SOU 2020:7

Brott mot djur – Skärpta straff och ett mer effektivt sanktionssystem

Till statsrådet Jennie Nilsson

Regeringen beslutade den 30 augusti 2018 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att bl.a. göra en översyn av straffbestämmelserna i djurskyddslagen (2018:1192) och brottsbalkens bestämmelse om djurplågeri i syfte att dels att få till stånd lämpliga och proportionerliga straffskalor vid brott mot djur, dels att överväga om andra sanktioner än straffrättsliga påföljder kan vara ett mer effektivt sätt att upprätthålla regelverket vid mindre allvarliga överträdelser av djurskyddsbestämmelserna (dir. 2018:94).

Till särskild utredare förordnades från och med den 3 september 2018 rådmannen Lars Wallinder.

Som experter i utredningen förordnades från och med den 1 oktober 2018 djurskyddschefen Helena Elofsson, Jordbruksverket, länsveterinären Torsten Jakobsson, Länsstyrelsen Östergötland, kanslirådet Eva Kalling Lundberg, Näringsdepartementet, kanslirådet Linda Mohlin, Justitiedepartementet, vice chefsåklagaren Pehr Ola Pehrsson, Åklagarmyndigheten, ämnesrådet Lisen Sjöling, Näringsdepartementet och inspektören Mikael Åslund, Polismyndigheten.

Linda Mohlin entledigades från uppdraget som expert från och med den 29 april 2019, och samtidigt förordnades rättssakkunnige Victor Hensjö, Justitiedepartementet, att vara expert i utredningen.

Hovrättsassessorn Sara Vinnefors har varit sekreterare åt utredningen från och med den 20 september 2018.

Utredningen är formellt ett uppdrag för Lars Wallinder som särskild utredare. Arbetet har emellertid bedrivits i nära samråd med experterna. Experterna har ställt sig bakom utredningens överväganden och förslag. Betänkandet har därför avfattats med användning av vi-form.

Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om sanktioner vid brott mot djur, överlämnar nu sitt betänkande Brott mot djur –

Skärpta straff och ett mer effektivt sanktionssystem (SOU 2020:7). Med

detta är arbetet slutfört.

Stockholm i februari 2020

Lars Wallinder

/Sara Vinnefors

Sammanfattning

Uppdraget

Vi har fått i uppdrag att göra en översyn av straffbestämmelserna i djurskyddslagen (2018:1192) och brottsbalkens bestämmelse om djurplågeri. Syftet är dels att få till stånd lämpliga och proportionerliga straffskalor vid brott mot djur, dels att överväga om andra sanktioner än straffrättsliga påföljder kan vara ett mer effektivt sätt att upprätthålla regelverket vid mindre allvarliga överträdelser av djurskyddsbestämmelserna.

I uppdraget ingår bl.a. att överväga om straffskalan för djurplågeri bör skärpas, analysera om det är lämpligt och möjligt att avkriminalisera överträdelser av vissa djurskyddsbestämmelser i förordning, myndighetsföreskrifter och EU-förordningar samt överväga om dessa överträdelser i stället bör sanktioneras med sanktionsavgifter eller enbart vitesförelägganden.

Uppdraget omfattar också att överväga om kontrollmyndigheternas skyldighet att anmäla överträdelser till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten bör förtydligas samt om en dom eller ett strafföreläggande om företagsbot bör kunna leda till ett djurförbud.

Nedan följer en sammanfattande redovisning av våra bedömningar och förslag.

Djurplågeribrottet

Av praxis framgår att i dag bedöms allvarliga fall av djurplågeri regelmässigt ha ett relativt lågt straffvärde. I de fall straffvärdet bedöms överstiga bötesnivån bestäms påföljden i huvuddelen av fallen till villkorlig dom och dagsböter. Det kan enligt vår mening starkt ifrågasättas om djurplågeribrottets skyddsintresse – att motverka djurs lidande – i dag får ett tillräckligt genomslag vid straffmätning och

påföljdsval. En större differentiering vid straffmätningen vore därför enligt vår mening önskvärt. De mer allvarligare fallen av djurplågeri bör alltså mötas av en tydligare straffrättslig reaktion än vad som är fallet i dag och detta bör ske genom att straffvärdet för dessa brott uppgraderas. För att uppnå detta föreslår vi att det införs ett grovt djurplågeribrott.

Genom införande av ett grovt brott ges bättre möjligheter att utveckla hållpunkter för när en gärning är så kvalificerad att den bör bedömas ha ett straffvärde som uppgår till det grova brottets straffminimum. På detta sätt skapas bättre förutsättningar för domstolarna att göra en differentierad bedömning av straffvärdet utifrån samtliga de straffvärdepåverkande omständigheter som förekommit. Genom att införa en särskild grad för de allvarligaste brotten kan man alltså uppnå både en ökad differentiering mellan brott av olika allvarlighetsgrad och en straffskärpning för de allvarligaste brotten. Om de allvarligaste brotten mot djur rubriceras som grovt djurplågeribrott kommuniceras också på ett tydligare sätt än i dag det klander som kriminaliseringen av handlandet bl.a. syftar till att förmedla.

Sammantaget kan alltså sägas att förutsättningarna för en differentierad och enhetlig straffmätning förbättras om det nuvarande djurplågeribrottet i 16 kap. 13 § brottsbalken ersätts med ett brott av normalgraden och ett grovt brott. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det enligt vårt förslag särskilt beaktas om gärningen

1. har inneburit allvarligt lidande för djur,

2. har begåtts i större omfattning,

3. har begåtts i syfte att nå ekonomiska fördelar, eller

4. annars har varit av särskilt hänsynslös eller farlig art.

Straffskalan för djurplågeri av normalgraden ska vara oförändrad. För grovt djurplågeribrott ska straffskalan vara fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Genom denna uppdelning anser vi att en mer nyanserad straffmätning kan uppnås.

För att ytterligare tillförsäkra att allvarliga fall av djurplågeri i framtiden straffas med en mer ingripande påföljd än villkorlig dom och böter finns det enligt vår mening skäl för lagstiftaren att uttala sig om under vilka omständigheter ett djurplågeri ska utgöra ett brott av sådan art att det föreligger en presumtion att välja fängelse som

påföljd. Enligt vår bedömning finns det skäl för att grova brott såsom huvudregel ska särbehandlas påföljdsmässigt såsom artbrott.

Sanktionsväxling

Sanktionsavgifter

Införande av sanktionsavgifter

Det finns skäl som talar både för och emot en sanktionsväxling på djurskyddsområdet, dvs. att vissa överträdelser av djurskyddsbestämmelser avkriminaliseras och i stället sanktioneras med administrativa sanktioner. Vi anser sammantaget att skälen för en sanktionsväxling väger tyngre än skälen emot en sådan nyordning. Effektivitetshänsynen är här avgörande; för att mindre allvarliga överträdelser ska kunna beivras i större utsträckning än i dag bör en sanktionsväxling ske på detta område.

Redan inträffade överträdelser kan inte beivras med vitesförelägganden. En möjlighet att ingripa mot redan begångna överträdelser kan dock anses avgörande för att säkerställa ett effektivt djurskydd. Mot denna bakgrund kan det konstateras att det finns ett behov för kontrollmyndigheterna att vid en sanktionsväxling från straff till administrativa sanktioner kunna använda sig av sanktionsavgifter.

Överträdelser som föreslås medföra sanktionsavgift

De överträdelser av bestämmelser som faller inom området för 10 kap.4 och 5 §§djurskyddslagen är att anse som mindre allvarliga och är därför av sådant slag att de typiskt sett inte leder till allvarliga konsekvenser för djurs välbefinnande. Av detta skäl är bestämmelserna i 10 kap.4 och 5 §§djurskyddslagen i sig att anse som lämpliga för sanktionsväxling. Även det skälet att överträdelser av dessa regler inte torde åtalsanmälas i någon större utsträckning innebär också att de är lämpliga att överföra till ett sanktionsavgiftssystem. Vissa krav måste dock vara uppfyllda på en bestämmelse för att sanktionsväxling ska vara lämplig. Bestämmelsen måste vara klar och tydlig och inte kräva några ingående utredningar för att en överträdelse ska kunna konstateras. En grundläggande förutsättning för sanktionsväxling är dessutom att det inte föreligger svårigheter att avgöra om en över-

trädelse faller in under 10 kap. 1 eller 5 § djurskyddslagen. Det bör alltså inte föreligga någon gränsdragningsproblematik i det avseendet. Mot denna bakgrund anser vi att överträdelser av följande bestämmelser som straffbeläggs enligt 10 kap.4 och 5 §§djurskyddslagen är lämpliga för sanktionsväxling: – Bestämmelser i förordning (EG) nr 1/20051 respektive i förord-

ning (EG) nr 1099/20092, som inte aktualiserar straffansvar enligt 10 kap. 3 § djurskyddslagen. – Bestämmelser i förordning (EG) nr 1223/20093, som djurskydds-

lagen kompletterar. – Bestämmelser om villkor för eller förbud mot försäljning eller annan

överlåtelse av djur. – Villkor om tävling eller offentlig förevisning av djur. – Bestämmelser om förprövning av ny teknik. – Bestämmelser om märkning av försöksdjur, upprättande instruk-

tioner för sådan verksamhet, journalföring om krav på upplysningar om verksamheten och djuren eller av bestämmelser om utformningen av djurförsöksanläggning eller andra förvaringsutrymmen för försöksdjur. – Bestämmelser om utbildning och kompetens för den som fångar

in viltlevande försöksdjur samt metoder för sådant infångande.

För att möjliggöra kontinuerliga ändringar av bestämmelserna om sanktionsavgift som kan föranledas av ändringar i EU:s regelverk på djurskyddsområdet bör bestämmelserna om sanktionsavgift tas in i regeringsförordning. Vi föreslår därför att ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter tas in i djurskyddslagen. Av bemyndigandet till regeringen i djurskyddslagen ska det framgå att de ovan angivna typerna av överträdelser omfattas av regeringens föreskriftsrätt. Vilka enskilda regelöverträdelser som kan leda till sanktionsavgift bör preciseras på förordningsnivå.

1 Rådets förordning (EG) nr 1/2005 av den 22 december 2004 om skydd av djur under transport och därmed sammanhängande förfaranden och om ändring av direktiven 64/432/EEG och 93/119/EG och förordning (EG) nr 1255/97. 2 Rådets förordning (EG) nr 1099/2009 av den 24 september 2009 om skydd av djur vid tidpunkten för avlivning. 3 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1223/2009 av den 30 november 2009 om kosmetiska produkter.

Något om sanktionsavgiftssystemets utformning

För att en regelöverträdelse ska kunna leda till en snabb reaktion krävs att avgiften kan påföras utan någon närmare utredning. En avgiftsskyldighet som bygger på strikt ansvar, dvs. att det inte krävs uppsåt eller oaktsamhet, bidrar till en förenkling och effektivisering av sanktionssystemet. Myndigheten har i ett sådant system endast att undersöka och avgöra huruvida en överträdelse har ägt rum objektivt och bestämma avgiften enligt en fastställd beräkningsgrund i de fall en överträdelse kan konstateras. För att inte effektivitetsfördelen ska gå förlorad föreslår vi därför att systemet med sanktionsavgifter ska bygga på strikt ansvar.

Med hänsyn till behovet av likabehandling, objektivitet och proportionalitet bör kontrollmyndighetens möjligheter till mer skönsmässiga bedömningar vara mycket begränsade. Bestämmelserna om sanktionsavgift föreslås därför formuleras på så sätt att sanktionsavgift ska tas ut om förutsättningarna för detta är uppfyllt.

Ett sanktionsavgiftsavgiftssystem som utgår från strikt ansvar får inte strida mot oskuldspresumtionen i Europakonventionen. Det måste finnas möjlighet för kontrollmyndigheterna att befria någon från sanktionsavgift, när det framstår som oskäligt att ta ut avgift. Vi föreslår därför att en sanktionsavgift inte ska tas ut om det är oskäligt att ta ut avgiften. Vid denna prövning ska särskilt beaktas

1. om överträdelsen har berott på sjukdom som medfört att den av-

giftsskyldige inte förmått att på egen hand göra det som han eller hon varit skyldig att göra och inte heller förmått att ge någon annan i uppdrag att göra det,

2. om överträdelsen annars berott på en omständighet som den

avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka,

3. vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika att överträdelsen skulle

inträffa, eller

4. om överträdelsen är utan påfallande betydelse med hänsyn till det

intresse som bestämmelsen är avsedd att skydda.

För att ett sanktionsavgiftssystem ska vara effektivt krävs att avgift kan påföras i nära anslutning till att överträdelsen har ägt rum och utan att några mer ingående bedömningar måste göras. För att grundlägg-

ande rättssäkerhetskrav ska vara uppfyllda är det också nödvändigt att systemet är förutsägbart för den som riskerar att påföras avgift. Mot denna bakgrund bör systemet vara konstruerat på så sätt att det är relativt enkelt att avgöra vilket belopp som gäller för den enskilda överträdelsen. Avgiftsbeloppen måste därför fastställas med en viss grad av schablonmässighet, dvs. enligt en på förhand fastställd taxa. Mot denna bakgrund föreslår vi att avgiften ska uppgå till minst 1 000 kronor och högst 100 000 kronor. Storleken på avgifter för olika överträdelser ska bestämmas med hänsyn till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Sanktionsavgiftens storlek för olika slag av överträdelser ska framgå av regeringens föreskrifter.

Den krets som omfattas av regelverket på djurskyddsområdet är stor och utgörs av aktörer av mycket skiftande karaktär; från privatpersoner som har ett eller ett fåtal djur, till djurhållare som bedriver näringsverksamhet med ett stort antal djur. För att sanktionssystemet ska uppfylla kraven på proportionalitet och ha en handlingsdirigerande verkan för såväl små som stora aktörer bör avgifterna kunna differentieras, dvs. vara olika stora beroende på vem som åläggs avgiften. Differentieringen bör bygga på relativt enkla bedömningsgrunder och utgå från uppgifter som är lätt åtkomliga för kontrollmyndigheten. Årsomsättning framstår då som en lämplig differentieringsgrund för djurhållare som bedriver näringsverksamhet. Om djurhållaren är privatperson anser vi dock att avgiften i författningstext bör anges till ett fast belopp för var och en av de olika överträdelserna. Grunderna för differentieringen bör anges i regeringens föreskrifter.

Kontrollmyndigheterna har den kompetens som krävs för att utreda regelöverträdelser och för att besluta om sanktioner. Samtliga kontrollmyndigheter har vidare erfarenhet av att besluta om sanktionsavgifter på andra områden. Effektivitetshänsyn görs även gällande i detta sammanhang. En ordning där endast den beslutsfattande kontrollmyndigheten hanterar ärendet minskar ju handläggningstiden betydligt och innebär således att ärendet avgörs snabbare än om en domstol ska pröva frågan efter ansökan av kontrollmyndigheten. Mot bakgrund av det sagda föreslår vi att kontrollmyndigheterna inte bara utreder regelöverträdelser utan även beslutar om påförande av sanktionsavgift.

Myndigheternas beslut ska av den enskilde kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Utvidgning av det ringa brottet mot djurskyddslagen

Som angetts ovan föreslår vi att vissa överträdelser som i dag är straffbara enligt 10 kap.4 och 5 §§djurskyddslagen ska avkriminaliseras och i stället sanktioneras med administrativa sanktionsavgifter. Vi har bedömt att möjligheterna till sanktionsväxling i många fall saknas, eftersom det föreligger gränsdragningsproblem i förhållande till straffbestämmelserna i 10 kap. 1 § djurskyddslagen som inte ska bli föremål för avkriminalisering. Detta gäller gärningar som i vissa fall – utifrån andra utgångspunkter – skulle vara motiverade att avkriminalisera. Vårt förslag om sanktionsväxling innebär alltså en ganska liten begränsning av det straffbara området gällande de minst allvarliga överträdelserna. Utifrån detta anser vi lämpligt att begränsa det straffbara området genom att precisera bestämmelsen om ringa brott. Ringa brott bör omfatta gärningar som visserligen omfattas av straffansvar enligt ordalydelsen av bestämmelserna i 10 kap. 1, 3, 4 eller 5 § djurskyddslagen men som ligger så pass långt från lagstiftningens skyddsintresse att det inte framstår som motiverat med straffansvar.

Det avgörande för vad som omfattas av det straffbara området bör då enligt vår bedömning vara om det funnits någon risk för djurlidande, försämrat djurskydd eller bristfällig djurvälfärd. De överträdelser som vi avser ska omfattas av en utvidgning av det ringa brottet är enstaka eller några få överträdelser i en i övrigt välskött verksamhet. Vad som avses är överträdelser av tillfällig natur som i det enskilda fallet varit så begränsade att det inte funnits någon konkret risk för djurlidande, och heller inte för försämrat djurskydd eller bristfällig djurvälfärd. Även andra mindre överträdelser som är av tillfällig natur kan vara sådana att det inte förelegat någon konkret risk för djurlidande, och heller inte för försämrat djurskydd eller bristfällig djurvälfärd. Vidare tänker vi oss överträdelser av formaliaregler som inte skett i syfte att försvåra kontrollmyndighetens kontroll och inte heller riskerat att försvåra kontrollen på något beaktansvärt sätt.

Vi föreslår således att det ringa brottet – dvs. det straffria området – ska utvidgas till att avse fler regelöverträdelser än tidigare. Av 10 kap. 6 § djurskyddslagen ska det därför följa att en gärning är att anse som ringa om den är utan påfallande betydelse med hänsyn till det intresse som straffbestämmelsen är avsedd att skydda.

Kontrollmyndigheternas anmälningsskyldighet

Enligt 8 kap. 5 § djurskyddslagen ska den myndighet som utövar offentlig kontroll verka för att överträdelser av regelverket på djurskyddsområdet beivras. Bestämmelsen kan enligt vår bedömning inte tolkas på annat sätt än att kontrollmyndigheten har en skyldighet att till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten anmäla samtliga fall av regelöverträdelser för vilka det finns en klar misstanke om brott, med undantag för mer bagatellartade överträdelser.

Avsikten med en anmälningsskyldighet är främst att säkerställa efterlevnaden av regelverket på området. Eftersom det sannolikt förhåller sig så att alla överträdelser som i dag är straffbelagda inte åtalsanmäls, kan syftet med en sådan skyldighet, i vart fall delvis, gå förlorat. Genom att i vissa fall i stället använda sig av enbart framåtsyftande åtgärder torde kontrollmyndigheterna på ett mer effektivt och snabbare sätt kunna åstadkomma rättelser av brister och regelöverträdelser än vad som är fallet vid en åtalsanmälan, eftersom en sådan måste behandlas av de rättsvårdande myndigheterna. Att myndigheterna har möjlighet att enbart använda sig av framåtsyftande åtgärder vid mindre allvarliga överträdelser kan således borga för ett mer effektivt djurskydd. Vi anser därför att en absolut anmälningsskyldighet inte kan anses vara det mest ändamålsenliga sättet att öka efterlevnaden av djurskyddsregelverket, utan mindre allvarliga fall av regelöverträdelser ska kunna hanteras enbart genom framåtsyftande åtgärder, såsom förelägganden och förbud. Vår bedömning är att samtliga misstänkta regelöverträdelser som upptäcks av kontrollmyndigheten i dag sannolikt inte leder till en anmälan till polis eller åklagare och att det därtill kan antas att de olika kontrollmyndigheterna tillämpar bestämmelsen i 8 kap. 5 § djurskyddslagen på något olika sätt.

Bestämmelsen i 8 kap. 5 § djurskyddslagen föreslås därför ändras på så sätt att det av bestämmelsen ska följa att kontrollmyndigheterna ska verka för att överträdelser av lagen, föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen eller de EU-bestämmelser som lagen kompletterar åtgärdas. Ordet åtgärdas får till skillnad mot beivras anses ha en vidare betydelse och rymma en större möjlighet för myndigheterna att agera på ett mer ändamålsenligt sätt vid en regelöverträdelse, dvs. den ger myndigheterna en utökad möjlighet att använda enbart framåtsyftande åtgärder för att komma till

rätta med mindre allvarliga brister samtidigt som den medger för myndigheterna att underlåta att anmäla sådana brister till åtal.

Vissa överträdelser av regelverket på djurskyddsområdet är emellertid att anse som så allvarliga att de alltid bör vara föremål för en åtalsanmälan. Vi föreslår därför att det av bestämmelsen också ska följa att kontrollmyndigheten ska till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten anmäla sådana överträdelser för vilka det i vart fall förelegat en konkret risk för djurs lidande eller det annars föreligger särskilda skäl. Sådana särskilda skäl föreligger vid upprepade överträdelser eller uppsåtliga fall som har karaktären av rent lagtrots.

Företagsbot, sanktionsavgifter och djurförbud

Enligt 36 kap. 10 a § brottsbalken får ett brott som kan föranleda talan om företagsbot, och som har begåtts av oaktsamhet och inte kan antas föranleda annan påföljd än böter, åtalas av åklagare endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt. En följd av bestämmelsen om åtalsprövning är att brott mot djurskyddslagen som begås i näringsverksamhet i vissa fall enbart leder till företagsbot och inte till påföljd för brott. För att en fysisk person ska kunna meddelas djurförbud, som en konsekvens av en straffrättslig sanktion som ålagts denne, krävs det enligt bestämmelsen i 9 kap. 1 § första stycket 6 djurskyddslagen att personen i fråga genom en lagakraftvunnen dom eller genom ett godkänt strafföreläggande befunnits skyldig till brott mot djurskyddslagen. Det är alltså inte möjligt att besluta om djurförbud för en fysisk person som endast har ålagts företagsbot för brott mot djurskyddslagen.

Det framstår inte som ändamålsenligt eller konsekvent att en fysisk person som, i stället för att ha dömts för straff för brott av aktuellt slag, har ålagts en företagsbot inte kan komma i fråga för ett djurförbud enligt nämnda lagrum.

Övertygande skäl utifrån djurskyddssynpunkt talar för att det bör finnas en möjlighet att besluta om djurförbud för personer som ålagts företagsbot för brott mot djurskyddslagen, även om behovet av den sådan bestämmelse i och för sig framstår som begränsat. I de enskilda fall som kan uppkomma, kan det dock finnas mycket starka skäl utifrån djurskyddssynpunkt att meddela ett djurförbud. Vi föreslår därför att bestämmelsen om djurförbud ändras på så sätt att det

ska beslutas om djurförbud för fysiska personer som ålagts företagsbot för brott enligt 10 kap.1–5 §§djurskyddslagen, om ett djurförbud är befogat från djurskyddssynpunkt.

Enligt vårt förslag om sanktionsväxling på djurskyddsområdet ska vissa överträdelser som i dag straffbeläggs enligt 10 kap.4 och 5 §§djurskyddslagen i stället beivras med sanktionsavgift. Det innebär att en fysisk person som påförs en sanktionsavgift för en överträdelse av en djurskyddsregel inte kan dömas för samma överträdelse till ett straff. Enligt nu gällande regelverk döms alltså en gärningsman för brott mot djurskyddslagen för de regelöverträdelser som vi föreslår ska beivras med sanktionsavgift. En person som döms för ett sådant brott kan enligt bestämmelsen i 9 kap. 1 § första stycket 6 djurskyddslagen under vissa förhållanden meddelas djurförbud. Det framstår inte som ändamålsenligt att en person som med tillämpning av vårt förslag i stället kommer att påföras en sanktionsavgift för samma slag av överträdelse inte kan meddelas ett djurförbud. Vi föreslår därför att bestämmelsen ändras på så sätt att en fysisk person som ålagts sanktionsavgift för en regelöverträdelse ska meddelas djurförbud, om det är befogat ut djurskyddssynpunkt.

Konsekvenser av våra förslag

Djurplågeribrottet

Förslaget bedöms inte medföra några ökade kostnader för rättsväsendet som inte ryms inom de befintliga anslagen. Vårt förslag kan antas medföra vissa positiva effekter framför allt för det brottsförebyggande arbetet.

Sanktionsväxling

Kontrollmyndigheternas hantering av beslut om sanktionsavgift kommer att kräva mer resurser eftersom myndigheterna själva ska utreda om det finns förutsättningar att påföra sanktionsavgift i stället för att göra en åtalsanmälan. De tillkommande uppgifterna för kontrollmyndigheterna bör dock kunna hanteras inom ramen för kontrollmyndigheternas nuvarande anslagsfinansiering.

Förslaget om en utvidgning av tillämpningsområdet för det ringa brottet mot djurskyddslagen innebär att fler överträdelser än tidigare endast kommer att hanteras av kontrollmyndigheterna. Åtgärden torde innebära en effektivisering av ärendehanteringen och således också en kostnadsminskning för kontrollmyndigheterna. Det kan dock antas att de överträdelser som enligt förslaget ska bedömas som ringa inte alltid åtalsanmäls i dag. Det är således inte möjligt att uttala sig om hur stora resursbesparingar förslaget innebär för kontrollmyndigheterna och det kan inte uteslutas att effekten av vårt förslag blir mycket begränsat i effektivitets- och kostnadshänseende.

En sanktionsväxling från straffbestämmelser till sanktionsavgifter kan innebära en viss lättnad i ärendebördan hos Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och de allmänna domstolarna vad gäller de överträdelser som enligt förslaget ska leda till en sanktionsavgift. Eftersom sanktionsväxlingen enligt vårt förslag emellertid berör en begränsad del av regelverket på djurskyddsområdet torde effekterna av vårt förslag för de rättsvårdande myndigheterna vara mycket blygsamma.

Hur stor minskning av ärendebördan och således myndigheternas kostnader som kommer att ske till följd av vårt förslag om en utvidgning av det ringa brottet mot djurskyddslagen går det inte att uttala sig om.

Eventuella merkostnader för de allmänna förvaltningsdomstolarna, som enligt förslaget ska pröva överklagade beslut om sanktionsavgift, torde bli så begränsade att de bör kunna rymmas inom befintlig budgetram.

Handläggningstiden för en regelöverträdelse som omfattas av sanktionsavgiftssystemet torde kortas väsentligt, vilket innebär att den enskilde djurhållaren mycket snabbare än i dag får besked om eventuell påföljd vid en begången regelöverträdelse, vilket är att anse som en positiv effekt för den enskilde. Det kan förutsättas att en snabb, frekvent och mer konsekvent tillämpad reaktion på ett regelbrott har en mer avskräckande effekt på de berörda aktörerna än dagens straffrättsliga sanktionssystem. En sanktionsväxling torde kunna främja en effektivare djurskyddskontroll. En effektiv djurskyddskontroll ökar i sin tur förutsättningarna för att aktörer inom kommersiell djurhållning ska kunna konkurrera på lika villkor, dvs. att det bidrar till en sundare konkurrens.

Kontrollmyndigheternas anmälningsskyldighet

Eftersom kontrollmyndigheternas anmälningsskyldighet föreslås inskränkas skulle detta kunna innebära att myndigheterna inte längre behöver lägga resurser på att åtalsanmäla och ta fram underlag för anmälan i fråga om de regelöverträdelser som är att bedöma som mindre allvarliga. Förslaget torde dock i mångt och mycket utgöra en kodifiering av gällande ordning. Huruvida förslaget innebär resursbesparingar för kontrollmyndigheterna eller för de rättsvårdande myndigheterna går det därför inte att svara på. Förslaget torde i vart fall inte medföra några kostnadsökningar för de aktuella myndigheterna.

Företagsbot, sanktionsavgifter och djurförbud

Förslaget om att en fysisk person som i egenskap av näringsidkare har påförts företagsbot för brott mot djurskyddslagen ska kunna meddelas djurförbud bedöms endast kunna medföra marginella kostnadsökningar för länsstyrelserna och för de allmänna förvaltningsdomstolarna, då vi bedömer att förslaget endast kommer leda till en marginell ökning av meddelade djurförbud. Kostnadsökningarna bedöms kunna rymmas inom befintliga budgetramar.

Förslaget att ett beslut om sanktionsavgift som har meddelats en fysisk person ska kunna leda till djurförbud om det är befogat från djurskyddssynpunkt bedöms inte medföra någon kostnadsökning för de berörda myndigheterna, eftersom de fysiska personer som ska kunna meddelas beslut om djurförbud enligt vårt förslag kan meddelas sådant beslut under motsvarande omständigheter redan i dag.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

De föreslagna lagändringarna kan träda i kraft den 1 juli 2021.

Den föreslagna lagändringen i brottsbalken bedöms inte kräva någon särskild övergångsbestämmelse. I fråga om de föreslagna lagändringarna i djurskyddslagen föreslås att äldre föreskrifter fortfarande ska gälla för överträdelser som har skett före ikraftträdandet av bestämmelserna om sanktionsavgifter. Vidare ska djurförbud enligt 9 kap. 1 § djurskyddslagen, i de fall förhållandena som ligger till

grund för beslutet har inträffat före ikraftträdandet av de föreslagna lagändringarna, endast få beslutas om förutsättningarna för djurförbud enligt paragrafens tidigare lydelse är uppfyllda. Förslaget om ändring i djurskyddslagen gällande kontrollmyndigheternas anmälningsskyldighet bedöms inte kräva någon särskild övergångsbestämmelse.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs att 16 kap. 13 § brottsbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

16 kap.

13 §1

Om någon uppsåtligen eller av grov oaktsamhet, genom misshandel, överansträngning eller vanvård eller på annat sätt, otillbörligen utsätter djur för lidande, döms för djurplågeri till böter eller fängelse i högst två år.

Om brottet är grovt döms för grovt djurplågeri till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen

1. har inneburit allvarligt lidande för djur,

2. har begåtts i större omfattning,

3. har begåtts i syfte att nå ekonomiska fördelar, eller

4. annars har varit av särskilt hänsynslös eller farlig art.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

1 Senaste lydelse SFS 1972:629.

1.2. Förslag till lag om ändring i djurskyddslagen (2018:1192)

Härigenom föreskrivs i fråga om djurskyddslagen (2018:1192)

dels att 8 kap. 5 §, 9 kap. 1 §, 10 kap. 6 och 7 §§ och 11 kap. 4 §

ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tio nya paragrafer, 10 kap. 6 a–i §§ och 7 a §

av följande lydelse,

dels att det närmast före de nya 10 kap. 6 a och 7 a §§ ska införas

nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

5 §

Kontrollmyndigheterna ska verka för att överträdelser av lagen, föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen eller de EU-bestämmelser som lagen kompletterar beivras.

Kontrollmyndigheterna ska verka för att överträdelser av lagen, föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen eller de EU-bestämmelser som lagen kompletterar åtgärdas. Kon-

trollmyndigheterna ska till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten anmäla sådana överträdelser för vilka det i vart fall förelegat en konkret risk för djurs lidande eller det annars finns särskilda skäl.

9 kap.

1 §

Länsstyrelsen ska besluta om förbud att ha hand om djur (djurförbud) för den som

1. allvarligt har försummat tillsynen eller vården av ett djur,

2. har misshandlat ett djur,

3. inte följer ett beslut som en kontrollmyndighet har meddelat enligt 8 kap. 9 § om beslutet är av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt,

4. har varit föremål för upprepade beslut enligt 8 kap. 9 §, om ett djurförbud är befogat från djurskyddssynpunkt,

5. genom en dom som har fått laga kraft eller genom ett godkänt strafföreläggande har befunnits skyldig till djurplågeri enligt 16 kap. 13 § brottsbalken, eller

5. genom en dom som har fått laga kraft eller genom ett godkänt strafföreläggande har befunnits skyldig till djurplågeri enligt 16 kap. 13 § brottsbalken,

6. genom en dom som har fått laga kraft eller genom ett godkänt strafföreläggande har befunnits skyldig till brott enligt 10 kap. 1–5 §§, om ett djurförbud är befogat från djurskyddssynpunkt.

6. genom en dom som har fått laga kraft eller genom ett godkänt strafföreläggande har befunnits skyldig till brott enligt 10 kap. 1–5 §§, om ett djurförbud är befogat från djurskyddssynpunkt, eller

7. genom ett beslut som en kontrollmyndighet har meddelat med stöd av 10 kap. 6 a § har ålagts sanktionsavgift, om ett djurförbud är befogat från djurskyddssynpunkt.

Punkten 6 ska gälla även för den som har ålagts företagsbot.

Djurförbud ska dock inte beslutas om det är sannolikt att den omständighet som annars ska leda till djurförbud inte kommer att upprepas.

10 kap.

6 §

Om en gärning som avses i 1, 3, 4 eller 5 § är att anse som ringa ska det inte dömas till ansvar. En gärning är att anse som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som straffbestämmelsen är avsedd att skydda.

Om en gärning som avses i 1, 3, 4 eller 5 § är att anse som ringa ska det inte dömas till ansvar. En gärning är att anse som ringa om den är utan påfallande betydelse med hänsyn till det intresse som straffbestämmelsen är avsedd att skydda.

Sanktionsavgifter

6 a §

Regeringen får meddela föreskrifter om att en sanktionsavgift ska betalas av den som

1. brister i fråga om krav på planering av transport, om tillstånd och intyg, om krav på medföljande personal, om godkännande av transportmedel, om kontroll på omlastningsplats eller bestämmelseort, om färdjournal, om utbildning av personal eller om information och arbetsordning i enlighet med bestämmelserna i förordning (EG) nr 1/2005, som inte omfattas av 10 kap. 3 §,

2. brister i fråga om kontroll av bedövning, om standardrutiner, om kompetensnivå och kompetensbevis för personer som utför avlivning av djur och därmed sammanhängande verksamhet, om krav på bruksanvisningar, om användning av fixerings- och bedövningsutrustning, om import från tredje länder, om slakteriers utformning, konstruktion av utrustning, övervakningsförfaranden och krav på djurskyddsansvarig eller om nödavlivning i enlighet med bestämmelserna i förordning (EG) nr 1099/2009, som inte omfattas av 10 kap. 3 §,

3. bryter mot artikel 18.1 c och d samt artikel 18.2 i förordning (EG) nr 1223/2009,

4. inte uppfyller villkor för eller förbud mot försäljning eller annan överlåtelse av djur,

5. inte uppfyller villkor om tävling eller offentlig förevisning av djur,

6. använder tekniska system och ny teknisk utrustning för djurhållning utan att de har godkänts från djurskydds- och djurhälsosynpunkt,

7. föder upp, förvarar, tillhandahåller eller använder försöksdjur och som brister i fråga om märkning av djur, brister i att upprätta instruktioner för sådan verksamhet, brister i att föra journal och lämna upplysningar om verksamheten och djuren eller brister i fråga om utformningen av djurförsöksanläggningen eller andra förvaringsutrymmen, eller

8. brister i fråga om utbildning och kompetens för den som fångar in viltlevande försöksdjur samt metoder för sådant infångande.

6 b §

Avgiftens storlek ska framgå av regeringens föreskrifter. Avgiften ska uppgå till minst 1 000 kronor och högst 100 000 kronor. När regeringen meddelar föreskrifter om avgiftens storlek ska hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och till betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser.

6 c §

Sanktionsavgift ska inte tas ut om det är oskäligt. Vid denna prövning ska det särskilt beaktas

1. om överträdelsen berott på sjukdom som medfört att den avgiftsskyldige inte förmått att på egen hand göra det som han eller hon varit skyldig att göra och inte heller förmått att uppdra åt någon annan att göra det,

2. om överträdelsen annars berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat förutse eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka,

3. vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika överträdelsen, eller

4. om överträdelsen är utan påfallande betydelse med hänsyn till det intresse som bestämmelsen är avsedd att skydda.

6 d §

Kontrollmyndigheterna beslutar om sanktionsavgift.

6 e §

Innan kontrollmyndigheten beslutar om sanktionsavgift ska den som anspråket riktas mot ges tillfälle att yttra sig.

6 f §

Sanktionsavgift får inte beslutas, om den som avgiften ska tas ut av inte har fått tillfälle att yttra sig inom två år från den dag då överträdelsen ägde rum.

6 g §

Ett beslut om sanktionsavgift får verkställas enligt utsökningsbalken när det har fått laga kraft.

Sanktionsavgiften ska tillfalla staten.

6 h §

En beslutad sanktionsavgift faller bort till den del beslutet inte har verkställts inom fem år från det att beslutet fått laga kraft.

6 i §

Bestämmelserna i 6 a–h §§, tillämpas inte i fråga om djur som används inom Försvarsmakten.

7 §

Det får inte dömas till ansvar enligt denna lag för en gärning som omfattas av ett föreläggande om vite, om gärningen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet.

Det får inte dömas till ansvar

eller beslutas om sanktionsavgift

enligt denna lag för en gärning som omfattas av ett föreläggande om vite, om gärningen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet.

Sanktionsavgifter och straff

7 a §

Det får inte dömas till ansvar enligt 4 eller 5 § om gärningen kan leda till en sanktionsavgift enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 6 a §.

11 kap.

4 §

Regeringen får meddela föreskrifter om i vilka fall ett beslut enligt denna lag, enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller enligt de EU-bestämmelser som lagen kompletterar ska gälla omedelbart även om det överklagas.

Regeringen får meddela föreskrifter om i vilka fall ett beslut enligt denna lag, enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller enligt de EU-bestämmelser som lagen kompletterar ska gälla omedelbart även om det överklagas. Detta gäller

dock inte beslut om sanktionsavgift.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för överträdelser som har skett före ikraftträdandet.

3. Djurförbud enligt 9 kap. 1 § får, i de fall förhållandena som ligger till grund för beslutet har inträffat före ikraftträdandet, beslutas endast om förutsättningarna för djurförbud enligt paragrafens tidigare lydelse är uppfyllda.

2. Utredningens uppdrag och arbete

2.1. Utredningens uppdrag

Regeringen beslutade den 30 augusti 2018 att ge en särskild utredare i uppdrag att se över straffbestämmelserna i djurskyddslagen (2018:1192) och brottsbalkens bestämmelse om djurplågeri. Syftet med uppdraget är dels att få till stånd lämpliga och proportionerliga straffskalor vid brott mot djur, dels att överväga om andra sanktioner än straffrättsliga påföljder kan vara ett mer effektivt sätt att upprätthålla regelverket vid mindre allvarliga överträdelser av djurskyddsbestämmelserna. I uppdraget ingår bl.a. överväga om straffskalan för djurplågeri bör skärpas, analysera om det är lämpligt och möjligt att avkriminalisera överträdelser av vissa djurskyddsbestämmelser i förordning, myndighetsföreskrifter och EU-förordningar samt överväga om dessa överträdelser i stället bör sanktioneras med sanktionsavgifter eller enbart vitesförelägganden.

Uppdraget omfattar också att överväga om kontrollmyndigheternas skyldighet att anmäla överträdelser till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten bör förtydligas samt om en dom eller ett strafföreläggande om företagsbot bör kunna leda till ett djurförbud.

En fullständig uppdragsbeskrivning finns i regeringens direktiv, som bifogas som bilaga 1 till betänkandet.

2.2. Utredningsarbetet

Vårt arbete har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med förordnade experter. Sedan oktober 2018 har vi hållit sammanlagt nio protokollförda sammanträden, varav ett tvådagars slutsammanträde i internatform. Utöver dessa protokollförda

möten har täta underhandskontakter skett mellan den särskilde utredaren, sekretariatet samt utredningens experter.

Vi ska enligt direktiven i den utsträckning det behövs samråda med och inhämta upplysningar från berörda myndigheter och organisationer.

Vi har under utredningsarbetet träffat Sveriges lantbruksuniversitets vetenskapliga råd för djurskydd genom att delta vid ett av rådets möten under 2019. Vi har vidare samrått med länsstyrelserna genom att det s.k. 28-nätverket1 och har deltagit vid två möten som detta nätverk har haft under 2019. Vi har haft ett möte med Livsmedelsverket. Vi har samrått med Jordbruksverket, Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten samt Länsstyrelsen Östergötland genom respektive myndighets expert i utredningen. Vidare har vi sammanträffat med sekretariatet i EU-straffstadgandeutredningen (N 2018:02).2

Vi har anordnat två stycken hearingar till vilka representanter för utvalda branschorganisationer inom djurnäringen respektive utvalda djurskyddsorganisationer var inbjudna. Från branschnäringen deltog representanter från följande organisationer: Familjejordbrukarnas Riksförbund, Hästnäringens Nationella Stiftelse, Lantbrukarnas Riksförbund, Sveriges Grisföretagare, Sveriges Mjölkbönder och Sveriges Nötköttsproducenter. Även Sveriges Lammköttsproducenter, Sveriges pälsdjursproducenter, Svensk fågel, Svenska Kennelklubben samt Svenska Ägg var inbjudna till hearingen. Vid hearingen för djurskyddsorganisationer deltog representanter från följande organisationer: Djurens Rätt, Djurens Vänners Riksorganisation, Djurskyddet Sverige, Se Sambandet, Svenska Djurskyddsföreningen, Svenska Kattskyddsförbundet, Veterinär Omtanke Om Våldsutsatta och World Animal Protection Sverige. Syftet med hearingarna har varit att inhämta synpunkter från olika aktörer angående de frågor som väcks av våra direktiv.

1 Mellan länsstyrelserna finns det officiella chefsnätverk inom olika verksamhetsområden som bl.a. syftar till att samordna och likrikta bedömningar och arbetssätt och utbyta erfarenheter. Nätverket för djurskydd, livsmedel och veterinära frågor, även kallat 28-nätverket, är ett av dessa nätverk. I 28-nätverket ingår chefer eller i vissa fall av länsråd utsedd representant för de områden som rör livsmedelskedjan inklusive djurskydd och veterinär verksamhet. Inom nätverket finns en referensgrupp för övergripande strategiska frågor samt fem referensgrupper som arbetar med de olika sakområdena kontroll av livsmedel och foder i primärproduktionen, djurskydd, smittskydd och animaliska biprodukter (ABP), veterinära frågor (djurhälsopersonal och läkemedel) samt lag om tillsyn över hundar och katter. 2 Direktiv för utredningen, se dir. 2018:37 och dir. 2019:90.

Vi har också haft möte med Helena Striwing, jur.kand. och författare till bl.a. boken Djur som brottsoffer samt med Eva Diesen, jur.kand. verksam vid Stockholms universitet och författare till bl.a. boken Djurens juridik.

Vi har haft kontakt med Tillväxtverket i anledning av upprättandet av konsekvensanalysen.

Som en del av vårt uppdrag att analysera om straffbestämmelserna för djurplågeribrottet är proportionerliga har vi gjort en genomgång av domstolspraxis i fråga om domar gällande djurplågeri där straffvärdet för brottet har bedömts ligga på fängelsenivå. Vi har också gått igenom praxis i fråga om fall där straffvärdet har bedömts motsvara dagsböter. Praxisgenomgångarna redovisas i bilaga 2–3 till betänkandet.

Vi har också gjort en jämförelse med lagstiftningen i andra nordiska länder genom undersökning av lagstiftning och i förekommande fall förarbeten samt övrig information från officiella webbplatser. Skriftliga frågor har också ställts till företrädare för de departement i respektive land som ansvarar för aktuella frågor. Skrivelserna har besvarats av tjänstemän på departementen.

2.3. Dispositionen av betänkandet

Betänkandet innehåller 14 numrerade kapitel. I kapitel 1 redovisas våra författningsförslag. Därefter behandlas i detta kapitel vårt uppdrag och arbete. Kapitel 3 innehåller en redogörelse för djurplågeribrottet och dess förhållande till djurskyddslagens straffbestämmelser. I kapitel 4 redovisas innehållet i dansk, finsk respektive norsk rätt i fråga om brott mot djur. I kapitel 5 behandlas bl.a. straffteoretiska utgångspunkter samt praxis i fråga om djurplågeribrottet. Kapitel 6 innehåller våra överväganden och förslag vad avser djurplågeribrottet. Därefter följer i kapitel 7 en redogörelse för utgångspunkterna vid en sanktionsväxling. I kapitel 8 finns en genomgång av vilka regelöverträdelser som omfattas av straffbestämmelserna i 10 kap.4 och 5 §§djurskyddslagen. Kapitel 9 behandlar våra överväganden och förslag när det gäller sanktionsväxling på djurskyddsområdet. Kapitel 10 innehåller våra överväganden och förslag i fråga om kontrollmyndigheternas anmälningsskyldighet. I kapitel 11 redogörs för våra överväganden och förslag vad gäller om företagsbot respektive sanktionsavgift för över-

trädelse av djurskyddsregelverket ska kunna föranleda djurförbud. I betänkandets tre sista kapitel behandlas frågor om konsekvenserna av våra förslag (kapitel 12), ikraftträdande och övergångsbestämmelser (kapitel 13) och författningskommentarer (kapitel 14).

3. Djurplågeribrottet – allmän bakgrund och dess förhållande till brott mot djurskyddslagen

3.1. Inledning

I detta avsnitt redogörs för gällande rätt avseende djurplågeribrottet som har betydelse för vårt arbete. Kapitlet innehåller också en redogörelse för djurplågeribestämmelsens förhållande till straffbestämmelserna i djurskyddslagen (2018:1192). För en mer ingående framställning av straffbestämmelserna i den lagen hänvisas till regeringens proposition 2017/18:147 Ny djurskyddslag och dess kapitel 15. Bestämmelserna redogörs även för i avsnitt 8.2.

3.2. Djurplågeribrottet

3.2.1. Djurplågeribrottets lydelse

Djurplågeribrottet faller under den allmänna straffrätten, dvs. är ett brott enligt brottsbalken, och är ett brott mot allmän ordning enligt de bestämmelser som återfinns i 16 kap. brottsbalken. Straffbestämmelsen om djurplågeri finns i 16 kap. 13 § brottsbalken och har följande lydelse.

Om någon uppsåtligen eller av grov oaktsamhet, genom misshandel, överansträngning eller vanvård eller på annat sätt, otillbörligen utsätter djur för lidande, dömes för djurplågeri till böter eller fängelse i högst två år.

3.2.2. Kort historik

Straff för djurplågeri infördes i svensk rätt år 1857 genom förordningen (1857:61) angående ansvar för misshandling av djur. Enligt denna förordning skulle den som i behandling av egna eller andras kreatur visade uppenbar grymhet straffas med böter. Förordningen var alltså inte tillämplig beträffande andra djur än tamdjur. Stadgandet upptogs oförändrat i 18 kap. 16 § i 1864 års strafflag. År 1900 fick paragrafen ett tillägg enligt vilket straffet, om omständigheterna var synnerligen försvårande, skulle kunna bestämmas till fängelse i högst sex månader. För att misshandel av varje slag av djur skulle vara straffbelagd ersattes år 1907 uttrycket ”egna eller andras kreatur” med ordet ”djur”.

Efter senare ändringar upptog bestämmelsen fram till år 1945 som brottsbeskrivning att någon i behandling av djur visat uppenbar grymhet genom misshandel, överansträngning, vanvård eller annorledes. År 1944 fick bestämmelsen en lydelse med innebörden att djuret genom agerandet skulle ha utsatts för otillbörligt lidande som förutsättning för straffansvar.

Samtidigt med att lagen om djurskydd trädde i kraft 1945 erhöll bestämmelsen mot djurplågeri, då i 11 kap. 13 § strafflagen, den avfattning den hade då strafflagen år 1964 upphörde att gälla.

När strafflagen år 1965 ersattes med brottsbalken, överfördes djurplågeribestämmelsen i sak oförändrad till 16 kap. 13 § brottsbalken. Enligt detta stadgande förelåg djurplågeri om någon genom misshandel, överansträngning, vanvård eller annorledes utsätter djur för otillbörligt lidande. Straffet var böter eller fängelse i högst två år. I sammanhanget kan nämnas att stadgandet i strafflagen inte angav begränsningen av fängelsestraffet till två år. En sådan begränsning följde emellertid av allmänna regler.

Djurplågeribestämmelsen ändrades 1965 i fråga om uttrycket ”otillbörligt lidande”. I paragrafens dåvarande lydelse anknöts otillbörligheten till effekten, dvs. djurets lidande. Med lagändringen krävdes för straffbarhet i stället att djur otillbörligen har utsatts för lidande. Det var således inte längre lidandet som måste framstå som otillbörligt för att straffbarhet skulle föreligga. I stället var avsikten att straffansvar skulle kunna inträda så snart ett djur har utsatts för lidande genom handling eller underlåtenhet som inte kan anses berättigad av

ett godtagbart intresse att förfara med djuret på det sätt som skett, dvs. ett otillbörligt handlande.

För straffbarhet krävdes tidigare att gärningen hade begåtts uppsåtligen. Bestämmelsen utvidgades 1973 till att omfatta även gärningar som begås av grov oaktsamhet.

3.2.3. Straffbara gärningar

Enligt straffstadgandet i dess nuvarande lydelse begås djurplågeri genom misshandel, överansträngning, eller vanvård eller på annat sätt. Uppräkningen är inte uttömmande och således kan även andra gärningar än de som anges i lagtexten utgöra djurplågeri.

Djurplågeri kan alltså begås genom handling, dvs. fysiskt våld eller andra former av övergrepp. Brottet kan också begås genom vanvård, t.ex. genom att underlåta att ge djur tillräckligt med foder eller vatten. Vanvård kan också föreligga vid underlåtenhet att tillkalla veterinär vid sjukdom eller skada hos djuret eller vid dröjsmål att avliva ett sjukt eller skadat djur. För att straffansvar i fråga om vanvård eller annan underlåtenhet ska aktualiseras krävs att gärningsmannen har en garantställning i förhållande till djuret, t.ex. i egenskap av ägare eller skötare.

Uttrycket misshandel används som ett led i bestämmelsen om djurplågeri. Det är dock inte klarlagt i vilken utsträckning rekvisiten i 3 kap. 5 § brottsbalken (straffbestämmelsen för misshandel) kan tillämpas också för att avgöra vad som är misshandel av djur enligt 16 kap. 13 § brottsbalken.1

I förarbetena till den nu gällande djurskyddslagen uttalade regeringen att med överansträngning bör rimligen förstås att djuret pressas att utföra aktiviteter på ett sådant sätt eller i en sådan omfattning att det orsakar djuret fysiskt eller psykiskt lidande.2 Begreppet översträngning torde ha samma betydelse i fråga om djurplågeribestämmelsen.

1Prop. 2017/18:147 s. 119. 2Prop. 2017/18:147 s. 120.

3.2.4. Djurs lidande en förutsättning för straffansvar

Brott kan delas upp i olika kategorier; effektbrott, konkreta respektive abstrakta farebrott och handlingsbrott. I fråga om effektbrott krävs att gärningsmannens agerande haft en viss effekt för att föranleda straffansvar samt att gärningen har ett sådant samband med den uppkomna effekten att det föreligger en adekvat kausalitet. Det kan också uttryckas som att effekten är resultat av ett otillåtet risktagande från gärningsmannens sida, att det föreligger s.k. gärningsculpa.3 Mord enligt 3 kap. 1 § brottsbalken (där effekten är att annan berövas livet) och misshandel enligt 3 kap. 5 § brottsbalken (där effekten är att det uppstår kroppsskada, sjukdom eller smärta) är exempel på effektbrott. För vissa brott krävs inte att effekten har inträffat utan endast att det har förelegat en fara/sannolikhet för att effekten skulle ha inträffat. När ordet ”fara” används i en straffbestämmelse, innebär det i allmänhet att det uppställs krav på konkret fara. Vid abstrakt fara krävs inte att det har uppstått fara för ett konkret angivet intresse; det räcker med att det visas en genomsnittlig eller typisk farlighet i handlingssättet. Framkallande av fara för annan enligt 3 kap. 9 § brottsbalken (där den fara som ska framkallas är fara för att svår kroppskada ska inträffa eller fara för att dödsfall ska inträffa) är ett exempel på brott som kan beskrivas som ett konkret farebrott, medan t.ex. olaga spridning av efterbildning enligt 16 kap. 11 § brottsbalken (att sprida något som lätt kan förväxlas med gällande sedel, mynt eller offentligt värdemärke) kan betecknas som abstrakt farebrott. För handlingsbrott är gärningspersonens handlande som sådant tillräckligt för att föranleda straffansvar. Rattfylleri enligt 4 § lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott (där handlandet är att föra ett motordrivet fordon efter att ha förtärt alkoholhaltiga drycker i sådan mängd att alkoholkoncentrationen i blodet uppgår till ett visst värde) är ett exempel på brott som kan karaktäriseras som handlingsbrott.

För straffbarhet krävs enligt djurplågeriparagrafens lydelse att djur har utsatts för lidande. Djurplågeribrottet är således ett effektbrott; en brottsförutsättning är att lidande (dvs. den relevanta effekten) har uppkommit. Däremot är det i och för sig utan betydelse på vilket sätt gärningsmannen har orsakat djuret lidandet annat än att det ska ha skett uppsåtligen eller av grov oaktsamhet och inneburit ett otillåtet

3 Asp P., m.fl., Kriminalrättens grunder, andra upplagan, 2013, s. 134 ff.

risktagande i förhållande till den uppkomna effekten. Gärningen ska dock ha skett otillbörligen, se mer om detta uttryck nedan. Det är således tillräckligt för ansvar att ett lidande faktiskt har tillfogats djuret.

Lagtexten innehåller ingen närmare definition av begreppet lidande. Användningen av detta ord torde dock enligt förarbetena avse att lidandet inte har varit av endast obetydlig intensitet och varaktighet. Någon ytterligare gradering av lidandet eller bedömning av dess varaktighet behöver inte göras för att fastställa om rekvisitet lidande ska anses uppfyllt.4 Ett lättare slag med ridspö kan t.ex. enligt förarbetena inte anses innebära lidande även om det medför smärta. Är ett obehag varaktigt, kan dock lidande anses vara för handen även om det momentana obehaget är ganska ringa.5 Vidare innefattar begreppet lidande – utöver fysiska smärtor och skador – även psykiskt lidande, som t.ex. ångest.6

3.2.5. Otillbörlighetsrekvisitet

Kravet på otillbörlighet har ställts eftersom lagstiftaren ansett att inte alla handlingar som orsakar djur lidande bör straffas som djurplågeri. Handlingar som förorsakar djur lidande måste i viss utsträckning tolereras av hänsyn till legitima intressen, t.ex. vissa forskningsändamål. Uttrycket otillbörligen syftar på att det därför kan vara straffritt att utsätta djur för lidande.

I djurplågeribestämmelsens tidigare lydelse anknöt, som nämnts ovan, otillbörligheten till effekten, dvs. djurets lidande. Gärningen skulle för straffbarhet enligt förarbetena ha otvetydigt överskridit gränsen för det tillåtna. Detta innebar att lidandet skulle graderas för att fastställa om det uppfyllde kriteriet för straffbarhet. Denna gradering visade sig föranleda svårigheter i praktiken och ledde till en alltför restriktiv tillämpning av straffbestämmelsen. Vidare ansågs det ur språklig synpunkt inte tillfredsställande att använda ordet otillbörligt för att utmärka graden av lidande. För att motverka den alltför restriktiva tillämpning paragrafen hade fått och för att på ett tyd-

4Prop. 1972:122 s. 10. 5Prop. 1944:43 s. 39. 6 Se diskussion om vad som utgör lidande i djurskyddslagens mening, prop. 1987/88:93 s. 50 f. och prop. 2017/18:147 s. 78. Resonemanget gör sig även gällande i fråga om lidande enligt djurplågeribestämmelsen.

ligare sätt uttrycka att det kunde finnas godtagbara intressen som motiv för att utsätta djur för lidande, fick paragrafen genom 1965 års lagändring den lydelse den nu har.7

Det är således inte längre lidandet som måste framstå som otillbörligt för att straffbarhet ska föreligga. I stället kan straffansvar inträda så snart ett djur har utsatts för lidande genom handling eller underlåtenhet som inte kan anses berättigad av ett godtagbart intresse att förfara med djuret på det sätt som skett. Kan gärningen inte ursäktas eller motiveras av ett dylikt legitimt intresse torde den alltså få anses ha skett otillbörligen.8 Genom att byta ut uttrycket ”otillbörligt lidande” mot ”otillbörligen utsätter djur för lidande” har avsikten varit att framhålla att ett förfarande endast undantagsvis är tillåtet om det utsätter ett djur för lidande.9

3.2.6. Subjektiva rekvisit

Såväl uppsåtliga som grovt oaktsamma gärningar är straffbara som djurplågeri. I fråga om uppsåtliga gärningar är samtliga uppsåtsformer tillämpliga, dvs. såväl avsiktsuppsåt som insiktsuppsåt och likgiltighetsuppsåt.

I förarbetena till lagstiftningen som straffbelade även grov oaktsamhet ges som ett exempel på ett uppenbart fall av grov oaktsamhet att ett djur till följd av vanvård eller annan försummelse har utsatts för sådant lidande genom skada eller sjukdom att det dött eller nödslaktas. Vidare anförs att även om en vårdslös behandling inte har fått så svåra följder kan den å andra sidan ha drabbat ett så stort antal djur under en så relativt lång tid att handlingssättet därigenom framstår som grovt oaktsamt. I förarbetena framhålls även följande.10

Vad beträffar den föreslagna lagändringens inverkan på andra områden av djurhållning torde till en början kunna konstateras att straffrättsliga ingripanden bör kunna göras i större utsträckning än hittills t.ex. när djur har förorsakats lidande genom att de allmänna bestämmelserna i djurskyddslagen eller till denna anslutande författningar har åsidosatts. Större krav bör därvid kunna ställas på den som yrkesmässigt eller eljest mera varaktigt handhar djur. Därmed är dock inte sagt att den som är okunnig eller ovan att sköta djur inte skulle kunna straffas enligt djur-

7Prop. 1965:138 s. 18 och prop. 1972:122 s. 12. 8Prop. 1972:122 s. 12. 9 Bäcklund A. m.fl., Brottsbalken, en kommentar (version den 17 april 2019, Zeteo), kommentaren till 16 kap. 13 § brottsbalken. 10Prop. 1972:122 s. 11 f.

plågeriparagrafen i dess föreslagna vidgade lydelse. Det bör i stället kunna krävas att den som är okunnig om djurskötsel eller ovan att handha djur inte försätter sig i situationer som han, enligt vad han bör förstå, inte har förutsättningar att bemästra utan risk för att tillfoga djur lidande. Detta äger naturligtvis tillämpning när någon utsätter djur för lidande genom att söka avliva det på oskickligt sätt. Vidare bör framhållas att djurplågeriparagrafen är tillämplig och att straff för djurplågeri som skett av grov oaktsamhet kan komma i fråga även om särskilda djurskyddsföreskrifter inte har åsidosatts. I sådana fall får i stället handlingssättet hos erfarna och omdömesgilla personer tas till utgångspunkt vid bedömningen av frågan om straffbar oaktsamhet skall anses föreligga.

3.3. Djurplågeribestämmelsen i förhållande till bestämmelserna i djurskyddslagen

3.3.1. Allmänt om djurskyddslagen

Djurskyddslagen är en ramlag som innehåller de bestämmelser som är grundläggande och centrala för djurs välfärd. Den trädde i kraft den 1 april 2019 och ersatte tidigare djurskyddslag från 1988. Mer detaljerade djurskyddsbestämmelser finns i djurskyddsförordningen (2019:66) och i myndighetsföreskrifter.

Enligt 1 kap. 1 § djurskyddslagen syftar lagen till att säkerställa ett gott djurskydd och främja en god djurvälfärd och respekt för djur. Med djurskydd avses främst förebyggande och förhindrande av lidande och sjukdom hos djur. De konkreta bestämmelser om djurhållning som finns i lagen och i föreskrifter som meddelas med stöd av lagen syftar till att säkerställa skydd för djuren. Med uttrycket djurvälfärd avses att djuret mår bra såväl fysiskt som psykiskt. Uttrycket respekt för djur avser medvetenheten om och erkännandet av att djur är levande och kännande varelser med vissa behov som måste visas hänsyn samt att djur har ett egenvärde oavsett den nytta de har för människan.11

Djurskyddslagen innehåller således också bestämmelser som går utöver ett rent förhindrande av lidande och sjukdom hos djuret, t.ex. krav på djur ska hållas och skötas i en god djurmiljö och på ett sådant sätt att det främjar deras hälsa och ger dem möjlighet att bete sig naturligt.

11Prop. 2017/18:147 s. 305.

Merparten av djurskyddslagens straffbestämmelser är s.k. blankettstraffbud. Med blankettstraffbud avses en straffbestämmelse som inte innehåller all information som behövs för att avgöra vad som är straffbart, utan som fylls ut genom hänvisning till andra bestämmelser. De bestämmelser som fyller ut blankettstraffbudet kan finnas i samma författning eller i en separat författning på samma eller lägre konstitutionell nivå. I fråga om djurskyddslagens straffbestämmelser finns sådana kompletterande bestämmelser i djurskyddslagen eller i föreskrifter som meddelats med stöd av lagen genom antingen förordning beslutad av regeringen eller föreskrift meddelad av Jordbruksverket.

EU-förordningar får inte transformeras till nationell rätt och handlingsreglerna i EU-förordningarna får alltså inte upprepas i svensk lag. Svenska straffbestämmelser som kriminaliserar överträdelser av handlingsregler i EU-förordningar måste hänvisa till de artiklar där handlingsreglerna finns och anses då också vara s.k. blankettstraffbud. Även EU-förordningar på djurskyddsområdet innehåller således bestämmelser som fyller ut djurskyddslagens straffbestämmelser.

3.3.2. Straffbestämmelser och straffskalor i djurskyddslagen

Enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot någon av ett antal uppräknade bestämmelser i lagen, eller vissa bestämmelser som regeringen har meddelat med stöd av lagen, till böter eller fängelse i högst två år. Förutom föreskrifter om bedövning gäller straffbestämmelsen i 10 kap. 1 § djurskyddslagen endast överträdelser av handlingsregler som framgår av själva lagen. Samma straffskala gäller dessutom för den som inte följer ett beslut om djurförbud eller ett föreläggande om skyldighet att avveckla ett djurinnehav. Om brottet har begåtts med uppsåt och avsett en förpliktelse av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt, är straffet fängelse i högst två år. Samma straffskalor gäller enligt 10 kap. 3 § djurskyddslagen för brott mot vissa EU-bestämmelser om transport och avlivning av djur. Till böter eller fängelse i högst två år döms också den som bryter mot förbudet att genomföra sexuella handlingar med djur (10 kap. 2 § nämnda lag).

Straffansvar för den som i övrigt med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot de EU-bestämmelser som lagen kompletterar eller mot bestämmelser som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av ett antal uppräknade bestämmelser, regleras i 10 kap.4 och 5 §§djurskyddslagen. De två nämnda straffbestämmelserna har endast böter i straffskalan.

Straffbestämmelser som gäller överträdelser av handlingsföreskrifter som anges i själva djurskyddslagen har alltså en straffskala som uppgår till två års fängelse. Detsamma gäller överträdelser av föreskrifter om bedövning vid slakt som regeringen meddelat. Straffskalan upp till två år gäller också överträdelser av vissa särskilt angivna bestämmelser i EU-förordningar om transport och avlivning av djur. Straffansvar för den som i övrigt med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot de EU-bestämmelser som lagen kompletterar eller mot bestämmelser som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av ett antal uppräknade bestämmelser, regleras som angetts ovan i 10 kap.4 och 5 §§djurskyddslagen. Bestämmelsen i 10 kap. 5 § djurskyddslagen straffbelägger överträdelser av djurskyddsförordningen samt av föreskrifter meddelade av Jordbruksverkets efter regeringens bemyndigande. I sådana fall – där det som straffbeläggs helt eller i väsentliga delar anges i myndighetsföreskrift – har Högsta domstolen funnit att det inte är förenligt med regeringsformen att fängelse ska ingå i straffskalan (se bl.a. NJA 2005 s. 33 och NJA 2006 s. 293). Att lagstiftaren i den nuvarande djurskyddslagen, som trädde i kraft 2019, har utmönstrat fängelse från straffskalan för sådana gärningar utgör därför en anpassning till detta förhållande.12

3.3.3. Konkurrensfrågan

Brott mot djurskyddslagen är underordnade djurplågeribrott, vilket följer av 10 kap. 8 § djurskyddslagen. Där anges det att om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i brottsbalken döms det inte till ansvar för brott mot djurskyddslagen. Detta innebär att djurplågeri normalt har företräde framför brott mot djurskyddslagen om en gärning skulle träffas av straffansvar för både djurplågeri och

12 Se SOU 2011:75 s. 814 f. och prop. 2017/18:147 s. 261. Regeringen anför dock i nämnd proposition att det är fråga om gärningar som inte har ett högre straffvärde än att det är motiverat med endast ett bötesstraff.

brott mot djurskyddslagen. Är dock gärningen att bedöma enligt den strängare straffskalan för vissa uppsåtliga gärningar (med endast fängelse i straffskalan) har djurskyddslagens straffbestämmelser företräde framför brottsbalkens bestämmelse om djurplågeri.13

3.3.4. Skillnader mellan de materiella straffbestämmelserna i brottsbalken och djurskyddslagen

En grundläggande skillnad mellan djurplågeribrottet och brott mot djurskyddslagen är att djurplågeribrottet är ett effektbrott, dvs. det krävs att ett djur har utsatts för lidande för att straffansvar ska kunna komma i fråga. Brott mot djurskyddslagen innefattar brott mot ett antal handlingsföreskrifter av olika slag, som avser att säkra djurs välfärd. I fråga om djurskyddslagens straffbestämmelser krävs det alltså inte att ett djur har utsatts för lidande. Det är i stället straffbelagt att agera i strid med vissa av lagens bestämmelser eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen eller EU-bestämmelser på området. Brott mot djurskyddslagen kan således betecknas som handlingsbrott, eftersom det för straffbarhet inte krävs att gärningen orsakat en viss effekt eller fara för en sådan effekt. Att handlingsföreskrifterna i allt väsentligt syftar till att djur inte ska utsättas för lidande påverkar inte bestämmelsernas karaktär av handlingsbrott.

Vidare krävs styrkt uppsåt eller grov oaktsamhet för att någon ska dömas för djurplågeri medan det i fråga om djurskyddslagens straffbestämmelser är tillräckligt för straffbarhet att det kan visas att förfarandet har varit oaktsamt, dvs. det förutsätts inte uppsåt, även om även uppsåtliga gärningar också är straffbelagda, och heller inte

grov oaktsamhet.

En annan skillnad mellan djurplågeribrottet och djurskyddslagens straffbestämmelser är att det förra riktar sig till en obestämd allmänhet, medan djurskyddslagens straffbestämmelser i första hand riktar sig till den som är ansvarig för djuret eller djurhållningen. Vidare omfattar djurskyddslagen alla djur som avsiktligt hålls av människan oavsett art samt, med vissa undantag, även viltlevande försöksdjur. Djurplågeribrottet är å sin sida inte begränsat till djurslag, utan omfattar således både tama och vilda djur. Här kan noteras att djurskydd för vilt, dvs. vilda däggdjur och fåglar, i viss utsträckning

13 Lagrådets yttrande i prop. 2001/02:93 s. 37.

regleras i jaktlagen (1987:259). Viltet är fredat och får jagas, dvs. fångas, dödas eller i sådant syfte sökas efter, spåras eller förföljas, endast om detta följer av den lagen eller av föreskrifter meddelade med stöd av lagen, se 3 § nämnda lag. I lagens 5 § finns en skyldighet för var och en att visa vilt hänsyn och ett förbud mot att ofreda eller på annat sätt förfölja vilt annat än vid jakt. I 27 § anges att jakten ska bedrivas så att viltet inte utsätts för onödigt lidande. Lagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen begränsar också de jaktmetoder som ska vara tillåtna. På motsvarande sätt regleras omfattningen och formerna för fiske i fiskelagen (1993:787). Enligt 8 kap. miljöbalken får också föreskrifter meddelas enligt vilka olika åtgärder beträffande vilda djur förbjuds av artskyddsskäl. Sådana bestämmelser finns också i artskyddsförordningen (2007:845). För vilda djur gäller således bestämmelserna i miljölagstiftningen och jaktlagstiftningen om natur- och viltvård, vilket ska ge vilda djur så goda förutsättningar som möjligt att leva i naturen.

4. Nordisk utblick

4.1. Danmark

I Danmark regleras djurskydd i dyreværnsloven, LBK nr. 20 af 11/01/2018 (nedan djurskyddslagen) och i ett antal djurartsspecifika speciallagar samt i förordningar utfärdade med stöd av djurskyddslagen och speciallagarna. Regler som genomför och kompletterar EU:s regler på djurskyddsområdet finns i djurskyddslagen, speciallagarna och i förordningar.

Det bör noteras att det pågår ett arbete med att revidera den danska djurskyddslagstiftningen, vilket innebär att speciallagarna ska upphävas och att reglerna i stället ska överföras till en övergripande lag om djurskydd och till förordningar meddelade med stöd av djurskyddslagen.

Enligt 28 § första stycket djurskyddslagen döms den som genom ansträngning, försummelse eller på annat sätt behandlar djur oförsvarligt, till böter eller fängelse i upp till ett år. Har nämnda förhållanden kännetecknats av grov oförsvarlig behandling av djur är straffet böter eller fängelse i upp till två år (andra stycket samma paragraf). Har förhållandena karaktären av misshandel är straffet fängelse upp till två år (tredje stycket).

I 28 § djurskyddslagen anges även bl.a. att överträdelser av vissa särskilda paragrafer i lagen straffbeläggs med böter eller fängelse upp till fyra månader (fjärde stycket).

När åklagaren väcker åtal och yrkar att straff ska utdömas (böter eller fängelse) måste åklagaren bl.a. betona överträdelsens allvar, dess omfattning och art samt om den har varit avsiktlig eller systematisk. Även övriga omständigheter av betydelse ska anges enligt den allmänna delen av den danska strafflagen. Dessutom kan det i vissa fall finnas skäl att neka den dömde rätten att äga, använda, vårda eller slakta eller hantera djur personligen, antingen permanent eller under

en viss period (29 § djurskyddslagen). I vissa fall av oförsvarlig eller grovt oförsvarlig behandling av djur kan det finnas skäl för åklagaren att yrka på ett förvaringsstraff. Är det fråga om misshandel av djur måste i princip ett krav på fängelse ställas.

Enligt nyare rättspraxis på området döms i normalfallet till 60 dagars fängelse i fråga om misshandel av ett djur som sker utanför näringsverksamhet. Straffskalan i djurskyddslagen för misshandel av djur och grovt oförsvarlig behandling av djur skärptes i juli 2016, och det är för närvarande begränsat med rättspraxis för att kunna uttala sig allmänt om den faktiska straffnivån i alla typer av fall av djurmisshandel, inklusive fall där försvårande omständigheter finns, t.ex. misshandel av flera djur.

Det är i förlängningen domstolarna som bedömer det enskilda fallet och bestämmer påföljden utifrån alla omständigheter i ärendet, inklusive beslut om ett eventuellt fängelsestraff ska villkoras.

I förarbetena anges vägledande utgångspunkter med fasta belopp för bötesstraff avseende överträdelser som har beskaffenhet av oförsvarlig eller grov oförsvarlig behandling av djur att tillämpa i de fall då det inte finns skäl att bestämma påföljden till fängelse. Åtskillnad görs mellan huruvida en överträdelse har begåtts i affärsverksamhet eller av en privatperson och om det är fråga om en förstagångsöverträdelse eller upprepade överträdelser. Det kan finnas skäl för att ålägga böter som är högre och, i förekommande fall, väsentligt högre än de som anges i de vägledande utgångspunkterna. Detta gäller särskilt när det i det specifika fallet kan antas att en ekonomisk vinst har uppnåtts eller har varit avsedd.

Inte alla överträdelser av djurskyddslagen leder till böter eller fängelse. Den danska myndigheten Fødevarestyrelsen (Veterinär- och livsmedelsverket) utför djurskyddskontroller av djurbesättningar och djurhållning har i princip följande möjligheter till ingripande vid konstaterade brott mot djurskyddslagen:

  • Vägledning
  • Indskærpelse (förelägganden)
  • Påbud/förbud
  • Polisanmälan

När myndigheten konstaterar brott mot djurskyddslagen görs en konkret bedömning av alla omständigheter i fallet. Överträdelser av bagatellartad karaktär hanteras vanligtvis med vägledning, medan andra överträdelser kan leda till en påföljd i form av antingen förelägganden, påbud eller förbud (t.ex. påbud om att veterinär ska behandla ett sjukt djur) eller polisanmälan om förhållandena ger anledning till straff (böter eller fängelse).

I val av reaktion tar myndigheten hänsyn till överträdelsens art och omfattning, överträdelsens svårhetsgrad och under vilka omständigheter som den inträffat. Vidare tas hänsyn till om verksamheten tidigare har brutit mot djurskyddsregelverket eller annat regelverk, om verksamheten tagit initiativ till kontakt med myndigheten och hur företagets situation ser ut. Slutligen beaktas om det är fråga om en avsiktlig eller planerad överträdelse eller om den i stället har skett av okunskap samt om verksamheten har haft vinning av agerandet eller haft för avsikt att gå med vinst.

Meddelade förelägganden, påbud/förbud och att polisanmälan har gjorts ger myndigheten rätt att göra uppföljningsbesök hos djurhållaren som är avgiftsbelagda. Brott mot meddelade påbud/förbud kan bestraffas med böter eller fängelse i upp till fyra månader (28 § fjärde stycket 3 djurskyddslagen).

Polisen kan också utfärda påbud i djurskyddsärenden, inklusive krav att avliva djuret om det orsakar onödigt lidande för djuret att låta det leva. Överträdelser av sådana påbud kan bestraffas med böter eller fängelse i upp till ett år (28 § femte stycket djurskyddslagen).

4.2. Finland

Djurskyddslagen (247/1996) är den centrala författningen i finsk rätt som reglerar djurskydd och djurvälfärd. Lagen har karaktären av en ramlag, och innehåller allmänna grundläggande krav på hållande, skötsel, behandling och hantering av djur. Lagen innehåller också bestämmelser om tillsyn över djurskyddet. Lagens tillämpningsområde omfattar alla typer av djur.

I djurskyddsförordningen (396/1996) preciseras djurskyddslagens allmänna krav på hållande, skötsel och behandling av djur. Förordningen innehåller dessutom definitioner av bl.a. anmälningspliktig verksamhet. Förordningen innehåller också närmare bestämmelser

om bl.a. vad som ska anses som orsakande av onödig smärta eller plåga och en förteckning över åtgärder som är tillåtna på djur.

Mer detaljerade bestämmelser för olika djurarter och olika verksamheter som bedrivs med djur ingår i statsrådets och jord- och skogsbruksministeriets förordningar som utfärdats med stöd av djurskyddslagen.

För vissa verksamheter ska utöver eller i stället för djurskyddslagen särskilda författningar eller bestämmelser tillämpas. Sådana har utfärdats i fråga om bland annat transport av djur (lag 1429/2006), användning av djur för vetenskapliga ändamål eller undervisningsändamål (lag 497/2013), jakt (lag 615/1993), fiske (lag 379/2015) och naturvård (1096/1996).

I 54 § djurskyddslagen finns en straffbestämmelse om djurskyddsförseelse. För djurskyddsförseelse döms enligt bestämmelsen den som uppsåtligen eller av oaktsamhet behandlar ett djur i strid med vissa bestämmelser i lagen eller bestämmelser eller föreskrifter som utfärdats med stöd av dem eller bestämmelser i avlivningsförordningen, använder anordningar, redskap eller ämnen som är förbjudna, vidtar en åtgärd som förbjuds i lagen eller importerar eller försöker importera ett djur i strid med ett förbud i lagen. För djurskyddsförseelse döms också den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vissa andra förbud eller förpliktelser i djurskyddslagen eller avlivningsförordningen. Även brott mot ett djurhållningsförbud eller agerande som mellanhand för någon annan för kringgående av djurhållningsförbud är straffbart när det sker uppsåtligen eller av oaktsamhet. Straffet är böter.

För att man ska dömas för djurskyddsförseelse förutsätts att gärningen inte utgör brott enligt strafflagen eller att strängare straff för gärningen föreskrivs någon annanstans i lag.

Strafflagen (39/1889) innehåller bestämmelser om djurskyddsbrott, grovt och lindrigt djurskyddsbrott, djurhållningsförbud och förverkandepåföljd i anslutning till djurskyddsbrott. För djurskyddsbrott döms enligt 17 kap. 14 § nämnda lag den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet genom misshandel, överansträngning, bristfällig skötsel eller bristfällig utfordring eller annars i strid med djurskyddslagen eller en bestämmelse som utfärdats med stöd av den, lagen om transport av djur eller en bestämmelse som utfärdats med stöd av

den, bilaga I till förordning (EG) nr 1/20051 eller förordning (EG) nr 1099/20092 behandlar ett djur på ett grymt sätt eller utsätter det för onödigt lidande, onödig smärta eller onödig plåga. Straffet är böter eller fängelse i högst två år.

Om djurskyddsbrottet, med hänsyn till att lidandet, smärtan eller plågan är ringa eller andra omständigheter vid brottet, är ringa döms enligt 17 kap. 15 § nämnda lag för lindrigt djurskyddsbrott till böter.

Om djurskyddsbrottet begås på ett synnerligen rått eller grymt sätt, brottet riktar sig mot ett mycket stort antal djur, eller med brottet eftersträvas avsevärd ekonomisk vinning och brottet även bedömt som en helhet är grovt döms enligt 17 kap. 14 a § strafflagen till grovt djurskyddsbrott. Straffet är fängelse i minst fyra månader och högst fyra år.

Enligt 17 kap. 23 § strafflagen ska den som döms för grovt djurskyddsbrott samtidigt av domstolen meddelas djurhållningsförbud. Domstolen kan dock enligt bestämmelsen avstå från att meddela djurhållningsförbud, om det finns särskilt vägande skäl för detta. Den som döms för djurskyddsbrott eller lindrigt djurskyddsbrott kan samtidigt meddelas djurhållningsförbud. Djurhållningsförbud kan också meddelas den som döms för djurskyddsförseelse med stöd av 54 § 1 mom. djurskyddslagen och som kan anses olämplig eller oförmögen att sörja för djurens välfärd. Djurhållningsförbud kan också meddelas en person som inte döms till straff i de fall som anges närmare i lagen. Djurhållningsförbud meddelas på yrkande av åklagaren.

Sanktionsavgifter i syfte att beivra regelöverträdelser förekommer inte på djurskyddsområdet. I 43 § djurskyddslagen föreskrivs om vite. Länsstyrelsen kan på eget initiativ eller på begäran av kommunalveterinären, den tjänsteinnehavare som utövar tillsyn över hälsoskyddet i kommunen, besiktningsveterinären, gränsveterinären eller polisen förena ett förbud eller ett åläggande som har meddelats med stöd av 42 § djurskyddslagen med vite.

1 Rådets förordning (EG) nr 1/2005 av den 22 december 2004 om skydd av djur under transport och därmed sammanhängande förfaranden och om ändring av direktiven 64/432/EEG och 93/119/EG och förordning (EG) nr 1255/97. 2 Rådets förordning (EG) nr 1099/2009 av den 24 september 2009 om skydd av djur vid tidpunkten för avlivning.

4.3. Norge

I norsk rätt regleras djurskydd i lov 19. Juni 2009 nr. 97 om dyrevelferd (nedan djurskyddslagen) och i de förordningar som meddelats med stöd av denna lag. EU/EES-reglerna om djurskydd implementeras i dessa förordningar.

Den norska strafflagen innehåller inte några straffbestämmelser om djurplågeri. I stället regleras i 37 § första stycket djurskyddslagen ansvar för uppsåtliga och grovt oaktsamma överträdelser av djurskyddslagen och reglerna om djurskydd. Straffet är böter eller fängelse i upp till ett år. Om överträdelsen är att bedöma som grov är straffet fängelse upp till tre år (andra stycket samma paragraf). Vid bedömningen av om överträdelsen är grov, ska särskilt beaktas omfattningen och effekterna av överträdelsen samt den visade skuldgraden. Brott som varken har begåtts med uppsåt eller grov oaktsamhet är inte straffbara enligt 37 § djurskyddslagen.

Tillsynsmyndigheten har enligt 34 § djurskyddslagen rätt att ta ut överträdelsesavgifter för uppsåtliga eller oaktsamma brott mot lagens regler. Avgiften måste stå i proportion till brottets allvar. Vidare kan också de vinster som den ansvariga för brottet och tillsynsmyndighetens kostnader i samband med kontrollåtgärder och hantering av ärendet beaktas. Överträdelsesavgift ska fastställas i enlighet med regler i särskilda föreskrifter och inom vissa där angivna beloppsgränser.

Myndigheten Mattilsynet (den norska motsvarigheten till Livsmedelsverket) övervakar grundläggande djurskydd i Norge enligt 30 § djurskyddslagen. Myndigheten kontrollerar djurhållning och tillser att djurskyddslagens bestämmelser följs. Om inte brister i djurhållningen frivilligt rättas kan det bli aktuellt med ett beslut om tvangsmulkt (vite) enligt 35 §, överträdelsesavgift enligt 34 §, föreläggande om minskning och avveckling av djuruppfödning enligt 30 § eller förbud mot att ha djur, även kallat aktivitetsförbud, enligt 33 § djurskyddslagen. Myndigheten anmäler allvarliga regelöverträdelser till polisen för att åstadkomma lagföring enligt 37 § djurskyddslagen. I sådana fall beslutar myndigheten inte om en överträdelsesavgift för att utesluta otillåten dubbelbestraffning.

5. Djurplågeribrottet – straffteoretiska utgångspunkter, straffskalor och straffmätningspraxis

5.1. Inledning

Kapitlet inleds med en redogörelse för de straffteoretiska utgångspunkter som gäller vid kriminalisering, utformning av straffskalor samt påföljdsval och som har betydelse för våra överväganden och förslag i fråga om straffet för djurplågeribrottet. Dessa överväganden presenteras sedan i kapitel 6. I detta kapitel redogörs vidare för hur straffet för djurplågeribrottet har behandlats i tidigare lagstiftningsärenden. Därefter följer en sammanställning av straffmätningspraxis i fråga om djurplågeribrottet, där även utredningens egna praxisgenomgångar presenteras. I bilaga 2 och 3 till betänkandet återfinns dessa praxisgenomgångar i sin helhet.

