SOU 2018:22

Ett ordnat mottagande – gemensamt ansvar för snabb etablering eller återvändande

Till statsrådet och chefen för Arbetsmarknadsdepartementet

Regeringen beslutade den 5 november 2015 att ge en särskild utredare i uppdrag att föreslå åtgärder för att skapa ett sammanhållet system för mottagande och bosättning av asylsökande och nyanlända (dir. 2015:107). Till särskild utredare utsågs samma dag dåvarande landshövdingen Lars Bäckström. Lars Bäckström entledigades den 30 juni 2017. Från och med den 1 juli 2017 förordnades fil. mag. Martin Olauzon till särskild utredare. Övriga medverkande i utredningen anges på nästa sida.

Den 22 december 2016 beslutade regeringen att uppdraget i sin helhet skulle slutredovisas senast den 31 oktober 2017 (dir. 2016:112). I tilläggsdirektiv den 4 maj 2017 beslutade regeringen om ett utvidgat uppdrag när det gäller tidiga insatser för asylsökande kvinnor och män och uppdrag att se över vissa förutsättningar för dagersättningen (dir. 2017:48). Regeringen beslutade den 19 oktober 2017 om förlängd tid för utredningen till den 31 mars 2018 (dir. 2017:101).

Utredningen har tagit namnet Mottagandeutredningen. Martin Olauzon svarar som särskild utredare ensam för innehållet i betänkandet. Han har tagit råd av och mottagit underlag från utredningens sakkunniga och experter som därigenom bidragit till betänkandet. I betänkandet används därför ”vi-formen”. Det hindrar inte att skilda uppfattningar kan finnas.

Utredningen överlämnar härmed betänkandet Ett ordnat mottag-

ande – gemensamt ansvar för snabb etablering eller återvändande

(SOU 2018:22). Till betänkandet fogas tre särskilda yttranden.

Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm mars 2018

Martin Olauzon

/Martin Johansson

Malin Gedda

Anton Ringström Maria Nordin Skult

Jonas Widell

Förteckning över de som har deltagit i utredningens arbete

Särskilda utredare

Lars Bäckström, 2015-11-05 till 2017-06-30 Martin Olauzon, 2017-07-01 till 2018-03-31

Sakkunniga

Arbetsmarknadsdepartementet

Karin Frank, 2016-04-18 till 2018-03-31 Fredrik Lund, 2016-10-28 till 2018-03-31 Emil Plisch, 2016-04-18 till 2018-03-31 Hanna Zeland, 2016-04-18 till 2016-10-27

Finansdepartementet

Maria Antonsson, 2016-05-18 till 2018-03-31 Lars Davidsson, 2016-10-28 till 2018-03-31 Anna Kessling, 2016-04-18 till 2016-10-27 Therese Pelow, 2016-04-18 till 2016-10-27 Olle Rosén, 2016-04-18 till 2018-03-31 Sami Soliman, 2016-10-28 till 2018-03-31

Justitiedepartementet

Milot Dragusha, 2017-02-13 till 2018-03-31 Matilda Hultgren, 2016-04-18 till 2017-02-12 Ulrika Johansson Jordan, 2016-04-18 till 2016-10-27 Anna Malmström, 2016-10-28 till 2018-03-31

Socialdepartementet

Christopher Carlson, 2016-12-05 till 2018-03-31 Karin Stillerud, 2016-04-18 till 2016-12-04

Experter

Lars G Brandt, Länsstyrelsen i Västerbottens län, 2016-04-18 till 2018-03-31 Per Ibertsson, Arbetsförmedlingen, 2017-05-15 till 2018-03-31 Christine Johansson, Arbetsförmedlingen, 2016-04-18 till 2017-05-14 Karin Perols, Sveriges Kommuner och Landsting, 2016-04-18 till 2018-03-31 Jan-Olov Wallin, Migrationsverket, 2016-04-18 till 2018-03-31

Sekretariat

Malin Gedda, utredningssekreterare 2016-01-25 till 2018-03-31 Martin Johansson, utredningssekreterare 2016-04-11 till 2017-10-30, huvudsekreterare 2017-11-01 till 2018-03-31 Martin Olauzon, huvudsekreterare 2016-02-01 till 2017-06-30 Anton Ringström, utredningssekreterare 2017-05-15 till 2018-03-31 Maria Nordin Skult, utredningssekreterare 2016-01-18 till 2018-03-31 Jonas Widell, utredningssekreterare 2017-03-01 till 2018-03-31

7

Innehåll

Sammanfattning ................................................................ 21

Lättläst sammanfattning ..................................................... 29

Summary .......................................................................... 35

1 Författningsförslag ..................................................... 45

Utredningens huvudförslag ................................................. 45

1.1 Förslag till lag om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar .................................................................... 45 1.2 Förslag till förordning om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar .................................................... 58 1.3 Förslag till lag om ändring i lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning .......................................................................... 66 1.4 Förslag till förordning om mottagande av vissa utlänningar i kommun ............................................................ 67 1.5 Förslag till lag om ändring i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten ............. 71 1.6 Förslag till lag om ändring i lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ................................. 72 1.7 Förslag till lag om ändring i lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. ......................... 74 1.8 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) ................ 75

Innehåll SOU 2018:22

8

1.9 Förslag till lag om ändring i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare ............. 77 1.10 Förslag till förordning om länsstyrelsernas uppdrag avseende asylsökande och ensamkommande barn ............... 78 1.11 Förslag till förordning om statlig ersättning för asylsökande m.fl. .............................................................. 82 1.12 Förslag till förordning om statlig ersättning för mottagandet av vissa utlänningar ..................................... 91 1.13 Förslag till förordning om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande .............................. 100 1.14 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ........................................................................ 105 1.15 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program .............. 106 1.16 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser ....................................... 108

Utredningens alternativa upplägg ....................................... 109

1.17 Förslag till lag om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar .................................................................. 109 1.18 Förslag till förordning om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar .................................................. 120 1.19 Förslag till lag om ändring i lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning ............................................................................. 128 1.20 Förslag till förordning om mottagande av vissa utlänningar i kommun .......................................................... 130 1.21 Förslag till lag om ändring i lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten .............................. 133

Innehåll

9

1.22 Förslag till lag om ändring i lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. ....................... 135 1.23 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) .............. 136 1.24 Förslag till lag om ändring i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare............ 138 1.25 Förslag till förordning om länsstyrelsernas uppdrag avseende mottagandet av nyanlända invandrare och ensamkommande barn ................................................... 139 1.26 Förslag till förordning om statlig ersättning för asylsökande m.fl. ............................................................. 142 1.27 Förslag till förordning om statlig ersättning för mottagandet av vissa utlänningar ................................... 149 1.28 Förslag till förordning om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande............................... 157 1.29 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten......................................................................... 162 1.30 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program .............. 163 1.31 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser ....................................... 165

2 Uppdrag och arbete ................................................. 167

2.1 Utredningens uppdrag .......................................................... 167 2.1.1 Utredningen har fått tre tilläggsdirektiv .............. 168 2.1.2 Tolkning av direktiv .............................................. 168 2.2 Utredningsarbetet ................................................................. 169 2.3 Betänkandets upplägg ........................................................... 169

Innehåll SOU 2018:22

10

3 Mottagandet 1984–2017 ......................................... 173

3.1 Mottagandet varierar kraftigt över tid ................................. 173 3.1.1 Asylsökande vistas i mottagandet i över ett år .... 174 3.2 Mottagandets organisering och utveckling ......................... 176 3.2.1 Lokalt mottagande och Hela Sverige-strategin ... 177 3.2.2 Möjligheten att bo i en kommun begränsas ........ 178 3.2.3 Att bo i eget boende blir allt vanligare ................. 179 3.2.4 Minskad betydelse av överenskommelser med eget boende ................................................... 179 3.2.5 En skyldighet för kommuner att ta emot nyanlända invandrare införs ................................. 180 3.2.6 Förändringar i mottagandet av ensamkommande barn .......................................... 181 3.2.7 Synen på hur väntetiden bör utnyttjas har förändrats ........................................................ 183 3.2.8 Staten tar över ansvaret för nyanländas etablering ............................................................... 184 3.2.9 Hösten 2015 har satt sina spår ............................. 186 3.2.10 Mottagandet ska bidra till EU:s mål .................... 186

4 Ett samhällsuppdrag i behov av förändring ................. 189

4.1 Mottagandets konsekvenser, problem och brister ............. 189 4.1.1 Mottagandet varierar kraftigt mellan kommuner ................................................. 189 4.1.2 Fragmenterad målbild försvårar helhet och samverkan ....................................................... 192 4.1.3 Helhetsperspektiv saknas ..................................... 194 4.1.4 Ett ojämnt mottagande försvårar normalisering ......................................................... 194 4.1.5 Ersättningssystemet är otydligt och allt för detaljerat ............................................. 195 4.1.6 Eget boende kan leda till sociala problem ........... 195 4.1.7 Tidiga insatser kommer i andra hand ................... 197

5 Ett mottagande där hela Sveriges förmåga tas tillvara .. 199

5.1 Komplexa utmaningar saknar givna lösningar .................... 199 5.1.1 Mål och värden att förhålla sig till ........................ 200

Innehåll

11

5.1.2 Val av ingångsvärden styr val av lösning .............. 201

5.2 Staten och kommunsektorn delar på ansvaret .................... 202 5.2.1 Rättssäker och snabb prövning ............................. 202 5.2.2 Effektiv ekonomisk ersättning till kommunsektorn ............................................... 202 5.2.3 Ett flexibelt system som kan byggas ut ................ 203 5.2.4 Ett mottagande som ger en gemensam start ........ 204 5.2.5 Normalisering och jämnare mottagande över landet .............................................................. 204 5.2.6 Negativa effekter av eget boende kan begränsas ......................................................... 204 5.2.7 Sammanhållen väg mot etablering eller återvändande .................................................. 205 5.2.8 Ett tydligt åtagande för det offentliga för tidiga insatser ................................................... 205 5.2.9 Gemensamt uppdrag med tydlig ansvarsfördelning ................................................... 206 5.2.10 En stärkt dialog och uppföljning .......................... 207

6 Ankomst – ett första samlat möte med Sverige ........... 209

6.1 Ett ordnat mottagande i ankomstcenter.............................. 209 6.1.1 Alla tjänar på en rättssäker och snabb handläggning .......................................................... 210 6.1.2 Ett obligatoriskt första möte med Sverige ........... 210 6.1.3 Effektivisering genom ökad tillgänglighet ........... 215 6.1.4 Migrationsverket ska anvisa en kommun inom en vecka ........................................................ 219 6.2 Ankomstcenter samlas på ett fåtal platser ........................... 220 6.2.1 Variationerna försvårar dimensioneringen av boendet .............................................................. 220 6.2.2 Stora boenden med trygg miljö vid strategiska orter ............................................... 222 6.2.3 Långsiktiga åtaganden ger planeringsförutsättningar ...................................... 225 6.3 Ankomstcenter där individen står i centrum ...................... 227 6.3.1 En trappa av insatser och aktiviteter .................... 228

Innehåll SOU 2018:22

12

6.3.2 Samhällsinformation om vägar till boende och arbete .............................................................. 229 6.3.3 Kartläggning av utbildning och yrkeserfarenheter ........................................... 234 6.3.4 Dagersättningen kopplas till krav på deltagande ......................................................... 236 6.3.5 Hälsoundersökningar ska erbjudas i ankomstcentren ................................................... 240

6.4 Andra former av misskötsamhet ......................................... 243 6.5 Asylsökande barns skolgång underlättas ............................ 244 6.5.1 Bättre samarbete mellan stat och kommun ......... 244 6.5.2 Verksamhet för en strukturerad och meningsfull vardag ................................................ 246 6.5.3 Behov av ytterligare utredning av vissa frågor..... 248 6.6 Barnets bästa motiverar några förändringar för ensamkommande barn ................................................... 249 6.6.1 Ankomstanvisning skapar tydlighet och flexibilitet........................................................ 250 6.6.2 Utökad information om asylprocessen ............... 253 6.6.3 Förändringar krävs om ensamkommande barn ska bo i ankomstcenter ......................................... 254

7 En meningsfull och aktiv väntan ................................ 259

7.1 Kommunerna får ansvar för vissa asylsökandes boende under väntetiden ................................................................... 259 7.1.1 Ett mottagande som förstärker såväl etablerings- som återvändandeperspektivet......... 260 7.1.2 Ökad tillgänglighet ger bättre förutsättningar för återvändande .................................................... 270 7.1.3 Ett jämnare och mer lättplanerat mottagande ..... 271 7.1.4 Fler asylsökande till kommuner med goda etableringsförutsättningar ................... 276 7.2 Väntan med etableringsfrämjande insatser ......................... 285 7.2.1 Lokalt förankrad verksamhet för framtida etablering ............................................................... 285

Innehåll

13

7.2.2 Tidiga insatser för att korta tiden till etablering .......................................................... 289 7.2.3 Att förstå och göra sig förstådd i samhället ......... 291 7.2.4 Kunskap om och kontakter med arbetsmarknaden .................................................... 294 7.2.5 Verksamhet som motverkar passivitet vid lång väntan ..................................................................... 298 7.2.6 Asylsökande som deltar i aktiviteter och insatser bör tillförsäkras visst skydd ............. 299 7.2.7 Arbetsförmedlingens roll att ge stöd och service till asylsökande förtydligas ................ 302

7.3 Ett värdigt och socialt hållbart eget boende ........................ 305 7.3.1 I vissa kommuner ska asylsökandes eget boende prövas ................................................ 306 7.3.2 Eget boende minskar möjlighet att styra mottagandet ........................................................... 312 7.3.3 Eget boende är koncentrerat till ett antal kommuner ............................................... 313

8 Efter beslut ............................................................. 317

8.1 Sömlös övergång från asylsökande till nyanländ................. 317 8.1.1 Enhetlig och tydlig fördelning av ansvar .............. 317 8.1.2 Glappet försvinner när ledtider kortas ................. 320 8.2 Asylsökande med verkställbara beslut ska bo i avresecenter ......................................................................... 323 8.2.1 Ofta krävs ett självmant återvändande ................. 323 8.2.2 Obligatoriska avresecenter kan påskynda återvändandet ......................................................... 325 8.2.3 Avresecenter etableras i dialog med kommunen ..................................................... 330 8.2.4 Ökad kunskap om vad som främjar återvändande .......................................................... 332

9 Mål, struktur och organisering för ett effektivare mottagande ............................................................ 335

9.1 Det gemensamma ansvaret ................................................... 335

Innehåll SOU 2018:22

14

9.2 Ett övergripande mål för mottagandet ................................ 336 9.2.1 Ett gemensamt mål för mottagandet ................... 336 9.2.2 Varför ett gemensamt mål? .................................. 340 9.3 En ny lag om mottagandet av asylsökande införs .............. 342 9.3.1 Vad en ny lag respektive förordningar bör innehålla .......................................................... 343 9.4 Uppgiftsöverföring, sekretess och personuppgiftshantering ............................................... 346 9.4.1 Vissa regeländringar är nödvändiga ...................... 347 9.4.2 Migrationsverket ska fortsätta att tillämpa utlänningsdatalagen ............................................... 349 9.4.3 Pågående reformer på grund av EU:s dataskyddsreform .................................................. 350 9.4.4 Uppgiftsskyldighet för statliga myndigheter gentemot kommunerna ........................................ 351 9.5 Samordningsnummer skulle underlätta processerna .......... 352 9.5.1 Regeringen bör vidta åtgärder för att asylsökande ska kunna tilldelas samordningsnummer ............................................ 353 9.6 En ny organisering av mottagandet av asylsökande och nyanlända ....................................................................... 355 9.6.1 Statens ansvar inom mottagandet ........................ 355 9.6.2 Kommunsektorns ansvar inom mottagandet ...... 361 9.7 Samråd mellan staten och kommunsektorn ........................ 364 9.7.1 Det behövs en fastlagd ordning för samråd......... 364 9.8 En tydligare ordning för samarbetet med det civila samhällets organisationer ..................................................... 366 9.8.1 Tydligt syfte med samarbetet med det civila samhället ................................................................ 367 9.8.2 Staten bör ställa krav på organisationer i mottagandet ......................................................... 368 9.8.3 Stärkt samverkan genom en nationell dialog ....... 368 9.9 Beredskap för extraordinära händelser ................................ 370 9.9.1 Systemet bör inte dimensioneras för alla eventualiteter ............................................ 371

Innehåll

15

9.9.2 En planering för rimliga variationer ..................... 372 9.9.3 Samhällets förmåga att klara extraordinära händelser ................................................................ 372

10

Statlig ersättning till kommuner och landsting ............ 375 10.1 Ett enklare sätt att ersätta kommuner och landsting

för deras åtaganden inom mottagandet ............................... 375 10.1.1 Nuvarande system är otydligt och omotiverat

detaljerat ................................................................. 375

10.1.2 Ersättning genom anslaget för kommunalekonomisk utjämning eller genom specialdestinerade statsbidrag? ............................. 379 10.1.3 Vi lämnar förslag till en principmodell för ersättning ......................................................... 380 10.1.4 Principer för fördelningen av kostnader mellan staten och kommunsektorn ...................... 381 10.1.5 Statlig ersättning till kommuner för mottagande av asylsökande ............................. 383 10.1.6 Statlig ersättning till kommuner för mottagande av nyanlända invandrare ............. 395 10.1.7 Statlig ersättning till landsting för mottagande av asylsökande med flera ....................................... 407 10.1.8 Statlig ersättning till landstingen för mottagande av nyanlända invandrare ............. 408 10.1.9 Kommunsektorns kostnader för mottagandet behöver följas upp regelbundet och systematiskt ........................................................... 411

10.2 Ekonomiska incitament för hög måluppfyllelse ................. 414 10.2.1 Direkta sanktioner är olämpliga ........................... 414 10.2.2 En målpeng för mottagandet av asylsökande....... 415

11

Konsekvensbeskrivningar .......................................... 419 11.1 Utgångspunkter för analysen ............................................... 419

11.1.1 Kraven för konsekvensanalys................................ 419 11.1.2 Kostnader på kort och lång sikt ............................ 420

11.2 Utredningens förslag i korthet............................................. 421

Innehåll SOU 2018:22

16

11.3 Konsekvenser för de offentliga finanserna ......................... 422 11.3.1 Beräkningsantaganden .......................................... 423 11.3.2 Konsekvenser för statens finanser ....................... 435 11.3.3 Förslag på finansiering .......................................... 439 11.3.4 Konsekvenser för kommuners och landstings

finanser .................................................................. 441

11.4 Samhällsekonomiska konsekvenser ..................................... 442 11.4.1 Snabbare etablering ............................................... 442 11.4.2 Ett effektivare återvändande ................................. 443 11.4.3 Minskad segregation och utsatthet ...................... 444 11.5 Konsekvenser för kommuner och landsting ....................... 444 11.5.1 Konsekvenser för den kommunala

självstyrelsen .......................................................... 444

11.5.2 Övriga konsekvenser för kommuner och landsting ......................................................... 447

11.6 Övriga konsekvenser ............................................................ 448 11.6.1 Konsekvenser för brottsligheten

och det brottsförebyggande arbetet ..................... 448

11.6.2 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i alla delar av landet ................................... 449 11.6.3 Konsekvenser för små företags förutsättningar .. 449 11.6.4 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män ................................................... 449 11.6.5 Konsekvenser för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen.............................. 451 11.6.6 Konsekvenser för barn och unga .......................... 451 11.6.7 Konsekvenser för hbtq-personer ......................... 452

12

Utredningens alternativa upplägg .............................. 455 12.1 En komplex utmaning kan lösas på olika sätt ..................... 455 12.2 Utgångspunkter för ett mottagandesystem med statligt

ansvar och koncentrerad struktur........................................ 456 12.2.1 Prövningen i fokus ................................................ 456 12.2.2 Jämnare fördelning först efter

uppehållstillstånd .................................................. 456

12.3 Staten kan inte lösa allt på egen hand .................................. 457

Innehåll

17

13

Mottagandecenter för ankomst, väntan

och återvändande .................................................... 459

13.1 Obligatoriska boenden för snabbare prövning och återvändande .................................................................. 459 13.1.1 Ett ordnat mottagande i mottagandecenter ......... 460 13.1.2 Sammanhållet mottagande

med verksamhetsperspektiv .................................. 461

13.1.3 Ett boende under hela asyltiden ........................... 462

13.2 Center i kommuner med rätt förutsättningar ..................... 464 13.2.1 Långsiktig planering ger stabilitet ........................ 464 13.2.2 Lokalisering för en snabb och rättssäker

asylprocess ............................................................. 465

13.2.3 Självhushåll för en mer normal vardag ................. 467

13.3 Sammanhållet mottagande påskyndar etablering ................ 468 13.3.1 Anvisning ska ske i samband med

uppehållstillstånd ................................................... 470

13.3.2 En kommun kan anvisas redan under asyltiden ... 471

13.4 Ett mottagande där individen står i centrum ...................... 472 13.4.1 Mottagandecentren ska lägga grunden för

den fortsatta vistelsen i Sverige eller för återvändande till annat land .................................. 473

13.4.2 Kartläggning i två olika spår.................................. 473 13.4.3 Utökad samhällsinformation för vissa asylsökande ............................................................ 474

13.5 Asylsökande barns skolgång underlättas ............................. 476 13.6 Väntan med etableringsfrämjande insatser .......................... 477 13.6.1 Mottagandet ska stödja framtida etablering......... 478 13.6.2 Undervisning i svenska för de som bor

i centren .................................................................. 479

13.6.3 Arbetsförmedlingen ansvarar för arbetsmarknadsinriktade insatser ........................... 480 13.6.4 Migrationsverket ska motverka passiv väntan ..... 482

13.7 Tydligare samarbete med det civila samhället ..................... 483 13.7.1 Tydligt uppdrag att samarbeta med det civila

samhället ................................................................. 484

Innehåll SOU 2018:22

18

13.8 Ett värdigt och socialt hållbart eget boende under asyltiden ...................................................................... 485 13.9 Barnets bästa motiverar några förändringar för ensamkommande barn ................................................... 486 13.10 Statlig ersättning till kommuner och landsting .................. 486 13.10.1 Ersättning till kommuner för asylsökande

med flera ................................................................ 487

13.10.2 Ersättning till kommuner för nyanlända invandrare .............................................................. 488 13.10.3 Ersättning till landsting för asylsökande med flera ................................................................ 489 13.10.4 Ersättning till landsting för nyanlända invandrare .............................................................. 489 13.10.5 Motiv för målpeng saknas ..................................... 490

14

Konsekvensbeskrivningar av utredningens alternativa

upplägg .................................................................. 491

14.1 Utredningens förslag i korthet ............................................ 491 14.2 Offentligfinansiella konsekvenser ....................................... 492 14.2.1 Beräkningsantaganden .......................................... 492 14.2.2 Konsekvenser för statens finanser ....................... 495 14.2.3 Förslag på finansiering .......................................... 498 14.2.4 Konsekvenser för kommuners och landstings

finanser .................................................................. 498

14.3 Samhällsekonomiska konsekvenser ..................................... 499 14.3.1 Mindre effekt på etableringen .............................. 499 14.3.2 Större effekt för återvändande ............................. 499 14.3.3 Mindre effekt på segregation och utsatthet ......... 500 14.4 Konsekvenser för kommuner och landsting ....................... 500 14.5 Övriga konsekvenser ............................................................ 501

15

Genomförande ......................................................... 503 15.1 En reform kräver planering och tid ..................................... 503

15.1.1 Tidsfaktorn avgörande .......................................... 503 15.1.2 Bättre förutsättningar för samspel ....................... 504

Innehåll

19

15.2 Bosättningslagen fungerar bättre än förväntat .................... 504 15.2.1 Kommunerna har löst sina nya uppgifter ............. 505 15.3 Ett genomförande av huvudförslaget där kommunerna och staten delar på uppgiften ............................................... 506 15.3.1 Vad ska göras?........................................................ 506 15.3.2 Framförhållning ..................................................... 508 15.3.3 Olika tidsperspektiv på skilda delar

av reformen ............................................................ 509

15.3.4 Landshövdingar och länsstyrelser en viktig resurs ...................................................................... 509

15.4 Ett genomförande av det alternativa upplägget där staten tar huvudansvaret ................................................. 510 15.5 Samordning och mandat att genomföra reformer .............. 510

16

Författningskommentarer ......................................... 513

Utredningens huvudförslag ............................................... 513

16.1 Förslaget till lag om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar .................................................. 513 16.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning ........................................................................ 526 16.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten ........... 526 16.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ............................... 527 16.5 Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. ....................... 527 16.6 Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)........... 528 16.7 Förslaget till lag om ändring i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare............ 528

Innehåll SOU 2018:22

20

Utredningens alternativa upplägg ....................................... 529

16.8 Förslaget till lag om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar .................................................. 529 16.9 Förslaget till lag om ändring i lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning ....................................................................... 539 16.10 Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ..................... 540 16.11 Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. ...................... 541 16.12 Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) .......... 541 16.13 Förslaget till lag om ändring i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare ..... 542

Särskilda yttranden .......................................................... 543

Referenser ....................................................................... 549

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv 2015:107 ......................................... 561

Bilaga 2 Kommittédirektiv 2016:112 ......................................... 573

Bilaga 3 Kommittédirektiv 2017:48 ........................................... 575

Bilaga 4 Kommittédirektiv 2017:101 ......................................... 581

Bilaga 5 Kontakter under utredningsarbetet ............................ 583

21

Sammanfattning

Mottagandeutredningen har fått i uppdrag av regeringen att föreslå ett sammanhållet system för mottagande av asylsökande och nyanlända. Utredningen redovisar i detta betänkande ett huvudförslag där staten, kommunerna och landstingen tar ett gemensamt ansvar för mottagandet. Detta förslag förordar utredningen.

Vi redovisar även ett alternativt upplägg där staten tar ansvar för mottagandet av asylsökande på i huvudsak egen hand.

Reformer behövs

Regeringens direktiv och utredningens analys delar bilden av ett mottagande i behov av reformer. En central utgångspunkt har varit att åtgärda bristen på helhetsperspektiv i mottagandet. Avsaknaden av helhets- och systemtänkande leder till långa väntetider, försenad etablering eller återvändande liksom till höga kostnader för samhället och enskilda.

En allvarlig brist i nuvarande mottagande är att planering och lokalisering av verksamheten utgår från var det finns tillgängliga bostäder. Då andra aspekter, som förutsättningar för etablering eller ett jämnare mottagande mellan landets kommuner, inte beaktas kan inte dagens ordning lösa uppgiften på ett långsiktigt hållbart sätt.

Särskilt allvarligt är att ett begränsat antal kommuner fått ta ett oproportionerligt stort ansvar med betydande påfrestning på välfärdsverksamheter och lokalsamhälle som följd.

Det stora utnyttjandet av eget boende för asylsökande förstärker en ojämn fördelning mellan kommuner och bidrar inte sällan till en socialt icke önskvärd situation. Samtidigt kan eget boende ha positiva effekter.

Sammanfattning SOU 2018:22

22

Systemet för ersättningar till kommuner och landsting är ineffektivt och administrativt betungande. Kommunsektorn tvingas i dag vänta allt för länge på ersättning från staten.

Ett system för ordning och reda

Problemen ovan ger att vi lämnar förslag till ett sammanhållet mottagandesystem utifrån följande ställningstaganden: – Koncentrera resurser tidigt i processen. Utredningens förslag bygger

på att använda resurser tidigt under mottagandet i syfte att individerna ska komma rätt från början genom ett samlat möte med Sverige i obligatoriska ankomstcenter. – Förkorta väntetider och använd väntan aktivt. Genom vistelse i

ankomstcenter ges möjligheter till en rättssäker och snabb prövningsprocess där asylsökande och myndigheter finns tillgängliga för varandra. Tiden ska nyttjas aktivt med obligatorisk samhällsinformation och kartläggning liksom hälsoundersökning. – Etablering eller återvändande i fokus från start. Den väntetid som

kan uppstå efter ankomstcentret används till fortsatt samhällsinformation, undervisning i svenska eller insatser för att förbereda för ett effektivt återvändande. Fokus ska redan från start ligga på individens etablering i Sverige eller på återvändande till annat land. – Minska behovet av eget boende (EBO). Förslagen innebär att eget

boende för asylsökande sker under ordnade former. Dels genom att erbjuda ett ordnat mottagande som alternativ, dels genom att begränsa möjligheterna till eget boende genom en social prövning. – Ta tillvara hela Sveriges kapacitet och kompetens. Huvudförslaget

bygger på att staten, kommunerna och landstingen, utifrån en tydlig ansvarsfördelning och ordning för finansiering, gemensamt sköter mottagandet. Därmed utnyttjas den samlade kapaciteten och kompetensen i 290 kommuner och 20 landsting liksom hos staten i detta komplexa samhällsuppdrag.

SOU 2018:22 Sammanfattning

23

Ett samlat första möte med Sverige

Att göra rätt från början, att koncentrera resurser och insatser tidigt i asylprocessen för att motverka att asylsökande passiveras av en lång väntan är en tanke som vägleder mottagandet i andra jämförbara länder. En snabb och effektiv start på en asylsökandes vistelse i Sverige ger väsentliga vinster såväl för myndigheter som för den enskilde.

Mottagandeutredningen föreslår därför att staten inrättar ankomstcenter för samtliga asylsökande. Centren ska möjliggöra en snabb och rättssäker prövning, tydligare styrning och skapa ordning och reda i mottagandet. I centren är det obligatoriskt för alla asylsökande att bo och delta i verksamheten. Asylansökan bör endast kunna lämnas in vid ett ankomstcenter eller vid gränsen.

Ankomstcentren ska ge ett samlat första möte med Sverige där de asylsökande finns tillgängliga för myndigheterna samtidigt som de snabbt får träffa relevanta aktörer. Tiden i ankomstcentret ska användas effektivt. Fokus ska ligga på att direkt komma igång med prövningen liksom på att utföra de åtgärder som kräver personlig medverkan.

De asylsökande ska även få grundläggande samhällsinformation. En första kartläggning av utbildnings- och yrkesbakgrund ska ske och en hälsoundersökning erbjudas.

Under tiden i ankomstcentret sker också anvisning till fortsatt boende i syfte att staka ut en tydlig väg för den fortsatta tiden i Sverige.

Ankomstcenter på rätt plats och med rätt förutsättningar

De statliga ankomstcenter vi föreslår utgör en viktig investering för ett långsiktigt hållbart mottagande. Det är därför centralt att de utformas och lokaliseras så att verksamheten kan bedrivas effektivt.

Utredningen anser att centren bör vara större anläggningar där samtliga relevanta aktörer är representerade med rätt bemanning, kompetens och närvaro.

De kommuner där centren lokaliseras ska ha goda förutsättningar för detta. Det bör handla om större kommuner som ur olika aspekter, exempelvis närhet till internationell flygplats, är lämpliga

Sammanfattning SOU 2018:22

24

för en lokalisering. Inrättandet av ankomstcenter bör ske i dialog med berörd kommun.

