Prop. 2016/17:22

Effektiv bekämpning av marknadsmissbruk

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 19 oktober 2016

Stefan Löfven

Per Bolund (Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG började tillämpas den 3 juli 2016. I förordningen finns förbud mot marknadsmissbruk (insiderhandel, marknadsmanipulation och olagligt röjande av insiderinformation) och bestämmelser som syftar till att förhindra marknadsmissbruk samt möjliggöra upptäckt av och ingripanden mot marknadsmissbruk. Förordningen kompletteras av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/57/EU av den 16 april 2014 om straffrättsliga påföljder för marknadsmissbruk (marknadsmissbruksdirektiv) i vilket det föreskrivs att medlemsstaterna ska införa straffrättsliga påföljder för marknadsmissbruk.

I propositionen föreslås en ny lag med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning (kompletteringslagen). Den nya lagen innehåller de bestämmelser om utredningsbefogenheter och administrativa sanktioner som marknadsmissbruksförordningen föreskriver att medlemsstaterna ska införa. Bestämmelser som föranleds av marknadsmissbruksförordningen införs även i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden och lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Följdändringar föreslås i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument och lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument.

I propositionen föreslås vidare en ny lag om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden. Lagen innehåller de bestämmelser som behövs för att genomföra marknadsmissbruksdirektivet. Med anledning av att straffskalorna för marknadsmissbruksbrott justeras föreslås även justeringar i motsvarande straffbestämmelser i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter och lagen (2013:385) om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter.

I propositionen föreslås också ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som föranleds av marknadsmissbruksförordningen och de nya befogenheter som Finansinspektionen föreslås få.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 februari 2017.

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning,

2. lag om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden,

3. lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument,

4. lag om ändring i lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument,

5. lag om ändring i lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument,

6. lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation,

7. lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter,

8. lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,

9. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), 10. lag om ändring i lagen (2013:385) om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter.

2. Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1. Förslag till lag med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

1 § Denna lag kompletterar Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG (marknadsmissbruksförordningen).

Termer och uttryck i denna lag har samma betydelse som i marknadsmissbruksförordningen.

2 § Finansinspektionen är behörig myndighet enligt marknadsmissbruksförordningen.

3 § För att bekosta Finansinspektionens övervakning enligt denna lag ska de företag som står under inspektionens tillsyn betala årliga avgifter.

Regeringen får meddela föreskrifter om sådana avgifter.

2 kap. Vissa skyldigheter som följer av marknadsmissbruksförordningen

Förbuden mot insiderhandel och marknadsmanipulation

1 § Förbuden mot insiderhandel och marknadsmanipulation i artiklarna 14 a, 14 b och 15 i marknadsmissbruksförordningen gäller även för en fysisk person som, för en juridisk persons räkning, beslutar om genomförandet av sådana åtgärder som är förbjudna.

Förklaring om uppskjutet offentliggörande av insiderinformation

2 § Den som har skjutit upp offentliggörandet av insiderinformation ska på begäran av Finansinspektionen lämna en förklaring till inspektionen enligt artikel 17.4 tredje stycket i marknadsmissbruksförordningen om hur villkoren för att skjuta upp offentliggörandet uppfylldes.

Anmälningar av transaktioner till insynsregistret

Finansinspektionens insynsregister

3 § Finansinspektionen ska föra eller låta föra register (insynsregister) över anmälningar som har gjorts enligt artikel 19.1–19.10 i marknadsmissbruksförordningen.

Uppgifter som har lämnats av personer som inte längre omfattas av anmälningsskyldighet får tas bort ur registret.

Registret ska föras med hjälp av automatisk databehandling. Finansinspektionen är personuppgiftsansvarig enligt personuppgiftslagen (1998:204) för den behandling av personuppgifter som sker i registret. Inspektionen ska på lämpligt sätt underrätta de registrerade om registret.

Registret ska vara offentligt.

4 § Finansinspektionen ska, i enlighet med artikel 19.3 första och tredje styckena i marknadsmissbruksförordningen, offentliggöra uppgifter som anmäls till insynsregistret.

Anmälningsskyldighet för närstående som är underårig

5 § Om en person i ledande ställning har en närstående som är underårig och som omfattas av anmälningsskyldighet enligt artikel 19.1 i marknadsmissbruksförordningen, ska den underåriges vårdnadshavare fullgöra anmälningsskyldigheten för den underåriges räkning.

Anmälningar av finansiella instrument som handlas på handelsplatser

6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att sådana anmälningar som ska göras till Finansinspektionen enligt artikel 4.1 i marknadsmissbruksförordningen i stället ska göras till Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten.

Rapportering av misstänkta överträdelser

7 § Ett finansiellt företag ska tillhandahålla ändamålsenliga rapporteringssystem för anställda som vill göra anmälningar om misstänkta överträdelser av marknadsmissbruksförordningen.

Personuppgiftslagen (1998:204) gäller vid behandling av personuppgifter inom ramen för sådana rapporteringssystem. Uppgifter om lagöverträdelser som avses i 21 § personuppgiftslagen får dock behandlas om uppgifterna avser brott enligt lagen (2016:000) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden.

8 § Den som är eller har varit anställd hos ett finansiellt företag får inte obehörigen röja uppgifter i en anmälan eller utsaga som har gjorts till ett sådant rapporteringssystem som avses i 7 §, om uppgiften kan avslöja anmälarens eller den utpekade personens identitet.

Den som är eller har varit anställd hos ett företag som avses i första stycket och har gjort en anmälan till ett sådant rapporteringssystem som avses där får inte göras ansvarig för att ha åsidosatt någon tystnadsplikt, om anmälaren hade anledning att anta att en överträdelse hade skett.

9 § Med finansiellt företag avses i 7 och 8 §§

1. ett svenskt företag som är

a) AIF-förvaltare som har tillstånd enligt 3 kap. 1 § lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder,

b) börs enligt 1 kap. 5 § 3 lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,

c) clearingorganisation enligt 1 kap. 5 § 5 lagen om värdepappersmarknaden,

d) fondbolag enligt 1 kap. 1 § första stycket 8 lagen (2004:46) om värdepappersfonder,

e) försäkringsföretag som omfattas av försäkringsrörelselagen (2010:2043),

f) kreditinstitut enligt 1 kap. 5 § 10 lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse,

g) värdepappersbolag enligt 1 kap. 5 § 26 lagen om värdepappersmarknaden, eller

h) värdepapperscentral enligt 1 kap. 3 § lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument, och

2. ett utländskt företag som hör hemma utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och som, efter tillstånd från Finansinspektionen, från filial i Sverige driver motsvarande verksamhet som ett företag som avses i 1.

10 § Den som har lämnat en rapport till Finansinspektionen enligt artikel 16.1 eller 16.2 i marknadsmissbruksförordningen får inte obehörigen röja för en kund eller någon utomstående att rapporten har lämnats. Detsamma gäller styrelseledamöter och anställda i ett rapporterande företag.

Den som har lämnat en sådan rapport får inte göras ansvarig för att ha åsidosatt någon tystnadsplikt.

11 § Den som, utan att det finns en sådan rapporteringsskyldighet som avses i 10 §, har gjort en anmälan till Finansinspektionen om en misstänkt överträdelse av marknadsmissbruksförordningen får inte göras ansvarig för att ha åsidosatt någon tystnadsplikt, om anmälaren hade anledning att anta att en överträdelse hade skett. Detta gäller inte om anmälaren därigenom gör sig skyldig till brott.

3 kap. Utredningsbefogenheter och tvångsmedel

Föreläggande om att lämna uppgifter

1 § För övervakning av att bestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen följs får Finansinspektionen förelägga

1. ett företag eller någon annan att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat, och

2. den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken att inställa sig till förhör på tid och plats som inspektionen bestämmer.

Första stycket gäller inte i den utsträckning uppgiftslämnandet skulle strida mot den i lag reglerade tystnadsplikten för advokater.

Information om transaktioner på spotmarknaden

2 § För övervakningen av att bestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen följs får Finansinspektionen förelägga marknadsaktörer på marknadsplatser där de underliggande tillgångarna till råvaruderivat handlas (spotmarknaden) att lämna transaktionsrapporter eller annan information.

Marknadsaktörer på spotmarknaden är skyldiga att på begäran av Finansinspektionen ge inspektionen åtkomst till handlarnas system.

Föreläggande om att tillfälligt upphöra med ett visst förfarande

3 § Om det är sannolikt att någon har överträtt marknadsmissbruksförordningen, får Finansinspektionen förelägga den personen att upphöra med ett visst förfarande eller en viss verksamhet.

Beslutet om föreläggande gäller till dess det har prövats om förfarandet strider mot marknadsmissbruksförordningen eller lagen (2016:000) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden. Beslutet får dock gälla i högst sex månader.

Korrigering av felaktig eller vilseledande information

4 § Finansinspektionen får korrigera sådan felaktig eller vilseledande information som kan utgöra ett led i en överträdelse av artikel 15 i marknadsmissbruksförordningen. Finansinspektionen får även förelägga den som har spridit sådan felaktig eller vilseledande information att korrigera den.

Platsundersökning

5 § När det är nödvändigt för övervakningen av att en fysisk eller juridisk person följer bestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen, får

Finansinspektionen genomföra en undersökning i personens verksamhetslokaler.

Vite

6 § Ett föreläggande enligt någon av 1–4 §§ får förenas med vite.

Ett föreläggande enligt 1 § första stycket 1 får dock inte förenas med vite, om

1. det finns anledning att anta att den som ska föreläggas har begått en gärning som är straffbelagd eller kan leda till ingripande för en sådan överträdelse som anges i 5 kap. 1 §, och

2. föreläggandet avser utredning av en fråga som har samband med den misstänkta gärningen eller överträdelsen.

Om den som ska föreläggas är en juridisk person, gäller andra stycket även ställföreträdare för den juridiska personen.

Kvarstad

7 § För att säkerställa betalning av en sanktionsavgift eller återföring på grund av en överträdelse som anges i 5 kap. 1 § (marknadsmissbruk), får rätten på ansökan av Finansinspektionen besluta om kvarstad. I fråga om

sådan kvarstad ska bestämmelserna i 26 kap.1, 2, 5, 6 och 8 §§rättegångsbalken om kvarstad i brottmål tillämpas. Vid tillämpningen ska det som anges där om

1. brott gälla för överträdelse,

2. böter gälla för sanktionsavgift eller återföring,

3. åklagare gälla för Finansinspektionen, och

4. åtal gälla för talan enligt 5 kap. 21 § denna lag. Ansökan om kvarstad prövas av Stockholms tingsrätt.

Betalningssäkring

8 § För att säkerställa betalning av en sanktionsavgift eller återföring när en fysisk eller juridisk person har åsidosatt sin skyldighet på ett sätt som anges i 5 kap. 2 §, får egendom som tillhör den som är betalningsskyldig tas i anspråk (betalningssäkring).

Betalningssäkring får beslutas bara om

1. det finns en påtaglig risk för att den fysiska eller juridiska personen genom att avvika, skaffa undan egendom eller förfara på annat sätt undandrar sig att betala avgiften eller det belopp som ska återföras, och

2. betalningsskyldigheten avser ett betydande belopp. Om sanktionsavgift eller återföring inte har beslutats, får betalningssäkring beslutas bara om det är sannolikt att så kommer att ske. En betalningssäkring får inte avse ett högre belopp än det belopp sanktionsavgiften eller återföringen sannolikt kommer att fastställas till.

Ett beslut om betalningssäkring får fattas bara om skälen för beslutet uppväger det intrång eller men i övrigt som beslutet innebär för den som beslutet gäller eller för något annat motstående intresse.

9 § Beslut om betalningssäkring enligt 8 § fattas av den förvaltningsrätt som är behörig att pröva ett överklagande av Finansinspektionens beslut om sanktionsavgift eller återföring. En ansökan om betalningssäkring ska göras av Finansinspektionen.

I fråga om en sådan ansökan ska 46 kap. 9–13 §§, 14 § första stycket 1 och andra stycket första meningen samt 20–22 §§skatteförfarandelagen (2011:1244) tillämpas. Vid tillämpningen ska det som anges där om Skatteverket gälla för Finansinspektionen.

10 § Vid prövning av verkställighet av ett beslut om betalningssäkring ska 69 kap.13–18 §§ och 71 kap. 1 § första stycketskatteförfarandelagen (2011:1244) tillämpas. Vid tillämpningen ska det som anges där om

Skatteverket gälla för Finansinspektionen.

Befogenheter enligt andra lagar

11 § I 6 kap. 22 § första stycket 9 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation finns bestämmelser om rätt för Finansinspektionen att få ut uppgifter från den som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst.

12 § I 22 kap. 2 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden finns bestämmelser om rätt för Finansinspektionen att besluta om handelsstopp.

Anmälan om brott

13 § I 3 kap. 1 § lagen (2016:000) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden finns bestämmelser om skyldighet för Finansinspektionen att anmäla till åklagare när det finns anledning att anta att ett brott enligt den lagen har begåtts.

Myndighetssamarbete

14 § Finansinspektionen och åklagare ska samarbeta för att underlätta utredningar om brott enligt lagen (2016:000) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden och utredningar om överträdelser som anges i 5 kap. 1 § denna lag.

Internationellt samarbete

15 § Finansinspektionen ska inom ramen för sin befogenhet, efter begäran från en utländsk myndighet som har behörighet att utöva tillsyn motsvarande den övervakning som inspektionen utövar enligt denna lag, lämna eller kontrollera information som behövs för att den utländska myndigheten ska kunna utöva sin tillsyn. Detta gäller dock bara i den utsträckning det följer av ett avtal om samarbete som Finansinspektionen, med stöd av regeringens bemyndigande, har ingått med den utländska myndigheten.

Om en begäran avser rättslig hjälp i brottmål, gäller i stället lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål.

4 kap. Undersökningar efter beslut av domstol

Förutsättningar för beslut om undersökning

1 § Stockholms tingsrätt får på ansökan av Finansinspektionen besluta att inspektionen får genomföra en undersökning i en fysisk eller juridisk persons verksamhetslokaler för att utreda om personen har överträtt något av förbuden i artikel 14 a, 14 b eller 15 i marknadsmissbruksförordningen. En sådan ansökan får bifallas, om

1. det finns anledning att anta att en överträdelse har skett,

2. den som undersökningen avser inte rättar sig efter ett föreläggande enligt 3 kap. 1 § eller det annars finns risk för att bevis undanhålls eller förvanskas, och

3. vikten av att åtgärden vidtas är tillräckligt stor för att uppväga det intrång eller annat men som åtgärden innebär för den som drabbas av åtgärden.

2 § Ett beslut enligt 1 § får avse även annan fysisk eller juridisk person än den som är föremål för utredning, om

1. det som föreskrivs i 1 § 1 och 3 är uppfyllt,

2. det finns särskild anledning att anta att bevis finns hos personen, och

3. personen inte rättar sig efter ett föreläggande enligt 3 kap. 1 § eller det annars finns risk för att bevis undanhålls eller förvanskas.

Beslutet om undersökning

3 § Ett beslut om undersökning enligt 1 § får meddelas utan att den som ansökan avser har fått tillfälle att yttra sig, om det kan befaras att undersökningen annars skulle förlora i betydelse.

Beslut enligt första stycket ska skickas endast till Finansinspektionen. När undersökningen börjar ska inspektionen överlämna ett exemplar av beslutet till den som undersökningen ska genomföras hos.

4 § Ett beslut om undersökning enligt 1 § ska innehålla uppgifter om

1. föremålet för och syftet med undersökningen,

2. tidpunkten när undersökningen ska börja,

3. Finansinspektionens befogenheter enligt 5 § första stycket och 6 §, och

4. uppgift om möjligheten enligt 9 och 10 §§ att undanta uppgifter och handlingar från undersökning.

Beslutet gäller omedelbart, om rätten inte bestämmer något annat.

Finansinspektionens befogenheter vid undersökning

5 § När Finansinspektionen genomför en undersökning enligt 1 § har inspektionen rätt att

1. granska bokföring och andra affärshandlingar,

2. ta kopior av eller göra utdrag ur bokföring och affärshandlingar,

3. begära muntliga förklaringar direkt på platsen, och

4. få tillträde till lokaler, markområden, transportmedel och andra utrymmen som disponeras eller kan antas disponeras i verksamheten.

I fråga om elektroniskt lagrad information får åtgärderna i första stycket 1 och 2 genomföras hos Finansinspektionen, om den som undersökningen genomförs hos samtycker till att informationen flyttas till inspektionens lokaler. Denne har rätt att följa de åtgärder som inspektionen vidtar.

6 § Om åtgärderna i 5 § första stycket 2 inte är tillräckliga, får Finansinspektionen ta hand om en handling.

När en handling tas om hand får även pärm, mapp eller liknande förvaringsmaterial tas med.

Om en upptagning som kan uppfattas bara med tekniska hjälpmedel tas om hand, ska ett exemplar lämnas kvar om det är möjligt.

Rätt att tillkalla juridiskt biträde

7 § Den som Finansinspektionen ska genomföra en undersökning hos enligt 1 § har rätt att tillkalla ett juridiskt biträde.

I avvaktan på att ett sådant biträde inställer sig får Finansinspektionen inte påbörja undersökningen. Detta gäller dock inte, om

1. undersökningen härigenom onödigt fördröjs, eller

2. undersökningen har beslutats enligt 3 § första stycket.

Handräckning av Kronofogdemyndigheten

8 § Finansinspektionen får begära handräckning av Kronofogdemyndigheten för att genomföra de åtgärder som avses i 5 § första stycket 1, 2 och 4 eller 6 §.

Vid handräckning gäller bestämmelserna i utsökningsbalken om verkställighet av förpliktelser som inte avser betalningsskyldighet eller avhysning. Kronofogdemyndigheten ska dock inte underrätta den som undersökningen ska genomföras hos innan verkställighet sker.

Undantag av handlingar från undersökning

9 § Åtgärder enligt 5 eller 6 § får inte avse

1. en handling som inte får tas i beslag enligt 27 kap. 2 § rättegångsbalken, eller

2. en handling som inte omfattas av beslutet i 1 §.

10 § Om Finansinspektionen anser att en viss handling bör omfattas av en undersökning och den som åtgärden avser åberopar att den ska undantas enligt 9 §, ska handlingen omedelbart förseglas och skyndsamt överlämnas till Stockholms tingsrätt av Finansinspektionen.

Tingsrätten ska utan dröjsmål pröva om handlingen ska omfattas av Finansinspektionens undersökning.

Återlämnande av handlingar

11 § Finansinspektionen ska lämna tillbaka handlingar och annat som har tagits om hand så snart de inte längre behövs.

Om den som beslutet om en undersökning enligt 1 § gäller har försatts i konkurs när handlingarna ska lämnas tillbaka, ska Finansinspektionen

1. överlämna handlingarna till konkursförvaltaren, och

2. underrätta den som beslutet gäller om att handlingarna har överlämnats till konkursförvaltaren.

Finansinspektionen ska på begäran av den som beslutet gäller pröva om en handling ska lämnas tillbaka.

5 kap. Ingripanden

Överträdelser

Marknadsmissbruk

1 § Finansinspektionen ska ingripa mot den som har överträtt

1. förbudet mot insiderhandel eller olagligt röjande av insiderinformation i artikel 14 i marknadsmissbruksförordningen, eller

2. förbudet mot marknadsmanipulation i artikel 15 i marknadsmissbruksförordningen.

Andra överträdelser

2 § Finansinspektionen ska ingripa mot den som har åsidosatt sina skyldigheter enligt marknadsmissbruksförordningen, genom att

1. låta bli att inrätta och upprätthålla effektiva arrangemang, system och förfaranden i enlighet med det som anges i artikel 16.1 eller 16.2,

eller att rapportera till Finansinspektionen i enlighet med det som anges där,

2. låta bli att uppfylla det som anges om offentliggörande av insiderinformation till allmänheten i artikel 17.1, 17.2 och 17.8,

3. låta bli att informera Finansinspektionen om ett försenat offentliggörande i enlighet med det som anges i artikel 17.4, eller, trots begäran från inspektionen, lämna en sådan skriftlig förklaring som avses i artikel 17.4 tredje stycket om att det har funnits förutsättningar för att skjuta upp offentliggörandet,

4. låta bli att upprätta, uppdatera eller bevara en insiderförteckning eller att i övrigt uppfylla de krav som ställs i artikel 18.1–18.6,

5. låta bli att till Finansinspektionen samt berörda företag eller organ som avses i artikel 19.1 och 19.10 göra en anmälan om egna transaktioner i enlighet med det som anges i artikel 19.1, 19.2, 19.6 och 19.7, eller låta bli att uppfylla informationsplikten enligt artikel 19.5 andra stycket,

6. låta bli att uppfylla informationsplikten eller skyldigheten att föra en förteckning i enlighet med det som anges i artikel 19.5 första stycket,

7. genomföra transaktioner i strid med förbudet i artikel 19.11, eller

8. låta bli att uppfylla det som föreskrivs om investeringsrekommendationer eller annan information i artikel 20.1.

Sanktioner och åtgärder

Ingripande

3 § Ingripande enligt 1 eller 2 § sker genom beslut om

1. föreläggande att inom viss tid vidta en viss åtgärd eller upphöra med ett visst agerande,

2. anmärkning,

3. förbud enligt 4 § första stycket 1,

4. förbud enligt 4 § första stycket 2,

5. återföring enligt 5 §, eller

6. sanktionsavgift enligt 6, 7 eller 8 §. Ett föreläggande enligt första stycket 1 och ett förbud enligt första stycket 4 får förenas med vite.

Förbud

4 § Den som har överträtt marknadsmissbruksförordningen på ett sätt som anges i 1 eller 2 § och som var anställd i eller arbetade för ett värdepappersinstitut vid den tidpunkt när överträdelsen begicks, får för viss tid, dock högst tio år, förbjudas

1. att vara styrelseledamot eller verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem, i ett svenskt värdepappersinstitut, eller

2. att handla med vissa finansiella instrument för egen räkning. Vid upprepade överträdelser som anges i 1 § första stycket får ett beslut enligt första stycket 1 gälla permanent.

Den som har meddelats ett förbud enligt första stycket 2 får, efter tillstånd av Finansinspektionen, avyttra sådana finansiella instrument som omfattas av förbudet.

Återföring

5 § Den som har överträtt marknadsmissbruksförordningen på ett sätt som anges i 1 eller 2 § och därigenom har erhållit en vinst eller undvikit en kostnad, ska åläggas att betala ett belopp som motsvarar värdet av den ekonomiska fördelen, om detta kan fastställas (återföring).

Betalningsskyldighet enligt första stycket ska dock inte åläggas någon om det är uppenbart oskäligt.

Beloppet tillfaller staten.

Sanktionsavgifter

6 § För en överträdelse som anges i 1 § ska sanktionsavgiften som högst fastställas till det högsta av

1. för en juridisk person:

a) ett belopp som per den 2 juli 2014 i svenska kronor motsvarade 15 miljoner euro,

b) 15 procent av den juridiska personens eller, i förekommande fall, koncernens omsättning närmast föregående räkenskapsår,

c) tre gånger den vinst som den juridiska personen, eller någon annan, erhållit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller

d) tre gånger de kostnader som den juridiska personen, eller någon annan, undvikit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa,

2. för en fysisk person:

a) ett belopp som per den 2 juli 2014 i svenska kronor motsvarade 5 miljoner euro,

b) tre gånger den vinst som den fysiska personen, eller någon annan, erhållit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller

c) tre gånger de kostnader som den fysiska personen, eller någon annan, undvikit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa.

Avgiften tillfaller staten.

7 § För en överträdelse som anges i 2 § 1–3 ska sanktionsavgiften som högst fastställas till det högsta av

1. för en juridisk person:

a) ett belopp som per den 2 juli 2014 i svenska kronor motsvarade 2,5 miljoner euro,

b) två procent av den juridiska personens eller, i förekommande fall, koncernens omsättning närmast föregående räkenskapsår,

c) tre gånger den vinst som den juridiska personen, eller någon annan, erhållit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller

d) tre gånger de kostnader som den juridiska personen, eller någon annan, undvikit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa,

2. för en fysisk person:

a) ett belopp som per den 2 juli 2014 i svenska kronor motsvarade 1 miljon euro,

b) tre gånger den vinst som den fysiska personen, eller någon annan, erhållit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller

c) tre gånger de kostnader som den fysiska personen, eller någon annan, undvikit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa.

Avgiften tillfaller staten.

8 § För en överträdelse som anges i 2 § 4–8 ska sanktionsavgiften som högst fastställas till det högsta av

1. för en juridisk person:

a) ett belopp som per den 2 juli 2014 i svenska kronor motsvarade 1 miljon euro,

b) två procent av den juridiska personens eller, i förekommande fall, koncernens omsättning närmast föregående räkenskapsår,

c) tre gånger den vinst som den juridiska personen, eller någon annan, erhållit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller

d) tre gånger de kostnader som den juridiska personen, eller någon annan, undvikit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa,

2. för en fysisk person:

a) ett belopp som per den 2 juli 2014 i svenska kronor motsvarade 500 000 euro,

b) tre gånger den vinst som den fysiska personen, eller någon annan, erhållit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller

c) tre gånger de kostnader som den fysiska personen, eller någon annan, undvikit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa.

Avgiften tillfaller staten.

9 § Om en överträdelse som anges i 6, 7 eller 8 § har skett under den juridiska personens första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga, får omsättningen uppskattas.

Föreläggande om rättelse i vissa fall

10 § Finansinspektionen får, i andra fall än de som anges i 1 eller 2 §, förelägga den som åsidosätter sina skyldigheter enligt marknadsmissbruksförordningen, eller denna lag, att göra rättelse. Ett sådant föreläggande får förenas med vite.

Hinder mot ingripande

11 § Ett ingripande enligt 1 § får inte ske om överträdelsen ligger till grund för en anmälan om brott enligt 3 kap. 1 § lagen (2016:000) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden eller en av någon annan anledning inledd förundersökning avseende samma fysiska person.

Ingripande får dock ske, om åklagaren har beslutat att inte inleda förundersökning eller att lägga ned förundersökningen eller om över-

trädelsen på annat sätt inte längre är föremål för utredning om brott och inte har prövats slutligt.

12 § Ett ingripande enligt 1 § får inte ske om överträdelsen redan omfattas av ett väckt åtal, ett utfärdat strafföreläggande eller ett beslut om åtalsunderlåtelse.

13 § Ett ingripande enligt denna lag får inte ske om överträdelsen omfattas av ett föreläggande om vite och överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet.

14 § Ett ingripande för en överträdelse som anges i 1 § får ske bara om sanktionsföreläggande har delgetts den som ingripandet riktas mot inom två år från den tidpunkt då överträdelsen ägde rum.

Ett ingripande för en överträdelse som anges 2 § får ske bara om en upplysning om att frågan om ingripande har tagits upp av Finansinspektionen har delgetts den som ingripandet riktas mot inom två år från det att överträdelsen ägde rum.

Att bestämma sanktion

15 § Vid valet av ingripande ska Finansinspektionen ta hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått. Särskild hänsyn ska tas till överträdelsens konkreta och potentiella effekter på det finansiella systemet, skador som uppstått och graden av ansvar.

16 § Utöver det som anges i 15 § ska det i försvårande riktning beaktas om den som har begått överträdelsen tidigare har begått en överträdelse.

Vid denna bedömning bör särskild vikt fästas vid om överträdelserna är likartade och den tid som har gått mellan de olika överträdelserna.

I förmildrande riktning ska det beaktas om den som har begått överträdelsen

1. i väsentlig utsträckning genom ett aktivt samarbete har underlättat utredningen,

2. har vidtagit åtgärder efter överträdelsen för att undvika att den upprepas, och

3. förorsakas men till följd av att han eller hon på grund av överträdelsen blir eller kan antas bli avskedad eller uppsagd från anställning eller drabbas av annat hinder eller synnerlig svårighet i yrkes- eller näringsutövning.

17 § Finansinspektionen får avstå från ingripande, om

1. överträdelsen är ringa eller ursäktlig,

2. personen i fråga gör rättelse,

3. något annat organ har vidtagit åtgärder mot personen och dessa åtgärder bedöms tillräckliga, eller

4. det annars finns särskilda skäl.

18 § När sanktionsavgiftens storlek ska fastställas, ska särskild hänsyn tas till sådana omständigheter som anges i 15 och 16 §§ samt till den berörda personens finansiella ställning och, om det går att fastställa, den

vinst som personen, eller någon annan, erhållit till följd av regelöverträdelsen eller de kostnader som undvikits.

Sanktionsföreläggande vid marknadsmissbruk

19 § Frågor om ingripanden för överträdelser som anges i 1 § prövas av

Finansinspektionen genom sanktionsföreläggande.

Ett sanktionsföreläggande innebär att den som ingripandet riktas mot föreläggs att inom en viss tid godkänna ett beslut om ingripande enligt 3 §.

När föreläggandet har godkänts, gäller det som ett domstolsavgörande som har fått laga kraft. Ett godkännande som görs efter den tid som angetts i föreläggandet är utan verkan.

20 § Ett sanktionsföreläggande ska innehålla uppgift om

1. den person som föreläggandet avser,

2. överträdelsen och de omständigheter som behövs för att känneteckna den,

3. de bestämmelser som är tillämpliga på överträdelsen, och

4. den sanktion som föreläggs personen. Föreläggandet ska också innehålla en upplysning om att talan om sanktion kan komma att väckas vid domstol, om föreläggandet inte godkänns inom den tid som Finansinspektionen anger.

21 § Om ett sanktionsföreläggande inte har godkänts inom angiven tid, får Finansinspektionen väcka talan vid Stockholms tingsrätt om att sanktion ska beslutas.

Verkställighet av beslut om sanktionsavgift och återföring

22 § En sanktionsavgift ska betalas till Finansinspektionen inom 30 dagar efter det att ett beslut om den har fått laga kraft eller ett sanktionsföreläggande godkänts eller den längre tid som anges i beslutet eller föreläggandet.

23 § Finansinspektionens beslut om sanktionsavgift får verkställas enligt utsökningsbalken, om avgiften inte har betalats inom den tid som anges i 22 §.

24 § Om sanktionsavgiften inte har betalats inom den tid som anges i 22 §, ska Finansinspektionen lämna den obetalda avgiften för indrivning.

Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

25 § En sanktionsavgift som har beslutats faller bort i den utsträckning verkställighet inte har skett inom fem år från det att beslutet fick laga kraft eller sanktionsföreläggandet godkändes.

26 § Det som sägs om sanktionsavgift i 22–25 §§ gäller även för återföring enligt 5 §.

6 kap. Handläggning i domstol m.m.

1 § Beslut om sanktionsföreläggande enligt 5 kap. 19 § får inte överklagas. Andra beslut som Finansinspektionen meddelar enligt denna lag och marknadsmissbruksförordningen får, om inte annat anges, överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detta gäller dock inte ärenden som avses i 20 § första stycket 5 förvaltningslagen (1986:223).

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Finansinspektionen får bestämma att ett beslut om föreläggande eller förbud enligt denna lag ska gälla omedelbart.

2 § Finansinspektionens beslut enligt 4 kap. 11 § tredje stycket får överklagas till Stockholms tingsrätt.

3 § Om inte annat föreskrivs i denna lag, ska för talan enligt 5 kap. 21 § gälla vad som i allmänhet är föreskrivet om mål som rör allmänt åtal för brott där det inte är föreskrivet svårare straff än böter.

Offentlig försvarare får inte förordnas för en juridisk person. Offentlig försvarare får förordnas för en fysisk person, om det finns särskilda skäl.

Stämningsansökan ska innehålla de uppgifter som anges i 5 kap. 20 § första stycket samt de bevis som åberopas och vad som ska styrkas med varje bevis.

4 § Om inte annat föreskrivs i denna lag, ska ansökningar enligt 4 kap. 1 §, prövningar enligt 4 kap. 10 § och överklaganden av beslut enligt 4 kap. 11 § tredje stycket handläggas enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden. I sådana ärenden ska 31 kap. rättegångsbalken tillämpas i fråga om rättegångskostnader.

5 § Talan om att döma ut vite som förelagts av allmän domstol med stöd av 5 kap. 3 § förs av Finansinspektionen vid en tingsrätt.

Stockholms tingsrätt är alltid behörig att pröva talan enligt första stycket.

6 § Ett sanktionsföreläggande som har godkänts ska efter klagan undanröjas under de förutsättningar som anges i 59 kap. 6 § första stycket rättegångsbalken. Vid tillämpningen ska det som anges om strafföreläggande och den misstänkte i stället gälla sanktionsföreläggande respektive den som ingripandet riktats mot.

Den som vill klaga ska göra det skriftligen hos Stockholms tingsrätt inom ett år från det att föreläggandet godkändes. I mål om klagan på ett sanktionsföreläggande är Finansinspektionen den enskildes motpart.

Har ett sanktionsföreläggande undanröjts, får den som det riktats mot inte därefter påföras en svårare sanktion för samma överträdelse.

7 § I mål om undanröjande av godkänt sanktionsföreläggande enligt 6 § andra stycket ska 52 kap.2, 3 och 5–12 §§rättegångsbalken tillämpas.

Vid tillämpningen ska det som anges om hovrätt i stället gälla tingsrätten.

I fråga om överklagande av tingsrättens beslut med anledning av klagan på sanktionsföreläggande gäller 49 och 52 kap. rättegångsbalken.

Hovrättens beslut får inte överklagas. Rätten får besluta att sanktionsföreläggandet tills vidare inte får verkställas.

1. Denna lag träder i kraft den 1 februari 2017.

2. Ingripande får ske endast för överträdelser som har ägt rum efter ikraftträdandet.

2.2. Förslag till lag om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden

Härigenom föreskrivs1 följande.

1 kap. Allmänna bestämmelser

Lagens tillämpningsområde

1 § I denna lag finns bestämmelser om straff för insiderhandel, obehörigt röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation (marknadsmissbruk) som begås på värdepappersmarknaden.

Finansiella instrument som omfattas av lagen

2 § Bestämmelserna i denna lag tillämpas på

1. finansiella instrument som är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en MTF-plattform eller för vilka en ansökan om upptagande till sådan handel har lämnats in,

2. finansiella instrument som handlas på en MTF-plattform, och

3. finansiella instrument vilkas värde är beroende av ett sådant finansiellt instrument som avses 1 eller 2.

Undantag

3 § Bestämmelserna i denna lag gäller inte för

1. handel med egna aktier i återköpsprogram eller stabilisering av värdepapper, förutsatt att handeln utförs i enlighet med artikel 5 i marknadsmissbruksförordningen, och

2. transaktioner eller andra åtgärder som avses i artikel 6 i marknadsmissbruksförordningen.

Uttryck i lagen

4 § I denna lag betyder

finansiellt instrument: det som anges i 1 kap. 4 § första stycket 1 lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,

godtagen marknadspraxis: det som anges i artikel 3.1.9 i marknadsmissbruksförordningen,

handel på värdepappersmarknaden: handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), handel på en MTF-plattform eller en motsvarande plattform utanför EES, eller handel med eller genom någon som yrkesmässigt driver sådan verksamhet som avses i 2 kap. 1 § lagen om värdepappersmarknaden,

insiderinformation: sådan information som anges i artikel 7 i marknadsmissbruksförordningen,

1 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/57/EU av den 16 april 2014 om straffrättsliga sanktioner för marknadsmissbruk (marknadsmissbruksdirektiv), i den ursprungliga lydelsen.

marknadsmissbruksförordningen: Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG,

MTF-plattform: sådan handelsplattform som anges i 1 kap. 5 § 12 lagen om värdepappersmarknaden,

reglerad marknad: det som anges i 1 kap. 5 § 20 lagen om värdepappersmarknaden,

referensvärde: det som anges i artikel 3.1.29 i marknadsmissbruksförordningen, och

spotavtal avseende råvaror: det som anges i artikel 3.1.15 i marknadsmissbruksförordningen.

2 kap. Straffbestämmelser

Insiderbrott

1 § För insiderbrott döms

1. den som har insiderinformation och som för egen eller någon annans räkning förvärvar eller avyttrar finansiella instrument som informationen rör genom handel på värdepappersmarknaden, eller ändrar eller återkallar en order avseende sådana finansiella instrument,

2. den som har insiderinformation och som med råd eller genom uppmaning föranleder någon annan att förvärva eller avyttra finansiella instrument som informationen rör genom handel på värdepappersmarknaden, eller att ändra eller återkalla en order avseende sådana finansiella instrument, eller

3. den som följer ett sådant råd eller en sådan uppmaning som avses i 2 genom att förfara på det sätt som anges i 1, om rådet eller uppmaningen grundar sig på insiderinformation.

Straffet är fängelse i högst två år. Om brott som avses i första stycket med hänsyn till gärningsmannens ställning, den vinning för gärningsmannen som brottet medfört eller övriga omständigheter är grovt, döms för grovt insiderbrott till fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

Om gärningen är ringa döms det inte till ansvar.

2 § Om ett förvärv eller en avyttring utgör legitimt beteende enligt artikel 9.2–9.5 i marknadsmissbruksförordningen, döms inte till ansvar enligt 1 §. Detsamma gäller

1. när ett finansiellt instrument förvärvas, eller en köporder återkallas, om det är sannolikt att priset på instrumentet skulle sänkas om insiderinformationen offentliggjordes, och

2. när ett finansiellt instrument avyttras, eller en säljorder återkallas, om det är sannolikt att priset på instrumentet skulle höjas om insiderinformationen offentliggjordes.

Den som i annat fall än som avses i första stycket visar att han eller hon inte har utnyttjat insiderinformation döms inte till ansvar enligt 1 §.

Obehörigt röjande av insiderinformation

3 § Den som röjer insiderinformation döms, utom i de fall då röjandet sker som ett normalt led i fullgörande av tjänst, verksamhet eller åliggande, för obehörigt röjande av insiderinformation till böter eller fängelse i högst två år. Detsamma gäller den som vidarebefordrar ett sådant råd eller en sådan uppmaning som avses i 1 § första stycket 2, om rådet eller uppmaningen grundar sig på insiderinformation.

Om informationen blir allmänt känd samtidigt med att den röjs, eller om gärningen är ringa döms det inte till ansvar.

Marknadsmanipulation

4 § För marknadsmanipulation döms

1. den som genomför en transaktion, lägger en order eller annars agerar på ett sätt som ger falska eller vilseledande signaler avseende pris, tillgång eller efterfrågan på finansiella instrument eller spotavtal avseende råvaror som relaterar till instrumenten,

2. den som genomför en transaktion, lägger en order eller annars agerar på ett sätt som låser fast priset på ett eller flera finansiella instrument eller spotavtal avseende råvaror som relaterar till instrumenten, på en onormal eller konstlad nivå,

3. den som genomför en transaktion, lägger en order eller annars agerar på ett sätt som påverkar priset på finansiella instrument eller spotavtal avseende råvaror som relaterar till instrumenten, genom att utnyttja falska förespeglingar eller andra slag av vilseledande eller manipulationer,

4. den som sprider information som ger falska eller vilseledande signaler avseende pris, tillgång eller efterfrågan på finansiella instrument eller spotavtal avseende råvaror som relaterar till instrumenten, eller som låser fast priset på ett eller flera sådana instrument eller spotavtal på en onormal eller konstlad nivå, eller

5. den som sprider falska eller vilseledande uppgifter, tillhandahåller oriktiga eller vilseledande ingångsvärden eller på annat sätt manipulerar beräkningen av ett referensvärde.

Straffet är fängelse i högst två år. Om brottet med hänsyn till omfattningen av manipulationen, gärningsmannens ställning eller övriga omständigheter är grovt, döms för grov marknadsmanipulation till fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

Om gärningen är ringa döms det inte till ansvar.

5 § En sådan gärning som anges i 4 § första stycket 1 eller 2 medför inte ansvar, om

1. agerandet stämmer överens med godtagen marknadspraxis, och

2. det finns legitima skäl för agerandet.

6 § Bestämmelserna i 4 § gäller inte för

1. genomförande av transaktioner, läggande av order eller andra ageranden som endast påverkar pris, tillgång eller efterfrågan på ett spotavtal avseende råvaror, om agerandet inte avser ett finansiellt instrument som spotavtalet är relaterat till, och

2. genomförande av transaktioner, läggande av order eller andra ageranden som avser ett spotavtal avseende råvaror som är grossistenergiprodukter enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1227/2011 av den 25 oktober 2011 om integritet och öppenhet på grossistmarknaderna för energi.

Försök och förberedelse till brott

7 § För försök till insiderbrott och marknadsmanipulation samt för försök eller förberedelse till grovt insiderbrott och för försök till grov marknadsmanipulation döms det till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

3 kap. Handläggningen

Anmälan om brott

1 § Finansinspektionen ska anmäla till åklagare när det finns anledning att anta att ett brott enligt denna lag har begåtts.

Åtalsprövning

2 § Åtal ska väckas endast om det är motiverat från allmän synpunkt i fråga om

1. obehörigt röjande av insiderinformation där någon utan att det har varit befogat har fått insiderinformation och förts in på en sådan förteckning som avses i artikel 18 i marknadsmissbruksförordningen, eller

2. marknadsmanipulation som består i enstaka transaktioner som inte leder till någon förändring av det verkliga ägandet av ett finansiellt instrument.

Myndighetssamarbete

3 § Åklagare som leder en förundersökning enligt 23 kap. rättegångsbalken avseende brott enligt denna lag får när undersökningen verkställs anlita biträde av Finansinspektionen.

Åklagare får anlita biträde av Finansinspektionen också i fråga om utredning av brott innan förundersökning har inletts.

4 § I 3 kap. 14 § lagen (2016:000) med kompletterande bestämmelser till

EU:s marknadsmissbruksförordning finns ytterligare bestämmelser om samarbetet mellan åklagare och Finansinspektionen avseende marknadsmissbruk.

Hinder mot åtal

5 § Om Finansinspektionen har utfärdat sanktionsföreläggande enligt 5 kap. 19 § lagen (2016:000) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning, får åklagaren inte väcka åtal, utfärda strafföreläggande eller besluta om åtalsunderlåtelse för samma person i fråga om den överträdelse som ligger till grund för sanktionsföreläggandet.

6 § Om ett vitesföreläggande har överträtts och överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet, döms det inte till ansvar enligt denna lag för en gärning som omfattas av föreläggandet.

Behörig domstol

7 § Stockholms tingsrätt är behörig domstol i mål enligt denna lag.

4 kap. Yrkande om administrativ sanktion i vissa fall

Inledande bestämmelser

1 § När åklagaren väcker åtal för brott enligt denna lag ska åklagaren, om det inte är uppenbart obehövligt, samtidigt framställa yrkande om återföring eller sanktionsavgift enligt 5 kap. 3 § första stycket 5 och 6 lagen (2016:000) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning för överträdelse av artikel 14 eller 15 i marknadsmissbruksförordningen för den person som åtalet gäller, om de omständigheter som omfattas av åtalet utgör en sådan överträdelse (yrkande om administrativ sanktion).

Ett yrkande om administrativ sanktion enligt första stycket får prövas av rätten endast om åtalet ogillas eller läggs ned och målet därför avskrivs i den delen.

Förfarandet

2 § När åklagaren framställer ett yrkande om administrativ sanktion, ska åklagaren i stämningsansökan uppge

1. vilken administrativ sanktion som yrkas,

2. de bestämmelser som är tillämpliga när det gäller den administrativa sanktionen,

3. de omständigheter som åberopas till stöd för den administrativa sanktionen, och

4. de bevis som åberopas och vad som ska styrkas med varje bevis.

3 § Frågan om administrativ sanktion ska handläggas i samma rättegång som åtalet enligt denna lag och avgöras genom dom. Om åklagaren åberopar en ny omständighet till stöd för åtalet, får denna omständighet också åberopas till stöd för yrkandet om administrativ sanktion.

4 § I fråga om utredningen och förfarandet beträffande frågan om administrativ sanktion gäller det som är föreskrivet för det brottmål som frågan om administrativ sanktion har samband med. Tvångsmedel enligt 24, 25, 27 och 28 kap. rättegångsbalken får dock inte användas.

5 § Vid underrättelse enligt 23 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken ska den misstänkte också underrättas om att administrativ sanktion kan komma att beslutas och om grunderna för detta.

6 § Vid prövning av fråga om administrativ sanktion ska bestämmelserna i 5 kap.5, 6 och 14–18 §§ lagen (2016:000) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning tillämpas.

Vid tillämpningen ska det som anges om sanktionsföreläggande i 5 kap. 14 § första stycket samma lag gälla för åtal.

Offentlig försvarare

7 § Den som har rätt till offentlig försvarare för brott enligt denna lag har rätt till offentlig försvarare också beträffande den fråga om administrativ sanktion som har samband med brottmålet. Om endast frågan om administrativ sanktion överklagas till högre rätt kvarstår rätten till offentlig försvarare bara om det finns särskilda skäl.

Rättegångskostnader

8 § I fråga om rättegångskostnader ska 31 kap. rättegångsbalken tilllämpas.

Överklagande

9 § I fråga om överklagande ska rättegångsbalkens bestämmelser om överklagande i brottmål tillämpas.

Prövningstillstånd krävs i hovrätten om endast frågan om administrativ sanktion överklagas dit.

1. Denna lag träder i kraft den 1 februari 2017.

2. Genom lagen upphävs lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument.

2.3. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument1

dels att 5 a kap. ska upphöra att gälla,

dels att 6 kap. 1 a och 3 §§ och 7 kap. 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap.

1 a §2

För övervakningen av att denna lag följs, liksom lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument, lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument, prospektförordningen, lagen (2006:451) om offentliga uppköpserbjudanden på aktiemarknaden och marknadsmissbruksförordningen, i den ursprungliga lydelsen, får Finansinspektionen begära att

För övervakningen av att denna lag följs, liksom lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument, prospektförordningen och lagen (2006:451) om offentliga uppköpserbjudanden på aktiemarknaden, får Finansinspektionen begära att

1. ett företag eller någon annan tillhandahåller uppgifter, handlingar eller annat,

2. den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken inställer sig till förhör på tid och plats som inspektionen bestämmer.

Första stycket gäller inte i den utsträckning uppgiftslämnandet skulle strida mot den i lag reglerade tystnadsplikten för advokater.

Vid tillämpningen av 2, 2 b och 4 kap. gäller inte första stycket 2. Om en begäran från en utländsk myndighet enligt 6 § avser en fråga som rör reglering som motsvarar den i 2, 2 b eller 4 kap., gäller inte första stycket 2.

3 §3

Finansinspektionen får vid vite förelägga någon att göra rättelse om han inte fullgör skyldigheten att

Finansinspektionen får vid vite förelägga någon att göra rättelse om denne inte fullgör skyldigheten att

1 Senaste lydelse av 5 a kap. 1 § 2005:378 5 a kap. 2 § 2005:378 5 a kap. 3 § 2005:378 rubriken till 5 a kap. 2005:378. 2 Senaste lydelse 2016:714. 3 Senaste lydelse 2012:378.

1. göra anmälan till aktiebolaget och Finansinspektionen enligt 4 kap. 3 § eller 9 § andra stycket,

2. göra anmälan till aktiebolaget och Finansinspektionen enligt 1 h § andra stycket,

3. offentliggöra uppgifter enligt 4 kap. 9 § första stycket eller 18 §, eller att lämna sådana uppgifter till Finansinspektionen enligt 4 kap. 21 §,

3. offentliggöra uppgifter enligt 4 kap. 9 § första stycket eller 18 §, eller att lämna sådana uppgifter till Finansinspektionen enligt 4 kap. 21 §, eller

4. följa bestämmelserna i 5 a kap. 1–3 §§ eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 kap. 1 § 7, eller

5. följa en begäran enligt 1 a §.

4. följa en begäran enligt 1 a §.

7 kap.

1 §4

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. villkor för sådana avtal som avses i 3 kap. 1 och 3 §§,

2. på vilket språk sådan information som avses i 4 kap. 1 § tredje stycket eller 20 § ska offentliggöras,

3. vilka upplysningar marknadsgaranter som inte är värdepappersinstitut och som har utnyttjat undantaget i 4 kap. 14 § första stycket ska lämna till Finansinspektionen,

4. vad som krävs för att undantag från sammanläggning av moder- och dotterföretags innehav ska få göras enligt 4 kap. 16 och 17 §§,

5. att sådana anmälningar som enligt 4 kap. 19 § ska göras till Finansinspektionen i stället ska göras till den börs som driver den reglerade marknad där aktierna är upptagna till handel och i vilken omfattning och på vilket sätt uppgifter om förvärv eller överlåtelse av egna aktier ska offentliggöras,

6. hur information ska offentliggöras enligt 4 kap. 20 §,

6. hur information ska offentliggöras enligt 4 kap. 20 §, och

7. information enligt 5 a kap. 1 och 2 §§, och

8. hur uppgiftsskyldigheten i 6 kap. 1 a § första stycket ska fullgöras.

7. hur uppgiftsskyldigheten i 6 kap. 1 a § första stycket ska fullgöras.

Denna lag träder i kraft den 1 februari 2017.

4 Senaste lydelse 2016:714.

2.4. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 3 § lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument1 ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

3 §2

Om Finansinspektionen behöver uppgifter för övervakningen av att bestämmelserna i lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument följs eller åklagare finner anledning att anta att brott enligt samma lag har begåtts eller Finansinspektionen finner anledning att anta att en bestämmelse i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG, i den ursprungliga lydelsen, har överträtts, ska en svensk värdepapperscentral på begäran lämna inspektionen eller åklagaren besked om ett avstämningsregisters innehåll i den omfattning det har anknytning till tillsynen eller överträdelsen. Beskedet ska lämnas utan avgift. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur skyldigheten att lämna sådana besked till inspektionen ska fullgöras.

Om Finansinspektionen finner anledning att anta att en bestämmelse i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG har överträtts eller åklagare finner anledning att anta att brott enligt lagen (2016:000) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden har begåtts, ska en svensk värdepapperscentral på begäran lämna inspektionen eller åklagaren besked om ett avstämningsregisters innehåll i den omfattning det har anknytning till överträdelsen. Beskedet ska lämnas utan avgift. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur skyldigheten att lämna sådana besked till inspektionen ska fullgöras.

1 Senaste lydelse av lagens rubrik 2016:51. 2 Senaste lydelse 2016:716.

Regeringen får föreskriva att Finansinspektionen ska ha terminalåtkomst till avstämningsregistren för inhämtande av uppgifter som avses i första stycket och som har anknytning till ett ärende hos inspektionen.

Uppgifter som ska anmälas enligt artikel 19 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 får genom automatisk databehandling lämnas ut till det insynsregister som förs enligt 9 § lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument.

Uppgifter som ska anmälas enligt artikel 19 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 får genom automatisk databehandling lämnas ut till det insynsregister som förs enligt 2 kap. 3 § lagen (2016:000) med kompletterande bestämmelser till

EU:s marknadsmissbruksförordning.

1. Denna lag träder i kraft den 1 februari 2017.

2. I fråga om åklagares begäran när det finns anledning att anta att brott enligt lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument har begåtts gäller 8 kap. 3 § i den äldre lydelsen.

2.5. Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument1

dels att 3, 4, 9–10 a, 15 och 20–24 §§ ska upphöra att gälla,

dels att rubrikerna närmast före 15 och 20 §§ ska utgå,

dels att 17, 18 och 25 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

17 §2

Finansinspektionen är behörig myndighet enligt marknadsmissbruksförordningen.

Finansinspektionen övervakar även att bestämmelserna i denna lag följs.

Finansinspektionen övervakar att bestämmelserna i denna lag följs.

18 §3

I 6 kap. 1 a § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument finns bestämmelser om rätt för Finansinspektionen att få de uppgifter som den behöver för att övervaka att denna lag och marknadsmissbruksförordningen följs.

I 6 kap. 1 a § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument finns bestämmelser om rätt för Finansinspektionen att få de uppgifter som den behöver för att övervaka att denna lag följs.

25 §

I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande hos allmän förvaltningsdomstol.

Inspektionen får i fråga om annat beslut än sådant som gäller särskild avgift förordna att beslutet skall gälla omedelbart.

Finansinspektionen får bestämma att beslut enligt denna lag ska gälla omedelbart.

1. Denna lag träder i kraft den 1 februari 2017.

1 Senaste lydelse av 3 § 2016:717 20 § 2016:717 4 § 2016:717 21 § 2016:717 9 § 2016:717 22 § 2005:382 10 § 2016:717 23 § 2005:382 10 a § 2016:717 Rubriken närmast före 15 § 2005:382. 15 § 2016:717 2 Senaste lydelse 2016:717. 3 Senaste lydelse 2016:717.

2. Äldre bestämmelser gäller för överträdelser som har ägt rum före ikraftträdandet.

2.6. Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 22 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap.

22 §1

Den som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst och därvid har fått del av eller tillgång till uppgift som avses i 20 § första stycket ska på begäran lämna

1. uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till en myndighet som i ett särskilt fall behöver en sådan uppgift för delgivning enligt delgivningslagen (2010:1932), om myndigheten finner att det kan antas att den som söks för delgivning håller sig undan eller att det annars finns synnerliga skäl,

2. uppgift som avses i 20 § första stycket 1 och som gäller misstanke om brott till en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som ska ingripa mot brottet,

3. uppgift som avses i 20 § första stycket 1 och 3 samt uppgift om i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikationsutrustning finns eller har funnits till Polismyndigheten, om myndigheten finner att uppgiften behövs i samband med efterforskning av personer som har försvunnit under sådana omständigheter att det kan befaras att det finns fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa,

4. uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Kronofogdemyndigheten om myndigheten behöver uppgiften i exekutiv verksamhet och myndigheten finner att uppgiften är av väsentlig betydelse för handläggningen av ett ärende,

5. uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Skatteverket, om verket finner att uppgiften är av väsentlig betydelse för handläggningen av ett ärende som avser kontroll av skatt eller avgift eller rätt folkbokföringsort enligt folkbokföringslagen (1991:481),

6. uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Polismyndigheten, om myndigheten finner att uppgiften behövs i samband med underrättelse, efterforskning eller identifiering vid olyckor eller dödsfall eller för att myndigheten ska kunna fullgöra en uppgift som avses i 12 § polislagen (1984:387),

7. uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Polismyndigheten eller en åklagarmyndighet, om myndigheten finner att uppgiften behövs i ett särskilt fall för att myndigheten ska kunna fullgöra underrättelseskyldighet enligt 33 §

7. uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Polismyndigheten eller en åklagarmyndighet, om myndigheten finner att uppgiften behövs i ett särskilt fall för att myndigheten ska kunna fullgöra underrättelseskyldighet enligt 33 §

1 Senaste lydelse 2014:734.

lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, och

lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare,

8. uppgift som avses i 20 § första stycket 1 och 3 till regional alarmeringscentral som avses i lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler.

8. uppgift som avses i 20 § första stycket 1 och 3 till regional alarmeringscentral som avses i lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler, och

9. uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Finansinspektionen, om inspektionen finner att uppgiften är av väsentlig betydelse för utredningen av en misstänkt överträdelse av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG.

Ersättning för att lämna ut andra uppgifter enligt första stycket 8 än lokaliseringsuppgifter ska vara skälig med hänsyn till kostnaderna för utlämnandet.

Denna lag träder i kraft den 1 februari 2017.

2.7. Förslag till lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter

Härigenom föreskrivs att 8 kap.1 a, 1 c och 1 d §§ lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

1 a §1

Den som i fråga om utsläppsrätter i form av 2-dagars spotkontrakt bryter mot något av förbuden mot insiderhandel och annan användning av insiderinformation i artiklarna 38, 39 b och 40 i förordning (EU) nr 1031/2010 döms till fängelse i högst två år.

Om brottet med hänsyn till dess omfattning och övriga omständigheter är grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Om brottet med hänsyn till gärningsmannens ställning, den vinning för gärningsmannen som brottet medfört eller övriga omständigheter är grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

Om brottet är ringa, döms till böter eller fängelse i högst sex månader.

1 c §2

Den som i fråga om utsläppsrätter i form av 2-dagars spotkontrakt bryter mot förbudet mot röjande av insiderinformation i artikel 39 a och 40 i förordning (EU) nr 1031/2010 döms till böter eller fängelse i högst ett år.

Den som i fråga om utsläppsrätter i form av 2-dagars spotkontrakt bryter mot förbudet mot röjande av insiderinformation i artikel 39 a eller 40 i förordning (EU) nr 1031/2010 döms till böter eller fängelse i högst två år.

Om informationen blir allmänt känd samtidigt med att den röjs, döms inte till ansvar.

1 d §3

Den som i fråga om utsläppsrätter i form av 2-dagars spotkontrakt bryter mot förbudet mot otillbörlig marknadspåverkan i artikel 41 i förordning (EU) nr 1031/2010 döms till fängelse i högst två år.

Om brottet med hänsyn till omfattningen av marknadspåverkan eller övriga omständigheter är att anse som grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Om brottet med hänsyn till omfattningen av marknadspåverkan, gärningsmannens ställning eller övriga omständigheter är att anse som grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

1 Senaste lydelse 2012:344. 2 Senaste lydelse 2012:344. 3 Senaste lydelse 2012:344.

Om brottet är ringa, döms till böter eller fängelse i högst sex månader.

Denna lag träder i kraft den 1 februari 2017.

2.8. Förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden att 1 kap. 10 §, 11 kap. 6–8 §§, 15 kap. 6, 7 och 9 §§, 17 kap. 1 § samt 23 kap. 2 och 15 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

10 §

Om Sverige är hemmedlemsstat för en emittent vars överlåtbara värdepapper inte är upptagna till handel på en reglerad marknad i Sverige efter ansökan av emittenten, men är upptagna till handel på en reglerad marknad i en annan stat inom EES efter en sådan ansökan, skall 15 kap. 6 § första stycket 3 om kurspåverkande information, 15 kap. 8 § om förändringar i rättigheter och om nya emissioner samt följande bestämmelser i 18 kap. tillämpas av emittenten:

Om Sverige är hemmedlemsstat för en emittent vars överlåtbara värdepapper inte är upptagna till handel på en reglerad marknad i Sverige efter ansökan av emittenten, men är upptagna till handel på en reglerad marknad i en annan stat inom EES efter en sådan ansökan, ska 15 kap. 8 § om förändringar i rättigheter och om nya emissioner samt följande bestämmelser i 18 kap. tillämpas av emittenten:

– 1 § om skyldighet att utse ett finansiellt institut, – 2–6 §§ om utgivare av skuldebrev, och – 7–12 §§ om utgivare som inte har säte i en stat inom EES. Av 16 kap. 1 § framgår att bestämmelserna i 16 kap. är tillämpliga på sådana emittenter som anges i första stycket.

11 kap.

6 §

En utgivare av sådana överlåtbara värdepapper enligt 1 kap. 4 § första stycket 2 a eller b som efter ansökan av utgivare handlas på en handelsplattform skall

En utgivare av sådana överlåtbara värdepapper enligt 1 kap. 4 § första stycket 2 a eller b som efter ansökan av utgivare handlas på en handelsplattform ska

1. fortlöpande informera det värdepappersinstitut som driver handelsplattformen om sin verksamhet,

2. i övrigt lämna institutet de upplysningar som det behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter enligt denna lag och andra författningar, samt

3. offentliggöra de upplysningar om sin verksamhet och värdepapperen som är av betydelse för

1. fortlöpande informera det värdepappersinstitut som driver handelsplattformen om sin verksamhet, och

2. i övrigt lämna institutet de upplysningar som det behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter enligt denna lag och andra författningar.

bedömning av kursvärdet på värdepapperen.

7 §

Utgivaren får skjuta upp offentliggörandet av sådan information som avses i 6 § 3, om

1. det finns godtagbara skäl,

2. allmänheten inte riskerar att vilseledas, och

3. utgivaren kan säkerställa att informationen inte röjs.

I artikel 17 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG finns bestämmelser om skyldighet för emittenter att offentliggöra insiderinformation.

Om utgivaren eller någon som handlar för utgivarens räkning lämnar ut informationen, skall den omedelbart överlämnas till värdepappersinstitutet samt offentliggöras, om inte mottagaren av informationen omfattas av tystnadsplikt enligt lag eller avtal.

8 §

Ett värdepappersinstitut som driver en handelsplattform skall fortlöpande kontrollera att en utgivare av överlåtbara värdepapper enligt 6 § fullgör sin informationsskyldighet enligt denna lag.

Ett värdepappersinstitut som driver en handelsplattform ska fortlöpande kontrollera att en utgivare av överlåtbara värdepapper enligt 6 § fullgör sin informationsskyldighet enligt denna lag.

Värdepappersinstitutet ska även kontrollera att emittenter som omfattas av artikel 17 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 fullgör sin informationsskyldighet enligt den artikeln.

15 kap.

6 §

Om överlåtbara värdepapper enligt 1 kap. 4 § första stycket 2 a eller b har tagits upp till handel på en reglerad marknad efter ansökan av utgivaren eller om denne lämnat in en ansökan om upptagande till handel, gäller följande. Utgivaren skall

Om överlåtbara värdepapper enligt 1 kap. 4 § första stycket 2 a eller b har tagits upp till handel på en reglerad marknad efter ansökan av utgivaren eller om denne lämnat in en ansökan om upptagande till handel, gäller följande. Utgivaren ska

1. fortlöpande informera börsen

1. fortlöpande informera börsen

om sin verksamhet, om sin verksamhet, och

2. i övrigt lämna börsen de upplysningar som den behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter enligt denna lag och andra författningar, och

2. i övrigt lämna börsen de upplysningar som den behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter enligt denna lag och andra författningar.

3. offentliggöra de upplysningar om sin verksamhet och värdepapperen som är av betydelse för bedömning av kursvärdet på värdepapperen.

Om ett företag som har ett kvalificerat innehav i en börs har gett ut överlåtbara värdepapper enligt 1 kap. 4 § första stycket 2 a eller b som har tagits upp till handel på en reglerad marknad som drivs av börsen, skall börsen omedelbart vidarebefordra information enligt första stycket till Finansinspektionen.

Om ett företag som har ett kvalificerat innehav i en börs har gett ut överlåtbara värdepapper enligt 1 kap. 4 § första stycket 2 a eller b som har tagits upp till handel på en reglerad marknad som drivs av börsen, ska börsen omedelbart vidarebefordra information enligt första stycket till Finansinspektionen.

7 §

Utgivaren får skjuta upp offentliggörandet av sådan information som avses i 6 § första stycket 3, om

1. det finns godtagbara skäl,

2. allmänheten inte riskerar att vilseledas, och

3. utgivaren kan säkerställa att informationen inte röjs.

I artikel 17 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 finns bestämmelser om skyldighet för emittenter att offentliggöra insiderinformation.

Om utgivaren eller någon som handlar för utgivarens räkning lämnar ut informationen, skall den omedelbart överlämnas till börsen samt offentliggöras, om inte mottagaren av informationen omfattas av tystnadsplikt enligt lag eller avtal.

9 §

En börs skall fortlöpande kontrollera att de finansiella instrument som är upptagna till handel uppfyller kraven i 2 § samt att emittenter fullgör sina informationsskyldigheter enligt denna lag.

En börs ska fortlöpande kontrollera att de finansiella instrument som är upptagna till handel uppfyller kraven i 2 § samt att emittenter fullgör sina informationsskyldigheter enligt denna lag och artikel 17 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014.

17 kap.

1 §1

En emittent av överlåtbara värdepapper som har Sverige som hemmedlemsstat, ska tillämpa bestämmelserna i detta kapitel för sådan information som ska offentliggöras enligt 1 kap. 9 b §, 15 kap. 6 § första stycket 3 och 8 § samt 16 kap.

En emittent av överlåtbara värdepapper som har Sverige som hemmedlemsstat, ska tillämpa bestämmelserna i detta kapitel för sådan information som ska offentliggöras enligt 1 kap. 9 b §, 15 kap. 8 § och 16 kap.

En emittent av överlåtbara värdepapper som inte har Sverige som hemmedlemsstat ska, om värdepapperen är upptagna till handel på en reglerad marknad i Sverige, tillämpa de bestämmelser som har meddelats med stöd av 5 § första stycket 2 för sådan information som ska offentliggöras enligt 1 kap. 9 b §, 15 kap. 6 § första stycket 3 och 8 § samt 16 kap. 1 § tredje stycket. Om en sådan emittents överlåtbara värdepapper inte är upptagna till handel på en reglerad marknad i emittentens hemmedlemsstat, ska emittenten dessutom tillämpa 2 §.

En emittent av överlåtbara värdepapper som inte har Sverige som hemmedlemsstat ska, om värdepapperen är upptagna till handel på en reglerad marknad i Sverige, tillämpa de bestämmelser som har meddelats med stöd av 5 § första stycket 2 för sådan information som ska offentliggöras enligt 1 kap. 9 b §, 15 kap. 8 § och 16 kap. 1 § tredje stycket. Om en sådan emittents överlåtbara värdepapper inte är upptagna till handel på en reglerad marknad i emittentens hemmedlemsstat, ska emittenten dessutom tillämpa 2 §.

23 kap.

2 §2

Värdepappersinstitut, börser, clearingorganisationer och sådana utländska företag som har tillstånd att driva en reglerad marknad från filial i Sverige ska lämna Finansinspektionen upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

1 Senaste lydelse 2015:960. 2 Senaste lydelse 2014:985.

Värdepappersinstitut, börser och sådana utländska företag som har tillstånd att driva en reglerad marknad från filial i Sverige ska lämna Finansinspektionen sådana upplysningar om emittenter som har samband med kontrollen av att emittenterna fullgör sin informationsskyldighet enligt artikel 17 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

Företagen ska, utöver vad som anges i första stycket, lämna Finansinspektionen de upplysningar som inspektionen begär.

Företagen ska, utöver det som anges i första och andra styckena, lämna Finansinspektionen de upplysningar som inspektionen begär.

Finansinspektionen får även begära sådana upplysningar som avses i första och andra styckena av personer som är anställda hos de företag som avses i första stycket samt av personer som är anställda i företag som avses i 6 kap. 1 § lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag.

Finansinspektionen får även begära sådana upplysningar som avses i första och tredje styckena av personer som är anställda hos de företag som avses i första stycket samt av personer som är anställda i företag som avses i 6 kap. 1 § lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag.

15 §3

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. vilka upplysningar ett företag ska lämna till Finansinspektionen enligt 2 § första stycket och när upplysningarna ska lämnas,

1. vilka upplysningar ett företag ska lämna till Finansinspektionen enligt 2 § första och andra styckena och när upplysningarna ska lämnas,

2. hur uppgiftsskyldigheten enligt 3 § ska fullgöras,

3. vilka värdepappersbolag som ska upprätta register som avses i 3 b §, vad registren ska innehålla och inom vilken tid värdepappersbolaget ska ge in registren för olika typer av avtal,

4. löpande bokföring, årsbokslut och årsredovisning hos börser, clearingorganisationer samt sådana utländska företag som har tillstånd att driva en reglerad marknad från filial i Sverige, samt

5. sådana avgifter för tillsyn, ansökningar, anmälningar och underrättelser som avses i 12 och 13 §§.

Denna lag träder i kraft den 1 februari 2017.

3 Senaste lydelse 2015:1032.

2.9. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

dels att 9 kap. 1 §, 18 kap. 1 § och 30 kap. 6 och 30 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas sju nya paragrafer, 17 kap. 3 a §, 30 kap. 6 a– 6 c och 8 c §§, 32 kap. 6 a § och 35 kap. 9 a §, och närmast före 17 kap. 3 a §, 30 kap. 8 c § och 32 kap. 6 a § nya rubriker av följande lydelse,

dels att det närmast före 32 kap. 6 § ska införas en ny rubrik som ska lyda ”Anmälningar om innehav av finansiella instrument”.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 kap.

1 §

I lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument finns bestämmelser om förbud att röja eller utnyttja vissa uppgifter som är ägnade att väsentligt påverka kursen på finansiella instrument.

Bestämmelser om förbud att röja eller utnyttja vissa uppgifter som sannolikt har en väsentlig inverkan på priset på finansiella instrument finns i

1. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG, och

2. lagen (2016:000) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden.

17 kap.

Finansinspektionens utredningar av vissa överträdelser

3 a §

Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till utredning hos Finansinspektionen av överträdelser av artikel 14 eller 15 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014, om det med hänsyn till syftet med utredningen är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs.

18 kap.

1 §4

Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål eller till angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs.

Sekretess gäller, under motsvarande förutsättningar som anges i första stycket, för uppgift som hänför sig till

1. verksamhet som rör utredning i frågor om näringsförbud eller förbud att lämna juridiskt eller ekonomiskt biträde,

1. verksamhet som rör utredning i frågor om näringsförbud eller förbud att lämna juridiskt eller ekonomiskt biträde, eller

2. annan verksamhet än sådan som avses i 1 eller i första stycket som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen, eller

2. annan verksamhet än sådan som avses i 1 eller i första stycket som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen.

3. Finansinspektionens verksamhet som rör övervakning enligt lagen ( 2005:377 ) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år.

30 kap.

6 §5

Sekretess gäller i en statlig myndighets verksamhet som består i övervakning eller kontroll för sådan uppgift om en enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som på begäran har lämnats av någon som är skyldig att lämna uppgifter till myndigheten, om övervakningen eller kontrollen sker enligt

1. lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument,

2. lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet,

3. lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument,

4. lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet,

5. lagen ( 2005:377 ) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument,

6. lagen (2006:451) om offentliga uppköpserbjudanden på aktie-

5. lagen (2006:451) om offentliga uppköpserbjudanden på aktie-

4 Senaste lydelse 2014:633. 5 Senaste lydelse 2013:289.

Prop. 2016/17:22 marknaden, marknaden,

7. lagen (2012:735) med kompletterande bestämmelser till EU:s blankningsförordning, eller

6. lagen (2012:735) med kompletterande bestämmelser till EU:s blankningsförordning, eller

8. lagen (2013:287) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister.

7. lagen (2013:287) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister.

Om en uppgift som avses i första stycket rör den uppgiftsskyldige, gäller sekretessen endast om denne kan antas lida skada eller men om uppgiften röjs och sekretessen inte motverkar syftet med uppgiftsskyldigheten.

Om en uppgift som avses i första stycket rör den som övervakningen avser, gäller sekretessen endast om denne kan antas lida skada eller men om uppgiften röjs och sekretessen inte motverkar syftet med uppgiftsskyldigheten.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

6 a §

Sekretess gäller i en statlig myndighets verksamhet enligt lagen ( 2016:000 ) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning för uppgift om en enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs.

Sekretessen gäller inte uppgift som lämnats på grund av anmälningsskyldighet enligt artikel 19 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

6 b §

Sekretess gäller i en statlig myndighets verksamhet enligt lagen ( 2016:000 ) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning för uppgift i en anmälan eller utsaga om överträdelse av bestämmelse som myndigheten övervakar enligt den lagen, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet.

Sekretessen gäller inte om anmälaren varit rapporteringsskyldig enligt artikel 16 i Europaparlamentets och rådets

förordning (EU) nr 596/2014.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

6 c §

Sekretess gäller i en statlig myndighets verksamhet enligt lagen ( 2016:000 ) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i en anmälan eller utsaga om överträdelse av bestämmelser som myndigheten övervakar enligt den lagen, om uppgiften kan avslöja den anmäldes identitet och det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att denne lider skada eller men.

Sekretessen gäller inte beslut om sanktion eller sanktionsavgift.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

Överföring av sekretess

8 c §

Får en myndighet i ett ärende enligt artikel 17 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 en uppgift som är sekretessreglerad i 6 a § från en annan myndighet, blir 6 a § tillämplig på uppgiften även hos den mottagande myndigheten.

30 §6

Den tystnadsplikt som följer av 2 § första stycket första meningen, 4 § första stycket 2, 4 a § första stycket 2, 4 b § första stycket, 12 § första stycket och andra stycket 2, 12 a § första stycket och andra stycket 2, 12 b § första stycket 2, 13 §, 15 § första stycket 2, 23 §

Den tystnadsplikt som följer av 2 § första stycket första meningen, 4 § första stycket 2, 4 a § första stycket 2, 4 b § första stycket, 6 b § första stycket, 12 § första stycket och andra stycket 2, 12 a § första stycket och andra stycket 2, 12 b § första stycket 2, 13 §, 15 §

6 Senaste lydelse 2016:62.

första stycket 2 och 27 § första stycket 2 och den tystnadsplikt som följer av ett förbehåll som gjorts med stöd av 9 § andra meningen, 14 § andra meningen, 26 § andra meningen eller 29 § andra meningen inskränker rätten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 2 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter.

första stycket 2, 23 § första stycket 2 och 27 § första stycket 2 och den tystnadsplikt som följer av ett förbehåll som gjorts med stöd av 9 § andra meningen, 14 § andra meningen, 26 § andra meningen eller 29 § andra meningen inskränker rätten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 2 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter.

Den tystnadsplikt som följer av 24 § inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden än affärs- och driftförhållanden för den som trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet.

Den tystnadsplikt som följer av 18 § inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift om en enskilds personliga förhållanden vars röjande kan vålla allvarligt men.

32 kap.

Sekretessbrytande bestämmelse

6 a §

Sekretessen enligt 6 § hindrar inte att uppgift lämnas till Finansinspektionen, om uppgiften kan antas ha betydelse för fullgörandet av inspektionens uppgifter enligt lagen ( 2016:000 ) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning.

35 kap.

9 a §

Sekretessen enligt 1 § första stycket 1 eller 2 hindrar inte att uppgift lämnas till Finansinspektionen, om uppgiften kan antas ha betydelse för fullgörandet av inspektionens uppgifter enligt lagen ( 2016:000 ) med komplette-

rande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning.

1. Denna lag träder i kraft den 1 februari 2017.

2. Äldre bestämmelser gäller för uppgifter som har lämnats före ikraftträdandet.

2.10. Förslag till lag om ändring i lagen (2013:385) om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter

Härigenom föreskrivs att 3, 5 och 6 §§ lagen (2013:385) om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §

Den som bryter mot något av förbuden mot insiderhandel i artikel 3.1 a och c i förordning (EU) nr 1227/2011 döms till fängelse i högst två år.

Om brottet med hänsyn till affärens omfattning och övriga omständigheter är grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Om brottet med hänsyn till gärningsmannens ställning, den vinning för gärningsmannen som brottet medfört eller övriga omständigheter är grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

Om brottet är ringa, döms till böter eller fängelse i högst sex månader.

5 §

Den som bryter mot förbudet mot röjande av insiderinformation i artikel 3.1 b i förordning (EU) nr 1227/2011 döms till böter eller fängelse i högst ett år.

Den som bryter mot förbudet mot röjande av insiderinformation i artikel 3.1 b i förordning (EU) nr 1227/2011 döms till böter eller fängelse i högst två år.

Om informationen blir allmänt känd samtidigt med att den röjs, döms inte till ansvar.