5.2. Straffteoretiska utgångspunkter

5.2.1. Inledning

I detta avsnitt beskrivs de straffteoretiska utgångspunkterna som gäller vid bl.a. utformning av straffskalor, vid straffmätning och vid påföljdsval. Avsnittet tjänar som underlag för kommande diskussion huruvida straffen för de allvarligaste brotten mot djur bör skärpas.

5.2.2. Särskilt om skyddsintresse

Ett grundläggande kriterium för att en kriminalisering ska anses befogad är att den avser att värna ett identifierat och konkretiserat intresse som bör skyddas av samhället (skyddsintresse). I avsnitt 7.2.1 behandlas närmare vilka kriterier som bör vara uppfyllda för att en gärning ska kriminaliseras. Frågan huruvida kriminalisering är motiverad är endast av indirekt relevans vid våra överväganden om straffen för de allvarligaste brotten mot djur bör skärpas. Detta eftersom det inte är ifrågasatt att det ska kriminaliserat att åsamka djur lidande. Vilka kriterier som bör vara uppfyllda för att en gärning ska kriminaliseras hör mer samman med våra överväganden huruvida vissa mindre allvarliga brott mot djurskyddslagen bör avkriminaliseras och ersättas av andra sanktioner. Därför redovisas dessa kriterier i avsnitt 7.2.1.

Regleringen i 2 kap. regeringsformen av grundläggande fri- och rättigheter kan uppfattas som en katalog över ett antal centrala legitima värden som bör skyddas av samhället, men det finns åtskilliga fler. Bland de intressen som bör värnas finns inte bara privata intressen, utan även gruppintressen och offentliga intressen. Exempel på skyddsintressen som framstår som oomtvistliga är bl.a. liv, frihet, ära, hälsa, egendom, handlingsfrihet, rörelsefrihet, ekonomisk trygghet, allmän ordning och säkerhet, demokratiskt styrelseskick, statens oberoende, säkerhet i trafik och tilltro till intyg. Alla intressen är emellertid inte lika skyddsvärda och när det gäller den inbördes rangordningen mellan dem finns det olika uppfattningar. Ett intresses angelägenhetsgrad skiljer sig också över tid och i förhållande till förändringar i samhället. Att mänskligt liv och statens bestånd uppfattas som de högsta värdena och därför placeras högst i hierarkin står dock klart.1

Skyddsintresset för en straffbestämmelse behöver inte nödvändigtvis anges som ett brottsrekvisit. Det avgörande är om kriminaliseringen syftar till att hindra ett beteende som kan skada skyddsintresset.

Här kan ges några exempel på skyddsintressen som straffbestämmelserna i brottsbalken och specialstraffrätten avser att skydda. Många eller samtliga av de bestämmelser i brottsbalken som straffbelägger brott mot person kan sägas skydda medborgarna från angrepp på den

1SOU 2013:38 s. 482.

personliga integriteten. Brottsbalkens bestämmelser om förmögenhetsbrott straffbelägger handlingar som utgör hot mot enskilds egendom eller förmögenhet, vilket alltså är de bestämmelsernas skyddsintresse. Straffbestämmelserna i brottsbalken avseende högmålsbrott och brott mot rikets säkerhet har som primära skyddsintressen att värna om rikets styresskick och oberoende. Ur specialstraffrätten kan ges som exempel rattfylleribrottet, vars skyddsintresse är trafiksäkerheten och enskildas säkerhet.

Det skyddsintresse som djurplågeribrottet har är att hindra eller på annat sätt förebygga att djur utsätts för lidande.

En straffbestämmelse kan ha flera olika skyddsintressen, t.ex. riktar sig straffbestämmelsen om rån mot den enskildes fysiska integritet och mot dennes förmögenhet. I detta fall har intressena samma intressehavare, individen, men så behöver inte vara fallet. Innefattar en brottslig gärning angrepp på olika skyddsintressen som skyddas av olika straffbestämmelser, är utgångspunkten att domstolen ska döma för båda brotten i konkurrens. När det gäller djurplågeribrottet är ett exempel angrepp mot djur som tillhör annan. Om en gärningsman uppsåtligen utsätter ett djur, som tillhör någon annan än gärningsmannen, för dödlig misshandel kan personen dömas för både djurplågeri och skadegörelse.2 De båda brotten har ju olika skyddsintressen, djurplågeribrottet har som ovan konstaterats djuret som skyddsintresse, medan skadegörelsebrottet avser att skydda djurägarens egendom.

5.2.3. Allmänna straffrättsliga utgångspunkter

Den grundläggande utgångspunkten för utformning av alla straffskalor är brottets allvar. Straffet ska återspegla hur allvarligt och klandervärt ett visst brott är. Ett allvarligare brott ska bestraffas strängare än ett mindre allvarligt brott och lika allvarliga brott ska bestraffas lika strängt. Principerna om proportionalitet mellan brott och straff och om ekvivalens kommer till uttryck i den centrala bestämmelsen om straffmätning i 29 kap. 1 § brottsbalken. Principerna kan beskrivas så att straffet ska stå i proportion till brottets allvar, så att svårare brott bestraffas strängare än mindre allvarliga brott (proportionalitet) och att lika allvarliga brott bestraffas lika

2 Se t.ex. Svea hovrätts dom i mål nr B 3212-16, refererat i praxisgenomgången i bilaga 2.

strängt (ekvivalens). Straffet ska alltså spegla hur allvarligt samhället ser på den brottsliga gärningen.

Det följer inte omedelbart av proportionalitets- och ekvivalensprinciperna vilken straffskala ett visst brott ska tilldelas, dvs. vilket straffvärde det kan anses ha. Straffvärdet för ett brott uttrycks genom att den tillämpliga straffskalan anges i varje straffbestämmelse, det som ibland brukar kallas brottets abstrakta straffvärde. Lagstiftaren kan också påverka vilka brott som ska hänföras till en viss svårhetsgrad – och därigenom vilken straffskala som blir tillämplig – genom att i straffbestämmelsen ange särskilda kriterier som ska beaktas vid rubriceringen.

Vilken straffskala som ska gälla för ett visst brott avgörs av lagstiftaren utifrån värdet av det intresse som straffbudet avser att skydda. I princip bör straffskalan vara strängare ju viktigare intresse som berörs.3

Lagstiftarens uppfattning om allvaret i ett visst brott framkommer alltså dels av brottets straffskala, dels i vissa fall av dess gradindelning. Varje grad av brotten ska, oavsett om den har en egen brottsbeteckning eller inte, ses som en särskild brottstyp med en egen preskriptionstid kopplad till den angivna straffskalan.4 Genom kopplingen till straffskalan får gradindelningen av brotten även betydelse i andra sammanhang, exempelvis i fråga om vilka straffprocessuella tvångsmedel som får användas vid utredning och lagföring.

Med begreppet ”brottsrubricering” avses i förarbeten, praxis och doktrin såväl att ett brott hänförs till en särskild brottsbeteckning som att brottet hänförs till en viss svårhetsgrad inom en gemensam brottsbeteckning. Vilka faktorer som har betydelse för gradindelning och rubricering av ett brott beror till viss del på vilket skyddsintresse som ligger bakom straffbestämmelserna. När det t.ex. gäller förmögenhetsbrotten har av naturliga skäl det värde eller den ekonomiska skada som gärningen har avsett stor betydelse medan det för vålds- eller hotbrott framför allt är den fysiska eller psykiska skada och den kränkning som brottet inneburit av relevans.5

De allra flesta brottsbeskrivningar i brottsbalken innehåller exempel på försvårande omständigheter som särskilt ska beaktas vid gradindelningen av brotten. För vissa brott, t.ex. hemfridsbrott, anges

3SOU 1986:14 s. 145. 4SOU 1983:50 s. 203. 5SOU 2014:63 s. 200.

inga försvårande omständigheter i brottsbeskrivningarna. Dessa brott har också en gemensam brottsbeteckning för grovt brott och brott av normalgraden. För andra brott har de olika svårhetsgraderna av brottet getts en egen brottsbeteckning, t.ex. ringa stöld, stöld och grov stöld.

En utgångspunkt från lagstiftarens sida har alltså varit att det är samtliga omständigheter som förevarit vid det brott som ska bedömas som ska vara utslagsgivande vid gradindelning och rubricering, alldeles oavsett om dessa har angetts uttryckligen i bestämmelsen eller inte. I senare tids lagstiftningsärenden anges dock ofta att det är en fördel om de omständigheter som särskilt ska beaktas vid gradindelningen – t.ex. om ett brott ska anses som grovt – anges i bestämmelsen, bl.a. för att göra den mer informativ och ge bättre vägledning för den som ska tillämpa bestämmelsen.6

5.2.4. Straffmätning och påföljdsval

Straffmätning

Straff ska i första hand utmätas utifrån hur allvarlig eller klandervärd brottsligheten bedöms vara. Utgångspunkten för straffmätning och påföljdsval är straffskalan för det aktuella brottet. Lagstiftarens syn på hur allvarligt ett brott är uttrycks – som utvecklas i föregående avsnitt – genom straffstadgandets straffskala där brottets abstrakta straffvärde7 anges. Gärningen ska alltså rubriceras före straffvärdebedömningen. Den tilltalades tidigare brottslighet påverkar inte den tillämpliga straffskalan men i 26 kap. 3 § brottsbalken finns en bestämmelse som medger ett högre maximistraff i vissa återfallssituationer. Det finns också regler som innebär att den annars tillämpliga straffskalan får underskridas (se exempelvis 29 kap. 7 § brottsbalken).

Enligt 29 kap. 1 § första stycket brottsbalken ska straff, med beaktande av intresset av en enhetlig rättstillämpning, bestämmas inom ramen för den tillämpliga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde. Vid bedömningen av det konkreta straffvärdet – dvs. det enskilda brottets straffvärde inom ramen för tillämplig straffskala – ska enligt 29 kap. 1 § andra stycket brottsbalken

6 Se t.ex. prop. 2011/12:109 s. 16. 7 Man brukar dela upp straffvärdet i två delar: abstrakt straffvärde och konkret straffvärde. Det abstrakta straffvärdet motsvaras av straffskalan för det aktuella brottet. Det konkreta straffvärdet avser i stället den aktuella gärningens straffvärde.

beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon har haft. Härvid ska särskilt beaktas om gärningen har inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person. Samtliga de faktorer som anges i 29 kap. 1 § andra stycket brottsbalken tar sikte på omständigheterna vid brottet.

Andra omständigheter, såsom gärningsmannens person, vad som har inträffat efter brottet och eventuell tidigare brottslighet, saknar alltså betydelse i sammanhanget. Vad som i enskilda fall anses utgöra skada (fara och kränkning) bestäms utifrån de omständigheter och rekvisit som utmärker en viss brottstyp (s.k. brottsinterna straffvärdefaktorer). Att mäta eller gradera skada blir således beroende av vilken skada som anses vara relevant för den aktuella konkreta brottsligheten, vilket i sin tur är kopplat till det skyddsintresse eller det värde som kränks genom brottet. Endast relevanta (kvalitativa) skillnader bör återspeglas vid bedömningen av straffvärdet. Vid straffvärdebedömningen är vidare ”avståndet” mellan den brottsliga gärningen och den direkta skadan på ett intresse av betydelse. Konkret skada är mer straffvärd än fara för sådan skada, liksom orsakande av konkret fara är mer straffvärt än skapandet av risk (fara) för skada eller blotta överträdelsen av en aktsamhetsstandard som implicerar att risken är otillåten. Avståndet kan vidare spela roll såtillvida att försök, förberedelse eller stämpling till brott (23 kap.1 och 2 §§brottsbalken) normalt alltid bedöms lindrigare än om brottet hade fullbordats. I fråga om skuldrekvisitet är uppsåtliga gärningar alltid att anse som mer straffvärda än brott begångna av oaktsamhet.8

Vid sidan av vad som anges i 29 kap. 1 § andra stycket brottsbalken finns i 29 kap.2 och 3 §§brottsbalken angivet en rad typiska omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av straffvärdet (brottsexterna straffvärdefaktorer). Dessa utgör generella omständigheter som alltid anses kunna påverka straffvärdet i försvårande eller förmildrande riktning oberoende av vilken brottstyp som straffvärdebedömningen avser. Samma försvårande omständigheter som anges i 29 kap. 2 § brottsbalken kan förekomma som rekvisit i de enskilda straffbestämmelserna, t.ex. vid bedömningen av om ett brott ska anses som grovt eller inte. Om domstolen redan har beaktat en omständighet vid avgörandet av vilken svårhetsgrad brottet ska hän-

8SOU 2014:43 s. 220.

föras till måste den ta ställning till om det finns ett s.k. övervärde som kan beaktas vid straffvärdebedömningen inom den tillämpliga straffskalan.9 För att upprätthålla grundläggande krav på likabehandling är det inte tillräckligt att en beslutsfattare (dvs. i de flesta fall domstolen) tillämpar samma kriterier i sin egen verksamhet. Bedömningen måste göras med hänsyn till hur liknande bedömningar har gjorts i andra likartade fall, dvs. beakta vilken praxis som har utvecklats. Av definitionen i 29 kap. 1 § första stycket brottsbalken framgår sålunda att straffvärdebedömningar ska göras med utgångspunkt i intresset av en enhetlig rättstillämpning.

Att i konkreta fall fastställa straffvärdet för ett brott handlar om att göra en värdering av hur klandervärd eller förkastlig en viss brottslighet är i förhållande till en annan. Vad man kan uttrycka är således relativa skillnader, vilka kan relatera till brott av liknande slag men även till helt andra brottstyper. Som en utgångspunkt finns alltid straffskalan, vilken normalt sett är så vid att det finns ett betydande utrymme för att inom den rangordna olika gärningstyper i förhållande till varandra. Det är i princip omöjligt att ge generella riktlinjer för hur denna rangordning ska gå till. Som påpekats är det i första hand de brottsinterna omständigheterna som ska beaktas vid fastställandet av det konkreta straffvärdet. Därutöver kan endast vissa allmänna principer för straffvärdebedömningar ges. Intresset av en enhetlig rättstillämpning ger vid handen att en utgångspunkt för alla straffvärdebedömningar är att jämföra det konkreta fall som man har att bedöma med andra liknande fall som tidigare har bedömts. En enhetlig rättstillämpning förutsätter alltså att lika fall behandlas lika. Endast om relevanta skillnader kan påvisas, bör straffvärdet avvika från etablerad praxis.10

Straffvärdebedömningar ska alltid utgå från straffskalans minimum. Straffvärdet kan därefter öka under förutsättning att det finns omständigheter som talar för att det finns relevanta skillnader i jämförelse med de minst straffvärda fallen. Vad som utgör relevanta skillnader kan variera avsevärt mellan olika brottstyper. Det bör här poängteras att det finns begränsade möjligheter att mäta och gradera skillnader i klandervärdhet. Som ett mycket tydligt riktmärke gäller att skillnader i straffvärde bör återspegla kvalitativa skillnader i klandervärdhet. Endast om en skillnad i kvantitet ger uttryck för en

9 Jareborg N. m.fl., Straffrättens påföljdslära, femte upplagan, 2017, s. 113 f. 10SOU 2014:43 s. 221.

större eller mindre grad av förkastlighet hos gärningen, bör detta komma till uttryck i ett annorlunda straffvärde. Det kan således sägas finnas en beaktansvärd skillnad mellan att stjäla egendom värd 2 500 kronor och att stjäla egendom värd 250 000 kronor. Däremot är det inte säkert att det finns någon avgörande skillnad mellan en stöld av egendom värd 250 000 kronor och en stöld av egendom värd 300 000 kronor.11

Sedan straffvärdet har bestämts ska betydelsen av tidigare brottslighet (29 kap. 4 § brottsbalken), s.k. billighetsskäl (29 kap. 5 § brottsbalken) och den tilltalades ungdom (29 kap. 7 § brottsbalken) beaktas. Efter att detta beaktats erhåller man det som numera benämns straffmätningsvärdet.

Påföljdsval

Utgångspunkten för val av påföljd är regleringen i 30 kap. 4 § brottsbalken. Av bestämmelsen framgår att rätten vid val av påföljd ska fästa särskilt avseende vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse. Därvid ska rätten beakta sådana omständigheter som anges i 29 kap. 5 § brottsbalken. De s.k. billighetsskälen ska alltså inte bara beaktas vid straffmätningen utan även vid påföljdsbestämningen. De skäl som får åberopas för fängelse – och som alltså kan bryta den grundläggande presumtionen mot att välja fängelse – anges uttömmande i 30 kap. 4 § andra stycket brottsbalken. Dessa skäl är brottslighetens straffvärde och art samt den tilltalades tidigare brottslighet. I förarbetena till bestämmelsen anges att det förhållandet att brottet eller brottsligheten har ett högt straffvärde ofta är ett avgörande skäl för att döma till fängelse. Det ansågs inte lämpligt i förarbetena att ange en specifik gräns för hur högt straffvärdet ska vara för att motivera ett fängelsestraff. Som riktvärde anges dock att en presumtion för att fängelse bör ådömas föreligger för brott som vid straffvärdebedömningen anses medföra fängelse ett år eller mer.12I sammanhanget bör nämnas att man, som anges ovan, ofta talar om ett brotts straffmätningsvärde och att det som huvudregel är detta värde som avgör om det finns skäl för fängelse. Med begreppet avses

11SOU 2014:43 s. 222 f. 12Prop. 1987/88:120 s. 100.

alltså det resultat som rätten har kommit fram till, efter att med utgångpunkt i brottets straffskala, har beaktat billighetsskälen i 29 kap. 5 § brottsbalken och ungdomsreduktionen i 29 kap. 7 §.13

Även brottets eller brottslighetens art kan alltså utgöra skäl för att välja fängelse som påföljd. Vissa typer av brott anses vara av så allvarlig art att påföljden för brotten av allmänpreventiva skäl bör bestämmas till fängelse även vid låga straffvärden. Även att brottsligheten blivit mer utbredd eller antagit mer elakartade former kan också utgöra skäl för att brottstypen med hänsyn till art bör föranleda fängelse.14 Att brottsligheten är svår att förebygga och upptäcka eller innefattar angrepp på den personliga integriteten är också omständigheter som kan utgöra skäl för att välja fängelse med hänsyn till brottslighetens art.15 I detta sammanhang bör poängteras att det inte är brottsrubriceringen som sådan som är ensamt avgörande för bedömningen av om brottslighetens art talar för fängelse. Inverkan av art kan vara olika stark inom ramen för en och samma brottsrubricering (se NJA 1999 s. 561).

Ofta talas om ett brotts artvärde. Samtidigt ska påpekas att gärningar som faller in under vissa brottstyper mer eller mindre regelmässigt anses ha ett högt eller i vart fall medelhögt artvärde – såsom t.ex. mened och grovt rattfylleri – medan gärningar inom andra brottstyper i stort sätt aldrig anses ha något artvärde, som t.ex. bedrägeri eller förskingring. Med artvärde avses styrkan av skälen för fängelse med hänsyn till brottslighetens art i ett visst fall. Vid brottslighet med förhållandevis lågt artvärde krävs det ett ganska högt straffmätningsvärde för att ett alternativ till fängelse normalt ska vara uteslutet, medan det vid brottslighet med högt artvärde räcker med ett förhållandevis lågt straffmätningsvärde för att påföljden ska bestämmas till fängelse (se NJA 2014 s. 559). De två faktorerna straffmätningsvärde och artvärde samverkar alltså vid avgörandet om det finns tillräckliga skäl att välja fängelse som påföljd.

Det anses i första hand vara en uppgift för lagstiftaren att i samband med tillkomsten av ny lagstiftning uttala sig om viss brottslighet utgör s.k. artbrott (se NJA 1992 s. 190). Sådana ställningstaganden bör således med försiktighet göras i domstolarnas praxis. I vissa

13 Borgeke M. m.fl., Att bestämma påföljd för brott, tredje upplagan, 2016, s. 265. 14Prop. 1987/88:120 s. 100. 15 Borgeke M. m.fl., Att bestämma påföljd för brott, tredje upplagan, 2016, s. 304–305.

fall är det dock ofrånkomligt att domstolarna tar ställning till frågan oberoende av om lagstiftaren har gjort det (se NJA 2002 s. 265).

Som skäl för fängelse kan slutligen den tilltalades tidigare brottslighet beaktas. I vilken utsträckning den tilltalades återfall utgör skäl för fängelse påverkas av tidsfaktorn, dvs. hur lång tid som förflutit mellan brotten. Ligger den tidigare brottsligheten fyra år tillbaka i tiden eller längre tillmäts den normalt ingen betydelse vid påföljdsbestämningen.16 Även brottslighetens allvar och om det är fråga om likartad brottslighet har betydelse för om återfallet talar för en fängelsepåföljd.

Vid påföljdsbestämningen ska det alltså göras en sammanvägning av de skäl som talar för fängelse. Även om straffvärdet i det enskilda fallet inte är betydande, kan det dock i samverkan med brottets art och/eller den tilltalades återfall i brott utgöra tillräckliga skäl för att döma till fängelse.17

Även om det finns skäl för att bestämma påföljden till fängelse kan domstolen med stöd av 30 kap. 7 eller 9 § brottsbalken i stället, med hänsyn till att det finns särskilda skäl, välja en villkorlig dom eller skyddstillsyn. Om det finns förutsättningar att kombinera en villkorlig dom eller skyddstillsyn med framför allt en föreskrift om samhällstjänst eller en skyddstillsyn med s.k. kontraktsvård innebär det att domstolen har större möjlighet att välja en icke frihetsberövande påföljd, eftersom en sådan föreskrift i vissa fall kan göra en icke frihetsberövande påföljd till ett tillräckligt ingripande alternativ till ett fängelsestraff. Även andra särskilda skäl för skyddstillsyn som anges i 30 kap. 9 § andra stycket brottsbalken kan innebära att en presumtion för fängelse bryts och skyddstillsyn i stället kan väljas, t.ex. om en påtaglig förbättring har skett av den tilltalades personliga eller sociala förhållanden i något hänseende som kan antas ha haft samband med hans brottslighet.

Om brottsligheten har ett straffvärde på fängelsenivå men det inte finns skäl att välja fängelse som påföljd utifrån straffmätningsvärde, art eller återfall, står påföljdsvalet i princip endast mellan villkorlig dom och skyddstillsyn.18

16 Borgeke M. m.fl., Att bestämma påföljd för brott, tredje upplagan, 2016, s. 330. 17Prop. 1987/88:120 s. 100. 18 I denna redovisning av reglerna om påföljdsval behandlas inte de särskilda bestämmelser som finns i 31 kap. brottsbalken om överlämnande till särskild vård och i 32 kap. brottsbalken om påföljder för unga lagöverträdare.

5.2.5. Särskilt om försvårande omständigheter vid straffmätning

Av 29 kap. 2 § brottsbalken följer att som försvårande omständigheter vid bedömningen av straffvärdet ska, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp, särskilt beaktas

1. om den tilltalade avsett att brottet skulle få allvarligare följder än

det faktiskt fått,

2. om den tilltalade visat stor hänsynslöshet,

3. om den tilltalade utnyttjat någon annans skyddslösa ställning

eller svårigheter att värja sig,

4. om den tilltalade utnyttjat sin ställning eller i övrigt missbrukat

ett särskilt förtroende,

5. om den tilltalade förmått någon annan att medverka till brottet

genom tvång, svek eller missbruk av hans eller hennes ungdom, oförstånd eller beroende ställning,

6. om brottet utgjort ett led i en brottslighet som utövats i orga-

niserad form eller systematiskt eller om brottet föregåtts av särskild planering,

7. om ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp

eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning eller annan liknande omständighet,

8. om brottet varit ägnat att skada tryggheten och tilliten hos ett

barn i dess förhållande till en närstående person, eller

9. om brottet begåtts mot en person på grund av att han eller hon

eller någon närstående innehaft ett uppdrag som förtroendevald i stat, kommun, landsting, Sametinget eller Europaparlamentet.

Paragrafen fick, utöver den senast tillagda punkten 9, sin nuvarande lydelse vid 2010 års straffmätningsreform, vilken framför allt innebar att de förstärkande rekvisiten i samtliga punkter togs bort i syfte att vidga bestämmelsens tillämpningsområde. Det huvudsakliga syftet med denna förändring var alltså att åstadkomma en mer differentierad straffmätning. En sådan ökad differentiering, framhöll regeringen,

stod i överensstämmelse med proportionalitets- och ekvivalensprinciperna, dvs. att straffet ska stå i proportion till brottets allvar, så att svårare brott bestraffas strängare än mindre allvarliga brott (proportionalitet) och att lika allvarliga brott bestraffas lika strängt (ekvivalens). Om förmildrande och försvårande omständigheter inte fick något genomslag vid straffvärdebedömningen kunde denna princip inte upprätthållas.19

Uppräkningen av försvårande omständigheter i bestämmelsen är inte avsedd att vara uttömmande och det kan alltså förekomma även andra försvårande omständigheter än de uppräknade. De kan då beaktas med stöd av den allmänna bestämmelsen om straffvärde i 29 kap. 1 § brottsbalken.

Vissa av de omständigheter som anges i 29 kap. 2 § brottsbalken anges även som kvalifikationsgrunder för att ett brott ska anses som grovt i enskilda straffbestämmelser, t.ex. att gärningsmannen har visat särskild hänsynslöshet eller att brottet utgjort led i en brottslighet som har bedrivits i stor omfattning. Motsvarande rekvisit finns alltså i olika brottsbeskrivningar, t.ex. vid grov misshandel respektive vid grovt narkotikabrott. I den mån en omständighet har beaktats vid gradindelningen saknas det ofta anledning att ytterligare beakta den i försvårande riktning vid straffmätningen eftersom den ofta redan genom gradindelningen ges tillräckligt genomslag.20

5.2.6. Särskilt om överlappning av straffskalor

Vid gradindelade brott är varje grad av brottet alltså en egen brottstyp. Vid de allra flesta gradindelade brott överlappar straffskalorna varandra för de olika graderna av brottet. Till exempel är straffskalan för grov misshandel lägst ett år och sex månaders fängelse och högst sex års fängelse, medan minimistraffet för nästa grad, synnerligen grov misshandel, är fem års fängelse. Straffskalorna överlappar alltså varandra med ett år. Ett undantag utgör straffskalorna för de olika formerna av uppsåtligt dödande, dråp och mord, där straffskalorna ligger kant i kant, dvs. maximistraffet för dråp är lika med minimistraffet för mord.

19Prop. 2009/10:147 s. 27 f. 20 Bäcklund A. m.fl., Brottsbalken, en kommentar (version den 17 april 2019, Zeteo), kommentaren till 29 kap. 2 § brottsbalken.

Vanligtvis betraktas minimistraffet för en svårare grad av ett brott som ett ”tak” för straffmätningen av den lägre graden av brottet. Enligt de principer som utvecklats i praxis och doktrin utgör därför minimistraffet för en brottstyp av en grövre grad ett slags maximum vid straffmätning av den mindre grova formen av brottet som det mycket sällan finns anledning att överskrida. Ett exempel utgör grov misshandel och synnerligen grov misshandel. Högsta domstolen uttalade i NJA 2011 s. 89 att det endast i undantagsfall bör förekomma att bedöma straffvärdet för en enskild grov misshandel som så högt att straffvärdet ligger inom straffskalan för synnerligen grov misshandel. För att undvika en situation där man redan på förhand kan säga att stora delar av straffskalan aldrig kommer att användas bör de överlappande delarna av straffskalan därför vara relativt begränsade.

5.2.7. Vilka straffnivåer kan användas i straffskalor?

De straffminimum som traditionellt har använts i svenska straffbestämmelser är, förutom böter och allmänt fängelseminimum (dvs. fängelse i 14 dagar), fängelse i lägst sex månader, ett år, två år, fyra år, sex år eller tio år. Som maximum har använts samma straffnivåer förutom att också straffmaximum på fängelse i tre år, arton år och på livstid har använts. Lagstiftaren har dock under senare år gjort avsteg från dessa traditionellt använda straffnivåer och även använt sig av andra straffnivåer för att på så sätt på ett mera nyanserat sätt kunna ange hur allvarlig en viss brottstyp ska anses vara i förhållande till andra brott. Exempelvis är straffminimum för grovt rån fängelse fem år, för grov misshandel fängelse ett år och sex månader och för grovt olaga tvång och grovt olaga hot fängelse nio månader. Regeringen har mot bl.a. den bakgrunden uttalat att det finns tillräckligt vägande skäl för att i större utsträckning än vad som tidigare var fallet göra avsteg från de nivåer för minimistraff som traditionellt har tillämpats.21 Samma resonemang gör sig gällande beträffande maximistraffen.

Det är alltså, såsom lagstiftningspraxis har utvecklats, möjligt att använda straffskalenivåer som inte tidigare har använts om det finns sakliga skäl som talar för det. Lagstiftaren har funnit det mer ange-

21Prop. 2016/17:108 s. 29.

läget att straffskalan för en brottstyp fastställs till en lämplig straffnivå än till en nivå som av tradition har använts tidigare.

5.3. Tidigare överväganden i fråga om straffskalor för brott mot djur

5.3.1 1965 års respektive 1972 års lagstiftningsärende

I förarbetena till 1965 års lagändring, som avsåg begreppet otillbörligt i djurplågeribestämmelsen, väcktes även frågan om det skulle införas en särskild straffskala för de grövsta fallen av djurplågeri. Straffskalan för djurplågeribrottet uppgick – då som nu – till böter eller fängelse i högst två år. I betänkandet framfördes att djurplågeribrottet kan vara av högst varierande beskaffenhet och att det kunde ifrågasättas varför det saknades en särskild straffskala för de grövsta fallen. I betänkandet hänvisades i sammanhanget till den danska djurplågeribestämmelsen, där misshandelsfallen skildes från andra fall av djurplågeribrott. Utredaren menade att det kunde antas att det här avsågs sådana fall, där djurplågeri föreligger utan att några – om än i och för sig objektivt ohållbara – skäl finns för åtgärden. Som exempel gavs att det utan svårighet kan göras en gränsdragning mellan exempelvis fall, då en körsven till övermått piskar en häst för att förmå djuret att dra ett tungt lass, och fall då en person tränger sig in i en ladugård och skär av kornas svansar.22

I betänkandet lämnades alltså förslag om införande av en särskild straffskala för de grövsta fallen av djurplågeri genom att det i den då gällande strafflagen skulle införas en bestämmelse med innebörden att om brottet är att tillskriva synnerlig råhet hos gärningsmannen eller omständigheterna eljest är försvårande skulle straffet kunna uppgå till högst ett års straffarbete.23

Förslaget tillstyrktes eller lämnades utan erinran av flertalet remissinstanser. De remissinstanser som avstyrkte förslaget underströk framför allt att den gällande straffskalan fick anses tillräcklig även när det gällde att utmäta straff för de grövsta fallen av djurplågeri. Det framfördes i remissyttrandena, även i de som tillstyrkte förslaget, en tvekan om behovet och värdet av en särskild, strängare straffskala. I propositionen anförde departementschefen att det torde

22SOU 1961:45 s. 22. 23SOU 1961:45 s. 23.

råda enighet om att maximistraffet, fängelse i två år, är fullt tillräckligt även för grövre former av djurplågeribrottet. Vidare uttalades att det kunde övervägas, om man vill anpassa förslaget till brottsbalkens system, att reservera en övre del av straffskalan för de grova fallen. En sådan reglering befanns emellertid inte medföra några nämnvärda fördelar, utan skulle snarare innebära att latituden för normalfallen görs snävare, vilket enligt departementschefen var en påtaglig olägenhet. Någon ändring av straffskalan vid djurplågeri förordades därför inte.24

I förarbetena till 1973 års lagändring – då djurplågeribrottet utvidgades till grovt oaktsamma fall – behandlades även frågan om det skulle införas en särskild straffskala för fall av djurplågeri som begåtts av grov oaktsamhet. I den departementspromemoria som föregick lagändringen anfördes att det kan vara svårt att göra en gränsdragning mellan fall där en gärningsman genom ett egentligen culpöst beteende, t.ex. genom att inte utfodra djur, visat sådan likgiltighet för djurets vård att han kan anses ha handlat med uppsåt att utsätta djuret för lidande och fall där uppsåt inte kan konstateras utan endast culpa kan anses föreligga. Vidare anfördes att ur djurskyddssynpunkt är denna gränsdragningsfråga jämförelsevis likgiltig eftersom det lidande som djuret utsatts för i båda fallen kan ha varit av allvarlig art och ha drabbat många djur. Dessa omständigheter, samt att endast sådan oaktsamhet som kan betecknas som grov skulle falla under den föreslagna bestämmelsen, talade enligt promemorian för att det inte borde införas en särskild straffskala för de oaktsamma brotten.25 Departementschefen godtog i propositionen de överväganden som gjordes i departementspromemorian och fann det inte påkallat med en särskild straffskala för fall av grov oaktsamhet.26Straffskalan skulle således vara densamma, böter eller fängelse i högst två år, oavsett om djurplågeribrottet begåtts uppsåtligen eller av grov oaktsamhet.

24Prop. 1965:138 s. 18. 25 Ds Ju 1972:21 s. 21. 26Prop. 1972:122 s. 12.

5.3.2. Förarbetena till den nya djurskyddslagen

Betänkandet Ny djurskyddslag

I betänkandet Ny djurskyddslag (SOU 2011:75) behandlades bl.a. djurskyddslagens straffbestämmelser. Utredarens uppdrag innefattade enligt direktiven att göra en generell översyn av djurskyddslagens straffbestämmelser och särskilt beakta om straffbestämmelserna är effektiva och ändamålsenliga.

I betänkandet angavs att flera instanser hade framfört att det fanns ett stort behov av en översyn av de då gällande straffbestämmelserna för djurskyddsbrott, då bestämmelserna enligt instanserna framstod som uddlösa. Åsikten hade framförts till utredaren att det skulle vara betydelsefullt med en högre grad av differentiering av påföljder än vad som är möjligt med den då gällande regleringen; bl.a. efterfrågades en större differentiering i straffskalan mellan t.ex. mer eller mindre allvarliga brott mot djurskyddslagen. Ett annat problem som framhölls av de aktörer som utredaren hade haft kontakt med var att det vanligaste påföljden för brott mot djurskyddslagen är böter, vilket i många fall uppfattades vara en för lindrig påföljd. Lagstadgade minimistraff för grova brott, högre straffvärde för brott mot djurskyddslagen, kortare handläggningstider och längre preskriptionstider var bland de förändringar som efterfrågades.27

I betänkandet redovisades att Stockholmspolisens djurskyddsgrupp bl.a. hade framfört till utredaren att polisens prioritering och resurser ofta styrs av hur allvarligt brottet är och att inställningen till brottet ofta sammanhänger med straffskalan. Djurskyddsgruppen efterlyste bl.a. en gradindelning av djurskyddsbrotten för att få mer nyanserade bedömningar. Det efterfrågades även ökad samordning mellan polisen, länsstyrelserna och åklagare i djurskyddsmål.28

Utredaren anförde att det saknas någon mer samlad kunskap eller statistik om brott mot djurskyddslagen, t.ex. vilka gärningsmännen är eller vilka motiv som ligger bakom brotten. Enligt utredaren fanns det dock skäl att skärpa synen på brott mot djurskyddslagen. I detta sammanhang anfördes följande.29

27SOU 2011:75 s. 798 f. 28SOU 2011:75 s. 801. 29SOU 2011:75 s. 834.

Djurskyddsbrott betraktas i samhället som alltmer allvarliga och förkastliga, inte minst genom att synen på djur har blivit mer utvecklad och nyanserad. Dessa brott framstår ofta som mycket stötande och strider mot de grundläggande värderingar om en hög djurskyddsnivå som har en lång tradition i Sverige. Djur som omfattas av djurskyddslagens tillämpningsområde befinner sig typiskt sett alltid i en skyddslös ställning och är beroende av att djurhållaren tar sitt ansvar enligt djurskyddsbestämmelserna. Till detta ska även läggas att EU-rätten, exempelvis genom artikel 55 kontrollförordningen, ställer krav på att sanktioner vid överträdelser av lagstiftning om bl.a. djurskydd och djurhälsa ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.

Utredaren konstaterade att den då gällande djurskyddslagens straffbestämmelser var uppdelade på en tregradig skala: brott av normalgraden (36 § första stycket punkten 1 och 36 a § första stycket, vilka motsvaras av 10 kap. 1 § första stycket och 10 kap. 3 § första stycket i den nu gällande djurskyddslagen) grövre brott (36 § andra stycket och 36 a § andra stycket, motsvaras av 10 kap. 1 § andra stycket och 10 kap. 3 § andra stycket i den nu gällande lagen), och ringa (straffria) brott (36 § tredje stycket och 36 a § tredje stycket, motsvaras av 10 kap. 6 § i den nu gällande lagen). Utredaren menade att tillsammans med det överordnade djurplågeribrottet i brottsbalken finns det i praktiken en gradindelning av djurskyddsbrott i fyra grader.30

Utredaren anförde att det var av vikt att anlägga en allmänt skärpt syn på grova brott mot djurskyddslagen. För att markera att de brott som avses i 36 § andra stycket och 36 a § andra stycket, i den då gällande djurskyddslagen, var att se som grova och allmänt borde behandlas strängare i rättspraxis än som var fallet ansåg utredaren att ett grovt brott uttryckligen borde införas i djurskyddslagen. Utredaren anförde vidare att tillräckligt avskräckande straff är av avgörande betydelse för respekten för djurskyddsbestämmelserna och för att efterlevnaden av regelverket kan upprätthållas. En höjning av straffskalan för grova brott skulle enligt utredaren vara i överensstämmelse med den höga djurskyddsnivå som eftersträvas och det fokus på djurhållarens ansvar som bör prägla djurskyddsbestämmelserna. Det föreslogs därför en höjning av straffskalan för de grova brotten mot djurskyddslagen i ovan angivna bestämmelser; från ett straffmaximum om två års fängelse till fyra års fängelse. Eftersom det inte föreslogs något särskilt minimistraff skulle allmänna fängelseminimum på 14 dagars fängelse gälla även fortsättningsvis enligt

30SOU 2011:75 s. 835.

förslaget. Utredaren ansåg att straffskalan böter eller fängelse i två år för brott av normalgraden skulle bibehållas.31

Utredarens förslag innebar således ett tydliggörande av de grova brotten som enligt utredaren redan fanns i djurskyddslagen (dvs. de fall av uppsåtliga brott där det endast är fängelse i straffskalan) och en höjning av den befintliga straffskalan för dessa brott. En konsekvens av förslaget var därmed att endast uppsåtliga brott kunde anses som grova brott.

Enligt utredarens mening borde det i straffbestämmelsen för grovt brott mot djurskyddslagen ges exempel på vad som särskilt bör beaktas för att ett brott skulle anses vara grovt. Enligt utredaren borde sådana brott som medfört eller kunnat medföra omfattande djurlidande betraktas som grova brott. Vidare ansåg utredaren att brott som hade medfört eller kunnat medföra betydande ekonomisk vinning för gärningsmannen också skulle kunna hänföras till denna kategori. Enligt utredaren kan riskerna för djurlidande vara större i verksamheter som drivs i vinstsyfte. Sådan verksamhet bedrivs enligt utredaren ofta i större omfattning och vinstsyftet kan i vissa fall motivera ett ökat risktagande. Utredaren menade att särskilt i verksamhet som drivs med s.k. bidragsoptimering som huvudsyfte kan risken vara stor att djurskyddsintresset eftersätts. Vidare anförde utredaren att gärningar som har utförts organiserat, systematiskt eller med förslagenhet (dvs. på ett utstuderat sätt) borde bedömas som grova brott mot djurskyddslagen. Enligt utredaren borde också brott som i övrigt avsett en förpliktelse som är av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt kunna bedömas som grova.32

Utredarens lagförslag i fråga om grovt brott mot djurskyddslagen var utformat enligt följande.33

2 § Har brott som avses i 1 § begåtts med uppsåt och är det att anse som grovt, döms för grovt brott till fängelse i högst fyra år. Vid bedömningen om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det

1. medfört eller kunnat medföra omfattande djurlidande,

2. medfört eller kunnat medföra betydande ekonomisk vinning för djur-

hållaren,

3. utförts organiserat, systematiskt eller med förslagenhet, eller

31SOU 2011:75 s. 836 f. 32SOU 2011:75 s. 836. 33SOU 2011:75 s. 64 f.

4. annars avsett en förpliktelse som är av väsentlig betydelse från djur-

skyddssynpunkt.

Det låg utanför utredningens uppdrag att göra en översyn av och lämna några förslag i fråga om brottsbalkens bestämmelse om djurplågeri. Utredaren ansåg dock att det fanns ett behov av en allmän översyn även av djurplågeribestämmelsen. Inom ramen för en översyn av djurplågeribrottet ansåg utredaren att det kunde övervägas om det skulle vara mer fördelaktigt att överföra bestämmelsen om djurplågeri till djurskyddslagen i syfte att samla straffbestämmelserna till samma specialstraffrättsliga lag. Vidare ansåg utredaren att – för det fall djurplågeribestämmelsen inte skulle utmönstras ur brottsbalken – att en höjning av straffskalan för djurplågeribrottet samt en indelning mellan grova brott och brott av normalgraden borde övervägas. Vidare anförde utredaren att det borde övervägas om djurskyddsbrott i fortsättningen ska bedömas som artbrott, dvs. att sådana brott ska föranleda fängelse även vid förhållandevis lågt straffvärde.34

Propositionen Ny djurskyddslag

Regeringen konstaterade i propositionen Ny djurskyddslag (prop. 2017/18:147) att om ett grovt brott införs i djurskyddslagen med en strängare straffskala än djurplågeribestämmelsen i brottsbalken, skulle denna tillämpas före djurplågeribestämmelsen medan övriga brott mot djurskyddslagen skulle vara subsidiära i förhållande till brottsbalken. Regeringen instämde med de remissinstanser som ansåg att svårigheter kunde uppstå vid bedömningen av om en gärning skulle utgöra grovt brott mot djurskyddslagen, djurplågeri eller ett annat brott mot djurskyddslagen. Mot den bakgrunden bedömde regeringen att utredarens förslag inte borde genomföras. Regeringen konstaterade också att djurplågeribrottet i brottsbalken sedan en lång tid tillbaka är förbehållet de mest allvarliga brotten mot djur och att denna särställning är väl inarbetad i det allmänna rättsmedvetandet. Däremot instämde regeringen i utredarens bedömning att en översyn av djurplågeribestämmelsen i brottsbalken samt av förhållandet mellan denna och brotten mot djurskyddslagen bör göras.35

34SOU 2011:75 s. 837 f. 35Prop. 2017/18:147 s. 255.

5.4. Praxis i fråga om djurplågeribrottet

I detta avsnitt behandlas den praxis som berör djurplågeribrottets straff- eller artvärde. Inledningsvis kan noteras att det av praxis följer att påföljden för majoriteten av djurplågeribrottsfallen är dagsböter, och om straffvärdet har bedömts överstiga bötesnivån är villkorlig dom – ofta i förening med dagsböter – den vanligaste påföljden. Det är endast undantagsvis som påföljden bestäms till fängelse.

5.4.1. Högsta domstolen

Högsta domstolen behandlade i rättsfallet NJA 2006 s. 339 frågan om betydelsen av brottets art när det gäller djurplågeribrottet.

I målet dömdes N.G.S. för djurplågeri i enlighet med följande beskrivning.

N.G.S. hade under minst ett par månaders tid haft 44 stycken nötkreatur som han uppsåtligen genom vanvård otillbörligen utsatt för lidande. N.G.S. hade: – underlåtit att ombesörja utgödsling ur ladugården innebärande

att djuren tvingats leva i en flera decimeter djup gödselsörja med följd att djuren inte velat lägga sig ned utan hela tiden förblivit stående vilket varit mycket ansträngande för klövar, leder, muskulatur och ben. – underlåtit att ge djuren tillräckligt med foder och vatten, – underlåtit att tillkalla veterinär när något djur blivit sjukt med

följd att 11 stycken djur fått självdö. Av de döda djuren hade sju stycken lämnats kvar inne i ladugården liggande i gödselsörjan och i de levande djurens omedelbara närhet.

Högsta domstolen uttalade bl.a. följande i sina domskäl.

Brottsligheten avser alltså ett stort antal djur som under lång tid utsatts för ett betydande lidande. Under den period som åtalet omfattar har 11 av djuren självdött och 28 har nödslaktats i anslutning till inspektionen hos N.G.S. Det är med hänsyn härtill klart att brottsligheten under alla förhållanden måste anses ha ett jämförelsevis högt straffvärde. Vid bedömningen av straffvärdet skall emellertid inte endast sådana faktorer som brottslighetens omfattning och effekter beaktas utan också, som framgår av 29 kap. 1 § andra stycket BrB, sådana subjektiva faktorer som de avsikter och motiv som gärningsmannen haft. Även om de objektiva

omständigheterna i allmänhet bildar den naturliga utgångspunkten för straffvärdebedömningen, är inte sällan de subjektiva omständigheterna av större betydelse för bedömningen (jfr Berg m.fl., Brottsbalken s. 29:21).

[---] De akuta problemen med djuren började med att delar av utgödselanordningen rostade sönder och slutade fungera. [N.G.S.] trodde att han själv skulle kunna laga anordningen och lyckades också några gånger men anordningen slutade snart att fungera igen. I oktober–november 2002 gick den definitivt sönder. Han fortsatte att dagligen ge djuren vatten och föda men orkade, fastän han insåg konsekvenserna, inte längre göra något åt utgödslingen. Han kände en fruktansvärd ångest men den övermäktiga arbetsbördan gjorde att han drabbades av handlingsförlamning och han kunde inte förmå sig till att begära hjälp.

Det saknas anledning att ifrågasätta N.G.S:s uppgifter om bakgrunden till vanvården. Även om N.G.S. varit medveten om de effekter som hans underlåtenheter medfört har det alltså inte varit fråga om ett avsiktligt tillfogande av lidande och inte heller någon likgiltighet inför detta. Han har inte heller haft några egna intressen som motiv för sitt handlande. Vanvården har tvärtom medfört en betydande ekonomisk belastning för honom. Fråga synes närmast vara om oförmåga att i vad som framstår som en personlig krissituation hantera de uppkomna problemen. Vid bedömningen av straffvärdet skall detta beaktas även om omständigheterna inte kan sägas ha varit sådana att den särskilda strafflindringsgrunden i 29 kap. 3 § första stycket 2 BrB är direkt tillämplig. Några sådana försvårande omständigheter som avses i 29 kap. 2 § BrB föreligger inte.

Vid en sammanfattande bedömning finner HD att straffvärdet av brottsligheten, med beaktande av det omfattande lidande som djuren utsatts för, får anses motsvara fängelse i sex månader. Frågan är då vilken påföljd som N.G.S. skall dömas till.

Straffvärdet är inte så högt att detta i sig motiverar ett fängelsestraff. N.G.S. har inte heller tidigare gjort sig skyldig till brott på sätt som nu kan utgöra skäl för ett fängelsestraff. En förutsättning för att N.G.S. i enlighet med riksåklagarens yrkande skall dömas till fängelse är därför att brottsligheten kan anses vara av en sådan art att denna, i förening med straffvärdet, utgör tillräckliga skäl för ett fängelsestraff.

Av förarbetena till bestämmelsen i 30 kap. 4 § BrB, enligt vilken brottslighetens art kan utgöra ett skäl för att döma till fängelse, framgår att med uttrycket brottslighetens art främst avsetts sådana brottstyper som enligt då gällande praxis ansetts motivera fängelse trots att de inte har ett särskilt högt straffvärde (prop. 1987/88:120 s. 100). I de fall då någon sådan fast praxis inte finns kan bedömningen basera sig på uttalanden som lagstiftaren gjort i samband med ny lagstiftning (jfr t.ex. NJA 1995 s. 80). I viss utsträckning torde det emellertid vara ofrånkomligt att

domstolarna tar ställning till frågan om brottslighetens art oberoende av om lagstiftaren uttalat sig i frågan.

Något stöd för att det skulle finnas någon fast praxis enligt vilken djurplågeri i allmänhet skulle vara ett sådant brott som skall föranleda fängelse även när det inte har ett särskilt högt straffvärde (s.k. artbrott) finns inte. Av allmänt tillgänglig statistik framgår tvärtom att villkorlig dom och skyddstillsyn är klart vanligare som påföljd än fängelse. Några uttalanden från lagstiftaren som ändå kan ge anledning att mer generellt bedöma djurplågeri som artbrott finns inte heller. Det har inte heller framkommit att djurplågeri skulle ha ökat i sådan omfattning, eller att några andra förhållanden inträtt, att detta skulle kunna ge anledning till en sådan bedömning. Vad som nu sagts utesluter inte att djurplågeri ändå under vissa omständigheter kan vara att anse som ett artbrott. Så skulle kunna tänkas vara fallet om det förelegat några sådana särskilda försvårande omständigheter som avses i 29 kap. 2 § BrB, som exempelvis särskild hänsynslöshet, även om dessa inte gör att straffvärdet blir så högt att detta i sig motiverar ett fängelsestraff (se bl.a. Berg m.fl., a.a. s. 30:21). Att gärningsmannen för att tillgodose egna intressen eftersatt intresset att motverka lidande hos djur på ett sätt som visar en uppenbar likgiltighet för det senare intresset kan också tala för att brottsligheten varit av en sådan art att ett fängelsestraff bör utdömas.

Några sådana omständigheter har emellertid inte framkommit i detta fall. N.G.S. skall därför dömas till en inte frihetsberövande påföljd och anledning saknas att överväga om en sådan bör förenas med en föreskrift att fullgöra samhällstjänst. N.G.S. lever under ordnade förhållanden och det saknas anledning att befara att han kommer göra sig skyldig till fortsatt brottslighet. Påföljden skall därför bestämmas till villkorlig dom som i enlighet med huvudregeln skall förenas med ett bötesstraff.

Högsta domstolen bestämde påföljden till villkorlig dom och 100 dagsböter. I rättsfallet anger Högsta domstolen alltså att brottets art skulle kunna tala för fängelse om det förelegat några sådana särskilda försvårande omständigheter som avses i 29 kap. 2 § brottsbalken, som t.ex. särskild hänsynslöshet, även om dessa inte medför att straffvärdet blir så högt att detta i sig motiverar ett fängelsestraff. Vidare kan också den omständigheten att gärningsmannen för att tillgodose egna intressen eftersatt intresset att motverka lidande hos djur på ett sätt som visar en uppenbar likgiltighet för det senare intresset enligt Högsta domstolen tala för att brottsligheten varit av en sådan art att ett fängelsestraff bör utdömas. I doktrinen har det framförts att detta uttalande stämmer mindre väl med föreskriften i 30 kap. 4 § brottsbalken som anger brottets straffvärde och dess art som två olika faktorer som kan medföra presumtion för fängelse.

Det har vidare framförts att en möjlig tolkning av uttalandet kan vara att brottets art i viss, dock liten, utsträckning ibland kan medföra presumtion för fängelse vid djurplågeri och ”att det krävs en hel del i fråga om straffvärdet för att slutresultatet ska bli att det finns skäl för fängelse”.36

5.4.2. Refererade rättsfall från hovrätterna och andra hovrättsavgöranden av intresse

I rättsfallsamlingen Rättsfall från hovrätterna (RH) refererades under 2005 fem hovrättsdomar i fråga om bl.a. påföljdsbestämning vid djurplågeri. Domarna meddelades alltså före Högsta domstolens ovan refererade dom, men kan ändå ge viss ledning i fråga om domstolarnas syn på straffvärde och påföljdsval för djurplågeribrottet.

I rättsfallet RH 2005:76 dömdes en man för djurplågeri enligt följande beskrivning. S.O hade under i vart fall en månad år 1999 av grov oaktsamhet genom vanvård utsatt minst sex till sju mellankalvar för lidande (och brutit mot bestämmelser i djurskyddslagen och Jordbruksverkets föreskrifter) genom att inte dagligen ha gett kalvarna tillräckligt med foder och vatten, inte gett kalvarna tillräcklig tillsyn och inte hållit och skött dem i en god djurmiljö, inte sett till att kalvarna haft tillgång till tillräckligt skydd mot väder och vind och till torra och rena liggplatser samt inte gett sjuka och skadade djur nödvändig vård och inte omedelbart avlivat svårt sjuka eller skadade djur.

Tingsrätten, som konstaterade att straffvärdet för brottet var högt, bestämde, med hänsyn bl.a. till den tid som förflutit sedan brottet hade begåtts, påföljden till villkorlig dom och 100 dagsböter. Hovrätten fastställde tingsrättens dom.

I fallet RH 2005:77 dömdes C.M. som ägare och M.S. som driftansvarig för djurplågeri för att de under tiden den 1 december 2001 till den 8 maj 2002 av grov oaktsamhet genom vanvård otillbörligen hade utsatt nötkreatur för vanvård. Vanvården hade bestått i att ca 200 djur underutfodrats, att det foder som använts inte varit fullvärdigt eller att djuren utsatts för upprepade foderbyten och inte gruppindelats på lämpligt sätt, vilket fått till följd att ett stort antal djur varit undernärda och att tre djur avlidit. Tingsrätten bestämde

36 Borgeke M. m.fl., Påföljdspraxis, sjätte upplagan, 2018, s. 909.

påföljden för envar av de tilltalade till villkorlig dom och 40 dagsböter. Hovrätten fastställde tingsrättens dom.

I RH 2005:78 dömdes A.G. för djurplågeri för att i två veckor under tiden 30 oktober 2000–2 april 2001 uppsåtligen eller av grov oaktsamhet genom vanvård otillbörligen ha utsatt ett flertal hundar för lidande. Vanvården och lidandet hade bestått i att A.G. dels hållit hundarna i undermåliga rastgårdar och som inte hållits rena från hundträck, vilket hade lett till skador på tassarna, dels underlåtit att se till att hundarna fått tillräckligt med foder och vatten, vilket medfört avmagring och uttorkning, dels underlåtit att se till att hundarnas förvaringsutrymmen varit tillräckligt vindskyddade, ventilerade och isolerade. I påföljdsfrågan uttalade tingsrätten att djurplågeri är ett artbrott med en presumtion för fängelse och bestämde påföljden till fängelse en månad. Även hovrätten ansåg att fråga var om ett brott av sådan art att fängelse normalt borde väljas som påföljd men fann, med hänsyn till att hundarna utsatts för lidande under en relativt begränsad tid och då en i förhållande till brottets art ovanligt lång tid förflutit sedan gärningen begicks, att påföljden kunde stanna vid villkorlig dom och 100 dagsböter. I sammanhanget bör det noteras att Högsta domstolen i det ovan refererade rättsfallet uttalade att djurplågeri inte är ett brott där det vanligen finns skäl att beakta brottets art vid val av påföljd.

I RH 2005:79 dömdes S.J. för djurplågeri för att han under tre veckor av grov oaktsamhet genom vanvård bestående i bristande utfodring, tillsyn och rengöring otillbörligen hade utsatt fyra kor för lidande.

Tingsrätten dömde S.J. för djurplågeri till villkorlig dom och 80 dagsböter. Hovrätten fastställde tingsrättens dom.

I RH 2005:80 dömdes G för djurplågeri för att han uppsåtligen genom vanvård otillbörligen hade utsatt djur för lidande genom bristande vård och tillsyn av en tjur med brutet ben som nödslaktats, och en kvigkalv som var blockhalt. Han hade också av grov oaktsamhet brustit i vård och tillsyn av två större köttdjursbesättningar som resulterade bl.a. i att djuren inte haft torra och rena ligg- och vistelseytor utan varit hänvisade till utrymmen med upp till en halv meter djup sörja, att kalvar förlösts i djup dynga med risk för deras liv och hälsa samt att det funnits kor med förvuxna klövar och kor med hälta.

I påföljdsfrågan anförde tingsrätten att p.g.a. mängden djur och att det varit fråga om en näringsverksamhet i större skala var straffvärdet för brottsligheten sådant att böter inte var tillräckligt och fann med hänsyn till den tid som förflutit sedan brotten begicks att påföljden dock kunde stanna vid villkorlig dom och böter. Hovrätten bestämde påföljden till villkorlig dom och åttio dagsböter.

I ett senare fall från hovrätterna, RH 2011:19, dömdes fyra personer för bl.a. djurplågeri enligt följande beskrivningar.

1. Djurplågeri – K.S., D.S., E.S., och S.S. hade tillsammans och i samförstånd vid något tillfälle i slutet av år 2008 eller början av år 2009 i ett skogsparti otillbörligen utsatt en kanin för lidanden genom att tejpa ihop djurets bakben, hälla brännbar vätska över dess kropp och slutligen tända eld på det. Därefter hade gärningsmännen – medan djuret med begränsad rörelseförmåga försökt undkomma smärta och skada till följd av den i pälsen anlagda branden – i olika omgångar hällt brännbar vätska över den brinnande kaninen. Djuret hade till följd av gärningsmännens handlande dött under mycket plågsamma former.

2. Djurplågeri (K.S., D.S., E.S. och S.S.) (ej refererad gärningsbeskrivning).

3. Djurplågeri – D.S., E.S. och S.S. hade tillsammans och i samförstånd vid något tillfälle i slutet av år 2008 eller början av år 2009 i en källare otillbörligen utsatt en kanin för lidande genom att hålla den högt och släppa den i golvet, kasta den längs med golvet samt sparka och trampa på den. De hade vidare otillbörligen utsatt kaninen för lidande genom att hetsa en hund mot den, samt genom att tillsammans med hunden utöva dragkamp om kaninens kropp. Djuret hade till följd av gärningsmännens handlande dött under mycket plågsamma former.

4. Djurplågeri alternativt brott mot djurskyddslagen (S.S., D.S. och E.S.) (ej refererad gärningsbeskrivning).

Åklagaren väckte därutöver talan mot S.S. för viss annan brottslighet.

När det gäller djurplågeribrotten fann tingsrätten att gärningarna i åtalspunkt 1 och 3 var de i straffvärdeshänseende klart allvarligaste. Tingsrätten uttalade bl.a. följande i fråga om brottslighetens straffvärde.

Utifrån lagtextens utformning är det naturligt att vid straffvärdesbedömningen beakta om gärningen begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet, vilken slags gärning det är fråga om – dvs. misshandel, överansträngning, vanvård eller annan åtgärd – och hur stort lidande djuret utsatts för. I det sistnämnda ligger att rätten måste beakta dels det faktiska fysiska och/eller psykiska lidandet, dels hur lång tid djuret lidit.

Enligt 29 kap. 1 § andra stycket brottsbalken ska vid bedömningen av straffvärdet särskilt beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han haft. I 29 kap. 2 § brottsbalken anges vidare vissa omständigheter som, vid sidan av vad som gäller för varje brottstyp, ska beaktas såsom försvårande vid bedömningen av straffvärdet. Om den tilltalade visat särskild hänsynslöshet ska det enligt paragrafens punkt 2 beaktas såsom en försvårande omständighet.

När det gäller djurplågeribrottet i åtalspunkt 1 beaktar tingsrätten följande. Brottet riktas mot ett djur, en kanin. Som framgått ovan har de tilltalade först begränsat kaninens rörelseförmåga och därefter tänt eld på den. Kaninen har sedan – med begränsad rörelseförmåga – försökt ta sig från platsen med brinnande päls och slutligen blivit liggande livlös. Av den åberopade filmsekvensen har tydligt framgått att kaninen – innan djuret slutligen avlidit – utsatts för ett avsevärt fysiskt och psykiskt lidande. Till dessa objektiva omständigheter kommer att de tilltalade, som filmat brottet, uppenbarligen utsatt djuret för lidande i direkt syfte att plåga det till döds. Tillvägagångssättet är av sådant slag att de tilltalade visat särskild hänsynslöshet på det sätt som avses i 29 kap. 2 § 2 brottsbalken. Utifrån det som nu sagts är det uppenbart att brottets straffvärde ligger på fängelsenivå. Efter en samlad bedömning av samtliga omständigheter finner tingsrätten att straffvärdet uppgår till omkring fyra månaders fängelse.

Även brottet i åtalspunkt 3 avser en kanin. I denna punkt har kaninen släppts ned i ett källargolv. Den har vidare kastats samt sparkats och trampats på. Slutligen har en hund hetsats mot den. Allt detta har lett till att kaninen dött under plågsamma former. Även här har – vilket framgår av filmsekvensen – de tilltalades avsikt varit att plåga djuret till döds. Också i denna punkt har de tilltalade visat sådan hänsynslöshet som avses i 29 kap. 2 § 2 brottsbalken. Efter en samlad bedömning finner tingsrätten att straffvärdet även här uppgår till omkring fyra månaders fängelse.

Beträffande brottet i åtalspunkt 2 så avser det en hund som utsatts för psykiskt lidande. Tingsrätten bedömer att straffvärdet för det brottet ligger på bötesnivå. Detsamma gäller brottet i åtalspunkt 4.

Straffvärdet för den stöld och olovliga körning S.S. ska dömas för uppgår till en till två månaders fängelse.

S.S. (18 år vid brotten), D.S. (20 år vid brotten) och K.S. (20 år vid brotten), hade alla återfallit i brott och dömdes till fängelse i fyra, tre respektive två månader. För E.S. (17 år vid brotten), som också han återfallit i brott, bestämdes påföljden till fortsatt skyddstillsyn och 100 dagsböter.

Åklagaren och K.S. överklagade tingsrättens dom. Med avseende på åtalet för djurplågeri under punkterna 1 och 3 fann hovrätten att straffvärdet var högre än vad tingsrätten hade kommit fram till. Hovrätten ansåg att straffvärdet skulle bestämmas till fängelse sex månader för respektive gärning. Hovrätten gjorde inte heller några andra bedömningar än tingsrätten i fråga om val av påföljd. Med den allvarligare bedömning hovrätten gjorde av djurplågeribrottslighetens straffvärde under punkterna 1 och 3 ansåg hovrätten att fängelsestraffen för S.S., D.S. och K.S. skulle skärpas. För E.S:s del ansåg hovrätten att bötesstraffet skulle skärpas.

Hovrätten ändrade tingsrättens dom endast på det sättet att fängelsestraffens längd för S.S., D.S. och K.S. bestämdes till sex, fyra, respektive tre månader och att antalet dagsböter för E.S. bestämdes till 150.

I rättsfallet RH 2018:12 bedömdes påföljden inte kunna stanna vid böter för djurplågeri som bestått i att en hund vid ett tillfälle utsatts för lidande genom misshandel i form av sparkar, knytnävsslag och slag med tillhygge. Påföljden bestämdes till villkorlig dom och 40 dagsböter (referat av rättsfallet finns i praxisgenomgången i bilaga 2, Hovrätten över Skåne och Blekinge, mål nr B 2686-17).

Det finns även några hovrättsavgöranden, som inte har refererats, som är av intresse i detta sammanhang.

I en dom meddelad av Svea hovrätt den 19 juni 2012 i mål nr B 693-12 dömdes A.A.T. för djurplågeri då han uppsåtligen och otillbörligen utsatt sin hund under ca en månads tid för lidande genom följande förfarande.

a) Vid flera olika tillfällen hade A.A.T. tilldelat flera knytnävsslag

mot ryggen och sidan av buken på hunden.

b) Vid ett tillfälle hade A.A.T. virat ett koppel runt halsen på hunden

och hängt upp den i en handdukstork varefter han tilldelat hunden fem slag och lämnat den hängandes i kopplet i några sekunder innan han tagit ner hunden igen.

c) Avslutningsvis hade A.A.T. strypt hunden genom att först vira ett

täcke hårt runt hundens huvud, sedan hålla och släppa taget flera gånger. Sedan hade han släppt greppet med täcket och bytt ut täcket mot två plastpåsar som han knutit hårt runt hundens huvud för att strypa den, vilket lett till att hunden spytt, och släppt sin avföring samt slutligen blivit medvetslös. Därefter hade han släppt hunden och lossat på plastpåsarna. Hunden hade då återfått medvetandet och spytt igen. A.A.T. hade då lagt hunden i duschen och spolat den med varmt vatten, varefter han hade knutit fast två plastpåsar runt huvudet på hunden igen för att strypa den. Hunden hade då blivit medvetslös. Sedan hade A.A.T. lagt den medvetslösa hunden i en sopsäck och burit ut hunden i skogen där han lämnat den.

På grund av nämnda förfarande hade hunden avlidit samt förorsakats lidande, smärta, blodvite, andnöd, och skador i form av blåmärken i ljumskarna, sårskador på halsen och på bröstkorgen, en revbensfraktur samt emfysem, atelaktas och ödem i lungorna.

Tingsrätten uttalade bl.a. följande i påföljdsfrågan.

De nu aktuella gärningarna har riktats mot en hund. Det har varit fråga om flera gärningar där hunden fått ta emot slag och vid ett tillfälle blivit upphängd i en krok. Gärningarna har fått sitt slut genom att hunden till följd av A.A.T:s handlande avlidit under mycket plågsamma former. Hunden har före det att den avlidit fått bl.a. blåmärken, sårskador, en revbensfraktur, emfysem, atelaktas och ödem i lungorna.

[…] Det våld och den behandling som A.A.T. utsatt hunden för har inneburit att A.A.T. visat stor hänsynslöshet (29 kap. 2 § 2 p brottsbalken).

Tingsrätten anser att straffvärdet för de nu aktuella gärningarna uppgår till ett år och tre månaders fängelse (jmf rättsfallet RH 2011:19).

Djurplågeri är ett brott som endast under vissa omständigheter är att anse som ett s.k. artbrott, dvs. ett brott där det finns en stark presumtion att straffet ska bestämmas till ett fängelsestraff utan att det har ett särskilt högt straffvärde. Brottet kan dock vara att betrakta som ett artbrott om det förelegat några sådana särskilt försvårande omständigheter såsom hänsynslöshet (se rättsfallet NJA 2006 s 339).

I detta fall anser tingsrätten att både brottets art och dess straffvärde talar för att straffet ska bestämmas till ett fängelsestraff. Påföljden för A.A.T. bestäms därför till ett år och tre månaders fängelse.

Åklagaren och A.A.T. överklagade tingsrättens dom i påföljdsfrågan.

Hovrätten beaktade särskilt att det hade varit fråga om upprepade allvarliga fall av djurplågeri varav punkterna b och c var för sig hade ett högt straffvärde. Hovrätten anslöt sig i övrigt till tingsrättens bedömning av det sammantagna straffvärdet och gjorde inte heller några andra bedömningar än vad tingsrätten hade gjort i fråga om val av påföljd och straffmätning. Hovrätten fastställde därmed tingsrättens dom.

I en annan dom från Svea hovrätt, meddelad den 20 december 2012 i mål nr B 9711-12, dömdes G.A. för bl.a. två fall av djurplågeri enligt följande beskrivningar.

1. G.A. hade under ca två månaders tid uppsåtligen genom misshandel utsatt en hund för otillbörligt lidande då han vid i vart fall fyra tillfällen utdelat slag och sparkar mot hunden på kroppen och huvudet, samt tagit stryptag på honom vilket lett till smärta och bl.a. blödningar i underhud och muskulatur på ryggen, revbensfrakturer, sammanfallna lungor och lungblödningar, krosskador med blödningar i levern, blödning i bukhålan, blödningar i njurtrakten, krosskador och blödningar i höger binjure, bristningar och blödningar i bukspottskörteln, bristningar och blödningar i bukhålenätet, fraktur av höger knäskål, blödning till båda knälederna och vänster höftled och maginnehåll i lungorna. Hunden avled till följd av förfarandet.

2. G.A. hade under ca 1,5 månaders tid uppsåtligen genom misshandel vid i vart fall vid fyra tillfällen utsatt ytterligare en hund för otillbörligt lidande då han hade utdelat sparkar och slag mot hundens kropp, vilket lett till smärta och att hunden fått rödfärgad urin, samt utdelat slag och sparkar mot hundens huvud, vilket lett till bl.a. smärta och fraktur av underkäken, fraktur av okbågen, sprickbildning i okbågen på vänster sida, misstänkt blödning inuti skallen och fraktur av hörntand i överkäken. På grund av förfarandet hade hunden inte kunnat äta ordentligt och hade slutligen avlidit.

G.A. dömdes även för bedrägeri, narkotikabrott och ringa narkotikabrott.

Tingsrätten uttalade bl.a. följande i påföljdsfrågan.

Vid bedömningen av djurplågeribrottens straffvärde bör beaktas att G.A. visat stor hänsynslöshet och att det varit fråga om upprepade våldshandlingar och ett utdraget händelseförlopp med tortyrliknande inslag. Straffvärdet för vart och ett av brotten finner tingsrätten uppgår till omkring ett års fängelse (jfr Svea hovrätts dom den 19 juni 2012 i mål B 693-12 samt RH 2011:19).

Tingsrätten finner att straffvärdet för narkotikabrottet uppgår till omkring ett års fängelse. […] Tingsrätten finner att straffvärdet för den samlade brottsligheten uppgår till två års fängelse. Brottsligheten straffvärde och art sammantaget utesluter annan påföljd än fängelse. Skäl saknas att vid straffmätningen frångå brottslighetens straffvärde.

Tingsrätten bestämde således påföljden till två års fängelse. Åklagaren och G.A. överklagade tingsrättens dom. Hovrätten anslöt sig till tingsrättens bedömningar i fråga om skuld, påföljd och straffmätning. Hovrätten fastställde därmed tingsrättens dom.

5.4.3. Kriminalstatistik

Antalet anmälda djurplågeribrott

Brottsförebyggande rådet (Brå) sammanställer bl.a. statistik över antalet anmälda brott. Ändamålet med statistiken är att ge en bild av nivån och utvecklingen av de händelser som anmälts och registrerats som brott hos de brottsutredande myndigheterna under den redovisade perioden. Statistiken visar således inte hur många brott som faktiskt har begåtts.

I fråga om djurplågeribrottet framgår det av tabellen nedan att antalet anmälda fall per år under perioden 2014–2018 har varit relativt konstant, med undantag för en mindre uppgång under 2015.37

37 https://www.bra.se/statistik/kriminalstatistik/anmalda-brott.html – tabell 10 Anmälda brott efter brottstyp för åren 2009–2018 hela landet.

Tabell 5.1 Antal anmälda fall av djurplågeri (Brå)

År

2014 2015 2016 2017 2018

Antal anmälda brott

1 779 1 904 1 705 1 666 1 682

Antalet lagföringsbeslut

I Brå:s statistik över personer lagförda för brott redovisas de lagföringsbeslut som fattats av åklagare och domstol under ett kalenderår, dvs. fällande domslut, godkända strafförelägganden och meddelade åtalsunderlåtelser. Statistiken omfattar samtliga fällande domar i tingsrätt, oavsett om domen vunnit laga kraft eller överklagats till högre instans. Detta innebär att ett fällande domslut i tingsrätten som ändrats till frikännande dom i högre instans ingår i statistiken över lagförda personer. Personer som efter ett frikännande i tingsrätten har fällts för brott i högre instans ingår däremot inte i statistiken.

En person kan i en och samma lagföring dömas för flera brott. I Brå:s statistik redovisas brotten i lagföringarna enligt huvudbrottsprincipen. Principen innebär att redovisningen sker enligt det brott i en lagföring som har den strängaste straffskalan. Det innebär att om en person samtidigt lagförts för djurplågeri och ett brott med strängare straffskala än djurplågeribrottet, kommer den domen inte att redovisas i kriminalstatistiken som en lagföring gällande djurplågeri. I de fall en lagföring rör flera brott med samma straffskala, väljs slumpmässigt ett av dessa brott som huvudbrott i redovisningen.

Av tabellen nedan framgår antalet lagförda djurplågeribrott per år och typ av lagföring.38 Av tabellen följer att antal fall där djurplågeribrottet har varit huvudbrott har legat relativt konstant under 2014 och 2015 samt att den uppgång som skedde i antalet huvudbrott under 2016 bröts under 2017, då antalet huvudbrott minskade till 79 stycken varefter antalet huvudbrott steg till 94 stycken under 2018. Av tabellen kan konstateras att lagföringen för det totala antalet fall av djurplågeri (dvs. fall där personen också dömts för andra brott än djurplågeri) ökade för varje år under perioden 2014–2017, från 105 fall till 168 fall, varefter det skedde en minskning till 118 fall under 2018.

38 https://www.bra.se/statistik/kriminalstatistik/personer-lagforda-for-brott.html – tabell 405 Antal lagförda brott efter lagföringstyp och ålder (för åren 2014, 2015, 2016, 2017 respektive 2018).

Tabell 5.2 Lagförda brott efter brott och lagföringstyp (Brå)

Djurplågeribrottet

2014 2015 2016 2017 2018

Strafföreläggande

14 25 10

9 20

Åtalsunderlåtelse

0

0

3

0

0

Domslut

91 94 120 159 98

Totalt

105 119 133 168 118

Antal huvudbrott

86 88 105 79 94

Påföljd när djurplågeri varit huvudbrott

I tabellen nedan följer en sammanställning av Brå:s statistik avseende antal tingsrättsdomslut i vilka djurplågeribrottet varit huvudbrott under perioden 2014–2018.39 Tabellen visar också vilken påföljd som har dömts ut för brottet. I tabellen anges de påföljder som har dömts ut under den valda perioden och andra påföljdskombinationer som inte använts, som t.ex. skyddstillsyn i kombination med fängelse, redovisas därför inte. När det gäller påföljden villkorlig dom särredovisas inte antalet domslut där påföljden har bestämts till villkorlig dom i förening med dagsböter respektive domslut där påföljden har bestämts till en ”ren” villkorlig dom, dvs. en villkorlig dom som inte förenats med dagsböter eller någon annan föreskrift eller tilläggspåföljd. I kolumnen för villkorlig dom torde därför båda dessa fall förekomma.

Att antalet fall där djurplågeribrottet varit huvudbrott är något lägre i tabell 5.3 än i tabellen ovan beror på att det i siffran för antalet huvudbrott i tabell 5.2 ingår även strafförelägganden och åtalsunderlåtelser. I tabell 5.3 redovisas endast antalet tingsrättsdomslut.

39 https://www.bra.se/statistik/kriminalstatistik/personer-lagforda-for-brott.html – tabell 420 Lagföringsbeslut efter huvudbrott och huvudpåföljd (för åren 2014–2018).

Tabell 5.3 Lagföringsbeslut efter huvudbrott och huvudpåföljd (Brå)

Huvudbrottet djurplågeri tingsrättsdomslut

Påföljd

2014 2015 2016 2017 2018

Fängelse

1

0

1

3

3

Rättspsykiatrisk vård

0

1

0

0

0

Skyddstillsyn

2

2

0

0

0

Skyddstillsyn m samhällstjänst

0

0

0

1

1

Villkorlig dom

21

23

28

20

29

Villkorlig dom m samhällstjänst

0

2

0

0

1

Ungdomsvård

2

Ungdomstjänst

1

0

0

1

0

Dagsböter

47

36

62

45

41

Tillämpning av 34 kap. 1 § 1 p

0

1

1

1

2

Totalt antal domslut

72

65

92

71

79

Av sammanställningen följer att den vanligaste förekommande påföljden för djurplågeribrottet är dagsböter; under vald period har antalet domslut där påföljden bestämts till dagsböter uppgått till mellan 52–67 procent per år av de meddelade domarna. Villkorlig dom är den näst vanligaste påföljden och antalet domslut med denna påföljd har legat relativt konstant under den valda perioden; mellan 28–37 procent per år av de meddelade domsluten. Villkorlig dom i kombination med samhällstjänst har dock endast förekommit undantagsvis. Domslut där påföljden har bestämts till fängelse är också ovanliga; under åren 2017 och 2018 skedde det dock en liten ökning i förhållande till tidigare år; från ett domslut till tre domslut per år de två senaste åren.

Av Brå:s statistik framgår att fängelsestraffets längd40 fördelade sig enligt följande under 2017: i ett fall bestämdes fängelsestraffets längd till en månad, i ett fall till mellan två till tre månader och i ett fall till mellan 6–12 månader. För 2018 fördelades fängelsestraffets längd på så sätt att i två fall bestämdes fängelsestraffet till mellan en till två månader och i ett fall mellan tre till fyra månader. I domslutet

40 Brå redovisar inte i statistiken exakt vilka fängelsestraff som dömts ut, utan endast att det skett inom ett viss spann.

från 2016 bestämdes fängelsestraffets längd till mellan en till två månader och i domslutet från 2014 bestämdes straffet till fängelse i en månad.41

5.4.4. Utredningens egna praxisgenomgångar

Praxisgenomgång avseende djurplågeribrott vars straffvärde har bedömts överstiga bötesnivån

Allmänt om hur vår undersökning har gjorts

Utredningens egna praxissammanställning gällande djurplågeribrottet finns redovisad i bilaga 2. Praxissammanställningen omfattar fällande domar avseende djurplågeri där påföljden har bestämts till strängare straff än böter (dvs. brott på s.k. fängelsenivå där straffmätningsvärdet motsvarar minst 14 dagars fängelse) och där djurplågeri är det enda åtalade brottet alternativt utgör det brott som varit bestämmande för straffvärde och påföljdsval. I fall där den tilltalade även dömts för andra brott med samma eller strängare straffskala har vi valt att inte referera domen, om det inte tydligt har framgått hur djurplågeribrottet har bedömts i straffvärde- och påföljdsfrågan. I några fall har den tilltalade dömts för – utöver djurplågeri – brott mot djurskyddslagen, t.ex. överträdelse av djurförbud som har samband med djurplågerifallet. De fallen ingår i praxissammanställningen.

De refererade domarna som redovisas är sådana som vi har erhållit genom eftersökningar i olika rättsdatabaser. Något anspråk på att redovisningen omfattar samtliga relevanta meddelade domar kan inte göras. Materialet torde ändå ge en god uppskattning av de förhållanden som ska belysas, dvs. vilka typer av gärningar som i praxis bedöms ha ett straffvärde som överstiger bötesnivån och hur de har behandlats påföljdsmässigt.

Vi har valt att gå igenom och referera domar från tingsrätter och hovrätter (några relevanta avgöranden från Högsta domstolen har inte meddelats under de tidsperioder vi valt) där domstolarna prövat frågor som rör de områden utredningen har att behandla. Materialet omfattar domar som meddelats under åren 2015 till och med 2018.

41 https://www.bra.se/statistik/kriminalstatistik/personer-lagforda-for-brott.html – tabell 430 Domslut med påföljd fängelse efter brott och fängelsetidens längd i månader (för åren 2014, 2016, 2017 och 2018).

Statistisk sammanställning av undersökningen

Av tabellen nedan följer antalet domslut som ingår i vår praxisgenomgång och där påföljden bestämts till en strängare påföljd än böter. Att antalet domslut anges här i stället för antalet domar beror på att det i vissa domar förekommit att mer än en tilltalad dömts för brott, vilket är fallet i ca en till två domar per år.

Tabell 5.4 Antal domslut tingsrätt och hovrätt

2015

2016

2017

2018

Hovrätt

6

5

6

9

Tingsrätt

21

25

15

26

Totalt

27

30

21

35

Av tabellen följer att antalet domslut, men undantag för 2017, ligger på en relativt konstant nivå. Om minskningen för 2017 beror på en nedgång i antalet meddelade domslut eller på att sammanställningen inte omfattar samtliga meddelade domslut är svårt att säga. Av Brå:s statistik framgår att det skedde en viss minskning av antalet meddelade domslut i fråga om villkorlig dom under 2017, och det är möjligt att detta även återspeglas i vår praxisgenomgång. Det ska dock i sammanhanget sägas att Brå:s statistik inte utan reservation kan jämföras med våra siffor, detta eftersom Brå:s siffor endast omfattar tingsrättsdomslut. Som nämnts inledningsvis kan några av dessa ha överklagats och påföljden kan då ha ändrats i högre instans. Vår sammanställning av brott på fängelsenivå omfattar tvärtom inte tingsrättsdomslut där påföljden har ändrats i högre instans, således utgår ur sammanställningen domslut där tingsrätten bestämt påföljden till t.ex. villkorlig dom men där påföljden har ändrats till endast böter i högre instans eller åtalet där ogillats. Om högre instans ändrat påföljden från t.ex. fängelse till villkorlig dom framgår det också i vår sammanställning.

Av tabellen nedan följer antalet domslut per år fördelat efter påföljdsvalet för brottsligheten. Endast de påföljdskombinationer som har varit aktuella under perioden finns med i tabellen.

Tabell 5.5 Antal domslut fördelade efter påföljdsval

2015

2016

2017

2018

Villkorlig dom

1

3

1

1

Villkorlig dom m böter

22

27

18

33

Villkorlig dom m samhällstjänst

2

0

0

0

Ungdomstjänst

0

0

1

0

Skyddstillsyn m fängelse

1

0

0

Fängelse

1

0

1

1

Totalt

27

30

21

35

Av tabell 5.5 följer, i likhet med Brå:s statistik, att villkorlig dom i förening med böter är den vanligaste påföljden för djurplågeribrott som bedöms ha ett straffvärde överstigande bötesnivån; i 88 procent av samtliga domslut har påföljden bestämts på detta sätt. Övriga påföljder/påföljdskombinationer förekommer endast undantagsvis.

Vad framgår ytterligare av undersökningen

Majoriteten av domarna i vår sammanställning gäller djurplågeri som har begåtts genom vanvård, både av lantbruksdjur och sällskapsdjur. I de flesta fall av vanvård har den tilltalade bedömts av grov oaktsamhet ha vanvårdat djuret eller djuren. Det förekommer också att domstolarna har bedömt att vanvården har skett uppsåtligen och då ofta med likgiltighetsuppsåt.