Ankomstcentren anskaffas på långsiktiga avtal för kostnadseffektivitet och kontinuitet.

Väntan i kommun – att komma rätt från start

Samtliga kommuner ska dela på ansvaret att erbjuda vissa asylsökande boende och tidiga insatser efter den inledande vistelsen i ankomstcentren. Det ger goda förutsättningar för en aktiv och meningsfull väntan på beslut.

Bosättningslagens principer gäller därmed från start för många asylsökande. Detta förstärker kopplingen mellan tiden som asylsökande och som nyanländ invandrare. Det möjliggör förberedelse för etablering tidigt efter ankomsten och bidrar till ett helhetsperspektiv på den enskildes första tid i Sverige.

Förslaget sätter ett tydligt fokus på etableringsförutsättningar vid anvisningen. Det ger bättre planeringsförutsättningar för kommunerna samtidigt som ansvaret fördelas jämnare mellan dessa. Förslaget innebär att många asylsökande får ett bättre alternativ till eget boende och att fler omfattas av ett ordnat mottagande. När hela landets kapacitet tas till vara blir det också enklare att klara variationer av antalet asylsökande.

Mottagande är inte en verksamhet som är väsensskild från välfärdsuppdraget i stort. Det är i hög grad kommunsektorn som har den kompetens och kapacitet som krävs för uppdraget. Normalisering är effektivt när staten använder sig av en tillgänglig resurs och ersätter kommunsektorn för deras insatser i stället för att bygga upp parallella statliga strukturer.

Bostadssituationen är ansträngd i nästan hela Sverige. Resultatet av bosättningslagen visar dock att de allra flesta kommuner har förmåga att ordna boenden åt nyanlända invandrare. Vi menar också att kommunerna har bättre förutsättningar att identifiera och använda tillgängliga bostäder än vad som är fallet om man går via centraliserade upphandlingar där den lokala kunskapen inte tas tillvara. Kommunerna får med förslaget också ett viktigt inflytande över planeringen av boenden till skillnad från när staten fattar beslut om lokalanvändningen. Migrationsverket ska även säga upp de lägen-

SOU 2018:22 Sammanfattning

25

heter man hyr i flera kommuner så att dessa kan användas i den kommunala bostadsplaneringen.

Länsstyrelserna får vidare ett ansvar för att stötta kommunerna i anskaffandet av boenden liksom tillgång till utvecklingsmedel för att stimulera nya lösningar inom området.

Väntan i kommun kommer dock inte att gälla för samtliga asylsökande. Personer som antas ha små möjligheter att få uppehållstillstånd eller vars ärenden handläggs enligt Dublinförordningen ska vänta kvar i statens ankomst- eller avresecenter.

Lokal förankring i tidiga insatser

Utredningen anser det centralt att mottagandet ger asylsökande förutsättningar för att förbereda sig för etablering i Sverige såväl som för återvändande till ett annat land. Passivitet och dåligt utnyttjad väntetid ska undvikas.

Bland de insatser som är mest angelägna att börja med är tydlig samhällsinformation som ger den asylsökande kunskap om det land man befinner sig i, vad som förväntas av en och vad man själv kan förvänta sig av vistelsen i Sverige.

Vidare är språkundervisning central liksom kunskap om den svenska arbetsmarknadens funktionssätt och regelverk.

Genom att kommunerna ges huvudansvaret för tidiga insatser till de asylsökande som har en god prognos för bifall ges insatserna en lokal förankring vilken stärker förutsättningarna för etablering.

Insatserna ska ges i form av en trappa. Ju längre tid man väntar desto mer fördjupas innehållet.

Ett effektivt återvändande

För att upprätthålla en långsiktig och human migrationspolitik som värnar asylrätten är det avgörande att personer som har ett verkställbart avlägsnandebeslut återvänder snabbt.

Frågor om återvändande har generellt sett inte varit i fokus i mottagandet. Utredningen anser därför att insatser på detta område bör utvecklas.

Sammanfattning SOU 2018:22

26

Med den ökade tydlighet som våra förslag innebär ges bättre förutsättningar för förberedelser för ett effektivt återvändande. Tidiga och tydliga signaler om vad som är rimligt att förvänta sig av asylprocessen liksom insatser som fokuseras på återvändande är avgörande för om återvändandet ska fungera väl.

Mottagandeutredningen föreslår också att det ska vara obligatoriskt att bo i ett avresecenter för personer med verkställbara avlägsnandebeslut samt för personer med beslut om överföring enligt Dublinförordningen.

Eget boende (EBO) begränsas

Sverige använder eget boende för asylsökande i en grad som saknar motsvarighet i något jämförbart land. Under rätt förutsättningar kan eget boende vara positivt. I vissa kommuner har dock boendeformen lett till betydande sociala problem för enskilda och lokalsamhället.

Utredningens förslag om en tydligt utpekad väg för den asylsökande kommer att innebära ett lägre utnyttjande av eget boende under dåliga sociala förhållanden. Trots detta kompletteras förslagen med en tydlig begränsning av möjligheten till eget boende.

Utgångspunkten för utredningens förslag är att en prövning av boendet ska säkerställa att detta är socialt hållbart. Prövning ska bara ske i kommuner med socioekonomiskt utsatta stadsdelar. Migrationsverket prövar, efter ansökan från den asylsökande, boendet utifrån kriterier som storlek på bostad och antal boende.

Asylsökande som väljer att bo i ett eget boende som inte lever upp till kriterierna i den sociala prövningen förlorar rätten till dagersättning och särskilt bidrag. Vidare ska asylsökande som inte klarar av sin försörjning flytta till ett offentligt anordnat boende. Asylsökande har alltså inte rätt att få boendet ordnat av den kommun man befinner sig i.

SOU 2018:22 Sammanfattning

27

Initialt mottagande av ensamkommande

Mottagandeutredningen föreslår att det införs en ny ersättning för beredskap till ankomstkommuner för ensamkommande barn. Staten ersätter kommunerna för den beredskap de upprätthåller för att klara en snabb uppgång av antalet ensamkommande barn.

Utredningen föreslår också att Migrationsverket ska kunna göra en så kallad ankomstanvisning. Detta för att göra det möjligt för kommunerna i ett län att dela på ansvaret för det initiala mottagandet i situationer då det kommer många ensamkommande barn.

Effektivare ersättning till kommunsektorn

Frågan om en tillitsfull samverkan mellan staten och kommunsektorn är avgörande för att mottagandet ska fungera. Utredningens förslag till nytt ersättningssystem präglas därför av att tydlighet främjar tillit och att skattemedel ska användas effektivt.

Förslaget innebär att man går från fokus på detaljer till fokus på väsentligheter. Ersättningarna ska vara förutsägbara och utbetalas snabbt och utan mer än nödvändig ärendehantering. Förslaget medför därför lägre kostnader för administration.

Vårt förslag bygger nästan uteslutande på schablonersättningar som betalas ut utan ansökan. Kommunerna ska ersättas för sina nya uppgifter genom schablonersättningar för boende för asylsökande, tidiga insatser för asylsökande och insatser för barn i ankomstcenter. Ersättningen för asylsökande barn i förskola och skola ska betalas ut utan ansökan. Staten ska ersätta kommunerna för initiala kostnader för mottagande av nyanlända invandrare, inklusive försörjningsstöd de två första åren, genom en schablonersättning. Ersättning till landsting för hälsoundersökningar ska betalas ut utan ansökan. Grundersättningen och vissa ventiler för höga kostnader kopplade till enskilda fall behålls.

Systematisk uppföljning av kostnader liksom inbyggda incitament för att främja måluppfyllelse ingår också i det nya ersättningssystemet.

Sammanfattning SOU 2018:22

28

Skillnader i ett alternativt upplägg

Under utredningens arbete har vi sett exempel på tillitsfullt samarbete mellan statliga myndigheter och kommuner. Vi har även sett exempel på motsatsen.

Brist på tillitsfull samverkan skulle kunna försvåra genomförandet av utredningens huvudförslag. Utredningen väljer därför att lägga fram ett alternativt upplägg för att ge staten handlingsmöjligheter om man inte skulle komma överens med kommunerna om genomförandet av huvudförslaget.

I stort överensstämmer det alternativa upplägget med huvudförslaget. Staten ansvarar dock i detta alternativ själv för boende och tidiga insatser för samtliga asylsökande under hela asyltiden.

Förslaget om ankomstcenter och koncentrerade insatser tidigt är desamma. Begränsningen av eget boende likaså. Utgångspunkten om schablonbaserade ersättningar till kommunsektorn kvarstår även om det blir färre uppgifter som kommunerna ska ersättas för.

De mest påtagliga skillnaderna är tre till antalet. För det första tar staten alltså själv ansvar för boende och tidiga insatser för samtliga asylsökande under hela asyltiden. För det andra är det alternativa upplägget än mer fokuserat på prövningsprocessens behov. För det tredje innebär det alternativa upplägget avsevärt mer geografiskt koncentrerade lösningar än när samtliga kommuner delar på uppgiften att ordna boende och tidiga insatser.

Det alternativa upplägget kan dock inte ses som ett helstatligt spår där staten löser alla uppgifter på egen hand. Enligt utredningens uppfattning vore det ineffektivt att bygga upp parallella statliga funktioner för till exempel skola, sjukvård och socialtjänst. Inom dessa områden finns kompetensen inom kommunsektorn. Denna bör nyttjas även i ett alternativt upplägg och staten ska då ersätta kommuner och landsting för deras insatser genom ett reformerat ersättningssystem.

29

Lättläst sammanfattning

Mottagandeutredningen har undersökt hur Sverige på ett bättre sätt ska kunna ta emot de flyktingar som kommer hit.

Vi föreslår att staten, kommunerna och landstingen ansvarar för detta tillsammans.

Vårt näst bästa förslag är att staten gör det själv.

Olika namn på flyktingar

När människor frågar om de får stanna i Sverige kallas det för att de ansöker om asyl. De är asylsökande. Det kan vara barn som kommer ensamma eller vuxna och barn i familj.

Den som får stanna i Sverige får asyl. Då kallas man för nyanländ eller flykting. Man är en person som nyss anlänt till Sverige och fått tillstånd att stanna här.

Sveriges sätt att ta emot asylsökande och flyktingar behöver förändras. Idag får många människor som söker asyl i Sverige vänta alldeles för länge. De får vänta på ett svar om de får stanna. De får vänta på att börja jobba.

Lättläst sammanfattning SOU 2018:22

30

De får vänta på en bostad. Det är jobbigt att vänta och allt detta kostar pengar.

Vi har undersökt hur Sverige kan göra detta på ett bättre och smartare sätt.

Med våra förslag kan väntetiderna bli kortare.

Vi vill göra det enklare att samarbeta för alla som möter flyktingarna under deras första tid i Sverige.

Den första tiden i Sverige är viktig. Då vill vi att många saker ska ske. Det går lättare om allt finns på samma ställe.

Ankomstcenter

Därför föreslår vi ankomstcenter. Där måste alla asylsökande bo och delta i tidiga insatser som vi snart ska förklara. Ansökan om asyl bör bara kunna lämnas in i ett ankomstcenter eller vid gränsen till Sverige.

I ett ankomstcenter ska vi samla allt som en asylsökande behöver:

• asylprövning

• information om Sverige

• hälsoundersökning

• frågor om utbildning och vad man arbetat med tidigare

• kontakt med myndigheter

• förberedelse för flytt till annan kommun i Sverige

SOU 2018:22 Lättläst sammanfattning

31

• förberedelse för att återvända till ett annat land.

När alla asylsökande finns på samma plats går det snabbare för de svenska myndigheterna att hjälpa till.

Därför föreslår vi också att möjligheterna till eget boende (EBO) minskar.

Vi föreslår att dessa ankomstcenter ska finnas i stora kommuner som har nära till en flygplats. Det kommer bli stora anläggningar där olika myndigheter ska få plats.

Personer som troligtvis inte får stanna i Sverige ska bo kvar i dessa ankomstcenter eller i ett avresecenter. Där väntar man innan avresan från Sverige är bokad.

Andra kan få vänta i en kommun

Alla Sveriges 290 kommuner ska ta emot asylsökande, som ännu inte fått uppehållstillstånd och som först bott på ett ankomstcenter.

Kommunerna ska ta fram boenden och hjälpa dem under deras första tid i Sverige.

Migrationsverket ska lämna tillbaka de lägenheter som de hyr i olika kommuner. Vi tycker att kommunerna ska sköta boendena själva.

Länsstyrelserna får ett uppdrag att hjälpa kommunerna med boenden.

Lättläst sammanfattning SOU 2018:22

32

Tidiga insatser

Vad gör man när man väntar? Kommunerna ska ge dem som väntar tidiga insatser. Det kan vara:

• information om Sveriges lagar och regler

• kurser i svenska

• information om hur det går till att arbeta i Sverige.

Ju längre tid man väntar, desto mer ska man få lära sig.

De som inte får asyl de som inte får stanna i Sverige måste lämna landet snabbt. De måste bo på ett avresecenter.

Färre i eget boende (EBO)

Vissa kommuner har tagit emot väldigt många asylsökande i eget boende (EBO). Ibland har det inte fungerat bra.

Om någon ansöker om eget boende i dessa kommuner så kommer Migrationsverket kontrollera

• hur stor bostaden är

• hur många som bor i den.

Om den asylsökande ändå väljer att bo där, så förlorar han eller hon pengar. Ingen dagersättning eller särskilt bidrag betalas ut. Asylsökande som inte klarar sig utan dessa pengar ska bo i ett ankomstcenter eller i det boende som Migrationsverket föreslår.

SOU 2018:22 Lättläst sammanfattning

33

Ensamkommande barn

Vi föreslår en ny ersättning till kommuner så att de kan vara förberedda att ta emot barn som kommer ensamma till Sverige. Staten ska ge pengar för dessa förberedelser till kommunerna.

När det (an)kommer många barn samtidigt till Sverige behöver flera kommuner dela på arbetet. Migrationsverket ska kunna bestämma vilka barn som ska till vilka kommuner under den första tiden. Migrationsverket ska peka, anvisa och säga: ”Där ska du bo.” Det ska kallas för en ankomstanvisning.

Pengar till kommunerna på nytt sätt

Vi föreslår ett nytt system för hur pengar från staten ska betalas till kommunerna och landstingen. Det blir ett nytt ersättningssystem där vi använder oss av schabloner.

Det betyder att vi räknar ut ungefär hur mycket pengar som går åt. Pengarna kan då betalas ut snabbare.

Staten ska ta reda på hur mycket pengar kommunerna gör av med. Vi måste veta vad flyktingmottagandet kostar i en kommun.

Lättläst sammanfattning SOU 2018:22

34

Vårt näst bästa förslag

Ibland är det lätt att samarbeta för statens myndigheter och kommunerna. Ibland är det svårt.

Därför har vi tagit fram ett alternativt förslag där staten själv sköter mottagandet av alla asylsökande.

Vårt alternativa förslag är annorlunda på tre sätt:

1. Staten tar ensam ansvar för boende och tidiga insatser för alla asylsökande under hela asyltiden.

2. Det viktigaste är att det går fort och lätt att pröva ansökan om asyl.

3. Statens ankomstcenter kommer bli stora och bara finnas i några stora kommuner.

Men vi ska inte starta nya statliga skolor, sjukhus eller statlig socialtjänst. Skola, vård och socialtjänst ska även i fortsättningen skötas av kommuner och landsting.

35

Summary

The Inquiry on the reception and housing of applicants for asylum and newly arrived immigrants was tasked by the Government with proposing a cohesive system for the reception of applicants for asylum and newly arrived immigrants. In this report, the Inquiry outlines a main proposal in which central government, the municipalities and the county councils take joint responsibility for reception. The Inquiry recommends adopting this proposal.

We also outline an alternative in which primarily central government takes full responsibility for reception.

Reforms needed

The Government’s terms of reference and the Inquiry’s analysis both show that the reception system needs reforming. One key starting point was to remedy the lack of a holistic perspective in the reception system. The lack of a holistic and systematic approach means long waiting times, delayed establishment or return, and high costs for society and individuals.

A serious shortcoming in the existing reception system is that measures are planned and located on the basis of where there is available housing. Because other aspects, such as the prospects of establishment or a more even reception between the country’s municipalities, are not considered, the existing system cannot fulfil this task in a long-term and sustainable manner.

Particularly serious is the fact that a limited number of municipalities have had to take a disproportionately high level of responsibility, resulting in considerable pressure on welfare services and local communities.

Summary SOU 2018:22

36

The high incidence of asylum seekers arranging their own accommodation aggravates the uneven distribution between municipalities and often contributes to a socially undesirable situation. However, asylum seekers arranging their own accommodation can also have positive effects.

The system of compensation to municipalities and county councils is inefficient and administratively burdensome. The municipal sector is currently forced to wait much too long for compensation from central government.

An orderly system

In light of the abovementioned problems, we propose a cohesive reception system based on the following standpoints: – Concentrate resources early in the process. The Inquiry’s proposal

is based on the use of resources early in the reception process so that individuals end up in the right place from the outset, by having a coherent first encounter with Sweden at an obligatory arrival centre. – Shorten waiting times and use the waiting time actively. A stay at

an arrival centre provides the opportunity for a legally secure and rapid examination in which the asylum seeker and government agencies are accessible to each other. The time should be used actively for obligatory surveying of asylum seekers’ skills and provision of information on Swedish society, as well as a health examination. – Establishment or return in focus from the outset. The waiting time

that accrues after leaving the arrival centre should be used for continued information on society, surveying, teaching in Swedish or measures to prepare for efficient returns. From the outset, the focus should be on the individual’s establishment in Sweden or on their return to another country. – Reduce the need for arranging one’s own accommodation. The

proposals involve asylum seekers arranging their own accommodation in an orderly manner. This involves offering an orderly reception system as an alternative, and limiting the possibilities

Summary

37

for asylum seekers to arrange their own accommodation by conducting a social examination. – Make use of the capacity and expertise of all of Sweden. The main

proposal entails central government, the municipalities and the county councils jointly organising reception on the basis of a clear division of responsibility and orderly financing. This means making use of the total capacity and expertise in the 290 municipalities and 20 county councils, as well as of central government, in this complex social mission.

A coherent first encounter with Sweden

Getting it right from the outset and concentrating resources and measures early on in the asylum process to prevent asylum seekers becoming passive during the long wait are the ideas that guide the reception system in other comparable countries. A quick and efficient start to an asylum seeker’s stay in Sweden provides substantial benefits for both government agencies and individuals.

The Reception Inquiry therefore proposes that central government set up arrival centres for all asylum seekers. These centres will enable a swift examination according to the rule of law, clearer governance and a more orderly reception system. It will be obligatory for all asylum seekers to live in these centres and take part in the activities there. It will only be possible to submit an application for asylum at an arrival centre or at the border.

The arrival centres will function as a ‘one stop shop’ where asylum seekers are available for the government agencies and where they can quickly come into contact with the relevant actors. The time spent at the arrival centre should be used efficiently. The focus will be on immediately getting started with the examination and conducting the measures that require personal involvement.

Asylum seekers will receive basic information about Swedish society. An initial survey of asylum seekers’ professional and educational backgrounds will be conducted, and a health examination will be offered.

During their time at the arrival centre, asylum seekers will also be allocated future accommodation in order to stake out a clear path for their continued stay in Sweden.

Summary SOU 2018:22

38

Arrival centres in the right places and with the right conditions

The state arrival centres we are proposing would be an important investment for a long-term, sustainable reception system. It is therefore crucial that they be designed and placed so that they can be run efficiently.

The Inquiry considers that the centres should be large facilities where all relevant actors are represented with the right staffing levels, expertise and presence.

The municipalities in which the centres are located must have the right conditions for this. They should be large municipalities that are suited in various regards to having the centres placed there, such as proximity to an international airport. The establishment of arrival centres must take place in dialogue with the municipality concerned.

The arrival centres should be acquired on long-term contracts for the sake of cost-effectiveness and continuity.

Waiting in the municipality – being placed correctly from the outset

All municipalities must share the responsibility for offering certain asylum seekers accommodation and early measures following their initial stay at an arrival centre. This will provide good conditions for an active and meaningful period of waiting for a decision.

The principles of the Act on reception for settlement of certain newly arrived immigrants (the Reception for Settlement Act) will therefore apply from the outset for many asylum seekers. This will strengthen the link between the time spent as an asylum seeker and the time spent as a newly arrived immigrant. It will also enable preparations to be made for early establishment following arrival and contribute to a holistic approach to the individual’s initial period spent in Sweden.

The proposal places a clear focus on the conditions for establishment at the time of settlement. It will allow municipalities to plan better and distribute the responsibility more evenly between municipalities. The proposal will mean many asylum seekers having better

Summary

39

options for organising their own accommodation and more being offered an orderly reception system. When the whole country’s capacity is used, it is also easier to cope with fluctuations in the number of asylum seekers.

The reception of asylum seekers is not hugely different from the provision of welfare in general. It is very much the municipal sector that has the expertise and capacity required for this. Normalisation is efficient when central government uses an available resource and compensates the municipal sector for its measures, instead of building up parallel state structures.

The housing situation is acute almost everywhere in Sweden. However, the results of the Reception for Settlement Act show that the majority of municipalities are able to organise accommodation for newly arrived immigrants. We also consider that the municipalities are better placed to identify and use available housing than would be the case if a centralised procurement process were used that did not make use of local knowledge. The proposal also gives the municipalities important influence over the planning of accommodation as opposed to when central government makes decisions on local use. The Swedish Migration Agency will also return the apartments it has rented in several municipalities so that they can be used in municipal housing planning.

In addition, the county administrative boards will be responsible for supporting municipalities in the acquisition of housing and access to development funding to stimulate new solutions in this area.

However, not all asylum seekers will spend their waiting period under municipal supervision. People considered to have little chance of being granted a residence permit or whose case is being processed under the Dublin Regulation will remain in state arrival or departure centres.

Local involvement in early measures

The Inquiry considers that it is essential that the reception system gives asylum seekers the right conditions to prepare for their establishment in Sweden or for their return to another country. Passivity and poor use of waiting times must be avoided.

Summary SOU 2018:22

40

One of the most important things to start with is to provide clear information about society, giving asylum seekers knowledge about the country they are in, what is expected of them and what they themselves can expect from their stay in Sweden.

Language training is also essential, as is knowledge about the Swedish labour market, its rules and the way it functions.

Giving the municipalities the main responsibility for early measures for asylum seekers with good chances of staying means that there is a local involvement in these measures, which strengthens the conditions for establishment.

Measures provided are to be stepped up over time. The longer a person waits, the more extensive the content.

Efficient returns

To maintain a long-term and humane migration policy that protects the right to asylum, it is essential that returns of people who have been issued with a removal order can be enforced quickly.

On the whole, return issues have not been in focus in the reception system. The Inquiry therefore considers that measures in this area should be developed.

The greater clarity offered by our proposals would provide better conditions for preparing efficient returns. Early and clear signals about what is reasonable to expect from the asylum process and measures focusing on returns are crucial if the returns system is to function.

The Reception Inquiry also proposes that it should be obligatory for people issued with enforceable refusal-of-entry or expulsion orders, as well as people issued with a transfer order under the Dublin Regulation, to live in a departure centre.

Restrictions on people arranging their own accommodation

Sweden allows asylum seekers to organise their own accommodation to an extent that is unique among comparable countries. In the right circumstances, this can be positive. However, in some munici-

Summary

41

palities, this solution has led to considerable social problems for individuals and local communities.

The Inquiry’s proposal on a clearly identified path for asylum seekers will mean that they are able to a lesser extent to arrange their own accommodation when the social conditions are poor. Despite this, the proposals will be supplemented with clear limitations on the possibility of people arranging their own accommodation.

The point of departure for the Inquiry’s proposals is that an inspection of the accommodation must ensure that it is socially sustainable. Inspections will only take place in municipalities with socio-economically disadvantaged neighbourhoods. Following an application from an asylum seeker, the Swedish Migration Agency will inspect the housing on the basis of criteria such as size, number of residents and whether it is located in a socio-economically disadvantaged residential area.

Asylum seekers who choose to live in their own accommodation that has not been approved will lose the right to a daily allowance and a special allowance. Moreover, asylum seekers who are unable to support themselves must move to public sector accommodation. Asylum seekers are therefore not entitled to having their accommodation arranged by the municipality in which they are located.

Initial reception of unaccompanied minors

The Reception Inquiry proposes the introduction of a new form of preparedness compensation for municipalities that receive unaccompanied minors. Central government will compensate municipalities for their preparedness to handle a rapid increase in the number of unaccompanied minors.

The Inquiry also proposes that the Swedish Migration Agency should be able to determine where minors are sent. This is to enable the municipalities in a county to share the responsibility for the initial reception in situations where large numbers of unaccompanied minors arrive.

Summary SOU 2018:22

42

More efficient compensation for the municipal sector

Trust-based collaboration between central government and the municipal sector is crucial if the reception system is to work. The Inquiry’s proposal for a new compensation system is therefore characterised by the ideas that clarity promotes trust and that tax revenue is used effectively.

The proposal entails moving from a focus on details to a focus on the essentials. Compensation must be predictable and disbursed quickly, with just the necessary processing. The proposal therefore also entails lower administrative costs.

Our proposal is based almost exclusively on standard compensation that is paid without the need to apply. The municipalities are to be compensated for their new tasks through standard compensation for housing asylum seekers, early measures for asylum seekers and measures for children in arrival centres. Compensation for asylum-seeking children in preschool and school will be paid without the need to apply. Central government will compensate municipalities for the initial costs of receiving newly arrived immigrants, including income support during the first two years, through standard compensation. Compensation to county councils for health examinations will be paid without the need to apply. The basic level of compensation and certain exceptions for high costs linked to individual cases will be kept.

Systematic follow-up of costs and built-in incentives to promote the achievement of targets will also be included in the new compensation system.

Differences in an alternative system

Shared responsibility requires trust. During the course of the Inquiry’s work, we have seen good examples of trusting cooperation between central government agencies and municipalities. We have also seen examples to the contrary.

Lack of trustful co-operation between the state, the municipalities and the county councils could make it difficult to implement The Inquiry’s main proposal. The Inquiry therefore also presents an alternative way to arrange the reception of asylum seekers and newly arrived immigrants in order to give the state a way to act if it will

Summary

43

not be possible to reach an agreement with the municipalities on implementing the main proposal.

The main proposal is largely the same as the alternative system. The proposal on arrival centres and concentrated measures early in the reception process are the same. The restrictions on allowing asylum seekers to organise their own accommodation are also the same. The starting point concerning standard compensation to the municipal sector remains, although there would be fewer tasks for which the municipalities would receive compensation.

There would be three most obvious differences. Firstly, central government would take responsibility itself for accommodation and early measures for all asylum seekers during the asylum process.

Secondly, the alternative system is more focused on the needs of the examination process.

And thirdly, the alternative system would entail considerably more solutions concentrated in geographical areas than when all municipalities share the task of organising accommodation and early measures.

However, the alternative system cannot be seen as a fully central government track in which central government solves everything itself. In the Inquiry’s view, it would be inefficient to build up parallel state functions for schooling, medical care and social services, for example. Expertise in these areas is in the municipal sector. This expertise should be used in the alternative system too, and central government would then compensate municipalities and county councils for their measures through a reformed compensation system.

45

1 Författningsförslag

Utredningens huvudförslag

Mottagandeutredningen redovisar ett huvudförslag där staten, kommunerna och landstingen tar ett gemensamt ansvar för mottagandet av asylsökande och nyanlända invandrare. Därutöver redovisas ett alternativt upplägg där staten tar ansvar för mottagandet på i huvudsak egen hand. Betänkandets upplägg finns närmare beskrivet i kapitel 2.

1.1 Förslag till lag om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

Lagens innehåll

1 § I denna lag finns bestämmelser om

– boende, – insatser och aktiviteter, samt – bistånd för asylsökande och vissa andra utlänningar (asylmottagandet).

Utlänningar som omfattas av lagen

2 § Denna lag omfattar utlänningar som

1. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a §§

Författningsförslag SOU 2018:22

46

utlänningslagen (2005:716) eller motsvarande äldre bestämmelser (asylsökande), eller

2. har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 21 kap. utlänningslagen och som inte är folkbokförda här i landet.

3 § Barn under 18 år som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på ett kommunalt eller statligt ordnat boende omfattas inte av denna lag, om de bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd.

Utlänningar som är medborgare i någon av Europeiska unionens medlemsstater omfattas av denna lag endast om det finns synnerliga skäl för det.

Utlänningar som avses i 2 § första stycket 1 som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och vars rätt till bistånd enligt denna lag har upphört omfattas inte av lagen om de ansöker om ett fortsatt tillstånd på samma grund eller ansöker om ett nytt tillstånd med stöd av någon bestämmelse i lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige, och ansökan har kommit in till Migrationsverket innan det tidigare tillståndet har upphört att gälla.

En utlänning som vistas här med stöd av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 eller 15 b § utlänningslagen (2005:716) omfattas inte av denna lag. Detsamma gäller en utlänning för vilken en ansökan om ett sådant tillstånd är under prövning.

4 § I 13–15 §§ finns särskilda bestämmelser om mottagande av barn som vid ankomsten till Sverige är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som efter ankomsten står utan sådan ställföreträdare (ensamkommande barn). Bestämmelserna är tillämpliga endast så länge barnet är att anse som ensamkommande.

5 § Ett beslut om överföring enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös har lämnat in i någon medlemsstat

SOU 2018:22 Författningsförslag

47

(omarbetning) (Dublinförordningen) ska anses som ett beslut om avvisning eller utvisning vid tillämpningen av denna lag.

Förhållandet till socialtjänstlagen

6 § Rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) föreligger inte om motsvarande förmån kan utgå enligt denna lag.

Rätt till bistånd föreligger inte heller för bostadskostnader.

Grundläggande ansvarsfördelning

7 § Migrationsverket har huvudansvaret för mottagandet av de utlänningar som omfattas av denna lag.

Migrationsverket har ansvar för att driva ankomstcenter och avresecenter, men får även uppdra åt andra att driva sådana center.

Kommunerna har ansvar för att efter anvisning ordna boenden för utlänningar som omfattas av denna lag.

Boende

Ankomstcenter

8 § Migrationsverket ska tilldela de utlänningar som omfattas av denna lag plats i ett ankomstcenter.

Syftet med ankomstcenter är att underlätta

1. utredningen i ärendet om uppehållstillstånd,

2. lämnandet av information om handläggningen av ärendet om uppehållstillstånd, individens rättigheter och skyldigheter, och det svenska samhället,

3. kartläggningen av utlänningens bakgrund, och

4. planeringen av boendet i en kommun enligt 11 §. Migrationsverket får anvisa en annan plats för utlänningens boende.