6 §

Den som bryter mot förbudet att bedriva, eller försöka bedriva, otillbörlig marknadspåverkan i artikel 5 i förordning (EU) nr 1227/2011 döms till fängelse i högst två år.

Om brottet med hänsyn till omfattningen av marknadspåverkan eller övriga omständigheter är att anse som grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Om brottet med hänsyn till omfattningen av marknadspåverkan, gärningsmannens ställning eller övriga omständigheter är att anse som grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

Om brottet är ringa, döms till böter eller fängelse i högst sex månader.

Denna lag träder i kraft den 1 februari 2017.

3. Ärendet och dess beredning

Europaparlamentet och rådet antog i april 2014 förordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG. Förordningen (i det följande benämnd marknadsmissbruksförordningen) ska börja tillämpas den 3 juli 2016. Marknadsmissbruksförordningen finns i bilaga 1.

I samband med att marknadsmissbruksförordningen antogs, antogs även Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/57/EU av den 16 april 2014 om straffrättsliga påföljder för marknadsmissbruk (marknadsmissbruksdirektiv), i det följande benämnt marknadsmissbruksdirektivet. Marknadsmissbruksdirektivet kompletterar marknadsmissbruksförordningen i syfte att säkerställa ett effektivt genomförande av förordningens bestämmelser (skäl 23 till direktivet). Tillämpningsområdet är detsamma som för marknadsmissbruksförordningen. Marknadsmissbruksdirektivet finns i bilaga 2.

Faktapromemorior om förslagen till ny EU-rättslig reglering på marknadsmissbruksområdet överlämnades till riksdagen i november 2011 (2011/12:FPM35 och 2011/12:FPM36).

Efter det att nämnda rättsakter antagits har EU-kommissionen i enlighet med bemyndigande i marknadsmissbruksförordningen antagit ett genomförandedirektiv som kompletterar förordningen: kommissionens genomförandedirektiv (EU) 2015/2392 av den 17 december 2015 om Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 vad gäller rapportering till behöriga myndigheter av faktiska eller potentiella överträdelser av den förordningen. Direktivet (i det följande benämnt genomförandedirektivet) finns i bilaga 3. Det har vidare gjorts ändringar i marknadsmissbruksförordningen genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1033 av den 23 juni 2016 om ändring av förordning (EU) nr 600/2014 om marknader för finansiella instrument, förordning (EU) nr 596/2014 om marknadsmissbruk och förordning (EU) nr 909/2014 om förbättrad värdepappersavveckling i Europeiska unionen och om värdepapperscentraler. Förordningen finns i bilaga 4. Ändringar har även gjorts genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1011 av den 8 juni 2016 om index som används som referensvärden för finansiella instrument och finansiella avtal eller för att mäta investeringsfonders resultat, och om ändring av direktiven 2008/48/EG och 2014/17/EU och förordning (EU) nr 596/2014. Utdrag ur förordningen finns i bilaga 5.

Regeringen gav i oktober 2012 en särskild utredare i uppdrag att bl.a. lämna förslag till ändringar och anpassningar av den lagstiftning som rör marknadsmissbruk i syfte att säkerställa att Sverige uppfyller EU-rättsliga krav samt att utredning och bekämpning av marknadsmissbruk ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt (dir. 2012:108). Utredningen, som tog namnet 2012 års marknadsmissbruksutredning, redovisade sitt uppdrag i juni 2014. Utredningen föreslår i betänkandet Marknadsmissbruk II (SOU 2014:46) omfattande ändringar i lagstiftningen på marknadsmissbruksområdet. Sammanfattningen av betänkandet finns i bilaga 6.

Utredningens lagförslag finns i bilaga 7. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över de remissinstanser som har yttrat sig eller haft möjlighet att yttra sig finns i bilaga 8. En sammanställning av remisssvaren finns tillgänglig i Finansdepartementet (dnr Fi2014/02432/V).

Inom Finansdepartementet har det därefter tagits fram en promemoria, Bekämpning av marknadsmissbruk. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 9. Promemorians lagförslag finns i bilaga 10. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över de remissinstanser som har yttrat sig eller haft möjlighet att yttra sig finns i bilaga 11. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Finansdepartementet (dnr Fi2016/01010/V).

I bilaga 14 finns en uppställning som visar vilka bestämmelser som i svensk rätt genomför marknadsmissbruksdirektivet och genomförandedirektivet.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 1 september 2016 att inhämta Lagrådets yttrande över regeringens förslag. De förslag i lagrådsremissen som avviker från propositionens förslag finns i bilaga 12. Lagrådets yttrande finns i bilaga 13.

Regeringen har i propositionen följt Lagrådets synpunkter. I förhållande till lagrådsremissen har det dessutom gjorts några språkliga och redaktionella ändringar i lagtexten.

Efter lagrådsföredragningen har det lagts till ett förslag till ändring i 5 § lagen (2013:385) om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter. Den ändringen föreslås i lagrådsremissen men den fanns av förbiseende inte med i lagrådsremissens lagförslag. Det har också tillkommit ett förslag om att rubrikerna närmast före 15 och 20 §§ i lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument ska utgå, vilket medfört en ändring i den lagens ingress. De föreslagna ändringarna är författningstekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringen har därför inte inhämtat Lagrådets yttrande över förslagen.

4. Bakgrund

Hänvisningar till S4

4.1. Historik

Sverige har sedan början av 1970-talet haft en lagstiftning som syftar till att motverka insiderhandel. Lagen (1971:827) om registrering av aktieinnehav innebar en skyldighet för vissa personer att anmäla innehav av vissa aktier m.m. till Värdepapperscentralen VPC AB (numera Euroclear Sweden AB). Ett direkt förbud mot insiderhandel infördes år 1985 genom lagen (1985:571) om värdepappersmarknaden och var begränsat till att gälla aktier i aktiemarknadsbolag och vissa andra värdepapper med anknytning till sådana aktier. Endast personer med insynsställning i ett aktiemarknadsbolag samt i dess moder- och

dotterbolag omfattades av bestämmelsen. Med insiderinformation avsågs endast information med särskild anknytning till aktiemarknadsbolaget.

Lagstiftningen har därefter stegvis utvecklats. En samordning på EUnivå ägde rum genom 1989 års insiderdirektiv (rådets direktiv 89/592/EEG av den 13 november 1989 om samordning av föreskrifter om insiderhandel). Genom insiderlagen (1990:1342) utvidgades det straffbelagda förbudet mot insiderhandel i flera avseenden, exempelvis genom att förbudet omfattade fler personer än tidigare. Lagen innebar också en anpassning till insiderdirektivet (prop. 1990/91:42). Ändringar i insiderlagen gjordes därefter vid ett par tillfällen, bl.a. år 1997 då handel med i princip alla slags finansiella instrument kom att omfattas av lagen. Samtidigt infördes i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument ett förbud mot otillbörlig kurspåverkan, dvs. olika kursmanipulativa åtgärder i avsikt att otillbörligen påverka priset på finansiella instrument. Insiderlagen ersattes år 2001 av insiderstrafflagen (2000:1086). I den lagen fanns bl.a. bestämmelser om straffansvar vid otillåten insiderhandel och otillbörlig kurspåverkan. Genom insiderstrafflagen kriminaliserades också obehörigt röjande av insiderinformation.

Den senaste större ändringen av reglerna om marknadsmissbruk gjordes år 2005 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG av den 28 januari 2003 om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruk), nedan benämnt 2003 års marknadsmissbruksdirektiv, genomfördes i svensk rätt.

4.2. Gällande rätt

2003 års marknadsmissbruksdirektiv har genomförts i svensk rätt huvudsakligen genom lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument (marknadsmissbrukslagen). Eftersom direktivet också innehöll en mängd regler av preventiv och utredningsunderlättande karaktär, gjordes ändringar även i annan lagstiftning, t.ex. i lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument och lagen (1991:981) om värdepappersrörelse (som ersatts av lagen [2007:528] om värdepappersmarknaden). Bestämmelser om Finansinspektionens utredningsbefogenheter för sin tillsyn enligt marknadsmissbrukslagen och lagen om anmälningsskyldighet för innehav av vissa finansiella instrument finns i lagen om handel med finansiella instrument. Vid genomförandet av direktivet diskuterades frågan om införande av ett administrativt sanktionssystem, men med utgångspunkten att direktivet gav frihet att välja mellan administrativa och straffrättsliga sanktioner, resulterade övervägandena i att det straffrättsliga sanktionssystemet behölls (se prop. 2004/05:142 s. 41–47). I gällande lagstiftning är därför insiderbrott, otillbörlig marknadspåverkan, obehörigt röjande av insiderinformation och underlåtenhet att rapportera misstänkta transaktioner kriminaliserat. Däremot finns bestämmelser om administrativa sanktioner kopplade till bestämmelser av preventiv karaktär, t.ex. skyldigheten för insynspersoner att anmäla sina aktieinnehav till Finansinspektionen och aktiemarknadsbolagens skyldighet att föra en insiderförteckning (s.k. loggbok).

2003 års marknadsmissbruksdirektiv har ersatts av två nya EU-rättsakter, dels marknadsmissbruksförordningen, dels marknadsmissbruksdirektivet.

Marknadsmissbruksförordningen är direkt tillämplig och började gälla som svensk lag den 3 juli 2016. Det var inte möjligt att göra alla de lagändringar som krävs för att anpassa den svenska lagstiftningen till marknadsmissbruksförordningen och genomföra marknadsmissbruksdirektivet till det datumet. Emellertid gjordes lagändringar för att anpassa svensk rätt till förordningen när det gäller några av Finansinspektionens tillsyns- och utredningsbefogenheter, se prop. 2015/16:120. Lagändringarna som i huvudsak gjordes i lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument, trädde i kraft den 3 juli 2016. De syftar till att dels klargöra för berörda marknadsaktörer hur de ska agera för att fullgöra sina skyldigheter enligt marknadsmissbruksförordningen, dels göra det möjligt för Finansinspektionen att vidta vissa åtgärder för att övervaka att förordningen följs.

4.3. Marknadsövervakning i dag

Finansinspektionen har i egenskap av tillsynsmyndighet att övervaka att bestämmelserna i bl.a. marknadsmissbrukslagen följs (16 § marknadsmissbrukslagen). Börser har dock en viktig roll när det gäller marknadsövervakningen. En börs har en skyldighet att övervaka handeln och kursbildningen vid en reglerad marknad som den driver, dvs. att utföra s.k. marknadsövervakning (13 kap. 7 § lagen om värdepappersmarknaden och Finansinspektionens föreskrifter [FFFS 2007:17] om verksamhet på marknadsplatser, 5 och 6 kap.).

Marknadsövervakningsfunktionen vid en börs ska i strukturellt hänseende vara oberoende i förhållande till den affärsdrivande verksamheten samt tekniskt och personellt organiserad så att handel som står i strid mot relevanta regelverk eller god sed på värdepappersmarknaden kan upptäckas och utredas. Det innebär bl.a. att börsen ska disponera tekniska system som kontinuerligt registrerar och indikerar avvikande handelsmönster och onormala fluktuationer i kurser. Utredningsåtgärder och gjorda iakttagelser ska dokumenteras. Börser är dessutom skyldiga att på begäran av Finansinspektionen ge inspektionen åtkomst till sitt system för övervakningen av handeln och kursbildningen (13 kap. 7 § lagen om värdepappersmarknaden).

Värdepappersinstitut, som har tillstånd att driva en handelsplattform eller organiserar handel med finansiella instrument, har också en övervakningsskyldighet. Med hänsyn till verksamhetens art och omfattning ska institutet i sin marknadsövervakning förfoga över tillräckliga personella resurser och ha tillräcklig kompetens för att upprätthålla en effektiv övervakning (6 kap. nämnda föreskrifter).

Börser och värdepappersinstitut ska snarast rapportera till Finansinspektionen om det kan antas att en transaktion utgör eller har samband med insiderbrott eller otillbörlig marknadspåverkan (10 § marknadsmissbrukslagen).

Vidare är alla värdepappersinstitut skyldiga att rapportera samtliga transaktioner med finansiella instrument som är upptagna till handel på en reglerad marknad. Även transaktioner med OTC-derivat ska rapporteras, liksom finansiella instrument som handlas på en handelsplattform (MTF-plattform). Rapporteringen sker via Finansinspektionens transaktionsrapporteringssystem (TRS). Till systemet är ett analysverktyg kopplat. Genom analysverktyget kan larm genereras utifrån angivna parametrar, bl.a. har larm skapats för olika marknadsmissbruksscenarier. Därutöver kan data analyseras på transaktionsnivå eller aggregerad nivå.

4.4. Hanteringen av marknadsmissbruksärenden

Finansinspektionen är alltså ansvarig för den övergripande övervakningen av de finansiella marknaderna och aktörerna som är verksamma där. I tillsynsansvaret ingår att inleda egna tillsynsundersökningar av handeln på värdepappersmarknaden. Får Finansinspektionen kännedom om ett misstänkt agerande har inspektionen att pröva om det finns ”anledning att anta” att ett brott är begånget och, i så fall, anmäla ärendet till Ekobrottsmyndigheten (19 § marknadsmissbrukslagen), som i sin tur ska fatta beslut om förundersökning ska inledas eller inte. Av förarbetena till marknadsmissbrukslagen framgår att allt förundersökningsarbete med anledning av brottsanmälan ska skötas av Ekobrottsmyndigheten, som dock har möjlighet att begära biträde av Finansinspektionen (se prop. 2004/05:142 s. 108).

Vanligtvis uppmärksammas Finansinspektionen på misstänkt marknadsmissbruk genom att övervakare hos en börs eller ett värdepappersinstitut rapporterar till inspektionen om egendomligheter i handeln (10 § marknadsmissbrukslagen), eller att en utländsk myndighet initierar ett ärende. I fråga om rapporter som börser eller värdepappersinstitut lämnar ska inspektionen inte göra någon egen granskning eller bedömning av om det kan antas vara fråga om brott. Finansinspektionen är skyldig att snarast överlämna uppgifterna till åklagare (10 § marknadsmissbrukslagen). Enligt förarbetena innebär dock inte detta att Finansinspektionen är förhindrad att, i egenskap av tillsynsmyndighet, undersöka vad som hänt utifrån andra utgångspunkter (se samma prop. s. 109). Som exempel anges att en anmälan om misstänkt insiderbrott som kommer från en börs eller ett värdepappersinstitut kan ge inspektionen skäl att granska rutinerna hos det institut som genomförde en misstänkt transaktion.

5. Marknadsmissbruksförordningen och marknadsmissbruksdirektivet

5.1. Inledning

De gällande bestämmelserna på marknadsmissbruksområdet i lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument och lagen om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument (marknadsmissbrukslagen) genomför i svensk rätt 2003 års

marknadsmissbruksdirektiv. I den nya EU-regleringen om marknadsmissbruk ersätts 2003 års marknadsmissbruksdirektiv med en förordning, marknadsmissbruksförordningen. En EU-förordning är direkt tillämplig i varje medlemsstat. En sådan rättsakt varken ska eller får genomföras i eller omvandlas till nationell rätt. Några särskilda åtgärder för att införliva förordningens materiella bestämmelser med nationell rätt får Sverige därför inte vidta. En EU-förordning kan dock innehålla bestämmelser som förutsätter och kräver att vissa nationella åtgärder vidtas. I marknadsmissbruksförordningen anges att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att följa vissa bestämmelser i förordningen (artikel 39.3). Medlemsstaterna är bl.a. skyldiga att utse en behörig myndighet (artikel 22). Vidare krävs att medlemsstaterna ska se till att den behöriga myndigheten har vissa angivna befogenheter för att kunna utföra de uppgifter som myndigheten har enligt förordningen (artikel 23). Det åligger också medlemsstaterna att i nationell rätt införa bestämmelser om lämpliga administrativa sanktioner och åtgärder för överträdelser av marknadsmissbruksförordningens bestämmelser.

I samband med att marknadsmissbruksförordningen antogs, antogs även ett nytt marknadsmissbruksdirektiv. Marknadsmissbruksdirektivet kompletterar marknadsmissbruksförordningen i syfte att säkerställa ett effektivt genomförande av förordningens bestämmelser (skäl 23 till direktivet).

5.2. Marknadsmissbruksförordningen

5.2.1. Tillämpningsområdet

Finansiella instrument

Tillämpningsområdet för marknadsmissbruksförordningen anges i artikel 2 och definitioner av vissa termer och uttryck finns i artikel 3. När det gäller definitionerna utgör flera av dem hänvisningar till Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/65/EU av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv 2002/92/EG och direktiv 2011/61/EU (förkortat MiFID II) eller andra relevanta rättsakter.

Marknadsmissbruksförordningen är, liksom 2003 års marknadsmissbruksdirektiv, tillämplig på förfaranden avseende finansiella instrument. Med finansiella instrument avses detsamma som i MiFID II, dvs. aktier och andra överlåtbara värdepapper, penningmarknadsinstrument, fondandelar och finansiella derivatinstrument (artikel 3.1.1 i förordningen och artikel 4.1.15 i MiFID II). Till följd av att utsläppsrätter utgör finansiella instrument enligt MiFID II (punkt 11, avsnitt C, bilaga I), kommer även dessa instrument att omfattas av marknadsmissbruksförordningen.

Därutöver ska de finansiella instrumenten vara upptagna till handel på en reglerad marknad eller på en handelsplats i form av en multilateral handelsplattform (MTF-plattform), eller så ska en ansökan om upptagande till handel på någon sådan handelsplats ha lämnats in (artikel 2.1 första stycket a och b i förordningen). Marknadsmissbruksförordningen ska också tillämpas på finansiella instrument med vilka handel bedrivs på en organiserad handelsplattform (OTF-plattform, artikel 2.1 första

stycket c). Med reglerad marknad, MTF-plattform och OTF-plattform avses detsamma som i MiFID II (artikel 3.1.6–3.1.8 och artikel 4.1.21– 4.1.23 i MiFID II). Även finansiella instrument vars värde beror på eller påverkar nämnda finansiella instrument omfattas, t.ex. derivatinstrument som inte handlas på någon handelsplats (artikel 2.1 första stycket d). Förordningen är även tillämplig på beteenden eller transaktioner, inklusive bud relaterade till auktionering vid en auktionsplattform som har godkänts som en reglerad marknad för utsläppsrätter eller andra auktionerade produkter baserade på utsläppsrätter (artikel 2.1 andra stycket).

Marknadsoperatörer av reglerade marknader samt värdepappersföretag och marknadsoperatörer som driver en MTF-plattform eller en OTFplattform är skyldiga att anmäla finansiella instrument som upptagits till handel eller handlas för första gången på handelsplatsen, eller för vilka en ansökan om upptagande till handel har gjorts (artikel 4 i marknadsmissbruksförordningen). En anmälan ska också göras när ett sådant instrument inte längre handlas eller är upptaget till handel, om uppgiften inte redan är känd för den behöriga myndigheten.

Delar av förordningen, nämligen förbudet mot marknadsmanipulation (artiklarna 12 och 15), ska också tillämpas på vissa spotavtal avseende råvaror (artikel 2.2 a och b). Ett förfarande på spotmarknaden som påverkar ett finansiellt instrument omfattas av förordningen (artikel 2.2 b). Ett förfarande på den finansiella marknaden som påverkar priset eller värdet på ett spotavtal avseende råvaror där priset eller värdet på ett sådant spotavtal beror på priset eller värdet på det finansiella instrumentet omfattas också (artikel 2.2 a). En viss typ av förfaranden på spotmarknaden, som påverkar finansiella instrument, undantas dock från tillämpningsområdet. Det gäller förfaranden som avser råvaror som är grossistenergiprodukter (artikel 2.2 b). I definitionen av en grossistenergiprodukt hänvisas till definitionen i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1227/2011 av den 25 oktober 2011 om integritet och öppenhet på grossistmarknaderna för energi. Den förordningen innehåller förbud mot marknadsmissbruk avseende vissa avtal och derivat som rör el och naturgas (artikel 3.1.22). Bestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen innebär alltså, beträffande marknadsmanipulation, att förordning (EU) nr 1227/2011 får företräde när ett förfarande avser ett spotavtal som är en grossistenergiprodukt, även om förfarandet påverkar ett finansiellt instrument.

Bestämmelserna om marknadsmanipulation ska också tillämpas på beteenden relaterade till s.k. referensvärden (på engelska benchmarks), t.ex. interbankräntor som STIBOR och LIBOR (se vidare skäl 44).

Deltagare på marknaden för utsläppsrätter m.fl.

Marknadsmissbruksförordningen omfattar inte bara emittenter utan även deltagare på marknaden för utsläppsrätter samt auktionsplattformar, auktionsförrättare och auktionsövervakare som är involverade i auktioner som anordnas enligt kommissionens förordning (EU) nr 1031/2010 av den 12 november 2010 om tidsschema, administration och andra aspekter av auktionering av utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG om ett system för handel

med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen (i det följande benämnd auktioneringsförordningen). Riksgäldskontoret är den svenska auktionsförrättaren. Auktionsövervakaren och den auktionsplattform som bland andra Sverige använder finns för närvarande på EU-nivå. Vissa auktionsplattformar har inrättats av medlemsstater (se bilaga III till auktioneringsförordningen).

När det gäller skyldigheter som berör deltagare på marknaden för utsläppsrätter, eller personer i ledande ställning och deras närstående i sådana företag, är skyldigheterna begränsade till att avse sådana deltagare på marknaden för utsläppsrätter som uppnår en viss tröskel av utsläpp (artikel 3.1.20 i marknadsmissbruksförordningen). Det handlar om skyldigheten att offentliggöra insiderinformation (artikel 17.2), föra insiderförteckningar (artikel 18.8 a) och anmäla transaktioner genomförda av personer i ledande ställning och deras närstående (artikel 19.1–19.9) Tröskeln har fastställts i kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/522 av den 17 december 2015 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 vad gäller undantag för vissa tredjeländers offentliga myndigheter och centralbanker, indikatorer på marknadsmanipulation, tröskelvärden för offentliggörande, den behöriga myndigheten för anmälningar av uppskjutna offentliggöranden, tillstånd att handla under stängda perioder och typer av anmälningspliktiga transaktioner för personer i ledande ställning (artikel 5). Avsikten är att endast verksamheter med stora utsläpp ska omfattas, eftersom det är dessa verksamheter som kan påverka priset på utsläppsrätter (se skäl 51 till marknadsmissbruksförordningen).

När det gäller auktionsplattformar, auktionsförrättare och auktionsövervakare som är involverade i auktioner som anordnas enligt auktioneringsförordningen omfattas dessa av skyldigheten att föra insiderförteckningar (artikel 18.8 b i marknadsmissbruksförordningen). Personer i ledande ställning och dem närstående personer hos dessa företag eller organ ska vidare anmäla transaktioner relaterade till utsläppsrätter (artikel 19.1 b och 19.10). Företagen eller organen omfattas även av skyldigheten att skriftligen underrätta personer i ledande ställning om deras skyldigheter och att utarbeta en förteckning över dessa och deras närstående (artikel 19.5).

Som framgår nedan ska bestämmelser som hänvisar till utsläppsrätter – vilket även omfattar deltagare på marknaden för utsläppsrätter, auktionsplattformar, auktionsövervakare och auktionsförrättare – inte börja tillämpas förrän den 3 januari 2018 (artikel 39.4 andra stycket i marknadsmissbruksförordningen, ändrad genom artikel 2 c i Europaparlamentets och rådets förordning [EU] 2016/1033 av den 23 juni 2016 om ändring av förordning [EU] nr 600/2014 om marknader för finansiella instrument, förordning [EU] nr 596/2014 om marknadsmissbruk och förordning [EU] nr 909/2014 om förbättrad värdepappersavveckling i Europeiska unionen och om värdepapperscentraler).

Territoriell avgränsning

Kraven och förbuden i marknadsmissbruksförordningen ska tillämpas på åtgärder och försummelser inom unionen och i ett tredjeland i fråga om de instrument som omfattas av artikel 2.1 och 2.2 (artikel 2.4). Av

förordningen framgår att den behöriga myndighet som utses i varje medlemsstat ska se till att reglerna tillämpas dels på handlingar som utförs på medlemsstatens territorium, dels på handlingar som utförs utomlands avseende finansiella instrument som omfattas av förordningen till följd av anknytning till en handelsplats i medlemsstaten (artikel 22).

Undantag

Förbuden i marknadsmissbruksförordningen mot insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation gäller inte för ett bolags handel med egna aktier i ett offentliggjort återköpsprogram som genomförs i syfte att minska aktiekapitalet, konvertera skuldinstrument till aktier eller för att fullgöra aktiesparprogram och liknande i förhållande till anställda (artikel 5). Förbuden gäller inte heller offentliggjord stabilisering av värdepapper, dvs. s.k. kursvård i samband med t.ex. spridning eller nyemission av aktier i ett bolag. Sådan handel kan vara berättigad av ekonomiska skäl. Undantagen gäller förutsatt att handeln äger rum med nödvändig transparens (skäl 11).

Därutöver är marknadsmissbruksförordningen inte tillämplig på transaktioner eller ageranden från medlemsstaters eller vissa EU-institutioners sida samt andra angivna organ eller personer som agerar för deras räkning i vissa fall (artikel 6). Dessa undantag från tillämpningsområdet gäller för verksamhet kopplad till penningpolitik, förvaltning av offentlig skuld och unionens klimatpolitik, jordbrukspolitik eller fiskeripolitik.

Ikraftträdande

Marknadsmissbruksförordningen ska börja tillämpas den 3 juli 2016 (artikel 39.2). Bestämmelser som hänvisar till OTF-plattformar, utsläppsrätter och auktionerade produkter baserade på utsläppsrätter samt tillväxtmarknader för små- och medelstora företag (SME-marknader) ska dock inte börja tillämpas förrän den 3 januari 2018 (artikel 39.4 andra stycket, ändrad genom artikel 2 c i Europaparlamentets och rådets förordning [EU] 2016/1033). Avsikten är att dessa bestämmelser ska börja tillämpas samtidigt som de bestämmelser som medlemsstaterna ska införa för att genomföra MiFID II. Det datum när MiFID II ska vara genomfört har senarelagts, från den 3 januari 2017 till den 3 januari 2018 (se Europaparlamentets och rådets förordning [EU] 2016/1033).

Före den 3 januari 2018 finns det inte några handelsplatser som betecknas OTF-plattformar och det är först vid den tidpunkten som utsläppsrätter kommer att utgöra finansiella instrument. Det innebär även att deltagare på marknaden för utsläppsrätter, auktionsplattformar, auktionsförrättare och auktionsövervakare ska börja tillämpa bestämmelser som riktar sig till dem först den 3 januari 2018. För dessa företag och organ blir t.ex. skyldigheten att offentliggöra insiderinformation, insiderförteckningar och anmälningsskyldighet för personer i ledande ställning och deras närstående relevanta först den 3 januari 2018.

Hänvisningar till S5-2-1

5.2.2. Förbuden mot marknadsmissbruk

Definitionen av insiderinformation

Definitionen av vad som avses med insiderinformation i marknadsmissbruksförordningen är omfattande och finns i artikel 7. Definitionen motsvarar i stora delar den som finns i 2003 års marknadsmissbruksdirektiv tillsammans med de ytterligare förklaringar av den definition som finns i kommissionens direktiv 2003/124/EG av den 22 december 2003 om genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG när det gäller definition och offentliggörande av insiderinformation och definition av otillbörlig marknadspåverkan samt i kommissionens direktiv 2004/72/EG av den 29 april 2004 om genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG när det gäller godtagen marknadspraxis, definition av insiderinformation rörande råvaruderivat, upprättande av förteckningar över personer som har tillgång till insiderinformation, anmälan av transaktioner som utförs av personer i ledande ställning och rapportering av misstänkta transaktioner. I korthet avses med insiderinformation icke offentliggjord information av specifik natur som hänför sig till en emittent eller ett finansiellt instrument och som, om den blev offentlig, sannolikt skulle ha en väsentlig inverkan på priset på instrumentet eller ett relaterat derivatinstrument. Information ska anses ha väsentlig prispåverkan om en förnuftig investerare sannolikt skulle utnyttja sådan information som en del av grunden för sitt investeringsbeslut (artikel 7.4 första stycket i marknadsmissbruksförordningen).

Definitionen av insiderinformation är avgörande för tillämpningen av flera av de förbud och påbud som finns i förordningen. Den som har insiderinformation får t.ex. inte utnyttja den för att handla med finansiella instrument eller röja den för andra utan att det är berättigat, och en emittent ska offentliggöra sådan insiderinformation som rör emittenten.

Förbudet mot insiderhandel

Enligt marknadsmissbruksförordningen är insiderhandel förbjuden (artikel 14). Även försök till insiderhandel är förbjudet.

Det som anses utgöra insiderhandel enligt förordningen anges i artikel 8.1, nämligen att någon som förfogar över insiderinformation utnyttjar denna genom att för egen eller annans räkning

  • direkt eller indirekt förvärva eller avyttra det finansiella instrument som informationen rör,
  • ändra eller återkalla en handelsorder om förvärv eller avyttring av det finansiella instrument som informationen rör, förutsatt att ordern lades innan personen fick tillgång till informationen, eller
  • lägga, ändra eller dra tillbaka ett bud på utsläppsrätter eller andra auktionerade produkter baserade på utsläppsrätter, som informationen rör, vid sådana auktioner som hålls enligt auktioneringsförordningen.

Insiderhandel innefattar också att, på grundval av insiderinformation, rekommendera eller förmå en annan person att ägna sig åt insiderhandel (artikel 8.2). Även den person som använder sig av en sådan rekommendation eller uppmaning gör sig skyldig till insiderhandel, om personen i

fråga inser eller borde inse att rekommendationen eller uppmaningen bygger på insiderinformation (artikel 8.3).

Förbudet mot insiderhandel innebär alltså att det är otillåtet att utnyttja den fördel som det ger att förfoga över insiderinformationen (skäl 23). När det gäller utnyttjanderekvisitet anges i skälen att det bör underförstås att en person som förfogar över insiderinformation, och utför eller försöker utföra en transaktion relaterad till denna information, också har utnyttjat informationen (skäl 24). Vidare anges att en order som lagts innan en person förfogar över insiderinformation inte bör antas utgöra insiderhandel. Om en person därefter har mottagit insiderinformation bör dock alla ändringar av en redan lagd handelsorder relaterad till denna information, inbegripet att ändra eller återkalla handelsordern liksom ett sådant försök, antas utgöra insiderhandel (skäl 25). Det påpekas samtidigt att dessa antaganden inte påverkar personens rätt till försvar och möjlighet att påvisa att någon insiderinformation inte utnyttjades vid transaktionen, orderläggningen eller orderändringen. Synsättet bygger på EU-domstolens avgörande i det s.k. Spector Photo-fallet (Mål C-45/08

Spector Photo Group NV m.fl.). Frågan om huruvida en person har överträtt eller försökt överträda förbudet mot insiderhandel bör enligt förordningen bedömas mot bakgrund av syftet med förordningen, dvs. att skydda finansmarknadernas integritet och att höja investerarnas förtroende för dessa marknader. Detta förtroende bygger i sin tur på att investerarna har tillförsäkrats likabehandling och skydd mot otillbörligt utnyttjande av insiderinformation (skäl 24).

Vid tillämpningen av artiklarna 8 och 14 ska även artikel 9 om legitima beteenden beaktas. I artikeln finns en rad beskrivningar av olika situationer när en person som har tillgång till insiderinformation handlar med finansiella instrument och inte ska anses utnyttja insiderinformationen. Det rör sig bl.a. om situationen där informationen finns hos en juridisk person som har effektiva arrangemang för att förhindra att de fysiska personer som fattar beslut om transaktioner ska få tillgång till informationen och om situationen där den som handlar gör det på grund av ett uppdrag som marknadsgarant, eller för att fullgöra order som lämnas av andra inom ramen för ett tillstånd att bedriva sådan verksamhet, eller som förberedelser för ett offentligt uppköpserbjudande. Beskrivningarna fungerar i praktiken som undantag från förbudet mot insiderhandel. Dessa undantagsbestämmelser har införts i förordningen för att undvika förbud mot former av finansiell verksamhet som är legitima (se skälen 29 och 30). Det är t.ex. nödvändigt att erkänna marknadsgaranternas roll när dessa agerar som legitima tillhandahållare av marknadslikviditet.

Artikel 8 gäller varje person som förfogar över insiderinformation. I subjektivt hänseende görs dock en skillnad mellan fysiska och juridiska personer som förfogar över insiderinformation på grund av någon av de omständigheter som räknas upp i artikel 8.4 första stycket och personer som inte omfattas av denna uppräkning. I uppräkningen ingår personer som har tillgång till informationen

  • genom att vara medlemmar av en emittents administrations-, lednings- eller kontrollorgan eller motsvarande organ för deltagare på marknaden för utsläppsrätter,
  • genom aktieinnehav i emittenten,
  • till följd av fullgörande av tjänst, verksamhet eller åligganden, eller
  • på grund av sin brottsliga verksamhet.

För sådana personer gäller alltså bestämmelsen om insiderhandel oberoende av om de insett eller borde ha insett att det var fråga om insiderinformation. Ett sådant krav ställs däremot upp beträffande andra än de uppräknade (se artikel 8.4 andra stycket). Vid bedömningen bör hänsyn tas till vad en normal och förnuftig person skulle ha insett eller borde ha insett utifrån de rådande omständigheterna (skäl 26).

Om det är fråga om en juridisk person är bestämmelserna om insiderhandel tillämpliga även på fysiska personer som, i enlighet med nationell rätt, deltar i ett beslut att genomföra förvärvet eller avyttringen eller att ändra eller återkalla en lagd handelsorder för den juridiska personens räkning (artikel 8.5).

Olagligt röjande av insiderinformation

Enligt marknadsmissbruksförordningen får insiderinformation inte olagligen röjas (artikel 14). Med detta avses att röja insiderinformation utan att röjandet sker som ett normalt led i fullgörande av tjänst, verksamhet eller åligganden (artikel 10.1). Även vidarebefordran av sådana rekommendationer eller uppmaningar som avses i artikel 8.2 utgör olagligt röjande av insiderinformation, om den som röjer rekommendationen eller uppmaningen känner till eller borde känna till att den bygger på insiderinformation (artikel 10.2).

Ett exempel på när röjande av insiderinformation kan ske som ett normalt led i fullgörande av t.ex. ett uppdrag eller en tjänst är s.k. marknadssonderingar. Sådana görs bl.a. för att bedöma potentiella investerares intresse av en eventuell transaktion och dess prissättning, storlek och strukturering. Marknadssonderingar är av betydelse för att kapitalmarknaden ska fungera väl och betraktas därför inte i sig som marknadsmissbruk (skäl 32). Röjande av insiderinformation som sker i samband med en marknadssondering anses ske som ett normalt led i fullgörande av tjänst, verksamhet eller åligganden, om det sker i enlighet med de regler om marknadssonderingar som anges i förordningen (artikel 11.4). Marknadsmissbruksförordningens bestämmelser om marknadssondering kompletteras av kommissionens genomförandeförordning (EU) 2016/959 av den 17 maj 2016 om fastställande av tekniska standarder för genomförande för marknadssonderingar med avseende på de system och mallar för anmälan som ska användas av marknadsaktörer som lämnar information samt registerformatet i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014. Marknadsmissbruksförordningen kompletteras även av kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/960 av den 17 maj 2016 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 avseende tekniska standarder för tillsyn vad gäller lämpliga arrangemang, system och förfaranden för marknadsaktörer som lämnar information vid genomförande av marknadssonderingar.

Förbudet mot marknadsmanipulation

Marknadsmanipulation omfattar enligt marknadsmissbruksförordningen transaktioner, handelsorder och beteenden som ger eller kan förväntas ge falska eller vilseledande signaler om tillgång, efterfrågan eller pris på ett finansiellt instrument, ett relaterat spotavtal avseende råvaror eller en auktionerad produkt baserad på utsläppsrätter, eller som låser eller kan förväntas låsa fast priset vid en onormal eller konstlad nivå (artikel 12.1 a). Det är dock inte fråga om marknadsmanipulation om den person som inledde transaktionen eller utfärdade ordern kan visa att det fanns legitima skäl för agerandet och transaktionen eller handelsordern följer godtagen marknadspraxis. En godtagen marknadspraxis fastställs av den behöriga myndigheten som ansvarar för tillsynen på den berörda marknaden (artikel 13). För att ett förfarande ska undantas från förbudet krävs att den behöriga myndigheten har erkänt förfarandet som en godtagen marknadspraxis, dvs. godkännandet kan inte ske i efterhand. Praxis som är godtagen på en viss marknad kan inte anses vara tillämplig på andra marknader, såvida inte de behöriga myndigheterna på dessa andra marknader officiellt har godkänt denna praxis.

I marknadsmanipulation innefattas också utförande av transaktioner, orderläggning eller annan aktivitet eller annat beteende som påverkar eller kan förväntas påverka priset på finansiella instrument eller relaterade spotavtal avseende råvaror, eller en auktionerad produkt baserad på utsläppsrätter, om falska förespeglingar eller annan form av vilseledande eller manipulation används (artikel 12.1 b). Även t.ex. ryktesspridning som ger eller kan förväntas ge falska eller vilseledande signaler om tillgång, efterfrågan eller pris på exempelvis ett finansiellt instrument eller låser fast eller kan förväntas låsa fast priset på ett sådant instrument vid en onormal eller konstlad nivå, utgör marknadsmanipulation. En förutsättning är att personen som spred uppgifterna insåg eller borde ha insett att de var falska eller vilseledande (artikel 12.1 c).

Slutligen kan överföring av falsk eller vilseledande information eller tillhandahållande av falska eller vilseledande ingångsvärden eller annat beteende som manipulerar beräkningen av ett referensvärde utgöra marknadsmanipulation, om personen som gjorde överföringen eller tillhandahöll ingångsvärdena insåg eller borde ha insett att informationen eller ingångsvärdena var falska eller vilseledande (artikel 12.1 d).

I förordningen anges exempel på beteenden som ska anses vara marknadsmanipulation (artikel 12.2). Uppräkningen är avsedd att utgöra exempel på marknadsmissbruksstrategier som kan utföras genom t.ex. algoritmisk handel och högfrekvenshandel. De exempel som anges är varken avsedda att vara uttömmande eller att antyda att det inte skulle röra sig om marknadsmanipulation om samma strategier genomförs på annat sätt (skäl 38).

Förordningen innehåller även en icke-uttömmande uppräkning av indikatorer på marknadsmanipulation i samband med falska eller vilseledande signaler och låsning av priser (avsnitt A i bilaga 1) samt marknadsmanipulation där falska förespeglingar eller andra slag av vilseledande eller manipulationer utnyttjas (avsnitt B i bilaga 1). Av exemplifieringen följer bl.a. att spridning i medierna – inbegripet internet – av

felaktiga, partiska eller intressepåverkade investeringsrekommendationer kan utgöra marknadsmanipulation.

När det gäller förbudet mot försök till marknadsmanipulation, ska ett sådant försök skiljas från ett faktiskt agerande eller beteende som ”kan förväntas” leda till marknadsmanipulation, vilket redan omfattas av definitionen av marknadsmanipulation. Ett försök till marknadsmanipulation kan utgöras av en påbörjad aktivitet som inte fullbordas, t.ex. som ett resultat av tekniska problem eller en order som inte beaktas (skäl 41).

När en juridisk person misstänks ha gjort sig skyldig till marknadsmanipulation är – i likhet med det som gäller för insiderhandel – bestämmelserna om marknadsmanipulation även tillämpliga på fysiska personer som, i enlighet med nationell rätt, deltar i ett beslut att för den juridiska personens räkning utföra sådana handlingar som utgör marknadsmanipulation (artikel 12.4).

5.2.3. Offentliggörande av insiderinformation

En emittent eller en deltagare på marknaden för utsläppsrätter ska enligt marknadsmissbruksförordningen offentliggöra insiderinformation som rör emittenten eller marknadsdeltagaren så snart det är möjligt (artikel 17). Som anges i avsnitt 5.2.1 omfattar definitionen av deltagare på marknaden för utsläppsrätter endast de verksamhetsutövare inom EU:s system för handel med utsläppsrätter som – genom sin storlek och verksamhet – rimligtvis kan förväntas kunna ha en betydande inverkan på priset på utsläppsrätter, på auktionerade produkter baserade på utsläppsrätterna eller på relaterade finansiella derivatinstrument avseende utsläppsrätterna. Som vidare anges i avsnitt 5.2.1 har tröskeln för när ett sådant företag omfattas av förordningen fastställts i kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/522.

Från skyldigheten att offentliggöra insiderinformation får undantag göras, framför allt då ett omedelbart offentliggörande sannolikt skulle kunna skada emittentens legitima intressen (artikel 17.4). En förutsättning för att informationen inte ska offentliggöras i sådana situationer är dock att ett uppskjutet offentliggörande inte vilseleder allmänheten och att emittenten kan säkerställa att informationen förblir konfidentiell. När väl informationen offentliggörs för allmänheten är dock emittenten eller deltagaren på marknaden för utsläppsrätter skyldig att omedelbart informera den behöriga myndigheten om att offentliggörandet hade skjutits upp och till myndigheten lämna en skriftlig förklaring till hur villkoren för att skjuta upp offentliggörandet uppfylldes. När det gäller den skriftliga förklaringen tillåter dock förordningen att medlemsstaterna i sin nationella lagstiftning fastställer att en sådan förklaring endast behöver lämnas till den behöriga myndigheten på begäran.

En emittent som är ett kreditinstitut eller ett finansiellt institut får, under vissa förutsättningar, skjuta upp offentliggörandet av insiderinformation i syfte att bevara det finansiella systemets stabilitet (artikel 17.5).

Om insiderinformation röjs till en utomstående som ett normalt led i fullgörande av tjänst, verksamhet eller åligganden ska informationen offentliggöras fullständigt och effektivt, såvida inte den som mottagit

insiderinformationen är skyldig att inte röja denna t.ex. på grund av ett avtal (artikel 17.8).

Information som rör emittenter på tillväxtmarknader för små eller medelstora företag får offentliggöras på handelsplatsens webbplats i stället för på emittentens webbplats, om handelsplatsen erbjuder den möjligheten (artikel 17.9).

Hänvisningar till S5-2-3

5.2.4. Regler för att förhindra och upptäcka marknadsmissbruk

Marknadsövervakning och skyldighet att rapportera misstänkta handelsorder och transaktioner

I marknadsmissbruksförordningen finns regler som syftar till dels att förhindra marknadsmissbruk, dels att marknadsmissbruk ska upptäckas och kunna utredas. Marknadsoperatörer och värdepappersföretag som driver en handelsplats, dvs. den som driver en reglerad marknad, MTFplattform eller OTF-plattform, ska ha effektiva arrangemang, system och förfaranden som kan förhindra och upptäcka marknadsmissbruk (artikel 16.1). Operatörerna ska utan dröjsmål underrätta den behöriga myndigheten för handelsplatsen om transaktioner och handelsorder som kan utgöra insiderhandel eller marknadsmanipulation eller försök till insiderhandel eller marknadsmanipulation.

Även personer som yrkesmässigt arrangerar eller genomför transaktioner, t.ex. ett värdepappersinstitut, ska ha effektiva arrangemang och system för att upptäcka misstänkta handelsorder och transaktioner som omedelbart ska rapporteras till den behöriga myndigheten, om personen har rimliga skäl att misstänka att handelsordern eller transaktionen kan utgöra insiderhandel eller marknadsmanipulation eller försök till insiderhandel eller marknadsmanipulation (artikel 16.2). Rapporteringen ska ske till den behöriga myndigheten i det land där företaget har beviljats tillstånd eller har sitt huvud- eller filialkontor (artikel 16.3). Den mottagande myndigheten ska i sin tur vidarebefordra informationen till den behöriga myndigheten för den berörda handelsplatsen (artikel 16.4).

Detaljerade bestämmelser om övervakningssystem liksom mallar för rapportering har fastställts i kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/957 av den 9 mars 2016 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 vad gäller tekniska standarder för tillsyn avseende lämpliga arrangemang, system och förfaranden samt anmälningsmallar som ska användas för att förebygga, upptäcka och rapportera marknadsmissbruk eller misstänkta handelsorder eller transaktioner.

Insiderförteckningar

En emittent och den som agerar på uppdrag av emittenten, ska föra en förteckning över vilka anställda och uppdragstagare som har tillgång till insiderinformation (artikel 18). Förteckningen ska utan dröjsmål uppdateras när anledningen till att en person förekommer på förteckningen ändras, när en ny person behöver läggas till på grund av att han eller hon har tillgång till insiderinformation eller när en person inte längre har

tillgång till sådan information (artikel 18.1). Förteckningen ska på begäran överlämnas till den behöriga myndigheten så snart som möjligt.

De personer som tas upp på förteckningen ska informeras om vad detta innebär och emittenten ska vidta alla rimliga åtgärder för att se till att alla personer som förekommer på förteckningen skriftligen bekräftar att de är medvetna om de rättsliga skyldigheter som detta medför och de sanktioner som är tillämpliga vid överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk (artikel 18.2). Om en annan person som handlar på emittentens vägnar eller för emittentens räkning tar på sig uppgiften att utarbeta och uppdatera förteckningen, förblir ändå emittenten till fullo ansvarig för att bestämmelserna om förande av förteckning följs.

Bestämmelserna är även tillämpliga på deltagare på marknaden för utsläppsrätter när det gäller sådan insiderinformation om utsläppsrätter som uppkommer i samband med den verksamhet som bedrivs av företaget i fråga, samt på auktionsplattformar, auktionsförrättare och auktionsövervakare i fråga om auktioner som hålls enligt auktioneringsförordningen (artikel 18.8). Däremot ska under vissa förutsättningar emittenter vars finansiella instrument har tagits upp till handel på tillväxtmarknader för små och medelstora företag undantas från kravet på att upprätta en insiderförteckning (artikel 18.6).

Anmälningsskyldighet avseende transaktioner genomförda av personer i ledande ställning och dem närstående personer

Personer i ledande ställning hos en emittent samt dem närstående personer ska enligt marknadsmissbruksförordningen anmäla sina transaktioner i aktier eller skuldinstrument som är utgivna av den emittenten eller derivat eller andra finansiella instrument som är kopplade till dem (artikel 19). Motsvarande gäller för personer i ledande ställning (och dem närstående) hos en deltagare på marknaden för utsläppsrätter i fråga om transaktioner avseende uppsläppsrätter, auktionerade produkter baserade på utsläppsrätter eller relaterade derivat. Anmälningsskyldigheten gäller transaktioner som sammanlagt under ett kalenderår överstiger ett tröskelvärde (artikel 19.8 eller 19.9). Även pantsättning och utlåning av finansiella instrument som görs av eller på uppdrag av en person i ledande ställning eller en närstående, samt transaktioner som utförs inom ramen för vissa livförsäkringar (kapitalförsäkringar), omfattas av anmälningsskyldigheten (artikel 19.7). Vidare har det nyligen gjorts en ändring av artikel 19 som innebär att det finns en tröskel för vissa typer av transaktioner (se artikel 56 i Europaparlamentets och rådets förordning [EU] 2016/1011 av den 8 juni 2016 om index som används som referensvärden för finansiella instrument och finansiella avtal eller för att mäta investeringsfonders resultat, och om ändring av direktiven 2008/48/EG och 2014/17/EU och förordning [EU] nr 596/2014). Bestämmelsen innebär att transaktioner som avser finansiella instrument som utgör en andel i ett företag för kollektiva investeringar i vilken exponeringen mot emittentens aktier eller skuldinstrument inte överstiger 20 procent av de tillgångar som innehas av företaget för kollektiva investeringar inte behöver anmälas. Detsamma gäller för finansiella instrument där underliggande instrument är en portfölj av tillgångar där exponeringen mot emittentens aktier eller skuldinstrument inte överstiger

20 procent av portföljens tillgångar. En förutsättning för att anmälningsskyldighet ska föreligga för sådana transaktioner är vidare att den anmälningsskyldige har möjlighet att få kännedom om exponeringen i fråga eller att denne hade skäl att tro att emittentens aktier eller skuldinstrument överstiger de nyssnämnda tröskelvärdena. Vilka transaktioner i övrigt som ska anmälas preciseras i kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/522 (artikel 10). Personer i ledande ställning utgörs av styrelseledamöter, verkställande direktörer och vissa andra ledande befattningshavare (artikel 3.1.25).

Anmälan ska göras till emittenten eller deltagaren på marknaden för utsläppsrätter samt till den behöriga myndigheten (artikel 19.1). Sådana anmälningar ska göras utan dröjsmål och senast tre affärsdagar efter det datum som transaktionen genomförts. Den anmälda informationen ska offentliggöras, antingen av den berörda emittenten eller deltagaren på marknaden för utsläppsrätter eller – om medlemsstaten så föreskrivit – av den behöriga myndigheten (artikel 19.3). Mer detaljerade regler om innehållet i anmälan och hur uppgifterna ska offentliggöras finns i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2016/523 av den 10 mars 2016 om fastställande av tekniska standarder för genomförande med avseende på formatet och mallen för anmälan och offentliggörande av transaktioner som utförs av personer i ledande ställning i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014.

Bestämmelserna om anmälningsskyldighet gäller även personer i ledande ställning och dem närstående personer hos auktionsplattformar, auktionsförrättare och auktionsövervakare (artikel 19.10). I de fallen avser anmälningsskyldigheten transaktioner avseende utsläppsrätter och relaterade produkter.

I förordningen finns även regler om att personer i ledande ställning, under en period av 30 kalenderdagar innan offentliggörandet av en delårsrapport eller en bokslutskommuniké, inte för egen räkning eller för tredje persons räkning, direkt eller indirekt, får genomföra transaktioner avseende aktier eller skuldinstrument som utgetts av emittenten eller derivatinstrument eller andra finansiella instrument som är kopplade till dessa instrument (artikel 19.11). Emittenten kan medge undantag från handelsförbudet under vissa förutsättningar (artikel 19.12). Dessa förutsättningar preciseras i kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/522 (artiklarna 7–9).

Hänvisningar till S5-2-4

5.2.5. Investeringsrekommendationer

Den som utarbetar eller sprider investeringsrekommendationer ska enligt marknadsmissbruksförordningen vidta rimliga försiktighetsmått för att säkerställa att informationen presenteras objektivt och att eventuella intressen och intressekonflikter uppges (artikel 20). Reglerna i förordningen är kortfattade men de har kompletterats av detaljerade regler i kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/958 av den 9 mars 2016 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 vad gäller tekniska standarder för tillsyn för de tekniska villkoren för en objektiv presentation av investeringsrekommendationer eller annan information som rekommenderar eller

föreslår en investeringsstrategi och för uppgivande av särskilda intressen och intressekonflikter.

Hänvisningar till S5-2-5

  • Prop. 2016/17:22: Avsnitt 12.2

5.2.6. Den behöriga myndigheten och dess befogenheter

Varje medlemsstat ska utse en behörig myndighet som ska säkerställa att förordningen tillämpas i medlemsstaten (artikel 22). Den behöriga myndigheten ska ha en rad befogenheter för att utreda marknadsmissbruk (artikel 23). Myndigheten ska bl.a. ha rätt att få tillgång till information och data, kunna hålla förhör samt genomföra platsundersökningar och utredningar hos fysiska och juridiska personer. Befogenheterna ska kunna utövas direkt, i samarbete med, eller genom delegering till, andra myndigheter eller marknadsföretag.

Den behöriga myndigheten ska också ha möjlighet att besluta om administrativa sanktioner, såsom sanktionsavgifter, både för fysiska och juridiska personer (artikel 30).

I förordningen fastslås också skyldigheter för de behöriga myndigheterna att samarbeta och utbyta information sinsemellan och med Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma), i synnerhet när det gäller utredningsverksamhet (artiklarna 24 och 25). De behöriga myndigheterna ska vidare, när det är nödvändigt, komma överens om samarbetsformer med sina motsvarigheter i tredjeländer om bl.a. informationsutbyte (artikel 26).

5.3. Marknadsmissbruksdirektivet

5.3.1. Tillämpningsområdet

Marknadsmissbruksdirektivets syfte och tillämpningsområde är detsamma som gäller för marknadsmissbruksförordningen (artikel 1.1).

Reglerna i direktivet bör tillämpas med beaktande av det rättsliga ramverket som fastställts i marknadsmissbruksförordningen (skäl 17 i direktivet). På samma sätt som förordningen innehåller direktivet undantag för vissa återköpsprogram och stabilisering av värdepapper samt viss verksamhet kopplad till penningpolitik, förvaltning av offentlig skuld och unionens klimatpolitik, jordbrukspolitik eller fiskeripolitik (artikel 1.3).

Marknadsmissbruksdirektivet ska vara genomfört av medlemsstaterna senast den 3 juli 2016, dvs. vid den tidpunkt då marknadsmissbruksförordningen ska börja tillämpas. De nationella åtgärderna ska dock tillämpas ”med förbehåll för ikraftträdandet av” marknadsmissbruksförordningen. Det torde innebära att bestämmelser som hänför sig till utsläppsrätter inte behöver tillämpas förrän vid den tidpunkt då de bestämmelser som medlemsstaterna ska införa för att genomföra MiFID II ska börja tillämpas.

5.3.2. Insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation

Insiderhandel och att rekommendera eller förmå annan att ägna sig åt insiderhandel

Enligt marknadsmissbruksdirektivet ska medlemsstaterna se till att insiderhandel samt att rekommendera eller på annat sätt förmå annan att ägna sig åt insiderhandel utgör straffbara handlingar, åtminstone i allvarliga fall och när de begås med uppsåt (artikel 3).

Med insiderhandel avses att en fysisk person förfogar över insiderinformation och utnyttjar den, direkt eller indirekt, för att för egen eller annans räkning förvärva eller avyttra finansiella instrument som informationen rör. Definitionen av insiderinformation är densamma som i marknadsmissbruksförordningen (se hänvisningen till marknadsmissbruksförordningen i artikel 2.4). Även att utnyttja insiderinformation genom att återkalla eller ändra en handelsorder som avser ett finansiellt instrument som informationen rör, utgör insiderhandel, om handelsordern lades innan personen i fråga fick tillgång till insiderinformationen (artikel 3.4) Beträffande auktioner för utsläppsrätter eller andra auktionerade produkter baserade på utsläppsrätter inbegrips också att lägga, ändra eller dra tillbaka ett bud för egen eller annans räkning (artikel 3.5).

Med att rekommendera eller förmå en annan person att ägna sig åt insiderhandel avses de situationer när en person som förfogar över insiderinformation rekommenderar eller förmår, på grundval av denna information, någon annan person att förvärva eller avyttra finansiella instrument eller att återkalla eller ändra en handelsorder avseende ett sådant instrument som informationen rör (artikel 3.6). Att följa en sådan rekommendation eller uppmaning utgör också insiderhandel, om personen i fråga inser att rekommendationen eller uppmaningen bygger på insiderinformation.

Olagligt röjande av insiderinformation

Medlemsstaterna ska se till att olagligt röjande av insiderinformation straffbeläggs, åtminstone i allvarliga fall och när de begås med uppsåt (artikel 4). Med olagligt röjande av insiderinformation avses att röja insiderinformation utan att röjandet sker som ett normalt led i fullgörandet av tjänst, verksamhet eller åligganden. Även vidarebefordran av en rekommendation eller uppmaning som lämnats på grundval av insiderinformation anses utgöra olagligt röjande av insiderinformation, om personen i fråga inser att rekommendationen eller uppmaningen bygger på insiderinformation. I likhet med det som föreskrivs i marknadsmissbruksförordningen anses en marknadssondering som utförts i enlighet med artikel 11.1–11.8 i förordningen inte utgöra olagligt röjande av insiderinformation.

Marknadsmanipulation

Medlemsstaterna ska se till att marknadsmanipulation straffbeläggs, åtminstone i allvarliga fall och när de begås med uppsåt (artikel 5). Med marknadsmanipulation avses beteenden som ger vilseledande signaler om tillgång, pris och efterfrågan eller som låser fast priset på ett eller

flera finansiella instrument eller ett därtill relaterat spotavtal avseende råvaror på en onormal eller konstlad nivå, såvida inte personen i fråga hade legitima skäl för beteendet eller detta stämmer överens med godtagen marknadspraxis på den berörda handelsplatsen. Även att sprida falska eller vilseledande uppgifter, tillhandahålla oriktiga eller vilseledande ingångsvärden eller varje annat beteende som manipulerar beräkningen av ett referensvärde utgör marknadsmanipulation.

En skillnad i förhållande till marknadsmissbruksförordningen är att det är fråga om effektrekvisit; i förordningen omfattar förbudet mot marknadsmanipulation även beteenden som är ägnade att (”kan förväntas”) ge vilseledande signaler om t.ex. pris.

5.3.3. Straffrättsliga påföljder

Enligt var och en av artiklarna om insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation ska alltså medlemsstaterna säkerställa att sådant agerande utgör brott, åtminstone i allvarliga fall och när agerandet sker uppsåtligen. Också anstiftan och medhjälp till samtliga dessa brott, liksom försök till insiderhandel och försök till marknadsmanipulation, ska straffbeläggas (artikel 6). Vidare ska juridiska personer kunna göras ansvariga för brott som avses i direktivet och som begåtts till förmån för den juridiska personen av en person som agerat antingen enskilt eller som en del av den juridiska personens organisation och som har en ledande ställning inom den juridiska personen (artikel 8). En sådan ledande ställning ska vara grundad på befogenhet att företräda den juridiska personen, fatta beslut på den juridiska personens vägnar, eller att utöva kontroll inom den juridiska personen. Juridiska personer ska också kunna hållas ansvariga när brister i övervakning eller kontroll som ska utföras av personer i ledande ställning, har gjort det möjligt för en person som är underställd den juridiska personen att till dennes förmån begå en överträdelse mot direktivets regler. Den juridiska personens ansvar ska dock inte utesluta lagföring av fysiska personer som begår, anstiftar eller medverkar till ett marknadsmissbruksbrott.

De straffrättsliga sanktionerna ska i samtliga fall vara effektiva, proportionerliga och avskräckande (artiklarna 7 och 9). Insiderhandel, att rekommendera eller förmå någon att ägna sig åt insiderhandel och marknadsmanipulation ska vara belagda med ett maximistraff på minst fyra års fängelse. Olagligt röjande av insiderinformation ska vara belagt med ett maximistraff på minst två år fängelse.

5.4. Kommissionens genomförandeåtgärder

I marknadsmissbruksförordningen ges kommissionen i uppdrag att anta delegerade akter och genomförandeakter (s.k. genomförandeåtgärder) med närmare detaljer kring förordningens bestämmelser. I vissa fall utgörs de delegerade akterna av s.k. tekniska standarder som utarbetas av Esma och sedan antas av kommissionen (se artiklarna 4.4, 4.5, 5.6, 11.9, 11.10, 13.7, 16.5, 17.10, 18.9, 19.15, 20.3, 24.3, 25.9, 26.2 och 33.5) i enlighet med det förfarande som beskrivs i Europaparlamentets och

rådets förordning (EU) nr 1095/2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Esmaförordningen). I andra fall kan kommissionen anta genomförandeakter utan Esmas inblandning (se artiklarna 6.5, 6.6 och 12.5, artikel 17.2 tredje stycket och 17.3, artikel 19.13 och 19.14 samt artikel 32.5). Det innebär att förordningen kompletteras med ytterligare lagstiftning från EU (nivå 2).

Kommissionen har, i enlighet med det bemyndigande som lämnas i artikel 32.5, antagit en genomförandeakt i vilket det preciseras hur mekanismerna ska se ut för att möjliggöra rapportering till de behöriga myndigheterna av faktiska eller potentiella överträdelser av förordningen (kommissionens genomförandedirektiv [EU] 2015/2392 av den 17 december 2015 om Europaparlamentets och rådet förordning [EU] nr 596/2014 vad gäller rapportering till behöriga myndigheter av faktiska eller potentiella överträdelser av den förordningen). Rättsakten har antagits i form av ett direktiv i syfte att ge medlemsstaterna flexibilitet att anpassa systemen för rapportering av överträdelser till sina nationella system (skäl 14). I avsnitt 16 lämnas de förslag och görs de bedömningar som föranleds av genomförandedirektivet.

Esma har på kommissionens uppdrag lämnat s.k. tekniska råd när det gäller de genomförandeåtgärder som inte förutsätter Esmas inblandning (se Final Report Esma’s technical advice on possible delegated acts concerning the Market Abuse Regulation). Kommissionen har antagit dessa genomförandeakter. Esma har också lämnat kommissionen förslag till tekniska standarder (se Final Report Draft technical standards on the Market Abuse Regulation). Kommissionen har antagit merparten av dessa tekniska standarder. Esmaförordningen ger även Esma rätt att utfärda riktlinjer och rekommendationer till dels behöriga myndigheter, dels finansiella företag, dvs. åtgärder på nivå 3. Riktlinjerna ska syfta till att sörja för en konsekvent harmonisering inom de områden som anges i den aktuella rättsakten. I marknadsmissbruksförordningen ges Esma i uppdrag att ta fram riktlinjer i artiklarna 7.5 och 11.11.

Hänvisningar till S5-4

6. Rättssäkerhetsgarantier enligt Europakonventionen och EU-rätten

Hänvisningar till S6

6.1. Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga

6.1.1. Europakonventionen

I den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) finns civila och politiska rättigheter reglerade. Detta innefattar skydd för medborgarnas fysiska integritet, rörelsefrihet och privata sfär, krav på en rättvis och snabb rättegång inför en oberoende och opartisk domstol, förbud mot diskriminering, yttrande-, församlings- och religionsfrihet samt rättigheter knutna till val, undervisning och språk. Sverige ratificerade Europakonventionen år 1952 och konventionen införlivades med svensk rätt den 1 januari 1995 då lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna trädde i kraft. Genom lagen inkorporerades konventionen och dess tilläggsprotokoll i svensk rätt och är således direkt tillämplig här i landet. I 2 kap. 19 § regeringsformen finns ett förbud mot att meddela lag eller föreskrift som står i strid med Europakonventionen.

Hänvisningar till S6-1-1

  • Prop. 2016/17:22: Avsnitt 6.3.1

6.1.2. EU:s rättighetsstadga

När Lissabonfördraget trädde i kraft den 1 december 2009 blev Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga) rättsligt bindande för såväl EU:s institutioner som för medlemsstaterna (artikel 6.1 första stycket i EU-fördraget). Rättighetsstadgan utgör därmed en del av EU:s primärrätt.

Av EU-fördraget följer även att de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen, och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, ska ingå i unionsrätten som allmänna principer (artikel 6.3). I den mån EU:s rättighetsstadga omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av Europakonventionen ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen (artikel 52.3 i stadgan) Bestämmelsen hindrar emellertid inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd. EUdomstolen har i sin praxis varit angelägen om att inte avvika från den konventionsrättsliga praxis som utvecklats av Europadomstolen. En viktig skillnad mot Europakonventionen med tillhörande lag är emellertid att EU:s rättighetsstadga bara gäller vid tillämpningen av unionsrätten.

6.2. Rättssäkerhetsgarantierna i artikel 6 i Europakonventionen

6.2.1. Inledning

Enligt artikel 6 i Europakonventionen, som gäller vid prövning av en persons civila rättigheter och skyldigheter eller vid anklagelse för brott, har var och en de rättssäkerhetsgarantier som anges i artikeln, bl.a. rätten till en rättvis, offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. I artikeln fastslås också vissa andra rättssäkerhetsgarantier. Artikeln har i den officiella svenska översättningen (prop. 1997/98:107 s. 11) följande lydelse.

1. Var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Domen skall avkunnas offentligt, men pressen och allmänheten får utestängas från förhandlingen eller en del därav av hänsyn till den allmänna moralen, den allmänna ordningen eller den nationella säkerheten i ett demokratiskt samhälle, eller då minderårigas intressen eller skyddet för parternas privatliv så kräver eller, i den mån domstolen finner det strängt nödvändigt, under särskilda omständigheter när offentlighet skulle skada rättvisans intresse.

2. Var och en som blivit anklagad för brott skall betraktas som oskyldig till dess hans skuld lagligen fastställts.

3. Var och en som blivit anklagad för brott har följande minimirättigheter

a) att utan dröjsmål, på ett språk som han förstår och i detalj, underrättas om innebörden av och grunden för anklagelsen mot honom,

b) att få tillräcklig tid och möjlighet att förbereda sitt försvar,

c) att försvara sig personligen eller genom rättegångsbiträde som han själv utsett eller att, när han saknar tillräckliga medel för att betala ett rättegångsbiträde, erhålla ett sådant utan kostnad, om rättvisans intresse så fordrar,

d) att förhöra eller låta förhöra vittnen som åberopas mot honom samt att själv få vittnen inkallade och förhörda under samma förhållanden som vittnen åberopade mot honom,

e) att utan kostnad bistås av tolk, om han inte förstår eller talar det språk som begagnas i domstolen.

Syftet med artikeln är att tillförsäkra den enskilde en opartisk prövning av rättsliga anspråk. Av artikeln och praxis i anslutning till den framgår hur de nationella processreglerna ska utformas för att den enskilde ska tillförsäkras avsedda rättigheter.

Rättssäkerhetsgarantierna i artikeln gäller alltså dels vid tvister om civila rättigheter eller skyldigheter, dels vid anklagelse för brott. När det gäller anklagelse för brott har domstolen, som en utgångspunkt vid tolkningen av artikeln, uttalat att rätten till en rättvis rättsskipning har en mycket stor betydelse i ett demokratiskt samhälle. Bestämmelsens syfte och målsättning tillåter därför inte en restriktiv tolkning av artikel 6.1.

6.2.2. Anklagelse för brott

Europadomstolen har i ett stort antal avgöranden tagit ställning till gränsdragningen mellan straff och disciplinära åtgärder. Vid bedömningen av vad som är anklagelse för brott utgår domstolen från de s.k. Engelkriterierna (Engel m.fl. mot Nederländerna den 8 juni 1976).

Det första kriteriet, och utgångspunkten för bedömningen av om det föreligger en anklagelse för brott eller inte, är hur handlingen klassificeras i nationell rätt. Begreppet brott är dock autonomt, dvs. det ska ges en självständig och allmängiltig tolkning. Domstolen är därför inte bunden av den nationella klassificeringen.

Det andra kriteriet är gärningens art. Om det handlar om en gärning som kan utföras av vem som helst och som sanktioneras med ett allmänt förbud, talar det för att artikel 6 i konventionen är tillämplig. Om det däremot är fråga om en överträdelse av förhållningsregler för en viss avgränsad grupp med särskild ställning och särskilda skyldigheter, talar detta mot att det rör sig om brott i konventionens mening. Av betydelse när det gäller gärningens art är också bestämmelsens syfte. Om syftet är avskräckande och bestraffande och inte att kompensera för skada talar det för att gärningen är ett brott. Det tredje kriteriet gäller den möjliga påföljdens art och stränghet. En frihetsberövande påföljd medför i all-

mänhet att artikel 6 i konventionen är tillämplig medan typiska disciplinstraff som suspension och varning talar i motsatt riktning (se t.ex. Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, 5 uppl., s. 175 f.). Det faktum att höga sanktionsavgifter kan påföras kan innebära att det blir fråga om brott i Europakonventionens mening (se t.ex.

Grande Stevens m.fl. mot Italien den 4 mars 2014). Enbart den ekonomiska sanktionens storlek i sig leder dock inte till att förfarande anses straffrättsligt (se t.ex. Porter mot Förenade kungariket den 8 april 2003 och Müller-Hartburg mot Österrike den 19 februari 2013).

Hänvisningar till S6-2-2

  • Prop. 2016/17:22: Avsnitt 11.2

6.2.3. Tillgång till en oavhängig och opartisk domstol

Rättigheten innebär ett krav på att det finns en enligt lag inrättad domstol som den enskilde kan vända sig till vid prövning av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter (se t.ex. Sporrong och Lönnroth mot

Sverige den 23 september 1982). Rätten till domstolsprövning är inte absolut utan kan vara begränsad, om begränsningen tjänar ett legitimt ändamål och står i rimlig proportion till detta ändamål. Begränsningen får dock inte vara så långtgående att den urholkar det centrala innehållet i artikel 6. Artikel 2 i det sjunde tilläggsprotokollet anger att var och en som dömts av domstol för brottslig gärning ska ha rätt att få skuldfrågan eller påföljden omprövad av högre domstol.

Bestämmelserna i konventionen hindrar dock inte att ett första beslut om att påföra en sanktion fattas av en annan myndighet än en domstol, så länge den enskilde har rätt till prövning i domstol enligt artikel 6 och rätt att överklaga enligt artikel 2 i det sjunde tilläggsprotokollet (se t.ex.

Le Compte, Van Leuven och De Meyre mot Belgien den 27 maj 1981 och Albert och Le Compte mot Belgien den 10 februari 1983).

Att domstolen är oavhängig och opartisk innebär att den, i sin dömande verksamhet, inte får vara beroende av statsmakterna eller parterna. Det får inte heller för en utomstående iakttagare föreligga några legitima tvivel om domstolens opartiskhet.

6.2.4. Rätten att inte belasta sig själv

Europadomstolen har fastslagit att rätten till en rättvis rättegång också innebär en rätt för den misstänkte att inte uttala sig och en rätt att inte behöva belasta sig själv. Europadomstolen anger att rätten till tystnad och rätten att inte belasta sig själv är internationellt erkända rättsprinciper som befinner sig i artikel 6 kärnområde, trots att de inte uttryckligen nämns i artikeln. Det var i avgörandet Funke mot Frankrike den 25 februari 1993 som Europadomstolen först slog fast denna rätt. Målet gällde en man som dömts att betala böter och vite för att han inte hade lämnat över vissa dokument till tullmyndigheten, som myndigheten ansåg borde finnas hos honom. Europadomstolen fann att mannen hade tvingats bidra till utredningen mot honom själv och att rätten att inte belasta sig själv hade kränkts.

Rätten är dock inte absolut. Europadomstolen har t.ex. slagit fast att det, under vissa villkor, kan vara förenligt med Europakonventionen att låta

den tilltalades tystnad ha ett för den anklagade negativt bevisvärde (se

John Murray mot Förenade kungariket den 8 februari 1996). Vidare har

Europadomstolen uttalat att rätten att inte belasta sig själv inte nödvändigtvis utesluter att tvång används för att t.ex. förmå en person att lämna uppgifter om sina finansiella tillgångar, även om en sanktion kan följa om personen inte gör det, eller att lämna uppgifter till en parlamentarisk undersökningskommission, eftersom det skulle vara svårt att se hur en sådan kommission skulle kunna fungera om den inte hade några tvångsmedel att tillgå (Vondel mot Nederländerna den 23 mars 2006). Det är vidare först efter det att brottmålsrättegången är slutförd som det kan göras en bedömning om användandet av uttalandena i brottmålsprocessen har gjort rättegången som helhet rättvis eller orättvis enligt artikel 6. Avgörande för om det är fråga om en kränkning av artikel 6 är i vilken omfattning man i den efterföljande brottmålsrättegången har använt information som den tilltalade lämnat under tvång, dvs. det måste göras en värdering mot bakgrund av den samlade bevisningen. I Staines mot Frankrike den 16 maj 2000, som gällde medverkan till insiderbrott, grundade sig den fällande domen inte primärt på vad som hade uttalats under ed utan på andra, frivilligt lämnade uppgifter. Under sådana förhållanden hade artikel 6 inte överträtts.

När det gäller rätten att inte belasta sig själv och dess relation till EUrätten kan det konstateras att EU-domstolen tolkar EU-rätten i ljuset av de grundläggande rättigheter som finns i Europakonventionen (se av-

snitt 6.1.2)

. EU-domstolen har uttalat att kommissionens vidsträckta undersökningsbefogenheter enligt regelverket på konkurrensområdet syftar till att fullgöra den uppgift som tilldelats den enligt EUF-fördraget för att se till att konkurrensreglerna iakttas på den gemensamma marknaden och för att upprätthålla det konkurrenssystem som företagen ovillkorligen är skyldiga att iaktta, även om vissa begränsningar i kommissionens undersökningsbefogenheter är nödvändiga för att tillgodose behovet av att skydda företagens rätt att inte belasta sig själva (se t.ex. T-112/98 Mannesmannröhren-Werke AG mot Europeiska gemenskapernas kommission p. 62). Enligt EU-domstolens praxis på området har kommissionen rätt att tvinga ett företag att, dels tillhandahålla information om fakta som är kända för företaget, dels uppvisa relevanta dokument som finns i företagets ägo (se t.ex. mål 374/87

Orkem mot Europeiska gemenskapernas kommission p. 27, och C-301/04

P Europeiska gemenskapernas kommission mot SGL Carbon AG p. 29–49). Detta gäller trots det faktum att sådana uppgifter och handlingar kan användas av kommissionen för att bevisa att företaget har deltagit i konkurrensbegränsande beteende. Domstolen pekar på att det inte finns något som hindrar företaget från att senare utöva sin rätt till försvar och påvisa att omständigheterna i svaren eller i överlämnade handlingar har en annan innebörd än den som tillskrivs dem av kommissionen.

6.2.5. Rätt till kostnadsfritt biträde

Frågan om rätten till kostnadsfritt biträde kan bli aktuell när målet rör en anklagelse om brott i Europakonventionens mening. Av artikel 6.3 c i konventionen framgår att den som saknar tillräckliga medel för att betala

ett rättegångsbiträde har rätt att ”erhålla ett sådant utan kostnad, om rättvisans intresse så fordrar”. Vid bedömningen ska hänsyn tas till vilken sanktion som den anklagade riskerar samt målets art och beskaffenhet. Praxis utvisar att fri biträdeshjälp med stöd av konventionen förutsätter att det är fråga om en betungande sanktion och en komplicerad rättsfråga. Europadomstolen har uttalat att det i princip ska finnas en rätt till juridiskt biträde i fall då frihetsberövande kan komma i fråga som påföljd (se Benham mot Förenade kungariket den 10 juni 1996). Det är dock inte bara vid fängelsestraff som det ansetts påkallat att bevilja fri biträdeshjälp (se bl.a. Pham Hoang mot Frankrike den 25 september 1992, där en narkotikasmugglare hade dömts att betala mycket höga belopp i form av förverkande och böter). I ett mål rörande skattetillägg ansågs rättvisans intresse däremot inte ha krävt juridiskt biträde på det allmännas bekostnad (Barsom och Varli mot Sverige den 4 januari 2008). I ett annat beslut betonade Europadomstolen att utebliven betalning av skattetilläggen enligt svensk lag inte kunnat medföra att de omvandlades till ett fängelsestraff (se Güney mot Sverige den 17 juni 2008). Rätten att biträdas av försvarare gäller inte bara själva rättegången utan också de polisförhör och den förundersökning som föregår åtalet. Som princip har Europadomstolen klargjort att en misstänkt person redan vid det första polisförhöret ska ha rätt att bistås av en försvarare, om det inte finns tvingande skäl att inskränka denna rätt. Även om det undantagsvis finns sådana tvingande skäl, får inskränkningen inte tillåtas skada den misstänktes rätt att försvara sig.