Domstolarna har i majoriteten av vanvårdsfallen inte uttalat sig närmare om brottets art eller artvärde, men konstaterat att brottets art inte utgör hinder mot att bestämma påföljden till villkorlig dom, ofta med hänvisning till det ovan refererade avgörandet NJA 2006 s. 339. Det är inte heller vanligt att domstolarna har uttalat sig om brottets straffvärde i vanvårdsfallen. I några fall har dock domstolarna angett ett specifikt straffvärde för brottet. Här kan nämnas några exempel:

– Uppsåtlig vanvård av tre hästar, varav en hade självdött, bestående

i brist på foder och vård, hade enligt domstolen ett straffvärde om fyra månaders fängelse, (påföljden bestämdes villkorlig dom och 100 dagsböter)42, – Grovt oaktsam vanvård av ca 30 katter bestående i brist på foder,

vatten, rena utrymmen och behövlig vård/avlivning bedömdes ha ett straffvärde om sex månaders fängelse, (påföljden bestämdes till villkorlig dom och 100 dagsböter)43, – Uppsåtlig vanvård av en hund, som sedermera avlivats akut, be-

stående i brist på nödvändig vård p.g.a. bl.a. tumör och kraftig avmagring bedömdes ha ett straffvärde om en månads fängelse (påföljden bestämdes till villkorlig dom och 40 dagsböter)44, – Grov oaktsam vanvård av ca 130 nötkreatur, varav tre stycken hade

avlivats akut och resterande omhändertagits, bestående i bl.a. brist på tillsyn, vatten och foder samt behövlig vård/avlivning bedömdes ha ett straffvärde om fyra månaders fängelse (påföljden bestämdes till villkorlig dom och 70 dagsböter)45, – Grov oaktsam vanvård av ett tiotal får, varav i vart fall sju djur

hade självdött och två stycken nödgats att avlivas, bestående i brist på tillsyn och nödvändig vård/avlivning bedömdes ha ett straffvärde om två månaders fängelse (påföljden bestämdes till villkorlig dom och 50 dagsböter)46, – Grov oaktsam vanvård av fyra hästar, varav två hade avlivats p.g.a.

kraftig avmagring som gränsat till utmärgling och resterande två varit mycket magra, bestående i bristande tillsyn och utfodring bedömdes ha ett straffvärde om fyra månaders fängelse (påföljden bestämdes till villkorlig dom och 70 dagsböter respektive villkorlig dom och 50 dagsböter)47.

Vanvård av större djurbesättningar som pågått under längre tid har i vissa fall lett till att den villkorliga domen har förenats med ett högre antal dagsböter, vilket ger en indikation på att domstolarna ansett

42 Skaraborgs tingsrätt mål nr B 2333-15. 43 Varbergs tingsrätt mål nr B 330-17. 44 Södertörns tingsrätt mål nr B 4318-18. 45 Lunds tingsrätt mål nr B 2541-15. 46 Hovrätten över Skåne och Blekinge mål nr B 1333-15. 47 Svea hovrätt mål nr B 10667-15.

straffvärdet vara högre i de fallen. Som exempel kan ges ett fall av vanvård av en besättning av ca 40 nötkreatur, där vanvården hade bestått i bristande tillsyn och bristande tillgång på foder, vilket lett till svält för en stor del av besättningen, varav sju djur hade självdött. Påföljden bestämdes till villkorlig dom och 120 dagsböter, vilket indikerar ett straffvärde om i vart fall sex månaders fängelse.48

Det är dock inte alltid antalet djur som är bestämmande i frågan om antalet dagsböter (och därigenom en indikation av det bedömda straffvärdet); att av grov oaktsamhet utsätta 6 000 slaktkycklingar för lidande under felaktig utförd transport, vilken resulterat i att ca 3 800 kycklingar avled under färd, renderade villkorlig dom och 60 dagsböter i påföljd.49 I det fallet var det dock fråga om en begränsad tidsrymd, till skillnad från det tidigare fallet där lidandet pågått under flera månaders tid.

Vid bestämmande av antalet dagsböter som den villkorliga domen ska förenas med har det inte sällan i de aktuella domarna förekommit att hänsyn tagits i mildrande riktning till den tilltalades personliga eller ekonomiska situation; t.ex. den tilltalades psykiska mående eller att den tilltalade p.g.a. av djurförbud inte längre har någon försörjning. Det har också förekommit att domstolen i sådana fall helt har underlåtit att förena den villkorliga domen med dagsböter.50

I två domar som ingår i praxissamställningen har vanvården bedömts vara så allvarlig att påföljden inte har kunnat stanna vid villkorlig dom och böter; det avser de två domar som meddelades under 2015 och i vilka påföljden bestämdes till villkorlig dom och samhällstjänst. I dessa två fall var det fråga om en vanvård som pågått under längre tid och avsett ett större antal djur.

I det ena fallet var det fråga om uppsåtlig vanvård under längre tid av 100 djur som hade drabbats av bl.a. sjukdom och allvarliga frätskador till följd av utrymmena varit fyllda med 60–70 cm gödsel, då utgödsling inte skett. I utrymmena hittades 40 stycken självdöda djur, bl.a. kalvar som inte hade kunnat röra sig p.g.a. gödslet, och ytterligare åtta djur som fick avlivas. Straffvärdet ansågs motsvara åtta månaders fängelse. Tingsrätten fann att det förelåg sådana försvårande omständigheter som medför att djurplågeriet i detta fall var att anse som ett artbrott då den tilltalade hade visat stor hänsyns-

48 Linköpings tingsrätt mål nr B 1596-15. 49 Hovrätten för Västra Sverige mål nr B 4548-17. 50 Se t.ex. Ystad tingsrätt mål nr B 1981-17 och Kalmar tingsrätt mål nr B 950-16.

löshet i förhållande till sina djur och utsatt dessa för ett extremt fysiskt och psykiskt lidande. Tingsrätten fann dock, att brottets art- och straffvärde inte var sådant att det uteslöt en frivårdspåföljd innehållande en föreskrift om samhällstjänst.51

I det andra fallet var det fråga om uppsåtlig vanvård av 250 djur under en längre tid bestående i bl.a. bristande utgödsling och bristande fodergivning. Av djuren hade ca 50 stycken självdött, 20 stycken avlivats och ytterligare 15 djur var i behov av avlivning samt ett antal djur var kraftigt avmagrade. Tingsrätten bedömde att brottets straffvärde, även med hänsyn till de vissa förmildrade omständigheter hänförliga till den tilltalades person, uppgick till ett års fängelse. Med hänsyn till att den tilltalade p.g.a. utmattningsdepression skulle drabbas särskilt hårt av ett fängelsestraff fann tingsrätten att påföljden skulle bestämmas till villkorlig dom och det högsta möjliga antalet timmar samhällstjänst, 240 timmar.52

Ett fall av de sammanlagt tre i sammanställningen där påföljden har bestämts till fängelse gällde grov oaktsam vanvård av tre hundar, som avlidit till följd av de lämnats utan mat och vatten. Den tilltalade dömdes till fängelse i tre månader, motsvarande gärningens straffvärde. Det var dock fråga om återfall i brott och tingsrätten gick inte närmare in på frågan om brottets art var sådant att det därför förelåg skäl för fängelse.53 Ett annat av dessa tre fall gällde uppsåtlig vanvård av en hund vid två tillfällen, där hunden vid ett tillfälle under tre dagar hade lämnats utan tillsyn och utan foder och vatten samt vid ett annat tillfälle inte hade fått behövlig vård för bl.a. tandlossning och stora knölar på halsen eller avlivats p.g.a. detta. Påföljden bestämdes till två månaders fängelse, motsvarande straffvärdet. Även i detta fall var det fråga om återfall i brott och frågan om brottets art som skäl för fängelse berördes inte i domskälen.54

Som nämnts gäller de flesta av de genomgångna domarna djurplågeribrott som begåtts genom vanvård. Det förekommer dock även fall där djurplågeri skett genom misshandel bestående i t.ex. slag och sparkar. Brottet har i majoriteten av dessa fall inte ansetts vara av sådan art att det föreligger hinder mot att påföljden bestäms till villkorlig dom och böter.

51 Falu tingsrätt mål nr B 2311-12. 52 Umeå tingsrätt mål nr B 873-15. 53 Blekinge tingsrätt mål nr B 93-17. 54 Västmanlands tingsrätt mål nr B 4614-18.

Som exempel kan ges ett fall av uppsåtlig misshandel av en hund där den tilltalade hade kastat hunden i ett balkongräcke och slagit efter den med en golfklubba. Hovrätten bedömde att gärningen hade ett straffvärde om en månad. Hovrätten fann, till skillnad mot tingsrätten, att brottet inte var av sådan art att fängelse skulle följa, utan påföljden bestämdes till villkorlig dom och 40 dagsböter.55 Att avliva en hund genom användning av spikpistol och slag med yxa under ett flera minuter långt händelseförlopp bedömdes ha ett straffvärde motsvarande fyra månaders fängelse, tingsrätten fann dock att påföljden skulle bestämmas till villkorlig dom och 70 dagsböter.56

I ett fall av uppsåtlig misshandel med dödlig utgång av en hundvalp som bl.a. beskjutits med luftgevär och knivhuggits bedömdes av underrätten ha ett straffvärde om fem månader, varvid påföljden bestämdes till villkorlig dom och 120 dagsböter (den tilltalade dömdes också för innehav en kniv).57

I ett fall av uppsåtlig misshandel i vår praxissammanställning utdömdes ett fängelsestraff. Det rörde misshandel av en pudel vid tre tillfällen, varvid hunden hade avlidit vid det sista tillfället. Misshandeln hade skett genom sparkar, knytnävsslag och strypgrepp. Hovrätten instämde i tingsrättens uttalade om att den tilltalade vid var och en av gärningarna hade agerat med ett betydande mått av hänsynslöshet och konstaterade att hunden hade levt i ett långvarigt tillstånd av stress och ångest och att den misshandel som lett fram till att hunden avled varit förknippad med djup skräck och ångest. Hovrätten kom fram till att gärningens straffvärde motsvarade åtta månaders fängelse. Hovrätten fann i likhet med tingsrätten att djurplågeribrottet var av sådan art att det förelåg en presumtion för fängelse. Skälen för att välja fängelse som påföljd förstärktes enligt hovrätten i inte obetydlig mån av att brottsligheten hade ett straffvärde som var så pass högt som fängelse åtta månader. Påföljden bestämdes således till åtta månaders fängelse.58

Slutligen kan tas upp en dom i vår sammanställning i vilken den tilltalade dömdes till skyddstillsyn i förening med tre månaders fängelse för djurplågeri. Det var fråga om 22 fall av uppsåtligt djurplågeri riktat mot lika många katter, som den tilltalade hade plågat och dödat på olika sätt. Ett samlat straffvärde för djurplågeri av 22 katter

55 Svea hovrätt mål nr B 9933-17. 56 Örebros tingsrätt mål nr B 5964-17. 57 Svea hovrätt mål nr B 7236-18. 58 Svea hovrätt mål nr B 176-14.

låg enligt tingsrätten på i vart fall ett och ett halvt års fängelse. Vid straffmätningen tog tingsrätten dock hänsyn till att den tilltalades handlande stått i samband med hans bristande utveckling, erfarenhet och omdömesförmåga samt att han haft nedsatt förmåga att kontrollera sitt handlande. Straffvärdet sattes därför något lägre, till ett års fängelse och med hänsyn till den tilltalades personliga förhållanden bestämdes påföljden således till skyddstillsyn i kombination med tre månaders fängelse.59

Sammanfattningsvis kan sägas att inte i någon av de domar som omfattas av vår sammanställning har straffvärdet bedömts överstiga ett års fängelse. Inte heller har brottets art bedömts vara sådant att det har lett till en strängare påföljd än villkorlig dom och böter, annat än i ett fåtal fall. I stället synes enighet råda i praxis om att djurplågeribrottet endast i undantagsfall – såsom särskild allvarlig vanvård av ett stort antal djur eller mycket svår uppsåtlig misshandel – bör leda till annan påföljd än villkorlig dom och böter i de fall domstolarna anser att brottets straffvärde överstiger bötesnivån men understiger ett års fängelse.

Praxisgenomgång avseende djurplågeribrott vars straffvärde har bedömts motsvara böter

Utöver den ovan refererade praxisgenomgången har vi också gått igenom fällande domar avseende djurplågeribrott där straffvärdet har bedömts motsvara böter. De refererade domarna som redovisas är domar som har erhållits genom sökande i olika rättsdatabaser. Syftet med sammanställningen är att belysa vilka slags gärningar som i praxis typiskt sett bedöms ha ett straffvärde som inte når upp till fängelsenivå. Genomgången har av tidsskäl varit mer begränsad än den gällande brott som bedömts ligga på fängelsenivå och omfattar endast ett urval av tings- och hovrättsdomar som meddelats under åren 2015 till och med 2018. För varje år har tio domar valts ut.

Genomgången omfattar således totalt 40 domar. I tre av domarna förekommer att två tilltalade har dömts för brott, varför antalet domslut uppgår till 43 stycken. I 17 av dessa domslut har påföljden bestämts till färre än 80 dagsböter, i 12 fall har påföljden bestämts

59 Skaraborgs tingsrätt mål nr B 3258-15.

till 80 dagsböter och i 14 fall har påföljden bestämts till 90 dagsböter eller fler.

Majoriteten av domarna gäller djurplågeri som har begåtts av grov oaktsamhet genom vanvård, både av lantbruksdjur och sällskapsdjur. I några fall har vanvården bedömts begåtts med likgiltighetsuppsåt. I åtta fall har det varit fråga om djurplågeri genom uppsåtlig misshandel och då uteslutande av hundar. I majoriteten av domarna, 33 av 40 stycken, har det varit fråga om djurplågeri av ett enstaka djur. I resterande fall har det främst varit fråga om djurplågeri av två till tre djur och som mest sju djur.

I majoriteten av domarna har det inte förts något mer ingående resonemang om brottets straffvärde. Generellt kan sägas att domstolarna vid bedömningen att straffvärdet motsvarar dagsböter har lagt vikt vid att det varit fråga om ett eller ett fåtal djur eller att lidandet i fråga om vanvårdsfallen pågått under en kortare tid.60 När det gäller tidsaspekten verkar uppfattningen dock variera angående vad som avses med en kortare tid. I ett fall61 ansågs några dagar utgöra en ganska begränsad tid medan vanvården i andra fall62 hade pågått under några månader, vilket i dessa fall har bedömts som en kortare period. Lidandet har i majoriteten av fallen utgjorts av svälttillstånd, eller underlåtenhet att söka vård för sjukdom eller skada. I några av fallen har djuret tillfrisknat efter behandling, och i andra har avlivning skett efter att djuret omhändertagits. Någon mer ingående bedömning om graden av lidande har inte redovisats i domarna, ett intryck från praxisgenomgången är dock att lidande som varit av övergående karaktär har bedömts ha ett lägre straffvärde, t.ex. i fråga om hund som lämnats i bil en varm sommardag utan vatten. Två sådana fall63 ingår i genomgången och i dessa bestämdes påföljden till 30 respektive 40 dagsböter. I båda fallen hade hunden i fråga till synes klarat sig utan mer bestående men.

I några fall har en bötespåföljd motiverats med att brottet hade begåtts av oaktsamhet och således inte skett uppsåtligen, t.ex. i fråga om två fall av vanvård av häst som försatts i svälttillstånd och orsakats mycket kraftig avmagring under en längre tid, där det alltså i

60 Se t.ex. Falu tingsrätts dom i mål nr B 63-17. 61 Svea hovrätts dom i mål nr B 2259-16. 62 Se t.ex. Skaraborgs tingsrätts dom i mål B 3590-17. 63 Hovrättens för Västra Sverige dom i mål nr B 1533-16 och Blekinge tingrätts dom i mål nr B 2948-14.

valet mellan påföljd på fängelsenivå eller böter (dvs. bedömningen av straffvärdet och att brottet var på s.k. bötesnivå) var avgörande att brottet hade begåtts av grov oaktsamhet64. I stället för fängelse bestämdes således påföljden till bötesstraff motsvarande 130 dagsböter respektive 100 dagsböter i dessa två fall.

I några av domarna har det som nämnts varit fråga om uppsåtlig misshandel av hund, där t.ex. slag och sparkar har utdelats. I ett fall var det fråga om en hund som bl.a. hade kastats i en kanal utan möjlighet att ta sig upp på land. I det fallet motiverades bedömningen att straffet kunde stanna vid dagsböter med att det varit fråga om ett kortvarigt händelseförlopp som inte hade orsakat några fysiska skador, varvid påföljden bestämdes till 130 dagsböter.65 I misshandelsfallen verkar överlag vikt ha lagts vid att våldsutövningen inte hade orsakat allvarligare skador, men det är svårt att dra några slutsatser då någon närmare motivering i frågan inte redovisas i domarna. I detta sammanhang kan också nämnas att det i avsnitt 5.4.2 behandlade rättsfallet RH 2018:12 (som också finns referat i den praxisgenomgång som redovisas i föregående avsnitt) kan innebära en förändring av praxis i fråga om misshandelsbrott. I detta fall konstaterade hovrätten att djurplågeri i form av uppsåtlig misshandel av en hund, där våldsutövningen bestått i sparkar och slag hade ett straffvärde motsvarande fängelse. I fler fall än tidigare kan det således antas att djurplågeri bestående i uppsåtlig våldsutövning mot djur kommer att straffmätas strängare än i dag, förutsatt att det hovrättsfallet får genomslag i praxis.

När det gäller frågan hur domstolarna har värderat straffvärdet i antal dagsböter är det svårt att dra några generella slutsatser utifrån hur de olika gärningarna har straffmätts. Som nämnts ovan har påföljden i 14 av 43 domslut bestämts till 90 dagsböter eller fler. Dessa fall rör både uppsåtliga misshandelsfall och vanvårdsfall (se t.ex. ovan angående fallen med de vanvårdade hästarna respektive fallet med hunden som kastats i en kanal). I fråga om vanvårdsfallen har det i några fall varit fråga om fler än ett djur. I ett fall66 bestämdes t.ex. påföljden i fråga om vanvård genom att utsätta sju kor för svält till 100 dagsböter.

64 Se Göta hovrätts dom i mål nr B 2906-14 och Göteborgs tingsrätts dom i mål 1640-15. 65 Göteborg tingsrätts dom i mål nr 13531-17. 66 Hudiksvalls tingsrätts dom i mål nr B 2389-16.

I majoriteten av de genomgångna domarna har dock djurplågeribrottet renderat 80 dagsböter eller lägre, dvs. både i fråga om vanvård eller uppsåtlig våldsutövning. Det är mot denna bakgrund svårt att dra några slutsatser om hur straffvärdesbedömningen i fråga om antalet dagsböter har gjorts i de fall som ingår i sammanställningen.

Sammanfattningsvis går det av vår praxisgenomgång i denna del att dra slutsatsen att domstolarna i sin bedömning om ett djurplågeribrott har ett straffvärde motsvarande endast dagsböter fäst vikt vid att det varit fråga om ett enstaka djur eller att lidandet pågått under en begränsad tid. Vidare har det i denna bedömning i några fall fästs vikt vid att lidande, som visserligen pågått under en längre tid, orsakats genom grov oaktsamhet och inte med uppsåt. I fråga om fall rörande uppsåtlig våldsutövning har det vid påföljdsbestämningen till synes varit styrande att våldet inte har orsakat några allvarligare skador.

I jämförelse med den vår andra praxisgenomgång som avser brott med ett straffvärde motsvarande fängelse kan sägas att de brotten generellt sett har avsett ett större antal djur som utsatts för ett sådant lidande att de i många fall har självdött eller varit i sådant skick att de varit tvungna att avlivas efter att de omhändertagits av kontrollmyndighet. I fråga om allvarlig våldsutövning har brott där djuret har avlidit till följd av en utdragen och plågsam misshandel bedömts ha ett straffvärde motsvarande fängelse. Det är dock inte möjligt att utifrån våra praxisgenomgångar mer precist uttala sig om var gränsen går mellan dagsböter och fängelse i fråga om straffvärdet för djurplågeribrott.

5.4.5. Något om praxis i fråga om brott mot djurskyddslagen

Brå:s statistik över lagförda brott omfattar endast i mindre utsträckning brott mot djurskyddslagen. Av statistiken framgår att antalet lagförda fall av brott mot djurskyddslagen under 2018 uppgick till 94 stycken (åtalsunderlåtelser, strafförelägganden och tingsrättsdomar), varav brottet i 77 fall utgjorde huvudbrott. I den officiella statistiken saknas uppgift om vilka påföljder som har varit aktuella i dessa 77 fall. För 2017 uppgick till antalet lagföringar till 141 stycken, varav brottet i 114 fall utgjorde huvudbrott. Motsvarande siffor för 2016 var 140 lagföringar, varav brottet utgjorde huvudbrott i 114 fall.

För 2015 uppgick det totala antalet lagföringar till 207, varav brottet utgjorde huvudbrott i 168 fall.67

Vi har beställt statistikuppgifter från Brå angående brott mot djurskyddslagen och vilka påföljder som har dömts ut för brottet under perioden 2015–2018. Statistiken omfattar lagföringsbeslut (tingsrättsdomar, strafförelägganden och åtalsunderlåtelser) för huvudbrottet brott mot djurskyddslagen. Det har inte varit möjligt att få tillgång till årsvisa uppgifter utan sifforna avser utdömda påföljder för hela perioden. Som gäller för Brå:s övriga statistik tas inte hänsyn till om lagföringsbeslutet har vunnit laga kraft eller inte. Enligt uppgifterna från Brå meddelades det under perioden 473 lagföringsbeslut för brott mot djurskyddslagen. I 432 fall, eller 91,3 procent, bestämdes påföljden till böter. I 32 fall, vilket utgör 6,8 procent av det totala antalet fall, bestämdes påföljden till villkorlig dom. I nio fall, eller 1,9 procent, beslutades om annan påföljd än de två förstnämnda. Det kan alltså konstateras att böter är den absolut vanligaste påföljden för brott mot djurskyddslagen. Enligt Brå har fördelningen av de olika påföljderna varit relativ jämn mellan åren.

I vår egen praxisgenomgång har vi också sökt efter domar gällande brott mot djurskyddslagen där påföljden bestämts till strängare straff än böter. Vi har endast funnit ett fåtal fall, av vilka det inte går att dra några närmare slutsatser. Det har t.ex. varit fråga om tilltalade som under längre tid innehaft ett stort antal katter i strid med meddelat djurförbud eller som av oaktsamhet låtit ett stort antal djur vistas i nedsmutsade utrymmen.68

67 https://www.bra.se/statistik/kriminalstatistik/personer-lagforda-for-brott.html – tabell 405 Antal lagförda brott efter lagföringstyp och ålder (för åren 2015, 2016, 2017 respektive 2018). 68 Göta hovrätt mål nr 902-17 och Luleå tingsrätt mål nr B 128-17, se bilaga 2.

6. Djurplågeribrottet – överväganden och förslag

6.1. Inledning

I våra direktiv anges att det finns anledning att undersöka om utformningen av de nuvarande straffskalorna i djurplågeribestämmelsen i brottsbalken respektive brott mot djurskyddslagen (2018:1192) på ett rättvisande sätt speglar hur samhället ser på brott mot djur och om de ger tillräckligt utrymme för att på ett nyanserat sätt beakta allvaret i de grövsta fallen av brott mot djur. Det finns enligt direktiven skäl att överväga om straffen för de allvarligaste brotten mot djur bör skärpas, vilket i så fall i första hand bör göras genom en ändring av djurplågeribestämmelsen.

I detta kapitel redogör vi för våra bedömningar och förslag. Inledningsvis anger vi de allmänna utgångspunkterna för de fortsatta övervägandena. Vi behandlar också vilka skäl som finns för och emot en höjd straffnivå för djurplågeribrottet. Därefter följer våra förslag i fråga om införandet av ett grovt djurplågeribrott.

6.2. Allmänna utgångspunkter

6.2.1. Djurplågeribrottets skyddsintresse

Djurplågeribrottets skyddsintresse är – som konstaterats i avsnitt 5.2.2 – att motverka djurs lidande. I sammanhanget bör poängteras att skyddsintresset att motverka djurs lidande i vart fall i straffrätten inte har samma ställning som skyddsintresset när det gäller brott som begås mot människor (se avsnitt 5.2.2 om rangordning mellan olika skyddsintressen). Intresset av att djur inte utsätts för lidande har således inte samma tyngd som skyddsintresset som motiverar

bestämmelserna om brott mot person, t.ex. brotten i 3 kap. brottsbalken. Detta återspeglas i lagstiftningen, t.ex. genom i att det inte finns utrymme för samma möjlighet till stränga ingripanden vid brott mot djur som för brott mot människor, dvs. att det abstrakta straffvärdet är högre för brott där motverkande av människors lidande utgör skyddsintresset.

I fråga om djurplågeribrottets skyddsintresse kan paralleller dras mellan djurplågeribestämmelsen och djurskyddslagens regler om djurhållning. De senare bestämmelsernas skyddsintresse är att värna djurs välbefinnande, genom att säkerställa ett gott djurskydd och således i förlängningen också att motverka djurs lidande. Syftet med djurskyddslagens bestämmelser får dock sägas vara mer långtgående än skyddsintresset för djurplågeribrottet; djurskyddslagens bestämmelser omfattar inte endast att motverka lidande och sjukdom hos djur utan avser därutöver att främja djurs välfärd inom djurhållningen. Brott mot djurskyddslagen är vidare handlingsbrott, – dvs. det är kriminaliserat att agera i strid med vissa av lagens bestämmelser – medan djurplågeribrottet är ett effektbrott, dvs. för straffansvar krävs att djur otillbörligen har utsatts för lidande (se avsnitt 3.2.4). I sammanhanget bör det dock noteras att det i huvudsak är djur som hålls av människan som omfattas av djurskyddslagens bestämmelser (se avsnitt 3.3.4).

Redan i samband med införandet av den tidigare djurskyddslagen (1988:534) anförde regeringen att djurskyddet behövde tillmätas en större betydelse än tidigare vid avvägningen mellan olika intressen; å ena sidan djurskyddsintresset och å andra sidan t.ex. ekonomiska och produktionstekniska faktorer. Den tidigare djurskyddslagen ändrades också vid flera tillfällen i syfte att stärka djurskyddet, bl.a. ökade successivt de djurgrupper som omfattas av kravet på naturligt beteende, det tydliggjordes att djur som visar tecken på ohälsa ska få nödvändig vård och bestämmelserna om omhändertagande av djur och bestämmelserna om djurförbud och straff vid brott mot djur skärptes också under den tid lagen gällde.1

Vid införandet av den nu gällande djurskyddslagen anförde regeringen att det är nödvändigt att en avvägning även i framtiden kan göras mellan djurskyddsintresset och andra angelägna samhällsintressen och att djurskyddsintresset ska tillmätas stor vikt vid denna avvägning, innebärande att den höga nivån på djurskyddet inte får

1Prop. 2017/18:147 s. 84.

urholkas. Regeringen anförde vidare att en förutsättning för all djurhållning är att djuren mår fysiskt och psykiskt bra och att detta är bestämmande i fråga om vilka avvägningar som är acceptabla av hänsyn till andra angelägna samhällsintressen.2

I förarbetena till den nya djurskyddslagen betonade vidare regeringen vikten av att djurskyddslagstiftningen bidrar till att öka medvetenheten om och erkännandet av att djur är levande och kännande varelser med vissa behov som måste visas hänsyn samt till att sprida dessa värderingar till en så stor andel av befolkningen som möjligt. Vidare anförde regeringen att djur har ett egenvärde oavsett den nytta de har för människan och att djurskyddslagstiftningen är ett tydligt bevis för att den svenska rättsordningen tillerkänner djur ett inneboende värde som går utöver det instrumentella värdet av att utgöra en ägodel eller på annat sätt vara till nytta eller nöje för människan.3

Mot bakgrund av de nämnda förarbetsuttalandena kan det konstateras – utifrån lagstiftarens ställningstaganden – att skyddsintresset även i fråga om djurplågeribrott bör tillmätas en stor betydelse och ha en avgörande betydelse i frågan om synen på straffen för brott mot djur.

6.2.2. Närmare om djurs lidande

Hur definieras djurs lidande i svensk lagstiftning?

Det finns det ingen närmare definition av begreppet djurs lidande i förarbetena till djurplågeribestämmelsen. Lidandet bör dock enligt förarbetena inte ha varit av endast obetydlig intensitet och varaktighet för att straffansvar ska inträda. Någon ytterligare gradering av lidandet eller bedömning av dess varaktighet behöver inte göras för att fastställa om rekvisitet lidande ska anses uppfyllt (se avsnitt 3.2.4).

I förarbetena till den tidigare gällande djurskyddslagen uttalades att med lidande avses inte bara fysiskt lidande utan också psykiskt lidande. Det ansågs emellertid inte nödvändigt att ange detta i lagtexten.4

2 Ibid. 3Prop. 2017/18:147 s. 54. 4Prop. 1987/88:93 s. 50.

Som behandlats i avsnitt 5.3.2 föreslogs det i betänkandet Ny

Djurskyddslag (SOU 2011:75) att det skulle införas ett grovt brott

mot djurskyddslagen. Ett av kriterierna för att ett brott skulle kunna bedömas som grovt var enligt förslaget att gärningen hade orsakat omfattande lidande. Någon närmare definition av begreppet omfattande lidande gjordes inte i betänkandet. Utredaren föreslog dock att en definition av lidande skulle införas i djurskyddslagen; med lydelsen ”Med lidande avses såväl fysiskt som psykiskt lidande”. Utredaren anförde i detta sammanhang följande.5

Med psykiskt lidande avser utredaren t.ex. ångest eller stark oro. Djur kan också utsättas för ett psykiskt lidande om de t.ex. skräms, stressas, eller hålls i miljöer som gör att de utvecklar stereotypier eller apati. Med fysiskt lidande avser utredaren t.ex. smärta och det obehag som orsakas av fysiska skador och bestående men. Även det obehag som köld, hetta, svält, törst osv. innebär kan utgöra ett lidande för djur.

Regeringen ansåg dock inte att det var behövligt att införa en definition av begreppet lidande i lagen, men fann att begreppet borde ges samma innebörd som tidigare.6

Regeringen föreslog i likhet med utredaren att det i djurskyddslagen skulle införas en bestämmelse med innebörden att om ett djur har en skada eller sjukdom som är så svår att djuret utsätts för all-

varligt (vår kurs.) lidande som inte kan lindras, ska djuret avlivas (se

4 kap. 1 § andra stycket djurskyddslagen där den bestämmelsen infördes). I fråga om graden av lidande som krävs för avlivning uttalade regeringen att det är oförenligt med ett gott djurskydd att hålla ett djur vid liv om det är utsatt för allvarligt lidande som inte går att lindra samt att sjukdomen eller skadan kan vara så svår att det tveklöst är så att djuret måste avlivas omedelbart. Vidare anfördes att om det efter behandling konstateras att djuret fortsatt är utsatt för ett stort lidande och att det är utsiktslöst att behandla sjukdomen eller skadan eller lindra lidandet, ska djuret i en sådan situation avlivas.7 Någon närmare diskussion om vad som innefattas i begreppet ”allvarligt lidande” fördes dock inte i förarbetena till bestämmelsen.

Det bör i detta sammanhang noteras att vare sig djurplågeribestämmelsen eller reglerna i djurskyddslagen är uttryckligen begränsade till vissa djurarter. Det har inte befunnits motiverat att

5SOU 2011:75 s. 97. 6Prop. 2017/18:147 s. 71 f. 7Prop. 2017/18:147 s. 145.

införa en taxonomisk undre gräns i djurskyddslagen som uttryckligen utesluter vissa djurarter från lagens tillämpningsområde, även om det anses att lagens bestämmelser inte bör tillämpas på alla kategorier av djur. Kunskapen om djurs förmåga att känna smärta och uppleva lidande får enligt förarbetena vara vägledande för i vilken grad lagens olika bestämmelser är tillämpliga för en viss kategori av djur.8

I regelverket om försöksdjursverksamhet återkommer också begreppet lidande. Djurs lidande definieras i 1 kap. 8 § i Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2019:9) och allmänna råd om försöksdjur såsom ”fysiskt eller psykiskt lidande orsakat av t.ex. smärta, obehag, ångest, rädsla, bestående skada eller förhindrande av att uttrycka naturligt beteende”. I dessa föreskrifter delas djurförsök in i tre kategorier; ringa, måttlig och avsevärd, en indelning som utgår från nivån av lidande hos försöksdjuren. I 7 kap. 22–24 §§ i föreskrifterna anges följande:

22 § Följande djurförsök ska klassificeras i kategorin ringa

1. djurförsök som förväntas orsaka försöksdjuret en kort period av ringa

lidande, samt

2. djurförsök som inte innebär någon påtaglig försämring av försöks-

djurets välbefinnande eller allmäntillstånd.

23 § Följande djurförsök ska klassificeras i kategorin måttlig

1. försök som förväntas orsaka djuret en kort period av måttligt lidande,

2. försök som förväntas orsaka djuret en lång eller flera korta perioder

av ringa lidande, samt

3. försök som innebär en måttlig försämring av djurets välbefinnande

eller allmäntillstånd.

24 § Följande djurförsök ska klassificeras i kategorin avsevärd

1. djurförsök som förväntas orsaka försöksdjuret en kort period av svårt

lidande,

2. djurförsök som förväntas orsaka försöksdjuret en lång eller flera korta

perioder av måttligt lidande, samt

3. djurförsök som innebär en avsevärd försämring av försöksdjurets

välbefinnande eller allmäntillstånd.

8Prop. 2017/18:147 s. 61.

Det kan alltså konstateras att det i svensk lagstiftning inte finns någon enhetlig definition av begreppet djurs lidande. Det står dock klart att med djurs lidande avses i lagstiftningen både fysiskt och psykiskt lidande av olika intensitet och varaktighet.

Vad säger forskningen?

Att ett djur otillbörligen utsätts för lidande är som nämnts ovan en förutsättning för att ansvar för djurplågeri ska komma i fråga och avgörande för hur allvarligt man ska se på ett djurplågeribrott. Frågan om och i så fall hur djur lider och upplever lidande kommer därför behandlas närmare i detta avsnitt.9

Djurs lidande kan vara fysiskt som t.ex. smärta vid en skada, eller psykiskt som rädsla, stress och ångest. Att alla ryggradsdjur, dvs. fiskar, groddjur, reptiler, fåglar och däggdjur, har förmåga att känna smärta är de flesta forskare eniga om. Djur anses även kunna lida psykiskt, t.ex. om djuret hindras från att göra något det är starkt motiverat att göra eller utsätts för något det vill undvika. Hur starkt lidandet är kan bl.a. bero på styrkan i djurets motivation att utföra beteendet. Om ett djur inte får utföra ett beteende som är kopplat till överlevnad bedöms det medföra stark obehagskänsla för djuret.

Mentala processer är svåra att mäta och bedöma hos både djur och människor och detta gör att det är svårt att exakt veta hur djur upplever fysiskt eller psykiskt lidande. När det gäller fysiskt lidande, som smärta, vet man dock att förmågan att känna smärta och uppleva detta som obehagligt är viktigt för att skydda sig och överleva. Hos människor som är oförmögna att känna smärta (Congenital Insensitivity to Pain) är allvarliga skador och en tidig död vanligt förekommande.

Att djur har förmåga att känna smärta har man vetat under lång tid, men kunskapen kring hur de upplever smärta har växt fram i takt med att allt större likheter har hittats mellan människans och övriga ryggradsdjurs nervfysiologi. Att djuren skulle ha samma nervfysiologi som människor utan att denna skulle ha någon egentlig funktion, dvs. att uppleva smärta, är inte förenligt med det vi vet om evolution. I dag vet vi även att det finns stora likheter mellan män-

9 Textens innehåll i detta underavsnitt har tagits ur betänkandet Ny djurskyddslag (SOU 2011:75), som föregick den nuvarande djurskyddslagen, se s. 395–399 i det betänkandet och där angivna källhänvisningar.

niskans och övriga ryggradsdjurs hjärnor i hur de t.ex. är organiserade och dess funktion. Argumenten för att djur har ett medvetande kommer från bl.a. filosofer, neurobiologer och evolutionärbiologer. Det finns t.ex. inte någon unik del i det centrala nervsystemet hos människan som skulle kunna förklara att endast människan skulle ha ett medvetande. Hela hjärnan är delaktig även om vissa delar av hjärnan är mer involverade i känsloupplevelser. Studier av hjärnaktiviteten hos djur visar också att den liknar den som finns hos människor. Vi vet också att det är funktionellt att ha emotionella eller känslomässiga system och att dess existens kan förklaras av evolutionen. De emotionella centra som finns i hjärnan är viktiga hos både djur och människor för att överleva, t.ex. att fly vid rädsla, känna ilska och attackera fiender, eller söka stöd vid oro. Utifrån hur djur beter sig och reagerar på sin omgivning har man också konstaterat att de gör medvetna val och drar slutsatser utifrån tidigare händelser. Studier inom neurofarmakologi visar också att beteendeförändringar och subjektiva reaktioner hos djur och människa är mycket lika.

Sammanfattningsvis finns det enligt vår uppfattning, enligt det forskningsläge som redovisas ovan, skäl att utgå från att lidandet hos alla ryggradsdjur på många sätt liknar det mänskliga lidandet. Faktorer som varaktighet och intensitet är därför naturliga parametrar i det fysiska lidandet för alla dessa djurarter. Det psykiska lidandet är svårare att generalisera eftersom det kan variera mellan olika djurarters behov och beteende. Det är också viktigt att notera att det inte finns någon forskning som stödjer att t.ex. vanvård av ett nötkreatur som människan håller enbart för att få kött skulle innebära mindre lidande för djuret än motsvarande vanvård av en hund eller annat djur som lever nära människan.

SLU:s vetenskapliga råd för djurskydd

Vi har under utredningsarbetet träffat Sveriges lantbruksuniversitets vetenskapliga råd för djurskydd (nedan SLU:s vetenskapliga råd) för att bl.a. ställa frågor och inhämta synpunkter i frågor som rör djurs lidande. Rådet har bekräftat den bild av djurs lidande som beskrivs i avsnittet ovan vad gäller forskningen om djurs lidande. Vi har också ställt frågor om djurs behov och vad som kan anses utgöra allvarligt

lidande. Här följer ett referat av SLU:s vetenskapliga råd svar på dessa frågor. – Vilka är djurs grundläggande behov? Om ett djur berövas något eller

några av dessa behov, vad innebär detta i fråga om lidande hos djuret?

Djurs grundläggande behov är överlevnadsfokuserade; det rör sig t.ex. om tillgång till mat och vatten, möjligheten att kunna hålla sig varm eller kall, att kunna andas samt att kunna sova. Även möjligheten till rörelse är ett grundläggande behov. Behovet av rörelse är dock art- och åldersberoende. Social samvaro är också ett grundläggande behov, särskilt vad gäller unga djur eftersom dessa behöver ett socialt sammanhang. Det är värre ur lidandesynpunkt att skilja en unge från sin mor än att skilja två vuxna djur från varandra. Att vara medlem i en flock kan också vara ett grundläggande behov. Flocken är en förutsättning för överlevnad i det vilda, men det kan även vara ett grundläggande behov att i fångenskap tillhöra en flock och avsaknaden av denna tillhörighet kan leda till stressreaktion hos djuret. Det är dock inte klarlagt om det i alla lägen behöver vara en artfrände som tillfredsställer det sociala behovet, även om det i de allra flesta fall är det som är mest relevant. Vissa djur är dock tvärtom solitärer och far illa av att hållas med andra djur.

Olika djurslag har olika typer av beteenden som de behöver utföra för att ha en god djurvälfärd, beteenden som de har en stark inre motivation att kunna utföra. Vissa djur har behov av t.ex. leta efter sin mat, andra som suggor har ett behov av att bygga rede inför grisningen. Sådana instinkter har oftast inte kunnat avlas bort.

Om ett djur berövas möjligheten att tillfredsställa något/några av sina grundläggande behov kan detta medföra ett lidande för djuret, såväl psykiskt som fysiskt. Exempel på lidande kan vara att djuret inte får släcka sin törst. Det har även visat sig i forskningen att om ett djur isoleras från andra, dvs. berövas social kontakt, upplever det i längden ett psykiskt lidande som påverkar djuret negativt (stress). Detta gäller t.ex. hundar som är i stort behov av ett socialt sammanhang.

Att inte kunna utföra naturliga beteenden påverkar ett djurs välfärd negativt och kan utlösa stress, men resulterar inte alltid i psykiskt lidande. Utifrån djurs behov av att utföra naturliga beteenden får man avgöra vilken grad av lidande det innebär att inte tillfredsställa det fundamentala behovet. Ett exempel är när hästar blir krubbitare,

om de inte får tillfredsställa sitt behov av att få beta/äta, och detta beteende är då ett tecken på frustration. Frånvaron av lidande är en grundförutsättning för djurvälfärd. Därutöver tillkommer andra krav som t.ex. att kunna leka och andra beteenden och känslor som ger positiv välfärd för djuret, vilket är något annat än bara frånvaro av lidande eller andra rent negativa upplevelser.

Stereotypier hos ett djur kan vara ett sätt för djuret att undvika lidande. En stereotypi är en repetitiv rörelse som utvecklas hos djur som inte får utlopp för sitt naturliga beteende, och kan vara en indikator på att djuret upplever någon form av lidande. Det är fråga om ett komplext beteende och behöver inte bero på bristfällig djurhållning. Det kan t.ex. vara fråga om att djuret får en viss sorts foder som inte ger djuret utlopp för sitt naturliga beteende. Hästar måste t.ex. kunna tugga mycket och om de ges foder med en struktur som inte ger dem tuggmotstånd kan de utveckla stereotypi (t.ex. krubbitning). Det är svårt att uttala sig om denna problematik utöver individnivå. Förmågan att utveckla stereotypier skiljer sig åt mellan olika djurslag och individer.

Frånvaron av lidande är en grundförutsättning för att vi ska kunna säga att djuren inte har en dålig välfärd. Den nya djurskyddslagen syftar dock till att djur ska ha en god välfärd. Det innebär att endast frånvaro av lidande inte är tillräckligt, djur måste även ha möjlighet till mer positiva känslor och upplevelser. Att ha möjlighet att utföra naturliga beteenden och få sina behov tillfredsställda anses som viktiga aspekter för att kunna uppnå en god djurvälfärd. Utöver detta tillkommer dock även andra aspekter som kan bidra till positiva känslor och upplevelser hos djuren, som t.ex. att kunna leka. Det pågår forskning kring djurs positiva känslor och i propositionen till nya djurskyddslagen finns det omnämnt att det i framtiden utifrån detta kan bli aktuellt att utforma nya bestämmelser som kan tillgodose ytterligare aspekter av djurens välfärd. – Hur kan måttligt respektive allvarligt lidande hos djur definieras?

Är det möjligt med en gemensam definition för samtliga djurslag eller kan det skilja sig åt djurslag/djurarter emellan?

Djur av arter som länge hållits i människans vård (domesticering) har oftast något lättare att anpassa sig till sin omgivning och kan därför snabbare återhämta sig från ett lidande de blivit utsatta för.

Det kan då anses vara fråga om en lägre nivå av lidande, än om djuret påverkas för resten av sitt liv.

En annan fråga är hur ont djuret har haft och under hur lång tid lidandet har pågått. Dessa parametrar är lika viktiga och går inte att skilja åt i bedömningen av hur allvarligt lidandet har varit. Har det varit fråga om upprepad misshandel eller upprepad svält är således både tidsaspekten och grovheten av betydelse. Slakt som sker utan bedövning utgör ett allvarligt lidande hos djuret, men att under lång tid förvägra djuret dess behov innebär ett minst lika svårt lidande. Paralleller kan dras till djurförsökslagstiftningen, av vilken det framgår att längre period av måttligt lidande utgör allvarligt lidande.

Domstolorna lägger i djurplågerimål ofta stor vikt vid om djurets lidande har lett till att det har dött vid bedömningen om hur allvarligt lidandet har varit. Ett exempel är en transport av djur där djuren led till följd av dålig ventilation. Eftersom dödligheten inte var hög ansågs brottet i det fallet inte som allvarligt. De djur som överlevde, led dock svårt under transporten av att inte få luft och av mycket hög kroppstemperatur och led troligen mer än de djur för vilka döden inträdde förhållandevis snabbt. En snabb död kan ur djurskyddssynpunkt vara bättre än ett utdraget lidande. Att döden har inträffat behöver därför i sig inte vara en indikator på hur allvarligt djurlidandet har varit.

Det finns också en risk att domstolarna ser ett visst djurslag som mer skyddsvärt än andra. Ofta bedöms djurplågeri av hund som allvarligare än samma brott som riktas mot t.ex. ett får. En hund som sparkas ihjäl kanske inte led lika svårt som ett får som svultit till döds, ändå bedöms det förstnämnda brottet ofta som allvarligare.

De allvarligaste fallen av lidande är de fallen där det uppstår irreversibla skador hos djuret som har en omfattande effekt på kroppen, dvs. en inverkan på kroppen som innebär fysiska förändringar. Det kan t.ex. vara fråga om förstorade njurar och förlust av päls. Det behöver således inte vara fråga om att djuret har dött till följd av lidandet. Kraftigt lidande som leder till döden kan dock givetvis anses vara allvarligt.

Lidandet är allvarligt om lidandet är den dominerande faktorn i djurets liv, dvs. att djuret inte tänka på något annat än smärtan och rädslan och lidandet påverkar allt i djurets liv, som begränsad rörelsefrihet eller möjligheten att äta.

6.3. Skälen för och emot en höjd straffnivå för djurplågeribrottet

Bedömning: Övervägande skäl talar för att det finns ett behov

att genom lagstiftningsåtgärder höja straffnivån för djurplågeribrottet. De skäl som främst gör sig gällande är att straffen inte alltid står i proportion till brottets allvar vid allvarligare djurplågeribrott och att det kan antas att det finns en minskad acceptans i samhället för djurplågeribrott.

Har djurplågeribrottsligheten ökat?

Av den i avsnitt 5.4.3 redovisade statistiken följer att det inte har skett någon ökning av anmälda djurplågeribrott under de senaste åren, utan att antalet anmälningar ligger på en relativt konstant nivå. Statistiken över lagförda djurplågeribrott samt vår egen praxissammanställning ger inte heller något stöd för att antalet djurplågeribrott, som kan bedömas som mer allvarliga, har ökat. För det första går det inte att dra någon sådan slutsats utifrån domstolarnas bedömningar. Det är endast i undantagsfall som djurplågeribrott har ansetts ha ett sådant straff- eller artvärde att påföljden bör bestämmas till annan påföljd än villkorlig dom och böter i fråga om djurplågeribrott vars straffvärde överstiger bötesnivån. Inte heller om vi för egen del bedömer gärningarna som sådana kan vi dra någon slutsats att djurplågeribrotten har blivit allvarligare de senaste åren. Det saknas således tillräckligt statistiskt underlag för någon slutsats att djurplågeribrotten har blivit fler eller att de har blivit grövre under senare år, varför det av det skälet inte kan sägas finnas behov av en höjd straffnivå för djurplågeribrottet.

Skulle skärpta straff minska brottsligheten?

Skärpta straff skulle möjligen kunna bidra till minskad brottslighet genom att människor under ett hot om strängare straff i högre utsträckning skulle avhålla sig från att begå brott. Det finns dock inte något empiriskt stöd för att generellt skärpta straff skulle medföra minskad brottslighet. Det finns inte heller några belägg för att längre

fängelsestraff mer allmänt leder till att avhålla från brottslighet, särskilt inte avseende våldsbrott som i stor utsträckning begås impulsivt och inte sällan under alkoholrus. När det gäller brottslighet som i större utsträckning föregås av ett kalkylerat risktagande, t.ex. grov ekonomisk brottslighet, kan dock inte uteslutas att straffnivån har en mer direkt betydelse för benägenheten att begå brott.10

Djurplågeribrott kan vara av impulsiv karaktär, t.ex. vad gäller ett enskilt misshandelstillfälle men kan också tänkas förekomma i mer systematisk form, t.ex. i fråga om en större besättning djur som av ekonomiska skäl utsätts för djurplågeri i form av vanvård, som t.ex. underlåtenhet att tillkalla veterinär vid behov, och där gärningsmannen har tagit i beaktande att straffet för djurplågeribrottet är relativt lindrigt i förhållande till den ekonomiska besparingen som vanvården kan innebära. För de senare fallen kan en straffskärpning möjligen innebära att brottsligheten minskar. Det är dock mycket svårt att uttala sig med säkerhet att skärpta straff skulle ha en sådan betydelse. Dessutom är troligen dessa fall tämligen ovanliga. Av vår praxisgenomgång framgår snarare att vanvårdsfall ofta är hänförliga till gärningsmannens psykiska ohälsa, sociala situation eller oförmåga än till rent ekonomiska överväganden.

Att ett oönskat beteende är kriminaliserat kan i sig verka normbildande och således påverka människors beteende, dvs. att avstå från detta handlande. För att denna normbildning ska fungera förutsätts att den påföljd som följer på en överträdelse av straffbestämmelsen uppfattas som trovärdig. I trovärdigheten ligger att ingripandegraden i sanktionen uppfattas som tillräckligt ingripande. Det kan därför enligt vår uppfattning inte uteslutas att ingripandegraden i sanktionen – dvs. straffets stränghet – understödjer den normbildande verkan av kriminaliseringen och därigenom kan fungera brottsavhållande.11

Risken att upptäckas och bli föremål för en lagföring innebär med säkerhet i många fall ett beaktansvärt skäl för många att avstå från att företa en viss straffbelagd gärning. Att lagöverträdelsen – för det fall den upptäcks – kommer leda till en ingripande påföljd måste då även rimligen kunna verka som ett ytterligare skäl att avstå från att begå överträdelsen.12

10SOU 2014:18 s. 136 f. 11 Jfr SOU 2012:34 band 2 s. 136 ff. 12 Jfr SOU 2012:34 band 2 s. 137 f.

Att det finns en beaktansvärd risk för upptäckt och att upptäckta brott då leder till reella och ingripande konsekvenser torde kunna avhålla många människor från att begå brott. Några säkra slutsatser om att en straffskärpning i det enskilda fallet – i detta fall djurplågeribrottet – har en sådan brottsavhållande verkan går det dock knappast att dra. En skärpning av straffet för djurplågeribrottet bör därför inte – i vart fall inte som ett avgörande skäl – motiveras med att den skulle kunna leda till minskad brottslighet. Om det uppkommer en sådan effekt av en straffskärpning är det dock givetvis positivt.

Är straffen för djurplågeribrott proportionerliga?

I våra direktiv framhålls betydelsen av att straffskalorna för brott mot djur på ett rättvisande sätt speglar hur samhället ser på dessa brott och att straffskalorna är proportionerliga i förhållande till brottslighetens allvar. Som behandlats i avsnitt 5.2.3 är principerna om proportionalitet och ekvivalens grundläggande för påföljdssystemets och straffskalornas utformning. Principerna kan kortfattat sägas innebära att svårare brott ska bestraffas strängare än lindrigare brott och att lika svåra brott ska bestraffas lika strängt. Straffet för ett brott indikerar därmed hur allvarlig gärningen är i förhållande till andra brott och ger uttryck för samhällets klander av brottet. I våra direktiv betonas vikten av att straffskalorna ger möjlighet att beakta allvaret i de grövsta fallen av brott mot djur och att det finns anledning att överväga om straffskalan för djurplågeri bör skärpas.

Av vår praxisgenomgång avseende djurplågeribrott som bedöms ha ett högre straffvärde än böter samt av de hovrättsavgöranden som refererats i avsnitt 5.4.2 kan konstateras att även de allvarligare fallen av djurplågeri – som t.ex. långvarig och svår vanvård av stora djurbesättningar som föranlett att djuren måst avlivas eller kraftig och utdragen våldsutövning med dödlig utgång – sällan bedöms ha ett straffvärde som överstiger ett års fängelse. I många fall som gällt långvarig och allvarlig vanvård – där djur utsatts för ett betydande och långvarigt lidande – har straffvärdet påtagligt understigit sex månaders fängelse.

I de allra flesta fall av vanvård som omfattas av praxisgenomgången har brottet bedömts ha begåtts av grov oaktsamhet, dvs. inte uppsåtligen. Det kan nog sägas – utifrån vad som framgår av omstän-

digheterna i de olika domarna – att den ansvarige djurhållarens insikt om djurets lidande i många fall måste ha varit sådan att djurhållaren i vart fall har tangerat ett likgiltighetsuppsåt. Vid bedömningen av straffvärdet ska enligt 29 kap. 1 § brottsbalken bl.a. beaktas vad den tilltalade insett eller borde ha insett om den skada gärningen inneburit. Det kan kanske enligt vår bedömning ifrågasättas om gärningsmannens insikter om djurets mående och lidande alltid ges ett tillräckligt genomslag vid bedömningen av straffvärdet.

Det kan enligt vår mening sammantaget starkt ifrågasättas om den straffmätning som sker i dag är proportionerlig i förhållande till det skyddsintresse som djurplågeribrottet har, dvs. skyddet för djuret och värnandet om att det inte utsätts för lidande. De allvarliga fallen av djurplågeri orsakar därtill inte bara djuren ett stort fysiskt lidande, utan även – vilket konstateras i flera av avgörandena – ett utdraget psykiskt lidande i form av ångest och kraftig stress.

Av praxisgenomgången framgår vidare att djurplågeribrott som orsakar stort lidande och omfattar ett flertal djur regelmässigt bedöms ha ett straffvärde understigande sex månaders fängelse och mycket sällan leder till annan påföljd än villkorlig dom i förening med dagsböter. Även vid högre straffvärden bestäms påföljden nästan uteslutande till villkorlig dom – i de allra flesta fall i förening med böter och i undantagsfall med en föreskrift om samhällstjänst – eftersom brottet mycket sällan anses vara ett artbrott, eller med andra ord ha ett sådant artvärde att det finns skäl att välja fängelse som påföljd. Genom att djurplågeribrottet sällan anses ha något artvärde finns det heller inte skäl för domstolen att överväga en mer ingripande frivårdspåföljd som ett tillräckligt ingripande alternativ till fängelse, t.ex. en villkorlig dom förenad med samhällstjänst eller en ingripande skyddstillsyn i stället för ett fängelsestraff.

Högsta domstolens avgörande NJA 2006 s. 339 får anses ha en stor betydelse i detta sammanhang; domstolen konstaterar i fallet att djurplågeri i allmänhet inte är ett artbrott, men att det inte är uteslutet att djurplågeribrottet under vissa omständigheter kan anses utgöra artbrott. De kriterier som Högsta domstolen anger som exempel på när det kan vara fråga om ett artbrott är sådana särskilda försvårande omständigheter som avses i 29 kap. 2 § BrB, som exempelvis särskild hänsynslöshet eller att gärningsmannen för att tillgodose egna intressen eftersatt intresset att motverka lidande hos djur på ett sätt som visar en uppenbar likgiltighet för djurs lidande. Av praxis-

genomgången kan konstateras att det i flera fall kan tyckas att dessa kriterier har varit uppfyllda, men trots detta har brottet inte ansetts utgöra ett artbrott.

Slutsatsen kan därför dras att differentieringen i straffmätningen är liten och att det sällan döms ut en ingripande sanktion för de allvarligare fallen av djurplågeri. Att det är fråga om djurplågeribrott som åsamkat djur betydande lidande – eller att det varit fråga om ett betydande antal djur som utsatts för lidande – får enligt vår bedömning därför ett mycket begränsat genomslag i straffmätningen och påföljdsbestämningen. Proportionaliteten i straffmätningen – som ett uttryck för gärningens allvar i det enskilda fallet – saknas enligt vår bedömning alltså i stor utsträckning gällande djurplågeribrottet, vilket talar en för en förhöjd straffnivå för allvarligare fall av djurplågeribrott.

Finns det en minskad acceptans för att djur åsamkas lidande?

Ett av de främsta skälen till 2010 års straffrättsreform var att samhällsutvecklingen sedd över längre tid hade inneburit att de allvarliga våldsbrotten (dvs. sådana brott mot andra människor) måste ses som betydligt allvarligare än tidigare och som mer klandervärda än vissa andra brottstyper, dvs. att acceptansen i samhället för sådan brottslighet har minskat. Sådana allvarliga våldsbrott som åsyftades var t.ex. brott mot liv och grövre misshandelsbrott, men även andra brott med inslag av allvarligt våld eller hot om våld.13 Detta skäl var även tungt vägande inför den lagändring som innebar att effekten av 2010 års reform förstärktes genom punktvisa insatser i form av höjda straffnivåer för bl.a. grov misshandel, grovt rån och grov utpressning.14

Samma skäl som anfördes i samband med de nämnda lagändringarna torde också åtminstone till viss del kunna göras gällande i fråga om brott mot djur. Det kan ju på goda grunder antas att också acceptansen för brott mot djur har minskat i takt med samhällsutvecklingen, vilket också återspeglar sig i regeringens ovan nämnda ställningstagande om djur som varelser med ett egenvärde, ett ställningstagande som ju delas av riksdagen genom antagandet av propositionen, vid införandet av den nya djurskyddslagen.

13Prop. 2009/10:147 s. 9 ff. 14Prop. 2016/17:108 s. 26 f.

Vid den hearing med djurskyddsorganisationer som vi har anordnat inom ramen för vårt utredningsarbete framfördes det från ett flertal håll att straffen för brott mot djur inte speglar allvaret i gärningarna och att allmänheten ser strängare på brott mot djur än vad som kommer till uttryck i straffsatserna för brotten.

Här kan också läggas till att en undersökning bland EU:s medlemsländer, en s.k. Eurobarometer som publicerades 2016, bl.a. visade att fler än fyra av fem EU-medborgare vill se ett stärkt djurskydd för lantbruksdjur, att 74 procent av medborgarna anser att djurskyddet för sällskapsdjur bör stärkas, att 90 procent av EU-medborgarna anser att det är viktigt att införa standarder för djurskydd som erkänns över hela världen, och att 89 procent anser att EU bör göra mer för att främja en ökad medvetenhet om djurskydd internationellt. Resultaten av undersökningen indikerar således även de att det finns en minskad acceptans för att djur utsätts för lidande.15

Mot bakgrund av det sagda finns det skäl att ifrågasätta om dagens straffnivå för djurplågeribrottet återspeglar synen i samhället på djur som levande och kännande varelser med ett egenvärde, särskilt vad gäller de allvarligaste fallen av våldsanvändning och vanvård av djur. Detta talar också för en höjd straffnivå för de allvarligare fallen av djurplågeribrott.

Sammanfattande slutsatser

Det kan enligt vår mening starkt ifrågasättas om djurplågeribrottets skyddsintresse, att motverka djurs lidande, får tillräckligt genomslag vid straffmätning och påföljdsval i dag, mot bakgrund av att allvarliga fall av djurplågeri regelmässigt bedöms ha ett relativt lågt straffvärde. Det är också endast i undantagsfall som ett djurplågeribrott bedöms som ett artbrott varför påföljden regelmässigt bestäms till villkorlig dom i förening med dagsböter. En större differentiering vid straffmätningen vore därför önskvärd, där det på ett tydligare sätt markeras vid straffmätning – och måhända också vid påföljdsval – att djurplågeribrott som inneburit ett betydande lidande hos djuret, och kanske även av andra skäl, är allvarligare brott än de flesta andra och därför ska leda till en mer ingripande sanktion. De mer allvarligare

15 Europeiska kommissionen, Special Eurobarometer 442, November – December 2015, Attitudes of Europeans towards Animal Welfare, Report, EW-01-16-233-EN-N.

fallen av djurplågeri bör alltså mötas av en tydligare straffrättslig sanktion än i dag, genom att straffvärdet för dessa brott uppgraderas. Oavsett om brottet begås uppsåtligen eller av grov oaktsamhet är det fråga om handlingar som kan orsaka allvarligt lidande hos djur. Praxisgenomgången utvisar att gränsdragningen vid grov oaktsamhet som förutsättning för straffansvar är sådan att det regelmässigt är fråga om ett medvetet risktagande hos gärningspersonen eller annars ett allvarligt åsidosättande av centrala djurskyddsbestämmelser, vilket ofta tangerar ett likgiltighetsuppsåt. Det är alltså fråga om en kvalificerad form av oaktsamhet, som förutsätter betydligt mer av risktagande än s.k. vanlig oaktsamhet. Andra brottstyper som aktualiserar straffansvar vid vanlig oaktsamhet har tvärtom ofta ett straffvärde som motsvarar dagsböter.

Mot bakgrund av det sagda finns det sammantaget ett behov av att genom lagstiftningsåtgärder höja straffnivån för djurplågeribrottet. Detta behov gäller enligt vår mening både för uppsåtliga och grovt oaktsamma gärningar.

6.4. Det bör införas ett grovt djurplågeribrott

Förslag: Djurplågeribrottet ska indelas i två grader; brott av nor-

malgraden och grovt brott. Det ska anges vilka omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt.

Bedömning: Straffskalan för djurplågeribrott av normalgraden

bör inte ändras.

Utgångspunkter

Som framgått av avsnitt 5.2.3 är det genom angivande av straffskalor som lagstiftaren ger uttryck för olika brottstypers abstrakta straffvärde. Inom en sådan straffskala – i spannet mellan dess minimum och maximum – ska därmed i princip alla tänkbara gärningstyper som faller inom det aktuella tillämpningsområdet kunna inordnas. Det största antalet brott som begås är av ett – relativt sett inom sin brottstyp – mindre allvarligt slag. Straffskalans övre del är därför reserverad för gärningar som är mycket allvarliga och som också

inträffar mer sällan. För att åstadkomma en generellt förhöjd straffnivå kan det därför vara mer ändamålsenligt att höja straffminimum för brottet. Det är visserligen också möjligt att uttrycka ett högre abstrakt straffvärde genom att höja straffmaximum. Sådana höjningar har dock erfarenhetsmässigt en liten effekt på straffmätningspraxis.16En höjning av minimistraffet kan dock å andra sidan riskera att leda till att straffmätningen koncentreras till den nedersta delen av straffskalan.17

Höjning av straffminimum?

Straffskalan för djurplågeribrottet är böter till fängelse i högst två år. En höjning av straffminimum för djurplågeribrottet skulle således innebära att minimistraffet skulle hamna på fängelsenivå. Om ingen särskild nivå skulle anges, gäller då det allmänna minimum på 14 dagars fängelse. Som konstateras ovan är det vanligaste straffet för djurplågeri dagsböter. Av vår praxisgenomgång avseende brott där dagsböter har dömts ut, framgår att dessa brott ofta rör djurplågeri av ett enstaka djur som pågått under en begränsad tid. När det har varit fråga om uppsåtliga misshandelsfall synes det inte ha uppkommit några bestående skador i de fall påföljden stannat vid dagsböter.

En höjning av straffminimum till fängelse i 14 dagar skulle mot den bakgrunden innebära en mycket stor förändring i fråga om straffvärdebedömningen av brottet och därigenom en stor repressionsökning, eftersom det inte längre skulle vara möjligt att döma ut dagsböter för de fall av djurplågeri som i dag anses ha ett straffvärde på dagsbotsnivå. En höjning av straffminimum till fängelsenivå skulle alltså innebära att det inte skulle vara möjligt att döma till böter för djurplågerifall som framstår som mindre allvarliga, till skillnad från vad som gäller för t.ex. misshandelsbrottet för vilket böter kan dömas ut för ringa misshandel. Även brott som begås av grov oaktsamhet skulle då alltid leda till fängelse eller annan påföljd på fängelsenivå. En sådan genomgripande ändring av straffmätningen framstår inte enligt vår bedömning som ändamålsenlig eller motiverad.

16SOU 2014:18 s. 143. 17Prop. 2016/17:108 s. 28.

Vidare kan en höjning av minimistraffet för djurplågeri, som nämnts ovan, leda till att straffmätningen koncentreras till den nedre delen av straffskalan, vilket således innebär att straffmätningen för de allvarligare fallen inte skulle förändras mer än marginellt och det skulle i realiteten kunna bli en mindre differentierad straffmätning än i dag. Minimistraffet är ju utgångspunkten i straffmätningspraxis (se avsnitt 5.2.4).

Vid en höjning av straffskalan för normalbrottet skulle det visserligen kunna övervägas att införa ett ringa djurplågeribrott, för att möjligheten att döma till böter vid mindre allvarliga brott fortsatt skulle finnas kvar. Detta är dock förenat med flera svårigheter. Att närmare avgränsa vilka gärningar som skulle falla in under en sådan bestämmelse är komplext och svårt att göra på ett meningsfullt sätt. En lösning skulle möjligen kunna vara att lindriga fall av djurplågeri som begås av grov oaktsamhet bedöms som ringa brott. Detta skulle dock innebära att uppsåtliga fall av djurplågeri alltid skulle leda till en fängelsepåföljd, även vad gäller uppsåtliga brott som endast orsakat begränsat lidande. Detta skulle alltså innebära att lagstiftningen skulle vara mer repressiv i fråga om uppsåtliga brott mot djur än i fråga om våld som riktar sig mot människor. Det framstår enligt vår bedömning inte som motiverat.

Det nu sagda talar således emot en höjning av straffminimum. Det kan också tilläggas att flera andra brott av normalgraden i brottsbalken har böter i straffskalan, i många fall från böter upp till ett eller två års fängelse.18 Konstruktionen av straffskalan för djurplågeribrottet avviker därför inte från någon systematik i brottsbalken. Det följer knappast heller av våra direktiv att en allmän höjning av straffvärdet för djurplågeribrottet är det som i första hand eftersträvas. I stället betonas i direktiven – som angetts ovan – vikten av att straffen för de allvarligaste fallen av brott mot djur är proportionerliga.

Ett argument för att höja minimistraffet för djurplågeri till fängelse 14 dagar skulle visserligen vara att straffnivån då skulle korrespondera med den straffskala som gäller för brott mot djurskyddslagen som begåtts med uppsåt och avsett en förpliktelse av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt. För dessa brott är straffskalan fängelse i högst två år. I våra direktiv anges att straffskalorna i bestämmelserna, genom denna särskilda straffskala för vissa uppsåtliga brott mot djurskyddslagen, inte återspeglar att djurplågeri normalt

18 T.ex. olaga tvång, olaga hot, dataintrång, olaga integritetsintrång och trolöshet mot huvudman.

är att anse som ett allvarligare brott än överträdelser som enbart straffbeläggs i djurskyddslagen. Denna möjliga inkonsekvens skulle upphöra om minimistraffet för djurplågeribrott höjdes till fängelseminimum. I de fall en gärning både omfattas av ansvar för brott mot djurskyddslagen och djurplågeri skulle då också alltid ansvar för djurplågeri ha företräde, till skillnad från vad som gäller i dag. Djurplågeribestämmelsen omfattar brott mot djur som medfört lidande för djuret och som därmed – som påpekas i direktiven – kan betecknas som mer allvarliga från djurskyddssynpunkt än brott mot djurskyddslagen, men har trots detta alltså ett lägre straffminimum än nämnda brott. Att djurplågeribrottet har företräde när det råder s.k. brottskonkurrens förefaller då naturligt. De genomgripande effekter på straffmätningen av djurplågeribrottet som en höjning av straffminimum skulle innebära får dock sägas väga tyngre än detta argument. Därtill skulle en markering av djurplågeribrottets allvar i förhållande till brotten mot djurskyddslagen också kunna göras med någon form av höjning av straffmaximum för djurplågeribrottet. Vidare kan konstateras att denna särskilda straffskala för brott mot djurskyddslagen uppenbarligen mycket sällan aktualiseras i praxis, då påföljden bestäms till dagsböter i över 90 procent av lagföringsbesluten för brott mot djurskyddslagen.

Som anges ovan är det svårt att tänka sig att helt utmönstra böter som påföljd för djurplågeribrott. Om straffminimum för brott av normalgraden höjs till fängelse, torde det därför var oundvikligt att införa ett ringa brott med böter i straffskalan för de minst straffvärda gärningarna. Denna straffskala måste sannolikt omfatta även uppsåtliga gärningar, särskilt om det är fråga om att djur utsatts för ett begränsat och kortvarigt lidande. Om det införs ett ringa brott som kan begås uppsåtligen, skulle det även i fortsättningen finnas fall då brott mot djurskyddslagen har företräde vid brottskonkurrens, om den strängare straffskalan enligt djurskyddslagen blir tillämplig.

Att uppnå en ordning där djurplågeribrottet alltid har företräde framför brott mot djurskyddslagen då det råder brottskonkurrens, torde därför i första hand kunna ske genom att den särskilda straffskalan för uppsåtliga brott enligt djurskyddslagen tas bort. Vi finner inte att det följer av våra direktiv att föreslå något sådant. Vi har därför inte övervägt det alternativet närmare.

Det sagda innebär sammantaget att det inte finns tillräckliga skäl att göra ändringar i straffskalan för djurplågeribrottet i fråga om dess miniminivå för att generellt åstadkomma en förändrad straffnivå. För de allvarligaste fallen av djurplågeri finns det skäl för en förhöjd straffnivå. Mot den bakgrunden finns det skäl att, genom att på något sätt höja straffmaximum, möjliggöra en större spridning över straffskalan och då särskilt få till stånd en straffskärpning för de allvarligaste fallen av djurplågeri och därigenom en större differentiering vid straffmätningen mellan mindre allvarliga och mer allvarliga djurplågeribrott.

Vissa gärningar bör ges ett högre straffvärde än i dag

Som konstateras ovan bör en höjning av straffmaximum för djurplågeri göras. Frågan är då om en sådan skärpning bör ske enbart genom förändringar av den befintliga straffskalan eller genom att en särskild straffskala med en brottsrubricering för ett grovt djurplågeribrott införs.

Det går enligt vår bedömning att skilja ut vissa förfaranden som är så allvarliga att de bör straffmätas på den övre delen av den nuvarande straffskalan för djurplågeribrottet eller i vart fall ges ett högre straffvärde än i dag. Exempel på sådana förfaranden är långvarig vanvård av stora djurbesättningar som t.ex. inkluderar svält och obehandlade sjukdomstillstånd och även vissa fall av allvarlig vanvård av enstaka djur som åsamkat djuret utdraget och allvarligt lidande. Hit bör också räknas de allvarligaste fallen av våldsanvändning mot djur, som t.ex. upprepade fall av våldsanvändning med tortyrliknande eller annars hänsynslösa inslag. Gemensamt för nämnda fall är att djur under sådana omständigheter åsamkats ett mycket svårt och ofta långvarigt fysiskt och psykiskt lidande. Utöver djurets lidande kan det även finnas andra omständigheter – i ljuset av vår praxisgenomgång – som bör tillmätas större betydelse och föranleda att vissa djurplågeribrott tillmäts ett högre straffvärde än i dag. Detta eftersom vissa gärningar eller vissa slag av underlåtenhet som orsakar djurs lidande kan vara särskilt otillbörliga.

Ett grovt brott bör införas

Mot bakgrund av det sagda finns det alltså skäl att överväga att dela upp djurplågeribrottet genom att införa ett grovt brott i stället för att endast höja dagens straffmaximum. Skälet för att göra en sådan uppdelning är framför allt att det skulle kunna medföra en mer nyanserad straffmätning och en mer enhetlig rättstillämpning. Genom införande av ett grovt brott, med ett högre straffminimum än brott av normalgraden, ges bättre möjligheter att utveckla hållpunkter för när gärningen är så kvalificerad att den bör bedömas ha ett straffvärde som uppgår till det grova brottets straffminimum. Genom en uppdelning av straffskalan kan det anges exempel på sådana omständigheter som särskilt ska beaktas vid straffmätningen, vilket i sin tur gör bestämmelsen mer informativ och enklare att tillämpa. På detta sätt skapas bättre förutsättningar för domstolarna att göra en differentierad bedömning av straffvärdet utifrån samtliga de straffvärdepåverkande omständigheter som förekommit. Genom att införa en särskild grad för de allvarligaste brotten skulle man kunna uppnå både en ökad differentiering mellan brott av olika allvarlighetsgrad och en straffskärpning för de allvarligaste brotten. Om de allvarligaste brotten mot djur rubriceras som grovt djurplågeribrott kommuniceras också på ett tydligare sätt än i dag det klander som kriminaliseringen av handlandet bl.a. syftar till att uppnå. Med andra ord understryks genom rubriceringen ”grovt” att vissa gärningar är särskilt klandervärda och att mycket skyddsvärda intressen kan överträdas genom ett sådant brott.

Sammantaget kan således sägas att förutsättningarna för en differentierad och enhetlig straffmätning förbättras om det nuvarande djurplågeribrottet ersätts med ett brott av normalgraden och ett grovt brott. Vid införandet av ett grovt brott finns inte skäl att ändra straffskalan för djurplågeribrott av normalgraden, utan den bör fortsättningsvis sträcka sig från böter till två års fängelse.

6.5. Vilka kvalifikationsgrunder ska gälla för det grova brottet?

Förslag: Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt

beaktas om gärningen

1. har inneburit allvarligt lidande för djur,

2. har begåtts i större omfattning,

3. har begåtts i syfte att nå ekonomiska fördelar, eller

4. annars har varit av särskilt hänsynslös eller farlig art.

Allmänna utgångspunkter för utformandet av ett grovt brott

Som behandlats i avsnitt 5.2.3 är det svenska rättssystemet baserat på principerna om proportionalitet och ekvivalens. Lagstiftarens uppfattning om allvaret i ett visst brott kommer till uttryck dels genom brottets straffskala, dels i vissa fall genom dess gradindelning. Det är vanligt förekommande att de omständigheter som särskilt ska beaktas vid rubriceringen (s.k. kvalifikationsgrunder) anges i den enskilda straffbestämmelsen. Bedömningen om ett gradindelat brott är att bedöma som grovt brott ska avgöras med hänsyn till samtliga omständigheter vid brottet (se t.ex. NJA 1999 s. 380). De omständigheter som har betydelse för gradindelningen är sådana som har att göra med straffvärdet. Vilka faktorer som har betydelse för gradindelning och rubricering av ett brott beror till viss del på vilket skyddsintresse som ligger bakom den enskilda straffbestämmelsen, och sådana brottsinterna straffvärdefaktorer kan således anpassas till det specifika brottets skyddsintresse.19

Gradindelningsfaktorer som uttryckligen anges i lagtext för det specifika brottet har generellt ett betydligt större genomslag än sådana generella straffvärdefaktorer som anges i 29 kap. 2 § brottsbalken. Genom att ange kvalifikationsgrunder kan man åstadkomma ett utvidgat tillämpningsområde för grova brott och därigenom säkerställa att försvårande omständigheter får ett mer tydligt genomslag. Avsikten med en uppräkning av kvalificerande omständigheter är dock inte att det endast är de omständigheter som anges i bestämmelsen som ska

19 Se avsnitt 5.2.4 samt SOU 2014:7 s. 67 och SOU 2014:43 s. 246.

beaktas. Inte heller avses att förekomsten av de uppräknade omständigheterna alltid ska leda till en användning av den strängare straffskalan. En helhetsbedömning ska göras av samtliga omständigheter i varje enskilt fall, varvid såväl förmildrande som försvårande omständigheter ska beaktas.20

En uppräkning av kvalificerande omständigheter kan dock leda till att det i praktiken krävs att någon sådan omständighet föreligger för att brottet ska betecknas som grovt. Domstolarna är helt enkelt försiktiga att kvalificera ett brott som grovt om inte någon av de omständigheter som räknas upp i den aktuella bestämmelsen är för handen. Visst stöd för en sådan tillämpning finns också i Högsta domstolens praxis. Här kan noteras t.ex. NJA 1999 s. 25 där Högsta domstolen angav att gärningen utan stöd i den – i och för sig inte uttömmande – uppräkning som finns i den aktuella bestämmelsen, inte borde rubriceras som grov.

Att särskilt angivna kvalifikationsgrunder för ett grovt brott får ett större genomslag än motsvarande faktorer skulle få som renodlade straffvärdefaktorer kan bl.a. antas bero på att den fråga som är under bedömning vid gradindelning inte, såsom vid straffvärdebedömningen, gäller hantering av en skala. Utan i stället handlar det om ett val mellan två alternativ; om ett brott ska bedömas som grovt eller inte. Av betydelse är också att gradindelningsfaktorer rent processuellt uppmärksammas på ett annat sätt än straffvärdefaktorer.21

Även om systemet formellt sett bygger på att man först gör en bedömning av vilken grad ett brott ska rubriceras som och först därefter straffmäter gärningen (se bestämmelsen i 29 kap. 1 § brottsbalken), kan det inte anses möjligt att helt separera de två momenten. Utredningen om skärpta straffrättsliga åtgärder mot organiserad brottslighet uttalade i betänkandet Organiserad brottslighet – förfälts-

och underlåtenhetsansvar, kvalifikationsgrunder m.m. (SOU 2014:63)

i detta sammanhang följande.22

Om straffrättslagstiftningen ska vara värdemässigt sammanhängande, bör straffvärdebedömning och gradindelning samspela, dvs. kvalifikationsgrunder bör närmast ses som exempel på förhållanden som kan göra att straffvärdet blir så högt att det är motiverat att döma för grovt brott. Och om straffvärdet når en sådan nivå att man passerar minimistraffet för grovt (eller synnerligen grovt) brott utgör detta, med undan-

20SOU 2014:43 s. 246 och SOU 2014:63 s. 230. 21SOU 2014:63 s. 230. 22SOU 2014:63 s. 231 f.

tag för de fåtaliga faktorer som påverkar straffvärdet men inte gradindelningen, normalt tillräckliga skäl för att döma för grovt brott. I sammanhanget kan också hänvisas till de uttalanden som gjordes i samband med att straffminimum för bl.a. grov stöld, grovt bedrägeri och grov förskingring höjdes vid brottsbalkens tillkomst år 1962, nämligen att avsikten med höjningen var att markera att brott bör bedömas som grovt endast om det bedöms som så allvarlig att fängelsetiden inte bör vara kortare än sex månader (Berggren m.fl., kommentaren till 10 kap. 3 § brottsbalken).

Det faktum att kvalifikationsgrunder som anges vid en viss brottstyp normalt får ett ganska tydligt genomslag i praxis gör det också viktigt att se till att de kvalifikationsgrunder som anges i en viss bestämmelse kan motiveras från ett straffvärdeperspektiv. Annars finns en risk för att gärningar kommer att kvalificeras som grova också i fall där det minimistraff som gäller för den kvalificerade brottstypen framstår som orimligt, låt vara att det alltid finns en möjlighet för domstolen att, med stöd av den helhetsbedömning som måste göras, avstå från att kvalificera brottet som grovt.

Är omständigheterna för snävt, specifikt eller detaljerat angivna finns det vidare en risk för att bestämmelsen tillämpas för restriktivt. Det kan alltså i viss utsträckning vara lämpligt att kvalifikationsgrunderna är relativt vida, men samtidigt inte heller för vida eftersom det då finns en risk för att det grova brottet kommer att omfatta fall som inte bör straffmätas inom den strängare straffskalan. Vidare bör inte alltför många särskilda omständigheter som ska beaktas räknas upp i en enskild paragraf, eftersom det då finns en risk för att betydelsen av särskilda omständigheter urvattnas.23

Med dessa utgångspunkter, som vi finner rimliga, kommer vi nedan att redogöra för våra närmare överväganden kring hur det grova djurplågeribrottet bör utformas och vilka kvalifikationsgrunder som kan anses relevanta vid bedömningen av om ett djurplågeribrott ska anses grovt.

Omständigheter som är särskilt försvårande vid djurplågeribrott

Som framgått ovan ska de omständigheter som tas upp som kvalificerande vid ett brott och som kan läggas till grund för att ett brott ska anses som grovt, vara sådana som typiskt sett är försvårande för just brottet ifråga. Av särskild betydelse i detta sammanhang är att

23SOU 2013:85 s. 266 och SOU 2014:43 s. 246.

kvalifikationsgrunder som ska beaktas vid bedömande av om ett brott är grovt alltid måste vara straffvärderelevanta (straffvärdehöjande).

En utgångspunkt för våra överväganden är därför djurplågeribrottets skyddsintresse – att förhindra att djur utsätts för lidande. Detta skyddsintresse bör således tas i beaktande vid bestämmande av vilka omständigheter som är särskilt försvårande vid djurplågeribrott. Djurplågeribrottet är som tidigare behandlats ett effektbrott, dvs. det krävs att en viss effekt ska kunna konstateras för att ansvar för brottet ska aktualiseras (se avsnitt 3.2.4 och 3.3.4). I fråga om djurplågeribrottet är denna effekt lidande hos djur som har åsamkats djuret på ett otillbörligt sätt. De omständigheter som ska ses som särskilt försvårande vid bedömningen om detta brott är grovt eller inte bör därför direkt eller indirekt kunna härledas till denna effekt.

I sammanhanget bör det återigen påpekas att alla omständigheter som skulle kunna beaktas vid bedömningen av brottsrubriceringen inte kan anges i brottsbestämmelser eftersom lagstiftningen då skulle bli mycket omfattande. Nedan listar vi dock de omständigheter som vi anser vara så pass försvårande att de alltid bör kunna betraktas som kvalificerande för det grova brottet och därför ska anges särskilt i lagtexten.

Brottslighet som har inneburit allvarligt lidande

Som framgår av vår praxisgenomgång av djurplågeribrott vars straffvärde har bedömts överstiga bötesnivån, har det i en övervägande andel av fallen varit fråga om djurlidande som orsakats av vanvård som ibland har föranlett att djur har självdött eller att djur har varit tvunget att avlivas efter omhändertagande, eller av våldsanvändning som orsakat skador eller som inneburit att djuret har avlidit.