9 § En utlänning ska bo i ett ankomstcenter eller på en annan anvisad plats under 30 dagar från det att en ansökan om uppehållstillstånd lämnas in.

Migrationsverket får fatta beslut om att förlänga den tid som anges i första stycket.

Författningsförslag SOU 2018:22

48

10 § Migrationsverket ska registrera de utlänningar som omfattas av denna lag vid ett ankomstcenter.

Boende i en kommun

11 § En kommun är skyldig att efter anvisning ta emot en utlänning som omfattas av denna lag för boende i kommunen.

Migrationsverket får besluta om anvisning enligt första stycket.

12 § En kommun får erbjuda ett boende åt en utlänning i en annan kommun, om kommunerna har ingått en överenskommelse om detta och det finns synnerliga skäl.

Boende för ensamkommande barn

13 § En kommun är skyldig att efter anvisning ta emot ensamkommande barn för boende i kommunen.

14 § Migrationsverket ska besluta om anvisning enligt 13 §. Ett sådant beslut kan avse barnets boende under

1. det inledande skedet av mottagandet (ankomstanvisning), eller

2. den återstående delen av mottagandet (boendeanvisning).

15 § När Migrationsverket anvisat en kommun ska det anses att barnet vistas i den kommunen i den mening som avses i 2 a kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453).

Social prövning av eget boende

16 § Migrationsverket beslutar efter ansökan från en kommun om att det i kommunen ska införas en ordning med social prövning av boenden som utlänningar ordnar på egen hand.

Den sociala prövningen enligt första stycket innebär att Migrationsverket prövar om boendet ska godkännas.

SOU 2018:22 Författningsförslag

49

17 § En ordning med en social prövning får införas i kommuner där social och ekonomisk utsatthet förekommer eller i kommuner som tagit emot många utlänningar i eget boende under längre tid.

18 § I de kommuner där en ordning med social prövning har införts ska den som själv vill ordna sitt boende ansöka om att boendet ska prövas. Ansökan ska ges in till Migrationsverket.

För att boendet ska bli godkänt ska det ha en skälig boendestandard och vara av lämplig storlek för det antal personer som ska bo i det.

Avresecenter

19 § Migrationsverket ansvarar för avresecenter. Syftet med dessa center är att förbereda återvändandet till ett annat land och underlätta avresan från Sverige.

20 § Migrationsverket ska tilldela en utlänning plats i ett avresecenter om

1. ett beslut om avvisning, eller utvisning, eller om överföring enligt Dublinförordningen har fattats,

2. beslutet kan verkställas, samt

3. synnerliga skäl mot placering i avresecentret inte föreligger.

21 § En utlänning ska bo i ett avresecenter från det att han eller hon tilldelas en plats enligt 20 § och fram till dess att rätten till bistånd enligt denna lag upphör.

Insatser och aktiviteter

Syftet med insatserna och aktiviteterna

22 § Utlänningar som omfattas av denna lag ska erbjudas insatser som syftar till att förbereda för etablering i Sverige eller återvändande till ett annat land och aktiviteter som syftar till en meningsfull vardag.

Författningsförslag SOU 2018:22

50

Kommunernas ansvar

23 § En kommun ska erbjuda verksamhet åt de barn som vistas i ett ankomstcenter. Syftet med verksamheten är att förbereda barnet för fortsatt lärande, med utgångspunkt i barnets ålder och utbildningsbakgrund.

Uppgifter som framkommer om barnets utbildningsbakgrund och annan information som är relevant för en skolhuvudman att känna till ska dokumenteras och överlämnas till den kommun där barnet bor efter vistelsen i ett ankomstcenter, om barnets vårdnadshavare samtycker till det.

24 § En kommun ska erbjuda utlänningar

1. undervisning i svenska och lokalt anpassad samhällsinformation, och

2. insatser som syftar till att ge kunskap om och kontakter med den svenska arbetsmarknaden.

Kommunens ansvar för insatser enligt första stycket omfattar utlänningar som har fyllt 18 år och som inte har getts en plats i gymnasieskola eller gymnasiesärskola och som har undantag från kravet på arbetstillstånd.

25 § En kommun ska erbjuda utlänningar som nämns i 24 § andra stycket tillfälle att delta i aktiviteter i syfte att motverka passiv väntan på ett beslut om uppehållstillstånd. Utlänningen ska dessförinnan ha deltagit i insatser enligt 24 § första stycket 1.

Erbjudandet enligt första stycket ska lämnas när det har gått sex månader sedan ansökan om uppehållstillstånd lämnades in.

26 § Kommunernas ansvar enligt 24 och 25 §§ upphör när Migrationsverket har meddelat ett beslut i ett ärende om uppehållstillstånd.

27 § Utlänningar som deltar i en insats eller en aktivitet enligt denna lag ska inte anses som arbetstagare.

SOU 2018:22 Författningsförslag

51

De ska dock likställas med arbetstagare vid tillämpning av 2 kap. 1–9 §§, 3 kap. 1–4 och 6–13 §§, 4 kap. 1–4 och 8–10 §§, 5 kap. 1–3 §§ samt 7–9 kap. arbetsmiljölagen (1977:1160).

Därvid ska vad i arbetsmiljölagen sägs om arbetsgivare gälla den som svarar för den verksamhet i vilken utlänningen deltar.

Begränsningar beträffande insatser och aktiviteter

28 § En utlänning ska inte erbjudas insatser och aktiviteter enligt denna lag om han eller hon

1. försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att hålla sig undan,

2. underlåter att bo i ett ankomstcenter eller avresecenter enligt 9 eller 21 §, eller

3. bor i ett eget boende i en kommun där en ordning med social prövning har införts enligt 16 § och boendet inte har godkänts av Migrationsverket.

Bistånd

Olika former av bistånd

29 § Bistånd enligt denna lag lämnas i form av boende, dagersättning och särskilt bidrag.

Ansvariga myndigheter

30 § Migrationsverket svarar för att ekonomiskt bistånd i form av dagersättning och särskilt bidrag lämnas enligt denna lag.

Migrationsverket eller en kommun svarar för att bistånd i form av boende lämnas enligt denna lag.

Boende

31 § En utlänning som omfattas av denna lag har rätt till bistånd i form av boende.

Författningsförslag SOU 2018:22

52

Dagersättning

32 § En utlänning som omfattas av denna lag och som saknar egna medel har rätt till bistånd för sin dagliga livsföring (dagersättning).

Särskilt bidrag

33 § Utöver dagersättning enligt 32 § har en utlänning som omfattas av denna lag även rätt till bistånd för andra angelägna behov (särskilt bidrag).

Rätten till bistånd

34 § Bistånd enligt denna lag lämnas till utlänningar under förutsättning att de är registrerade vid ett ankomstcenter.

Dagersättning och särskilt bidrag får inte betalas ut för tid då en utlänning deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program som kan ge rätt till ersättning för deltagande i arbetsmarknadspolitiska insatser.

Utlänningar som vistas på ett statligt ordnat boende har rätt till bistånd även efter det att de har beviljats uppehållstillstånd, om de inte anvisats eller kunnat utnyttja en anvisad plats i en kommun.

Utlänningar som inte vistas på ett statligt ordnat boende har rätt till bistånd även under en månad från den dag de har beviljats uppehållstillstånd.

35 § En utlänning har inte rätt till dagersättning eller särskilt bidrag under den tid han eller hon

1. underlåter att bo i ett ankomstcenter eller avresecenter enligt 9 eller 21 §, eller

2. bor i ett eget boende i en kommun där en ordning med social prövning har införts enligt 16 § och boendet inte har godkänts av Migrationsverket,

Den som förlorar rätten till dagersättning och särskilt bidrag enligt första stycket ska dessförinnan ha erbjudits plats i ett center.

36 § Den som har inkomst av förvärvsarbete eller som har annan inkomst eller egna tillgångar och som har ett statligt eller kommunalt ordnat boende ska betala ett skäligt belopp som ersättning till

SOU 2018:22 Författningsförslag

53

Migrationsverket. När kost ingår i inkvarteringen ska skälig ersättning betalas även för detta.

Nedsättning av dagersättning med mera

37 § Dagersättning enligt 32 § får sättas ned för en utlänning som fyllt 18 år om han eller hon

1. försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att inte medverka till att klarlägga sin identitet,

2. försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att hålla sig undan, eller

3. väljer att inte delta i de insatser och aktiviteter som regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, har angett ska vara obligatoriska att delta i.

Nedsättning enligt första stycket får dock inte avse den del av ersättningen som är avsedd att täcka utgifter för utlänningens egen mathållning. Vidare får nedsättning enligt första stycket 3 endast ske om utlänningen kan tillförsäkras en rimlig levnadsstandard.

38 § Dagersättningen får sättas ned helt för en utlänning om han eller hon även efter det att nedsättning har gjorts enligt 37 §

1. försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att inte medverka till att klarlägga sin identitet, eller

2. försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att hålla sig undan,

om utlänningen erbjuds plats på ett boende och fri kost ingår i den erbjudna inkvarteringen.

39 § Bestämmelserna om nedsättning av dagersättning i 37–38 §§ tillämpas också i de fall en utlänning utan giltigt skäl vägrar att medverka till åtgärd som är nödvändig för att ett beslut om avvisning eller utvisning ska kunna verkställas.

Upphörande av rätten till bistånd enligt denna lag

40 § Rätten till bistånd enligt denna lag upphör

1. när uppehållstillstånd ges utom i fall som avses i 2 § 2 samt 34 § tredje och fjärde stycket, eller

Författningsförslag SOU 2018:22

54

2. när utlänningen lämnar landet. För en vuxen utlänning som inte bor tillsammans med ett eget barn under 18 år eller ett barn under 18 år för vilket han eller hon får anses ha trätt i föräldrarnas ställe upphör rätten till bistånd, om det inte är uppenbart oskäligt, också

1. när utlänningens tidsfrist för frivillig avresa enligt 8 kap. 21 § första stycket utlänningslagen (2005:716) löper ut, eller

2. när beslutet om avvisning eller utvisning får laga kraft, om beslutet inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa.

Rätten till bistånd upphör dock inte när den tidsfrist som anges i andra stycket 1 löper ut om beslutet om avvisning eller utvisning då inte får verkställas till följd av att Migrationsverket eller en domstol har beslutat om inhibition eller har beviljat ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. Rätten till bistånd upphör då, om det inte är uppenbart oskäligt, i stället en vecka efter det att beslutet om avvisning eller utvisning på nytt blir verkställbart.

41 § Om rätten till bistånd har upphört enligt 40 § andra eller tredje stycket och Migrationsverket eller en domstol därefter beslutar om inhibition i verkställighetsärendet eller beviljar ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen (2005:716), har utlänningen efter anmälan till Migrationsverket åter rätt till bistånd enligt denna lag. Blir beslutet om avvisning eller utvisning på nytt verkställbart upphör rätten till bistånd, om det inte är uppenbart oskäligt, en vecka efter den tidpunkten.

42 § Den som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas har inte rätt till bistånd.

43 § Om Migrationsverket eller en kommun begär det ska Polismyndigheten lämna den hjälp som behövs för att verkställa ett beslut enligt denna lag att en utlänning som inte längre har rätt till bistånd i form av boende ska lämna sin plats vid boendet.

Hjälp enligt första stycket får begäras endast om

1. det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att en polismans särskilda befogenheter enligt 10 eller 10 a § polislagen (1984:387) behöver tillgripas, eller

2. det annars finns synnerliga skäl.

SOU 2018:22 Författningsförslag

55

Övrigt

Överklagande av beslut

44 § Migrationsverkets beslut enligt denna lag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Migrationsverkets beslut om anvisning får dock inte överklagas.

45 § Migrationsverkets beslut får överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets utlänningen vistades när beslutet fattades.

Beslut i fråga om ekonomiskt bistånd enligt denna lag gäller omedelbart.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Rätt att föra talan

46 § Den som har fyllt 16 år har rätt att själv föra sin talan i mål eller ärenden enligt denna lag.

Delgivning

47 § I mål eller ärende enligt denna lag får delgivning inte ske enligt 3438 och 4751 §§delgivningslagen (2010:1932). I mål vid allmän förvaltningsdomstol får dock delgivning ske enligt 48 § första stycket 1 samma lag, om utlänningen har lämnat landet.

Tystnadsplikt

48 § Den som är eller har varit verksam inom verksamhet som drivs av enskild på uppdrag av Migrationsverket eller en kommun, får inte obehörigen röja vad han eller hon då har fått veta om enskildas personliga förhållanden.

Statlig ersättning

49 § En kommun som har ordnat bistånd i form av boende eller svarat för någon annan insats enligt denna lag har rätt till ersättning från staten.

Författningsförslag SOU 2018:22

56

Krig och krigsfara med mera

50 § Regeringen får meddela särskilda föreskrifter som avviker från denna lag, om Sverige är i krig eller krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara.

Bemyndiganden

51 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela förskrifter om

1. vilka grupper av utlänningar som ska bli föremål för anvisning,

2. förfarandet för fördelningen av anvisningar mellan kommuner,

3. vilka kriterier som får beaktas vid fördelningen av anvisningar, och

4. inom vilken tidsfrist mottagande i kommun ska ske.

52 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. kriterier för bedömningen av vilka kommuner som ska omfattas av en ordning med social prövning av boenden som utlänningar ordnar på egen hand,

2. ansökningsförfarandet vid en prövning enligt 16 §,

3. förandet av en förteckning över de kommuner som omfattas av en ordning med social prövning,

4. de kriterier som ska beaktas vid en social prövning enligt 18 § av boenden som utlänningar ordnar på egen hand och ansökningsförfarandet vid en sådan prövning, och

5. den sociala prövningen i övrigt.

53 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. de närmare förutsättningar som ska gälla för att utlänningen ska erbjudas insatser och aktiviteter,

2. vilka insatser och aktiviteter som ska vara obligatoriska för utlänningen att delta i, och

3. insatsernas och aktiviteternas närmare innehåll och omfattning.

SOU 2018:22 Författningsförslag

57

54 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fastställer grunder för beräkning av de belopp som avses i 32–33 och 36 §§ samt meddelar närmare föreskrifter om i vilka fall dagersättning och särskilt bidrag får beviljas.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020, då lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. ska upphöra att gälla.

Författningsförslag SOU 2018:22

58

1.2 Förslag till förordning om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar

Regeringen föreskriver följande.

Inledande bestämmelser

1 § I denna förordning finns kompletterande bestämmelser till lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar.

I förordningen (xxxx:xx) om mottagande av vissa utlänningar i kommun finns bestämmelser om anvisning och mottagande i kommun av sådana utlänningar som omfattas av lagen (xxxx:xx) mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar.

Social prövning av eget boende

2 § En ansökan enligt 16 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar ska ges in till Migrationsverket senast den 1 juli för att kommunen ska kunna omfattas av en ordning med social prövning under nästföljande år.

Den kommun som anser att den sociala prövningen ska upphöra i kommunen ska anmäla detta till Migrationsverket.

3 § Migrationsverket ska föra en förteckning över de kommuner där en ordning med en social prövning av utlänningars eget boende har införts.

4 § En ansökan enligt 18 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar ska göras skriftligt.

Ansökan ska ges in på förhand av den som har för avsikt att flytta till ett eget boende.

Ansökan ska innehålla en förklaring på heder och samvete att de uppgifter om boendet och personliga förhållanden som lämnas i ansökan är riktiga. Förklaringen ska vara underskriven av den sökande.

SOU 2018:22 Författningsförslag

59

5 § Den som ansöker om social prövning eller bor i ett boende som har godkänts vid en sådan prövning ska till Migrationsverket anmäla sådana ändrade förhållanden som kan påverka rätten till eget boende.

6 § Har en ansökan om social prövning avslagits, ska beslutet delges den sökande.

Vissa närmare bestämmelser om mottagandet

7 § Utlänningar som omfattas av 2 § 1 lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar ska inom tre dagar efter det att de lämnat in en ansökan om uppehållstillstånd av

Migrationsverket förses med ett dokument som intygar att innehavaren är asylsökande.

Vad som sägs i första stycket gäller inte om utlänningen hålls i förvar.

8 § När Migrationsverket eller en kommun tilldelar en utlänning som omfattas av 2 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar plats på ett boende ska verket eller kommunen, om han eller hon samtycker till det, se till att familjer i största möjliga utsträckning hålls samman.

9 § Migrationsverket ska så snart som möjligt försöka hitta familjemedlemmar till barn under 18 år som vid ankomsten till Sverige är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som efter ankomsten står utan sådan ställföreträdare och som omfattas av 2 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar.

Författningsförslag SOU 2018:22

60

Insatser och aktiviteter

Information i ankomstcenter

10 § Migrationsverket ska, i samverkan med Arbetsförmedlingen,

Arbetsmiljöverket och Tillväxtverket samt andra relevanta aktörer informera utlänningar om deras rättigheter och skyldigheter och lämna grundläggande information om det svenska samhället.

När det gäller utlänningar som enligt 11 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar ska anvisas boende i en kommun ska informationen särskilt fokusera på förutsättningarna att arbeta under asyltiden och den svenska arbetsmarknaden och om bostadsmarknaden.

Det är obligatoriskt för utlänningar att delta i verksamheten enligt första stycket. I 37 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar finns bestämmelser om nedsättning av dagersättning för utlänningar som inte deltar i obligatorisk verksamhet.

11 § Migrationsverket ska informera barn och dess vårdnadshavare om rätten till utbildning.

12 § Migrationsverket ska informera utlänningar om de förmåner som finns och om vad de ska göra för att få dessa. Verket ska också informera dem om skyldigheten att anmäla ändrade förhållanden enligt 5 och 22 §§.

Informationen ska lämnas så snart som möjligt och inte senare än 15 dagar efter det att ansökan om uppehållstillstånd har lämnats in.

Informationen ska ges skriftligen och på ett språk som de som ska ta emot informationen kan förväntas förstå. Vid behov får informationen även lämnas muntligen.

13 § Migrationsverket ska informera utlänningar om organisationer eller grupper av personer som tillhandahåller särskild juridisk rådgivning och om organisationer som kan bistå eller informera dem i fråga om villkoren för mottagandet, inklusive hälso- och sjukvård.

SOU 2018:22 Författningsförslag

61

Kartläggning i ankomstcenter

14 § Arbetsförmedlingen ska inom sju dagar från att ansökan om uppehållstillstånd har lämnats in kartlägga utlänningens utbildning och yrkeserfarenheter.

Arbetsförmedlingens ansvar enligt första stycket omfattar utlänningar som har fyllt 18 år och som enligt 11 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar ska anvisas boende i en kommun.

Det är obligatoriskt för utlänningen att bistå Arbetsförmedlingen i kartläggningen enligt första stycket. I 37 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar finns bestämmelser om nedsättning av dagersättning för utlänningar som inte deltar i obligatorisk verksamhet.

Samverkan med organisationer i det civila samhället

15 § Migrationsverket ska, i samverkan med det civila samhällets organisationer, erbjuda utlänningar som bor i ankomst- och avresecenter aktiviteter som syftar till en meningsfull vardag och insatser som syftar till att underlätta ett återvändande till ett annat land.

Migrationsverket ska ansvara för att kontrollera att organisationer som erbjuder verksamhet inom asylmottagandet uppfyller vissa grundläggande krav. Organisationens syften och verksamheter ska överensstämma med demokratins idéer samt med det allmännas uppdrag att verka för jämlikhet och att barnets rätt tas till vara. Den erbjudna verksamheten ska överensstämma med det övergripande målet för asylmottagandet.

Kontroll av arbetsgivare och anordnare

16 § Innan en utlänning erbjuds insatser eller aktiviteter enligt 24 eller 25 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar eller enligt 15 § som är förlagda till en arbetsplats ska den ansvariga myndigheten

Författningsförslag SOU 2018:22

62

1. innan någon erbjuds insatsen inhämta information för att säkerställa att arbetsgivaren eller anordnaren inte har näringsförbud, skatteskulder som har lämnats till Kronofogdemyndigheten för indrivning eller betalningsanmärkning som inte är obetydlig, och

2. samråda med den lokala arbetstagarorganisation som arbetsgivaren eller anordnaren är skyldig att förhandla med enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet.

Dagersättning

17 § Dagersättningen enligt 32 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar ska täcka kostnader för livsmedel, kläder och skor, fritidsaktiviteter, hygienartiklar och andra förbrukningsvaror.

Dagersättningen ska även täcka utgifter för hälso- och sjukvård, tandvård samt läkemedel om inte annat följer av förordningen (1994:362) om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar.

18 § När fri mat ingår i inkvarteringen lämnas en reducerad dagersättning.

Dagersättning per person lämnas med följande belopp.

Dagersättning inkl. egen mathållning

Dagersättning exkl. egen mathållning

Ensamstående 71 kr 24 kr Sammanboende 61 kr 19 kr Barn 0–3 år 37 kr 12 kr Barn 4–10 år 43 kr 12 kr Barn 11–17 år 50 kr 12 kr Hemmavarande vuxen 61 kr 19 kr

För familjer som har fler än två barn lämnas hel dagersättning endast för de två äldsta barnen. För vart och ett av de yngre barnen lämnas dagersättning med hälften av det belopp som gäller för barnet enligt tabellen.

SOU 2018:22 Författningsförslag

63

19 § Vid bedömningen av om en utlänning saknar egna medel ska inkomster av förvärvsarbete som understiger beloppen för dagersättning inte beaktas.

Särskilt bidrag

20 § Särskilt bidrag enligt 33 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar lämnas för kostnader som uppstår på grund av särskilda behov. Det särskilda bidraget får avse kostnader som är nödvändiga för en dräglig livsföring, till exempel kostnader för vinterkläder, glasögon, kosttillskott, utrustning för personer med funktionsnedsättning och spädbarnsutrustning.

Att särskilt bidrag i vissa fall får lämnas för avgifter för sjukvård, läkemedel och tandvård framgår av förordningen (1994:362) om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar.

Ansökan och anmälan om ändrade förhållanden

21 § Den som vill få dagersättning eller särskilt bidrag ska göra en skriftlig ansökan.

Ansökan ska innehålla en förklaring på heder och samvete att de uppgifter om ekonomiska och personliga förhållanden som lämnats i ansökan är riktiga. Förklaringen ska vara underskriven av den sökande.

22 § Den som ansöker om eller får dagersättning eller särskilt bidrag ska till den myndighet som lämnar det ekonomiska biståndet anmäla sådana ändringar i fråga om inkomst och andra förhållanden som kan antas påverka rätten till eller storleken av biståndet.

23 § Har en ansökan om dagersättning eller särskilt bidrag avslagits eller bifallits endast till viss del, ska beslutet delges den sökande.

Utbetalning och fordran

24 § Dagersättning betalas ut förskottsvis per månad, om inte särskilda skäl leder till annat.

Författningsförslag SOU 2018:22

64

25 § Fordran på dagersättning eller särskilt bidrag får inte överlåtas eller utmätas.

Uppgiftsskyldighet

26 § Migrationsverket och Arbetsförmedlingen ska till den ansvariga myndigheten i en anvisad kommun lämna de uppgifter om en utlänning som behövs för att kommunen ska kunna utföra sina uppgifter enligt lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar.

Uppgifter om ett barn som omfattas av lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar ska lämnas till den kommun som enligt 29 kap. 6 § skollagen (2010:800) är att betrakta som hemkommun så snart som möjligt efter det att en ansökan om uppehållstillstånd har lämnats in, eller när det annars finns anledning, förutsatt att barnets vårdnadshavare samtycker till det. Syftet är att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt skollagen (2010:800).

27 § Den anvisade kommunen ska till Arbetsförmedlingen lämna de uppgifter som behövs i ett ärende om etableringsinsatser enligt förordning (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

Bemyndiganden

28 § Migrationsverket får meddela föreskrifter om

1. ansökningsförfarandet vid en prövning enligt 16 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar,

2. förandet av en förteckning över de kommuner som omfattas av en ordning med social prövning,

3. de kriterier som ska beaktas vid en social prövning enligt 18 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar av boenden som utlänningar ordnar på egen hand och ansökningsförfarandet vid en sådan prövning, och

4. den sociala prövningen i övrigt.

SOU 2018:22 Författningsförslag

65

29 § Migrationsverket får meddela föreskrifter om

1. de närmare förutsättningar som ska gälla för att utlänningar ska erbjudas insatser och aktiviteter, och

2. innehåll och omfattning i fråga om insatser och aktiviteter i ankomst- och avresecenter.

30 § Föreskrifter för verkställighet av denna förordning meddelas av Migrationsverket.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020, då förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl. ska upphöra att gälla.

Författningsförslag SOU 2018:22

66

1.3 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2016:38 ) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning

dels att 6 och 8 §§ ska ha följande lydelse,

dels att 7 § ska upphöra att gälla.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §

Den myndighet som regeringen bestämmer får i enskilda fall be-

sluta om anvisning enligt 5 §.

Migrationsverket får besluta om

anvisning enligt 5 §.

En nyanländ som tidigare har anvisats boende i en kommun med stöd av 11 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar anses anvisad för bosättning i en kommun enligt denna lag.

8 §

Regeringen får meddela föreskrifter om

– fastställande av antalet nyanlända som ska anvisas under ett visst år,

den närmare prioriteringen av vilka nyanlända som ska omfattas av anvisningar under året,

– prioriteringen av vilka nyanlända som ska omfattas av anvisningar,

– förfarandet för fördelningen av anvisningar mellan kommuner, – vilka kriterier, utöver de som

anges i 7 §, som får beaktas vid

fördelningen av anvisningar, och

– vilka kriterier som får beaktas vid fördelningen av anvisningar, och

– inom vilken tidsfrist mottagande i kommunen ska ske.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.

SOU 2018:22 Författningsförslag

67

1.4 Förslag till förordning om mottagande av vissa utlänningar i kommun

Regeringen föreskriver följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om anvisning och mottagande i kommun av vissa utlänningar som omfattas av

1. lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar, och

2. lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning.

2 § Förordningen är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen, 51 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar samt 8 § lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning.

Andelstal

3 § Migrationsverket ska besluta om varje kommuns andel av mottagandet av utlänningar som anvisas och omfattas av denna förordning (andelstal). Andelstalen ska beslutas i förväg för ett kalenderår i taget.

4 § Vid framtagandet av andelstalen ska Migrationsverket ta hänsyn till kommunens arbetsmarknadsförutsättningar, befolkningsstorlek samt det sammantagna mottagandet av ensamkommande barn och utlänningar som omfattas av denna förordning.

5 § Inför beslut om andelstal ska länsstyrelsen föra dialog med länets kommuner och redovisa resultatet till Migrationsverket.

Migrationsverket får inom ett län besluta om en omfördelning av andelstalen mellan kommuner. De berörda kommunerna ska vara överens om omfördelningen.

Författningsförslag SOU 2018:22

68

6 § Migrationsverket ska följa andelstalen enligt 3 § vid beslut om anvisning enligt

1. 11 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar, och

2. 6 § lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning.

Anvisning och mottagande i kommunen

Asylsökande med flera

7 § Vid bedömningen av vilka utlänningar som omfattas av lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar som ska anvisas till en kommun ska hänsyn tas till hur omfattande handläggningsåtgärder som kommer att krävas i ärendet samt vilket beslut som kan komma att fattas i ärendet.

8 § Ett beslut om anvisning till en kommun bör fattas inom sju dagar från den dag utlänningen lämnade in en ansökan om uppehållstillstånd.

Nyanlända invandrare

9 § Endast nyanlända invandrare som är registrerade vid Migrationsverkets ankomstcenter eller som har beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 2 § utlänningslagen ska omfattas av anvisningar enligt 6 § lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning.

10 § Vid anvisning som avser en nyanländ invandrare som har beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716) får Migrationsverket besluta om en längre tidsfrist än vad som anges i 11 §.

SOU 2018:22 Författningsförslag

69

Gemensamma bestämmelser

11 § I beslutet om anvisning ska det anges när kommunen senast ska ta emot en utlänning. Den tidpunkt för kommunens mottagande som anges i beslutet om anvisning får inte sättas senare än tre veckor från tidpunkten för beslutet.

12 § Ett beslut om anvisning ska omfatta en utlänning och, i förekommande fall, andra utlänningar som ingår i samma hushåll oavsett om dessa omfattas av 7 och 9 §§ eller inte.

Uppgiftsskyldighet

13 § Migrationsverket ska till den ansvariga myndigheten i en anvisad kommun lämna de uppgifter om en nyanländ invandrare som behövs för kommunens mottagande.

Bestämmelser om uppgiftsskyldighet gällande sådana utlänningar som omfattas av lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar finns i 26 § förordningen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar.

Överklagande

14 § Beslut enligt denna förordning får inte överklagas.

Bemyndiganden

15 § Migrationsverket får meddela föreskrifter som anger

1. vilka grupper av utlänningar som ska omfattas av anvisningar,

2. förfarandet för fördelningen av anvisningar mellan kommuner, och

3. vilka kriterier, utöver de som anges i 4 §, som får beaktas vid fördelningen av anvisningar.

Författningsförslag SOU 2018:22

70

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020, då förordningen (2016:39) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning samt förordningen (2016:40) om fördelning av anvisningar till kommuner ska upphöra att gälla.

SOU 2018:22 Författningsförslag

71

1.5 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2001:454 ) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

I denna lag avses med socialtjänst

1. verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst och den särskilda lagstiftningen om vård utan samtycke av unga eller av missbrukare,

2. verksamhet som i annat fall enligt lag handhas av socialnämnd,

3. verksamhet som i övrigt bedrivs av Statens institutionsstyrelse,

4. verksamhet hos kommunal invandrarbyrå,

5. verksamhet enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade,

6. handläggning av ärenden om

bistånd som lämnas av socialnämnd enligt lagstiftning om mottagande av asylsökande m.fl.,

6. verksamhet som bedrivs av

en kommun med stöd av lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar,

8. handläggning av ärenden om

tillstånd till parkering för rörelsehindrade, och

9. verksamhet enligt lagen

(2007:606) om utredningar avseende vissa dödsfall.

7. handläggning av ärenden om

tillstånd till parkering för rörelsehindrade, och

8. verksamhet enligt lagen

(2007:606) om utredningar avseende vissa dödsfall.

Med socialtjänst avses även tillsyn, uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och administration av verksamhet som avses i första stycket 1–9.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.

Författningsförslag SOU 2018:22

72

1.6 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2002:546 ) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

Härigenom föreskrivs att 1 och 5 §§ lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Denna lag tillämpas vid behandling av personuppgifter i Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska verksamhet.

Lagen tillämpas också vid behandlingen av personuppgifter i den verksamhet Arbetsförmedlingen bedriver med stöd av lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar.

Lagen ska inte tillämpas i den del av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten som även utgör hälso- och sjukvårdsverksamhet enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). I den delen av verksamheten tillämpas i stället patientdatalagen (2008:355).