6.3. Dubbelprövningsförbudet

6.3.1. Dubbelprövningsförbudet i Europakonventionen

Europakonventionens sjunde tilläggsprotokoll antogs av Ministerkommittén i Europarådet den 22 november 1984. Tilläggsprotokollet har ratificerats av Sverige och gäller också som lag enligt lagen om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (se avsnitt 6.1.1). Avsikten med tilläggsprotokollet var att föra in rättigheter från FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och på så sätt stärka Europakonventionens skydd. Genom artikel 4 i protokollet fick Europakonventionen en reglering av principen om att den som en gång blivit dömd eller frikänd av domstol för ett brott ska vara skyddad mot nytt åtal och ny dom för samma brott. Rättigheten eller förbudet har flera benämningar: dubbelbestraffningsförbudet, dubbelprövningsförbudet, förbudet mot dubbla förfaranden och den latinska benämningen ne bis in idem (ej två gånger i samma sak). I det följande används termen dubbelprövningsförbudet (jfr prop. 2014/15:131 s. 39).

Artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet har följande lydelse på svenska.

1. Ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat.

2. Bestämmelserna i föregående punkt skall inte utgöra hinder mot att målet tas upp på nytt i enlighet med lagen och rättegångsordningen i den berörda staten, om det föreligger bevis om nya eller nyuppdagade omständigheter eller om ett grovt fel har begåtts i det tidigare rättegångsförfarandet, vilket kan ha påverkat utgången i målet.

3. Avvikelse får inte ske från denna artikel med stöd av artikel 15 i konventionen.

Av ordalydelsen i punkt 1 framgår tydligt att dubbelprövningsförbudet är begränsat till att gälla samma rättssubjekt. Vidare skyddar bestämmelsen bara mot lagföring inom en och samma stat. I andra delar är bestämmelsen inte lika tydlig. Detta gäller bl.a. frågor om vad som avses med att lagföras eller straffas eller vad som utgör samma brott. Förenklat kan dock sägas att bestämmelsen avser att förhindra att samma person prövas för samma brott två gånger.

Det kan framhållas att dubbelprövningsförbudet inte förbjuder att flera straff döms ut för samma brott, utan att samma brott prövas på nytt, dvs. vid olika tillfällen.

I punkt 2 finns undantag från huvudregeln. Hinder mot ny lagföring ska inte föreligga när det har framkommit nya viktiga omständigheter som kan påverka utgången i målet eller det i den tidigare rättegången förekommit ett grovt rättegångsfel som kunnat ha sådan effekt. Det finns således utrymme för t.ex. resning eller undanröjande av en dom på grund av domvilla om sådana förfaranden är möjliga enligt den nationella rätten.

Skattetillägg i Europadomstolen

Det har konstaterats att uttag av de svenska skattetilläggen, även om de fastställs i en administrativ process, utgör en anklagelse om brott i Europakonventionens mening (Europadomstolens avgöranden i målen

Janosevic mot Sverige samt Västberga Taxi AB och Vulic mot Sverige den 23 juli 2002). Denna bedömning avsåg artikel 6 i Europakonventionen, men bedömningen av vad som utgör ett straff i Europakonventionens mening görs på samma sätt avseende dubbelprövningsförbudet. Avgörandena innebar inte något krav på att skattetilläggen, även om de anses ha straffrättslig karaktär i Europakonventionens mening, omdefinieras till en straffrättslig sanktion eller prövas i ett straffrättsligt förfarande. I det följande när det talas om Europakonventionen avses även de tilläggsprotokoll som Sverige har anslutit sig till, om inte annat framgår av sammanhanget.

Det svenska systemet med skattetillägg och skattebrott och dess förenlighet med dubbelprövningsförbudet prövades av Europadomstolen bl.a. genom Rosenquist mot Sverige den 14 september 2004. Reglerna bedömdes då inte strida mot dubbelprövningsförbudet. I det fallet ansåg domstolen att de båda förfarandena inte avsåg samma brott (idem) bl.a. eftersom ansvar för skattebrott förutsatte att det fanns uppsåt, medan motsvarande krav inte ställdes upp för att ta ut skattetillägg. Domstolen beaktade också att ansvar för skattebrott och skattetillägg tjänade olika syften.

Europadomstolen gjorde dock en annan bedömning i domen Lucky Dev mot Sverige den 27 november 2014. Klagomålet om dubbelprövningsförbudet avsåg såväl skattetillägg i relation till skattebrott som skattetillägg i relation till bokföringsbrott. När det gäller skattebrottet hade klaganden frikänts från åtalet men avseende bokföringsbrottet hade fällande dom meddelats. Klagomålet avsåg också rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6, där det hade gjorts gällande att beviskraven för uttag av skattetillägg var för låga. Europadomstolen ansåg, i likhet med både klaganden och regeringen, att påförandet av skattetillägg och åtalet för skattebrott avsåg samma brott. Domstolen ansåg att en kränkning av dubbelprövningsförbudet hade skett på den grunden att processen avseende skattetillägg hade fortsatt efter det att brottmålsprocessen hade avslutats. Processen avseende bokföringsbrott ansågs röra en annan gärning än den som var aktuell i processen om skattetillägg och kombinationen av dessa förfaranden hade därför inte innefattat någon kränkning av dubbelprövningsförbudet. Klagomålet enligt artikel 6 avvisades som uppenbart ogrundat. Den 21 oktober 2014 har Europadomstolen också avvisat tre klagomål gällande dubbelprövningsförbudet på grund av ej uttömda inhemska rättsmedel.

Med hänsyn till den nya rättsliga synen som följt på Högsta domstolens ändrade praxis 2013 (mer om detta nedan) kom Europadomstolen fram till att det nu fanns tillgängliga och effektiva rättsmedel i Sverige som kunde ge kompensation för påstådda kränkningar av artikel 4 i tilläggsprotokollet och som gällde retroaktivt, som kunde tillkomma klagandena (Shibendra Dev mot Sverige, Henriksson mot Sverige, och

Åberg mot Sverige, samtliga den 21 oktober 2014). Härefter har ytterligare ett antal avgöranden med motsvarande innebörd meddelats av

Europadomstolen.

Utvecklad praxis angående samma brott

Dubbelprövningsförbudet gäller nya straffrättsliga förfaranden för samma brott som i det tidigare avgörandet. Före domen i målet

Zolotukhin mot Ryssland (den 10 februari 2009) uppställde Europadomstolens praxis två villkor för att det nya förfarandet skulle anses gälla samma brott. Det nya förfarandet skulle för det första gälla samma faktiska handling som det tidigare avgörandet. För det andra skulle det inte vara någon väsensskillnad mellan de tillämpliga lagreglerna. Lagreglerna fick inte skilja sig från varandra ”in their essential elements” (Franz Fischer mot Österrike den 29 maj 2001). Med tillämpning av detta synsätt uttalade domstolen i målet Rosenquist mot Sverige, gällande förhållandet mellan de svenska reglerna om skattetillägg och skattebrott, att brotten i lagreglerna skilde sig åt med avseende på subjektiva rekvisit och syfte och därför inte utgjorde ”samma brott” enligt artikel 4 i tilläggsprotokollet.

Genom Zolotukhin-domen har emellertid praxis på området för samma brott (idem) ändrats. Det står nu klart att dubbelprövningsförbudet ska förstås som ett förbud mot åtal eller rättegång för ett andra ”brott” i den mån som detta härrör från identiska fakta eller fakta som i allt väsentligt är desamma (Zolotukhin mot Ryssland p. 82). Det nya synsättet baserar sig helt på faktiska gärningar och avvisar den rättsliga klassificeringen av

gärningar som mindre relevant. Enligt Europadomstolen ska prövningen utgå från de fakta som bildar en uppsättning konkreta fakta som berör samma svarande och är oupplösligt förbundna med varandra till tid och rum och vars existens måste bevisas för att en fällande dom ska uppnås eller ett straffrättsligt förfarande inledas. Det kan nämnas att Zolotukhindomen inte avsåg skatteförfarandet utan sanktioner till följd av en persons agerande inne på ett militärt område.

Förändringen av Europadomstolens praxis har sedermera bekräftats i ett antal domar (se t.ex. Ruotsalainen mot Finland den 16 juni 2009,

Maresti mot Kroatien den 25 juni 2009 och Tsonyo Tsonev mot Bulgarien den 14 januari 2010). Praxisförändringen bekräftades i svensk rätt i NJA 2010 s. 168 I och II. Högsta domstolen uttalade där att

Europadomstolens tidigare praxis gällande bedömningen av vad som utgör samma brott enligt artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet numera är överspelad. Av olika anledningar ansåg domstolen dock att det inte fanns skäl att anse det svenska systemet med skattetillägg och skattebrott som oförenligt med dubbelprövningsförbudet. Om svensk praxis, se nedan under rubrik ”Dubbelprövningsförbudet i svensk praxis”. I Europadomstolens avgörande Pirttimäki mot Finland den 20 maj 2014, där en person dels dömts för skattebedrägeri i sin egenskap av företrädare för ett bolag, dels påförts ett skattetillägg, ansågs det inte vara fråga om samma brott dels då det gällde två olika personer, ”legal entities” (ett bolag och en person), dels då det gällde olika ageranden: Skattebedrägeriet avsåg oriktigt uppgiftslämnande i bolagets deklaration och skatteförhöjningen avsåg den enskilde personens deklarationsförfarande. Någon kränkning av dubbelprövningsförbudet hade således inte skett.

Den 27 november 2014 kom så ett avgörande även avseende Sverige. I det ovan nämnda målet Lucky Dev mot Sverige ansåg domstolen att påförandet av skattetillägg och åtalet för skattebrott avsåg samma brott. För att komma fram till detta tog Europadomstolen uttryckligen vägledning av uttalanden i Zolotukhin-domen (p. 82) och anförde att klagandens åtal och uttag av skattetillägg grundades på samma underlåtenhet att deklarera inkomster från affärsverksamhet och mervärdesskatt. Dessutom avsåg skatteförfarandet och brottmålsförfarandet samma tidsperiod och väsentligen samma belopp undandragna skatter. Därmed var idemmomentet av dubbelprövningsförbudet uppfyllt (p. 54). Det aktuella klagomålet omfattade också en påstådd kränkning avseende bokföringsbrott och skattetillägg. Processen avseende bokföringsbrott befanns dock av Europadomstolen röra en annan gärning än den som var aktuell i processen om skattetillägg och kombinationen av dessa förfaranden hade därför inte innefattat någon kränkning av dubbelprövningsförbudet (p. 55).

Lagföras eller straffas

Den svenska ordalydelsen av bestämmelsen anger att man inte får lagföras eller straffas på nytt. Det engelska uttrycket är ”tried or punished again”. Dubbelprövningsförbudet syftar till att förhindra upprepandet av ett straffrättsligt förfarande som har avslutats genom ett slutligt avgörande (Gradinger mot Österrike den 23 oktober 1995). Ett avgörande spärrar således mot ny lagföring endast om det innebär att den tilltalade

blir fälld eller frikänd från brottet, se t.ex. Smirnova och Smirnova mot

Ryssland den 3 oktober 2002 och Wassdahl mot Sverige den 29 november 2005.

Dubbelprövningsförbudet hindrar alltså inte bara ett andra straff utan även en andra prövning för samma brott. Det är således inte av betydelse om personen verkligen döms för ett brott, utan själva prövningen utgör hinder för en andra prövning. Att en person frikänns från ett åtal utgör också hinder för en andra prövning av samma brott, se också Lucky Dev mot Sverige (p. 58). Lagföringen eller prövningen ska alltså innebära att man prövar den enskildes skuld slutligt. Sådana förfaranden som inte innebär en slutlig prövning av den enskildes skuld är inte hinder för ett andra förfarande.

Laga kraft

Dubbelprövningsförbudet är utformat som en res judicata-regel och som nämns under föregående rubrik syftar det till att förhindra upprepandet av ett straffrättsligt förfarande som har avslutats genom ett slutligt avgörande (Gradinger mot Österrike p. 53). Ett avgörande är slutligt om det har ”acquired the force of res judicata” (Zolotukhin mot Ryssland p. 83). Så är fallet när avgörandet är oåterkalleligt, dvs. när inga ordinarie rättsmedel är tillgängliga eller när parterna har uttömt sådana rättsmedel eller har låtit tidfristen löpa ut utan att göra bruk av dem (Zolotukhin mot

Ryssland p. 107). Även Explanatory Report till sjunde tilläggsprotokollet (ETS No. 117) betonar att principen bara är tillämplig om det finns ett slutligt avgörande (p. 29 jämfört med p. 22). Det handlar således om att ett förfarande inte får upprepas efter att ett avgörande fått laga kraft. Se mer under nästa rubrik.

Parallella förfaranden och förfaranden med nära samband

Frågan om vad som är samma brott (idem) kan sägas ha klargjorts i stora delar genom Zolotukhin mot Ryssland. Innebörden av förbudet mot upprepningen (bis), har dock inte varit lika klar. Det finns exempel på när straff utdömda i olika förfaranden har ansetts förenligt med dubbelprövningsförbudet, såsom RT mot Schweiz den 30 maj 2000, Nilsson mot

Sverige den 13 december 2005 och Maszni mot Rumänien den 21 september 2006 som alla avser indragningar av körkort i en annan process än brottmålet. I vissa fall har det varit fråga om parallella förfaranden. I vissa fall har grunden för bedömningen att förfarandet är förenligt med förbudet angetts vara att förfarandena haft en tillräckligt nära koppling, eller att det andra förfarandet inte inneburit en självständig prövning av skuldfrågan.

Det finns senare praxis där parallella förfaranden har bedömts som oförenliga med förbudet, på så sätt att det andra, pågående förfarandet borde ha avbrutits när det första förfarandet fick laga kraft, se t.ex.

Tomasovic mot Kroatien den 18 oktober 2011, Muslija mot Bosnien-Herzegovina den 14 januari 2014, Grande Stevens m.fl. mot Italien den 4 mars 2014 och Glantz mot Finland och Nykänen mot Finland den 20 maj 2014.

I Häkkä mot Finland den 20 maj 2014 som också gäller parallella förfaranden befanns ingen kränkning ha ägt rum trots att ett av

förfarandena fick laga kraft. Skälet synes vara att det kvarstående förfarandet inte var föremål för klagomål av den enskilde (p. 52).

Frågan om vad som gäller för parallella förfaranden i relation till det svenska systemet med skattetillägg och skattebrott som gällde fram till den 1 januari 2016 klargjordes också genom domen Lucky Dev mot

Sverige. I domen sades bl.a. följande. Artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet hindrar inte att parallella förfaranden pågår före dess att det finns ett slutligt avgörande. I de fallen kan det inte sägas att den enskilde har prövats flera gånger för ett brott för vilket han redan har slutligt blivit frikänd från eller dömts för (p. 59). Artikel 4 utgör inget skydd mot lis pendens. Europadomstolen noterar att de svenska högsta domstolarna har ansett att även pågående, ej avslutade förfaranden hindrar att ett andra förfarande avseende samma brott påbörjas och att de har ansett att hindret uppstår när Skatteverket beslutar att ta ut skattetillägg eller när ett åtal väcks. Denna garanti mot parallella förfaranden kan dock inte härledas från artikel 4 (p. 60).

Dubbelprövningsförbudet på marknadsmissbruksområdet

I det ovan nämnda avgörandet Grande Stevens m.fl. mot Italien fick Europadomstolen ytterligare en möjlighet att klargöra frågor om tillämpningen av dubbelprövningsförbudet. Målet gällde ett överklagande av administrativa sanktionsavgifter som den italienska tillsynsmyndigheten på finansmarknadsområdet, CONSOB, hade påfört sökandena, två ledningspersoner samt två företag, samtidigt som sökandena var föremål för en brottmålprocess efter att ha anklagats för otillbörlig marknadspåverkan. Sökandena hade påförts höga administrativa sanktioner för att ha ett lämnat ett pressmeddelande med beskedet att inga initiativ hade undersökts eller inletts med anledning av ett utgånget finansieringsavtal, trots att CONSOB hade begärt offentliggörande av uppgifter om eventuella initiativ. I själva verket var förhandlingarna med en bank i ett långt framskridet stadium. Drygt ett år senare väcktes brottmål mot sökandena.

Enligt domstolen rörde brottmålsprocessen som fördes mot sökandena, omständigheter som var identiska med dem för vilka sökandena hade prövats slutligt ansvarig av CONSOB, med administrativa påföljder som resultat. Domstolen fastslog att de administrativa påföljder som CONSOB hade påfört sökandena skulle betraktas som straffrättsliga påföljder, i ljuset av syftet med Europakonventionen. Domstolen fastslog att ett påbörjat straffrättsligt förfarande för överträdelser som redan har varit föremål för CONSOB administrativa sanktioner utgör en ne bis in idem-situation, där rättsliga åtgärder inte kan väckas två gånger för samma sak. Genom domen bekräftar domstolen att dubbelprövningsförbudet även omfattar administrativa sanktioner genom att definiera dem som att vara av i huvudsak straffrättslig karaktär, även om de formellt klassificeras som icke-kriminella i nationell lagstiftning.

Hänvisningar till S6-3-1

  • Prop. 2016/17:22: Avsnitt 8.2

6.3.2. Dubbelprövningsförbudet i EU:s rättighetsstadga

I Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, benämnd EU:s rättighetsstadga, finns också en bestämmelse om dubbelprövningsförbudet. Stadgan är sedan Lissabonfördragets ikraftträdande

den 1 december 2009 en del av primärrätten och är således direkt tillämplig.

Enligt artikel 50 i EU:s rättighetsstadga får ingen lagföras eller straffas på nytt för en lagöverträdelse för vilken han eller hon redan har blivit frikänd eller dömd i unionen genom en lagakraftvunnen brottmålsdom i enlighet med lagen. Formuleringen är inte helt identisk med dubbelprövningsförbudet i Europakonventionens sjunde tilläggsprotokoll. Det är inte heller helt självklart att den har exakt samma innebörd som konventionens dubbelprövningsförbud. En viktig skillnad mot Europakonventionen med tillhörande lag är att EU:s rättighetsstadga bara gäller vid tillämpning av unionsrätten. Det är således av vikt vad som utgör unionsrätt. Det kan också nämnas att bestämmelsen har ett vidare tillämpningsområde, då det i stället för att begränsas till samma stat, gäller ”i unionen”.

Åkerberg Fransson-domen

Med anledning av att Haparanda tingsrätt i december 2010 begärt förhandsavgörande från EU-domstolen avseende tolkningen av dubbelprövningsförbudet i artikel 50 i EU:s rättighetsstadga meddelade EUdomstolen dom den 26 februari 2013 i mål C-617/10, Hans Åkerberg

Fransson. Av domen kan utläsas bl.a. följande.

EU-domstolen ansåg sig vara behörig att besvara de frågor som hade ställts och att lämna samtliga tolkningsfakta som var nödvändiga för att den hänskjutande domstolen skulle kunna avgöra om den nationella lagstiftningen är förenlig med dubbelprövningsförbudet i artikel 50 i rättighetsstadgan (p. 31). Ställningstagandet motiverades med att skattetillägg och åtal för skattebrott som grundats på att oriktiga uppgifter lämnats avseende mervärdesskatt utgör tillämpning av EU-rätten i den mening som avses i stadgan. I det sammanhanget uttalades att när en domstol i en medlemsstat har att – i ett fall där de åtgärder som vidtas av medlemsstaterna inte är fullständigt bestämda av unionsrätten – pröva om en bestämmelse eller en åtgärd i nationell rätt, som utgör en tillämpning av unionsrätten, är förenlig med de grundläggande rättigheterna, förblir nationella myndigheter och domstolar behöriga att tillämpa nationella normer för skydd av grundläggande rättigheter. Detta förutsatt att tillämpningen av dessa normer varken undergräver den skyddsnivå som föreskrivs i stadgan, såsom den tolkats av domstolen, eller unionsrättens företräde, enhetlighet och verkan (p. 29).

När det gäller frågan om dubbelprövningsförbudet i artikel 50 i EU:s rättighetsstadga ska tolkas så att den utgör hinder för att väcka åtal för skattebrott mot någon som redan har påförts skattetillägg för samma oriktiga uppgiftslämnande i deklarationen, förutsätter en sådan tillämpning att de åtgärder som redan vidtagits mot den tilltalade genom ett lagakraftvunnet avgörande är av straffrättslig karaktär (p. 32 och 33). Artikel 50 hindrar inte en medlemsstat från att, för samma gärning i form av underlåtenhet att deklarera mervärdesskatt, tillämpa en kombination av skatterättsliga och straffrättsliga sanktioner. I syfte att säkerställa uppbörden av samtliga inkomster från mervärdesskatt, och därigenom att värna unionens ekonomiska intressen, står det medlemsstaterna fritt att själva välja de sanktioner som ska vara tillämpliga. Det kan vara admi-

nistrativa eller straffrättsliga sanktioner. Det är först när ett skattetillägg har straffrättslig karaktär, i den mening som avses i artikel 50 i stadgan, och skattetilläggsbeslutet fått laga kraft, som artikeln hindrar att en och samma person lagförs för samma gärning (p. 34).

Enligt EU-domstolen ankom det på Haparanda tingsrätt att bedöma huruvida det finns anledning att pröva den kombination av skatterättsliga och straffrättsliga sanktioner som är föreskriven i den nationella lagstiftningen mot de nationella normerna. En sådan prövning kan utmynna i att Haparanda tingsrätt finner att kombinationen strider mot dessa normer, förutsatt att återstående sanktioner är effektiva, proportionella och avskräckande (p. 36, enligt lydelse efter EU-domstolens rättelse den 7 maj 2013).

6.3.3. Dubbelprövningsförbudet i svensk rättspraxis

Fram till den 11 juni 2013 hade både Högsta förvaltningsdomstolen och Högsta domstolen ansett att det svenska systemet med skattetillägg och en straffrättslig sanktion inte var oförenligt med Europakonventionens dubbelprövningsförbud (RÅ 2009 ref. 94 och NJA 2010 s. 168 I och II). Genom Högsta domstolens beslut i plenum den 11 juni 2013 ändrades praxis (NJA 2013 s. 502). Sammanfattningsvis ansåg Högsta domstolen att rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott (gärning) omfattar systemet med skattetillägg och påföljd för brott mot skattebrottslagen. Rätten omfattar såväl mervärdesskatt som andra skatter och avgifter. Den gäller när skattetillägg och påföljd för skattebrott aktualiseras för en och samma fysiska person, också i vissa situationer när en juridisk person är primärt ansvarig för skattetillägget. Det föreligger hinder (lis pendens) mot åtal för skattebrott även om beslutet om skattetillägg inte har fått laga kraft. I avgörandet uttalades också att dubbelprövningsförbudet normalt inte hindrar åtal och dom för bokföringsbrott av det skälet att skattetillägg har tagits ut.

Härigenom bedömdes således systemet med skattetillägg och skattebrott som oförenligt med dubbelprövningsförbudet och dubbelprövningsförbudets innebörd nationellt konstaterats äga tillämpning även på lis pendens-situationer.

Det kan nämnas att vad gäller dubbelprövningsförbudet enligt EUstadgan bedömde Högsta domstolen att Åkerberg Fransson-domen innebär att den som har fått ett skattetillägg avseende mervärdesskatt inte kan åtalas för ett motsvarande skattebrott, oavsett vilken bedömning som kan göras av de olika sanktionernas effektivitet.

Högsta förvaltningsdomstolen har genom dom den 29 oktober 2013 frångått sin tidigare praxis (HFD 2013 ref. 71). Högsta förvaltningsdomstolen fann att när en skattskyldig har åtalats för skattebrott får beslut inte fattas om skattetillägg som grundas på samma oriktiga uppgifter som åtalet.

Högsta domstolens syn i NJA 2013 s. 502 att dubbelprövningsförbudet normalt inte hindrar åtal och dom för bokföringsbrott av det skälet att skattetillägg har tagits ut, har bekräftats av senare avgörande. Högsta domstolen undanröjde den 25 april 2014 (NJA 2014 s. 377) en hovrättsdom om avvisning av ett åtal för bl.a. bokföringsbrott på grund av tidig-

are uttaget skattetillägg. Högsta domstolen fann att besluten om skattetillägg inte hindrade en prövning av åtalet för grovt bokföringsbrott.

6.3.4. Nya regler om skattebrott och skattetillägg

Som framgår ovan är enligt Europadomstolen samtidiga skattetilläggs- och skattebrottsförfaranden inte oförenliga med dubbelprövningsförbudet utan en kränkning sker först om det kvarvarande förfarandet inte avbryts när ett förfarande får laga kraft. Reglerna om skattetillägg och skattebrott som tillåter prövningar vid två olika tillfällen har dock återkommande utsatts för kritik från olika håll. Medan en utredning pågick om att stärka rättssäkerheten förändrades rättsläget då systemet med skattetillägg och skattebrott av Högsta domstolen genom nämnda NJA 2013 s. 502 bedömdes som oförenligt med dubbelprövningsförbudet. Högsta förvaltningsdomstolen följde efter med samma bedömning i oktober 2013 genom HFD 2013 ref. 71. Rättsutvecklingen gjorde därför att ändringar i lagstiftningen var mycket angelägna och regeringen lade därför fram ett lagförslag som i korthet innebär att åklagaren inte får inleda en process om skattebrott om Skatteverket dessförinnan har fattat beslut om skattetillägg i fråga om samma felaktighet eller passivitet avseende samma person, se propositionen Skattetillägg: Dubbelprövningsförbudet och andra rättssäkerhetsfrågor (prop. 2014/15:131). Omvänt får inte Skatteverket fatta beslut om skattetillägg om åklagaren har inlett en skattebrottsprocess om samma felaktighet eller passivitet avseende samma person. Vidare har en reglering om ett samlat sanktionsförfarande i en domstol införts. Allmän domstol ska i samband med skattebrottsprocessen på yrkande av åklagare kunna besluta om skattetillägg. Dessutom justerades r eglerna om åtalsprövning i skattebrottslagen.

De nya reglerna innebär att en åtalad person kan dömas i allmän domstol både till att betala skattetillägg och till fängelsestraff för skattebrott för en och samma handling. De innebär dock att den enskilde slipper föra två olika processer rörande samma handling, dvs. både hos Skatteverket (eller vid överklagande i förvaltningsdomstol) gällande skattetillägg och i allmän domstol gällande sanktion för skattebrott. I stället sker en enda prövning antingen hos Skatteverket (eller vid överklagande i förvaltningsdomstol) eller i allmän domstol. De nya reglerna trädde i kraft den 1 januari 2016 (se lagen [2015:632] om talan om skattetillägg i vissa fall).

7. Några allmänna utgångspunkter

7.1. Anpassningar av svensk rätt

Den lösning som valts på EU-nivå med en marknadsmissbruksförordning som ersätter 2003 års marknadsmissbruksdirektiv och ett nytt marknadsmissbruksdirektiv som kompletterar förordningen får återverkningar även på svensk rätt. Det rör sig dels om behovet av ändringar i sak av nuvarande regler, dels om den lagtekniska lösningen på ett mer övergripande plan. Den senare frågan behandlas i detta avsnitt.

Ett viktigt syfte bakom marknadsmissbruksförordningen och marknadsmissbruksdirektivet är att uppnå harmoniserade och effektiva regler på marknadsmissbruksområdet (skälen 3–5 till förordningen och skälen 4, 7 och 8 till direktivet). En förutsättning för den eftersträvade harmoniseringen är att medlemsstaternas nationella regelverk inte ställer upp ytterligare eller annorlunda krav än dem som följer av det gemensamma regelverket. En utgångspunkt vid anpassningen av svensk rätt till förordningen och genomförandet av direktivet bör därför vara att bestämmelserna i lag och andra författningar ska motsvara dem i förordningen och direktivet. Även om det finns utrymme för avvikande nationella regler bör sådana behållas eller införas endast när det finns starka skäl för det.

I marknadsmissbruksförordningen och marknadsmissbruksdirektivet används en rad facktermer, förkortningar och uttryck, t.ex. utsläppsrätt, MTF-plattform och OTF-plattform. Flera av dessa härrör från andra EUrättsakter på värdepappersmarknadsområdet. Dessa uttryck kan antingen anpassas så långt det är möjligt till ett språkbruk som ligger närmare svensk lagstiftningstradition eller så kan den terminologi som används i EU-rättsakterna användas även i den svenska lagstiftningen. Eftersom det till stor del är fråga om en direkt tillämplig EU-förordning som kompletteras av delegerade rättsakter som också är direkt tillämpliga EU-förordningar, skulle det medföra problem om man i svensk lagstiftning skulle avvika alltför mycket från de termer och uttryck som används i EU-rättsakterna. Detta är i sig ett skäl att följa terminologin i marknadsmissbruksförordningen och marknadsmissbruksdirektivet. I sammanhanget bör även beaktas förändringstakten i den lagstiftning som sker på EU-nivå. Under senare år har en mängd EU-direktiv och EU-förordningar på värdepappersmarknadsområdet antagits och ändrats. I många fall är det grundläggande direktiv och förordningar som har tillkommit eller ändrats, t.ex. har Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG av den 21 april 2004 om marknader för finansiella instrument (förkortat MiFID I) upphävts och ersatts av MiFID II och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 600/2014 av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (förkortad MiFIR). En direktiv- och förordningsnära terminologi underlättar både anpassningen och tolkningen av svenska lagar och andra författningar i förhållande till de förändringar som sker på EU-nivå. Övervägande skäl talar således för att terminologin i svensk rätt så långt det är möjligt ska stämma överens med terminologin i marknadsmissbruksförordningen och marknadsmissbruksdirektivet.

7.2. Den behöriga myndigheten

Regeringens bedömning: Finansinspektionen bör även i fortsättningen vara den behöriga myndigheten enligt marknadsmissbruksförordningen.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt marknadsmissbruksförordningen (artikel 22) ska varje medlemsstat utse en behörig myndighet enligt förordningen. Den behöriga myndigheten ska övervaka att förordningens bestämmelser följs och besluta om sanktioner samt i övrigt fullgöra de uppgifter som anges i förordningen.

Finansinspektionen är den myndighet i Sverige som har tillsyn över värdepappersmarknaden och är i dag behörig myndighet enligt 2003 års marknadsmissbruksdirektiv (se 16 § marknadsmissbrukslagen). Finansinspektionen har ett internationellt kontaktnät med andra tillsynsmyndigheter, vilket är av stor betydelse för att kunna samarbeta på det sätt som krävs enligt marknadsmissbruksförordningen (artiklarna 25 och 26). Finansinspektionen har också, genom de lagändringar som redan gjorts till följd av marknadsmissbruksförordningen, utsetts till behörig myndighet enligt marknadsmissbruksförordningen (17 § lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument). De lagändringar som föreslås i denna proposition ger inte anledning att ändra bedömningen att det är Finansinspektionen som bör vara den behöriga myndigheten enligt marknadsmissbruksförordningen (prop. 2015/16:120 s. 45 f.).

Hänvisningar till S7-2

7.3. Bestämmelser som kompletterar marknadsmissbruksförordningen

Regeringens förslag: De bestämmelser som är nödvändiga till följd av marknadsmissbruksförordningen samlas i en ny lag med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det.

Skälen för regeringens förslag: Marknadsmissbruksförordningens förbud och påbud är direkt tillämpliga i medlemsstaterna och varken ska eller får genomföras i eller omvandlas till nationell rätt. Några särskilda åtgärder för att införliva förordningens materiella bestämmelser med nationell rätt får Sverige därför inte vidta. Enligt förordningen måste medlemsstaterna dock vidta nödvändiga åtgärder för att följa det som anges i förordningen om en behörig myndighet, de befogenheter som den myndigheten ska ha och de administrativa sanktioner som ska kunna påföras vid överträdelser av förordningen (se artikel 39.3). De bestämmelser som krävs till följd av marknadsmissbruksförordningen bör sam-

las i en ny lag med kompletterande bestämmelser till marknadsmissbruksförordningen. I några fall bör bestämmelser även införas i föreskrifter på förordningsnivå, se avsnitten 13.5 och 15.2.

Eftersom flera av marknadsmissbruksförordningens förbud och påbud har en motsvarighet i 2003 års marknadsmissbruksdirektiv, finns redan bestämmelser på området i svensk rätt. Det gäller marknadsövervakning (artikel 16), emittenters offentliggörande av insiderinformation (artikel 17), och investeringsrekommendationer (artikel 20). Sådana bestämmelser bör antingen utmönstras ur lagstiftningen eller anpassas till förordningens bestämmelser (se avsnitt 17). Tidigare bestämmelser i lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument om anmälningsskyldighet för personer i ledande ställning och handelsförbud (artikel 19) samt insiderförteckningar (artikel 18) har redan utmönstrats ur svensk rätt med anledning av marknadsmissbruksförordningen (se prop. 2015/16:120).

Hänvisningar till S7-3

7.4. Genomförande av marknadsmissbruksdirektivet

Regeringens förslag: Den straffrättsliga regleringen på marknadsmissbruksområdet tas in i en ny lag om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden, som ersätter marknadsmissbrukslagen.

Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens förslag.

Utredningen föreslår att marknadsmissbrukslagen ska finnas kvar och anpassas efter marknadsmissbruksdirektivet.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anser att det vore önskvärt att så långt möjligt ge effekt åt marknadsmissbruksförordningen och marknadsmissbruksdirektivet i samma nationella lagstiftning, för att undvika en splittrad reglering.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det.

Skälen för regeringens förslag: Genomförandet i svensk rätt av marknadsmissbruksdirektivet innebär stora ändringar av den nuvarande straffrättsliga regleringen. Förslaget att åklagare ska ha möjlighet att framställa alternativt yrkande om administrativa sanktioner (se avsnitt 8.6) innebär också att regleringen blir mer omfattande än den nuvarande i marknadsmissbrukslagen. För att regelverket ska bli överskådligt är det lämpligt att bestämmelserna anges i olika kapitel i lag. Om sådana ändringar skulle göras i marknadsmissbrukslagen skulle det även innebära att samtliga paragrafer i lagen skulle få ny beteckning. Av praktiska skäl bör därför en helt ny lag införas och marknadsmissbrukslagen upphävas. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet förordar att de bestämmelser som rör marknadsmissbruksförordningen och de som genomför marknadsmissbruksdirektivet bör samlas i en lag.

Regeringen anser dock att en tydlig åtskillnad bör göras mellan den reglering som kompletterar marknadsmissbruksförordningen – som är mer

omfattande än den straffrättsliga regleringen – och den straffrättsliga regleringen. De straffrättsliga reglerna bör därför samlas i en egen lag. För att skilja den nya lagen från andra regleringar som rör marknadsmissbruk – för närvarande främst lagen (2013:385) om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter – bör lagens rubrik anknyta till värdepappersmarknadsområdet. En lämplig rubrik är lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden, nedan förkortad lagen om straff för marknadsmissbruk.

Hänvisningar till S7-4

  • Prop. 2016/17:22: Avsnitt 16.3

7.5. Förhållandet till tryck- och yttrandefriheten

Regeringens bedömning: Bestämmelserna i kompletteringslagen, den nya lagen om straff för marknadsmissbruk och marknadsmissbruksförordningen ska inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Några bestämmelser i lag om detta, utöver de som finns i de nämnda grundlagarna, är inte nödvändiga.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Journalistförbundet anser till skillnad från utredningen inte att de grundlagsskyddade rättigheterna i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) på ett tillfredsställande sätt säkerställs genom marknadsmissbruksförordningen.

Artikel 21 i marknadsmissbruksförordningen gäller endast i förhållande till artiklarna 10, 12.1 c och 20 och kan enligt Journalistförbundet därför inte anses garantera att TF och YGL har företräde framför förordningen. Exempelvis skulle Finansinspektionens befogenhet enligt artikel 23.2 att ålägga den som har spritt felaktig information att korrigera den, kunna komma i konflikt med reglerna om att inget får införas i en skrift eller en framställning mot den ansvarige utgivarens vilja (5 kap. 3 § andra stycket TF och 4 kap. 3 § YGL). Förbundet föreslår därför att det införs en bestämmelse i kompletteringslagen där det anges att TF och YGL har företräde framför såväl marknadsmissbruksförordningen som bestämmelserna i lagen. Tidningsutgivarna framför liknande synpunkter och anser att en särskild bestämmelse i kompletteringslagen, i likhet med den som finns i 14 § andra stycket marknadsmissbrukslagen, bör övervägas.

Promemorian behandlar inte frågan. Remissinstanserna: Justitiekanslern anser att det bör övervägas om det bör införas en särskild bestämmelse i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk om att tryck- och yttrandefriheten i vissa fall inskränker det straffbara området.

Skälen för regeringens bedömning: I tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) läggs ett detaljerat skyddssystem för tryck- och yttrandefriheten fast. Systemet vilar på ett antal grundprinciper som syftar till att ge ett särskilt starkt skydd för tryckta skrifter och vissa andra medieformer. Det brukar framhållas att TF och YGL vilar på vissa grundprinciper. Dessa kan benämnas och presenteras på lite

olika sätt. Ett vanligt framställningssätt är att tala om att systemet bygger på principerna om

1. censurförbud,

2. etableringsfrihet,

3. ensamansvar,

4. meddelarskydd,

5. särskild brottskatalog, och

6. särskild rättegångsordning.

Vissa av förbuden och påbuden i marknadsmissbruksförordningen och marknadsmissbruksdirektivet kan strida mot några av dessa grundprinciper. Förbuden i förordningen mot spridning av information i bestämmelserna om obehörigt röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation (artiklarna 14 c och 15) kan strida mot meddelarfriheten, dvs. envars rätt att straffritt lämna upplysningar för publicering till grundlagsskyddade medier. Reglerna i förordningen om hur investeringsrekommendationer ska vara utformade är till sitt innehåll sådana att de kommer i konflikt med grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer. Bestämmelser om att vissa uppgifter ska publiceras i anslutning till en rekommendation och att informationen ska vara saklig inkräktar på en ansvarig utgivares befogenhet att själv avgöra vad en skrift eller en framställning ska innehålla.

Allt som publiceras i de medier som TF och YGL omfattar faller inom grundlagarnas formella tillämpningsområde. För att TF och YGL ska vara tillämpliga krävs dock också att publiceringen faller inom TF:s och YGL:s materiella tillämpningsområde. Detta bestäms efter innebörden av och syftet med tryck- och yttrandefriheten enligt 1 kap. 1 § första och andra styckena TF respektive YGL. Där anges att grundlagarna tillförsäkrar medborgarna rätt att i de skyddade medierna offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst till säkrande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och – enligt YGL – ett fritt konstnärligt skapande.

Formuleringen av tryck- och yttrandefrihetens innebörd och syfte innebär alltså att all användning av de grundlagsskyddade medierna inte omfattas av TF och YGL. Däremot saknar det betydelse för tillämpningen om det är en journalist eller någon annan som yttrar sig i mediet, eftersom TF:s och YGL:s skydd inte bara gäller för journalister utan för var och en som yttrar sig i de medier som anges i grundlagarna, under förutsättning att yttrandet faller in under grundlagarnas materiella tillämpningsområde.

Gränsen för det materiella tillämpningsområdet är inte helt klar och frågan har behandlats i flera sammanhang (se t.ex. SOU 2012:55 s. 172). Som exempel på brott med hjälp av tryckt skrift som kan bestraffas enligt vanlig lag, och som alltså inte faller under TF:s tillämpningsområde, kan nämnas bl.a. bedrägeri, oredligt förfarande, svindleri och andra liknande brott. Om det, som är fallet vid marknadsmanipulation, gäller spridning av vilseledande information i avsikt att vilseleda marknaden eller allmänheten eller i syfte att tillskansa sig själv fördelar faller agerandet utanför grundlagarnas tillämpningsområde. Det kan då sägas att mediet används i ett annat syfte än det som TF och YGL skyddar. I dessa fall av marknadsmanipulation finns således inget problem med bestämmelserna

i marknadsmissbruksförordningen och marknadsmissbruksdirektivet i förhållande till TF och YGL.

När det gäller obehörigt röjande av insiderinformation enligt marknadsmissbrukslagen (och olagligt röjande av insiderinformation enligt marknadsmissbruksförordningen) förhåller det sig annorlunda. Om en person röjer information som är att betrakta som insiderinformation till t.ex. en journalist kan detta mycket väl ske inom TF:s och YGL:s materiella tillämpningsområde. Detsamma gäller om informationen publiceras i något av de medier som TF och YGL omfattar. I dessa fall skulle det alltså kunna strida mot TF eller YGL att straffa den som röjt informationen. Eftersom grundlag har företräde framför vanlig lag, ska bestämmelserna i marknadsmissbrukslagen inte tillämpas om det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet. I marknadsmissbrukslagen finns även en upplysning om detta (14 § andra stycket, se prop. 2004/05:142 s. 73 f.).

Enligt marknadsmissbruksdirektivet (artikel 4.5) och marknadsmissbruksförordningen (artikel 21) ska bestämmelserna om olagligt röjande av insiderinformation tillämpas i enlighet med bestämmelserna om press- och yttrandefriheten. I förordningen anges att med ”bestämmelserna om press- och yttrandefriheten” avses även nationella bestämmelser (skäl 77, se även skälen 27 och 28 till direktivet). Det är således förenligt med både förordningen och direktivet att låta de svenska grundlagarna ha företräde i dessa fall. Någon särskild bestämmelse i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk om att TF och YGL har företräde är därför inte nödvändig. Det faktum att bestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen inte ska tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF och YGL framgår dessutom även direkt av förordningen.

I marknadsmissbruksförordningen finns också regler om hur investeringsrekommendationer ska vara utformade (artikel 20). Motsvarande regler finns även i 2003 års marknadsmissbruksdirektiv (artikel 6.5). Vid genomförandet i svensk rätt av det direktivet konstaterades att reglerna om att vissa uppgifter, bl.a. uppgifter om intressekonflikter, skulle publiceras i anslutning till publiceringen av en investeringsrekommendation inkräktade på en ansvarig utgivares befogenhet att själv avgöra vad en skrift eller en framställning ska innehålla (prop. 2004/05:142 s. 135). Detsamma gäller nu när bestämmelserna finns i marknadsmissbruksförordningen. Enligt förordningen (artikel 21) ska dock bestämmelserna om investeringsrekommendationer tillämpas i enlighet med bestämmelserna om press- och yttrandefriheten. Eftersom detta, som nämns ovan, syftar även på nationella bestämmelser, ska bestämmelserna om investeringsrekommendationer inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF och YGL (förutsatt att rekommendationerna i det enskilda fallet faller inom lagarnas formella och materiella tillämpningsområde). Detsamma gäller även för marknadsmanipulation (artikel 21 och hänvisningen till artikel 12.1 c) genom spridning av information. I sådana fall torde dock bestämmelserna i förordningen ha mindre betydelse, eftersom spridning av vilseledande information i många fall faller utanför TF:s och YGL:s materiella tillämpningsområde (se ovan).

Som Journalistförbundet och Tidningsutgivarna påpekar kan frågor om de svenska grundlagarnas tillämpning bli aktuell även i förhållande till andra bestämmelser i marknadsmissbruksförordningen, t.ex. de om korrigering av uppgifter (artikel 23.2 första stycket m). TF och YGL skulle kunna begränsa Finansinspektionens befogenheter även när det gäller möjligheten att få tillgång till dokument (artikel 23.2 första stycket a) eller begära upplysningar (artikel 23.2 första stycket b). Dessa befogenheter ska dock enligt marknadsmissbruksförordningen utövas ”i enlighet med nationell rätt” (artikel 23.2 andra stycket) och de ska dessutom genomföras i nationell rätt (artikel 39.3). I avsnitt 10 föreslås att det införs bestämmelser om Finansinspektionens befogenheter i kompletteringslagen. Någon konflikt med TF eller YGL kan därmed inte anses uppkomma i förhållande till bestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen. Även när det gäller marknadsmissbruksdirektivet bedömer regeringen, i likhet med utredningen, att det inte finns något som hindrar att TF och YGL tillämpas. Utredningen föreslår dock inte att den nuvarande upplysningsbestämmelsen i marknadsmissbrukslagen (14 § andra stycket) ska tas bort.

Justitiekanslern uppmärksammar att den strafflag som föreslås i promemorian, till skillnad från marknadsmissbrukslagen, inte innehåller någon bestämmelse som upplyser om TF och YGL. Justitiekanslern konstaterar att meddelarfriheten trots detta även i fortsättningen kommer att ha företräde vid en konflikt med straffbestämmelserna men anser att det bör övervägas om inte en påminnelse om att tryck- och yttrandefriheten i vissa fall inskränker det straffbara området kan vara lämplig även i den nya lagen. Regeringen konstaterar att det blir allt vanligare med lagar som kompletterar direkt tillämpliga EU-förordningar, även i form av strafflag. När det skulle införas straffpåföljder för överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk i auktioneringsförordningen ansåg regeringen att det inte krävdes en särskild bestämmelse som upplyser om grundlagarnas företräde (prop. 2011/12:143 s. 29 f.). Regeringen anser att det inte heller i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk bör införas någon sådan bestämmelse.

Hänvisningar till S7-5

7.6. Straff och administrativa sanktioner

De förslag som lämnas i denna proposition innebär att marknadsmissbruksfrågor kommer att hanteras inom ramen för både ett straffrättsligt och ett administrativt förfarande. Marknadsmissbruksförordningen ställer upp relativt detaljerade krav på Finansinspektionens utredningsbefogenheter och vilka sanktioner som ska kunna komma i fråga. Några motsvarande detaljerade krav på det straffrättsliga förfarandet ställs inte. De processuella reglerna skiljer sig åt mellan de olika förfarandena och polis och åklagares befogenheter är andra än Finansinspektionens. De administrativa sanktioner som räknas upp i marknadsmissbruksförordningen (artikel 30) kan i viss mån jämföras med påföljder i den svenska straffrätten. Sanktionsavgifter kan jämföras med böter, återföring av vinster eller undvikna kostnader kan jämföras med förverkande, och förbud mot att utöva ledningsuppdrag i ett värdepappersföretag kan jäm-

föras med näringsförbud. I några fall finns det emellertid ingen jämförbar påföljd i straffrätten. Det gäller återkallelse av tillstånd och förbud mot att handla med finansiella instrument för egen räkning.

När det gäller skyldigheter och förbud som bara finns i marknadsmissbruksförordningen, dvs. de har ingen motsvarighet i marknadsmissbruksdirektivet, är skillnaden mellan administrativa sanktioner och straffrättsliga påföljder inte ett problem. Den sanktion som innebär att en person som har anknytning till ett värdepappersinstitut ska kunna förbjudas att handla med finansiella instrument för egen räkning kan till exempel komma till användning vid överträdelser av förordningens påbud för ledande befattningshavare att anmäla transaktioner i finansiella instrument utgivna av arbetsgivaren, och återkallelse av tillstånd kan komma i fråga för värdepappersinstitut och marknadsplatsoperatörer som inte iakttar skyldigheten att inrätta system för att upptäcka och rapportera misstänkt marknadsmissbruk. Det faktum att vissa administrativa sanktioner inte är möjliga att påföra när någon döms för brott kan dock framstå som inkonsekvent när det gäller förbuden mot marknadsmissbruk, eftersom sanktionerna endast blir tillämpliga om överträdelsen bedöms i det administrativa förfarandet och det då är fråga om en mindre allvarlig överträdelse än om åtal väcks.

I avsnitt 12.3 görs bedömningen att återkallelse av tillstånd kan ske med stöd av de näringsrättsliga bestämmelser som gäller för värdepappersinstitut även om agerandet varit föremål för en straffrättslig process, dvs. dubbelprövningsförbudet aktualiseras inte. När det gäller andra sanktioner innebär dock förslagen i denna proposition att de endast kan påföras i det administrativa förfarandet och att spärregler hindrar påförandet av sådana sanktioner när en straffrättslig prövning sker eller har skett. Som framgår i avsnitt 12.6 har detta mindre betydelse när det gäller förbudet mot att utöva ledningsuppdrag. Situationen är dock en annan när det gäller förbudet mot att handla med finansiella instrument. Någon jämförbar påföljd finns inte i straffrätten. I avsnitt 8.3 görs bedömningen att det inte bör vara möjligt för Finansinspektionen att besluta om ett sådant förbud efter det att någon har dömts för brott.

Det skulle kunna införas en möjlighet för åklagaren att framställa ett yrkande om förbud mot att handla med finansiella instrument när någon döms för brott. Samtidigt kan det konstateras att sanktionen endast blir aktuell när en person med viss anknytning till ett värdepappersinstitut döms för brott (se avsnitt 12.7). Ett införande av möjligheten att påföra en sådan administrativ sanktion inom ramen för den straffrättsliga processen kräver emellertid ytterligare överväganden.

Hänvisningar till S7-6

  • Prop. 2016/17:22: Avsnitt 12.6, 8.6

7.7. Hänvisningar till EU-förordningar

Regeringens förslag: Hänvisningarna till EU-förordningar i de bestämmelser som föreslås ska vara dynamiska, dvs. avse förordningarna i den vid varje tidpunkt gällande lydelsen.

Utredningen behandlar inte frågan. Remissinstanserna tar inte upp frågan.

Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens förslag.

Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att i promemorians föreslag är hänvisningar till EU-rättsakterna statiska i bestämmelser som rör Finansinspektionens utredningsbefogenheter och sanktioner samt i straffrättsliga bestämmelser.

Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det.

Skälen för regeringens förslag: Flera av lagförslagen i denna proposition innehåller hänvisningar till bestämmelser i EU-förordningar.

Hänvisningar till EU-rättsakter kan göras antingen statiska eller dynamiska. En statisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EUrättsakten i en viss angiven lydelse. En följd av att ha en statisk hänvisning blir att om EU-bestämmelsen ändras behöver lagstiftaren överväga om någon ändring bör göras i den nationella lagstiftningen. En dynamisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU-rättsakten i den vid varje tidpunkt gällande lydelsen. Om en hänvisning är dynamisk och EU-bestämmelsen ändras behöver lagstiftaren som huvudregel inte överväga om någon ändring behöver göras i den nationella lagstiftningen.

I de bestämmelser som föreslås i denna proposition är hänvisningarna till EU-förordningar dynamiska. Denna ändring i förhållande till promemorian görs med anledning av den hänvisningsteknik som regeringen har använt i senare propositioner (se t.ex. prop. 2015/16:156 s. 20 f. och prop. 2015/16:160 s. 36 f. och 45).

Marknadsmissbruksförordningen innebär att det i svensk rätt måste införas bestämmelser om den behöriga myndighetens – Finansinspektionens – utredningsbefogenheter och bestämmelser om sanktioner vid överträdelser av förordningen (artikel 39.3). I flera av de bestämmelserna krävs det hänvisningar till marknadsmissbruksförordningen. Vilka befogenheter den behöriga myndigheten ska ha, liksom vilken typ av sanktioner och storleken på sanktionsavgifter, anges detaljerat i förordningen. Handlingsutrymmet för medlemsstaterna när det gäller att införa bestämmelser i nationell rätt är därmed begränsat. Hänvisningar till marknadsmissbruksförordningen i sådana bestämmelser görs för att ange vid vilka överträdelser av förordningen som Finansinspektionen får använda de befogenheter som ges i kompletteringslagen. Om hänvisningar till marknadsmissbruksförordningen i sådana bestämmelser är statiska skulle därför, vid en ändring av förordningen, hänvisningarna behöva uppdateras till att avse den gällande lydelsen av förordningen utan att några överväganden i sak aktualiserades. För det fall förordningens bestämmelser skulle ändras vore det inte heller lämpligt att det uppstår oklarheter kring de befogenheter Finansinspektionen har för att utreda överträdelser av förordningen. Hänvisningar till marknadsmissbruksförordningen bör därför vara dynamiska när det gäller bestämmelser om Finansinspektionens utredningsbefogenheter och om administrativa sanktioner.

Detsamma gäller hänvisningar till marknadsmissbruksförordningen i bestämmelser som innebär att Sverige utnyttjar undantag som medges i förordningen, t.ex. att Finansinspektionen – och inte emittenten – ska offentliggöra de anmälningar som görs enligt artikel 19 eller att emittenter endast på begäran behöver lämna en förklaring enligt artikel 17.4 i förordningen (se avsnitten 17.2 och 11.3).

Dynamiska hänvisningar bör användas även när det gäller bestämmelser om förbud mot att röja att rapportering av överträdelser av marknadsmissbruksförordningen har skett (avsnitt 11.2) eller rätt att åsidosätta tystnadsplikt för att anmäla misstänkta överträdelser av förordningen (avsnitt 15.4). I dessa fall bör en ändring av förordningen få genomslag i bestämmelserna.

Även i den föreslagna nya lagen om straff för marknadsmissbruk bör hänvisningarna till EU-rättsakterna vara dynamiska. Marknadsmissbruksdirektivet innehåller hänvisningar till marknadsmissbruksförordningen, exempelvis när det gäller vissa definitioner. Avsikten är således att de nationella strafflagarna ska följa de definitioner som finns i marknadsmissbruksförordningen, exempelvis definitionen av insiderinformation. Även i bestämmelser som avgränsar tillämpningsområdet för den nya lagen om straff för marknadsmissbruk bör hänvisningar till EUförordningarna vara dynamiska, exempelvis undantagen för legitimt beteende enligt artikel 9.2–9.5 i marknadsmissbruksförordningen eller undantaget från tillämpningsområdet för ageranden som i stället omfattas av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1227/2011. Eftersom marknadsmissbruksförordningen är direkt tillämplig bör det säkerställas att ändringar i den får genomslag vid tillämpningen av straffbestämmelserna. En dynamisk hänvisningsteknik innebär en tillräcklig avgränsning av straffbestämmelsernas räckvidd om den kombineras med en ram inom vilken det straffbara området anges (jfr prop. 2015/16:160). Regeringen kommer till samma slutsats när det gäller hänvisningarna till EU-förordningarna i de föreslagna ändringarna i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter och lagen om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter.

Hänvisningar till S7-7

  • Prop. 2016/17:22: Avsnitt 14.5.1

8. Ett reformerat sanktionssystem avseende marknadsmissbruk

Hänvisningar till S8

8.1. Inledning

Det nuvarande svenska sanktionssystemet när det gäller marknadsmissbruk (insiderhandel, otillbörlig marknadspåverkan och obehörigt röjande av insiderinformation) är straffrättsligt. Såsom utredningen närmare redovisar har sanktionssystemets utformning varit föremål för ett antal rapporter och andra framställningar på marknadsmissbruksområdet (se SOU 2014:46 s. 174–183). Finansinspektionen, Ekobrottsmyndigheten och Svenska Fondhandlareföreningen har tidigare föreslagit att det straffrättsliga systemet kompletteras med administrativa sanktioner. Internationella Valutafondens (IMF) allmänna slutsats i sin rapport från 2011 (IMF Country Report, No. 11/283) är att svensk finansiell reglering och tillsyn, generellt sett, visar en hög grad av uppfyllelse av standarder som antagits av Internationella organisationen för värdepapperstillsyn (International Organization of Securities Commissions, IOSCO). När det gäller värdepappershandel och marknadsmissbruk rekommenderade dock IMF en omfattande översyn av marknadsmissbrukslagstiftningen och

ärendehandläggningen. Detta skedde mot bakgrund av att IMF ansåg att Sverige bara delvis uppfyller IOSCO:s princip 28 om att befintlig lagstiftning och dess tillämpning ska möjliggöra upptäckt av marknadsmanipulation och andra otillbörliga ageranden, samt ha en avskräckande verkan. Det svenska straffrättsliga sanktionssystemet angavs vara det främsta skälet till den bristfälliga uppfyllelsen av den principen. Systemet ansågs av IMF inte vara till fullo effektivt, proportionerligt och avskräckande på grund av det låga antalet åtal och fällande domar samt nivåerna på de utdömda påföljderna.

Finansmarknadskommittén gav år 2011 ut en rapport med en utvärdering av det svenska insiderhandelsförbudet (Finansmarknadskommitténs rapport nr 9). I rapporten konstaterar kommittén att det svenska insiderhandelsförbudet i ljuset av statistiken fungerar åtminstone lika väl som i jurisdiktioner där man har tillgång till administrativa sanktioner. Kommittén konstaterar dock att det är svårt att statistiskt bedöma funktionsdugligheten i ett rättsligt regelverk.

Den nya EU-rättsliga regleringen ger anledning att på nytt överväga frågan om administrativa sanktioner. På senare tid har det även i svensk rätt införts administrativa sanktioner på fler områden och synen på kriminalisering och straff har utvecklats.

Hänvisningar till S8-1

  • Prop. 2016/17:22: Avsnitt 12.6

8.2. Lagstiftningen kompletteras med bestämmelser om administrativa sanktioner

Regeringens bedömning: Den straffrättsliga regleringen bör kompletteras med bestämmelser om administrativa sanktioner.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Svenska Fondhandlareföreningen, med instämmande av Svenska Bankföreningen, betonar att de preventiva och utredningsunderlättande åtgärderna alltid bör vara proportionerliga i förhållande till intresset och gärningarna samt att införandet av sanktionsavgifter för marknadsmissbruksbrott ställer krav på rättssäkerhetsgarantier. Ekobrottsmyndigheten, med instämmande av Åklagarmyndigheten, anför att även om det inte är givet att en sanktionsväxling medför en effektivisering kan det ge

Ekobrottsmyndigheten och Finansinspektionen möjlighet att fokusera sina respektive resurser effektivt och medföra en bra grund för samarbete mellan myndigheterna.

Skälen för regeringens bedömning

Marknadsmissbruksförordningen kräver att administrativa sanktioner införs

Kravet att straffbelägga visst marknadsmissbruk följer av marknadsmissbruksdirektivet (artiklarna 3–6). I direktivet finns också regler för straffrättsliga påföljder för fysiska personer och sanktioner för juridiska personer (artiklarna 7 och 9). Insiderhandel, olagligt röjande av insiderinfor-

mation och marknadsmanipulation samt anstiftan, medhjälp och, när det gäller insiderhandel och marknadsmanipulation, försök därtill, ska vara straffbelagda. Kriminaliseringen syftar till att återspegla en starkare form av avståndstagande jämfört med administrativa sanktioner (se skäl 6).

Samtidigt är utgångspunkten i marknadsmissbruksförordningen att det i medlemsstaterna ska kunna påföras administrativa sanktioner vid överträdelser av bestämmelserna om insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation i förordningen (artikel 30).

Visserligen står det enligt marknadsmissbruksförordningen medlemsstaterna fritt att inte fastställa nationella bestämmelser om administrativa sanktioner för överträdelser som redan är eller avser att bli föremål för straffrättslig reglering (artikel 30.1 andra stycket). En förutsättning är dock att behållandet eller införandet av straffrättsliga påföljder, i stället för administrativa sanktioner för överträdelser av förordningen, inte minskar eller på annat sätt påverkar de behöriga myndigheternas förmåga att samarbeta eller få tillträde till och utbyta information med sina motsvarigheter i andra medlemsstater, inte ens i de fall hanteringen och prövningen av överträdelser har hänskjutits till rättsliga myndigheter eller domstolar (skäl 72 och artikel 25.1 fjärde stycket).

Medlemsstaterna har dock inte någon skyldighet att, i ett enskilt fall, tillämpa alla de sanktioner som enligt marknadsmissbruksförordningen eller marknadsmissbruksdirektivet ska stå till buds, dvs. det finns inget krav på att en person påförs dubbla sanktioner. Detta framgår uttryckligen i förordningen (skäl 72). I direktivet anges också att det visserligen innebär en skyldighet att fastställa straffrättsliga påföljder men att det inte bör leda till skyldigheter beträffande tillämpningen i enskilda fall av sådana påföljder (skäl 14). I direktivet anges vidare (skäl 23) att dess tillämpningsområde är definierat på så sätt att det ska komplettera och säkerställa genomförandet av bestämmelserna i förordningen och att medlemsstaterna bör se till att utdömandet av straffrättsliga påföljder för brott och administrativa sanktioner för överträdelser av förordningen inte leder till ett åsidosättande av dubbelprövningsförbudet (principen om ne bis in idem).

Den möjlighet som marknadsmissbruksförordningen ger medlemsstaterna att inte fastställa nationella bestämmelser om administrativa sanktioner för överträdelser som redan är eller avser att bli föremål för straffrättslig reglering behöver således inte användas för att undvika en konflikt med dubbelprövningsförbudet eller för att av andra skäl undvika dubbla sanktioner i ett enskilt fall.

Vidare är det tveksamt om medlemsstaterna kan ha ett renodlat straffrättsligt påföljdssystem utan några administrativa sanktioner. Kriminalisering förutsätter uppsåt eller oaktsamhet hos regelöverträdaren, medan bestämmelserna om förbud och skyldigheter i marknadsmissbruksförordningen i de flesta fall inte innehåller subjektiva rekvisit. Det kan därför ifrågasättas om en uteslutande straffrättslig reglering skulle innebära att en medlemsstat fullgör skyldigheten att tillhandahålla sanktioner för de överträdelser som behandlas i förordningen. Det bör dock vara möjligt att göra en i lag fastställd uppdelning mellan å ena sidan regelöverträdelser som är av allvarligare karaktär, vilka enbart ska bestraffas som brott, och å andra sidan övriga överträdelser, vilka enbart kan föranleda administrativa sanktioner.

Det anförda talar för att det i svensk rätt införs administrativa sanktioner för överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk som kompletterar de nuvarande straffrättsliga sanktionerna.

Straff bör reserveras för de mest klandervärda beteendena

En straffrättslig påföljd, som får anses vara strängare än andra sanktionsformer, kan anses uppvisa samhällets moraliska ogillande av en viss förbjuden handling. Även i marknadsmissbruksdirektivet uttalas att ett straff återspeglar ett avståndstagande av annan kvalitativ art än en administrativ sanktion (se skäl 6). En straffrättlig påföljd kan också förväntas ha viss avskräckande verkan genom att gärningsmannen utpekas som brottsling. Marknadsmissbruksdirektivet innebär även en skyldighet för medlemsstaterna att straffbelägga vissa gärningar.

Straffrättens symbolfunktion bör dock inte ensam kunna utgöra grund för kriminalisering. Det bör finnas ytterligare skäl, såsom att gärningens allvar kräver en straffrättslig påföljd och att det kan antas att straffbudet är avskräckande och påverkar frekvensen av den aktuella gärningen negativt. Ett fängelsehot kan ha allmänpreventiv verkan även vid relativt låg risk för upptäckt och sanktionering.

Enligt regeringens mening bör straffrättliga påföljder reserveras för de allvarligaste gärningarna. Detta är endast möjligt om administrativa sanktioner kompletterar det straffrättsliga systemet. Genom att införa administrativa sanktioner kan man uppnå en ökad diversifiering där det allmänna får större möjlighet att ge en väl avvägd och proportionerlig respons på en viss överträdelse.

Administrativa sanktioner kan vara effektivare i vissa fall

När det gäller ingripanden mot pågående otillåtna eller misstänkta lagstridiga förfaranden finns det ett intresse av snabba och auktoritativa besked som aktörerna på marknaderna kan rätta sig efter. I marknadsmissbruksförordningen anges vilka administrativa åtgärder som den behöriga myndigheten åtminstone ska kunna vidta (artikel 30). Flera av dessa är sådana som Finansinspektionen kan vidta enligt gällande rätt, t.ex. förbjuda handel på olämplig marknad eller återkalla tillståndet för ett finansiellt företag eller meddela företaget en varning (25 kap. 3 och 5 §§ lagen om värdepappersmarknaden). Enligt förordningen ska en behörig myndighet därutöver ha befogenhet att t.ex. fatta beslut om tillfälliga förbud för personer i ledande ställning i ett värdepappersföretag eller annan fysisk person, som hålls ansvarig för en regelöverträdelse, att utöva ledningsuppdrag i ett sådant företag eller att handla för egen räkning (se vidare avsnitt 13).

Administrativa sanktioner, inklusive sanktionsavgifter, bör kunna fungera effektivare än straffrättsliga påföljder för vissa av de regelöverträdelser som anges i marknadsmissbruksförordningen och gällande svensk rätt. Ett exempel är överträdelser av rapporteringsskyldigheten (artikel 16 i marknadsmissbruksförordningen). Denna skyldighet gäller för bl.a. värdepappersinstitut och börser, och utgör således ett otillåtet beteende som begås i näringsverksamhet. Generellt sett får administrativa sanktioner anses som lämpliga i sådana fall, eftersom det exempelvis inte krävs att en viss fysisk person pekas ut. Även den omständigheten att en

sådan gärning typiskt sett inte kan anses höra till de allvarligaste överträdelserna talar för att det saknas tillräckliga skäl för att åsidosättande av rapporteringsskyldigheten ska vara kriminaliserat.

Bestämmelser om administrativa sanktioner är ofta konstruerade utifrån strikt ansvar, vilket innebär att det inte ställs upp något krav på uppsåt eller oaktsamhet – s.k. subjektivt rekvisit – hos regelöverträdaren. Så är fallet även enligt marknadsmissbruksförordningen. Ett subjektivt rekvisit, i form av ett krav på att en person borde ha insett något, ställs upp endast när det gäller marknadsmanipulation som består i spridning av vilseledande information (artikel 12.1 c och d) samt insiderhandel såvitt avser andrahandsinsiders (artikel 8.4 andra stycket).

Administrativa sanktioner är således en sanktionsform där det subjektiva rekvisitet inte är framträdande. Att kunna utgå från objektiva omständigheter kan innebära en effektivare process.

Vid sidan av effektivitetsaspekten måste – som Svenska Fondhandlareföreningen och Svenska Bankföreningen betonar – hänsyn tas till rättssäkerhetskrav. En effektivitetsökning i form av fler utdömda sanktioner sammanhänger med hur sanktionsbestämmelserna utformas. Administrativa sanktioner som konstrueras så att de uppfyller marknadsmissbruksförordningens krav att vara effektiva, proportionerliga och avskräckande skulle kunna anses utgöra straff i Europakonventionens mening (se avsnitt 8.3). Ett förfarande i vilket dessa sanktionsavgifter kan påföras omfattas, i sådant fall, av artikel 6 i Europakonventionen. Administrativa sanktioner som faller under konventionen leder till att för straffrätten typiska rättssäkerhetsgarantier ska tillämpas även på dem. I de fall sanktionsavgifter, för att tillgodose rättssäkerhetsgarantierna, bör beslutas av domstol torde vissa av det administrativa sanktionssystemets potentiella effektivitetsvinster i viss mån begränsas. I avsnitt 13 föreslås en beslutsordning som innebär att Finansinspektionen kan besluta om sanktionsföreläggande. Förfarandet kan därmed genomföras snabbt och effektivt i de fall föreläggandet godtas.

Ett bättre resursutnyttjande och användande av Finansinspektionens kompetens

Regeringen gör i likhet med Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten bedömningen att införandet av ett administrativt förfarande med möjlighet att påföra administrativa sanktioner för vissa överträdelser av förbuden i marknadsmissbruksförordningen, i stället för att väcka åtal, innebär att Ekobrottsmyndighetens och Finansinspektionens resurser och kompetens kan utnyttjas på ett bättre sätt än i dag. Det allmännas resurser för brottsbekämpning kan koncentreras på sådana förfaranden som kan föranleda påtaglig skada eller fara för sådan skada på förtroendet för finansmarknaden. Ekobrottsmyndighetens resurser kan koncentreras till de mest komplicerade och allvarliga fallen om myndigheten t.ex. avlastas från handläggningen av många relativt vanligt förekommande brottsanmälningar såsom de s.k. egenhandelsfallen. Om Ekobrottsmyndigheten dessutom ges möjlighet att i en förundersökning begära biträde från Finansinspektionen, förbättras resurs- och kompetensutnyttjandet ytterligare (se avsnitt 9.5). Om Finansinspektionen har egna befogenheter att utreda och påföra sanktioner för marknadsmissbruk, bör det medföra att

inspektionen upprätthåller och utvecklar kompetens om marknadernas funktion som är relevant för bekämpningen av marknadsmissbruk.

Att Finansinspektionen enligt förslagen i denna proposition övertar ansvar för handläggningen av och beslut i vissa ärenden innebär således en ny resurs för bekämpningen av marknadsmissbruk. Detta kan även leda till kortare utredningstider.

8.3 En straffrättslig eller en administrativ sanktion – inte både och

Regeringens bedömning: Dubbla sanktioner – straffrättslig påföljd och administrativ sanktion – bör inte förekomma för samma otillåtna beteende.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Riksgäldskontoret förespråkar dock ett system där såväl straff som administrativ sanktion kan komma i fråga för samma otillåtna beteende, inom ramen för en och samma process.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Brottsförebyggande rådet anser att det främsta motivet för att det inte ska påföras dubbla sanktioner för samma otillåtna agerande är att det kan vara svårt för den enskilde att förstå en ordning med dubbla sanktioner. Riksgäldskontoret anser att det bör belysas om skillnaden i sanktionsnivå mellan straffrättslig påföljd (vid dagsböter) och administrativ sanktion kan medföra risk för snedvridande effekter.

Skälen för regeringens bedömning

Är sanktionerna straffrättsliga till sin natur?

I avsnitt 6 finns det en redogörelse för bestämmelserna i Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga om begreppet anklagelse för brott och dubbelprövningsförbudet. En av förutsättningarna för att dubbelprövningsförbudet ska aktualiseras är att de aktuella administrativa sanktionerna mot marknadsmissbruk är straffrättsliga till sin natur. Som framgår i avsnitt 6 görs bedömningen av om så är fallet utifrån de s.k. Engelkriterierna.

De åtgärder och sanktioner som den behöriga myndigheten ska ha tillgång till enligt marknadsmissbruksförordningen (artikel 30), och som Finansinspektionen föreslås få (avsnitt 11), är olika till sin karaktär. Det rör sig om föreläggande att inom viss tid vidta en viss åtgärd eller upphöra med ett visst agerande, anmärkning, förbud att utöva vissa ledningsuppdrag i ett svenskt värdepappersinstitut, förbud att handla med vissa finansiella instrument för egen räkning, återföring och sanktionsavgifter (exempelvis upp till 5 000 000 euro för fysiska personer och 15 procent av omsättningen för en juridisk person).

De nämnda administrativa sanktionerna är vare sig enligt svensk rätt eller enligt EU-rätten klassificerade som straffrättsliga. Det första prövningskriteriet leder alltså inte till att de administrativa sanktionerna bör anses vara straffrättsliga. Det andra kriteriet är gärningens art. Förbuden mot marknadsmissbruk omfattar var och en, dvs. inte en viss avgränsad grupp med särskild ställning och särskilda skyldigheter. Det talar för att det är fråga om straff. Det tredje kriteriet rör påföljdens art och stränghet. Reglerna om marknadsmissbruk och de administrativa sanktionerna syftar till att skydda finansmarknadernas integritet och allmänhetens förtroende för värdepapper och derivatinstrument (skäl 2 till marknadsmissbruksförordningen). Sanktionerna ska dock vara avskräckande (skäl 71). Att sanktionerna får anses ha inslag av bestraffning för otillåtna beteenden utgör ett argument för att en åtgärd ska ses som ett straff. Det var det faktum att höga sanktionsavgifter kunde påföras som utgjorde ett starkt skäl för att Europadomstolen i målet Grande Stevens mot Italien, som avsåg marknadsmanipulation, ansåg att det var fråga om sanktioner som var straffrättsliga till sin natur. Sammanfattningsvis torde det inte finnas någon tvekan om att i vart fall de administrativa sanktionsavgifterna som krävs enligt marknadsmissbruksförordningen när det gäller överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk utifrån Engelkriterierna är att anse som straffrättsliga till sin natur, och att ett förfarande som kan resultera i sådana sanktioner utgör en anklagelse för brott.

Slutsatsen skulle möjligen bli annorlunda om förfarandet endast kunde resultera i någon av de andra åtgärderna. Åtgärden återföring, som syftar till att eliminera den vinst eller undvika den förlust som ett förbjudet förfarande medfört, kan inte anses ha en bestraffande funktion. Det är vidare inte självklart att ett förbud mot att under viss tid utföra ledningsuppdrag i värdepappersinstitut eller att handla med vissa finansiella instrument är åtgärder som kan anses utgöra straff i Europakonventionens mening. I målet Storbråten mot Norge den 1 februari 2007, där en restaurangägare i ett konkursrättsligt förfarande ålagts förbud mot fortsatt näringsutövning ansåg Europadomstolen att näringsförbudet inte utgjort en påföljd för brott. Av betydelse var bl.a. att det var fråga om en preventiv åtgärd som gällde under en begränsad period.

Även om de ovan nämnda åtgärderna skulle anses utgöra straff i Europakonventionens mening skulle det kunna vara möjligt att – beroende på hur prövningen sker – besluta om sådana åtgärder i ett andra förfarande. Exempelvis har en körkortsåterkallelse i ett separat förfarande efter att en person dömts för brott ansetts förenligt med dubbelprövningsförbudet på grund av det nära sambandet mellan de båda sanktionerna och att indragning av körkortet varit en förutsebar påföljd av brottmålsdomen (se avsnitt 6.3.1).

När det gäller ett föreläggande att vidta eller upphöra med en viss åtgärd saknar det bestraffande inslag. Ett sådant föreläggande syftar i stället till att ställa till rätta uppkomna felaktigheter. Även om möjligheten avser en allmän krets hör åtgärden typiskt sett till en tillsynsmyndighets befogenheter. Övervägande skäl talar för att inte anse den som ett straff i Europakonventionens mening. Inte heller en anmärkning har sådan natur eller stränghet att det bör anses utgöra straff. I dessa fall utgör således dubbelprövningsförbudet inte hinder för ett andra förfarande.

Det kan dock knappast anses finnas något behov av att kunna besluta om sådana åtgärder i ett andra förfarande.

En samlad sanktion vid en enskild överträdelse

Det är i sig förenligt med dubbelprövningsförbudet att det allmänna utdömer och påför såväl straff som administrativ sanktion för samma otillåtna agerande, om det t.ex. sker i en samlad process. Ett sådant system har, med anledning av dubbelprövningsförbudet, nyligen införts på skatterättsområdet (lagen om talan om skattetillägg i vissa fall, se prop. 2014/15:131). Riksgäldskontoret förespråkar ett sådant system även på marknadsmissbruksområdet. Det nya systemet på skatterättsområdet bör dock ses mot bakgrund av den tidigare ordningen där såväl straff som administrativ sanktion (skattetillägg) påfördes samma person för samma gärning. Att införa ett system där den enskilde endast fick en av dessa sanktioner skulle således innebära en betydligt mildare sammanlagd sanktion. Denna förutsättning saknas på marknadsmissbruksområdet där det i dag endast finns straffrättsliga sanktioner. På skatteområdet är skattetillägget schabloniserat och utgår med en viss procent av den skatt som undandragits (49 kap.11 och 15 §§skatteförfarandelagen [2011:1244]). Bedömningen av vilken straffrättslig påföljd som ska ådömas styrs dock inte av procentsatser. På marknadsmissbruksområdet är det däremot så att de omständigheter som ska beaktas vid bestämmande av de administrativa sanktionerna har stora likheter med de omständigheter som har betydelse för straffvärde och straffmätning. Om ett system med dubbla sanktioner skulle införas på marknadsmissbruksområdet, skulle det skapas betydande svårigheter att avgöra vad som utgör en lämplig samlad sanktion i det enskilda fallet.