Som konstaterats i avsnitt 6.3 framstår det som tydligt att brottslighet som orsakat djur allvarligt lidande bör bedömas som betydligt mer straffvärt än i dag och således utgöra en kvalifikationsgrund för när ett brott kan bedömas som grovt. Att undvika djurs lidande utgör ju brottets skyddsintresse. Det är då naturligt att brottet bedöms som allvarligare om gärningen åsamkat djuret ett mer allvarligt lidande. Frågan är då om det närmare går att definiera vad som avses med allvarligt lidande.

Liknelse kan göras med brottet grov misshandel, där kvalifikationsgrunderna för att bedöma ett brott som grov bl.a. är om gärningen orsakat svår kroppsskada eller bestående men. Mot bakgrund av den forskning som presenterats ovan är det högst sannolikt att en svår kroppsskada innebär samma intensiva lidande för ett djur som för en människa som drabbas av en sådan skada. En sådan skada kan påverka djurets välbefinnande och allmäntillstånd, och även hindra djuret från att ha normala beteenden eller kroppsfunktioner. Sådant lidande bör därför kunna ses som en allvarlig form av lidande. Om ett djur har tillfogats en skada som innebär bestående men för djuret, aktualiseras sannolikt ofta den i avsnitt 6.2.2 nämnda bestämmelsen i 4 kap. 1 § andra stycket djurskyddslagen som innebär att djur ska avlivas om dess skada eller sjukdom är så svår att det utsätts för allvarligt lidande som inte kan lindras. Är en skada eller sjukdom så allvarlig att djuret bör avlivas enligt bestämmelserna i djurskyddslagen bör lidandet som djuret har utsatts för regelmässigt betecknas som allvarligt vid bedömningen av ett djurplågeribrott.

Att ett djur har varit tvunget att avlivas till följd av det lidande det har orsakats eller har dött till följd av lidandet ska dock inte vara en förutsättning för att lidandet ska anses vara allvarligt såsom en kvalificerande omständighet för ett grovt brott. Det bör kunna räcka med att det går att konstatera att det är fråga om ett lidande som har lett till irreversibla skador, vilka har en omfattande effekt på kroppen. Med det avses en inverkan på kroppen som innebär fysiska förändringar eller är den dominerande faktorn i djurets liv, dvs. att djuret inte kan tänka på något annat än smärtan och att rädslan och lidandet påverkar allt i djurets liv, som begränsad rörelsefrihet eller möjligheten att äta (se SLU:s vetenskapliga råds ovan refererade synpunkter i fråga om vad som utgör allvarligt lidande hos djur).

Det bör i sammanhanget också poängteras att ett lidande som har lett till att ett djur har dött, inte alltid kan anses allvarligare än det lidande som ett överlevande djur som utsätts för samma behandling orsakats. Av SLU:s vetenskapliga råds svar på våra frågor framgår ju att huruvida ett lidande har lett till döden eller inte behöver i sig inte vara en indikator på hur allvarligt djurlidandet har varit, utan ett överlevande djur kan ha utsatts för ett mer utdraget lidande som således är mer allvarligt ur djurskyddssynpunkt, än om ett djur avlider snabbt till följd av samma lidande.

Vid bedömningen om ett lidande är att anse som allvarligt kan en parallell också dras till djurförsökslagstiftningen och hur olika slag av djurförsök kategoriseras utifrån djurs lidande (se avsnitt 6.2.2). Djurförsök i den tredje kategorin (sådana djurförsök som klassificeras som ”avsevärd” i rangordningen ringa-måttlig-avsevärd) avser djurförsök som förväntas orsaka försöksdjuret en kort period av svårt lidande, djurförsök som förväntas orsaka försöksdjuret en lång eller flera korta perioder av måttligt lidande, samt djurförsök som innebär en avsevärd försämring av försöksdjurets välbefinnande eller allmäntillstånd. Sådana former av lidande som beskrivs i denna kategori bör också kunna utgöra allvarligt lidande som kan utgöra en kvalificeringsgrund för ett grovt djurplågeribrott.

I flera av rättsfallen i vår praxisgenomgång har det varit fråga om vanvård som har pågått under flera månaders tid eller ännu längre. Lidandet har således varit av utdraget slag, även om djuren kan ha lidit i olika grader under perioden. Ofta är det fråga om djur som i slutskedet av perioden har självdött av svält eller obehandlad sjukdom. Det lidande som har uppstått i slutskedet kan i många fall utgöra sådant allvarligt lidande som diskuterats ovan och således redan på den grunden anses utgöra ett grovt brott.

Ett lidande som pågår under en längre tid, dvs. ett utdraget lidande, bör också kunna komma att innebära att lidandet bedöms som allvarligt, även om lidandet vid ett enskilt tillfälle inte är av en sådan intensitet att det är att bedöma som allvarligt just då. Här kan också paralleller dras till djurförsök i den tredje kategorin, där försök som innebär en lång eller flera korta perioder av måttligt lidande utgör den allvarligaste formen av djurförsök. I sammanhanget bör också lyftas SLU:s vetenskapliga råds synpunkter som på fråga från oss har uppgett att ett utdraget lidande i sig kan innebära att lidandet är att bedöma som allvarligt.

Att ett måttligt lidande har pågått under längre period kan således innebära att lidandet är att bedöma som allvarligt och föranleda att ett brott ska bedömas som grovt.

Av praxissammanställningen framgår att det regelmässigt förs en ganska omfattande bevisning om vad lidandet orsakats av och hur det har gestaltats för djuret. Åklagarsidan har möjlighet att föra bevisning om graden av lidande, bl.a. genom att höra veterinär eller annan sakkunnig. Det är något som redan torde ske i de flesta fall. Vi gör den bedömningen att det kommer att gå att värdera och bedöma i

domstol vad som ska anses utgöra ett allvarligt lidande och att det kan skapas en stabil praxisbildning gällande detta.

Brottslighet som begås i större omfattning

När det gäller djurplågeribrottet utgör detta ett brott om gärningen är sammanhållen till tid och rum, oavsett hur många djur som har utsatts för lidande. Detta är en skillnad från vad som gäller t.ex. misshandelsbrott mot människor, där antalet brott räknas utifrån antalet personer, dvs. målsäganden, som utsatts för misshandel. Har ett djurplågeribrott som är sammanhållet i tid och rum – vilket anses som ett brott – riktats mot ett större antal djur bör detta få genomslag vid bedömningen om ett brott ska anses som grovt, av den närmast självklara anledningen att det måste anses allvarligare att åsamka ett stort antal djur lidande än ett litet antal djur eller ett enstaka djur. Oavsett om lidandet till följd av brottsligheten är att bedöma som allvarligt eller inte, bör djurplågeri som drabbar ett större antal djur alltså kunna bedömas som grovt, eftersom det får anses allvarligt i sig att i större omfattning utsätta djur för lidande, även om lidandet i sig inte varit så pass allvarligt att det ensamt skulle kunna kvalificera brottet som grovt.

Ett exempel på ett djurplågeribrott som drabbar ett större antal djur skulle kunna vara när en lantbrukare underlåter att utfordra och ta om hand sin djurbesättning bestående av ett flertal djur. Ett annat exempel kan vara en person som håller ett stort antal katter på ett sätt som åsamkar katterna lidande. Det är då alltså fråga om brott som begås i större omfattning, vilket bör kunna kvalificera ett brott som grovt, även om lidandet i sig inte varit så pass allvarligt att det ensamt skulle kunna kvalificera brottet som grovt. Brott som begås i större omfattning bör i fråga om djurplågeribrottet alltså avse det förhållandet att ett större antal djur har utsatts för lidande, t.ex. vid vanvård.

Frågan är då vad som avses med ett större antal djur. Det är enligt vår bedömning inte möjligt att generellt uttala sig om detta, utan hänsyn bör tas till vilket djurslag det är fråga om. Viss ledning i frågan kan hämtas ur Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2019:27) om tillståndsplikt för viss djurhållning av sällskapsdjur, häst och pälsdjur, som reglerar under vilka förutsättningar en verksamhet med

djur ska anses vara av större omfattning och därmed vara tillståndspliktig enligt 6 kap. 4 § djurskyddslagen. När det gäller lantbrukets djur är viss verksamhet anmälningspliktig om det är fråga om stadigvarande djurhållning med mer än 100 djurenheter eller tillståndspliktig enligt 2 kap. 2 § miljöprövningsförordningen (2013:251) om den avser mer än 400 djurenheter. En djurenhet motsvarar olika antal djur beroende på djurslag och ålder på djuren. Ytterligare ledning kan hämtas i siffor avseende storlek på genomsnittsbesättning för olika djurslag. Sådan statistik sammanställs av Jordbruksverket.24

Oavsett om lidandet till följd av brottsligheten är att bedöma som allvarligt eller inte, bör alltså djurplågeri som begås i större omfattning kunna bedömas som grovt då det får anses allvarligt i sig att utsätta ett större antal djur för sådan behandling även om lidandet i sig inte kan anses som allvarligt. I andra fall kan orsakande av ett allvarligt lidande som därtill skett i stor omfattning motivera att brottet ska bedömas som grovt.

Om gärningen bara har åsamkat djuren ett mer begränsat lidande bör dock inte ett djurplågeribrott bedömas som grovt, även om brottet begåtts i större omfattning. Å andra sidan ska påpekas att ett djurplågeribrott som åsamkat djur ett allvarligt lidande och som därtill begåtts i en större omfattning kan föranleda att straffvärdet blir väsentligt högre än minimistraffet för grovt brott.

Brottslighet som begås för att nå ekonomiska fördelar

Högsta domstolen uttalade i NJA 2006 s. 339 att den omständigheten att gärningsmannen för att tillgodose egna intressen har eftersatt intresset att motverka lidande hos djur på ett sätt som visar en uppenbar likgiltighet för det senare intresset kan tala för att brottsligheten varit av sådan art att ett fängelsestraff bör utdömas. Denna omständighet kan alltså innebära att djurplågeribrottet bedöms som ett artbrott. Sådant intresse som avses torde främst vara av ekonomisk art. Det kan röra sig om en näringsidkare som avstår från att vidta olika åtgärder för att förhindra att djur lider, t.ex. en djurhållare som avstår från att laga en utgödslingsutrustning för att spara pengar. Djuren tvingas då vistas i gödsel, vilket kan medföra såväl fysiska skador på djuren som psykiskt lidande. Det kan också vara fråga om

24 Se t.ex. Jordbruksverkets rapport Lantbrukets djur i juni 2018, JO 20 SM 1801, s. 7.

att en näringsidkare som bedriver lantbruk mer uttalat åsidosätter djurskyddslagens bestämmelser på ett sätt som orsakar djurlidande i syfte att verksamheten ska gå med högre ekonomisk vinst än vad som annars varit fallet. Det kan t.ex. förekomma, vilket har påtalats av SLU:s vetenskapliga råd, att djurhållare optimerar antalet djur för att få så mycket ekonomiskt stöd som möjligt, dvs. att man bidragsoptimerar. Djur kan då utsättas för svält i syfte att nå ekonomiska fördelar, då djurhållaren inte har plats eller möjlighet att utfordra mängden djur på ett korrekt sätt. Det kan också förekomma att djurhållare har en för stor djurbesättning i förhållande vad man har kapacitet att sköta och inte har råd att anställa medhjälpare, vilket drabbar djuren ur lidandesynpunkt.

I vår praxisgenomgång har vi inte upptäckt något fall där en djurhållare har orsakat djur lidande i syfte att vinstmaximera. Enligt både SLU:s vetenskapliga råd och synpunkter som framförts vid möte med länsstyrelsernas 28-nätverk är det inte heller vanligt förekommande att så sker. I vår praxisgenomgång finns dock fall där det kan antas att djurlidande har berott på att djurhållaren har velat spara pengar, t.ex. genom att inte laga maskiner eller att inte söka vård för djurs skador och där det framstår som gärningsmannen varit likgiltig inför lidandet som detta orsakar.

Att någon p.g.a. ekonomiska intressen orsakar djur lidande framstår som en sådan omständighet som är mer straffvärd än vad som praxis i dag ger uttryck för. Det torde genomgående vara fråga om uppsåtliga handlingar eller uppsåtlig underlåtenhet att agera. Av vanvårdsfallen framstår sådana som de mest klandervärda. Skyddsintresset att motverka djurs lidande bör väga väsentligt tyngre än andra intressen, såsom i detta fall gärningsmannens ekonomiska intressen. Den omständigheten att gärningsmannen uppsåtligen tillgodosett sina egna intressen av ekonomisk natur framför intresset att motverka lidande hos djur bör således inte endast kunna medföra att brottet anses utgöra ett artbrott enligt Högsta domstolens resonemang, utan bör också få genomslag vid straffmätningen genom att utgöra en av kvalifikationsgrunderna vid bedömningen om ett djurplågeribrott är grovt.

För att denna kvalifikationsgrund ska vara tillämplig ska gärningsmannen ha agerat i syfte att gå med vinst alternativt hållit nere kostnader i syfte att spara pengar. Det behöver således inte visas att det faktiskt har skett någon vinst eller kostnadsbesparing. Det är tillräckligt att gärningen vid en objektiv bedömning har kunnat för-

väntas leda till en ekonomisk fördel. Inte heller bör det vara nödvändigt att brottet faktiskt bereder gärningsmannen en ekonomisk fördel utan i stället bör det räcka med att brottet typiskt sett bereder en sådan fördel.25

Inte heller bör det vara fråga om betydande belopp för att brottet ska betecknas som grovt (jfr här den finska lagstiftningen där det för att ett brott ska bedömas som grovt i fråga om grunden ekonomisk vinning krävs att vinningen som eftersträvas är avsevärd). Det bör således vara tillräckligt att det är fråga om ett agerande som sker i syfte att nå ekonomiska fördelar, men där storleken av vinsten/de insparade medlen inte har någon avgörande betydelse vid bedömningen om djurplågeribrottet är att bedöma som grovt. Det bör dock inte röra sig om mycket små belopp, utan det ska vara fråga om belopp av viss omfattning. Detta torde följa av att det knappast går att hävda eller visa att någon agerat i syfte att nå direkta ekonomiska fördelar, om den tänkta vinningen eller besparingen varit av begränsad omfattning. För att denna kvalifikationsgrund ska aktualiseras bör det vidare krävas att gärningsmannen har haft en tydlig vilja, dvs. en direkt avsikt, att nå ekonomiska fördelar genom sitt agerande eller sin underlåtenhet att agera på visst sätt. Att t.ex. en kostnadsbesparing är en effekt av brottet är således inte tillräckligt för att brottet ska ses som grovt, utan denna effekt måste ha eftersträvats av gärningsmannen. En vanvård av djur som visserligen har inneburit lägre kostnader de facto men där underlåtenheten att vårda djuren inte har berott på ekonomiska motiv faller alltså utanför denna kvalificeringsgrund.

I de fall någon uppsåtligen och i syfte att nå ekonomiska fördelar utsätter djur för lidande, bör alltså ett djurplågeribrott kunna bedömas som grovt även om agerandet inte har åsamkat djuret allvarligt lidande. Att handla på det sättet torde nämligen vara bland de mest otillbörliga sätten på vilka man kan utsätta djur för lidande. Det finns också en överhängande risk för att djur utsätts för långvarigt eller annars allvarligt lidande i dessa fall eftersom gärningsmannen kan göra större kostnadsbesparingar ju längre missförhållandena pågår eller ju mer han eller hon frångår en god djurhållning.

25 Jfr prop. 2018/19:164 s. 64 om förutsättningarna för att ålägga företagsbot för brott som har varit ägnat att leda till en ekonomisk fördel för ett företag.

Att ett djurplågeribrott begåtts i syfte att nå ekonomiska fördelar bör dock inte – i likhet med vad som anförts i anslutning till kvalifikationsgrunden ovan angående brott som begås i större omfattning – ensamt kunna motivera att ett djurplågeribrott bedöms som grovt, om handlingen eller underlåtenheten endast orsakat ett mer begränsat lidande. Denna kvalificeringsgrund skulle annars få ett för stort genomslag i förhållande till straffbestämmelsens skyddsintresse.

Brottslighet som annars varit av särskilt hänsynslös eller farlig art

I många straffbestämmelser finns det en kvalifikationsgrund som hänför sig till att en gärning varit av särskilt hänsynslös eller farlig art. Senast infördes den i straffbestämmelserna om olaga tvång, olaga hot, utpressning, våld eller hot mot tjänsteman samt övergrepp i rättssak, vilka trädde i kraft den 1 juni 2016.26 Båda typerna av kvalifikationsgrunder fyller, enligt förarbetena till den lagändringen, funktionen att samla upp en mängd kvalificerande omständigheter som inte passar in under några av de andra grunder som anges i respektive bestämmelse. De har enligt förarbetena liknande innebörd och är delvis överlappande. Kvalifikationsgrunder som tar sikte på hänsynslöshet synes dock i de flesta fall vara avsedda att tillämpas vid försvårande omständigheter som rör brottsoffrets situation eller karaktären på angreppet mot brottsoffret. När det gäller gärningar av särskilt farlig art har t.ex. särskilt förslagna tillvägagångssätt framhållits. Utredningen som låg till grund för 2016 års lagändring bedömde att kvalifikationsgrunden att gärningen annars har varit av särskilt farlig art borde fånga upp fler kvalificerande omständigheter som förekommer i samband med organiserad brottslighet och som ytterst kan bli systemhotande.27 Regeringen instämde i 2016 års lagstiftningsärende att flera omständigheter som förekommer inom ramen för organiserad brottslighet ofta kan sägas innebära att en gärning varit av särskilt farlig art.28

I några av de mer allvarligare fallen av djurplågeri som omfattas av vår praxisgenomgång har det varit fråga om uppsåtlig våldsanvändning som haft tydliga inslag av tortyrliknande eller annars allvarlig misshandel. Misshandeln har t.ex. begåtts genom användning av olika

26Prop. 2015/16:113. 27SOU 2014:63 s. 245 ff. 28Prop. 2015/16:113 s. 66 f.

former av tillhyggen, och skett under ett utdraget förlopp där djuret förgäves har försökt att undkomma misshandeln. Genom att utöva sådan misshandel får gärningsmannen anses ha visat särskild hänsynslöshet. Vad som utmärker sådana gärningar är att det är fråga om ett uppsåtligt åsamkande av fysiskt och psykiskt lidande, och då oftast med en direkt sådan avsikt. Den som med avsikt åsamkar sitt djur ett påtagligt lidande måste anses ge uttryck för en påtaglig hänsynslöshet.

Det kan också vara fråga om våld som utövas vid flera olika tillfällen, för att vid det sista tillfället avslutas med en sådan kraftig våldsanvändning att djuret har avlidit. Utöver att ha orsakats lidande vid vart och ett av misshandelstillfällena kan det antas att djuret lider psykiskt även i tiden mellan dessa tillfällen, i de fall gärningsmannen äger djuret och lever tillsammans med det. Som framgått av några av de rättsfall som ingår i vår praxisgenomgång kan det orsaka djuret stress och ångest av att leva under sådana förhållanden under en längre tid, även om det passerar en viss tid mellan de olika misshandelstillfällena. Att låta ett djur leva under sådana förhållanden måste också anses särskilt hänsynslöst, särskilt om det är fråga om tortyrliknande eller annars allvarlig våldsanvändning vid de enskilda misshandelstillfällena. Motsvarande kan givetvis också vara fallet under en pågående vanvård. En gärningsman som uppsåtligen vanvårdar ett djur, t.ex. genom att svälta det återkommande under en period kan också anses ha agerat särskilt hänsynslöst, särskilt om vanvården har begåtts i det enda syftet att plåga djuret.

Att utsätta ett djur för sådan hänsynslös behandling som beskrivits måste anses särskilt klandervärt och därmed utgöra en kvalifikationsgrund för ett grovt djurplågeribrott, dvs. att gärningen varit av särskilt hänsynslös art.

Som redovisats i avsnitt 5.2.5 ska som försvårande omständighet vid straffmätningen särskilt beaktas om brottet har utgjort led i en brottslighet som utövats i organiserad form eller systematiskt eller om brottet föregåtts av särskild planering (29 kap. 2 § 6 brottsbalken). Systematik är alltså en omständighet som – vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp – särskilt ska beaktas som en försvårande omständighet vid straffmätningen. Med brottslighet som utövats systematiskt avses i den bestämmelsen brottslighet där ett visst tillvägagångssätt upprepats ett flertal gånger av antingen en ensam gärningsman eller av flera personer i samförstånd. Det är således

fråga om brott som upprepas på ett identiskt eller likartat sätt, vilket ofta innebär att brottsligheten har föregåtts av planering eller att gärningsmannen använder en särskild metod för att begå brotten.

I fråga om djurplågeribrottet kan det vara fråga om brottslighet som begås inom en verksamhet som bedrivs systematiskt och organiserat och där verksamheten t.ex. innefattar upprepade och planerade åsidosättanden av reglerna i djurskyddslagen vilket orsakar lidande för djur vid vart och ett av tillfällena. Systematisk djurplågeribrottslighet kännetecknas alltså av planering och det kan antas att det ofta finns ekonomiska motiv till sådan brottslighet, dvs. att det sker i en kommersiell djurhållning (den ovan behandlade kvalifikationsgrunden om brott som begås i syfte att nå ekonomiska fördelar kan alltså också i vissa fall aktualiseras här). Det kan vara fråga om verksamhet som i sig bedrivs genom ett systematiskt åsidosättande av gällande djurskyddsregler, vilket orsakar lidande hos djur, t.ex. slakt som sker vid upprepade tillfällen under okontrollerade former, utan korrekt bedövning och erforderlig kompetens. Ett annat exempel kan vara att systematiskt lasta fler djur än tillåtet under transport, vilket orsakar lidande hos djuren som befinner sig i transportfordonet. Det kan också vara fråga om att en djurhållare vid upprepade tillfällen underlåter att vidta vissa åtgärder i syfte att spara pengar, vilket orsakar lidande hos djur. Organiserad illegal införsel och därefter försäljning av djur, på sätt som åsamkar djuren lidande, kan också vara exempel på brottslighet av sådant slag.

Om ett sådant systematiskt åsidosättande av djurskyddsregler utövas inom ramen för legala och etablerade strukturer kan det vara mer svårupptäckt än annars. Sådan verksamhet kan alltså sägas ha en affärsidé som bygger på att djur utnyttjas eller plågas på ett otillbörligt sätt och därigenom orsakas lidande.

Systematiskt begången brottslighet präglas av förslagenhet och är ofta av professionell karaktär. Vidare bedrivs den många gånger på ett utstuderat sätt och kan ha kopplingar till organiserad brottslighet. Det är alltså i många fall fråga om samhällsfarlig brottlighet. Djurplågeribrottslighet av sådan karaktär bör därför anses vara av särskilt farlig art och därmed kunna vägas in i bedömningen huruvida brottet ska bedömas som grovt.29

29 Se SOU 2014:63 s. 245 om att brottslighet som har utförts på ett särskilt förslaget sätt och har genomförts inom en verksamhet som bedrivs systematiskt och organiserat bör kunna kategoriseras som varandes av särskilt farlig art.

Brott som nu beskrivits kan givetvis falla in under kvalifikationsgrunden allvarligt lidande. Gärningen kan dock ha varit av särskilt hänsynslös eller farlig art utan att sådant lidande kan konstateras. Därtill ska det ju ske en samlad bedömning. Att det sammantaget varit fråga om ett allvarligt lidande och att gärningen t.ex. varit av hänsynslös art kan i vissa fall leda till att brottet ska bedömas som grovt. Att flera kvalifikationsgrunder är uppfyllda kan också ha betydelse för att bedöma straffvärdet av det grova brottet inom den straffskala som ska gälla för grovt brott och innebära att straffvärdet bedöms med råge överstiga minimistraffet.

Det bör avslutningsvis sägas att i den mån gärningsmannen återfaller i likartad brottslighet, alldeles oavsett om den föregås av någon planering eller någon särskild metod, kan den omständigheten få genomslag i straffmätningen eller påföljdsvalet (29 kap. 4 § och 30 kap. 4 §brottsbalken).

6.6. Straffskalan för det grova brottet

Förslag: För grovt djurplågeribrott ska straffskalan vara fängelse

i lägst sex månader och högst fyra år.

Djurplågeribrott av normalgraden har en straffskala som sträcker sig från böter till två års fängelse. Som konstaterats i avsnitt 6.4 bör straffskalan för detta brott inte ändras. Frågan är då hur straffskalan för ett grovt djurplågeribrott bör utformas och om straffskalan bör överlappa brott av normalgraden. Som har angetts i avsnitt 5.2.6 finns det inte något krav på att det ska finnas en överlappning av straffskalorna för olika svårhetsgrader, men straffskalorna har regelmässigt utformats på ett sådant sätt. Det måste anses vara ett avsteg från vedertagen accepterad lagstiftningsteknik att föreslå straffskalor som går kant i kant. Skälet till att ha överlappande straffskalor är att inte alla faktorer som påverkar straffvärdet, eller i övrigt straffets längd, påverkar gradindelningen. Exempel på faktorer som påverkar straffvärdet eller straffmätningen i övrigt, men inte gradindelningen, är att gärningsmannen har ett sådant överskjutande uppsåt som avses i 29 kap. 2 § 1 brottsbalken eller att fråga är om ett sådant återfall som motiverar straffskärpning enligt 29 kap. 4 § brottsbalken.

Straffskalorna för djurplågeribrott av normalgraden och grovt djurplågeri bör mot bakgrund av det sagda vara överlappande. Som anges i avsnitt 5.2.6 bör det undvikas situationer där det redan på förhand är givet att stora delar av straffskalan i praktiken inte kommer att komma till användning. Minimistraffet för en brottstyp av en grövre grad utgör i realiteten ett slags maximum vid straffmätning av den mindre grova formen av brottet som det mycket sällan finns anledning att överskrida.

Mot den angivna bakgrunden anser vi att straffskalan för det grova djurplågeribrottet inte bör ha ett straffminimum som motsvarar det allmänna fängelseminimum om 14 dagars fängelse. Detta skulle ju innebära att brott av normalgraden i praktiken har ett straffmaximum om det högsta antalet dagsböter som är möjligt att döma ut för ett brott, dvs. 150 dagsböter. Detta framstår inte som önskvärt, utan brott av normalgraden bör även i fortsättningen kunna straffmätas på fängelsenivå.

Som behandlas i avsnitt 5.2.4 är straffmätningspraxis vidare sådan att minimistraffet på ett mycket tydligt sätt utgör utgångspunkten för straffmätningen. Domstolen har då funnit att förutsättningarna för att tillämpa straffskalan är för handen, och det krävs att det tillkommer försvårande omständigheter för att – i vart fall i mer betydande omfattning – tillämpa övre delar av straffskalan. Om minimistraffet för grovt brott skulle utgöras av allmänna fängelseminimum kan det därför antas att det inte skulle bli något större genomslag för vår ambition att öka repressionsgraden för allvarliga fall av djurplågeri. Enligt vår bedömning är det därför lämpligare att införa ett högre minimistraff som korresponderar straffvärdemässigt med de fall vi anser bör utgöra grovt brott och det straffvärde sådana gärningar som minst bör anses ha. Ett minimistraff som överstiger allmänna fängelseminimum kommer också tillse att straffmätningen för ett grovt brott blir mer enhetlig eftersom domstolarna kommer att ha en tydligare hållpunkt för sin straffmätning.

Vi gör den bedömningen – med de kvalifikationsgrunder vi föreslår – att fall av allvarlig vanvård som i dag anses ha ett straffvärde om ca 3–4 månader kommer att bedömas som grovt brott om ett sådant införs på det sätt vi här skisserar. Detsamma gäller fall av uppsåtlig misshandel av djur som i dag bedöms ha ungefär motsvarande straffvärde. Utifrån detta – med inriktningen att allvarliga fall av djurplågeri ska mötas av en allvarligare straffrättslig reaktion än i dag

– bedömer vi att ett grovt brott bör ha ett minimistraff om fängelse sex månader. De fall av djurplågeri som i dag bedöms ha ett straffvärde på fängelse sex månader eller mer kommer då i och med en sådan ändring – såvitt vi kan förutse – att rubriceras som grovt brott och då bedömas ha ett straffvärde som överstiger sex månaders fängelse. Detta eftersom omständigheterna som har relevans för straffvärdebedömningen inte kommer att vara uttömda redan genom rubriceringen utan även påverka straffmätningen i skärpande riktning. Ett införande av ett grovt djurplågeribrott med ett minimistraff om sex månaders fängelse kommer alltså att verka i straffskärpande riktning även för gärningar som redan i dag bedöms ha ett högt straffvärde.

Med ett sådant förslag korresponderar straffminimum för det grova brottet med andra grova brottsbalksbrott, där normalgradsbrottets straffskala sträcker sig från böter till två års fängelse. Sådana brott är t.ex. ocker och olaga identitetsintrång. Vidare bör det grova brottets straffmaximum bestämmas till fyra år, vilket också motsvarar de straffmaximum som gäller för de nämnda brottsbalksbrotten. Straffminimum för grovt brott skulle då även korrespondera med två grova brott inom specialstraffrätten som har vissa beröringspunkter med djurplågeribrottet; jaktbrott som bedöms som grovt samt grovt miljöbrott.

En lämplig indelning i straffskalorna för brott av normalgraden och grovt brott är således för brott av normalgraden böter eller fängelse i högst två år och för grovt brott fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Genom denna uppdelning anser vi sammanfattningsvis att en mer nyanserad straffmätning kan uppnås. Genom att vårt förslag också innebär att exempel anges på när en gärning är så kvalificerad att den bör bedömas ha ett straffvärde som uppgår till sex månader och anses som ett grovt brott, blir djurplågeribestämmelsen mer vägledande för praxisbildningen och kommer att bidra till en mer differentierad straffmätning och till att straffvärdet för de mer allvarligare fallen uppgraderas.

6.7. Djurplågeribrottet som artbrott

Bedömning: Grovt djurplågeribrott bör som huvudregel särbehand-

las påföljdsmässigt såsom artbrott.

Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 2006 s. 339 funnit att djurplågeri normalt inte utgör ett artbrott, men att det inte är uteslutet att djurplågeribrottet under vissa omständigheter kan anses utgöra artbrott. De kriterier som Högsta domstolen anger som exempel på när det kan vara fråga om ett artbrott är sådana särskilda försvårande omständigheter som avses i 29 kap. 2 § brottsbalken, som exempelvis särskild hänsynslöshet eller att gärningsmannen för att tillgodose egna intressen eftersatt intresset att motverka lidande hos djur på ett sätt som visar en uppenbar likgiltighet för djurs lidande (se avsnitt 5.2.4 under rubriken Påföljdsval vad som menas med artbrott). Vi har dock själva kunnat konstatera att djurplågeri i praxis mycket sällan bedöms som ett brott av sådan art att fängelse ska väljas som påföljd, även när de omständigheter som Högsta domstolen särskilt pekar på i nämnda rättsfall synes vara för handen.

Frågan är om djurplågeribrott bör anses utgöra artbrott (eller med andra ord mer regelmässigt tillmätas ett artvärde) i större omfattning än vad som är fallet i dag. Det är ju främst en uppgift för lagstiftaren att uttala sig i denna fråga (se avsnitt 5.2.4). Om lagstiftaren inför ett grovt djurplågeribrott kan sålunda frågan om att särbehandla brottstypen utifrån dess art tas upp i det lagstiftningsarbetet.

Visserligen synes inte ett flertal av de traditionella skälen för när ett brott ska anses utgöra ett artbrott vara aktuella.30 Det finns t.ex. inte omständigheter som talar för att djurplågeribrottsligheten har fått en större utbredning eller att den har blivit mer elakartad än tidigare. Brotten gäller inte angrepp på den personliga integriteten och utgör heller inte något angrepp på själva rättsväsendet och dess aktörer. Av de traditionella skälen för att ett brott ska utgöra ett artbrott kan dock framhållas att brottstypen är svår att förebygga och svår att upptäcka. Ett djur är till stor del beroende av den som tar hand om det. Ett djur kan inte själv slå larm om att det utsätts för vanvård eller misshandel och kan inte vittna om vad som har hänt. Därigenom är det fråga om brott som ofta är svårupptäckta.

30 Se SOU 2012:34 band 2 s. 686 f.

Ett ytterligare skäl som talar för att brottstypen – i vart fall grovt djurplågeribrott – bör utgöra ett artbrott är att åsamkandet av ett allvarligt lidande hos djur utgör ett betydande angrepp på brottets skyddsintresse, dvs. att skydda djur från att utsättas för lidande. Det måste anses vara ett allvarligt brott att åsamka en försvarslös levande varelse ett allvarligt lidande – eftersom djuret oftast helt saknar möjlighet att undkomma eller på annat sätt påverka sin situation. Brottstypen är därför till sin karaktär sådan att det finns starka skäl för rättsordningen att se strängt på den och i första hand överväga fängelse som påföljd.

I sammanhanget bör visserligen påpekas att i stort sett alla brottstyper i brottsbalken kan – i vart fall under vissa förhållanden – tillmätas artvärde.31 Det talas därför ibland om en risk för artbrottsinflation, dvs. att fler och fler brott anses utgöra ett artbrott. Åsikten har framförts att ett brott inte bör bedömas som artbrott utan att mycket goda skäl föreligger samt att det finns goda skäl för domstolar att överlämna rättsutvecklingen till Högsta domstolen, bl.a. då detta i praktiken är en förutsättning både för att enhetlighet och konsekvens ska kunna uppnås och artbrottsinflation undvikas.32

Först som sist är det upp till lagstiftaren att bedöma om det – främst utifrån allmänpreventiva skäl – finns skäl att peka ut en viss brottstyp som särskilt straffvärd och angelägen att motverka genom att den ska särbehandlas påföljdsmässigt och alltså utgöra ett artbrott. Skälen för artbrottstillämpningen är så pass divergerande33 att lagstiftaren måste anses ha ett stort spelrum i detta avseende.

Vid införandet av ett grovt brott med ett straffminimum på sex månaders fängelse kommer troligen straffmätningen för dessa brott att samlas runt straffminimum, vilket är normalt i rättspraxis. Detta innebär att påföljden villkorlig dom i förening med böter alltjämt kommer att vara den vanligaste påföljden för allvarligare former av djurplågeri, om inte brottet anses utgöra ett artbrott (eller tillmätas ett högt artvärde). Först om straffvärdet når upp till fängelse ett år eller mer kommer fängelse vara normalpåföljden. Om det inte sker någon påföljdsmässig särbehandling av grova brott p.g.a. dess art kommer alltså inte införandet av ett grovt brott i praktiken att innebära att den faktiska ingripandegraden av straffsanktionen blir så mycket

31SOU 2012:34 band 2 s. 699. 32 Asp P., ”Brottslighetens art” – kommentar till Dag Victors och Andrew von Hirschs uppsatser, SvJT 2003 s. 151 f. 33 Jfr SOU 2012:34 band 2 s. 703.

högre än i dag, annat än att antalet dagsböter som den villkorliga domen förenas med sätts till ett högre antal än tidigare. Som sagt kan dock lagstiftaren ange att t.ex. grovt djurplågeri ska anses utgöra brott av sådan art att det föreligger en presumtion att välja fängelse som påföljd. Det bör därvid påpekas att detta inte skulle innebära att alla sådana brott skulle leda till ett fängelsestraff, särskilt inte om straffvärdet inte överstiger minimistraffet. För att undvika fängelsestraff skulle det dock regelmässigt krävas att det finns ett tillräckligt ingripande alternativ, t.ex. en ingripande skyddstillsyn eller att den icke frihetsberövande påföljden kan kombineras med samhällstjänst.

Vi har när det gäller de föreslagna kvalifikationsgrunderna för det grova brottet bl.a. beaktat de omständigheter som Högsta domstolen tagit upp som fall där brottet bör bedömas som artbrott. Det kan därför under alla förhållanden antas att domstolarna kommer att vara mer beredvilliga än i dag att bedöma ett allvarligt djurplågeribrott som ett artbrott, i det fall brottet kvalificeras som grovt. För att ytterligare tillförsäkra att allvarliga fall av djurplågeri i framtiden straffas med en mer ingripande påföljd än villkorlig dom och böter finns det enligt vår mening skäl för lagstiftaren att uttala sig i frågan om under vilka omständigheter ett djurplågeri ska utgöra ett artbrott. Mot bakgrund av vad som anförs ovan finns det enligt vår bedömning starka skäl för att grova djurplågeribrott såsom huvudregel ska särbehandlas påföljdsmässigt såsom artbrott.

7. Sanktionsväxling – principer och tidigare överväganden på djurskyddsområdet

7.1. Inledning

I våra direktiv anges att det kan ifrågasättas om straffsanktioner är lämpliga för att motverka mindre allvarliga överträdelser på djurskyddsområdet eftersom kontrollmyndigheterna ofta avstår från att anmäla sådana överträdelser till rättsväsendet och då överträdelserna dessutom sällan leder till lagföring för brott. Vi ska enligt direktiven överväga om det är lämpligt och möjligt att avkriminalisera vissa överträdelser av regelverket på djurskyddsområdet och ersätta straff med andra sanktioner, som vitesförelägganden eller sanktionsavgifter. Vi ska även överväga om det straffbara området också kan begränsas genom att det preciseras vilka gärningar som kan anses som ringa.

I detta kapitel behandlas vilka principer som gäller för sanktionsväxling i svensk rätt. Därefter följer en redogörelse för tidigare överväganden om sanktionsväxling som gjorts på djurskyddsområdet.

7.2. Principer för kriminalisering och sanktionsväxling

7.2.1. Principer för kriminalisering

Kriminalisering innebär att straff föreskrivs för en viss handling och motiveras av att gärningen i fråga är så förkastlig att den bör vara straffsanktionerad. Kriminaliseringen av en gärning innebär en grund för polis, åklagare och domstol att inom ramen för sina respektive funktioner i rättsväsendet verka för att ett straff eller annan påföljd

fastställs för den som har gjort sig skyldig till den kriminaliserade gärningen. Det finns inga skrivna regler som anger vilka beteenden som ska kriminaliseras. I olika sammanhang har det dock utformats principer för när kriminalisering bör ske eller inte.

Under 1990-talet utformade Åklagarutredningen kriterier som bör vara styrande för att en kriminalisering av ett visst beteende ska vara befogad i sitt betänkande Ett reformerat åklagarväsende (SOU 1992:61). Enligt utredningen borde följande kriterier vara uppfyllda.1– Ett beteende kan föranleda påtaglig skada eller fara. – Alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara ratio-

nella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader. – En straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar. – Straffsanktionen ska utgöra ett effektivt medel för att motverka

det icke önskvärda beteendet. – Rättsväsendet ska ha resurser att klara av den eventuellt ytter-

ligare belastning som kriminaliseringen innebär.

Både regering och riksdag ställde sig i allt väsentligt bakom kriterierna, som brukar kallas Åklagarutredningens kriterier.2

Straffrättsanvändningsutredningen fick 2011 bl.a. i uppdrag att analysera och ta ställning till vilka kriterier som bör gälla för att kriminalisering ska anses vara befogad. Vidare omfattade uppdraget att analysera om det är möjligt att vara mer återhållsam med användningen av straffrätt på olika områden, främst inom specialstraffrätten, och hur detta i så fall bör uppnås. Straffrättsanvändningsutredningen redovisade sina slutsatser och överväganden i betänkandet Vad bör

straffas? (SOU 2013:38).

Straffrättsanvändningsutredningen konstaterade att det i åtskilliga lagstiftningsärenden om nykriminalisering, från mitten av 1990-talet och fram till 2013, inte hade redovisats någon diskussion om kriminaliseringens berättigande med utgångspunkt från Åklagarutredningens kriterier. De förhoppningar som Åklagarutredningen förde fram om ökad restriktivitet vid nykriminaliseringar hade således inte infriats. En bidragande orsak till denna utveckling bedömdes vara att Åklagarutredningens kriterier är för vaga för att på ett verkningsfullt

1SOU 1992:61, del A, s. 111 f. 2Prop. 1994/95:23 s. 55, bet. 1994/95:JuU2, rskr. 1994/95:40.

sätt kunna begränsa användningen av straffrätten. Mot denna bakgrund lämnade Straffrättsanvändningsutredningen förslag till nya kriterier som ska vara uppfyllda för att kriminalisering ska övervägas enligt följande.3

1. För att kriminalisering av ett beteende ska komma i fråga måste det tänkta straffbudet avse ett identifierat och konkretiserat intresse som är skyddsvärt (godtagbart skyddsintresse).

2. För att kriminalisering ska komma i fråga måste det beteende som avses bli kriminaliserat kunna orsaka skada eller fara för skada på skyddsintresset.

3. Endast den som har visat skuld – varit klandervärd – bör träffas av straffansvar, vilket innebär att kriminaliseringen inte får äventyra tillämpningen av skuldprincipen.

4. Kriminalisering av ett beteende kan inte komma i fråga om det finns något tillräckligt värdefullt motstående intresse.

5. Kriminalisering av ett beteende kan inte komma i fråga om det finns någon alternativ metod som är tillräckligt effektiv för att komma till rätta med det oönskade beteendet.

De kriterier för kriminalisering som Straffrättsanvändningsutredningen har tagit fram är enligt utredningens egna ställningstagande endast principer och inte några absoluta regler. Det innebär att det enligt utredningen kan vara befogat att i ett enskilt fall genomföra en kriminalisering trots att inte samtliga kriterier är uppfyllda. Som grundläggande förutsättningar för att få göra ett sådant undantag måste dock enligt betänkandet gälla att det finns mycket tungt vägande skäl för kriminaliseringen, att skälen redovisas tydligt samt att det verkligen klargörs att det är fråga om ett avsteg från principerna.4Straffrättsanvändningsutredningens förslag har inte lett till någon åtgärd från lagstiftarens sida.

Sammantaget kan sägas att de båda uppsättningarna av kriterier från 1992 respektive 2013 understryker att det beteende som ska kriminaliseras verkligen bör vara straffvärt, dvs. att det är så allvarligt att kriminalisering med åtföljande bestraffning är en rimlig åtgärd.

3SOU 2013:38 s. 477 ff. 4SOU 2013:38 s. 499.

Vidare utvisar kriterierna att kriminalisering ytterst har ett preventivt syfte, dvs. beteendet som straffbeläggs ska avhålla människor från att handla på ett visst sätt.5

EU behandlade frågan om kriterier för kriminalisering år 2009. Europeiska rådet antog då bl.a. slutsatser som vägledning för rådets överläggningar på det straffrättsliga området. En av slutsatserna var att straffrättsliga bestämmelser ska användas i sista hand (Europeiska unionens råd, dokument 16542/3/09).

7.2.2. Olika typer av sanktioner

Det finns ingen rättslig definition av begreppet sanktion. En sanktion är i princip alltid handlingsdirigerande eller har ett bestraffande syfte. Med en vid definition skulle sanktion kunna sägas vara alla former av påföljder som kan följa på ett rättsstridigt handlande. En sanktion kan vara repressiv eller icke repressiv. Med att en sanktion är repressiv avses att det är staten som kan ta initiativ till sanktionen. En icke repressiv sanktion är t.ex. möjligheten att begära skadestånd i en civilprocess.

Det finns flera olika sorters repressiva sanktioner. Den mest ingripande formen är straff och andra påföljder som följer av en kriminalisering. En annan typ av repressiv sanktion är administrativa avgifter, t.ex. sanktionsavgifter. Sanktionsavgift kan i vissa fall vara ett komplement till andra åtgärder och användas för att i enskilda fall nyansera ingripandet vid en överträdelse av något som är kriminaliserat. Sanktionsavgift ersätter i andra fall kriminalisering. Andra exempel på repressiva administrativa sanktioner är åtgärdsföreläggande (i förening med vite), skyldighet att vidta rättelse, möjlighet för en tillsynsmyndighet att meddela förbud (i förening med vite) och återkallelse av tillstånd.

Straff, sanktionsavgift, förbud och återkallelse av tillstånd är i huvudsak tillbakaverkande sanktioner. Förbud och återkallelse av tillstånd kan på sätt och vis även ses som en framåtriktad sanktion, i den mån återkallelsen syftar till att förhindra fortsatt bristande efterlevnad av ett regelverk.

5SOU 2014:63 s. 78 f.

Vitesföreläggande är däremot alltid en framåtsyftande sanktion som syftar till att tvinga fram ett önskat agerande eller att få ett pågående oönskat agerande att upphöra. Först om den vitesålagde inte uppfyller en skyldighet som en tillsynsmyndighet för hans eller hennes del har specificerat, döms vitet ut. Vitet är således särskilt lämpligt att använda när man vill förmå någon att vidta en åtgärd eller avstå från att vidta en åtgärd. Det förhållandet att vitet enbart är framåtsyftande medför att när denna metod används kan det många gånger finnas behov av att komplettera vitet med en tillbakaverkande sanktion.6

7.2.3. Val av repressiv metod

Som behandlats ovan ställde sig regeringen i allt väsentligt bakom de kriterier för kriminalisering som Åklagarutredningen hade formulerat. Regeringen uttalade i detta sammanhang bl.a. följande.7

Kriminalisering som en metod för att söka hindra överträdelse av olika normer i samhället bör användas med försiktighet. Rättsväsendet bör inte belastas med sådant som har ringa eller inget straffvärde. Kriminalisering är heller inte det enda och inte alltid det mest effektiva medlet för att motverka oönskade beteenden. Det allmännas resurser för brottsbekämpning bör koncentreras på sådana förfaranden som kan föranleda påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på annat sätt. [---] Beträffande vissa förfaranden, såsom t.ex. misshandel och stöld, har kriminaliseringen en djup och traditionell folklig förankring, vilken har sin grund i människors etiska och moraliska värderingar. Sådana gärningar, vilka vanligen är straffbelagda genom bestämmelser i brottsbalken, utgör kärnan av det område som bör vara kriminaliserat. Det kan antas att upprätthållandet av straffansvar för sådana beteenden utgör en viktig grund för att brott i allmänhet anses som en klandervärd handling. Begreppet brott kopplas sålunda samman med handlingar vilka det sedan gammalt råder enighet om att de är förkastliga. En föreskrift om straffansvar blir därigenom en signal som talar om att det straffbelagda förfarandet inte endast kan föranleda en negativ reaktion från det allmännas sida utan att det också är socialt oacceptabelt.

Straffrättsanvändningsutredningen påpekade i sitt betänkande att de repressiva metoder som står staten till buds för att komma till rätta med oönskade beteenden är framför allt straff, sanktionsavgift, vite

6SOU 2013:38 s. 537. 7Prop. 1994/95:23 s. 52 f.

och återkallelse av tillstånd. Med administrativa sanktioner avsåg utredningen de tre sistnämnda sanktionsformerna.8

I valet av repressiv metod ansåg utredningen att administrativa sanktioner inte kan komma i fråga att använda för att motverka beteenden som vid en straffsanktionering skulle föranleda strängare straff än böter. Att en gärning straffrättsligt är på s.k. bötesnivå innebär dock enligt utredningen inte alltid att straff kan ersättas av sanktionsavgift. Utredningen ansåg nämligen att administrativa sanktioner inte bör användas när utpekandet av gärningsmannen som klandervärd kan antas ha mer märkbar betydelse för hur människor väljer att bete sig. Ringa misshandel och snatteri gavs som exempel på brott som även fortsättningsvis bör sanktioneras i straffrätten, även om de regelmässigt inte föranleder strängare straff än böter. Det bör enligt utredningens mening inte heller komma i fråga att använda administrativa sanktioner för beteenden som kan föranleda näringsförbud.9

Straffrättsanvändningsutredningen redovisade vidare vissa allmänna överväganden angående val av repressiv metod. Utredningen anförde att effektivitetshänsyn är ett tungt vägande skäl vid övervägande av vilken repressiv metod som ska användas och att detta gäller såväl den metod som har bäst förmåga att avhålla från det oönskade beteendet som den metod som innebär lämpligast resursanvändning.

För det första kan effektiviteten enligt utredningen öka genom att styrmedlet har bättre genomslagskraft. Med detta avsåg utredningen att den administrativa sanktionen avhåller bättre från det oönskade beteendet än vad straff gör. Enligt utredningens mening gör sig detta särskilt gällande i fall där överträdelser i stor utsträckning begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet. Många gånger är det svårt att peka ut en fysisk person som uppfyller de objektiva och subjektiva rekvisiten för brott och därför också svårt att fälla någon till ansvar. Om t.ex. sanktionsavgift används i stället för straff måste dock inte en fysisk person pekas ut, eftersom en sanktionsavgift kan riktas mot den juridiska personen.10

För det andra kan effektivitetshänsyn enligt Straffrättsanvändningsutredningen också ses ur ett resursanvändningsperspektiv. Utredningen anförde i sammanhanget att på vissa områden upptäcks

8SOU 2013:38 s. 537. 9SOU 2013:38 s. 535 f. 10SOU 2013:38 s. 537 f.

och utreds i stor utsträckning överträdelser i praktiken av en annan myndighet än de brottsutredande myndigheterna. Det kan då vara en lämpligare resursanvändning att låta den myndighet som faktiskt upptäcker och utreder överträdelserna också besluta om sanktioner med anledning av överträdelsen. Jämfört med alternativet att också t.ex. polis, åklagare och domstol måste engageras i påförande av sanktionen kan förfarandet med en administrativ sanktion vara billigare, enklare och snabbare. Om reaktionen på det oönskade beteendet kan komma snabbare om en myndighet utfärdar en administrativ sanktion än om det straffrättsliga systemet används torde det dessutom öka sanktionens styrförmåga.11

Straffrättsanvändningsutredningen anförde vidare följande i fråga om resonemanget om ökad effektivitet med avseende på styrmedlets genomslagskraft.12

Dessutom kan det vara så, framför allt när det gäller bagatellartade överträdelser, att användandet av en annan metod än straff kan få till följd att beteendet i ökad utsträckning faktiskt föranleder en sanktion. Om en alltför bagatellartad överträdelse straffsanktioneras kan det finnas risk för att straffbudet kommer att prioriteras ner hos de brottsutredande myndigheterna och domstolarna i sådan mån att styreffekten hos straffbudet blir mycket låg. Det sagda kan leda till ökad urholkning av straffsystemet. En myndighet som kanske har det aktuella området som sitt huvudsakliga ansvarsområde kan möjligen ha bättre förutsättningar att prioritera utredning och sanktionering av regelverket i fråga. En paradox, som har påpekats tidigare, är att en straffsanktionering som nedprioriteras av rättsväsendet drar mycket litet resurser medan en administrativ sanktionering som upprätthålls sannolikt drar betydligt mer resurser. Skälet för att välja en administrativ sanktion framför straff är då inte resursbesparing, utan ökad trovärdighet för straffsystemet och bättre efterlevnad av det sanktionerade regelverket.

7.2.4. Sanktionsavgifter

Användningen av sanktionsavgifter

Sanktionsavgifter är en ekonomisk sanktion och anses inte ingå i det straffrättsliga systemet. Det finns därför inte några krav på att regler om sanktionsavgift ska utformas enligt allmänna straffrättsliga principer.13

11SOU 2013:38 s. 538. 12SOU 2013:38 s. 538. 13 Skr. 2009/10:79 s. 46.

Sanktionsavgifter kan vara repressiva och/eller vinstbegränsande. För att fastställa sanktionsavgifter används ofta schabloner. Det är antingen tillsynsmyndigheten eller en domstol som beslutar om sanktionsavgift. Ansvaret är vanligtvis strikt, dvs. skyldigheten att betala en avgift uppkommer när ett regelbrott objektivt kan konstateras. Som huvudregel tillfaller sanktionsavgiften staten. Både beloppens storlek och på vilket sätt som beloppens storlek bestäms varierar. En sanktionsavgift kan användas vid sidan av eller i stället för skadestånd, vite, straff och förverkande. Det viktigaste skälet för att införa sanktionsavgifter har varit att lagstiftaren velat öka efterlevnaden av reglerna inom särskilda områden. Ett system med sanktionsavgifter används ofta för att åstadkomma ett enklare och snabbare beivrande av regelbrott än vad som är fallet vid användandet av straffrättsliga sanktioner.

Frågan om sanktionsavgifters användningsområde och utformning behandlades av regeringen i förarbetena till bestämmelsen om förverkande i 36 kap. 4 § brottsbalken.14 Regeringen lade här fram allmänna riktlinjer för hur ett sanktionsavgiftssystem bör utformas. Riktlinjerna har behandlats av justitieutskottet och antagits av riksdagen.15 De kan sammanfattas enligt följande.

a) Ett avgiftssystem kan erbjuda en ändamålsenlig lösning i fall där

regelöverträdelser är särskilt frekventa eller speciella svårigheter föreligger att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall där sanktionsavgifter kan vara ändamålsenliga är då den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, samtidigt som samhällets behov av skydd på det aktuella området är framträdande.

b) Sanktionsavgifter bör få förekomma endast inom speciella och

klart avgränsade rättsområden. I den mån avgifterna används på näringsregleringens område bör de vara knutna till särskilda föreskrifter som näringsutövarna har att iaktta i sin verksamhet.

c) Bestämmelserna om beräkning av avgiftsbeloppet bör konstrueras

så att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen – en parameter – som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften ska bli i det särskilda fallet.

14Prop. 1981/82:142 s. 21 ff. 15 Bet. 1981/82:JuU53, rskr. 1981/82:328.

d) Beroende på det aktuella rättsområdets natur bör särskilt prövas

om uppsåt eller oaktsamhet ska förutsättas för avgiftsskyldighet eller om skyldigheten ska bygga på strikt ansvar. För att en konstruktion med strikt ansvar ska vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör det finnas starkt stöd för en presumtion om att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Bestämmelser som reglerar möjligheten till jämkning av avgiftsbelopp bör så långt möjligt vara så preciserade att det inte föreligger någon tvekan om deras räckvidd.

e) Något hinder bör inte föreligga mot att låta avgiftsregler som i

första hand riktas mot juridiska personer och straffrättsliga bestämmelser riktade mot fysiska personer vara tillämpliga vid sidan av varandra. De subjektiva rekvisiten kan vara annorlunda utformade i de olika systemen – strikt ansvar vid avgift och uppsåt eller oaktsamhet vid straffrättsligt ansvar. Om det rör sig om mindre allvarliga överträdelser, kan den vinsteliminering som uppnås genom avgiften framstå som en fullt tillräcklig åtgärd. Det kan i så fall bli aktuellt att låta införandet av ett avgiftssystem innebära att de aktuella gärningarna inte längre är straffbara.

f) Om avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen

har skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar är det lämpligt att åläggande av avgiftsskyldighet överlämnas till allmän domstol. I övrigt kan prövningen överlämnas till de administrativa myndigheter som är verksamma på det aktuella området.

Riktlinjerna tillämpas alltjämt och regeringen har i flera lagstiftningsärenden hänvisat till dessa.16 Regeringen har vidare hänvisat till riktlinjerna i en skrivelse med generella bedömningar för hur en tillsynsreglering bör vara utformad.17 Riktlinjerna tar sikte på sanktioner med vinstbegränsande syfte. De brukar dock också läggas till grund för utformningen av sådana sanktionssystem som har ett bestraffande syfte.

16 Se t.ex. prop. 2015/16:118 s. 17 f. och prop. 2016/17:22 s. 229. 17 Skr. 2009/10:79 s. 45 f.

Vid sidan om regeringens riktlinjer i nyssnämnda proposition finns det ytterligare riktlinjer som bör beaktas vid utformningen av ett sanktionsavgiftssystem.

I flera förarbeten har lagstiftaren haft som utgångspunkt att sanktionsavgifter är att betrakta som ett straff i enlighet med Europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (Europakonventionen) av den 4 februari 1952 jämte tilläggsprotokoll.18 Konventionen gäller som lag i Sverige och enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt konventionen. Ett sanktionsavgiftssystem ska därför utformas på ett sådant sätt att de rättssäkerhetsgarantier som följer av artikel 6 i konventionen är uppfyllda. Det innebär bl.a. att den enskilde ska underrättas om vilken gärning som läggs honom till last, ha rätt att inte vara verksam i förfarandet sin egen nackdel, ha rätt att vara tyst och ges tillfälle att yttra sig över anklagelsen. Oskuldspresumtionen, som innebär att var och en som blivit anklagad för brott ska betraktas som oskyldig till dess hans skuld lagligen fastställts, ska också beaktas. Den enskilde ska även ha möjlighet att inom rimlig tid få sin sak prövad av domstol. Det s.k. dubbelprövningsförbudet i artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet behandlas nedan.

Europarådet antog den 13 februari 1991 rekommendation nr R(91)1 om administrativa sanktioner. Rekommendationen riktar sig främst till Europarådets medlemmar, däribland Sverige, men är inte rättsligt bindande. Rekommendationen innehåller principer som innebär att sanktionernas innehåll och villkoren för att ålägga sanktioner ska framgå av lag. Vidare följer av rekommendationen förbud mot retroaktiv tillämpning, förbud mot dubbla administrativa sanktioner grundade på samma gärning och till skydd för samma intressen samt krav på snabb handläggning. Varje åtgärd som kan leda till en administrativ sanktion riktad mot en viss person ska leda till ett slutligt avgörande. En person som riskerar en administrativ sanktion ska informeras om anklagelserna och de bevis som åberopas till stöd för dessa samt beredas möjlighet och tillräckligt med tid för att besvara dessa. Bevisbördan ska ligga på den administrativa myndigheten. Det ska slutligen vara möjligt att överklaga myndighetens beslut till domstol.

18 Se t.ex. prop. 2012/13:143 s. 71 f. och prop. 2017/18:165 s. 67.

Närmare om utformningen av sanktionsavgiftssystem

I de flesta av de sanktionsavgiftssystem som i dag tillämpas krävs vare sig uppsåt eller oaktsamhet för att avgift ska kunna påföras vid en regelöverträdelse. Huvudregeln kan således sägas vara att sanktionsavgifter bygger på strikt ansvar.19 Det finns dock inte hinder emot att avgiftsskyldighet görs beroende av att uppsåt eller oaktsamhet ska kunna konstateras.

Straffrättsanvändningsutredningen ansåg att huvudregeln vid användande av sanktionsavgift bör vara att avgiftsskyldigheten ska bygga på strikt ansvar. Utredningen anförde att detta medför regelsystemen måste utformas med hänsyn till Europakonventionens krav på möjlighet att beakta subjektiva omständigheter och att detta bör ske genom tillämpning av jämkningsregler och möjlighet att överklaga till domstol.20

Som skäl för en avgiftsskyldighet som bygger på strikt ansvar har det anförts att en sådan konstruktion bidrar till en förenkling och effektivisering av sanktionssystemet samt att utrymmet för bedömningar blir mindre vid en konstruktion med strikt ansvar än om det krävs uppsåt eller oaktsamhet. I de fall ansvaret är strikt behöver kontrollmyndigheterna endast kontrollera att de objektiva förutsättningarna för en regelöverträdelse är uppfyllda och fastställa avgiften enligt den angivna beräkningsgrunden.21 Som framgår av de ovan angivna riktlinjerna för användningen av sanktionsavgifter bör det emellertid finnas starkt stöd för en presumtion att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet, för att en konstruktion med strikt ansvar ska anses uppfylla kraven på rättssäkerhet. Den enskilde får inte heller åläggas en orimlig bevisbörda för att undgå avgift. I annat fall riskerar avgiftssystemet att inte uppfylla de krav på rättssäkerhet som den ovan behandlade oskuldspresumtionen ger uttryck för. Sanktionsavgiftssystemen i svensk rätt som är baserade på strikt ansvar innehåller därför regler som möjliggör för kontrollmyndigheten att befria någon från sanktionsavgift om det framstår som oskäligt att ta ut avgift. Även jämkningsregler förekommer i de olika regelverken.

19SOU 2013:38 s. 544. 20SOU 2013:38 s. 545. 21 Se t.ex. prop. 2017/18:165 s. 62.

I de sanktionssystem som i dag tillämpas är det vanligast förekommande att sanktionsavgift beslutas av en myndighet och endast i ett fåtal system beslutas avgift av domstol efter ansökan av myndighet. I det senare fallet är det ofta fråga om system där uppsåt eller oaktsamhet måste kunna konstateras för att avgift ska aktualiseras (se regeringens riktlinjer ovan).

Enligt Straffrättsanvändningsutredningen bör utgångspunkten vara att sanktionsavgift beslutas av en myndighet och inte av domstol under förutsättning att det finns någon lämplig myndighet som kan besluta om sanktionen. Enligt utredningen bör den beslutande myndigheten helst ha någon form av tillsynsansvar över den verksamhet som omfattas av avgifterna eller på annat sätt ha god insyn i verksamheten samt vara väl förtrogen med det aktuella regelverket och ha goda förutsättningar att upptäcka regelöverträdelser.22

Exempel på avgiftssystem som bygger på strikt ansvar och där tillsynsmyndigheten beslutar om avgift är regelverket om miljösanktionsavgifter i miljöbalken (1998:808). Enligt 30 kap. 2 § första stycket ska miljösanktionsavgift tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet.23 Av andra stycket samma paragraf följer dock att avgiften inte behöver tas ut om det vore oskäligt med hänsyn till bl.a. sjukdom som medfört att den avgiftsskyldige inte har förmått att på egen hand eller genom att uppdra åt någon annan göra det som ålegat den avgiftsskyldige eller att överträdelsen berott på en omständighet som inte kunnat eller borde ha förutsetts eller som den avgiftsskyldige inte kunnat påverka. Den som enligt ett beslut av en tillsynsmyndighet ska betala en miljösanktionsavgift får enligt 30 kap. 7 § överklaga beslutet till mark- och miljödomstol.

22SOU 2013:38 s. 546. 23 I detta sammanhang kan nämnas att Lagrådet i yttrande över förslaget till ny lag om kontroll av ekologisk produktion (prop. 2012/13:55 s. 139 ff.) påpekade att för att döma ut en sanktionsavgift gäller generellt att det inte finns något formellt krav på uppsåt eller oaktsamhet. Enligt Lagrådet fanns det därför inte anledning att, såsom hade föreslagits i det remitterade förslaget, i lagtexten ange att sanktionsavgift skulle tas ut även om en överträdelse inte hade skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Lagrådet anförde att en sådan särskild angivelse, som skett i ett antal lagar, riskerar att i stället för att vara klargörande skapa osäkerhet om vad som gäller i de fall någon sådan angivelse inte finns. Regeringen har redovisat samma uppfattning i andra lagstiftningsärenden. I prop. 2017/18:205 anfördes att i motsats till vad som gäller för straffbestämmelser finns det inte något formellt krav på uppsåt eller oaktsamhet för att besluta om sanktionsavgift, varför det inte i lagtext bör upplysas om att sanktionsavgift får tas ut även om en överträdelse inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet (a. prop. s. 70). I andra lagstiftningsärenden har lagtext dock utformats på samma sätt som miljöbalkens bestämmelse, se t.ex. 30 b § livsmedelslagen, som trädde i kraft den 1 januari 2019.

Liknande sanktionsavgiftssystem finns t.ex. i fiskelagen (1993:787), livsmedelslagen (2006:804) och plan- och bygglagen (2010:900).

Ett exempel på avgiftssystem där det krävs konstaterad uppsåt eller oaktsamhet är regelverket i produktsäkerhetslagen (2004:451). Av 37 § nämnda lag följer att en näringsidkare ska åläggas att betala en sanktionsavgift, om näringsidkaren eller någon som handlar på näringsidkarens vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet har brutit mot vissa i paragrafen angivna bestämmelser. Enligt 39 § samma lag ska frågor om påförande av sanktionsavgift prövas av förvaltningsrätt efter ansökan av tillsynsmyndigheten.

Sanktionsavgifter förekommer inom en mängd olika områden och beloppens storlek och hur storleken på avgiften bestäms varierar. I flera regleringar anges ett beloppsintervall inom vilket sanktionsavgiften ska bestämmas. En sådan bestämmelse finns t.ex. i 30 kap. 1 § andra stycket miljöbalken. Enligt bestämmelsen ska avgiftens storlek framgå av regeringens föreskrifter och uppgå till minst 1 000 kronor och högst 1 000 000 kronor. När avgiftens storlek bestäms ska enligt paragrafen hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Med ”överträdelsens allvar” avses de objektiva omständigheterna som hur lång tid som överträdelsen har pågått, överträdelsens omfattning, den typiska faran som överträdelsen medför samt känsligheten hos den omgivning som påverkas. Uttrycket ”betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser” syftar på betydelsen av bestämmelsen som sådan och intresset av det den är avsedd att reglera, dvs. bestämmelsens skyddsintresse. Bestämmelser som avser att skydda liv och hälsa anses enligt förarbetena till miljöbalken vara av större betydelse än de som avser att ta tillvara estetiska intressen eller befrämja det rörliga friluftslivet. Att underlåta att ansöka om tillstånd kan typiskt sett också förutsättas vara av större betydelse än att inte anmäla en verksamhet som har bedömts inte behöva tillståndsprövas men dock är anmälningspliktig. Vidare anges i förarbetena att överträdelser av vissa bestämmelser är med nödvändighet irreparabla medan effekterna av andra överträdelser kan åtgärdas om rättelse vidtas; vissa utsläpp kan t.ex. medföra att en djurart dör ut, men en otillåten anläggning i många fall kan rivas utan att några efterverkningar kvarstår.24

24Prop. 1997/98:45 s. 539 f.

I produktsäkerhetslagen finns också en bestämmelse som anger ett beloppsintervall inom vilket sanktionsavgiften ska bestämmas. Enligt 40 § nämnda lag ska sanktionsavgiften fastställas till lägst 5 000 kronor och högst 5 000 000 kronor. Avgiften får dock inte överstiga tio procent av näringsidkarens årsomsättning. Skälet till att bestämmelsen anger ett så brett beloppsspann är att överträdelser av produktsäkerhetslagen kan vara av högst varierande art och karaktär. Mot denna bakgrund har lagstiftaren ansett det angeläget att en sanktionsavgift ska kunna bestämmas till såväl blygsamma som avsevärda belopp.25 I några lagar på finansområdet som bygger på EUdirektiv ska sanktionsavgiften, när det gäller företag, bestämmas till lägst 5 000 kronor medan det högsta beloppet ska fastställas genom en beräkning av företagets omsättning närmast föregående räkenskapsår, den vinst som företaget fått till följd av regelöverträdelsen eller de kostnader som företaget undvikit till följd av regelöverträdelsen (se t.ex. 15 kap. 8 § lagen [2004:297] om bank- och finansieringsrörelse).

I vissa lagar anges i stället ett bestämt belopp för varje överträdelse. Ett exempel på en sådan avgift är den kontrollavgift som Skatteverket tar ut om det vid tillsyn eller kontrollbesök framkommer att den som är skyldig att använda kassaregister inte fullgör denna skyldighet. Avgiften uppgår till 12 500 kronor för varje kontrolltillfälle (se 50 kap. 1 § 1 och 2 § första stycket skatteförfarandelagen [2011:1244]).

Krigsmaterielexportöversynskommittén belyste ingående för- och nackdelarna med sanktionsavgifter. Kommittén undersökte hur systemen med sanktionsavgifter fungerade på bl.a. miljö-, arbetsmiljö- och konsumentområdet genom att ställa frågor till ett flertal kontrollmyndigheter på respektive område. En vanlig åsikt bland de tillfrågade myndigheterna var att sanktionsavgifter har bättre förutsättningar att bidra till regelefterlevnad än straffsanktioner, eftersom brott mot den aktuella lagstiftningen inte prioriteras av rättsväsendet. Administrativa sanktionsavgifter ansågs också vara mer förutsebara, vilket leder till en bättre preventiv effekt. Det uppgavs t.ex. att antalet beslutade avgifter hos vissa av myndigheterna hade minskat över tid. Myndigheterna bedömde att det berodde på ökad regelefterlevnad. Sanktionsavgifter ledde enligt de tillfrågade myndigheterna också till enklare och snabbare beivrande av överträdelser, jämfört

25Prop. 2003/04:121 s. 159.

med straffsanktioner. Sanktionsavgifter ansågs också vara resurseffektiva, eftersom den tillsynsmyndighet som beslutar om avgifterna fattar beslutet baserat på sin egen utredning. Andra myndigheter behöver inte kopplas in i processen, utom vid överklagande eller om avgiften ska beslutas av domstol på ansökan av tillsynsmyndigheten. Bland de nackdelar som framhölls av de tillfrågade myndigheterna kan nämnas att införandet av ett sanktionsavgiftssystem innebär ett ytterligare administrativt system att hantera, vilket kräver resurser hos tillsynsmyndigheten. En annan åsikt som framfördes var att om sanktionsavgiftsbeloppet är lågt kan verksamhetsutövaren se avgiften som enbart en kostnad som det går att kalkylera med, varför avgiften i ett sådant fall inte leder till ökad regelefterlevnad.26

Förbud mot dubbelprövning

I artikel 4 i Europakonventionens sjunde tilläggsprotokoll föreskrivs att den som en gång blivit dömd eller frikänd av domstol för ett brott ska vara skyddad mot nytt åtal och ny dom i samma sak. Rättigheten eller förbudet har många benämningar: dubbelbestraffningsförbudet, mer korrekt dock dubbelprövningsförbudet, förbudet mot dubbla förfaranden och den latinska benämningen ne bis in idem (ej två gånger i samma sak).27 Enligt Europadomstolens tolkning av artikeln kan förbudet vara tillämpligt även när något av de två förfarandena, eller båda, avser åtgärder eller sanktioner som inte betecknas som straff enligt den nationella rätten, som t.ex. administrativa sanktioner och viten. Att påföra både ett straff och en sanktionsavgift för samma överträdelse kan alltså strida mot dubbelprövningsförbudet. Huvudsyftet med artikeln är att förhindra en upprepning av en brottmålsrättegång som avslutats med ett slutligt avgörande och att förhindra att samma rättssubjekt prövas för samma brott två gånger. Det är följaktligen inte förbjudet att döma ut flera straff för samma brott, utan endast att pröva samma brott på nytt, dvs. vid två olika tillfällen.

Dubbelprövningsförbudet hindrar inte bara ett andra straff (dvs. ett nytt straff vid ett annat tillfälle än det första) utan även en andra prövning av samma gärning. Högsta domstolen har funnit att det för svenskt vidkommande är så att rättegångshinder föreligger om det

26SOU 2014:83 s. 104 ff. 27Prop. 2014/15:131 s. 39.

redan påbörjats en process om samma sak, oavsett om denna avslutats. Enligt domstolen är det alltså inte enbart ett slutligt avgörande som utgör ett hinder mot ett andra förfarande. Även en pågående prövning är ett sådant hinder. Högsta domstolen har alltså på denna punkt gått längre än vad Europadomstolen ansett att konventionen kräver (se NJA 2013 s. 502 och NJA 2015 s. 663).

För att inte riskera att komma i konflikt med dubbelprövningsförbudet bör enligt Straffrättsanvändningsutredningen sådana beteenden som sanktioneras med avgift inte samtidigt vara straffbelagda. Utredningen förordade därför att när sanktionsavgift införs för gärningar som redan är straffbelagda, dessa avkriminaliseras i motsvarande mån.28 Regeringen har i lagstiftningsärenden på senare år kommit fram till den slutsatsen att det står i strid med dubbelprövningsförbudet om ett bötes- eller fängelsestraff och sanktionsavgifter skulle påföras för samma gärning och därmed funnit att bestämmelser som ska ingå i sanktionsavgiftssystemet bör avkriminaliseras.29

7.3. Tidigare överväganden om sanktionsväxling på djurskyddsområdet

7.3.1. Sanktionsavgiftsutredningen

Frågan om sanktionsväxling på djurskyddsområdet, dvs. att minska användningen av straffrätt genom att växla över, helt eller delvis, till andra sanktioner, behandlades av Sanktionsavgiftsutredningen i betänkandet Sanktionsavgift i stället för straff – områdena livsmedel, foder

och djurskydd (SOU 2006:58).

I betänkandet redovisades den kritik som hade framförts till utredningen av kontrollmyndigheterna i fråga om straffsanktionering av överträdelser av bestämmelser i bl.a. djurskyddslagen. Kritiken bestod framför allt i att brott mot bl.a. djurskyddslagstiftningen har låg prioritet hos polismyndighet och åklagare, vilket leder till att brottsanmälningar ofta blir liggande till dess att brottet preskriberas. Kontrollmyndigheterna hade även angett att det inte är ovanligt att förundersökningen även i tydliga fall läggs ned med hänvisning till att brott inte kan styrkas eller att gärningen bedöms som ringa, vilket

28SOU 2013:38 s. 546 f. 29 Se t.ex. prop. 2017/18:165 s. 58 ff.

medfört att kontrollmyndigheterna inte alltid ansåg det meningsfullt att anmäla överträdelser till åklagare.30

I betänkandet konstaterades att det begås ett stort antal överträdelser mot bl.a. djurskyddslagstiftningen samt att sannolikheten för att någon som bryter mot bestämmelserna om djurskydd bestraffas är låg. Sanktionsavgiftsutredningen konstaterade att den straffrättsliga regleringen inte fungerar väl och menade att det kan ifrågasättas om straffsanktionen uppfyller gemenskapsrättens krav på att vara effektiv och avskräckande. Utredningen menade att det därför är en angelägen uppgift att lägga fram förslag till regler som på ett bättre sätt kan möta behovet av effektiva sanktioner.31

Sanktionsavgiftsutredningen ansåg att en sanktionsavgift kunde förväntas vara ett effektivt styrmedel för överträdelser av administrativ natur och föreslog att ett sanktionsavgiftssystem skulle införas för sådana överträdelser. Utredningen menade att det fanns flera kategorier av bestämmelser som lämpar sig väl för att inordna i ett system med sanktionsavgifter. Det handlade företrädelsevis om olika administrativa bestämmelser såsom krav på anmälan, registrering, godkännande, journalföring och utbildning. Dessa bestämmelser är enligt utredningen normalt klara och tydliga och överträdelser av aktuellt slag är ofta att anse som mindre allvarliga och fordrar inte någon mer omfattande utredning eller bedömning.32

På djurskyddsområdet ansågs bestämmelsen i 16 § i den då gällande djurskyddslagen om tillståndsplikt för viss verksamhet med djur vara av sådan art att den borde kunna föranleda sanktionsavgift. Vissa överträdelser av administrativ natur ansågs dock inte lämpa sig för att sanktioneras med avgift och föreslogs därför vara kvar i det straffrättsliga systemet. Det rörde sig om överträdelser av tillståndsplikten och kravet på godkännande för hantering av försöksdjur.33Förslaget har inte lett till lagstiftning.

30SOU 2006:58 s. 101. 31SOU 2006:58 s. 104. 32SOU 2006:58 s. 130. 33SOU 2006:58 s. 132 ff.

7.3.2. Förarbetena till den nya djurskyddslagen

Införandet av administrativa sanktioner som alternativ till straffrättslig sanktionering på djurskyddsområdet övervägdes i betänkandet Ny djurskyddslag (SOU 2011:75).

I betänkandet redovisades att flera instanser hade framfört önskemål till utredaren om att skilja ut mindre allvarliga överträdelser mot djurskyddsbestämmelserna och beivra dessa genom sanktionsavgifter. Stockholmspolisens djurskyddsgrupp var en av de aktörer som förespråkade detta och hade till utredaren framfört att de lindrigare brotten borde kunna åläggas med sanktionsavgifter, dels då dessa ärenden tar resurser i anspråk, dels för att ärendena är svåra att lagföra. Man pekade på att det i miljöbalken hade införts sanktionsavgifter för vissa smärre förseelser, vilket hade varit positivt ur polisens synvinkel eftersom man då kan koncentrera sig på större ärenden, vilket man även ansåg skulle kunna höja statusen på djurskyddsärenden.34

Utredaren kom dock till slutsatsen att administrativa sanktioner inte bör införas på djurskyddsområdet. I betänkandet påpekades att en växling från straff till administrativa sanktioner skulle förflytta fokus från polis, åklagare och domstolar till kontrollmyndigheter och i praktiken innebära en avkriminalisering av vissa brott mot djurskyddsbestämmelserna. Utredaren menade att detta skulle komma att ta resurser i anspråk från kontrollmyndigheterna som är behövliga i verksamheten med djurkontroll. Utredaren fann vid en sammantagen bedömning att straffsanktioner utgör det mest effektiva sättet att bekämpa brott mot djurskyddslagen.35

Frågan om sanktionsavgifter berördes särskilt i betänkandet. Det förhållandet att samtliga bestämmelser på djurskyddsområdet syftar till att förebygga djurlidande framhölls som ett tungt vägande skäl mot att införa ett system med sanktionsavgifter. Vidare angavs att det är problematiskt att peka ut vissa bestämmelser eller områden som skulle kunna bli aktuella för kontrollmyndigheten för att påföra en djurhållare sanktionsavgift i stället för att göra en åtalsanmälan. Enligt utredaren är de bestämmelser som skulle vara aktuella sådana som innebär mycket små risker för djurlidande, t.ex. bestämmelser om registrering, godkännande eller journalföring. Det konstaterades

34SOU 2011:75 s. 801 f. 35SOU 2011:75 s. 833.

att sådana bestämmelser dock endast utgör en mycket liten del av djurskyddsbestämmelserna och att de vinster som skulle kunna uppnås därför är så begränsade att de inte uppväger de betydande konsekvenser (bl.a. i form av minskad rättssäkerhet för djurhållarna) och det merarbete som det skulle innebära för bl.a. djurhållare och berörda myndigheter.36

7.3.3. Straffrättsansvändningsutredningen

I sitt betänkande behandlade Straffrättsanvändningsutredningen bl.a. s.k. förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar i samband med överväganden om sanktionsväxling. Med förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar avses bestämmelser som straffbelägger överträdelser av bl.a. krav på tillstånd, anmälan eller registrering för att t.ex. få bedriva viss verksamhet. Andra exempel är bestämmelser som straffsanktionerar överträdelser av villkor som ett beviljat tillstånd har förenats med. Enligt Straffrättsanvändningsutredningen finns det generellt anledning att överväga om inte andra repressiva metoder än straff har bättre handlingsdirigerande förmåga. Utredningen anförde att detta gäller inte minst mot bakgrund av att regleringarna i stor utsträckning avser näringsverksamhet, vilken dessutom i många fall bedrivs av juridiska personer. Att beteendena i allmänhet inte heller präglas av någon sådan påtaglig grad av uppsåt eller oaktsamhet att gärningsmannen framstår som klandervärd, talar dessutom emot att använda straffrätten.37

Straffrättsanvändningsutredningen konstaterade att användningen av straffrätt inte framstår som en effektiv metod för att upprätthålla regelverken på livsmedels- och foderområdena och hänvisade bl.a. till Sanktionsavgiftsutredningens slutsatser i fråga om den kritik som framförts till den utredningen angående de straffsanktionerade bestämmelserna (se avsnitt 7.3.1). Straffrättsanvändningsutredningen anförde vidare följande i fråga om sanktionsväxling på livsmedels- och foderområdena.38

Att sannolikheten för att en överträdelse bestraffas är låg leder rimligen till att straffsanktionen får dålig styreffekt. Straffhotet blir knappast avskräckande när de fall då det förverkligas närmast utgör undantags-

36SOU 2011:75 s. 842 ff. 37SOU 2013:38 s. 548. 38SOU 2013:38 s. 569 f.

situationer. Utredningen vill också påpeka att en annan följd av att mängder av straffbelagda beteenden inte sanktioneras och att det fåtal fall som faktiskt bestraffas framstår som slumpartade, är att straffsystemet urholkas och dess trovärdighet minskar. Det får dessutom, enligt utredningens mening, betraktas som högst tveksamt om nuvarande straffsanktionering uppfyller de krav som unionsrätten ställer på sanktioner för överträdelser av EU-bestämmelser på de aktuella områdena. Unionsrättens krav innebär att sanktionerna måste vara effektiva, avskräckande och proportionerliga, däremot behöver de inte vara straffrättsliga.

[…]

Det är i praktiken främst kontrollmyndigheterna som upptäcker överträdelser av de aktuella regleringarna. Om ett sanktionsavgiftssystem införs innebär det att utredningsarbetet beträffande regelbrotten flyttas över från polis och åklagare till kontrollmyndigheterna. Kontrollmyndigheterna, som är väl insatta i de omfattande och komplexa regelverken, bör i allmänhet också ha bäst förutsättningar att utreda överträdelserna. De har rimligen också bättre möjligheter än polis och åklagare att prioritera utredning av överträdelserna i fråga. Mot bakgrund av det anförda anser utredningen att det finns goda skäl att tro att om kontrollmyndigheterna ges rätt att också sanktionera överträdelser som de upptäcker, kommer det att få till följd att fler överträdelser än tidigare beivras. Ett enklare förfarande, som inte förutsätter flera olika myndigheters medverkan, kan dessutom bidra till att reaktionen på en överträdelse kommer snabbare. Ökad och snabbare sanktionering av överträdelser av livsmedels- och foderregleringarna bör i sin tur leda till förbättrad regelefterlevnad.