Lagen gäller endast om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier.

5 §

Arbetsförmedlingen får behandla personuppgifter för tillhandahållande av information som behövs inom

1. Försäkringskassans, Centrala studiestödsnämndens eller arbetslöshetskassornas verksamhet som underlag för beslut om och kontroll av förmåner, ersättningar och andra stöd,

2. Skatteverkets verksamhet som underlag för beslut om och kontroll av skatt,

SOU 2018:22 Författningsförslag

73

3. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens verksamhet som avser tillsyn och uppföljning samt utfärdande av intyg enligt 48 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring,

4. Kronofogdemyndighetens verksamhet som underlag för bedömning enligt 4 kap. utsökningsbalken av i vilken utsträckning en gäldenär har utmätningsbar egendom,

5. socialnämndernas verksamhet som underlag för beslut om och kontroll av ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. socialtjänstlagen (2001:453),

6. Migrationsverkets verksamhet som underlag för beslut om bistånd enligt lagen (1994:137)

om mottagande av asylsökande m.fl., samt

7. kompletterande aktörers

verksamhet enligt uppdrag från Arbetsförmedlingen.

6. Migrationsverkets verksamhet som underlag för beslut om bistånd enligt lagen (xxxx:xx) om

mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar,

7. kommunernas verksamhet

enligt lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar, samt

8. kompletterande aktörers

verksamhet enligt uppdrag från Arbetsförmedlingen.

Arbetsförmedlingen får även behandla personuppgifter för att tillhandahålla information till riksdagen eller regeringen eller till annan för att fullgöra uppgiftslämnande i enlighet med lag eller förordning. I övrigt gäller 9 § första stycket d och andra stycket personuppgiftslagen (1998:204).

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.

Författningsförslag SOU 2018:22

74

1.7 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2008:344 ) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl.

Härigenom föreskrivs att 7 § lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande ska ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 §

Ett landsting ska, om det inte är uppenbart obehövligt, erbjuda utlänningar som avses i 4 § en hälsoundersökning. Ett sådant erbjudande ska lämnas när en sådan utlänning som avses i 4 § första stycket 1 eller 2 har etablerat boende inom landstinget. Övriga utlänningar ska erbjudas hälsoundersökning så snart det lämpligen kan ske.

Den som bor i ett sådant ankomstcenter som avses i 8 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar ska erbjudas hälsoundersökningen så snart som möjligt efter det att en ansökan om uppehållstillstånd har lämnats in.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.

SOU 2018:22 Författningsförslag

75

1.8 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs att 20 kap.28 och 31 §§skollagen (2010:80) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

20 kap.

28 §

Hemkommunen är skyldig att se till att utbildning i svenska för invandrare erbjuds dem som enligt 31 § första stycket har rätt att delta i utbildningen.

När det gäller den som enligt 31 § andra stycket har rätt att delta i utbildning i svenska för invandrare är det den kommun där han eller hon stadigvarande arbetar som är skyldig att se till att utbildningen erbjuds honom eller henne.

Den kommun som enligt 29 kap. 6 § är att betrakta som hemkommun får erbjuda utbildning i svenska för invandrare till den som enligt 31 § tredje stycket medges rätt att delta i utbildningen.

20 kap.

31 §

En person har rätt att delta i utbildning i svenska för invandrare från och med andra kalenderhalvåret det år han eller hon fyller 16 år, om han eller hon

1. är bosatt i landet, och

2. saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge.

En finländsk medborgare som stadigvarande arbetar i en svensk kommun, men är bosatt i Finland nära gränsen till Sverige och saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge, har från och med andra kalenderhalvåret det år han eller hon fyller 16 år också rätt att delta i utbildning i svenska för invandrare.

Författningsförslag SOU 2018:22

76

En utlänning som omfattas av lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar, och som saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge, får medges rätt att delta i utbildning i svenska för invandrare från och med andra kalenderhalvåret det år han eller hon fyller 16 år.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.

SOU 2018:22 Författningsförslag

77

1.9 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2013:156 ) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare

Härigenom föreskrivs att det i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare ska införas två nya paragrafer, 2 b § och 3 a §, av följande lydelser.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 b §

Lagen gäller även för utlänningar som omfattas av lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar.

3 a §

En kommun får erbjuda samhällsorientering till de utlänningar som omfattas av lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.

Författningsförslag SOU 2018:22

78

1.10 Förslag till förordning om länsstyrelsernas uppdrag avseende asylsökande och ensamkommande barn

Regeringen föreskriver följande.

Tillämpningsområde

1 § Denna förordning är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen och innehåller bestämmelser om länsstyrelsernas uppdrag när det gäller mottagandet av asylsökande och av ensamkommande barn. Förordningen innehåller även bestämmelser om statsbidrag för kostnadseffektiva boendeformer och kapacitetshöjande åtgärder.

2 § Med asylsökande avses en utlänning som avses i 2 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar.

Med ensamkommande barn avses barn under 18 år som vid ankomsten till Sverige är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som efter ankomsten står utan sådan ställföreträdare, och som avses i 2 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar.

Mottagandet av asylsökande

3 § Länsstyrelsen ska verka för att det finns beredskap och kapacitet hos kommunerna att ta emot personer som omfattas av lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar och lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning.

Länsstyrelsen ska därvid särskilt verka för att kommunerna inom länet tar fram kostnadseffektiva boendeformer för asylsökande och att kommunerna har beredskap och kapacitet att klara av tillfälliga ökningar och minskningar av antalet asylsökande i asylmottagandet.

SOU 2018:22 Författningsförslag

79

4 § Länsstyrelsen ska stödja kommunerna inom länet i deras uppdrag att anordna insatser och aktiviteter för asylsökande enligt 23– 26 §§ lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar.

Mottagandet av ensamkommande barn

5 § Länsstyrelsen ska verka för att det finns beredskap och kapacitet hos kommunerna i länet att ta emot ensamkommande barn.

Gemensamma bestämmelser

6 § Länsstyrelsen ska verka för långsiktighet och hållbarhet i mottagandet.

Länsstyrelsen ska föra dialog med kommunerna utifrån Migrationsverkets prognoser över mottagningsbehovet och ska verka för samverkan mellan kommuner inom länet.

Länsstyrelsen ska även verka för regional samverkan mellan kommuner och statliga myndigheter, organisationer i det civila samhället samt andra relevanta aktörer.

7 § Länsstyrelsen ska på regional och kommunal nivå följa upp kommunernas beredskap och kapacitet avseende mottagandet av asylsökande och ensamkommande barn.

Länsstyrelsen ska på regional och kommunal nivå följa upp kommunernas arbete med tidiga insatser för asylsökande.

Statsbidrag för kostnadseffektiva boendeformer och kapacitetshöjande åtgärder

8 § Länsstyrelsen får, i mån av tillgång på medel, lämna statsbidrag till kommuner för åtgärder som avser skapa kostnadseffektiva boendeformer för asylsökande och ensamkommande barn, eller utveckla kommunernas kapacitet att klara av tillfälliga ökningar och minskningar av antalet asylsökande och ensamkommande barn.

Författningsförslag SOU 2018:22

80

9 § Länsstyrelsen prövar frågan om statsbidrag enligt 8 § efter ansökan och betalar ut bidraget.

En kommun som tagit emot statsbidrag enligt första stycket ska lämna en ekonomisk redovisning av de utbetalda medlen och en redovisning av vad medlen har använts till.

Bemyndigande

10 § Länsstyrelsen i Jönköpings län får meddela föreskrifter om förfarandet för ansökan och redovisning enligt 9 §.

Återbetalning och återkrav

11 § Den som har tagit emot statsbidrag enligt denna förordning är återbetalningsskyldig om

1. medlen har lämnats på felaktig grund eller med ett för högt belopp,

2. medlen helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har använts för avsett ändamål, eller

3. mottagaren inte har lämnat en sådan redovisning som avses i 9 §.

12 § En upplysning om bestämmelserna i 11 § ska tas in i beslutet om statsbidrag.

13 § Om någon är återbetalningsskyldig enligt 11 §, ska länsstyrelsen besluta att helt eller delvis kräva tillbaka statsbidraget.

Om det finns särskilda skäl för det, får länsstyrelsen besluta att helt eller delvis sätta ned eller avstå från krav på återbetalning.

Överklagande

14 § Beslut enligt 9 och 11 §§ får inte överklagas.

SOU 2018:22 Författningsförslag

81

Uppgifter för Migrationsverket

15 § Migrationsverket ska hålla sådan information tillgänglig för länsstyrelsen som behövs för länsstyrelsens uppdrag enligt 5 § om dialog med kommunerna om mottagningsbehovet inom länet.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020, då förordningen (2016:1363) om länsstyrelsernas uppdrag avseende insatser för asylsökande och vissa nyanlända invandrare, samt förordningen (2016:1364) om statsbidrag till verksamheter för asylsökande m.fl. ska upphöra att gälla.

Författningsförslag SOU 2018:22

82

1.11 Förslag till förordning om statlig ersättning för asylsökande m.fl.

Regeringen föreskriver följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om kommuners och landstings rätt till statlig ersättning för vissa kostnader för asylsökande och vissa andra utlänningar.

2 § Migrationsverket prövar frågor om och betalar ut ersättning enligt denna förordning.

3 § En kommun eller ett landsting som har tagit emot asylsökande och vissa andra utlänningar har rätt till

– ersättning för boende för asylsökande enligt 4–7 §§, – ersättning för insatser för asylsökande enligt 8 §, – ersättning för insatser för barn i ankomstcenter enligt 9 §, – ersättning för utbildning enligt 10–12 §§, – ersättning för mottagande av ensamkommande barn enligt 13– 18 §§, och

– ersättning för vård av barn i ett annat hem än det egna enligt 19 §.

Ersättning för boende för asylsökande

4 § En kommun har rätt till en schablonersättning för kostnader för boendeplatser åt utlänningar som Migrationsverket har anvisat till kommunen enligt 11 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar.

Rätten till ersättning gäller till och med 30 dagar efter det att utlänningen har beviljats uppehållstillstånd.

5 § Schablonersättningen ska betalas ut för det antal boendeplatser som kommunen beräknas behöva ställa till förfogande under innevarande kalenderår.

SOU 2018:22 Författningsförslag

83

Migrationsverket ska fastställa platsantalet för nästkommande år utifrån det fastställda andelstalet för nästkommande år enligt 3 § förordningen (xxxx:xx) om mottagande av vissa utlänningar i kommun och det uppskattade nationella behovet av boendeplatser som framgår av Migrationsverkets sista verksamhets- och utgiftsprognos under innevarande år.

Ersättningen är xx kronor per boendeplats och dygn.

6 § Ersättning enlig 4–5 § ska sättas ned om kommunen inte tar emot utlänningar i boenden enligt 5 §.

Nedsättningen ska ske genom att ersättningen multipliceras med kvoten av antalet boendedygn som kommunen har tillhandahållit under ersättningsperioden i förhållande till antalet boendedygn som kommunen enligt anvisningar skulle ha tillhandhållit under samma ersättningsperiod.

Om kommunen något dygn under ersättningsperioden har tillhandahållit boende för fler utlänningar än det fastställda platsantalet ska de tillhandhållna boendedygnen utöver platsantalet inte inkluderas i täljaren. Om kommunen något dygn under ersättningsperioden enligt anvisningar skulle ha tillhandahållit boende för fler utlänningar än det fastställda platsantalet ska de boendedygn som kommunen enligt anvisningar skulle tillhandahållit utöver antalet platser inte inkluderas i nämnaren.

7 § För de dygn under ersättningsperioden då kommunen har tillhandahållit boende för fler utlänningar än det fastställda platsantalet ska ersättning betalas ut för tillhandahållna boendedygn utöver antalet platser.

Ersättningen är xx kronor per boendedygn.

Ersättning för insatser för asylsökande

8 § En kommun har rätt till schablonersättning för kostnader för insatser för utlänningar som bor i en kommun efter anvisning av

Migrationsverket eller som bor i eget boende med stöd av lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar.

Författningsförslag SOU 2018:22

84

De insatser som avses är

1. undervisning i svenska och lokalt anpassad samhällsinformation och insatser som syftar till att ge kunskap om och kontakter med den svenska arbetsmarknaden, samt

2. aktiviteter som syftar till att motverka passiv väntan för utlänningar som har väntat mer än sex månader på beslut i sitt ärende om uppehållstillstånd.

Ersättning ska betalas ut med xx kronor per person som uppfyller villkoren enligt första stycket, första gången utlänningen tas emot i en kommun. Denna del av ersättningen avser kostnader för insatser enligt andra stycket 1.

Ersättning ska även betalas ut med xx kronor per person som uppfyller villkoren enligt första stycket och där sex månader har gått sedan en ansökan om uppehållstillstånd lämnades in. Denna del av ersättningen avser kostnader för insatser enligt andra stycket 2.

Ersättning för insatser för barn i ankomstcenter

9 § En kommun har rätt till schablonersättning för kostnader för insatser för barn i ankomstcenter. Ersättningen ska beräknas utifrån antalet boendeplatser vid tidpunkten för utbetalningen samt den förväntade andelen av dessa platser som kommer att beläggas med barn.

Ersättningen uppgår till xx kronor per boendeplats.

Ersättning för barn i förskola och skola

10 § En kommun eller ett landsting har rätt till ersättning för kostnader för utbildning för

1. barn som avses i 2 § samt 34 § tredje och fjärde stycket lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar, och

2. barn som vistas här enligt ett beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen (2005:716).

Ersättning får betalas ut för barn som vistas på ett statligt ordnat boende eller i en kommun och som enligt 29 kap. 2 § andra stycket 1 eller 2 skollagen (2010:800) ska anses som bosatta här vid

SOU 2018:22 Författningsförslag

85

tillämpningen av nämnda lag och därför har rätt till utbildning enligt den lagen.

11 § Schablonersättning enligt 10 § ska betalas ut för kostnader för utbildning för barn som vistas i kommunen den sista dagen i varje månad, förutom juni, juli och augusti enligt följande:

– xx kronor per år för barn i åldrarna 3–5 år, – xx kronor per år för ett 6 år gammalt barn, – xx kronor per år för barn i åldrarna 7–15 år, och – xx kronor per år för barn och unga i åldrarna 16–18 år. Schablonersättningen ska beräknas utifrån barnets ålder vid utgången av månaden innan ersättningen betalas ut. Rätten till ersättning inträder efter att barnet har vistats i Sverige under minst 30 dagar.

Med utbildning avses verksamhet inom skolformerna förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola eller gymnasiesärskola.

Ersättning för extraordinära utbildningskostnader

12 § Utöver den schablonersättning som ska betalas ut enligt 10 § får, efter särskild prövning, ersättning betalas ut till en kommun eller ett landsting för extra kostnader för ett barn i förskola eller för en elev med behov av särskilt stöd och för andra extraordinära kostnader för sådan utbildning.

Ersättning för beredskap och kapacitet för mottagande av ensamkommande barn

13 § En kommun har rätt till en årlig ersättning för beredskap och kapacitet för mottagande av ensamkommande barn som Migrationsverket ska anvisa till kommunen enligt 14 § 2 lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar (boendeanvisning) i form av en schablonersättning med en fast och en rörlig del.

Den fasta delen av schablonersättningen som ska betalas ut är xx kronor per kommun.

Författningsförslag SOU 2018:22

86

Den rörliga delen av schablonersättningen ska betalas ut för det antal barn som kommunen beräknas ta emot under innevarande kalenderår. Antalet barn ska beräknas på kommunens fastställda andel och det uppskattade nationella behovet under året som framgår av den prognos som fastställs av Migrationsverket i februari varje år.

Ersättningen är xx kronor per barn.

Ersättning för kostnader för mottagande av ensamkommande barn

14 § En kommun har rätt till ersättning för kostnader för mottagande av ensamkommande barn som Migrationsverket har anvisat till en kommun enligt 14 § 2 lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar (boendeanvisning). Ersättningen betalas ut under den tid som barnets ansökan om uppehållstillstånd prövas från och med det datum som anges i beslutet om boendeanvisning. Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås, betalas ersättning ut fram till dess att rätten till bistånd har upphört enligt lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar. Ersättning betalas ut som längst fram till dess att barnet fyller 18 år, om inte annat följer av 16 §.

Schablonersättning ska betalas ut med xx kronor per barn och dygn, förutsatt att boendet anordnas utanför Migrationsverkets ankomst- eller avresecenter.

Ersättning för vissa vårdinsatser för ensamkommande barn och unga

15 § En kommun har utöver schablonersättningen enligt 14 § rätt till ersättning för kostnader för vård som ges till barn under 18 år med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Ersättning ska även betalas ut för kostnader för vård när det finns ett vårdbehov på grund av sådana förhållanden som avses i 2 eller 3 § samma lag men vården ges med stöd av socialtjänstlagen (2001:453).

Ersättning ska betalas ut för kommunens faktiska kostnad per barn och dygn för den del av kostnaden som överstiger beloppet för schablonersättningen enligt 14 §.

SOU 2018:22 Författningsförslag

87

16 § För personer som avses i 14 och 15 §§ och som har fyllt 18 men inte 21 år ska ersättning betalas ut för kostnader för vård som ges med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Ersättning ska även betalas ut för kostnader för vård när det finns ett vårdbehov på grund av sådana förhållanden som avses i 3 § samma lag men vården ges med stöd av socialtjänstlagen (2001:453). Rätten till ersättning förutsätter att vården har påbörjats innan barnet har fyllt 18 år.

Ersättning ska betalas ut för kommunens faktiska kostnad per person och dygn.

Ersättning för ankomstanvisning av ensamkommande barn

17 § En kommun där ett ensamkommande barn vistas under tiden för ankomstanvisning enligt 14 § 1 lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar har rätt till ersättning för kostnader för boendet. Rätten till ersättning gäller fram till det datum som anges i beslutet om boendeanvisning enligt 14 § 2 samma lag.

Schablonersättning ska betalas ut för det antal ankomstplatser som kommunen beräknas behöva ställa till förfogande under innevarande kalenderår. Platsantalet för nästkommande år ska fastställs av Migrationsverket utifrån det uppskattade nationella behovet av ankomstplatser under året som framgår av Migrationsverkets sista verksamhets- och utgiftsprognos under innevarande år och utifrån Migrationsverkets bedömning av i vilka kommuner ensamkommande barn kommer att ansöka om uppehållstillstånd. Endast kommuner där ett ankomstcenter är beläget ska tilldelas ankomstplatser.

Ersättningen är xx kronor per boendeplats och dygn. För anvisningar utöver det fastställda antalet platser och för anvisningar till kommuner som inte har något fastställt platsantal ska ersättning betalas ut per barn och dygn.

Ersättningen är xx kronor per barn och dygn.

Författningsförslag SOU 2018:22

88

Ersättning för vissa socialtjänstkostnader för ensamkommande barn

18 § Utöver det som anges i 13–17 §§ har en kommun rätt till ersättning i form av en schablonersättning som avser kostnader för en utredning enligt 11 kap.1 och 2 §§socialtjänstlagen (2001:453), god man, resor, tolk och andra relaterade kostnader för mottagandet av de barn som Migrationsverket har anvisat till kommunen enligt 14 § 2 lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar (boendeanvisning).

Schablonersättningen ska betalas ut med xx kronor per barn som omfattas av Migrationsverkets beslut om anvisning. Ersättningen ska endast betalas ut vid ett tillfälle per barn och kommun.

Ersättning för vård av barn i ett annat hem än det egna

19 § För andra barn än sådana som avses i 13 § har en kommun rätt till ersättning för kostnader för vård i ett annat hem än barnets eget, om barnet omfattas av 2 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar och vården ges med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Ersättning betalas ut under den tid som barnets ansökan om uppehållstillstånd prövas. Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås, betalas ersättning ut fram till dess att rätten till bistånd har upphört enligt lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar.

Rätten till ersättning gäller till dess att barnet fyller 18 år. Om vården har påbörjats före 18 års ålder gäller dock rätten till ersättning till dess att personen fyller 21 år. Rätten till ersättning efter 18 års ålder är begränsad till sådan vård som ges med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga eller vård när det finns ett vårdbehov på grund av sådana förhållanden som avses i 3 § samma lag men vården ges med stöd av socialtjänstlagen.

Ersättning ska betalas ut för kommunens faktiska kostnad per barn och dygn.

SOU 2018:22 Författningsförslag

89

Utbetalning av ersättning

20 § Ersättning för kostnader enligt 12, 15–16, och 19 §§ ska efter ansökan betalas ut kvartalsvis i efterskott.

En ansökan om ersättning ska ha kommit in till Migrationsverket inom sex månader från utgången av det kvartal som ansökan avser. Om ansökan avser ersättning enligt 12 §, ska den ha kommit in till Migrationsverket senast sex månader efter det kvartal som barnet eller den unge har genomgått utbildning.

21 § Schablonersättning enligt 4–5, 8–11, 13–14 och 17–18 ska betalas ut utan att en ansökan behöver göras.

Ersättning enligt 4–5 §§ betalas ut för perioder som omfattar tre kalendermånader (ersättningsperiod). Utbetalning ska göras månaden efter utgången av varje ersättningsperiod.

Ersättning enligt 8 § tredje stycket betalas ut vid utgången av månaden efter den månad då utlänningen togs emot i kommunen. Ersättning enligt 8 § fjärde stycket betalas ut vid utgången av den sjunde månaden efter det att utlänningen ansökte om uppehållstillstånd.

Ersättning enligt 9 § betalas ut kvartalsvis i efterskott. Ersättning enligt 10–11 §§ ska betalas ut månadsvis i efterskott. Ersättning enligt 13 § andra stycket ska betalas ut under januari det år som ersättningen avser. Ersättning enligt 13 § tredje stycket ska betalas ut före utgången av mars det år som ersättningen avser.

Ersättning enligt 14 och 18 §§ ska betalas ut månadsvis i efterskott.

Ersättning enligt 17 § andra stycket betalas ut under januari det år ersättning avser. Ersättning enligt 17 § fjärde stycket betalas ut kvartalsvis i efterskott.

Utbetalning får göras efter de angivna tidpunkterna om det finns särskilda skäl.

Skyldigheten att lämna uppgifter

22 § Kommuner och landsting är skyldiga att lämna de uppgifter som krävs till Migrationsverket för att deras rätt till ersättning enligt denna förordning ska kunna bedömas.

Författningsförslag SOU 2018:22

90

Återbetalning och återkrav

23 § Ersättning som en kommun eller ett landsting har tagit emot enligt denna förordning får krävas åter helt eller delvis om den betalats ut till följd av att kommunen eller landstinget har lämnat oriktiga eller ofullständiga uppgifter.

Om ett fel som avses i första stycket inte har orsakats av mottagaren av ersättningen, är mottagaren återbetalningsskyldig om han eller hon insett eller skäligen borde ha insett felet.

En upplysning om bestämmelserna i denna paragraf ska tas in i beslutet om ersättning.

Överklagande

24 § I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol.

Bemyndigande

25 § Migrationsverket får, efter att ha gett Sveriges Kommuner och

Landsting tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om verkställighet av denna förordning.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020, då förordningen (2017:193) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. upphör att gälla.

SOU 2018:22 Författningsförslag

91

1.12 Förslag till förordning om statlig ersättning för mottagandet av vissa utlänningar

Regeringen föreskriver följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om kommuners och landstings rätt till statlig ersättning för mottagandet av vissa utlänningar.

2 § Migrationsverket prövar frågor om och betalar ut ersättning enligt denna förordning.

3 § En kommun eller ett landsting har rätt till

1. grundersättning enligt 8–9 §§,

2. ersättning för initiala kostnader för mottagandet enligt 10–14 §§,

3. ersättning för mottagandet av ensamkommande barn och unga enligt 15–21 §§,

4. ersättning för kostnader för hälsoundersökning enligt 22 §, och

5. ersättning för betydande kostnader för vård och omsorg enligt 23 §.

4 § Ersättning enligt 3 § lämnas för utlänningar som har ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring, om det har beviljats enligt

– 5 kap. 1, 2, 4, 6 eller 11 § utlänningslagen (2005:716), – 12 kap. 18 § utlänningslagen, – 21 eller 22 kap. utlänningslagen, eller – någon av 16 c16 h §§ lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige.

5 § Ersättning enligt 3 § lämnas för utlänningar som har ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring på grund av anknytning till en person som har beviljats uppehållstillstånd med stöd av någon av de bestämmelser som anges i 4 §.

Ersättning enligt 3 § lämnas även för en utlänning som är ett ogift barn och som har ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring på grund av anknytning till en person som i sin

Författningsförslag SOU 2018:22

92

tur har beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 § första stycket 4 utlänningslagen (2005:716) på grund av anknytning till en person som avses i 4 §.

Ersättning för utlänning som omfattas av första eller andra stycket lämnas under förutsättning att

1. utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd inom sex år från det att den person som utlänningen har anknytning till först togs emot i en kommun, och

2. den person som utlänningen har anknytning till inte var svensk medborgare vid tidpunkten för utlänningens ansökan om uppehållstillstånd.

6 § Ersättning enligt 3 § lämnas även för utlänningar som har haft ett uppehållstillstånd som avses i 4 eller 5 § och som inom giltighetstiden för det uppehållstillståndet har ansökt om ett nytt eller fortsatt tillstånd som avses i 4 eller 5 §. Om ansökan avslås eller beviljas på annan grund än vad som avses i 4 eller 5 § lämnas ersättning fram tills beslutet har fått laga kraft.

7 § För utlänningar som har varit registrerade vid ett ankomstcenter eller som har beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716) ska tidpunkten då utlänningen först togs emot i kommunen anses vara då han eller hon faktiskt togs emot i kommunen. För övriga utlänningar som omfattas av 4–6 §§ ska tidpunkten då utlänningen först togs emot i en kommun anses vara då han eller hon folkbokfördes i kommunen enligt uppgift i folkbokföringsdatabasen enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet.

Grundersättning

8 § En kommun har rätt till en årlig grundersättning enligt 9 § för mottagande av utlänningar som avses i 4–6 §§.

9 § Den årliga grundersättningen motsvarar fem prisbasbelopp enligt 2 kap.6 och 7 §§socialförsäkringsbalken.

SOU 2018:22 Författningsförslag

93

Ersättning för initiala kostnader för mottagandet

10 § En kommun har rätt till schablonersättning för initiala kostnader för

1. mottagande och praktisk hjälp i samband med bosättning,

2. särskilda introduktionsinsatser inom skola, förskola, fritidshem och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen (2010:800),

3. kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare eller motsvarande utbildning för den som har rätt att delta i sådan utbildning enligt skollagen,

4. sådan kommunal vuxenutbildning som särskilt anpassats för utlänningar som omfattas av 14 § förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare,

5. samhällsorientering,

6. tolkning,

7. andra insatser för att underlätta etablering i samhället,

8. ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) under de två första åren som en utlänning vistas i en kommun efter beslut om uppehållstillstånd, och

9. att hålla en viss beredskap för mottagande av personer som har fått uppehållstillstånd.

11 § Schablonersättning för personer som har tagits emot i en kommun från och med den xx ska vara

– xx kronor för en person som inte har fyllt 65 år, och – xx kronor för en person som har fyllt 65 år. Schablonersättningen ska beräknas utifrån utlänningens ålder vid utgången av månaden innan ersättningen betalas ut.

12 § Rätten till schablonersättning gäller under de två första åren som en utlänning vistas i en kommun efter beslut om uppehållstillstånd.

Den kommun som först tar emot en utlänning har rätt till 10 procent av en schablonersättning.

Den kommun i vilken utlänningen är folkbokförd vid utgången av andra månaden efter den månad då utlänningen först togs emot i en kommun, har rätt till 20 procent av schablonersättningen.

Författningsförslag SOU 2018:22

94

Rätt till den resterande delen av schablonersättningen har den kommun där utlänningen är folkbokförd vid utgången av perioden.

13 § Om utlänningen flyttar till en ny kommun före utgången av andra månaden efter den månad då han eller hon först togs emot i en kommun och är folkbokförd där vid utgången av andra månaden, har den nya kommunen rätt till ersättning motsvarande 10 procent av schablonersättningen som extra ersättning.

14 § Om utlänningen flyttar till en ny kommun under en ersättningsperiod och är folkbokförd där vid utgången av perioden, har denna kommun rätt till ersättning motsvarande 10 procent av schablonersättningen som extra ersättning. Detta gäller under förutsättning att flytten äger rum inom 18 kalendermånader från det första mottagandet.

Rätten till ersättning för mottagandet av ensamkommande barn och unga

15 § En kommun har rätt till ersättning enligt 17–19 §§ för mottagandet av ensamkommande barn som omfattas av 4–6 §§. Med ensamkommande barn avses barn under 18 år som vid ankomsten till Sverige är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som efter ankomsten står utan någon sådan ställföreträdare. Rätten till ersättning gäller endast så länge barnet är att anse som ensamkommande.

En kommun har även rätt till ersättning enligt 20–21 §§ för mottagandet av personer som har fyllt 18 men inte 21 år, som har varit ensamkommande barn och som omfattas av 4–6 §§.

16 § Ersättning för mottagandet av ensamkommande barn och unga enligt 17–18 och 20–21 §§ ska lämnas till den kommun som i enlighet med 2 a kap. 4 § socialtjänstlagen (2001:453) behåller ansvaret för stöd och hjälp åt en enskild som till följd av ett beslut av kommunen vistas i en annan kommun.

SOU 2018:22 Författningsförslag

95

Ersättning för mottagande av ensamkommande barn

17 § Schablonersättning ska lämnas med xx kronor per barn och dygn för kostnader för sådan vård i ett annat hem än barnets eget som ges till ett ensamkommande barn med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.

18 § Ersättning ska lämnas för kostnader för vård som ges till ett ensamkommande barn med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Ersättning ska även lämnas för kostnader för vård när det finns ett vårdbehov på grund av sådana förhållanden som avses i 2 eller 3 § samma lag men vården ges med stöd av socialtjänstlagen (2001:453).

Ersättning ska lämnas för kommunens faktiska kostnad per barn och dygn för den del av kostnaden som överstiger beloppet för schablonersättningen.

19 § En kommun som får ersättning enligt 17 eller 18 §§ har också rätt till ersättning för kostnader för god man och särskilda kostnader inom socialtjänsten för ensamkommande barn i form av en schablonersättning med xx kronor per barn.

Ersättning för mottagande av ensamkommande unga

20 § Schablonersättning ska lämnas med xx kronor per person och dygn för mottagandet av en person som

1. har fyllt 18 men inte 20 år,

2. har varit ensamkommande barn, och

3. inte har någon förälder som är folkbokförd i Sverige.

21 § För personer som har fyllt 18 men inte 21 år och som har varit ensamkommande barn ska ersättning lämnas för kostnader för vård som ges med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Ersättning ska även lämnas för kostnader för vård när det finns ett vårdbehov på grund av sådana förhållanden som avses i 3 § samma lag men vården ges med stöd av socialtjänstlagen (2001:453). Rätten till ersättning förutsätter att vården har påbörjats före 18 års ålder.