En samlad sanktion innebär att straff eller administrativ sanktion följer på en viss överträdelse. I vissa fall kan även de administrativa sanktionerna – främst sanktionsavgifter – bli mycket kännbara och i andra fall kan straffrättsliga påföljder stanna vid villkorlig dom och dagsböter. Straff är dock enligt regeringens mening den mest ingripande påföljden med andra effekter än rent ekonomiska sådana. En jämförelse mellan de direkta ekonomiska konsekvenserna för den enskilde är därför inte rättvisande. Enligt regeringens mening finns det inte någon påtaglig risk för sådana snedvridande effekter som Riksgäldskontoret anser behöver belysas. Denna fråga behandlas ytterligare i avsnitt 12.10.

I vissa fall är det, som nämns ovan, möjligt att i ett andra förfarande påföra en ny sanktion. Det skulle möjligen vara förenligt med dubbelprövningsförbudet att, sedan någon dömts för brott, besluta om exempelvis ett tillfälligt förbud att handla med vissa finansiella instrument. Europadomstolens praxis är dock i hög grad kasuistisk och därmed svår att förutse. Regeringen anser därför att det finns skäl att utforma förfarandet och de administrativa sanktionerna så att det säkerställs att förfarandet inte strider mot dubbelprövningsförbudet.

Mot denna bakgrund bör en samlad, proportionerlig följd på en otillåten gärning inom marknadsmissbruksområdet i det enskilda fallet bestämmas till antingen en straffrättslig eller en administrativ sanktion i ett enda förfarande. Dubbla sanktioner – straffrättslig påföljd och administrativa

sanktioner – bör inte förekomma för samma otillåtna agerande när det gäller marknadsmissbruk.

Hänvisningar till S8-2

8.4. Sanktionsväxling

Regeringens förslag: Det kriminaliserade området avseende marknadsmissbruk avgränsas till uppsåtliga gärningar. Straffansvaret slopas därmed för vårdslöst insiderförfarande samt för obehörigt röjande av insiderinformation och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmanipulation), om gärningen begåtts av oaktsamhet. Även insiderförseelse, ringa fall av otillbörlig marknadspåverkan och ringa fall av obehörigt röjande av insiderinformation utmönstras från det straffbelagda området. De nämnda gärningarna ska i stället kunna bli föremål för prövning och sanktioner i ett administrativt förfarande.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utredningen inte föreslår att straffansvaret för ringa fall av obehörigt röjande av insiderinformation ska slopas.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Svenska Fondhandlareföreningen, med instämmande av Svenska Bankföreningen, delar utredningens uppfattning att uppsåt är det lämpligaste kriteriet för att avgränsa det straffrättsliga området från det administrativa, men påpekar att det kan diskuteras om inte grov oaktsamhet borde omfattas av det straffbelagda området.

Ekobrottsmyndigheten, med instämmande av Åklagarmyndigheten, anser att även ringa fall av obehörigt röjande av insiderinformation bör ligga utanför det straffbelagda området.

Skälen för regeringens förslag: Marknadsmissbruksdirektivet innebär att medlemsstaterna ska kriminalisera insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation, samtidigt som sådana förfaranden är förbjudna enligt marknadsmissbruksförordningen, som förutsätter administrativa sanktioner. Frågan är hur det kriminaliserade området lämpligen – och på ett sätt som är förenligt med de båda EUrättsakterna – bör avgränsas och skiljas från det administrativa området.

Marknadsmissbruksdirektivet innebär att medlemsstaterna ska kriminalisera och införa straffrättsliga påföljder för åtminstone allvarliga fall av insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation som begås med uppsåt. Medlemsstaterna behöver således inte kriminalisera alla uppsåtliga gärningar utan kan välja även andra kriterier för att avgränsa det kriminaliserade området till allvarliga gärningar. Eftersom det är fråga om ett minimidirektiv står det också medlemsstaterna fritt att kriminalisera i högre grad än vad direktivet kräver, t.ex. gärningar som begås av oaktsamhet. I direktivet anges vad som bör betraktas som allvarliga fall (skälen 11 och 12). Faktorer som bör beaktas när det gäller insiderhandel och olagligt röjande av insiderinformation är agerandets påverkan på marknadsintegriteten, den faktiska eller potentiella vinsten alternativt den undvikna förlusten som uppkommit på grund av det otillåtna förfarandet, det sammanlagda värdet av handlade instrument, omfattningen av skadan för marknaden samt huru-

vida brottet begåtts inom ramen för en kriminell organisation eller av en person som tidigare begått liknande brott. Flera av dessa faktorer bör beaktas också beträffande marknadsmanipulation, som därutöver bör bedömas vara allvarlig om skillnaden mellan det ursprungliga och det manipulerade värdet på de finansiella instrumenten eller spotavtalen är stor, värdet av de medel som ursprungligen använts är högt eller manipulationen utfördes av en person som är anställd eller arbetar inom den finansiella sektorn eller i en tillsynsmyndighet.

Åklagarutredningen har tidigare inventerat skäl för kriminalisering i sitt betänkande Ett reformerat åklagarväsende (SOU 1992:61). För att en kriminalisering ska framstå som befogad anförs bl.a. att alternativa sanktioner inte ska stå till buds, inte vara rationella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader. Regeringen har i allt väsentligt ställt sig bakom detta och även tidigare uttalat att kriminalisering som en metod för att söka hindra en överträdelse av olika normer i samhället bör användas med försiktighet (prop. 1994/95:23 s. 55).

Genomförandet i svensk rätt av reglerna om administrativa sanktioner i marknadsmissbruksförordningen kommer att medföra att det finns ett alternativ till en straffrättslig påföljd i form av administrativa sanktioner, som utgör ett effektivt verktyg för att bekämpa marknadsmissbruk. Som nämns ovan bör dessutom kriminalisering användas med försiktighet.

En möjlig utgångspunkt för gränsdragningen av det straffbelagda området att skilja ut vissa manipulationsmetoder och undanta dem från det straffrättsliga förfarandet för att hantera dem enbart i det administrativa förfarandet. En annan tänkbar gräns skulle kunna vara en viss storlek på transaktionerna. Ytterligare en uppdelning skulle kunna göras utifrån att gärningsmannen tillhör en viss personkategori eller utifrån gärningens effekt (se SOU 2014:46 s. 209–218).

Regeringen anser emellertid, i likhet med utredningen, att det är lämpligast att avgränsa det kriminaliserade området till de gärningar som begåtts uppsåtligen. Med en sådan utgångspunkt särskiljs de gärningar som bör vara kriminaliserade och åtföljas av straffrättsliga påföljder och de ageranden som bör handläggas i ett administrativt sanktionssystem genom olika krav i subjektivt hänseende. För straffrättsligt ansvar krävs uppsåt, medan bestämmelser om administrativa sanktioner konstrueras utifrån strikt ansvar eller oaktsamhet. En sådan avgränsning genom uppsåtskrav är förenlig med marknadsmissbruksdirektivet. En sådan avgränsning är vidare förhållandevis renodlad jämfört med om, som

Svenska Fondhandlareföreningens synpunkter aktualiserar, en viss grad av oaktsamhet skulle förbli kriminaliserad medan annan oaktsamhet sanktionsväxlas till administrativa sanktioner.

Uppsåtliga gärningar måste anses mer klandervärda – och därmed allvarligare – än gärningar som begås av oaktsamhet. Därmed förefaller det rimligt att de senare genom en sanktionsväxling från dagens renodlade straffrättsliga system i stället enbart ska kunna träffas av administrativa sanktioner. Vårdslöst insiderförfarande och marknadsmanipulation som begåtts av oaktsamhet är med ett sådant betraktelsesätt inte tillräckligt straffvärda och bör därför utmönstras ur det straffrättsliga regelverket och omfattas enbart av det administrativa sanktionssystemet.

Vid en sammanvägd bedömning av tänkbara avgränsningsmöjligheter utgör, enligt regeringens uppfattning, enbart krav på subjektivt rekvisit –

uppsåt – ett lämpligt och användbart kriterium för att bestämma hur det kriminaliserade området för marknadsmissbruk bör avgränsas. Några andra omständigheter, såsom belopp eller personkategori, bör således inte användas vid denna avgränsning. Andra omständigheter kan dock få betydelse för frågan om åtal ska väckas i ett enskilt fall (se avsnitt 8.5).

En bedömning av brottets allvar talar för att också insiderförseelse (insiderbrott som är ringa) och otillbörlig marknadspåverkan som är ringa bör utmönstras ur den straffrättsliga regleringen och endast kunna föranleda en administrativ sanktion. Såsom Ekobrottsmyndigheten och

Åklagarmyndigheten anför bör även ringa fall av obehörigt röjande av insiderinformation undantas från det straffbara området. I avsnitt 15.2 föreslås också att åsidosättandet av skyldigheten att rapportera misstänkta transaktioner ska sanktionsväxlas.

Hänvisningar till S8-4

8.5. Särskild åtalsprövning

Regeringens förslag: Åtal ska väckas endast om det är motiverat från allmän synpunkt i fråga om

– marknadsmanipulation som består i enstaka transaktioner som inte leder till någon förändring av det verkliga ägandet av ett finansiellt instrument,

– obehörigt röjande av insiderinformation där någon, utan att det varit berättigat, har fått insiderinformation och förts in på en insiderförteckning.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Aktietorget AB ställer sig tveksamt till förslaget då det torde saknas möjlighet att med tillräckligt hög grad av säkerhet hävda att de aktuella gärningstyperna är mindre straffvärda än andra, då t.ex. även vissa fall av egenhandel kan ha ett högt straffvärde.

Vidare ifrågasätter Aktietorget om ”enstaka transaktioner” är ett tillräckligt tydligt begrepp för att utgöra en lämplig gräns. Det finns sannolikt ett flertal andra gärningar som skulle kunna motivera en särskild åtalsprövning. Att välja ut de aktuella gärningarna ter sig därför enligt Aktietorget tämligen godtyckligt.

Skälen för regeringens förslag: En grundläggande princip inom svensk straffrätt är att om ett förfarande är kriminaliserat ska den som gör sig skyldig till en sådan gärning få ett straff. Detta följer av kraven på legalitet, förutsebarhet i straffrättskipningen och allas likhet inför lagen.

För vissa brott har dock lagstiftaren valt att införa en särskild åtalsprövning där utgångspunkten är att åtal inte ska väckas. Det innebär alltså inte att överträdelser avkriminaliseras, utan de ska fortfarande anmälas till polis- eller åklagarväsendet.

Det finns olika typer av regler om särskild åtalsprövning med starkare eller svagare presumtion mot åtal. Ett typfall är att åtal får väckas endast om det är ”påkallat från allmän synpunkt”. Ett annat typfall är att åtal får väckas endast om det är ”av särskilda skäl påkallat från allmän synpunkt”. Den sistnämnda regeln är den mest långtgående av de två, där utrymmet för åtal är minst. Exempel på en sådan regel finns bl.a. för

ärekränkningsbrott (5 kap. 5 § brottsbalken), som ansetts vara av det slaget att något allmänt intresse av lagföring normalt sett inte finns. Regler om särskild åtalsprövning finns även i specialstraffrätten. I skattebrottslagen (1971:69) har bestämmelserna om särskild åtalsprövning nyligen utvidgats till att avse bl.a. vissa fall av skattebrott (prop. 2014/15:131). Enligt åtalsprövningsregeln i skattebrottslagen krävs för åtal att det är ”påkallat av särskilda skäl” (13 §).

De brottstyper för vilka särskild åtalsprövning är föreskriven är vanligtvis sådana där brottet har utpräglat civilrättsliga inslag, rör rättsförhållanden inom familjen eller vad som annars brukar anses tillhöra privatlivet, eller där andra sanktioner gäller vid sidan av det straffrättsliga regelsystemet. Exempel på det sistnämnda finns på miljörättsområdet i 29 kap. 11 § miljöbalken. Vid tillkomsten av miljöbalken infördes straffbestämmelser från en rad olika lagar. Samtidigt kompletterades det straffrättsliga systemet med reglerna om miljösanktionsavgift. Åtalsprövningsregeln avsåg att minska riskerna för dubbla sanktioner. Regeln är dock tillämplig endast på vissa gärningar och under vissa förutsättningar (se prop. 2005/06:182 s. 44 f.).

Förslaget om sanktionsväxling innebär att uppsåtliga marknadsmissbruksbrott av normalgraden eller grova brott, ska vara straffbelagda (avsnitt 8.4). Normalt sett kan uppsåtliga brott av åtminstone normalgraden betraktas som allvarliga. Bland de gärningar som omfattas av det kriminaliserade området kan det dock finnas sådana som är att bedöma som mindre straffvärda, och som dessutom skulle lämpa sig väl för prövning i det administrativa sanktionssystemet. Det finns därför skäl att närmare överväga om det finns uppsåtliga och icke ringa fall av marknadsmissbruk som, trots den föreslagna avgränsningen av det kriminaliserade området, lämpligen hanteras i det administrativa förfarandet.

Ett sådant exempel är – under vissa förutsättningar – ”handel med sig själv” eller s.k. egenhandel, dvs. transaktioner som inte leder till någon förändring av det verkliga ägandet av ett finansiellt instrument. Förfarandet är objektivt iakttagbart och egenhandel ingår bland de i bilaga 1 till marknadsmissbruksförordningen uppräknade indikatorerna på marknadsmanipulation i samband med falska eller vilseledande signaler och låsning av priser. Hittills har många åtal och fällande domar avseende otillbörlig marknadspåverkan avsett just egenhandel. I flera fall har dock förfarandet varit föranlett av andra motiv än att vilseleda eller på annat sätt manipulera marknaden. Inte sällan handlar det om någon eller några enstaka transaktioner som görs i syfte att uppnå skattemässiga fördelar. Även om gärningen inte skulle anses vara ringa får straffvärdet i sådana fall anses vara relativt lågt. Regeringen anser att det inte är lämpligt att särbehandla ett specifikt agerande som kan utgöra marknadsmissbruk genom att utesluta själva metoden från det kriminaliserade området. En regel om särskild åtalsprövning är dock möjlig och lämplig när det gäller egenhandel. Åtalsprövningsregeln bör innebära att åtal endast ska väckas om det är motiverat från allmän synpunkt. Genom en sådan regel om särskild åtalsprövning kan marknadsmanipulation som består i egenhandel komma att prövas i det straffrättsliga eller administrativa systemet beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Det kan t.ex. vara motiverat från allmän synpunkt att väcka åtal om transaktionerna skett till ett uppenbart felaktigt pris. Även när det är fråga om ett flertal

transaktioner, som av den anledningen inneburit ett påtagligt vilseledande av marknaden, kan det vara motiverat att väcka åtal. Detta bör markeras genom att det, som utredningen föreslår, anges i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk att det ska vara fråga om enstaka transaktioner. Aktietorget AB anser däremot att det är svårt att hävda att de nu aktuella gärningstyperna är mindre straffvärda än andra. Syftet med en regel om särskild åtalsprövning är dock att ge utrymme för en mer nyanserad bedömning av om åtal är motiverat från allmän synpunkt. Åklagaren måste då ges viss möjlighet till en skönsmässig bedömning. Regeringen anser att förslaget är väl avvägt och att denna typ av överträdelser bör kunna bemötas effektivt med administrativa sanktioner. Det utesluter dock inte att det i framtiden skulle kunna bli aktuellt att införa liknande bestämmelser även för andra typer av marknadsmanipulation.

Obehörigt röjande av insiderinformation ingår ofta som ett led i ett insiderbrott, i form av ett tips om köp eller försäljning (rådgivningsförbudet i 2 § marknadsmissbrukslagen). Åtal för enbart obehörigt röjande av insiderinformation har varit ovanligt. I den mån det är aktuellt att pröva enbart ett obehörigt röjande av insiderinformation finns fall som får anses vara lämpliga för en prövning i det administrativa förfarandet, nämligen då insiderinformation har röjts till någon utan att detta har varit befogat, och personen i fråga har tagits upp på en s.k. insiderförteckning. Det är alltså endast situationer då någon har tagits upp på en insiderförteckning som bör omfattas av åtalsprövningsregeln. I dessa situationer torde det många gånger vara fråga om oaktsamhet och gärningen är således inte straffbar redan av den anledningen. Genom en regel om åtalsprövning behöver dock någon utredning om huruvida röjandet har skett uppsåtligen inte genomföras. Om det i ett sådant fall av obehörigt röjande av insiderinformation skulle kunna antas att förfarandet inneburit en påtaglig risk för att någon utnyttjar informationen för insiderhandel, får det dock anses vara motiverat från allmän synpunkt att väcka åtal.

Hänvisningar till S8-5

8.6. Ett vägvalssystem med möjlighet för åklagaren att yrka administrativ sanktion

Regeringens förslag: När åtal väcks ska åklagaren framställa yrkande om återföring eller sanktionsavgift om det inte är uppenbart obehövligt. Yrkandet om administrativ sanktion ska endast få prövas av domstolen om åtalet ogillas eller läggs ned och målet därför avskrivs i den delen. Yrkande om administrativa sanktioner ska framställas om samma gärning kan utgöra grund för såväl brott enligt den nya lagen om straff för marknadsmissbruk som administrativ sanktion enligt kompletteringslagen.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag.

Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utredningen inte föreslår att administrativa sanktioner ska kunna aktualiseras när ett åtal har väckts. Enligt utredningens förslag finns det inte någon möjlighet för åklagaren att framställa alternativt yrkande om administrativ sanktion.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Ekobrottsmyndigheten, med instämmande av Åklagarmyndigheten, tillstyrker förslaget. De båda myndigheterna motsätter sig emellertid den av utredningen diskuterade möjligheten för åklagare att inom ramen för brottmålsprocessen framställa alternativt yrkande om administrativ sanktion. De ifrågasätter om det i så fall finns skäl att genomföra den föreslagna sanktionsväxlingen över huvud taget eftersom skillnaden mellan ett system med alternativyrkande och dagens system endast synes vara vilken sanktion åklagaren yrkar. Det administrativa systemet riskerar då att inte komma till användning i tillräcklig utsträckning för att motivera reformen som helhet. Finansinspektionen anser att utredningens förslag utan möjlighet till alternativt yrkande är att föredra förutsatt att inspektionen tillförs tillräckliga resurser. Inspektionen pekar på risker med ett system med alternativyrkande. Det administrativa systemet hos Finansinspektionen riskerar att inte komma till användning om även Ekobrottsmyndigheten kan föra talan om alternativa sanktioner vilket ger ett kostnadskrävande och ineffektivt system. Vidare är flera administrativa sanktioner och åtgärder, t.ex. offentlig varning eller indragen auktorisation, sådana som vanligen påförs av eller efter ansökan av tillsynsmyndigheten och inte efter yrkande av åklagare.

Riksgäldskontoret befarar att utredningens strikta vägvalssystem kan leda till otillfredsställande resultat när en person frias från åtal för uppsåtligt brott, men denne begått en otillåten handling som innebär att förutsättningarna för administrativ sanktion är uppfyllda. Även Svenska Fondhandlareföreningen, med instämmande av Svenska Bankföreningen, anser att ett strikt vägvalssystem medför en risk för att en överträdelse inte beivras alls som följd av ett ogillande i straffprocessen även om förutsättningar förelegat för administrativ sanktion och efterfrågar en närmare analys av fördelar och nackdelar kring de olika alternativen, inklusive möjligheten för domstol att även besluta om sanktionsavgifter inom brottmålsprocessen eller på annat sätt. Aktietorget AB påtalar att det vore olyckligt och stötande om ett ogillat åtal innebär att en tilltalad som gjort sig skyldig till oaktsam överträdelse går helt fri från sanktioner.

Aktietorget menar vidare att Ekobrottsmyndigheten bör sköta utredning och process även av administrativa sanktioner för att undvika ett omständligt förfarande med två myndigheter.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att enligt promemorians förslag är åklagarens möjlighet till yrkande om administrativ sanktion utformad som en fakultativ regel, dvs. att åklagaren, om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda, får välja om ett sådant yrkande ska framställas.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Åklagarmyndigheten anser att åklagarens möjlighet att framställa yrkande om administrativ sanktion bör vara obligatorisk i stället för fakultativ. Detta mot bakgrund av att det inte är ovanligt att bevisläget förändras inför och under huvudförhandlingen.

Till detta kommer att domstolen kan göra en annan värdering än den som åklagaren har gjort. Om syftet är att undvika enstaka fall av ogillade åtal där administrativ sanktion kunnat påföras, bör bestämmelsen vara obligatorisk. Om bestämmelsen görs fakultativ, bör tydligare utvecklas i

vilka fall ett sådant yrkande ska framställas. Åklagarmyndigheten konstaterar vidare att promemorians förslag förefaller vara avsett att inte ge någon möjlighet att under rättegången lägga till ett yrkande om administrativ sanktion. Även Ekobrottsmyndigheten anser att frågan om åklagarens möjlighet till yrkande om administrativ sanktion ska vara fakultativ bör övervägas ytterligare och konstaterar att det inte alltid är lätt att förutse hur en domstolsförhandling kommer att gestalta sig. Vidare torde åklagaren inte väcka talan om han eller hon inte bedömer att det finns förutsättningar för framgång även om bestämmelsen inte är fakultativ. Finansinspektionen påpekar, med anledning av att åklagaren inte föreslås få tillgång till samtliga de sanktioner som Finansinspektionen har, att åklagarens beslut i åtalsfrågan blir avgörande för vilka sanktioner som kan aktualiseras i ett enskilt fall. Om åtalet ogillas och alternativyrkandet bifalls, kan tingsrätten besluta om sanktionsavgift. Om åklagaren inte väcker åtal, kan Finansinspektionen genom sanktionsföreläggande såväl påföra sanktionsavgift som besluta om förbud att utöva ledningsuppdrag eller handla för egen räkning. Vilka följder en sådan skillnad kan få ur rättssäkerhetssynpunkt förtjänar att belysas under den fortsatta beredningen. Svenska Fondhandlareföreningen påtalar vikten av ett gott samarbete mellan Finansinspektionen och Ekobrottsmyndigheten och betonar att en möjlighet för åklagaren att framställa yrkande om administrativ sanktion inte får äventyra en rationell och effektiv uppdelning av arbetsuppgifterna mellan myndigheterna eller i övrigt förutsättningarna för ett gott samarbete. Vidare anser föreningen att det inte är osannolikt att förslaget medför att fler gärningar kommer att prövas i det straffrättsliga förfarandet. Föreningen efterfrågar också ett klargörande av om åklagarens rätt att justera åtalet även omfattar en rätt att på ett senare stadium, t.ex. under pågående rättegång, framställa ett yrkande om administrativ sanktion.

Skälen för regeringens förslag

Ett vägvalssystem med möjlighet för åklagaren att yrka administrativ sanktion

Med anledning av förslagen om införande av administrativa sanktioner för marknadsmissbruk och sanktionsväxling (se avsnitten 8.2 och 8.4) är det lämpligt att det utformas ett förfarande som säkerställer att dubbelprövningsförbudet inte åsidosätts.

Utredningen föreslår ett strikt vägvalssystem där det allmänna genom Finansinspektionen eller åklagare vid en viss tidpunkt är förhindrad att välja en annan typ av sanktion och därmed vid den tidpunkten måste välja mellan att påföra administrativa sanktioner eller att väcka åtal för brott. Ett sådant strikt system kan anses ha fördelen av att vara renodlat och därmed enkelt att överblicka och tillämpa. Som utredningen redogör för och som även påtalas av flera remissinstanser medför dock ett sådant strikt system vissa problem. Riksgäldskontoret, Svenska Fondhandlareföreningen, Svenska Bankföreningen och Aktietorget AB pekar alla på risken för att överträdelser blir helt utan sanktion från samhället även om förutsättningarna för sanktion i sig är uppfyllda. Med det strikta system som utredningen föreslår skulle en person som gjort sig skyldig till en överträdelse kunna gå fri från sanktion på grund av att det processuella

systemet konstruerats på ett sådant sätt att det allmänna riskerar att välja fel spår för lagföring. Har åklagare valt att väcka åtal ska domstol pröva detta. Om domstolen skulle finna att den aktuella gärningen inte är brottslig, t.ex. för att uppsåt saknas, frikänns den misstänkte. Dubbelprövningsförbudet kan då medföra att det saknas möjlighet till annan sanktion från samhället. Detta gäller även i fall där den misstänkte med stor sannolikhet kunnat påföras en administrativ sanktion, om det allmänna hade valt att handlägga ärendet i den ordning som föreslås för sådana sanktioner i stället för den ordning som föreslås för straffrättsliga påföljder. Sanktionsväxlingen beträffande oaktsamma gärningar gör att någon, som skulle ha blivit straffad enligt nuvarande regler, kan komma att gå helt fri från sanktion till följd av vägvalsmodellens konstruktion. Det är inte oproblematiskt att utan tungt vägande skäl förändra lagstiftningen på så sätt att någon, som skulle ha blivit straffad enligt nuvarande regler, kan komma att gå helt fri från sanktion enbart för att det allmänna vid en viss tidpunkt har valt det straffrättsliga förfarandet i stället för det administrativa. En annan aspekt är att det kan te sig stötande att en mindre allvarlig förseelse resulterar i t.ex. en sanktionsavgift efter prövning i det administrativa förfarandet, medan en allvarligare gärning, som prövas i den straffrättsliga ordningen, kan förbli helt ostraffad på grund av att åklagaren i rättegången inte kunnat bevisa uppsåt.

Situationen att någon, som hade kunnat bli föremål för en administrativ sanktion, går helt fri från sanktion om ett åtal ogillas, kan inte jämföras med situationen att åklagaren endast har åtalat för uppsåtligt brott trots att det fanns möjlighet att låta gärningsbeskrivningen omfatta även oaktsamhet. En justering av åtalet kan ske när som helst i brottmålsprocessen (45 kap. 5 § tredje stycket rättegångsbalken). Sedan åtal har väckts inom ett vägvalssystem bör dock frågan, för att säkerställa att dubbelprövningsförbudet inte överträds, inte föras över till det administrativa förfarandet om det under rättegången skulle visa sig att det saknas förutsättningar för bifall till åtalet.

Såväl enstaka fall av ogillade åtal där en administrativ sanktion hade kunna påföras, som själva införandet av ett system som medger en sådan effekt, kan leda till minskat förtroende för myndigheternas, inklusive rättsväsendets, förmåga att bekämpa marknadsmissbruk och därmed även ett minskat förtroende för finansmarknaden i stort. Genom att skapa en möjlighet även för åklagare att framställa yrkande om administrativ sanktion kan det undvikas.

På skatteområdet har det nyligen införts ny lagstiftning där åklagare, utöver att väcka åtal för brott, ska föra talan om skattetillägg om det finns förutsättningar för detta (se lagen om talan om skattetillägg i vissa fall och prop. 2014/15:131). Tidigare har skattetillägg enbart hanterats av Skatteverket och allmän förvaltningsdomstol och endast brottmålet har hanterats i allmän domstol. Enligt den nya lagstiftningen kan talan om skattetillägg även ske i samma rättegång som brottmålet. Yrkandet är dock fristående och oberoende av utgången i den straffrättsliga delen, även om omständigheterna som prövas av domstolen naturligtvis till stor del är desamma i båda delar. Det finns flera likheter i detta med frågan om möjlighet till alternativt yrkande om administrativ sanktion på marknadsmissbruksområdet. På skatteområdet har regeringen inte förespråkat en strikt vägvalsmodell där enskilda fall riskerar att hamna i

fel spår och undgå sanktion när en sådan hade kunnat påföras. Även på marknadsmissbruksområdet skulle det bli fråga om att föra in ett administrativt element i brottmålsprocessen i stället för att endast ha det i ett eget spår. I båda fallen kan valet av en mer flexibel modell än en strikt vägvalsmodell ses som ett uttryck för att undvika att den nya lagstiftningen leder till mildare påföljder än tidigare.

Att ge åklagaren en möjlighet att framställa ett alternativt yrkande om administrativ sanktion inom ramen för brottmålet kan jämföras med åklagarens möjlighet att i andra hand yrka på ansvar för oaktsamt brott i ett mål där förstahandsyrkandet avser uppsåtlig gärning.

Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten och Finansinspektionen menar att om åklagare erbjuds en möjlighet till alternativt yrkande om administrativa sanktioner finns det en risk att ett oproportionerligt stort antal ärenden hanteras i det straffrättsliga förfarandet. Till följd av det nya systemet med administrativa sanktioner skulle Finansinspektionen behöva utöka sin kompetens, samtidigt som det finns en risk att den kompetensen inte skulle utnyttjas. Regeringen anser dock att det bör beaktas att sanktionsväxlingen som sådan innebär att en ganska stor andel av de gärningar som i dag hanteras i det straffrättsliga spåret kommer att kunna hanteras i det administrativa spåret. Det bör vidare noteras att den möjlighet för åklagare att yrka påförande av administrativ sanktion som föreslås i denna proposition är ett alternativ till huvudyrkandet om uppsåtligt brott. Till följd av reglerna om åtalsplikt ska åklagaren inte väcka åtal om denne inte förväntar sig att åtalet bifalls. Åklagare bör alltså endast åtala i de fall där han eller hon förväntar sig att domstolen instämmer i bedömningen att gärningen är uppsåtlig. Det Ekobrottsmyndigheten och Finansinspektionen anför i denna del ger uttryck för en förväntan om att åklagarna skulle väcka åtal i alltför många fall, om det finns en möjlighet till alternativt sanktionsyrkande jämfört med om så inte är fallet. Som Svenska Fondhandlareföreningen påpekar kan möjligheten för åklagaren att framställa ett alternativt yrkande leda till att fler gärningar prövas i det straffrättsliga förfarandet än vad som hade varit fallet om möjligheten inte fanns. Möjligheten motverkar enligt regeringens mening en överdriven försiktighet när det gäller att väcka åtal. Mot denna bakgrund anser regeringen att det bör finnas en möjlighet för åklagaren att framställa ett alternativt yrkande om administrativ sanktion.

Svenska Fondhandlareföreningen påtalar också att en möjlighet för åklagaren att framställa yrkande om administrativ sanktion inte får äventyra en rationell och effektiv uppdelning av arbetsuppgifterna mellan myndigheterna eller i övrigt förutsättningarna för ett gott samarbete.

Regeringen ser inte anledning att tro att så skulle bli fallet, särskilt som myndigheterna även med åklagarens möjlighet att framställa yrkande om administrativ sanktion kommer att ha anledning att utveckla ett nära samarbete.

Yrkandet om administrativ sanktion bör vara underordnat yrkandet om ansvar för brott

Syftet med åklagarens yrkande om administrativ sanktion är att det ska utgöra en säkerhetsventil för att undvika situationen att någon, som begått en överträdelse som annars motiverar administrativa sanktioner,

undgår dessa endast till följd av det allmännas vägval. Åklagarens yrkande om administrativ sanktion bör därför vara underordnat yrkandet om ansvar för brott. Detta kan lämpligen åstadkommas genom en handlingsregel för domstolen om att rätten endast får pröva yrkandet om administrativ sanktion under vissa förutsättningar. Den första situationen bör vara då åtalet för brott ogillas. I denna situation bör rätten – på liknande sätt som rätten kan pröva ett andrahandsyrkande om oaktsamhetsbrott när uppsåt inte är styrkt – i stället kunna pröva om det finns förutsättningar för att besluta om administrativ sanktion för överträdelsen. Den andra situationen då rätten bör kunna pröva yrkandet om administrativ sanktion är om åklagaren lägger ned åtalet och det därför inte prövas. Det kan t.ex. förekomma att åklagaren under rättegången, om det kommit fram nya omständigheter eller bevis, själv gör bedömningen att uppsåt inte kan styrkas och därmed lägger ned åtalet. Rätten bör i sådana situationer kunna pröva åklagarens yrkande om administrativ sanktion. När åtal läggs ned kan det enligt 20 kap. 9 § rättegångsbalken under vissa förutsättningar komma i fråga att meddela frikännande dom, om den tilltalad begär det. Ett ogillande av åtalet medför som nämns ovan att ett yrkande om administrativ sanktion kan prövas i sådana situationer. Om det inte finns förutsättningar för frikännande dom, ska domstolen skriva av målet i den delen. Även i denna situation bör rätten alltså kunna pröva yrkandet om administrativ sanktion.

Yrkande om administrativ sanktion ska framställas när åtal väcks

Frågan är om åklagaren alltid ska framställa ett yrkande om administrativ sanktion när de omständigheter som omfattas av åtalet utgör en överträdelse av artikel 14 eller 15 marknadsmissbruksförordningen, eller om ett sådant yrkande ska vara fakultativt för åklagaren.

På skatteområdet ska åklagaren, om förutsättningarna för detta är uppfyllda, framställa ett yrkande om skattetillägg för den person åtalet gäller när åklagaren väcker åtal för brott (se prop. 2014/15:131 s. 147). Det är således obligatoriskt att framställa ett sådant. Systematiken är dock en annan på skatteområdet jämfört med den som i denna proposition föreslås på marknadsmissbruksområdet. På skatteområdet är talan om skattetillägg i samband med yrkande om ansvar för brott ett fristående och självständigt yrkande som handläggs i en rättegång tillsammans med yrkandet om ansvar för brott. På marknadsmissbruksområdet föreslås i stället att åklagarens yrkande om administrativ sanktion endast ska kunna prövas om åtalet ogillas eller läggs ned.

I promemorian föreslås en fakultativ regel, dvs. att åklagaren i samband med åtals väckande får välja om denne även ska framställa yrkande om administrativ sanktion eller inte. Åklagarmyndigheten invänder mot detta och anser att regeln bör vara obligatorisk, dvs. att yrkande alltid ska framställas om förutsättningar föreligger. Även

Ekobrottsmyndigheten anser att denna fråga bör övervägas ytterligare.

Åklagarmyndigheten anför att det visserligen är åklagaren som i samband med åtalet är bäst lämpad att överblicka överträdelsen och möjliga sanktioner. Det är emellertid inte ovanligt att bevisläget förändras inför och under huvudförhandlingen i målet. Detta gäller särskilt i mera omfattande och komplexa brottmål, till vilka marknads-

missbruksmålen ofta får räknas. Till detta kommer att domstolen kan värdera bevisningen på ett annat sätt än åklagaren. Om syftet med möjligheten till ett alternativyrkande är att undvika även enstaka fall av ogillade åtal där en administrativ sanktion hade kunnat påföras bör bestämmelsen således få en obligatorisk utformning.

Regeringen delar myndigheternas uppfattning att det är en grannlaga uppgift för åklagaren att i förväg förutse hur bevisläget och andra förutsättningar kommer att utvecklas under kommande rättegång. Mot denna bakgrund och eftersom en fakultativ regel därmed riskerar att överträdelser faller mellan stolarna anser regeringen att en bestämmelse om yrkande om administrativ sanktion som huvudregel bör vara obligatorisk.

Förutsättningarna för ansvar kommer, förutom när det gäller uppsåtsfrågan, att vara desamma vid såväl åtal för brott som vid prövning av administrativa sanktioner. Det innebär att det vid förutsättningar för åtal även torde föreligga förutsättningar för yrkande om administrativ sanktion. Det kan dock förekomma situationer då ett yrkande på administrativ sanktion inom ramen för brottmålet framstår som klart omotiverat. Om ett erkännande stöds av robust bevisning i övrigt eller om annars skuldfrågan framstår som klar bör det finnas möjlighet för åklagare att endast yrka ansvar för brott. En obligatorisk regel utan undantag om att åklagare ska framställa ett yrkande om administrativ sanktion om det finns förutsättningar för det skulle framstå som omotiverad och skapa onödigt merarbete för både åklagaren och den misstänkte. Mot denna bakgrund anser regeringen att åklagaren bör ges en möjlighet att inte framställa yrkande om administrativ sanktion om detta är uppenbart obehövligt.

Svenska Fondhandlareföreningen efterlyser ett klargörande av om åklagarens rätt att justera åtalet även omfattar en rätt att på ett senare stadium, t.ex. under pågående rättegång, framställa ett yrkande om administrativ sanktion. Förslaget i promemorian innebär, som Åklagarmyndigheten påpekar, att ett yrkande om administrativ sanktion ska framställas i samband med att åtalet väcks. Eftersom det inte är fråga om en andra prövning utan det sker inom samma process hindrar visserligen inte dubbelprövningsförbudet i sig ett senare framställt yrkande. Det är dock tydligt för parterna och domstolen om ramen för processen klargörs i ett tidigt skede. Enligt regeringens mening bör därför vägvalet bli definitivt i samband med åtals väckande. Det innebär att ett yrkande om administrativ sanktion inte bör kunna framställas vid en senare tidpunkt.

Mot bakgrund av att åklagaren, till skillnad från det som föreslås i promemorian, som regel ska framställa ett yrkande om administrativ sanktion kan det inte heller anses finnas något behov av att i ett senare skede kunna lägga till ett sådant yrkande.

Åklagarens sanktionsyrkande bör begränsas till återföring och sanktionsavgift

Frågan är då vilka administrativa sanktioner som åklagaren bör ha att tillgå i sitt yrkande om administrativ sanktion. I de fall där Finansinspektionen väcker talan vid allmän domstol för påförande av administrativ sanktion kan flera olika sanktioner komma i fråga: Föreläggande

att vidta viss åtgärd eller upphöra med visst agerande, anmärkning, förbud mot att vara styrelseledamot, verkställande direktör eller ersättare för någon av dem, förbud mot att handla med vissa finansiella instrument för egen räkning, återföring eller sanktionsavgift. Finansinspektionen påpekar att några av de administrativa sanktioner som Finansinspektionen föreslås få tillgång till vid en talan om administrativa sanktioner för en överträdelse av förbuden mot marknadsmissbruk är sådana som en tillsynsmyndighet vanligtvis förfogar över. Regeringen konstaterar att om åklagaren gavs tillgång till samtliga administrativa sanktioner skulle påförandet av sanktioner i de två typerna av förfaranden kunna stämma överens och vägledande praxis kunna skapas i båda förfarandena. Det skulle dock även innebära ett stort ingrepp i den straffrättsliga processen och skapa flera nya uppgifter för åklagaren, inklusive frågan om tillsyn över de förbud som utfärdats på yrkande av åklagare. De två typer av sanktioner som sannolikt kommer att bli vanligast i denna typ av ärenden, och där det finns störst behov av en praxisbildning, är sanktionsavgifter och åtgärden återföring av undviken förlust eller erhållen vinst. Även mot bakgrund av att möjligheten för åklagaren att yrka administrativ sanktion inte är avsedd att användas rutinmässigt är det lämpligt att begränsa de möjliga sanktionerna till yrkande om återföring och sanktionsavgift. Dessa administrativa sanktioner har likheter med såväl förverkande som böter och torde därmed vara förhållandevis enkla för åklagare att använda sig av. Som Finansinspektionen påpekar innebär en sådan begränsning att frågan om vilka sanktioner som kan påföras i ett enskilt fall blir beroende av åklagarens beslut om att väcka åtal. Så är fallet även om åklagaren inte ges möjlighet att framställa ett yrkande om administrativ sanktion. Även utredningens förslag innebär att åklagare inte ges tillgång till samma typ av sanktioner som Finansinspektionen föreslås få tillgång till. Som anges i avsnitt 7.6 skulle denna skillnad kunna åtgärdas genom införandet av nya typer av sanktioner inom ramen för den straffrättsliga processen. Den frågan kräver dock ytterligare överväganden.

I denna proposition föreslås också att åklagare ska kunna anlita biträde av Finansinspektionen och att de båda ska samarbeta (se avsnitten 9.5 och 9.6). Detta gäller naturligtvis också när åklagaren överväger ett yrkande om administrativ sanktion.

Sammanfattningsvis talar övervägande skäl för att åklagare bör ges möjlighet att framställa ett yrkande om återföring eller sanktionsavgift inom ramen för brottmålsprocessen.

Det kan emellertid inte bortses från att införandet av i grunden förvaltningsrättsliga administrativa sanktioner inom ramen för brottmålet medför vissa komplikationer. Dessa, som behandlas i följande avsnitt, är dock inte av sådan karaktär att de ändrar regeringens bedömning i denna del.

Omständigheter till grund för åklagarens yrkande om administrativ sanktion

I den nya lagen om straff för marknadsmissbruk föreslås bestämmelser om förbud mot insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation som motsvarar delar av de förbud som finns i

marknadsmissbruksförordningen (artiklarna 14 och 15). Överträdelser av förbuden i förordningen ligger till grund för de administrativa sanktioner som föreslås i kompletteringslagen. De skillnader som finns mellan beskrivningen av straffbara gärningar i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk och beskrivningen i marknadsmissbruksförordningen av det förbjudna agerandet rör främst det subjektiva rekvisitet. Förutsättningarna för administrativ sanktion skiljer sig åt genom att det inte krävs uppsåt för att en överträdelse av förbuden mot marknadsmissbruk ska anses ha skett. När det gäller marknadsmanipulation krävs dock i vissa fall oaktsamhet (artikel 12.1 c och d). Vidare krävs inte, när det gäller marknadsmanipulation, att agerandet har medfört en faktisk effekt på marknaden utan det är tillräckligt att en viss effekt kan förväntas (se även avsnitt 14.7). Kraven för att ett agerande ska kunna leda till administrativa sanktioner är således inte lika högt ställda som när det gäller straffrättsliga påföljder, men i grunden är det samma förfarande som beskrivs. En straffbelagd gärning avseende insiderhandel, obehörigt röjande av insiderinformation eller marknadsmanipulation kommer således alltid att samtidigt rymma en överträdelse av marknadsmissbruksförordningen.

Möjligheten för åklagaren att framställa ett sanktionsyrkande inom ramen för brottmålsprocessen syftar till att undvika situationen att en överträdelse blir helt utan sanktion endast till följd av att det allmänna – genom Ekobrottsmyndigheten eller Finansinspektionen – gör ett vägval som senare visar sig vara felaktigt. Denna risk finns endast när det gäller sådana överträdelser av marknadsmissbruksförordningen som motsvaras av den gärning som prövats genom åtalet. Beträffande andra överträdelser finns inget hinder för Finansinspektionen att inleda ett administrativt sanktionsförfarande. Det är därför enligt regeringens uppfattning lämpligt att åklagaren har möjlighet att framställa ett sanktionsyrkande endast om de omständigheter som omfattas av åtalet även utgör en överträdelse av marknadsmissbruksförordningen.

Hänvisningar till S8-6

8.7. Närmare om handläggningen av administrativ sanktion på yrkande av åklagare

8.7.1. Prövningen och handläggningen av åklagarens yrkande om administrativ sanktion i brottmålsprocessen

Regeringens förslag: När det gäller åklagares yrkande om administrativ sanktion ska prövningen av de materiella frågorna ske enligt bestämmelserna i kompletteringslagen. Administrativ sanktion får beslutas bara om den misstänkte fått del av åtalet inom två år från det att överträdelsen ägde rum.

För den processuella handläggningen ska det som är föreskrivet för det brottmål som frågan om administrativ sanktion har samband med tillämpas. Tvångsmedel enligt 24, 25, 27 och 28 kap. rättegångsbalken får dock inte användas.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Ekobrottsmyndigheten, med instämmande av Åklagarmyndigheten, anser att det bör förtydligas på vilken grund som kvarstadsbeslut fattas då åtalet ogillas och det administrativa sanktionsyrkandet bifalls.

Skälen för regeringens förslag

Kompletteringslagens materiella regler ska tillämpas

En fråga är vilka regler som ska tillämpas när frågan om administrativ sanktion – återföring eller sanktionsavgift – ska prövas i allmän domstol. En rimlig utgångspunkt är att bedömningen av ett ärende om administrativ sanktion så långt det är möjligt bör ske på samma sätt oavsett var beslutet fattas. Merparten av de administrativa sanktionsärendena kommer fortfarande att hanteras av Finansinspektionen, och således bedömas enligt de materiella reglerna i kompletteringslagen. Detsamma ska gälla i de fall där sanktionsföreläggande inte godtas och Finansinspektionen för talan vid Stockholms tingsrätt.

Att tillämpa andra regler för att bedöma om administrativa sanktioner ska beslutas när frågan prövas i samband med ett åtal skulle framstå som svårförklarligt. Regeringen anser därför att även återföring och sanktionsavgift som ska beslutas av allmän domstol i en rättegång avseende åtal för ansvar för brott bör bedömas enligt de materiella reglerna i kompletteringslagen.

Detsamma bör gälla frågan om preskription. För Finansinspektionens ingripande gäller att ingripande bara får ske om ett sanktionsföreläggande har delgetts den som ingripandet gäller inom två år från den tidpunkt då överträdelsen ägde rum. I de fall där åklagaren framställer yrkande om återföring eller sanktionsavgift inom ramen för ett brottmål har inget sanktionsföreläggande utfärdats. Preskriptionstiden skulle därmed kunna löpa ut trots att den misstänkte fått del av yrkandet. Ett alternativ vore att låta preskriptionstiden följa den sammanhörande brottsmisstanken (jfr 3 § andra stycket lagen om talan om skattetillägg i vissa fall). Det är dock rimligt att i huvudsak samma tidsfrist gäller för preskription av möjligheten till administrativ sanktion oavsett om denna prövas genom Finansinspektionens försorg eller i samband med åtal inom ramen för en brottmålsprocess. För att uppnå en jämförbar preskriptionsfrist i den senare situationen bör tidsfristen beräknas från tidpunkten för överträdelsen till när den misstänkte fått del av åtalet (jfr 35 kap. brottsbalken).

De regler som gäller för brottmålet ska tillämpas för handläggningen av frågan om administrativ sanktion

En annan fråga är vilka regler som bör styra själva handläggningen. När åklagaren bedriver förundersökning och utreder brott förfogar denne över en rad olika tvångsmedel. Som en följd av förslagen om administrativa sanktioner som ett verktyg för att bekämpa marknadsmissbruk och om att åklagaren ska få möjlighet att framställa ett yrkande om administrativa sanktioner i samband med ett åtal, bör det anges närmare hur åklagarens utredningsåtgärder förhåller sig till ett sådant yrkande och i vilken utsträckning tvångsmedel kan komma i fråga.

Ett yrkande om administrativ sanktion är enligt det som föreslås i avsnitt 8.6 alternativt till yrkande om straff för uppsåtligt brott. Vidare är en förutsättning att det är fråga om samma person och att de omständigheter som åberopas till stöd för åtalet utgör en överträdelse av marknadsmissbruksförordningen. En effekt av detta är att åklagarens utredning av de omständigheter som avser brottet kommer att kunna användas även för frågan om det finns förutsättningar för administrativ sanktion. Det finns endast smärre skillnader mellan beskrivningarna av de förbjudna förfarandena i marknadsmissbruksförordningen och i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk. Eftersom kraven för administrativa sanktioner, bl.a. genom att det i allmänhet inte krävs subjektiv täckning i form av uppsåt eller oaktsamhet, inte är lika högt ställda torde det i allmänhet inte krävas någon ytterligare utredning från åklagarens sida angående förutsättningarna för administrativ sanktion.

Såväl utredning av som domstolsprocess avseende straff och administrativ sanktion kommer således vara nära sammankopplade med varandra. De bör därför så långt möjligt handläggas enligt samma regler. Med utgångspunkten att det straffrättsliga yrkandet om uppsåtligt brott är huvudfrågan bör frågan om administrativ sanktion när den handläggs av åklagare i tillämpliga delar handläggas på samma sätt. Eftersom sanktionsfrågan handläggs som en del av en brottmålsutredning och senare möjlig brottmålsrättegång kan det anföras att det redan därav följer att frågan handläggs enligt rättegångsbalkens regler. Detta bör dock för tydlighets skull även uttryckligen anges i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk (jfr prop. 2014/15:131 s. 130).

Detta innebär bl.a. att bestämmelserna om förundersökning i 23 kap. rättegångsbalken är tillämpliga. Frågan om administrativ sanktion kan därmed bli en del av förundersökningen och förhör m.m. kan hållas.

Under åklagarens utredning och i följande brottmålsprocess kan det på samma sätt som i dag förekomma att tvångsmedel används om det finns förutsättningar för det enligt rättegångsbalken. Det gäller således även om det inom ramen för brottsutredningen utreds om det finns förutsättningar för åklagaren att framställa ett yrkande om administrativ sanktion. Frihetsberövanden och liknande tvångsåtgärder kan därmed i och för sig förekomma i mål som sedermera resulterar i en administrativ sanktion. Beslutet om en sådan tvångsåtgärd ska dock ha sin grund i misstanken om brott. Detta innebär att om brottmisstanken upphör under förundersökningen eller följande rättegång ska sådana tvångsåtgärder upphöra.

Tvångsåtgärder som grundar sig på en överträdelse av marknadsmissbruksförordningen och tillhörande fråga om administrativ sanktion bör i huvudsak inte kunna komma i fråga. Det synes inte motiverat med så ingripande åtgärder som t.ex. häktning i syfte att kunna utreda en överträdelse av marknadsmissbruksförordningen. Däremot finns skäl för en möjlighet för åklagaren att – utöver det som anges ovan om tvångsåtgärder vid brottsutredning och rättegång – ansöka om kvarstad i brottmål för att säkra en framtida betalning av en sanktionsavgift eller återföring. Befogenheten överensstämmer med den befogenhet som Finansinspektionen föreslås få i det avseendet (se avsnitt 10.7). Eftersom åtalet för brott är huvudyrkandet, torde det sällan finnas skäl att besluta om kvarstad avseende en sanktionsavgift. Möjligheten skulle dock kunna få praktisk betydelse om domstolen väljer att bifalla alternativyrkandet.

Rätten kan då besluta om kvarstad i samband med domen (26 kap. 6 § rättegångsbalken). Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten anser att det bör förtydligas på vilken grund ett kvarstadsbeslut fattas när det inte längre finns misstanke om brott. Regeringen konstaterar att kvarstaden, på samma sätt som när Finansinspektionen begär kvarstad med stöd av reglerna om kvarstad i brottmål (se avsnitt 10.7), bör beslutas med den misstänkta överträdelsen av marknadmissbruksförordningen som grund.

I detta sammanhang bör också nämnas att unga lagöverträdare kan förekomma i de nu aktuella ärendena, även om det får antas vara ovanligt. De skyddsintressen som ligger bakom lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare har bäring även när det gäller handläggningen av administrativa sanktioner. Det gör att de särskilda bestämmelserna om dessa lagöverträdare bör tillämpas i aktuella delar, dock endast i den utsträckning de gäller för den brottsmisstanke som frågan om administrativ sanktion har samband med och de är relevanta att tillämpa (jfr prop. 2014/15:131 s. 130 f.).

När förundersökning om brott inleds tillämpas förundersökningskungörelsen (1947:948). En gemensam handläggning av frågan om administrativ sanktion och brottsmisstanke talar för att frågorna praktiskt bör hanteras enligt samma regler. Det är därmed lämpligt att åklagarens handläggning av frågan om administrativ sanktion i tillämpliga delar följer förundersökningskungörelsen.

Hänvisningar till S8-7-1

8.7.2. Åklagarens yrkande om administrativ sanktion i stämningsansökan

Regeringens förslag: I stämningsansökan ska åklagaren uppge vilken administrativ sanktion som yrkas, vilka bestämmelser som är tillämpliga för denna, de omständigheter som åberopas till grund för den administrativa sanktionen samt de bevis som åberopas och vad som ska styrkas med varje bevis.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Ekobrottsmyndigheten konstaterar att eftersom sanktionen är ny och vägledande praxis saknas så kommer det ta tid att ta fram praxis för beloppsmässigt preciserat yrkande och detta förutsätter ett nära samarbete mellan Ekobrottsmyndigheten och Finansinspektionen.

Skälen för regeringens förslag: I enlighet med det som föreslås i avsnitt 8.6 får åklagaren i samband med att åtal väcks för brott även framställa yrkande om återföring eller sanktionsavgift enligt kompletteringslagen.

Yrkandet bör anges i stämningsansökan och bör inkludera vilken administrativ sanktion som yrkas. Det bör även anges vilka bestämmelser som är tillämpliga, de omständigheter som åberopas till grund för den administrativa sanktionen samt de bevis som åberopas och vad som ska styrkas med varje bevis.

Som anges i avsnitt 8.6 ska yrkandet på såväl straffrättsligt ansvar som administrativ sanktion ha sin grund i samma överträdelse. Mot denna

bakgrund måste omständigheterna till grund för den administrativa sanktionen inte anges skilt från det straffrättsliga yrkandet utan de bör, i likhet med ett andrahandsyrkande för oaktsamhetsbrott, om lämpligt kunna utformas som en del av gärningsbeskrivningen.

I likhet med det som är fallet om den administrativa sanktionen är del av ett sanktionsföreläggande från Finansinspektionen anser regeringen dock att yrkandet om återföring eller administrativ sanktionsavgift bör preciseras till visst belopp. Så som Ekobrottsmyndigheten påpekar är ett nära samarbete mellan myndigheten och Finansinspektionen nödvändigt för att underlätta för åklagare att precisera yrkat belopp och för att utveckla praxis på området.

Hänvisningar till S8-7-2

  • Prop. 2016/17:22: Avsnitt 20.2

8.7.3. Möjlighet att åberopa nya omständigheter

Regeringens förslag: Åberopar åklagaren en ny omständighet till stöd för åtalet ska denna omständighet också få åberopas till stöd för yrkandet om administrativ sanktion.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det.

Skälen för regeringens förslag: Enligt rättegångsbalken får väckt åtal inte ändras (45 kap. 5 § första stycket första meningen). Såsom ändring av åtal anses inte att åklagaren beträffande samma gärning inskränker sin talan eller åberopar annat lagrum än i stämningen uppgivits eller ny omständighet till stöd för åtalet (45 kap. 5 § tredje stycket).

Om åklagaren åberopar en ny omständighet till stöd för åtalet bör samma omständighet också kunna åberopas till stöd för yrkandet om administrativ sanktion. I annat fall kan en oönskad skevhet uppstå i processen. Det skulle kunna inträffa att omständigheten endast prövades i straffrättsligt avseende utan att frågan om administrativ sanktion avseende samma omständighet kan prövas. Det skulle strida mot syftet med en möjlighet för åklagaren att framställa ett sanktionsyrkande. Regeringen anser därför att den eller de omständigheter som inledningsvis åberopas till stöd för yrkandet om administrativ sanktion bör kunna kompletteras med sådana omständigheter som vid en åtalsjustering åberopas till stöd för det straffrättsliga ansvaret.

8.7.4. Offentlig försvarare och rättegångskostnader

Regeringens förslag: Den som har rätt till offentlig försvarare för brott enligt den nya lagen om straff för marknadsmissbruk ska ha rätt till offentlig försvarare också beträffande frågan om administrativ sanktion som har samband med brottmålet. Om endast frågan om administrativ sanktion överklagas till högre rätt, ska rätten till offentlig försvarare endast kvarstå om det finns särskilda skäl för det.

Bestämmelserna i 31 kap. rättegångsbalken ska tillämpas i fråga om rättegångskostnader.

Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att det i promemorians förslag inte finns någon rätt till offentlig försvarare om endast frågan om administrativ sanktion kvarstår i högre rätt.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Svea hovrätt anser att det bör övervägas om offentlig försvarare ska kunna kvarstå även om bara frågan om administrativ sanktion överklagas, om det finns särskilda skäl för det. Detta då det alltjämt kan kvarstå komplicerade frågor eller försvarare i övrigt behövs med hänsyn till den misstänktes personliga förhållanden. Vidare förefaller det inte uteslutet att frågan om rättshjälp skulle kunna aktualiseras i dessa situationer vilket förefaller mindre kostnadseffektivt.

Svenska Fondhandlareföreningen anser att det inte är helt självklart att prövningen av administrativ sanktion inom ramen för en brottmålsprocess är en obetydlig del av processen och konstaterar att ett sådant yrkande sätter fokus på de objektiva rekvisiten liksom den åtalades ekonomiska omständigheter. Sveriges advokatsamfund anser att det från ett rättssäkerhetsperspektiv är skäligt att rätten till offentlig försvarare kvarstår i högre rätt.

Skälen för regeringens förslag: I brottmål gäller bestämmelserna om försvarare i 21 kap. rättegångsbalken. Den misstänkte kan själv anlita en försvarare. Som misstänkt har man även i vissa fall rätt att få en offentlig försvarare redan under förundersökningen eller till rättegången. Man har rätt till offentlig försvarare bl.a. om man är häktad eller anhållen eller om det finns behov med hänsyn till utredningen om brottet, om man riskerar annan påföljd än böter eller villkorlig dom eller om det finns särskilda skäl på grund av målet eller personliga förhållanden. En offentlig försvarare har rätt till skälig ersättning av allmänna medel för arbete, tidsspillan och utlägg som uppdraget har krävt. Ersättningen för arbete ska bestämmas med utgångspunkt i den tidsåtgång som är rimlig med hänsyn till uppdragets art och omfattning och med tillämpning av en timkostnadsnorm. I 31 kap. rättegångsbalken finns reglerna om rättegångskostnader. Om den tilltalade döms för brottet i ett mål där åklagaren för talan, ska den tilltalade ersätta staten för det som betalats av allmänna medel i ersättning till försvarare (31 kap. 1 §). Ersättningsskyldigheten kan jämkas eller efterges.

För hanteringen av åklagarens yrkande om administrativ sanktion i brottmålsrättegången ska de processuella reglerna följa av brottmålet, dvs. de straffprocessuella reglerna i rättegångsbalken ska tillämpas (se avsnitt 8.7.1). En tillämpning av denna ordning även i det nu aktuella avseendet skulle medföra att reglerna om offentlig försvarare ska gälla även den del av målet som avser administrativ sanktion.

Även om det, som Svenska Fondhandlareföreningen påpekar, inte är självklart att prövningen av ett yrkande om administrativ sanktion är en obetydlig del av en brottmålsprocess anser regeringen att de frågor som endast rör åklagarens yrkande om administrativ sanktion bör vara en mindre del av processen jämfört med yrkandet om ansvar för brott. Det torde därmed inte läggas så mycket tid på frågan om återföring eller sanktionsavgift som på frågan om ansvar för brott. Genom den nära kopplingen till misstanke om brott skiljer sig denna situation vidare från den då Finansinspektionen väcker talan om administrativ sanktion vid

allmän domstol, där det krävs särskilda skäl för att få en offentlig försvarare (se avsnitt 13.4.3).

Mot denna bakgrund bör reglerna om offentlig försvarare omfatta även åklagarens yrkande om administrativ sanktion inom ramen för brottmålet. Den rätten bör grundas i det brott som samtidigt är föremål för prövning. Det aktuella brottets svårighetsgrad kan således påverka rätten till försvarare. Genom förslaget att rättegångsbalkens regler ska tillämpas kan det i och för sig hävdas att även bestämmelserna om offentlig försvarare därmed blir tillämpliga. För att det tydligt ska framgå hur frågan om administrativ sanktion inom ramen för brottmålsprocessen ska hanteras i detta avseende bör det emellertid regleras i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk (jfr prop. 2014/15:131 s. 173).

Om endast frågan om återföring eller sanktionsavgift överklagas, kan det inträffa att endast frågan om administrativ sanktion är föremål för prövning i högre rätt. I en sådan situation saknas dock en direkt koppling till misstanke om brott. Enligt regeringens mening är det inte i alla dessa situationer, i motsats till vad Sveriges advokatsamfund anser, skäligt med rätt till offentlig försvarare. Situationen bör jämföras med den då Finansinspektionen väcker talan om administrativ sanktion vid Stockholms tingsrätt. Vid en sådan talan föreslås, till skillnad från i promemorian, att det ska finnas en rätt till offentlig försvarare om det finns särskilda skäl (se avsnitt 13.4.3). Även Svea hovrätt pekar på möjligheten att låta förordnandet kvarstå om det finns särskilda skäl. Regeringen anser att samma förutsättningar bör gälla när åklagare för talan och endast frågan om administrativ sanktion kvarstår som när Finansinspektionen för talan. Detta innebär att om endast frågan om administrativ sanktion är föremål för prövning i högre rätt ska det eventuella förordnandet om offentlig försvarare upphöra om det inte finns särskilda skäl för offentlig försvarare, vilket bör regleras i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk.

När det gäller rättegångskostnader avseende det alternativa yrkandet om återföring eller sanktionsavgift inom ramen för brottmålet bör 31 kap. rättegångsbalken tillämpas. Detta kan i och för sig redan anses följa av förslaget att bestämmelserna i rättegångsbalken ska tillämpas. För att det tydligt ska framgå hur frågan om administrativ sanktion ska hanteras inom ramen för brottmålsprocessen i detta avseende är det dock lämpligt att också detta anges i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk (jfr samma prop. s. 174).

Det är rimligt att yrkandet om administrativ sanktion inom ramen för brottmålsprocessen i detta avseende likställs med andra alternativa yrkanden i brottmål såsom ett andrahandsyrkande om oaktsamhetsbrott där förstahandsyrkandet avser uppsåtligt brott. Yrkande om administrativ sanktion bör således likställas med yrkande om ansvar för brott såvitt avser rättegångskostnader. I de fall då domstolen frikänner den tilltalade från förstahandsyrkandet om ansvar för brott men bifaller det alternativa yrkandet om administrativ sanktion, ska därmed den tilltalade enligt huvudregeln i 31 kap. 1 § första stycket som utgångspunkt återbetala rättegångskostnaderna. Utredningen och kostnaderna i målet kan ofta antas till stor del sammanfalla för utredningen av brottsmisstanken respektive förutsättningar för administrativ sanktion. För det fall kostnaderna i målet i stor utsträckning hänför sig till t.ex. frågan om uppsåt

torde det dock kunna komma i fråga att sätta ned betalningsskyldigheten i enlighet med 31 kap. 1 § andra stycket rättegångsbalken, om den åtalade frikänns för brott men administrativ sanktion påförs.

Hänvisningar till S8-7-4

  • Prop. 2016/17:22: Avsnitt 20.2

8.7.5. Åklagaren ska informera den enskilde om frågan om administrativ sanktion

Regeringens förslag: I samband med att den misstänkte delges skälig misstanke enligt 23 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken, ska den misstänkte också underrättas om att administrativa sanktioner kan följa på överträdelsen samt om grunderna för detta.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det.

Skälen för regeringens förslag: När det gäller brottmålsprocess ska åklagaren enligt 23 kap. 18 § rättegångsbalken, när förundersökningen har kommit så långt att någon skäligen misstänks för brottet, underrätta den misstänkte om misstanken då han eller hon hörs.

För det fall det finns anledning att anta att brott föreligger bör den enskilde få information om åklagarens möjlighet till talan om administrativ sanktion. Det är lämpligt att åklagaren i samband med en underrättelse om skälig misstanke enligt 23 kap. 18 § rättegångsbalken också underrättar den misstänkte om att brottmålsprocessen kan leda till en administrativ sanktion samt grunderna för detta (jfr prop. 2014/15:131 s. 144 f.). Även om förslaget innebär att rättegångsbalkens regler ska gälla för processen finns det enligt regeringen skäl att reglera underrättelseskyldigheten i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk så att det tydligt framgår hur frågan om administrativa sanktioner ska hanteras i detta avseende.

Hänvisningar till S8-7-5

  • Prop. 2016/17:22: Avsnitt 20.2

8.7.6. Överklagande och krav på prövningstillstånd

Regeringens förslag:Rättegångsbalkens bestämmelser om överklagande i brottmål ska tillämpas för frågan om administrativ sanktion.

Prövningstillstånd krävs i hovrätten om endast frågan om administrativ sanktion överklagas dit.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det.

Skälen för regeringens förslag: Att de straffprocessuella reglerna ska tillämpas för frågan om administrativ sanktion inom ramen för brottmålsprocessen innebär att ett avgörande om administrativ sanktion ska kunna överklagas tillsammans med avgörandet i den straffrättsliga delen – eller ensamt – inom tre veckor. Även om endast frågan om administrativ sanktion överklagas bör målet handläggas enligt rättegångsbalkens regler om brottmål i hovrätten.

För att hovrätten ska pröva en tingsrätts dom eller beslut krävs enligt 49 kap. 12 § rättegångsbalken prövningstillstånd om inte annat är föreskrivet. Av 13 § i samma kapitel framgår att för att hovrätten ska pröva tingsrättens dom i brottmål krävs prövningstillstånd om den tilltalade genom domen som enda påföljd dömts till böter, eller frikänts från ansvar för brott för vilket det inte är föreskrivet svårare straff än fängelse i sex månader. Ett beslut om administrativ sanktion är inte att betrakta som en påföljd vare sig i rättegångsbalkens eller i brottsbalkens mening (jfr prop. 1992/93:216 s. 89 och 1 kap. 8 § brottsbalken). Huvudregeln innebär således att det inte krävs prövningstillstånd för frågan om administrativ sanktion när den handlagts tillsammans med ett åtal. För Finansinspektionens talan om administrativ sanktion ska dock enligt förslaget i denna proposition bestämmelserna i rättegångsbalken om bötesmål tillämpas (se avsnitt 13.4.3), vilket innebär att prövningstillstånd krävs i hovrätten. Situationen när det gäller prövningstillstånd för administrativ sanktion bör inte behandlas annorlunda endast för att frågan prövas på talan av åklagare inom ramen för en brottmålsprocess. Det bör därför krävas prövningstillstånd vid överklagande av återföring eller sanktionsavgift även i här aktuella fall.

Hänvisningar till S8-7-6

  • Prop. 2016/17:22: Avsnitt 20.2

9. Hanteringen av ärenden i ett vägvalssystem

Hänvisningar till S9

9.1. Ansvarsfördelningen på marknadsmissbruksområdet

Regeringens bedömning: Finansinspektionen bör övervaka att bestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen följs samt utreda och ingripa mot misstänkta överträdelser av marknadsmissbruksförordningen.

Ekobrottsmyndigheten bör även fortsättningsvis ansvara för att bedriva förundersökningar och väcka åtal för brott enligt den nya lagen om straff för marknadsmissbruk.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Aktietorget AB anser att Ekobrottsmyndigheten bör ha ansvaret för utredning av och ingripande mot överträdelser av marknadsmissbruksförordningen.

Skälen för regeringens bedömning: Finansinspektionen är behörig myndighet enligt marknadsmissbruksförordningen och kommer även i fortsättningen ansvara för övervakningen av att förordningen följs (se avsnitt 7.2). Avgränsningen av det straffbelagda området innebär att en överträdelse av förordningen i många fall utgör ett brott. Åklagare (på detta område åklagare hos Ekobrottsmyndigheten, se 9 § förordningen [2015:744] med instruktion för Ekobrottsmyndigheten) ska enligt allmänna regler inleda en förundersökning så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats (23 kap. 1 §

rättegångsbalken). Att en förundersökning ska inledas redan när misstankegraden ”anledning att anta” har uppnåtts innebär att den kan inledas så snart misstankarna avser något som objektivt sett kan vara ett brott. Det krävs inte att någon gärningsman utpekas och detaljerna i gärningen behöver inte heller vara kända. Om man t.ex. kan konstatera att någon kan antas ha haft tillgång till insiderinformation och har handlat eller att någon har genomfört transaktioner utan att något reellt ägarskifte har skett (s.k. egenhandel) borde detta normalt vara tillräckligt för att en förundersökning ska inledas. På ett så tidigt stadium går det dock inte att avgöra om den eventuella överträdelsen är sådan att utredningen kommer att leda till att åtal ska väckas eller om ärendet i stället ska drivas med sikte på administrativa sanktioner. Det nya sanktionssystemet förutsätter därför en tydlig ansvarsfördelning mellan Finansinspektionen och Ekobrottsmyndigheten.

Ett sätt att åstadkomma en tydlig ansvarsfördelning, som även övervägdes i förarbetena till marknadsmissbrukslagen (prop. 2004/05:142 s. 107 f.), skulle kunna vara att ge Ekobrottsmyndigheten ett samlat ansvar på marknadsmissbruksområdet. Det skulle i praktiken innebära att Ekobrottsmyndigheten skulle vara den behöriga myndigheten enligt marknadsmissbruksförordningen och hantera såväl frågor om administrativa sanktioner som brottsutredningar. En annan lösning skulle kunna vara att lägga hela ansvaret på Finansinspektionen och samtidigt tillföra inspektionen polis- och åklagarkompetens med en ny organisationsuppbyggnad som följd.

Regeringen delar utredningens uppfattning att ett system där antingen Ekobrottsmyndigheten eller Finansinspektionen har hela ansvaret för utredningen av överträdelser på marknadsmissbruksområdet skulle kunna lösa vissa gränsdragningsfrågor men innebära en sammanblandning av traditionell tillsynsverksamhet och brottsutredande verksamhet. Ingen av myndigheterna är väl lämpad för att ha hela ansvaret utan det bör delas mellan myndigheterna. Fördelningen i sig kan sägas följa av marknadsmissbruksförordningen och marknadsmissbruksdirektivet. Förordningen ställer krav på en behörig myndighet som övervakar att förordningen följs, och den behöriga myndigheten bör vara Finansinspektionen. Direktivet ställer inga krav på någon behörig myndighet men innebär att medlemsstaterna ska se till att marknadsmissbruk, åtminstone av allvarligare slag, ska kunna straffas som brott. Det är således fråga om straffrätt och bör hanteras som i dag, dvs. genom att Ekobrottsmyndigheten bedriver förundersökningar och väcker åtal och allmänna domstolar dömer. Utredningsansvaret bör således vara delat mellan Finansinspektionen och Ekobrottsmyndigheten.

Att ansvaret på marknadsmissbruksområdet delas mellan två myndigheter förutsätter tydliga riktlinjer för hur samarbetet mellan myndigheterna ska fungera, dels för att den enskilde inte ska utsättas för två prövningar avseende ett och samma agerande, dels för att myndigheterna ska ha möjlighet att välja väg (den administrativa eller den straffrättsliga).

Hänvisningar till S9-1

9.2. Inledningsskedet av en utredning

Regeringens förslag: Finansinspektionens skyldighet att anmäla till åklagare när det finns anledning att anta att ett marknadsmissbruksbrott har begåtts ska gälla oförändrad. Däremot utmönstras bestämmelsen i marknadsmissbrukslagen om att en rapport om misstänkt marknadsmissbruk från ett värdepappersinstitut eller en marknadsplatsoperatör som Finansinspektionen har fått snarast ska lämnas över till åklagare.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Ekobrottsmyndigheten, med instämmande av Åklagarmyndigheten, anför att Finansinspektionens inledande prövning endast bör avse de objektiva rekvisiten för brott. Frågan om en gärning har begåtts av oaktsamhet eller med uppsåt är svårbedömd i ett tidigt skede av utredningen och underlag för den prövningen finns ofta inte förrän förhör har hållits. Myndigheterna framhåller även behovet av en skyndsam hantering och att tidig kontakt tas med åklagare i tillämpliga fall, eftersom det kan vara av stor betydelse att vissa förundersökningsåtgärder vidtas skyndsamt. Åklagarmyndigheten anser också att

Finansinspektionens skyldighet att anmäla misstänkta brott bör anges i marknadsmissbrukslagen i stället för, som i utredningens förslag, i kompletteringslagen. Svenska Fondhandlareföreningen, med instämmande av

Svenska Bankföreningen, påtalar vikten av bra samarbete mellan Ekobrottsmyndigheten och Finansinspektionen och betonar att den inledande utredningen bör ske skyndsamt. Föreningarna anser att den inledande bedömningen borde kunna göras gemensamt av de båda myndigheterna.

Skälen för regeringens förslag: I marknadsmissbruksförordningen finns flera bestämmelser av preventiv och utredningsunderlättande karaktär. Det är fråga om regler om förteckningar över personer som har tillgång till insiderinformation (artikel 18), regler om offentliggörande av insiderinformation (artikel 17), anmälningsskyldighet för personer i ledande ställning (artikel 19) och system för övervakning och rapportering av misstänkta order och transaktioner (artikel 16). Övervakningen av att dessa bestämmelser följs ska skötas av Finansinspektionen som behörig myndighet enligt marknadsmissbruksförordningen (se avsnitt 7.2). Finansinspektionen är också mottagare av den information som de olika aktörerna ska lämna enligt förordningen. Detta, tillsammans med inspektionens generella ansvar för tillsynen över finansmarknaden, torde innebära att utredningen av en misstänkt överträdelse av förordningen vanligtvis kommer att inledas hos Finansinspektionen. En misstänkt överträdelse av någon av förordningens bestämmelser om insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation eller marknadsmanipulation (artiklarna 14 och 15) är samtidigt en första indikation på att ett marknadsmissbruksbrott kan ha begåtts, och man har i vart fall börjat närma sig gränsen för när en åklagare bör fatta beslut om att inleda en förundersökning. Liksom i dag bör Finansinspektionen därför anmäla till åklagare när det finns anledning att anta att ett marknadsmissbruksbrott har begåtts. Skyldigheten bör, som Åklagarmyndigheten påpekar, anges i

strafflagen, dvs. i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden.

Enligt gällande rätt ska börser och värdepappersinstitut rapportera till Finansinspektionen, om det kan antas att en transaktion utgör eller har samband med marknadsmissbruk. Inspektionen ska ”snarast” lämna över uppgifterna till åklagare (10 § marknadsmissbrukslagen). I förarbetena anges att överlämnande ska ske utan att Finansinspektionen gör någon egen granskning av den rapporterade händelsen (se prop. 2004/05:142 s. 109). Bestämmelsen har lett till att Finansinspektionen lämnar över anmälningar till Ekobrottsmyndigheten på ett mycket tidigt stadium. Finansinspektionen kan sägas ha en brevlådefunktion i förhållande till de rapporter som kommer in från börserna och värdepappersinstituten enligt bestämmelsen i marknadsmissbrukslagen. Inspektionen tar bara emot rapporterna och skickar dem vidare till Ekobrottsmyndigheten.

Regeringen anser att Finansinspektionen självständigt ska bedriva undersökningar avseende misstänkta överträdelser av marknadsmissbruksförordningen. I linje med det bör inspektionen också granska de rapporter som kommer in från marknadsaktörer och vid behov komplettera dessa med egna undersökningar. Nuvarande bestämmelse om att en rapport snarast ska överlämnas till åklagare (10 § marknadsmissbrukslagen) bör därför utmönstras.

De utredningar som Finansinspektionen bör kunna utföra till följd av en rapport enligt artikel 16 i marknadsmissbruksförordningen innan en anmälan till Ekobrottsmyndigheten görs bör t.ex. kunna innehålla analyser av uppgifter om transaktioner inhämtade genom värdepappersinstitutens transaktionsrapportering, uppgifter om vilka andra transaktioner personen i fråga har gjort och vilken information om det aktuella bolaget som kan ha funnits tillgänglig. Det torde normalt vara först efter det att en sådan undersökning är genomförd som inspektionen kan ta ställning till om det finns anledning att anta att brott har begåtts. På så sätt utnyttjas också Finansinspektionens kompetens och resurser mer effektivt och Ekobrottsmyndigheten får tillgång till en mer utförlig utredning inför ett beslut om huruvida förundersökning ska inledas.