Enligt utredningens mening framstår djurskyddsområdet som lämpligt för sanktionsväxling från straff till avgift i vissa delar, men däremot inte i sin helhet. Utredningen anförde att de resonemang som förts om vilken repressiv metod som är lämpligast att använda för att stävja oönskade beteenden på livsmedels- och foderområdena i huvudsak också kan anföras när det gäller djurskyddsområdet. En viktig skillnad mellan livsmedels- och foderområdena – där utredningen ansåg att straff i stor utsträckning bör kunna ersättas av andra sanktioner – och djurskyddsområdet är dock enligt utredningen att djurskyddslagen inte huvudsakligen tillämpas på näringsverksamhet. Djurskyddslagen är i betydande utsträckning också tillämplig på enskilda personer som har husdjur. Mot denna bakgrund ansåg utredningen att de överträdelser som bör överföras till ett sanktionsavgiftssystem främst är överträdelser av föreskrifter av administrativ

karaktär. Till skillnad från Sanktionsavgiftsutredningen ansåg dock Straffrättsanvändningsutredningen inte att det finns skäl att behålla straffsanktionen för överträdelser av kravet på godkännande för hantering av försöksdjur och liknande.39

I en bilaga till betänkandet angav Straffrättsanvändningsutredningen de författningar som innehåller förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar och som utredningen vid en översiktlig bedömning ansåg bör komma i fråga för överväganden om en sanktionsväxling. I anslutning till varje författning gav Straffrättsanvändningsutredningen exempel på straffsanktioneringar som bör betraktas som förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar och som utredningen vid en översiktlig bedömning ansåg bör komma i fråga för överväganden om sanktionsväxling. Den då gällande djurskyddslagen togs upp i förteckningen. I anslutning till författningen angavs att det i djurskyddslagen föreskrivs att tillstånd krävs för en mängd olika verksamheter som bedrivs yrkesmässigt eller i större omfattning (16 § den då gällande djurskyddslagen) samt att det är straffbelagt att bryta mot tillståndskravet (36 § nämnda lag).40

7.3.4. Livsmedelslagstiftningen

I departementspromemorian Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan

m.m. (Ds 2017:5) föreslogs lagändringar när det gäller sanktions-

bestämmelserna i livsmedelslagen, lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter och djurskyddslagen.

I promemorian konstaterades att överträdelser på livsmedels- och foderområdet som anmäls till åtal sällan leder till lagföring och att de upplevs ha låg prioritet hos polis och åklagare, varför utredningstiderna ofta blir långa. Allvarliga överträdelser på djurskyddsområdet prioriteras dock enligt promemorian högre, medan mindre allvarliga överträdelser även på detta område ofta tar lång tid för rättsvårdande myndigheter att utreda. Enligt promemorian kan detta få till följd att kontrollmyndigheten som upptäcker överträdelsen inte alltid anser det vara mödan värt att anmäla gärningen till åtal samt att kontrollmyndigheternas tillsynsverksamhet kan uppfattas som udd-

39SOU 2013:38 s. 572 ff. 40SOU 2013:38 s. 704.

lös eftersom det inte alltid upplevs finnas tillräckliga instrument att beivra frekventa överträdelser.41

I promemorian konstaterades att för att syftena med reglerna på områdena livsmedel, foder, animaliska biprodukter och djurskydd ska kunna uppfyllas krävs att även överträdelser av sådana regler, som kan beskrivas som mindre allvarliga, beivras effektivt. Vidare konstaterades att frekventa överträdelser av t.ex. registreringskrav och andra administrativa krav riskerar att undergräva kontrollsystemen och att det därför är angeläget att de mindre allvarliga överträdelserna kan beivras snabbt och effektivt. Mot den bakgrunden finns det enligt promemorian anledning att ifrågasätta om det nuvarande sanktionssystemet uppfyller de gemensamhetsrättsliga kraven på effektiva, proportionella och avskräckande påföljder. Ett effektivt sanktionsavgiftssystem för mindre allvarliga överträdelser tillsammans med straffbestämmelser som överensstämmer med lagstiftarens syn på allvarliga överträdelser kan således enligt promemorian innebära ett effektivare sanktionssystem på områdena livsmedel, foder, animaliska biprodukter och djurskydd. Det anfördes att det därför finns skäl att bl.a. överväga om det finns anledning att beivra de mindre allvarliga överträdelserna av lagarna på nämnda områden med sanktionsavgifter i stället för med straff.42

I fråga om överträdelser på djurskyddsområdet som kunde vara lämpliga för sanktionsväxling gavs i promemorian följande exempel.43

När det gäller djurskydd finns specifika krav på dokumentation och journalföring vid djurtransporter och brister i det avseendet torde vara enkla att konstatera och inte kräva någon stor utredningsinsats. Administrativa brister vid djurtransporter är därmed ett exempel på överträdelser som lämpar sig för sanktionsavgifter. Däremot bör mot bakgrund av de slutsatser som dragits ovan inte överträdelser av mer materiella bestämmelser vid transporter, såsom överskridande av transporttid, att inte tillse att djuren under transporten får tillräckligt med vatten m.m., ingå i sanktionsavgiftssystemet. Sådana överträdelser bör betraktas som mer straffvärda och även i övrigt bättre lämpade för att vara kvar i det straffrättsliga systemet.

41Ds 2017:5 s. 58 f. 42Ds 2017:5 s. 65 f. 43Ds 2017:5 s. 125.

Vidare krävs tillstånd för viss djurhållning enligt 16 § djurskyddslagen. I vart fall när det gäller vissa typer av djurhållning som omfattas av 16 § bör bedrivande av verksamhet utan tillstånd vara en överträdelse som kan anses lämplig att beivra med sanktionsavgifter.

I promemorian föreslogs att det i bl.a. djurskyddslagen skulle införas ett bemyndigande för regeringen att meddela närmare föreskrifter om sanktionsavgifter. Det angavs att det är riksdagen eller regeringen som bör avgöra vilket regelbrott som bör omfattas av ett system med sanktionsavgifter samt att en avgift har vissa likheter med ett bötesstraff, varför regleringen inte bör ske på lägre lagstiftningsnivå. I valet mellan reglering i lag eller förordning bör det enligt promemorian tas i beaktande att reglerna på de här områdena ändras i stor utsträckning och att kontinuerliga uppdateringar av bestämmelserna om sanktionsavgift därför kommer att göras. Bestämmelserna om sanktionsavgift bör därför enligt förslaget beslutas av regeringen.44

I fråga om utformningen av sanktionsavgifterna föreslogs i promemorian att sanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Avgiften ska enligt förslaget ska uppgå till minst 1 000 kronor och högst 100 000 kronor och ska differentieras, dvs. skilja sig åt i storlek beroende på den ekonomiska förmågan hos den som ska påföras avgift. Differentieringen på djurskyddsområdet bör enligt förslaget utgå från djurenheter. Miljöprövningsförordningen (2013:251) bör enligt promemorian kunna anses som en lämplig grund för differentiering då det är en etablerad parameter som utgör ett välavvägt mått på verksamhetens storlek. Avgifterna bör enligt promemorian kunna differentieras utifrån djurenheter, både när det gäller jordbruksanläggningar, djurtransporter och tillstånd att hålla vissa djur. När det gäller tillstånd att hålla sällskapsdjur kan det enligt promemorian emellertid antas att den typen av verksamheter inte skiljer sig åt i storlek mellan varandra på ett sådant sätt att differentiering av avgifterna är direkt påkallat. Avgifterna för överträdelser när det gäller sådana verksamheter bör därför enligt förslaget undantas från differentiering.45

Regeringen instämde i bedömningen att det finns behov av att kunna sanktionera mindre allvarliga överträdelser inom de aktuella områdena på ett effektivare sätt än vad som tidigare hade varit fallet. Regeringen föreslog att ett system med sanktionsavgifter ska införas

44Ds 2017:5 s. 129. 45Ds 2017:5 s. 129 ff.

för mindre allvarliga överträdelser på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter.

Regeringen konstaterade bl.a. följande i frågan om vilka överträdelser som kunde bli aktuella för sanktionsavgifter i stället för straff.46

Det finns flera regler på de aktuella områdena som kan vara lämpliga att överföra till ett sanktionsavgiftssystem. En förutsättning för en sanktionsväxling är att överträdelserna är enkla att konstatera och att de bakomliggande materiella handlingsreglerna är klara och tydliga. Även om dessa förutsättningar är uppfyllda kan det finnas situationer då överträdelser av en regel kan få sådana konsekvenser att överträdelsen, sedd för sig eller i kombination med andra överträdelser, bör betraktas som så straffvärd att den i stället bör sanktioneras med straff. Exempelvis kan en överträdelse av en regel som rör temperaturkrav för djupfrysta livsmedel vara enkel att konstatera och kräver inte någon ingående bedömning, men överträdelsen kan också innebära en risk för smittspridning och därför betraktas som mycket allvarlig.

Urvalet av bestämmelser måste också ske med beaktande av att systemen inte får uppfattas som godtyckliga. Om en viss överträdelse som gett allvarliga konsekvenser kan straffas, medan en liknande överträdelse i stället faller inom sanktionsavgiftssystemet, finns risk för att allmänheten kommer sakna förtroende för regelverken.

Mot bakgrund av ovanstående anser regeringen att de regler som ska omfattas av sanktionsavgiftssystemet ska vara sådana där det typiskt sett är högst ovanligt att överträdelser kan förutses bli så allvarliga att de bör kunna straffas med böter eller fängelse, eller att de kan utgöra ett led i ett allvarligt agerande som bör kunna straffas. De regler som är aktuella för ett sanktionsavgiftssystem är därför främst sådana som är av rent administrativ karaktär. Regler av mer materiell karaktär ska även fortsättningsvis i första hand omfattas av straffbestämmelserna. En sådan uppdelning innebär också att systemet erbjuder en förutsebarhet för den enskilde i fråga om vilken typ av överträdelser som kan ge den ena eller den andra effekten.

Enligt regeringens förslag ska överträdelser av bestämmelser om krav på registrering, journalföring och annan dokumentation kunna leda till en sanktionsavgift. Lagförslaget, som antogs av riksdagen, trädde i kraft den 1 januari 2019 och innebär att det i livsmedelslagen respektive i lagen om foder och animaliska biprodukter har införts en bestämmelse med innehållet att regeringen får meddela föreskrifter om att en sanktionsavgift ska betalas av den som påbörjar en verksamhet som är registreringspliktig utan att någon anmälan om registrering

46Prop. 2017/18:165 s. 51 f.

har gjorts, eller brister när det gäller att uppfylla krav på journalföring eller annan dokumentation. I de nämnda lagarna har genom förslaget bl.a. också införts bestämmelser som anger att sanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet samt att kontrollmyndigheterna beslutar om sanktionsavgifterna, som uppgår till minst 1 000 och högst 100 000 kronor.47

Regeringen anförde i propositionen att avgifterna bör differentieras och att denna differentiering bör bygga på förhållandevis enkla bedömningsgrunder och utgå från uppgifter som kontrollmyndigheterna redan har tillgång till alternativt enkelt kan komma åt. Grunderna för differentieringen regleras i förordning.48

Regeringen bedömde att frågan om sanktionsavgifter på djurskyddsområdet bör avvakta beredningen med att ta fram en proposition om en ny djurskyddslag.

47Prop. 2017/18:165, bet. 2017/18:MJU20, skr. 2017/18:313. 48Prop. 2017/18:165 s. 64 f.

8. Sanktionsväxling – kartläggning av straffbestämmelser på djurskyddsområdet som kan vara aktuella

8.1. Inledning

I våra direktiv anges att det kan ifrågasättas om straffsanktioner är lämpliga för att motverka mindre allvarliga överträdelser då kontrollmyndigheterna ofta avstår från att anmäla sådana överträdelser till rättsväsendet och då överträdelserna dessutom sällan leder till lagföring för brott. Det är enligt direktiven angeläget, bl.a. med beaktande av Sveriges skyldigheter enligt EU-rätten, att det finns ändamålsenliga och effektiva sanktioner även för mindre allvarliga överträdelser för att upprätthålla förtroendet för regelverket. Vi ska därför bl.a. analysera om det är lämpligt och möjligt att avkriminalisera vissa överträdelser av de aktuella bestämmelserna och ersätta straff med andra sanktioner, som vitesförelägganden eller sanktionsavgifter. Ett steg i denna analys är – enligt vad som följer av våra direktiv – att kartlägga de materiella bestämmelser som täcks av 10 kap.4 och 5 §§djurskyddslagen (2018:1192). I detta kapitel görs således en genomgång av djurskyddslagens straffbestämmelser, följt av en analys av de bestämmelser för vilka överträdelser är straffbelagda enligt nämnda straffbestämmelser.

8.2. Djurskyddslagens straffbestämmelser

Enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot någon av ett antal uppräknade bestämmelser i lagen, eller vissa bestämmelser som regeringen har meddelat

med stöd av lagen, till böter eller fängelse i högst två år. Detsamma gäller för den som inte följer ett beslut om djurförbud eller ett föreläggande om skyldighet att avveckla ett djurinnehav. Om brottet har begåtts med uppsåt och avsett en förpliktelse av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt, är straffet fängelse i högst två år. Samma straffskalor gäller enligt 10 kap. 3 § djurskyddslagen för brott mot vissa EU-bestämmelser om transport och avlivning av djur. Till böter eller fängelse i högst två år döms också den som bryter mot förbudet att genomföra sexuella handlingar med djur (10 kap. 2 § djurskyddslagen). Straffansvar för den som i övrigt med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot de EU-bestämmelser som lagen kompletterar eller mot bestämmelser som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av ett antal uppräknade bestämmelser, regleras i 10 kap.4 och 5 §§djurskyddslagen. De två nämnda straffbestämmelserna har endast böter i straffskalan.

Av 10 kap. 6 § djurskyddslagen följer att om en gärning som avses i 1, 3, 4 eller 5 § är att anse som ringa ska det inte dömas till ansvar. En gärning är att anse som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som straffbestämmelsen är avsedd att skydda.

En kontrollmyndighet får också besluta de förelägganden som behövs för efterlevnaden av lagen, föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som lagen kompletterar och de beslut som har meddelats med stöd av lagen (8 kap. 9 § djurskyddslagen). Föreläggandena får som huvudregel också förenas med vite. Av 10 kap. 7 § djurskyddslagen följer att det inte får dömas till ansvar för en gärning som omfattas av ett föreläggande om vite, om gärningen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vite.

Merparten av djurskyddslagens straffbestämmelser är s.k. blankettstraffbud. Med blankettstraffbud avses en straffbestämmelse som inte innehåller all information som behövs för att avgöra vad som är straffbart, utan som fylls ut genom hänvisning till andra bestämmelser. De bestämmelser som fyller ut blankettstraffbudet kan finnas i samma författning eller i en separat författning på samma eller lägre konstitutionell nivå. I fråga om djurskyddslagens straffbestämmelser finns sådana kompletterande bestämmelser i djurskyddslagen, djurskyddsförordningen (2019:66) eller i föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

Regeringen får meddela föreskrifter om att en avgift ska betalas av den som inte låter förpröva stall, andra förvaringsutrymmen för djur eller hägn enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 6 kap. 1 § djurskyddslagen (10 kap. 9 §). Avgiftens storlek ska enligt 10 kap. 9 § andra stycket djurskyddslagen framgå av regeringens föreskrifter. Avgiften ska uppgå till minst 10 000 kronor och högst 40 000 kronor. När regeringen meddelar föreskrifter om avgiftens storlek ska hänsyn tas till förprövningens komplexitet och omfattning. Överträdelser av sådana föreskrifter är inte kriminaliserade enligt 10 kap. 5 § djurskyddslagen.

Regeringen har med stöd av nämnda bemyndigande meddelat föreskrifter om förprövning av stall m.m. respektive krav på godkännande av försöksdjursanläggningar. Enligt 6 kap. 1 § första stycket djurskyddsförordningen ska stall, andra förvaringsutrymmen och hägn, eller en del av en sådan anläggning, godkännas från djurskydds- och djurhälsosynpunkt innan de uppförs, byggs till eller byggs om, ändras på ett sätt som är av väsentlig betydelse från djurskydds- eller djurhälsosynpunkt, eller tas i anspråk eller inreds för djurhållning eller djuruppfödning som de tidigare inte har använts för. Bestämmelsen gäller endast stall, andra förvaringsutrymmen och hägn avsedda för hästar, djur som föds upp eller hålls för produktion av livsmedel, ull, skinn eller pälsar, eller djur som används i sådan undervisning som inte är djurförsök (andra stycket). Den som inte låter förpröva stall, andra förvaringsutrymmen eller hägn i enlighet med 6 kap. 1 § djurskyddsförordningen ska betala en särskild avgift (10 kap. 1 § djurskyddsförordningen). Avgiften ska tas ut av den som ägde stallet, förvaringsutrymmet eller hägnet när den åtgärd som kräver förprövning vidtogs. Enligt 10 kap. 2 § nämnda förordning ska avgiften uppgå till 24 000 kronor för åtgärder som avser nybyggnad för ett större antal djur eller utan användande av beprövad teknik eller större om- eller tillbyggnad. För annan förprövningspliktig åtgärd uppgår avgiften till 12 000 kronor.

Enligt 7 kap. 30 § första stycket djurskyddsförordningen ska anläggningar och andra förvaringsutrymmen för försöksdjur av djurklasserna däggdjur, fåglar, kräldjur, groddjur, fiskar, rundmunnar och bläckfiskar godkännas från djurskydds- och djurhälsosynpunkt innan de uppförs, byggs till eller byggs om, ändras på ett sätt som är av väsentlig betydelse från djurskydds- eller djurhälsosynpunkt, eller tas i anspråk eller inreds som anläggning eller förvaringsutrymme för

försöksdjur, om de tidigare har använts för något annat ändamål. Anläggningarna eller förvaringsutrymmena ska besiktigas innan de tas i bruk eller snarast möjligt därefter (andra stycket). Den som utför en åtgärd enligt 7 kap. 30 § djurskyddsförordningen utan att åtgärden på förhand har godkänts av Jordbruksverket ska enligt 10 kap. 3 § betala en särskild avgift. Lägsta avgift som kan utgå är 10 000 kronor och högsta avgift är 40 000 kronor. Avgiftens storlek bestäms bl.a. utifrån djurslag och antal utrymmen på sätt som anges i 10 kap. 3 § andra stycket djurskyddsförordningen. De beskrivna avgifterna är i dag de enda administrativa sanktionsavgifter som kan utgå enligt djurskyddslagen.

8.3. Vilka EU-bestämmelser täcks av 10 kap. 4 § djurskyddslagen?

Enligt 10 kap. 4 § djurskyddslagen döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet i annat fall än enligt 3 § bryter mot skyldigheter, krav eller förbud som finns i de EU-bestämmelser som lagen kompletterar, till böter. Detta gäller inte om överträdelsen avser bestämmelser om myndighetsutövning. De EU-bestämmelser som kompletterar djurskyddslagen – och som alltså omfattas av straffansvar enligt 10 kap. 4 § djurskyddslagen – anges i tillkännagivande (2019:720) av de EU-bestämmelser som djurskyddslagen kompletterar.

Nedan redovisas innehållet i de aktuella EU-förordningarna samt vilka bestämmelser i respektive förordning som omfattas av straffansvar enligt 10 kap. 4 § djurskyddslagen. Genomgången syftar alltså till som angetts ovan i avsnitt 8.1 att utgöra underlag för den bedömning vi gör i nästa kapitel huruvida det finns skäl att avkriminalisera vissa gärningar och i stället sanktionera dessa med t.ex. sanktionsavgifter.

8.3.1. Grundförordningar som djurskyddslagen kompletterar i de delar de innehåller bestämmelser om djurskydd eller djurskyddskontroll

Av tillkännagivandet följer att de grundförordningar som djurskyddslagen kompletterar i de delar de innehåller bestämmelser om djurskydd eller djurskyddskontroll är följande:

  • Rådets förordning (EG) nr 1/2005 av den 22 december 2004 om skydd av djur under transport och därmed sammanhängande förfaranden och om ändring av direktiven 64/432/EEG och 93/119/EG och förordning (EG) nr 1255/97.
  • Rådets förordning (EG) nr 1099/2009 av den 24 september 2009 om skydd av djur vid tidpunkten för avlivning.
  • Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 av den

15 mars 2017 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskyddsmedel samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 999/2001, (EG) nr 396/2005, (EG) nr 1069/2009, (EG) nr 1107/2009, (EU) nr 1151/2012, (EU) nr 652/2014, (EU) 2016/429 och (EU) 2016/2031, rådets förordningar (EG) nr 1/2005 och (EG) nr 1099/2009 och rådets direktiv 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG och 2008/120/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004, rådets direktiv 89/608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG och 97/78/EG samt rådets beslut 92/438/EEG (förordningen om offentlig kontroll).

Förordning (EG) nr 1/2005

Förordningen innehåller regler om bl.a. utrymmen, transporttid, tillgång till foder och vatten samt ventilation under transporter av djur.

I artikel 1 anges att förordningen ska tillämpas på transport av levande ryggradsdjur inom gemenskapen. Den ska inte tillämpas på djurtransporter som inte har samband med en ekonomisk verksamhet och inte heller på djurtransporter som på veterinärs inrådan företas direkt till eller från veterinärmottagning eller klinik. Vissa kortare transporter eller transporter i vissa områden omfattas endast av vissa allmänna villkor. Förordningen ställer vidare upp särskilda krav för långa transporter. Dessa definieras enligt artikel 2 m som ”befordran som överskrider åtta timmar från den tidpunkt då det första djuret i sändningen flyttas”. Medlemsstaterna får enligt artikel 1.3 vidta strängare nationella åtgärder som syftar till att förbättra

djurens välbefinnande under transporter som endast äger rum på deras territorium eller under sjötransporter från deras territorium.

Av artikel 3 följer att ingen person får transportera eller låta transportera djur på ett sådant sätt att de riskerar att skadas eller orsakas onödigt lidande. I artikeln anges också flera villkor som ska vara uppfyllda vid transport av djur. Artikel 4 innehåller regler om transporthandlingar. I artikel 5 ställs krav på planering av transporten. Enligt artikel 6 måste en transportör ha tillstånd, vidare måste förare av vägfordon och skötare inneha ett kompetensbevis. Artikel 7 reglerar förhandsinspektion och godkännande av transportmedel. Enligt artikel 8 måste djurhållare kontrollera alla djur som anländer till bl.a. en bestämmelseort. I artikel 9 ställs krav på den som ansvarar för driften av en uppsamlingscentral att bl.a. se till att djuren behandlas i enlighet med de tekniska föreskrifter som anges i kapitlen I och III, avsnitt 1 i bilaga I.

Förordningen innehåller också regler som riktar sig mot medlemsstaterna om bl.a. utfärdande av tillstånd, kompetensbevis och intyg samt utförande av kontroller (artiklarna 10–15, 17–19 och 21). Medlemsstaterna ska vidare enligt artikel 25 fastställa effektiva, proportionella och avskräckande påföljder som ska tillämpas vid överträdelser av bestämmelser i förordningen.

I bilaga I, som är indelad i sju kapitel, finns tekniska föreskrifter. Kapitel I anger vilka djur som ska anses vara i skick att transporteras och kapitel II innehåller bl.a. bestämmelser för hur transportmedel m.m. ska vara utformade och underhållas. Kapitel III och IV innehåller bestämmelser om transportmetoder, där kapitel III bl.a. anger vad som gäller för ilastning och urlastning och hantering av djuren och kapitel IV ytterligare bestämmelser för sjötransport. Kapitel IV är uppdelat i två avsnitt där avsnitt 1 innehåller bestämmelser avseende konstruktion och utrustning för transportmedel avsedda för sjötransport och avsnitt 2 anger regler för utfodring och tillförsel av vatten vid sjötransport. Ytterligare regler för vattning och utfodring, tider för transport och vila ställs upp i kapitel V. I kapitlet anges att den maximala transporttiden är åtta timmar, såvida inte kraven i kapitel VI är uppfyllda. Kapitel VI innehåller tilläggsbestämmelser för långa transporter, dvs. transporter som är längre än åtta timmar, av tama hästdjur och tamdjur av nötkreatur, får, getter och svin. Det ställs bl.a. krav på att transportfordonet är utrustat med ett ventilationssystem samt ett övervakningssystem för temperatur och ut-

rustning för att registrera sådana data. Därutöver ska fordonen vara utrustade med lämpligt navigeringssystem. Kapitel VII anger minsta godkända utrymmesmått för djuren under transport.

Bilaga II anger vilka uppgifter som ska återfinnas i färdjournalen. Bilagan består vidare av fem avsnitt som innehåller mallar för blanketter avseende organisatörens planering av transporten, intygande av bl.a. djurhållare på avsändningsort, intygande av bl.a. djurhållare på bestämmelseort, transportörens rapport och mall för avvikelserapport.

Bilaga III innehåller mallar för blanketter om tillstånd för transportör enligt artikel 10.1, tillstånd för transportör enligt artikel 11.1, kompetensbevis för förare och skötare enligt artikel 17.2 och intyg om godkännande av vägtransportmedel för långa transporter enligt artikel 18.2.

I bilaga IV regleras vilken utbildning som fordonsförare och skötare ska ha slutfört. Bilaga V anger vilka internationella avtal som gäller i berörda tredje länder och bilaga VI anger vilka internationella normer för behållare, fållor eller bås som är lämpliga för transporter av levande djur som avses i bilaga I, kapitel II, punkt 4.1.

Några av förordningens bestämmelser har bedömts så pass centrala från djurskyddssynpunkt att överträdelser av dessa ska straffas med samma straffskala som gäller för brott mot regler som anges direkt i djurskyddslagen, dvs. med fängelse i straffskalan. Av 10 kap. 3 § djurskyddslagen följer därför att till böter eller fängelse i högst två år döms den som av uppsåt eller oaktsamhet

  • transporterar djur i strid med artikel 6.3 och de tekniska föreskrifter som anges i bilaga I,
  • i egenskap av djurhållare på avsändningsorten, omlastningsplatsen eller bestämmelseorten i strid med artikel 8.1 inte ser till att de tekniska föreskrifter som anges i kapitel I och i kapitel III avsnitt 1 i bilaga I uppfylls i fråga om de djur som transporteras, eller
  • svarar för driften av en uppsamlingscentral och inte i enlighet med artikel 9.1 ser till att djuren behandlas i enlighet med de tekniska föreskrifter som anges i kapitel I och i kapitel III avsnitt 1 i bilaga I.

De nu nämnda artiklarna omfattas alltså inte av 10 kap. 4 § djurskyddslagen. Denna paragraf kan i stället aktualisera straffansvar vid överträdelse av resterande artiklar som riktar sig mot den enskilde,

dvs. artikel 4 om transporthandlingar, artikel 5 om krav på planering av djurtransporten, artikel 6.1–2 och 6.4–9 om transportörer, artikel 7 om förhandsinspektion och godkännande av transportmedel, artikel 8.2 om djurhållare, samt artikel 9.2 om uppsamlingscentraler. Artikel 3 innehåller allmänna villkor för transport av djur, som riktar sig mot den enskilde, och överträdelser av dessa villkor faller också under tillämpningsområdet för 10 kap. 4 § djurskyddslagen. Artiklarna 5–9 torde dock i stor utsträckning konsumera artikel 3, eftersom dessa artiklar innehåller mer specifika regler om under vilka förutsättningar en transport får genomföras. Resterande artiklar i förordningen (artikel 10–37) rör inte den enskildes förpliktelser och aktualiserar således inte straffansvar enligt 10 kap. 4 § djurskyddslagen.

Förordning (EG) nr 1099/2009

Förordningen syftar till att förbättra skyddet av djur vid tidpunkten för slakt eller avlivning genom inrättandet av standardrutiner för att garantera att djur förskonas från smärta, plåga eller lidande som kan undvikas.

Förordningen gäller enligt artikel 1.1 avlivning av djur som föds upp eller hålls för produktion av livsmedel, ull, skinn, päls eller andra produkter samt avlivning av djur vid besättningsavlivning och därmed sammanhängande verksamhet. Med besättningsavlivning avses enligt artikel 2 n en process för avlivning av djur av folkhälso-, djurhälso-, djurskydds- eller miljöskäl under tillsyn av den behöriga myndigheten. Från förordningens tillämpningsområde undantas enligt artikel 1.3 djur som avlivas under vetenskapliga experiment som utförs under tillsyn av en behörig myndighet, under jakt och fiske eller under kultur- eller sportevenemang samt fjäderfä, kaniner och harar som av ägaren slaktas utanför ett slakteri för privat konsumtion i hemmet.

I artikel 3 anges allmänna krav för avlivning och därmed sammanhängande verksamhet, bl.a. ska djur enligt artikel 3.1 förskonas från all smärta, plåga eller lidande som kan undvikas. Artikel 4 anger vilka bedövningsmetoder som får användas. Enligt artikel 4.1 får djur endast avlivas efter bedövning i enlighet med de metoder och de särskilda krav för tillämpningen av dessa metoder som anges i bilaga I. Bestämmelsen om bedövning ska dock inte tillämpas vid nödavlivning

utanför ett slakteri eller om efterlevnaden av bestämmelserna skulle leda till omedelbar och allvarlig risk för människors hälsa eller säkerhet (artikel 1.2). Med nödavlivning avses avlivning av djur som är skadade eller har en sjukdom som orsakar svår smärta eller svårt lidande och där det inte finns någon annan praktisk möjlighet att lindra denna smärta eller detta lidande (artikel 2 d). Enligt artikel 4.4 ska kravet på bedövning inte heller gälla beträffande djur som slaktas med särskilda metoder som påbjuds av religiösa riter, under förutsättning att slakten äger rum i ett slakteri.

I artikel 5 finns regler om kontroll av bedövning. Enligt artikel 5.1 ska bedövade djur regelbundet kontrolleras för tecken på medvetande eller känsel under perioden mellan bedövningsprocessens slut och döden. Företag som utför avlivning av djur ska utarbeta anvisningar om standardrutiner i syfte att säkra behörig avlivning av djur (artikel 6). Artikel 7 innehåller regler om kompetensnivå och kompetensbevis för personer som utför avlivning av djur och därmed sammanhängande verksamhet. Den utrustning som används för fixering eller bedövning av djur får enligt artikel 8 inte marknadsföras utan ändamålsenliga anvisningar om användning och underhåll. Artikel 9 reglerar användning av fixerings- och bedövningsutrustning, bl.a. under vilka förutsättningar ett djur får placeras i fixeringsanordning. Artikel 10–12 innehåller särskilda regler om slakt för privat konsumtion, direkta leveranser av små kvantiteter fjäderfä, kaniner och harar samt import från tredje länder. I förordningen ställs vidare tilläggskrav på slakterierna som gäller konstruktionerna och den utrustning som används i slakterierna, behandling och fixering av djur, övervakningsförfaranden gällande bedövning och att utse en person som ansvarar för djurens välbefinnande och en uppgiftsbeskrivning för personen i fråga (artiklarna 14–17). Artikel 19 ställer upp villkor för nödavlivning; djurhållaren ska i detta fall vidta alla nödvändiga åtgärder för att avliva djuren så snabbt som möjligt.

Förordningen innehåller också regler som riktar sig mot medlemsstaterna och behörig myndighet om bl.a. utarbetande av och information om vägledningar för god praxis (artikel 13), besättningsavlivning (artikel 18), tillhandhållandet av vetenskapligt stöd och utfärdande av kompetensbevis (artikel 20–21). Medlemsstaterna ska vidare enligt artikel 23 fastställa effektiva, proportionella och avskräckande påföljder som ska tillämpas vid överträdelser av bestämmelser i förordningen. Medlemsstaterna får enligt artikel 26.1 be-

hålla sådana strängare nationella bestämmelser som var i kraft vid tidpunkten för förordningens ikraftträdande. Därutöver finns, under vissa i artikel 26.2 och 26.3 angivna förutsättningar, möjlighet för medlemsstaterna att också anta nya nationella bestämmelser som syftar till att säkerställa ett mer omfattande skydd av djur vid tidpunkten för avlivning, bl.a. enligt artikel 26.3.c när det gäller slakt av djur med särskilda metoder som påbjuds av religiösa riter.

I bilaga I till förordningen anges de tillåtna bedövningsmetoderna och krav som gäller dem. Bilagan innehåller beskrivningar av bedövningsmetoderna, förutsättningarna för användning av dem, såsom djurgrupper och bedövningsmetoder som tillämpas på djurgrupperna. Bilaga II till förordningen innehåller krav på slakteriernas utformning, konstruktion och utrustning. I bilaga III ställs begränsningar på verksamheten i slakterier som gäller behandlingen, uppstallningen och blodavtappningen av djur. Bilaga IV behandlar innehållet i den utbildning som behövs för avlivning av djur.

I likhet med förordning EG) nr 1/2005 har några av bestämmelserna i förordning (EG) 1099/2009 av lagstiftaren bedömts så pass centrala från djurskyddssynpunkt att överträdelser av dessa ska straffas med den straffskala som gäller för brott mot regler som anges direkt i djurskyddslagen, dvs. med fängelse i straffskalan. Av 10 kap. 3 § djurskyddslagen följer därför att till böter eller fängelse i högst två år döms den som av uppsåt eller oaktsamhet

  • avlivar djur på annat sätt än efter bedövning i enlighet med de metoder och de särskilda krav för tillämpningen av dessa metoder som anges i artikel 4.1 och i bilaga I till förordningen,
  • i strid med artikel 4.1, avlivar djur så att djuret efter bedövning återfår medvetande eller känsel innan det dör,
  • i strid med artikel 9.3 medverkar till att ett djur placeras i fixeringsanordningen, eller i en anordning där huvudet fixeras, innan den person som ansvarar för bedövning eller avblodning är beredd att bedöva eller avbloda det så fort som möjligt,
  • inte i enlighet med artikel 15.1 ser till att driftsbestämmelserna för slakterier i bilaga III till förordningen följs,
  • inte följer vad som enligt artikel 15.2 gäller för fixering av djur vid avlivning, eller
  • använder någon av de fixeringsmetoder som är förbjudna enligt artikel 15.3.

De nämnda artiklarna faller således inte under tillämpningsområdet för 10 kap. 4 § djurskyddslagen. Denna paragraf omfattar i stället resterande artiklar som riktar sig mot den enskilde; artikel 3 om allmänna krav för avlivning och därmed sammanhängande verksamhet, artikel 5.1–3 om kontroll av bedövning, artikel 6 om standardrutiner, artikel 7 om kompetensnivå och kompetensbevis, artikel 8 om bruksanvisningar för fixerings- och bedövningsutrustning, artikel 9.1–2 om användning av fixerings- och bedövningsutrustning, artikel 12 om import från tredjeländer (andra stycket), artikel 14.1–2 om slakteriers utformning, konstruktion och utrustning, artikel 16.1–5 om övervakningsförfaranden i slakterier, artikel 17 om djurskyddsansvarig samt artikel 19 om nödavlivning. Övriga artiklar i förordningen riktar sig till behörig myndighet, medlemsstaterna eller kommissionen eller avser undantagsbestämmelser och kan således inte aktualisera straffansvar enligt 10 kap. 4 § djurskyddslagen.

Förordning (EU) 2017/625

Förordningen reglerar bl.a. medlemsstaternas kontroll av att aktörerna följer de regler som gemenskapen ställt upp inom djurskyddsområdet. Förordningen innehåller bl.a. bestämmelser om hur den offentliga kontrollen av djurskydd ska organiseras och genomföras. Bestämmelserna riktar sig till medlemsstaterna och de behöriga myndigheter som dessa ska utse enligt förordningen. Förordningen reglerar även vissa skyldigheter för den enskilde, som t.ex. att ge den behöriga myndigheten tillträde till lokaler. Förordningen innehåller emellertid inte några materiella djurskyddsregler som riktar sig mot den enskilde, dvs. den innehåller inte några regler om hur djurhållning ska vara utformad, utan kompletterar djurskyddslagen i de delar som avser offentlig kontroll. Förordningens bestämmelser torde därför inte falla under tillämpningsområdet för 10 kap. 4 § djurskyddslagen.

8.3.2. Grundförordningar som djurskyddslagen kompletterar i de delar som anges i tillkännagivandet till djurskyddslagen

De grundförordningar djurskyddslagen kompletterar i de delar som uttryckligen anges i tillkännagivandet är följande förordningar.

  • Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 853/2004 av den 29 april 2004 om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung – avsnitt II, punkt 2 f i bilaga II, – avsnitt I, kapitel I, punkt 1 i bilaga III, – avsnitt I, kapitel II, punkt 1 a andra meningen, 1 b och 1 c första meningen i bilaga III, – avsnitt I, kapitel IV, punkt 1 i bilaga III, – avsnitt I, kapitel IV, punkt 5 i bilaga III, i den del bestämmelsen gäller instruktioner om djurskydd – avsnitt I, kapitel IV, punkt 6 i bilaga III, – avsnitt II, kapitel I, punkt 1 i bilaga III, – avsnitt II, kapitel IV, punkt 2 i bilaga III, i den del bestämmelsen gäller instruktioner om djurskydd, – avsnitt II, kapitel IV, punkt 4 i bilaga III.
  • Artikel 18.1 c och d samt artikel 18.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1223/2009 av den 30 november 2009 om kosmetiska produkter.

Förordning (EG) nr 853/2004

I förordningen (EG) nr 853/2004 fastställs särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung. De särskilda reglerna motiveras med att hanteringen av dessa livsmedel är särskilt riskfylld. Till förordningen har fogats tre bilagor som innehåller tekniska bestämmelser. Förordningens bestämmelser riktar sig huvudsakligen till livsmedelsföretagare.

I bilaga II regleras krav som är gemensamma för flera olika typer av livsmedel av animaliskt ursprung och är indelad i tre avsnitt. Exempel på bestämmelser i denna bilaga är krav på information, bl.a. att den som ansvarar för driften av ett slakteri ska få information om det allmänna hälsotillståndet i besättningen som djuren kommer ifrån, de levererade djurens hälsotillstånd, uppgifter om veterinärmedicinska preparat som djuren har fått och relevanta rapporter om besiktningar före och efter slakt av djur från samma produktionsanläggningar.

Den bestämmelse som enligt tillkännagivandet kompletteras av djurskyddslagen, avsnitt II, punkt 2 f i bilaga II, anger att livsmedelsföretagare som driver slakterier ska ha inrättat sådana förfaranden som garanterar att varje djur, eller i förekommande fall, varje parti djur som tas emot på slakteriets område befinner sig i ett enligt djurskyddskraven tillfredsställande tillstånd vid ankomsten till slakteriet.

Bilaga III är indelad i femton avsnitt och innehåller särskilda krav som är knutna till de olika produktkategorier som omfattas av förordningen. De produktkategorier som behandlas är bl.a. kött från tama hov- och klövdjur, kött från fjäderfä och hardjur. De särskilda kraven rör bl.a. regler för transporter av levande djur till slakterier. De regler i bilaga III som bestämmelserna i djurskyddslagen kompletterar är följande.

Tama hov- och klövdjur:

  • Livsmedelsföretagare som transporterar levande djur till slakterier ska se till att djuren vid uppsamlingen och under transporten behandlas varsamt och så att onödigt lidande undviks. (Avsnitt I, kapitel I, punkt 1 i bilaga III)
  • Livsmedelsföretagare ska se till att slaktdjursstall eller slaktdjursfållor ska vara utrustade så att djuren kan få vatten och, vid behov, foder. Det ska också finnas särskilda låsbara utrymmen eller, om klimatet tillåter det, särskilda fållor för sjuka och misstänkt sjuka djur. Utrymmena eller båsen ska ha separat avlopp och vara placerade så att smittspridning till andra djur undviks, såvida inte den behöriga myndigheten anser att sådana utrymmen är onödiga. Uppställningsutrymmena måste vara tillräckligt stora för att uppfylla djurskyddskraven. (Avsnitt I, kapitel II, punkt 1 a andra meningen, 1 b och 1 c första meningen i bilaga III)
  • Livsmedelsföretagare ska se till att det inte dröjer onödigt länge mellan den tidpunkt då djuren anländer till slakteriet och själva slakten. Djuren ska dock ges vila före slakten om det är nödvändigt för deras välbefinnande. (Avsnitt I, kapitel IV, punkt 1 i bilaga III)
  • Den som ansvarar för driften på ett slakteri ska följa instruktionerna från den veterinär som utsetts av den behöriga myndigheten i enlighet med förordning (EG) nr 854/20041 så att besiktningen före slakt av varje djur som ska slaktas genomförs under lämpliga betingelser. (Avsnitt I, kapitel IV, punkt 5 i bilaga III, i den del bestämmelsen gäller instruktioner om djurskydd)
  • Djur som förs in i slaktlokalen ska avlivas utan onödigt dröjsmål.

(Avsnitt I, kapitel IV, punkt 6 i bilaga III)

Fjäderfä och hardjur:

  • Djuren ska vid uppsamlingen och under transporten behandlas varsamt och så att onödigt lidande undviks. (Avsnitt II, kapitel I, punkt 1 i bilaga III)
  • Den som ansvarar för driften på ett slakteri ska följa den behöriga myndighetens instruktioner så att besiktningen före slakt genomförs under lämpliga betingelser. (Avsnitt II, kapitel IV, punkt 2 i bilaga III, i den del bestämmelsen gäller instruktioner om djurskydd)
  • Fjäderfän som förs in i slaktlokalen ska slaktas utan onödigt dröjsmål. (Avsnitt II, kapitel IV, punkt 4 i bilaga III)

De ovan angivna bestämmelserna i bilaga II och III till förordningen kompletteras som konstaterats av djurskyddslagen. Överträdelser av dessa bestämmelser kan därför aktualisera straffansvar enligt 10 kap. 4 § djurskyddslagen, eftersom de inte särskilt anges i 10 kap. 3 §. Det kan konstateras att några av bestämmelserna, t.ex. i fråga om hur djuren ska behandlas under transport till slakt, är allmänt hållna och torde konsumeras av bestämmelserna i den ovan behandlade förord-

1 Den nämnda förordningen är upphävd från och med den 14 december 2019 och ersatt med förordning (EU) 2017/625, se artikel 146.1 i den senare förordningen. Hänvisningar till de rättsakter som upphävs genom förordning (EU) 2017/625 ska anses som hänvisningar till denna förordning enligt artikel 146.2 i förordningen.

ning (EG) nr 1/2005 som ju innehåller mer specifika regler om vilka förhållanden som ska gälla för djur under transport.

Förordning (EG) nr 1223/2009

Genom förordningen fastställs bestämmelser för kosmetiska produkter som tillhandahålls på marknaden. Bestämmelserna syftar till att säkerställa den inre marknadens funktion och en hög skyddsnivå för människors hälsa (artikel 1). Enligt artikel 18.1 c är det förbjudet att inom EU testa kosmetiska slutprodukter på djur för att uppfylla kraven i förordningen. Med kosmetisk slutprodukt avses, enligt artikel 18.3, en kosmetisk produkt i sin slutliga sammansättning såsom den släpps ut på marknaden och tillhandahålls slutanvändaren. Förbudet omfattar även prototyper av en kosmetisk slutprodukt. Enligt artikel 18.1 d får djurförsök inte heller utföras inom EU med beståndsdelar eller kombinationer av beståndsdelar för att uppfylla förordningens krav efter det att sådana försök ska ha ersatts med alternativa testmetoder. Dessa alternativa testmetoder ska förtecknas i kommissionens förordning (EG) nr 440/2008 av den 30 maj 2008 om testmetoder enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2007 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach) eller i bilaga VIII till förordningen.

I artikel 18.2 första och andra styckena anges att kommissionen har upprättat tidsplaner för genomförandet av bestämmelserna i punkt 1 a, b och d. Tiden för genomförandet av punkt 1 a, b och d begränsades till den 11 mars 2009. I fråga om tester för toxicitet vid upprepade doser, reproduktiv toxicitet och toxikinetik för vilka inga alternativ ännu övervägs ska perioden för genomförande av punkt 1 a och b begränsas till den 11 mars 2013. Detta innebär att sedan den 11 september 2004 är det förbjudet att utföra djurförsök på kosmetiska slutprodukter och sedan den 11 mars 2009 får djurförsök inte utföras på kosmetiska beståndsdelar eller kombinationer av beståndsdelar. Vidare råder försäljningsförbud mot djurtestade kosmetiska produkter sedan den 11 mars 2009 dock med undantag av produkter som testats beträffande toxicitet vid upprepad dos, reproduktiv toxicitet och toxikinetik. Sedan den 11 mars 2013 råder det emellertid även försäljningsförbud för kosmetiska produkter som testats på djur

beträffande toxicitet vid upprepad dos, reproduktiv toxicitet och toxikinetik (jfr skäl 43 i ingressen till förordningen).

Artikel 18.1 c och d samt 18.2 i förordningen anges som ovan behandlas i tillkännagivandet av EU-bestämmelser som djurskyddslagen kompletterar. Den som bryter mot förbuden i artikel 18.1 c och d samt 18.2 förordningen omfattas således av straffansvar enligt 10 kap. 4 § djurskyddslagen.2

8.4. Vilka bestämmelser omfattas av 10 kap. 5 § djurskyddslagen?

Enligt 10 kap. 5 § djurskyddslagen döms den till böter som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av följande bestämmelser i djurskyddslagen.

  • 2 kap. 2 § andra stycket, 2 kap. 4 § tredje stycket, 2 kap. 5 § tredje stycket, 2 kap. 6 § fjärde stycket, 2 kap. 7 § andra stycket, 2 kap. 9 § fjärde stycket, 2 kap. 11 § andra stycket, 2 kap. 12 § eller 2 kap. 13 § fjärde stycket,
  • 3 kap. 1 § andra stycket 1 eller 3 kap. 2 § andra stycket,
  • 4 kap. 2 § fjärde stycket 1 eller 4 kap. 4 §,
  • 5 kap. 2 § 1 i annat fall än som sägs i 1 §,
  • 6 kap. 3 §,
  • 7 kap. 8 § andra stycket eller 7 kap. 16 § första stycket 1 eller andra stycket.

Nedan följer en kartläggning av dessa bestämmelser samt de föreskrifter som har meddelats med stöd av dem.

Kartläggningen är disponerad på så sätt att varje rubrik anger det områden inom vilket regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer har getts bemyndigande att meddela sådana bestämmelser som faller inom området för 10 kap. 5 § djurskyddslagen.

2Prop. 2012/13:135 s. 40.

Det är också viktigt att här ha i åtanke att det inte är överträdelser av den aktuella bestämmelsen i djurskyddslagen som är straffbelagda enligt 10 kap. 5 § djurskyddslagen, utan endast överträdelser av föreskrifter i djurskyddsförordningen eller Jordbruksverkets föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa bestämmelser. Överträdelser av de aktuella bestämmelserna i själva djurskyddslagen är i stället ofta straffbelagda enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen och då även med fängelse i straffskalan.

Jordbruksverket har meddelat ett trettiotal föreskrifter på djurskyddsområdet. Föreskrifterna omfattar bestämmelser om uppfödning, hållande och skötsel av olika djurslag. I fråga om djurhållning inom lantbruket av t.ex. get, gris, nötkreatur och får innehåller föreskrifterna för respektive djurslag bestämmelser om tillsyn och skötsel, utfodring och vattentilldelning, stallmiljö, utrymme och utrustning samt utevistelse och, i förekommande fall, bete. Föreskrifter finns också om djur som hålls som sällskap, t.ex. hund och katt, och som innehåller bestämmelser om bl.a. förvaringsutrymmen, skötsel, avel och försäljning.

Föreskrifter finns vidare avseende vissa specifika användningsområden för djur som t.ex. beträffande djurförsök, djur i undervisning, cirkusdjur och om tävling med djur. På områdena transport samt slakt och annan avlivning av djur har också föreskrifter meddelats. Dessa föreskrifter innehåller, förutom bestämmelser om det specifika användningsområdet, även bestämmelser om t.ex. tillsyn och djurhållning på samma sätt som föreskrifterna som reglerar enskilda djurslag.

På grund av det stora antalet föreskrifter är det inte möjligt att redogöra för innehållet i samtliga författningar på föreskriftsnivå. I det följande kommer därför endast vissa exempel ges på bestämmelser i föreskrifter som har meddelats efter regeringens bemyndigande. Genomgången – med angivna exempel – syftar alltså till som angetts ovan i avsnitt 8.1 att utgöra underlag för den bedömning vi gör i nästa avsnitt huruvida det finns skäl att avkriminalisera vissa gärningar och i stället sanktionera dessa med t.ex. sanktionsavgifter.

8.4.1. Bestämmelser om djurhållning och om begränsning av rörelsefrihet

Bestämmelser i djurskyddslagen

I 2 kap. 2 § djurskyddslagen anges att djur ska hållas och skötas i en god djurmiljö och på ett sådant sätt att deras välfärd främjas, de kan utföra sådana beteenden som de är starkt motiverade för och som är viktiga för deras välbefinnande (naturligt beteende), och beteendestörningar förebyggs. Enligt 2 kap. 4 § första stycket ska djur ges tillräcklig tillsyn samt tillräckligt med foder och vatten som är av god kvalitet, och utfodringsrutiner ska enligt bestämmelsen anpassas efter djurets behov (andra stycket).

Enligt 2 kap. 5 § första stycket djurskyddslagen får djur bindas endast om det görs på ett sätt som inte är plågsamt för djuret samt under förutsättning att djuret får behövlig rörelsefrihet och vila och tillräckligt skydd mot väder och vind. Enligt bestämmelsens andra stycke får ett djur fixeras eller på annat liknande sätt få sin rörelsefrihet begränsad endast om det sker tillfälligt och om det är nödvändigt av veterinärmedicinska skäl eller djurskyddsskäl, med hänsyn till säkerheten för den som hanterar djuret eller av liknande berättigade skäl.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får enligt de nämnda bestämmelserna djurskyddslagen meddela föreskrifter om villkor för eller förbud mot viss djurhållning (2 kap. 2 § andra stycket), ytterligare föreskrifter om krav på tillsyn, utfodring och vattning av djur (2 kap. 4 § tredje stycket) samt ytterligare föreskrifter om under vilka förutsättningar djurs rörelsefrihet får begränsas på de sätt som anges i 2 kap. 5 § (2 kap. 5 § tredje stycket).

Överträdelse av bestämmelserna i 2 kap. 4 § första eller andra stycket respektive 2 kap. 5 § första eller andra stycket djurskyddslagen är straffbelagda enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen. Bestämmelsen i 2 kap. 2 § djurskyddslagen är således inte straffsanktionerad. Överträdelser som meddelats av regeringen i förordning med stöd av 2 kap. 4 § tredje stycket djurskyddslagen eller av Jordbruksverket i föreskrift efter bemyndigande av regeringen med stöd av 2 kap. 4 § tredje stycket är alltså straffbelagda enligt 10 kap. 5 § djurskyddslagen.

Bestämmelser i djurskyddsförordningen

I djurskyddsförordningen finns följande bestämmelser som har meddelats med stöd av de ovan beskrivna bemyndigandena i djurskyddslagen.

  • Höns för äggproduktion ska hållas i inhysningssystem som uppfyller hönsens behov av att värpa i rede, sitta upphöjt och sandbada (2 kap. 1 §).
  • Rävar ska hållas på ett sådant sätt att deras behov av att vara tillsammans med andra rävar, röra sig, gräva och ägna sig åt annan sysselsättning kan tillgodoses (2 kap. 2 §).
  • Nötkreatur som hålls för mjölkproduktion och som är äldre än sex månader ska hållas på bete sommartid. Bestämmelsen gäller inte djur som hålls i karantän (2 kap. 3 §).
  • Andra nötkreatur än sådana som hålls för mjölkproduktion ska sommartid hållas på bete eller på annat sätt ges tillfälle att vistas ute. Bestämmelsen gäller inte djur som är yngre än sex månader och inte heller tjurar eller djur som hålls i karantän (2 kap. 4 §).
  • Om det är möjligt ska avelsgrisar ges tillfälle att vistas ute sommartid (2 kap. 8 §).
  • Grisar ska hållas lösgående (2 kap. 12 §).

Jordbruksverket har enligt djurskyddsförordningen getts bemyndigande att meddela ytterligare föreskrifter om villkor för djurhållning för höns, rävar och nötkreatur samt om krav på tillsyn, utfordring och vattning av djur (2 kap. 1 § andra stycket, 2 § andra stycket, 5 och 11 §§). Jordbruksverket får också meddela ytterligare föreskrifter om villkor för eller förbud mot viss djurhållning, om krav på kompetens eller utbildning för viss djurhållning samt om under vilka förutsättningar djurs rörelsefrihet får begränsas (2 kap.9 och 10 samt 13 §§djurskyddsförordningen).

Exempel på bestämmelser i Jordbruksverkets föreskrifter

Jordbruket har meddelat ett flertal föreskrifter om olika djurslag som innehåller föreskrifter meddelade med stöd av de ovan angivna bemyndigandena i djurskyddsförordningen. Ett sådant exempel är Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2019:18) och allmänna råd om nötkreaturshållning inom lantbruket m.m., som innehåller bestämmelser om bl.a. hållande och skötsel av nötkreatur av arten bos taurus (dvs. kor, tjurar, kvigor och kalvar) inom lantbruket. Nedan ges exempel på bestämmelser om tillsyn och skötsel meddelade med stöd av nämnda bemyndiganden i djurskyddsförordningen. Utöver dessa exempel finns också närmare bestämmelser om t.ex. bete och under vilka perioder djur ska vistas utomhus i olika delar av landet.

  • Personer som handhar djur ska ha tillräckliga kunskaper och färdigheter samt vara tillräckligt många för att dessa föreskrifter ska kunna följas (2 kap. 2 §).
  • Djur ska normalt ses till minst en gång dagligen. Nyfödda, sjuka eller skadade djur samt djur som beter sig onormalt ska ses till oftare. Detsamma gäller för högdräktiga djur, särskilt vid tiden kring förlossningen (2 kap. 3 §).
  • Djur ska hållas på ett sådant sätt att tillsynen över dem kan ske utan svårigheter (2 kap. 4 §).
  • Kalvar som hålls inomhus ska ses till minst två gånger om dagen

(2 kap. 5 §).

  • Djurens klövar ska inspekteras regelbundet och verkas vid behov

(2 kap. 6 §).

  • Automatiska system och anordningar som inverkar på djurskydd och djurhälsa ska kontrolleras dagligen (2 kap. 7 §).
  • Djur ska hållas tillfredsställande rena (2 kap. 8 §).
  • Kalvar får inte hållas bundna (2 kap. 11 §).
  • Ett nötkreaturs rörelsefrihet får inte begränsas genom att en tyngd eller annat hindrande föremål fästs vid djuret eller att djuret binds samman med ett annat djur. Rörelsefriheten får inte heller begränsas genom att olika delar av djurets kropp binds samman såvida det inte sker i behandlingssyfte där djuret annars riskerar att

skadas eller på annat sätt riskerar att utsättas för lidande. Om olika delar av djurets kropp binds samman får det inte vara utfört på ett sätt som är plågsamt för djuret och inte heller begränsa djurets rörelsefrihet mer än vad som är nödvändigt för behandlingen (2 kap. 12 §).

  • Kalvar som är äldre än åtta veckor ska som huvudregel hållas i par eller grupp tillsammans med andra kalvar eller andra nötkreatur (2 kap. 13 § första stycket).
  • Andra nötkreatur än sådana som avses i 13 § ska som huvudregel hållas på ett sätt som innebär att de kan ha ögonkontakt och beröra varandra (2 kap. 14 § första stycket).
  • Kvigor och kor får inte betäckas med tjur, semineras eller vara mottagare av embryo om förlossningssvårigheter kan förväntas. Kvigor ska innan första brunstperioden startar och fram till dess att de uppnått en ålder av 13 månader hållas på ett sådant sätt att risken för betäckning minimeras (2 kap. 15 §).
  • Kor och kvigor ska kalva lösgående när tidpunkten för kalvning kan förutses, dock får uppbindning ske om förlossningssvårigheter uppstår. I besättningar med bundna kor eller kvigor får en ko eller kviga kalva uppbunden om kalvningsboxen är upptagen för kalvning (2 kap. 16 §).
  • Vid drivning ska djuren hanteras lugnt. Djuren ska ha tillräckligt med utrymme för att kunna förflytta sig och ska tydligt kunna uppfatta drivvägen (2 kap. 19 §).
  • Föremål och ämnen som kan skada djuren ska förvaras så att de är oåtkomliga för dessa (2 kap. 21 §).

8.4.2. Bestämmelser om stall och andra förvaringsutrymmen samt om inredning och utrustning

Bestämmelser i djurskyddslagen

Stall och andra förvaringsutrymmen för djur samt hägn ska enligt 2 kap. 6 § första stycket djurskyddslagen ge samtliga djur tillräckligt skydd samt ge djuren utrymme att kunna röra sig obehindrat och att kunna vila på ett för djuren lämpligt sätt. Stall och andra förvarings-

utrymmen ska enligt bestämmelsens andra och tredje stycke hållas rena. Klimat, ljus- och ljudförhållanden i stall och andra förvaringsutrymmen ska vidare vara anpassade till djurens behov.

Av 2 kap. 7 § första stycket djurskyddslagen följer att inredning och utrustning i stall, andra förvaringsutrymmen för djur och inhägnader utomhus för djur inte får utformas på ett sätt som medför en risk för att djuren skadas, eller för att djurens hälsa försämras eller otillbörligt inskränker djurens rörelsefrihet eller annars verkar störande på dem.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om krav på stall och andra förvaringsutrymmen för djur samt hägn (2 kap. 6 § fjärde stycket djurskyddslagen). Föreskrifter får också meddelas om krav på inredning och utrustning i stall, andra förvaringsutrymmen för djur och inhägnader utomhus för djur (2 kap. 7 § andra stycket djurskyddslagen).

Överträdelser av reglerna i 2 kap. 6 § första, andra eller tredje stycket och 2 kap. 7 § första stycket är straffbelagda enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen. Bestämmelserna som meddelats av regeringen i förordning eller av Jordbruksverket i föreskrift är alltså straffbelagda enligt 10 kap. 5 § djurskyddslagen.

Bestämmelser i djurskyddsförordningen

I djurskyddsförordningen finns följande bestämmelser som har meddelats med stöd av de ovan beskrivna bemyndigandena i djurskyddslagen.

  • Buller i stall och andra förvaringsutrymmen för djur ska hållas på en låg nivå. Stall och andra förvaringsutrymmen för djur ska ha dagsljusinsläpp (2 kap. 14 §).
  • Boxar för grisar och för kalvar upp till en månads ålder ska vara försedda med strö av halm eller annat material som fyller samma funktion. Liggplatser för kor ska ha en godtagbar bädd av halm eller annat material som fyller samma funktion (2 kap. 15 §).
  • Utrustning eller anordningar som ger djur en elektrisk stöt i avsikt att styra deras beteende får inte användas eller finnas monterade i stall, andra förvaringsutrymmen för djur eller hägn. För transporter som omfattas av förordning (EG) nr 1/2005 gäller bestäm-

melsen utöver vad som framgår av kapitel III, punkt 1.9 i bilaga I till förordningen, om transporten sker enbart på svenskt territorium eller avser sjötransporter från svenskt territorium. För djur som omfattas av förordning (EG) nr 1099/2009 gäller bestämmelsen utöver vad som framgår av artikel 15.3 d och punkt 1.9 i bilaga III till förordningen (2 kap. 16 §). Förbudet gäller inte användning av elstängsel till inhägnader utomhus (2 kap. 17 §).

Här kan noteras att bestämmelserna i 2 kap.16–17 §§djurskyddsförordningen även har meddelats med stöd av 2 kap. 9 § djurskyddslagen (se nedan om denna bestämmelse).

Jordbruksverket får enligt djurskyddsförordningen meddela ytterligare föreskrifter om bl.a. krav på stall och andra förvaringsutrymmen för djur samt hägn (2 kap. 14 § andra stycket djurskyddsförordningen). Jordbruksverket får vidare meddela föreskrifter om bl.a. villkor för användning av elstängsel och ytterligare undantag från förbudet i 2 kap. 16 § samt om krav på inredning och utrustning i stall, andra förvaringsutrymmen för djur, och inhägnader utomhus för djur (2 kap. 17–18 § djurskyddsförordningen). Jordbruksverket får också meddela föreskrifter om villkor för förprövning och om undantag från 6 kap. 1 § (6 kap. 2 § djurskyddsförordningen).

Exempel på bestämmelser i Jordbruksverkets föreskrifter

Jordbruksverket har som nämnts meddelat ett flertal föreskrifter för olika djurslag och om viss djurhållning. Flera av dessa innehåller föreskrifter om stall och utrustning. Som exempel på bestämmelser meddelade med stöd av ovan angivna bemyndiganden i djurskyddsförordningen kan nämnas Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2019:18) och allmänna råd om nötkreaturshållning inom lantbruket, som innehåller bestämmelser bl.a. om stallmiljö och utrustning enligt följande.

  • Stallutrymmen ska rengöras och utgödslas minst en gång dagligen om inte systemet för djurhållning är uppbyggt för andra rutiner som ger god hygien. Vid kontinuerlig uppfödning ska stall eller stallavdelning rengöras noggrant minst en gång årligen. Vid omgångsuppfödning ska stall eller stallavdelning rengöras noggrant före varje insättning av en ny omgång djur (4 kap. 1 §).
  • Liggytor ska hållas rena och torra samt vara anpassade efter djurslag och stallklimat (termisk komfort) (4 kap. 2 §).
  • Strömedel ska vara av lämplig typ och ha god hygienisk kvalitet

(4 kap. 3 §).

  • I stall ska djuren ha ett klimat som är anpassat till djurslaget och djurhållningsformen (termisk komfort) (4 kap. 4 §).
  • I värmeisolerade stallar får den relativa luftfuktigheten under vintern endast undantagsvis överstiga 80 procent, såvida inte stalltemperaturen understiger 10°C. I sådana fall får den numeriska summan av stalltemperaturen och den relativa luftfuktigheten inte överstiga 90. I oisolerade stallar får den relativa fuktigheten inte annat än undantagsvis överstiga uteluftens relativa fuktighet med mer än 10 procentenheter (4 kap. 5 §).
  • I ett stall får djur endast tillfälligtvis utsättas för luftföroreningar som överstiger följande värden: ammoniak: 10 ppm, koldioxid: 3 000 ppm, svavelväte: 0,5 ppm, organiskt damm: 10 mg/m³ (4 kap. 6 §).
  • Utgödslingssystem ska vara utformade så att djur i en stallavdelning inte kommer i direktkontakt med gödsel från annan avdelning. Luft får inte tas in i en stallavdelning via ett utgödslings- eller urindräneringssystem eller via utrymmen som kan innehålla luftföroreningar eller smittämnen som kan påverka djurens hälsa negativt. Öppningar mellan stallavdelningar ska kunna stängas och vara stängda när de inte används (4 kap. 7 §).
  • I mekaniskt ventilerade stallar ska det finnas nödventilation (4 kap.

8 §).

  • Mekaniskt ventilerade stallavdelningar med kalvar ska vara utrustade med larmanordning som varnar för övertemperatur, strömavbrott och fel på larmanordningen. Larmanordningen ska vara utformad så att larmet uppmärksammas på ett betryggande sätt. Utrustningen ska kontrolleras regelbundet och före varje insättning av en ny omgång djur (4 kap. 9 § första till tredje stycket).
  • Fönster som djuren kan nå ska vara försedda med lämpliga skydd eller vara utförda så att det inte föreligger någon skaderisk. (4 kap. 11 §).
  • Djuren ska ha tillgång till dagsljus och belysning som stödjer deras dygnsrytm och beteendebehov (4 kap. 12 §).
  • Under den mörka tiden på dygnet ska minst dämpad belysning vara tänd i stallar för mjölkkor (4 kap. 13 §).
  • Stallar ska vara försedda med fast monterad belysning som inte förorsakar djuren obehag och som medger att tillsyn kan utövas utan svårigheter (4 kap. 14 § första stycket).
  • Buller i stallar får inte ha en sådan nivå och frekvens att det påverkar djurens hälsa menligt (4 kap. 15 §).
  • Djur som behöver särskild vård ska kunna tas omhand lösgående i ett närbeläget utrymme och ska där vid behov kunna hysas individuellt (5 kap. 1 § första stycket).
  • I besättningar med kor eller kvigor som ska kalva ska det inför kalvning finnas kalvningsboxar (5 kap. 2 §).
  • Kalvningsboxar och andra stallutrymmen som används som kalvningsplats ska vara utformade och användas på ett sådant sätt att de kan rengöras regelbundet utan svårigheter samt vid behov kunna desinficeras (5 kap. 3 §).
  • Golv och liggytor ska ha en jämn och halksäker yta. Boxar eller liggytor med rörligt golv samt utgödslingssystem i öppna skrapgångar ska utrustas, utformas och skötas så att djuren inte tillfogas skador och så att utrustningen inte inverkar menligt på djurens beteende och hälsa. Detsamma gäller utformningen av dränerande golvytor (5 kap. 15 §).
  • Belysningsanordningar, elektriska ledningar och andra elinstallationer som djuren kan nå ska vara försedda med lämpliga skydd eller vara utförda så att det inte föreligger någon skaderisk (5 kap. 19 §).
  • Föreskrifternas femte kapitel innehåller också bl.a. regler om minsta utrymme i kalvningsbox, i gemensambox utan liggbås eller foderliggbås, i bås i utrymme vid individuell hållning av kalvar i box eller hydda (5 kap. 4, 9, 10 och 11 §§).
  • Stängsel ska vara väl uppsatt och underhållet samt i övrigt utformat och anordnat på ett sådant sätt att djur som hålls inom stängslet eller drivs mellan stängsel inte skadas. Stängsel som innehåller taggtråd får som huvudregel inte vara elektrifierade (6 kap. 1 § första och andra stycket första men.).

8.4.3. Bestämmelser om utformning och användning av utrustning

Bestämmelser i djurskyddslagen

Enligt 2 kap. 9 § första och andra stycket djurskyddslagen får djur inte agas, tillfogas skada eller överansträngas och utrustning får inte användas på ett sätt som kan orsaka djuret lidande eller skada. Förbuden gäller inte åtgärder som utförs eller utrustning som används av veterinärmedicinska skäl, som en del av ett djurförsök som har godkänts av en djurförsöksetisk nämnd, eller av liknande berättigade skäl (2 kap. 9 § tredje stycket djurskyddslagen).

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om krav på hur utrustning ska vara utformad och användas för att förebygga lidande eller skada hos djur (2 kap. 9 § fjärde stycket djurskyddslagen).

Överträdelser av reglerna i 2 kap. 9 § första eller andra stycket är straffsanktionerade enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen. Bestämmelserna som meddelats av regeringen i förordning eller av Jordbruksverket i föreskrift är alltså straffbelagda enligt 10 kap. 5 § djurskyddslagen.

Bestämmelser i djurskyddsförordningen

Som nämnts ovan har bestämmelserna i 2 kap.16–17 §§djurskyddsförordningen även meddelats med stöd av aktuell bestämmelse i djurskyddslagen. Jordbruksverket får vidare meddela föreskrifter om krav på hur utrustning ska vara utformad och användas för att förebygga lidande eller skada hos djur och närmare föreskrifter om undantaget i 2 kap. 9 § tredje stycket djurskyddslagen (2 kap. 19 § djurskyddsförordningen).

Förordnandet i nämnda paragraf är nytt i förhållande till den tidigare gällande djurskyddsförordningen. Jordbruksverket har därför ännu inte meddelat några föreskrifter med stöd av detta förordnande.

8.4.4. Bestämmelser om förbud mot viss avel

Bestämmelser i djurskyddslagen

Enligt 2 kap. 11 § första stycket djurskyddslagen är det förbjudet att utföra avel med sådan inriktning att den kan medföra lidande för föräldradjuret eller avkomman. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om förbudet och om villkor för eller förbud mot avel som kan påverka djurets naturliga beteende, normala kroppsfunktioner eller förmåga att naturligt föda fram sin avkomma (2 kap. 11 § andra stycket djurskyddslagen). Bestämmelsen i 2 kap. 11 § första stycket är straffsanktionerad enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen. Bestämmelserna som meddelats av regeringen i förordning eller av Jordbruksverket i föreskrift är alltså straffbelagda enligt 10 kap. 5 § djurskyddslagen.

Bestämmelser i djurskyddsförordningen

Av 2 kap. 20 § djurskyddsförordningen följer att det är förbjudet att inneha eller utföra avel med hundar som har extremt stor kamplust, lätt blir retade och biter, bara med svårighet kan förmås avbryta ett angrepp, och har en benägenhet att rikta sitt kampintresse mot människor eller andra hundar.

Jordbruksverket får enligt djurskyddsförordningen meddela föreskrifter om förbudet i 2 kap. 11 § första stycket djurskyddslagen och villkor för eller förbud mot avel som kan påverka djurets naturliga beteende, normala kroppsfunktioner eller förmåga att naturligt föda fram sin avkomma (2 kap. 21 § djurskyddsförordningen).

Exempel på bestämmelser i Jordbruksverkets föreskrifter

Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2019:28) och allmänna råd om hållande av hund och katt innehåller bestämmelser om bl.a. avel som gäller för båda djurslagen. Enligt 1 kap. 24 § i föreskrifterna får inte djur användas i avel om

1. de har sjukdomar eller funktionshinder som kan nedärvas,

2. de är eller med stor sannolikhet är bärare av recessivt anlag i

dubbel uppsättning för sjukdom,

3. de är eller med stor sannolikhet är bärare av enkelt recessivt anlag

för sjukdom såvida inte parning sker med individ som är konstaterat fri från motsvarande anlag,

4. parningskombinationen utifrån tillgänglig information ökar risken

för sjukdom eller funktionshinder hos avkomman,

5. de uppvisar beteendestörningar i form av överdriven rädslereak-

tion eller aggressivt beteende i oprovocerade eller för djuret vardagliga situationer, eller

6. de saknar förmåga att föröka sig på ett naturligt sätt.

I Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2019:31) om avelsarbete finns också bestämmelser om avel i bl.a. 3 § första och andra stycket som anger följande.

Nötkreatur, svin, hästar, får och getter, som visat sig nedärva letalanlag, defekter eller andra egenskaper som medför lidande för avkomman eller negativt påverkar avkommans naturliga beteende eller som med stor sannolikhet nedärver sådana anlag, defekter eller egenskaper, får inte användas för reproduktion. En förteckning över sådana letalanlag, defekter och ärftliga egenskaper finns i en bilaga till föreskrifterna. Förbudet gäller även andra ärftliga egenskaper än de i bilagan upptagna om de medför lidande eller onaturligt beteende hos avkomman.

Nötkreatur, hästar, svin, får och getter får inte heller användas för reproduktion om det visat sig att djuret med stor sannolikhet nedärver disposition för hög frekvens konstaterade sjukdomsfall, förlossningssvårigheter eller dödlighet hos avkomma i samband med födsel.

8.4.5. Bestämmelser om försäljning eller annan överlåtelse av djur

Bestämmelser i djurskyddslagen

Enligt 2 kap. 12 § djurskyddslagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om villkor för eller förbud mot försäljning eller annan överlåtelse av djur. Bestämmelserna som meddelats av regeringen i förordning eller av Jordbruksverket i föreskrift är straffbelagda enligt 10 kap. 5 § djurskyddslagen.

Bestämmelser i djurskyddsförordningen

Jordbruksverket får enligt djurskyddsförordningen meddela föreskrifter om krav på utbildning eller annan kunskap för den som yrkesmässigt eller i större omfattning driver handel med sällskapsdjur samt ytterligare föreskrifter om villkor för eller förbud mot försäljning eller annan överlåtelse av djur (2 kap. 22 §).

Exempel på bestämmelser i Jordbruksverkets föreskrifter

Nedan följer exempel på bestämmelser som har meddelats med stöd av de ovan angivna bestämmelserna i djurskyddsförordningen. De angivna bestämmelserna finns i Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2019:15) och allmänna råd om villkor för hållande, uppfödning och försäljning m.m. av djur avsedda för sällskap och hobby. Föreskrifterna omfattar ryggradsdjur som används eller ska användas som sällskaps-, hobby- eller foderdjur. Föreskrifterna gäller inte för b.la. hundar, katter, tama hästdjur och traditionella lantbruksdjur (1 kap. 1 § andra stycket nämnda föreskrifter).

De nämnda föreskrifterna innehåller bl.a. bestämmelser om utbildning och kunskap och skyldighet för den som säljer sällskapsdjur att lämna information om djuret (andra och tredje kapitlet). I femte kapitlet finns särskilda bestämmelser för zoobutiker, djurgrossistanläggningar och liknande anläggningar. Nedan följer exempel på bestämmelser i föreskrifterna. Föreskrifterna innehåller också gemensamma och särskilda bestämmelser för hållande av olika djurarter i försäljningssyfte, som inte redogörs för i detta sammanhang.

  • Den som yrkesmässigt eller i större omfattning driver handel med djur ska, med godkänt resultat, ha genomgått en grundutbildning samt en eller flera särskilda utbildningar med inriktning på de djurslag som omfattas av handeln. Utbildningarna ska vara godkända av Jordbruksverket (2 kap. 3 §). I 2 kap. 4 § anges vilka moment som ska ingå i grundutbildningen som avses i 2 kap. 3 §.
  • Djur som exponeras med avsikt att säljas ska vara taxonomiskt namngivna med art eller släkte på en skylt, så att det klart framgår vilket djur som avses (3 kap. 1 §).
  • Den som yrkesmässigt säljer ett sällskapsdjur ska vid överlåtelsen lämna ett faktablad, med skriftlig information om djuret och dess skötsel, till mottagaren av djuret. I 3 kap. 3–4 §§ specificeras vilken information som faktabladet som avses i 3 kap. 2 § ska innehålla (3 kap. 2 §).
  • Djur som har smittsamma sjukdomar eller parasiter får inte föras in i eller hållas i en zoobutik, djurgrossistanläggning eller liknande anläggning om de inte kan isoleras på ett tillfredsställande sätt. Även i övrigt ska de åtgärder vidtas som behövs för att förebygga utbrott och spridning av sjukdomar (5 kap. 6 §).
  • Det ska finnas minst en särskild plats för rengöring och diskning av flyttbara förvaringsutrymmen, inredningar, matskålar och annan utrustning som har kommit i kontakt med djur. Rengöring av utrustning och föremål som har kommit i kontakt med reptiler får inte ske på de platser där utrustning från andra djur hanteras (5 kap. 9 §).
  • Det ska finnas minst en avskild plats, för isolering och skötsel av sjuka eller skadade djur, dit kunder inte har tillträde. Detta gäller dock inte för fiskar (5 kap. 10 §).
  • Djur får inte hållas eller förevisas i skyltfönster (5 kap. 13 §).
  • De förvaringsutrymmen som innehåller djur som är avsedda för försäljning, ska vara utformade så att ett utvalt djur är lätt att fånga utan att de övriga djuren utsätts för onödig stress (5 kap. 14 §).

8.4.6. Bestämmelser om transport av levande djur

Bestämmelser i djurskyddslagen

Enligt 2 kap. 13 § första stycket djurskyddslagen ska djur transporteras i transportmedel som är lämpliga för ändamålet och som ger varje djur skydd mot värme och kyla samt mot stötar, skavning och liknande. I den utsträckning som det behövs ska djuren hållas skilda från varandra. Den som transporterar djur ska enligt bestämmelsens andra stycke ha tillsyn över djuren och vidta de åtgärder som behövs för att djuren under pålastning, transport och urlastning inte ska skadas eller orsakas lidande. För transporter som omfattas av förordning (EG) nr 1/2005 gäller bestämmelserna i första och andra styckena utöver vad som framgår av artiklarna 3 och 6 samt bilaga I i förordning (EG) nr 1/2005 om transporten sker enbart på svenskt territorium eller avser sjötransporter från svenskt territorium (2 kap. 13 § tredje stycket). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får enligt bestämmelsens fjärde stycke meddela ytterligare föreskrifter om villkor för eller förbud mot transport av djur. Överträdelser av regleringen i 2 kap. 13 § första och andra stycket är straffbelagda enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen. Bestämmelserna som meddelats av regeringen i förordning eller av Jordbruksverket i föreskrift är straffbelagda enligt 10 kap. 5 § djurskyddslagen.

Bestämmelser i djurskyddsförordningen

Jordbruksverket får enligt djurskyddsförordningen meddela föreskrifter om villkor för eller förbud mot transport av djur (2 kap. 23 §).

Exempel på bestämmelser i Jordbruksverkets föreskrifter

I Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2019:7) och allmänna råd om transport av levande djur finns bestämmelser om transport av ryggradsdjur. För transporter som har samband med ekonomisk verksamhet tillämpas bestämmelserna i förordning (EG) nr 1/2005. I föreskrifternas andra kapitel finns tillämpningsbestämmelser till denna EU-förordning. Föreskrifterna i övrigt gäller, med några få undantag, för transporter som inte har samband med ekonomisk verksamhet. För sådana transporter som faller inom tillämpningsområdet för

nämnda EU-förordning gäller dock vissa av bestämmelserna i föreskrifterna, under förutsättning att transporterna endast sker på Sveriges territorium eller är sjötransporter som utgår från svenskt territorium. Nedan återges några av bestämmelserna i 3 kap. i föreskrifterna, som reglerar transportmedel. Resterande kapitel i föreskrifterna reglerar in- och urlastning, transporttider, vissa former av transport (väg, sjö, järnväg och flyg) samt innehåller övriga bestämmelser.

  • Transportmedlet ska, om inte annat anges i föreskrifterna, vara utformat på ett sådant sätt att djuren kan stå upp i naturlig ställning och det ska vid behov kunna förses med skiljeväggar som skyddar djuren mot skador till följd av transportmedlets rörelser. I transportmedlet ska det finnas utrymme för samtliga djur att ligga ned samtidigt om inte annat anges i dessa föreskrifter. Det ska finnas så mycket utrymme ovanför och runt djuren när de står upp att de tillförsäkras en god ventilation (3 kap. 1 §).
  • Ett transportmedel ska vara konstruerat på ett sådant sätt att det är rymningssäkert samt skyddar djuren mot ogynnsamt klimat, t.ex. nederbörd, blåst, starkt solljus och kraftiga väderväxlingar. Djuren ska ha ett klimat som är anpassat till djurslaget (termisk komfort) oavsett om transportmedlet framförs eller är stillastående (3 kap. 2 §).
  • Ett transportmedels ventilationsöppningar ska vara placerade på ett sådant sätt att de inte kan blockeras. Samtliga delar av lastutrymmen och behållare ska ha tillräcklig ventilation. Då transportmedlet är utrustat med mekanisk ventilation, ska naturlig ventilation kunna användas i en nödsituation (3 kap. 2 §).
  • Transportmedel ska vara tillräckligt hållfasta för det djurslag som transporteras. Om transportmedlet är indelat i olika plan ska planen vara säkert förankrade. Insidan av väggarna i transportmedlet ska vara konstruerad så att djuren inte kan skadas. I lastutrymmet får inte förekomma föremål som kan skada djuren. Golvet ska vara halkfritt, slätt och tillräckligt starkt för att kunna bära de transporterade djurens vikt. Om golvet har springor eller hål ska det vara utan ojämnheter för att förhindra att djuren skadas. Springor eller hål får inte heller vara så stora att djuren kan fastna eller på annat sätt skadas. Om golv samtidigt utgör tak för djur på en annan våning ska golvet vara tätt så att dessa djur inte för-

orenas. Golvet i ett lastutrymme ska vara bullerdämpande. Golvet ska vara försett med lämpligt strö- eller bäddmaterial eller ha motsvarande funktion som säkerställer djurens hygien och komfort, om inte annat framgår av dessa föreskrifter. Materialet ska vara av god hygienisk kvalitet. Spillning, förorenat strö och annan förorening ska avlägsnas så snart som möjligt. Läckage av urin och spillning ska minimeras, så att det inte sprids ut från fordonet under transporten (3 kap. 4 §).

  • Transportmedel ska vara lätta att rengöra och djurutrymmen ska vara torra då djuren lastas (3 kap. 5 §).
  • Ett lastutrymme ska möjliggöra säker tillsyn, skötsel samt säker i- och urlastning av djuren. Samtliga delar av ett lastutrymme ska även vara lätt tillgängliga för inspektion av djuren om inte annat anges i dessa föreskrifter. Det ska finnas tillräcklig takhöjd och ljuskällor för dessa ändamål (3 kap. 6 §).

8.4.7. Bestämmelser om tävling med och offentlig förevisning av djur

Bestämmelser i djurskyddslagen

Enligt 3 kap. 1 § första stycket djurskyddslagen är det förbjudet att, på ett sådant sätt att djur utsätts för lidande, träna djur för eller använda djur vid tävlingar eller prov, ljud- och bildinspelningar eller föreställningar eller andra förevisningar som anordnas för allmänheten.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om träning eller användning av djur som avses i bestämmelsen samt om undantag från förbudet mot att träna djur för eller använda djur vid prov på ett sådant sätt att de utsätts för lidande (3 kap. 1 § andra stycket djurskyddslagen).

Bestämmelsen i 3 kap. 1 § första stycket är straffsanktionerad enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen. Bestämmelserna som meddelats av regeringen i förordning eller av Jordbruksverket i föreskrift är straffbelagda enligt 10 kap. 5 § djurskyddslagen.

Bestämmelser i djurskyddsförordningen

I djurskyddsförordningen finns följande bestämmelser som har meddelats med stöd av de ovan beskrivna bemyndigandena i djurskyddslagen.