Författningsförslag SOU 2018:22

96

Ersättning ska lämnas för kommunens faktiska kostnad per person och dygn. Om schablonersättning har betalats ut enligt 20 §, ska ersättning lämnas för den del av kostnaden som överstiger beloppet för schablonersättningen.

Ersättning för kostnader för hälsoundersökning

22 § Ett landsting har rätt till ersättning för hälsoundersökning av en utlänning som omfattas av 4–6 §§ och som inte tidigare har omfattats av lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar.

En hälsoundersökning enligt första stycket ersätts i form av en schablonersättning med xx kronor. I ersättningen ingår kostnader för tolk i samband med hälsoundersökningen.

Ersättning för betydande kostnader för vård och omsorg

23 § En kommun eller ett landsting har rätt till ersättning för betydande kostnader för vård och omsorg av en utlänning som omfattas av 4–6 §§ och som avser

1. stöd och hjälp i boendet och för särskilda boendeformer för service och omvårdnad enligt socialtjänstlagen (2001:453),

2. insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade,

3. assistansersättning enligt socialförsäkringsbalken,

4. bostadsanpassningsbidrag enligt lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag m.m., och

5. hälso- och sjukvård. Rätten till ersättning gäller under de två första åren efter det att utlänningen först togs emot i kommunen. Ersättningen betalas endast ut om kommunens sammanlagda kostnader eller landstingets sammanlagda kostnader för en utlänning uppgått till lägst 300 000 kronor under ett år.

SOU 2018:22 Författningsförslag

97

Utbetalning av ersättning

24 § Ersättning för kostnader enligt 18, 21, 23 §§ ska efter ansökan betalas ut kvartalsvis i efterskott.

En ansökan om ersättning enligt 23 § ska ha kommit in till Migrationsverket inom sex månader från utgången av den tolvmånadersperiod ansökan avser.

En ansökan om övriga ersättningar enligt första stycket ska ha kommit in till Migrationsverket inom sex månader från utgången av det kvartal som ansökan avser.

25 § Schablonersättning enligt 8–9, 10–14, 17, 19–20 och 22 §§ ska betalas ut utan att en ansökan behöver göras.

26 § Ersättning enligt 8–9 § ska betalas ut före utgången av april månad varje kalenderår.

Ersättning enligt 12 § andra stycket ska betalas ut vid utgången av månaden efter den månad då utlänningen togs emot i kommunen.

Ersättning enligt 12 § tredje stycket ska betalas ut vid utgången av månaden efter den månad då utlänningen togs emot i kommunen. Resterande delen av schablonersättningen betalas ut för perioder som omfattar tre kalendermånader (ersättningsperiod). Utbetalning med 10 procent av schablonersättningen ska göras månaden efter utgången av varje ersättningsperiod.

Ersättning enligt 13 § ska betalas ut samtidigt som ersättning enligt 12 § tredje stycket.

Ersättning enligt 14 § ska betalas ut månaden efter utgången av den ersättningsperiod under vilken utlänningen flyttat.

Ersättning enligt 17 § ska betalas ut kvartalsvis inom en månad från det kvartal som ersättningen avser.

Ersättning enligt 19 § ska betalas ut inom en månad från det att ersättning enligt 17 § för första gången har betalats ut till en kommun.

Ersättning enligt 20 § betalas ut kvartalsvis inom tre månader från det kvartal som ersättningen avser.

Ersättning enligt 22 § betalas ut kvartalsvis inom en månad från det kvartal som ersättningen avser.

Utbetalning får göras efter de angivna tidpunkterna om det finns särskilda skäl.

Författningsförslag SOU 2018:22

98

Skyldigheten att lämna uppgifter

27 § Kommuner och landsting är skyldiga att lämna Migrationsverket de uppgifter som krävs för att verket ska kunna bedöma deras rätt till ersättning enligt denna förordning.

Återbetalning och återkrav

28 § En mottagare av ersättning enligt denna förordning är återbetalningsskyldig om ersättningen har lämnats på felaktig grund eller med för högt belopp.

Om ett fel som avses i första stycket inte har orsakats av mottagaren, är denna återbetalningsskyldig endast om mottagaren insett eller skäligen borde ha insett felet.

En upplysning om bestämmelserna i denna paragraf ska tas in i beslutet om ersättning.

29 § Om en mottagare är återbetalningsskyldig enligt 28 §, ska den myndighet som beslutat om ersättningen besluta att återkräva det felaktigt utbetalda beloppet.

Om det finns särskilda skäl för det, får ett krav på återbetalning efterges helt eller delvis.

Överklagande

30 § I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol.

Bemyndigande

31 § Migrationsverket får, efter att ha gett Sveriges Kommuner och

Landsting tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om verkställighet av denna förordning.

SOU 2018:22 Författningsförslag

99

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020, då förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar och förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. ska upphöra att gälla.

Författningsförslag SOU 2018:22

100

1.13 Förslag till förordning om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande

Regeringen föreskriver följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om statlig ersättning till landsting och öppenvårdsapotek för kostnader för hälso- och sjukvård samt kostnader för tandvård och receptförskrivna läkemedel som de har för vissa utlänningar. Förordningen gäller även för kommun som inte ingår i ett landsting.

2 § Migrationsverket prövar frågor om och betalar ut ersättning enligt denna förordning.

Rätten till ersättning för landsting

3 § Ersättning får ges för hälso- och sjukvård som enligt andra och tredje stycket lämnas till utlänningar som

1. avses i 2 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar, och

2. hålls i förvar enligt utlänningslagen (2005:716). För personer som fyllt 18 år ges ersättning för omedelbar vård och vård som inte kan anstå, mödrahälsovård, förlossningsvård, preventivmedelsrådgivning, vård vid abort, vård och åtgärder enligt smittskyddslagen (2004:168) samt omedelbar tandvård och tandvård som inte kan anstå.

För personer som inte fyllt 18 år samt för personer som avses i 5 § och som har beviljats uppehållstillstånd som föranleder folkbokföring i Sverige ges ersättning för hälso- och sjukvård samt tandvård.

4 § Ersättning får ges för en hälsoundersökning per utlänning som avses i 2 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar och som är registrerad vid ett ankomstcenter.

SOU 2018:22 Författningsförslag

101

5 § För utlänningar som vistas på ett statligt ordnat boende får ersättning enligt 3 och 4 §§ ges även efter det att de har beviljats uppehållstillstånd, om utlänningarna inte anvisats eller kunnat utnyttja en anvisad plats i en kommun. För utlänningar som inte vistas på ett statligt ordnat boende när de beviljas uppehållstillstånd finns rätten till ersättning kvar under en månad från det att tillstånd har beviljats.

6 § Ersättning enligt 3–5 §§ får inte ges för vård av utlänningar som enligt 40 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar inte har rätt till bistånd.

Ersättning till landsting för hälso- och sjukvård

7 § Hälso- och sjukvård enligt 3 och 5 §§ ersätts i form av en schablonersättning som lämnas med ett visst belopp per kvartal och person för utlänningar som bor inom landstinget och som är registrerade hos Migrationsverket den sista dagen i kvartalet.

Schablonersättningen som ges för barn är xx kronor för barn till och med 18 år. För vuxna ges schablonersättning med xx kronor för personer från och med 19 år till och med 60 år och med xx kronor för personer som är 61 år eller äldre.

Kostnader för tolk, hjälpmedel och transport eller sjukresa i samband med vård som ger rätt till ersättning inkluderas i schablonersättningen.

Ersättning till landsting för hälsoundersökning

8 § Ett landsting har rätt till schablonersättning för hälsoundersökningar enligt 4 §. I ersättningen inkluderas kostnader för tolk i samband med hälsoundersökningen.

Ersättningen betalas ut till det landsting där utlänningen är registrerad i ankomstcenter.

Ersättningen är xx kronor per person.

Författningsförslag SOU 2018:22

102

Ersättning till landsting för kostnadskrävande vård

9 § För vård åt utlänningar som avses i 3 och 5 §§ får Migrationsverket betala ut särskild ersättning, om kostnaden för en vårdkontakt uppgår till mer än xx kronor beräknad enligt riksavtalet för hälso- och sjukvård. Den särskilda ersättningen ska motsvara den kostnad som överstiger xx kronor och ska beräknas enligt riksavtalets bestämmelser. Om behandling av vårdnadshavare är nödvändig för barnets vård inom barn- och ungdomspsykiatrin ska även kostnaderna för sådan behandling ingå i en vårdkontakt.

Ersättning till öppenvårdsapotek

10 § Öppenvårdsapotek har rätt till ersättning av staten för receptförskrivna läkemedel för utlänningar som avses i 2 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar samt för utlänningar som hålls i förvar enligt utlänningslagen (2005:716).

För utlänningar som vistas på ett statligt ordnat boende får ersättning för receptförskrivna läkemedel ges även efter det att de har beviljats uppehållstillstånd, om utlänningen inte anvisats eller kunnat utnyttja en anvisad plats i en kommun. För utlänningar som inte vistas på ett statligt ordnat boende när de beviljas uppehållstillstånd finns rätten till ersättning kvar under en månad från det att tillstånd har beviljats.

Rätt finns inte till ersättning för utlänningar som enligt 40 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar inte har rätt till bistånd.

Utbetalning av ersättning

11 § Ersättning för kostnader enligt 9 § ska efter ansökan betalas ut efter avslutad vårdkontakt. Vid långvarig vårdkontakt får utbetalning ske kvartalsvis i efterskott.

Ansökan om ersättning enligt 9 § ska ha kommit in till Migrationsverket senast sex månader efter utgången av det kalenderår då vårdkontakten avslutades.

SOU 2018:22 Författningsförslag

103

12 § Schablonersättning enligt 7 och 8 §§ ska betalas ut utan att en ansökan behöver göras.

Ersättningen enligt 7 § betalas ut i den månad som följer varje kvartalsskifte. Ersättningen enligt 8 § betalas ut kvartalsvis i efterskott.

Utbetalning får göras efter de angivna tidpunkterna om det finns särskilda skäl.

Skyldigheten att lämna uppgifter

13 § Landsting och kommuner är skyldiga att lämna Migrationsverket de uppgifter som krävs för bedömningen av deras rätt till ersättning enligt denna förordning.

Bemyndigande

14 § Migrationsverket får, efter att ha gett Sveriges Kommuner och Landsting tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om verkställighet av denna förordning.

Återbetalning och återkrav

15 § Ersättning som ett landsting har tagit emot enligt denna förordning får krävas åter helt eller delvis om den betalats ut till följd av att landstinget har lämnat oriktiga eller ofullständiga uppgifter.

Om ett fel som avses i första stycket inte har orsakats av mottagaren av ersättningen, är mottagaren återbetalningsskyldig om han eller hon insett eller skäligen borde ha insett felet.

En upplysning om bestämmelserna i denna paragraf ska tas in i beslutet om ersättning.

Överklagande

16 § I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än beslut enligt 8–10 §§ får dock inte överklagas.

Författningsförslag SOU 2018:22

104

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020, då förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande upphör att gälla.

SOU 2018:22 Författningsförslag

105

1.14 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2000:628 ) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

Regeringen föreskriver att det i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska införas en ny paragraf, 6 c §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 c §

Skyldigheten att upprätta en individuell handlingsplan och att i en aktivitetsrapport redovisa åtgärder som har vidtagits för att ta sig ur arbetslöshet gäller inte för utlänningar som omfattas av lagen (xxxx:xx) om mottagande en asylsökande och vissa andra utlänningar.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

Författningsförslag SOU 2018:22

106

1.15 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2000:634 ) om arbetsmarknadspolitiska program

Regeringen föreskriver att 7 a och 9 §§ förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 a §

En anvisning till ett program ska avse verksamhet på heltid. En anvisning får dock avse verksamhet på deltid, om den enskildes arbetsutbud understiger det arbetsutbud som motsvarar verksamhet på heltid och detta beror på

1. sjukdom eller sådan funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga,

2. föräldraledighet, eller

3. annat hinder som anmälts till och godtagits av Arbetsförmedlingen.

I fall som avses i andra stycket ska anvisningen göras för tid som motsvarar arbetsutbudet.

En anvisning får även avse verksamhet på deltid i en omfattning som understiger den enskildes arbetsutbud om han eller hon samtidigt arbetar, tar del av en arbetsmarknadspolitisk insats eller av kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare eller motsvarande utbildning vid folkhögskola enligt 24 kap. skollagen (2010:800). Den sammanlagda tiden ska i dessa fall motsvara hans eller hennes arbetsutbud.

En anvisning får även avse verksamhet på deltid i en omfattning som understiger den enskildes arbetsutbud om han eller hon omfattas av lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar.

SOU 2018:22 Författningsförslag

107

9 §

Kravet i 8 § första stycket att den som anvisas ska ha fyllt 25 år gäller inte för

1. unga med funktionshinder,

2. personer som omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare,

3. personer som deltar i programmet stöd till start av näringsverksamhet enligt 18–19 a §§,

4. personer som deltar i förberedande insatser i form av folkhögskoleutbildning i studiemotiverande syfte enligt 30 § andra stycket 3, och

4. personer som deltar i förberedande insatser i form av folkhögskoleutbildning i studiemotiverande syfte enligt 30 § andra stycket 3,

5. personer som har fyllt 18 år och som står långt ifrån arbetsmarknaden eller, när det gäller anvisningar till arbetspraktik, som har fyllt 20 år och omfattas av ett utbildningskontrakt enligt förordningen (2015:502) om viss samverkan om unga och nyanlända.

5. personer som har fyllt 18 år och som står långt ifrån arbetsmarknaden eller, när det gäller anvisningar till arbetspraktik, som har fyllt 20 år och omfattas av ett utbildningskontrakt enligt förordningen (2015:502) om viss samverkan om unga och nyanlända,

och

6. personer som fyllt 18 år och som omfattas av lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

Författningsförslag SOU 2018:22

108

1.16 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2017:819 ) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser

Regeringen föreskriver att det i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser ska införas en ny paragraf, 1 kap. 1 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

1 a §

Förordningen ska inte tillämpas avseende sådana deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser som omfattas av lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

SOU 2018:22 Författningsförslag

109

Utredningens alternativa upplägg

Här redovisas Mottagandeutredningens alternativa upplägg där staten tar ansvar för mottagandet av asylsökande på i huvudsak egen hand.

1.17 Förslag till lag om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

Lagens innehåll

1 § I denna lag finns bestämmelser om

– boende, – insatser och aktiviteter, samt – bistånd för asylsökande och vissa andra utlänningar (asylmottagandet).

Utlänningar som omfattas av lagen

2 § Denna lag omfattar utlänningar som

1. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap.2 eller 2 a §§utlänningslagen (2005:716) eller motsvarande äldre bestämmelser (asylsökande), eller

2. har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 21 kap. utlänningslagen och som inte är folkbokförda här i landet.

3 § Barn under 18 år som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på ett mottagandecenter omfattas inte av denna lag, om de bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd.

Utlänningar som är medborgare i någon av Europeiska unionens medlemsstater omfattas av denna lag endast om det finns synnerliga skäl för det.

Författningsförslag SOU 2018:22

110

Utlänningar som avses i 2 § första stycket 1 som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och vars rätt till bistånd enligt denna lag har upphört omfattas inte av lagen om de ansöker om ett fortsatt tillstånd på samma grund eller ansöker om ett nytt tillstånd med stöd av någon bestämmelse i lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige, och ansökan har kommit in till Migrationsverket innan det tidigare tillståndet har upphört att gälla.

En utlänning som vistas här med stöd av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap.15 eller 15 b §§utlänningslagen (2005:716) omfattas inte av denna lag. Detsamma gäller en utlänning för vilken en ansökan om ett sådant tillstånd är under prövning.

4 § I 12–14 §§ finns särskilda bestämmelser om mottagande av barn som vid ankomsten till Sverige är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som efter ankomsten står utan sådan ställföreträdare (ensamkommande barn). Bestämmelserna är tillämpliga endast så länge barnet är att anse som ensamkommande.

5 § Ett beslut om överföring enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös har lämnat in i någon medlemsstat (omarbetning) (Dublinförordningen) ska anses som ett beslut om avvisning eller utvisning vid tillämpningen av denna lag.

Förhållandet till socialtjänstlagen

6 § Rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) föreligger inte om motsvarande förmån kan utgå enligt denna lag.

Rätt till bistånd föreligger inte heller för bostadskostnader.

SOU 2018:22 Författningsförslag

111

Boende

Mottagandecenter

7 § Migrationsverket har huvudansvaret för mottagandet av de utlänningar som omfattas av denna lag och har för detta ändamål ansvar för att driva mottagandecenter. Migrationsverket får uppdra åt andra att driva sådana center.

8 § Migrationsverket ska tilldela de utlänningar som omfattas av denna lag plats i ett mottagandecenter.

Syftet med dessa center är att

1. underlätta utredningen i ärendet om uppehållstillstånd,

2. underlätta lämnandet av information om handläggningen av ärendet om uppehållstillstånd, individens rättigheter och skyldigheter, och det svenska samhället,

3. underlätta kartläggningen av utlänningens bakgrund, samt

4. förbereda återvändandet till ett annat land och underlätta avresan från Sverige.

Migrationsverket får anvisa en annan plats för utlänningens boende.

9 § En utlänning ska bo i ett mottagandecenter eller på en annan anvisad plats under 30 dagar från det att en ansökan om uppehållstillstånd lämnas in.

Migrationsverket får fatta beslut om att förlänga den tid som anges i första stycket.

10 § En utlänning ska bo i ett mottagandecenter om

1. ett beslut om avvisning, eller utvisning, eller om överföring enligt Dublinförordningen har fattats, och

2. beslutet kan verkställas från det att han eller hon tilldelas en plats enligt 8 § och fram till dess att rätten till bistånd enligt denna lag upphör.

11 § Migrationsverket ska registrera de utlänningar som omfattas av denna lag vid ett mottagandecenter.

Författningsförslag SOU 2018:22

112

Boende för ensamkommande barn

12 § En kommun är skyldig att efter anvisning ta emot ensamkommande barn för boende i kommunen.

13 § Migrationsverket ska besluta om anvisning enligt 12 §. Ett sådant beslut kan avse barnets boende under

1. det inledande skedet av mottagandet (ankomstanvisning), eller

2. den återstående delen av mottagandet (boendeanvisning).

14 § När Migrationsverket anvisat en kommun ska det anses att barnet vistas i den kommunen i den mening som avses i 2 a kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453).

Social prövning av eget boende

15 § Migrationsverket beslutar efter ansökan från en kommun om att det i kommunen ska införas en ordning med social prövning av boenden som utlänningar ordnar på egen hand.

Den sociala prövningen enligt första stycket innebär att Migrationsverket prövar om boendet ska godkännas.

16 § En ordning med en social prövning får införas i kommuner där social och ekonomisk utsatthet förekommer eller i kommuner som tagit emot många utlänningar i eget boende under längre tid.

17 § I de kommuner där en ordning med social prövning har införts ska den som själv vill ordna sitt boende ansöka om att boendet ska prövas. Ansökan ska ges in till Migrationsverket.

För att boendet ska bli godkänt ska det ha en skälig boendestandard och vara av lämplig storlek för det antal personer som ska bo i det.

SOU 2018:22 Författningsförslag

113

Insatser och aktiviteter

Syftet med insatserna och aktiviteterna

18 § Utlänningar som omfattas av denna lag ska erbjudas insatser som syftar till att förbereda för etablering i Sverige eller återvändande till ett annat land och aktiviteter som syftar till en meningsfull vardag.

19 § Utlänningar som deltar i en insats eller en aktivitet enligt denna lag ska inte anses som arbetstagare.

De ska dock likställas med arbetstagare vid tillämpning av 2 kap. 1–9 §§, 3 kap. 1–4 och 6–13 §§, 4 kap. 1–4 och 8–10 §§, 5 kap. 1–3 §§ samt 7–9 kap. arbetsmiljölagen (1977:1160).

Därvid ska vad i arbetsmiljölagen sägs om arbetsgivare gälla den som svarar för den verksamhet i vilken utlänningen deltar.

Begränsningar beträffande insatser och aktiviteter

20 § En utlänning ska inte erbjudas insatser och aktiviteter enligt denna lag om han eller hon

1. försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att hålla sig undan,

2. underlåter att bo i ett mottagandecenter enligt 9 eller 10 §§, eller

3. bor i ett eget boende i en kommun där en ordning med social prövning har införts enligt 15 § och boendet inte har godkänts av Migrationsverket.

Bistånd

Olika former av bistånd

21 § Bistånd enligt denna lag lämnas i form av boende, dagersättning och särskilt bidrag.

Författningsförslag SOU 2018:22

114

Ansvarig myndighet

22 § Migrationsverket svarar för att bistånd i form av boende, dagersättning och särskilt bidrag lämnas enligt denna lag.

Boende

23 § En utlänning som omfattas av denna lag har rätt till bistånd i form av boende.

Dagersättning

24 § En utlänning som omfattas av denna lag och som saknar egna medel har rätt till bistånd för sin dagliga livsföring (dagersättning).

Särskilt bidrag

25 § Utöver dagersättning enligt 24 § har en utlänning som omfattas av denna lag även rätt till bistånd för andra angelägna behov (särskilt bidrag).

Rätten till bistånd

26 § Bistånd enligt denna lag lämnas till utlänningar under förutsättning att de är registrerade vid ett mottagandecenter.

Dagersättning och särskilt bidrag får inte betalas ut för tid då en utlänning deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program som kan ge rätt till ersättning för deltagande i arbetsmarknadspolitiska insatser.

Utlänningar som vistas i ett mottagandecenter har rätt till bistånd även efter det att de har beviljats uppehållstillstånd, om de inte anvisats eller kunnat utnyttja en anvisad plats i en kommun.

Utlänningar som inte vistas i ett mottagandecenter har rätt till bistånd även under en månad från den dag de har beviljats uppehållstillstånd.

SOU 2018:22 Författningsförslag

115

27 § En utlänning har inte rätt till dagersättning eller särskilt bidrag under den tid han eller hon

1. underlåter att bo i ett mottagandecenter enligt 9 eller 10 §, eller

2. bor i ett eget boende i en kommun där en ordning med social prövning har införts enligt 15 § och boendet inte har godkänts av Migrationsverket,

Den som förlorar rätten till dagersättning eller särskilt bidrag enligt första stycket ska dessförinnan ha erbjudits plats i ett mottagandecenter.

28 § Den som har inkomst av förvärvsarbete eller som har annan inkomst eller egna tillgångar och som bor i ett mottagandecenter ska betala ett skäligt belopp som ersättning till Migrationsverket.

När kost ingår i inkvarteringen ska skälig ersättning betalas även för detta.

Nedsättning av dagersättning med mera

29 § Dagersättning enligt 24 § får sättas ned för en utlänning som fyllt 18 år om han eller hon

1. försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att inte medverka till att klarlägga sin identitet,

2. försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att hålla sig undan, eller

3. väljer att inte delta i de insatser och aktiviteter som regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, har angett ska vara obligatoriska att delta i.

Nedsättning enligt första stycket får dock inte avse den del av ersättningen som är avsedd att täcka utgifter för utlänningens egen mathållning. Vidare får nedsättning enligt första stycket 3 endast ske om utlänningen kan tillförsäkras en rimlig levnadsstandard.

30 § Dagersättningen får sättas ned helt för en utlänning om han eller hon även efter det att nedsättning har gjorts enligt 29 §

1. försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att inte medverka till att klarlägga sin identitet, eller

2. försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att hålla sig undan,

Författningsförslag SOU 2018:22

116

om utlänningen erbjuds plats på ett boende och fri kost ingår i den erbjudna inkvarteringen.

31 § Bestämmelserna om nedsättning av dagersättning i 29–30 §§ tillämpas också i de fall en utlänning utan giltigt skäl vägrar att medverka till åtgärd som är nödvändig för att ett beslut om avvisning eller utvisning ska kunna verkställas.

Upphörande av rätten till bistånd enligt denna lag

32 § Rätten till bistånd enligt denna lag upphör

1. när uppehållstillstånd ges utom i fall som avses i 2 § 2 samt 26 § tredje och fjärde stycket, eller

2. när utlänningen lämnar landet. För en vuxen utlänning som inte bor tillsammans med ett eget barn under 18 år eller ett barn under 18 år för vilket han eller hon får anses ha trätt i föräldrarnas ställe upphör rätten till bistånd, om det inte är uppenbart oskäligt, också

1. när utlänningens tidsfrist för frivillig avresa enligt 8 kap. 21 § första stycket utlänningslagen (2005:716) löper ut, eller

2. när beslutet om avvisning eller utvisning får laga kraft, om beslutet inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa.

Rätten till bistånd upphör dock inte när den tidsfrist som anges i andra stycket 1 löper ut om beslutet om avvisning eller utvisning då inte får verkställas till följd av att Migrationsverket eller en domstol har beslutat om inhibition eller har beviljat ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. Rätten till bistånd upphör då, om det inte är uppenbart oskäligt, i stället en vecka efter det att beslutet om avvisning eller utvisning på nytt blir verkställbart.

33 § Om rätten till bistånd har upphört enligt 32 § andra eller tredje stycket och Migrationsverket eller en domstol därefter beslutar om inhibition i verkställighetsärendet eller beviljar ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen (2005:716), har utlänningen efter anmälan till Migrationsverket åter rätt till bistånd enligt denna lag. Blir beslutet om avvisning eller utvisning på nytt verkställbart upphör rätten till bistånd, om det inte är uppenbart oskäligt, en vecka efter den tidpunkten.

SOU 2018:22 Författningsförslag

117

34 § Den som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas har inte rätt till bistånd.

35 § Om Migrationsverket begär det ska Polismyndigheten lämna den hjälp som behövs för att verkställa ett beslut enligt denna lag att en utlänning som inte längre har rätt till bistånd i form av boende ska lämna sin plats vid boendet.

Hjälp enligt första stycket får begäras endast om

1. det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att en polismans särskilda befogenheter enligt 10 eller 10 a § polislagen (1984:387) behöver tillgripas, eller

2. det annars finns synnerliga skäl.

Övrigt

Överklagande av beslut

36 § Migrationsverkets beslut enligt denna lag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Migrationsverkets beslut om anvisning får dock inte överklagas.

37 § Migrationsverkets beslut får överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets utlänningen vistades när beslutet fattades.

Beslut i fråga om ekonomiskt bistånd enligt denna lag gäller omedelbart.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Rätt att föra talan

38 § Den som har fyllt 16 år har rätt att själv föra sin talan i mål eller ärenden enligt denna lag.

Delgivning

39 § I mål eller ärende enligt denna lag får delgivning inte ske enligt 3438 och 4751 §§delgivningslagen (2010:1932). I mål vid allmän förvaltningsdomstol får dock delgivning ske enligt 48 § första stycket 1 samma lag, om utlänningen har lämnat landet.

Författningsförslag SOU 2018:22

118

Tystnadsplikt

40 § Den som är eller har varit verksam inom verksamhet som drivs av enskild på uppdrag av Migrationsverket, får inte obehörigen röja vad han eller hon då har fått veta om enskildas personliga förhållanden.

Krig och krigsfara med mera

41 § Regeringen får meddela särskilda föreskrifter som avviker från denna lag, om Sverige är i krig eller krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara.

Bemyndiganden

42 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. kriterier för bedömningen av vilka kommuner som ska omfattas av en ordning med social prövning av boenden som utlänningar ordnar på egen hand,

2. ansökningsförfarandet vid en prövning enligt 15 §,

3. förandet av en förteckning över de kommuner som omfattas av en ordning med social prövning,

4. de kriterier som ska beaktas vid en social prövning enligt 17 § av boenden som utlänningar ordnar på egen hand och ansökningsförfarandet vid en sådan prövning, och

5. den sociala prövningen i övrigt.

43 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. de närmare förutsättningar som ska gälla för att utlänningen ska erbjudas insatser och aktiviteter,

2. vilka insatser och aktiviteter som ska vara obligatoriska för utlänningen att delta i, och

3. insatsernas och aktiviteternas närmare innehåll och omfattning.

SOU 2018:22 Författningsförslag

119

44 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fastställer grunder för beräkning av de belopp som avses i 24–25 och 28 §§ samt meddelar närmare föreskrifter om i vilka fall dagersättning och särskilt bidrag får beviljas.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020, då lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. ska upphöra att gälla.

Författningsförslag SOU 2018:22

120

1.18 Förslag till förordning om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar

Regeringen föreskriver följande.

Inledande bestämmelser

1 § I denna förordning finns kompletterande bestämmelser till lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar.

Social prövning av eget boende

2 § En ansökan enligt 15 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar ska ges in till Migrationsverket senast den 1 juli för att kommunen ska kunna omfattas av en ordning med social prövning under nästföljande år.

Den kommun som anser att den sociala prövningen ska upphöra i kommunen ska anmäla detta till Migrationsverket.

3 § Migrationsverket ska föra en förteckning över de kommuner där en ordning med en social prövning av utlänningars eget boende har införts.

4 § En ansökan enligt 17 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar ska göras skriftligt.

Ansökan ska ges in på förhand av den som har för avsikt att flytta till ett eget boende.

Ansökan ska innehålla en förklaring på heder och samvete att de uppgifter om boendet och personliga förhållanden som lämnas i ansökan är riktiga. Förklaringen ska vara underskriven av den sökande.

5 § Den som ansöker om social prövning eller bor i ett boende som har godkänts vid en sådan prövning ska till Migrationsverket anmäla sådana ändrade förhållanden som kan påverka rätten till eget boende.

6 § Har en ansökan om social prövning avslagits, ska beslutet delges den sökande.

SOU 2018:22 Författningsförslag

121

Vissa närmare bestämmelser om mottagandet

7 § Utlänningar som omfattas av 2 § 1 lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar ska inom tre dagar efter det att de lämnat in en ansökan om uppehållstillstånd av Migrationsverket förses med ett dokument som intygar att innehavaren är asylsökande.

Vad som sägs i första stycket gäller inte om utlänningen hålls i förvar.

8 § När Migrationsverket tilldelar en utlänning som omfattas av 2 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar plats på ett boende ska verket, om han eller hon samtycker till det, se till att familjer i största möjliga utsträckning hålls samman.

9 § Migrationsverket ska så snart som möjligt försöka hitta familjemedlemmar till barn under 18 år som vid ankomsten till Sverige är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som efter ankomsten står utan sådan ställföreträdare och som omfattas av 2 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar.

Insatser och aktiviteter

10 § Vid bedömningen av vilka insatser och aktiviteter som en utlänning ska erbjudas ska hänsyn tas till hur omfattande handläggningsåtgärder som kommer att krävas i ärendet samt vilket beslut som kan komma att fattas i ärendet.