I linje med det som Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten anför torde den gräns – ”anledning anta” – för när anmälan till åklagare ska göras normalt sett innebära att det är tillräckligt att bedöma huruvida förfarandet objektivt sett utgör brott.

Trots Finansinspektionens utökade utredningsansvar är det inte minst i inledningsskedet av en utredning viktigt, som också Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten framhåller, med en tidig kontakt med åklagare och ett väl utvecklat samarbete mellan myndigheterna, särskilt när det kan finnas anledning att vidta förundersökningsåtgärder skyndsamt. I praktiken bör samarbetet, i enlighet med det som Svenska

Fondhandlareföreningen och Svenska Bankföreningen anför, kunna innebära att myndigheterna gemensamt bedömer om en förundersökning bör inledas eller inte. Formellt är det dock åklagaren som måste fatta ett sådant beslut.

Hänvisningar till S9-2

9.3. Spärreglering

Regeringens förslag: Finansinspektionen får inte ingripa genom sanktionsföreläggande om inspektionen anmäler en överträdelse till åklagare eller om överträdelsen redan ligger till grund för en förundersökning. Detta hinder ska dock upphöra om åklagaren beslutar att inte inleda förundersökning eller att lägga ned förundersökningen eller om överträdelsen på annat sätt inte längre är föremål för utredning om brott och inte har prövats slutligt (tillfällig spärr).

Finansinspektionen får inte heller ingripa om överträdelsen omfattas av ett väckt åtal, ett strafföreläggande eller en åtalsunderlåtelse (slutlig spärr).

Om Finansinspektionen har utfärdat ett sanktionsföreläggande får åklagare inte väcka åtal, utfärda strafföreläggande eller besluta om åtalsunderlåtelse mot samma person i fråga om en överträdelse som omfattas av föreläggandet.

En person får inte dömas till ansvar för brott enligt den nya lagen om straff för marknadsmissbruk om överträdelsen omfattas av ett vitesföreläggande och överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utredningen föreslår en uttrycklig spärreglering endast för den situationen att en överträdelse omfattas av ett åtal. Utredningen föreslår inte heller någon bestämmelse om att ett vitesföreläggande i vissa fall ska utgöra hinder mot ansvar för brott.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Förvaltningsrätten i Stockholm anser att det är önskvärt om det antal gånger utredningen kan överföras mellan

Ekobrottsmyndigheten och Finansinspektionen inte är obegränsat och påpekar att det är viktigt att det vid varje tidpunkt är klart vilken typ av utredning som pågår, så att rättssäkerhetsaspekter kan tillgodoses.

Ekobrottsmyndigheten, med instämmande av Åklagarmyndigheten, anser att det behöver tydliggöras i vilken utsträckning Finansinspektionen får vidta åtgärder medan en förundersökning pågår. Även följden av beslut om åtalsunderlåtelse och strafföreläggande bör belysas. Myndigheterna anser att tidpunkten för det definitiva vägvalet bör knytas till när åtal väcks och att tidpunkten bör tydliggöras när det gäller administrativa sanktioner. Vidare bör tidpunkten för när Finansinspektionens åtgärder kan hindra åtal utvecklas. Myndigheterna tar även upp frågan om ett vitesföreläggande ska hindra senare förundersökning och åtal. Slutligen bör det belysas hur gränsdragningen mellan ett administrativt och ett straffrättsligt förfarande ska göras när en överträdelse av marknadsmissbruksförordningen också kan utgöra svindleri. Svenska Fondhandlareföreningen, med instämmande av Svenska Bankföreningen, anser att det bör övervägas om systemet bör tillföras regler som garanterar att det inte går för lång tid mellan gärningstillfället och ett eventuellt sanktionsförfarande och som minimierar risken för att ett ärende omväxlande utreds av Finansinspektionen och Ekobrottsmyndigheten.

Skälen för regeringens förslag

Spärreglering bör införas

När Finansinspektionen har gjort en anmälan till Ekobrottsmyndigheten uppstår en situation då det teoretiskt skulle kunna pågå två parallella undersökningar: en undersökning hos Finansinspektionen avseende överträdelse av förordningen och en förundersökning hos Ekobrottsmyndigheten avseende marknadsmissbruksbrott.

Som framgår i avsnitt 8.3 är det sannolikt att en fråga om administrativa sanktioner för en överträdelse av något av förbuden mot marknadsmissbruk skulle kunna anses innefatta en anklagelse om brott i Europakonventionens mening. Då skulle konventionens dubbelprövningsförbud kunna aktualiseras. Eftersom det är fråga om tillämpning av EU-rätt aktualiseras dessutom förbudet i EU:s rättighetsstadga. Detta innebär att Finansinspektionen och andra rättsvårdande myndigheter måste hantera regelöverträdelser med beaktande av dubbelprövningsförbudet (jfr prop. 2014/15:57 s. 51 f.). Beroende på situationen i det enskilda fallet kan en konsekvens av reglerna bli att en handläggning hos Finansinspektionen i vissa fall hindrar en handläggning hos andra myndigheter, här framför allt Ekobrottsmyndigheten, eller tvärtom.

Situationer där dubbelprövningsförbudet skulle kunna aktualiseras kan bli mycket vanliga i det vägvalssystem som föreslås i förevarande proposition. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns skäl att införa en uttrycklig reglering för de situationer som skulle kunna anses aktualisera frågor om dubbelprövning. Den reglering av förhållandet mellan skattetillägg och skattebrott som nyligen har införts på skatteområdet bör utgöra en förebild (prop. 2014/15:131). Reglerna bör vara tydliga och enkla att tillämpa, och bör också i vissa fall tillåtas gå längre än vad som i strikt mening synes krävas på grund av dubbelprövningsförbudet i Europakonventionen.

Spärrar kan vara såväl slutliga som tillfälliga. En slutlig spärr innebär att en myndighet i ett annat förfarande inte får vidta vissa åtgärder oavsett vad som senare inträffar i det första förfarandet. En tillfällig spärr hindrar åtgärder tills vidare men spärren kan upphöra under vissa förutsättningar eller övergå i en slutlig spärr, beroende på handläggningen i det enskilda fallet.

Åklagaråtgärder som slutlig spärr för Finansinspektionen

I detta avsnitt behandlas vilka åtgärder hos åklagaren som bör utgöra slutligt hinder för Finansinspektionens åtgärder. Den åtgärd hos Finansinspektionen som bör hindras av vissa åklagaråtgärder är utfärdandet av ett sanktionsföreläggande. Ett sanktionsföreläggande innebär att Finansinspektionen tar ställning i det enskilda fallet, och föreläggandet gäller, om det godkänns, som ett domstolsavgörande som har fått laga kraft. Det kan därmed jämställas med Skatteverkets beslut om skattetillägg (se prop. 2014/15:131 s. 85). Ett sanktionsföreläggande bör därför inte utfärdas, utan den åtgärden i stället ”spärras”, i de fall där åklagare vidtagit sådana åtgärder som nämns nedan.

Åtal

Det kan ifrågasättas om åklagares väckande av åtal ska ha en slutligt spärrande verkan för Finansinspektionen, då det kan ifrågasättas om ett åtal innebär en slutlig skuldprövning. Åklagaren har tagit ställning till att det finns tillräckliga bevis för att åtala, men en prövning av den enskildes skuld sker först genom en prövning i domstolen.

Liksom i fallet med åtal och skattetillägg (se samma prop. s. 87 f.) anser dock regeringen att ett väckt åtal bör ha slutlig spärrverkan för Finansinspektionen, oavsett om åtalet leder till en fällande dom, och oavsett om åtalet sedermera läggs ned. Även om det efter åtals väckande inträffar något så att det inte sker en slutlig skuldprövning av frågan, anser regeringen att det faktum att åklagaren har inlett åtalsprocessen och därmed själv tagit ställning i frågan innebär att frågan har kommit så långt att ett sanktionsföreläggande från Finansinspektionen inte bör komma i fråga. Om åtal har väckts bör den enskilde kunna vara säker på att ett nytt förfarande inte blir aktuellt. Regeringen går i detta fall längre än vad Europakonventionen synes kräva. En annan sak är att åklagaren – inom ramen för brottmålet – i samma rättegång kan yrka på återföring eller administrativ sanktion (se avsnitt 8.6).

Strafföreläggande Åklagaren kan i vissa fall i stället för att väcka åtal utfärda ett strafföreläggande, som därefter kan godkännas av den misstänkte och då gäller som en dom som har fått laga kraft.

Frågan är om redan utfärdandet av ett strafföreläggande bör medföra spärrverkan för Finansinspektionen att utfärda sanktionsföreläggande. Ett strafföreläggande som inte godkänns har ingen verkan och åklagaren brukar i sådana fall i stället vidta en annan åtgärd, nämligen väcka åtal. Själva utfärdandet kan inte anses utgöra en slutlig skuldprövning, vilket kan jämföras med vad som sägs ovan om åtal – åklagaren har visserligen bedömt att det finns skäl för att utfärda ett strafföreläggande, men den rättsliga verkan uppkommer först vid en senare tidpunkt. Såsom anges under rubriken ovan om åtal har ärendet dock kommit så långt att åklagaren har tagit ställning i skuldfrågan. Regeringen anser att redan ett utfärdat strafföreläggande, liksom på skatteområdet, bör ha spärrverkan för Finansinspektionen, även om detta synes gå längre än vad som krävs enligt Europakonventionen (jfr samma prop. s. 89). En följd av att redan ett utfärdat strafföreläggande har slutlig spärrverkan är att Finansinspektionen inte får utfärda sanktionsföreläggande efter en sådan tidpunkt, även om strafföreläggandet inte skulle godkännas.

Åtalsunderlåtelse Ett beslut om åtalsunderlåtelse innebär ett konstaterande av beslutande åklagare att den misstänkte har gjort sig skyldig till brottet och beslutet antecknas i belastningsregistret. Det är dock ändå inte självklart att åtalsunderlåtelse är ett sådant beslut som aktualiserar dubbelprövningsförbudet. Ett beslut om åtalsunderlåtelse kan återkallas under vissa förutsättningar, se 20 kap. 7 b § rättegångsbalken. Beslutet kan därmed inte sägas innebära en slutlig skuldprövning på samma sätt som en dom som har fått laga kraft eller ett godkänt strafföreläggande. Det är således oklart om åtalunderlåtelse är en sådan åtgärd som hindrar ett andra förfarande.

När en förundersökning avslutas genom åtalsunderlåtelse får dock den misstänkte normalt antas utgå från att frågan om hans eller hennes skuld har avgjorts slutligt. Regeringen anser, liksom på skatteområdet med skattetillägg och skattebrott, att även åtalsunderlåtelse är en sådan myndighetsåtgärd som ska ha spärrverkan för Finansinspektionen. Även i detta avseende går regeringen således längre än vad Europakonventionen synes kräva.

Åklagaråtgärder som tillfällig spärr för Finansinspektionen

Utöver de ovan nämnda finns det ett antal andra åtgärder och förfaranden hos åklagaren som kan leda till en bedömning av den enskildes skuld, men som inte i sig utgör sådana prövningar. Exempel på detta är beslut att inte inleda förundersökning eller lägga ned en förundersökning. Sådana åtgärder utgör enligt regeringens mening inte åtgärder som hindrar ett andra förfarande i dubbelprövningsförbudets mening. Regeringen anser dock att vissa sådana åtgärder av rättssäkerhetsskäl bör utgöra ett tillfälligt hinder för ett andra förfarande.

Brottsanmälan från Finansinspektionen En åtgärd som bör innebära en tillfällig spärr för sanktionsföreläggande hos Finansinspektionen är en anmälan från inspektionen om misstanke om brott. Har en sådan anmälan gjorts bör Finansinspektionen enligt regeringens uppfattning vara förhindrad att utfärda sanktionsföreläggande avseende samma överträdelse. På så vis undanröjs risken att Finansinspektionen driver frågan om administrativ sanktion och åklagaren samtidigt väcker åtal avseende samma sak. Detta hinder bör vara av tillfällig karaktär, och åklagarens agerande härefter kan medföra antingen att hindret upphör, eller att hindret blir slutligt.

Initiativ från någon annan än Finansinspektionen Åklagaren kan påbörja en utredning om brott eller inleda förundersökning av något annat skäl än efter en anmälan från Finansinspektionen. En anmälan om misstänkt brott kan ha kommit in från någon annan, en person eller en myndighet, eller det kan vara ett s.k. egenupparbetat ärende hos åklagaren. För att inte riskera två separata prövningar, att Finansinspektionen utfärdar sanktionsföreläggande samtidigt som åklagarens brottsutredning leder till att han eller hon väcker åtal för samma överträdelse, bör även en sådan åtgärd utgöra ett hinder för sanktionsföreläggande.

Regeringen anser att detta hinder bör uppstå först om förundersökning har inletts. Eventuella utredningsåtgärder innan dess anser regeringen på grund av det tidiga skedet inte behöver ha spärrverkan (jfr prop. 2014/15:131 s. 93).

Det kan förekomma att en pågående brottsutredning förändras, t.ex. så att en misstänkt gärning som motsvarar en överträdelse av marknadsmissbruksförordningen tillkommer till brottsutredningen. Skulle detta inträffa efter det att förundersökningen har inletts, ska den föreslagna spärren även gälla det nytillkomna. Även detta bör vara ett tillfälligt hinder, som kan upphöra eller bli slutligt beroende på åklagarens fortsatta hantering.

Finansinspektionens åtgärder som spärr för åklagare

När det gäller åtgärder hos Finansinspektionen kan följande sägas. Inför ett utfärdande av sanktionsföreläggande kan Finansinspektionen utföra olika utredningsåtgärder och ställa frågor till den enskilde. Regeringen anser dock inte att sådana utredningsåtgärder är att jämställa med att Finansinspektionen tar ställning till eller gör en slutlig bedömning av den enskildes ”skuld”. Detta får anses ske först om Finansinspektionen utfärdar ett sanktionsföreläggande, som om det godtas gäller som en dom som har fått laga kraft. Det är således endast Finansinspektionens utfärdande av sanktionsföreläggande som bör ha spärrverkan för åklagaren. De åtgärder som åklagaren inte får vidta om Finansinspektionen har utfärdat ett sanktionsföreläggande bör också anges, och de bör korrespondera med de spärrande åtgärderna på åklagarens sida som redovisas ovan. Regeringen anser därför att åklagaren inte ska få åtala, utfärda strafföreläggande eller besluta om åtalsunderlåtelse om Finansinspektionen har utfärdat sanktionsföreläggande för samma överträdelse.

Det finns dock ytterligare en åtgärd som Finansinspektionen kan vidta som i praktiken bör fungera som en spärregel. Som regeringen har konstaterat i flera lagstiftningsärenden får begreppet straff i den mening som avses i Europakonventionen även anses omfatta t.ex. vite (se prop. 2007/08:107 s. 24 och prop. 2012/13:143 s. 69). Om ett vite har dömts ut kan dubbelprövningsförbudet medföra att det inte är möjligt att besluta om en sanktion – administrativ eller straffrättslig – för samma sak. Som anges i avsnitt 12.11 måste det sedan Högsta domstolens beslut i rättsfallet NJA 2013 s. 502 anses klart att det inte bara är utdömandet av vitet som utgör hinder mot en annan typ av ingripande. Den avgörande tidpunkten för när sådant hinder uppkommer bör i stället anses vara när det inleds en domstolsprocess angående frågan om utdömande av vite. I avsnitt 13.11 föreslås därför en bestämmelse om att Finansinspektionen inte ska få ingripa mot en överträdelse, om överträdelsen omfattas av ett föreläggande om vite och överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Motsvarande bör naturligtvis även gälla för straff, dvs. i en sådan situation bör den som föreläggandet avser inte kunna fällas till ansvar för brott avseende en gärning som omfattas av vitesföreläggandet. Bestämmelsen bör utformas som en ansvarsfrihetsregel.

Ytterligare om spärreglering

Förslaget innebär således att vägvalet i det s.k. vägvalssystemet blir definitivt när åklagaren väcker åtal (dvs. när åtal inkommit till tingsrätten, se 45 kap. 1 § första stycket rättegångsbalken) respektive när Finansinspektionen utfärdar sanktionsföreläggande (se 5 kap. 17 § kompletteringslagen). Efter dessa tidpunkter får den andra myndigheten inte fortsätta ärendet i syfte att påföra sanktion eller åtala för brott. Att ett åtal ogillas eller läggs ned innebär t.ex. inte att spärren för Finansinspektionens möjlighet att utfärda sanktionsföreläggande upphör att gälla. En annan sak är att även om ett åtal ogillas eller läggs ned kan ett eventuellt yrkande om återföring eller sanktionsavgift bifallas (se avsnitt 8.6).

Förslaget innebär vidare att brottsutredningen har företräde framför Finansinspektionens ingripande. Om Finansinspektionen – trots det som anförs i avsnitt 9.2 om ett nära samarbete och kontakt med åklagare –

inte uppmärksammar att en överträdelse även kan vara straffbar, kan det dock uppstå lägen där Finansinspektionens utfärdande av sanktionsföreläggande hindrar att ett åtal väcks för samma gärning. Det är viktigt att Finansinspektionen noga prövar om det kan finnas anledning att göra en åtalsanmälan i fråga om överträdelser som uppmärksammas i tillsynen.

Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten efterfrågar klargörande kring vilka utredningsåtgärder som Finansinspektionen kan vidta efter det att en anmälan har gjorts till åklagare och en förundersökning pågår. Dubbelprövningsförbudet hindrar i sig inte Finansinspektionen från att vidta åtgärder även under pågående förundersökning. Inte heller de spärregler som föreslås i denna proposition hindrar detta, eftersom de endast hindrar en prövning av ansvarsfrågan genom sanktionsföreläggande. I vissa fall kan det finnas anledning för Finansinspektionen att t.ex. utfärda ett föreläggande om att någon ska upphöra med en viss åtgärd under tiden en förundersökning pågår (se avsnitt 10.9). Det bör dock framhållas att myndigheterna ska samarbeta och att eventuella åtgärder därmed bör vidtas i samråd med Ekobrottsmyndigheten. Finansinspektionen har troligen i många fall anledning att avvakta utgången av åklagarens handläggning innan inspektionen vidtar vidare åtgärder och bör inte besluta om utredningsåtgärder som inkräktar på förundersökningen.

Den föreslagna spärregleringen innebär att ett ärende kan överlämnas mellan Finansinspektionen och Ekobrottsmyndigheten och således ”byta spår” flera gånger, så länge åtal inte har väckts eller sanktionsföreläggande inte har utfärdats. Förvaltningsrätten i Stockholm anser att det är önskvärt om det antal gånger utredningen kan överföras mellan Ekobrottsmyndigheten och Finansinspektionen inte är obegränsat Även

Svenska Fondhandlareföreningen och Svenska Bankföreningen anser att det bör övervägas om det bör införas regler som säkerställer att ett ärende inte överförs alltför många gånger. Enligt regeringens bedömning kan det emellertid antas förekomma endast i sällsynta fall att ärenden byter spår i vägvalssystemet mer än någon enstaka gång. Om detta undantagvis skulle förekomma, torde det vara för att det under utredningen framkommit varierande och svårbedömda uppgifter och motiveras av det allmännas strävan att åstadkomma en korrekt lagföring i det enskilda fallet.

I avsnitt 16.3 föreslås även en sekretessbrytande bestämmelse som syftar till ett effektivt informationsutbyte mellan myndigheterna så att en enskild inte ska behöva utsättas för samma typ av utredningsåtgärder från Finansinspektionen som åklagare redan har genomfört. I avsnitt 13.7 föreslås dessutom vissa preskriptionsregler. Enligt regeringens uppfattning bör det inte krävas några ytterligare regler för att säkerställa att ett ärende inte överförs alltför många gånger. En annan sak är att det för den enskilde, sedan denne informerats om att utredning pågår, vid varje tidpunkt bör vara tydligt vilken myndighet som ansvarar för utredningsåtgärder i ärendet. Med beaktande av det sistnämnda avser regeringen att i förordning införa en skyldighet för åklagare att när en förundersökning läggs ned underrätta den misstänkte om att utredning avseende administrativ sanktion kan komma att ske hos Finansinspektionen.

Även andra situationer än de som omfattas av de föreslagna uttryckliga lagreglerna om hinder för ingripande eller annan åtgärd kan tänkas förekomma. Ett sådant fall, som Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten tar upp, är när en överträdelse av marknadsmissbruksförordningen

också kan utgöra svindleri. En annan situation skulle kunna vara att en juridisk person har påförts företagsbot på grund av ett insiderbrott, vilket skulle kunna aktualisera dubbelprövningsfrågor vid ingripande mot den juridiska personen för samma överträdelse. Även i dessa situationer bör dubbelprövningsförbudet naturligtvis beaktas av myndigheter och domstolar. Det saknas dock enligt regeringens uppfattning skäl att uttryckligen reglera sådana situationer. I den situation där Finansinspektionen har överlämnat ett ärende till åklagare och det kan finnas förutsättningar för företagsbot, är det lämpligt att inspektionen ger åklagare möjlighet att väcka en sådan talan. Att åklagare väcker åtal mot en fysisk person som har anknytning till ett företag innebär dock inte att Finansinspektionen är förhindrad att ingripa mot företaget.

Hänvisningar till S9-3

9.4. Underrättelseregler

Regeringens bedömning: Det är lämpligt att införa vissa regler om underrättelser mellan Finansinspektionen och Ekobrottsmyndigheten.

Sådana bestämmelser bör införas i föreskrifter på förordningsnivå.

Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att underrättelseskyldigheten ska regleras i lag. Enligt utredningens förslag ska Finansinspektionen vara skyldig att underrätta Ekobrottsmyndigheten också när inspektionen utfärdar ett sanktionsföreläggande eller väcker talan om administrativ sanktion för en överträdelse av artikel 14 eller 15 i marknadsmissbruksförordningen.

Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det.

Skälen för regeringens bedömning

För att en spärreglering ska kunna följas och för att undvika ineffektiva parallella förfaranden krävs ett väl fungerande samarbete mellan Ekobrottsmyndigheten och Finansinspektionen där de båda myndigheterna underrättar varandra om avgörande händelser i utredningen.

Brottsutredning initierad av Finansinspektionen eller annan

I avsnitt 9.3 föreslås en spärreglering som innebär att Finansinspektionen ska vara tillfälligt förhindrad att fatta beslut om administrativ sanktion i vissa fall, närmare bestämt då inspektionen har gjort en anmälan om brott till åklagaren eller förundersökning har inletts på annat sätt än efter inspektionens anmälan.

Har Finansinspektionen anmält ett misstänkt brott har inspektionen förstås kännedom om detta, varför det inte finns behov av några underrättelser myndigheterna emellan i sådana fall.

Om en utredning om brott har påbörjats på annat sätt än genom en anmälan från Finansinspektionen, kan inspektionen däremot inte förväntas ha kännedom om detta. För att Finansinspektionen i ett sådant fall inte ska riskera att fatta ett otillåtet beslut, bör inspektionen få kännedom om att en utredning om brott har påbörjats. Då det får antas att majoriteten av ärendena påbörjas hos Finansinspektionen anser regeringen det lämp-

ligare att åklagare informerar Finansinspektionen när förundersökning inleds i stället för att Finansinspektionen ska vara skyldig att kontrollera om förundersökning pågår. Ekobrottsmyndigheten bör alltså vara skyldig att underrätta Finansinspektionen när en förundersökning har inletts.

Frågan om brott avslutas utan en skuldprövning

I avsnitt 9.3 föreslås att den tillfälliga spärren ska upphöra i vissa fall och att Finansinspektionen då ska kunna utfärda sanktionsföreläggande. Detta gäller om brottsutredningen hos åklagaren inte leder till någon prövning av skuldfrågan, t.ex. när förundersökning inte inleds, förundersökningen läggs ned, beslut fattas att inte väcka åtal eller beslut fattas om förundersökningsbegränsning. Detsamma gäller om en pågående utredning minskar i omfattning. Finansinspektionen ska då kunna utfärda sanktionsföreläggande i den del som inte längre är föremål för en utredning om brott.

För att Finansinspektionen ska få kännedom om att den tillfälliga spärren har upphört, bör åklagaren underrätta inspektionen i ett sådant fall. Frågan om förändringar i omfattningen av en utredning behandlas nedan.

Åtal, åtalsunderlåtelse och strafföreläggande

I avsnitt 9.3 föreslås en slutlig spärr för Finansinspektionen att utfärda sanktionsföreläggande om åtal har väckts, strafföreläggande har utfärdats eller åtalsunderlåtelse har meddelats avseende brott enligt den föreslagna nya strafflagen när det gäller samma överträdelse och samma person. För att Finansinspektionen ska känna till att den slutliga spärren har uppstått, bör åklagaren vara skyldig att underrätta inspektionen om sådana händelser.

Utfärdande av sanktionsföreläggande

I avsnitt 9.3 föreslås en spärreglering som innebär att åtal inte får väckas om ett sanktionsföreläggande redan har utfärdats. Utredningen föreslår att Finansinspektionen ska underrätta Ekobrottsmyndigheten när inspektionen har utfärdat ett sanktionsföreläggande eller väcker talan om administrativ sanktion. Det kan konstateras att någon motsvarande underrättelseskyldighet inte har införts på skatteområdet (se prop. 2014/15:131 s. 197).

I de fall då åklagaren har fått en brottsanmälan från Finansinspektionen kan åklagaren utgå från att inspektionen inte har utfärdat något sanktionsföreläggande beträffande den aktuella överträdelsen. Om åklagaren får uppgifter om en brottsmisstanke från något annat håll än från Finansinspektionen, eller har ett s.k. egenupparbetat ärende, bör åklagaren enligt det som anges ovan vara skyldig att underrätta Finansinspektionen om en förundersökning har inletts. Finansinspektionen är då förhindrad att ingripa. Även om situationen att Finansinspektionen i de nu avsedda fallen redan har utfärdat ett sanktionsföreläggande, till följd av inspektionens skyldighet att anmäla misstänkta brott till Ekobrottsmyndigheten, torde vara ovanlig bör åklagaren för att inte riskera att väcka ett otillåtet åtal kontrollera att inspektionen inte har utfärdat ett sanktionsföreläggande som omfattar gärningen i fråga. Liksom på skatteområdet anser regeringen inte att det finns skäl att reglera detta särskilt.

Underrättelseskyldigheten bör regleras i förordning

Frågan är om sådan underrättelseskyldighet som behandlas ovan bör regleras i lag eller förordning.

I samband med införandet av nya regler för hanteringen av skattetillägg i ljuset av dubbelprövningsförbudet infördes bestämmelser om underrättelseskyldighet mellan Skatteverket och åklagare på ett sätt som i allt väsentligt motsvarar de regler om underrättelser mellan Finansinspektionen och åklagare som övervägs i denna proposition (se prop. 2014/15:131 s. 195–198). Bestämmelserna om underrättelseskyldighet befanns kunna regleras i förordning bl.a. då det var fråga om sådana sekretessbrytande bestämmelser som avses i 10 kap. 28 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), se 19 kap.6–8 §§skatteförfarandeförordningen (2011:1261). Även i detta fall är det fråga om sådana bestämmelser, vilket talar för att även dessa kan regleras i förordning.

Vidare bedömdes bestämmelserna inte stå i konflikt med det som anges i regeringsformen (2 kap. 6 § andra stycket) om skydd mot intrång i den personliga integriteten på ett sådant sätt att reglering i lag var nödvändig (s. 199–201). Regeringen finner att förutsättningarna i detta lagstiftningsärende i allt väsentligt är detsamma. Liksom på skatterättsområdet har de uppgifter som lämnas ut till myndigheten från åklagaren sekretesskydd (se förslaget i avsnitt 16.3). Regeringen gör ingen annan bedömning i detta lagstiftningsärende utan finner att intrånget i den personliga integriteten inte är av sådan ingripande karaktär att det finns något hinder mot att införa bestämmelserna om underrättelseskyldighet i förordning. Bestämmelserna bör därför införas i förordning.

Hänvisningar till S9-4

9.5. Finansinspektionen ska kunna biträda åklagaren

Regeringens förslag: Åklagare ska kunna anlita biträde av Finansinspektionen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det.

Skälen för regeringens förslag: I de fall då åklagare vid Ekobrottsmyndigheten beslutar att inleda en förundersökning krävs ett närmare samarbete mellan åklagaren och Finansinspektionen. Så länge förundersökningen pågår är det förundersökningsledaren som beslutar om vilka åtgärder som ska vidtas inom ramen för förundersökningen. Finansinspektionen bör, som framgår i avsnitt 10.9, i det läget inte självständigt bedriva någon undersökning på eget initiativ. Ekobrottsmyndigheten bör dock kunna anlita biträde av Finansinspektionen vid genomförandet av undersökningen. Gällande bestämmelser om förundersökning innebär dock att den myndighet som en åklagare kan anlita som biträde är polismyndighet (23 kap. 3 § andra stycket rättegångsbalken). Vidare får enligt lagen (1997:1024) om Skatteverkets medverkan vid brottsutredningar (2 §) åklagare begära biträde av Skatteverkets brottsenheter vid brotts-

utredningar. När det gäller medverkan från andra myndigheter kan åklagaren inhämta yttrande från myndigheten som sakkunnig (23 kap. 14 § rättegångsbalken). För att samarbetet ska bli effektivt bör Finansinspektionens roll i en förundersökning mer likna Skatteverkets brottsenheter än den sakkunniges. Finansinspektionen bör t.ex. kunna delta vid förhör, och inte bara yttra sig över vad som framkommit vid redan hållna förhör. Användningen av tvångsmedel mot, och förhör av, enskilda personer bör skötas av Ekobrottsmyndigheten, medan inhämtande av information från marknaden om priser, omsättning och transaktioner lämpligen sköts av Finansinspektionen. Många gånger kan det antagligen vara lämpligt att inspektionen deltar vid förhör för att bistå med analys av det som sägs. Även vid analys av inhämtad dokumentation om exempelvis handelsmönster och affärer bör inspektionen kunna ha en viktig uppgift. Dessa uppgifter påminner mer om vad en myndighet gör när den anlitas som sakkunnig enligt 23 kap. 14 § rättegångsbalken men torde rymmas även i rollen som biträde enligt 23 kap. 3 § samma lag. Det kan även vara lämpligt att Finansinspektionen deltar vid huvudförhandlingen.

Fördelningen av arbetsuppgifter, eller med andra ord hur Ekobrottsmyndigheten bör kunna använda Finansinspektionen som biträde, bör styras av myndigheternas respektive kompetensområden och lösas genom samarbete mellan myndigheterna.

Flertalet anmälningar om misstänkt marknadsmissbruk görs av Finansinspektionen. Även om den förändring av Finansinspektionens skyldighet att överlämna rapporter om misstänkta brott som föreslås (avsnitt 9.2) torde medföra att sådana anmälningar i de flesta fall kommer att utgöra ett tillräckligt underlag för åklagarens beslut om förundersökning, kan det t.ex. finnas behov av kompletterande uppgifter som inspektionen kan bistå med. Redan innan en förundersökning har beslutats bör det därför finnas en möjlighet för Ekobrottsmyndigheten att anlita biträde av Finansinspektionen, på motsvarande sätt som finns för en åklagare att anlita biträde av en skattebrottsenhet enligt lagen om Skatteverkets medverkan i brottsutredningar.

Hänvisningar till S9-5

  • Prop. 2016/17:22: Avsnitt 20.2, 8.2

9.6. Samarbetet i övrigt mellan Ekobrottsmyndigheten och Finansinspektionen

Regeringens förslag: Finansinspektionen och åklagare ska samarbeta för att underlätta undersökningar avseende marknadsmissbruksbrott och undersökningar avseende överträdelser av förbuden mot insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det.

Skälen för regeringens förslag: I de närmast föregående avsnitten beskrivs ett antal situationer när Ekobrottsmyndigheten och Finansinspektionen bör informera varandra och samverka för att en utredning om misstänkt marknadsmissbruk ska kunna bedrivas effektivt inom

ramen för det vägvalssystem som föreslås i denna proposition. Ett effektivt samarbete kräver dock mer än att myndigheterna skickar dokument till varandra vid vissa i lag angivna tillfällen. Liksom i dag måste myndigheterna kontinuerligt samråda och gemensamt utveckla arbetsmetoder och samarbetsformer inom ramen för sina respektive ansvarsområden. Ett kontinuerligt samarbete och informationsutbyte är viktigt för att myndigheterna ska kunna anpassa sina resurser. Ekobrottsmyndigheten bör t.ex. så tidigt som möjligt vara informerad om Finansinspektionen genomför en större undersökning av misstänkta överträdelser som senare kan komma att resultera i en ökad arbetsbelastning för Ekobrottsmyndigheten. Omvänt bör Finansinspektionen så tidigt som möjligt vara informerad om ärenden hos Ekobrottsmyndigheten som kan komma att påverka inspektionens arbete. Det ligger även i båda myndigheternas intresse att utbyta erfarenheter om hur olika typer av utredningar bäst bedrivs och utformas. När en åklagare överväger att framställa alternativt yrkande om administrativ sanktion bör Finansinspektionen t.ex. tillhandahålla underlag eller beräkningsmodeller för återföring och sanktionsavgift som överensstämmer med hur Finansinspektionen skulle driva en motsvarande talan.

En närmare reglering i lag av exakt hur samarbetet ska fungera riskerar dock att hämma utvecklingen av effektiva samarbetsformer. För att betona betydelsen av samarbete på detta område är det dock lämpligt att det i lag anges att åklagare och Finansinspektionen ska samarbeta när det gäller undersökningar avseende marknadsmissbruksbrott och undersökningar avseende överträdelser av förbuden mot insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation (artiklarna 14 och 15 i marknadsmissbruksförordningen).

Hänvisningar till S9-6

10. Finansinspektionens utredningsbefogenheter

Hänvisningar till S10

10.1. Inledning

De befogenheter som den behöriga myndigheten enligt marknadsmissbruksförordningen ska ha för att utreda och förhindra överträdelser av förordningen motsvarar delvis de befogenheter som myndigheten ska vara utrustad med enligt 2003 års marknadsmissbruksdirektiv. En utgångspunkt när 2003 års direktiv genomfördes i svensk rätt var dock att utredningar och sanktioner avseende insiderbrott, otillbörligt röjande av insiderinformation och otillbörlig marknadspåverkan skulle hanteras inom straffrätten, dvs. Ekobrottsmyndigheten skulle sköta utredningarna och sanktionerna skulle beslutas av allmän domstol (prop. 2004/05:142 s. 47 och 107–110).

Mot bakgrund av att marknadsmissbruksförordningen ställer krav på administrativa sanktioner för samtliga överträdelser av förordningen, inklusive de förfaranden som hittills behandlats i svensk straffrätt, finns det inte längre utrymme för nuvarande uppdelning av befogenheter mellan Finansinspektionen och Ekobrottsmyndigheten. Finansinspektionens befogenheter måste således utvidgas så att de stämmer överens med de krav som anges i förordningen.

10.2. Rätt att få tillgång till dokument, data och information

Regeringens förslag: I kompletteringslagen införs en bestämmelse som ger Finansinspektionen rätt att förelägga någon att lämna upplysningar och handlingar samt kalla personer till förhör. Ett föreläggande får förenas med vite. Föreläggandet får dock inte strida mot den i lag reglerade tystnadsplikten för advokater.

Finns det anledning att anta att den som ska lämna uppgifter har begått brott eller en överträdelse av förbuden mot marknadsmissbruk i marknadsmissbruksförordningen, får personen inte föreläggas vid vite att lämna information, om föreläggandet avser utredning av en fråga som har samband med den misstänkta gärningen eller överträdelsen.

Hänvisningen till lagen om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument och marknadsmissbruksförordningen tas bort från bestämmelsen om Finansinspektionens utredningsbefogenheter i lagen om handel med finansiella instrument.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att enligt utredningens förslag omfattar förbudet mot att förena ett föreläggande med vite även förelägganden om att inställa sig till förhör.

Utredningen föreslår inte någon bestämmelse om att ett föreläggande inte får strida mot den i lag reglerade tystnadsplikten för advokater men att

åtgärder inte ska få avse en skriftlig handling vars innehåll omfattas av förbudet mot vittnesförhör i rättegångsbalken (36 kap. 5 §).

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Ekobrottsmyndigheten, med instämmande av Åklagarmyndigheten, påpekar att det i praxis har gjorts undantag för uppgifter om teletrafik vid tillämpning av bestämmelsen om Finansinspektionens utredningsbefogenheter i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument (6 kap. 1 a §). Frågan bör belysas vid införande av en ny motsvarande bestämmelse. Kronofogdemyndigheten påpekar att det i förslaget saknas bestämmelser om utdömande av vite och vilka lagar som ska tillämpas vid verkställighet av vite. Svenska Fondhandlareföreningen, med instämmande av Svenska Bankföreningen, framhåller att rätten att slippa belasta sig själv måste upprätthållas vid kallelse till förhör och under ett förhör. Innan Finansinspektionen kallar någon till förhör vid vite måste inspektionen försäkra sig om att den som ska höras inte kan komma i fråga för misstanke om en överträdelse som kan föranleda en sanktion.

Skälen för regeringens förslag: Enligt marknadsmissbruksförordningen ska den behöriga myndigheten kunna få tillgång till dokument och uppgifter i vilken form som helst (artikel 23.2 första stycket a). Den behöriga myndigheten ska även kunna begära upplysningar av vem som helst och kalla en person till förhör (artikel 23.2 första stycket b).

Redan i dag har Finansinspektionen enligt lagen om handel med finansiella instrument rätt att, för övervakningen av att marknadsmissbrukslagen och marknadsmissbruksförordningen följs, begära uppgifter, handlingar eller annat samt kalla den som kan förväntas kunna lämna upplysningar i saken till förhör (6 kap. 1 a §). Om någon inte följer Finansinspektionens begäran, får inspektionen förelägga personen att göra rättelse vid vite (6 kap. 3 § 5). Liknande bestämmelser bör införas i kompletteringslagen. Hänvisningen till marknadsmissbrukslagen och marknadsmissbruksförordningen i bestämmelsen om Finansinspektionens utredningsbefogenheter i lagen om handel med finansiella instrument bör därför tas bort.

Utredningen föreslår att en åtgärd genom vilken någon föreläggs att lämna information inte får avse en skriftlig handling vars innehåll är sådant att befattningshavare eller annan, som avses i 36 kap. 5 § rättegångsbalken, inte får höras som vittne om detta, dvs. den bestämmelse som även ska gälla för Finansinspektionens undersökningar efter beslut av Stockholms tingsrätt. Den lagtekniska lösning som utredningen föreslår skiljer sig från den som i övrigt gäller på finansmarknadsområdet där motsvarande bestämmelse brukar åtföljas av en erinran om att ett föreläggande inte får strida mot den i lag reglerade tystnadsplikten för advokater (se t.ex. 6 kap. 1 a § andra stycket lagen om handel med finansiella instrument). Regeringen anser att bestämmelsen om förelägganden bör hållas ihop, dvs. det ska inte vara nödvändigt att läsa bestämmelserna om undersökningar efter beslut av domstol för att förstå vad som gäller för förelägganden. Bestämmelsen bör vidare utformas på samma sätt som i övriga lagar på finansmarknadsområdet. Advokater som avkrävs uppgifter kan alltså underlåta att lämna sådana uppgifter om det skulle kunna medföra straffrättsligt ansvar för brott mot tystnadsplikt. Bestämmelsen är dock inte avsedd att tolkas motsatsvis, dvs. den

utesluter inte att även andra tystnadsplikter kan upprätthållas (se prop. 2011/12:175 s. 20). Detta framgår även av det avgörande som

Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten hänvisar till i vilket slogs fast att Finansinspektionen, på grund av den tystnadsplikt som gäller enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, inte hade rätt att begära in uppgifter om tele- och datatrafik (Kammarrättens i

Stockholm dom den 28 september 2006 i mål nr 4514-06). Regeringen föreslår dessutom att Finansinspektionen ska få en särskild, begränsad, befogenhet att begära sådana uppgifter (se avsnitt 12.6).

De tillsyns- och utredningsbefogenheter som den behöriga myndigheten ska ha enligt marknadsmissbruksförordningen (artikel 23.2) ska utövas i överensstämmelse med nationell rätt. I och med detta finns ett stort utrymme att beakta nationella regler om t.ex. anonymitetsskydd och efterforskningsförbud (prop. 2009/10:217 s. 17 f.). Skyldigheten att tillhandahålla Finansinspektionen information begränsas således även av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Eftersom det följer redan av principen att grundlag har företräde framför vanlig lag, behöver detta inte anges särskilt (prop. 2011/12:175 s. 19).

Utredningen föreslår att ett föreläggande om att tillhandahålla uppgifter eller inställa sig till förhör inte ska få förenas med vite, om det finns anledning att anta att den som ska föreläggas har begått en gärning som är straffbelagd eller som kan leda till en sanktion för en överträdelse av förbuden mot marknadsmissbruk i marknadsmissbruksförordningen. Motivet till det förslaget är att en uppgiftsskyldighet under tvång kan strida mot rätten att inte behöva belasta sig själv, vilken ingår i rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen. Även Svenska

Fondhandlareföreningen och Svenska Bankföreningen påpekar att rätten att slippa belasta sig själv måste beaktas när någon vid vite kallas till ett förhör. Regeringen anser dock att det inte finns något hinder mot att en kallelse till förhör förenas med vite. Ett föreläggande att lämna information är inte att jämställa med ett föreläggande att inställa sig till förhör.

Skyldigheten att inställa sig till förhör innebär inte någon skyldighet att yttra sig vid förhöret (jfr prop. 2004/05:142 s. 117 f.). Även en person som misstänks för brott kan kallas vid vite att inställa sig till förhör under en förundersökning (23 kap. 6 a § rättegångsbalken och prop. 2001/02:147 s. 34). En annan sak är att det av föreläggandet tydligt bör framgå att vitet endast omfattar inställelsen.

Regeringen delar dock utredningens uppfattning att ett föreläggande om att lämna uppgifter i vissa fall inte bör få förenas med vite. Bestämmelser om att förelägganden inte får förenas med vite finns visserligen inte i andra lagar på finansmarknadsområdet (se t.ex. 25 kap. 29 § lagen om värdepappersmarknaden, 3 och 5 §§ lagen [2012:735] med kompletterande bestämmelser till EU:s blankningsförordning och 4 kap. 1 och 3 §§ lagen [2013:278] med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister). En sådan bestämmelse finns dock i skatteförfarandelagen. Enligt den får vissa förelägganden inte förenas med vite om det finns anledning att anta att den som ska föreläggas har begått en gärning som är straffbelagd eller kan leda till skattetillägg eller kontrollavgift (44 kap. 3 §). Bestämmelsen infördes när det hade konstaterats att skattetillägg ska anses som straff för ett brott i Europakonventionens mening (prop. 2002/03:106 s. 178–

182). Eftersom även de olika typer av kontrollavgifter som kan påföras med stöd av skatteförfarandelagen skulle kunna anses utgöra straff för ett brott i Europakonventionens mening omfattar vitesförbudet även dessa (prop. 2010/11:165 s. 425 f.).

Frågan är hur långtgående en bestämmelse om att vite inte får föreläggas bör vara.

Rätten att inte belasta sig själv är tillämplig när det är fråga om en anklagelse om brott i Europakonventionens mening. Rätten att inte belasta sig själv är dock inte absolut och omfattar inte alla typer av uppgifter. Europadomstolen har uttalat att rätten att inte belasta sig själv i första hand avser en rätt för den misstänkte att tiga. Den omfattar inte användningen av bevisning som i och för sig har tvingats fram men vars förekomst inte är avhängig den misstänktes vilja, t.ex. dokument, andedräkt, blod och vävnad för dna-test (se t.ex. Jalloh mot Tyskland den 11 juli 2006). Vidare kan en intresseavvägning behöva göras. I bedömningen av om staten har gått för långt i sina åtgärder fäster domstolen särskild vikt vid karaktären och graden av det tvång som staten har använt för att tvinga fram en uppgift, rättssäkerheten i förfarandet och användningen av de uppgifter som har tvingats fram (se t.ex. Jalloh mot

Tyskland samt O’Halloran och Francis mot Förenade kungariket den 29 juni 2007).

Ett straff enligt den nya lagen om straff för marknadsmissbruk faller in i kategorin anklagelse om brott som gör att rätten att inte belasta sig själv är relevant, eftersom det är fråga om ett straff även enligt nationell rätt. När det gäller sanktioner som kan bli aktuella för en överträdelse av marknadsmissbruksförordningens förbud finns det anledning att göra åtskillnad mellan olika typer av överträdelser och olika typer av sanktioner. Typiska disciplinstraff som varning kan antas inte uppfylla det kriterium angående en påföljds art och stränghet som gäller vid bedömningen av om en sanktion bör jämställas med straff (de s.k. Engelkriterierna, se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, 5 uppl., s. 176 f.). Regeringen anser liksom utredningen att man bör utgå från att sanktionsavgifter för överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk är påföljder som gör att en överträdelse kan jämföras med en brottsanklagelse. Förbuden mot marknadsmissbruk riktar sig dessutom mot var och en, till skillnad från övriga skyldigheter enligt marknadsmissbruksförordningen som riktar sig mot vissa yrkeskategorier, bolag eller ledande befattningshavare i bolagen. Att förhållningsregler riktar sig till en viss avgränsad grupp med särskild ställning och särskilda skyldigheter talar mot att det rör sig om brott i konventionens mening. Mot den bakgrunden anser regeringen, i likhet med utredningen, att en bestämmelse om att vite inte får föreläggas om den som föreläggs att lämna uppgifter är misstänkt för en överträdelse av marknadsmissbruksförordningen, bör avse överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk. Ett föreläggande att lämna uppgifter eller handlingar bör alltså inte få förenas med vite om det finns anledning att anta att den som ska lämna informationen har begått ett brott eller en överträdelse av marknadsmissbruksförordningens förbud mot marknadsmissbruk. Ingripanden mot överträdelser avseende skyldigheter som endast riktar sig mot tillståndspliktiga företag bör inte anses aktualisera rätten att inte belasta

sig själv (jfr avsnitt 12.3 angående dubbelprövningsförbudet). Regeringen anser inte att det finns anledning att införa något förbud mot att förelägga vite i andra situationer än de nu nämnda.

När det gäller unga personer är möjligheterna att förelägga vite begränsade. Av lagen (1985:206) om viten framgår att vite inte får föreläggas, om adressaten kan antas sakna faktisk eller rättslig förmåga att följa föreläggandet (2 § andra stycket). När det gäller kallelse till förhör under en förundersökning har regeringen bedömt att kallelser till ungdomar som har fyllt 15 men inte 18 år inte ska förenas med vite, om den unge inte kan infinna sig utan medverkan av vårdnadshavare eller annan som svarar för hans eller hennes vård och fostran (prop. 2001/02:147 s. 28 f.). Regeringen har där angett att någon särskild undantagsbestämmelse från vitesbestämmelsen inte krävs då vitesreglerna är fakultativa och inte obligatoriska. Regeringen gör samma bedömning när det gäller Finansinspektionens kallelser till ungdomar som har fyllt 15 men inte 18 år.

Kronofogdemyndigheten efterfrågar bestämmelser om vitets utdömande och vilka lagar som ska tillämpas vid verkställighet av vitet.

Det kan konstateras att både ett överklagande av ett vitesföreläggande meddelat under en utredning och frågan om utdömande av vite för en överträdelse av ett sådant föreläggande, enligt allmänna bestämmelser handläggs av allmän förvaltningsdomstol (1 § förvaltningslagen [1986:223] och 1 § första stycket och 6 § första stycket lagen om vite). Viten kan även komma att föreläggas av Stockholms tingsrätt i ett mål där Finansinspektionen för talan om administrativ sanktion för en överträdelse av förbuden mot marknadsmissbruk. I avsnitt 13.4.3 föreslås att prövning av en överträdelse av ett sådant vitesföreläggande ska göras av allmän domstol på talan av Finansinspektionen. Beträffande viten som föreläggs under utredning bedömer regeringen att det inte finns skäl att avvika från de allmänna reglerna när det gäller utdömandet av ett vite. I bötesverkställighetslagen (1979:189) finns bestämmelser om uppbörd och indrivning av viten.

Enligt marknadsmissbruksförordningen ska den behöriga myndigheten vidare ha möjlighet att få del av inspelningar av telefonsamtal från ett värdepappersföretag, kreditinstitut eller finansiellt institut (artikel 23.2 första stycket g). Värdepappersföretag och kreditinstitut står under Finansinspektionens tillsyn och det förefaller rimligt att tolka termen ”finansiellt institut” enligt marknadsmissbruksförordningen som andra företag som också står under finansiell tillsyn, t.ex. fondbolag, AIFförvaltare och försäkringsbolag.

I Finansinspektionens tillsynsbefogenheter enligt lagen om handel med finansiella instrument ryms även rätten att få inspelningar av telefonsamtal (prop. 2004/05:142 s. 119 f.). En skyldighet för värdepappersinstitut att spela in telefonsamtal vid t.ex. mäklarbord följer av Finansinspektionens föreskrifter (FFFS 2007:16) om värdepappersrörelse (21 kap. 3 §). I många fall kommer inspelning av samtal att användas av tillståndspliktiga företag för att fullgöra dokumentationsskyldigheter avseende t.ex. order och transaktioner utan att det finns något uttryckligt krav i lag eller annan föreskrift på att det ska ske just genom inspelning. Även i dessa fall har Finansinspektionen rätt att få ut inspelningarna. Finansinspektionens rätt att ta del av inspelningar innefattas i inspek-

tionens generella rätt att få tillgång till information. Någon särskild bestämmelse om Finansinspektionens rätt att få del av inspelningar behövs därför inte.

Hänvisningar till S10-2

10.3. Rätt att få tillgång till transaktionsrapporter och direkt tillgång till handelssystem för råvaror

Regeringens förslag: Finansinspektionen får förelägga marknadsaktörer på marknadsplatser där de underliggande tillgångarna till råvaruderivat handlas (spotmarknaden) att lämna transaktionsrapporter eller annan information.

Marknadsaktörerna ska också vara skyldiga att på begäran av Finansinspektionen ge åtkomst till handlarnas system.

Ett föreläggande får förenas med vite.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utredningen inte föreslår att ett föreläggande ska få förenas med vite.

Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det.

Skälen för regeringens förslag: Enligt marknadsmissbruksförordningen ska den behöriga myndigheten kunna begära information från marknadsaktörer på sådana marknadsplatser där de underliggande tillgångarna till råvaruderivat handlas, den s.k. spotmarknaden (artikel 23.2 första stycket c). Informationen ska kunna begäras enligt standardiserade format och ska kunna omfatta information om transaktioner. Den behöriga myndigheten ska också ha rätt att få direkt tillgång till handlarnas system.

Denna befogenhet ger intryck av att vara endast en variant av rätten att inhämta information från vem som helst och skulle därför kunna anses rymmas i den rätt för Finansinspektionen att begära upplysningar från vem som helst som föreslås i avsnitt 10.2. Det rör sig dock bl.a. om information enligt standardiserade format som antagligen är avsedd att kunna begäras med viss regelbundenhet. Den direkta tillgången till handelssystem kommer antagligen att leda till ett intrång och kostnader för berörda aktörer, som går utöver det man förknippar med ett normalt informationsinhämtande vid något enstaka tillfälle. Det bör därför anges i en bestämmelse i kompletteringslagen att Finansinspektionen får begära uppgifter från marknadsaktörerna i fråga och få direkt tillgång till handlarnas system.

Hänvisningar till S10-3

  • Prop. 2016/17:22: Avsnitt 20.1

10.4. Rätt att utföra platsundersökningar

Regeringens förslag: Finansinspektionen får genomföra undersökningar i fysiska och juridiska personers verksamhetslokaler för övervakningen av att dessa personer följer bestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utredningen använder uttrycket ”på plats hos företag” i stället för uttrycket ”i fysiska och juridiska personers verksamhetslokaler”.

Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det.

Skälen för regeringens förslag: Enligt marknadsmissbruksförordningen ska den behöriga myndigheten kunna utföra kontroller och undersökningar på plats, utom i fysiska personers privatbostäder (artikel 23.2 första stycket d).

Finansinspektionen har i dag ingen uttrycklig rätt att genomföra platsundersökningar för övervakningen av bestämmelserna i marknadsmissbrukslagen. När 2003 års marknadsmissbruksdirektiv genomfördes i svensk rätt hänvisade regeringen till de möjligheter som fanns enligt andra bestämmelser och ansåg att det inte fanns skäl att ge Finansinspektionen utökade möjligheter att genomföra platsundersökningar (prop. 2004/05:142 s. 118 f.).

Finansinspektionen har befogenhet att genomföra en undersökning hos bl.a. värdepappersinstitut, börser och emittenter som omfattas av vissa skyldigheter att upprätta och offentliggöra regelbunden finansiell information (23 kap. 4 § lagen om värdepappersmarknaden). En liknande bestämmelse finns i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (13 kap. 4 §). Bestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen gäller dock fler än de företag som omfattas av Finansinspektionens nuvarande befogenheter. Finansinspektionen bör därför kunna genomföra platsundersökningar även hos andra personer som är skyldiga att följa marknadsmissbruksförordningen. Befogenheten bör enligt regeringens uppfattning kunna användas för att övervaka att fysiska eller juridiska personer följer marknadsmissbruksförordningen. Det stämmer bättre överens med systematiken i förordningen än om begreppet ”företag” används som i utredningens förslag. En annan sak är att befogenheten sannolikt kommer att aktualiseras när det är fråga om företag som åläggs skyldigheter enligt marknadsmissbruksförordningen. När det gäller tillståndspliktiga företag kan platsundersökningarna t.ex. röra utredning av företagets hantering av marknadsövervakningen (artikel 16 i marknadsmissbruksförordningen) eller framtagande av investeringsrekommendationer (artikel 20 i förordningen). Samtidigt är alla företag vars finansiella instrument är upptagna till handel på en handelsplats skyldiga att t.ex. offentliggöra insiderinformation eller att föra s.k. insiderförteckningar (artiklarna 17 och 18 i marknadsmissbruksförordningen). Det kan vara motiverat att på plats hos företagen undersöka även hur dessa regler följs.

Undersökningen bör vidare endast kunna avse den person som övervakas. Eftersom undersökningar i privatbostäder uttryckligen är undantagna från de platsundersökningar som avses i de nu aktuella reglerna i marknadsmissbruksförordningen (artikel 23.2 första stycket d), bör sådana platsundersökningar endast kunna avse fysiska och juridiska personers verksamhetslokaler.

Som anförs i avsnitt 12.2 ska Finansinspektionens tillsyns- och utredningsbefogenheter enligt marknadsmissbruksförordningen (artikel 23.2) utövas i överensstämmelse med nationell rätt. I och med detta finns ett

stort utrymme att beakta nationella regler om t.ex. anonymitetsskydd och efterforskningsförbud (prop. 2009/10:217 s. 17 f.). Skyldigheten att tillhandahålla Finansinspektionen information begränsas således av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Eftersom det följer redan av principen att grundlag har företräde framför vanlig lag, behöver detta inte anges särskilt (prop. 2011/12:175 s. 19).

I marknadsmissbruksförordningen finns även en mer ingripande utredningsbefogenhet som tar sikte på utredningar av misstänkt insiderhandel och marknadsmanipulation (artikel 23.2 första stycket e), se avsnitt 10.5. Den platsundersökning som det nu är fråga om skiljer sig från en sådan undersökning bl.a. på så sätt att det inte är fråga om att den behöriga myndigheten själv kan omhänderta dokument, utan den behöriga myndigheten bör endast kunna begära information och dokument vid platsbesök. I likhet med det som gäller i dag enligt nämnda lagar anser regeringen att det saknas anledning att ge Finansinspektionen rätt att använda tvångsmedel för att genomföra den typ av platsundersökningar som beskrivs i detta avsnitt. Sådana platsundersökningar (artikel 23.2 första stycket d i marknadsmissbruksförordningen) bygger således på att den som är föremål för undersökningen frivilligt går med på det.

Hänvisningar till S10-4

10.5. Rätt att genomföra undersökningar på plats för att beslagta dokument och data

Regeringens förslag: Finansinspektionen får, efter beslut av Stockholms tingsrätt, genomföra en undersökning i en fysisk eller juridisk persons verksamhetslokaler. En sådan undersökning får genomföras om det finns anledning att anta att en överträdelse av förbudet mot insiderhandel eller marknadsmanipulation har skett och den som misstänks för överträdelsen inte lämnar uppgifter enligt ett föreläggande eller om det annars finns risk för att bevis undanhålls eller förvanskas. Som ytterligare förutsättning gäller att vikten av att åtgärden vidtas är tillräckligt stor för att uppväga det intrång eller annat men som åtgärden innebär. En undersökning får även göras hos någon annan än den som är föremål för utredning.

När undersökningen genomförs har Finansinspektionen rätt att granska och kopiera handlingar, begära muntliga förklaringar direkt på platsen och få tillträde till lokaler. Elektroniskt lagrad information får granskas och kopieras hos Finansinspektionen, om den som undersökningen genomförs hos samtycker till att informationen flyttas till inspektionens lokaler. Denne har rätt att följa de åtgärder som inspektionen vidtar.

Om det inte är tillräckligt att kopiera en handling, får Finansinspektionen ta hand om handlingen.

Finansinspektionen får begära handräckning av Kronofogdemyndigheten för att genomföra en undersökning.

Den i vars verksamhetslokaler en undersökning ska äga rum har rätt att tillkalla ett juridiskt biträde som får närvara under undersökningen.

Handlingar som inte skulle få tas i beslag i samband med en förundersökning och handlingar som inte omfattas av beslutet ska

undantas från undersökningen. Om Finansinspektionen och den undersökte inte är överens, ska Stockholms tingsrätt pröva om handlingen ska omfattas av undersökningen.

Finansinspektionen ska lämna tillbaka handlingar och annat som har tagits om hand så snart de inte längre behövs. På begäran av den som beslutet om undersökning gäller ska Finansinspektionen pröva om en handling ska lämnas tillbaka.

Lagen om domstolsärenden ska tillämpas vid handläggningen i Stockholms tingsrätt. I sådana ärenden ska bestämmelserna om rättegångskostnader i 31 kap. rättegångsbalken tillämpas.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag.

Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utredningens förslag angående befogenheten för Finansinspektionen att ta om hand handlingar inte är subsidiär till befogenheten att kopiera handlingar. Utredningens förslag omfattar inte någon rätt för Finansinspektionen att efter samtycke granska elektroniskt lagrad information i inspektionens lokaler. I utredningens förslag anges inte att handlingar som inte omfattas av Stockholms tingsrätts beslut eller har ett betydande skyddsintresse ska undantas från undersökningen. Utredningens förslag innehåller inte några bestämmelser om hur ärenden om undersökningar ska handläggas eller krav på Finansinspektionen att lämna tillbaka handlingar som inte längre behövs för utredningen.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Stockholms tingsrätt erinrar om Europadomstolens praxis och anför att det bör övervägas om Finansinspektionens verkställighet av tingsrättens beslut att få genomföra en platsundersökning ska kunna överklagas om Finansinspektionen går utanför de rättsliga ramarna för undersökningen. Vidare bör det övervägas om det inte, på samma sätt som i konkurrenslagen, bör införas en bestämmelse om att lagen om domstolsärenden ska tillämpas vid prövning av om en undersökning ska få genomföras. Förvaltningsrätten i Stockholm ifrågasätter hur principen om ne bis in idem (dubbelprövningsförbudet) upprätthålls när Stockholms tingsrätt får besluta om platsundersökningar, medan andra beslut under utredningstiden som fattas av Finansinspektionen kan överklagas till Förvaltningsrätten i Stockholm. Ekobrottsmyndigheten, med instämmande av Åklagarmyndigheten, pekar på att utredningens förslag begränsar Finansinspektionens rätt att ta del av handlingar, när det gäller meddelanden mellan närstående. Bestämmelsen är utformad med 27 kap. 2 § rättegångsbalken som förebild. Ekobrottsmyndigheten har i flera utredningar om insiderbrott erfarit att insiderinformation eller råd, t.ex. om att köpa finansiella instrument, har lämnats mellan närstående. I ett sådant fall kan man säga att meddelandet utgör själva brottet och det är till men för utredningen att meddelandet inte kan tas i beslag. Det finns därför skäl att se över utformningen av 27 kap. 2 § rättegångsbalken och överväga en särreglering när det gäller insiderbrottslighet. Datainspektionen anser att det bör övervägas om

Finansinspektionens behandling av personuppgifter bör regleras av en särskild registerförfattning. Finansinspektionens utvidgade befogenheter, bland annat möjligheten att vid platsundersökning få tillträde till lokaler och ta hand om och kopiera handlingar, begära muntliga förklaringar

samt rätten att få ut uppgifter om datatrafik påminner om de brottsbekämpande myndigheternas befogenheter inom ramen för brottsutredningar och liknande förfaranden. De myndigheternas behandling av personuppgifter regleras i huvudsak av särskilda registerförfattningar. Datainspektionen anser därför att det finns anledning att i det fortsatta lagstiftningsarbetet överväga om behandlingen av personuppgifter i Finansinspektionens verksamhet bör regleras av en särskild registerfattning. En sådan författning kan t.ex. säkerställa en begränsning av för vilka ändamål som personuppgifter som inhämtats inom ramen för utredningar enligt den föreslagna lagen ska få behandlas, vilka personuppgifter som ska få registreras, om uppgifterna ska få lämnas ut elektroniskt och hur länge de får bevaras. Kronofogdemyndigheten anser att det bör övervägas om en avgiftsbefrielse ska införas för handräckning enligt marknadsmissbruksförordningen på samma sätt som för Konkurrensverkets platsundersökningar. Av Finansinspektionen omhändertaget material bör förtecknas och det bör införas bestämmelser om när och hur det omhändertagna materialet ska återföras. Det bör även förtydligas vad som avses med ”handling” och när en upptagning endast kan uppfattas med tekniska hjälpmedel. Svenska Fondhandlareföreningen, med instämmande av Svenska Bankföreningen, avstyrker förslaget att ge Finansinspektionen rätt att genomföra undersökningar på plats för att beslagta dokument och data. Förslaget har betydande likheter med husrannsakan enligt rättegångsbalken, vilket kan förekomma om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts som kan leda till fängelse. Förslaget innebär att en husrannsakan ska kunna göras av Finansinspektionen utan att det ställs ett direkt krav på gärningens svårighetsgrad. Ett sådant krav skulle mer eller mindre automatiskt medföra att ärendet ska hanteras av Ekobrottsmyndigheten för att en rätt till husrannsakan skulle föreligga. I stället ska det bedömas om vikten av att åtgärden vidtas är tillräckligt stor för att uppväga det intrång eller annat som åtgärden innebär för den som drabbas. Intresseavvägningen bör utvecklas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Det kommer krävas omfattande resurser för Finansinspektionen att bygga upp den kompetens som krävs för att genomföra en husrannsakan. Eftersom befogenheten enligt utredningens bedömning sannolikt sällan kommer att användas, ifrågasätter föreningarna starkt om det finns ett reellt behov av att ge inspektionen en självständig rätt att utföra husrannsakan. Finansinspektionen bör i stället vara hänvisad till att vända sig till en annan myndighet för biträde om behov av husrannsakan skulle förekomma. Även Svenskt Näringsliv avstyrker förslaget att ge Finansinspektionen rätt att själv genomföra undersökningar på plats för att beslagta dokument och data. Svenskt Näringsliv pekar på att det krävs avancerade kunskaper om hur informationsinhämtande ska ske från datorer, usb-minnen och mobiltelefoner. Sannolikt kommer stora delar av informationen utgöras av s.k. överskottsinformation som inte omfattas av tingsrättens beslut. Affärshandlingar kan innehålla företagshemligheter där konsekvenserna kan bli allvarliga om materialet kommer på avvägar. Bestämmelsen bör inte heller införas av den anledningen att utredningen bedömer att en sådan platsundersökning är sällan förekommande. När Finansinspektionen behöver göra en platsundersökning på begäran av en utländsk myndighet bör inspektionen begära biträde av Ekobrottsmyndigheten eller någon annan myndighet

som redan har rätt att genomföra en sådan undersökning. Enligt Svenska

Journalistförbundet riskerar förslaget att äventyra källskyddet i tryckfrihetsförordningen (3 kap. 3 §) och yttrandefrihetsgrundlagen (2 kap. 3 §). Det finns en uppenbar risk att Finansinspektionen kan komma att intressera sig för information om marknadsmissbruk som en källa lämnat till en journalist vid en redaktion. Det bör tydligt framgå att regeln inte kan tillämpas för att göra utredningar på redaktioner.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att enligt promemorians förslag ska handlingar som har ett betydande skyddsintresse kunna undantas från undersökningen.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Ekobrottsmyndigheten ifrågasätter lämpligheten av att en tillsynsmyndighet ges vad som måste betraktas som polisiära befogenheter. Det finns omfattande reglering rörande dokumentation avseende beslag för rättsvårdande myndigheter. En översyn bör göras av att tillsynsmyndighetens nya befogenhet är omgärdad av tillräcklig reglering. Brottsförebyggande rådet anser att åtskilliga personer som har tillfälle att begå marknadsmissbruk har någon form av hemmakontor vid sidan av det kontor och andra lokaler från vilken verksamhet bedrivs.

Dokumentation om sådan brottslighet förvaras möjligtvis snarare hemma än på kontoret. Det vore en fördel om det klargjordes vad som gäller vid hemmakontor. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anser att det inte är tillräckligt tydligt beskrivet vad som avses med att Finansinspektionen får påbörja en undersökning innan ett juridiskt biträde inställer sig om ”undersökningen därigenom onödigt fördröjs” (4 kap. 7 § andra stycket 1 kompletteringslagen). Det kan övervägas om inte bestämmelsen bör tas bort. I stället bör Finansinspektionen, när det juridiska biträdets inställelse inte kan avvaktas, kunna använda sig av möjligheten att ansöka om att ett beslut om undersökning meddelas utan att den som ansökan avser har fått tillfälle att yttra sig om det kan befaras att undersökningen annars skulle förlora i betydelse (4 kap. 3 § kompletteringslagen). Finansförbundet anser att privatbostäder bör kunna undersökas endast under förutsättning att regelbunden och yrkesmässig affärsverksamhet bedrivs i privatbostaden samtidigt som annan verksamhetslokal saknas. Att någon arbetar hemifrån bör inte göra privatbostaden till verksamhetslokal. Svenska Fondhandlareföreningen saknar närmare uppgifter om hur en undersökning ska gå till i praktiken, dvs. om avsikten är att Finansinspektionen ska sätta upp en särskild enhet eller utföra undersökningar med hjälp av Kronofogdemyndigheten. Svenska

Journalistförbundet anser att det bör förtydligas att proportionalitetsregeln i kompletteringslagen (4 kap. 1 §) har samma tillämpningsområde som 28 kap. 3 a § rättegångsbalken. Såsom bestämmelsen i kompletteringslagen är utformad framstår det som att endast personer som direkt omfattas av en undersökning skyddas och inte att andra intressen såsom källskyddet i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen beaktas. Svenskt Näringsliv anser att promemorians förslag innebär klara förbättringar från ett rättssäkerhetsperspektiv jämfört med utredningens förslag. Tidningsutgivarna anser liksom Svenska Journalistförbundet att det bör tydliggöras att proportionalitetsregeln i rättegångsbalken när det gäller husrannsakan, är tänkt att överensstämma med samma regel i

kompletteringslagen (4 kap. 1 § 3). Även Tjänstemännens Centralorganisation anger att det bör förtydligas att proportionalitetsregeln i kompletteringslagen har samma tillämpningsområde som i 28 kap. 3 a § rättegångsbalken. Liksom Finansförbundet uppger organisationen vidare att det måste framgå att en privatbostad är att betrakta som verksamhetslokal endast om regelbunden och yrkesmässig affärsverksamhet bedrivs i privatbostaden. Det bör även förtydligas att utredningar inte får göras på redaktioner.

Skälen för regeringens förslag

Finansinspektionen bör få genomföra vissa undersökningar efter beslut av Stockholms tingsrätt

Enligt marknadsmissbruksförordningen ska den behöriga myndigheten ha rätt att få tillträde till fysiska och juridiska personers lokaler (premises i den engelska språkversionen) för att lägga beslag på dokument och annan information när det finns rimlig misstanke om att det finns information som kan vara relevant för att bevisa att det föreligger insiderhandel eller marknadsmanipulation i strid mot förordningen (artikel 23.2 första stycket e). Det som omfattas är endast ”lokaler” och innebär att det inte behöver finnas en möjlighet att göra undersökningar i privatbostäder. Ett lämpligt sätt att uttrycka den avgränsningen är att använda uttrycket verksamhetslokaler. Syftet med det som anges i förordningen kan dock inte anses vara att freda även privatbostäder som används för att bedriva verksamhet. Om verksamhet bedrivs i en privatbostad bör en undersökning kunna tillåtas.

Denna typ av undersökningar på plats kan enligt marknadsmissbruksförordningen kräva tillstånd från en rättslig myndighet (artikel 23.2 andra stycket). En sådan undersökning skiljer sig från den platsundersökning som behandlas i avsnitt 10.4 (artikel 23.2 första stycket d i marknadsmissbruksförordningen) på så sätt att det inte är fråga om att begära information och dokument på plats, utan den behöriga myndigheten ska själv kunna eftersöka dokument och annat och kunna ta dem i beslag. Denna befogenhet är också begränsad till att avse undersökningar om just insiderhandel och marknadsmanipulation och behöver alltså inte införas för undersökningar av andra ageranden i strid mot förordningen.

Det beskrivna förfarandet liknar i viss mån husrannsakan vid utredning om brott. Det är dock viktigt att påpeka skillnaden mellan en tvångsundersökning enligt marknadsmissbruksförordningen och husrannsakan. Det senare är ett straffprocessuellt tvångsmedel som regleras i rättegångsbalken. Husrannsakan får företas om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts på vilket kan följa fängelse (28 kap. 1 § rättegångsbalken). Husrannsakan förutsätter inte tillstånd av domstol. Det som beskrivs i marknadsmissbruksförordningen liknar snarare Konkurrensverkets rätt att genomföra undersökningar hos företag m.fl. enligt konkurrenslagen (2008:579) och Skatteverkets möjligheter att genomföra s.k. bevissäkring för att eftersöka och ta om hand handlingar enligt skatteförfarandelagen. Finansinspektionen har i dag inte någon befogenhet att själv genomföra sådana undersökningar. Befogenheten är också ny i förhållande till 2003 års marknadsmissbruksdirektiv.

Regleringen när det gäller Konkurrensverkets platsundersökningar innebär att verket, efter beslut av Patent- och marknadsdomstolen (tidigare Stockholms tingsrätt), får genomföra en undersökning hos ett företag för att utreda överträdelser av konkurrenslagstiftningen (5 kap. 3 § konkurrenslagen). Flera förutsättningar måste vara uppfyllda för att en undersökning ska få genomföras. För att det första ska det finnas anledning att anta att en överträdelse har skett. För det andra ska företaget inte ha rättat sig efter ett åläggande att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat frivilligt eller så ska det finnas risk för att bevis undanhålls eller förvanskas. Ytterligare en förutsättning är att vikten av att åtgärden vidtas är tillräckligt stor för att uppväga det intrång eller annat men som åtgärden innebär. En undersökning kan även genomföras hos ett annat företag än det företag som är föremål för utredning men då krävs att det finns särskild anledning att anta att bevis finns hos företaget (5 kap. 4 §). Vid undersökningen har Konkurrensverket rätt att bl.a. granska och ta kopior av bokföring och andra affärshandlingar. Dessa åtgärder får vidtas i Konkurrensverkets lokaler när det är fråga om elektroniskt lagrad information och den som undersökningen genomförs hos samtycker till att informationen flyttas till verkets lokaler (5 kap. 6 §). Konkurrensverket får begära handräckning av Kronofogdemyndigheten för att genomföra en undersökning (5 kap. 10 §).

Liksom Konkurrensverkets rätt att genomföra platsundersökningar är Skatteverkets möjligheter till bevissäkring enligt skatteförfarandelagen i första hand inriktad på företag och deras verksamhetslokaler. Skatteverket kan, efter domstolsbeslut, genomföra en s.k. tvångsrevision och eftersöka och ta om hand handlingar för granskning (45 kap. 3 och 4 §§). För att en bevissäkring ska få genomföras på annan plats än den reviderades verksamhetslokaler krävs att personen i fråga inte har följt ett föreläggande att lämna ut handlingar eller att det föreligger risk för sabotage och att det finns särskild anledning att anta att handlingen finns hos personen i fråga (45 kap. 7 §). I samtliga fall fattas beslut om bevissäkring av allmän förvaltningsdomstol. Om det kan ske obehindrat, dvs. utan att tvång behöver tillgripas får granskningsledaren verkställa bevissäkring hos ett företag (69 kap. 3 § skatteförfarandelagen). I annat fall verkställer Kronofogdemyndigheten beslutet på ansökan av granskningsledaren.

Ekobrottsmyndigheten ifrågasätter lämpligheten av att en tillsynsmyndighet ges vad som, enligt myndigheten, måste betraktas som polisiära befogenheter. Regeringen anser att för att svensk rätt ska uppfylla kraven i marknadsmissbruksförordningen bör det införas en möjlighet för

Finansinspektionen att genomföra undersökningar i syfte att få fram bevisning om en misstänkt överträdelse av förbudet mot insiderhandel eller förbudet mot marknadsmanipulation. Den rätt att utföra undersökningar på plats för att granska handlingar m.m. som det nu är fråga om bör kunna genomföras med tvång, varför bestämmelserna i regeringsformen måste beaktas. Skyddet mot intrång i någons fri- och rättigheter enligt regeringsformen kan begränsas genom lag (2 kap. 6 och 20 §§). Vidare finns en proportionalitetsregel som innebär att vissa krav i materiellt hänseende måste vara uppfyllda för att en begränsning av en fri- och rättighet ska kunna godtas (2 kap. 21 §). Ändamålet med begränsningen ska vara ”godtagbart i ett demokratiskt samhälle” och får inte gå

utöver vad som är ”nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den”. Begränsningen får inte heller ”sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar” eller utgöra åsiktsdiskriminering. I detta fall är det fråga om utredningar av överträdelser som i många fall tidigare har betraktats som brott. Marknadsmissbruksförordningen står i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (skäl 77 till förordningen). De regler som bör tjäna som förebild för reglerna om Finansinspektionens undersökningar – reglerna om Konkurrensverkets undersökningar och Skatteverkets bevissäkring – har ansetts uppfylla kraven i 2 kap. 21 § regeringsformen (prop. 2014/15:96 s. 14). Likaså är en utvidgad rätt för Finansinspektionen att genomföra undersökningar förenlig med regeringsformen. Finansinspektionen bör således få rätt att, efter beslut av domstol, genomföra en undersökning i en fysisk eller juridisk persons verksamhetslokaler, om det kan antas att en överträdelse av marknadsmissbruksförordningens bestämmelser om förbud mot insiderhandel eller marknadsmanipulation har skett, om den som undersökningen avser inte rättar sig efter ett föreläggande om att lämna uppgifter eller det annars finns risk för att bevis undanhålls eller förvanskas samt vikten av att åtgärden vidtas är tillräckligt stor för att uppväga det intrång eller annat men som åtgärden innebär (jfr 5 kap. 3 § konkurrenslagen). På samma sätt som gäller för Konkurrensverkets undersökningar bör en undersökning under vissa förutsättningar även kunna genomföras i verksamhetslokaler som hör till en annan person än den som misstänks ha överträtt marknadsmissbruksförordningen (jfr 5 kap. 4 § konkurrenslagen).