  • Jordbruksverket får meddela föreskrifter om i vilka fall myndigheten, genom en utsedd veterinär, ska närvara vid offentliga tävlingar med djur. Veterinären ska före tävlingen besiktiga tävlingsområdet och de deltagande djuren, med omedelbar verkan helt eller delvis förbjuda tävlingen eller att ett visst djur deltar i tävlingen, om djur utsätts eller kan antas bli utsatta för skada eller lidande och ge akuthjälp till skadade djur (3 kap. 1 §).
  • Djur får inte flyttas runt och i samband med det förevisas offentligt i burar eller andra utrymmen eller inhägnader som begränsar djurens rörelsefrihet på ett liknande sätt som en bur. Apor, rovdjur med undantag för tamhundar och tamkatter, säldjur, elefanter, noshörningar, flodhästar, hjortdjur med undantag för renar, giraffer, kängurur, rovfåglar, strutsfåglar och krokodildjur får inte heller på annat sätt flyttas runt och i samband med det förevisas offentligt vid cirkus eller vid annan liknande verksamhet (3 kap. 3 §).
  • Vid cirkus eller annan liknande verksamhet får djur av andra slag än som avses i 3 § andra stycket visas offentligt, men då endast vid en föreställning eller, under förutsättning att djuren har visats vid en föreställning, i djurstallar eller i andra lokaler för förvaring av djur. Djurens ungar får också visas i sådana utrymmen, även om de inte har visats vid en föreställning. Detsamma gäller enstaka djur som följer med en cirkus i syfte att tränas för förevisning (3 kap. 4 §).
  • En djurpark eller liknande anläggning får inte tas i bruk för offentlig förevisning av djur innan den har godkänts av länsstyrelsen. Detsamma gäller vid omflyttning av djuren och vid ny-, till- eller ombyggnad av någon betydelse (3 kap. 6 §).
  • Förbudet i 3 kap. 1 § första stycket 1 djurskyddslagen mot lidande vid prov ska inte tillämpas vid grytanlagsprov för hundar där levande grävling används (3 kap. 8 §).

Jordbruksverket får enligt djurskyddsförordningen meddela föreskrifter om undantag från bestämmelsen att veterinärs besiktning av tävlingsområde och djur innan tävling (3 kap. 2 §). Jordbruksverket får också meddela föreskrifter om skyldighet för den som förevisar djur på cirkus att föra anteckningar om verksamheten och djuren och lämna upplysningar om verksamheten (3 kap. 5 §). Jordbruksverket får vidare meddela ytterligare föreskrifter om träning av eller användning av djur som avses i 3 kap. 1 § första stycket djurskyddslagen samt ytterligare föreskrifter om undantag från förbudet i 3 kap. 1 § första stycket nämnda lag mot lidande vid prov (3 kap. 7 och 9 §§).

Exempel på bestämmelser i Jordbruksverkets föreskrifter

Jordbruksverket har med stöd av bemyndigandena i djurskyddsförordningen meddelat föreskrifter om träning och tävling med djur samt om cirkusdjur. I Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2019:26) och allmänna råd om träning och tävling med djur finns bestämmelser som ska tillämpas när djur tränas eller dresseras för att delta i tävling eller deltar i tävling (1 kap. 1 §). Nedan följer exempel på bestämmelser i föreskrifterna som riktar sig mot bl.a. djurhållare och tävlingsarrangörer. Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2019:29) om djurhållning i djurparker m.m. har dock inte meddelats med stöd av de bemyndigandena som behandlas i detta avsnitt, varför dessa föreskrifter inte behandlas här. De senare föreskrifterna har i stället meddelats med stöd av 2 kap.9, 14 och 18 §§ och 11 kap. 2 §djurskyddsförordningen (se avsnitt 8.4.1–2 om nämnda bestämmelser i djurskyddsförordningens andra kapitel).

  • Ett djur som tränas för eller används vid tävling, ska vara fritt från skada och sjukdom som kan antas förorsaka lidande (2 kap. 1 §).
  • Den som tränar eller tävlar med ett djur får bara ställa sådana prestationskrav på djuret som är anpassade till det enskilda djurets fysiska och psykiska förmåga (2 kap. 2 §).
  • Utrustning, hjälpmedel eller metoder får inte användas på sådant sätt att det medför skada eller annat fysiskt eller psykiskt lidande för djuret (2 kap. 3 §).
  • Den som tävlar och hanterar djur på tävling ska medverka till en god hygien och en god ordning på tävlingsplatsen (2 kap. 4 §).
  • Den som avser att tävla med ett djur ska, vid en tävling där ban- eller tävlingsveterinär tjänstgör, låta veterinären besiktiga djuret före start vid den tidpunkt och på den plats som tävlingsarrangören bestämmer (2 kap. 5 §).
  • Den som avser att använda eller använder ett djur vid tävling ska följa de anvisningar eller liknande för användandet av djuret på tävlingsområdet eller för deltagandet i tävlingen som en ban- eller tävlingsveterinär lämnar samt ställa djuret till förfogande för dopningsprovtagning om ban- eller tävlingsveterinär eller tävlingsarrangör beslutar om att sådan provtagning ska ske (2 kap. 6 §).
  • Den som anordnar en tävling ska se till

1. att bara sådana arrangemang hålls där tävlingsformen i sig inte

innebär en förutsägbar risk för att de deltagande djuren utsätts för eller kan antas bli utsatta för skada eller annat lidande,

2. att tävlingsområdet utformas och underhålls på ett sådant sätt,

att risken för att djuren skadas eller orsakas annat lidande minimeras,

3. att skadade eller sjuka djur snarast kan omhändertas för nöd-

vändig vård eller avlivning,

4. att lämpliga transportmedel för transport av sjuka eller skadade

djur finns i beredskap under den tid som tävlingen pågår,

5. att upprätthålla en god ordning och en god hygien på tävlings-

platsen,

6. att inhysningssystem som används i samband med tävlingen

inte innehåller gammalt strömedel, foderrester eller gödsel,

7. att liggmadrasser eller motsvarande samt ytor som kan nås av

uppstallade djur rengjorts och desinficerats innan annat djur inhyses,

8. att permanenta anordningar för utfodring och vattning såsom

krubbor och vattenkoppar gjorts oåtkomliga för gästande djur, samt

9. att varmvatten och tvål för handtvätt finns lättillgängligt för

de personer som hanterar djuren (3 kap. 1 §).

  • Den som anordnar en tävling där ban- eller tävlingsveterinär tjänstgör, ska se till

1. att en lämplig plats anordnas för besiktning av de deltagande

djuren och att de tävlande i god tid före tävlingen informeras om var och när sådan besiktning ska ske,

2. att det finns personer tillgängliga som kan vara veterinären

behjälpliga under den tid som tävlingen pågår,

3. att det finns goda kommunikationsmöjligheter mellan veteri-

nären och tävlingsledningen,

4. att de anvisningar eller liknande för djurens deltagande i täv-

lingen och genomförandet av denna som veterinären lämnar följs, samt

5. att det vid behov finns iordningställt utrymme för dopnings-

provtagning (3 kap. 2 §).

  • Utrustning såsom exempelvis skydd som tillhandahålls av tävlingsarrangören och som har direkt kontakt med djur ska rengöras och desinficeras innan användning till annat djur (3 kap. 3 §)
  • Vid tävlingsformer med hög djurskyddsrisk ska ban- eller tävlingsveterinär i den omfattning som Jordbruksverket beslutar besiktiga tävlingsområdet och de deltagande djuren före tävlingsklassen eller tävlingsmomentet, säkerställa att de åtgärder som föranleds av besiktningarna vidtas, samt närvara under hela tävlingsklassen eller i förekommande fall hela tävlingsmomentet för att hålla uppsikt över deltagande djur och tävlingsområdet (5 kap. 2 §).
  • Vid tävlingsformer med medelhög djurskyddsrisk ska ban- eller tävlingsveterinär i den omfattning som Jordbruksverket beslutar besiktiga tävlingsområdet och de deltagande djuren före tävlingsklassen eller tävlingsmomentet, samt säkerställa att de åtgärder som föranleds av besiktningarna vidtas (5 kap. 3 §).

Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2019:4) och allmänna råd om cirkusdjur innehåller också bestämmelser som har meddelats med stöd av de aktuella bemyndigandena i djurskyddsförordningen. Den övervägande delen av bestämmelserna i dessa föreskrifter har dock

meddelats med stöd av det generella bemyndigandet i 2 kap. 9 § djurskyddsförordningen om att meddela ytterligare villkor för viss djurhållning. Bestämmelserna nedan om cirkusens anteckningar om verksamheten har meddelats med stöd av förordnandet i 3 kap. 5 § djurskyddsförordningen.

  • Vid varje cirkus ska det finnas en turnéplan som gäller minst en månad framåt. Ett exemplar av turnéplanen ska ges till länsstyrelsen i samband med inbesiktningen. Om turnéplanen förändras eller förnyas under turnén ska cirkusen omedelbart anmäla det till den länsstyrelse som utförde inbesiktningen (1 kap. 10 §).
  • Vid varje cirkus ska det finnas en plan för träning av de djur som följer med cirkusen i syfte att tränas för förevisning kommande cirkussäsonger (1 kap. 11 §).
  • Cirkusen ska föra journal över samtliga cirkusdjur. Journalen ska föras löpande under den tid turnén pågår och innehålla följande uppgifter (1 kap. 12 §).

1. Varje djurs identitet, med angivande av namn och kontaktuppgifter på ansvarig djurhållare,

2. datum för skador eller sjukdomsfall, med angivande av djurets

identitet och vidtagna åtgärder,

3. datum för hov- eller klövvård,

4. datum för dödsfall, med angivande av djurets identitet och om

möjligt dödsorsaken,

5. namnet på den som ansvarar för journalföringen samt, i före-

kommande fall,

6. namn och kontaktuppgifter på den veterinär som bedriver den

veterinärmedicinska rådgivningen.

7. Journalen ska bevaras i minst tre år räknat från den dag de sista uppgifterna fördes in. Journalen för den pågående turnén ska finnas tillgänglig på cirkusen.

8.4.8. Bestämmelser om dopning eller andra otillbörliga åtgärder

Bestämmelser i djurskyddslagen

Av 3 kap. 2 § första stycket djurskyddslagen följer att ett djur som tränas för eller deltar i en tävling eller ett prov inte får utsättas för dopning eller andra otillbörliga åtgärder som kan påverka djurets prestationsförmåga eller temperament. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om förbudet (3 kap. 2 § andra stycket). Bestämmelsen i 3 kap. 2 § första stycket är straffsanktionerad enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen. Bestämmelserna som meddelats av regeringen i förordning eller av Jordbruksverket i föreskrift är straffbelagda enligt 10 kap. 5 § djurskyddslagen.

Bestämmelser i djurskyddsförordningen

Jordbruksverket får enligt djurskyddsförordningen meddela föreskrifter om förbudet enligt 3 kap. 2 § första stycket djurskyddslagen (3 kap. 10 §).

Exempel på bestämmelser i Jordbruksverkets föreskrifter

I Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2019:26) om träning och tävling med djur har med stöd av ovan nämnda bemyndigande närmare angetts vad som avses med dopning respektive andra otillbörliga åtgärder enligt följande.

Med dopning avses enligt 6 kap. 2 § åtgärder som genom tillförsel av läkemedel eller substanser påverkar djurets prestationsförmåga eller temperament så att något av följande inträffar:

1. Djurets hälsotillstånd påverkas under träning för eller deltagande i tävling på tävlingsbana.

2. Djuret ansträngs eller belastas hårdare än vad det är tränat för eller riskerar att åsamkas skada på annat sätt på grund av att prestationsförmågan höjs eller sänks.

3. Skada, smärta eller sjukdom döljs eller en sjukdomsprocess påverkas hos djuret under träning för eller deltagande i tävling på tävlingsbana. Detta inkluderar även åtgärder som kan ge negativa konsekvenser för djuret som visar sig först efter tävlingstillfället.

Med otillbörliga åtgärder avses enligt 6 kap. 3 § åtgärder som genom annan behandling än genom tillförsel av läkemedel eller substanser påverkar djurets prestationsförmåga eller temperament så att något av följande inträffar:

1. Djurets hälsotillstånd påverkas under träning för eller deltagande i tävling på tävlingsbana.

2. Djuret ansträngs eller belastas hårdare än vad det är tränat för eller riskerar att åsamkas skada på annat sätt på grund av att prestationsförmågan höjs eller sänks.

3. Skada, smärta eller sjukdom döljs eller en sjukdomsprocess påverkas hos djuret under träning för eller deltagande i tävling på tävlingsbana. Detta inkluderar även åtgärder som kan ge negativa konsekvenser för djuret som visar sig först efter tävlingstillfället.

8.4.9. Bestämmelser om operativa ingrepp

Bestämmelser i djurskyddslagen

Enligt 4 kap. 2 § första stycket djurskyddslagen är det förbjudet att göra operativa ingrepp på eller ge injektioner till djur i andra fall än när det är befogat av veterinärmedicinska skäl. Detta gäller enligt paragrafens andra stycke inte ingrepp som görs eller injektioner som ges i en verksamhet som har godkänts av en djurförsöksetisk nämnd. Operativa ingrepp ska göras under bedövning (tredje stycket).

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om operativa ingrepp på och injektioner till djur och om undantag från första och tredje styckena (fjärde stycket). Bestämmelserna i 4 kap. 2 § första respektive tredje stycket djurskyddslagen är straffsanktionerade enligt 10 kap. 1 §. Bestämmelserna som meddelats av regeringen i förordning eller av Jordbruksverket i föreskrift är straffbelagda enligt 10 kap. 5 § djurskyddslagen.

Bestämmelser i djurskyddsförordningen

4 kap. 1 § djurskyddsförordningen innehåller bestämmelser om operativa ingrepp och injektioner. Det är enligt bestämmelsen tillåtet att kastrera djur och att avhorna nötkreatur och getter även om det inte finns veterinärmedicinska skäl (första stycket). Handjur av ren får kastreras utan att bedövning används och utan att en veterinär eller annan djurhälsopersonal anlitas. Handjur av gris får kastreras kirurgiskt utan att en veterinär eller annan djurhälsopersonal anlitas under förutsättning att kastreringen utförs innan djuret uppnått sju dagars ålder (andra stycket). Avhorning av nötkreatur och getter ska utföras av en veterinär, annan djurhälsopersonal eller av någon annan som veterinären finner lämplig (tredje stycket).

Jordbruksverket får enligt djurskyddsförordningen meddela ytterligare föreskrifter om undantag från kraven i 4 kap. 2 § första och tredje styckena djurskyddslagen samt meddela ytterligare föreskrifter om operativa ingrepp på och injektioner till djur (4 kap. 2 §).

Exempel på bestämmelser i Jordbruksverkets föreskrifter

Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2019:25) om skyldigheter för djurhållare och personal inom djurens hälso- och sjukvård innehåller bl.a. regler om operativa ingrepp på och injektioner till djur som har meddelats med stöd av angivna bemyndiganden. Föreskrifterna har emellertid även meddelats med stöd av bemyndiganden i förordningen (2009:1386) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård, förordningen (2006:815) om provtagning på djur, m.m. och 4 § epizootiförordningen (1999:659). Följande exempel på bestämmelser ur föreskrifterna kan ges som avser det aktuella bemyndigandet i djurskyddsförordningen.

  • Följande operativa ingrepp får utföras av veterinär utan att det är befogat av veterinärmedicinska skäl:

1. borttagning av övertaliga spenar på kalvar av nötkreatur,

2. nosringning av tjurar,

3. borttagning av vargtänder på häst,

4. sterilisering av tjurar, baggar och galtar genom vasektomi eller

kaudal epididymektomi,

5. uttag och inläggning av embryon på får och get under lokal

eller allmän bedövning,

6. stäckning (operativt ingrepp som permanent berövar fågeln dess

flygförmåga) av fåglar som hålls i en anläggning som är godkänd för offentlig förevisning, med de begränsningar som följer av 13 och 14 kap. Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2009:92) om djurhållning i djurparker m.m.,

7. identitetsmärkning av djur genom frysmärkning, applicering

av öronbrickor eller inplantering av mikrochip, samt

8. identitetsmärkning av hund, katt eller kanin genom tatuering

under förutsättning att djuret är bedövat.

Operativa ingrepp enligt punkt 7 och 8 får delegeras till annan djurhälsopersonal enligt bestämmelserna i 3 kap. i föreskrifterna (5 kap. 4 §).

  • Normal verkning av klövar samt behandling av klövbölder och klövsulesår på djur får göras utan att veterinär eller annan djurhälsopersonal behöver anlitas under förutsättning att

1. personen som utför ingreppet har reell kompetens för detta,

2. ingreppet utförs på ett djurskyddsmässigt godtagbart sätt, samt

3. ingrepp inte omfattar underliggande mjukdelsvävnad (5 kap. 5 §).

  • Djurhållare får kastrera gris yngre än sju dagar under lokal bedövning, samt injicera lokalbedövningsmedel och medel för smärtlindring i anslutning till ingreppet. För att injicera lokalbedövningsmedel ska djurhållaren ha genomgått en av Jordbruksverket godkänd kurs i läkemedelshantering samt kurs i administrering av läkemedel för lokal bedövning avseende gris. Kastrering av gris ska utföras på så kallad blodig väg. Vass skalpell av engångstyp, vass och lämpligt utformad tång eller vasst engångsrakblad fastsatt i en hållare, samt engångskanyl och sprutor för lokalbedövning, ska användas vid kastreringen (5 kap. 6 §).
  • Djurhållare får, efter ordination av veterinär, som huvudregel ge injektioner under en period av längst fyra veckor räknat från dagen för ordinationen (5 kap. 7 § första men.).

8.4.10. Bestämmelser om hormoner till djur

Bestämmelser i djurskyddslagen

Enligt 4 kap. 4 § djurskyddslagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om villkor för eller förbud mot att ge djur hormoner eller andra ämnen för att påverka djurets egenskaper i annat syfte än att förebygga, påvisa, lindra eller bota en sjukdom eller ett sjukdomssymtom, med undantag för ämnen som omfattas av lagen om foder och animaliska biprodukter. Bestämmelserna som meddelats av regeringen i förordning eller av Jordbruksverket i föreskrift är straffbelagda enligt 10 kap. 5 § djurskyddslagen.

Bestämmelser i djurskyddsförordningen

Enligt 4 kap. 3 § första stycket djurskyddsförordningen är det förbjudet att ge hormoner eller andra ämnen till ett djur för att påverka djurets egenskaper i annat syfte än att förebygga, påvisa, bota eller lindra sjukdom eller sjukdomssymtom. Enligt andra stycket i paragrafen gäller detta inte ämnen som omfattas av lagen om foder och animaliska biprodukter. Jordbruksverket får meddela föreskrifter om undantag från 4 kap. 3 § första stycket (4 kap. 3 § tredje stycket).

Exempel på bestämmelser i Jordbruksverkets föreskrifter

Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2019:32) om läkemedel och läkemedelsanvändning innehåller bl.a. regler om tillförande av hormoner till djur. Föreskrifterna innehåller också bestämmelser meddelade med stöd av bemyndiganden i förordningen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård respektive förordningen om provtagning på djur, m.m. Följande exempel på bestämmelser kan ges som avser just hormoner till djur.

  • Utöver de fall som anges i 4 kap. 3 § djurskyddsförordningen får hormoner tillföras djur i syfte att förhindra befruktning, framkalla abort, stimulera ägglossning, verka sammandragande på livmoder eller synkronisera brunst (2 kap. 12 §).
  • Det är, med de undantag som anges i 15–18 §§, förbjudet att tillföra djur

1. de substanser som är förbjudna enligt tabell 2 i bilagan till för-

ordning (EU) nr 37/20103

2. tyreostatika,

3. trenbolon,

4. zeranol,

5. stilbener, stilbenderivat, deras salter och estrar,

6. ämnen med östrogen, androgen eller gestagen effekt,

7. allyltrenbolon, samt

8. ß-receptorstimulerande substanser (2 kap. 14 §).

8.4.11. Bestämmelser om slakt och annan avlivning av djur

Bestämmelser i djurskyddslagen

Av 5 kap. 1 § första stycket djurskyddslagen följer att när djur förs till slakt eller när de slaktas, ska de skonas från onödigt lidande och obehag. Detsamma gäller när djur avlivas i andra fall. Bestämmelsen gäller utöver vad som framgår av artikel 3 i förordning (EG) nr 1099/2009. Enligt bestämmelsens andra stycke ska ett djur som slaktas eller i annat fall avlivas genom avblodning vara bedövat. Innan djuret är dött får inte några andra åtgärder vidtas. Bestämmelsen gäller utöver vad som framgår av artikel 4.1 i förordning (EG) nr 1099/2009. Kravet enligt andra stycket första meningen gäller inte i sådana situationer som avses i artikel 1.2 och 2 d i rådets förordning (EG) nr 1099/2009 i den ursprungliga lydelsen (5 kap. 1 § tredje stycket).

Enligt 5 kap. 2 § djurskyddslagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela ytterligare föreskrifter om slakt och avlivning av djur (1 p), och föreskrifter om undantag från kravet på bedövning i 1 § andra stycket när det gäller avlivning av försöksdjur (2 p).

3 Kommissionens förordning (EU) nr 37/2010 av den 22 december 2009 om farmakologiskt aktiva substanser och deras klassificering med avseende på MRL-värden i animaliska livsmedel.

Överträdelser av regleringen i 5 kap. 1 § första eller andra stycket eller föreskrifter om bedövning som regeringen har meddelat med stöd av 5 kap. 2 § 1 är straffbelagda enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen. Andra bestämmelser än dessa, vilka har meddelats av regering i förordning eller av Jordbruksverket i föreskrift, är straffbelagda enligt 10 kap. 5 § djurskyddslagen.

Bestämmelser i djurskyddsförordningen

Av 5 kap. 1 § första stycket djurskyddsförordningen följer att när slakten eller avlivningen utförs med en metod som kräver att djuret först måste bedövas, ska bedövningen ges så att djuret snabbt blir medvetslöst. Medvetandet får inte återkomma. Överträdelse av denna bestämmelse är straffbelagd enligt 10 kap. 1 § enligt vad som anges ovan.

Jordbruksverket får enligt djurskyddsförordningen meddela föreskrifter om vilka bedövningsmetoder som får användas vid slakt eller avlivning (5 kap. 1 § andra stycket). Jordbruksverket får också meddela ytterligare föreskrifter om bl.a. slakt och avlivning av djur samt undantag från kravet på bedövning i 5 kap. 1 § andra stycket djurskyddslagen när det gäller avlivning av försöksdjur (5 kap. 3 §).

Exempel på bestämmelser i Jordbruksverkets föreskrifter

Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2019:8) och allmänna råd om slakt och annan avlivning av djur har meddelats med stöd av nämnda bestämmelser i djurskyddsförordningen. Föreskrifterna ska tillämpas vid slakt eller annan avlivning av vissa husdjur och andra djur om de hålls av människan, som t.ex. nötkreatur, får, getter, grisar, hästdjur, fjäderfän, katter och hundar (1 kap. 1 § nämnda föreskrifter). Föreskrifterna innehåller bl.a. bestämmelser om hantering av djur på slakterier, utrustning och djurutrymmen på slakterier, stallutrymmen, avlastning och drivning av djur, bestämmelser om utrustning, inklusive bedövningsutrustning, hållande och skötsel av djur på slakterier samt tillåtna bedövningsmetoder. Vissa bestämmelser har meddelats med stöd av andra bemyndigande än nu aktuella, t.ex. bestämmelser om djurhållning och begränsning av djurs rörelsefrihet. Nedan följer

exempel på bestämmelser i föreskrifterna som har meddelats med stöd av aktuella bemyndiganden.

  • Efter utförd bedövning i samband med samtlig slakt och avlivning ska en kontroll göras att djuret är bedövat (7 kap. 2 §).
  • Vid mekanisk bedövning ska djurets rörelsefrihet begränsas så att skottet kan placeras rätt. Detta gäller dock inte i samband med strövrensslakt. I samband med alla typer av avlivning som omfattar mekanisk bedövning ska bedövning ske omedelbart efter att djurets rörelsefrihet har begränsats (7 kap. 4 §).
  • Skjutvapnets typ, laddning och ammunition ska anpassas till djurarten och djurets storlek (7 kap. 5 §).
  • Vid samtlig slakt eller avlivning där bultpistol eller ett annat skjutvapen används för att bedöva djur ska djuret skjutas så att hjärnan träffas och skadas på ett sådant sätt att djuret omedelbart förlorar medvetandet. Om en bultpistol används för att bedöva fjäderfän får djuret skjutas så att hjärnan skadas på ett sådant sätt att djuret omedelbart förlorar medvetandet. När andra skjutvapen än bultpistol och kulmask används, ska vapnets mynning inte ha direktkontakt med djuret (7 kap. 7 §).
  • Vid slakt för privat konsumtion i hemmet eller annan avlivning där enhandsvapen används för bedövning av nötkreatur, får, getter, renar, hjortar, grisar och hästdjur måste vapnets kaliber vara minst 32” (7,65 mm) och ammunitionen som används måste ha mynningsenergi (E0) av minst 217 J (joule). Kulan ska vara konstruerad för att expandera och vara rundnosad, s.k. wadcutterkulor får inte användas (7 kap. 8 §).
  • Vid mekanisk bedövning i samband med slakt för privat konsumtion i hemmet och annan avlivning av nötkreatur, med undantag av tjurar och kalvar, ska vapnet placeras i rät vinkel mot skallbenet i den punkt där tänkta linjer från respektive öras överkant till motstående sidas öga korsar varandra. Hur vapnet ska placeras framgår av en skiss i föreskrifterna. På tjurar ska vapnet placeras i rät vinkel mot skallbenet cirka en centimeter vid sidan om den ovan beskrivna punkten och på kalvar ska vapnet placeras i rät vinkel mot skallbenet något nedanför denna punkt (7 kap. 9 §).

8.4.12. Bestämmelser om förprövning av ny teknik

Bestämmelser i djurskyddslagen

Enligt 6 kap. 3 § djurskyddslagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om krav på att låta förpröva ny teknik inom djurhållningen. Att bryta mot bestämmelser som meddelats av regeringen i förordning eller av Jordbruksverket i föreskrift är straffbelagt enligt 10 kap. 5 § djurskyddslagen.

Bestämmelser i djurskyddsförordningen

Av 6 kap. 5 § första stycket djurskyddsförordningen följer att nya tekniska system och ny teknisk utrustning för djurhållning ska ha godkänts från djurskydds- och djurhälsosynpunkt innan de får användas. Jordbruksverket får meddela ytterligare föreskrifter om förprövning och om undantag från detta krav (6 kap. 5 § andra stycket).

Exempel på bestämmelser i Jordbruksverkets föreskrifter

Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2019:13) om godkännande av ny teknik innehåller bestämmelser meddelade med stöd av det nämnda bemyndigandet i djurskyddsförordningen. Föreskrifterna innehåller bl.a. följande bestämmelser.

  • Ansökan om godkännande av ny teknik ska göras skriftligen hos

Jordbruksverket.

Av ansökningshandlingarna ska framgå – sökandens namn och adress, – djurslag som berörs, – syfte, – tekniskt utförande, – funktion, samt – eventuella referenser (utlåtanden från sakkunniga, litteraturhän-

visningar, m.m.) (3 §).

8.4.13. Bestämmelser om djurförsök

Bestämmelser i djurskyddslagen

Av 7 kap. 8 § djurskyddslagen första stycket följer att den som fångar försöksdjur som är viltlevande ska ha den utbildning och kompetens som krävs för uppgiften. Djuren ska fångas in med metoder som inte utsätter djuren för onödigt lidande. Enligt bestämmelsens andra stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om sådan utbildning och kompetens och sådana metoder. Bestämmelsen är inte straffsanktionerad enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen. Bestämmelser som meddelats av regeringen i förordning eller av Jordbruksverket i föreskrift är däremot straffbelagda enligt 10 kap. 5 § djurskyddslagen.

Enligt 7 kap. 16 § första stycket djurskyddslagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om villkor för eller förbud mot uppfödning, förvaring, tillhandahållande eller användning av försöksdjur (1 p), och undantag från lagen i fråga om djurförsök (2 p).

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får enligt paragrafens andra stycke också meddela föreskrifter om att den som föder upp, förvarar, tillhandahåller eller använder försöksdjur ska märka djuren (1 p), upprätta instruktioner för verksamheten (2 p), och föra journal och lämna upplysningar om verksamheten och djuren (3 p). Att bryta mot bestämmelser som meddelats av regeringen i förordning eller av Jordbruksverket i föreskrift är straffbelagt enligt 10 kap. 5 § djurskyddslagen.

Bestämmelser i djurskyddsförordningen

Av 7 kap. 29 § första stycket djurskyddsförordningen följer att innan ett djur av någon av djurklasserna däggdjur, fåglar, kräldjur, groddjur, fiskar, rundmunnar eller bläckfiskar används i djurförsök ska djuret bedövas, om användningen annars skulle kunna medföra fysiskt eller psykiskt lidande. Användningen får dock ske med ofullständig bedövning eller utan bedövning om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med användningen eller om bedövningen skulle orsaka mer lidande än användningen i sig (andra stycket). I sådana fall ska, i den utsträckning som det är möjligt, smärtstillande eller lugnande

medel användas för att begränsa djurets lidande, så att djuret inte utsätts för svår smärta, svår ångest eller annat svårt lidande (tredje stycket).

Enligt 7 kap. 30 § första stycket djurskyddsförordningen ska anläggningar och andra förvaringsutrymmen för försöksdjur av djurklasserna däggdjur, fåglar, kräldjur, groddjur, fiskar, rundmunnar och bläckfiskar godkännas från djurskydds- och djurhälsosynpunkt innan de uppförs, byggs till eller byggs om, ändras på ett sätt som är av väsentlig betydelse från djurskydds- eller djurhälsosynpunkt, eller tas i anspråk eller inreds som anläggning eller förvaringsutrymme för försöksdjur, om de tidigare har använts för något annat ändamål. Anläggningarna eller förvaringsutrymmena ska enligt bestämmelsens andra stycke besiktigas innan de tas i bruk eller, om detta är mer lämpligt, snarast möjligt därefter.

Jordbruksverket får meddela närmare föreskrifter om anläggningar och andra förvaringsutrymmen för försöksdjur samt om besiktning (7 kap. 30 § fjärde stycket djurskyddsförordningen). Jordbruksverket har även föreskriftsrätt angående villkor för eller förbud mot uppfödning, förvaring, tillhandahållande eller användning av försöksdjur (7 kap. 32 § första stycket). Myndigheten har även föreskriftsrätt i fråga om skyldighet för den som föder upp, förvarar, tillhandahåller eller använder försöksdjur att märka djuren, upprätta instruktioner för skötsel av djuren och för andra uppgifter som är av betydelse från djurskyddssynpunkt, föra anteckningar om verksamheten och djuren, och lämna information om verksamheten och djuren (7 kap. 32 § andra stycket).

Jordbruksverket får också meddela föreskrifter om vilken utbildning och kompetens den person som fångar försöksdjur som är viltlevande ska ha, och metoder för ett sådant infångande (7 kap. 5 §).

Djurskyddsförordningens sjunde kapitel innehåller även bestämmelser om t.ex. tillstånd och godkännande i fråga om djurförsök. Bestämmelserna har dock meddelats med stöd av paragrafer i djurskyddslagen som faller utanför området för 10 kap. 5 § djurskyddslagen, varför dessa bestämmelser har utelämnats ur sammanställningen. Jordbruksverket har även föreskriftsrätt på andra områden i fråga om djurförsöksverksamhet, såsom utbildning och kompetens etc. Föreskriftsrätten i dessa fall stöder sig på andra bestämmelser än de som anges i 10 kap. 5 § djurskyddslagen, varför de inte redogörs för i denna sammanställning.

Exempel på bestämmelser i Jordbruksverkets föreskrifter

Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2019:9) och allmänna råd om försöksdjur innehåller regler om försöksdjur som bl.a. har meddelats med stöd av bemyndigandena i ovan angivna bestämmelser i djurskyddsförordningen. Föreskrifterna innehåller bl.a. bestämmelser om verksamhetstillstånd, godkännande av försöksdjursanläggningar, etiskt godkännande av djurförsök, tillståndshavarens ansvar, försöksplanering, utbildning (bl.a. avseende infångade av viltlevande försöksdjur) journalföring, identitetsmärkning av försöksdjur, avlivning av försöksdjur, försöksdjursanläggningar samt skötsel och hållande av försöksdjur. Flera av bestämmelserna har meddelats med stöd av andra bemyndiganden än de bemyndiganden som angetts ovan. Nedan följer några exempel på bestämmelser i föreskrifterna om journaler m.m. som har meddelats med stöd av förordnandet i 7 kap. 32 § andra stycket djurskyddsförordningen.

  • Föreståndaren för information ska se till att följande dokumentation i tillämpliga delar finns lätt tillgänglig för de som arbetar med de försöksdjur som finns på försöksdjursanläggningen:

1. Beslut om verksamhetstillstånd enligt 7 kap. 2 § djurskyddslagen.

2. Beslut om förhandsgodkännande av försöksdjuranläggning enligt 7 kap. 30 § djurskyddsförordningen och godkännande av försöksdjursanläggning enligt 2 kap. 13 § dessa föreskrifter.

3. Sådana journaler som anges i 4–6, 8 och 9 §§.

4. Dokumentation om etiskt godkännande av djurförsök enligt 10 §.

5. Planer enligt 11 kap. 18–20 §§, 15 kap. 6 § och 16 kap. 5–7 och 20 §§ (8 kap. 1 § första stycket).

  • Föreståndaren för djurens välbefinnande och skötsel ska se till att journaler förs enligt 4–9 §§ i detta kapitel och att följande dokumentation i tillämpliga delar finns lätt tillgänglig för de som arbetar med de försöksdjur som finns på försöksdjursanläggningen: Sådana journaler som anges i 7 §. Komplett beslut om etiskt godkännande av djurförsök inklusive ansökan (8 kap. 2 §).
  • Den föreståndare som avses i 2 § ska se till att det på varje bur, box, rum eller motsvarande utrymme där det finns försöksdjur finns information om försöksledarens namn samt diarienumret för beslutet om etiskt godkännande av djurförsök (8 kap. 3 §).
  • Journal ska föras individuellt för alla försöksdjur som används i djurförsök. Journal får dock föras för en grupp av försöksdjur under förutsättning att försöksdjuren omfattas av samma etiska godkännande av djurförsök och utsätts för samma försöksåtgärder, försöksdjuren hålls i samma bur, box, rum eller motsvarande, samt det gäller andra djur än primater, hundar, katter eller kaniner (8 kap. 4 §).

Föreskrifterna innehåller också bestämmelser om försöksdjursanläggningar som har meddelats med stöd av förordnandet i 7 kap. 30 § fjärde stycket djurskyddsförordningen. Här följer några exempel på dessa bestämmelser.

  • Utrymmen för försöksdjur ska rengöras regelbundet. Inredning, utrustning och installationer ska vara utformade på lämpligt sätt med tanke på rengöring och smittrening (15 kap. 8 §).
  • Utrymmen ska vara gjorda av material och ha ett ytskikt som inte är skadliga för försöksdjurens hälsa och som tål erforderliga rengörings- och dekontamineringsmetoder samt motstår det slitage som orsakas av försöksdjuren. Rengörings- och dekontamineringsmetoder gäller inte engångsartiklar (15 kap. 9 §).
  • Djurutrymmenas golv ska vara anpassade efter försöksdjurens art och ålder samt vara utformade för att underlätta avlägsnande av urin och avföring (15 kap. 10 §).

Kraven på utbildning för den som fångar in viltlevande försöksdjur anges i 6 kap. 12 § i föreskrifterna. Denna bestämmelse har enligt uppgift till utredningen meddelats med stöd av 7 kap. 5 § djurskyddsförordningen, även om detta inte uttryckligen anges i ingressen till föreskrifterna. Av bestämmelsen framgår att den som fångar försöksdjur som är viltlevande enligt 7 kap. 8 § djurskyddslagen ska ha en utbildning som innehåller momenten hantering av försöksdjuren, olika fångstmetoder inklusive immobilisering och hantering av eventuell bifångst, minimering av stress och lidande för försöksdjuret,

metoder för frisläppande och tillämplig lagstiftning inom artskydd och jakt. Den som fångar försöksdjur ska också ha utbildning som är relevant för arten och som minst motsvarar kraven för den som utför djurförsök enligt tabell i föreskrifterna.

8.4.14. Förteckning över Jordbruksverkets föreskrifter meddelade med stöd av nämnda bestämmelser i djurskyddsförordningen

Som en avslutning av kartläggningen redovisas i detta avsnitt samtliga föreskrifter som Jordbruksverket har meddelat med stöd av de bestämmelser som har relevans för frågan om sanktionsväxling.

Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2019:4) och allmänna råd om cirkusdjur Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2019:5) om hållande av strutsfåglar Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2019:6) om odling av fisk Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2019:7) och allmänna råd om transport av levande djur Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2019:8) och allmänna råd om slakt och annan avlivning av djur Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2019:9) och allmänna råd om försöksdjur Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2019:11) om användning av djur vid film-, video- eller televisionsinspelning och föreställning eller annan förevisning som anordnas för allmänheten Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2019:12) och allmänna råd om förprövning Staten jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2019:13) om godkännande av ny teknik Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2019:15) och allmänna råd om villkor för hållande, uppfödning och försäljning m.m. av djur avsedda för sällskap och hobby

Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2019:16) och allmänna råd om uppfödning och hållande av pälsdjur Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2019:17) och allmänna råd om hästhållning Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2019:18) och allmänna råd om nötkreaturshållning inom lantbruket m.m. Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2019:19) om djur i undervisning Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2019:20) och allmänna råd om grishållning inom lantbruket m.m. Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2019:21) och allmänna råd om fårhållning inom lantbruket m.m. Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2019:22) och allmänna råd om gethållning inom lantbruket m.m. Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2019:23) och allmänna råd om fjäderfähållning inom lantbruket m.m. Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2019:24) och allmänna råd om kaninhållning inom lantbruket m.m. Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2019:25) och allmänna råd om skyldigheter för djurhållare och personal inom djurens hälso- och sjukvård Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2019:26) och allmänna råd om träning och tävling med djur Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2019:28) och allmänna råd om hållande av hund och katt Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2019:29) om djurhållning i djurparker m.m. Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2019:30) om hållande av dovhjort och kronhjort i vilthägn Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2019:31) om avelsarbete Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2019:32) om läkemedel och läkemedelsanvändning

9. Sanktionsväxling – överväganden och förslag

9.1. Inledande utgångspunkter

Enligt 10 kap.4 och 5 §§djurskyddslagen (2018:1192) har överträdelser av bestämmelser i djurskyddsförordningen (2019:66), myndighetsföreskrifter och huvuddelen av bestämmelserna i EU-förordningar på djurskyddsområdet endast böter i straffskalan. Vårt uppdrag är att överväga om vissa av dessa bestämmelser bör sanktioneras på annat sätt än i dag, dvs. om de bör avkriminaliseras och om överträdelser av handlingsreglerna i stället ska leda till någon form av sanktion som beslutas i administrativ ordning.

Enligt 1 kap. 1 § djurskyddslagen syftar lagen till att säkerställa ett gott djurskydd och främja en god djurvälfärd och respekt för djur (mer om lagens syfte, se avsnitt 3.3.1). Utöver bestämmelser som avser ett rent förhindrande av lidande och sjukdom hos djuret, innehåller lagen t.ex. krav på djur ska hållas och skötas i en god djurmiljö och på ett sådant sätt att det främjar deras hälsa och ger dem möjlighet att bete sig naturligt.

Som poängteras i våra direktiv är många av bestämmelserna i djurskyddsförordningen och i myndighetsföreskrifterna utformade på ett sådant sätt att en och samma bestämmelse omfattar gärningar som kan vara alltifrån mindre allvarliga till mycket allvarliga från djurskyddssynpunkt. I direktiven illustreras detta med att om ett djur t.ex. kortvarigt och vid något enstaka tillfälle är smutsigt behöver inte detta direkt påverka djurets välbefinnande, medan omfattande hygienbrister kan få allvarliga negativa effekter för djuren. Exempel på det senare är brister i skötsel av djur, som kan leda till s.k. gödselpansar och gödselbränna. Ett sådant tillstånd är förenat med allvarliga konsekvenser för djurs hälsa och kan aktualisera ansvar för djurplågeri för den ansvarige djurhållaren. Även överträdelser av bestämmelser i

de EU-förordningar som kompletteras av djurskyddslagen kan variera betydligt i allvarlighetsgrad.

Överträdelser av myndighetsföreskrifterna kan, som framhållits i våra direktiv, också innebära en överträdelse av de mer övergripande bestämmelserna i lagen. Den som t.ex. har hållit djur i ett förvaringsutrymme som inte uppfyller de måttangivelser eller specifika krav som finns i Jordbruksverkets föreskrifter kan också ha överträtt kravet i 2 kap. 6 § djurskyddslagen på att förvaringsutrymmen ska ge djur möjlighet att kunna röra sig obehindrat och att kunna vila på lämpligt sätt. Det kan då vara möjligt att döma till ansvar för brott mot lagen enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen, en straffbestämmelse med fängelse i straffskalan. I många enskilda fall torde det i vart fall initialt vara oklart om en överträdelse av en myndighetsföreskrift är så flagrant att den även utgör en överträdelse av en mer övergripande bestämmelse i djurskyddslagen, och därigenom ett brott som träffas av straffansvar även enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen. Djurskyddslagen med tillhörande förordning och myndighetsföreskrifter innehåller således bestämmelser som varierar i svårhetsgrad sinsemellan men också inbördes.

I förarbetena till den nu gällande djurskyddslagen menade regeringen att det kan ifrågasättas om skälen för att kriminalisera alla beteenden som täcks av straffbestämmelserna i djurskyddslagen är tillräckliga. Regeringen ansåg därför att eventuella överträdelser där kriminalisering inte kan anses vara befogad från djurskyddssynpunkt borde identifieras och utmönstras.1 Det är av stor vikt att det finns fungerande och effektiva sanktioner för alla olika typer överträdelser av reglerna på djurskyddsområdet, såväl allvarliga som mindre allvarliga. I de unionsrättsliga förordningar som reglerar djurskydd finns vidare krav på att nationell lagstiftning ska vara effektiv, proportionerlig och avskräckande i fråga om de åtgärder som aktualiseras vid överträdelse av förordningarnas bestämmelser. Som anförts i våra direktiv måste sanktionssystemen för överträdelser av reglerna på djurskyddsområdet också uppfylla dessa unionsrättsliga krav.

I detta kapitel redogörs inledningsvis för vår bedömning om det är lämpligt att mindre allvarliga överträdelser av djurskyddsregelverket även fortsättningsvis sanktioneras med straff eller om det finns skäl att växla över till administrativa sanktioner för dessa överträdelser. Därefter behandlas frågan om sanktionsavgifter är den lämpligaste

1Prop. 2017/18:147 s. 194.

formen av administrativ sanktion, eller om det är tillräckligt att överträdelser sanktioneras med t.ex. vitesföreläggande. Därefter följer en redogörelse för våra förslag i fråga om vilka bestämmelser som kan anses lämpliga för en sanktionsväxling och hur ett sanktionssystem bör utformas på djurskyddsområdet. Slutligen behandlas frågan om det straffria området, dvs. gärningar som utgör ringa brott, bör vidgas eller i vart fall förtydligas.

9.2. Argument för och emot en sanktionsväxling

Bedömning: Det finns skäl som talar både för och emot en sank-

tionsväxling på djurskyddsområdet. Skälen för en sanktionsväxling till administrativa sanktioner väger dock tyngre än skälen emot en sådan reform. Effektivitetshänsynen är här avgörande; för att mindre allvarliga överträdelser ska kunna beivras i större utsträckning än i dag bör en sanktionsväxling ske på detta område.

Vilka skäl finns för en sanktionsväxling?

Som har berörts inledningsvis kan det ifrågasättas om straffsanktionen är ett effektivt verktyg för att motverka mindre allvarliga överträdelser av regler på djurskyddsområdet. Det finns anledning att anta att många mindre allvarliga överträdelser sällan anmäls av kontrollmyndigheterna, då det upplevs som att det är ovanligt att sådana överträdelser utreds och lagförs av de rättsvårdande myndigheterna (mer om åtalsanmälan avseende överträdelser av djurskyddsregelverket, se kapitel 10 om kontrollmyndigheternas anmälningsskyldighet).

I flera av de i avsnitt 7.3 redovisade betänkanden som har behandlat frågan om sanktionsväxling på djurskyddsområdet har det framförts att många mindre allvarliga överträdelser av regler på djurskyddsområdet inte polisanmäls av kontrollmyndigheterna, att de överträdelser som anmäls sällan leder till åtal eller fällande dom samt att systemet med straffrättsliga påföljder upplevs som uddlöst när det gäller att beivra dessa överträdelser.

I sammanhanget kan nämnas en tillsynsrapport upprättad av Åklagarmyndigheten, Utvecklingscentrum Malmö; Brott mot djurskydds-

lagen 2016:3. I rapporten granskades 100 ärenden angående brott mot

djurskyddslagen. I 53 procent av fallen hade förundersökningen lagts ned. Dessa ärenden avsåg främst enligt rapporten transport av dräktiga djur eller av sjuka eller skadade djur. I rapporten angavs att det ofta föreligger bevissvårigheter i fråga om när tidsgränsen för transport har passerats respektive om en skada har uppkommit till följd av transporten eller funnits sedan tidigare. I 38 procent av fallen skedde lagföring i form av väckande av åtal eller utfärdande av strafföreläggande.2 Sifforna visar alltså ärenden som har åtalsanmälts3, och det går inte att dra några slutsatser från materialet om hur många ärenden som inte blir föremål för åtalsanmälan.

Det finns alltså skäl att utgå från eller i vart fall anta att behovet av att beivra mindre allvarliga överträdelser på ett effektivt sätt inte i tillräcklig utsträckning tillgodoses genom straffsanktioner. Det finns därför ett behov av ett annat och mer effektivt sanktionssystem för dessa överträdelser. Detta är avgörande för att respekten för regelverket ska kunna upprätthållas. Det får inte upplevas som det är fritt att begå regelöverträdelser, även om överträdelserna är att se som mindre allvarliga. Risken att drabbas av en sanktion måste av den enskilde – vare sig det är en näringsidkare eller en privatperson – kunna upplevas som reell för att därigenom fungera handlingsdirigerande, även när det gäller de mindre allvarliga överträdelserna. Möjligheten att effektivt kunna sanktionera överträdelser av regelverket är alltså en förutsättning för att upprätthålla förtroendet för lagstiftningen.

En ordning med administrativa sanktioner för vissa regelöverträdelser skulle innebära att kontrollmyndigheterna övertar hela utredningsarbetet från polis och åklagare. Kontrollmyndigheterna bör i allmänhet anses ha bättre förutsättningar att utreda överträdelserna än de rättsvårdande myndigheterna, eftersom de besitter specialkunskap på området som inte alltid finns hos de rättsvårdande myndigheterna. Detta gäller när det är fråga om lättkonstaterade överträdelser som inte förutsätter några bedömningar av mer komplex straffrättslig natur. En överflyttning av beslut om påförande av sank-

2 Åklagarmyndigheten, Brott mot djurskyddslagen, Tillsynsrapport 2016:3 s. 6 ff. 3 Med uttrycket åtalsanmälan avser vi anmälan om misstänkt brott som görs antingen till polis eller åklagare. Vi avser inte att ta ställning till det praktiska förfarandet i fråga om en sådan anmälan.

tioner kan alltså innebära att fler överträdelser än tidigare beivras samtidigt som resurser frigörs från polis och åklagare. Administrativa sanktioner i stället för straff torde således vara mer effektivt ur ett resursanvändningsperspektiv, sett till hur staten i sin helhet använder sina resurser.

Om en myndighet själv kan besluta om en sanktion kan vidare en regelöverträdelse träffas av en sanktion betydligt snabbare än om myndigheten måste göra en åtalsanmälan och brottet därefter utreds av annan myndighet. Det kan förutsättas att en snabb, frekvent och mer konsekvent tillämpad reaktion på ett regelbrott har en mer avskräckande effekt på de berörda aktörerna än dagens straffrättsliga sanktionssystem. Administrativa sanktioner bör därför också ur detta perspektiv anses mer effektivt än straffsanktionen.

Det kan antas att en inte obetydlig andel av regelöverträdelserna på djurskyddsområdet sker i näringsverksamhet, t.ex. inom olika verksamhetsgrenar inom lantbruket eller annan professionell djurhållning, såsom hästsport, hundsport, handel med djur, försöksdjursverksamhet samt transport- eller slaktverksamhet.

Som framhållits av Straffrättsanvändningsutredningen kan en administrativ sanktion många gånger antas vara ett mer effektivt styrmedel mot överträdelser som begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet än straff.

Juridiska personer kan enligt svensk rätt inte föröva brott, men brott kan däremot begås inom en juridisk persons verksamhet. Därför måste verksamhetens straffrättsliga ansvar läggas på fysiska personer. I sådana fall är det ofta svårt att peka ut en fysisk person som kan knytas till de objektiva och subjektiva rekvisiten som är förutsättningar för straffansvar. Det kan därför saknas möjlighet att ställa någon till ansvar för den begångna överträdelsen. Har en straffbar överträdelse gjorts i ett företags verksamhet innebär det individuella straffansvaret att det måste fastställas vem som har haft ansvaret för att uppfylla företagets skyldighet i ett visst avseende. Om t.ex. sanktionsavgift används i stället för straff krävs det dock inte att en fysisk person utpekas som ansvarig, eftersom en sanktionsavgift kan påföras den juridiska personen. Det är visserligen möjligt att i ett brottmål föra en talan om företagsbot mot en juridisk person utan att något straffansvar samtidigt riktas mot någon enskild person. Det förutsätts dock för utdömande av företagsbot att åklagaren kan visa att ett brott – dvs. både objektivt och subjektivt – har begåtts i

utövningen av näringsverksamhet. Detta kan innebära vissa svårigheter och systemet med företagsbot kan ur denna aspekt inte anses särskilt effektivt. Av statistik som vi erhållit från Åklagarmyndigheten, och som återfinns i kapitel 11 framgår vidare att talan om företagsbot förs i ett begränsat antal ärenden avseende brott mot djurskyddslagen. De senaste fyra åren har talan om företagsbot i dessa fall förekommit i ca 10–25 fall per år, med en nedåtgående trend. Denna siffra kan jämföras med antalet beslutade brottsmisstankar som för samma period har legat mellan ca 300–600 stycken per år. Företagsbot synes i jämförelse med sanktionsavgifter således inte framstå som ett effektivt alternativ till att beivra brott mot djur som begås inom ramen för en näringsverksamhet.

Vilka skäl talar emot en sanktionsväxling?

Enligt våra direktiv bör endast överträdelser av djurskyddsregelverket som är att anse som mindre allvarliga vara aktuella för sanktionsväxling. Det innebär att det straffrättsliga systemet kommer att kvarstå vid sidan av ett nytt sanktionssystem. Om två överträdelser av ett kontrollobjekt konstateras vid samma tillsynstillfälle, skulle detta kunna få till följd att ett av regelbrotten handläggs i ett brottmålsförfarande, medan det andra regelbrottet handläggs i ett ärende om administrativa sanktioner. Eftersom respektive regelöverträdelse då kommer att handläggas av olika myndigheter kan samordningsfördelarna gå förlorade. Den som har begått överträdelserna skulle också tvingas att hantera parallella processer, vilket kan vara tids- och kostnadskrävande för den enskilde.

Som konstaterats ovan kan också överträdelser av en och samma bestämmelse i djurskyddslagen vara av vitt skild art i svårhetshänseende. Det kan t.ex. vara svårt att i ett initialt skede avgöra om ett visst handlande är så pass allvarligt att det innebär en överträdelse av en grundläggande handlingsregel i djurskyddslagen eller enbart av en föreskrift som meddelats med stöd av bemyndigande i djurskyddslagen. Om administrativa sanktioner införs för mindre allvarliga överträdelser skulle detta också kunna innebära att en lindrig regelöverträdelse beivras med administrativa sanktioner, medan en allvarligare överträdelse av samma regel aktualiserar straffansvar. Detta kan medföra gränsdragningsproblem för kontrollmyndigheten i fråga om vilken

sanktion som kan bli aktuell för en viss överträdelse och vilket förfarande som ska användas; administrativa sanktioner eller åtalsanmälan. Vidare kan gränsdragningsproblematiken innebära att det är svårt för den enskilde att förutse vilken sanktion som kan bli aktuell. Denna risk bör tas på stort allvar, men bör dock inte innebära att ett system med administrativa sanktioner avvisas helt. I stället bör valet av regelöverträdelser som kan vara aktuella för sanktionsväxling göras med detta i åtanke. En sanktionsväxling bör därmed genomföras på ett sådant sätt att gränsdragningsproblematiken så långt det är möjligt undviks.

Om administrativa sanktioner införs för vissa regelöverträdelser, bör detta medföra att överträdelserna avkriminaliseras i motsvarande utsträckning. Att samma gärning ska kunna föranleda både straffansvar och en administrativ sanktionsavgift torde vara uteslutet. Det skulle då inte göras någon egentlig sanktionsväxling och de vinster som finns med att övergå till administrativa avgifter som sanktion skulle gå förlorade.

En sådan avkriminalisering har ett visst signalvärde och det kan möjligen uppfattas som om lagstiftaren ser mindre allvarligt på överträdelserna än vad man tidigare gjort. Det kan således ses som att djurskyddslagstiftningens skyddsintresse – djurs välfärd och att skydda dem från lidande – devalveras med en sanktionsväxling och att det inte längre anses lika klandervärt eller allvarligt att bryta mot djurskyddsreglerna. Detta kan i sin tur innebära att djurhållare inte upplever det lika allvarligt att överträda regelverket än om detta vore straffsanktionerat. Risken för detta torde dock vara förhållandevis liten. Syftet med ett införande av sanktionsavgifter är dessutom att fler överträdelser än tidigare ska beivras och därigenom uppnå bättre regelefterlevnad. Vi gör den bedömningen att regelefterlevnaden gynnas om risken att påföras en sanktion av den enskilde upplevs som mer reell än tidigare, och att det väger över den eventuella signalverkan som kan uppstå genom att överträdelserna beivras med sanktionsavgifter i stället för att leda till straffansvar.

Det kan också uppfattas som att det inte ställs samma krav på rättssäkerhet i fråga om administrativa sanktioner som för straffrättsliga påföljder. Detta eftersom effektivitetsaspekten ofta används som ett argument för administrativa sanktioner, medan krav på rättssäkerhet är starkare förknippat med det straffrättsliga området. Vidare kan en farhåga vara att skillnader i resurser och kompetens mellan

olika kontrollmyndigheter påverkar rättssäkerheten negativt om dessa myndigheter anförtros att besluta om administrativa sanktioner. Ett införande av administrativa sanktioner innebär emellertid inte nödvändigtvis en försämring ur rättssäkerhetssynpunkt enligt vår bedömning. Kraven på effektivitet och rättssäkerhet måste dock upprätthållas vid utformningen av ett system med administrativa sanktioner; bl.a. bör de bestämmelser som omfattas av systemet inte vara sådana att det ställs krav på att myndigheterna måste göra komplicerade bedömningar t.ex. i fråga om rekvisiten för en överträdelse är uppfyllda eller inte. Även om man bygger ett system där kontrollmyndigheten beslutar om sanktionsavgiften som första instans, kommer systemet innehålla en möjlighet för den enskilde att begära domstolsprövning av beslutet, och då hos förvaltningsdomstol. Rättigheten till en domstolsprövning kan då i sista hand säkerställa en rättssäker hantering.

En annan problematik som kan uppstå om en kontrollmyndighet ska besluta om sanktion är att myndigheten kommer att ha delvis olika roller i förhållande till den aktör som är föremål för myndighetens tillsyn. I sin roll som tillsynsutövare är ofta en kontrollmyndighet behjälplig med stöd och råd gentemot de aktörer myndigheten utövar tillsyn över. Om myndigheten även ska besluta om en sanktion i fråga om en konstaterad regelöverträdelse, i stället för att lämna ärendet vidare till de rättsvårdande myndigheterna, kan det befaras att arbetet med stöd- och rådgivning försvåras. Myndigheten kan uppleva svårigheter att dra gränsen mellan rollen som rådgivare och uppgiften att besluta om sanktioner. Denna synpunkt har framförts vid utredningens möten med 28-nätverket.4 Vi har förståelse för denna invändning. I rollen som myndighetsutövare ingår dock som en självklar del att fatta olika beslut som kan vara till nackdel för den enskilde samt att vidta olika åtgärder för att komma till rätta med brister hos det enskilda kontrollobjektet som upptäcks i myndighetens kontrollverksamhet. På djurskyddsområdet är bl.a. beslut om djurförbud ett exempel på en mycket ingripande åtgärd som kan vidtas av kontrollmyndigheten. Kontrollmyndigheterna på djurskyddsområdet har alltså redan i dag att hantera olika roller i sin verksamhet.

4 Vid möte med 28-nätverket har den synpunkten framförts att den rådgivande rollen som länsstyrelserna har i förhållande till tillsynsobjekten har utvidgats och tydliggjorts i den s.k. livsmedelsstrategin, som behandlas i proposition 2016/17:104 En livsmedelsstrategi för Sverige

  • fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet, och att den rådgivande roll som länsstyrelserna har

befaras komma att stå i konflikt med rollen som beslutsfattare i ärenden om sanktionsavgift.

Invändningen är därför inte av sådan tyngd att sanktionsväxling av detta skäl inte bör övervägas.

Slutsatser

Det finns skäl som talar både för och emot en sanktionsväxling på djurskyddsområdet. Vi anser dock att skälen för en växling över till administrativa sanktioner väger tyngre än skälen emot en sådan nyordning. Effektivitetshänsynen är här avgörande; för att mindre allvarliga överträdelser ska kunna beivras i större utsträckning än i dag bör en sanktionsväxling ske på detta område. Detta är en förutsättning för att förtroendet för lagstiftningen ska kunna upprätthållas i förlängningen. Vid utformningen av detta system bör dock de risker som ovan behandlas särskilt beaktas, för att inte rättssäkerheten ska riskera att bli lidande.

9.3. Vilken administrativ sanktion är mest lämplig?

Bedömning: Sanktionsavgift är den mest lämpliga administrativa

sanktionen.

Förelägganden och förbud i förening med vite utgör i dag en vanlig administrativ sanktion. Enligt 8 kap. 9 § djurskyddslagen har kontrollmyndigheterna möjlighet att besluta de förelägganden som behövs för efterlevnaden av lagen, föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som lagen kompletterar och de beslut som har meddelats med stöd av EU-bestämmelserna. Ett sådant föreläggande kan också förenas med vite.

Som utvecklats i avsnitt 7.2.2 är vitesförelägganden en framåtsyftande sanktion som alltså syftar till att tvinga fram ett önskat agerande eller att få ett pågående oönskat agerande att upphöra. Vitesförelägganden är en lämplig sanktion att använda för att förmå någon att vidta en åtgärd eller avstå från att vidta en åtgärd. Detta innebär dock att redan inträffade överträdelser inte kan beivras med vitesförelägganden.

Det är viktigt att kontrollmyndigheterna har möjlighet att ingripa mot redan begångna regelöverträdelser. Det kan ifrågasättas om ett effektivt djurskydd kan säkerställas enbart genom en möjlighet att meddela vitesförelägganden eller förbud, eftersom sådana åtgärder endast gäller framåt i tiden. Den allmänpreventiva verkan kan endast uppnås om det följer en sanktion om man begår en regelöverträdelse. Om det endast kan följa en sanktion för den som inte rättar sig efter ett föreläggande, har den enskilde inte samma incitament att rätta sig efter reglerna och kan utan konsekvenser bryta mot reglerna fram till dess att en överträdelse blir upptäckt. En möjlighet att ingripa mot redan begångna överträdelser kan därför anses avgörande för att säkerställa ett effektivt djurskydd. Mot denna bakgrund kan det konstateras att det finns ett behov för kontrollmyndigheterna att vid en sanktionsväxling från straff till administrativa sanktioner kunna använda sig av sanktionsavgifter, som därför får anses vara den mest lämpliga administrativa sanktionen.

9.4. Vilka överträdelser är aktuella för en sanktionsväxling?

Förslag: Överträdelser av bestämmelser i förordning (EG) nr 1/2005

och i förordning (EG) nr 1099/2009, som inte aktualiserar straffansvar enligt 10 kap. 3 § djurskyddslagen, ska kunna leda till sanktionsavgift.

Detsamma ska gälla i fråga om bestämmelser i förordning (EG) nr 1223/2009, som djurskyddslagen kompletterar.

Överträdelser av villkor för eller förbud mot försäljning eller annan överlåtelse av djur, av villkor för tävling eller offentlig förevisning av djur samt av bestämmelser om förprövning av ny teknik ska kunna beivras med sanktionsavgift.

Även överträdelser av bestämmelser om märkning av försöksdjur, upprättande instruktioner för sådan verksamhet, journalföring om krav på upplysningar om verksamheten och djuren eller av bestämmelser om utformningen av djurförsöksanläggning eller andra förvaringsutrymmen för försöksdjur ska kunna leda till sanktionsavgift.

Slutligen ska också överträdelser av bestämmelser om utbildning och kompetens för den som fångar in viltlevande försöksdjur samt metoder för sådant infångande kunna aktualisera sanktionsavgift.

Bedömning: Överträdelser av bestämmelserna i 6 kap. 4 § djur-

skyddslagen angående tillståndspliktig djurverksamhet är till sin natur lämpliga att beivras med sanktionsavgift. Eftersom det inte omfattas av våra direktiv att lämna förslag om sanktionsväxling i fråga om bestämmelser som är straffbelagda enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen lämnar vi emellertid inget förslag i denna del.

Utgångspunkter

Inledning

Det huvudsakliga skälet till att införa sanktionsavgifter är att uppnå en effektivisering, dvs. att fler regelöverträdelser än i dag ska kunna beivras. Sanktionsavgiftssystemet bör därför bygga på kriterierna enkelhet, tydlighet, schablonisering och snabb handläggning. Detta innebär att sanktionsavgifter bör komma i fråga för lätt konstaterbara överträdelser för vilka utredningsinslaget är begränsat. Av samma skäl bör avgift inte komma i fråga om mer ingående bedömningar behöver göras. Behovet av en sanktionsväxling kan vidare generellt sett anses som störst för överträdelser som sker med viss frekvens, men som inte är prioriterade inom det straffrättsliga systemet.

Det sagda innebär att regelöverträdelser som är lämpliga att avkriminalisera och i stället låta omfattas av systemet med sanktionsavgifter bör vara de som är mindre allvarliga, är klara och tydliga och för vilka överträdelserna sker med viss frekvens. Urvalet av bestämmelser måste också ske med beaktande av att sanktionsavgiftssystemet inte får uppfattas som godtyckligt. Om en viss överträdelse som gett allvarliga konsekvenser kan straffas, medan en liknande överträdelse i stället faller inom sanktionsavgiftssystemet, finns risk för förtroendet för regelverket urholkas. Överträdelserna bör alltså vara sådana att de typiskt sett mycket sällan leder till allvarliga konsekvenser. Slutligen bör den ovan beskrivna gränsdragningsproblematiken undvikas.

Mindre allvarliga överträdelser

Enligt våra direktiv är det överträdelser av mindre allvarlig karaktär som bör kunna bli föremål för en sanktionsväxling. Direktiven anger vidare att vi ska överväga om bestämmelser som faller inom området för 10 kap.4 och 5 §§djurskyddslagen och som endast har böter i straffskalan, bör beivras med avgift i stället för straff. Överträdelser som faller inom området för 10 kap. 1 § djurskyddslagen, och som har ett maximistraff om två års fängelse, ska således enligt direktiven inte ingå i vår bedömning om vilka överträdelser på djurskyddsområdet som kan komma i fråga för en sanktionsväxling. Med hänsyn till att allvarliga överträdelser får anses ha ett högt straffvärde bör de redan av det skälet inte heller inordnas i systemet med sanktionsavgifter. Sådana överträdelser är vidare generellt sett mer svårutredda och de bör därför hanteras av de rättsvårdande myndigheterna. Det är således inte lämpligt att föreslå en sanktionsväxling som innebär att regelbrott som i dag kan leda till en villkorlig dom och i sällsynta fall fängelse i framtiden i stället skulle leda till en ekonomisk sanktion. Som utvecklas nedan skulle möjligen överträdelser av tillståndsplikten i 6 kap. 4 § djurskyddslagen i och för sig kunna övervägas, men denna bestämmelse omfattas som sagt inte av våra direktiv eftersom straffskalan för denna överträdelse omfattar både böter och fängelse.

Samtliga överträdelser som omfattas av straffbestämmelserna i 10 kap.4 och 5 §§djurskyddslagen har emellertid endast böter i straffskalan och redan av detta skäl finns anledning att överväga om de ska vara föremål för sanktionsväxling. Det straffvärde dessa överträdelser har åsatts av lagstiftaren, dvs. enbart böter, innebär att överträdelserna av detta skäl i sig är att anse som mindre allvarliga och därmed lämpliga för sanktionsväxling.

Överträdelser som typiskt sett inte leder till allvarliga konsekvenser

I begreppet allvarliga konsekvenser torde i fråga om brott mot djur ingå sådana överträdelser som leder till eller riskerar att leda till att ett djur utsätts för lidande. Har ett djur utsatts för lidande aktualiseras ansvar för djurplågeribrott, och således inte ansvar för de bestämmelser som faller inom området för 10 kap.4 och 5 §§djurskyddslagen. Om ett djur riskerar att utsättas för lidande eller på

annat sätt begränsas i sin tillvaro på ett sådant sätt som innebär att dess välbefinnande riskeras, kan ansvar för brott mot djurskyddslagen bli aktuell – och då främst brott mot de centrala bestämmelserna i djurskyddslagen, som t.ex. brott mot bestämmelsen i 2 kap. 4 § första stycket djurskyddslagen om ett djur inte ges tillräcklig tillsyn eller tillräckligt med foder och vatten som är av god kvalitet. De bestämmelser som straffbeläggs enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen får anses vara de för djurskyddsintresset viktigaste bestämmelserna och brott mot dem kan ofta innebära allvarliga konsekvenser för djuret, även om det nödvändigtvis inte är fråga om att djuret har lidit. En överträdelse av de föreskrifter som anges i 10 kap. 5 § djurskyddslagen, kan, förutom att den täcks av föreskriftens reglering, helt eller väsentligen anges i de paragrafer i djurskyddslagen som är straffbara enligt lagens bestämmelser. Det är då möjligt att döma till ansvar för brott mot lagen enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen (mer om denna gränsdragningsproblematik, se nedan). Att ansvar inte aktualiseras enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen, utan endast enligt 10 kap. 5 §, torde därför innebära att bestämmelsen inte är av sådan art att den typiskt sett leder till allvarliga konsekvenser för djuret. Inte heller bör gärningar som anges i 10 kap. 4 § djurskyddslagen anses kunna leda till sådana konsekvenser, eftersom de mer straffvärda överträdelserna av de aktuella EU-förordningarna har sorterats ut av lagstiftaren och i stället straffbeläggs enligt 10 kap. 3 §.

Det sagda innebär att överträdelser av bestämmelser som faller inom området för 10 kap.4 och 5 §§djurskyddslagen är att anse som mindre allvarliga i sig, och att de typiskt sett inte leder till allvarliga konsekvenser. Av detta skäl är därför dessa bestämmelser lämpliga för sanktionsväxling.

Överträdelser som sker med viss frekvens eller är vanligt förekommande och som inte är prioriterade i det straffrättsliga systemet

För att systemet med sanktionsavgifter ska få en reell betydelse för ett säkerställande av att regelverken efterlevs, bör, som nämns inledningsvis, de regler som omfattas vara sådana där överträdelser är relativt vanligt förekommande. Det finns därför skäl vid en sanktionsväxling att prioritera sådana regler mot vilka överträdelserna är många.

Då frigörs också, som påpekats ovan, resurser från polis och åklagare som kan användas till de mer straffvärda överträdelserna.

Det är inte möjligt att dra några mer bestämda slutsatser om huruvida överträdelser av djurskyddsregelverket är vanligt förekommande eller inte. Det finns inte heller något närmare underlag angående vilka överträdelser av djurskyddslagens bestämmelser som i dag inte ens åtalsanmäls av kontrollmyndigheterna. Uppgifter som redovisats i tidigare betänkanden och från aktörer som vi har samrått med under arbetet med utredningen (här avses synpunkter framförda på möte med 28-nätverket samt uppgifter från SLU:s vetenskapliga råd), gör dock gällande att mindre allvarliga överträdelser överlag vanligen inte anmäls, och om anmälan sker går ärendet ofta inte vidare till åtal. Här kan hänvisas till Åklagarmyndighetens tillsynsrapport från 2016, som behandlas i avsnitt 9.2 och av vilken det framgår att av de granskande ärenden angående brott mot djurskyddslagen ledde 38 procent till någon form av lagföring, medan i 53 procent av ärendena lades förundersökningen ned. Siffrorna ger dock ingen indikation på hur många överträdelser som inte anmäls till åklagaren.

Vi behandlar frågan om myndigheternas anmälningsskyldighet närmare i kapitel 10. Vi konstaterar där att det på goda grunder kan antas att brott mot 10 kap.4 och 5 §§djurskyddslagen endast i begränsad utsträckning anmäls till polis och åklagare. De överträdelser som faller inom området för dessa paragrafer får därmed även av detta skäl anses vara lämpliga för sanktionsväxling, oaktat att det inte går att säkerställa att de förekommer med viss omfattning.

Klara och tydliga regler

En grundläggande förutsättning för sanktionsväxling är, som nämnts inledningsvis, att överträdelserna är enkla att konstatera och att de bakomliggande materiella handlingsreglerna är klara och tydliga. Reglerna ska således vara utformade på ett sådant sätt att det inte finns utrymme för olika tolkningar av dem. Detta är av särskild betydelse eftersom det på djurskyddsområdet är 21 olika länsstyrelser som utövar kontroll och som ska hantera ett sanktionsavgiftssystem om detta införs.

Det bör vidare vara fråga om regler där den subjektiva sidan typiskt sett inte är föremål för mer ingående prövning eftersom sanktionsavgifter normalt ska kunna beslutas redan vid konstaterandet att det objektivt sett föreligger en regelöverträdelse, dvs. frågan om en överträdelse har begåtts med uppsåt eller oaktsamhet ska inte behöva bli föremål för prövning (se även nedan avsnitt 9.6). Det ska inte heller krävas några mer ingående och djupare utredningar eller bedömningar om huruvida en överträdelse har ägt rum eller inte. Kontrollmyndigheterna ska således med enkelhet kunna konstatera att en överträdelse har ägt rum.

Gränsdragningsproblematiken i fråga om djurskyddslagens straffbestämmelser

I detta sammanhang bör lyftas frågan om de gränsdragningsproblem som kan uppstå på djurskyddsområdet i fråga om bedömningen under vilken straffbestämmelse en överträdelse ska sorteras, vilket redan har berörts ovan i avsnitt 9.2 som ett skäl emot sanktionsväxling. En överträdelse av en djurskyddsregel som anges i djurskyddsförordningen eller i Jordbruksverkets föreskrifter, kan förutom att den täcks av föreskriftens reglering, helt eller i väsentliga delar också täckas av paragrafer i djurskyddslagen som är straffbara enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen, och som alltså enligt vad som sagts ovan inte är aktuella för sanktionsväxling utan som även fortsättningsvis ska hanteras inom det straffrättsliga systemet.

Ett exempel är bestämmelsen i 2 kap. 4 § första stycket djurskyddslagen som anger att ska djur ges tillräcklig tillsyn samt tillräckligt med foder och vatten av god kvalitet, och utfodringsrutiner ska enligt bestämmelsen anpassas efter djurets behov. Överträdelse av denna paragraf är straffbelagd enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen. Jordbruksverket har med stöd av bemyndigande i djurskyddslagen och djurskyddsförordningen meddelat ytterligare föreskrifter om tillsyn, utfodring och vattning av djur i föreskrifter för olika djurslag och djur som hålls för olika ändamål. I Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2019:18) om nötkreaturshållning inom lantbruket m.m. anges t.ex. i 2 kap. 3 § att djur normalt ska ses till minst en gång dagligen och att nyfödda, sjuka eller skadade djur, djur som beter sig onormalt och högdräktiga djur ska ses till oftare. Överträdelse av denna bestämmelse är straffbelagd enligt 10 kap. 5 § djurskyddslagen, då be-

myndigandet som ligger till grund för bestämmelsen har meddelats med stöd av 2 kap. 4 § tredje stycket djurskyddslagen.

I förarbetena till den nya djurskyddslagen behandlades frågan om det krävs en tydligare gränsdragning för när någon anses ha brutit mot djurskyddslagen eller mot en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen. Regeringen menade dock att det är en fråga för rättstillämpningen att i varje enskilt fall göra en bedömning av om den aktuella gärningen i det väsentliga straffbeläggs i lagen eller framgår av föreskriften. Om det förra fallet är för handen menade regeringen att närmare preciseringar i föreskrifterna då kan användas som en del av processmaterialet.5

Det nu sagda innebär att även om en enskild överträdelse kan vara lätt att konstatera, kan det vara förenat med svårigheter att avgöra inom ramen för vilken straffbestämmelse – 10 kap. 1 eller 5 § djurskyddslagen – som överträdelsen faller. För att återknyta till exemplet ovan kan det vara relativt enkelt för kontrollmyndigheten att vid ett kontrollbesök konstatera att ett nötkreatur inte har fått tillräckligt med foder av god kvalitet. Frågan som kan uppstå för kontrollmyndigheten är då huruvida denna överträdelse ska anses vara en överträdelse av 2 kap. 4 § första stycket djurskyddslagen, eller endast en överträdelse av 3 kap. 1 § i Jordbruksverkets föreskrifter om nötkreaturshållning inom lantbruket m.m. som anger att djur dagligen ges foder av lämplig struktur och att fodergivan ska garantera en tillräcklig, allsidig och välbalanserad näringstillförsel. Har djuret till följd av överträdelsen avmagrat, bör det vara fråga om en regelöverträdelse som faller inom 10 kap. 1 § djurskyddslagen, då avmagring p.g.a. avsaknad av foder torde äventyra djurets välfärd på sådant sätt att det är ett brott mot 2 kap. 4 § första stycket djurskyddslagen (givetvis kan ansvar för djurplågeri även aktualiseras om det kan konstateras att avmagringen har inneburit ett lidande för djuret). Jordbruksverkets föreskrifter tjänar i detta fall endast som en specificering av nämnda regel. Har djuret däremot inte drabbats av något mer allvarligt men, t.ex. om det endast varit fråga om att fodrets struktur varit mindre lämplig för djurslaget, uppstår däremot problem att avgöra om överträdelsen faller under 10 kap. 1 eller 5 § djurskyddslagen.

5Prop. 2017/18:147 s. 261.

Som det är i dag hanteras denna gränsdragningsfråga normalt sett inom ramen för rättsväsendets hantering av en åtalsanmälan och sedermera åtal. Åklagaren kan välja huruvida ett misstänkt brott ska åtalas som endas ett brott mot 10 kap. 5 § djurskyddslagen eller i stället som ett brott mot 10 kap. 1 §. Vanligtvis torde ofta åklagaren åtala för brott i första hand enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen och i andra hand enligt 10 kap. 5 §. Det blir då domstolen som vid prövningen av åtalet har att avgöra om överträdelsen är att anse så allvarlig att den faller in under 10 kap. 1 § djurskyddslagen eller om den endast faller in under 10 kap. 5 §.

Om den nämnda bestämmelsen i Jordbruksverkets föreskrifter skulle beivras med sanktionsavgift i stället för straff, ges gränsdragningsproblematiken ytterligare en dimension, eftersom en överträdelse av djurskyddslagens regelverk respektive Jordbruksverkets föreskrifter då skulle resultera i olika sanktioner. Svårigheten att avgöra vilken bestämmelse som en enskild överträdelse avser, medför alltså i sådant fall också en ovisshet om överträdelsen ska leda till straff eller sanktionsavgift. I dag avgörs gränsdragningsproblematiken i fråga om vilken bestämmelse en viss överträdelse sorterar under som sagt i de flesta fall av domstol efter att ärendet har hanterats och bedömts av åklagare. I ett system med sanktionsavgifter är det vanligen kontrollmyndigheten som ska besluta om påförande av sanktionsavgift vid överträdelse av gällande regelverk på området. När det gäller djurskyddsområdet skulle en sanktionsväxling avseende bestämmelser som innefattar den beskrivna gränsdragningsproblematiken innebära betydande svårigheter för den enskilda kontrollmyndigheten att avgöra dels vilken bestämmelse som överträdelsen sorterar under, dels vilken påföljd som kan bli aktuell. Myndigheten ställs alltså inför frågan om det rör sig om en överträdelse av djurskyddslagens regelverk, som innebär att en åtalsanmälan ska göras, eller om det är en överträdelse av en regel i det övriga regelverket på området, som ska leda till att en sanktionsavgift påförs. Denna problematik innebär också stora svårigheter för den enskilde att förutse vilken sanktion som kan bli aktuell för en viss överträdelse.

Effektivitetshänsyn får i ett sanktionsavgiftssystem inte ges företräde framför rättssäkerhetsaspekten. För att en sanktionsväxling ska vara aktuell räcker det således inte med att det ska vara fråga om mindre allvarliga överträdelser som är enkla att konstatera, utan den beskrivna gränsdragningsproblematiken bör också undvikas genom

att bestämmelser i djurskyddsförordningen respektive Jordbruksverkets föreskrifter för vilka denna problematik föreligger inte blir föremål för sanktionsväxling. Vi är medvetna om att detta ställningstagande i väsentlig omfattning begränsar antalet gärningar som aktualiserar straffansvar enligt 10 kap. 5 § djurskyddslagen som kan bli föremål för sanktionsväxling. Vi gör dock den bedömningen att gränsdragningsproblemen skulle bli så betydande att de inte går att bortse från.

När det gäller bestämmelserna som kan aktualisera straffansvar enligt 10 kap. 4 § djurskyddslagen rör dessa överträdelser av andra fall av skyldigheter, krav eller förbud som finns i de EU-bestämmelser som lagen kompletterar än de skyldigheter, krav och förbud som omfattas av 10 kap. 3 § djurskyddslagen. Den gränsdragningsproblematik som föreligger mellan 10 kap.1 och 5 §§djurskyddslagen och som beskrivits ovan gör sig därför inte gällande mellan dessa bestämmelser, eftersom det finns en klar uppdelning mellan vilka bestämmelser som omfattas av straffansvaret i respektive paragraf. En viss gränsdragningsproblematik kan dock uppkomma bestämmelserna emellan, vilket behandlas nedan.

Sammanfattning

De överträdelser av bestämmelser som faller inom området för 10 kap.4 och 5 §§djurskyddslagen är att anse som mindre allvarliga och är därför av sådan art att de typiskt sett inte leder till allvarliga konsekvenser för djurs välbefinnande. Av detta skäl är bestämmelserna i 10 kap.4 och 5 §§djurskyddslagen i sig att anse som lämpliga för sanktionsväxling. Även det skälet att överträdelser av dessa regler inte torde åtalsanmälas i någon större utsträckning innebär också att de är lämpliga att överföra till ett sanktionsavgiftssystem.

Utöver det sagda måste bestämmelserna vara klara och tydliga och inte kräva några ingående utredningar för att en överträdelse ska kunna konstateras. En grundläggande förutsättning för sanktionsväxling är vidare att det inte föreligger svårigheter att avgöra om en överträdelse faller under 10 kap. 1 eller 5 § djurskyddslagen.

Nedan gås de enskilda bestämmelserna i 10 kap.4 och 5 §§djurskyddslagen igenom för att avgöra vilka som är lämpliga för sanktionsväxling utifrån dessa kriterier. Genomgången nedan ansluter till

kapitel 8, som innehåller en närmare redogörelse för dessa bestämmelser.

Genomgång av bestämmelser som omfattas av 10 kap. 4 och 5 §§

Bestämmelser i förordning (EG) nr 1/2005 som inte omfattas av 10 kap. 3 § djurskyddslagen

Förordning (EG) nr 1/2005, som behandlas närmare i avsnitt 8.3.1, reglerar transport av levande djur. Förordningen innehåller flera bestämmelser som faller under tillämpningsområdet för 10 kap. 4 § djurskyddslagen, och som således får anses mindre allvarliga än de bestämmelser som sorterar under 10 kap. 3 § djurskyddslagen. De bestämmelser som faller under 10 kap. 4 § djurskyddslagen kan anses vara av den karaktären att de är lämpliga för en sanktionsväxling; flera av dem är av administrativ karaktär och överträdelser av dessa bestämmelser torde vara relativt enkla att konstatera. Bestämmelserna i artikel 4 om vilka uppgifter som ska anges i de transporthandlingar som medföljer transport är en sådan bestämmelse likaså artikel 5 om krav på planering av djurtransport. Artikel 6.1 om krav på tillstånd, artikel 6.2 om krav på anmälning av ändrade förhållanden, artikel 6.4 om utbildningskrav, artikel 6.5 om kompetensbevis, artikel 6.6 om krav på att en skötare som huvudregel ska medfölja vid transport av djur, artikel 6.8 om intyg och artikel 6.9 om navigationssystem är också av sådan karaktär. Även bestämmelserna i artikel 7 om förhandsinspektion och godkännanden av transportmedel, artikel 8.2 om kontroll av djur som anländer till en omlastningsplats eller en bestämmelseort och om färdjournal, samt artikel 9.2 om utbildnings- och informationskrav och krav på arbetsordning beträffande personal vid uppsamlingscentraler är av samma karaktär. Sammanfattningsvis är dessa bestämmelser sådana att det framstår som lämpligt att de blir föremål för sanktionsväxling; dvs. att de avkriminaliseras och i stället sanktioneras med en administrativ sanktionsavgift.

Artikel 3 är mer allmänt hållen än de övriga bestämmelserna som riktar mot den enskilde och som faller inom området för 10 kap. 4 § djurskyddslagen, och torde i praktiken ofta konsumeras av bestämmelserna i bilaga I till förordningen, vilka är straffsanktionerade med böter eller fängelse i straffskalan enligt 10 kap. 3 § djurskyddslagen. Det föreligger således en viss gränsdragningsproblematik mellan arti-

kel 3 och bestämmelserna i bilagan I till förordningen. Artikel 3 bör därför inte vara föremål för överföring till ett system med administrativa sanktionsavgifter, till skillnad från de övriga nu angivna artiklarna, för vilka motsvarande gränsdragningsproblematik saknas.