Information

11 § Migrationsverket ska, i samverkan med Arbetsförmedlingen,

Arbetsmiljöverket och Tillväxtverket samt andra relevanta aktörer informera utlänningar om deras rättigheter och skyldigheter och lämna grundläggande information om det svenska samhället.

Författningsförslag SOU 2018:22

122

Migrationsverket ska utifrån en bedömning enligt 10 § även lämna fördjupad samhällsinformation till vissa asylsökande. Syftet med den fördjupade samhällsinformationen är att ge en förståelse för det svenska samhället och att lämna information som underlättar utlänningens vardag och kontakter med samhället.

Det är obligatoriskt för utlänningar att delta i insatsen enligt första och andra stycket. I 29 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar finns bestämmelser om nedsättning av dagersättning för utlänningar som inte deltar i obligatoriska insatser.

12 § Migrationsverket ska informera barn och dess vårdnadshavare om rätten till utbildning.

Uppgifter om ett barn som omfattas av lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar ska lämnas till den kommun som enligt 29 kap. 6 § skollagen (2010:800) är att betrakta som hemkommun så snart som möjligt efter det att en ansökan om uppehållstillstånd har lämnats in, eller när det annars finns anledning, förutsatt att barnets vårdnadshavare samtycker till det. Syftet är att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt skollagen (2010:800).

13 § Migrationsverket ska informera utlänningar om de förmåner som finns och om vad de ska göra för att få dessa. Verket ska också informera dem om skyldigheten att anmäla ändrade förhållanden enligt 5 och 25 §§.

Informationen ska lämnas så snart som möjligt och inte senare än 15 dagar efter det att ansökan om uppehållstillstånd har lämnats in.

Informationen ska ges skriftligen och på ett språk som de som ska ta emot informationen kan förväntas förstå. Vid behov får informationen även lämnas muntligen.

14 § Migrationsverket ska informera utlänningar om organisationer eller grupper av personer som tillhandahåller särskild juridisk rådgivning och om organisationer som kan bistå eller informera dem i fråga om villkoren för mottagandet, inklusive hälso- och sjukvård.

SOU 2018:22 Författningsförslag

123

Kartläggning

15 § Arbetsförmedlingen ska kartlägga utlänningens utbildning och yrkeserfarenheter.

Arbetsförmedlingens ansvar enligt första stycket omfattar utlänningar som har fyllt 18 år.

För utlänningar som enligt 6 § lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning ska omfattas av anvisning till en kommun innan beslut har fattats i ärendet om uppehållstillstånd ska kartläggning ske inom sju dagar från att ansökan om uppehållstillstånd har lämnats in.

För utlänningar som hör till målgruppen för insatser enligt 16 § ska kartläggning ske inom trettio dagar från att ansökan om uppehållstillstånd har lämnats in.

Det är obligatoriskt för utlänningen att bistå Arbetsförmedlingen i kartläggningen enligt första stycket. I 29 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar finns bestämmelser om nedsättning av dagersättning för utlänningar som inte deltar i obligatoriska insatser.

Ansvar för etableringsfrämjande insatser

16 § Arbetsförmedlingen ska informera utlänningar om aktörer som tillhandahåller utbildning i svenska för asylsökande.

Arbetsförmedlingen ska erbjuda utlänningar insatser som syftar till att ge kunskap om och kontakter med den svenska arbetsmarknaden.

Arbetsförmedlingens ansvar enligt första och andra stycket omfattar utlänningar som har fyllt 18 år och inte har getts en plats i gymnasieskola eller gymnasiesärskola, och som har undantag från kravet på arbetstillstånd.

Arbetsförmedlingens ansvar enligt andra stycket upphör när Migrationsverket har meddelat ett beslut i ett ärende om uppehållstillstånd.

17 § Migrationsverket ska erbjuda utlänningar tillfälle att delta i aktiviteter som syftar till att motverka passiv väntan på ett beslut om uppehållstillstånd.

Författningsförslag SOU 2018:22

124

Ett erbjudande om aktiviteter ska lämnas när det har gått sex månader sedan ansökan om uppehållstillstånd lämnades in, om inte Migrationsverket dessförinnan har meddelat ett beslut i ärendet om uppehållstillstånd.

Migrationsverkets ansvar enligt första stycket omfattar utlänningar som har fyllt 18 år och som inte har getts en plats i gymnasieskola eller gymnasiesärskola.

Samverkan med organisationer i det civila samhället

18 § Migrationsverket ska, i samverkan med det civila samhällets organisationer, erbjuda utlänningar som bor i mottagandecenter aktiviteter som syftar till en meningsfull vardag och insatser som syftar till att underlätta ett återvändande till ett annat land.

Migrationsverket ska ansvara för att kontrollera att organisationer som erbjuder verksamhet inom asylmottagandet uppfyller vissa grundläggande krav. Organisationens syften och verksamheter ska överensstämma med demokratins idéer samt med det allmännas uppdrag att verka för jämlikhet och att barnets rätt tas till vara. Den erbjudna verksamheten ska överensstämma med det övergripande målet för asylmottagandet.

Kontroll av arbetsgivare och anordnare

19 § Innan en utlänning erbjuds insatser eller aktiviteter enligt 16, 17 eller 18 §§ som är förlagda till en arbetsplats ska den ansvariga myndigheten

1. inhämta information för att säkerställa att arbetsgivaren eller anordnaren inte har näringsförbud, skatteskulder som har lämnats till Kronofogdemyndigheten för indrivning eller betalningsanmärkning som inte är obetydlig innan någon erbjuds insatsen, och

2. samråda med den lokala arbetstagarorganisation som arbetsgivaren eller anordnaren är skyldig att förhandla med enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet.

SOU 2018:22 Författningsförslag

125

Dagersättning

20 § Dagersättningen enligt 24 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar ska täcka kostnader för livsmedel, kläder och skor, fritidsaktiviteter, hygienartiklar och andra förbrukningsvaror.

Dagersättningen ska även täcka utgifter för hälso- och sjukvård, tandvård samt läkemedel om inte annat följer av förordningen (1994:362) om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar.

21 § När fri mat ingår i inkvarteringen lämnas en reducerad dagersättning.

Dagersättning per person lämnas med följande belopp.

Dagersättning inkl. egen mathållning

Dagersättning exkl. egen mathållning

Ensamstående 71 kr 24 kr Sammanboende 61 kr 19 kr Barn 0–3 år 37 kr 12 kr Barn 4–10 år 43 kr 12 kr Barn 11–17 år 50 kr 12 kr Hemmavarande vuxen 61 kr 19 kr

För familjer som har fler än två barn lämnas hel dagersättning endast för de två äldsta barnen. För vart och ett av de yngre barnen lämnas dagersättning med hälften av det belopp som gäller för barnet enligt tabellen.

22 § Vid bedömningen av om en utlänning saknar egna medel ska inkomster av förvärvsarbete som understiger beloppen för dagersättning inte beaktas.

Särskilt bidrag

23 § Särskilt bidrag enligt 25 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar lämnas för kostnader som uppstår på grund av särskilda behov. Det särskilda bidraget får avse kostnader som är nödvändiga för en dräglig livsföring, till exempel

Författningsförslag SOU 2018:22

126

kostnader för vinterkläder, glasögon, kosttillskott, utrustning för personer med funktionsnedsättning och spädbarnsutrustning.

Att särskilt bidrag i vissa fall får lämnas för avgifter för sjukvård, läkemedel och tandvård framgår av förordningen (1994:362) om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar.

Ansökan och anmälan om ändrade förhållanden

24 § Den som vill få dagersättning eller särskilt bidrag ska göra en skriftlig ansökan.

Ansökan ska innehålla en förklaring på heder och samvete att de uppgifter om ekonomiska och personliga förhållanden som lämnats i ansökan är riktiga. Förklaringen ska vara underskriven av den sökande.

25 § Den som ansöker om eller får dagersättning eller särskilt bidrag ska till den myndighet som lämnar det ekonomiska biståndet anmäla sådana ändringar i fråga om inkomst och andra förhållanden som kan antas påverka rätten till eller storleken av biståndet.

26 § Har en ansökan om dagersättning eller särskilt bidrag avslagits eller bifallits endast till viss del, ska beslutet delges den sökande.

Utbetalning och fordran

27 § Dagersättning betalas ut förskottsvis per månad, om inte särskilda skäl leder till annat.

28 § Fordran på dagersättning eller särskilt bidrag får inte överlåtas eller utmätas.

Bemyndiganden

29 § Migrationsverket får meddela föreskrifter om

1. ansökningsförfarandet vid en prövning enligt 15 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar,

SOU 2018:22 Författningsförslag

127

2. förandet av en förteckning över de kommuner som omfattas av en ordning med social prövning,

3. de kriterier som ska beaktas vid en social prövning enligt 17 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar av boenden som utlänningar ordnar på egen hand och ansökningsförfarandet vid en sådan prövning, och

4. den sociala prövningen i övrigt.

30 § Migrationsverket får meddela föreskrifter om

1. de närmare förutsättningar som ska gälla för att utlänningar ska erbjudas insatser och aktiviteter, och

2. innehåll och omfattning i fråga om insatser och aktiviteter enligt 11 och 17–18 §§.

31 § Föreskrifter för verkställighet av denna förordning meddelas av Migrationsverket.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020, då förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl. ska upphöra att gälla.

Författningsförslag SOU 2018:22

128

1.19 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2016:38 ) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning

dels att 1, 5, 6 och 8 §§ ska ha följande lydelse,

dels att en ny bestämmelse, 1 a §, med följande lydelse ska införas,

dels att 7 § ska upphöra att gälla.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Denna lag innehåller bestämmelser om mottagande av vissa

nyanlända invandrare för bosätt-

ning genom anvisning till en kommun.

Denna lag innehåller bestämmelser om mottagande av vissa

utlänningar för bosättning genom

anvisning till en kommun.

1 a §

Lagen gäller en utlänning som har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § utlänningslagen (2005:716) eller motsvarande äldre bestämmelser (asylsökande).

5 §

En kommun är skyldig att efter anvisning ta emot en ny-

anländ för bosättning i kom-

munen.

En kommun är skyldig att efter anvisning ta emot en utlän-

ning för bosättning i kommunen. Utlänningen ska vid tidpunkten för mottagandet i kommunen ha beviljats ett uppehållstillstånd.

SOU 2018:22 Författningsförslag

129

6 §

Den myndighet som regeringen bestämmer får i enskilda fall be-

sluta om anvisning enligt 5 §.

Migrationsverket får besluta

om anvisning enligt 5 §.

8 §

Regeringen får meddela föreskrifter om

– fastställande av antalet nyanlända som ska anvisas under ett visst år,

den närmare prioriteringen av vilka nyanlända som ska omfattas av anvisningar under året,

– prioriteringen av vilka ut-

länningar som ska omfattas av

anvisningar,

– förfarandet för fördelningen av anvisningar mellan kommuner, – vilka kriterier, utöver de som

anges i 7 §, som får beaktas vid

fördelningen av anvisningar, och

– vilka kriterier som får beaktas vid fördelningen av anvisningar, och

– inom vilken tidsfrist mottagande i kommunen ska ske.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.

Författningsförslag SOU 2018:22

130

1.20 Förslag till förordning om mottagande av vissa utlänningar i kommun

Regeringen förskriver följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om mottagande för bosättning av vissa utlänningar som omfattas av lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning.

Förordningen är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen och 8 § lagen om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning.

Andelstal

2 § Migrationsverket ska besluta om varje kommuns andel av mottagandet av de utlänningar som anvisas och omfattas av denna förordning (andelstal). Andelstalen ska beslutas i förväg för ett kalenderår i taget.

3 § Vid framtagandet av andelstalen ska Migrationsverket ta hänsyn till kommunens arbetsmarknadsförutsättningar, befolkningsstorlek, sammantagna mottagande av nyanlända och ensamkommande barn samt omfattningen av asylsökande som vistas i kommunen.

4 § Inför beslut om andelstal ska länsstyrelsen föra dialog med länets kommuner och redovisa resultatet till Migrationsverket.

Migrationsverket får inom ett län besluta om en omfördelning av andelstalen mellan kommuner. De berörda kommunerna ska vara överens om omfördelningen.

5 § Migrationsverket ska följa andelstalen enligt 2 § vid beslut om anvisning enligt 6 § lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning.

SOU 2018:22 Författningsförslag

131

Anvisning och mottagande i kommunen

Asylsökande med flera

6 § Vid bedömningen av vilka utlänningar som ska anvisas till en kommun ska hänsyn tas till hur omfattande handläggningsåtgärder som kommer att krävas i ärendet samt vilket beslut som kan komma att fattas i ärendet.

7 § Ett beslut om anvisning av en utlänning till en kommun bör fattas inom sju dagar från den dag utlänningen lämnade in en ansökan om uppehållstillstånd.

Nyanlända invandrare

8 § Endast nyanlända invandrare som är registrerade vid Migrationsverkets mottagandecenter eller som har beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 2 § utlänningslagen ska omfattas av anvisningar.

9 § Ett beslut om anvisning ska omfatta en nyanländ invandrare och, i förekommande fall, andra nyanlända invandrare som ingår i samma hushåll oavsett om dessa omfattas av 8 § eller inte.

10 § Vid anvisning som avser en nyanländ invandrare som har beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716) får Migrationsverket besluta om en längre tidsfrist än som anges i 11 §.

Gemensam bestämmelse

11 § I beslutet om anvisning ska det anges när kommunen senast ska ta emot en utlänning. Den tidpunkt för kommunens mottagande som anges i beslutet om anvisning får inte sättas senare än tre veckor från tidpunkten för beslutet.

Författningsförslag SOU 2018:22

132

Uppgiftsskyldighet

12 § Migrationsverket ska till den ansvariga myndigheten i en anvisad kommun lämna de uppgifter om en utlänning som behövs för kommunens mottagande av utlänningen.

Överklagande

13 § Beslut enligt denna förordning får inte överklagas.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020, då förordningen (2016:39) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning samt förordningen (2016:40) om fördelning av anvisningar till kommuner ska upphöra att gälla.

SOU 2018:22 Författningsförslag

133

1.21 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2002:546 ) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

Härigenom föreskrivs att 1 och 5 §§ lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Denna lag tillämpas vid behandling av personuppgifter i Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska verksamhet.

Lagen tillämpas också vid behandlingen av personuppgifter i den verksamhet Arbetsförmedlingen bedriver med stöd av lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar.

Lagen ska inte tillämpas i den del av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten som även utgör hälso- och sjukvårdsverksamhet enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). I den delen av verksamheten tillämpas i stället patientdatalagen (2008:355).

Lagen gäller endast om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier.

5 §

Arbetsförmedlingen får behandla personuppgifter för tillhandahållande av information som behövs inom

1. Försäkringskassans, Centrala studiestödsnämndens eller arbetslöshetskassornas verksamhet som underlag för beslut om och kontroll av förmåner, ersättningar och andra stöd,

2. Skatteverkets verksamhet som underlag för beslut om och kontroll av skatt,

Författningsförslag SOU 2018:22

134

3. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens verksamhet som avser tillsyn och uppföljning samt utfärdande av intyg enligt 48 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring,

4. Kronofogdemyndighetens verksamhet som underlag för bedömning enligt 4 kap. utsökningsbalken av i vilken utsträckning en gäldenär har utmätningsbar egendom,

5. socialnämndernas verksamhet som underlag för beslut om och kontroll av ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. socialtjänstlagen (2001:453),

6. Migrationsverkets verksamhet som underlag för beslut om bistånd enligt lagen (1994:137)

om mottagande av asylsökande m.fl., samt

6. Migrationsverkets verksamhet som underlag för beslut om bistånd enligt lagen (xxxx:xx) om

mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar, samt

7. kompletterande aktörers verksamhet enligt uppdrag från Arbetsförmedlingen.

Arbetsförmedlingen får även behandla personuppgifter för att tillhandahålla information till riksdagen eller regeringen eller till annan för att fullgöra uppgiftslämnande i enlighet med lag eller förordning. I övrigt gäller 9 § första stycket d och andra stycket personuppgiftslagen (1998:204).

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.

SOU 2018:22 Författningsförslag

135

1.22 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2008:344 ) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl.

Härigenom föreskrivs att 7 § lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande ska ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 §

Ett landsting ska, om det inte är uppenbart obehövligt, erbjuda utlänningar som avses i 4 § en hälsoundersökning. Ett sådant erbjudande ska lämnas när en sådan utlänning som avses i 4 § första stycket 1 eller 2 har etablerat boende inom landstinget. Övriga utlänningar ska erbjudas hälsoundersökning så snart det lämpligen kan ske.

Den som bor i ett sådant mottagandecenter som avses i 8 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar ska erbjudas hälsoundersökningen så snart som möjligt efter det att en ansökan om uppehållstillstånd har lämnats in.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.

Författningsförslag SOU 2018:22

136

1.23 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs att 20 kap.28 och 31 §§skollagen (2010:80) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

20 kap.

28 §

Hemkommunen är skyldig att se till att utbildning i svenska för invandrare erbjuds dem som enligt 31 § första stycket har rätt att delta i utbildningen.

När det gäller den som enligt 31 § andra stycket har rätt att delta i utbildning i svenska för invandrare är det den kommun där han eller hon stadigvarande arbetar som är skyldig att se till att utbildningen erbjuds honom eller henne.

Den kommun som enligt 29 kap. 6 § är att betrakta som hemkommun får erbjuda utbildning i svenska för invandrare till den som enligt 31 § tredje stycket medges rätt att delta i utbildningen.

20 kap.

31 §

En person har rätt att delta i utbildning i svenska för invandrare från och med andra kalenderhalvåret det år han eller hon fyller 16 år, om han eller hon

1. är bosatt i landet, och

2. saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge.

En finländsk medborgare som stadigvarande arbetar i en svensk kommun, men är bosatt i Finland nära gränsen till Sverige och saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge, har från och med andra kalenderhalvåret det år han eller hon fyller 16 år också rätt att delta i utbildning i svenska för invandrare.

SOU 2018:22 Författningsförslag

137

En utlänning som omfattas av lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar, och som saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge, får medges rätt att delta i utbildning i svenska för invandrare från och med andra kalenderhalvåret det år han eller hon fyller 16 år.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.

Författningsförslag SOU 2018:22

138

1.24 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2013:156 ) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare

Härigenom föreskrivs att det i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare ska införas två nya paragrafer, 2 b § och 3 a §, av följande lydelser.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 b §

Lagen gäller även för utlänningar som omfattas av lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar.

3 a §

En kommun får erbjuda samhällsorientering till de utlänningar som omfattas av lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.

SOU 2018:22 Författningsförslag

139

1.25 Förslag till förordning om länsstyrelsernas uppdrag avseende mottagandet av nyanlända invandrare och ensamkommande barn

Regeringen föreskriver följande.

Tillämpningsområde

1 § Denna förordning är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen och innehåller bestämmelser om länsstyrelsernas uppdrag när det gäller mottagandet av vissa nyanlända invandrare och av ensamkommande barn. Förordningen innehåller även bestämmelser om statsbidrag för kostnadseffektiva boendeformer och kapacitetshöjande åtgärder.

2 § Med nyanländ invandrare avses en utlänning som omfattas av 23 §§ lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning.

Med ensamkommande barn avses barn under 18 år som vid ankomsten till Sverige är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som efter ankomsten står utan sådan ställföreträdare, och som omfattas av 2 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar.

Mottagandet av nyanlända invandrare och ensamkommande barn

3 § Länsstyrelsen ska verka för att kommunerna inom länet har beredskap och tillräcklig kapacitet att snabbt ta emot nyanlända invandrare efter anvisning.

4 § Länsstyrelsen ska verka för att det finns beredskap och kapacitet hos kommunerna i länet att ta emot ensamkommande barn.

Författningsförslag SOU 2018:22

140

5 § Länsstyrelsen ska verka för långsiktighet och hållbarhet i mottagandet.

Länsstyrelsen ska föra dialog med kommunerna utifrån Migrationsverkets prognoser över mottagningsbehovet.

Länsstyrelsen ska verka för regional samverkan inom mottagandet mellan kommuner och statliga myndigheter, organisationer i det civila samhället samt andra relevanta aktörer.

6 § Länsstyrelsen ska på regional och kommunal nivå följa upp kommunernas beredskap och kapacitet avseende mottagandet av nyanlända och ensamkommande barn.

Statsbidrag för kostnadseffektiva boendeformer och kapacitetshöjande åtgärder

7 § Länsstyrelsen får, i mån av tillgång på medel, lämna statsbidrag till kommuner för åtgärder som avser utveckla kommunernas beredskap och kapacitet att snabbt ta emot nyanlända invandrare efter anvisning, samt klara av tillfälliga ökningar och minskningar av antalet ensamkommande barn.

8 § Länsstyrelsen prövar frågan om statsbidrag enligt 7 § efter ansökan och betalar ut bidraget.

En kommun som tagit emot statsbidrag enligt första stycket ska lämna en ekonomisk redovisning av de utbetalda medlen och en redovisning av vad medlen har använts till.

Bemyndigande

9 § Länsstyrelsen i Jönköpings län får meddela föreskrifter om förfarandet för ansökan och redovisning enligt 8 §.

SOU 2018:22 Författningsförslag

141

Återbetalning och återkrav

10 § Den som har tagit emot statsbidrag enligt denna förordning är återbetalningsskyldig om

1. medlen har lämnats på felaktig grund eller med ett för högt belopp,

2. medlen helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har använts för avsett ändamål, eller

3. mottagaren inte har lämnat en sådan redovisning som avses i 8 §.

11 § En upplysning om bestämmelserna i 10 § ska tas in i beslutet om statsbidrag.

12 § Om någon är återbetalningsskyldig enligt 10 §, ska länsstyrelsen besluta att helt eller delvis kräva tillbaka statsbidraget.

Om det finns särskilda skäl för det, får länsstyrelsen besluta att helt eller delvis sätta ned eller avstå från krav på återbetalning.

Överklagande

13 § Beslut enligt 8 och 12 §§ får inte överklagas.

Uppgifter för Migrationsverket

14 § Migrationsverket ska hålla sådan information tillgänglig för länsstyrelsen som behövs för länsstyrelsens uppdrag enligt 5 § om dialog med kommunerna om mottagningsbehovet inom länet.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020, då förordningen (2016:1363) om länsstyrelsernas uppdrag avseende insatser för asylsökande och vissa nyanlända invandrare, samt förordningen (2016:1364) om statsbidrag till verksamheter för asylsökande m.fl. ska upphöra att gälla.

Författningsförslag SOU 2018:22

142

1.26 Förslag till förordning om statlig ersättning för asylsökande m.fl.

Regeringen föreskriver följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om kommuners och landstings rätt till statlig ersättning för vissa kostnader för asylsökande och vissa andra utlänningar.

2 § Migrationsverket prövar frågor om och betalar ut ersättning enligt denna förordning.

3 § En kommun eller ett landsting som har tagit emot asylsökande och vissa andra utlänningar har rätt till

– ersättning för utbildning enligt 4–6 §§, – ersättning för mottagande av ensamkommande barn enligt 7–12 §§, och

– ersättning för vård av barn i ett annat hem än det egna enligt 13 §.

Ersättning för barn i förskola och skola

4 § En kommun eller ett landsting har rätt till ersättning för kostnader för utbildning för

1. barn som avses i 2 § samt 26 § tredje och fjärde stycket lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar, och

2. barn som vistas här enligt ett beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen (2005:716).

Ersättning får betalas ut för barn som vistas på ett statligt ordnat boende eller i en kommun och som enligt 29 kap. 2 § andra stycket 1 eller 2 skollagen (2010:800) ska anses som bosatta här vid tillämpningen av nämnda lag och därför har rätt till utbildning enligt den lagen.

SOU 2018:22 Författningsförslag

143

5 § Schablonersättning enligt 4 § ska betalas ut för kostnader för utbildning för barn som vistas i kommunen den sista dagen i varje månad, förutom juni, juli och augusti enligt följande:

– xx kronor per år för barn i åldrarna 3–5 år, – xx kronor per år för ett 6 år gammalt barn, – xx kronor per år för barn i åldrarna 7–15 år, och – xx kronor per år för barn och unga i åldrarna 16–18 år. Schablonersättningen ska beräknas utifrån barnets ålder vid utgången av månaden innan ersättningen betalas ut. Rätten till ersättning inträder efter det att barnet har vistats i Sverige under minst 30 dagar.

Med utbildning avses verksamhet inom skolformerna förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola eller gymnasiesärskola.

Ersättning för extraordinära utbildningskostnader

6 § Utöver den schablonersättning som ska betalas ut enligt 4 § får, efter särskild prövning, ersättning betalas ut till en kommun eller ett landsting för extra kostnader för ett barn i förskola eller för en elev med behov av särskilt stöd och för andra extraordinära kostnader för sådan utbildning.

Ersättning för beredskap och kapacitet för mottagande av ensamkommande barn

7 § En kommun har rätt till en årlig ersättning för beredskap och kapacitet för mottagande av ensamkommande barn som Migrationsverket ska anvisa till kommunen enligt 13 § 2 lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar (boendeanvisning) i form av en schablonersättning med en fast och en rörlig del.

Den fasta delen av schablonersättningen som ska betalas ut är xx kronor per kommun.

Den rörliga delen av schablonersättningen ska betalas ut för det antal barn som kommunen beräknas ta emot under innevarande kalenderår. Antalet barn ska beräknas på kommunens fastställda andel och det uppskattade nationella behovet under året som fram-

Författningsförslag SOU 2018:22

144

går av den prognos som fastställs av Migrationsverket i februari varje år. Ersättningen är xx kronor per barn.

Ersättning för kostnader för mottagande av ensamkommande barn

8 § En kommun har rätt till ersättning för kostnader för mottagande av ensamkommande barn som Migrationsverket har anvisat till en kommun enligt 13 § 2 lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar (boendeanvisning). Ersättningen betalas ut under den tid som barnets ansökan om uppehållstillstånd prövas från och med det datum som anges i beslutet om boendeanvisning. Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås, betalas ersättning ut fram till dess att rätten till bistånd har upphört enligt lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar. Ersättning betalas ut som längst fram till dess att barnet fyller 18 år, om inte annat följer av 10 §.

Schablonersättning ska betalas ut med xx kronor per barn och dygn, förutsatt att boendet anordnas utanför Migrationsverkets ankomst- eller avresecenter.

Ersättning för vissa vårdinsatser för ensamkommande barn och unga

9 § En kommun har utöver schablonersättningen enligt 8 § rätt till ersättning för kostnader för vård som ges till barn under 18 år med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Ersättning ska även betalas ut för kostnader för vård när det finns ett vårdbehov på grund av sådana förhållanden som avses i 2 eller 3 § samma lag men vården ges med stöd av socialtjänstlagen (2001:453).

Ersättning ska betalas ut för kommunens faktiska kostnad per barn och dygn för den del av kostnaden som överstiger beloppet för schablonersättningen enligt 8 §.

10 § För personer som avses i 8 och 9 §§ och som har fyllt 18 men inte 21 år ska ersättning betalas ut för kostnader för vård som ges med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om

SOU 2018:22 Författningsförslag

145

vård av unga. Ersättning ska även betalas ut för kostnader för vård när det finns ett vårdbehov på grund av sådana förhållanden som avses i 3 § samma lag men vården ges med stöd av socialtjänstlagen (2001:453). Rätten till ersättning förutsätter att vården har påbörjats innan barnet har fyllt 18 år.

Ersättning ska betalas ut för kommunens faktiska kostnad per person och dygn.

Ersättning för ankomstanvisning av ensamkommande barn

11 § En kommun där ett ensamkommande barn vistas under tiden för ankomstanvisning enligt 13 § 1 lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar har rätt till ersättning för kostnader för boendet. Rätten till ersättning gäller fram till det datum som anges i beslutet om boendeanvisning enligt 13 § 2 samma lag.

Schablonersättning ska betalas ut för det antal ankomstplatser som kommunen beräknas behöva ställa till förfogande under innevarande kalenderår. Platsantalet för nästkommande år ska fastställs av Migrationsverket utifrån det uppskattade nationella behovet av ankomstplatser under året som framgår av Migrationsverkets sista verksamhets- och utgiftsprognos under innevarande år och utifrån Migrationsverkets bedömning av i vilka kommuner ensamkommande barn kommer att ansöka om uppehållstillstånd. Endast kommuner där en betydande andel av barnen har ansökt om uppehållstillstånd ska tilldelas ankomstplatser.

Ersättningen är xx kronor per boendeplats och dygn. För anvisningar utöver det fastställda antalet platser och för anvisningar till kommuner som inte har något fastställt platsantal ska ersättning betalas ut per barn och dygn.

Ersättningen är xx kronor per barn och dygn.

Ersättning för vissa socialtjänstkostnader för ensamkommande barn

12 § Utöver det som anges i 7–11 §§ har en kommun rätt till ersättning i form av en schablonersättning som avser kostnader för en utredning enligt 11 kap.1 och 2 §§socialtjänstlagen (2001:453),

Författningsförslag SOU 2018:22

146

god man, resor, tolk och andra relaterade kostnader för mottagandet av de barn som Migrationsverket har anvisat till kommunen enligt 13 § 2 lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar (boendeanvisning).

Schablonersättningen ska betalas ut med xx kronor per barn som omfattas av Migrationsverkets beslut om anvisning. Ersättningen ska endast betalas ut vid ett tillfälle per barn och kommun.

Ersättning för vård av barn i ett annat hem än det egna

13 § För andra barn än sådana som avses i 7 § har en kommun rätt till ersättning för kostnader för vård i ett annat hem än barnets eget, om barnet omfattas av 2 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar och vården ges med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Ersättning betalas ut under den tid som barnets ansökan om uppehållstillstånd prövas. Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås, betalas ersättning ut fram till dess att rätten till bistånd har upphört enligt lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar.

Rätten till ersättning gäller till dess att barnet fyller 18 år. Om vården har påbörjats före 18 års ålder gäller dock rätten till ersättning till dess att personen fyller 21 år. Rätten till ersättning efter 18 års ålder är begränsad till sådan vård som ges med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga eller vård när det finns ett vårdbehov på grund av sådana förhållanden som avses i 3 § samma lag men vården ges med stöd av socialtjänstlagen.

Ersättning ska betalas ut för kommunens faktiska kostnad per barn och dygn.

Utbetalning av ersättning

14 § Ersättning för kostnader enligt 6, 9–10, och 13 §§ ska efter ansökan betalas ut kvartalsvis i efterskott.

En ansökan om ersättning ska ha kommit in till Migrationsverket inom sex månader från utgången av det kvartal som ansökan avser. Om ansökan avser ersättning enligt 6 §, ska den ha kommit

SOU 2018:22 Författningsförslag

147

in till Migrationsverket senast sex månader efter det kvartal som barnet eller den unge har genomgått utbildning.