Liksom vid Konkurrensverkets undersökningar bör den vars verksamhetslokaler Finansinspektionen ska undersöka ha rätt att tillkalla ett juridiskt biträde (jfr 5 kap. 9 § konkurrenslagen). Likaså bör en undersökning av Finansinspektionen som huvudregel inte få påbörjas i avvaktan på att det juridiska biträdet inställer sig. Detta bör dock inte gälla om undersökningen onödigt skulle fördröjas eller om den har beslutats utan att den som undersökningen avser har fått tillfälle att yttra sig (jfr prop. 1992/93:56 s. 110 och prop. 2004/05:117 s. 53–55). Regeringen instämmer således inte med Juridiska fakultetsnämnden vid

Stockholms universitet att undersökningen endast ska få påbörjas utan att invänta ett juridiskt biträde i fall där beslutet om undersökning har meddelats utan att den som undersökningen avser fått tillfälle att yttra sig. På samma sätt som enligt konkurrenslagen bör det alltså finnas en möjlighet att påbörja undersökningen även i de fall där undersökningen onödigt fördröjts på grund av att det juridiska biträdet inte är på plats.

Regeringen anser inte heller att det är lämpligt att införa en definition av vad som avses med att en undersökning onödigt fördröjs. En bedömning bör i stället göras i varje enskilt fall.

Genomförandet av en undersökning

Av marknadsmissbruksförordningen framgår att rätten till beslag avser ”dokument och information, oavsett typ” (artikel 23.2 första stycket e). Det begrepp som vanligen används i svensk rätt är ”handling”. Med

handling avses framställning i skrift eller bild och upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas bara med tekniska hjälpmedel (jfr 2 kap. 3 § första och andra styckena tryckfrihetsförordningen). Finansinspektionens befogenhet vid undersökningen beskrivs lämpligen, liksom i konkurrenslagen, som en rätt att granska bokföring och andra affärshandlingar och ta kopior av eller göra utdrag ur desamma (jfr 5 kap. 6 § första stycket). Finansinspektionen bör även, i likhet med Konkurrensverket, ha rätt att granska och kopiera elektroniskt lagrad information hos Finansinspektionen, om den som undersökningen genomförs hos samtycker till att informationen flyttas till inspektionens lokaler (jfr (5 kap. 6 § andra stycket). Den som undersökningen avser bör också ha möjlighet att följa en sådan undersökning.

Marknadsmissbruksförordningen förutsätter dock att Finansinspektionen även får genomföra någon form av beslag. Enligt skatteförfarandelagen får handlingar ”tas om hand” för granskning (45 kap. 6 §). Också Finansinspektionen bör få motsvarande rätt. Finansinspektionens rätt att ta om hand handlingar bör dock begränsas till situationer då kopiering av en handling inte är tillräcklig. Så kan vara fallet om det är av betydelse för utredningen att en handling kan undersökas i original. Rätten att ta om hand handlingar bör därför vara subsidiär i förhållande till rätten att kopiera handlingar. Det kan t.ex. finnas behov av originalhandlingar som bevisar underskrifter av ett dokument. Åtgärden bör avse en specificerad handling och bör inte få användas för att t.ex. omhänderta en hårddisk i syfte att undersöka innehållet på hårddisken. I undantagsfall kan det dock bli aktuellt att ta om hand t.ex. en hårddisk i vilken en specifik handling förvaras. När en handling tas om hand bör nämligen även pärm, mapp eller liknande förvaringsmaterial få tas med. Eftersom elektroniskt lagrad information – upptagningar som bara kan uppfattas med ett tekniskt hjälpmedel – bara kan tas om hand tillsammans med ett datamedium kan det bli aktuellt att även ta om hand datamedia, t.ex. en hårddisk eller cd-skiva (prop. 2010/11:165 s. 1174).

Svenskt Näringsliv påpekar att det krävs avancerade kunskaper om hur informationshämtande ska ske från tekniska hjälpmedel såsom datorer, usb-minnen och mobiltelefoner. Svenskt Näringsliv är av uppfattningen att Finansinspektionen saknar sådan kunskap och av bl.a. det skälet inte ska få genomföra den typ av undersökningar det nu är fråga om. När det gäller undersökningar enligt konkurrenslagen eller skatteförfaradelagen har Konkurrensverket och Skatteverket anställd it-personal som hämtar elektroniskt lagrad information från tekniska hjälpmedel. Däremot tar

Kronofogdemyndigheten hjälp av externa experter utanför myndigheten såsom it-forensiker som genomför informationshämtningen när Kronofogdemyndigheten genomför intrångsundersökningar enligt immaterialrättslig lagstiftning. Regeringen konstaterar att det är Finansinspektionens ansvar att organisera arbetet så att nödvändig kunskap finns tillgänglig vid genomförandet av en undersökning.

Svenska Fondhandlareföreningen, Svenska Bankföreningen och Svenskt Näringsliv anser att Finansinspektionen inte bör kunna genomföra en undersökning på egen hand utan att inspektionen bör vara hänvisad till att vända sig till någon annan myndighet. Regeringen konstaterar att ett alternativ skulle kunna vara att föreskriva att beslut om undersökningar ska verkställas av Kronfogdemyndigheten i likhet med

en intrångsundersökning enligt det immaterialrättsliga regelverket (se t.ex. 9 kap. varumärkeslagen [2010:1877]). En sådan undersökning föregås av ett domstolsbeslut i vilket det framgår vilka handlingar som får kopieras. Vid en intrångsundersökning är det Kronofogdemyndigheten som utifrån domstolens beslut bestämmer var handlingar ska eftersökas och vilka handlingar som ska kopieras m.m. Som redogörs för ovan utser Kronofogdemyndigheten externa experter för insamling av elektroniskt lagrad information. Sökanden är normalt inte närvarande vid undersökningen. Ett sådant förfarande skulle enligt regeringens uppfattning inte vara ändamålsenligt för undersökningar enligt marknadsmissbruksförordningen, eftersom det är Finansinspektionen som kommer att ha bäst kännedom om vilka handlingar som behöver granskas och var de kan finnas. Det vore av detta skäl även olämpligt att överlåta ansvaret för att utföra en sådan undersökning på en annan myndighet.

I denna proposition föreslås att mål om överträdelser av marknadsmissbruksförordningen ska prövas av Stockholms tingsrätt (se avsnitt 14.4.2). Det bör därför även vara Stockholms tingsrätt som prövar en ansökan om genomförande av undersökning. Vid prövning av ärenden om undersökningar i Stockholms tingsrätt bör, i likhet med beslut om Konkurrensverkets platsundersökningar, bestämmelserna i lagen (1996:242) om domstolsärenden tillämpas. I enlighet med Stockholms tingsrätts påpekande bör det anges i kompletteringslagen. Tingsrättens beslut får överklagas till Svea hovrätt, varvid det krävs prövningstillstånd (39 § lagen om domstolsärenden).

Svenska Fondhandlareföreningen efterfrågar ett förtydligande om hur undersökningar i praktiken ska gå till, dvs. om Finansinspektionen ska inrätta en särskild enhet eller utföra undersökningar med hjälp av Kronofogdemyndigheten. Regeringen konstaterar att kravet i marknadsmissbruksförordningen (artikel 23.2 första stycket e) endast avser att den behöriga myndigheten ska få genomföra undersökningar på plats för att beslagta dokument och data. De närmare förutsättningarna för sådana undersökningar bestäms i den nationella rätten, och i denna proposition föreslås flera bestämmelser för att tillgodose högt ställda rättssäkerhetskrav. Enligt regeringens uppfattning bör det dock ankomma på Finansinspektionen att ta ställning till hur undersökningarna ska organiseras, t.ex. om det bör inrättas en särskild enhet för sådana uppgifter. Finansinspektionen bör dock, i likhet med Konkurrensverket, ha möjlighet att begära handräckning av Kronofogdemyndigheten, om det skulle uppstå behov av Kronofogdemyndighetens hjälp att med tvång få tillträde till undersökningsmaterialet. Ett sådant ärende handläggs enligt utsökningsbalken. Möjligheten att begära handräckning av Kronofogdemyndigheten omfattar, enligt utsökningsbalken, även en situation då en undersökning inte kan slutföras på en arbetsdag och det krävs att en verksamhetslokal förseglas.

Såsom Kronofogdemyndigheten påpekar bör Finansinspektionens undersökningar, i likhet med Konkurrensverkets, omfattas av avgiftsbefrielse enligt förordningen (1992:1094) om avgifter vid Kronofogdemyndigheten.

Proportionalitetsaspekter

Innan ett beslut om undersökning fattas bör Stockholms tingsrätt göra en intresseavvägning mellan vikten av att åtgärden vidtas och det intrång eller annat men som åtgärden innebär. Svenska Fondhandlareföreningen och Svenska Bankföreningen efterfrågar en närmare beskrivning av hur intresseavvägningen ska göras. Regeringen anser att proportionalitetsprincipen bör tillämpas på samma sätt som vid undersökningar enligt konkurrenslagen (5 kap. 3 §) eller vid beslut om husrannsakan enligt rättegångsbalken (28 kap. 3 a §). Ett tvångsmedel får tillgripas bara om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller annat men som åtgärden innebär för den som drabbas av åtgärden. Därvid bör, förutom direkta följder för den som utsätts för tvångsmedlet, även vägas in indirekta verkningar av tvångsmedelsanvändningen, exempelvis intrång i tredje mans rättsligt skyddade intressen (jfr prop. 1988/89:124 s. 27 och Konkurrenslagen en kommentar, Carlsson Kenny och Bergman Mats, 2 u, s. 658). Som exempel på situationer där sådana indirekta effekter kan uppstå kan nämnas husrannsakan på en tidningsredaktion (jfr samma prop. s. 28). Stockholms tingsrätts beslut om att en undersökning ska få göras bör alltså föregås av en proportionalitetsbedömning som motsvarar den proportionalitetsbedömning som görs inför ett beslut om husrannsakan enligt rättegångsbalken. Bestämmelsen om husrannsakan tar dock sikte på en person som är misstänkt för brott. I motsats till

Svenska Journalistförbundets, Tidningsutgivarnas och Tjänstemännens centralorganisations påpekande bedömer regeringen därför att det inte är lämpligt att utforma bestämmelsen i kompletteringslagen på samma sätt som i rättegångsbalken. Det är i stället lämpligt att utforma bestämmelsen på samma sätt som i konkurrenslagen varvid ”den som drabbas av åtgärden” även kan avse tredje man. Ett beslut om undersökning, som är en tvångsåtgärd, får enligt proportionalitetsprincipen anses förutsätta att undersökningen i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet står i rimlig proportion till vad som står att vinna med undersökningen (jfr samma prop. s. 26). Regeringen anser att det i varje enskilt fall bör ske en prövning av om en undersökning över huvud taget behöver tillgripas, t.ex. om syftet kan tillgodoses genom den mindre ingripande åtgärden att förelägga någon att lämna vissa uppgifter (se avsnitt 10.2). Vid bedömningen av om undersökningen skulle få skadeverkningar som inte står i rimlig proportion till vad som skulle stå att vinna bör hänsyn tas till hur allvarlig den misstänkta överträdelsen är.

Det förekommer att företagare helt eller delvis bedriver verksamhet från sin privatbostad. Särskilt gäller detta i mindre företag. I bedömningen bör således beaktas om verksamheten bedrivs i en privatbostad. Det bör inte per automatik vara förbjudet att genomföra en undersökning i en privatbostad, om det i privatbostaden bedrivs en verksamhet som skulle ha kunnat undersökas om verksamheten hade bedrivits i en annan lokal. Däremot torde inte enbart en förvaring av räkenskaperna i bostaden vara tillräckligt för att utrymmet ska anses utgöra en verksamhetslokal. Som Finansförbundet och Tjänstemännens Centralorganisation påpekar bör det således inte vara tillräckligt att en person arbetar hemifrån för att en undersökning ska tillåtas i privatbostaden. För att bostaden ska kunna anses vara en verksamhetslokal bör det enligt

regeringens uppfattning krävas att bostaden är den plats från vilken verksamheten i fråga huvudsakligen bedrivs. Att så är fallet kan t.ex. framgå genom att verksamheten är registrerad på samma adress som privatbostaden. Samtidigt bör det beaktas om en sådan undersökning skulle få skadeverkningar som inte står i rimlig proportion till vad som skulle stå att vinna med undersökningen. Enligt Brottsförebyggande rådet är det möjligen så att dokumentation om marknadsmissbruksbrott förvaras hemma snarare än på kontoret. Regeringen anser trots detta att begränsningen till verksamhetslokaler såsom de beskrivs ovan är rimlig. Om en fysisk person gömmer undan dokumentation som har med marknadsmissbruk att göra, torde det oftast röra sig om brottsliga gärningar, vilka utreds av Ekobrottsmyndigheten. Ekobrottsmyndigheten har i så fall möjlighet att göra husrannsakan enligt rättegångsbalken, även i en privatbostad. Om åklagare skulle lägga ned förundersökningen på grund av att det saknas förutsättningar för åtal, kan Finansinspektionen få del av handlingarna med stöd av den sekretessbrytande bestämmelse som föreslås i avsnitt 16.3.

Det kan inte uteslutas att Finansinspektionen t.ex. kan behöva bistå en behörig myndighet i en annan medlemsstat med en utredning av en allvarligare överträdelse, eller att en juridisk person utreds av Finansinspektionen när Ekobrottsmyndigheten bedömer att det inte finns tillräckliga förutsättningar för företagsbot. Vid bedömning av om det faktum att den misstänkta överträdelsen är mindre allvarlig ska hindra en undersökning har det betydelse vilket intrång eller annat men som undersökningen kan antas medföra.

Svenska Journalistförbundet och Tjänstemännens Centralorganisation anser med hänvisning till källskyddet i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen att det tydligt bör framgå att den föreslagna regeln inte kan tillämpas för att göra utredningar på redaktioner. Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 2015 s. 631 avslagit en ansökan om husrannsakan i en tidningsredaktions lokaler med anledning av att den eftersökta informationen (fotografier) fanns på en elektronisk informationsbärare som kunde innehålla uppgifter om den person som skickat fotografierna till tidningen. Först och främst konstaterar Högsta domstolen att inte bara en skriftlig handling utan även en elektronisk informationsbärare ska omfattas av förbudet i rättegångsbalken mot beslag. Därefter resonerar domstolen kring frågan huruvida förekomsten av annan information än den eftersökta informationen (s.k. sidoinformation) som är skyddad information med automatik ska hindra ett beslag. Högsta domstolen anser att så inte är fallet. Däremot anges att en proportionalitetsbedömning sannolikt kommer innebära att husrannsakan för att genom beslag åtkomma viss information som finns på en elektronisk informationsbärare hos en tidningsredaktion i allmänhet är utesluten.

Anledningen är att risken att sidoinformation påträffas vid en husrannsakan på en tidningsredaktion närmast är notorisk. Endast om det i det enskilda fallet är möjligt att mycket tydligt och snävt begränsa en genomsökning av informationsbäraren, och därmed minimera risken för att skyddad information röjs, kan en sådan husrannsakan på en tidningsredaktion vara förenlig med proportionalitetsprincipen. Regeringen konstaterar, utifrån Högsta domstolens resonemang, att det praktiskt taget aldrig kommer att vara aktuellt att genomföra en undersökning på

en tidningsredaktion med stöd av kompletteringslagen. Några särskilda bestämmelser om detta är inte nödvändiga.

Ytterligare rättssäkerhetsgarantier

Finansinspektionen bör alltså ha rätt att, i den omfattning som anges i Stockholms tingsrätts beslut, granska, kopiera och ta om hand handlingar. Finansinspektionens rätt att ta om hand handlingar föreslås vara subsidiär till rätten att kopiera handlingarna och ska således inte användas om kopiering är tillräcklig.

Svenskt Näringsliv pekar på att affärshandlingar kan innehålla företagshemligheter där konsekvenserna kan bli allvarliga om materialet kommer på avvägar. Regeringen har i fråga om elektroniskt lagrad information som granskas i Konkurrensverkets lokaler bedömt att risken för att känslig information kommer på avvägar är låg (prop. 2014/15:96 s. 14). Det finns anledning att göra samma bedömning i detta fall.

Finansinspektionens lokaler omgärdas av hög säkerhet och material som beslagtas kommer att transporteras under uppsikt av inspektionens personal. Finansinspektionen bör vidta samma försiktighetsåtgärder vid hantering av elektroniskt lagrad information eller omhändertaget material som Konkurrensverket ska göra när elektroniskt lagrad information förflyttas till verkets lokaler. Den vars elektroniskt lagrade information ska flyttas till inspektionens lokaler för granskning eller kopiering behöver vidare inte lämna sitt samtycke om de säkerhetsåtgärder som står till buds inte är tillräckliga. Det bör samtidigt noteras att det enligt förslaget i denna proposition inte ska krävas något samtycke när Finansinspektionen omhändertar handlingar.

Utgångspunkten för en reglering är att de krav som följer av Europakonventionens bestämmelser om rätten till domstolsprövning i artikel 6.1 och rätten till skydd för privat- och familjeliv i artikel 8 beaktas. Som

Stockholms tingsrätt påpekar innebär Europadomstolens praxis att det krävs en rätt till rättslig prövning av såväl beslutet som medger undersökningen som åtgärder som vidtas med stöd av beslutet (se Canal Plus mot Frankrike den 21 december 2010 och Primagaz mot Frankrike den 21 december 2010). Vidare har domstolen slagit fast att det intrång i rätten till privatliv som en undersökning innebär måste kringgärdas av processuella rättssäkerhetsgarantier för att förhindra missbruk och skönsmässighet (se Robathin mot Österrike den 3 juli 2012 och Bernh Larsen Holding AS m.fl. mot Norge den 8 juli 2013).

Ett sätt att tillgodose höga krav på rättssäkerhet och skydd för privat- och familjeliv är att undanta vissa typer av handlingar från undersökning och ge den enskilde en rätt att få en domstolsprövning av om handlingarna ska undantas, t.ex. för att de inte omfattas av tingsrättens beslut. En sådan begäran torde i och för sig kunna hanteras under verkställigheten av en undersökning genom att den undersökte motsätter sig granskning, kopiering eller omhändertagande av en viss handling och Kronofogdemyndigheten fattar beslut om verkställighet. Kronofogdemyndighetens beslut kan sedan överklagas enligt 18 kap. utsökningsbalken. Det finns dock goda skäl för att, i likhet med det som gäller enligt skatteförfarandelagen (47 kap. 4 §), samla prövningen av de frågor som rör en undersökning hos den domstol som prövar om en

undersökning över huvud taget får genomföras. Enligt skatteförfarandelagen får granskning inte ske av en handling som inte omfattas av bevissäkringen (47 kap. 2 §) och den enskilde kan få prövat om en handling som ska undantas från granskning av det skälet. Motsvarande bör gälla för Finansinspektionens beslut (47 kap. 3 §). Det bör därför införas en möjlighet för den i vars verksamhetslokaler en undersökning genomförs att få prövat av Stockholms tingsrätt om en handling ska undantas från undersökningen på grund av att den inte omfattas av beslutet. Därigenom tillgodoses även Svenskt Näringslivs synpunkter när det gäller att en undersökning kan komma att omfatta s.k. överskottsmaterial. Domstolens prövning kan därmed ske under undersökningens gång, dvs. i ett tidigare skede än det som gäller ett överklagande av Kronofogdemyndighetens verkställighetsbeslut. Genom att ta in en sådan bestämmelse i kompletteringslagen blir det tydligt för den enskilde vilka möjligheter som finns att invända mot de åtgärder som Finansinspektionen vidtar.

I enlighet med utredningens förslag bör den undersökte även ha rätt att begära att handlingar undantas från undersökning om innehållet är sådant att det skulle omfattas av förbudet mot beslag i 27 kap. 2 § första och andra styckena rättegångsbalken. Utredningen föreslår att omhändertagande inte får ske av en skriftlig handling, om dess innehåll kan antas vara sådant, att befattningshavare eller annan, som avses i 36 kap. 5 § rättegångsbalken, inte får höras som vittne om detta, och handlingen innehas av den personen eller av den, till förmån för vilken tystnadsplikten gäller. Inte heller skriftligt meddelande mellan den som är föremål för undersökningen och någon till denne närstående (enligt 36 kap. 3 § rättegångsbalken) eller mellan sådana närstående inbördes får omhändertas om meddelandet finns hos den som är föremål för undersökningen eller denne närstående. Regeringen anser att det i kompletteringslagen i stället bör tas in en hänvisning till 27 kap. 2 § rättegångsbalken. Som framgår ovan avses med handling i den nu aktuella situationen framställning i skrift eller bild och upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas bara med tekniska hjälpmedel (jfr 2 kap. 3 § första och andra styckena tryckfrihetsförordningen). Det innebär, till skillnad från utredningens förslag, att bestämmelsen i kompletteringslagen inte är begränsad till skriftliga handlingar, utan även elektroniskt lagrad information ska kunna undantas från undersökning.

Regeringen anser inte att det är nödvändigt med ett uttryckligt undantag, som det som föreslås i promemorian, för handlingar som har ett betydande skyddsintresse. Sådana handlingar torde omfattas av de sekretessbestämmelser som finns för Finansinspektionens verksamhet, varför ett sådant undantag saknar praktisk betydelse. Något uttryckligt undantag föreslås inte heller när de gäller handlingar som Finansinspektionen får förelägga någon att lämna (se avsnitt 10.2).

Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten framför önskemål om att 27 kap. 2 § rättegångsbalken ses över för att möjliggöra att meddelanden mellan närstående kan tas i beslag i större omfattning. Myndigheterna påpekar att det förekommer att sådana meddelanden utgör själva brottet, t.ex. ett obehörigt röjande av insiderinformation. Syftet med beslagsförbudet är att skydda förtroligheten mellan nära anhöriga (NJA II 1943 s. 359). I linje med vad remissinstanserna påpekar kan det ifrågasättas om inte beslagsförbudet i 27 kap. 2 § andra stycket rättegångs-

balken skyddar mer än vad som är motiverat med hänsyn till intresset att värna förtroligheten mellan närstående. Detta kan dock även gälla annan brottslighet. Det är därför inte lämpligt att utifrån endast den brottstyp som det nu är fråga om överväga omfattningen av beslagsförbudet. Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att se över reglerna om beslag och husrannsakan. I uppdraget ingår att ta ställning till om förbudet mot beslag enligt 27 kap. 2 § andra stycket rättegångsbalken bör begränsas (dir. 2016:20).

Ekobrottsmyndigheten påtalar att det för rättsvårdande myndigheter finns omfattande reglering rörande dokumentation avseende beslag. Som Kronofogdemyndigheten påpekar bör Finansinspektionen förteckna det material som beslagtas. En sådan skyldighet bör enligt regeringens uppfattning regleras på förordningsnivå. I sådana föreskrifter bör det även anges att Finansinspektionen ska dokumentera vissa andra åtgärder som vidtas under undersökningen. Om Finansinspektionen exempelvis flyttar elektroniskt lagrad information till sina lokaler för att i stället granska den där, bör detta, samt inhämtat samtycke, dokumenteras. Ett protokoll bör även innehålla uppgifter om vad som i övrigt har framkommit vid undersökningen, t.ex. om det har begärts att en viss handling ska undantas från undersökningen. När Finansinspektionen har granskat materialet bör sådant material som inte behövs återlämnas. En motsvarande reglering gäller enligt skatteförfarandelagen (69 kap. 12 §). Av förarbetena framgår att ett avslag av en begäran om att få tillbaka handlingar får överklagas (prop. 1993/94:151 s. 163). För Skatteverkets beslut gäller, i enlighet med allmänna regler, att överklagande sker till allmän förvaltningsdomstol. Eftersom beslutet om undersökning när det gäller

Finansinspektionens utredning enligt förslagen i denna proposition ska fattas av Stockholms tingsrätt, bör även ett överklagande av avslag på en begäran att få tillbaka handlingar prövas av Stockholms tingsrätt. Det är lämpligt att ett sådant överklagande handläggs enligt bestämmelserna i lagen om domstolsärenden.

Förvaltningsrätten i Stockholm ifrågasätter hur principen om ne bis in idem upprätthålls när Stockholms tingsrätt får besluta om undersökningar, medan andra beslut under utredningstiden som fattas av Finansinspektionen kan överklagas till förvaltningsrätten. Enligt Europadomstolens praxis aktualiseras dock inte dubbelprövningsförbudet förrän ett ärende har prövats slutligt. Inte heller Högsta domstolens avgörande i rättsfallet NJA 2013 s. 502 kan anses hindra att beslut under en utredning prövas i olika förfaranden.

Datainspektionen påpekar att Finansinspektionens nya befogenheter kommer att innebära en ökad behandling av personuppgifter i Finansinspektionens verksamhet och anser att det kan finnas anledning att reglera behandlingen i en registerförfattning. Redan i dag finns det en registerförfattning som delvis reglerar behandlingen av personuppgifter på marknadsmissbruksområdet (marknadsmissbruksförordningen [2000:1101]). Regeringen konstaterar att det som gäller i dag enligt den förordningen kommer att behöva anpassas till de nya befogenheter som

Finansinspektionen föreslås få.

Rättegångskostnader

För ärenden som avser Konkurrensverkets undersökningar efter beslut av Stockholms tingsrätt gäller bestämmelserna om rättegångskostnader i 31 kap. rättegångsbalken (8 kap. 15 § konkurrenslagen). Även när det gäller ärenden om Finansinspektionens undersökningar enligt förslagen i denna proposition bör det finnas en möjlighet till ersättning för rättegångskostnader. Bestämmelserna om rättegångskostnad i brottmål är lämpliga att tillämpa i dessa ärenden, eftersom undersökningarna är tänkta att användas i mål om överträdelse av förbuden mot insiderhandel eller marknadsmanipulation. I sådana mål kan sanktionsavgift eller återföring påföras, vilka är direktverkande sanktioner av straffrättsliknande karaktär (jfr prop. 2007/08:135 s. 107).

Hänvisningar till S10-5

10.6. Rätt att få ut uppgifter om abonnemang från teleoperatörer

Regeringens förslag: Den som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst ska på begäran lämna uppgifter om abonnemang till Finansinspektionen, om inspektionen finner att uppgiften är av väsentlig betydelse för utredningen av en misstänkt överträdelse av marknadsmissbruksförordningen. Uppgifter som lagrats till följd av skyldigheten att lagra uppgifter för brottsbekämpande ändamål får inte lämnas ut till Finansinspektionen.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utredningens förslag är begränsat till uppgifter som rör misstänkta överträdelser av förbuden mot insiderhandel och marknadsmanipulation.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Post- och telestyrelsen (PTS) anser dock att det tydligt bör regleras hur de uppgifter som inhämtas från operatörerna får behandlas av Finansinspektionen. PTS påpekar också att regleringen som rör utlämnande av trafikuppgifter är splittrad och att det i dagsläget inte finns någon enhetlig tillämpning när det gäller begreppsanvändningen. PTS har även tidigare framhållit behovet av att se över reglerna om tystnadsplikt och utlämnande i syfte att uppnå en mer ändamålsenlig reglering och ett förtydligande av rättsläget i dessa frågor. Svenska

Journalistförbundet avstyrker förslaget om att Finansinspektionen ska få tillgång till uppgifter om abonnemang och anser att integritetsskyddet bör vägra tyngre. Förbundet pekar även på att den rättsliga grunden för lagen om elektronisk kommunikation är starkt ifrågasatt sedan EU-domstolen i april 2014 ogiltigförklarade datalagringsdirektivet och ifrågasätter en utökning av svenska myndigheters möjligheter att använda sig av uppgifter som samlats in med stöd av lagen.

Skälen för regeringens förslag: Enligt marknadsmissbruksförordningen ska den behöriga myndigheten, i den mån det är tillåtet enligt nationell rätt, kunna begära in befintliga trafikuppgifter som innehas av en teleoperatör om det finns en rimlig misstanke om en överträdelse och

sådana uppgifter kan vara av betydelse för en utredning om insiderhandel eller marknadsmanipulation (artikel 23.2 första stycket h). I definitionen av termen trafikuppgifter i förordningen (artikel 3.1.27) anges att med det avses trafikuppgifter såsom det definieras i artikel 2 andra stycket b i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/58/EG av den 12 juli 2002 om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation (direktivet om integritet och elektronisk kommunikation). Enligt den artikeln avses med trafikuppgifter alla uppgifter som behandlas i syfte att överföra en kommunikation via ett elektroniskt kommunikationsnät eller för att fakturera den. Vad som avses med teleoperatör definieras inte i marknadsmissbruksförordningen. Det ligger närmast till hands att använda sig av de begrepp som finns i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. I den lagen avses med begreppet ”operatör” den som innehar eller på annat sätt råder över ett allmänt kommunikationsnät eller tillhörande installation (1 kap. 7 §). Härefter används begreppet ”operatör”.

Enligt 2003 års marknadsmissbruksdirektiv ska den behöriga myndigheten kunna begära befintliga uppgifter om tele- och datatrafik (artikel 12.2 d). Det kravet i direktivet, som dock inte uttryckligen pekar ut teleoperatörer, ansågs vara uppfyllt genom att Finansinspektionen kan begära in uppgifter om tele- och datatrafik från värdepappersinstitut enligt lagen om handel med finansiella instrument (6 kap. 1 a §, se prop. 2004/05:142 s. 119 f.). Finansinspektionens rätt att få ut uppgifter kompletteras enligt gällande rätt även av Ekobrottsmyndighetens rätt att få information som skyddas av tystnadsplikt enligt lagen om elektronisk kommunikation i samband med vissa brottsutredningar.

Frågan om myndigheters och andras möjligheter att få ut trafikuppgifter regleras på både europeisk och nationell nivå. Regeringen instämmer i och för sig i det PTS påpekar om att regleringen om utlämnande är splittrad och att begreppen rörande trafikuppgifter och uppgifter om abonnemang skulle kunna förtydligas. Det är emellertid inte en fråga som bör hanteras i det förevarande lagstiftningsärendet.

På EU- nivå är det främst det direktiv om integritet och elektronisk kommunikation som nämns ovan som är av intresse. I svensk nationell rätt föreskrivs en skyldighet för operatörer att lagra uppgifter för brottsbekämpande ändamål i lagen om elektronisk kommunikation (6 kap. 16 a–16 f §§). Uppgifter som operatören har lagrat med anledning av denna skyldighet får bara behandlas för att lämnas ut till brottsbekämpande myndigheter (6 kap. 16 c § samma lag). Har uppgifterna lagrats för andra syften, t.ex. abonnentfakturering, kan uppgifterna behandlas för att lämnas ut även till andra (se NJA 2013 s. 975). Då gäller i stället tystnadsplikten i nämnda lag (6 kap. 20 §), dvs. uppgifterna får inte lämnas ut obehörigen. Utlämnande i enlighet med det som föreskrivs i den lagen (6 kap. 22 §, se nedan) kan dock aldrig vara obehörigt.

Frågan om tillgång till lagrade uppgifter regleras främst i 27 kap. rättegångsbalken, lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet (inhämtningslagen) och lagen om elektronisk kommunikation (6 kap. 22 §). När det gäller uppgifter om kommunikationskälla, datum, tidpunkt och varaktighet för kommunikationen, typ av

kommunikation och andra uppgifter som angår ett särskilt elektroniskt meddelande krävs som huvudregel för att uppgifterna ska få lämnas ut att det är fråga om en förundersökning angående brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader och att rätten på ansökan av åklagaren beslutar om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation (27 kap.19–21 §§rättegångsbalken). Sådana uppgifter kan också lämnas ut direkt till Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Tullverket i underrättelseverksamhet vid särskilt allvarliga brott (1 § inhämtningslagen). När det gäller uppgifter om abonnemang är operatören skyldig att lämna ut sådana till åklagare och polis vid misstanke om brott (se 6 kap. 22 § första stycket 2 lagen om elektronisk kommunikation). Det får enligt förarbetena till lagen anses stå klart att ip-nummer är att betrakta som en uppgift om abonnemang (prop. 2011/12:55 s. 101). Någon begränsning till att det ska vara fråga om brott av viss svårhetsgrad finns inte (se samma prop. s. 100–103).

Regleringen ger sammanfattningsvis uttryck för en intresseavvägning mellan å ena sidan den enskildes integritet och å den andra sidan samhällsintresset, t.ex. vikten av att beivra brott.

Som lagen om elektronisk kommunikation är utformad är det inte möjligt för Finansinspektionen att få ut uppgifter som omfattas av tystnadsplikt enligt den lagen (jfr Kammarrättens i Stockholm dom den 28 september 2006 i mål nr 4514-06).

Bestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen (artikel 23.2 första stycket h) om att den behöriga myndigheten ska kunna få ut uppgifter i ”den mån det är tillåtet enligt nationell rätt” – ett tillägg som tillkom under förhandlingarna i rådet – måste anses innebära att medlemsstaterna själva kan avgöra i vilken utsträckning den behöriga myndigheten ska kunna få ut denna typ av uppgifter. De principer och krav för utlämnande av uppgifter som normalt tillämpas i Sverige bör därför tillämpas även i detta fall. För andra uppgifter än uppgifter om abonnemang har i svensk rätt avvägningen mellan den enskildes integritetsskydd och möjligheterna att kunna utreda brott lett till att det krävs brott av en viss svårhetsgrad för att brottsbekämpande myndigheter ska få tillgång till uppgifterna. Enligt gällande rätt kan brottsbekämpande myndigheter få ut sådana uppgifter från en operatör i en förundersökning angående grovt insiderbrott eller otillbörlig marknadspåverkan som är att anse som grov. Vid insiderbrott och otillbörlig marknadspåverkan av normalgraden kan brottsbekämpande myndigheter dock inte få ut uppgifterna. Det vore inte rimligt, och skulle strida mot den intresseavvägning mellan den enskildes personliga integritet och intresset av att beivra brott som tidigare har gjorts, att ge Finansinspektionen större möjligheter att få ut dessa uppgifter än vad brottsbekämpande myndigheter har. Finansinspektionen bör därför inte ges rätt att få ut denna typ av uppgifter.

Någon begränsning till att det ska vara fråga om brott av viss svårhetsgrad finns dock inte när det gäller uppgifter om abonnemang. Sådana uppgifter har ansetts vara betydligt mindre integritetskänsliga än andra uppgifter om ett meddelande. Uppgifter om abonnemang får även lämnas ut till Skatteverket och Kronofogdemyndigheten för användning i deras fiskala respektive exekutiva verksamhet, i den mån uppgifterna inte har lagrats för brottsbekämpande ändamål (6 kap. 22 § jfr med 6 kap. 16 c § lagen om elektronisk kommunikation). Finansinspektionens utredningar

av överträdelser av marknadsmissbruksförordningens bestämmelser om insiderhandel och marknadsmanipulation rör överträdelser som i många fall hittills har betraktats som brott i svensk rätt. En intresseavvägning mellan Finansinspektionens behov av uppgifterna och det begränsade integritetsintrång som ett utlämnande får anses innebära för den enskilde, leder enligt regeringens bedömning till att inspektionen bör kunna få ut uppgifterna. Finansinspektionen kan ha behov av dessa uppgifter för att utreda t.ex. vem som har spridit information på internet som kan anses vara vilseledande enligt marknadsmissbruksförordningen (artikel 12.1 c). Uppgifterna kan vara relevanta även för att ta reda på vem som har spridit investeringsrekommendationer i strid mot förordningen (artikel 20) eller för att ta reda på vem som olagligen har röjt insiderinformation (artikel 10). Befogenheten bör därför inte begränsas till enbart utredningar om insiderhandel och marknadsmanipulation. Eftersom de krav som marknadsmissbruksförordningen (artikel 23) ställer upp när det gäller de befogenheter som de behöriga myndigheterna ska ha är en minimireglering finns inget hinder för att avgränsa befogenheten på detta sätt.

I marknadsmissbruksförordningen anges som villkor att det ska finnas en ”rimlig misstanke” om en överträdelse (artikel 23.2 första stycket h). Villkoret har tillkommit för att marknadsmissbruksförordningen ska tillgodose behovet av skydd för den personliga integriteten. Hur detta formuleras i nationell rätt måste dock anses vara upp till varje medlemsstat att avgöra, särskilt som medlemsstaterna ges frihet att bestämma vilka typer av uppgifter som ska omfattas av befogenheten. Regeringen anser att de förutsättningar som ska gälla för utlämnande av abonnemangsuppgifter till Finansinspektionen bör likna dem som gäller för utlämnande till Skatteverket och Kronofogdemyndigheten. För dessa myndigheter gäller att uppgiften ska vara ”av väsentlig betydelse för handläggningen av ett ärende”. För Finansinspektionens del bör det innebära att uppgiften ska vara av väsentlig betydelse för utredningen av en misstänkt överträdelse av marknadsmissbruksförordningen. På samma sätt som gäller för Skatteverket och Kronofogdemyndigheten bör uppgifterna inte omfatta sådant som lagrats enligt lagen om elektronisk kommunikation (6 kap. 16 a och 16 c §§).

Svenska Journalistförbundet anser att ytterligare befogenheter för myndigheter att få ut uppgifter som samlats in med stöd av lagen om elektronisk kommunikation inte bör införas så länge rättsläget till följd av EU-domstolens ogiltigförklaring av datalagringsdirektivet är oklart (EU-domstolens dom den 8 april 2014 i de förenade målen C-293/12 och

C-594/12 Digital Rights Ireland och Seitlinger m.fl.). Som anförs ovan föreslår regeringen dock inte att Finansinspektionen ska ges möjlighet att få ut sådana uppgifter som operatörerna är skyldiga att lagra för brottsbekämpande ändamål. Därmed berör förslaget inte sådana uppgifter som har sitt ursprung i den lagringsskyldighet som ursprungligen föranleddes av genomförandet i svensk rätt av datalagringsdirektivet.

PTS anser att det bör regleras hur de uppgifter som inhämtas från operatörerna får behandlas av Finansinspektionen. Regeringen konstaterar att uppgifter om abonnemang knappast kommer att vara relevanta för någon annan del av Finansinspektionens verksamhet än den som gäller utredning om överträdelser av marknadsmissbruksförordningen. I avsnitt 16.2 föreslås en sekretessbestämmelse till skydd för personliga

och ekonomiska förhållanden. Sekretess gäller även mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet (8 kap. 2 § OSL). I den mån uppgifter inhämtade i ett ärende om utredning om brott mot marknadsmissbrukslagen hanteras i register finns i dag föreskrifter om hanteringen beslutade av regeringen (marknadsmissbruksförordningen [2000:1101]). Regeringen avser att ändra föreskrifterna så att de även gäller utredningar om överträdelser av marknadsmissbruksförordningen (se även avsnitt 10.5 angående Datainspektionens synpunkter).

Hänvisningar till S10-6

10.7. Rätt att begära att tillgångar beläggs med kvarstad eller att betalning säkras

Regeringens förslag: Finansinspektionen får ansöka om kvarstad på någons egendom för att säkerställa ett anspråk på en sanktionsavgift eller återföring på grund av en misstänkt överträdelse av förbuden mot marknadsmissbruk i artikel 14 eller 15 i marknadsmissbruksförordningen. En ansökan om kvarstad ska prövas av Stockholms tingsrätt enligt bestämmelser i rättegångsbalken om kvarstad i brottmål.

Finansinspektionen får ansöka om betalningssäkring av en sanktionsavgift eller återföring på grund av ett misstänkt åsidosättande av skyldigheterna i artiklarna 16–20 i marknadsmissbruksförordningen. En ansökan om betalningssäkring ska prövas av allmän förvaltningsdomstol.

Beslut om betalningssäkring ska verkställas av Kronofogdemyndigheten.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag.

Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utredningen föreslår att bestämmelserna i rättegångsbalken om kvarstad i tvistemål ska tillämpas vid såväl misstänkta överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk som vid andra åsidosättanden av marknadsmissbruksförordningen. Utredningens förslag avser enbart sanktionsavgifter.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Kronofogdemyndigheten anför att ett yrkande om kvarstad bör omfatta tiden från det att beslutet om sanktionsavgiften har fått laga kraft tills utmätning kan genomföras av Kronofogdemyndigheten. Om ett kvarstadsbeslut hävs innan Kronofogdemyndigheten har hunnit utmäta den kvarstadsbelagda egendomen ska egendomen omedelbart återställas enligt utsökningsbalken. Ekobrottsmyndigheten, med instämmande av Åklagarmyndigheten, påpekar att den i praktiken mest betydelsefulla användningen av kvarstadsinstitutet i brottmål är för att säkra betalning av värdet av förverkad egendom. När det nu föreslås att Finansinspektionen ska ha möjlighet att ingripa genom beslut om återföring av ett belopp som motsvarar den ekonomiska fördelen av en överträdelse, bör det övervägas om inte även sådana anspråk bör kunna säkerställas genom kvarstad. Det bör även övervägas om ett kvarstadsbeslut ska bestå eller ersättas med en ny säkerhetsåtgärd om ett ärende övergår från det administrativa systemet till det straffrättsliga. Det bör vidare belysas om den omständigheten att ett kvarstadsbeslut ska

hanteras med tillämpning av bestämmelserna om kvarstad i tvistemål kan ge upphov till processuella svårigheter med hänsyn till att en senare talan om utdömande av administrativ sanktion ska hanteras enligt bestämmelserna om brottmål.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Ekobrottsmyndigheten ifrågasätter lämpligheten av att en tillsynsmyndighet ges rätt till kvarstadshantering, något som måste betraktas som en polisiär befogenhet. En översyn bör enligt myndighetens uppfattning göras av att tillsynsmyndighetens nya befogenhet är omgärdad av tillräcklig reglering.

Skälen för regeringens förslag

Bakgrund

Enligt marknadsmissbruksförordningen ska den behöriga myndigheten ha rätt att begära att tillgångar fryses eller beläggs med kvarstad (artikel 23.2 första stycket i).

Några allmänna regler om frysning av tillgångar finns inte i Sverige. Däremot finns regler om erkännande och verkställighet av andra medlemsstaters frysningsbeslut i lagen (2005:500) om erkännande och verkställighet inom Europeiska unionen av frysningsbeslut. Reglerna i svensk rätt om kvarstad och beslag har ansetts tillgodose syftena bakom frysningsinstitutet (prop. 2004/05:142 s. 122). Regler om kvarstad i brottmål finns i rättegångsbalken (26 kap.). Kvarstad beslutas av domstol på ansökan av undersökningsledare, åklagare eller målsägande mot den som är skäligen misstänkt för brott, oavsett brottets beskaffenhet. Kvarstad kan bara tillgripas för att säkra betalning av ett penningbelopp som det skäligen kan befaras att den misstänkte kommer att undanskaffa.

I rättegångsbalken finns även bestämmelser om kvarstad i tvistemål (15 kap.). Om någon visar sannolika skäl för att han eller hon har en fordran, som är eller kan antas bli föremål för rättegång eller prövning i annan liknande ordning, och det skäligen kan befaras att motparten genom att avvika, skaffa undan egendom eller förfara på annat sätt undandrar sig att betala skulden, får domstolen förordna om kvarstad på så mycket av motpartens egendom att fordringen kan antas bli täckt vid utmätning.

Även i 2003 års marknadsmissbruksdirektiv anges att den behöriga myndigheten ska rätt att begära att tillgångar fryses eller beläggs med kvarstad (artikel 12.2 g). Vid genomförandet i svensk rätt av det direktivet gavs dock Finansinspektionen inte några sådana befogenheter. Detta motiverades med att insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan hanterades inom straffrätten där åklagaren har sådana befogenheter ( prop. 2004/05:142 s. 122). Ekobrottsmyndigheten ifrågasätter lämpligheten av att en tillsynsmyndighet ges rätt till kvarstadshantering, något som måste betraktas som en polisiär befogenhet. Regeringen gör dock bedömningen att när det nu, till följd av marknadsmissbruksförordningen, införs administrativa sanktioner även för överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk, krävs det att Finansinspektionen ges en befogenhet som motsvarar kvarstad. Som framgår nedan finns det även andra förvaltningsmyndigheter som har sådana befogenheter.

En skillnad bör dock göras mellan förfarandet för att säkerställa ett anspråk på en sanktionsavgift för överträdelse av förbudet mot marknadsmissbruk i marknadsmissbruksförordningen och förfarandet för att säkerställa ett anspråk på en sanktionsavgift för ett åsidosättande av övriga bestämmelser i förordningen.

Kvarstad

När det gäller ageranden i strid med förbuden mot marknadsmissbruk i marknadsmissbruksförordningen (artiklarna 14 och 15) bör Finansinspektionen få rätt att begära kvarstad på tillgångar för att säkra betalning av sanktionsavgifter. Som Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten påpekar torde det dock vara minst lika betydelsefullt att återföring kan säkras genom kvarstad. Möjligheten att ansöka om kvarstad bör därför omfatta även betalning av belopp som kan komma att återföras.

Utredningen föreslår att rättegångsbalkens bestämmelser om kvarstad i tvistemål ska gälla, på samma sätt som för konkurrensskadeavgift. Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten tar upp frågan om lämpligheten av detta mot bakgrund av att frågan om sanktionsavgift ska påföras ska handläggas enligt reglerna för brottmål. Det kan förefalla inkonsekvent att bestämmelserna om kvarstad i tvistemål ska tillämpas när frågan om en överträdelse har skett handläggs enligt reglerna i brottmål. En tillämpning av reglerna om tvistemål medför även att fler processuella frågor bör lösas. Trots att reglerna för tvistemål ska tillämpas framgår t.ex. i konkurrenslagen att frågor om rättegångskostnader bedöms enligt 31 kap. rättegångsbalken, som avser rättegångskostnader i brottmål (8 kap. 15 § konkurrenslagen).

I utlänningslagen (2005:716) finns bestämmelser om särskild avgift, som är en form av administrativ sanktionsavgift (20 kap. 12 och 12 a §§). Sådana avgifter handläggs enligt bestämmelserna i rättegångsbalken om åtal för brott på vilket inte kan följa svårare straff än böter och det är åklagare som för talan (20 kap. 13 §). I fråga om talan om kvarstad på fordran för att säkerställa ett anspråk på en särskild avgift enligt utlänningslagen tillämpas bestämmelserna i rättegångsbalken om kvarstad i brottmål (20 kap. 13 §). Det är åklagare som för talan om särskild avgift och därmed även åklagaren som ansöker om kvarstad.

Finansinspektionens ansökan om kvarstad bör, i likhet med det som gäller för särskild avgift enligt utlänningslagen, handläggas enligt bestämmelserna i rättegångsbalken om kvarstad i brottmål. Till skillnad från i utlänningslagen bör det dock framgå att det är Finansinspektionen som ansöker om kvarstad.

Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten tar också upp frågan huruvida ett kvarstadsbeslut ska bestå eller ersättas med en ny säkerhetsåtgärd om ett ärende övergår från det administrativa systemet till det straffrättsliga. En sådan situation kan jämföras med fallet då ett enskilt anspråk som har handlagts inom ramen för en brottsmålsprocess avskiljs från brottmålet för att handläggas som ett särskilt mål enligt reglerna för tvistemål (22 kap. 5 § rättegångsbalken). Det finns goda skäl för att rätten i en sådan situation bör ge målsäganden en praktisk möjlighet att låta den straffprocessuella kvarstaden ersättas av en civilprocessrättslig

sådan enligt 15 kap. rättegångsbalken (jfr Fitger m.fl., Rättegångsbalken, del 2, s. 22:2 b). Regeringen anser att rätten bör agera på samma sätt när det gäller ett ärende om marknadsmissbruk som övergår från det administrativa systemet till det straffrättsliga och tvärtom och således bereda Finansinspektionen, respektive Ekobrottsmyndigheten, en praktisk möjlighet att ansöka om ett kvarstadsbeslut som ersätter det tidigare beslutet. Även om samma processuella regler gäller för kvarstaden kan det bli fråga om olika typer av ekonomiska sanktioner. En åtgärd som har beslutats på ansökan av en av myndigheterna bör därför inte per automatik kvarstå på grund av att det kan förutses att en annan myndighet väcker en talan som kan anses motsvara den för vilken kvarstaden beslutats.

Kronofogdemyndigheten anför att ett yrkande om kvarstad bör omfatta tiden från det att beslutet om sanktionsavgiften har fått laga kraft tills utmätning kan genomföras av Kronofogdemyndigheten. Det finns därför anledning att påpeka att rätten i samband med målets avgörande självmant ska pröva om kvarstaden ska bestå och kan även i samband med domen besluta om kvarstad (26 kap. 6 § rättegångsbalken). Myndigheterna bör, som Kronofogdemyndigheten anför, säkerställa att beslutet får en sådan utformning att den framtida verkställigheten inte äventyras.

Betalningssäkring

Kvarstads- eller frysningsinstitutet enligt marknadsmissbruksförordningen ska, som nämns ovan, även kunna tillämpas för att säkerställa ett anspråk på en sanktionsavgift för överträdelser som handläggs enligt förvaltningsrättsliga regler (dvs. överträdelser av artiklarna 16–20). Utredningen föreslår att reglerna om kvarstad i tvistemål ska användas för att säkerställa även sådana anspråk på sanktionsavgift.

Den beslutsordning som föreslås i denna proposition innebär att Finansinspektionen fattar beslut som kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (se avsnitten 13.3 och 13.6). Det är inte möjligt för allmän förvaltningsdomstol att med tillämpning av rättegångsbalkens regler besluta om kvarstad. Inte heller bör allmän förvaltningsdomstol ges möjlighet att besluta om kvarstad, eftersom den gällande principen är att en domstol som tillämpar rättegångsbalken, dvs. allmän domstol, beslutar om kvarstad medan en domstol som tillämpar förvaltningsprocesslagen beslutar om betalningssäkring (se prop. 2003/04:121 s. 165). Till skillnad från utredningen anser regeringen att det inte heller är lämpligt att prövningen av en begäran om kvarstad handläggs av allmän domstol när överträdelseärendet i sak avgörs av allmän förvaltningsdomstol. När det gäller säkerställande av betalning av sanktionsavgifter för åsidosättande av marknadsmissbruksförordningen bör Finansinspektionen således ha rätt att ansöka om betalningssäkring hos allmän förvaltningsdomstol på samma sätt som görs på skatteområdet.

Skatteverket har enligt skatteförfarandelagen rätt att ta en betalningsskyldigs egendom i anspråk för att säkerställa betalning av skatt, avgift, särskild avgift eller ränta (46 kap. 2 §). Bestämmelserna om betalningssäkring gäller alltså även avgifter som tas ut med stöd av skatteförfarandelagen, t.ex. kontrollavgift på grund av att skyldigheten att använda kassaregister inte fullgörs (50 kap. 1 §). Syftet med betalningssäkring är detsamma som vid kvarstad. Det är en provisorisk tvångs-

åtgärd vid sidan av det ordinarie förfarandet att bestämma och debitera skatter och avgifter. Beslut om betalningssäkring får fattas om skälen för beslutet uppväger det intrång eller men i övrigt som beslutet innebär för den som beslutet gäller eller för något annat motstående intresse (2 kap. 5 § skatteförfarandelagen).

Även om sanktionsavgifter enligt marknadsmissbruksförordningen saknar koppling till skatter är det möjligt att i kompletteringslagen införa bestämmelser som, efter förebild av 46 kap.5–7 §§skatteförfarandelagen, ger Finansinspektionen en möjlighet att ansöka om betalningssäkring för att säkerställa betalning av sanktionsavgifter för åsidosättande av marknadsmissbruksförordningen. En sådan ansökan bör prövas av allmän förvaltningsdomstol, varvid vissa angivna bestämmelser i 46 kap. skatteförfarandelagen bör tillämpas.

I likhet med betalningssäkring för t.ex. skatter bör betalningssäkring enligt kompletteringslagen få användas endast när vissa särskilt angivna förutsättningar är uppfyllda. Det bör krävas att det ska vara sannolikt att en betalningsskyldighet kommer att fastställas, att det ska finnas en påtaglig risk för att den fysiska eller juridiska personen, genom att avvika, skaffa undan egendom eller agera på annat sätt, undandrar sig att betala avgiften, och att betalningsskyldigheten avser ett betydande belopp. Det bör dessutom anges att åtgärden bara får beslutas om skälen för beslutet uppväger det intrång eller men i övrigt som beslutet innebär.

Genom hänvisningar till tillämpliga bestämmelser i skatteförfarandelagen bör det framgå att ett beslut om betalningssäkring ska upphävas helt eller delvis om det inte längre finns förutsättningar för beslutet eller beslutet av någon annan anledning inte bör kvarstå. På samma sätt bör det som föreskrivs i skatteförfarandelagen om förvaltningsrättens prövning av beslutet, rätt till muntlig förhandling och om upphörande av beslutet om betalningssäkring om inte betalningsskyldighet fastställts inom viss tid tillämpas på beslut om betalningssäkring av sanktionsavgift. Vidare bör bestämmelserna i skatteförfarandelagen om ersättning för skada på grund av betalningssäkring gälla för beslut om betalningssäkring av sanktionsavgift.

Betalningssäkring bör, i likhet med det som gäller för kvarstad, vara tillämplig på belopp som kan komma att omfattas av beslut om återföring.

Beslut om betalningssäkring bör verkställas av Kronofogdemyndigheten enligt bestämmelserna om verkställighet av betalningssäkring i skatteförfarandelagen (69 kap. 13–18 §§).

Hänvisningar till S10-7

10.8. Rätt att avbryta handeln med berörda finansiella instrument

Regeringens bedömning: Kravet i marknadsmissbruksförordningen på att den behöriga myndigheten ska kunna besluta om handelsstopp är uppfyllt genom gällande svensk rätt.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den.

Skälen för regeringens bedömning: Den behöriga myndigheten ska enligt marknadsmissbruksförordningen kunna stoppa handel med finansiella instrument som berörs av något sådant förfarande som omfattas av förordningen (artikel 23.2 första stycket j). Det ställs inte upp några särskilda villkor för när myndigheten ska kunna vidta en sådan åtgärd. I likhet med andra befogenheter enligt förordningen ska befogenheten utövas i enlighet med nationell rätt och det kan därför inte anses att det finns något som hindrar att en medlemsstat anger särskilda villkor för hur och när befogenheten ska kunna utövas.

För handeln i finansiella instrument som är upptagna till handel på en reglerad marknad eller på en handelsplattform (MTF-plattform) finns bestämmelser om handelsstopp i lagen om värdepappersmarknaden (22 kap.). Dessa bestämmelser utgör till stor del genomförandet i svensk rätt av ett antal artiklar i MiFID I (prop. 2006/07:115 s. 625 f.). Finansinspektionen kan besluta att ett av börsen beslutat handelsstopp ska bestå och kan också själv besluta om handelsstopp (22 kap. 2 § nämnda lag). Finansinspektionen kan besluta om handelsstopp om t.ex. investerarna inte har tillgång till information på lika villkor eller om det annars finns särskilda skäl hänförliga till emittenten eller det finansiella instrumentet. Bestämmelserna kommer att få en delvis ny utformning i samband med genomförandet i svensk rätt av MiFID II. När det direktivet genomförs kommer bestämmelserna t.ex. även att omfatta OTF-plattformar.

De situationer där ett handelsstopp kan vara relevant i förhållande till reglerna i marknadsmissbruksförordningen kan t.ex. vara när handeln är sådan att den kan misstänkas vara manipulerad, när det finns insiderinformation hos ett bolag som borde offentliggöras eller någon sprider vilseledande information om en emittent eller ett finansiellt instrument. Dessa situationer omfattas av den möjlighet att besluta om handelsstopp som Finansinspektionen har i dag enligt lagen om värdepappersmarknaden. När det gäller OTF-plattformar kommer, som nämns ovan, bestämmelserna att behöva anpassas när MiFID II genomförs i svensk rätt. Några lagstiftningsåtgärder för att genomföra marknadsmissbruksförordningen i denna del behövs därför inte. I kompletteringslagen bör det dock införas en upplysning om att Finansinspektionen har rätt att besluta om handelsstopp enligt lagen om värdepappersmarknaden.

Hänvisningar till S10-8

  • Prop. 2016/17:22: Avsnitt 20.1

10.9. Rätt att förbjuda vissa ageranden eller viss förvärvsverksamhet

Regeringens förslag: Finansinspektionen får förelägga den som sannolikt har åsidosatt eller överträtt marknadsmissbruksförordningen att upphöra med ett visst agerande. Beslutet om föreläggande ska gälla till dess det har prövats om förfarandet strider mot marknadsmissbruksförordningen eller lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden, dock i högst sex månader. Ett föreläggande får förenas med vite.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag.

Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utredningen föreslår att beviskravet för ett föreläggande under utredning ska vara att det ”kan antas” ha skett en överträdelse eller ett åsidosättande. Utredningen föreslår inte någon längsta tid för hur länge ett beslut ska gälla.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Ekobrottsmyndigheten, med instämmande av Åklagarmyndigheten, anser att det inte är tydligt om Finansinspektionen ska kunna vidta utredningsåtgärder under pågående förundersökning. Utredningens uttalanden om att två parallella förfaranden måste undvikas måste dock antas gälla även för denna situation. En fråga är också om Finansinspektionens utredningsåtgärder kan bestå sedan ett ärende har överlämnats till åklagare. Det förefaller inkonsekvent att inspektionens möjligheter att ingripa mot en pågående överträdelse skulle vara mindre om det är fråga om en allvarlig (straffbar) överträdelse än om en mindre allvarlig överträdelse. Om inspektionen ska ha möjlighet att vidta åtgärder även under en pågående förundersökning, är det dock viktigt att det sker i samråd med åklagaren, för att undvika att åtgärderna påverkar förundersökningen negativt. Svenska Fondhandlareföreningen, med instämmande av Svenska Bankföreningen, anser att innebörden av den föreslagna befogenheten bör utvecklas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Ur föreningarnas perspektiv framstår det som självklart att en seriös aktör på värdepappersmarknaden under Finansinspektionens tillsyn kommer att följa en anvisning från inspektionen att ett visst förfarande bör stoppas, eftersom det enligt inspektionens uppfattning strider mot marknadsmissbrukslagstiftningen. Om Finansinspektionen och aktören gör olika bedömningar, är frågan sannolikt av den svårhetsgraden att den bör lösas på ett annat sätt än genom ett ensidigt beslut av Finansinspektionen.

Skälen för regeringens förslag: Enligt marknadsmissbruksförordningen ska den behöriga myndigheten kunna kräva att alla förfaranden som myndigheten anser strider mot förordningen tillfälligt upphör (artikel 23.2 första stycket k). I avsnitt 12.4 föreslås att Finansinspektionen, sedan en överträdelse har konstaterats, ska kunna utfärda ett föreläggande att inom viss tid vidta en viss åtgärd för att komma till rätta med situationen eller upphöra med ett visst agerande (jfr artikel 30.2 första stycket a i marknadsmissbruksförordningen). Den nu behandlade befogenhet ska emellertid kunna användas under en utredning, dvs. innan det har prövats om en överträdelse faktiskt har skett.

Befogenheten att utfärda sådana förelägganden under en utredning bör naturligtvis användas med försiktighet. Det rör sig om en interimistisk åtgärd som inte ska ersätta den slutliga prövningen. Ett föreläggande bör syfta till att stoppa ett förfarande som med viss grad av säkerhet strider mot marknadsmissbruksförordningen, och därmed är skadligt för marknaden. Ett föreläggande bör också begränsas till det som är nödvändigt för att förhindra eller stoppa det förfarande som avses och eventuella negativa konsekvenser för den enskilde av att föreläggandet meddelas bör vägas in. Allt detta följer av proportionalitetsprincipen.

Det är rimligt att i det sammanhanget ställa upp ett beviskrav för när Finansinspektionen ska få använda befogenheten. Finansinspektionens

beslut bör också kunna överprövas. Utredningen föreslår att befogenheten ska kunna användas mot ageranden som kan antas strida mot marknadsmissbruksförordningen. Mot bakgrund av att det är fråga om en befogenhet som kan vara mycket ingripande anser regeringen dock att beviskravet bör vara högre än så. Finansinspektionen bör ha befogenhet att förelägga någon att upphöra med ett visst agerande om det är sannolikt att personen har åsidosatt marknadsmissbruksförordningen.

Ett föreläggande skulle t.ex. kunna innebära att en fysisk person eller ett företag förbjuds att sprida viss information eller investeringsrekommendationer som preliminärt bedöms vara vilseledande eller inte uppfylla kraven i marknadsmissbruksförordningen (artikel 20). Ett föreläggande bör kunna förenas med vite.

Enligt marknadsmissbruksförordningen ska den behöriga myndigheten också kunna införa tillfälligt förbud mot utövande av förvärvsverksamhet (artikel 23.3 första stycket l). Även här är det fråga om en åtgärd som ska kunna tillgripas under en utredning. De regler som finns i svensk rätt om att förbjuda viss yrkes- eller näringsverksamhet är utformade som sanktioner, se t.ex. reglerna om näringsförbud i lagen (2014:836) om näringsförbud samt möjligheterna för Finansinspektionen att återkalla tillstånd enligt t.ex. lagen om bank- och finansieringsrörelse (15 kap. 1 §) och lagen om värdepappersmarknaden (25 kap. 1 §). Rätten för Finansinspektionen att förbjuda förfaranden som sannolikt strider mot marknadsmissbruksförordningen bör dock även kunna ge inspektionen möjlighet att förelägga någon att upphöra med viss förvärvsverksamhet. Det skulle t.ex. kunna vara fråga om någon som i sin förvärvsverksamhet lägger order avseende finansiella instrument på ett sådant sätt att det sannolikt utgör marknadsmanipulation.

Som Svenska Fondhandlareföreningen och Svenska Bankföreningen påpekar blir det möjligen sällan aktuellt att använda befogenheten gentemot ett företag som står under Finansinspektionens tillsyn. Även i förhållande till sådana företag kan det dock vara lämpligt att Finansinspektionen tillkännager sin uppfattning i ett formellt beslut som kan överklagas.

Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten tar upp frågan om

Finansinspektionen ska kunna besluta om ett föreläggande för att hindra en pågående överträdelse när det pågår en förundersökning om det agerande som inspektionen vill sätta stopp för. Regeringen anser att Finansinspektionens möjligheter att ingripa mot en pågående överträdelse inte bör upphöra när ett ärende överlämnats till åklagare på grund av misstanke om brott. Som anförs i avsnitt 9.3 finns det inget hinder mot att Finansinspektionen vidtar åtgärder under en pågående undersökning så länge som någon slutlig prövning av saken inte har skett. Finansinspektionens befogenhet bör således utformas så att inspektionen har möjlighet att besluta om förelägganden även när ett ärende utreds av åklagare. En annan sak är att det inte är lämpligt att Finansinspektionen vidtar åtgärder som riskerar att inverka negativt på förundersökningen. I avsnitt 9.6 föreslås att Finansinspektionen och Ekobrottsmyndigheten ska samarbeta för att underlätta utredningar om brott och överträdelser av marknadsmissbruksförordningen. Det innebär att Finansinspektionen bör iaktta försiktighet när det gäller att besluta om förelägganden under det att en

förundersökning pågår och bör samråda med Ekobrottsmyndigheten innan så sker.

En viktig fråga är hur länge ett föreläggande ska gälla. Utredningen föreslår att ett föreläggande ska gälla för viss tid och bara under den tid en utredning pågår. Någon bestämd tidpunkt för när en utredning hos Finansinspektionen är avslutad finns dock inte, i vart fall inte om ärendet utreds av åklagare. Enligt regeringens uppfattning bör ett föreläggande inte gälla längre än till den tidpunkt då det prövas om det förfarande som Finansinspektionen förelägger någon att upphöra med strider mot marknadsmissbruksförordningen eller mot den nya lagen om straff för marknadsmissbruk. Om prövningen sker enligt kompletteringslagen bör denna tidpunkt vara Finansinspektionens beslut eller utfärdandet av ett sanktionsföreläggande. Om prövningen sker i en straffprocess bör tidpunkten vara utfärdandet av ett strafföreläggande eller tingsrättens dom. Det bör emellertid också finnas en absolut tidsgräns. Denna tidsgräns bör vara sex månader.

Hänvisningar till S10-9

10.10. Rätt att korrigera information till allmänheten

Regeringens förslag: Finansinspektionen får korrigera sådan felaktig och vilseledande information som kan utgöra ett led i marknadsmanipulation och även förelägga en emittent eller någon annan att korrigera sådan information. Ett föreläggande får förenas med vite.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Svenska Journalistförbundet och Tidningsutgivarna påpekar att en rätt för Finansinspektionen att kräva korrigering av felaktig information kan strida mot tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om en ansvarig utgivares vetorätt.

Skälen för regeringens förslag: Enligt marknadsmissbruksförordningen ska den behöriga myndigheten ha befogenhet att vidta alla åtgärder som behövs för att se till att allmänheten får korrekt information (artikel 23.2 första stycket m). Myndigheten ska t.ex. kunna korrigera offentliggjord falsk eller vilseledande information genom att kräva att emittenten eller en annan person som har offentliggjort eller spritt sådan information ska offentliggöra en rättelse.

Det finns i gällande rätt inget hinder mot att Finansinspektionen publicerar information som kan behövas för investerare och allmänhet, inklusive korrigeringar av falsk eller vilseledande information. En myndighet kan dock vara obenägen att tillkännage sin uppfattning i olika frågor om detta riskerar att inverka negativt på t.ex. ett företags möjlighet att bedriva affärsverksamhet. Det är därför lämpligt att det införs en tydlig rättslig grund för agerandet, mot vilken Finansinspektionens ställningstagande också kan bedömas. Det bör därför införas en bestämmelse i kompletteringslagen om att Finansinspektionen får korrigera sådan felaktig och vilseledande information som kan utgöra ett led i marknadsmanipulation. Finansinspektionen bör också ha möjlighet att

kräva korrigeringar av emittenter och andra. Ett sådant föreläggande bör kunna förenas med vite.

Som Svenska Journalistförbundet och Tidningsutgivarna påpekar kan användandet av en sådan befogenhet i vissa fall strida mot bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen om ansvarig utgivares rätt att bestämma vad som ska publiceras. Bestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen kan enligt regeringens uppfattning inte anses innebära att bestämmelser i grundlag ska sättas åt sidan. Den behöriga myndigheten ska enligt förordningen ha sina befogenheter ”i enlighet med nationell rätt” (artikel 23.2). Finansinspektionens befogenhet begränsas således av bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

Hänvisningar till S10-10

  • Prop. 2016/17:22: Avsnitt 20.1

10.11. Samarbete med behöriga myndigheter i andra länder inom EES

10.11.1. Samarbete enligt marknadsmissbruksförordningen

I marknadsmissbruksförordningen finns bestämmelser om samarbete och informationsutbyte mellan behöriga myndigheter samt mellan behöriga myndigheter och Esma (artiklarna 24–29). De behöriga myndigheterna ska samarbeta med varandra när det är nödvändigt för tillämpningen av förordningen. De är framför allt skyldiga att förse varandra med information och samarbeta avseende undersökningar, övervakning samt tillsyn och kontroll av att förordningen följs. De behöriga myndigheterna ska också samarbeta med Esma, och det samarbetet ska ske i enlighet med Europaparlamentets och rådet förordning (EU) nr 1095/2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Esmaförordningen). En behörig myndighet kan dock vägra att lämna information eller samarbeta under vissa förutsättningar, t.ex. om det skulle äventyra medlemsstatens säkerhet eller en pågående utredning eller rättegång avseende marknadsmissbruk (artikel 25.2

)

. Om en behörig myndighet får en framställan från en behörig myndighet i en annan medlemsstat om att genomföra en kontroll på plats eller en utredning kan myndigheten själv genomföra kontrollen eller utredningen, tillåta att den andra behöriga myndigheten deltar i undersökningen, tillåta att den andra behöriga myndigheten själv genomför undersökningen eller revisorer eller sakkunniga som genomför utredningen. De behöriga myndigheterna ska, när det behövs, även upprätta samarbetsformer med tillsynsmyndigheter i länder utanför EES för informationsutbyte och samarbete för att kunna fullgöra sina uppgifter enligt förordningen. Enligt marknadsmissbruksförordningen gäller tystnadsplikt för alla personer som arbetar eller har arbetat för den behöriga myndigheten, eller för någon myndighet eller fysisk eller juridisk person till vilken den behöriga myndigheten har delegerat uppgifter, inklusive av myndigheten anlitade revisorer och sakkunniga (artikel 27). Konfidentiell information som omfattas av tystnadsplikt får dock lämnas ut när så krävs i samband med rättsliga förfaranden. Som huvudregel gäller tystnadsplikt avseende

information som utbyts mellan behöriga myndigheter som rör affärs- eller driftförhållanden och andra ekonomiska eller personliga förhållanden (artikel 27.2). Informationen får dock lämnas ut om det finns ett uttryckligt medgivande eller om så krävs i samband med rättsliga förfaranden.

Förordningen innehåller vidare bestämmelser om skydd för personuppgifter (artiklarna 28 och 29). Vid överföring av personuppgifter mellan medlemsstaterna eller mellan medlemsstaterna och ett land utanför EES ska medlemsstaterna tillämpa Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). Detta innebär i huvudsak att överföring får ske endast om landet utanför EES säkerställer en adekvat skyddsnivå för personuppgifterna i fråga (artiklarna 25 och 26 i dataskyddsdirektivet). Dataskyddsdirektivet har genomförts i svensk rätt genom personuppgiftslagen (1998:204).

En behörig myndighet i en medlemsstat får begära bistånd av en behörig myndighet i en annan medlemsstat när det gäller inspektioner på plats eller utredningar om misstänkta överträdelser (artikel 25.6 i marknadsmissbruksförordningen). En behörig myndighet som tar emot en sådan begäran ska enligt förordningen antingen själv utföra inspektionen på plats eller utföra utredningen, låta den behöriga myndighet som lämnat begäran delta i kontrollen på plats eller i utredningen, låta den behöriga myndigheten som lämnat begäran själv utföra kontrollen på plats eller utredningen, utse revisorer eller sakkunniga för att utföra kontrollen på plats eller utredningen eller dela vissa övervakningsuppgifter med de andra behöriga myndigheterna. Ytterligare bestämmelser om samarbete finns i tekniska standarder för genomförande som antas av kommissionen [ange rättsakt när publicerad].

10.11.2. Utbyte av information

Regeringens bedömning: Det informationsutbyte som marknadsmissbruksförordningen föreskriver kan komma till stånd inom ramen för gällande svensk rätt.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt marknadsmissbruksförordningen ska information som utbyts mellan behöriga myndigheter och som avser affärs- eller driftförhållanden och andra ekonomiska eller personliga förhållanden anses vara konfidentiell (artikel 27.2).

Bestämmelsen är densamma som i t.ex. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 236/2012 av den 14 mars 2012 om blankning och vissa aspekter av kreditswappar (blankningsförordningen). I förarbetena till lagen (2012:735) med kompletterande bestämmelser till EU:s blankningsförordning konstaterades att reglerna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) uppfyllde de krav som ställdes i blanknings-

förordningen och möjliggjorde det informationsutbyte som förordningen föreskriver (prop. 2011/12:175 s. 31 f.).

För uppgifter som Finansinspektionen hämtar in från en behörig myndighet i en annan medlemsstat gäller sekretess för sådan uppgift om affärs- eller driftförhållanden och ekonomiska eller personliga förhållanden som Finansinspektionen har fått om det följer av ett avtal med en mellanfolklig organisation (30 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen, förkortad OSL). I begreppet avtal ingår bl.a. rättsakter som gäller till följd av Sveriges medlemskap i EU, dvs. anslutningsfördragen, förordningar och direktiv som utfärdas av EU:s institutioner (se bl.a. prop. 2006/07:110 s. 38 och 41 samt RÅ 2007 ref. 45). Sekretess gäller därmed för information som Finansinspektionen tar emot och som inte får lämnas ut enligt marknadsmissbruksförordningen.

Beträffande Finansinspektionens möjlighet att lämna ut uppgifter till utländska myndigheter kan konstateras att det kan komma att handla om uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, som omfattas av sekretess enligt den bestämmelse som föreslås i avsnitt 16.1. I vissa fall kan Finansinspektionen ha fått uppgifterna från Ekobrottsmyndigheten och de kan omfattas av förundersökningssekretess (se avsnitt 16.3). En svensk myndighets möjlighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till en utländsk myndighet regleras i 8 kap. 3 § OSL. Sekretessbelagda uppgifter får enligt den bestämmelsen inte lämnas ut till en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation, om inte utlämnande sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning eller om uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller den mellanfolkliga organisationen. Som konstaterats i flera tidigare lagstiftningsärenden på finansmarknadsområdet ger bestämmelsen Finansinspektionen goda möjligheter att i sitt arbete lämna ut handlingar och uppgifter till behöriga utländska myndigheter (se bl.a. prop. 2006/07:5 s. 350, prop. 2009/10:217 s. 27 f., prop. 2012/13:72 s. 34 samt prop. 2015/26:10 s. 211). Det kan anmärkas att det är förenligt med marknadsmissbruksförordningen att inte lämna ut uppgifter om det t.ex. skulle inverka negativt på en brottsutredning (artikel 25.2 b).

Sammanfattningsvis finner regeringen, i enlighet med den bedömning som har gjorts i tidigare lagstiftningsärenden på finansmarknadsområdet, att det informationsutbyte mellan behöriga myndigheter och med Esma som marknadsmissbruksförordningen föreskriver kan komma till stånd inom ramen för gällande svensk rätt.

Hänvisningar till S10-11-2

  • Prop. 2016/17:22: Avsnitt 10.11.4

10.11.3. Samarbete vid särskild begäran

Regeringens bedömning: Det krävs inte några lagstiftningsåtgärder för att Finansinspektionen ska kunna vidta utredningsåtgärder på begäran av en behörig myndighet i ett annat land inom EES.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Kronofogdemyndigheten pekar på konkurrenslagen (2008:579) som exempel och anser att lagstiftningen blir tydligare om samarbetet framgår av lag.