Bestämmelser i förordning (EG) nr 1099/2009 som inte omfattas av 10 kap. 3 § djurskyddslagen

Förordning (EG) nr 1099/2009, som behandlas närmare i avsnitt 8.3.1, innehåller bestämmelser om avlivning av djur. Flera av förordningens bestämmelser faller under tillämpningsområdet för 10 kap. 4 § djurskyddslagen och kan således av denna anledning vara aktuella för sanktionsväxling. Ett antal av reglerna är klara och tydliga. Överträdelser av dessa bestämmelser torde vara relativt enkla att konstatera. Dessa är artikel 5 om kontroll av bedövning, artikel 6 om standardrutiner i syfte att säkra behörig avlivning av djur och artikel 7 om kompetensnivå och kompetensbevis för personer som utför avlivning av djur och därmed sammanhängande verksamhet. Även reglerna i artikel 8 om bruksanvisningar, artikel 9 om användning av fixerings- och bedövningsutrustning (dock inte artikel 9.3 som omfattas av 10 kap. 3 § djurskyddslagen) och artikel 12 om import från tredje länder är sådana bestämmelser. Artiklarna 14, 16 och 17 som innehåller bestämmelser om slakteriers utformning, konstruktion av utrustning, övervakningsförfaranden och krav på djurskyddsansvarig samt artikel 19 om nödavlivning är också sådana bestämmelser som faller inom området för 10 kap. 4 § djurskyddslagen och som till sin utformning får anses lämpliga för sanktionsväxling.

Artikel 3 innehåller allmänna krav för avlivning och är mer allmänt hållen till sin karaktär än de övriga bestämmelserna som riktar mot den enskilde och som faller inom området för 10 kap. 4 § djurskyddslagen. Bestämmelserna i artikeln torde i praktiken ofta konsumeras av bestämmelserna i bilaga III till förordningen, vilka är straffsanktionerade med böter eller fängelse i straffskalan enligt 10 kap. 3 § djurskyddslagen (se artikel 15). Det föreligger således en viss gränsdragningsproblematik mellan artikel 3 och bestämmelserna i bilagan. Artikel 3 bör därför inte vara föremål för överföring till ett system med administrativa sanktionsavgifter, till skillnad från de övriga nu angivna artiklarna för vilka en sådan gränsproblematik saknas. Artiklarna 10 och 11 utgör undantag till övriga bestämmelser i

förordningen och är av den anledningen inte aktuella för sanktionsväxling.

Bestämmelser i förordning (EG) nr 853/2004

De bestämmelser i bilaga II och III till förordning (EG) nr 853/2004, som anges i tillkännagivandet till djurskyddslagen kompletteras som konstaterats i avsnitt 8.3.2 av nämnda lag. Överträdelser av dessa bestämmelser kan därför aktualisera straffansvar enligt 10 kap. 4 § djurskyddslagen. Som konstaterats i nämnda avsnitt är flera av bestämmelserna i förordning (EG) nr 853/2004 allmänt hållna, t.ex. i fråga om hur djuren ska behandlas under transport till slakt eller vid ankomst till slakt, och torde i praktiken ofta konsumeras av bestämmelserna i förordning (EG) nr 1/2005 som ju innehåller mer specifika regler om vilka förhållanden som ska gälla för djur under transport respektive av förordning (EG) nr 1099/2009 som innehåller regler om avlivning. Eftersom överträdelser av vissa av artiklarna i dessa förordningar är straffbelagda enligt 10 kap. 3 § djurskyddslagen kan det således bli fråga om en sådan gränsdragningsproblematik som beskrivits ovan i fråga om artikel 3 i förordning (EG) nr 1/2005 i förordning (EG) nr 1099/2009 och dess förhållande till artiklar straffbelagda enligt nämnda bestämmelse i djurskyddslagen. Mot denna bakgrund framstår de aktuella reglerna i förordning (EG) nr 853/2004 som mindre lämpliga för sanktionsväxling, varför de inte föreslås ingå i ett sådant system.

Bestämmelser i förordning (EG) nr 1223/2009

Bestämmelserna i förordning (EG) nr 1223/2009 som kompletteras av djurskyddslagen rör förbud mot djurförsök i fråga om kosmetiska slutprodukter eller beståndsdelar i sådana produkter. Bestämmelserna, vilka har redogjorts för i avsnitt 8.3.2, får till sin natur anses klara och tydliga och inte kräva mer ingående utredning för att kunna konstatera att en överträdelse har skett, varför de framstår som lämpliga för sanktionsväxling. De bör därför kunna föras över till ett system med sanktionsavgifter.

Bestämmelser om djurhållning och om begränsning av djurs rörelsefrihet

Djurskyddsförordningen respektive Jordbruksverkets föreskrifter på området för olika djurslag innehåller ett stort antal bestämmelser om hur olika djur ska hållas, om hur tillsyn och utfodring ska ske, om utevistelse och bete och om förbud att begränsa rörelsefrihet genom att t.ex. fästa hindrande föremål på djuret eller binda samman dess kroppsdelar. Bestämmelserna behandlas närmare i avsnitt 8.4.1.

Flertalet av bestämmelserna är utformade på ett klart och tydligt sätt och det framstår som att en överträdelse av någon av dem kan konstateras relativt enkelt utan att en mer ingående utredning krävs. Av det sagda följer att flera av bestämmelserna är lämpliga för sanktionsväxling.

En överträdelse av nämnda föreskrifter kan dock ofta även utgöra en överträdelse av bestämmelserna i 2 kap. 4 § djurskyddslagen, av vilka det följer att djur ska ges tillräcklig tillsyn, tillräckligt med foder och vatten av god kvalitet och att utfodringsrutiner ska anpassas efter djurens behov. En överträdelse av ett förbud om begränsning av djurs rörelsefrihet i föreskrifterna kan också utgöra en överträdelse av bestämmelserna i 2 kap. 5 § djurskyddslagen, som anger att djur endast får bindas på ett sätt som inte är plågsamt för djuret och under förutsättning att bl.a. djuret får behövlig rörelsefrihet. Bestämmelserna i föreskrifterna kan således i många fall ses som kompletterande och klargörande regler till djurskyddslagens nämnda bestämmelser. De senare bestämmelserna är vidare straffsanktionerade enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen. Den gränsdragningsproblematik som alltså uppkommer mellan djurskyddslagen och övriga författningar innebär av de skäl som angetts inledningsvis i detta avsnitt att sanktionsväxling framstår som mindre lämplig på detta område.

Gränsdragningsproblematiken gör sig dock inte på samma sätt gällande i fråga om bestämmelser som meddelats med stöd av 2 kap. 2 § djurskyddslagen, eftersom överträdelser av denna bestämmelse inte är straffsanktionerade enligt bestämmelserna i 10 kap. djurskyddslagen. Med stöd av den aktuella bestämmelsen, som innehåller grundläggande krav på djurhållning, har regeringen meddelat de bestämmelser som finns i 2 kap.2–9 §§ och 2 kap.12–13 §§djurskyddsförordningen (som dock också har meddelats med stöd av 2 kap. 5 § tredje stycket djurskyddslagen). Flera bestämmelser i Jordbruksverkets

olika föreskrifter har också meddelats med stöd av 2 kap. 2 § djurskyddslagen, även om det inte framgår av föreskrifterna vilka bemyndiganden enskilda bestämmelser stödjer sig på.

Bestämmelserna i 2 kap.2–9 §§djurskyddsförordningen och Jordbruksverkets föreskrifter på området är klara och tydliga, t.ex. vad avser kravet på utevistelse för nötkreatur (2 kap. 3 § djurskyddsförordningen), och där kravet specificeras i Jordbruksverkets föreskrifter om t.ex. antalet veckors utevistelse. De nu aktuella bestämmelserna är dock tätt sammanflätade med mer specifika krav på djurhållning, som t.ex. tillsyn och utfodring, i Jordbruksverkets föreskrifter, och för vilka sanktionsväxling inte har bedömts som lämplig enligt resonemanget ovan. Det är mycket svårt för den enskilde att överblicka vilka bestämmelser i föreskrifterna som meddelats med stöd av olika bemyndiganden i djurskyddslagen. Bestämmelserna är också lika varandra till sin natur, och det är svårt att motivera att några ska beivras med avgift, och andra med straff. Det framstår inte heller som lämpligt att endast de angivna bestämmelserna i djurskyddsförordningen ska beivras med sanktionsavgifter, om inte bestämmelserna i Jordbruksverkets föreskrifter om de aktuella djurslagen också ingår i ett sådant system. Mot bakgrund av det sagda är inte heller bestämmelser som meddelats med stöd av bemyndigandet i 2 kap. 2 § andra stycket djurskyddslagen lämpliga för sanktionsväxling, trots att denna bestämmelse inte är straffsanktionerad enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen.

Bestämmelser om stall och andra förvaringsutrymmen samt om inredning och utrustning

Djurskyddsförordningen respektive Jordbruksverkets föreskrifter om olika djurslag innehåller flera detaljerade regler om stall samt om inredning och utrustning. Bestämmelserna behandlas närmare i avsnitt 8.4.2. Det rör sig t.ex. om bestämmelser som reglerar bullernivå, dagsljusinsläpp, tillgång till bädd av halm, förbud mot utrustning i stall som avger elektrisk stöt, begränsning av luftföroreningar inomhus, om belysningsanordningar och hur de monteras samt minsta mått i fråga om olika former av boxar. Bestämmelserna är i flertalet fall klara och tydliga till sin lydelse. Det framstår också som relativt enkelt i fråga om majoriteten av bestämmelserna att konstatera om en överträdelse har skett, t.ex. vad gäller de i flera av Jordbruks-

verkets föreskrifter angivna högsta måtten för olika luftföroreningar. Mot denna bakgrund framstår bestämmelserna i sig som lämpliga för sanktionsväxling.

En överträdelse av nämnda föreskrifter kan dock ofta även utgöra en överträdelse av bestämmelserna i 2 kap. 6 § djurskyddslagen om att bl.a. stall ska ge djuren utrymme att kunna röra sig obehindrat och kunna vila på lämpligt sätt, samt att inomhusförhållandena ska vara anpassade till djurens behov, eller 2 kap. 7 § om att utrustning bl.a. inte får utformas på ett sätt som medför risk för skada eller försämrar djurens rörelsefrihet. Även om det t.ex. är fråga om en mindre avvikelse från de högsta tillåtna måtten för luftföroreningar, är det svårt att säga när gränsen går i det enskilda fallet för när det endast är fråga om en överträdelse av Jordbruksverkets föreskrifter, och när det är fråga om en överträdelse av 2 kap. 6 § tredje stycket djurskyddslagen om att inomhusklimatet ska vara anpassat till djurens behov. Eftersom överträdelser av bestämmelserna i 2 kap.6 och 7 §§djurskyddslagen är straffbelagda enligt 10 kap. 1 §, uppstår därför den ovan beskrivna gränsdragningsproblematiken och de konsekvenser som denna medför. Bestämmelserna i djurskyddsförordningen respektive Jordbruksverkets föreskrifter i fråga om stall och andra förvaringsutrymmen samt om inredning och utrustning kan därför inte anses vara lämpliga för att överföras till ett system med sanktionsavgifter.

Bestämmelser om utformning och användning av utrustning

Förutom det bemyndigande som har getts Jordbruksverket i 2 kap. 19 § djurskyddsförordningen att meddela föreskrifter om bl.a. krav på hur utrustning ska utformas för att förebygga lidande eller skada hos djur, innehåller inte djurskyddsförordningen några ytterligare bestämmelser som meddelats med stöd av 2 kap. 9 § fjärde stycket djurskyddslagen, förutom regleringen i 2 kap.16 och 17 §§djurskyddsförordningen, som dock också har meddelats med stöd av annan bestämmelse i lagen (se avsnitt 8.4.3).

Jordbruksverket har inte heller ännu meddelat några föreskrifter med stöd av nämnda förordnande. Då några sådana bestämmelser än så länge saknas, är det inte möjligt att bedöma lämpligheten av sanktionsväxling för bestämmelser inom detta område. Liksom för flera

andra områden som diskuteras i detta avsnitt kan den beskrivna gränsdragningsproblematiken även göra sig gällande på detta område, eftersom bestämmelserna i 2 kap. 9 § första och andra stycket djurskyddslagen är straffbelagda enligt 10 kap. 1 §, varför det kan ifrågasättas om en sanktionsväxling på detta område är lämplig. Något förslag om detta lämnas således inte avseende detta område.

Bestämmelser om förbud mot viss avel

Bestämmelserna behandlas närmare i avsnitt 8.4.4. Förbudet i 2 kap. 11 § djurskyddslagen att bedriva avel med sådan inriktning att den kan medföra lidande för föräldradjuret eller dess avkomma är straffsanktionerad enligt 10 kap. 1 §, varför det med hänsyn till gränsdragningsproblematiken inte framstår som lämpligt att bestämmelserna i Jordbruksverkets föreskrifter om avel – som finns i bl.a. föreskrifterna om hållande av hund och katt – och som specificerar vilka djur som inte får användas i avel p.g.a. t.ex. sjukdom eller funktionshinder, ingår i ett system med sanktionsavgifter.

Förbudet i 2 kap. 20 § djurskyddsförordningen om att inneha eller utföra avel med aggressiva hundar har däremot inte någon motsvarighet i djurskyddslagen som också skulle kunna aktualisera straffansvar. Förbudet i djurskyddslagen avser ju att förhindra lidande hos djur, medan nämnda förbud i djurskyddsförordningen inte har ett sådant syfte, utan avser endast förbud att inneha eller avla på en specifik typ av hund. Förbudet avser dock inte vissa specifika raser. Förbudet kan tvärtom omfatta hundar av samtliga hundraser under förutsättning att den enskilda hunden uppvisar det beteende som anges i bestämmelsen. Förbudet avser således hundar för vilka djurhållaren brister i tillsyn och uppfostran, och inte vissa typer av hundraser. Det kan därför antas att det krävs mer ingående utredning för att kunna konstatera en överträdelse av förbudet, då det alltså antas att det kan föreligga vissa svårigheter att konstatera att en hund har de egenskaper som räknas upp i bestämmelsen. Enligt uppgift har bestämmelsen vidare mycket sällan, om någon gång hittills, tillämpats i praktiken. Mot denna bakgrund bör inte heller bestämmelsen i 2 kap. 20 § djurskyddsförordningen föras över till ett sanktionsavgiftssystem.

Bestämmelser om villkor för eller förbud mot försäljning eller annan överlåtelse av djur

Jordbruksverket har som framgått i avsnitt 8.4.5 getts bemyndigande att meddela föreskrifter om villkor för eller förbud mot försäljning av djur. Djurskyddslagen innehåller inte heller några bestämmelser om samma område och således är området inte straffbelagt enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen. Sanktionsväxling ter sig därför som lämpligt då den ovan beskrivna gränsdragningsproblematiken inte gör sig gällande här. De bestämmelser i Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2019:15) och allmänna råd om villkor för hållande, uppfödning och försäljning m.m. av djur avsedda för sällskap och hobby som är av sådan art att de framstår som lämpliga för sanktionsväxling är bl.a. bestämmelser om utbildning för den som bedriver yrkesmässig handel med djur, exponering av djur i affärslokal och skyldighet att förse kund med faktablad om djuret som säljs. Överträdelser av bestämmelser av denna art torde således vara enkla att konstatera, och är klara och tydliga till sin lydelse. I den mån motsvarande föreskrifter finns för andra djurslag är även dessa lämpliga för sanktionsväxling. Det är fråga om bestämmelser som endast tar sikte på hantering av djur inom näringsverksamhet och då oftast med en juridisk person som ansvarig djurhållare, vilket ytterligare talar för sanktionsväxling. Bestämmelserna föreslås alltså sanktioneras med avgift i stället för straff.

I sammanhanget bör nämnas att det i de nämnda föreskrifterna finns bestämmelser om djurhållning som har meddelats med stöd av andra bemyndiganden än det nu aktuella och de omfattas således inte av vad som nu sagts.

Bestämmelser om transport av levande djur

Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2019:7) om transport av levande djur innehåller ett stort antal bestämmelser om hur transporter av djur ska genomföras och om utformningen av transportmedlen, se avsnitt 8.4.6. Flera av bestämmelserna är i sig klara och tydliga och överträdelser av dem torde vara relativt enkla att konstatera, t.ex. i fråga om placering av ventilationsöppningar (3 kap. 2 § i nämnda föreskrifter). De är således av den karaktären att de lämpar sig för ett system med sanktionsavgifter.

Bestämmelserna i 2 kap. 13 § första och andra stycket djurskyddslagen om villkor för transport av djur anger bl.a. att transportmedel ska vara lämpliga för ändamålet och ge skydd mot värme och kyla, samt att transportören ska vidta de åtgärder som krävs för att djur under pålastning, transport och urlastning inte ska skadas eller orsakas lidande. Jordbruksverkets föreskrifter kan ses som en specificering av vad som krävs för att villkoren i 2 kap. 13 § djurskyddslagen ska vara uppfyllda. Överträdelser av den senare bestämmelsen är vidare straffbelagda enligt 10 kap. 1 § samma lag. Den gränsdragningsproblematik som beskrivits ovan aktualiseras därför vid en överträdelse av Jordbruksverkets föreskrifter för transporter, dvs. är det endast fråga om en överträdelse av föreskrifterna eller är det i stället en överträdelse av bestämmelsen i djurskyddslagen. När det t.ex. gäller frågan om placering av ventilationsöppningar, som torde vara lätt konstaterbar, kan en felaktig placering riskera att orsaka hög värme i transportutrymmet och således kunna medföra stort lidande hos djur under transport. Felaktig placering av ventilationsöppning torde därför i många fall kunna aktualisera ansvar enligt 2 kap. 13 § djurskyddslagen då kravet i första stycket inte torde vara uppfyllt. Med hänsyn till denna gränsdragningsproblematik, vars konsekvenser har beskrivits mer ingående ovan, kan inte bestämmelserna i Jordbruksverkets föreskrifter om transporter av levande djur anses vara lämpliga för sanktionsväxling.

Bestämmelser om tävling och offentlig förevisning av djur

Bestämmelser om tävling och offentlig förevisning av djur finns som redogjorts för i avsnitt 8.4.7 både i djurskyddsförordningen och i föreskrifter meddelade av Jordbruksverket. Den bestämmelse i djurskyddsförordningen som framstår som lämplig för sanktionsväxling är 3 kap. 6 § om krav för godkännande av djurpark eller liknande anläggning innan den tas i bruk. Detta eftersom en överträdelse torde vara enkel att konstatera och inte kräva någon ingående utredning samt då den beskrivna gränsdragningsproblematiken inte föreligger för denna bestämmelse. Övriga bestämmelser i djurskyddsförordningen om tävling och offentlig förevisning av djur rör bl.a. förbud mot att förevisa vissa djurarter och förbud mot att flytta runt och förevisa djur i bur (3 kap. 3 § djurskyddsförordningen). I fråga om

dessa bestämmelser och bestämmelsen i 3 kap. 1 § djurskyddslagen, som anger att djur inte får utsättas för lidande i samband med bl.a. offentlig förevisning, finns ett visst inslag av den gränsdragningsproblematik som beskrivits ovan; har det visats att ett djur som förevisats i bur har lidit bör den strängare bestämmelsen i djurskyddslagen aktualiseras, men är så inte fallet är det fråga om en överträdelse av regelverket i djurskyddsförordningen. I och med att kravet på lidande ställs i fråga om överträdelse av 3 kap. 1 § djurskyddslagen torde gränsdragningsproblem dock inte uppstå på samma sätt mellan de nu aktuella bestämmelserna, som kan vara fallet för andra bestämmelser på djurskyddsområdet (se exemplet i det inledande avsnittet ovan). Även bestämmelsen i 3 kap. 3 § djurskyddsförordningen torde därför vara lämplig för sanktionsväxling, då överträdelse av denna bestämmelse – i likhet med överträdelse av bestämmelsen i 3 kap. 6 § samma förordning – bör vara lätt att konstatera och inte kräva någon mer ingående utredning.

Jordbruksverkets föreskrifter om träning och tävling med djur innehåller ett flertal bestämmelser om hur bl.a. tävlingar ska arrangeras. Bestämmelserna avser bl.a. närvaro av veterinär på tävlingar, vars uppgifter också regleras i 3 kap. 1 § djurskyddsförordningen, men också krav på möjlighet att transportera skadade djur och krav på att anordningar för utfodring ska finnas på plats. Bestämmelser av denna karaktär framstår – av samma skäl som angetts ovan – som lämpliga för en sanktionsväxling.

Jordbruksverkets föreskrifter om cirkusdjur innehåller också bestämmelser av administrativ karaktär som krav på turnéplan och journalföring av cirkusdjur. Även dessa bestämmelser framstår av samma skäl som lämpliga för att överföra till ett sanktionsavgiftssystem.

Bestämmelser om dopning eller andra otillbörliga åtgärder respektive om operativa ingrepp

En redogörelse för bestämmelserna finns i avsnitt 8.4.8 och 8.4.9. Förbudet i 3 kap. 2 § första stycket djurskyddslagen om dopning av djur respektive förbudet i 4 kap. 2 § första stycket samma lag om operativa ingrepp på djur är straffsanktionerade enligt 10 kap. 1 §. De föreskrifter i djurskyddslagen respektive Jordbruksverkets föreskrifter som har meddelats på dessa områden, har vidare främst karaktär av rena förtydliganden (se t.ex. Jordbruksverkets föreskrif-

ter om träning och tävling med djur där det specificeras vad som avses med dopning respektive otillbörliga åtgärder) eller avser undantag från huvudregeln i djurskyddslagen (se t.ex. bestämmelserna i 4 kap. 1 § djurskyddsförordningen om avhorning av djur och bestämmelserna i Jordbruksverkets föreskrifter om skyldigheter för djurhållare och personal inom djurens hälso- och sjukvård, angående vilka ingrepp som får utföras av veterinär utan att det är befogat av veterinärmedicinska skäl). Det sagda innebär att bestämmelser i djurskyddsförordningen och Jordbruksverkets föreskrifter på området inte kan anses som lämpliga att överföra till ett system med sanktionsavgifter.

Bestämmelser om hormoner till djur

Bestämmelserna behandlas närmare i avsnitt 8.4.10. Djurskyddslagen innehåller inte några bestämmelser om villkor för eller förbud mot hormoner till djur, utan detta regleras enbart på förordnings- och föreskriftsnivå, och överträdelser av dessa regler är således i dag enbart straffbelagda enligt 10 kap. 5 § djurskyddslagen. Den ovan beskrivna gränsdragningsproblematiken gör sig således inte gällande i fråga om dessa bestämmelser, och utgör därmed inget hinder mot en sanktionsväxling.

Frågan är då om bestämmelserna om hormoner till djur i djurskyddsförordningen respektive Jordbruksverkets föreskrifter i övrigt är lämpliga för sanktionsväxling. Enligt uppgifter till utredningen kan det antas att överträdelser av förbudet mot hormoner till djur inte är särskilt vanligt förekommande, eller i vart fall upptäcks mycket sällan.

Det kan visserligen förekomma att en djurhållare på ett otillåtet sätt tillför djur hormoner. För att konstatera att detta har skett krävs dock att en bedömning görs om hormonerna hos det enskilda djuret ligger över gränsen för vad som kan anses vara normala nivåer. Det kan finnas fall där djuret av naturliga skäl har höga nivåer av ett visst hormon. Det kan därför vara svårt att utan omfattande utredning och provtagning konstatera att det har skett ett otillåtet tillförande av hormoner.

Det sagda innebär att bestämmelser i djurskyddsförordningen och Jordbruksverkets föreskrifter på området inte framstår som lämpliga för sanktionsavgifter.

Bestämmelser om slakt och annan avlivning av djur

Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2019:8) om slakt och annan avlivning av djur innehåller flera detaljerade regler om bl.a. genomförande av slakt och bedövning innan slakt, se avsnitt 8.4.11 där bestämmelserna närmare behandlas. Till sin lydelse framstår reglerna som klara och tydliga, och de torde inte kräva mer ingående utredningar för att konstatera att en överträdelse av regelverket har ägt rum. Reglerna kan dock sägas i flera fall specificera innehållet i 5 kap. 1 § djurskyddslagen, som bl.a. anger att djur som förs till slakt eller när de slaktas ska skonas från onödigt lidande eller obehag samt att djur som slaktas genom avblodning ska vara bedövat. Om t.ex. en bultpistol eller annat skjutvapen används vid slakt i strid med regleringen i 7 kap. 7 § nämnda föreskrifter, utgör detta inte bara en överträdelse av denna regel utan det kan också vara fråga om en överträdelse av regeln i 5 kap. 1 § djurskyddslagen om att djur ska skonas från onödigt lidande eller obehag. Bestämmelserna i Jordbruksverkets föreskrifter på detta område framstår därför inte som lämpliga för sanktionsväxling.

Bestämmelser om förprövning av ny teknik

Bestämmelserna behandlas närmare i avsnitt 8.4.12. På djurskyddsområdet finns redan i dag bestämmelser om förprövning som beivras med en särskild avgift, dvs. en sanktionsavgift. Stall och andra förvaringsutrymmen för vissa djurslag får inte uppföras, byggas till eller om utan att stallen eller förvaringsutrymmena på förhand har godkänts från djurskydds- och djurhälsosynpunkt (6 kap. 1 § djurskyddsförordningen). Överträdelse av bestämmelsen beivras med en särskild avgift (10 kap. 1 § samma förordning). En sådan avgift utgår också enligt 10 kap. 3 § djurskyddsförordningen om försöksdjursanläggningar tas i bruk innan de har godkänts (mer om dessa bestämmelser, se avsnitt 8.2). Reglerna om förprövning av nya tekniska system och ny teknisk utrustning i 6 kap. 5 § första stycket djurskyddsförordningen och tillhörande föreskrifter meddelade av Jordbruksverket uppvisar likheter med regelverket om förprövning av stall m.m. Reglerna är vidare i sig tydliga och klara och det torde i många fall vara enkelt att konstatera om en överträdelse av regelverket har skett eller inte. I det enskilda fallet kan det dock vara svårt för länsstyrelsen i

egenskap av kontrollmyndighet att avgöra om det är fråga om ny teknik som används. Detta medför dock inte att bestämmelserna är olämpliga för sanktionsväxling. Kontrollmyndigheten kan om oklarhet råder i fråga vända sig till Jordbruksverket för klargörande, då det är Jordbruksverket som avgör om det är fråga om ny teknik.

Mot bakgrund av det sagda ter sig reglerna därför lämpliga för sanktionsväxling.

Bestämmelser om försöksdjursverksamhet

Bestämmelser om försöksdjursverksamhet som är straffsanktionerade enligt 10 kap. 5 § djurskyddslagen behandlas närmare i avsnitt 8.4.13.

Inledningsvis kan konstateras att överträdelse av kravet på godkännande av anläggning för försöksdjursverksamhet i 7 kap. 30 § djurskyddsförordningen redan i dag är belagd med en sanktionsavgift enligt 10 kap. 3 § samma förordning.

I 7 kap. 29 § djurskyddsförordningen finns bestämmelser om att vissa djurklasser ska bedövas eller ges smärtstillande medel vid användning i djurförsök. Bestämmelsen ter sig till sin lydelse som klar och tydlig. För ansvar enligt bestämmelsen krävs att det ska visas att användningen skulle kunna medföra fysiskt eller psykiskt lidande, vilket innebär att den är förenad med visst utrymme för tolkning. Det är dock inte fråga om ett sådant tolkningsutrymme som kräver mer långtgående utredning, varför bestämmelsen i sig får anses vara lämplig för sanktionsväxling. Enligt 7 kap. 1 § första stycket 3 djurskyddslagen ska en försöksdjursverksamhet utformas så att djuren inte utsätts för större lidande än vad som är absolut nödvändigt. Den nämnda paragrafen innehåller övergripande principer för försöksdjursverksamhet och överträdelse av denna paragraf är straffbelagd enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen. En viss gränsdragningsproblematik kan därför uppstå mellan bestämmelsen i 7 kap. 1 § första stycket 3 djurskyddslagen och 7 kap. 29 § djurskyddsförordningen, eftersom det i fråga om den senare bestämmelsen, som angetts ovan, för ansvar krävs att användningen av djur i djurförsök skulle kunna medföra lidande om inte bedövning används. Av denna anledning är den sistnämnda bestämmelsen inte lämplig för sanktionsväxling.

Bestämmelsen i 7 kap. 32 § första stycket djurskyddsförordningen innehåller ett bemyndigande för Jordbruksverket att meddela föreskrifter om villkor för eller förbud mot uppfödning, förvaring, tillhandahållande eller användning av försöksdjur. Bemyndigandet har således en bred utformning och tangerar i flera avseenden sådana bemyndiganden som avser t.ex. djurhållning i allmänhet och som vi ovan inte funnit lämpliga för sanktionsväxling på grund av gränsdragningsproblematiken i förhållande till bestämmelserna i djurskyddslagen. Bestämmelser som meddelats med stöd av bemyndigandet i 7 kap. 32 § första stycket djurskyddsförordningen kan därför anses mindre lämpliga för sanktionsväxling och bör därför inte ingå i ett sådant system.

Jordbruksverkets föreskrifter om försöksdjur innehåller ett flertal regler av ren administrativ karaktär som har meddelats med stöd av 7 kap. 30 § fjärde stycket och 32 § andra stycket djurskyddsförordningen. Det rör sig t.ex. om krav på identitetsmärkning av försöksdjur och journalföring. Föreskrifterna innehåller också bestämmelser om utformning av försöksdjursanläggningar. Samtliga bestämmelser i Jordbruksverkets föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 kap. 30 § fjärde stycket och 32 § andra stycket djurskyddsförordningen framstår som lämpliga för sanktionsväxling, då de framstår som klara och tydliga och inte kräver långtgående utredningar. Den ovan beskrivna gränsdragningsproblematiken gör sig inte heller gällande för dessa bestämmelser, eftersom djurskyddslagen inte innehåller några regler av motsvarande karaktär. Överträdelser av dessa bestämmelser kan således endast aktualisera straffansvar enligt 10 kap. 5 § djurskyddslagen. Bestämmelserna är därmed lämpliga att överföra till ett system med sanktionsavgifter.

Jordbruksverkets föreskrifter om utbildning och kompetens för den som fångar in viltlevande försöksdjur samt metoder för sådant infångande, framstår också som klara och tydliga och för vilka överträdelser bör kunna konstateras relativt enkelt. Det föreligger inte heller någon gränsdragningsproblematik i fråga om dessa bestämmelser, då djurskyddslagen saknar motsvarande reglering. Även dessa bestämmelser bör därför vara föremål för sanktionsväxling.

Bestämmelser som i och för sig är lämpliga för sanktionsväxling men som inte omfattas av våra direktiv

Enligt våra direktiv ska vi överväga om bestämmelser som faller inom området för 10 kap.4 och 5 §§djurskyddslagen och som endast har böter i straffskalan, bör beivras med avgift i stället för straff. Det sagda innebär att vissa bestämmelser, som i tidigare betänkanden har bedömts lämpliga för sanktionsväxling på djurskyddsområdet, faller utanför området för vilka bestämmelser som enligt vårt uppdrag kan vara lämpliga för sanktionsväxling (se avsnitt 7.3 angående tidigare förslag i frågan). Detta rör främst bestämmelser om tillståndsplikt för viss djurhållning som numera regleras i 6 kap. 4 § djurskyddslagen, och som är straffsanktionerad enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen med fängelse i straffskalan. Det är fråga om en lättkonstaterad överträdelse och enligt uppgift till utredningen vanligt förekommande. Det är därtill fråga om en s.k. förvaltningsrättslig stödkriminalisering som syftar till att upprätthålla tillsynsmyndighetens möjlighet till kontroll av djurhållning. Denna bestämmelse är därför till sin karaktär i sig lämplig för sanktionsväxling och skulle kunna infogas i ett system med administrativa sanktionsavgifter. Eftersom det endast följer av våra direktiv att föreslå sanktionsväxling gällande brott med uteslutande böter i straffskalan lämnar vi dock inte något förslag i denna del.

9.5. Författningsregleringen

Förslag: I djurskyddslagen ska det införas ett bemyndigande för

regeringen att meddela föreskrifter om att en sanktionsavgift ska betalas av den som

1. brister i fråga om transporthandlingar, om krav på planering

av transport, om tillstånd och intyg, om krav på medföljande personal, om godkännande av transportmedel, om kontroll på omlastningsplats eller bestämmelseort, om färdjournal, om utbildning av personal eller om information och arbetsordning i enlighet med bestämmelserna i förordning (EG) nr 1/2005, som inte omfattas av 10 kap. 3 § djurskyddslagen,

2. brister i fråga om kontroll av bedövning, om standardrutiner,

om kompetensnivå och kompetensbevis för personer som utför avlivning av djur och därmed sammanhängande verksamhet, om krav på bruksanvisningar, om användning av fixerings- och bedövningsutrustning, om import från tredje länder, om slakteriers utformning, konstruktion av utrustning, övervakningsförfaranden och krav på djurskyddsansvarig eller om nödavlivning i enlighet med bestämmelserna i förordning (EG) nr 1099/2009, som inte omfattas av 10 kap. 3 § djurskyddslagen,

3. bryter mot artikel 18.1 c och d samt artikel 18.2 i förordning

(EG) nr 1223/2009,

4. inte uppfyller villkor för eller förbud mot försäljning eller annan

överlåtelse av djur,

5. inte uppfyller villkor för tävling eller offentlig förevisning av

djur,

6. använder tekniska system och ny teknisk utrustning för djur-

hållning utan att de har godkänts från djurskydds- och djurhälsosynpunkt,

7. föder upp, förvarar, tillhandahåller eller använder försöksdjur

och som brister i fråga om märkning av djur, brister i att upprätta instruktioner för sådan verksamhet, brister i att föra journal och lämna upplysningar om verksamheten och djuren eller brister i fråga om utformningen av djurförsöksanläggningen eller andra förvaringsutrymmen, eller

8. brister i fråga om utbildning och kompetens för den som fångar

in viltlevande försöksdjur samt metoder för sådant infångande.

Vanligen anges det i lag eller förordning dels de bestämmelser som ska omfattas av ett system med sanktionsavgifter, dels storleken på avgiften. På bl.a. miljö-, livsmedels- respektive fiskeområdet har regeringen getts bemyndigande att i förordning ange vilka regelöverträdelser som ska föranleda sanktionsavgift samt hur avgiften ska bestämmas i det enskilda fallet. Det förekommer dock att myndighet har getts bemyndigande att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter, dvs. att självständigt stå för urvalet av de bestämmelser som ska sanktioneras med sanktionsavgift. En sådan ordning finns på arbets-

miljöområdet där Arbetsmiljöverket med stöd av 8 kap. 5 § arbetsmiljölagen (1977:1160) och 18 § första stycket 4 arbetsmiljöförordningen (1977:1166) har bemyndigats att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter i fråga om överträdelser av föreskrifter som Arbetsmiljöverket har meddelat med stöd av 4 kap.1–8 §§arbetsmiljölagen. I och med en lagändring 2014 utvidgades Arbetsmiljöverkets bemyndigande att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter. Regeringen anförde i detta sammanhang bl.a. följande.6

Inom arbetsmiljöområdet används i de flesta fall förelägganden och förbud för att åstadkomma en rättelse när någon brist i arbetsmiljön upptäcks. Denna sanktionsform är mest ändamålsenlig när det behövs en precisering av kravet med hänsyn till förhållandena på den enskilda arbetsplatsen. Det främsta skälet är att en konkretisering av kraven i ett enskilt fall ofta behövs, eftersom förhållandena i arbetslivet är så skiftande. Regeringen anser att den valfrihet som Arbetsmiljöverket har är viktig för att sanktionen ska kunna anpassas till vad som är lämpligt med hänsyn till innehållet i den enskilda föreskriften. Föreskriftens utformning bör således vara avgörande för om sanktionsavgift ska föreskrivas eller inte. För det fall föreskriften inte uppfyller de grundläggande krav som angetts i avsnitt 5.1 och därmed inte lämpar sig för sanktionsavgift bör den genomdrivas enbart genom föreläggande och förbud.

[…]

Med hänsyn till hur regelsystemet på arbetsmiljöområdet således är utformat, är det regeringens uppfattning att det knappast är möjligt att i lagen närmare precisera i vilka fall sanktionsavgift ska utgå. Arbetsmiljöverket bör därför även fortsättningsvis få bestämma i vilka fall en föreskrift ska följas av sanktionsavgift. Området där det ska vara möjligt att föreskriva sanktionsavgift måste dock liksom tidigare vara angivet i arbetsmiljölagen. Det är regeringens uppfattning att denna förutsättning är uppfylld i det förslag som nu lämnas.

I likhet med arbetsmiljölagen är djurskyddslagen en ramlag, och innehåller de bestämmelser som är grundläggande och centrala för djurs välfärd. Jordbruksverket har fått en långtgående befogenhet att meddela närmare föreskrifter om djurskydd och djurhållning, liksom Arbetsmiljöverket har fått i fråga om arbetsmiljö på flera olika områden. Till skillnad från Arbetsmiljöverket har dock Jordbruksverket inte något tillsynsansvar över föreskrifternas efterlevnad, utan tillsynen utövas enligt djurskyddslagen av länsstyrelserna.

6Prop. 2012/13:143 s. 65.

Som framgår av den ovan redovisade kartläggningen har Jordbruksverket meddelat ett stort antal detaljerade föreskrifter som faller inom och till viss del fastställer det straffbara området för 10 kap. 5 § djurskyddslagen. Myndigheten har således stor sakkunskap på djurskyddsområdet och har därmed kompetens att avgöra om en viss bestämmelse är lämplig för sanktionsväxling. En ordning som innebär att det sanktionsavgiftspliktiga området på djurskyddsområdet bestäms av Jordbruksverket skulle också leda till ett flexibelt system, då myndigheten snabbt kan vidta de följdändringar som behövs då det grundläggande regelverket ändras. Bedömningen av om en viss överträdelse ska medföra sanktionsavgift innefattar emellertid i de allra flesta fall samtidigt ett övervägande av om överträdelsen ska undantas från det straffsanktionerade området. Detta talar för att riksdagen eller regeringen ska avgöra vilka regelbrott som bör omfattas av ett system med sanktionsavgifter. Vidare bör inte ett avgiftssystem som har så stora likheter med straff utformas på alltför långt avstånd från lagstiftaren, vilket skulle vara fallet om de bestämmelser som skulle kunna föranleda sanktionsavgift anges i myndighetsföreskrifter. Det underlättar dessutom för den enskilde att få en samlad bild av sanktionssystemet om alla sanktioner finns samlade i en lag eller förordning.7

Enligt den kompetensfördelning som gäller mellan riksdag och regering (8 kap. regeringsformen) kan regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter. För att möjliggöra kontinuerliga ändringar av bestämmelserna om sanktionsavgift som kan föranledas av ändringar i EU:s regelverk på djurskyddsområdet bör bestämmelserna om sanktionsavgift tas in i regeringsförordning. Ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter bör därför tas in i djurskyddslagen.

Vi har ovan angett de bestämmelser som faller inom området för 10 kap.4 och 5 §§djurskyddslagen som vi bedömer är lämpliga att föra över till ett sanktionsavgiftssystem. Av bemyndigandet till regeringen i djurskyddslagen bör det därför framgå att dessa typer av överträdelser omfattas av regeringens föreskriftsrätt. Vilka överträdelser som kan leda till sanktionsavgift bör därefter preciseras på förordningsnivå.

7 Se bl.a. de överväganden som gjordes vid införandet av sanktionsavgiftssystem i fiskelagen (1993:787), prop. 2007/08:107 s. 22.

9.6. Avgiftsskyldigheten ska bygga på strikt ansvar och vara obligatorisk

Förslag: Regleringen av sanktionsavgifter ska bygga på strikt ansvar.

Bedömning: Bestämmelser om sanktionsavgift bör formuleras

på så sätt att sanktionsavgift ska tas ut om förutsättningarna för det är uppfyllda.

I merparten av sanktionsavgiftssystemen i svensk rätt krävs vare sig att uppsåt eller oaktsamhet konstateras för att avgift ska kunna påföras vid en regelöverträdelse. Som har utvecklats i avsnitt 7.2.4 ansåg Straffrättsanvändningsutredningen att huvudregeln vid användande av sanktionsavgift bör vara att avgiftsskyldigheten ska bygga på strikt ansvar. Vår bedömning är att det inte finns skäl att avvika från denna princip när det gäller de överträdelser av djurskyddsregleringen som enligt vårt förslag ska beivras med sanktionsavgift.

Det är framför allt den omständigheten att det inte behöver bevisas att en regelöverträdelse skett uppsåtligen eller av oaktsamhet som gör att ett system med sanktionsavgifter anses vara effektivt. För att en regelöverträdelse ska leda till en snabb reaktion krävs att avgiften ska kunna påföras utan någon närmare utredning. En avgiftsskyldighet som bygger på strikt ansvar bidrar därför till en förenkling och effektivisering av sanktionssystemet. Det är lättare och mer ändamålsenligt i ett system som ofta kommer att handla om att påföra juridiska personer en sanktion. Myndigheten ska i ett sådant fall endast kontrollera att en överträdelse har ägt rum objektivt och bestämma avgiften enligt en fastställd beräkningsgrund. Bedömningsinslaget blir betydligt mer begränsat än om det skulle krävas en utredning av om det förelegat uppsåt eller oaktsamhet hos den avgiftsskyldige. För att inte effektivitetsfördelen ska gå förlorad bör det föreslagna systemet med sanktionsavgifter därför bygga på strikt ansvar.

För att en konstruktion med strikt ansvar ska vara försvarbar utifrån rättssäkerhets- och rimlighetssynpunkt bör det finnas ett starkt stöd för en presumtion att överträdelser på området inte kan ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet (jfr regleringens riktlinjer för att använda sanktionsavgift, se avsnitt 7.2.4). I fråga om djurskydd är det ofta djurhållare som bedriver närings-

verksamhet som skulle kunna bli avgiftsskyldiga vid konstaterade regelöverträdelser. Dessa aktörer har särskild anledning att väl känna till och följa det regelverk som omgärdar det djurslag som omfattas av djurhållningen. I de allra flesta fall torde det kunna betraktas som i vart fall oaktsamt att en näringsidkare inte sätter sig in i de regler som gäller på det område där han eller hon verkar. Vi bedömer att de överträdelser som enligt vårt förslag ska omfattas av ett sanktionsavgiftssystem till sin karaktär är sådana att det är svårt att se att sådana överträdelser i normalfallet kan bero på annat än uppsåt eller oaktsamhet. Vi bedömer därför att denna förutsättning är uppfylld i fråga om de överträdelser som nu föreslås föras över från det straffrättsliga systemet.

Enligt artikel 6.2 Europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) ska var och en som blivit anklagad för brott betraktas som oskyldig till dess hans skuld lagligen fastställts (den s.k. oskuldspresumtionen, se även avsnitt 7.2.4). Presumtionen innebär att en sanktionsavgift inte får utkrävas automatiskt när de objektiva rekvisiten är uppfyllda, utan den som avgiften riktar sig mot ska ha en möjlighet till någon form av försvar som grundas på subjektiva förhållanden. För att inte stå i strid med oskuldspresumtionen i Europakonventionen föreslår vi att systemet med sanktionsavgifter innehåller en möjlighet till avgiftsbefrielse (se avsnitt 9.7 nedan). Ett system baserat på strikt ansvar strider således inte mot konventionens bestämmelser.8

Mot bakgrund av det sagda ska det föreslagna systemet med sanktionsavgifter på djurskyddsområdet utgå från strikt ansvar vid prövning av avgiftsskyldighet.

Lagrådet har uttalat att skrivningar om att avgiftsskyldigheten bygger på strikt ansvar inte bör tas med i författningstext. I motsats till vad som gäller för straffbestämmelser finns det nämligen inte något formellt krav på uppsåt eller oaktsamhet för att besluta om sanktionsavgift (se avsnitt 7.2.4). Vi ser därför inget skäl att uttryckligen i djurskyddslagen föreskriva att ansvaret ska vara strikt.

Strikt ansvar innebär som konstaterats att det varken krävs uppsåt eller oaktsamhet hos den ansvarige djurhållaren för att sanktionsavgift ska kunna tas ut. Strikt ansvar innebär emellertid inte att sank-

8 Se även regeringens bedömning i andra lagstiftningsärenden, t.ex. prop. 2017/18:165 s. 62 och avgörandet RÅ 2002 ref 66.

tionsavgift måste tas ut vid varje överträdelse som sker. En viktig fråga är därför om det ska vara obligatoriskt att ta ut sanktionsavgift när en viss bestämmelse har överträtts. Bestämmelser om sanktionsavgift i andra lagstiftningar är oftast obligatoriska, dvs. utformade så att sanktionsavgift ska tas ut när förutsättningarna för det är uppfyllda. Med hänsyn till behovet av likabehandling, objektivitet och proportionalitet bör kontrollmyndighetens möjligheter till mer skönsmässiga bedömningar som utgångspunkt vara mycket begränsade. Behovet av att säkerställa likabehandling är särskilt starkt när det gäller sanktionsavgifter enligt djurskyddslagen eftersom utgångspunkten är att flera olika kontrollmyndigheter ska tillämpa bestämmelserna. Bestämmelserna om sanktionsavgift bör därför formuleras på så sätt att sanktionsavgift ska tas ut om förutsättningarna för det är uppfyllda. Kontrollmyndigheten föreslås dock ha möjlighet att i vissa fall efterge sanktionsavgiften (se avsnitt 9.7 nedan).

9.7. Undantag från avgiftsskyldigheten

Förslag: En sanktionsavgift ska inte tas ut om det är oskäligt att

ta ut avgiften. Vid denna prövning ska särskilt beaktas

1. om överträdelsen berott på sjukdom som medfört att den av-

giftsskyldige inte förmått att på egen hand göra det som han eller hon varit skyldig att göra och inte heller förmått att ge någon annan i uppdrag att göra det,

2. om överträdelsen annars berott på en omständighet som den

avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka,

3. vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika att överträdelsen

skulle inträffa, eller

4. om överträdelsen är utan påfallande betydelse med hänsyn till

det intresse som bestämmelsen är avsedd att skydda.

Bedömning: Det bör inte införas en möjlighet till jämkning av

sanktionsavgiften.

Ett sanktionsavgiftsavgiftssystem som utgår från strikt ansvar får som konstaterats ovan inte strida mot oskuldspresumtionen i Europakonventionen. Enligt praxis från Europadomstolen ska presumtioner av straffrättslig karaktär hållas inom rimliga gränser och det ska enligt domstolen göras en nyanserad och inte alltför restriktiv prövning av befrielsegrunderna i varje enskilt fall. Detta är en förutsättning för att kravet på rättssäkerhet som oskuldspresumtionen ger uttryck för ska anses uppfyllt. Det måste därför finnas möjlighet för kontrollmyndigheterna att befria någon från sanktionsavgift, när det framstår som oskäligt att ta ut avgift.

Regler om befrielse från avgift kan utformas antingen så att undantagen klart preciseras, med vägledande exempel eller genom allmänt hållna regler. Klart preciserade regler är svårare att utforma, eftersom det inte är möjligt att förutse alla situationer där avgiftsbefrielse bör kunna komma i fråga.

Miljöbalkens regler om miljösanktionsavgift anger, som beskrivits i avsnitt 7.3.2, att flera omständigheter kan föranleda befrielse från miljösanktionsavgift (30 kap. 2 § andra stycket). Liknande bestämmelser finns i fiskelagen, livsmedelslagen (2006:804) och lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter. En bestämmelse om avgiftsfrihet i djurskyddslagen bör – för att systemen med sanktionsavgift ska vara så enhetliga som möjligt – utformas på liknande sätt som i dessa lagar. En liknande reglering på olika områden där sanktionsavgifter förekommer kan underlätta en mer enhetlig praxisbildning, inte minst hos förvaltningsdomstolarna som överinstans.

Det bör alltså vara möjligt att underlåta att ta ut avgift när det är oskäligt att besluta om det med hänsyn till en allvarlig sjukdom som gjort det omöjligt att uppfylla det som ålegat den avgiftsskyldige, omständigheter som inte kunnat eller borde ha förutsetts eller som den avgiftsskyldige inte kunnat påverka eller till vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika att en överträdelse skulle inträffa.

Bestämmelsen om avgiftsfrihet avser undantagssituationer och utrymmet för att underlåta att påföra avgift ska vara begränsat på samma sätt som är fallet för liknande bestämmelser i andra regelverk gällande sanktionsavgifter.

För att den avgiftsskyldige inte ska anses ha haft möjlighet att ens uppdra åt någon annan att fullgöra en skyldighet bör det vara fråga om allvarlig sjukdom. Utrymmet för att beakta sådana omständigheter annat än för fysiska personer, eller för mycket små företag – i

första hand enmansföretag – där det inte finns möjlighet att överföra ansvaret på någon annan bör vara mycket litet. Om den avgiftsskyldige har vidtagit en i och för sig korrekt åtgärd för att undvika överträdelse men inte lyckats fullt ut skulle det kunna framstå som oskäligt att kräva betalning av sanktionsavgift. Även detta bör främst kunna bli aktuellt när det gäller fysiska personer eller för mycket små företag. Vidare bör det vara möjligt att befria från avgift i de fall där den avgiftsskyldige har laga förfall för sin underlåtenhet att fullgöra sina skyldigheter. Här bör rättegångsbalkens regler om laga förfall användas som en utgångspunkt för bedömningen av påståenden om att det inte varit möjligt att uppfylla krav på en viss prestation.9

Det bör emellertid inte anses oskäligt att ta ut avgift när överträdelsen t.ex. beror på att den avgiftsskyldige inte känt till de regler som gäller, att en uppdragstagare som anlitats begått ett misstag eller att en verksamhet är nystartad. Det bör inte heller anses oskäligt att ta ut avgift om den avgiftsskyldige har ekonomiska problem eller om avgiften annars ter sig hög i förhållande till den avgiftsskyldiges ekonomiska förhållanden.10

Enligt 10 kap. 6 § djurskyddslagen ska det inte dömas till ansvar för gärningar som avses i 1, 3, 4 eller 5 § om de är att anse som ringa. En gärning är enligt bestämmelsen att anse som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som straffbestämmelsen är avsedd att skydda. Frågan är om det i bestämmelsen om avgiftsfrihet ska införas ett undantag för överträdelser som kan betraktas som ringa. Om det inte görs kommer vid en sanktionsväxling gärningar som tidigare kan ha bedömts som ringa brott och alltså straffria kunna bli föremål för sanktionsavgift.

Regeringen har övervägt denna fråga i andra lagstiftningsärenden, bl.a. i fråga om fiskelagen och livsmedelslagen. I nuvarande bestämmelsen i 50 b § fiskelagen anges – utöver ovan behandlade befrielsegrunder – att det vid prövningen av om det är oskäligt att ta ut avgift även ska beaktas om en viss enstaka överträdelse saknar betydelse i kontrollhänseende. Denna befrielsegrund lades till i bland exemplen i lagtexten 2014. I förarbetena till bestämmelsen diskuterades att införa en befrielsegrund för ringa överträdelser, varvid följande anfördes.

9 Se t.ex. prop. 2005/06:182 s. 51 f. och prop. 2017/18:165 s. 69. 10 Se t.ex. prop. 2005/06:182 s. 52 och prop. 2017/18:165 s. 69.

[…] I förarbetena till bestämmelserna om sanktionsavgift angavs att ringa överträdelser i syfte att undvika alltför stora inslag av skönsmässiga bedömningar inte borde undantas från det avgiftsbelagda området (prop. 2007/08:107 s. 23). Regeringen anser fortfarande att det inte bör finnas alltför stora inslag av skönsmässiga bedömningar i systemet. Det är därför inte lämpligt att införa en punkt i bestämmelsen om befrielse där det i alla ringa fall anses vara oskäligt att ta ut en sanktionsavgift. Bedömningen av om det kan anses vara oskäligt att ta ut en avgift bör i stället kopplas till om en enstaka överträdelse saknar betydelse i kontrollhänseende eller om den är obetydlig med hänsyn till syftet med den bestämmelse som har överträtts. En sådan precisering innefattar de exempel som Fiskeriverket har angett i sin rapport och är fortfarande flexibel samtidigt som det klargörs att det ska röra sig om enstaka fall där det trots det strikta ansvaret är oskäligt att ta ut en avgift eftersom det som brustit har saknat betydelse i kontrollhänseende eller inte har någon betydelse för syftet med bestämmelsen. Enligt regeringens mening innebär detta klargörande och den praxis som kommer att utvecklas genom Havs- och vattenmyndighetens och domstolarnas beslut att den skönsmässiga bedömningen blir begränsad.11

Regeringen beaktade i denna bedömning att fiskelagstiftningen kräver att yrkesfiskarna ska lämna ett stort antal uppgifter vid ett stort antal tillfällen och att den dåvarande tillämpningen av bestämmelsen om avgiftsfrihet hade blivit så restriktiv att sanktionsavgiftssystemet upplevdes som stelt och orättvist.12

Frågan om att införa en motsvarande bestämmelse i livsmedelslagen väcktes även i förarbetena till den lagens nuvarande regelverk om sanktionsavgifter. Regeringen konstaterade att ringa överträdelser är undantagna från det straffbara området i livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter. Regeringen menade att då syftet med att införa administrativa sanktionsavgifter är att åstadkomma ett system där överträdelser beivras snabbt och effektivt motverkar alltför stora inslag av skönsmässiga bedömningar detta syfte. Huvudregeln bör enligt regeringen därför vara att objektivt konstaterade överträdelser ska kunna leda till att en sanktionsavgift tas ut. Regeringen ansåg därför att ringa överträdelser inte skulle undantas från det avgiftsbelagda området.13

Regeringen ansåg vidare att det inte fanns samma behov på livsmedels- respektive foderområdet som på fiskeområdet av att införa en sådan befrielsegrund när det gäller beslut om sanktionsavgift

11Prop. 2013/14:184 s. 85 f. 12Prop. 2013/14:184 s. 85. 13Prop. 2017/18:165 s. 62 f.

enligt livsmedelslagen eller lagen om foder och animaliska biprodukter. Regeringen menade vidare att bedömningen såsom att om en enstaka överträdelse saknar betydelse i kontrollhänseende ryms inom ramen för prövningen av om det är oskäligt att ta ut en sanktionsavgift.14

Tanken med en sanktionsväxling på djurskyddsområdet är enligt vårt förslag inte att regelöverträdelser som tidigare ansågs som ringa och därför inte föranledde straffansvar nu ska beivras med sanktionsavgift utan att det ska ske en växling över från straffansvar till sanktionsavgift.

Som vi har utvecklat i föregående avsnitt begränsas möjligheterna till sanktionsväxling på djurskyddsområdet på ett ganska omfattande sätt av att det i många fall skulle bli betydande gränsdragningsproblem om gärningar enligt 10 kap. 5 § djurskyddslagen skulle bli föremål för sanktionsavgift i stället för straffansvar (se avsnitt 9.4). Olika gärningar som ur djurskyddssynpunkt är att anse som lika allvarliga kommer genom vårt förslag att finnas både i systemet med sanktionsavgift och i ordningen med straffansvar. Det talar för att området som undantas från en repressiv sanktion bör vara ungefär lika stort oavsett om sanktionen är administrativ eller straffrättslig.

Det är sammantaget viktigt att ett sanktionssystem upplevs som rättvist och rimligt. Överträdelser som skulle bedömts som ringa i straffrättslig mening och således inte skulle ha aktualiserat påföljd bör därför enligt vår bedömning inte leda till att sanktionsavgift påförs. Det bör – som påtalats i de ovan behandlade förarbetsuttalanden – inte förekomma alltför stora inslag av skönsmässiga bedömningar i ett system med sanktionsavgifter, då ett sådant inslag kan äventyra effektiviteten i systemet. Redan i dag görs dock sådana bedömningar om huruvida en överträdelse av djurskyddsreglerna är att se som ringa och således inte vara straffbar.

Enligt 10 kap. 6 § andra meningen djurskyddslagen är en gärning anse som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som straffbestämmelsen är avsedd att skydda. I avsnitt 9.15 föreslår vi emellertid en utvidgning av tillämpningsområdet för det ringa brottet på så sätt att en gärning är att anse som ringa om den är utan påfallande betydelse med hänsyn till det intresse som straffbestämmelsen är avsedd att skydda. Bestämmelsen om avgiftsfrihet för ringa överträdelser bör formuleras på motsvarande sätt för att

14Prop. 2017/18:165 s. 68.

säkerställa att sanktionssystemet i sin helhet framstår som konsekvent. Vid bedömningen om det är oskäligt att ta ut avgift ska således även särskilt beaktas om överträdelsen är utan påfallande betydelse med hänsyn till det intresse som bestämmelsen är avsedd att skydda.

Eftersom bestämmelsen om avgiftsfrihet är utformad på så sätt att den exemplifierar i vilka fall avgift inte ska påföras, kan avgiftsbefrielse som nämnts ovan även medges om det i andra fall kan anses vara oskäligt att påföra avgift. I detta sammanhang bör påpekas att det ska röra sig om undantagssituationer och att utrymmet för att inte påföra avgift bör vara begränsat.

En fråga är om det finns skäl att – utöver möjligheten att efterge sanktionsavgift – införa en möjlighet för kontrollmyndigheterna att jämka sanktionsavgiften. En sådan möjlighet riskerar enligt vår mening att äventyra framväxten av en enhetlig rättstillämpning på området, särskilt med beaktande av att det är flera olika kontrollmyndigheter som kommer att fatta beslut om sanktionsavgifter. Eftersom sanktionsavgifter kommer att kunna påföras med relativt låga belopp framstår en möjlighet till jämkning inte heller som påkallad.15

9.8. Sanktionsavgifternas storlek

9.8.1. Avgiftsstorleken

Förslag: Sanktionsavgiftens storlek ska framgå av regeringens före-

skrifter. Avgiften ska uppgå till minst 1 000 kronor och högst 100 000 kronor. Storleken ska bestämmas med hänsyn till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser.

För att ett sanktionsavgiftssystem ska vara effektivt krävs att avgift kan påföras i nära anslutning till att överträdelsen ägt rum och utan att några mer ingående bedömningar måste göras. För att grundläggande rättssäkerhetskrav ska vara uppfyllda är det också nödvändigt att systemet är förutsägbart för den som riskerar att påföras avgift. Mot denna bakgrund bör systemet vara konstruerat på så sätt att det är relativt enkelt att avgöra vilket belopp som gäller för den

15 Se även regeringens bedömning i fråga om möjlighet till jämkning av sanktionsavgifter på livsmedels- respektive foderområdet, prop. 2017/18:165 s. 68.

enskilda överträdelsen. Avgiftsbeloppen måste därför fastställas med en viss grad av schablonmässighet, dvs. enligt en på förhand fastställd taxa, vilket är vanligt förekommande i olika sanktionsavgiftssystem. Taxan anges då ofta i förordning.

Vid bestämmandet av vilka beloppsintervall som bör gälla finns det skäl att beröra hur avgiftsintervallerna ser ut i andra sanktionsavgiftssystem. Enligt miljöbalken är det lägsta belopp som kan beslutas vid en överträdelse 1 000 kronor och det högsta beloppet 1 miljon kronor. På livsmedelsområdet är det lägsta beloppet 1 000 kronor och det högsta beloppet uppgår till 100 000 kronor. Samma intervall gäller på området foder och animaliska biprodukter. Enligt fiskelagen sträcker sig intervallet från 1 000 kronor till 500 000 kronor. I andra regelverk, t.ex. på det finansiella området, uppgår den högsta möjliga avgiften till betydligt högre belopp, och bestäms exempelvis utifrån det högsta beloppet av ett visst fast belopp och två gånger den vinst som har gjorts till följd av regelöverträdelsen. I vissa fall ingår även en procentandel av ett företags nettoomsättning på koncernivå i denna bedömning (se även avsnitt 7.2.4).

De regelöverträdelser på djurskyddsområdet som föreslås vara aktuella för sanktionsväxling är av mindre allvarlig art och renderar i det nuvarande straffrättsliga systemet en bötespåföljd, eventuellt i kombination med företagsbot. Avsikten med sanktionsavgifter i stället för straffrättslig påföljd för dessa överträdelser är inte heller att de ska beivras strängare än vad som i dag är fallet. Detta för att vi inte funnit att någon sådan påtaglig repressionsökning är påkallad. Eftersom sanktionsavgiftssystemet endast är avsett att omfatta mindre allvarliga överträdelser framstår en högsta beloppsgräns om 100 000 kronor och en lägsta gräns om 1 000 kronor som rimliga.

Vid bedömningen av vilka avgiftsbelopp som bör fastställas i förordning bör de två parametrarna vara för det första överträdelsens allvar och för det andra betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Samma kriterier gäller för flera andra områden där sanktionsavgifter införts, t.ex. på miljö- och fiskeområdet. Med ”överträdelsens allvar” bör på djurskyddsområdet avse de objektiva omständigheterna som hur lång tid som överträdelsen har pågått, överträdelsens omfattning, t.ex. hur många djur som har drabbats av regelöverträdelsen och vilken inverkan överträdelsen har haft på djurets välfärd. Uttrycket ”betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser” syftar på betydelsen av bestämmelsen som sådan och

intresset av det den är avsedd att reglera, dvs. bestämmelsens skyddsintresse. I fråga om djurskyddsbestämmelser är skyddsintresset djurets välfärd och dess intresse av att inte orsakas lidande. Olika djurskyddsregler tar till vara detta intresse i olika grad och således bör en bestämmelse som mer direkt avser att skydda djuret från lidande och säkerställa dess välfärd anses som mer betydelsefull ur djurskyddssynpunkt än bestämmelser av mer administrativ natur, som t.ex. journalföring (se också avsnitt 7.2.4 där dessa kriteriers innebörd i miljöbalkens mening redogörs för).

9.8.2. Differentierade avgifter

Bedömning: Sanktionsavgifterna bör differentieras, dvs. vara olika

stora beroende på vem som åläggs avgift. Grunderna för differentieringen bör anges i regeringens föreskrifter. Årsomsättning framstår som en lämplig differentieringsgrund för djurhållare som bedriver näringsverksamhet. För djurhållare som är privatpersoner bör dock fasta avgifter användas.

Hur avgiften bestäms för enskild överträdelse skiljer sig åt mellan de olika sanktionsavgiftssystem som i dag finns i svensk rätt. I förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter regleras vilka överträdelser som kan leda till miljösanktionsavgift. För merparten av överträdelserna är avgiften bestämd till ett fast belopp, som dock kan skilja sig åt i storlek om den avgiftsskyldige är en fysisk person eller ideell förening respektive en juridisk person (se t.ex. 4 kap. 1 § nämnda förordning, som avser krav på anmälan för viss verksamhet). För andra överträdelser bestäms avgiften inom ett angivet beloppsspann, som t.ex. minst 1 000 kronor och högst 25 000 kronor, utifrån en viss angiven parameter, såsom hektar, t.ex. 500 kronor per helt hektar (se t.ex. 5 kap. 2 § nämnda förordning om krav på höst- eller vinterbevuxen mark). Andra sådana parametrar kan vara motorers effekt i kilowatt i fråga om överträdelser av utsläppsregler (se t.ex. 7 kap. 17 §) eller antalet flaskor och burkar i fråga om överträdelser av regler om pantsystem (se t.ex. 11 kap. 12 §).

På livsmedelsområdet finns reglerna om sanktionsavgifternas storlek i livsmedelsförordningen (2006:813), där det anges vilka regelöverträdelser som kan resultera i sanktionsavgift. Här bestäms avgiften

till ett belopp som motsvarar viss del av den avgiftsskyldiges årsomsättning, vanligen en procent av denna omsättning, med ett lägsta och högsta belopp, t.ex. som lägst 5 000 kronor och högst 75 000 kronor (se t.ex. 39 c § andra stycket nämnda förordning, om oregistrerade verksamhet). För stat, kommun och landsting har sanktionsavgifterna i stället angetts till ett fast belopp om t.ex. 40 000 kronor (se t.ex. 39 c § tredje stycket). Med årsomsättning avses i livsmedelsförordningen den totala omsättningen närmast föregående räkenskapsår. Årsomsättningen får under vissa omständigheter i stället uppskattas bl.a. om överträdelsen har skett under näringsidkarens första verksamhetsår eller om tillräckliga uppgifter saknas om omsättningens storlek (39 b §). Livsmedelslagen omfattar endast näringsidkare och således berörs inte privatpersoner av bestämmelserna om sanktionsavgift. Bestämmelser om sanktionsavgift med motsvarande innehåll som de nu nämnda finns på foderområdet i förordningen (2006:814) om foder och animaliska biprodukter.

På fiskeområdet finns bestämmelser om sanktionsavgifter meddelade med stöd av regleringen i fiskelagen i bilaga 1 till förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. För merparten av bestämmelserna är sanktionsbeloppet bestämt till ett fast belopp. I några fall används i stället en differentieringsgrund, som t.ex. fiskefartygets längd eller vikten av ett fiskeparti.

Utredningen har haft kontakt med Livsmedelsverket för att ta del av bl.a. vilka överväganden som gjordes av myndigheten avseende dess uppdrag att till regeringen föreslå hur ett sanktionsavgiftssystem på livsmedelsområdet närmare skulle utformas, bl.a. avseende beräkningsgrunden för avgifterna. Som framgår av regelverket på livsmedelsområdet är årsomsättning den differentieringsgrund som används vid beräkning av sanktionsavgiftens storlek. Andra differentieringsgrunder som övervägdes av myndigheten var bl.a. ett företags antal anställda. Uppgifter av denna karaktär befanns dock svårtillgängliga och osäkra eftersom antalet anställda kan variera under ett verksamhetsår. De överväganden som myndigheten gjorde då den föreslog årsomsättning som differentieringsgrund var att uppgifter om årsomsättning är robusta och lättillgängliga, eftersom de återfinns i ett företags årsredovisning.

I fråga om Livsmedelsverkets överväganden gällande beloppsintervallen inom vilka avgift ska bestämmas undersökte myndigheten olika grenar inom livsmedelsbranschen för att hitta typiska årsomsätt-

ningar. Beloppsintervallen utformades på så sätt att ett företag med en genomsnittsårsomsättning skulle hamna ungefär i mitten av intervallet. Om t.ex. avgiftstaket för en regelöverträdelse är 75 000 kronor, har man räknat på att genomsnittsföretaget på området har en årsomsättning som uppgår till ca 3,3–3,5 miljoner kronor, vilket skulle ge en avgift om 35 000 kronor.

Den krets som omfattas av regelverket på djurskyddsområdet är stor och utgörs av aktörer av mycket skiftande karaktär. Kretsen sträcker sig från privatpersoner som har ett eller ett fåtal djur för sällskap, till djurhållare som bedriver näringsverksamhet med ett stort antal djur i sin besättning. För att sanktionssystemet ska uppfylla kraven på proportionalitet och ha en handlingsdirigerande verkan för såväl små som stora aktörer bör avgifterna kunna differentieras, dvs. vara olika stora beroende på vem som åläggs avgiften. Samtidigt är det viktigt att systemet är förutsägbart och enkelt att tillämpa. Behovet av ett effektivt system innebär att differentieringen bör vara schabloniserad, för att det ska vara enkelt för kontrollmyndigheten att fastställa avgiften i det enskilda fallet. Differentieringen bör därför bygga på relativt enkla bedömningsgrunder och utgå från uppgifter som är lätt åtkomliga för kontrollmyndigheten.

Som bedömningsgrunder för en differentiering, när en sådan är påkallad, kan t.ex. övervägas antalet djur som ingår i djurhållarens besättning. Här skulle begreppet djurenhet kunna övervägas, ett begrepp som i dag används för att bestämma om ett företag är anmälnings- eller tillståndspliktigt enligt miljöbalken (2 kap. 2 § miljöprövningsförordningen [2013:251]). Begreppet är således ett väletablerat mått på en verksamhets storlek. Å andra sidan omfattar det endast lantbrukets djur, men inte djur som hålls som sällskap, t.ex. hundar och katter. Begreppet är därför mindre lämpligt att använda som differentieringsgrund på djurskyddsområdet då de bestämmelser som enligt vårt förslag är aktuella för sanktionsväxling överlag avser alla typer av djurslag.

Antalet djur skulle i sig kunna utgöra en differentieringsgrund, men ter sig mindre lämplig för detta ändamål. Detta eftersom reglerna omfattar ett stort antal djurslag, och att storlek på djurbesättningar kan skilja sig åt inom olika näringsgrenar. Inom kycklingindustrin torde t.ex. normalbesättningen i antal djur vara betydligt större än antalet djur i en normalbesättning avseende nötkreatur. Vidare är antalet djur som hålls för sällskap ofta väsentligt lägre än de som hålls

som lantbruksdjur. Sanktionsavgifter bör därför inte bestämmas utifrån antalet djur.

För att avgiften ska vara proportionerlig och ha en avskräckande effekt är det ändamålsenligt att hänsyn tas till den ekonomiska förmågan hos den som ska påföras avgift. En differentieringsgrund som framstår som mer lämplig är därför djurhållarens årsomsättning, under förutsättning att denne är näringsidkare. De skäl som angetts ovan i anledning av Livsmedelsverkets överväganden i frågan gör sig även gällande i detta sammanhang. Uppgifter om årsomsättning anges i ett företags årsredovisning, och är således offentliga och lättillgängliga uppgifter. Oavsett om en näringsidkare bedriver sin verksamhet som en juridisk person, eller som fysisk person finns dessa uppgifter att tillgå för kontrollmyndigheten i de allra flesta fall. Sanktionsavgiftens storlek bör således bestämmas utifrån en viss procent av årsomsättningen, dock inom vissa beloppsintervall för att avgiften inte ska riskera att bli oproportionerligt hög i förhållande till överträdelsens allvar. I fråga om de beloppsintervall inom vilka avgiften för de olika överträdelserna ska bestämmas, bör dessa alltså bestämmas utifrån hur allvarliga överträdelserna inom ett visst område anses vara (se ovan i avsnitt 9.8.1 om närmare övervägande gällande överträdelsernas allvar). Samma överväganden bör göras i fråga om de procentsatser av årsomsättningen som ska användas vid beräkningen av avgiften; för de allvarligaste fallen bör procentsatsen – i likhet med vad som är fallet på livsmedelsområdet – sättas till en procent, medan de mindre allvarligare förslagsvis bör bestämmas till en halv procent.

För de minst allvarliga överträdelserna som endast bör leda till en låg sanktionsavgift, finns det dock inte tillräckliga skäl för en differentiering. I dessa fall bör avgiften i stället vara enhetlig, dvs. ingen skillnad bör göras med hänsyn till den enskilde näringsidkarens ekonomiska förhållanden.

Att för privatpersoner utgå från den enskildes årsinkomst vid bestämmandet av sanktionsavgiftens storlek framstår enligt vår bedömning som mindre lämpligt. En privatperson kan vara försörjningsskyldig gentemot en eller flera personer samt även vara skuldsatt. Sådana förhållanden ska tas hänsyn till vid t.ex. bestämmandet av en dagsbots storlek, och bör även beaktas i detta sammanhang. Sådana uppgifter är dock inte offentliga och således inte enkla att tillgå för kontrollmyndigheten. Effektivitetshänsyn, men även behovet av förutsägbarhet för den enskilde, talar således emot användningen av diffe-

rentieringsgrunder vid bestämmandet av avgiftens storlek för privatpersoner. Om djurhållaren är privatperson anser vi därför att avgiften i författningstext bör anges till ett fast belopp för var och en av de olika överträdelserna.

I de fall staten eller kommuner är djurhållare bör avgiften – i likhet med vad som är fallet på livsmedelsområdet – anges till ett fast belopp. Detta eftersom en årsomsättning i dessa fall är mycket hög, och således kommer att ”slå i taket” i fråga om de beloppsintervall som gäller för de olika överträdelserna.

När det gäller frågan om vilka belopp alternativt vilka beloppsintervall som bör anges för de olika överträdelserna som föreslås beivras med sanktionsavgift samt vilka procentsatser som bör användas i de fall årsomsättning ska utgöra beräkningsgrund för avgiften anser vi att detta lämpligen bör anges i regeringens föreskrifter på området.

Eftersom det är fråga om ett relativt stort antal regelföreskrifter för vilka sanktionsavgift enligt vårt förslag kan bli aktuellt framstår det som ändamålsenligt att Jordbruksverket ges i uppdrag att peka ut samtliga överträdelser på djurskyddsområdet som omfattas av vårt förslag samt för varje överträdelse ange de fasta belopp alternativt de beloppsintervall till vilken avgift för den enskilda överträdelsen bör bestämmas till med beaktande av överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Uppdraget bör också omfatta att föreslå vilken procentsats av en näringsidkares årsomsättning som bör användas för de olika överträdelserna. Som anges ovan användes motsvarade arbetssätt när sanktionsavgifter infördes på livsmedelsområdet.

9.8.3. Förhöjd avgift vid upprepade överträdelser

Bedömning: Om den som har påförts en sanktionsavgift inte

upphör med överträdelsen bör en ny, förhöjd, avgift tas ut. Om en sanktionsavgift har beslutats för en överträdelse och den avgiftsskyldige därefter upprepar överträdelsen, bör den nya överträdelsen leda till en förhöjd avgift. Beräkningen av en förhöjd avgift bör framgå av regeringens föreskrifter.

På miljöområdet, plan- och byggområdet och livsmedelsområdet finns en möjlighet att besluta om en ny, förhöjd avgift för den som inte upphör med en överträdelse efter att ha påförts en sanktionsavgift. Detsamma gäller för den som efter ett beslut om avgift på nytt gör sig skyldig till en överträdelse av samma slag.

Syftet med att införa sanktionsavgifter är att förbättra regelefterlevnaden på djurskyddsområdet. Det är därför allvarligt om en avgiftsskyldig trots beslutad avgift inte upphör med ett otillåtet beteende eller upprepar en överträdelse. Det kan inte heller anses strida mot dubbelprövningsförbudet att ta ut en ny, förhöjd sanktionsavgift om någon inte upphör med en överträdelse, förutsatt att ett nytt beslut om sanktionsavgift för en överträdelse som inte upphör avser en annan tidsperiod än den som omfattas av det första beslutet. I dessa fall är det fråga om ett pågående händelseförlopp, och sanktionsavgiftssystemet skulle riskera att bli i stort sett verkningslöst om den som redan ålagts en sanktionsavgift skulle kunna fortsätta samma överträdelse utan att riskera någon ytterligare sanktion. Om den avgiftsskyldige inte upphör med en överträdelse eller på nytt gör sig skyldig till en sådan överträdelse som omfattas av det första beslutet bör en förhöjd avgift kunna beslutas. Beräkningen av en förhöjd avgift bör framgå av regeringens föreskrifter.

9.9. Kontrollmyndigheterna ska besluta om avgift

Förslag: Kontrollmyndigheterna ska besluta om sanktionsavgift.

Beslut om sanktionsavgift fattas på de allra flesta områden där en sådan har införts av en kontrollmyndighet eller av domstol efter ansökan från kontrollmyndigheten. En utgångspunkt vid bedömningen av placeringen av beslutanderätten är att domstol bör vara första instans främst i de fall där avgiftsskyldigheten beror på om överträdelsen har skett av uppsåt eller oaktsamhet och där reglerna ger utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar (se regeringens riktlinjer för sanktionsavgifter, avsnitt 7.2.4).

Enligt vårt förslag ska avgiften påföras när det på objektiva grunder kan konstateras att en överträdelse har skett. Utrymmet för bedömningar är begränsat då det föreslagna systemet bygger på strikt ansvar. Avgiftsbeloppet ska bestämmas enligt en fastställd taxa med

relativt låga belopp. Reglerna är således relativt enkla att tillämpa och beslutsfattandet är förhållandevis schabloniserat.

Det är främst länsstyrelserna som utövar kontroll av att regelverket på djurskyddsområdet följs. Jordbruksverket respektive Livsmedelsverket har dock enligt 8 kap. 8 § djurskyddsförordningen ansvar för att vissa specifika bestämmelser följs. Jordbruksverket är behörig myndighet att utföra offentlig kontroll av att artikel 8 i rådets förordning (EG) nr 1099/2009 följs (artikeln ställer krav på att produkter som saluförs eller annonseras ut som fixerings- och bedövningsutrustning ska åtföljas av bruksanvisningar med visst innehåll) och Livsmedelsverket är behörig myndighet att utföra offentlig kontroll av att artikel 12 i nämnda förordning följs (enligt bestämmelsen ska kött som importeras från tredje land åtföljas av intyg på att vissa krav har uppfyllts vid slakten i ursprungslandet). Överträdelser av dessa bestämmelser ingår enligt vårt förslag i systemet med sanktionsväxling och även dessa två myndigheter berörs således av vårt förslag. Försvarsinspektören för hälsa och miljö utövar kontroll av djurhållning inom Försvarsmakten. I avsnitt 9.14 nedan föreslår vi dock att denna djurhållning undantas från bestämmelserna om sanktionsavgift.

Kontrollmyndigheterna utövar kontroll av att regelverket på djurskyddsområdet följs och har därmed den kompetens som krävs för att utreda regelöverträdelser och för att besluta om sanktioner. Samtliga kontrollmyndigheter har vidare erfarenhet av att besluta om sanktionsavgifter på andra områden. Länsstyrelserna har till uppgift att besluta om sådana avgifter för vissa överträdelser på livsmedelsområdet, där Livsmedelsverket är samordnande kontrollmyndighet. Länsstyrelserna prövar också redan i dag frågor om särskild avgift vid förprövning av exempelvis stall, varför de har erfarenhet att besluta om administrativa avgifter på djurskyddsområdet. Vidare prövar Livsmedelsverket respektive Jordbruksverket frågor om sanktionsavgift inom sina ansvarsområden bl.a. i fråga om kontroll av ekologisk produktion. Jordbruksverket beslutar även om sanktionsavgifter på foderområdet.

I detta sammanhang bör också Rådet för djurskyddskontroll framhållas, i vilket Jordbruksverket, Livsmedelsverket och länsstyrelserna samverkar. Rådet ska verka för att djurskyddskontollen utvecklas i syfte att bli mer rättssäker, likvärdig och effektiv, och då särskilt samordna löpande strategiska frågor som rör djurskyddskontrollen,

och identifiera områden där samsyn och samverkan inom kontrollen brister. Länsstyrelserna samverkar också med varandra i andra forum för erfarenhetsutbyte och kompetensutveckling (se avsnitt 10.2.4, där Rådet för djurskyddskontroll och dess arbete för en enhetlig kontrollverksamhet behandlas ytterligare). Genom dessa samverkansformer kan kontrollmyndigheterna utveckla handläggningsrutiner och riktlinjer för ärenden om sanktionsavgift, vilket borgar för en likvärdig hantering av dessa ärenden och en enhetlig praxisutveckling på området. I sammanhanget kan nämnas att Livsmedelsverket vid införandet av sanktionsavgifter på livsmedelsområdet genomförde en omfattande informationsinsats riktad till kontrollmyndigheterna, dvs. kommunerna och länsstyrelserna. Myndigheten höll bl.a. olika webbseminarier samt inrättade en informationstjänst till vilken kontrollmyndigheterna kunde ställa frågor och där svar gavs inom en viss angiven tid. Liknande informationsinsatser skulle kunna göras på djurskyddsområdet i syfte att underlätta ett enhetligt beslutsfattande, och då lämpligen av Jordbruksverket.

Effektivitetshänsyn görs även gällande i detta sammanhang. En ordning där endast den beslutsfattande kontrollmyndigheten hanterar ärendet minskar ju handläggningstiden betydligt och innebär således att ärendet avgörs snabbare än om en domstol ska pröva frågan efter ansökan av kontrollmyndigheten.

Som tagits upp i avsnitt 9.2 har det vid möte med 28-nätverket framförts den synpunkten att länsstyrelsernas uppgift enligt 8 kap. 4 § djurskyddslagen att ge rådgivning och information till djurhållare befaras komma att stå i konflikt med rollen som beslutsfattare i ärenden om sanktionsavgift. Med väl utvecklade handläggningsrutiner enligt vad som har beskrivits ovan anser vi dock inte att denna risk är sådan att den bör hindra att myndigheterna själva beslutar om sanktionsavgift.

Mot bakgrund av det sagda är det lämpligt att kontrollmyndigheterna inte bara utreder regelöverträdelser utan även beslutar om påförande av sanktionsavgift.

Myndigheternas beslut ska av den enskilde kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol (se avsnitt 9.13 nedan). Det krav på domstolsprövning som finns i artikel 6 i Europakonventionen torde vara uppfyllt genom den föreslagna möjligheten att genom överklagande få frågan om sanktionsavgift prövad i allmän förvaltningsdomstol.

På sikt kommer det också genom överklagandemöjligheten att bildas domstolspraxis till vägledning för kontrollmyndigheternas beslut.

9.10. Förfarandefrågor

Förslag: Innan kontrollmyndigheten beslutar om en sanktions-

avgift ska den som beslutet riktar sig mot ges tillfälle att yttra sig.

Ett beslut om sanktionsavgift ska inte kunna gälla omedelbart. En sanktionsavgift ska förfalla till betalning när beslutet har vunnit laga kraft och ska få verkställas enligt utsökningsbalken vid denna tidpunkt.

Sanktionsavgifter ska tillfalla staten.

Bedömning: Det behövs inte någon uttrycklig bestämmelse om

att ett beslut om sanktionsavgift ska delges den avgiftsskyldige.