15 § Schablonersättning enligt 4–5, 7–8 och 11–12 ska betalas ut utan att en ansökan behöver göras.

Ersättning enligt 4–5 §§ ska betalas ut månadsvis i efterskott. Ersättning enligt 7 § andra stycket ska betalas ut under januari det år som ersättningen avser. Ersättning enligt 7 § tredje stycket ska betalas ut före utgången av mars det år som ersättningen avser.

Ersättning enligt 8 och 12 §§ ska betalas ut månadsvis i efterskott.

Ersättning enligt 11 § andra stycket betalas ut under januari det år ersättningen avser. Ersättning enligt 11 § fjärde stycket betalas ut kvartalsvis i efterskott.

Utbetalning får göras efter de angivna tidpunkterna om det finns särskilda skäl.

Skyldigheten att lämna uppgifter

16 § Kommuner och landsting är skyldiga att lämna de uppgifter som krävs till Migrationsverket för att deras rätt till ersättning enligt denna förordning ska kunna bedömas.

Återbetalning och återkrav

17 § Ersättning som en kommun eller ett landsting har tagit emot enligt denna förordning får krävas åter helt eller delvis om den betalats ut till följd av att kommunen eller landstinget har lämnat oriktiga eller ofullständiga uppgifter.

Om ett fel som avses i första stycket inte har orsakats av mottagaren av ersättningen, är mottagaren återbetalningsskyldig om han eller hon insett eller skäligen borde ha insett felet.

En upplysning om bestämmelserna i denna paragraf ska tas in i beslutet om ersättning.

Författningsförslag SOU 2018:22

148

Överklagande

18 § I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol.

Bemyndigande

19 § Migrationsverket får, efter att ha gett Sveriges Kommuner och

Landsting tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om verkställighet av denna förordning.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020, då förordningen (2017:193) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. upphör att gälla.

SOU 2018:22 Författningsförslag

149

1.27 Förslag till förordning om statlig ersättning för mottagandet av vissa utlänningar

Regeringen föreskriver följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om kommuners och landstings rätt till statlig ersättning för mottagandet av vissa utlänningar.

2 § Migrationsverket prövar frågor om och betalar ut ersättning enligt denna förordning.

3 § En kommun eller ett landsting har rätt till

1. grundersättning enligt 8–9 §§,

2. ersättning för initiala kostnader för mottagandet enligt 10–14 §§,

3. ersättning för mottagandet av ensamkommande barn och unga enligt 15–21 §§,

4. ersättning för kostnader för hälsoundersökning enligt 22 §, och

5. ersättning för betydande kostnader för vård och omsorg enligt 23 §.

4 § Ersättning enligt 3 § lämnas för utlänningar som har ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring, om det har beviljats enligt

– 5 kap. 1, 2, 4, 6 eller 11 § utlänningslagen (2005:716), – 12 kap. 18 § utlänningslagen, – 21 eller 22 kap. utlänningslagen, eller – någon av 16 c16 h §§ lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige.

5 § Ersättning enligt 3 § lämnas för utlänningar som har ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring på grund av anknytning till en person som har beviljats uppehållstillstånd med stöd av någon av de bestämmelser som anges i 4 §.

Ersättning enligt 3 § lämnas även för en utlänning som är ett ogift barn och som har ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring på grund av anknytning till en person som i sin tur

Författningsförslag SOU 2018:22

150

har beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 § första stycket 4 utlänningslagen (2005:716) på grund av anknytning till en person som avses i 4 §.

Ersättning för utlänning som omfattas av första eller andra stycket lämnas under förutsättning att

1. utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd inom sex år från det att den person som utlänningen har anknytning till först togs emot i en kommun, och

2. den person som utlänningen har anknytning till inte var svensk medborgare vid tidpunkten för utlänningens ansökan om uppehållstillstånd.

6 § Ersättning enligt 3 § lämnas även för utlänningar som har haft ett uppehållstillstånd som avses i 4 eller 5 § och som inom giltighetstiden för det uppehållstillståndet har ansökt om ett nytt eller fortsatt tillstånd som avses i 4 eller 5 §. Om ansökan avslås eller beviljas på annan grund än vad som avses i 4 eller 5 § lämnas ersättning fram tills beslutet har fått laga kraft.

7 § För utlänningar som har varit registrerade vid ett mottagandecenter eller som har beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716) ska tidpunkten då utlänningen först togs emot i kommunen anses vara då han eller hon faktiskt togs emot i kommunen. För övriga utlänningar som omfattas av 4–6 §§ ska tidpunkten då utlänningen först togs emot i en kommun anses vara då han eller hon folkbokfördes i kommunen enligt uppgift i folkbokföringsdatabasen enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet.

Grundersättning

8 § En kommun har rätt till en årlig grundersättning enligt 9 § för mottagande av utlänningar som avses i 4–6 §§.

9 § Den årliga grundersättningen motsvarar fem prisbasbelopp enligt 2 kap.6 och 7 §§socialförsäkringsbalken.

SOU 2018:22 Författningsförslag

151

Ersättning för initiala kostnader för mottagandet

10 § En kommun har rätt till schablonersättning för initiala kostnader för

1. mottagande och praktisk hjälp i samband med bosättning,

2. särskilda introduktionsinsatser inom skola, förskola, fritidshem och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen (2010:800),

3. kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare eller motsvarande utbildning för den som har rätt att delta i sådan utbildning enligt skollagen,

4. sådan kommunal vuxenutbildning som särskilt anpassats för utlänningar som omfattas av 14 § förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare,

5. samhällsorientering,

6. tolkning,

7. andra insatser för att underlätta etablering i samhället,

8. ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) under de två första åren som en utlänning vistas i en kommun efter beslut om uppehållstillstånd, och

9. att hålla en viss beredskap för mottagande av personer som har uppehållstillstånd.

11 § Schablonersättning för personer som har tagits emot i en kommun från och med den xx ska vara

– xx kronor för en person som inte har fyllt 65 år, och – xx kronor för en person som har fyllt 65 år. Schablonersättningen ska beräknas utifrån utlänningens ålder vid utgången av månaden innan ersättningen betalas ut.

12 § Rätten till schablonersättning gäller under de två första åren som en utlänning vistas i en kommun efter beslut om uppehållstillstånd.

Den kommun som först tar emot en utlänning har rätt till 10 procent av en schablonersättning.

Den kommun i vilken utlänningen är folkbokförd vid utgången av andra månaden efter den månad då utlänningen först togs emot i en kommun, har rätt till 20 procent av schablonersättningen.

Författningsförslag SOU 2018:22

152

Rätt till den resterande delen av schablonersättningen har den kommun där utlänningen är folkbokförd vid utgången av perioden.

13 § Om utlänningen flyttar till en ny kommun före utgången av andra månaden efter den månad då han eller hon först togs emot i en kommun och är folkbokförd där vid utgången av andra månaden, har den nya kommunen rätt till ersättning motsvarande 10 procent av schablonersättningen som extra ersättning.

14 § Om utlänningen flyttar till en ny kommun under en ersättningsperiod och är folkbokförd där vid utgången av perioden, har denna kommun rätt till ersättning motsvarande 10 procent av schablonersättningen som extra ersättning. Detta gäller under förutsättning att flytten äger rum inom 18 kalendermånader från det första mottagandet.

Rätten till ersättning för mottagandet av ensamkommande barn och unga

15 § En kommun har rätt till ersättning enligt 17–19 §§ för mottagandet av ensamkommande barn som omfattas av 4–6 §§. Med ensamkommande barn avses barn under 18 år som vid ankomsten till Sverige är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som efter ankomsten står utan någon sådan ställföreträdare. Rätten till ersättning gäller endast så länge barnet är att anse som ensamkommande.

En kommun har även rätt till ersättning enligt 20–21 §§ för mottagandet av personer som har fyllt 18 men inte 21 år, som har varit ensamkommande barn och som omfattas av 4–6 §§.

16 § Ersättning för mottagandet av ensamkommande barn och unga enligt 17–18 och 20–21 §§ ska lämnas till den kommun som i enlighet med 2 a kap. 4 § socialtjänstlagen (2001:453) behåller ansvaret för stöd och hjälp åt en enskild som till följd av ett beslut av kommunen vistas i en annan kommun.

SOU 2018:22 Författningsförslag

153

Ersättning för mottagande av ensamkommande barn

17 § Schablonersättning ska lämnas med xx kronor per barn och dygn för kostnader för sådan vård i ett annat hem än barnets eget som ges till ett ensamkommande barn med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.

18 § Ersättning ska lämnas för kostnader för vård som ges till ett ensamkommande barn med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Ersättning ska även lämnas för kostnader för vård när det finns ett vårdbehov på grund av sådana förhållanden som avses i 2 eller 3 § samma lag men vården ges med stöd av socialtjänstlagen (2001:453).

Ersättning ska lämnas för kommunens faktiska kostnad per barn och dygn för den del av kostnaden som överstiger beloppet för schablonersättningen.

19 § En kommun som får ersättning enligt 17 eller 18 §§ har också rätt till ersättning för kostnader för god man och särskilda kostnader inom socialtjänsten för ensamkommande barn i form av en schablonersättning med xx kronor per barn.

Ersättning för mottagande av ensamkommande unga

20 § Schablonersättning ska lämnas med xx kronor per person och dygn för mottagandet av en person som

1. har fyllt 18 men inte 20 år,

2. har varit ensamkommande barn, och

3. inte har någon förälder som är folkbokförd i Sverige.

21 § För personer som har fyllt 18 men inte 21 år och som har varit ensamkommande barn ska ersättning lämnas för kostnader för vård som ges med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Ersättning ska även lämnas för kostnader för vård när det finns ett vårdbehov på grund av sådana förhållanden som avses i 3 § samma lag men vården ges med stöd av socialtjänstlagen (2001:453). Rätten till ersättning förutsätter att vården har påbörjats före 18 års ålder.

Författningsförslag SOU 2018:22

154

Ersättning ska lämnas för kommunens faktiska kostnad per person och dygn. Om schablonersättning har betalats ut enligt 20 §, ska ersättning lämnas för den del av kostnaden som överstiger beloppet för schablonersättningen.

Ersättning för kostnader för hälsoundersökning

22 § Ett landsting har rätt till ersättning för hälsoundersökning av en utlänning som omfattas av 4–6 §§ och som inte tidigare har omfattats av lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar.

En hälsoundersökning enligt första stycket ersätts i form av en schablonersättning med x kronor. I ersättningen ingår kostnader för tolk i samband med hälsoundersökningen.

Ersättning för betydande kostnader för vård och omsorg

23 § En kommun eller ett landsting har rätt till ersättning för betydande kostnader för vård och omsorg av en utlänning som omfattas av 4–6 §§ och som avser

1. stöd och hjälp i boendet och för särskilda boendeformer för service och omvårdnad enligt socialtjänstlagen (2001:453),

2. insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade,

3. assistansersättning enligt socialförsäkringsbalken,

4. bostadsanpassningsbidrag enligt lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag m.m., och

5. hälso- och sjukvård. Rätten till ersättning gäller under de två första åren efter det att utlänningen först togs emot i kommunen. Ersättningen betalas endast ut om kommunens sammanlagda kostnader eller landstingets sammanlagda kostnader för en utlänning uppgått till lägst 300 000 kronor under ett år.

SOU 2018:22 Författningsförslag

155

Utbetalning av ersättning

24 § Ersättning för kostnader enligt 18, 21, 23 §§ ska efter ansökan betalas ut kvartalsvis i efterskott.

En ansökan om ersättning enligt 23 § ska ha kommit in till Migrationsverket inom sex månader från utgången av den tolvmånadersperiod ansökan avser.

En ansökan om övriga ersättningar enligt första stycket ska ha kommit in till Migrationsverket inom sex månader från utgången av det kvartal som ansökan avser.

25 § Schablonersättning enligt 8–9, 10–14, 17, 19–20 och 22 §§ ska betalas utan att en ansökan behöver göras.

26 § Ersättning enligt 8–9 § ska betalas ut före utgången av april månad varje kalenderår.

Ersättning enligt 12 § andra stycket ska betalas ut vid utgången av månaden efter den månad då utlänningen togs emot i kommunen.

Ersättning enligt 12 § tredje stycket ska betalas ut vid utgången av månaden efter den månad då utlänningen togs emot i kommunen. Resterande delen av schablonersättningen betalas ut för perioder som omfattar tre kalendermånader (ersättningsperiod). Utbetalning med 10 procent av schablonersättningen ska göras månaden efter utgången av varje ersättningsperiod.

Ersättningen enligt 13 § ska betalas ut samtidigt som ersättning enligt 12 § tredje stycket.

Ersättningen enligt 14 § ska betalas ut månaden efter utgången av den ersättningsperiod under vilken utlänningen flyttat.

Ersättning enligt 17 § ska betalas ut kvartalsvis inom en månad från det kvartal som ersättningen avser och ersättning.

Ersättning enligt 19 § ska betalas ut inom en månad från det att ersättning enligt 17 § för första gången har betalats ut till en kommun.

Ersättning enligt 20 § betalas ut kvartalsvis inom tre månader från det kvartal som ersättningen avser.

Ersättning enligt 22 § betalas ut kvartalsvis inom en månad från det kvartal som ersättningen avser.

Utbetalning får göras efter de angivna tidpunkterna om det finns särskilda skäl.

Författningsförslag SOU 2018:22

156

Skyldigheten att lämna uppgifter

27 § Kommuner och landsting är skyldiga att lämna Migrationsverket de uppgifter som krävs för att verket ska kunna bedöma deras rätt till ersättning enligt denna förordning.

Återbetalning och återkrav

28 § En mottagare av ersättning enligt denna förordning är återbetalningsskyldig om ersättningen har lämnats på felaktig grund eller med för högt belopp.

Om ett fel som avses i första stycket inte har orsakats av mottagaren, är denna återbetalningsskyldig endast om mottagaren insett eller skäligen borde ha insett felet.

En upplysning om bestämmelserna i denna paragraf ska tas in i beslutet om ersättning.

29 § Om en mottagare är återbetalningsskyldig enligt 28 §, ska den myndighet som beslutat om ersättningen besluta att återkräva det felaktigt utbetalda beloppet.

Om det finns särskilda skäl för det, får ett krav på återbetalning efterges helt eller delvis.

Överklagande

30 § I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol.

Bemyndigande

31 § Migrationsverket får, efter att ha gett Sveriges Kommuner och Landsting tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om verkställighet av denna förordning.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020, då förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar och förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. ska upphöra att gälla.

SOU 2018:22 Författningsförslag

157

1.28 Förslag till förordning om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande

Regeringen föreskriver följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om statlig ersättning till landsting och öppenvårdsapotek för kostnader för hälso- och sjukvård samt kostnader för tandvård och receptförskrivna läkemedel som de har för vissa utlänningar. Förordningen gäller även för kommun som inte ingår i ett landsting.

2 § Migrationsverket prövar frågor om och betalar ut ersättning enligt denna förordning.

Rätten till ersättning för landsting

3 § Ersättning får ges för hälso- och sjukvård som enligt andra och tredje stycket lämnas till utlänningar som

1. avses i 2 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar, och

2. hålls i förvar enligt utlänningslagen (2005:716). För personer som fyllt arton år ges ersättning för omedelbar vård och vård som inte kan anstå, mödrahälsovård, förlossningsvård, preventivmedelsrådgivning, vård vid abort, vård och åtgärder enligt smittskyddslagen (2004:168) samt omedelbar tandvård och tandvård som inte kan anstå.

För personer som inte fyllt arton år samt för personer som avses i 5 § och som har beviljats uppehållstillstånd som föranleder folkbokföring i Sverige ges ersättning för hälso- och sjukvård samt tandvård.

4 § Ersättning får ges för en hälsoundersökning per utlänning som avses i 2 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar och som är registrerad vid ett mottagandecenter.

Författningsförslag SOU 2018:22

158

5 § För utlänningar som vistas på ett statligt ordnat boende får ersättning enligt 3 och 4 §§ ges även efter det att de har beviljats uppehållstillstånd, om utlänningarna inte anvisats eller kunnat utnyttja en anvisad plats i en kommun. För utlänningar som inte vistas på ett statligt ordnat boende när de beviljas uppehållstillstånd finns rätten till ersättning kvar under en månad från det att tillstånd har beviljats.

6 § Ersättning enligt 3–5 §§ får inte ges för vård av utlänningar som enligt 32 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar inte har rätt till bistånd.

Ersättning till landsting för hälso- och sjukvård

7 § Hälso- och sjukvård enligt 3 och 5 §§ ersätts i form av en schablonersättning som lämnas med ett visst belopp per kvartal och person för utlänningar som bor inom landstinget och som är registrerade hos Migrationsverket den sista dagen i kvartalet.

Schablonersättningen som ges för barn är x kronor för barn till och med 18 år. För vuxna ges schablonersättning med x kronor för personer från och med 19 år till och med 60 år och med x kronor för personer som är 61 år eller äldre.

Kostnader för tolk, hjälpmedel och transport eller sjukresa i samband med vård som ger rätt till ersättning inkluderas i schablonersättningen.

Ersättning till landsting för hälsoundersökning

8 § Ett landsting har rätt till schablonersättning för hälsoundersökningar enligt 4 §. I ersättningen inkluderas kostnader för tolk i samband med hälsoundersökningen.

Ersättningen betalas ut till det landsting där utlänningen är registrerad i mottagandecenter.

Ersättningen är xx kronor per person.

SOU 2018:22 Författningsförslag

159

Ersättning till landsting för kostnadskrävande vård

9 § För vård åt utlänningar som avses i 3 och 5 §§ får Migrationsverket betala ut särskild ersättning, om kostnaden för en vårdkontakt uppgår till mer än xx kronor beräknad enligt riksavtalet för hälso- och sjukvård. Den särskilda ersättningen ska motsvara den kostnad som överstiger xx kronor och ska beräknas enligt riksavtalets bestämmelser. Om behandling av vårdnadshavare är nödvändig för barnets vård inom barn- och ungdomspsykiatrin ska även kostnaderna för sådan behandling ingå i en vårdkontakt.

Ersättning till öppenvårdsapotek

10 § Öppenvårdsapotek har rätt till ersättning av staten för receptförskrivna läkemedel för utlänningar som avses i 2 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar samt för utlänningar som hålls i förvar enligt utlänningslagen (2005:716).

För utlänningar som vistas på ett statligt ordnat boende får ersättning för receptförskrivna läkemedel ges även efter det att de har beviljats uppehållstillstånd, om utlänningen inte anvisats eller kunnat utnyttja en anvisad plats i en kommun. För utlänningar som inte vistas på ett statligt ordnat boende när de beviljas uppehållstillstånd finns rätten till ersättning kvar under en månad från det att tillstånd har beviljats.

Rätt finns inte till ersättning för utlänningar som enligt 32 § lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar inte har rätt till bistånd.

Utbetalning av ersättning

11 § Ersättning för kostnader enligt 9 § ska efter ansökan betalas ut efter avslutad vårdkontakt. Vid långvarig vårdkontakt får utbetalning ske kvartalsvis i efterskott.

Ansökan om ersättning enligt 9 § ska ha kommit in till Migrationsverket senast sex månader efter utgången av det kalenderår då vårdkontakten avslutades.

Författningsförslag SOU 2018:22

160

12 § Schablonersättning enligt 7 och 8 §§ ska betalas ut utan att en ansökan behöver göras.

Ersättningen enligt 7 § betalas ut i den månad som följer varje kvartalsskifte. Ersättningen enligt 8 § betalas ut kvartalsvis i efterskott.

Utbetalning får göras efter de angivna tidpunkterna om det finns särskilda skäl.

Skyldigheten att lämna uppgifter

13 § Landsting och kommuner är skyldiga att lämna Migrationsverket de uppgifter som krävs för bedömningen av deras rätt till ersättning enligt denna förordning.

Bemyndigande

14 § Migrationsverket får, efter att ha gett Sveriges Kommuner och Landsting tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om verkställighet av denna förordning.

Återbetalning och återkrav

15 § Ersättning som ett landsting har tagit emot enligt denna förordning får krävas åter helt eller delvis om den betalats ut till följd av att landstinget har lämnat oriktiga eller ofullständiga uppgifter.

Om ett fel som avses i första stycket inte har orsakats av mottagaren av ersättningen, är mottagaren återbetalningsskyldig om han eller hon insett eller skäligen borde ha insett felet.

En upplysning om bestämmelserna i denna paragraf ska tas in i beslutet om ersättning.

Överklagande

16 § I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än beslut enligt 8–10 §§ får dock inte överklagas.

SOU 2018:22 Författningsförslag

161

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020, då förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande upphör att gälla.

Författningsförslag SOU 2018:22

162

1.29 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2000:628 ) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

Regeringen föreskriver att det i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska införas en ny paragraf, 6 c §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 c §

Skyldigheten att upprätta en individuell handlingsplan och att i en aktivitetsrapport redovisa åtgärder som har vidtagits för att ta sig ur arbetslöshet gäller inte för utlänningar som omfattas av lagen (xxxx:xx) om mottagande en asylsökande och vissa andra utlänningar.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

SOU 2018:22 Författningsförslag

163

1.30 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2000:634 ) om arbetsmarknadspolitiska program

Regeringen föreskriver att 7 a och 9 §§ förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 a §

En anvisning till ett program ska avse verksamhet på heltid. En anvisning får dock avse verksamhet på deltid, om den enskildes arbetsutbud understiger det arbetsutbud som motsvarar verksamhet på heltid och detta beror på

1. sjukdom eller sådan funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga,

2. föräldraledighet, eller

3. annat hinder som anmälts till och godtagits av Arbetsförmedlingen.

I fall som avses i andra stycket ska anvisningen göras för tid som motsvarar arbetsutbudet.

En anvisning får även avse verksamhet på deltid i en omfattning som understiger den enskildes arbetsutbud om han eller hon samtidigt arbetar, tar del av en arbetsmarknadspolitisk insats eller av kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare eller motsvarande utbildning vid folkhögskola enligt 24 kap. skollagen (2010:800). Den sammanlagda tiden ska i dessa fall motsvara hans eller hennes arbetsutbud.

En anvisning får även avse verksamhet på deltid i en omfattning som understiger den enskildes arbetsutbud om han eller hon omfattas av lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar.

Författningsförslag SOU 2018:22

164

9 §

Kravet i 8 § första stycket att den som anvisas ska ha fyllt 25 år gäller inte för

1. unga med funktionshinder,

2. personer som omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare,

3. personer som deltar i programmet stöd till start av näringsverksamhet enligt 18–19 a §§,

4. personer som deltar i förberedande insatser i form av folkhögskoleutbildning i studiemotiverande syfte enligt 30 § andra stycket 3, och

4. personer som deltar i förberedande insatser i form av folkhögskoleutbildning i studiemotiverande syfte enligt 30 § andra stycket 3,

5. personer som har fyllt 18 år och som står långt ifrån arbetsmarknaden eller, när det gäller anvisningar till arbetspraktik, som har fyllt 20 år och omfattas av ett utbildningskontrakt enligt förordningen (2015:502) om viss samverkan om unga och nyanlända.

5. personer som har fyllt 18 år och som står långt ifrån arbetsmarknaden eller, när det gäller anvisningar till arbetspraktik, som har fyllt 20 år och omfattas av ett utbildningskontrakt enligt förordningen (2015:502) om viss samverkan om unga och nyanlända, och

6. personer som fyllt 18 år och som omfattas av lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

SOU 2018:22 Författningsförslag

165

1.31 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2017:819 ) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser

Regeringen föreskriver att det i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser ska införas en ny paragraf, 1 kap. 1 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

1 a §

Förordningen ska inte tillämpas avseende sådana deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser som omfattas av lagen (xxxx:xx) om mottagande av asylsökande och vissa andra utlänningar.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

167

2 Uppdrag och arbete

2.1 Utredningens uppdrag

Mottagandeutredningen har i uppdrag att föreslå åtgärder för att skapa ett sammanhållet system för mottagande och bosättning av asylsökande och nyanlända. Utredningen ska utreda och lämna förslag inom följande områden: – Bosättning av asylsökande och nyanlända samt anvisning av ensam-

kommande barn. – Överenskommelser med kommuner. – Ansvarsfördelning mellan myndigheter. – Organiserad sysselsättning. – Statlig ersättning till kommuner och landsting.

I utredningens direktiv understryker regeringen att nuvarande ordning för mottagande av asylsökande och nyanlända saknar ett helhetsperspektiv. Varken staten eller kommunerna har något samlat mandat eller ansvar som främjar kontinuitet vilket försvårar möjligheterna att uppfylla samhällets mål för verksamheten. Regeringen understryker särskilt den otillräckliga kapaciteten i mottagandet, det splittrade ansvaret för bosättningen, att bristen på meningsfull sysselsättning passiviserar och den krångliga regleringen av de statliga ersättningarna till kommuner och landsting.1

1 Dir. 2015:107.

Uppdrag och arbete SOU 2018:22

168

2.1.1 Utredningen har fått tre tilläggsdirektiv

Utredningen har också fått tre tilläggsdirektiv.2 Den 22 december 2016 beslutade regeringen att uppdraget i sin helhet skulle slutredovisas senast den 31 oktober 2017.

Genom tilläggsdirektiv den 4 maj 2017 fick utredningen i uppdrag att inom ramen för befintligt uppdrag även föreslå utformningen av ett system för tidiga insatser för asylsökande där dagersättning kopplas till deltagande. Utredningen fick också i uppdrag att undersöka förutsättningarna för att införa en möjlighet att sätta ned dagersättningen även vid till exempel misskötsamhet från den asylsökandes sida eller vid annat agerande som försvårar mottagandet.

Den 19 oktober 2017 beslutade regeringen om förlängd tid för utredningen till den 31 mars 2018.

2.1.2 Tolkning av direktiv

Sedan regeringen beslutade om utredningens ursprungliga direktiv har mottagandet varit föremål för överväganden och beslut om förändringar från riksdagens, regeringens och berörda aktörers sida. Bland de områden som har varit föremål för nya beslut kan nämnas ansvaret för bosättning, innehåll i och ansvar för tidiga insatser för asylsökande samt anvisning av ensamkommande barn och ersättningarna för mottagandet av ensamkommande barn. Bosättningslagen har också börjat tillämpas.

Riksdagens beslut om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige är ytterligare en omständighet som har påverkat förutsättningarna för hur ett nytt mottagandesystem bör vara utformat. Regeringen har också beslutat om tilläggsdirektiv till utredningen. Detta har gjort att det har funnits anledning att löpande tolka och klargöra direktivens aktuella innebörd.

2 Dir. 2016:112, dir. 2017:48 och dir. 2017:101.

SOU 2018:22 Uppdrag och arbete

169

2.2 Utredningsarbetet

Arbetet har bedrivits på sedvanligt sätt. Utredningen har hållit tolv sammanträden med de sakkunniga och experter som regeringen förordnat.

Utredningen har tagit del av ett betydande antal rapporter, betänkanden, studier och andra underlag från myndigheter, kommunsektorn, civila samhällets organisationer och forskare. Till grund för utformandet av utredningens överväganden och förslag har vi genomfört analyser av nuvarande ordning vilka har samlats i ett

analysunderlag.

Utredningen har genomfört studiebesök och möten med relevanta aktörer i Sverige och i andra länder.3 Inte minst har företrädare för kommunsektorn liksom regionala aktörer haft en viktig roll i att förse utredningen med underlag och reflektioner.

Mottagandeutredningen har fört en löpande dialog med företrädare för organisationer i det civila samhället och arbetsmarknadens parter liksom med olika aktörer på bostadsmarknaden. På motsvarande sätt har vi fört dialog med företrädare för forskarsamhället. Andra externa aktörer av intresse för utredningen har varit Riksrevisionen, statliga utredningar och samordnare. Den särskilde utredaren och sekretariatet har även medverkat vid konferenser, möten och i andra sammanhang där utredningens frågor har diskuterats.4

2.3 Betänkandets upplägg

Mottagandeutredningen har utformat redovisningen av vårt arbete som ett förslagsbetänkande. Det innebär att betänkandet i huvudsak fokuserar på våra förslag till hur mottagandet bör förändras.

På en viktig punkt avviker betänkandet från hur ett betänkande vanligtvis ser ut. Det gäller frågan om vem som ska vara ansvarig för att ordna boende för och erbjuda insatser till asylsökande. Här presenterar vi två alternativ: utredningens huvudförslag att staten

3 Mottagandeutredningen har under arbetet besökt och studerat mottagandesystemen i Danmark, Nederländerna, Norge, Tyskland och Österrike. 4 Se bilaga 5.

Uppdrag och arbete SOU 2018:22

170

och kommunsektorn delar på ansvaret, och vårt alternativa upplägg att staten ensamt ansvarar för detta.

Anledningen till att vi har valt att göra så är att det under arbetets gång framkommit att tilliten mellan staten och kommunsektorn är förhållandevis skör. Det gäller inte minst bristen på tillit gällande finansieringen och ersättningarna till kommunsektorn samt mottagandet av nyanlända invandrare i kommunerna. Enligt vår bedömning riskerar denna brist på tillit att försvåra ett effektivt genomförande av utredningens huvudförslag. Det är därför motiverat att även presentera ett alternativt upplägg.

I betänkandet redovisar vi helheten i det reformpaket vårt arbete mynnat ut i. Av detta skäl redovisar vi inte hela det analysarbete som har legat till grund för förslagen. I stället kommenterar vi analysen i direkt anslutning till våra förslag och överväganden.

Av samma skäl innehåller betänkandet enbart en kortfattad beskrivning av nuvarande ordnings utveckling över tid och förtjänster och brister. Vi har funnit detta tillvägagångssätt lämpligt eftersom regeringens direktiv är tydligt när det gäller de problem och utmaningar som följer av nuvarande ordning. Merparten av de problem som regeringen beskriver i direktiven är väl kända och mottagandets aktörer har en relativt samstämmig problembild. Problemen är dessutom väl belysta och analyserade i ett flertal rapporter och utredningar.

I betänkandet redovisar vi inte heller samtliga sätt att lösa och organisera mottagandet som vi har analyserat. Inom ramen för vårt uppdrag har vi dock bland annat utrett om staten bör ta över ansvaret för ankomstfasen för ensamkommande barn och om även dessa barn bör bo vid de föreslagna ankomstcentren. I anslutning till detta har vi också analyserat för- och nackdelar med en förlängd ankomsttid för ensamkommande barn.

Vi har också tittat på och analyserat olika sätt att organisera ett statligt ansvar för mottagandet av asylsökande. Till exempel har vi undersökt förutsättningarna att bygga vidare på och utveckla nuvarande ordning genom en förändrad styrning av Migrationsverket. Utredningen har dock funnit att en sådan lösning inte är lämplig i detta fall. Dels är regeringens direktiv tydliga när det gäller de problem som följer av nuvarande ordning och vi menar därför att mindre förändringar av nuvarande ordning inte kan se som ett reellt alter-

SOU 2018:22 Uppdrag och arbete

171

nativ. Dels menar vi att regeringen redan nu kan åstadkomma en sådan förändring eftersom det inte kräver några lagändringar.