Skälen för regeringens bedömning: Finansinspektionens förpliktelse att samarbeta med behöriga myndigheter i andra medlemsstater och

Esma följer av marknadsmissbruksförordningen (artiklarna 24 och 25). I och med att Finansinspektionen är behörig myndighet i Sverige enligt marknadsmissbruksförordningen har inspektionen i fråga om kontroller på plats eller utredningar möjlighet att begära bistånd eller själv få en begäran om bistånd från en behörig myndighet i en annan medlemsstat. Marknadsmissbruksförordningen ger Finansinspektionen möjlighet att överlämna en förvaltningsuppgift som innebär myndighetsutövning till en annan behörig myndighet eller en sakkunnig person. Enligt 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen kan en förvaltningsuppgift överlämnas till juridiska personer och enskilda individer. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning, krävs stöd i lag för överlämnandet. Befogenheten för Finansinspektionen att överlämna åt en annan behörig myndighet eller åt en revisor eller sakkunnig att utföra en kontroll på plats eller en utredning följer redan av marknadsmissbruksförordningen, som är direkt tillämplig i alla medlemsstater. Eftersom förordningen är att jämställa med svensk lag krävs, i fråga om samarbete kontroller på plats eller utredning, inte någon ytterligare överlåtelse av förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning i kompletteringslagen. I och med att Sverige har tillträtt Lissabonfördraget har den överlåtelse av beslutanderätt som förordningen förutsätter och som medger att en utländsk myndighet får delta i eller själv utföra kontroller och utredningar i Sverige redan skett. Någon ytterligare åtgärd krävs därför inte (jfr prop. 2011/12:175 s. 33).

Kronofogdemyndigheten anser att det skulle vara tydligare om det samarbete som ska ske med andra behöriga myndigheter framgår av lag.

Sådana bestämmelser behövs dock inte i den mån samarbetet följer direkt av förordningen. En sådan bestämmelse som i dag finns i marknadsmissbrukslagen (17 §) om att Finansinspektionen ska samarbeta med utländska behöriga myndigheter och med Esma i den utsträckning som följer av 2003 års marknadsmissbruksdirektiv, behövs därför inte.

Finansinspektionen får enligt förslaget i avsnitt 6 flera nya befogenheter som inte finns enligt gällande regler på marknadsmissbruksområdet och inte heller enligt andra lagar på finansmarknadsområdet, t.ex. en rätt att genomföra en undersökning i verksamhetslokaler efter beslut av Stockholms tingsrätt. Syftet med bestämmelserna om samarbete i marknadsmissbruksförordningen torde vara att den behöriga myndigheten ska kunna utöva sådana befogenheter även när det är en annan behörig myndighet som utreder en överträdelse. Bestämmelserna i kompletteringslagen om sådana befogenheter är utformade så att de gäller vid en misstanke om överträdelse av marknadsmissbruksförordningen (se t.ex. 3 kap. 1 § och 4 kap. 1 §), dvs. de innebär inte att överträdelsen t.ex. måste ha skett i Sverige eller att det primärt är Finansinspektionen som utreder överträdelsen. Bestämmelserna är således tillämpliga även när en behörig myndighet i en annan medlemsstat begär bistånd av Finansinspektionen. Det framgår dessutom av den bestämmelse om utlämnande

av information till myndigheter i tredjeland som behandlas i avsnitt 10.11.4, som är tillämplig även vid begäran från tredjeland, att Finansinspektionen får utöva sina befogenheter för att bistå en annan myndighet. Det krävs därför inte några ytterligare lagstiftningsåtgärder.

Hänvisningar till S10-11-3

10.11.4. Samarbetsformer med tredjeland

Regeringens förslag: Bestämmelsen i marknadsmissbrukslagen om utlämnande av information till myndigheter i tredjeländer i vissa fall förs över till kompletteringslagen.

Regeringens bedömning: Det krävs inte några lagändringar för att

Finansinspektionen ska kunna komma överens om sådana samarbetsformer med tillsynsmyndigheter i tredjeländer som avses i marknadsmissbruksförordningen.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Utredningen lämnar inte något förslag.

Remissinstanserna tar inte upp frågan. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Marknadsmissbruksförordningens bestämmelser ger de behöriga myndigheterna i uppgift att komma överens med tillsynsmyndigheter i tredjeland om samarbetsformer (artikel 26). Med begreppet samarbetsformer avses bl.a. samförståndsavtal, dvs. internationella överenskommelser med tillsynsmyndigheter i länder utanför EU. De överenskommelser som kan bli aktuella är avsedda att säkerställa utbyte av information med myndigheter i tredjeland samt utsträcka räckvidden av förordningens bestämmelser utanför

EU. Därför görs bedömningen att marknadsmissbruksförordningen (artikel 26) inte aktualiserar frågor om överlåtelse av rättsskipnings- eller förvaltningsuppgifter till annan stat eller utländskt organ enligt regeringsformen (10 kap. 8 §).

Ett avtal som Finansinspektionen ingår i syfte att upprätta samarbetsformer med tredjeland enligt förordningen är emellertid en sådan internationell överenskommelse som enligt regeringsformens bestämmelser som huvudregel ska ingås av regeringen. Av regeringsformen följer dock att regeringen får uppdra åt en förvaltningsmyndighet att ingå sådana internationella överenskommelser som inte kräver riksdagens eller Utrikesnämndens medverkan (10 kap. 2 §). Ett sådant uppdrag bör lämnas genom en ändring i förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen.

När det gäller sekretess för uppgifter som inhämtas från tredjeland till följd av ett sådant avtal krävs för att sekretess ska gälla som nämns i avsnitt 10.11.2 att riksdagen har godkänt avtal om detta. Om Finansinspektionen i framtiden ingår ett avtal med tredjeland om informationsutbyte kan det diskuteras om riksdagen verkligen i enlighet med det som krävs i 30 kap. 7 § första stycket första meningen OSL godkänt detta avtal. Enligt 30 kap. 7 § första stycket andra meningen OSL gäller dock sekretess även för sådana uppgifter som Finansinspektionen har fått från en utländsk myndighet eller ett utländskt organ enligt något annat avtal, om regeringen meddelar föreskrifter om det. I 8 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) anges de myndigheter och organ som

Finansinspektionen träffat avtal med och vars uppgifter omfattas av sekretess. Om Finansinspektionen avser att ingå ett avtal om informationsutbyte med en tillsynsmyndighet i tredjeland, bör Finansinspektionen därför anmäla detta till Finansdepartementet för att regeringen ska kunna meddela föreskrifter om att sekretess ska gälla för de uppgifter som inspektionen får enligt avtalet.

I marknadsmissbrukslagen finns en bestämmelse om utlämnande av information till myndigheter i tredjeland (17 a §). Enligt bestämmelsen ska Finansinspektionen under vissa förutsättningar efter begäran från en utländsk myndighet lämna eller kontrollera information som den utländska myndigheten behöver för sin tillsyn. Bestämmelsen infördes i syfte att Sverige, genom Finansinspektionen, skulle kunna ingå ett multilateralt samförståndsavtal om samråd, samarbete och informationsutbyte som tagits fram av Internationella organisationen för värdepapperstillsyn, IOSCO (prop. 2010/11:17). Bestämmelsen innebär att Finansinspektionen i den omfattning det är möjligt enligt gällande rätt och i den utsträckning det följer av ett avtal om samarbete, ska bistå en utländsk myndighet med sådana uppgifter som den myndigheten behöver för sin tillsyn. Det är fråga om åtgärder som Finansinspektionen gör inom ramen för inspektionens tillsynsområden.

I enlighet med nämnda avtal inom IOSCO, som numera har ingåtts, ska Finansinspektionen alltså kunna utöva de befogenheter som föreslås i kompletteringslagen även på begäran av en tillsynsmyndighet i tredjeland. Marknadsmissbruksförordningen kan inte anses hindra en sådan reglering. Bestämmelsen i marknadsmissbrukslagen (17 a §) bör därför föras över till kompletteringslagen.

Hänvisningar till S10-11-4

  • Prop. 2016/17:22: Avsnitt 10.11.3

11. Marknadsövervakning och skyldigheten att offentliggöra insiderinformation

Hänvisningar till S11

11.1. Inledning

Till skillnad från bestämmelserna om den behöriga myndighetens befogenheter är marknadsmissbruksförordningens förbud och påbud direkt tillämpliga i svensk rätt. Några åtgärder för att införliva förordningens materiella bestämmelser ska Sverige inte vidta. På flera av de områden som regleras i förordningen finns det redan, till följd av genomförandet av 2003 års marknadsmissbruksdirektiv, bestämmelser i svensk rätt. I avsnitt 11 behandlas de ändringar som behöver göras i svensk rätt för att anpassa lagstiftningen till de bestämmelser i marknadsmissbruksförordningen som rör skyldigheten att övervaka order och transaktioner samt rapportering av misstänkta order och transaktioner till den behöriga myndigheten. Vidare behandlas frågan om hur den övervakning som rör skyldigheten att offentliggöra insiderinformation ska organiseras. Ytterligare ändringar i nuvarande lagstiftning med anledning av de direkt tillämpliga bestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen behandlas i avsnitt 17.

Hänvisningar till S11-1

  • Prop. 2016/17:22: Avsnitt 16.2

11.2. Övervakningssystem och rapportering av misstänkt marknadsmissbruk

Regeringens förslag: Den som har rapporterat ska, liksom i dag, inte kunna göras ansvarig för att ha åsidosatt någon tystnadsplikt.

Den som har rapporterat en misstänkt överträdelse av marknadsmissbruksförordningen får inte obehörigen röja för kunden eller någon utomstående att rapportering har skett. Förbudet ska omfatta även ledamöterna i företagets styrelse och företagets anställda. Den som obehörigen röjer att rapportering har skett ska kunna straffas för brott mot tystnadsplikt.

Regeringens bedömning: Bestämmelserna om rapportering av misstänkt insiderbrott eller otillbörlig marknadspåverkan i marknadsmissbrukslagen bör inte föras över till den nya lagen om straff för marknadsmissbruk när marknadsmissbrukslagen upphävs. Att låta bli att rapportera bör inte vara straffbelagt.

Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utredningen föreslår att överträdelser av förbudet att röja att rapportering har skett ska sanktionsväxlas, dvs. kunna leda till en administrativ sanktion i stället för straff.

Remissinstanserna tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Övervakningssystem

I svensk rätt finns bestämmelser om marknadsövervakning på handelsplattformar (MTF-plattformar i marknadsmissbruksförordningen) och reglerade marknader i lagen om värdepappersmarknaden (8 kap. 13 § och 13 kap. 7 §). Bestämmelserna i lagen kompletteras av Finansinspektionens föreskrifter om verksamhet på marknadsplatser. Överträdelser av bestämmelserna om marknadsövervakning kan medföra ingripanden enligt lagen om värdepappersmarknaden, t.ex. olika slags förelägganden, återkallelse av tillstånd och beslut om sanktionsavgift (se 25 kap.).

Bestämmelserna om marknadsövervakning i lagen om värdepappersmarknaden genomför i svensk rätt reglerna i artiklarna 26.1 och 43.1 i MiFID I. Bestämmelserna har också ansetts tillräckliga för att genomföra kraven på marknadsövervakning i artikel 6.6 i 2003 års marknadsmissbruksdirektiv (prop. 2004/05:142 s. 95).

Enligt marknadsmissbruksförordningen ska marknadsoperatörer och värdepappersföretag som driver en reglerad marknad, en MTF-plattform eller en OTF-plattform ha effektiva system för att förhindra och upptäcka insiderhandel och marknadsmanipulation i enlighet med artiklarna 31 och 54 i MiFID II (artikel 16.1 i marknadsmissbruksförordningen). 2013 års värdepappersmarknadsutredning föreslår att artiklarna 31 och 54 i MiFID II ska genomföras i bestämmelser i lagen om värdepappersmarknaden (SOU 2015:2 s. 334–336 och 346). Samtidigt som marknadsmissbruksförordningen hänvisar till regler i ett direktiv som kräver genom-

förande i svensk rätt, preciseras kraven på övervakning i kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/957 (se avsnitt 5.2.4). Således kommer det att finnas bestämmelser om marknadsövervakning både i lagen om värdepappersmarknaden och i en delegerad förordning som kompletterar marknadsmissbruksförordningen. Kommissionens delegerade förordning syftar till att marknadsmissbruk enligt marknadsmissbruksförordningen ska upptäckas, medan reglerna i MiFID II innebär att börser och värdepappersinstitut som driver MTF-plattformar även ska övervaka att handeln sker i överensstämmelse med lag, andra författningar och god sed på värdepappersmarknaden.

Rapportering

För såväl börser som värdepappersinstitut finns en bestämmelse om rapportering av misstänkt insiderbrott eller otillbörlig marknadspåverkan i marknadsmissbrukslagen som innebär att de till Finansinspektionen ska rapportera transaktioner som kan antas utgöra eller ha samband med insiderhandel eller otillbörlig marknadspåverkan (10 §). Bestämmelsen genomför i svensk rätt artikel 6.9 i 2003 års marknadsmissbruksdirektiv (prop. 2004/05:142 s. 93–95). Den genomför samtidigt även regler i MiFID I om börsers och värdepappersinstituts skyldighet att rapportera bl.a. misstänkt marknadsmissbruk (artiklarna 26.2 och 43.2). En motsvarande bestämmelse finns i marknadsmissbruksförordningen. Den innebär att marknadsoperatörer och värdepappersföretag som driver en reglerad marknad, en MTF-plattform eller en OTF-plattform ska anmäla misstanke om insiderhandel, marknadsmanipulation eller försök därtill till den behöriga myndigheten (artikel 16.1 andra stycket). Ett liknande krav ställs även på dem som yrkesmässigt arrangerar eller genomför transaktioner i finansiella instrument, t.ex. värdepappersföretag som utför kunders order (artikel 16.2). Dessa ska rapportera misstänkta transaktioner till den behöriga myndigheten där de har beviljats tillstånd eller har sitt huvudkontor eller, om det är fråga om en filial, den behöriga myndigheten där filialen finns (artikel 16.3). Den behöriga myndighet som tar emot rapporten ska i sin tur se till att den vidarebefordras till den behöriga myndigheten för handelsplatsen i fråga (artikel 16.4). Närmare bestämmelser om rapporteringsskyldigheten finns, som nämns ovan, i kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/957. Eftersom rapporteringsskyldigheten gäller enligt marknadsmissbruksförordningen bör bestämmelsen i marknadsmissbrukslagen utmönstras.

Reglerna om rapportering i MiFID I har överförts till MiFID II (artiklarna 31 och 54). Reglerna i MiFID II innebär att betydande överträdelser av handelsreglerna, otillbörliga marknadsförhållanden, systemavbrott och alla överträdelser av marknadsmissbruksförordningen ska rapporteras. Kravet på rapportering i MiFID II överlappar således delvis bestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen. Som nämns ovan föreslår 2013 års värdepappersmarknadsutredning att dessa regler i MiFID II ska genomföras i bestämmelser i lagen om värdepappersmarknaden (SOU 2015:2 s. 94 och 153).

Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet åsidosätter sin rapporteringsskyldighet kan enligt gällande rätt dömas till böter (13 § marknadsmissbrukslagen). En förutsättning för att brott ska anses ha begåtts är att

det föreligger uppsåt eller grov oaktsamhet. Hittills har endast fem fall lett till domstolsprövning och samtliga åtal har ogillats. Det visar att straffbestämmelsen, som förutsätter att en fysisk person kan göras ansvarig, inte fungerar tillfredsställande. Det bör påpekas att marknadsmissbruksförordningen inte innehåller några subjektiva rekvisit i detta avseende. Rapportering krävs om det finns rimliga skäl att misstänka insiderhandel eller marknadsmanipulation eller försök därtill, något som torde bedömas objektivt. Mot den bakgrunden bör åsidosättande av rapporteringsskyldigheten avkriminaliseras och underlåtenhet att rapportera i stället kunna bli föremål för administrativa sanktioner (se avsnitt 12).

2013 års värdepappersmarknadsutredning föreslår att en överträdelse av rapporteringskravet enligt MiFID I (artikel 31.2, 54.2 första stycket och 54.3) ska medföra en sanktion enligt lagen om värdepappersmarknaden (SOU 2015:2 s. 171, 175, 179, 186 f.). Om en överträdelse av rapporteringsskyldigheten avser misstanke om insiderhandel, marknadsmanipulation eller försök därtill kan således Finansinspektionen välja att ingripa mot företaget enligt kompletteringslagen eller enligt lagen om värdepappersmarknaden.

I svensk rätt finns även en bestämmelse som anger att en rapportering som avser misstanke om vissa brott inte innebär ett åsidosättande av någon tystnadsplikt (12 § marknadsmissbrukslagen). I marknadsmissbruksförordningen finns en bestämmelse enligt vilken den som rapporterar information till den behöriga myndigheten i enlighet med förordningen inte ska anses överträda eventuella restriktioner för lämnande av uppgifter som ålagts genom avtal, lagbestämmelser, eller administrativa bestämmelser (artikel 23.4). Bestämmelsen tar, enligt regeringens bedömning, sikte på de rapporteringar som avses i artikel 16 i förordningen. Bestämmelsen finns i artikel 23 som är en artikel som medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att följa (artikel 39.3). I avsnitt 15.4 föreslås en generell bestämmelse om att den som har gjort en anmälan till Finansinspektionen om en misstänkt överträdelse av marknadsmissbruksförordningen inte får göras ansvarig för att ha brutit mot någon tystnadsplikt, om anmälaren hade anledning att anta att en överträdelse hade skett. Detta ska dock inte gälla om anmälaren därigenom gör sig skyldig till brott. Eftersom artikel 16 i marknadsmissbruksförordningen avser en rapporteringsskyldighet, finns det ingen anledning att ställa upp några ytterligare villkor för att bestämmelsen ska vara tillämplig än att rapportering har skett i enlighet med artikel 16.1 eller 16.2 i förordningen. Det bör därför införas en särskild bestämmelse om att den som fullgör rapporteringsskyldigheten inte ska anses bryta mot någon tystnadsplikt.

Förbud mot att obehörigen röja att rapportering har skett

I anslutning till rapporteringsskyldigheten finns i svensk rätt ett förbud för företaget eller dess styrelseledamöter och anställda att röja för kunden eller någon utomstående att rapportering har skett (11 § marknadsmissbrukslagen), dvs. ett meddelandeförbud. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter meddelandeförbudet kan dömas till böter (13 § marknadsmissbrukslagen).

Rapporteringsskyldigheten enligt marknadsmissbruksförordningen kommer i de flesta fall att innebära att företaget rapporterar någon som det har ett kundförhållande till. När det gäller värdepappersinstituten kommer förhållandet vara av sådan karaktär att institutet har en omsorgs- eller lojalitetsplikt mot kunden, t.ex. när institutet är kommissionär och kunden kommittent (4 § kommissionslagen [2009:865]), eller när institutet är rådgivare till kunden. Även om det på grund av kundförhållandet normalt knappast uppkommer någon skyldighet att på eget initiativ informera kunden om att en rapportering har skett, riskerar företaget att hamna i en lojalitetskonflikt om kunden t.ex. frågar företaget om en viss transaktion har rapporterats till Finansinspektionen. Ett lagstadgat meddelandeförbud har i en sådan situation en viktig funktion, eftersom det då inte råder någon tvekan om att styrelseledamöter och anställda i företaget är förhindrade att berätta för kunden om att rapportering har skett.

Meddelandeförbudet i svensk rätt och straffansvaret för överträdelse av förbudet är nationella och har ingen motsvarighet i 2003 års marknadsmissbruksdirektiv. Bestämmelserna saknar motsvarighet i marknadsmissbruksförordningen men har en viss motsvarighet i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 2016/957 som fastställer hur systemen och förfarandena enligt artikel 16 i marknadsmissbruksförordningen ska se ut (artikel 3). Enligt de tekniska standarderna ska marknadsoperatörer och värdepappersinstitut som driver en handelsplats samt personer som yrkesmässigt arrangerar eller genomför transaktioner rapportera misstänkt insiderhandel, marknadsmanipulation, eller försök till dessa överträdelser, till den behöriga myndigheten utan att informera någon person som inte behöver känna till att en rapportering ska göras eller har gjorts (artikel 5.5). Dessa företag ska dessutom ha rutiner som säkerställer att ingen som inte behöver känna till rapporteringen på grund av sin funktion eller position inom företaget får kännedom om rapporten (artikel 5.4). Eftersom artikel 16 i marknadsmissbruksförordningen innebär skyldigheter för den som driver en viss verksamhet måste även förbudet i de tekniska standarderna mot att informera personer som inte har rätt att känna till att en rapportering har skett anses rikta sig till det företag som driver verksamheten i fråga, dvs. i allmänhet en juridisk person (artikel 3.8). Ett meddelandeförbud, om det förenas med ett straffansvar (se nedan), riktar sig dock till fysiska personer – dvs. företagets styrelseledamöter och anställda – eftersom det i svensk rätt endast är fysiska personer som kan dömas för brott. Marknadsmissbruksförordningen och de tekniska standarderna kan därför inte anses utgöra hinder mot att det införs ett meddelandeförbud i kompletteringslagen. Bestämmelsen bör motsvara nuvarande meddelandeförbud i marknadsmissbrukslagen med tillägget att det är ett ”obehörigt” röjande som är förbjudet. För att det ska vara fråga om ett behörigt uppgiftslämnande bör som regel uppgift om rapporten inte lämnas till andra personer än dem som har till uppgift att övervaka och rapportera misstänkta transaktioner och order. Självklart är det även tillåtet att informera ledningspersoner inom företaget om att rapportering har skett om det är relevant för ledningens ställningstagande i t.ex. anställningsfrågor. Även ett röjande som sker till företagets rådgivare, exempelvis en advokat, när det inte finns någon risk för att uppgiften kommer den rapporterade till

del, bör anses behörigt. Utredningen anser att det bör vara befogat att personal hos ett värdepappersinstitut diskuterar transaktioner som har rapporterats med marknadsövervakningen på den handelsplats där transaktionen har skett. Regeringen konstaterar dock att detta inte är förenligt med de tekniska standarderna, eftersom dessa innebär att endast personer i det rapporterande företaget som behöver känna till att rapportering ska ske informeras (artikel 5.4 och 5.5).

Utredningen föreslår att straffbestämmelsen avseende meddelandeförbudet (13 § marknadsmissbrukslagen) ska utmönstras och att en överträdelse av meddelandeförbudet i stället ska kunna leda till en administrativ sanktion. Som skäl för sitt förslag anför utredningen att det med anledning av marknadsmissbruksförordningen införs administrativa sanktioner för åsidosättanden av rapporteringsskyldigheten.

I brottsbalken regleras ett straffansvar för den som röjer en uppgift som han är pliktig att hemlighålla bl.a. enligt lag m.m. (20 kap. 3 §). Ett obehörigt röjande av att rapportering har skett omfattas av straffansvaret enligt 20 kap. 3 § brottsbalken. Det innebär att förfarandet att obehörigt röja en uppgift i strid med meddelandeförbudet i dag träffas av två straffbestämmelser. Med hänsyn till principen att speciallag går före allmän lag tillämpas dock bara den ena. Den omständigheten att överträdelser av rapporteringsskyldigheten endast kan leda till administrativa sanktioner innebär enligt regeringens mening inte att det finns skäl att avkriminalisera meddelandeförbudet. Regeringen anser dock att det saknas skäl att behålla nuvarande straffbestämmelse i marknadsmissbrukslagen när det nuvarande meddelandeförbudet i den lagen utmönstras.

Med anledning av att artikel 16 i marknadsmissbruksförordningen tillsammans med de tekniska standarderna kan anses innebära ett förbud för företaget i fråga att röja att rapportering har skett, kan det, i vart fall i teorin, uppkomma en situation där Finansinspektionen vill påföra en administrativ sanktion samtidigt som ett brott kan konstateras som kan föranleda företagsbot mot företaget i fråga. Situationen torde vara ytterst ovanlig i praktiken. Regeringen bedömer dock att dubbelprövningsförbudet inte torde aktualiseras i en sådan situation. En administrativ sanktion mot den som omfattas av artikel 16 i marknadsmissbruksförordningen torde inte vara ett straff i Europakonventionens mening. Bestämmelserna riktar sig endast mot tillståndspliktig verksamhet och syftar till att säkerställa att företaget i fråga gör de kontroller som krävs för att säkerställa en rättvis handel (jfr avsnitt 12.3). Enbart det faktum att det är fråga om höga sanktionsavgifter innebär enligt regeringens mening inte att det är fråga om straff i Europakonventionens mening (jfr avsnitt 6.2.2).

Hänvisningar till S11-2

11.3. Offentliggörande av insiderinformation

Hänvisningar till S11-3

  • Prop. 2016/17:22: Avsnitt 12.9

11.3.1. Skyldighet att offentliggöra insiderinformation

Regeringens förslag: Bestämmelserna om utgivares skyldighet att offentliggöra kurspåverkande information och om uppskjutet offentliggörande utmönstras ur lagen om värdepappersmarknaden.

Från lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument överförs till kompletteringslagen bestämmelsen om att emittenter och deltagare på marknaden för utsläppsrätter endast på begäran ska lämna en skriftlig förklaring till Finansinspektionen om hur villkoren för att skjuta upp offentliggörandet av insiderinformation uppfylldes.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Aktietorget AB anser att den behöriga myndighetens behörighet beträffande reglerna om uppskjutet offentliggörande bör delegeras till handelsplatserna.

Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om informationsplikt för utgivare av finansiella instrument finns i lagen om värdepappersmarknaden. En utgivare vars överlåtbara värdepapper handlas på en handelsplattform (MTF-plattform) ska offentliggöra de upplysningar om sin verksamhet och värdepapperen som är av betydelse för bedömning av kursvärdet på värdepapperen (11 kap. 6 § 3). Detsamma gäller utgivare vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad (15 kap. 6 § första stycket 3). I samma lag finns bestämmelser om hur offentliggörande ska ske (17 kap. 1 §). I lagen regleras även möjligheten att skjuta upp offentliggörandet (11 kap. 7 § och 15 kap. 7 §). Bestämmelserna kompletteras av Finansinspektionens föreskrifter om verksamhet på marknadsplatser. För deltagare på marknaden för utsläppsrätter finns däremot inte någon motsvarande reglering i svensk rätt. Bestämmelserna i lagen om värdepappersmarknaden genomför artikel 6.1 och 6.2 i 2003 års marknadsmissbruksdirektiv.

Enligt marknadsmissbruksförordningen ska emittenter av finansiella instrument som huvudregel offentliggöra insiderinformation relaterad till emittenten så snart som möjligt (artikel 17). Skyldigheten att offentliggöra information omfattar sådana emittenter som själva har begärt eller godkänt att deras finansiella instrument tas upp till handel eller i övrigt handlas på en reglerad marknad, en MTF-plattform eller en OTF-plattform. Begreppet emittent (artikel 3.1.21 i marknadsmissbruksförordningen) omfattar fler företag än utgivare av finansiella instrument, vilka är skyldiga att offentliggöra kurspåverkande information enligt lagen om värdepappersmarknaden. Begreppet är avsett att omfatta även utfärdare av derivatinstrument (jfr 1 kap. 5 § 9 lagen om värdepappersmarknaden). När det gäller depåbevis avses med emittent den som emitterat de finansiella instrument som depåbeviset motsvarar. Skyldigheten enligt marknadsmissbruksförordningen begränsas till information som direkt berör emittenten. Det innebär t.ex. att utfärdare av derivatinstrument inte är skyldiga att offentliggöra insiderinformation om det bolag som har gett ut den underliggande aktien.

Även en deltagare på marknaden för utsläppsrätter är skyldig att offentliggöra insiderinformation, om företagets verksamhet uppvisar utsläpp över den nivå som bestämts i kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/522 (artikel 17.2 i marknadsmissbruksförordningen och artikel 5 i kommissionens delegerade förordning [EU] 2016/522). Skyldigheten för en deltagare på marknaden för utsläppsrätter att offentlig-

göra insiderinformation är alltså inte kopplad till att företagets finansiella instrument handlas på en handelsplats.

Den som är skyldig att offentliggöra insiderinformation kan skjuta upp offentliggörandet under vissa förutsättningar (artikel 17.4 och 17.5 i marknadsmissbruksförordningen). När informationen sedan offentliggörs ska emittenten eller deltagaren på marknaden för utsläppsrätter informera den behöriga myndigheten och, enligt huvudregeln, lämna en skriftlig förklaring till hur villkoren för uppskjutande uppfylldes. Enligt förordningen får dock medlemsstaterna fastställa att en skriftlig förklaring endast behöver tillhandahållas på den behöriga myndighetens begäran.

För kreditinstitut och finansiella institut finns en möjlighet att skjuta upp offentliggörande av insiderinformation i syfte att bevara det finansiella systemets stabilitet. I de fallen ska den behöriga myndigheten informeras i förväg och lämna sitt medgivande till uppskjutandet (artikel 17.5). Närmare bestämmelser om offentliggöranden och uppskjutande av offentliggöranden finns i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2016/1055 av den 29 juni 2016 om fastställande av tekniska standarder vad gäller de tekniska villkoren för lämpligt offentliggörande av insiderinformation och för uppskjutande av offentliggörandet av insiderinformation i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014.

Eftersom det finns bestämmelser om offentliggörande av insiderinformation och om uppskjutande av sådant offentliggörande i marknadsmissbruksförordningen, bör motsvarande bestämmelser i lagen om värdepappersmarknaden utmönstras.

Aktietorget AB anser att anmälningar om uppskjutet offentliggörande och en skriftlig förklaring om hur villkoren för uppskjutande uppfyllts bör lämnas till handelsplatserna i stället för till Finansinspektionen. Som framgår i avsnitt 11.3.2 föreslås inte att Finansinspektionens befogenheter att övervaka och besluta om sanktioner mot den som inte uppfyller sina skyldigheter att offentliggöra insiderinformation ska delegeras till handelsplatserna. I konsekvens därmed anser regeringen att inte heller anmälningar eller skriftliga förklaringar om uppskjutet offentliggörande av emittenter eller deltagare på marknaden för utsläppsrätter bör lämnas till handelsplatserna.

När det gäller den skriftliga förklaringen till Finansinspektionen om att ett offentliggörande har skjutits upp har regeringen tidigare bedömt att det inte är ändamålsenligt att emittenterna varje gång lämnar en förklaring till inspektionen om hur villkoren för uppskjutandet har uppfyllts (prop. 2015/16:120 s. 53). Regeringen har bedömt att det är tillräckligt att Finansinspektionen, på begäran, får en förklaring. Den valmöjlighet som ges i marknadsmissbruksförordningen har därför utnyttjats och en bestämmelse om detta har införts i lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument (4 §). När all lagstiftning som kompletterar marknadsmissbruksförordningen enligt förslaget i denna proposition ska samlas i kompletteringslagen, bör bestämmelsen överföras till kompletteringslagen.

Hänvisningar till S11-3-1

11.3.2. Tillsyn över skyldigheten att offentliggöra insiderinformation

Regeringens förslag: Finansinspektionen ska besluta om sanktioner mot en emittent eller en deltagare på marknaden för utsläppsrätter som inte uppfyller sin skyldighet att offentliggöra insiderinformation.

Finansinspektionen får avstå från att ingripa om något annat organ har vidtagit åtgärder mot personen och inspektionen bedömer att dessa åtgärder är tillräckliga.

En börs och ett värdepappersinstitut som driver en handelsplattform (MTF-plattform) ska vara skyldiga att kontrollera att emittenter fullgör sin informationsskyldighet enligt artikel 17 i marknadsmissbruksförordningen. Börsen och värdepappersinstitutet ska vara skyldiga att till Finansinspektionen lämna sådana upplysningar om emittenter som har samband med den kontrollen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka upplysningar som ska lämnas och när de ska lämnas.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utredningen föreslår att en börs och ett värdepappersinstitut som driver en handelsplattform (MTF-plattform) ska rapportera till Finansinspektionen när det kan antas att skyldigheten enligt marknadsmissbruksförordningen att offentliggöra insiderinformation har överträtts. Utredningen föreslår inte någon möjlighet för Finansinspektionen att avstå från ingripande om något annat organ har vidtagit åtgärder mot personen.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Aktietorget AB anser att Finansinspektionens befogenhet att övervaka och fatta sanktionsbeslut mot emittenter som inte offentliggör insiderinformation bör delegeras till handelsplatserna. I annat fall finns en risk för fördröjningar av beslut som i dag fattas skyndsamt och det finns även risk för att bolagen underkastas två olika sanktionssystem. Nasdaq Stockholm AB (Nasdaq) efterlyser en tydlig ansvarsfördelning mellan handelsplatsernas och Finansinspektionens övervakningsfunktion. Det är även angeläget att utredningar hanteras så grundligt som möjligt för att säkerställa kvalitet och rättssäkerhet samt att undvika dubbelarbete. Förslaget att börserna och värdepappersinstituten snarast anmäler överträdelser till Finansinspektionen medför att den utredning som dessa företag gör är mycket begränsad och leder sannolikt till ett stort antal anmälningar till inspektionen som endast i begränsad omfattning har utretts. Nasdaq vill i det längsta undvika att åläggas sådana skyldigheter som följer av ansvar för myndighetsutövning om en effektiv och ändamålsenlig övervakning kan åstadkommas på annat sätt. Nordic Growth Market NGM AB (NGM) ifrågasätter att handelsplatserna ska anmäla till Finansinspektionen när bestämmelserna om offentliggörande har överträtts. Den ordningen innebär, enligt NGM, en risk för att emittenterna prövas två gånger för samma sak och att börsernas disciplinnämnders framtida roll blir oklar.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Aktietorget AB tillstyrker förslaget att inte överlåta Finansinspektionens offentligrättsliga skyldigheter på handelsplatserna. Det är lämpligt att samordningen mellan Finansinspektionen och handelsplatserna regleras i föreskrifter på lägre nivå än lag. Det bör dock i den kommande propositionen anges vilka huvudprinciper som bör gälla för samarbetet. Finansinspektionen bör om inga särskilda omständigheter talar mot det kunna avvakta med eventuella utredningsåtgärder tills handelsplatsernas utredning är klar. Ett system med parallell övervakning och parallella utredningar riskerar att skapa oklarhet, särskilt hos emittenterna. För de bolag som får en sanktion saknar det sannolikt betydelse vem som beslutat om sanktionen och om det är fråga om en civilrättslig eller administrativ sanktion. För att i möjligaste mån undvika dubbla sanktioner är det angeläget att Finansinspektionen i så liten utsträckning som möjligt avviker från handelsplatsernas bedömningar.

Det bör klargöras att inspektionens uppgifter utförs i samarbete med marknadsföretagen enligt artikel 23.1 b i marknadsmissbruksförordningen. Nasdaq Stockholm AB (Nasdaq) tillstyrker förslaget att inte överlåta Finansinspektionens offentligrättsliga skyldigheter på handelsplatserna. Det är dock oklart på vilka grunder och hur samordningen mellan Finansinspektionen och handelsplatserna ska ske. Förslaget blandar samman administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder som är Finansinspektionens ansvar i egenskap av behörig myndighet med civilrättsliga sanktioner som en börs eventuellt kan komma att tilldela en emittent. Det framgår inte på vilken formell grund Finansinspektionen ska få avstå från att vidta egna åtgärder för att upptäcka och sanktionera brister i emittenters informationsgivning. Det är oklart hur Finansinspektionens bedömning om att avstå från ingripande mot en emittent som har tilldelats en civilrättslig sanktion ska ske och dokumenteras samt om det ska finnas en möjlighet för en emittent att överklaga beslutet. I promemorian föreslås att börser och värdepappersinstitut förutsätts fortsätta sin kontroll av att emittenter fullgör sin skyldighet att offentliggöra insiderinformation. Det nämns dock inte något om att börser skulle ha en skyldighet att sanktionera emittenters eventuella överträdelse av informationsplikten enligt marknadsmissbruksförordningen eller enligt handelsplatsernas emittentregelverk. I promemorian anges vidare att det inte är tillräckligt att handelsplatserna endast anmäler till Finansinspektionen när det kan antas att en överträdelse har skett av skyldigheten att offentliggöra insiderinformation trots att det är den struktur som används vid handelsövervakningen. Det är lämpligt att den information som handelsplatserna ska lämna till Finansinspektionen och tidpunkten för när sådan information ska lämnas regleras i lag i stället för i föreskrifter på lägre nivå. Det framstår som tveksamt att förelägga handelsplatserna ett ansvar som är direkt knutet till tillståndet att bedriva verksamheten. Nordic

Growth Market NGM AB (NGM) tillstyrker förslaget att inte överlåta

Finansinspektionens offentligrättsliga skyldigheter på handelsplatserna. NGM ställer sig starkt bakom förslaget att Finansinspektionen lämnas en möjlighet att avstå från att ingripa för det fall handelsplatserna har vidtagit åtgärder som Finansinspektionen bedömer som tillräckliga. NGM tillstyrker också förslaget att handelsplatserna ska lämna information till Finansinspektionen om vilka civilrättliga sanktioner som utdelats av

handelsplatserna. Frågan om vilken information som ska lämnas och när bör, såsom konstateras i promemorian, kunna lösas genom samverkan mellan Finansinspektionen och handelsplatserna. NGM efterlyser dock en tydlig ansvarsfördelning mellan handelsplatserna och Finansinspektionen i syfte att säkerställa kvalitet och rättssäkerhet samt att undvika dubbelarbete. Handelsplatserna bör beredas möjlighet att noggrant utreda och dokumentera sitt resonemang innan en överlämning av information sker till Finansinspektionen. En lämplig tidpunkt för överlämning av information bör vara när handelsplatsen beslutar att hänskjuta ärendet till disciplinnämnden eller efter en konstaterad överträdelse utan disciplinnämndens inblandning beslutar att avsluta ärendet i annan ordning. Även

Näringslivets Regelnämnd efterfrågar tydliga riktlinjer för hur ansvarsfördelningen och samordningen mellan Finansinspektionen och börserna ska ske. Svenskt Näringsliv tillstyrker promemorians förslag. En emittent som fått en civilrättlig sanktion bör inte straffas dubbelt genom att även få en administrativ sanktion från Finansinspektionen för samma överträdelse. Det måste emellertid finnas en tydlig ansvarsfördelning och samordning mellan handelsplatserna och Finansinspektionen för att säkerställa en skyndsam och effektiv process avseende övervakning och sanktionsbeslut. Det bör därför utarbetas riktlinjer för hur samordningen mellan Finansinspektionen och handelsplatserna ska gå till, vilken information som ska lämnas och när.

Skälen för regeringens förslag

Gällande rätt

I dag finns en skyldighet för det värdepappersinstitut eller den börs som driver handelsplatsen i fråga att kontrollera att emittenterna fullgör sin informationsskyldighet, inklusive skyldigheten att offentliggöra kurspåverkande information (11 kap. 8 § och 15 kap. 9 § lagen om värdepappersmarknaden). När det gäller reglerade marknader följer skyldigheten för börsen av MiFID I (artikel 40.3). Samma skyldighet finnas även i MiFID II (artikel 51.3). Någon motsvarande skyldighet finns inte i MiFID I eller MiFID II för den som driver en handelsplattform (MTFplattform). I Sverige har man dock, vid genomförandet av MiFID, valt att införa en motsvarande skyldighet för värdepappersinstitut och börser som driver handelsplattformar (MTF-plattformar) (11 kap. 8 § och 13 kap. 12 § tredje stycket lagen om värdepappersmarknaden).

Enligt gällande rätt övervakar Finansinspektionen inte emittenters offentliggörande av kurspåverkande information och inspektionen beslutar således inte heller om några sanktioner vid överträdelser av denna skyldighet.

En börs ska ha en disciplinnämnd med uppgift att bl.a. handlägga ärenden om emittenters överträdelser av de regler som gäller vid en reglerad marknad som drivs av börsen (13 kap. 14 § lagen om värdepappersmarknaden). I Sverige finns även motsvarande disciplinnämnder för MTF-plattformar. Reglerade marknader och MTF-plattformar har ett emittentregelverk som bl.a. innehåller bestämmelser om sanktioner som en emittent kan tilldelas av företagets disciplinnämnd eller motsvarande om emittenten inte offentliggör kurspåverkande information. Emittentregelverket utgör del i ett noteringsavtal mellan emittenten och den som

driver handelsplatsen. De sanktioner som grundas på noteringsavtalen utgör således civilrättsliga sanktioner.

Nasdaq har under åren 2013 och 2014 påbörjat sju disciplinärenden i genomsnitt per år beträffande underlåtenhet att offentliggöra kurspåverkande information. Civilrättsliga sanktioner har beslutats i samtliga ärenden. Statistiken avser överträdelser på den reglerade marknaden och handelsplattformen First North. Åren 2010–2014 har NGM påbörjat ca 14 disciplinärenden i genomsnitt per år. Av dessa har det beslutats om civilrättsliga sanktioner i totalt två fall. I de flesta övriga ärenden har NGM utdelat kritik mot bolaget men alltså inte utdelat någon civilrättslig sanktion. Uppgifterna avser en uppskattning av överträdelser på den reglerade marknaden och handelsplattformen Nordic MTF. Aktietorget har under åren 2013 och 2014 överlämnat sex ärenden totalt till disciplinkommittén som beslutat om civilrättsliga sanktioner i två fall. Under samma period har ett stort antal utredningar påbörjats rörande bolagens skyldighet att offentliggöra kurspåverkande information.

Enligt lagen om värdepappersmarknaden ska bl.a. värdepappersinstitut och börser lämna Finansinspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter samt andra uppgifter som inspektionen begär (23 kap. 2 § första och andra styckena). Enligt samma lag får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om vilka upplysningar ett företag ska lämna till Finansinspektionen om sin verksamhet eller därmed sammanhängande uppgifter samt när sådana uppgifter ska lämnas (23 kap. 15 § 1).

Marknadsmissbruksförordningen

I och med att Finansinspektionen utses till behörig myndighet för övervakningen av att marknadsmissbruksförordningen följs är det Finansinspektionen som har ansvaret för att övervaka att insiderinformation offentliggörs och att villkoren för uppskjutet offentliggörande uppfylls (artikel 17).

Enligt marknadsmissbruksförordningen ska den behöriga myndigheten ha befogenhet att vidta lämpliga administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder vid överträdelser av bl.a. artikel 17 (artikel 30). Den behöriga myndigheten kan utöva sina befogenheter direkt, i samarbete med andra myndigheter, på eget ansvar genom delegering till sådana myndigheter eller till marknadsföretagen samt genom ansökan hos de behöriga rättsliga myndigheterna (artikel 23). Flera remissinstanser berör frågan om ansvarsfördelningen mellan Finansinspektionen å ena sidan och börserna och värdepappersinstituten å andra sidan. Det finns skäl att överväga om Finansinspektionens befogenheter bör delegeras till handelsplatserna samt hur de nuvarande civilrättsliga sanktionerna bör förhålla sig till de administrativa sanktionerna som medlemsstaterna är skyldiga att införa enligt marknadsmissbruksförordningen. Som underlag för den bedömningen redogörs först nedan för hur civilrättsliga och offentligrättsliga sanktioner för åsidosättanden av skyldigheten att offentliggöra insiderinformation fungerar i Finland och Danmark.

Sanktionerna i Finland och Danmark

I Finland har såväl börsen som den behöriga myndigheten en skyldighet att övervaka att emittenter offentliggör insiderinformation. Börsen beslutar om civilrättsliga sanktioner som, liksom i Sverige, grundas på dess regelverk som är en del av det noteringsavtal emittenterna ingår med börsen. Den behöriga myndigheten beslutar om administrativa sanktioner för överträdelser av lag. I Finland utgör underlåtenhet att offentliggöra kurspåverkande information även ett brott. Den behöriga myndigheten är skyldig att överlämna ett ärende till polis vid misstanke om brott. Börsens och den behöriga myndighetens övervakning sker således parallellt och besluten fattas också separat. Börsen är skyldig att informera den behöriga myndigheten om misstänkta brott på handelsplatsen samt lämna information till den behöriga myndigheten vid begäran.

Även i Danmark utgör underlåtenhet att offentliggöra kurspåverkande information ett brott och det danska systemet liknar det finska. I Danmark har börser som driver reglerade marknader en lagstadgad skyldighet att informera den behöriga myndigheten om att emittenten misstänks ha överträtt skyldigheter som följer av lag. I praktiken innebär det att den behöriga myndigheten får del av börsens utredning. Utredningen består normalt av börsens underrättelse till en emittent om att emittenten misstänks ha överträtt skyldigheten (enligt handelsplatsens emittentregelverk) att offentliggöra insiderinformation samt emittentens yttrande. I underrättelsen informerar börsen emittenten om att den behöriga myndigheten kan få del av handlingarna och att den behöriga myndigheten kan komma att göra en egen utredning av emittentens överträdelser av lag. Den behöriga myndigheten tar därefter ställning till om en överträdelse av lag kan misstänkas och om en utredning ska inledas av myndigheten. Om den behöriga myndigheten misstänker att en överträdelse av lag har skett, kan myndigheten besluta om en administrativ sanktion i form av en reprimand eller lämna ärendet vidare till åklagare. På så sätt sker två separata utredningar, genom ett samarbete mellan börsen och den behöriga myndigheten, och två separata beslut fattas.

Finansinspektionens befogenheter bör inte överlåtas

Redan i dag övervakar och ingriper alltså börserna och värdepappersinstituten mot emittenter som inte offentliggör kurspåverkande information. De civilrättsliga sanktioner som dessa företag kan besluta om i dag kan emellertid inte jämställas med de administrativa sanktioner som marknadsmissbruksförordningen förutsätter, vilka innebär att staten ingriper mot en enskild (offentligrättsliga sanktioner). De administrativa sanktioner som anges i marknadsmissbruksförordningen måste införas i lag oavsett om det finns civilrättsliga sanktioner.

Delegering av en myndighets uppgifter till ett privaträttsligt organ innebär i svensk nationell rätt en överlåtelse av förvaltningsuppgift (12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen). En överlåtelse av förvaltningsuppgift kräver stöd i lag om uppgiften innebär myndighetsutövning. Finansinspektionens övervakning och beslut om sanktioner mot den som inte uppfyller sina skyldigheter att offentliggöra insiderinformation utgör myndighetsutövning. Överlåtelse av Finansinspektionens befogenheter måste således ske med stöd av lag. Marknadsmissbruksförordningens

bestämmelser om att behöriga myndigheter kan fullgöra sina uppgifter genom delegering kan inte i sig anses innebära ett sådant lagstöd. Av artikel 23.3 i förordningen följer nämligen att bestämmelserna om delegering av befogenheter förutsätter nationella åtgärder. Finansinspektionen kan alltså inte med stöd av marknadsmissbruksförordningen välja att överlåta sina uppgifter till börserna och värdepappersinstituten.

Det privaträttsliga organ som ägnar sig åt myndighetsutövning får en offentligrättslig ställning. Vissa lagbestämmelser som syftar till att säkerställa en korrekt myndighetsutövning bör därmed bli tillämpliga. Exempelvis bör vissa bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223) bli tillämpliga, såsom bestämmelsen om jäv (11 §), parts rätt att meddela sig muntligen (14 §) och parts rätt att få del av uppgifter (16 §). Även bestämmelserna om handlingars offentlighet och sekretess bör lämpligen tillämpas (2 kap.1 och 2 §§tryckfrihetsförordningen samt offentlighets- och sekretesslagen). Därutöver blir vissa bestämmelser såsom bestämmelsen om straffansvar för tjänstefel (20 kap. 1 § brottsbalken) direkt tillämpliga. Det är olämpligt att belasta börserna och värdepappersinstituten med de skyldigheter som ankommer på ett offentligrättsligt organ. När det gäller administrativa sanktionsbeslut är det fråga om för en enskild mycket ingripande offentligrättsliga beslut. I svensk rätt har befogenheten att besluta om administrativa sanktioner inte tidigare överlåtits till ett privaträttsligt organ. Höga krav på saklighet och opartiskhet måste ställas. Det kan ifrågasättas om de aktuella företagen, som är beroende av att bolag finns noterade på handelsplatsen, skulle uppfattas fatta negativa beslut mot bolagen på ett objektivt sätt.

Även övervakningen av att artikel 17.5 i marknadsmissbruksförordningen, dvs. möjligheten för ett kreditinstitut eller ett finansiellt institut att skjuta upp offentliggörande av insiderinformation i syfte att värna den finansiella stabiliteten bör hanteras av Finansinspektionen och det bör vara Finansinspektionen som medger tillstånd till sådant uppskjutande. Ingen av remissinstanserna har förordat någon delegering av inspektionens befogenhet i detta sammanhang.

Finansinspektionen bör kunna avstå från ingripande

Övervakningen av emittenternas offentliggörande av insiderinformation har ett starkt samband med den övervakning av handeln som börserna och värdepappersinstituten sköter i dag och ska sköta i framtiden enligt marknadsmissbruksförordningen (artikel 16) och enligt bestämmelser som genomför MiFID. Genom övervakningen av handeln kan man t.ex. se indikationer på att insiderinformation har läckt och vidta åtgärder, t.ex. stoppa handeln. Det är därför, som utredningen påpekar, ändamålsenligt att Finansinspektionen tar hjälp av den information som den börs som driver den reglerade marknaden och den börs eller det värdepappersinstitut som driver MTF-plattformen får i sin övervakning av handeln. Det innebär dock inte att Finansinspektionen på detta sätt överlåter sitt ansvar på börserna och värdepappersinstituten utan snarare att Finansinspektionen, som Aktietorget AB påpekar, hanterar sin övervakning i samarbete med dessa företag (jfr artikel 23.1 c i marknadsmissbruksförordningen). Finansinspektionen har, på samma sätt som när det gäller marknadsmissbruksförordningen i övrigt, ansvar för övervakningen av

att förordningen följs. På vilket sätt Finansinspektionen praktiskt hanterar detta ansvar, dvs. vilka faktiska åtgärder som vidtas, är dock – liksom för tillsynen i övrigt – beroende av vilka risker som en viss verksamhet innebär för finansmarknaden. Om andra organ, t.ex. till följd av annan lagstiftning, kontrollerar att vissa bestämmelser följs, kan Finansinspektionen bedöma att det inte finns anledning att parallellt med det organet fortlöpande utföra samma kontroll. Finansinspektionens övervakning kommer dock även att omfatta emittenter vars finansiella instrument handlas på en OTF-plattform och deltagare på marknaden för utsläppsrätter. Det innebär att Finansinspektionens faktiska åtgärder för att övervaka nämnda företag bör vara mer omfattande än när det gäller emittenter som omfattas av handelsplatsernas kontroll.

I en ordning med två organ som övervakar att regelverket följs och fattar beslut om ingripande vid överträdelse av liknande bestämmelser finns det naturligtvis en risk för att motstridiga beslut fattas. I takt med att praxis utformas torde dock risken för motstridiga beslut minska. Civilrättsliga sanktioner utgör inte straff i den mening som avses i Europakonventionen, varför dubbelprövningsförbudet (ne bis in idem) inte aktualiseras. Det kan emellertid, i vissa fall, anses tillräckligt att en emittent som har överträtt såväl regelverket på en reglerad marknad eller en MTF-plattform som artikel 17 i marknadsmissbruksförordningen påförs en civilrättslig sanktion. Finansinspektionen bör därför kunna avstå från ingripande om inspektionen bedömer att emittenten, för samma överträdelse, har påförts en civilrättslig sanktion som är tillräckligt ingripande. Detta bör regleras i kompletteringslagen och utgör, vilket

Nasdaq efterfrågar, den formella grunden för Finansinspektionens möjlighet att låta bli att ingripa. Finansinspektionen har en motsvarande möjlighet att underlåta att ingripa enligt lagen om värdepappersmarknaden (25 kap. 2 §) om t.ex. en börs disciplinnämnd har fattat ett tillräckligt ingripande beslut mot ett företag (jfr prop. 2006/07:115 s. 500 f.). Regeringen anser samtidigt att det måste finnas utrymme för

Finansinspektionen att besluta om en administrativ sanktion för det fall inspektionen bedömer att den civilrättsliga sanktionen inte har varit tillräckligt kännbar, eller att överträdelsen är så allvarlig att den kräver ett offentligrättsligt ingripande. Nasdaq anser att det är oklart hur en sådan bedömning ska göras. Enligt regeringens uppfattning bör Finansinspektionen göra en prövning i det enskilda fallet om de åtgärder som har vidtagits av börsen eller värdepappersinstitutet är tillräckliga som reaktion på överträdelsen. Finansinspektionen bör då – precis som vid övriga överträdelser av marknadsmissbruksförordningen – bedöma vilken form av ingripande som är lämplig i det enskilda fallet. I praktiken torde det innebära att Finansinspektionen beslutar om ingripande vid allvarligare överträdelser. Det är viktigt att börserna och värdepappersinstituten i förhållande till emittenterna är tydliga med att Finansinspektionen gör sin egen bedömning.

Nasdaq efterfrågar ett klargörande när det gäller hur Finansinspektionens bedömning om att avstå från ingripande mot en emittent som har påförts en civilrättslig sanktion ska dokumenteras samt om det ska finnas en möjlighet för en emittent att överklaga beslutet. Regeringen konstaterar att allmänna förvaltningsrättsliga principer innebär att inledandet av ett ärende alltid ska dokumenteras. Enligt förvaltningslagen

får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas (22 §). Frågan om ett beslut att inte ingripa mot en emitten kan anses gå emittenten emot bör lämpligen avgöras i rättspraxis.

Som Nasdaq påpekar innebär förslaget inte att börser åläggs en skyldighet att sanktionera emittenters eventuella överträdelse av informationsplikten enligt marknadsmissbruksförordningen eller enligt handelsplatsernas emittentregelverk. I förarbetena till lagen om värdepappersmarknaden anges att det får anses följa av kravet på att börsen ska ha en effektiv kontroll av att emittenterna fullgör sina skyldigheter att börsen har sanktionsmöjligheter i avtalsförhållandet med emittenten (prop. 2006/07:115 s. 467). Samma slutsats är enligt regeringens uppfattning rimlig när det gäller värdepappersinstitut som driver en MTF-plattform.

Börser och värdepappersinstitut bör lämna uppgifter om sin övervakning till Finansinspektionen

Utredningen föreslår att börserna och värdepappersinstituten ska anmäla till Finansinspektionen när det kan antas att en överträdelse har skett av en emittents skyldighet att offentliggöra insiderinformation. Som Nasdaq påpekar leder detta sannolikt till ett stort antal anmälningar i ärenden som utretts endast i begränsad utsträckning. Finansinspektionen skulle därefter få genomföra mer eller mindre fullständiga utredningar. Att Finansinspektionen endast får en sådan anmälan leder enligt regeringens uppfattning inte till den samordning mellan börsernas eller värdepappersinstitutens och Finansinspektionens åtgärder som är önskvärd. Visserligen är det, som Nasdaq påpekar, den struktur som tillämpas när det gäller handelsövervakningen. Regeringen anser dock inte att situationerna är jämförbara. Vid handelsövervakningen följer rapporteringsskyldigheten av marknadsmissbruksförordningen (artikel 16) och kan inte regleras annorlunda. I de situationerna kan det vidare finnas anledning för den behöriga myndigheten, eller brottsutredande myndighet, att snabbt vidta utredningsåtgärder. Vid kontrollen av att insiderinformation offentliggörs är avsikten med förslaget i denna proposition att Finansinspektionen tar hjälp av börsernas och värdepappersinstitutens utredning för att bedöma om även inspektionen bör ingripa mot överträdelsen. För att detta ska vara ändamålsenligt krävs det att ytterligare information än endast en anmälan lämnas till Finansinspektionen. Det ska samtidigt påpekas att genomförandet i svensk rätt av MiFID II förutsätter att det införs en skyldighet för en börs att underrätta Finansinspektionen om beteenden som kan tyda på överträdelser av marknadsmissbruksförordningen (se lagförslag i SOU 2015:2 s. 153).

I likhet med förfarandena i Finland och Danmark är det således lämpligt att Finansinspektionen får ytterligare information från börserna och värdepappersinstituten. Finansinspektionen bör t.ex. få del av den utredning som börserna och värdepappersinstituten har genomfört och information om vilka civilrättsliga sanktioner som beslutas.

Aktietorget, NGM, Nasdaq, Näringslivets Regelnämnd och Svenskt Näringsliv efterfrågar en tydligare ansvarsfördelning mellan börserna och värdepappersinstituten å ena sidan och Finansinspektionen å andra sidan.

Regeringen anser att den fördelning av ansvaret som är lämplig att

reglera i lag avser övervakningen av att marknadsmissbruksförordningen respektive börsernas och värdepappersinstitutens emittentregelverk följs. Till skillnad från Nasdaq anser regeringen att praktiska frågor om hur samordningen mellan Finansinspektionen och börserna och värdepappersinstituten bör ske – t.ex. vid vilken tidpunkt information bör överlämnas till Finansinspektionen – inte bör regleras i lag. Detta är särskilt viktigt eftersom förfarandet kan behöva anpassas över tid. För att säkerställa ett enhetligt förfarande bör det i stället regleras i myndighetsföreskrifter vilken information som ska lämnas till Finansinspektionen och när den ska lämnas. Sådana föreskrifter bör utformas med beaktande av såväl lagstiftningens syften som marknadens villkor (jfr prop. 1991/92:113 s. 131). I det arbetet bör handelsplatsernas synpunkter om hur den praktiska ärendehanteringen ska gå till hanteras. Det kan samtidigt konstateras att Finansinspektionen redan har påbörjat arbetet med sådana föreskrifter och tagit del av synpunkter från handelsplatserna.

Börsernas och värdepappersinstitutens skyldighet att lämna upplysningar till Finansinspektionen följer av lagen om värdepappersmarknaden (23 kap. 2 §). I samma lag finns en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vilka uppgifter företagen ska lämna upplysningar om som rör deras verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter samt när sådana upplysningar ska lämnas (23 kap. 15 § 1). Bestämmelsen har införts för att Finansinspektionens tillsyn över instituten på värdepappersmarknaden förutsätter att inspektionen har möjlighet att fortlöpande följa verksamheten och få den information som behövs. Informationsskyldigheten tar således inte direkt sikte på övervakningen av emittenterna. Det är därför lämpligt att det införs en särskild bestämmelse om att börserna och värdepappersinstituten ska lämna sådana upplysningar om emittenter som har samband med kontrollen av att emittenterna fullgör skyldigheten att offentliggöra insiderinformation. De uppgifter som ska lämnas bör regleras i myndighetsföreskrifter. Placeringen i lagen om värdepappersmarknaden innebär, som Nasdaq påpekar, att börsernas och värdepappersinstitutens utökade informationsansvar knyts till företagens tillstånd att driva verksamhet. Finansinspektionen har nämligen möjlighet att ingripa mot det företag som inte fullgör sina skyldigheter (25 kap. lagen om värdepappersmarknaden). Ett ingripande kan ske t.ex. genom att Finansinspektionen förelägger en börs eller ett värdepappersinstitut att vidta någon åtgärd för att komma till rätta med situationen, eller genom att göra en anmärkning. Bara om överträdelsen är allvarlig kan företagets tillstånd återkallas. Mot bakgrund av att syftet med bestämmelsen främst är att Finansinspektionen ska kunna ta hänsyn till de åtgärder en börs eller ett värdepappersinstitut vidtagit mot en emittent framstår det inte som särskilt sannolikt att Finansinspektionen skulle välja att återkalla tillståndet för en börs eller ett värdepappersinstitut som inte fullgör sin skyldighet att lämna uppgifter till inspektionen om överträdelser av artikel 17 i marknadsmissbruksförordningen. En annan placering, t.ex. i kompletteringslagen, skulle därför knappast få någon praktisk betydelse.

Hänvisningar till S11-3-2

12. Administrativa sanktioner

Hänvisningar till S12

12.1. Inledning

För att se till att medlemsstaterna har ett gemensamt tillvägagångssätt vid hantering av överträdelser av marknadsmissbruksförordningens regelverk innehåller förordningen en uppräkning av administrativa sanktioner och andra åtgärder som ska kunna användas vid sådana överträdelser. Förordningen förutsätter alltså att ingripanden kan ske, åtminstone i fråga om de överträdelser som särskilt anges (artikel 30.1). Den begränsar inte medlemsstaternas möjligheter att fastställa regler om andra eller strängare sanktioner än dem som anges i förordningen (artikel 30.2 och 30.3). Inte heller ställs det upp krav på administrativa sanktioner om det i en medlemsstats nationella lagstiftning i stället finns en straffrättslig reglering för överträdelser av marknadsmissbruksförordningens förbud eller påbud. I avsnitt 8.2 görs bedömningen att denna möjlighet att införa en straffrättslig reglering inte ska användas för svenskt vidkommande. I avsnitt 12 föreslås administrativa sanktioner och åtgärder med anledning av marknadsmissbruksförordningen.

Hänvisningar till S12-1

12.2. Regelöverträdelser som kan föranleda administrativa sanktioner samt mot vem sådana kan riktas

Regeringens förslag: Ingripanden ska kunna riktas mot den som har överträtt förbud i marknadsmissbruksförordningen eller åsidosatt sina skyldigheter enligt förordningen. De överträdelser som kan föranleda sanktioner ska anges i kompletteringslagen.

Förbuden mot insiderhandel och marknadsmanipulation gäller även för en fysisk person som, för en juridisk persons räkning, beslutar om genomförandet av sådana åtgärder som är förbjudna.

Om en person i ledande ställning har en närstående som är underårig och som omfattas av anmälningsskyldighet enligt artikel 19.1 i marknadsmissbruksförordningen, ska den underåriges vårdnadshavare fullgöra anmälningsskyldigheten för den underåriges räkning.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag.

Utredningen föreslår inte att förbuden mot insiderhandel och marknadsmanipulation ska gälla för en fysisk person som deltar i förfaranden för en juridisk persons räkning. Utredningen föreslår inte heller att en vårdnadshavare ska vara anmälningsskyldig för transaktioner som görs av en underårig som är närstående till en person i ledande ställning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Finansförbundet framhåller vikten av att eventuella påföljder som riktas mot anställda måste vara noggrant reglerade och tydligt belysa vilka överträdelser som kan föranleda sanktioner.

En sanktion bör som utgångspunkt riktas mot företaget och ska enligt förbundet endast i undantagsfall kunna riktas mot den anställde.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att i promemorians förslag används termen ”vidtar” i stället för ”beslutar” när det gäller en fysisk person som agerar för en juridisk persons räkning.

Promemorians förslag avviker vidare från regeringens förslag genom att det i promemorians förslag är personen i ledande ställning som ska fullgöra anmälningsskyldigheten för den underåriges räkning.

Remissinstanserna: Finansförbundet och Tjänstemännens Centralorganisation avstyrker förslaget och framför att det bygger på en alltför långtgående tolkning av marknadsmissbruksförordningen. Förbunden framhåller att en viktig del av ett anställningsförhållande är ett begränsat risktagande hos den anställde. En anställd som inte är i ledande ställning ska därför ha ett begränsat ansvar. Förslaget kan enligt förbunden medföra att en anställd ska göra egna svåra tolkningar av vad som är förbjudet eller inte och riskerar därmed att skapa rättsosäkerhet. En jämförelse kan göras med ansvarsfördelning i skadeståndslagen (1972:207) där en arbetstagare endast kan göras ansvarig om det föreligger synnerliga skäl. Förslaget innebär att affärsrisk överförs från den juridiska personen till den fysiska. För det fall förslaget genomförs bör det framgå i lag vem det är som överträtt bestämmelsen. Om inte annat bör åtminstone ordalydelsen ändras från den som ”vidtar” till den som ”beslutar om” eller, enligt Finansförbundet, ”ansvarar för”.

Skälen för regeringens förslag

Förbuden mot insiderhandel och marknadsmanipulation samt bestämmelsen om olagligt röjande av insiderinformation

Ett administrativt ingripande riktas normalt mot den som har överträtt bestämmelsen i fråga. Ibland preciseras det i lag vem detta ska anses vara. I exempelvis arbetsmiljölagen (1977:1160) uttrycks detta genom en bestämmelse om att sanktionsavgift ska tas ut av den fysiska eller juridiska person som drev den verksamhet där överträdelsen skedde (8 kap. 6 §). På finansmarknadsområdet tas sanktionsavgifter på samma sätt ut av den juridiska person som drev den verksamhet inom ramen för vilken överträdelsen skedde (jfr prop. 2011/12:175 s. 25). På senare tid har det, till följd av genomförande av EU-direktiv eller med anledning av EU-förordningar, införts bestämmelser i svensk rätt som innebär att en styrelseledamot eller en verkställande direktör under vissa förutsättningar kan hållas ansvarig för en överträdelse som har skett inom ramen för ett företags verksamhet (se t.ex. 15 kap. 1 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 25 kap. 1 a och 19 a §§ lagen om värdepappersmarknaden).

Några bestämmelser om att en fysisk person ska kunna hållas ansvarig för en juridisk persons överträdelse finns inte i marknadsmissbruksförordningen. Om t.ex. en order eller transaktion genomförs för en juridisk persons räkning är således utgångspunkten att det är den juridiska personen som gör sig skyldig till överträdelsen och som ska påföras en sanktion. Det som gäller för order och transaktioner bör också gälla i fråga om marknadsmanipulation som genomförs med hjälp av spridning av falsk eller vilseledande information. Avgörande är alltså vem som sprider informationen. Om informationen sprids för den

juridiska personens räkning är det därför den juridiska personen som anses ha överträtt förbudet.

Enligt förordningen ska förbuden mot insiderhandel och marknadsmanipulation dock gälla, ”i enlighet med nationell rätt”, även de fysiska personer som deltar i ett beslut om att genomföra en åtgärd för den juridiska personens räkning (artiklarna 8.5 och 12.4). Uttrycket ”i enlighet med nationell rätt” ger utrymme för medlemsstaterna att ålägga fysiska personer som deltar i en juridisk persons beslutsfattande ansvar enligt sina respektive metoder för ansvarstilldelning (skäl 40 till förordningen). Det sätt på vilket reglerna är utformade innebär dock att det inte är fråga om att hålla en fysisk person ansvarig för en överträdelse som den juridiska personen har gjort. Det som anges i förordningen bör i stället förstås som att om en juridisk person har överträtt förbudet mot insiderhandel har även de fysiska personer som har deltagit i beslutsfattandet för den juridiska personens räkning överträtt samma förbud. Både den juridiska personen och de fysiska personerna ska alltså kunna bli föremål för administrativa åtgärder och sanktioner.

På det straffrättsliga området finns i svensk rätt i dag inget hinder mot att en fysisk person som deltar i ett beslut att handla för en juridisk persons räkning också åläggs ansvar för t.ex. insiderbrott. Utredningen redogör i betänkandet för principerna om företagaransvar och anser att dessa bör kunna användas även i det administrativa förfarandet (SOU 2014:46 s. 291 f.). En jämförelse med principerna om företagaransvar, som hittills gäller endast inom straffrätten, är dock inte relevant i förevarande sammanhang. Företagaransvar blir aktuellt när överträdelsen avser en skyldighet som riktar sig till ett företag. Så är fallet när det gäller t.ex. bokföringsskyldighet, som är en förutsättning för bokföringsbrott. Även om det är den juridiska personen som är det ansvariga objektet måste det alltid finnas minst en fysisk person som fattar beslut om t.ex. hur bokföringen läggs upp, ombesörjer att den fullgörs på ett korrekt sätt och att arkiveringen sker. I de fallen måste det alltså finnas ett eller flera ansvarssubjekt. I flertalet juridiska personer är det styrelsen som har huvudansvaret för företagets förvaltning, dvs. är ansvarssubjektet. Förbuden mot insiderhandel och marknadsmanipulation riktar sig dock inte primärt till företag, utan till var och en.

Införandet av administrativa sanktioner när det gäller insiderhandel och marknadsmanipulation bör enligt regeringens uppfattning inte medföra att den krets som kan påföras sanktioner blir mindre än den krets som kan bli föremål för straffrättsliga påföljder enligt svensk rätt i dag. Administrativa sanktioner bör kunna påföras de fysiska personer som genomfört det förbjudna förfarandet, om rekvisiten i övrigt i relevanta artiklar i förordningen är uppfyllda. Det innebär att den som har medverkat i överträdelsen på ett sådant sätt att den kan anses ha överträtt bestämmelserna bör kunna hållas ansvarig. Ansvaret för fysiska personer bör inte konstrueras som ett ansvar för en juridisk persons överträdelser. Det bör i stället framgå att fysiska personer har en skyldighet att följa bestämmelserna om insiderhandel och marknadsmanipulation i förordningen även när en åtgärd sker för en juridisk persons räkning. Det innebär inte, såsom

Finansförbundet och Tjänstemännens Centralorganisation gör gällande, att den fysiska personen, t.ex. en anställd, tar över risken för ett överträdelsebeteende från den juridiska personen. Det åligger i stället båda

kategorier av personer att iaktta förbuden och både den fysiska och den juridiska personen kan bli föremål för sanktioner vid överträdelse. Till skillnad från Finansförbundet och Tjänstemännens Centralorganisation anser regeringen inte att ett sådant ansvar är alltför långtgående eller att det skulle innebära att en anställd får göra svåra bedömningar av vad som är förbjudet eller inte. Det som personen i fråga ska bedöma är om de åtgärder som vidtas innebär marknadsmanipulation eller insiderhandel. För att en person ska anses överträda förbudet mot insiderhandel krävs att samtliga rekvisit i bestämmelsen (artikel 8 i marknadsmissbruksförordningen) är uppfyllda, dvs. att personen i fråga har insiderinformation och förvärvar eller avyttrar finansiella instrument som informationen rör. Självklart bör det inte vara så att en person som endast genomför vad en annan person bestämt utan att själv ha satt sig in i vad frågan rör, kan anses överträda förbudet. I stället bör det vara den person som ansvarar för att det förbjudna förfarandet genomförs som är den som överträder bestämmelsen. Regeringen instämmer därför med Finansförbundet och Tjänstemännens Centralorganisation att förslaget i promemorian kan ge intryck av att fler personer än avsett ska kunna hållas ansvariga. Regeringen anser därför att ansvaret bör beskrivs så att förbuden gäller den som beslutar om genomförandet av sådana åtgärder som är förbjudna.

När det gäller förbudet mot olagligt röjande av insiderinformation finns det inte några bestämmelser i förordningen om sanktioner mot fysiska personer som deltagit i den juridiska personens beslut som motsvarar dem som finns beträffande förbuden mot insiderhandel och marknadsmanipulation. Det finns inte heller något behov av sådana bestämmelser. Anledningen till det är att det vanligtvis är fråga om att en enskild fysisk person röjer information utan att det sker för någon annans räkning. En sanktion ska i så fall drabba just denna fysiska person. I undantagsfall kan man tänka sig att röjandet sker för en juridisk persons räkning och en sanktion bör då drabba den juridiska personen. En situation där det senare kan vara aktuellt är den när insiderinformation sprids till alltför många personer inom ett företag och detta sker av företrädare för företaget inom ramen för verksamheten.

Övervakningssystem och rapportering av misstänkta transaktioner

Skyldigheterna enligt marknadsmissbruksförordningen att inrätta och upprätthålla effektiva arrangemang, system och förfaranden för att upptäcka och rapportera misstänkta handelsorder och transaktioner åvilar marknadsoperatörer och värdepappersföretag som driver en handelsplats (artikel 16.1). Även den som yrkesmässigt arrangerar eller genomför transaktioner med finansiella instrument ska ha effektiva system för att upptäcka och rapportera misstänkt marknadsmissbruk (artikel 16.2). Vilka som avses i sistnämnda fall definieras i förordningen som ”en person som yrkesmässigt deltar i mottagande och vidarebefordran av handelsorder eller verkställande av transaktioner med finansiella instrument” (artikel 3.1.28). En ”person” kan enligt förordningen vara såväl en fysisk som en juridisk person (artikel 3.1.13).

Skyldigheterna att ha effektiva system för att upptäcka och rapportera misstänkt marknadsmissbruk kommer normalt att åvila juridiska personer. Endast värdepappersinstitut och börser, dvs. juridiska personer, får

driva en handelsplats (2 kap. 1 § 8, 11 kap. 1 § och 12 kap. 1 § lagen om värdepappersmarknaden). Att yrkesmässigt arrangera eller genomföra transaktioner i finansiella instrument är tillståndspliktigt som värdepappersrörelse (2 kap. 1 § 1 och 2), vilket innebär att endast juridiska personer kan komma i fråga (3 kap. 1 och 10 §§ lagen om värdepappersmarknaden). Det finns dock vissa undantag från tillståndsplikt i lagen om värdepappersmarknaden (t.ex. 2 kap. 5 § första stycket 6 och 15), som skulle kunna innebära att en fysisk person yrkesmässigt ägnar sig åt att ”arrangera eller genomföra transaktioner med finansiella instrument”.

I marknadsmissbruksförordningen finns det inte några bestämmelser om att skyldigheterna när det gäller övervakning och rapportering av misstänkta transaktioner riktar sig även mot fysiska personer som har deltagit i beslut hos den juridiska personen. Det är alltså den fysiska eller juridiska person som driver den yrkesmässiga verksamheten som består i att arrangera eller genomföra transaktioner med finansiella instrument som är ansvarig för att skyldigheterna fullgörs och som också kan bli föremål för ett ingripande.

Offentliggörande av insiderinformation

Bestämmelserna om offentliggörande av insiderinformation i marknadsmissbruksförordningen riktar sig enbart mot emittenter av finansiella instrument (artikel 17). Enligt definitionen i förordningen kan bara en juridisk person vara emittent (artikel 3.21). Även emittenter som har begärt eller godkänt att deras finansiella instrument tas upp till handel eller i övrigt handlas på en reglerad marknad, en MTF-plattform eller en OTF-plattform omfattas av skyldigheten (artikel 17.1 tredje stycket).

I förordningen finns särskilda bestämmelsen om offentliggörande av insiderinformation som riktar sig mot ”deltagare på marknaden för utsläppsrätter” (artikel 17.2). Enligt definitionen i förordningen är en sådan deltagare en ”person som inleder en transaktion, inklusive att lägga en handelsorder, i fråga om utsläppsrätter, auktionerade produkter baserade på utsläppsrätter, eller derivat avseende dessa som inte är berättigade till ett undantag enligt artikel 17.2 andra stycket” (artikel 3.20). I artikel 17.2 andra stycket finns ett undantag för deltagare vars verksamhet inte överskrider vissa tröskelvärden som innebär att kravet på offentliggörande av insiderinformation endast omfattar verksamheter som uppvisar en viss mängd utsläpp. Tröskelvärdena framgår av kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/522 (artikel 5). En sådan verksamhet torde drivas av en juridisk person, även om det inte är omöjligt att den drivs av en fysisk person. Åtminstone i teorin skulle alltså en deltagare på marknaden för utsläppsrätter kunna vara en fysisk person. Detta innebär att även kraven i samband med ett fördröjt offentliggörande (artikel 17.4), i den mån det handlar om en deltagare på marknaden för utsläppsrätter, kan gälla för en fysisk person. Även här är det således den fysiska eller juridiska person som driver verksamheten i fråga som är ansvarig för att skyldigheterna fullgörs och som kan bli föremål för ett ingripande.