Ett beslut om sanktionsavgift är ingripande för den avgiftsskyldige. Den som riskerar att påföras en sanktionsavgift bör, utan undantag, få möjlighet att yttra sig över myndighetens utredning innan beslut fattas, för att få tillfälle att t.ex. påtala eventuella felaktigheter och omständigheter som kan utgöra skäl för befrielse från avgift. En sådan rätt att yttra sig är en grundläggande förutsättning för att kravet på rättssäkerhet ska vara uppfyllt. Bestämmelsen om en myndighets kommunikationsskyldighet i 25 § förvaltningslagen (2017:900) ger inte den avgiftsskyldige en ovillkorlig rätt att yttra sig då det i vissa uppräknade undantagssituationer är möjligt att avgöra ett ärende utan att en part har getts en sådan möjlighet. En bestämmelse om att den som beslutet riktar sig mot ska ha fått tillfälle att yttra sig bör därför införas i djurskyddslagen. Motsvarande reglering finns i t.ex. 30 c § livsmedelslagen och 30 c § lagen om foder och animaliska biprodukter. Som regeringen anfört i förarbetena till nämnda lagar bör kontrollmyndigheten skicka en utredningsrapport eller liknande till den som anspråket riktas mot, av vilken det framgår vad myndigheten anser har inträffat, de omständigheter som åberopas till stöd för detta och vilken bevisning som finns i ärendet samt att myndigheten avser att påföra en sanktionsavgift.16

16 Prop. 2017/18 :165 s. 71.

En part i ett ärende som avser myndighetsutövning ska enligt 33 § förvaltningslagen underrättas om innehållet i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. Myndigheten bestämmer om dessa underrättelser ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Förvaltningslagen innehåller inte något krav på att ett beslut ska delges parten. Ett beslut om sanktionsavgift ska, enligt vårt förslag kunna verkställas när det vunnit laga kraft (se nedan). Tidpunkten för när beslutet vinner laga kraft är knuten till den tidpunkt då den avgiftsskyldige fick del av beslutet. Det följer av förhållandet att ett beslut om sanktionsavgift får verkställas först när det har vunnit laga kraft att beslutet om avgift ska delges den som ålagts att betala sanktionsavgiften.17 Det finns därför inte något behov av en uttrycklig bestämmelse i djurskyddslagen om att beslutet ska delges den avgiftsskyldige. Däremot är det av värde om kontrollmyndigheterna utarbetar enhetliga handläggningsrutiner av vilka det framgår att delgivning av beslut ska ske, för att ett beslut ska kunna vinna laga kraft.

Nästa fråga är om beslut om sanktionsavgift ska kunna gälla omedelbart eller först när det har vunnit laga kraft. Överlag gäller beslut om sanktionsavgifter inte omedelbart och de är inte heller verkställbara innan de har vunnit laga kraft. Det förekommer dock att beslut om sanktionsavgift gäller omedelbart och är direkt verkställbara, dvs. ett beslut kan verkställas utan hinder av att det inte vunnit laga kraft och beslutet kan således verkställas även om det har överklagats till domstol. Däremot kan den domstol som ska pröva det överklagade beslutet hindra en omedelbar verkställighet genom att besluta om inhibition.

Ett exempel på beslut som gäller utan hinder av de inte vunnit laga kraft är beslut om miljösanktionsavgift. Av 30 kap. 5 § miljöbalken följer att en miljösanktionsavgift ska betalas inom trettio dagar efter det att beslutet om att ta ut avgiften har delgetts. Beslutet om miljösanktionsavgift får enligt bestämmelsen efter sista betalningsdagen verkställas såsom en dom som har vunnit laga kraft. Motsvarande reglering finns t.ex. i plan- och bygglagen (2010:900) om byggsanktionsavgift (11 kap. 61 § nämnda lag).

Som skäl för att ett beslut om sanktionsavgift ska gälla utan hinder av det inte vunnit laga kraft anfördes i förarbetena till miljöbalken att ett direkt verkställbart beslut om sanktionsavgift förhindrar att ett

17 Se Lagrådets yttrande i prop. 2007/08:107 s. 65.

sådant beslut överklagas endast för att skjuta upp betalningen, eftersom ett överklagande till domstol kan innebära en väsentlig fördröjning av verkställbart beslut från det att överträdelsen ägde rum. Vidare angavs att betydande räntevinster och liknande ekonomiska fördelar skulle komma den tillgodo som överklagade för att skjuta på exekutionstiteln.18

Att överklagande sker endast i syfte att senarelägga betalning av en sanktionsavgift kan visserligen förekomma. Denna risk framstår dock som tämligen liten. Att skyldigheten att betala avgiften kan senareläggas genom ett överklagande förtar inte heller effektiviteten med sanktionsavgiftssystemet. Effektiviteten ligger ju främst i möjligheten att reagera snabbt på regelöverträdelsen, vilken inte förtas om själva beslutet om sanktionsavgift gäller först efter laga kraft. För att ett sanktionsavgiftssystem, som har karaktär av straff, ska uppfylla kraven på rättssäkerhet för den enskilde bör skyldigheten att betala avgiften inte inträda innan beslutet eller, om beslutet överklagas, domen har vunnit laga kraft. Vidare gäller djurskyddslagens regelverk för alla djurhållare, och således även för mindre företag och privatpersoner. Om beslut om sanktionsavgift skulle gälla direkt kan detta drabba dessa kategorier av djurhållare oskäligt hårt. Mot bakgrund av det sagda finns det inte skäl för att frångå huvudregeln om att ett beslut om sanktionsavgift ska gälla först sedan det vunnit laga kraft och inte heller vara verkställbart innan denna tidpunkt. Detta innebär också att beslut om sanktionsavgift bör undantas från den möjlighet för regeringen som i dag finns i 11 kap. 4 § djurskyddslagen att bestämma om att ett beslut som fattats med stöd av lagen, eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller enligt de EU-bestämmelser som den kompletterar, ska gälla omedelbart.

I flera regelverk som rör sanktionsavgifter förekommer bestämmelser med innehåll att om sanktionsavgiften inte betalas inom den tid som anges i första stycket, ska kontrollmyndigheten lämna den obetalda avgiften för indrivning. Vidare följer av 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken (1981:774) att en förvaltningsmyndighets beslut får verkställas om det finns en särskild föreskrift om detta. För att en kontrollmyndighets beslut om sanktionsavgift ska kunna drivas in efter att det har vunnit laga kraft anges det därför i flera regelverk att vid indrivning av avgift får verkställighet ske enligt

18Prop. 1997/98:45 s. 545 f.

utsökningsbalken tillsammans med en upplysning om att bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Sådana bestämmelser finns t.ex. i 36 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel, 6 kap. 8 § brottsdatalagen (2018:1177) samt 6 kap. 6 § lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning.

Regeringen uttalade dock i förarbetena till sanktionsavgiftsregelverket i livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter att staten är fordringsägare för obetalda sanktionsavgifter, varför det inte framstår som en lämplig ordning att i lagarna föreskriva att kontrollmyndigheten ska ansvara för indrivningen av sanktionsavgifter. Av förordningen till respektive lag följer i stället att en sanktionsavgift ska betalas till Kammarkollegiet efter en särskild betalningsuppmaning (39 h § livsmedelsförordningen och 22 g § förordningen om foder och animaliska biprodukter). Vidare ansåg regeringen att det står klart att beslut om sanktionsavgifter ska handläggas som ett allmänt mål vid verkställighet och att det inte finns något skäl att upplysa om detta i lagarna.19 Sådana upplysningar återfinns dock i förordningarna till respektive lag där det anges att bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (39 i § och 22 h § nämnda förordningar). Av livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter följer dock att ett beslut om sanktionsavgift får verkställas enligt utsökningsbalken när det har fått laga kraft (30 e § respektive lag).

Vi delar den uppfattning som regeringen framförde i nämnda förarbeten och anser att det inte framstår som lämpligt att i lag föreskriva att kontrollmyndigheterna ska ansvara för att driva in statens fordringar. Vi finner inte heller att det är nödvändigt att i lagen upplysa om att ett beslut om sanktionsavgifter ska handläggas som ett allmänt mål. För att indrivning av ett beslut om avgift ska kunna ske bör det dock i djurskyddslagen anges att ett beslut om sanktionsavgift får verkställas enligt utsökningsbalken när det har vunnit laga kraft.

I flera lagar om sanktionsavgift anges en betalningsfrist om vanligen 30 dagar efter det att beslutet har vunnit laga kraft. För att systemet med sanktionsavgift ska vara så effektivt som möjligt bör en avgift kunna påföras direkt efter det att beslutet om sanktionsavgift har vunnit laga kraft, dvs. så nära i tiden som möjligt i för-

19Prop. 2017/18:165 s. 74.

hållande till när regelöverträdelsen ägde rum. En ytterligare betalningsfrist motverkar effektiviteten i systemet. En bestämmelse om betalningsfrist bör därför inte införas i djurskyddslagen. Detta förhindrar dock inte kontrollmyndigheten från att i sitt beslut meddela en frist inom vilken betalning ska ske.

Sanktionsavgifter tillfaller som brukligt staten, vilket bör framgå av djurskyddslagen.

9.11. Preskription

Förslag: En sanktionsavgift ska endast få tas ut om den som

anspråket riktas mot har getts tillfälle att yttra sig inom två år från det att överträdelsen ägde rum.

En beslutad sanktionsavgift ska falla bort till den del beslutet om avgiften inte har verkställts inom fem år från det att beslutet fick laga kraft.

På grund av sanktionsavgiftens ingripande natur bör det finnas en bortre tidsgräns för när en sanktionsavgift får beslutas. Förfarandet med sanktionsavgifter är avsett att leda till snabbt beivrande av överträdelser, vilket talar för att denna tid bör vara relativt kort. Samtidigt kan vissa överträdelser vara både svårupptäckta och ta längre tid att utreda. För att systemet ska vara effektivt och avskräckande bör möjligheten att besluta om sanktionsavgift därför inte vara alltför begränsad.

Regelöverträdelserna som föreslås vara föremål för sanktionsväxling har enligt regelverket i djurskyddslagen en straffskala som motsvarar böter. Tiden för åtalspreskription för ett brott med endast böter i straffskalan är två år. En bortre gräns om två år framstår därför som rimlig. En sådan gräns gäller vidare på flera andra områden där sanktionsavgifter har införts, se t.ex. 50 f § fiskelagen och 30 c § livsmedelslagen. En sanktionsavgift ska därför endast få tas ut om den som avgiften riktar sig mot har getts tillfälle att yttra sig inom två år från det att regelöverträdelsen ägde rum.

I allmänhet gäller för beslutade sanktionsavgifter att de preskriberas i den utsträckning verkställighet inte har skett inom fem år. Andra preskriptionstider förekommer emellertid, se t.ex. 30 kap. 8 § miljö-

balken som stipulerar en tioårig preskriptionstid i fråga om verkställighet av beslutad miljösanktionsavgift.

För ett brott med endast böter i straffskalan är tiden för påföljdspreskription fem år. Det saknas anledning att införa annan preskriptionstid när det gäller verkställighet av redan beslutad avgift. Denna tid bör därför vara fem år.

9.12. Hinder mot att besluta om sanktionsavgift

Förslag: En överträdelse som kan leda till sanktionsavgift ska inte

kunna leda till straff.

Sanktionsavgift får inte påföras om överträdelsen omfattas av ett föreläggande om vite och överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet.

Som konstaterats i avsnitt 7.2.4 är utgångspunkten att sanktionsavgifter är att betrakta som ett straff i Europakonventionens mening. Det föreslagna regelverket om sanktionsavgift i djurskyddslagen är inte avsett att komplettera bestämmelser om straffsanktionerade gärningar. Möjligheten att påföra sanktionsavgifter ska tvärtom vara ett annat sätt att ingripa mot vissa av de överträdelser som nu omfattas av det straffrättsliga systemet, varvid det sker en sanktionsväxling. Om ett straff och sanktionsavgift skulle påföras för samma gärning skulle det därför strida mot dubbelprövningsförbudet. Ett bötes- eller fängelsestraff och sanktionsavgift kan alltså inte utgå för samma gärning. Det är kontrollmyndigheterna och domstolarna som i slutändan har att beakta dubbelprövningsförbudet och inte på nytt straffa någon för en gärning som denne redan har blivit straffad för. Lagstiftaren bör dock verka för att risken för dubbelprövning undviks. För att regelverket inte ska komma i konflikt med dubbelprövningsförbudet bör sanktionssystemet därför utformas så att det går en tydlig skiljelinje mellan å ena sidan straff och å andra sidan sanktionsavgifter. De överträdelser som ska ingå i sanktionsavgiftssystemet bör därför avkriminaliseras. En sådan ordning innebär också en god förutsebarhet för den enskilde. Dubbla sanktioner – straffrättslig påföljd och administrativa sanktioner – ska således inte förekomma för samma otillåtna beteende, vilket ska framgå av djurskyddslagen.

I sammanhanget kan det noteras att en effekt av avkriminaliseringen är att de med sanktionsavgift belagda överträdelserna inte kommer att kunna leda till företagsbot. En förutsättning för att en sådan bot ska kunna utgå är nämligen att det begåtts ett brott. Med brott förstås enligt 1 kap. 1 § brottsbalken en gärning som kan föranleda straff, böter eller fängelse. Då den straffrättsliga sanktionen utmönstrats till förmån för sanktionsavgiften kan en överträdelse av bestämmelsen i fråga inte längre föranleda straff.20

Eftersom även vite har karaktären av ett straff, och alltså aktualiserar artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet i Europakonventionen, bör samma bedömning som när det gäller straff gälla även för vitesförelägganden. Ett motsvarande förbud mot att både vite och sanktionsavgift tas ut bör införas i djurskyddslagen. Enligt Högsta domstolen är det inte enbart ett slutligt avgörande som utgör ett hinder mot ett andra förfarande, utan även en pågående prövning är ett sådant hinder (se NJA 2013 s. 502 och avsnitt 7.2.4). Det innebär att det som avgör när ett hinder mot ett andra förfarande för samma gärning eller överträdelse uppkommer får anses vara den tidpunkt när det inleds en domstolsprocess om utdömande om vite. Sanktionsavgift bör således inte kunna tas ut om överträdelsen har medfört att vite har dömts ut eller att en process om att döma ut vite har inletts. Om ett vitesföreläggande har överträtts ska alltså inte i sig ha någon betydelse för frågan om en sanktionsavgift ska få beslutas. Sanktionsavgift bör kunna beslutas om ett föreläggande har överträtts men då åtgärder inte vidtagits för att vitet ska dömas ut, t.ex. om kontrollmyndigheten inte anser det möjligt att med framgång ansöka om utdömande av vite på grund av att något formellt fel har begåtts i samband med att föreläggandet meddelades. I stället kan det då bli aktuellt att besluta om sanktionsavgift. I ett sådant fall kan det dock inte komma i fråga att döma ut vitet i vid ett senare tillfälle.

En annan fråga är om avdrag på jordbrukarstöd ska betraktas som ett straff. Tvärvillkor är vissa regler som måste följas för att få full utbetalning av jordbrukarstöd. Om inte tvärvillkoren är uppfyllda kan det resultera i avdrag på bl.a. stöd på djurskyddsområdet, såsom ersättning för extra djuromsorg för får och suggor och ersättning för utökad klövhälsovård för mjölkkor. Regeringen har i förarbetena till livsmedelslagens bestämmelser om sanktionsavgift uttalat att avdrag på ett ekonomiskt stöd på grund av stödvillkoren inte är uppfyllda

20 Se t.ex. prop. 2007/08:107 s. 25.

inte är att betrakta som ett straff och att det inte skulle strida mot dubbelprövningsförbudet att påföra en sanktionsavgift för samma överträdelse som redan gett avdrag på ett stöd.21 Regeringen menade vidare att avdrag på stöd på grund av bristande efterlevnad av tvärvillkor kan inte heller kan anses uppfylla det EU-rättsliga kravet på effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner. Genom att anta regeringens förslag till ändringar i livsmedelslagen22 har riksdagen ställt sig bakom regeringens bedömning att det inte är lämpligt att undanta de som fått avdrag på stöd på grund av överträdelse av ett tvärvillkor från att även kunna påföras en sanktionsavgift och att detta inte står i strid med dubbelprövningsförbudet. Vi har mot bakgrund av detta inte övervägt denna fråga.

9.13. Överklagande

Bedömning: Det behövs ingen särskild regel om överklagande av

beslut om sanktionsavgift.

Enligt 11 kap. 2 § djurskyddslagen, får beslut som fattats med stöd av lagen – med undantag för vissa i 11 kap. 1 § angivna beslut som fattas av den centrala djurförsöksetiska nämnden – överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslut som avser Försvarsmakten ska dock enligt bestämmelsen överklagas till regeringen. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

För att kraven på rättssäkerhet ska vara uppfyllda ska ett beslut om att ta ut sanktionsavgift kunna prövas av domstol (se avsnitt 9.9). Den som har ålagts sanktionsavgift ska därför ha rätt att överklaga beslutet. Eftersom det är fråga om ett förvaltningsbeslut bör beslutet överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Någon särskild överklaganderegel behövs inte, eftersom kontrollmyndigheternas beslut får överklagas enligt regeln om överklagande i nämnda bestämmelse i djurskyddslagen.

21Prop. 2017/18:165 s. 61. 22 Bet. 2017/18:MJU20 och rskr. 2017/18:313.

9.14. Undantag för djur som används inom Försvarsmakten

Förslag:Djurskyddslagens bestämmelser om sanktionsavgift ska

inte omfatta överträdelser av lagen eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen som avser djur som används inom Försvarsmakten.

Försvarsinspektören för hälsa och miljö (nedan försvarsinspektören) kontrollerar att Försvarsmakten följer gällande regelverk för bl.a. miljö- och hälsoskydd, livsmedelssäkerhet, och djurskydd. Försvarsinspektörens mandat i fråga om djurskydd framgår av 21 § första stycket förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. När Försvarsinspektören utövar sin tillsyns- och kontrollfunktion är denne inte underställd överbefälhavaren, vilket följer av 21 § andra stycket nämnda förordning.

Verksamheter med djur som försvarsinspektören har kontrollansvar över omfattar Försvarsmaktens häst- och hundhållning samt försöksdjursverksamhet och slakt under överlevnadsutbildningar. Kontrollen av hundverksamheten omfattar hållandet av hund (uppstallning, övningar och insatser), transporter, avelsverksamhet, träning och nyttjande (bevakning, sök m.m.). Kontrollen av häst avser huvudsakligen själva uppstallningen, transporter, träning och nyttjande.23

Djurhållningen inom Försvarsmakten är inte undantagen från djurskyddslagens krav. De materiella reglerna i djurskyddslagen gäller alltså även för djur som används inom Försvarsmakten. Djurhållningen är dock enligt 8 kap. 17 § djurskyddslagen undantagen från ett antal av de bestämmelser som annars gäller vid offentlig kontroll. Enligt bestämmelsen kan försvarsinspektören t.ex. inte besluta om förelägganden vid vite enligt 8 kap. 9 § tredje stycket eller besluta om rättelse enligt 8 kap. 10 § djurskyddslagen. Försvarsinspektören omfattas inte heller av skyldigheten att verka för att överträdelser beivras enligt 8 kap. 5 § djurskyddslagen.

Eftersom försvarsinspektören är en kontrollfunktion som finns inom samma myndighet som kontrollobjektet, dvs. Försvarsmakten, framstår det som mindre lämpligt att försvarsinspektören beslutar om sanktionsavgifter riktade mot Försvarsmakten. Starka skäl talar

23Prop. 2016/17:144 s. 24 f.

därför för att undanta djur som används inom Försvarsmakten från det föreslagna systemet med sanktionsavgifter. Överträdelser inom denna verksamhet ska således även i fortsättningen omfattas av straffansvar.

9.15. Området för det ringa brottet mot djurskyddslagen bör vidgas

Förslag: Det ringa brottet – dvs. det straffria området – ska ut-

vidgas till att avse fler regelöverträdelser än tidigare. Av 10 kap. 6 § djurskyddslagen ska det därför följa att en gärning är att anse som ringa om den är utan påfallande betydelse med hänsyn till det intresse som straffbestämmelsen är avsedd att skydda.

I våra direktiv anges att ett alternativ till sanktionsväxling kan vara att överväga om det straffbara området också kan begränsas genom att det klarläggs ytterligare vad som avses med ringa brott. Vi ska därför enligt direktiven överväga om det straffbara området också kan begränsas genom att det preciseras vilka gärningar som är att anse som ringa.

Vi har i föregående avsnitt föreslagit att vissa överträdelser som i dag är straffbara enligt 10 kap.4 och 5 §§djurskyddslagen ska avkriminaliseras och i stället sanktioneras med administrativa sanktionsavgifter. Som redovisas i avsnitt 9.4 har vi bedömt att möjligheterna till sådan sanktionsväxling i många fall saknas, eftersom det föreligger gränsdragningsproblem i förhållande till straffbestämmelser enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen som inte ska bli föremål för avkriminalisering. Detta gäller gärningar som i vissa fall – utifrån andra utgångspunkter – skulle vara motiverade att avkriminalisera.

Våra förslag om sanktionsväxling innebär en ganska liten begränsning av det straffbara området gällande de minst allvarliga överträdelserna. Utifrån detta anser vi att det kan vara lämpligt att överväga om det går att något begränsa det straffbara området genom att precisera bestämmelsen om ringa brott. Begränsningen bör då ta sikte på gärningar som visserligen omfattas av straffansvar enligt bestämmelsernas ordalydelse men som ligger så pass långt ifrån lagstiftningens skyddsintresse, att det inte framstår motiverat med straffansvar.

I 10 kap. 6 § djurskyddslagen anges följande. Om en gärning som avses i 10 kap. 1, 3, 4 eller 5 § djurskyddslagen är att anse som ringa ska det inte dömas till ansvar. En gärning är att anse som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som straffbestämmelsen är avsedd att skydda. Bestämmelsen är en precisering i förhållande till den tidigare djurskyddslagen, i vilken det endast angavs att om en gärning var att anse som ringa skulle inte dömas till ansvar (36 § tredje stycket). Undantaget från det straffbara området för ringa fall gäller alla straffbestämmelser i djurskyddslagen med undantag för överträdelse av förbudet att genomföra sexuella handlingar med djur.

I förarbetena till denna bestämmelse anförde regeringen bl.a. att det är lämpligt att i lagtexten förtydliga vad som avses med en ringa gärning, men att djurlidande inte bör vägas in vid bedömningen av vad som är ringa gärningar, då sådana hänsyn inte stämmer överens med djurskyddslagens förebyggande syfte. Regeringen påpekade vidare att det inte behöver visas att djur har utsatts för lidande för att lagens straffbestämmelser ska vara tillämpliga. Bedömningen av om en gärning ska betraktas som ringa bör enligt regeringen göras med utgångspunkt i det intresse eller det konkreta syfte som bestämmelsen är avsedd att skydda, oavsett eventuell effekt.24

Som har utvecklats ovan kan regelöverträdelser på djurskyddsområdet variera i svårhetsgrad. En överträdelse av en djurskyddsregel som anges i djurskyddsförordningen eller i Jordbruksverkets föreskrifter, kan förutom att den täcks av föreskriftens reglering och således vara straffbar enligt 10 kap. 5 §, helt eller i väsentliga delar också täckas av paragrafer i djurskyddslagen som är straffbara enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen (se bl.a. avsnitt 9.4 om denna gränsdragningsproblematik). Det straffbara området för de angivna bestämmelserna sammanfaller således på ett sådant sätt att det uppkommer svårigheter att på ett heltäckande sätt avkriminalisera de minst straffvärda överträdelserna av djurskyddsreglerna. Det är alltså svårt att urskilja separata överträdelser som är så pass obetydliga utifrån djurskyddssynpunkt att de kan utmönstras helt från det straffbelagda området (eller det sanktionsbelagda området om överträdelsen i stället ska sanktioneras med en administrativ sanktionsavgift). Eftersom överträdelser av en viss bestämmelse alltså kan vara mer eller mindre

24Prop. 2017/18:147 s. 262.

allvarlig kan det alltså – vilket påpekats i våra direktiv – vara olämpligt att helt avkriminalisera sådana överträdelser.

Frågan är då om det är möjligt att genom en precisering av det ringa brottet åstadkomma en viss utvidgning av det straffria området.

Samtliga bestämmelser i djurskyddslagen har det övergripande syftet att förebygga djurs lidande, säkerställa ett gott djurskydd, främja en god djurvälfärd och respekt för djur. Som regeringen har påpekat i förarbetena till den nya djurskyddslagen bör inte bedömningen om ett brott är att anse som ringa göras utifrån den eventuella effekten som överträdelsen haft i form av djurlidande, eftersom djurs lidande inte är en förutsättning för brott mot djurskyddslagen. En precisering bör därmed inte göras utifrån brottets eventuella effekt i form av lidande.

Brott mot djurskyddslagen omfattar en mängd överträdelser av regelverket i djurskyddslagen, djurskyddsförordningen och Jordbruksverkets föreskrifter. Det rör sig om bestämmelser av vitt skilda slag. Regelverket innehåller t.ex. ett flertal bestämmelser om djurhållning av flera olika djurslag eller om djur som används i viss verksamhet. Dessa regler omfattar t.ex. föreskrivna stallmått, om hur tillsynen ska se ut och om i vilken omfattning djur ska vistas på bete. Regelverket innehåller också bestämmelser som rör särskilda verksamheter som involverar djur, som t.ex. försöksdjursverksamhet, med krav på bl.a. tillstånd och journalföring. Att formulera en nedre gräns för straffansvaret med ytterligare precision och tydlighet för den praktiska tillämpningen för varje enskild bestämmelse är, med hänsyn till det stora antalet bestämmelser, enligt vår bedömning inte möjligt. Att det inte är möjligt att ytterligare precisera det ringa brottet utifrån olika slag av specifika överträdelser bör dock inte utgöra hinder mot en precisering och samtidigt en utvidgning av det ringa brottet.

En generell inskränkning av det straffbara området, där framåtsyftande förelägganden ska vara tillräcklig reaktion (och djurförbud om det är fråga om upprepade överträdelser) kan i stället vara ett sätt att vidga området för vad som är att anse som ringa brott mot djurskyddslagen. Det bör då som sagt gälla gärningar som ligger långt ifrån djurskyddslagens skyddsintresse. Det avgörande för vad som omfattas av det straffbara området bör då enligt vår bedömning vara om det funnits någon risk för djurlidande, försämrat djurskydd eller bristfällig djurvälfärd.

De överträdelser som vi avser bör omfattas av en utvidgning av det ringa brottet är enstaka eller några få överträdelser i en i övrigt välskött verksamhet. Vad vi menar är överträdelser av tillfällig natur som i det enskilda fallet varit så begränsade att det inte funnits någon konkret risk för djurlidande, och heller inte för försämrat djurskydd eller bristfällig djurvälfärd. Det kan t.ex. vara fråga om en begränsad måttöverträdelse som inte har inneburit något lidande eller risk för lidande. Även andra mindre överträdelser som är av tillfällig natur kan vara sådana att det inte förelegat någon konkret risk för djurlidande, och heller inte för försämrat djurskydd eller bristfällig djurvälfärd. Ett annat exempel är underlåtenhet att söka dispens från kravet att släppa djur på sommarbete, om djurhållaren under tidigare år har sökt och fått dispens och samma förhållanden råder även det aktuella året. Vidare tänker vi oss överträdelser av formaliaregler som inte skett i syfte att försvåra kontrollmyndighetens kontroll och inte heller riskerat att försvåra kontrollen på något beaktansvärt sätt, t.ex. mindre brister i journalföring, dokumentation eller rapportering.

Det avgörande ska alltså vara att överträdelsen varit så pass begränsad att det inte uppstått något djurlidande, något försämrat djurskydd eller någon bristfällig djurvälfärd och det heller inte funnits någon konkret risk (dvs. någon verklig risk utifrån omständigheterna i det enskilda fallet) att det skulle bli konsekvensen av överträdelsen. Överträdelsen bör alltså bedömas utifrån om det föreligger ett verkligt (positivt) stöd för att det i vart fall funnits en sådan konkret risk. Om omständigheterna inte ger vid handen att det funnits i vart fall en sådan konkret risk ska gärningen anses som ringa och därmed straffri.

Frågan är då hur området för det ringa brottet bör preciseras och utvidgas, dvs. hur det ska uttryckas i lagtext.

Av 10 kap. 6 § djurskyddslagen följer i dag att en gärning är att anse som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som straffbestämmelsen är avsedd att skydda. I stället för ordet obetydlig bör begreppet utan påfallande betydelse användas. I det senare begreppet bör således omfattas vad som ovan har angetts. Det åsyftas alltså en utvidgning av det ringa brottet, nämligen till mindre allvarliga överträdelser där det i det enskilda fallet inte förelegat någon konkret risk i det enskilda fallet för djurlidande, försämrat djurskydd eller bristfällig djurvälfärd. På detta sätt kan en viss utvidgning av det

ringa brottet komma till stånd. Bestämmelsen i 10 kap. 6 § djurskyddslagen bör därför ändras på detta sätt.

10. Kontrollmyndigheternas anmälningsskyldighet

10.1. Inledning

Enligt 8 kap. 5 § djurskyddslagen (2018:1192) ska den myndighet som utövar offentlig kontroll verka för att överträdelser av lagen, föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen eller de EU-bestämmelser som lagen kompletteras beivras.

I våra direktiv anges att det är angeläget att såväl kontrollmyndigheternas som rättsväsendets resurser används på ett effektivt sätt och att det kan ifrågasättas om en anmälan till polis eller åklagare alltid är det mest ändamålsenliga sättet att öka efterlevnaden av djurskyddsbestämmelserna. Enligt direktiven ska vi analysera vad som ligger i skyldigheten att beivra överträdelser och hur skyldigheten förhåller sig till kontrollmyndigheternas möjligheter att vidta administrativa åtgärder, överväga om det finns anledning att förtydliga kontrollmyndighetens skyldighet att anmäla1 överträdelser till polis eller åklagare samt föreslå eventuella ändringar i 8 kap. 5 § djurskyddslagen.

Detta kapitel inleds med en redogörelse över den offentliga kontrollen på djurskyddsområdet. Därefter följer en fördjupning avseende bestämmelsen i 8 kap. 5 § djurskyddslagen samt en redogörelse för tillsynsmyndigheters skyldighet att agera mot överträdelser av några olika regelverk. Därefter presenteras statistik över utförda djurskyddskontroller. Slutligen följer våra överväganden och förslag vad gäller innebörden och utformningen av bestämmelsen i 8 kap. 5 § djurskyddslagen.

1 I denna framställning används fortsättningsvis begreppet åtalsanmälan avseende anmälan till såväl Polismyndigheten som till Åklagarmyndigheten.

10.2. Offentlig kontroll på djurskyddsområdet

10.2.1. Kontrollmyndigheterna

Enligt 8 kap. 1 § djurskyddslagen utövar länsstyrelserna och de andra myndigheter som regeringen bestämmer (kontrollmyndigheterna) offentlig kontroll av efterlevnaden av lagen, föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som lagen kompletterar och de beslut som har meddelats med stöd av EUbestämmelserna. Enligt 8 kap. 3 § nämnda lag samordnar den kontrollmyndighet som regeringen bestämmer övriga kontrollmyndigheters verksamhet och lämnar vid behov råd och hjälp i denna verksamhet.

Bestämmelsen i nuvarande 8 kap. 3 § djurskyddslagen infördes 2006 i samband med den anpassning av djurskyddslagen som då gjordes till ett antal EG-förordningar, bl.a. den numera upphävda Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd.2 Samtidigt ersattes det tidigare uttrycket

tillsyn med uttrycket offentlig kontroll, som användes i förordning

(EG) nr 882/2004. Offentlig kontroll ansågs generellt vara ett snävare uttryck eftersom det till skillnad från tillsyn vanligtvis enbart innefattar rent operativa tillsynsuppgifter. De samordnande och stödjande funktionerna i förhållande till andra tillsynsmyndigheter som ingick i den centrala myndighetens tillsynsuppdrag ansågs därför falla utanför uttrycket offentlig kontroll. Det bedömdes mot den bakgrunden vara nödvändigt att särskilt föreskriva om denna skyldighet.3

2 Förordning (EG) nr 882/2004 är från och med den 14 december 2019 ersatt av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 av den 15 mars 2017 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskyddsmedel samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 999/2001, (EG) nr 396/2005, (EG) nr 1069/2009, (EG) nr 1107/2009, (EU) nr 1151/2012, (EU) nr 652/2014, (EU) 2016/429 och (EU) 2016/2031, rådets förordningar (EG) nr 1/2005 och (EG) nr 1099/2009 och rådets direktiv 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG och 2008/120/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004, rådets direktiv 89/608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG och 97/78/EG samt rådets beslut 92/438/EEG (förordningen om offentlig kontroll). 3Prop. 2005/06:128 s. 148 och 323 f.

Enligt 8 kap. 6 § djurskyddsförordningen (2019:66) är länsstyrelserna som huvudregel behöriga myndigheter att utöva offentlig kontroll. Av 8 kap. 8 § samma förordning följer dock att Jordbruksverket är behörig myndighet att utföra offentlig kontroll av att artikel 8 i rådets förordning (EG) nr 1099/2009 av den 24 september 2009 om skydd av djur vid tidpunkten för avlivning. Av samma bestämmelse följer att Livsmedelsverket är behörig myndighet att utföra offentlig kontroll av att artikel 12 i nämnda förordning följs. Slutligen framgår av denna bestämmelse att för djur som används inom Försvarsmakten är försvarsinspektören för hälsa och miljö behörig myndighet att utöva offentlig kontroll. Vidare finns en specialreglering vad avser slakt. Av 8 kap. 9 § djurskyddsförordningen följer nämligen att Livsmedelsverket ska, genom de officiella veterinärerna och de officiella assistenterna på slakterier, utöva de djurskyddskontroller som en officiell veterinär eller en officiell assistent är skyldig att utföra enligt artikel 18 i förordning (EU) 2017/625.

Av 8 kap. 10 § djurskyddsförordningen följer att Jordbruksverket har getts uppgiften att samordna övriga kontrollmyndigheter på sätt som anges i 8 kap. 3 § djurskyddslagen. Jordbruksverket har också enligt 8 kap. 16 § djurskyddsförordningen bemyndigande att föreskriva om hur djurskyddskontrollen ska bedrivas, hur samverkan mellan kontrollmyndigheter ska gå till, samt vilka skyldigheter kontrollmyndigheter eller kontrollorgan har för att lämna information om kontrollverksamheten som bedrivs. Bestämmelser om detta finns i Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2019:14) och allmänna råd om offentlig djurskyddskontroll.

10.2.2. Kontrollmyndigheternas rådgivande roll

Enligt 8 kap. 4 § djurskyddslagen ska kontrollmyndigheterna genom rådgivning och information och på annat sätt underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt lagen, föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som lagen kompletterar och de beslut som har meddelats med stöd av EU-bestämmelserna.

Begreppet offentlig kontroll innefattar inte, som anges ovan, generella serviceuppgifter i förhållande till allmänheten i form av bl.a. rådgivning och allmän information. I ovan nämnda lagstiftningsärende,

då begreppet tillsyn byttes ut mot offentlig kontroll, bedömdes dessa uppgifter som väsentliga medel för att se till att lagstiftningens syfte uppnås. Det konstaterades att det i det enskilda fallet kan vara svårt att skilja denna verksamhet från kontrollfunktionen, eftersom det är nödvändigt att inom kontrollverksamheten t.ex. utbyta information och föra en framåtsyftande dialog mellan den enskilde och kontrollmyndigheten. Bedömningen gjordes därför att även skyldigheten att ge service borde regleras särskilt i lagen.4

Vid införandet av den nuvarande djurskyddslagen invände några remissinstanser mot att uttrycket rådgivning enligt förslaget skulle användas i lagtexten eftersom de menade att uttrycket var otydligt eller mindre lämpligt. Regeringen ville med anledning av detta betona att en av den offentliga kontrollens viktigaste funktioner är att vara främjande eller förebyggande. Regeringen anförde vidare att det är viktigt att kontrollmyndigheterna även genom information kan underlätta för den enskilde att uppfylla lagstiftningens krav och därmed främja en god djurvälfärd och förebygga djurskyddsproblem. I en dialog mellan kontrollmyndigheten och djurhållaren kan djurhållaren enligt regeringen få en tydlig återkoppling om vilka brister kontrollmyndigheten funnit och få viss enklare information om hur man kan komma tillrätta med denna typ av brister. Regeringen menade dock att det inte kan vara fråga om någon mer omfattande och individuell rådgivning, som t.ex. branschorganisationer tillhandahåller sina medlemmar. Regeringen menade vidare att den enskilda djurskyddsinspektören inte heller kan lämna alltför detaljerade och styrande råd i samband med kontrollen, eftersom en intressekonflikt eller en jävssituation då riskerar att uppstå om kontrollmyndigheten i ett senare skede skulle behöva ingripa med beslut om t.ex. förelägganden eller förbud.5

10.2.3. Kontrollmyndigheternas ingripandemöjligheter

Enligt 8 kap. 5 § djurskyddslagen ska kontrollmyndigheterna verka för att överträdelser av lagen, föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen eller de EU-bestämmelser som lagen kompletterar beivras (mer om denna bestämmelse, se avsnitt 10.3).

4Prop. 2005/06:128 s. 148 och 323 f. 5Prop. 2017/18:147 s. 190.

En kontrollmyndighet får besluta de förelägganden som behövs för efterlevnaden av lagen, föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som lagen kompletterar och de beslut som har meddelats med stöd av lagen (8 kap. 9 § djurskyddslagen). Föreläggandena får som huvudregel också förenas med vite. Enda undantaget är beslut om djurförbud enligt 9 kap. 1 § djurskyddslagen och föreläggande enligt 3 § samma kapitel om att avveckla djurinnehav som omfattas av djurförbud.

Enligt 8 kap. 10 § första stycket djurskyddslagen får en kontrollmyndighet besluta om rättelse på en enskilds bekostnad om denne inte rättar sig efter lagen, föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som lagen kompletterar eller de beslut som har meddelats med stöd av EU-bestämmelserna.6

Av 9 kap. 1 § första stycket djurskyddslagen följer att länsstyrelsen ska besluta om djurförbud för den som

1. allvarligt har försummat tillsynen eller vården av ett djur,

2. har misshandlat ett djur,

3. inte följer ett beslut som en kontrollmyndighet har meddelat enligt

8 kap. 9 § om beslutet är av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt,

4. har varit föremål för upprepade beslut enligt 8 kap. 9 §, om ett

djurförbud är befogat från djurskyddssynpunkt,

5. genom en dom som har fått laga kraft eller genom ett godkänt

strafföreläggande har befunnits skyldig till djurplågeri enligt 16 kap. 13 § brottsbalken, eller

6. genom en dom som har fått laga kraft eller genom ett godkänt

strafföreläggande har befunnits skyldig till brott enligt 10 kap. 1– 5 §§, om ett djurförbud är befogat från djurskyddssynpunkt.

Enligt bestämmelsens andra stycke ska dock djurförbud inte beslutas om det är sannolikt att den omständighet som annars ska leda till djurförbud inte kommer att upprepas.

6 Enligt uppgift till utredningen, bl.a. genom synpunkt framförd vid möte med 28-nätverket, är det sällan som myndigheterna använder sig av denna möjlighet.

Om den som meddelas djurförbud äger eller håller djur, ska länsstyrelsen i samband med ett beslut om djurförbud förelägga djurhållaren att inom en viss tid göra sig av med det eller de djur som omfattas av djurförbudet (9 kap. 3 § djurskyddslagen).

Länsstyrelsen har också möjlighet att besluta att ett djur ska omhändertas. Enligt 9 kap. 5 § djurskyddslagen ska ett sådant beslut fattas om

1. djuret otillbörligt utsätts för lidande och detta inte rättas till efter

tillsägelse av kontrollmyndigheten,

2. ett beslut som har meddelats enligt 8 kap. 9 § inte följs och be-

slutet är av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt, eller

3. ett beslut om djurförbud enligt 1 § eller ett beslut om avveckling

av djurinnehav enligt 3 § inte följs.

Länsstyrelsen och även Polismyndigheten får under vissa förutsättningar besluta om omedelbart omhändertagande av djur, vilket följer av 9 kap. 6 § djurskyddslagen.

10.2.4. Arbetet för en enhetlig kontrollverksamhet

Ansvaret för den operativa djurskyddskontrollen överfördes 2009 från kommunerna till länsstyrelserna. Statskontoret utvärderade omorganisationen 2011 och konstaterade i sin rapport att kontrollen utvecklats positivt, bl.a. genom att likvärdigheten och samordningen hade ökat (Djurskyddskontrollens utveckling, Statskontoret 2011:23). Statskontoret bedömde dock samtidigt att det fanns utrymme för ytterligare effektiviseringar och föreslog bl.a. att styrningen, uppföljningen och utvärderingen av kontrollen skulle öka. Exempel på åtgärder som därefter har vidtagits är bl.a. inrättandet av Rådet för djurskyddskontroll i vilket Jordbruksverket, Livsmedelsverket och länsstyrelserna ska samverka (8 kap. 11 § djurskyddsförordningen, nedan ”Rådet”). Rådet, som startades 2012, har till uppgift att verka för att djurskyddskontrollen utvecklas i syfte att bli mer rättssäker, likvärdig och effektiv. Rådet ska särskilt samordna löpande strategiska frågor som rör djurskyddskontrollen, och identifiera områden där samsyn och samverkan inom kontrollen brister. Jordbruksverket ska sammankalla Rådet och får, efter att ha hört Livsmedelsverket

och länsstyrelserna, besluta om de närmare formerna för Rådets sammansättning och organisation. Jordbruksverket ska senast den 31 januari varje år rapportera resultatet och effekterna av Rådets arbete under föregående år till Regeringskansliet. Rådet träffas fyra gånger per år. Generaldirektören på Jordbruksverket är ordförande i Rådet.

I syfte att utveckla och likrikta djurskyddskontrollen verkar Rådet för ett ökat erfarenhetsutbyte mellan de olika länsstyrelserna. Rådet har tagit upp länsstyrelsernas resursanvändning i djurskyddskontrollen som ett av sina fokusområden kallat ”Uppföljning och

styrning av länsstyrelsernas djurskyddskontroll”. Ett annat fokusområde

benämns ”Underlätta för djurägare att göra rätt” och avser främjandet av en ökad kunskapsöverföring och samverkan mellan myndigheter och näringen för att underlätta en god djuromsorg. Rådet arbetar även med andra fokusområden, såsom kompetensutveckling och handläggning av normalkontroller och anmälningsärenden.7

Länsstyrelserna och Jordbruksverket arbetar även aktivt tillsammans med att vidareutveckla sätt att analysera resultat och effekterna av djurskyddsarbetet.8 Jordbruksverket tar också successivt fram och vidareutvecklar vägledningar och checklistor till de övriga kontrollmyndigheterna för att underlätta kontrollarbetet och likrikta bedömningarna.

10.3. Särskilt om 8 kap. 5 § djurskyddslagen

10.3.1. Förarbetsuttalanden

I 8 kap. 5 § djurskyddslagen anges alltså att kontrollmyndigheterna ska verka för att överträdelser av lagen, föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen eller de EU-bestämmelser som lagen kompletterar beivras. Bestämmelsen infördes 2006 i den då gällande djurskyddslagen (1988:534). Regeringen menade i förarbetena till bestämmelsen att en uttrycklig regel i djurskyddslagen om att kontrollmyndigheterna är skyldiga att beivra överträdelser av djurskyddslagstiftningen kan fungera som ett viktigt incitament för myndigheterna att medverka till lagföring av brott.9

7 Jordbruksverket, Rådet för djurskyddskontroll – slutredovisning av resultatet och effekterna av rådets arbete, 2017-12-21, dnr 5.2.17-19326/17. 8 Jordbruksverket, Djurskyddskontrollen 2018 – En redovisning av länsstyrelsernas arbete, utgiven 2019-04-16, s. 31. 9Prop. 2005/06:128 s. 324.

I förarbetena till den nu gällande djurskyddslagen behandlades också denna bestämmelse. I betänkandet Ny djurskyddslag (SOU 2011:75) anfördes att det enligt Jordbruksverkets statistik för året 2009 fanns stora regionala skillnader i hur många fall som åtalsanmäldes. Vidare påpekade utredaren att det totala antalet åtalsanmälningar var litet i förhållande till det totala antalet utförda kontroller. Enligt utredaren gav skillnaderna i anmälningsfrekvens stöd för att bestämmelsen i 24 b § den då gällande djurskyddslagen uppfattades och tillämpades olika av kontrollmyndigheterna. För att åstadkomma en mer enhetlig tillämpning och för att överträdelser av djurskyddslagens bestämmelser ska beivras effektivt föreslog utredaren att det skulle införas en uttrycklig skyldighet för kontrollmyndigheten att anmäla överträdelser av djurskyddslagen till polis eller åklagare. Utredaren anförde vidare att det inte är kontrollmyndighetens uppgift att göra några straffrättsliga bedömningar och att vägledande för skyldigheten att anmäla borde vara om en anmälan är befogad från djurskyddssynpunkt. Utredaren menade att det borde vara fråga om överträdelser som är av betydelse för djurskyddet och brister som inte rättas till omedelbart, som skulle vara föremål för myndigheternas skyldighet att åtalsanmäla. Syftet med förslaget var att ett förtydligande i lagen skulle leda till en mer effektiv och likartad hantering av anmälningar av överträdelser.10

Bestämmelsen sattes enligt utredarens förslag till djurskyddslag under rubriken ”Beivran och anmälan” och föreskrev att den myndighet som utövar offentlig kontroll ska verka för att överträdelser av lagen beivras. Vidare föreskrevs i förslaget till bestämmelse att ”när det är befogat från djurskyddssynpunkt ska myndigheten anmäla överträdelser av lagen till polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten”.11

I propositionen som föregick den nu gällande djurskyddslagen anförde regeringen att man delade utredarens uppfattning om att det är viktigt och önskvärt att kontrollmyndigheterna har liknande rutiner för anmälningar av brott mot djurskyddslagstiftningen. Regeringen menade vidare att det i allmänhet är en lämplig ordning att misstankar om brott anmäls till polis eller åklagare, eftersom det är de rättsvårdande myndigheternas uppgift att utreda och bedöma om ett brott har begåtts eller inte. Regeringen konstaterade vidare att överträdelser av ett relativt stort antal bestämmelser i lag, förordning och

10SOU 2011:75 s. 846. 11SOU 2011:75 s. 58.

föreskrifter på djurskyddsområdet är straffbelagda samt att många av bestämmelserna på området är formulerade på ett sådant sätt att en och samma bestämmelse täcker gärningar som kan vara såväl mindre allvarliga som mycket allvarliga från djurskyddssynpunkt. Regeringen anförde vidare att kontrollmyndigheterna kan och ska vidta även andra åtgärder för att komma tillrätta med en överträdelse, t.ex. meddela förelägganden samt uttalade i detta sammanhang följande.12

Om alla överträdelser som i dag är straffbelagda skulle anmälas till polis och åklagare skulle avsevärt fler ärenden behöva hanteras av rättsväsendet, samtidigt som länsstyrelserna har möjlighet att vidta administrativa åtgärder. Det är angeläget att såväl kontrollmyndigheternas som rättsväsendets resurser används på ett effektivt sätt och det kan ifrågasättas om en anmälan till polis eller åklagare alltid är det mest ändamålsenliga sättet att öka efterlevnaden av djurskyddsbestämmelserna. Det är inte svårt att föreställa sig att kontrollmyndigheten i vissa situationer – där den aktuella gärningen också är mindre allvarlig från djurskyddssynpunkt – kan komma längre genom att vidta andra åtgärder än genom att anmäla överträdelsen till polis eller åklagare. Samtidigt medför den föreslagna begränsningen av anmälningsplikten till fall då anmälan är befogad från djurskyddssynpunkt att det ligger nära till hands att ställa sig frågan om skälen för att kriminalisera gärningen allmänt sett är tillräckliga. Regeringen anser mot denna bakgrund att det bör göras en ytterligare översyn av straffbestämmelserna i djurskyddslagen i syfte att identifiera och utmönstra eventuella överträdelser där kriminalisering inte kan anses vara befogad från djurskyddssynpunkt. Först i samband med en sådan översyn bör det bedömas om kontrollmyndigheternas skyldighet att anmäla överträdelser ska förtydligas och i så fall hur ett sådant förtydligande bör utformas. […]

10.3.2. Riksdagens ombudsmän

Riksdagens ombudsmän (JO) har i ett beslut från 2013 (JO 2014/15 s. 525, dnr 6281–2012) uttalat sig om innebörden av bestämmelsen i 8 kap. 5 § djurskyddslagen (dvs. den likadana bestämmelsen i 24 b § den då gällande djurskyddslagen). Ärendet rörde en ridskola som hade bedrivit verksamhet utan att tillstånd hade beviljats för sådan verksamhet enligt 16 § den då gällande djurskyddslagen, vilket var straffbelagt enligt 36 §. Av utredningen framgick att länsstyrelsen hade haft kännedom om att ridskoleverksamhet hade bedrivits innan ansökan om tillstånd hade beviljats. Det var vidare klarlagt att länsstyrelsen inte hade åtalsanmält verksamheten eller vidtagit andra åtgärder

12Prop. 2017/18:147 s. 193 f.

för att beivra överträdelsen av djurskyddslagen. Länsstyrelsen menade i sitt yttrande till JO att bestämmelsen i 24 b § den då gällande djurskyddslagen inte hade formulerats som en lagstadgad skyldighet att anmäla samtliga fall där brott misstänks, och att det följde av länsstyrelsens praxis att fokusera på handläggningen och inte göra en polisanmälan.

JO menade dock att länsstyrelsens tolkning inte hade fog för sig, och uttalade att det inte finns något annat sätt att verka för att överträdelser av regelverket beivras än att anmäla misstänkta överträdelser till åklagare och polis. JO uttalade att den aktuella bestämmelsen innebär en skyldighet för länsstyrelsen att göra en anmälan till polis eller åklagare om länsstyrelsen i sin verksamhet som kontrollmyndighet har iakttagit något sådant som objektivt utgör brott mot djurskyddslagen. Undantag kan enligt JO möjligen göras för de allra mest bagatellartade överträdelserna. Att den som driver en tillståndspliktig verksamhet har ansökt om tillstånd och arbetar med att avhjälpa brister spelade enligt JO ingen roll vid den bedömning som länsstyrelsen ska göra enligt 24 b § den tidigare djurskyddslagen. JO menade vidare att stöd för den redovisade uppfattningen om innebörden av den aktuella bestämmelsen kunde hämtas ur Jordbruksverkets vägledning 2009-04-07 för kontrollmyndigheter m.fl., Handläggning av djurskyddsärenden (dnr 31-2401/09).

Eftersom länsstyrelsen i sin kontrollverksamhet hade noterat att bolaget hade drivit ridskoleverksamhet utan tillstånd, borde myndigheten enligt JO ha anmält detta till åklagare eller polis enligt 24 b § i den tidigare djurskyddslagen. Länsstyrelsen kritiserades av JO för sin underlåtenhet att anmäla överträdelsen.

10.3.3. Jordbruksverkets vägledning för kontrollmyndigheter

I den ovan nämnda skriften Jordbruksverkets vägledning 2009-04-07 för kontrollmyndigheter m.fl. anges att länsstyrelsen är skyldig att göra åtalsanmälan om myndigheten vid kontroll har iakttagit objektiva omständigheter om överträdelser mot djurskyddslagstiftningen. Vidare poängteras i vägledningen att frågan om det inträffade skett uppsåtligen eller av oaktsamhet inte ska bedömas av kontrollmyndigheterna, utan är en uppgift för rättsväsendet. I vägledningen betonas också att åtal avser redan begångna gärningar medan förelägg-

anden och förbud är framåtsyftande. Enligt vägledningen innebär detta att kontrollmyndigheten vid en och samma tidpunkt kan åtalsanmäla en händelse som redan ägt rum och förelägga djurägaren att inte upprepa händelsen.

10.4. Tillsynsmyndigheters skyldigheter att agera mot överträdelser

10.4.1. Inledning

I detta avsnitt berörs översiktligt frågan om olika tillsynsmyndigheters skyldigheter att agera mot överträdelser, med betoning på skyldigheten att åtalsanmäla straffsanktionerade regelbrott. I sammanhanget kan noteras att begreppet tillsynsmyndighet används parallellt med det något snävare begreppet kontrollmyndighet, eftersom myndigheterna benämns på olika sätt i de olika sektorernas regelverk (se avsnitt 10.2 om innebörden av begreppen tillsyn respektive kontroll).

Den offentliga tillsynen är viktig för att stärka efterlevnaden av de författningar som riksdagen, regeringen och myndigheter har beslutat. Tillsyn är enligt regeringen ett medel för att säkerställa att demokratiskt fattade beslut genomförs på det sätt som lagstiftaren har avsett. Fler än 230 lagar reglerar tillsynen inom olika samhällssektorer och fler än 90 statliga myndigheter (inklusive länsstyrelserna) har tillsynsuppgifter.13

De uppgifter som ingår i tillsynsansvaret kan skifta mellan de olika områdena. Begreppet tillsyn bör dock enligt regeringen främst användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter. Granskningen ska kunna leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av tillsynsobjektet.14 En av tillsynsmyndigheternas uppgifter är alltså att motverka och reagera mot regelöverträdelser inom tillsynsområdet. För att möjliggöra för myndigheterna att kunna kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller föreskrivna krav ges myndigheterna ofta rätt att kunna granska tillsynsobjektens verksamhet, t.ex. genom en lagstadgad rätt till tillträde till lokaler eller till att inhämta nödvändiga upplysningar. Tillsynsmyndigheter har också genomgående rätt till att besluta om

13 Skr. 2009/10:79 s. 5. 14 Skr. 2009/10:79 s. 14 ff.

ingripande vid konstaterade fel och brister. Det kan t.ex. röra sig om åtgärder som att meddela förelägganden eller förbud samt i vissa fall att besluta om påförande av sanktionsavgift. Många gånger är överträdelser av olika sektorers regelverk straffsanktionerade, och frågan som vi avser att behandla i detta sammanhang är om det i rollen som tillsynsmyndighet ingår en skyldighet för tillsynsmyndigheten att under alla förhållanden åtalsanmäla straffbara överträdelser inom dess tillsynsområde.

Som redogörs för mer ingående nedan innehåller lagstiftningen på livsmedels- och foderområdet liknande bestämmelser som motsvarar det ovan behandlade stadgandet i 8 kap. 5 § djurskyddslagen. I miljöbalken finns vidare en uttalad skyldighet för tillsynsmyndigheterna att anmäla överträdelser av regelverket till polis eller åklagare, om det finns misstanke om brott. Även denna bestämmelse behandlas mer ingående nedan.

Andra sektorslagstiftningar, som t.ex. arbetsmiljölagen (1977:1160) och läkemedelslagen (2015:315), innehåller inte någon föreskrift som motsvarar de nämnda reglerna på djurskydds-, livsmedels- eller miljöområdet, utan anger endast att en viss myndighet har tillsynsansvar. Ett exempel är 7 kap. 1 § arbetsmiljölagen som anger att Arbetsmiljöverket utövar tillsyn över att lagen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen följs. Ett annat exempel är 14 kap. 1 § läkemedelslagen av vilken det följer att Läkemedelsverket har tillsyn över efterlevnaden av bl.a. lagen och föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen. Även om det inte följer av lag att t.ex. Arbetsmiljöverket har en skyldighet att åtalsanmäla en arbetsgivare till åklagare, görs detta som regel om myndigheten misstänker arbetsmiljöbrott.15

10.4.2. Livsmedels- och foderområdet

Under remissbehandlingen av förslaget till den nuvarande livsmedelslagen (2006:804) påpekade flera remissinstanser att det var angeläget att det uttryckligen angavs att tillsynsmyndigheterna är skyldiga att beivra överträdelser. En sådan bestämmelse fanns i den tidigare livsmedelslagen, men saknades i det förslag till ny livsmedelslag som remitterades. Bestämmelsen infördes i den tidigare gällande livsmedels-

15 Se t.ex. Arbetsmiljöverkets årsredovisning 2018 s. 16.

lagen (1971:511) för att inskärpa vikten av att tillsynsmyndigheterna i ökad utsträckning beivrar överträdelser som de uppmärksammar i sin verksamhet. I förarbetena till den bestämmelsen nämndes särskilt vikten av att tillsynsmyndigheten vid misstanke om brott utan dröjsmål åtalsanmäler saken samt att myndigheterna mer aktivt använder övriga ingripandemöjligheter i lagen, däribland vitesinstrumentet.16

Till följd av remissinstansernas synpunkter infördes det i 13 § den nu gällande livsmedelslagen respektive i 14 § lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter en bestämmelse med lydelsen att kontrollmyndigheten ska verka för att överträdelser av regelverket på respektive området beivras. Detta skedde i samband med att en motsvarande regel infördes i den dåvarande djurskyddslagen och samma skäl anfördes i fråga om behovet av en sådan reglering, dvs. att den kan fungera som ett viktigt incitament för tillsynsmyndigheterna att medverka till lagföring av brott.17 I ett senare lagstiftningsärende har lydelsen av nämnda bestämmelse i lagen om foder och animaliska biprodukter reviderats något. Av paragrafen följer sedan 2011 att kontrollmyndigheten ska verka för att åtgärder vidtas mot överträdelser av regelverket. Ändringen är dock enligt förarbetena endast av språklig karaktär och innebörden av bestämmelsen är således avsedd av lagstiftaren att vara densamma som tidigare.18

I senare lagstiftningsärenden på området har motsvarande bestämmelser införts i 5 § lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion respektive 7 § lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel. I dessa bestämmelser anges alltså att kontrollmyndigheterna ska verka för att åtgärder vidtas mot regelöverträdelser på respektive område. I förarbetena till nämnda bestämmelser hänvisade regeringen till den ovan nämnda bestämmelsen i 13 § livsmedelslagen och de ovan redovisade förarbetsuttalandena till motsvarande bestämmelse i den tidigare livsmedelslagen, samt anförde att det är angeläget att det slås fast att kontrollmyndigheterna är skyldiga att verka för att åtgärder vidtas mot överträdelser för att inskärpa vikten av att myndigheterna i ökad utsträckning vidtar åtgärder mot de överträdelser som de uppmärksammar i sin verksamhet. Vidare angavs att det är viktigt att myn-

16Prop. 1988/89:68 s. 59. 17Prop. 2005/06:128 s. 219 f. resp. s. 259 f. 18Prop. 2010/11:67 s. 25.

digheterna vid misstanke om överträdelser mer aktivt använder vitesinstrumentet och även i övrigt utnyttjar de instrument som är tillgängliga för att vidta åtgärder mot överträdelser.19

10.4.3. Miljöbalken

Enligt 26 kap. 2 § miljöbalken ska tillsynsmyndigheten anmäla överträdelser av bestämmelser i balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten, om det finns misstanke om brott.

Regeringen önskade i förarbetena till bestämmelsen betona att när överträdelser som är straffbelagda upptäcks vid tillsynen, ska tillsynsmyndigheten som ett led i tillsynen vara skyldig att anmäla misstanke om brott till polis- eller åklagarmyndigheten. Regeringen underströk vidare vikten av att tillsynsmyndigheten verkligen anmäler brottsmisstanke när sådan föreligger, då detta är en förutsättning för att straffbestämmelserna ska få avsedd betydelse för efterlevnaden.20

När det gällde den närmare innebörden av bestämmelsen uttalade regeringen följande.21

Tillsynsmyndigheten är skyldig att, som ett led i tillsynen, anmäla de överträdelser av balkens regler och andra regler som har utfärdats med stöd av balken och som är straffbelagda till polis- eller åklagarmyndigheten. Tillsynsmyndigheten skall inte själv göra någon bedömning av om överträdelsen kan föranleda fällande dom eller om det är ett ringa brott utan anmäla de faktiska förhållandena så snart en straffbar överträdelse kan konstateras. Gärningens allvar, om vårdslöshet eller uppsåt förelegat, vem som är ansvarig för överträdelsen i straffrättslig mening och liknande bedömningar skall ske i den efterföljande brottsutredningen.

JO har i flera ärenden konstaterat att bestämmelsen innebär att misstankar om brott mot lagen ska anmälas till polis eller åklagare. I beslut från 2015 (JO 2015/16 s. 552, dnr 1806–2014) uttalade JO att en tveksamhet om miljöbrott har begåtts eller inte, inte får hindra en myndighet från att fullgöra sin skyldighet att göra en anmälan och att det är en uppgift för rättsväsendet att ta ställning till om den anmälda överträdelsen kan leda till ansvar för någon.

19Prop. 2012/13:55 s. 59 respektive prop. 2009/10:22 s. 34. 20Prop. 1997/98:45 del 1 s. 495 f. 21Prop. 1997/98:45 del 2 s. 267.

10.4.4. Regeringens uttalanden om tillsyn

I betänkandet Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig

tillsyn (SOU 2004:100) föreslog Tillsynsutredningen att en generell

tillsynslag skulle införas, med en gemensam uppsättning ingripandemöjligheter som i princip alla tillsynsorgan skulle få möjlighet att använda vid sin tillsyn. Det föreslogs även att en generell skyldighet för tillsynsmyndigheterna att åtalsanmäla misstänkta regelöverträdelser skulle införas i den föreslagna lagen. Utredningen menade att åtalsanmälningsskyldigheten skulle ha samma innebörd och innehåll som motsvarande skyldighet på miljöområdet.22

Tillsynsutredningens förslag behandlades i regeringens skrivelse 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, i vilken regeringen redovisade generella bedömningar för hur en tillsynsreglering bör vara utformad. I fråga om åtalsanmälan uttalade regeringen att vid en klar misstanke om en straffbar överträdelse bör tillsynsorgan vara skyldiga att göra en anmälan till åtal. Inom vissa områden, där det bedöms vara kontraproduktivt för tillsynens övergripande syfte, bör dock en sådan ovillkorlig skyldighet enligt regeringen inte finnas. Regeringen delade således inte utredningens uppfattning om att en generell skyldighet att anmäla misstänkta regelöverträdelser bör finnas för alla tillsynsmyndigheter. Regeringen anförde följande som skäl för sitt ställningstagande.23

Om en misstanke om en straffbar överträdelse inom det egna tillsynsområdet föreligger bör tillsynsorganet vara skyldigt att göra en anmälan till åtal. Misstankegraden för en sådan skyldighet bör vara låg för att markera att tillsynsorganet inte ska ta ställning till rena bevisfrågor. Samtidigt får inte misstanken vara så diffus att den saknar påtaglighet. Nivån på den misstankegrad som bör krävas kan mot denna bakgrund formuleras som att det ska finnas en klar misstanke om en straffbar överträdelse.

Inom vissa områden kan dock skäl tala mot att införa en ovillkorlig skyldighet att göra anmälan till åtal. Det bör alltid prövas om det finns behov av en sådan skyldighet inom det aktuella området. Det kan även finnas områden där det förebyggande arbetet i hög grad bygger på rapportering av brister, tillbud och olyckor från de objektsansvariga. Inom dessa områden kan ett införande av en ovillkorlig skyldighet för tillsynsorganet att anmäla till åtal göra att rapporteringsviljan minskar. Missförhållanden kan döljas av rädsla för rättsliga efterverkningar, vilket

22SOU 2004:100 s. 217 f. 23 Skr. 2009/10:79 s. 53.

kan vara kontraproduktivt för det övergripande syftet med tillsynen. Inom tillsynsområden där denna risk finns bör en ovillkorlig skyldighet att anmäla till åtal inte införas.

Regeringen berörde också i nämnda skrivelse frågan om underlåtenhet att ingripa vid konstaterade överträdelser. Regeringen menade att för att uppnå en ökad tydlighet i regelverk om ingripanden vid tillsyn, bör det i vissa fall finnas en reglering av de situationer då tillsynsorganen inte behöver vidta någon åtgärd mot den objektsansvarige för en konstaterad brist. Det kan enligt regeringen avse situationer då det är mer lämpligt att låta bli att ingripa, t.ex. då överträdelsen är ringa eller då den objektsansvarige har vidtagit rättelse. Rättelse bör dock inte utgöra en godtagbar grund för eftergift i allvarliga fall. Regeringen menade slutligen att tillsynsmyndighetens ställningstagande att underlåta att ingripa bör komma till uttryck i ett beslut, om inte annat för att tillsynsobjektet ska få kännedom om att tillsynsförfarandet har avslutats.24

10.4.5. JO:s uttalande om tillsynsmyndigheters skyldigheter

JO har uttalat i sig i ett flertal ärenden om tillsynsmyndigheters skyldighet att agera mot överträdelser. JO uttalade i samband med en inspektion den 17 mars 1988 bl.a. följande.25

Om länsstyrelsen på något sätt – oavsett vilket – får kännedom om en överträdelse av en lag eller annan författning över vars efterlevnad länsstyrelsen har att öva tillsyn, kan den inte helt underlåta att ingripa, även om det i den ifrågavarande författningen inte finns någon föreskrift, motsvarande den i 38 § miljöskyddslagen, som ålägger tillsynsmyndigheten att verka för att sådana överträdelser beivras. Det ligger i sakens natur, att tillsynsfunktionen inkluderar en skyldighet att se till att överträdelser möts med de åtgärder som påkallas av omständigheterna. När det föreligger en klar misstanke om att det begåtts en straffbar överträdelse, måste en åtalsanmälan i allmänhet anses påkallad. Givetvis måste man vid valet av åtgärd ta hänsyn till brottets svårhetsgrad. Vid bagatellartade förseelser kan det sålunda finnas skäl att underlåta åtalsanmälan. Även ett beslut att inte vidta några åtgärder med anledning av en iakttagen överträdelse bör dokumenteras.

24 Skr. 2009/10:79 s. 49. 25 JO 1988/89 s. 378 (dnr 2099–1987).

Att anmälan till polis eller åklagare gjorts av någon annan, eller att dessa myndigheter på annat sätt fått kännedom om en överträdelse, utgör inte heller tillräckliga skäl för tillsynsmyndigheten att avstå från att själv göra en anmälan. En anmälan från tillsynsmyndigheten torde, med tanke på den sakkunskap som bör finnas där, i regel få större tyngd än en anmälan från annat håll. Det kan finnas risk för att polis och åklagare av tillsynsmyndighetens passivitet drar den slutsatsen, att denna inte ser särskilt allvarligt på det inträffade, och därför själva ger utredningen låg prioritet. Detta gäller även när länsstyrelsen inte kan tillföra ärendet något i sak, därför att det redan är klart vad som inträffat. Skulle det däremot i något avseende vara oklart vad som hänt, får det anses åligga länsstyrelsen att utreda saken.

JO anförde vidare att de redovisade synpunkterna beträffande tillsynsansvaret och skyldigheten att verka för att brott beivras överensstämde i sak med den inställning som JO gett uttryck för i bl.a. ett antal tidigare ärenden (t.ex. dnr 2243–1982, 3142–1982, 1537–1982, 533–1984, 683–1984, 3110–1985, 858–1986, 2224–1986 och 588–1988).

JO:s uttalande ger alltså uttryck för att tillsynsmyndigheter har en skyldighet att åtalsanmäla straffbara överträdelser av regelverket, möjligen med undantag för bagatellartade förseelser, även om en sådan skyldighet inte uttryckligen följer av lag eller annan författning. Uttalandet torde överensstämma med JO:s granskning i 2013 års ärende (se ovan), även i detta att åtalsanmälan kan underlåtas vid de mest bagatellartade förseelserna. 2013 års ärende gällde dock tillämpning av bestämmelsen om tillsyn i djurskyddslagen. JO:s uttalande från 1988 får fortfarande anses ha en viss tyngd i fråga om tillsynsmyndigheters skyldighet att åtalsanmäla överträdelser, oavsett om det finns någon föreskrift som ålägger myndighetens anmälningsskyldighet eller inte. Uttalandet bör dock läsas i ljuset av regeringens uttalanden i ovan behandlade skrivelse från 2009/10 om att det inom vissa områden kan finnas skäl mot att införa en ovillkorlig skyldighet att göra anmälan till åtal och att det alltid bör prövas om det finns behov av en sådan skyldighet inom det aktuella området.

10.5. Jordbruksverkets statistik över djurskyddskontroller

Jordbruksverket har i uppdrag att redovisa statistik om och en analys av hur djurskyddskontrollen och myndigheternas övriga djurskyddsarbete fungerar. Enligt 8 kap. 10 § andra stycket djurskyddsförord-

ningen ska Jordbruksverket senast den 15 april varje år till Regeringskansliet redovisa statistik om och en analys av hur djurskyddskontrollen och myndigheternas övriga djurskyddsarbete fungerar (nationell djurskyddsrapport). Redovisningen ska inkludera jämförelser med tidigare kontrollår. Jordbruksverket ska även analysera och ge en bild av djurskyddsläget utifrån det utförda djurskyddsarbetet.

Jordbruksverket samlar därför årsvis statistik över samtliga 21 länsstyrelsers kontrollverksamhet på djurskyddsområdet. Länsstyrelsernas kontrollverksamhet omfattar ett stort antal kontroller, beslut och övrig ärendehandläggning.

Av tabell 10.1 nedan följer antalet utförda kontroller under åren 2015–2018 och beslut som länsstyrelserna fattat i sin kontrollverksamhet. De beslut som redovisas i tabellen avser åtgärder i form av förelägganden, omhändertaganden, djurförbud och åtalsanmälningar, som djurskyddslagstiftningen medger för att lagstiftningen ska efterlevas. Av tabell 10.2 följer antalet kontroller och beslut för 2018 uppdelat efter län.

Länsstyrelsernas djurskyddskontroll är riskbaserad, vilket innebär att kontrollresurserna riktas dit de behövs bäst. Detta innebär samtidigt att de redovisade sifforna endast ger en lägesbild avseende en del av landets djurhållare. Detta leder också med stor sannolikhet till att fler brister konstateras än om kontrollerna valts ut slumpmässigt. Resultatet ger alltså inte en generell bild av hur det samlade djurskyddsläget ser ut i landet. De olika åtgärderna som kontrollmyndigheterna har vidtagit, t.ex. beslut om omhändertagande, redovisas avseende samtliga kontrolltyper, dvs. både normalkontroller, anmälningskontroller, uppföljande kontroller och kontroller i samband med ansökningar. Av sifforna går det således inte att utläsa hur fördelningen av de olika åtgärdsbesluten fördelar sig bland de typerna av kontroller.26

26 Jordbruksverket, Djurskyddskontrollen 2018 – en redovisning av länsstyrelsernas arbete, utgiven 2019-04-16, s. 37.

Tabell 10.1 Länsstyrelsernas kontrollverksamhet på djurskyddsområdet

27

2015 2016 2017 2018

Antal kontroller

11 875 10 899 10 828 10 386

- Varav normalkontroller

28

4 590 4 490 4 528 3 993

- Varav kontroller efter anmälan

29

4 918 4 320 4 181 4 408

- Varav uppföljande kontroller

30

2 367 2 089 2 119 1 985

Övriga kontroller

1 540 1 490 1 401 1 532

- Varav inför § 16-tillstånd och offentlig förevisning

31

1 115

970 844

871

- Varav besiktningar av fordon för djurtransport

425

520 557

661

Beslut enligt 26 § då gällande djurskyddslag

32

1 312 1 151 1 239 1 163

Beslut om omhändertagande av djur enligt 31 eller 32 §§ då gällande djurskyddslag

941

827 879

895

Beslut om djurförbud

33

279

244 204

198

Åtalsanmälningar

498

296 285

309

27 Jordbruksverket, Djurskyddskontrollen 2018 – en redovisning av länsstyrelsernas arbete, utgiven 2019-04-16, s. 12. 28 Normalkontroll är den kontroll som genomförs enligt kontrollplan. Det är fråga om kontroller hos t.ex. lantbrukare, slakterier, ridskolor, zoobutiker och kennelverksamheter. Begreppet ”normalkontroll” används för den kontroll som utförs i enlighet med krav på riskbaserad och regelbunden kontroll enligt förordning (EG) nr 882/2004 för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd. (Nämnda förordning är numera upphävd och ersatt av förordning (EU) 2017/625). 29 Kontroll efter anmälan görs på grund av inkommen anmälan om brister i djurhållningen. 30 Uppföljande kontroll görs om brister har upptäckts vid tidigare kontroll. 31 Avser prövningar som görs i samband med ansökan om tillståndspliktig verksamhet enligt 16 § den tidigare gällande djurskyddslagen och ansökan om offentlig förevisning enligt 37 § den tidigare gällande djurskyddsförordningen. 32 Enligt 26 § den tidigare gällande djurskyddslagen får en kontrollmyndighet meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen, de föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen och de beslut som har meddelats med stöd av EG-bestämmelserna ska följas. 33 Siffran inkluderar inte beslut om upphävande av djurförbud.

Tabell 10.2 Antal kontroller respektive åtalsanmälningar per länsstyrelse

avseende år 2018

34

Län Antal kontroller

35

Beslut om omhändertagande

Beslut om djurförbud

Beslut enl. 26 § DL

36

Antal åtalsanmälningar

Stockholm

282

139

4

59

14

Uppsala

250

30

10

32

14

Södermanland

375

24

5

21

14

Östergötland

355

48

0

12

4

Jönköping

576

24

11

51

12

Kronoberg

382

39

7

66

9

Kalmar

602

45

10

89

18

Gotland

191

2

2

19

9

Blekinge

239

10

0

15

1

Skåne

1 187

112

63

216

46

Halland

537

21

1

63

15

Västra Götaland 2 176

122

29

188

42

Värmland

549

60

7

39

21

Örebro

421

37

10

44

13

Västmanland

236

14

3

23

4

Dalarna

189

26

1

28

17

Gävle

512

25

11

61

12

Västernorrland

266

42

5

35

13

Jämtland

157

35

5

13

6

Västerbotten

624

19

3

56

9

Norrbotten

298

21

11

33

16

Summa

10 404

37

895

198 1 163

309

34 Jordbruksverket, Statistik för verksamhetsåret 2018, utgiven 2019-05-28 s. 42. 35 Avser normalkontroller, anmälningskontroller och uppföljningskontroller. 36 Avser meddelade förelägganden och förbud enligt 26 § den tidigare gällande djurskyddslagen. 37 Antalet kontroller under 2018 skiljer sig åt med 18 stycken i jämförelse med tabell 10.1. Detta kan enligt uppgift till utredningen bero på att statistiken i respektive tabell har rapporterats vid olika tillfällen under 2019.

10.6. Överväganden och förslag

10.6.1. Vad innefattas i skyldigheten för kontrollmyndigheterna att beivra överträdelser enligt 8 kap. 5 §?

Bedömning: Bestämmelsen i 8 kap. 5 § djurskyddslagen kan inte

tolkas på annat sätt än att kontrollmyndigheten har en skyldighet att till polis eller åklagare anmäla samtliga fall av regelöverträdelser för vilka det finns en klar misstanke om brott, med undantag för mer bagatellartade överträdelser.

Enligt våra direktiv ska vi analysera vad som ligger i den lagstadgade skyldigheten för kontrollmyndigheterna att beivra överträdelser och hur denna skyldighet förhåller sig till kontrollmyndigheternas möjlighet att vidta administrativa åtgärder.

Bestämmelsen i 8 kap. 5 § djurskyddslagen har sin förlaga i livsmedelslagens motsvarande bestämmelse. Som följer av de ursprungliga förarbetena till denna bestämmelse har den tillkommit för att myndigheter i större utsträckning än som vad fallet tidigare skulle beivra konstaterade regelöverträdelser och för att den kan fungera som ett viktigt incitament för myndigheterna att medverka till lagföring av brott. När det gäller bestämmelsen i 8 kap. 5 § djurskyddslagen har JO också konstaterat att den innefattar en skyldighet för kontrollmyndigheten att åtalsanmäla regelbrott, dvs. anmäla överträdelsen antingen till polis eller till åklagare, och att det inte är tillräckligt att vidta framåtsyftande åtgärder, som t.ex. förelägganden, för att se till att en straffbar regelöverträdelse åtgärdas (se avsnitt 10.3.2). Undantag kan enligt JO möjligen göras för de allra mest bagatellartade överträdelserna. Vidare ligger det enligt ett äldre uttalande från JO i sakens natur att myndigheter som upptäcker misstänkta regelöverträdelser har en skyldighet att reagera mot dessa genom att göra en åtalsanmälan (se avsnitt 10.4.5), en viss reservation gjorde JO även i detta uttalande för bagatellartade brott.

I Jordbruksverkets vägledning 2009-04-07 för kontrollmyndigheter m.fl. anges att länsstyrelsen är skyldig att göra åtalsanmälan om myndigheten vid kontroll har iakttagit objektiva omständigheter om överträdelser mot djurskyddslagstiftningen (se avsnitt 10.3.3).

När det – som är fallet i fråga om djurskyddslagen – finns en uttrycklig bestämmelse om att en myndighet ska verka för att beivra brott, ligger det mycket nära tillhands, mot bakgrund av nämnda förarbetsuttalanden, JO:s ställningstagande och Jordbruksverkets vägledning, att tolka bestämmelsen på så sätt att kontrollmyndigheten har en absolut skyldighet att åtalsanmäla misstänkta fall av begångna regelöverträdelser. I linje med vad JO uttalat bör undantag dock under alla förhållanden kunna göras för de mest bagatellartade överträdelserna.

Länsstyrelserna har som andra myndigheter att självständigt besluta i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpningen av lag (se 12 kap. 2 regeringsformen). Myndigheterna har att tillämpa gällande rätt, vilket givetvis betyder att olika rättskällor utöver själva lagtexten måste beaktas. Det är i detta fall (dvs. frågan om åtalsanmälan ska göras) en del av tillsynsverksamhet och ett slag av beslut som sällan eller aldrig blir underkastad överprövning i domstol. De uttalanden som JO gjort kommer då naturligen att få stor betydelse som vägledning för myndighetens lagstyrda verksamhet i dessa fall.

JO:s verksamhet regleras bl.a. i lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän. I 6 § anges följande. Ombudsman avgör ärende genom beslut, vari han eller hon får uttala sig om huruvida åtgärd av myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktigt eller olämplig. Ombudsman får enligt bestämmelsen även göra sådana uttalanden som avser att främja en enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning.

I den juridiska doktrinen har det diskuterats i vilken omfattning JO:s uttalanden är att anse som en rättskälla för myndigheterna vid dess myndighetsutövning. Det har framhållits att JO:s uttalanden måste ses som auktoritativa och att de i praktiken ses som en auktoritativ rättskälla. I samma sammanhang har det framhållits att det inte går att se JO som en lika auktoritativ rättskälla som Högsta domstolen, bl.a. mot bakgrund av att JO inte är någon besvärsinstans, inte har någon möjlighet att ändra andra myndigheters beslut och inte heller har någon motsvarighet till Högsta domstolens plenumförfarande för att tydliggöra hur senare JO-uttalanden förhåller sig till tidigare om de står i motsats till varandra. Slutsatsen blir att det kan finnas ett betydande utrymme för att argumentera för en annan

slutsats avseende gällande rätt än den JO uttalat.38 I ett annat sammanhang har det anförts att JO:s principuttalanden i rättsfrågor får stor genomslagskraft och tillmäts betydelse såsom vägledande för rättskipning och förvaltning, även om besluten inte kan betraktas som prejudikat i egentlig mening.39 I doktrinen har även framhållits den självständighet att tolka lag som tillförsäkrats myndigheter enligt regeringsformen. I det sammanhanget har det anförts att det finns all anledning för myndigheter att kritiskt granska JO:s uttalanden och ta fasta på myndighetens självständighet samt att det inte kan vara rimligt att ge JO:s uttalanden en prejudikatliknande ställning.40

Annan slutsats kan enligt vår mening knappast dras än att JO:s uttalanden om anmälningsskyldighet har stor betydelse som vägledning för myndigheterna och som ett avgörande underlag för att tillämpa aktuell bestämmelse i djurskyddslagen. Det torde innebära – i vart fall som huvudregel – att myndigheterna enligt gällande lagstiftning har att göra en åtalsanmälan om det kan konstateras i tillsynsverksamheten att det skett en straffbar överträdelse. Vi väljer att kalla detta för en anmälningsskyldighet för myndigheten. Det bör dock påpekas – som framhållits i doktrinen – att JO:s uttalanden inte torde ha samma ställning som rättskälla som ett avgörande i Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen, och att myndigheterna har att självständigt tillämpa lagstiftningen. Ett avsteg från huvudregeln att anmäla behöver därför inte nödvändigtvis vara detsamma som en felaktig myndighetsutövning.

För att anmälningsskyldigheten ska inträda torde det under alla förhållanden, som regeringen uttalat i ovan behandlade skrivelse, krävas att det finns en klar misstanke om en straffbar överträdelse. I fråga om det aktuella JO-uttalandet avsåg detta också frågan om tillståndsplikt, vilket är en regelöverträdelse som är relativt enkel att konstatera. Det kan i många fall antas vara väsentligt svårare att konkretisera en misstanke om brott, och det framstår i ljuset av regeringens nämnda uttalande att sådana fall då inte alltid omfattas av anmälningsskyldigheten.

Anmälningsskyldigheten enligt gällande lagstiftning torde alltså knappast ge utrymme för kontrollmyndigheten att – i stället för att anmäla en regelöverträdelse – enbart använda sig av framåtsyftande

38 Andersson S., Skälig misstanke (doktorsavhandling) 2016, s. 26 f. 39 Ekroth J., JO-ämbetet – En offentligrättslig studie (doktorsavhandling) 2001, s. 287. 40 Bring T. m.fl., Förundersökning, fjärde upplagan, 2009, s. 58 f.