I marknadsmissbruksförordningen finns det inte heller när det gäller offentliggörande av insiderinformation några bestämmelser om att skyl-

digheterna riktar sig även mot fysiska personer som deltagit i beslut hos den juridiska personen.

Insiderförteckningar

Skyldigheten att föra en förteckning över personer som har fått tillgång till insiderinformation (s.k. loggbok) åvilar enligt marknadsmissbruksförordningen dels emittenter av finansiella instrument, dels personer som handlar på emittentens vägnar eller för deras räkning (artikel 18.1). I praktiken hanteras sådana förteckningar i dag oftast så att emittenten själv för förteckningen över sina egna anställda. Om t.ex. en advokatbyrå eller ett värdepappersinstitut anlitas i en transaktion som innebär hantering av insiderinformation, är det byrån eller institutet som för förteckningen över sina egna anställda. Medan emittenten är en juridisk person kan den som handlar på emittentens vägnar mycket väl vara en fysisk person. Enligt förordningen är det dock emittenten själv som är ”till fullo ansvarig för efterlevnaden av skyldigheterna enligt denna artikel” (dvs. artikel 18), även om en annan person som agerar på emittentens vägnar sköter insiderförteckningen (artikel 18.2 andra stycket). Skyldigheten och därmed risken för sanktion åvilar således enbart emittenten.

Skyldigheten att föra insiderförteckning gäller även deltagare på marknaden för utsläppsrätter (artikel 18.8). Som nämns ovan kan en sådan deltagare vara en fysisk person. Kraven på insiderförteckning gäller dessutom för auktionsplattformar samt auktionsförrättare och auktionsövervakare i fråga om auktioner av utsläppsrätter eller andra därpå baserade auktionsprodukter som anordnas i enlighet med auktioneringsförordningen. Riksgäldskontoret är den svenska auktionsförrättaren, medan auktionsövervakaren och den auktionsplattform som bland andra Sverige använder för närvarande finns på EU-nivå. I samtliga dessa fall riktar sig skyldigheterna mot en fysisk eller juridisk person i dennes egenskap av deltagare, auktionsplattform, auktionsförrättare eller auktionsövervakare, och det är denna person som kan drabbas av sanktionen.

Transaktioner som genomförs av personer i ledande ställning och deras närstående

Skyldigheten att anmäla egna transaktioner åvilar enligt marknadsmissbruksförordningen vissa personer i ledande ställning och dem närstående personer (artikel 19). En person i ledande ställning är alltid en fysisk person. Detta följer av definitionen i förordningen (artikel 3.1.25), enligt vilken det är en person hos en emittent, en deltagare på marknaden för utsläppsrätter, eller företag som anges i artikel 19.10 (dvs. auktionsplattformar, auktionsförrättare eller auktionsövervakare som är involverade i auktioner som anordnas enligt auktioneringsförordningen), om denna person är medlem av det företagets administrations-, lednings- eller kontrollorgan samt vissa andra ledande befattningshavare. En närstående person kan dock vara antingen en juridisk eller en fysisk person (se definitionen i artikel 3.1.26).

Personer i ledande ställning och dem närstående är skyldiga att underrätta emittenten, deltagaren på marknaden för utsläppsrätter eller de företag eller organ som avses i artikel 19.10 samt den behöriga myndigheten om transaktioner som genomförts för deras egen räkning (artikel 19.1

och 19.10). Personer i ledande ställning är också skyldiga att underrätta sina närstående om deras skyldigheter (artikel 19.5 andra stycket).

För personer i ledande ställning hos en emittent gäller också ett förbud mot att under 30 dagar före offentliggörandet av vissa finansiella rapporter, direkt eller indirekt, genomföra transaktioner för egen eller för tredje mans räkning avseende aktier eller skuldinstrument som emitterats av emittenten, eller derivat eller andra finansiella instrument som är kopplade till dessa (artikel 19.11). En emittent får tillåta undantag från förbudet i vissa fall, t.ex. vid exceptionella omständigheter som kräver omedelbar försäljning av aktier (artikel 19.12).

Förordningen innehåller även skyldigheter som åvilar emittenter och deltagare på marknaden för utsläppsrätter. De är skyldiga dels att se till att den information om transaktioner, som anmäls av personer i ledande ställning och dem närstående personer, offentliggörs (artikel 19.3), dels att skriftligen underrätta personer i ledande ställning om deras skyldigheter enligt artikeln i fråga (artikel 19.5). I avsnitt 17.2 föreslås att skyldigheten att offentligöra transaktioner även i fortsättningen i stället ska åvila Finansinspektionen. Emittenter och deltagare på marknaden för utsläppsrätter ska även utarbeta en förteckning över alla personer i ledande ställning och dem närstående personer.

Skyldigheterna för personer i ledande ställning och dem närstående att underrätta emittenten, deltagaren på marknaden för utsläppsrätter eller de företag eller organ som avses i artikel 19.10 samt den behöriga myndigheten om transaktioner som genomförts för deras egen räkning och skyldigheterna för emittenter och deltagare på marknaden för utsläppsrätter att se till att den information om transaktioner, som anmäls av personer i ledande ställning och dem närstående personer, offentliggörs och att skriftligen underrätta personer i ledande ställning om deras skyldigheter (artikel 19.1–19.3 och 19.5 första stycket) och därmed sanktionsrisken i dessa fall, gäller således både fysiska och juridiska personer. Skyldigheten för personer i ledande ställning att underrätta sina närstående om deras skyldigheter (artikel 19.5 andra stycket) och förbudet för personer i ledande ställning att under 30 dagar före offentliggörandet av vissa finansiella rapporter inte genomföra vissa transaktioner (artikel 19.11

)

gäller däremot enbart för fysiska personer.

Skyldigheten att anmäla transaktioner enligt marknadsmissbruksförordningen skiljer sig från gällande svensk rätt på så sätt att anmälningsskyldigheten i förordningen riktar sig direkt mot den närstående. Enligt svensk rätt är det insynspersonen, personen i ledande ställning med förordningens terminologi, som är anmälningsskyldig för sina närståendes innehav och transaktioner. Bestämmelserna i förordningen innebär att det är den närstående som ska bli föremål för en eventuell sanktion när den närståendes anmälningsskyldighet inte fullgörs. Beträffande juridiska personer och myndiga närstående är detta knappast något problem. En närstående till en person i ledande ställning kan dock t.ex. vara ett barn som personen har vårdnaden om (artikel 3.1.26 b). Utredningen gör bedömningen att det i en sådan situation inte är barnet självt som har åstadkommit det aktieinnehav som leder till att en överträdelse kan bli aktuell och att eventuella sanktioner bör riktas mot den som företrätt barnet vid den relevanta transaktionen.

Regeringen instämmer med utredningen att det inte är lämpligt att underåriga påförs sanktioner för överträdelser av den skyldighet att anmäla egna transaktioner som följer av marknadsmissbruksförordningen. I de allra flesta fall torde sådana transaktioner ske med hjälp av vårdnadshavaren och denne kan i vart fall skaffa sig kunskap om transaktionerna. Att rikta sanktionerna mot någon annan än den anmälningsskyldige torde dock inte vara möjligt utan stöd i lag.

Ett sätt att undvika att sanktioner påförs underåriga personer är att, som i promemorians förslag, föreskriva att anmälningsskyldigheten för underåriga närståendes transaktioner ska fullgöras av personen i ledande ställning för den underåriges räkning. En sådan ordning kan inte anses strida mot förordningens syften. Det behöver dock inte alltid vara så att det är personen i ledande ställning som är vårdnadshavare för en närstående som är underårig. Enligt marknadsmissbruksförordningen kan en närstående nämligen också vara en släkting som bor tillsammans med personen i ledande ställning (artikel 3.1.26 c). Det är därför enligt regeringens mening lämpligt att anmälningsskyldigheten ska fullgöras av den underåriges vårdnadshavare. Det innebär att det är den underåriges vårdnadshavare som ska påföras en sanktion om anmälningsplikten inte fullgörs.

Investeringsrekommendationer och statistik

De bestämmelser i marknadsmissbruksförordningen som reglerar framtagandet och spridandet av investeringsrekommendationer och liknande information kan utifrån ordalydelsen omfatta såväl fysiska som juridiska personer (artikel 20.1). Som anges i avsnitt 5.2.5 finns ytterligare preciseringar i kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/95. Det är den som utarbetar eller sprider rekommendationerna som ska följa bestämmelserna, och eventuella sanktioner ska riktas mot den juridiska eller fysiska person som ansvarar för framtagandet eller spridandet. Om framtagandet eller spridandet sker inom ramen för en juridisk persons verksamhet, är det således den juridiska personen som kan bli föremål för ett ingripande.

Bestämmelserna om statistik som sprids av offentliga institutioner gäller inte fysiska personer (artikel 20.2). De bestämmelserna ingår inte heller i uppräkningen i förordningen av överträdelser som ska föranleda en sanktion (artikel 30.1 första stycket a samt jfr prop. 2004/05:142 s. 95 f. och den där gjorda hänvisningen till lagen [2001:99] om den officiella statistiken).

Skyldigheter till följd av Finansinspektionens tillsyns- och utredningsbefogenheter

Medlemsstaterna ska enligt marknadsmissbruksförordningen se till att det kan vidtas lämpliga sanktioner och åtgärder i de fall då det föreligger en skyldighet för personer att samarbeta med den behöriga myndigheten och att uppfylla sina skyldigheter i samband med en undersökning eller begäran som avses i bestämmelserna om tillsyns- och utredningsbefogenheter (artikel 30.1 första stycket b). Den behöriga myndighetens tillsyns- och utredningsbefogenheter ska enligt förordningen inbegripa bl.a. att hålla förhör, utföra platsundersökningar och inhämta dokument (artikel 23.2). De angivna befogenheterna innebär samtidigt en skyldighet att

medverka och samarbeta som är riktad mot envar, dvs. personer som står under Finansinspektionens tillsyn liksom fysiska eller juridiska personer som inte står under tillsyn.

Den uppräkning av administrativa sanktioner och åtgärder som finns i förordningen omfattar dock inte överträdelser som avser skyldigheten att samarbeta med den behöriga myndigheten (artikel 30.2). Medlemsstaterna har därför möjlighet att själva avgöra vilka åtgärder som ska få vidtas i sådana fall. I avsnitt 10 föreslås sådana åtgärder i form av en möjlighet för Finansinspektionen att i vissa fall förelägga vite eller begära handräckning hos Kronofogdemyndigheten.

De överträdelser som kan föranleda sanktioner anges i lagen

I artikel 30.1 i marknadsmissbruksförordningen anges att medlemsstaterna ska se till att de behöriga myndigheterna har befogenhet att vidta lämpliga administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder avseende vissa uppräknade överträdelser. Avseende de överträdelser som räknas upp i artikel 30.1 första stycket a anges specifika åtgärder och sanktioner som ska finnas i artikel 30.2. För att det ska vara tydligt när någon kan bli föremål för en sanktion bör det framgå av kompletteringslagen att Finansinspektionen ska ingripa vid vissa närmare angivna överträdelser av bestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen. Uppräkningen bör överensstämma med den uppräkning av överträdelser som finns i artikeln i förordningen. De sanktioner som ska kunna påföras kan sedan anknyta till överträdelserna. Sanktionsavgifterna kommer t.ex. att skilja sig åt beroende på vilken typ av överträdelse det är fråga om (se avsnitt 12.9). I avsnitt 12.4 lämnas dock förslag om en möjlighet för Finansinspektionen att förelägga någon att göra rättelse när det gäller åsidosättanden av kompletteringslagen eller andra åsidosättanden av marknadsmissbruksförordningen än de som särskilt anges i lagen.

Hänvisningar till S12-2

12.3. Återkallelse av tillstånd

Regeringens bedömning: Kravet i marknadsmissbruksförordningen på att den behöriga myndigheten ska kunna återkalla tillståndet för ett värdepappersinstitut om det överträder marknadsmissbruksförordningen är uppfyllt genom gällande svensk rätt.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Finansinspektionen påpekar att det saknas uttryckliga bestämmelser om hur inspektionens nuvarande möjligheter att ingripa enligt rörelselagstiftningen förhåller sig till de som finns i den föreslagna kompletteringslagen. Inspektionen uppfattar det dock som att den föreslagna lagen inte avser att inskränka nuvarande ingripandemöjligheter även om det inte framstår som helt tydligt i utredningens betänkande. Eftersom det finns möjlighet att ingripa enligt andra lagar, kan det behövas vägledning för hur parallella ingripandemöjligheter ska användas. Sveriges advokatsamfund anser att det bör klargöras att

Finansinspektionen inte kan ingripa med stöd av rörelselagstiftningen mot ett förfarande som redan varit föremål för ingripande enligt förslaget till ny lag och tvärtom.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt sanktionskatalogen i marknadsmissbruksförordningen ska den behöriga myndigheten ha möjlighet att återkalla ett värdepappersföretags auktorisation. Med värdepappersföretag avses i marknadsmissbruksförordningen detsamma som i

MiFID II (artikel 3.1.2 i förordningen och artikel 4.1.1 i MiFID II). De företag som avses är sådana som i svensk rätt benämns värdepappersbolag om de är svenska (1 kap. 5 § 26 lagen om värdepappersmarknaden). Enligt både MiFID II och svensk rätt kan dock även ett kreditinstitut få tillstånd att driva värdepappersrörelse, och då gäller samma regler för den verksamheten som för värdepappersbolag. Värdepappersinstitut definieras i svensk rätt som värdepappersbolag, svenska kreditinstitut som har fått tillstånd att driva värdepappersrörelse och utländska företag som driver värdepappersrörelse från filial i Sverige (1 kap. 5 § 27 lagen om värdepappersmarknaden). Finansinspektionen får återkalla ett svenskt värdepappersinstituts tillstånd att driva värdepappersrörelse om det genom allvarlig överträdelse har åsidosatt sina skyldigheter enligt lagen om värdepappersmarknaden eller andra författningar som reglerar institutets verksamhet (25 kap. 1 § lagen om värdepappersmarknaden).

Regeringen anser i likhet med utredningen att rörelselagstiftningen ger möjlighet att återkalla ett tillstånd vid överträdelser av marknadsmissbruksförordningen och att det därför inte krävs någon särskild bestämmelse om återkallelse i kompletteringslagen. Finansinspektionen bör kunna ingripa mot ett värdepappersinstitut med stöd av lagen om värdepappersmarknaden, om institutet åsidosätter bestämmelser i marknadsmissbruksförordningen som gäller för institutets verksamhet (25 kap. 1 § första stycket). Vidare kan ett värdepappersinstitut som överträtt exempelvis förbudet mot marknadsmanipulation samtidigt ha åsidosatt den grundläggande bestämmelsen i lagen om värdepappersmarknaden om att ett värdepappersinstitut ska handla hederligt, rättvist och professionellt (8 kap. 1 §) och därigenom bli föremål för ett ingripande.

Finansinspektionen anser att det kan behövas vägledning för hur inspektionen ska hantera parallella ingripandemöjligheter. Enligt regeringens uppfattning är det inte olämpligt att Finansinspektionen i en situation då ett förfarande kan anses strida mot flera lagar kan välja mellan de ingripandemöjligheter som finns, och då välja det förfarande som framstår som mest effektivt i den aktuella situationen. Som nämns i avsnitt 11.2 kan en liknande situation uppstå när ett värdepappersinstitut inte har den marknadsövervakning som krävs enligt marknadsmissbruksförordningen (artikel 16), samtidigt som motsvarande krav ställs upp i

MiFID II.

Sveriges advokatsamfund anser att det bör klargöras att Finansinspektionen inte kan ingripa med stöd av rörelselagstiftningen mot ett förfarande som redan varit föremål för ingripande enligt kompletteringslagen och tvärtom. Regeringen konstaterar att dubbelprövningsförbudet kan hindra att Finansinspektionen ingriper vid två olika tillfällen mot ett beteende, om det beteende som ett nytt ingripande avser grundas på samma faktiska omständigheter som ett redan beslutat ingripande. En förutsättning är att båda ingripandena utgör straff i Europakonventionens

mening. När det gäller de ingripanden mot tillståndspliktiga företag som kan göras enligt lagen om värdepappersmarknaden finns det, utifrån de kriterier som fastställts i Europadomstolens praxis (se avsnitt 6), anledning att anse att de inte utgör straff i konventionens mening. Bestämmelserna i lagen om värdepappersmarknaden riktar sig till en avgränsad krets företag som står under Finansinspektionens tillsyn till följd av en ansökan om tillstånd att driva viss verksamhet. Sanktionerna mot finansiella företag enligt lagen om värdepappersmarknaden, i synnerhet återkallelse av tillstånd att driva värdepappersrörelse, har inte ett bestraffande syfte utan syftar, liksom övriga näringsrättsliga bestämmelser i lagen, till att skydda investerare och upprätthålla förtroendet för värdepappersmarknaden. Det bör därför enligt regeringens mening inte finnas något hinder för Finansinspektionen att återkalla ett värdepappersinstituts tillstånd även när det har konstaterats i ett annat förfarande (t.ex. vid Stockholms tingsrätt, se förslag till beslutsordning i avsnitt 14) att en överträdelse av marknadsmissbruksförordningen har skett. Av praktiska skäl, och av hänsyn till det berörda företaget, är det dock lämpligt att ingripandena samordnas när det är möjligt.

Hänvisningar till S12-3

12.4. Föreläggande att vidta rättelse

Regeringens förslag: Finansinspektionen får förelägga den som har åsidosatt sina skyldigheter enligt marknadsmissbruksförordningen på sätt som räknas upp i kompletteringslagen att inom viss tid vidta en viss åtgärd för att komma till rätta med situationen eller upphöra med ett visst agerande.

Finansinspektionen får även förelägga den som har åsidosatt sina skyldigheter enligt kompletteringslagen eller sådana skyldigheter enligt marknadsmissbruksförordningen som inte räknas upp i den lagen att vidta rättelse.

Ett föreläggande får förenas med vite.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag.

Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utredningens förslag inte innehåller någon möjlighet för Finansinspektionen att förelägga den som har åsidosatt sina skyldigheter enligt kompletteringslagen eller sådana skyldigheter enligt marknadsmissbruksförordningen som inte räknas upp i den lagen att vidta rättelse, utöver möjligheten att förelägga en person att vidta rättelse för överträdelser av uttryckliga skyldigheter i förordningen.

Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det.

Skälen för regeringens förslag: Enligt sanktionskatalogen i marknadsmissbruksförordningen ska en behörig myndighet, när det gäller de överträdelser som räknas upp i artikel 30.1 första stycket a, kunna kräva att en person som bär ansvaret för en överträdelse upphör med sitt agerande och inte upprepar det (artikel 30.2 första stycket a).

Eftersom en överträdelse även kan bestå i underlåtenhet att uppfylla vissa krav, är det rimligt att den behöriga myndigheten även kan ålägga den ansvarige att vidta en positiv åtgärd för att uppfylla kraven i förord-

ningen, snarare än att avhålla sig från att göra något som inte är tillåtet. Det kan exempelvis röra sig om ett föreläggande att vidta åtgärder för att uppfylla skyldigheten att ha en effektiv marknadsövervakning (artikel 16). Mot bakgrund av marknadsmissbruksförordningens krav bör det införas en bestämmelse i kompletteringslagen som ger Finansinspektionen möjlighet att förelägga den som har överträtt reglerna i förordningen att inom viss tid vidta en viss åtgärd för att komma till rätta med situationen eller att upphöra med ett visst agerande. Bestämmelsen bör utformas efter förebild av motsvarande bestämmelser i liknande lagstiftning som kompletterar EU-förordningar, nämligen 4 § lagen (2012:735) med kompletterande bestämmelser till EU:s blankningsförordning och 4 kap. 2 § lagen (2013:287) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister. I likhet med det som gäller enligt dessa båda lagar bör även ett föreläggande enligt den nya lagen få förenas med vite.

På motsvarande sätt som när det gäller de övriga åtgärder och sanktioner som Finansinspektionen ska kunna använda sig av bör inspektionen även få förelägga den som har överträtt marknadsmissbruksförordningen på sätt som anges i artikel 30.1 första stycket a i förordningen att vidta rättelse. Ett beslut om ett sådant ingripande bör därmed följa den beslutsprocess som ska gälla för överträdelsen i fråga (se avsnitt 13). Det är dock inte alla möjliga överträdelser som räknas upp i den artikeln. Exempelvis omfattas inte ett åsidosättande av skyldigheten att ha system och rutiner för att ett företags anställda ska kunna rapportera misstänkta överträdelser (artikel 32.3, se avsnitt 15.5). Skyldigheten att ha sådana system ska genomföras i medlemsstaterna (artikel 39.3). Utredningen föreslår att ett åsidosättande av den skyldigheten, som enligt förslaget framgår i kompletteringslagen, ska räknas upp bland de överträdelser som kan föranleda ingripande enligt kompletteringslagen. Utredningen föreslår att ett åsidosättande av skyldigheten ska kunna medföra en sanktionsavgift motsvarande högst en miljon euro. Det är samma avgift som enligt förordningen ska gälla för t.ex. åsidosättande av skyldigheten att offentliggöra insiderinformation och skyldigheten för personer i ledande ställning att anmäla transaktioner. När det gäller skyldigheten att ha system för intern rapportering finns det dock ingripandemöjligheter i andra lagar beträffande de företag för vilka det redan gäller en sådan skyldighet (se t.ex. 8 kap. 4 a § och 25 kap. 1 § lagen om värdepappersmarknaden). Regeringen anser att det är lämpligt att begränsa uppräkningen av överträdelser som kan föranleda sanktionsavgifter till de som anges i marknadsmissbruksförordningen. Det finns även andra typer av åsidosättanden som Finansinspektionen bör kunna ingripa mot än skyldigheten att upprätta system för intern rapportering av misstänkta överträdelser. Finansinspektionen bör exempelvis kunna övervaka att emittenter medger undantag från förbudet att handla med finansiella instrument 30 dagar före offentliggörandet av vissa finansiella rapporter på ett sätt som är förenligt med marknadsmissbruksförordningen (artikel 19.12) och kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/522 (artiklarna 7–9) som kompletterar bestämmelsen i fråga. För denna typ av åsidosättanden av marknadsmissbruksförordningen eller kompletteringslagen är det enligt regeringens mening lämpligt, och tillräckligt, att Finansinspektionen kan förelägga den som har åsidosatt sina

skyldigheter att vidta rättelse. Ett sådant föreläggande bör få förenas med vite. Vitets storlek kan anpassas efter vilken typ av åsidosättande det är fråga om så att det kan utgöra ett tillräckligt påtryckningsmedel mot företaget i fråga.

I lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument finns en liknande bestämmelse (6 kap. 2 §) som ger Finansinspektionen rätt att förelägga den som deltar i handel med ett finansiellt instrument att upphöra med verksamheten, om handeln strider mot den s.k. sundhetsregeln i samma lag (1 kap. 2 §). Enligt förarbetena utgör sundhetsregeln i första hand en måttstock för utformningen av de finansiella instrument som får förekomma på marknaden (prop. 1990/91:142 s. 144 f.). Den utgör också grund för Finansinspektionens verksamhet i syfte att övervaka att handeln överensstämmer med god sed på värdepappersmarknaden. Den bestämmelse som föreslås i kompletteringslagen innebär inte något hinder för Finansinspektionen att ingripa mot överträdelser med stöd av lagen om handel med finansiella instrument exempelvis om någon systematiskt deltar i handel som inspektionen bedömer är marknadsmanipulation om det också innebär ett åsidosättande av nämnda sundhetsregel. Finansinspektionen kan i en sådan situation behöva välja med stöd av vilken lag som ett ingripande ska ske.

Hänvisningar till S12-4

12.5. Anmärkning

Regeringens förslag: Finansinspektionen får besluta om anmärkning mot den som har åsidosatt sina skyldigheter enligt marknadsmissbruksförordningen.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utredningen benämner sanktionen varning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Finansinspektionen önskar att det förtydligas hur varning i kompletteringslagen förhåller sig till sanktionen varning enligt annan lagstiftning.

Skälen för regeringens förslag: Enligt sanktionskatalogen ska den behöriga myndigheten kunna besluta om en varning mot den som har överträtt marknadsmissbruksförordningen (artikel 30.2 första stycket c).

I rörelselagstiftningen är varning en ingripandeåtgärd som används för allvarliga överträdelser, som alternativ till återkallelse av tillstånd när förutsättningar för återkallelse i och för sig finns men varning i det särskilda fallet framstår som en tillräcklig åtgärd (se t.ex. 15 kap. 1 § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 25 kap. 1 § lagen om värdepappersmarknaden). Finansinspektionen önskar att det förtydligas hur varning i utredningens förslag förhåller sig till sanktionen varning enligt annan lagstiftning på finansmarknadsområdet. Regeringen anser att det finns anledning att göra en tydligare åtskillnad mellan dessa ingripandemöjligheter. Sanktionen varning enligt marknadsmissbruksförordningen är för det första en åtgärd som ska kunna tillgripas mot vem som helst, dvs. inte bara tillståndspliktiga företag. Den kan därför inte konstrueras som ett alternativ till återkallelse av tillstånd, som i rörelselagstiftningen.

För det andra bör det inte krävas att överträdelsen – om det skulle vara fråga om ett tillståndspliktigt företag – är så allvarlig att det finns förutsättningar för att återkalla tillståndet. Enligt regeringens uppfattning är det därför lämpligt att i kompletteringslagen benämna ingripandeåtgärden anmärkning. Även anmärkning finns i rörelselagstiftningen. En anmärkning kan i rörelselagstiftningen meddelas för relativt allvarliga överträdelser och den kan förenas med sanktionsavgift (se t.ex. 25 kap. 8 § lagen om värdepappersmarknaden).

12.6. Förbud mot att utöva ledningsuppdrag

Regeringens förslag: Finansinspektionen får förbjuda den som är anställd i ett värdepappersinstitut, eller någon annan som arbetar förinstitutet, och som har överträtt marknadsmissbruksförordningen att under viss tid, lägst tre år och högst tio år, vara styrelseledamot eller verkställande direktör i ett värdepappersinstitut, eller ersättare för någon av dem. Förbudet får även tillämpas på den person som inte längre är anställd i eller arbetar för värdepappersinstitutet, men gjorde det vid tidpunkten för överträdelsen.

Vid upprepade överträdelser av förbudet mot insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation, får förbudet att utöva ledningsuppdrag vara permanent.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag.

Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utredningen föreslår att förbud ska kunna meddelas endast för någon som är styrelseledamot eller verkställande direktör i ett värdepappersinstitut, eller ersättare för någon av dem.

Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Kronofogdemyndigheten påpekar att det inte klart framgår av utredningens förslag hur förbudet att vara styrelseledamot eller verkställande direktör eller ersättare för någon av dem ska utformas, hur överträdelse ska sanktioneras och vilken myndighet som ska vara ansvarig för tillsynen över dessa förbud. Kronofogdemyndigheten anser också att det bör tydliggöras hur ett sådant förbud förhåller sig till ett näringsförbud.

Finansinspektionen önskar ett förtydligande av hur inspektionen i ett ärende om lednings- eller ägarledningsprövning ska förhålla sig till personen när den tid som bestämts i ingripandebeslutet har löpt ut.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att det inte omfattar personer som inte längre är anställda i, eller arbetar för ett värdepappersinstitut, men gjorde så vid tidpunkten för överträdelsen.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Finansinspektionen påpekar, med anledning av att det i promemorian görs jämförelser mellan förbudet att utöva ledningsuppdrag och näringsförbud, att förutsättningarna för näringsförbud skiljer sig från det som föreslås när det gäller förbudet mot att utöva ledningsuppdrag. En väsentlig skillnad är att medan ett näringsförbud förutsätter att någon grovt har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamheten, så är förbudet mot att utöva ledningsuppdrag

avsett att kunna användas även mot t.ex. en anställd i ett värdepappersinstitut som gjort sig skyldig till en överträdelse privat. Vidare anser Finansinspektionen att även det faktum att någon påförts en sanktionsavgift för en överträdelse av marknadsmissbruksförordningen i enlighet med åklagarens alternativyrkande bör kunna medföra att personen i fråga vid ledningsprövning inte ska anses lämplig som styrelseledamot eller verkställande direktör. Bestämmelserna om ledningsprövning måste vidare kunna tillämpas oberoende av om en överträdelse har medfört ett straff eller en sanktion. Finansförbundet och Tjänstemännens Centralorganisation anser att det inte finns någon motiverad anledning till att utvidga kretsen av personer som kan meddelas förbudet och att tolkningen går längre än vad förordningen kräver. Möjligheten att kunna meddela förbud mot att utöva ledningsuppdrag för andra personer som arbetar för ett värdepappersinstitut än styrelseledamöter eller verkställande direktörer och dess ersättare, riskerar att straffa personer som saknar inflytande på de processer som föregått en överträdelse av marknadsmissbruksförordningen. Det riskerar även att skapa en konkurrensnackdel genom att det är en möjlighet som går längre än de som finns i många andra medlemsstater.

Skälen för regeringens förslag: Enligt sanktionskatalogen i marknadsmissbruksförordningen ska den behöriga myndigheten ha befogenhet att meddela tillfälligt förbud för personer i ledande ställning i ett värdepappersföretag, eller annan fysisk person som hålls ansvarig för överträdelsen, att utöva ledningsuppdrag i värdepappersföretag (artikel 30.2 första stycket e). Vid upprepade överträdelser av förbuden mot insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation ska ett sådant förbud kunna vara permanent (artikel 30.2 första stycket f).

Förordningen innehåller ingen definition av vad som avses med ”ledningsuppdrag”. Det finns en definition av ”personer i ledande ställning” (artikel 3.1.25), men den avser de personer som ska omfattas av anmälningsskyldigheten i artikel 19. Det bör därför vara möjligt att i svensk rätt precisera förbudet till att omfatta uppdrag som styrelseledamot, anställning som verkställande direktör eller ersättare för någon av dem.

Utredningen föreslår att ett sådant förbud ska kunna meddelas mot den som är styrelseledamot eller verkställande direktör i ett värdepappersinstitut eller ersättare för någon av dem. Enligt förordningen ska ett sådant förbud emellertid kunna meddelas också mot ”annan fysisk person, som hålls ansvarig för överträdelsen” (artikel 30.2 första stycket e och f).

Det som anges om förbud mot att utöva ledningsuppdrag i sanktionskatalogen i marknadsmissbruksförordningen har stora likheter med det som anges i andra EU-rättsakter på finansmarknadsområdet (se t.ex. artikel 67.2 d i Europaparlamentets och rådet direktiv 2013/36/EU om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut, i det följande benämnt kapitaltäckningsdirektivet). Det finns dock en viktig skillnad mellan rättsakterna. I andra rättsakter riktar sig skyldigheterna till tillståndspliktiga företag, men fysiska personer – i vart fall styrelseledamöter och verkställande direktörer – ska kunna hållas ansvariga för företagets överträdelser (se t.ex. artikel 65.2 i kapitaltäckningsdirektivet och artikel 61.2

i förordningen om värdepapperscentraler). Den nu aktuella ingripandebefogenheten blir således, när det gäller övriga rättsakter, endast aktuell när en fysisk person ska hållas ansvarig för företagets överträdelser. Vid genomförandet i svensk rätt har möjligheten att hålla fysiska personer ansvariga för juridiska personers överträdelser begränsats till styrelseledamöter och verkställande direktörer samt ersättare för någon av dem (prop. 2014/15:57 s. 39 f. och se t.ex. 25 kap. 1 a § lagen om värdepappersmarknaden).

I marknadsmissbruksförordningen finns det dock ingen bestämmelse om att fysiska personer ska kunna hållas ansvariga för juridiska personers överträdelser (se även avsnitt 8.1 om förbuden mot insiderhandel och marknadsmanipulation). Sanktioner ska i stället kunna riktas mot den som har överträtt förordningen. Det innebär att bestämmelsen om förbud mot att utöva ledningsuppdrag inte kan ges samma innebörd i marknadsmissbruksförordningen som i de övriga EU-rättsakterna. Till skillnad från Finansförbundet och Tjänstemännens Centralorganisation bedömer regeringen att det inte kan anses förenligt med marknadsmissbruksförordningen att föreskriva att ett sådant förbud endast ska kunna meddelas den som är styrelseledamot eller verkställande direktör, utan det måste kunna tillgripas även mot någon annan fysisk person som ”hålls ansvarig” för en överträdelse.

Med ”hålls ansvarig” måste, när det gäller marknadsmissbruksförordningen, avses att personen i fråga har överträtt någon bestämmelse i förordningen. I sanktionskatalogen anges att förbudet ska gälla ”för personer i ledande ställning i ett värdepappersföretag, eller annan fysisk person som hålls ansvarig” (artikel 30.2 första stycket e och f). Eftersom värdepappersföretag pekas ut i bestämmelsen, är det enligt regeringens uppfattning rimligt att anse att överträdelsen bör ha någon anknytning till den verksamhet som drivs av ett sådant företag för att förbudet ska komma i fråga. Med värdepappersföretag avses i marknadsmissbruksförordningen detsamma som i MiFID II (artikel 3.1.2 i förordningen och artikel 4.1.1 i MiFID II). De företag som avses är sådana som i svensk rätt benämns värdepappersbolag om de är svenska (1 kap. 5 § 26 lagen om värdepappersmarknaden). Enligt både MiFID II och svensk rätt kan dock även ett kreditinstitut få tillstånd att driva värdepappersrörelse, och då gäller samma regler för den verksamheten som för värdepappersbolag. Värdepappersinstitut definieras i svensk rätt som värdepappersbolag, svenska kreditinstitut som har fått tillstånd att driva värdepappersrörelse och utländska företag som driver värdepappersrörelse från filial i Sverige (1 kap. 5 § 27 lagen om värdepappersmarknaden). Det är därför lämpligt att i en avgränsning av bestämmelsen om förbud mot att utöva ledningsuppdrag använda sig av begreppet värdepappersinstitut.

Ett förbud mot att vara styrelseledamot eller verkställande direktör i ett värdepappersinstitut bör kunna vara aktuellt när överträdelsen i fråga har skett inom ramen för ett värdepappersinstituts verksamhet. Det kan t.ex. handla om överträdelser som har skett i värdepappersinstitutets namn – t.ex. insiderhandel eller marknadsmanipulation – och som den fysiska personen har deltagit i (se avsnitt 12.2). Det bör också kunna handla om överträdelser som någon som arbetar för ett värdepappersinstitut har gjort sig skyldig till privat men där personen i fråga genom sin anställning eller sitt uppdrag i institutet har fått den information som ligger till grund

för överträdelsen. Förbudet bör enligt regeringens uppfattning inte enbart kunna vara aktuellt för personer som är styrelseledamöter eller anställda i institutet, utan även för andra personer som arbetar för ett institut såsom t.ex. inhyrda eller på grund av att institutet uppdragit åt något annat företag – t.ex. ett konsultföretag – att utföra tjänster för värdepappersinstitutets räkning. För att omfatta dessa, och liknande, situationer, bör det anges att förbudet ska kunna gälla den som är anställd i eller arbetar för ett värdepappersinstitut. Till skillnad från i promemorians förslag bör det även anges att ett förbud kan meddelas en person som inte längre är anställd i, eller arbetar för, värdepappersinstitutet, men som var eller gjorde det vid tidpunkten för överträdelsen.

Den nu aktuella sanktionen har stora likheter med näringsförbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud. Ett sådant förbud beslutas av allmän domstol och innebär att personen bl.a. inte får vara ledamot eller suppleant i styrelsen för ett aktiebolag och inte heller vara verkställande direktör eller vice verkställande direktör i ett aktiebolag. Det förbud som föreslås i denna proposition gäller dock bara för ledningsuppdrag i ett värdepappersinstitut. Näringsförbud kan meddelas på en rad grunder. Den grund som oftast blir aktuell innebär att personen har gjort sig skyldig till brott. En sådan förutsättning bör inte gälla i marknadsmissbrukssammanhang eftersom man i den situationen har just näringsförbudet att tillgripa i stället. Den bedömningen har också gjorts i fråga om genomförandet i svensk rätt av motsvarande regler i kapitaltäckningsdirektivet (prop. 2014/15:57 s. 45). Eftersom sanktionen inte kan anses lika ingripande som ett näringsförbud bör den kunna användas även vid lindrigare överträdelser som föranleder en administrativ sanktion. Det kan konstateras att denna sanktion inte kommer att bli tillämplig när någon åtalas för brott, vilket kan förefalla inkonsekvent eftersom det då rör sig om allvarliga överträdelser (se vidare avsnitt 7.6). I den situationen kan dock åklagaren ofta yrka på näringsförbud. Som

Finansinspektionen påpekar är förutsättningarna för näringsförbud inte desamma som förutsättningarna för att förbjuda någon att utöva ledningsuppdrag. Om förutsättningar för näringsförbud saknas, torde dock samma effekt som ett uttalat förbud mot att utöva ledningsuppdrag uppnås genom den ledningsprövning som Finansinspektionen ska göra. Att någon dömts för marknadsmissbruksbrott torde innebära att personen i fråga i ett ärende om ledningsprövning inte skulle anses uppfylla de krav som bör ställas för att någon ska anses vara lämplig som styrelseledamot eller verkställande direktör. Även det faktum att någon har påförts en administrativ sanktion för överträdelse av marknadsmissbruksförordningen kan, som Finansinspektionen påpekar, leda till att personen i fråga inte anses lämplig vid en ledningsprövning.

Omfattningen av den personkrets som regeringen föreslår ska kunna bli aktuell för ett förbud innebär inte, som Finansförbundet och Tjänstemännens Centralorganisation anser, att Sverige går längre än många andra medlemsstater. Tvärtom torde den begränsning till personer med anknytning till värdepappersinstitut, liksom till att förbudet omfattar uppdrag som styrelseledamot eller verkställande direktör, vara mindre ingripande än regleringen i flera andra medlemsstater. Som ett exempel kan nämnas att man i Nederländerna har antagit en bestämmelse som föreskriver att vilken fysisk person som helst som hålls ansvarig för en

överträdelse kan förbjudas att inneha en funktion i ett finansiellt företag (artikel 1:87 Wet op het financieel toezicht).

Enligt marknadsmissbruksförordningen ska ett förbud vara tillfälligt, eller, vid upprepade överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk, permanent. En liknande bestämmelse om permanenta förbud finns i förordningen om värdepapperscentraler och den har genomförts i lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument (se prop. 2015/16:10 s. 252 f.). Ett sådant permanent förbud får anses vara en mycket ingripande åtgärd mot personen i fråga. Det är emellertid inte orimligt att upprepade, allvarliga överträdelser ska kunna få till följd att personen i fråga förbjuds permanent att utföra ledningsuppgifter i värdepappersinstitut. I övrigt ställer förordningen inte upp något krav på att det anges en viss tidsrymd för hur länge ett förbud ska kunna gälla. När tiden bestäms bör hänsyn tas till de omständigheter som ska beaktas vid valet mellan olika sanktioner (se SOU 2014:46 s. 309–312). För att tillgodose krav på förutsebarhet och rättssäkerhet är det lämpligt att, med förebild i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden (15 kap. 1 § fjärde stycket 1 respektive 25 kap. 1 a § fjärde stycket 1), ange en tidsrymd på mellan tre och tio år för ett tillfälligt förbud.

Någon särskild bestämmelse om tillsyn över att ett förbud att utöva ledningsuppdrag följs, som Kronofogdemyndigheten efterlyser, behövs inte. Att ett förbud följs övervakas av Finansinspektionen i samband med den ledningsprövning som görs för styrelseledamöter och verkställande direktörer enligt rörelselagstiftningen (3 kap. 2 § första stycket 4 lagen om bank- och finansieringsrörelse och 3 kap. 1 § första stycket 5 lagen om värdepappersmarknaden). Om ett värdepappersinstitut inte skulle rätta sig efter ett förbud för någon att ingå i ledningen i institutet, kan Finansinspektionen dessutom ingripa mot institutet i fråga (15 kap. 2 § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 25 kap. 4 § lagen om värdepappersmarknaden).

Finansinspektionen önskar ett förtydligande av hur inspektionen i ett ärende om lednings- eller ägarledningsprövning ska förhålla sig till en person som har meddelats förbud mot att utöva ledningsuppdrag, när den tid som bestämts i beslutet har löpt ut. Förbudet bör fungera så att det under den tid förbudet gäller inte är möjligt att godkänna personen i fråga i en ledningsprövning. Att tiden har löpt ut bör dock inte innebära att personen automatiskt anses lämplig att vara styrelseledamot eller verkställande direktör. En helhetsbedömning av personen bör göras varvid även tidigare sanktionsbeslut bör vara en del av denna bedömning (jfr prop. 2014/15:57 s. 48 f.).

Ett ingripande mot en styrelseledamot, verkställande direktör eller ersättare för någon av dem som innebär en ändring i den registrerade styrelsen eller avseende vem som är utsedd till verkställande direktör bör föranleda att Finansinspektionen underrättar Bolagsverket. Bestämmelser om detta bör införas på förordningsnivå (jfr 5 kap. 1 § förordningen [2007:572] om värdepappersmarknaden).

Hänvisningar till S12-6

12.7. Förbud att handla för egen räkning

Regeringens förslag: Finansinspektionen får förbjuda den som är anställd i ett värdepappersinstitut, eller någon annan som arbetar för institutet, och som har överträtt marknadsmissbruksförordningen att under viss tid handla med vissa finansiella instrument för egen räkning. Förbudet får förenas med vite. Förbudet får även tillämpas på den person som inte längre är anställd i eller arbetar för värdepappersinstitutet, men gjorde det vid tidpunkten för överträdelsen. Finansinspektionen får medge undantag från förbudet för avyttring av finansiella instrument.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag.

Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att enligt utredningens förslag ska förbud kunna meddelas endast för någon som är styrelseledamot eller verkställande direktör i ett värdepappersinstitut, eller ersättare för någon av dem.

Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att promemorians förslag inte omfattar personer som inte längre är anställda i, eller arbetar för ett värdepappersinstitut, men gjorde så vid tidpunkten för överträdelsen.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Finansförbundet och Tjänstemännens

Centralorganisation anser att det inte finns någon motiverad anledning till att utvidga kretsen av personer som kan meddelas förbudet och att tolkningen går längre än vad förordningen kräver. Möjligheten att kunna meddela förbud att handla för egen räkning till andra personer som arbetar för ett värdepappersinstitut än styrelseledamöter eller verkställande direktörer och dess ersättare, riskerar att straffa personer som saknar inflytande på de processer som föregått en överträdelse av marknadsmissbruksförordningen. Det riskerar även att skapa en konkurrensnackdel genom att det går längre än i många andra medlemsstater.

Skälen för regeringens förslag: Enligt sanktionskatalogen i marknadsmissbruksförordningen ska den behöriga myndigheten ha befogenhet att besluta om tillfälligt förbud för personer i ledande ställning i ett värdepappersföretag, eller annan fysisk person som hålls ansvarig för överträdelsen att handla för egen räkning (artikel 30.2 första stycket g).

Det bör påpekas att denna sanktion inte avser den tillståndspliktiga investeringsverksamhet som i lagen om värdepappersmarknaden benämns handel med finansiella instrument för egen räkning (2 kap. 1 § 3). När det gäller den personkrets som bör omfattas av ett förbud enligt marknadsmissbruksförordningen gör regeringen samma bedömning som beträffande förbudet att utöva ledningsuppdrag (se avsnitt 12.6). Det innebär att det inte kan begränsas till den som är styrelseledamot eller verkställande direktör, utan det måste kunna tillgripas också mot andra fysiska personer. Även när det gäller denna typ av sanktion är det dock en rimlig förutsättning att överträdelsen har någon anknytning till ett värdepappersinstituts verksamhet, dvs. förbudet bör kunna gälla en an-

ställd eller någon annan som arbetar för ett värdepappersinstitut. Det bör nämligen kunna ställas särskilda krav på att personer som arbetar för ett värdepappersinstitut följer de krav som ställs upp i förordningen. Sådana personer kan också i den verksamheten få tillgång till information om t.ex. kunders order som skulle kunna utnyttjas till egen fördel. För att hindra ett sådant beteende är det rimligt att en sådan person kan förbjudas att handla med finansiella instrument för egen räkning. I likhet med förslaget om förbud mot att utöva ledningsuppdrag (se avsnitt 12.6) bör ett förbud mot att handla med finansiella instrument kunna meddelas en person som inte längre är anställd i, eller arbetar för, värdepappersinstitutet, men som var eller gjorde det vid tidpunkten för överträdelsen.

Omfattningen av den personkrets som regeringen föreslår ska kunna bli aktuell för ett förbud innebär inte, som Finansförbundet och Tjänstemännens Centralorganisation anser, att Sverige går längre än många andra medlemsstater. Tvärtom torde den begränsning till personer med anknytning till värdepappersinstitut vara mindre ingripande än regleringen i flera andra medlemsstater. I t.ex. Finland får Finansinspektionen förbjuda vilken fysisk person som helst som har överträtt marknadsmissbruksförordningen att handla med finansiella instrument för egen räkning (4 kap. 37 b § lag om Finansinspektionen). Även i Nederländerna gäller att förbudet kan meddelas vilken fysisk person som helst (artikel 1:88 Wet op het financieel toezicht)

I marknadsmissbruksförordningen preciseras det inte vilka finansiella instrument det ska röra sig om. Regeringen anser i likhet med utredningen att förbudet bör avse vissa utpekade typer av finansiella instrument och inte finansiella instrument i allmänhet. Ett förbud bör t.ex. inte utformas så att det hindrar regelbundet sparande i fonder.

Ett förbud bör få förenas med vite. Finansinspektionen bör ha tillsyn över att förbudet följs och kunna ansöka om utdömande av vitet. Ett förbud skulle kunna få onödigt långtgående konsekvenser om personen i fråga har ett befintligt innehav i de finansiella instrument som förbudet avser. En sådan person skulle också kunna få finansiella instrument genom t.ex. arv eller bodelning. Han eller hon skulle då vara förhindrad att sälja instrumenten. Det är därför rimligt att det finns en möjlighet till undantag från förbudet. En bestämmelse bör därför införas i kompletteringslagen om att Finansinspektionen får medge undantag för avyttringar av finansiella instrument.

Hänvisningar till S12-7

  • Prop. 2016/17:22: Avsnitt 7.6

12.8. Återföring av vinst eller undviken förlust

Regeringens förslag: Om en överträdelse av marknadsmissbruksförordningen har skett ska den som har gjort sig skyldig till överträdelsen och därigenom fått en vinst, eller undvikit en förlust, åläggas att betala ett belopp som motsvarar värdet av den ekonomiska fördelen (återföring). Återföring ska dock inte beslutas om det är uppenbart oskäligt.

Beloppet ska tillfalla staten.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att

utredningens förslag innebär att återföring inte ska beslutas om det är oskäligt.

Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det.

Skälen för regeringens förslag: Enligt sanktionskatalogen i marknadsmissbruksförordningen ska den behöriga myndigheten ha befogenhet att besluta om återföring av de vinster som har gjorts eller förluster som undviktis på grund av en överträdelse, i den mån de kan bestämmas (artikel 30.2 första stycket b).

I den engelska språkversionen av förordningen används termen ”disgorgement”, som i strikt mening inte utgör ett straff eller en sanktion utan snarare är en form av rättsverkan, och används bl.a. i betydelsen ”return of illegal profit” (se t.ex. SOU 2010:38 s. 144). I den svenska språkversionen anges ”återföring av de vinster som gjorts eller förluster som undvikits”. Sanktionen saknar motsvarighet i gällande svensk lagstiftning om administrativa sanktioner.

I likhet med ett förverkande av utbyte av brott, syftar sanktionen i marknadsmissbruksförordningen till att eliminera vinster eller andra ekonomiska fördelar av det otillåtna agerandet. Den som har överträtt ett förbud eller åsidosatt en skyldighet enligt förordningen ska alltså inte erhålla några ekonomiska fördelar av den otillåtna handlingen eller underlåtenheten. I förordningen anges att det som ska återföras är de vinster som gjorts eller de förluster som undvikits. För att syftet med bestämmelsen ska tillgodoses bör den dock enligt regeringens mening inte enbart omfatta undvikna förluster utan även rena förtjänster och besparingar, t.ex. genom att ett företag underlåter att fullgöra en föreskriven skyldighet och därigenom undviker en kostnad.

Det får vidare antas att det måste gå att konstatera att fördelen har uppkommit som en följd av regelöverträdelsen, dvs. det torde förutsättas att det finns ett adekvat orsakssamband. I förarbetsuttalanden avseende bestämmelsen om förverkande vid brott i näringsverksamhet (36 kap. 4 § brottsbalken) anfördes att om fördelarna kan tillskrivas också andra omständigheter än ett brott kan förverkande ske av den del som orsakats av brottet (se prop. 1981/82:142 s. 37). Bestämmelsens syfte är att göra det möjligt att till samhället dra in de företagsekonomiska vinster som kan uppkomma till följd av brott i näringsverksamheten.

I marknadsmissbruksförordningen anges inte vem som ska kunna åläggas att återföra en vinst eller undviken förlust. Det mest praktiska är enligt regeringens mening att återföring endast kan riktas mot den som har överträtt bestämmelsen i fråga. Om överträdaren inte själv dragit nytta av vinsten, eller undvikit en förlust, utan det är tredje man som gjort detta, bör den ekonomiska fördelen i stället få betydelse när sanktionsavgiften fastställs (se avsnitt 12.9).

En bestämmelse om återföring av vinst eller undviken kostnad bör införas i kompletteringslagen. En förutsättning för att använda sig av sanktionen bör, i enlighet med förordningen, vara att det ska vara möjligt att bestämma storleken av den uppkomna vinsten eller den förlust eller kostnad som undvikits. Särskilt när det gäller kostnader som har undvikits torde det vara svårt att fastställa exakt hur stora kostnader som har undvikits. Enligt regeringens mening bör kraven inte ställas alltför högt, utan en rimlig bedömning av vilka kostnader som ett agerande i enlighet

med den skyldighet som har åsidosatts hade inneburit, bör kunna läggas till grund för beräkningen. Viss ledning torde vidare kunna hämtas i förarbetena till bestämmelserna om förverkande i 36 kap. 4 § brottsbalken och praxis på det området.

På samma sätt som gäller för förverkande enligt brottsbalken bör det finnas en möjlighet att undvika återföring. Återföring bör därför inte beslutas om det är uppenbart oskäligt.

Hänvisningar till S12-8

12.9. Sanktionsavgifter

Regeringens förslag: Sanktionsavgiften för en juridisk person ska som högst fastställas till det högsta av

1. ett belopp som per den 2 juli 2014 i svenska kronor motsvarade 15 miljoner euro,

2. tre gånger den vinst som har erhållits, om detta belopp kan fastställas,

3. tre gånger den förlust eller de kostnader som har undvikits genom överträdelsen, om detta belopp kan fastställas, eller

4. femton procent av den juridiska personens eller, i förekommande fall, koncernens omsättning närmast föregående räkenskapsår.

Om överträdelsen har skett under den juridiska personens första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga, får den uppskattas.

Sanktionsavgiften för en fysisk person ska som högst fastställas till det högsta av

1. ett belopp som per den 2 juli 2014 i svenska kronor motsvarade fem miljoner euro,

2. tre gånger den vinst som har erhållits, om detta belopp kan fastställas, eller

3. tre gånger den förlust eller de kostnader som har undvikits genom överträdelsen, om detta belopp kan fastställas.

Avgiften ska tillfalla staten. Om en överträdelse har skett under den juridiska personens första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga, får omsättningen uppskattas.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det.

Skälen för regeringens förslag: Enligt marknadsmissbruksförordningen ska den behöriga myndigheten ha befogenhet att besluta om sanktionsavgifter för de överträdelser som anges i artikel 30.1 (artikel 30.2 första stycket h, i och j). Alternativa beräkningssätt för sanktionsavgifterna anges. Avgifterna anges som minsta maximibelopp, dvs. medlemsstaterna får fastställa högre nivåer (artikel 30.3).

En beräkningsmetod, som gäller oavsett om det är fråga om en fysisk eller en juridisk person, innebär att avgiften fastställs till högst tre gånger den vinst som uppkommit alternativt den förlust som undvikits genom överträdelsen, om dessa belopp kan fastställas (artikel 30.2 första stycket h). För juridiska personer finns ytterligare två alternativa beräk-

ningsmetoder för avgifterna. Sanktionsavgiften ska kunna uppgå till högst 15 miljoner euro eller 15 procent av den juridiska personens omsättning enligt den senast tillgängliga årsredovisningen som har godkänts av styrelsen (artikel 30.2 första stycket j i). Om den juridiska personen är ett moderföretag eller ett dotterföretag som är skyldigt att upprätta koncernredovisning enligt direktiv 2013/34/EU, ska den totala omsättningen vara den totala årsomsättningen eller motsvarande typ av intäkt enligt de relevanta räkenskapsdirektiven enligt senast tillgängliga konsoliderade årsredovisning som godkänts av styrelsen för det yttersta moderföretaget (artikel 30.2 tredje stycket). För fysiska personer ska sanktionsavgifterna kunna uppgå till högst 5 miljoner euro (artikel 30.2 första stycket i i).

De avgiftsnivåer som utgår från nominella belopp eller omsättning skiljer sig åt beroende på vilken typ av överträdelser det är fråga om. För vissa åsidosättanden av marknadsmissbruksförordningen har det nyligen införts sanktionsavgifter i lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument (prop. 2015/16:120). Avgifterna motsvarar dock inte de avgifter som anges i marknadsmissbruksförordningen utan är de samma som tidigare har gällt för åsidosättanden bestämmelser som motsvarar skyldigheterna i marknadsmissbruksförordningen. Sanktioner för överträdelser som motsvarar bestämmelser i marknadsmissbruksförordningen finns också i andra lagar. Nedan görs en jämförelse mellan de avgiftsnivåer som anges i marknadsmissbruksförordningen och de nuvarande nivåerna i svensk rätt.

För överträdelser av förbuden mot insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation i artiklarna 14 och 15 i marknadsmissbruksförordningen är maximinivån angiven till minst 5 miljoner euro för fysiska personer och, för juridiska personer, minst 15 miljoner euro eller 15 procent av årsomsättningen (artikel 30.2 första stycket i i respektive j i). Det finns inga motsvarigheter till dessa bestämmelser i svensk rätt i dag, eftersom marknadsmissbruk i stället är kriminaliserat.

För åsidosättande av skyldigheten att ha en effektiv marknadsövervakning (artikel 16), kan, när det gäller börser och värdepappersinstitut som driver handelsplattformar (MTF-plattformar i marknadsmissbruksförordningen) sanktionsavgiften i dag uppgå till 10 procent av företagets omsättning eller till två gånger erhållen vinst eller undviken kostnad till följd av överträdelsen (25 kap. 9 § lagen om värdepappersmarknaden). Detta ska jämföras med marknadsmissbruksförordningen enligt vilken den högsta avgiften ska uppgå till 2 500 000 euro eller två procent av den juridiska personens omsättning (artikel 30.2 första stycket j ii). Reglerna om marknadsövervakning i lagen om värdepappersmarknaden är dock mer omfattande än de i marknadsmissbruksförordningen (8 kap. 13 § och 13 kap. 7 §). Nämnda sanktionsavgifter ska enligt marknadsmissbruksförordningen också vara tillämpliga på överträdelser av skyldigheten att rapportera misstänkta transaktioner (artikel 16.1 andra stycket och 16.2) och skyldigheten att offentliggöra insiderinformation (artikel 17). Underlåtenhet att fullgöra rapporteringsskyldigheten är i dag kriminaliserad. Det är således en fysisk person som kan fällas för brott och påföljden kan bestämmas till böter (13 § marknadsmissbrukslagen). Som framgår i avsnitt 11.3 utövar Finansinspektionen i dag ingen tillsyn direkt över de

emittenter som är skyldiga att offentliggöra insiderinformation. Dessa kan i stället bli föremål för civilrättsliga sanktioner beslutade av börsen eller av den som driver en handelsplattform.

För åsidosättanden av skyldigheter som rör insiderförteckningar (artikel 18 i marknadsmissbruksförordningen) kan, enligt gällande svensk rätt, avgiften uppgå till mellan 0,005 och 0,01 procent av bolagets noterade marknadsvärde vid utgången av månaden före beslutet, dock lägst 15 000 kronor och högst 1 miljon kronor (21 § första stycket 1 lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument). Avgiften för underlåtelse att underrätta personer som upptagits i förteckningen om innebörden av detta är 15 000 kronor (21 § första stycket 2 samma lag). För sådana överträdelser ska enligt marknadsmissbruksförordningen den högsta sanktionsavgiften uppgå till 500 000 euro för fysiska personer och en miljon euro för juridiska personer (artikel 30.2 första stycket i iii respektive j iii), vilket alltså är betydligt högre maximibelopp än för motsvarande avgifter enligt gällande rätt.

För åsidosättande av skyldigheten för personer i ledande ställning och deras närstående att anmäla egna transaktioner och handelsförbudet trettio dagar före offentliggörandet av vissa finansiella rapporter (artikel 19 i marknadsmissbruksförordningen), ska avgiften, enligt svensk rätt, bestämmas till 10 procent av ersättningen för aktierna, dock lägst 15 000 och högst 350 000 kronor (21 § första stycket 3 och 4 samt andra stycket lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument). För sådana överträdelser ska högsta avgiften enligt marknadsmissbruksförordningen uppgå till 500 000 euro för fysiska personer och en miljon euro för juridiska personer (artikel 30.2 första stycket i iii respektive j iii). Avgiftstaket enligt gällande bestämmelser är alltså betydligt lägre än det som anges i marknadsmissbruksförordningen.

När det gäller kraven på aktsamhet och saklighet vid framtagande och spridning av investeringsrekommendationer och liknande finns det inte några bestämmelser om sanktionsavgifter i lagen om handel med finansiella instrument, utan enbart en möjlighet att vid vite förelägga den som åsidosätter sina skyldigheter att göra rättelse (6 kap. 3 §). Även vid överträdelser av motsvarande regler i marknadsmissbruksförordningen (artikel 20.1) ska den högsta avgiften uppgå till 500 000 euro för fysiska personer och en miljon euro för juridiska personer (artikel 30.2 första stycket i iii respektive j iii).

Det kan dock här vara på sin plats att påpeka att beloppsgränserna inte har höjts sedan den numera upphävda insiderlagen (1990:1342) trädde i kraft den 1 februari 1991, vilket i sig motiverar en höjning av beloppen, som i dag måste anses låga.

För att de sanktioner som ska kunna påföras vid överträdelser av marknadsmissbruksförordningen ska uppfylla de krav som anges i förordningen, bör sanktionsavgifterna i kompletteringslagen motsvara de belopp som anges i förordningen. Vid genomförandet i svensk rätt av motsvarande regler i kapitaltäckningsdirektivet uttalade regeringen att det finns tre alternativa beräkningssätt för Finansinspektionen att fastställa sanktionsavgifternas storlek samt att det högsta beloppet enligt de alternativa beräkningarna utgör ett avgiftstak. Vidare uttalades att inspektionen har att beakta den ram som detta avgiftstak ställer upp samt att sanktionerna ska vara proportionella i förhållande till överträdelsen

i fråga (se prop. 2013/14:228 s. 235 f. och prop. 2014/15:57 s. 46–48). Det finns inte skäl att göra någon annan bedömning i förevarande lagstiftningsärende. Enligt marknadsmissbruksförordningen finns det fyra alternativa beräkningssätt för Finansinspektionen att fastställa sanktionsavgifternas storlek för emittenter och juridiska personer och tre alternativa beräkningssätt för fysiska personer. Det högsta beloppet enligt dessa alternativa beräkningssätt innebär alltså ett avgiftstak.

Sanktionsavgiften ska beräknas utifrån kursvärdet vid dagen för ikraftträdandet av förordningen. I fråga om vilken valutakurs som bör tillämpas vid omräkning mellan euro och svenska kronor gjordes när det gäller sanktionsavgiften för fysiska personer enligt kapitaltäckningsdirektivet (se prop. 2014/15:57 s. 46) bedömningen att den s.k. mittkursen som dagligen fastställs av Nasdaq Stockholm AB (Stockholmsbörsen) bör användas. Det är därför lämpligt att tillämpa mittkursen för omräkning av sanktionsavgiften även enligt marknadsmissbruksförordningen. Enligt mittkursen den 2 juli 2014 motsvarade 1 euro 9,1571 svenska kronor. Eftersom marknadsmissbruksförordningen knyter sanktionsavgiftsbeloppet till eurons kurs ett visst angivet datum (den 2 juli 2014), kommer den valutakurs som ligger till grund för omräkning mellan euro och svenska kronor inte att förändras.

Hänvisningar till S12-9

12.10. Omständigheter att beakta vid valet av sanktion

Regeringens förslag: Vid valet av sanktion ska Finansinspektionen ta hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den pågått.

Särskild hänsyn ska tas till överträdelsens konkreta och potentiella effekter på det finansiella systemet, skador som uppstått till följd av överträdelsen och graden av ansvar.

Därutöver ska Finansinspektionen i försvårande riktning beakta om den som har begått överträdelsen tidigare har begått en överträdelse. Vid den bedömningen ska särskild vikt fästas vid om överträdelserna är likartade och den tid som har gått mellan de olika överträdelserna. Finansinspektionen ska i förmildrande riktning beakta om den som har begått överträdelsen i väsentlig mån genom ett aktivt samarbete har underlättat inspektionens utredning av överträdelsen och om den personen har vidtagit åtgärder efter överträdelsen för att undvika att den upprepas. Hänsyn ska också tas till om personen förorsakas men till följd av att han eller hon på grund av överträdelsen blir eller kan antas bli avskedad eller uppsagd från anställning eller drabbas av annat hinder eller synnerlig svårighet i yrkes- eller näringsutövning.

De omständigheter som ska vara styrande för beslut om administrativa åtgärder och sanktioner ska beaktas även vid fastställande av sanktionsavgifternas storlek. Utöver detta ska särskild hänsyn också tillmätas den berörda personens finansiella ställning samt den vinst som personen, eller någon annan, erhållit till följd av överträdelsen eller de kostnader som undvikits.

Finansinspektionen får avstå från ingripande om en överträdelse är ringa eller ursäktlig, om personen i fråga vidtar rättelse, om något

annat organ har vidtagit åtgärder mot personen och dessa åtgärder bedöms tillräckliga eller om det annars finns särskilda skäl.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag.

Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att i utredningens förslag används uttrycket ”sanktionsvärde” som utgångspunkt för vad som ska styra val av sanktion. I utredningens förslag anges inte effekter eller skador som uppkommit som omständigheter som ska beaktas.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Kammarrätten i Stockholm anser att det skulle vara värdefullt för den praktiska tillämpningen med ytterligare analys av hur bestämmandet av sanktionsavgifter enligt marknadsmissbruksförordningen avviker respektive överensstämmer med nuvarande praxis. Ekobrottsmyndigheten, med instämmande av Åklagarmyndigheten, påpekar att uttrycket sanktionsvärde i konkurrenslagen används för objektiva omständigheter som har med gärningen att göra, och inte med gärningsmannen. Myndigheterna anser vidare att det ska finnas möjlighet att sätta ned en sanktionsavgift som kompensation för långsam handläggning. Stöd för detta finns i Europakonventionen för mänskliga rättigheter och rätten till rättslig prövning inom skälig tid. När det gäller överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk tar myndigheterna upp frågan om sanktionsavgifternas storlek och hur det kan säkerställas att sanktionsavgifter för överträdelser som prövas i det administrativa spåret inte blir strängare än de straff som utdöms för motsvarande gärningar.

Även Finansinspektionen pekar på konsekvenser av de höga sanktionsavgifterna och vikten av att administrativa sanktioner inte framstår som en strängare påföljd än de straffrättsliga. Den lägsta nivån för den maximala sanktionsavgiften för en fysisk person är i jämförelse med de högsta bötesbelopp som kan bestämmas som straffrättslig påföljd mycket höga. Rättsväsendet i stort har också att avväga graden av svårhet i ett fängelsestraff för ett uppsåtligt brott i jämförelse med en åtminstone teoretiskt mycket hög sanktionsavgift för ett likartat men inte uppsåtligt brott. En jämförelse med tidigare utdömda bötesstraff, eller med Riksåklagarens riktlinjer för beräkning av dagsbotsbelopp, skulle kunna få till resultat att de högsta sanktionsavgifterna endast skulle utgöra en bråkdel av de belopp som anges i marknadsmissbruksförordningen. Även om det rimligen sällan blir aktuellt med riktigt höga sanktionsavgifter måste det ifrågasättas om en sådan utgångspunkt är förenlig med förordningen, där det framgår att det är andra omständigheter som ska beaktas. Svenska

Fondhandlareföreningen, med instämmande av Svenska Bankföreningen, och Svenskt Näringsliv påtalar vikten av att sanktionsavgifterna i det administrativa förfarandet blir lägre än påföljderna inom det straffrättsliga systemet eller i vart fall uppfattas som mindre stränga. När det gäller den finansiella ställningen hos den person som har gjort sig skyldig till överträdelsen påpekar Svenska Fondhandlareföreningen, med instämmande av Svenska Bankföreningen, att exempelvis en fysisk persons årsinkomst är ett relativt grovt mått på finansiell ställning. Familjesituation och underhållsskyldighet kan reellt påverka den finansiella ställningen.

Promemorian behandlar inte frågan.

Remissinstanserna: Kammarrätten i Stockholm påpekar att det kan förekomma situationer då en enskilds agerande blir föremål för processer i två domstolar, exempelvis om ett förfarande anses vara en överträdelse av något av förbuden i artiklarna 14 och 15 i marknadsmissbruksförordningen samtidigt som personen i fråga har underlåtit att anmäla en transaktion i enlighet med artikel 19. Det bör finnas en reglering som gör det möjligt att se till helheten så att de samlade sanktionerna som påförs inte är oproportionerliga. Det bör även preciseras om allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol ska göra den samlade bedömningen av om de påförda sanktionerna är oproportionerliga.

Skälen för regeringens förslag

Omständigheter som bör beaktas vid valet av sanktion

Enligt marknadsmissbruksförordningen ska medlemsstaterna se till att de behöriga myndigheterna, när de fastställer typ av och storlek på administrativa sanktioner, tar hänsyn till alla relevanta omständigheter. I förordningen specificeras vissa omständigheter som ”där så är lämpligt” ska beaktas särskilt (artikel 31.1). Dessa är följande:

– Överträdelsens svårhetsgrad och varaktighet. – Graden av ansvar hos den person som gjort sig skyldig till överträdelsen.

– Den finansiella ställningen hos den person som gjort sig skyldig till överträdelsen, såsom den indikeras genom t.ex. en juridisk persons totala omsättning eller en fysisk persons årsinkomst.

– Omfattningen av de vinster som erhållits eller förluster som undvikits av den person som bär ansvaret för överträdelsen, i den mån de kan bestämmas

– Viljan hos den person som bär ansvar för överträdelsen att samarbeta med den behöriga myndigheten, utan att det påverkar behovet av att säkerställa återförandet av de vinster som personen erhållit eller förluster som denne undvikit.

– Tidigare överträdelse av den person som bär ansvaret för överträdelsen.

– Åtgärder som den person som bär ansvaret för överträdelsen har vidtagit efter överträdelsen för att motverka att den upprepas.

Liknande regler finns i t.ex. kapitaltäckningsdirektivet och förordningen om värdepapperscentraler (artikel 70 respektive artikel 64). Reglerna i kapitaltäckningsdirektivet har i svensk rätt genomförts i lagen om bank- och finansieringsrörelse (15 kap. 1 b och 1 c §§) och lagen om värdepappersmarknaden (15 kap. 1 b och 1 c §§ respektive 25 kap. 1 b och 1 c §§, se prop. 2013/14:228 s. 237–242 och prop. 2014/15:57 s. 52– 55). Med anledning av reglerna i förordningen om värdepapperscentraler har det införts motsvarande bestämmelser i lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument (9 kap. 24–26 §§). I dessa lagar anges således vilka omständigheter som ska beaktas vid valet mellan olika sanktioner. Marknadsmissbruksförordningen torde förutsätta att samtliga omständigheter som anges i förordningen anges även i kompletteringslagen. Bestämmelserna i kompletteringslagen bör dock utformas efter förebild av liknande bestämmelser i andra lagar på finansmarknadsområdet. Det innebär att begreppet ”sanktionsvärde”, som

utredningen föreslår, inte bör användas i lagen. Som Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten påpekar innefattar det begreppet på konkurrensrättens område endast omständigheter som har med själva överträdelsen att göra, medan exemplen i marknadsmissbruksförordningen även innehåller omständigheter som har med den person som har överträtt bestämmelsen att göra.

För att främja förutsägbarheten och enhetligheten i tillämpningen av bestämmelserna är det rimligt att som utgångspunkt låta samtliga de i förordningen omnämnda omständigheterna framgå av lag. Det bör vara till fördel för både tillämpande myndighet och berörda personer. För att inte begränsa utrymmet för egna bedömningar och möjligheten att ta hänsyn till särskilda omständigheter i det enskilda fallet, bör dock lagtexten utgöra en exemplifierande, men inte uttömmande, uppräkning av vilka omständigheter som ska beaktas.

Det bör i lagtexten anges vad som ska vara utgångpunkten vid val av sanktion och vid bestämmande av sanktionsavgiftens storlek. Den centrala principen bör vara att en sammanvägd bedömning av de olika omständigheterna i det enskilda fallet ska göras. Därutöver bör det anges vilka särskilda omständigheter som i vart fall bör tillåtas att inverka på beslutet om vilken sanktion som slutligen ska beslutas.

Utifrån de faktorer som anges i marknadsmissbruksförordningen framstår det som lämpligt att först ange sådana omständigheter som är hänförliga till själva överträdelsen, dvs. hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått samt graden av ansvar för den som har begått överträdelsen. Med det senare uttrycket avses i huvudsak att någon kan vara mer eller mindre ansvarig för en överträdelse och ha en omfattande eller mer begränsad kännedom om de omständigheter som utgör överträdelsen. I lagen om bank- och finansieringsrörelse anges även, som en omständighet hänförlig till överträdelsen, ”överträdelsens konkreta och potentiella effekter på det finansiella systemet” och i lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument anges ”skador som uppkommit till följd av överträdelsen” (15 kap. 1 b § första stycket respektive 9 kap. 24 § första stycket). Även i lagen om handel med finansiella instrument anges, i bestämmelser som genomför öppenhetsdirektivet i svensk rätt, att överträdelsens konkreta och potentiella effekter på det finansiella systemet och skador som uppstått är omständigheter som ska beaktas (6 kap. 3 d §, se prop. 2015/16:26 s. 104–108). Någon sådan omständighet anges dock inte i marknadsmissbruksförordningen. Flera av reglerna i öppenhetsdirektivet har emellertid samma typ av syfte som marknadsmissbruksförordningen när det gäller vikten av transparens och informationsgivning till marknaden. Marknadsmanipulation kan få stora effekter på finansmarknaderna och bristande offentliggörande av insiderinformation kan resultera i ekonomiska förluster för investerare. Det är därför rimligt att dessa omständigheter även på marknadsmissbruksområdet anges som omständigheter som ska beaktas vid valet av sanktion.

Om omständigheter som är hänförliga till själva överträdelsen utgör utgångspunkten, kan därefter det slutliga utfallet påverkas av faktorer som inte är att hänföra till den. Omständigheter i förmildrande riktning bör vara att den som har begått överträdelsen genom aktivt samarbete väsentligt har underlättat Finansinspektionens utredningsarbete eller har vidtagit åtgärder för att undvika att överträdelsen upprepas.

En omständighet som inte nämns i marknadsmissbruksförordningen, och som inte heller anges i de ovan nämnda lagarna, är konsekvenser i yrkeslivet för den som påförs en sanktion för en överträdelse av förordningen. Den omständigheten anges i brottsbalken som en omständighet som ska påverka straffmätning och påföljdsval (29 kap. 5 § 7). I marknadsmissbrukssammanhang kommer det, oftare än i övrigt på finansmarknadsområdet, att vara fysiska personer som påförs sanktioner för överträdelser. För några typer av överträdelser, framför allt insiderhandel och marknadsmanipulation, skulle det faktum att någon påförs en sanktion för en överträdelse kunna få stor betydelse för hans eller hennes yrkesliv. Detta bör därför beaktas i skälig omfattning. Även den omständigheten bör därför anges i en bestämmelse i kompletteringslagen. Den bestämmelsen bör utformas efter förebild av nämnda bestämmelse i brottsbalken.

I avsnitt 13 föreslås att överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk ska prövas av Finansinspektionen genom sanktionsföreläggande och att talan ska väckas vid Stockholms tingsrätt om sanktionsföreläggandet inte godkänns. När det gäller övriga överträdelser ska Finansinspektionen fatta beslut som kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Kammarrätten i Stockholm påpekar att en enskilds agerande i vissa fall skulle kunna bli föremål för process i olika domstolar och att det bör preciseras vilken domstol som ska göra den samlade bedömningen av om de påförda sanktionerna är oproportionerliga. Den situationen att två förfaranden som delvis bygger på samma omständigheter blir föremål för två olika prövningar torde enligt regeringens bedömning vara ovanlig.

Bestämmelserna om vilka omständigheter som ska vägas in vid prövningen av vilka sanktioner som ska beslutas kommer att gälla både för Finansinspektionens och domstolarnas prövning. Eftersom de omständigheter som anges utgör en exemplifiering och en sammanvägd prövning alltid ska göras, bör det naturligtvis även tas hänsyn till eventuella andra ingripanden som har skett. Vilken domstol som ska ta sådana hänsyn bör enligt regeringens mening inte preciseras, utan det är något som måste avgöras i det enskilda fallet med hänsyn bl.a. till hur långt de olika förfarandena har kommit.

Bestämmande av sanktionsavgift

De ovan angivna omständigheterna bör även beaktas när sanktionsavgiftens storlek fastställs. Dessutom bör hänsyn tas till den finansiella styrkan hos den som har begått överträdelsen. I marknadsmissbruksförordningen indikeras finansiell ställning genom exempelvis den ansvariga juridiska personens totala omsättning eller en fysisk persons årsinkomst (artikel 31.1 c). Som Svenska Fondhandlareföreningen och

Svenska Bankföreningen framför bör med finansiell ställning även avses andra ekonomiska förhållanden, såsom familjesituation eller underhållsskyldighet. Även förmögenhetsförhållanden bör kunna beaktas. När sanktionsavgiften fastställs bör hänsyn även tas till den vinst som erhållits eller de kostnader som undvikits med anledning av överträdelsen, om de går att fastställa. Det är i sammanhanget på sin plats att understryka att sanktionsavgift också kan påföras som sanktion för det fall en juridisk eller fysisk person överträtt marknadsmissbruksförordningen,

men en tredje person dragit ekonomisk nytta av överträdelsen. Som framg