I kapitel 1 presenterar vi utredningens författningsförslag. I kapitel 2 sammanfattar vi vårt uppdrag och vår tolkning av detta och beskriver övergripande hur vi har genomfört uppdraget. I kapitel 3 beskriver vi mottagandets utveckling 1984–2017 och i kapitel 4 ger vi vår syn på problemen med nuvarande ordning och behovet av reformer. Kapitel 5 innehåller utgångspunkterna för utredningens huvudförslag.

Utredningens huvudförslag inleds med kapitel 6 där vi redogör för hur ankomsten till Sverige bör se ut. I kapitel 7 diskuterar vi den fas då den enskilde väntar på beslut i asylprövningen och kapitel 8 berör tiden efter beslut. Kapitel 9 innehåller vårt förslag till övergripande mål för mottagandet och en beskrivning av mottagandets organisering. I kapitel 10 redogör vi sedan för hur staten ska ersätta kommuner och landsting för deras åtaganden inom mottagandet. Huvudförslaget avslutas sedan i kapitel 11 med en samlad bedömning av de konsekvenser som följer av utredningen förslag.

I kapitel 12, 13 och 14 redogör vi för ett alternativt upplägg till utredningens huvudförslag.

Kapitel 15 innehåller en redogörelse för hur förslagen till reformer bör kunna genomföras.

Avslutningsvis presenterar vi i kapitel 16 utredningens kommentarer till författningsförslagen.

173

3 Mottagandet 1984–2017

3.1 Mottagandet varierar kraftigt över tid

I efterdyningarna av flyktingsituationen 2015 när 163 000 personer sökte asyl i Sverige är det lätt att glömma bort att mottagandet av asylsökande har varierat kraftigt över tid. Sedan 1945 är det endast fyra år som Sverige har tagit emot fler än 50 000 asylsökande under ett år. Vid sidan om dessa enskilda år har mottagandet varierat mellan knappt 6 000 och 44 000 asylsökande per år.

Figur 3.1 Antalet personer som har sökt asyl i Sverige 1984–2017

Källa: Migrationsverket.

Sett till perioden 1984–2017 har Sverige i genomsnitt tagit emot 31 500 asylsökande per år. Under mitten av 2000-talet stabiliserade sig mottagandet på en nivå över 20 000 asylsökande per år. Därefter

0

10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000 90 000 100 000 110 000 120 000 130 000 140 000 150 000 160 000

19 84

19 85

19 86

19 87

19 88

19 89

19 90

19 91

19 92

19 93

19 94

19 95

19 96

19 97

19 98

19 99

20 00

20 01

20 02

20 03

20 04

20 05

20 06

20 07

20 08

20 09

20 10

20 11

20 12

20 13

20 14

20 15

20 16

20 17

Totalt antal asylsökande Kvinnor Män Ensamkommande barn

Mottagandet 1984–2017 SOU 2018:22

174

skedde sedan en kontinuerlig uppgång av antalet asylsökande fram till 2015.

I och med det höga antalet asylsökande 2015 och de åtgärder som riksdag och regering har vidtagit har antalet asylsökande sjunkit under 2016 och 2017.1 År 2016 och 2017 var antalet asylsökande tillbaka på samma nivåer (strax under 30 000 asylsökande per år) som de Sverige hade under de första tio åren av 2000-talet.

Som jämförelse till Sveriges mottagande kan nämnas att under perioden 2008–2012 sökte mellan 225 000 och 335 000 personer asyl i EU. Under 2013 började antalet asylsökande att öka för att 2015 uppgå till drygt 1,3 miljoner personer. Därefter har antalet asylsökande minskat även om det kom nästan lika många under 2016 som det gjorde 2015. Under perioden 2008–2015 tog Sverige emot mellan 9 och 13 procent av de asylsökande som kom till EU.

Under senare år har också antalet asylsökande ensamkommande barn ökat. I början av 2000-talet tog Sverige årligen emot mellan 350 och 450 ensamkommande barn. Under perioden 2005–2013 skedde en markant årlig ökning av antalet ensamkommande barn och 2014 kom det över 7 000 ensamkommande barn till Sverige. År 2015 tog Sverige emot över 35 000 ensamkommande barn.

Åren 2008–2013 kom det omkring 12 000 ensamkommande barn till EU per år. Därefter har antalet ensamkommande barn ökat och 2015 kom det 96 000 ensamkommande barn till EU. Sverige tog emot mer än en tredjedel av barnen och var det land i EU som tog emot flest ensamkommande barn. År 2016 minskade antalet ensamkommande barn till EU med en tredjedel och Sverige stod för mottagandet av 3 procent av dem.

3.1.1 Asylsökande vistas i mottagandet i över ett år

Det är inte bara antalet personer som söker asyl i Sverige som varierar över tid utan det gör även vistelsetiderna i mottagandet. Av figur 3.2 framgår den genomsnittliga vistelsetiden i mottagandet under perioden 2000–2017.

1 Se prop. 2015/16:1, prop. 2015/16:174 och Regeringsbeslut 11:13, Ju2015/08659/PO.

SOU 2018:22 Mottagandet 1984–2017

175

Figur 3.2 Genomsnittlig vistelsetid i mottagandet 2000–2017 (antal dagar)

Källa: Migrationsverket.

Handläggnings- och vistelsetiderna i mottagandet spelar stor roll för hur pass väl mottagandet av asylsökande och nyanlända invandrare fungerar. Av figuren framgår att vistelsetiderna varierar rejält under perioden 2000–2017. Som lägst var den genomsnittliga vistelsetiden 2015 när den var nere i 237 dagar, medan den 2017 var upp i 702 dagar.

Det finns flera orsaker till att vistelsetiderna blir långa. Det handlar dels om att tiden mellan ansökan och beslut i det enskilda ärendet blir lång, dels om hur stora balanser Migrationsverket har, dels om hur lång tid det tar för kommunerna att ta emot personer som har fått uppehållstillstånd. Processerna i överinstanserna medför dessutom att vistelsetiderna kan förlängas ytterligare.

Historiskt sett har en stor andel av de asylsökande fått vänta länge på ett beslut i sitt ärende, även om den genomsnittliga handläggningstiden tidvis har varit förhållandevis kort. I tabell 3.1 redovisar vi de genomsnittliga handläggningstiderna och hur stor andel av ärendena som Migrationsverket har avgjort inom tre, sex respektive nio månader under åren 2012–2017.

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500 550 600 650 700

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Mottagandet 1984–2017 SOU 2018:22

176

Tabell 3.1 Handläggnings- och vistelsetider i asylärenden 2012–2017

2012 2013 2014 2015 2016 2017

Antal nya asylsökande under året

43 887 54 259 81 301 162 877 28 939 25 666

Avgjorda asylärenden

36 526 49 870 53 503 58 802 111 979 66 301

Inom 3 månader (andel)

52 52 37 24 8 16

Inom 6 månader (andel)

86 79 75 39 20 20

Inom 9 månader (andel)

95 91 89 59 33 23

Genomsnittlig handläggningstid (dagar)

108 122 142 229 328 496

Genomsnittlig tid från tillstånd till utflytt (dagar)

80 89 108 110 93 123

Genomsnittlig tid från lagakraft till självmant återvändande (dagar)

76 73 67 61 58 82

Källa: Migrationsverket.

År 2012 och 2013 fick omkring hälften av de asylsökande sina beslut inom tre månader. Ett år senare (2014) hade andelen sjunkit till 37 procent och 2017 var andelen 16 procent. Den genomsnittliga handläggningstiden i bifallsärenden följer i stort det totala genomsnittet. År 2015 och 2016 var dock den genomsnittliga väntetiden i bifallsärendena betydligt längre än den genomsnittliga väntetiden totalt. Ur ett etableringsperspektiv är det värdefull tid som på så vis går förlorad, om inte individen tar egna initiativ och hittar vägar för att utnyttja tiden till något konstruktivt.

Under den redovisade perioden har Migrationsverket också gjort olika insatser och prioriteringar vilket förklarar varför handläggnings- och vistelsetiderna varierar så kraftigt. Hösten 2012 prioriterade till exempel Migrationsverket vissa enklare ärenden vilket ledde till kortare handläggningstider.2

3.2 Mottagandets organisering och utveckling

Mottagandet av asylsökande och nyanlända invandrare har under de senaste decennierna genomgått flera förändringar. Sedan 1990-talet har asylmottagandet gått mot normalisering genom att asylsökande har fått tillgång till grundläggande reguljära välfärdstjänster i kom-

2 Migrationsverket (2013a).

SOU 2018:22 Mottagandet 1984–2017

177

muner och landsting. Sedan 2006 tas till exempel ensamkommande barn emot av och bor i en kommun och förväntas därigenom komma i åtnjutande av de stödinsatser som socialtjänsten kan erbjuda. I följande text redogör vi för ett antal viktiga moment och händelser i mottagandets utveckling under perioden 1984–2017. Utöver dessa moment och händelser finns det också ett antal mindre förändringar som också spelat roll för hur mottagandet är organiserat och fungerar i dag, men dessa har vi inte redogjort för i detalj.

3.2.1 Lokalt mottagande och Hela Sverige-strategin

År 1985 tog Statens Invandrarverk över ansvaret för mottagandet av asylsökande. Myndigheten skulle sluta överenskommelser med kommuner om mottagande av asylsökande. Syftet med detta var att motverka den ojämna fördelningen och koncentrationen av asylsökande till storstäderna. Mottagandet skulle ske i kommuner med goda möjligheter till arbete, men utanför storstäderna och asylsökande som beviljades uppehållstillstånd skulle bli kvar i kommunen de hade vistats i under asyltiden. En asylsökande skulle stanna några veckor på en statlig anläggning för att därefter anvisas ett boende i en kommun där man skulle invänta beslutet i ärendet.3

Till en början involverades cirka 60 kommuner, men i takt med att antalet asylsökande ökade kom allt fler kommuner att ha ett mottagande. Under andra halvan av 1980-talet ökade vistelsetiden vid de statliga anläggningarna eftersom kommunerna hade svårt att ta emot asylsökande i den omfattning som krävdes.

Som en följd av detta uppmanade staten samtliga kommuner att bistå i flyktingmottagandet (den så kallade Hela Sverige-strategin). I samband med detta övergavs också ambitionen om att arbetsmarknads- eller utbildningsmöjligheter i kommunen skulle styra mottagandet. I början av 1990-talet fanns överenskommelser med nästan alla landets kommuner.

Utvärderingar av Hela Sverige-strategin har visat att strategin hade såväl positiva som negativa effekter. Den sociala närheten i de mindre kommuner upplevdes som positivt samtidigt som strategin

3 Ds A 1981:11, Ds A 1983:10 och prop. 1983/84:124.

Mottagandet 1984–2017 SOU 2018:22

178

ledde till att få kom i arbete. I stället hamnade många i en utbildningsspiral som förhindrade dem från att komma i egenförsörjning.4

3.2.2 Möjligheten att bo i en kommun begränsas

I slutet av 1980-talet förändrades förutsättningar för asylsökande att bo i en kommun då lagen om bistånd åt asylsökande med flera5infördes. I och med detta kopplades stödet till asylsökande bort från dåvarande socialtjänstlagen6. I stället fick de asylsökande bistånd i form av kostnadsfri bostad, dagbidrag och särskilt bidrag.

En konsekvens av detta blev att asylsökandes möjligheter att bo i kommunerna begränsades. Asylsökande som behövde ekonomiskt bistånd för att klara sitt uppehälle skulle i princip bo på en statlig anläggning. Därmed avvecklades till stor del det lokala mottagandet av asylsökande.

År 1989 infördes en ordning med utredningsslussar där nya asylsökande under en kort tid skulle tas emot och genomgå asylutredning. Efter genomgången utredning skulle asylsökande erbjudas plats vid en statlig mottagningsanläggning.7

I takt med att antalet asylsökande ökade under perioden 1989– 1993 ökade också antalet utredningsslussar och anläggningar kraftigt. Väntetiderna på anläggningarna blev också längre och ledde med tiden till att Statens invandrarverk strävade efter ett mer normalt boende för de asylsökande. I stället för inkvartering i stora anläggningar etablerade man boende i vanliga lägenheter. Periodvis gynnades utvecklingen av att det fanns god tillgång till lediga lägenheter på många orter. Under sådana perioder kunde Statens invandrarverk hyra hela hus eller delar av bostadsområden.8

4SOU 2003:75. 5 Lag (1988:153) om bistånd åt asylsökande med flera. 6 Socialtjänstlag (1980:620). 7SOU 1988:2 och SOU 2009:19. 8SOU 2003:75.

SOU 2018:22 Mottagandet 1984–2017

179

3.2.3 Att bo i eget boende blir allt vanligare

Nuvarande ordning för mottagande av asylsökande infördes 1994 genom lagen om mottagande av asylsökande med flera.9 Det blev då möjligt för asylsökande att själva välja var de ville bo med bibehållen dagersättning. Eget boende uppmuntrades och mottagandet skulle så långt som möjligt främja att asylsökande i första hand bodde utanför det ordinarie anläggningssystemet. Förändringen syftade till att uppmuntra asylsökande att ta större ansvar för sin egen livssituation och sänkta kostnader för mottagandet för staten.10

Det egna boendet skulle främja integration och göra det lättare för asylsökande att få arbete och lära känna det svenska samhället med stöd av släkt och bekanta som redan bodde i Sverige.11 I betänkandet som föregick propositionen tonades möjliga problem som ökad segregation och dålig boendemiljö för barn ned.12

Inför reformen uppskattades att cirka 10 procent av de asylsökande skulle ordna ett eget boende. Det visade sig dock snart att omkring 60 procent av de asylsökande utnyttjade möjligheten att bo i eget boende under asyltiden. Historiskt sett har också sig en betydligt större andel valt att ordna egen bostad under asyltiden. Andelen har varierat mellan 30 och 50 procent under perioden 1999 och 2017.

3.2.4 Minskad betydelse av överenskommelser med eget boende

I propositionen med förslag om mål och inriktning för en framtida integrationspolitik konstaterade regeringen att nyanlända invandrare måste ha rätten att fritt bestämma var de vill bo. Samtidigt menade regeringen att det vore önskvärt med en större spridning av nyanlända invandrare över landet. Givet detta skulle personer som av olika anledningar behövde hjälp med bosättning bosättas i en kommun som hade förutsättningar att erbjuda introduktionsprogram anpassat till den mottagnes bakgrund.13

9 Lag (1994:137) om mottagande av asylsökande med flera. 10Prop. 1993/94:94. 11SOU 1992:133 och prop. 1993/94:94. 12SOU 1992:133. 13Prop. 1997:98:16.

Mottagandet 1984–2017 SOU 2018:22

180

Från och med 1998 ansvarade Integrationsverket för att träffa överenskommelser med kommuner om att ta emot nyanlända invandrare. I uppdraget ingick att undvika koncentration av invandrare till vissa kommuner. Detta förutsatte att myndigheten kom överens med andra kommuner om ett tillräckligt antal platser för att täcka behoven. I överenskommelserna försökte man ta hänsyn till en kommuns storlek, arbetsmarknadsförutsättningar, utbildningsutbud och antal asylsökande i eget boende.

Systemet med frivilliga överenskommelser fortsatte även efter Integrationsverkets avveckling. Migrationsverket fick till att börja med ansvar för att teckna överenskommelser om kommunmottagande utifrån de överläggningar med kommunerna som länsstyrelserna ansvarade för. År 2011 tog länsstyrelserna över uppgiften i sin helhet.

I samband med etableringsreformen fick Arbetsförmedlingen ansvar för att fastställa länstal efter samråd med bland annat länsstyrelserna. Syftet med att Arbetsförmedlingen fick ansvar för detta var att man ville stärka arbetsmarknadsperspektivet och styra bosättningen till kommuner eller regioner där det fanns goda möjligheter till arbete.

3.2.5 En skyldighet för kommuner att ta emot nyanlända invandrare införs

Under lång tid byggde alltså mottagandet av nyanlända invandrare på frivilliga överenskommelser mellan staten och kommunerna. Eftersom överenskommelserna inte varit förpliktigande för kommunerna har de fungerat relativt svagt som styrinstrument. De har inte heller varit ett tillräckligt verktyg för att få fram det antal platser som behövs i bosättningen eller för att få till ett jämnare mottagande mellan landets kommuner.

Ordningen med överenskommelser har också lett till att personer med uppehållstillstånd fått vänta länge innan de kunnat bosätta sig i en kommun för att påbörja sin etablering. Under perioden 2012– 2014 ökade antalet personer med uppehållstillstånd som vistades i

SOU 2018:22 Mottagandet 1984–2017

181

anläggningsboende från drygt 4 000 till omkring 10 000 personer.14Under hösten 2016 var antalet uppe i drygt 18 000 personer.

Det har också funnits starka ekonomiska incitament att flytta från ett anläggningsboende så snart som möjligt efter uppehållstillstånd. Många nyanlända har därför valt att ordna boendet på egen hand, vilket ofta har skett i kommuner som redan haft ett högt mottagande eller i kommuner med svag sysselsättningstillväxt. Detta har också förstärkt den ojämna fördelningen av nyanlända mellan Sveriges kommuner.

För att råda bot på dessa problem infördes den 1 mars 2016 en skyldighet för kommuner att ta emot de nyanlända invandrare som anvisats till kommunen för bosättning.15 Genom skyldigheten tar alla kommuner ansvar för mottagandet av nyanlända och för att förbättra etableringen på arbetsmarknaden och i samhällslivet.16

I nuvarande ordning ska anvisningar till kommunerna i första hand omfatta nyanlända som är registrerade och vistas vid Migrationsverkets anläggningsboenden och vidarebosatta. Vid fördelningen av nyanlända mellan kommuner ska hänsyn tas till kommunens folkmängd, arbetsmarknadsförutsättningar, sammantagna mottagande av nyanlända och ensamkommande barn samt antalet asylsökande som vistas i kommunen. Ett beslut om anvisning kan inte överklagas och det finns ingen sanktionsmöjlighet om en kommun inte tar emot en nyanländ som anvisats till kommunen inom angiven tid.

3.2.6 Förändringar i mottagandet av ensamkommande barn

Ensamkommande barn har under lång tid kommit till Sverige för att söka skydd. Det var dock först under 1980-talet som man uppmärksammade att ensamkommande barn behövde tas emot på ett annat sätt än vuxna asylsökande. Som en följd av detta startade Statens invandrarverk särskilda grupphem för ensamkommande barn.

Med tiden uppmärksammades det att gällande lagstiftning inte tillförsäkrade barnen det skydd och den omvårdnad som de hade

14 Migrationsverket (2015a). 15 Lag (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning. 16Prop. 2015/16:54.

Mottagandet 1984–2017 SOU 2018:22

182

rätt till. Till följd av detta föreslogs att barnen i stället borde tas om hand av kommunerna.17

År 2006 infördes en ordning där barnen togs emot av och bodde i en kommun som träffat överenskommelse med Migrationsverket.18Migrationsverket anvisade en kommun som ordnade boende för barnet, men myndigheten hade fortfarande kvar det övergripande ansvaret för mottagandet av barnen. En kommun som träffat överenskommelse med Migrationsverket om mottagande av ensamkommande barn fick också rätt till ersättning för sina åtaganden.

Efter att kommunerna tog över det praktiska ansvaret för mottagandet barnen förändrades förutsättningarna väsentligt inom loppet av ett par år. År 2006 när kommunerna tog över ansvaret kom det ungefär 400 ensamkommande barn till Sverige per år. Redan 2009 kom det dock cirka 2 000 asylsökande ensamkommande barn till Sverige och efter det har antalet ensamkommande barn fortsatt att öka i antal.

Som följd av detta har det varit brist på platser i kommunerna. Ensamkommande barn har därför inte kunnat anvisas från ankomstkommunerna i så snabb takt som det var tänkt när man flyttade ansvaret till kommunerna. I perioder har därför vissa barn varit tvungna att vistas lång tid i tillfälliga boenden trots att en snabb anvisning har ansetts vara bättre för barnen.

Bristen på anvisningsbara platser har också lett till högre kostnader för mottagandet. Anledningen till detta är att ankomstkommunerna har behövt anordna boenden till en högre kostnad än kostnaden för de boenden som kommunerna och Migrationsverket har träffat överenskommelser om.

År 2011 införde Migrationsverket ett nytt arbetssätt för handläggning av asylsökande ensamkommande barns ärenden. Som en del i detta arbetssätt började myndigheten anvisa barnen till en kommun i omedelbar anslutning till ankomsten till Sverige. Om det inte fanns någon ledig plats när ett ensamkommande barn anlände blev barnet kvar i ankomstkommunen.19 Sedan 2014 är det dock möjligt för Migrationsverket att anvisa ensamkommande barn även till kommuner som inte har överenskommelser om mottagande.20

SOU 2018:22 Mottagandet 1984–2017

183

Några särskilda skäl för anvisning till kommuner utan överenskommelse krävs inte längre. Ett beslut om anvisning kan inte överklagas.

3.2.7 Synen på hur väntetiden bör utnyttjas har förändrats

Parallellt med att boendet för asylsökande har förändrats har också den verksamhet som erbjuds under väntetiden förändrats. Under 1980-talet var inställningen att vistelsetiden på anläggningarna skulle vara kort och att det därför inte fanns anledning att påbörja någon verksamhet under väntetiden.21 En asylsökande hade under denna period inte rätt att arbeta under väntetiden.22

I takt med att vistelsetiderna blev längre ändrades även innehållet i den verksamhet som erbjöds de asylsökande. Statens invandrarverk byggde bland annat upp ett system för samhällsinformation samtidigt som utbudet av fritidsaktiviteter och verksamhet riktad till barn blev större. Undervisning i svenska påbörjades redan under tiden på en anläggning och de asylsökande deltog i skötseln av anläggningarna. I mångt och mycket var verksamheten inriktad mot att erbjuda en meningsfull sysselsättning.

I början av 1990-talet förändrades delvis politikens syn på asyltidens betydelse och innehållet i verksamheten.23 Ett bra och effektivt mottagandesystem där de asylsökande själva fick ta ansvar ansågs bidra till en snabbare framtida integration i det svenska samhället och underlätta återvändandet för de som inte fick stanna.24 Aktiviteterna under asyltiden skulle därför både förbereda för ett fortsatt liv i Sverige och för ett återvändande.

År 1992 ändrades regelverket25 så att asylsökande kunde undantas från kravet på arbetstillstånd om deras asylärende inte kunde avgöras inom fyra månader. Detta var slutpunkten på en lång diskussion om de asylsökandes rätt att arbeta och den passiviserande inverkan som de långa väntetiderna hade.

21 Ds A 1981:11 och Ds A 1983:10. 22Prop. 1983/84:124. 23 Se till exempel SOU 1992:133 och prop. 1993/94:94. 24 Regeringens skrivelse 1993/94:127. 25 4 § utlänningsförordning (1989:547).

Mottagandet 1984–2017 SOU 2018:22

184

År 2008 infördes krav på att asylsökande skulle uppvisa identitetshandlingar eller medverka till att klargöra sin identitet för att kunna undantas från kravet på arbetstillstånd. Denna förändring var en konsekvens av att andelen asylsökande som inte uppvisade identitetshandlingar ökade från 65 procent 1999 till 94 procent 2007.26År 2010 infördes nuvarande ordning där rätten till undantag från arbetstillstånd är oberoende av om asylärendet bedöms kunna avgöras inom viss tid.

Tidigare anordnades undervisning för asylsökande barn inom ramen för anläggningsverksamheten. Från höstterminen 1993 fick dock asylsökande barn i grundskoleåldern möjlighet till undervisning i det offentliga skolväsendet. Vistelsekommunen blev huvudman för skolverksamheten.27

Den 1 juli 2008 trädde lagen om hälso- och sjukvård åt asylsökande med flera28 i kraft som reglerar landstingens skyldigheter att erbjuda asylsökande hälso- och sjukvård samt tandvård. Innan 2008 fanns det särskilda överenskommelser mellan staten och Sveriges kommuner och landsting.

Asylsökande barn ska erbjudas samma hälso- och sjukvård som barn som är bosatta i landet. Vuxna asylsökande ska erbjudas vård som inte kan anstå, mödrahälsovård, vård vid abort och rådgivning om preventivmedel.

3.2.8 Staten tar över ansvaret för nyanländas etablering

År 2010 genomfördes etableringsreformen. Bakgrunden till reformen var att många nyanlända hade haft svårt att etablera sig på arbetsmarknaden och i samhällslivet.29

Reformen innebar att staten tog över det samordnande ansvaret för introduktionen av flyktingar och andra skyddsbehövande samt deras anhöriga från kommunerna. Genom reformen tog staten också över ansvaret för ersättningen till individen under introduktionstiden. Det grundläggande syftet med reformen var att åstadkomma en snabbare etablering på arbetsmarknaden genom att sätta arbete i

26Prop. 2007/08:147. 27SOU 2009:19. 28 Lag (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande med flera. 29SOU 2008:58.

SOU 2018:22 Mottagandet 1984–2017

185

centrum för insatserna och genom att ge Arbetsförmedlingen ansvaret för samordningen av insatserna.

Reformen skulle stärka förutsättningarna för etablering genom att villkora den nyanländes ersättning med aktivt deltagande i etableringsinsatser. Reformen skulle också minska de inlåsningseffekter som gjorde att det inte lönade sig att arbeta för många nyanlända. Utöver detta skulle reformen öka individens egenmakt genom ökat inflytande och eget ansvar att göra egna val inför framtiden.

Under den tid som etableringslagen med tillhörande förordningar har varit i kraft har flera aktörer uppmärksammat att regelverket för etableringsuppdraget i vissa avseenden är svårt att tillämpa, mindre effektivt och onödigt arbetskrävande att administrera.30Därtill har andelen individer som lämnar etableringsuppdraget för arbete eller studier varit relativt låg, särskilt bland kvinnor, där andelen har legat på i genomsnitt drygt 20 procent per år under perioden 2013–2017. För män har andelen ökat något under samma period, från 35 procent år 2013 till 41 procent år 2017.31

Regeringen aviserade 2015 sin avsikt att se över regelsystemet i syfte att minska onödig administration och skapa förutsättningar för en ökad flexibilitet och effektivitet i uppdraget.32 I januari 2018 trädde ett nytt regelverk för vissa nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet i kraft.33

Syftet med ändringarna är att harmonisera reglerna för nyanlända invandrare som omfattas av etableringslagen med det regelverk som gäller för övriga arbetssökande. Harmoniseringen innebär bland annat att materiella bestämmelser om etableringsinsatser och individersättningar för nyanlända i större utsträckning läggs på förordningsnivå i stället för i lag, att rätten till etableringsplan tas bort och ersätts med anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program. Därutöver införs ett proportionerligt åtgärdssystem för nyanlända motsvarande det som i dag gäller för övriga arbetssökande. Handläggningen av etableringsersättningen flyttas också från Arbetsförmedlingen till Försäkringskassan.

30 Riksrevisionen (2015). 31 Arbetsförmedlingen (2016a) och skriftlig uppgift från Arbetsförmedlingen 2018-02-06. 32Prop. 2015/16:1 utgiftsområde 13. 33 Lag (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

Mottagandet 1984–2017 SOU 2018:22

186

3.2.9 Hösten 2015 har satt sina spår

Under 2015 kom knappt 163 000 asylsökande till Sverige. Till följd av detta vidtog regeringen under hösten 2015 ett flertal initiativ för att underlätta Migrationsverkets arbete med boenden för asylsökande, säkra förmågan i mottagandet av asylsökande och stärka etableringen av nyanlända invandrare. Insatserna syftade också till att minska antalet asylsökande, dämpa kostnadsökningarna och skapa bättre förutsättningar för samhället att ta emot ett stort antal asylsökande.

Här ges ett par exempel på åtgärder som har påverkat mottagande av asylsökande och nyanlända invandrare.

I juni 2016 begränsades rätten till bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande med flera. Ändringen innebär att en person förlorar sin rätt till dagersättning och rätt att bo i ett anläggningsboende om det finns ett beslut om avvisning eller utvisning som inte längre går att överklaga och fristen för avresa löpt ut. Endast vuxna personer som inte bor tillsammans med barn som de har vårdnadsansvar för omfattas av den begränsade rätten till bistånd. Regelförändringen syftar till att skapa utrymme för fler asylsökande på anläggningsboenden.

Lagen om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige34 och följdändringar i utlänningslagen och lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare trädde i kraft i juli 2016. Den tillfälliga begränsningen gäller i tre år. Lagstiftningen syftar till att minska antalet asylsökande och förbättra kapaciteten i mottagandet och etableringen.

En mer utförlig redogörelse för händelseförloppet hösten 2015 och de åtgärder som regering, riksdag och myndigheter vidtog återfinns i betänkandet Att ta emot människor på flykt Sverige hösten 2015.35

3.2.10 Mottagandet ska bidra till EU:s mål

Det var inte bara Sverige som under hösten 2015 såg en kraftig ökning av antalet asylsökande. Även i andra EU-länder sattes asyl- och mottagningssystemen under press. Under 2016 prioriterade därför

34 Lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige. 35SOU 2017:12.

SOU 2018:22 Mottagandet 1984–2017

187

EU-kommissionen frågan om att reformera det gemensamma europeiska asylsystemet.

Den svenska regeringens övergripande hållning till reformarbetet är att det gemensamma asylsystemet ska uppnå en jämnare fördelning av asylsökande, vara långsiktigt hållbart och värna asylrätten. Regeringens ståndpunkt är att alla medlemsstater solidariskt måste dela på ansvaret att ta emot människor i behov av skydd och att regelverket bör harmoniseras i högre grad än i dag.36

Fördraget om europeiska unionens funktionssätt slår fast att en gemensam asylpolitik inom unionen är viktig för att upprätta unionen som ett område med frihet, säkerhet och rättvisa.37 Under två faser har ett antal rättsakter antagits och omarbetats för att upprätta och utveckla det gemensamma asylsystemet. En av dessa rättsakter är mottagandedirektivet, som trädde i kraft 200338 och antogs i en omarbetad version 201339.

Regeringen tillsatte i januari 2003 en utredning med uppdrag att se över hur direktivet skulle genomföras i Sverige. Utredningen konstaterade att det svenska mottagandet i stort uppfyllde de krav som ställs i direktivet. Dock föreslogs viss författningsreglering för att kodifiera det som redan utgjorde praxis i mottagandet och var i linje med direktivets bestämmelser.40

Mottagandedirektivet reglerar bland annat boende och rörelsefrihet, tillträde till arbetsmarknaden och yrkesutbildning, utbildning för minderåriga, hälso- och sjukvård och uppehälle under väntetiden för asylsökande. Därutöver regleras grunderna för när mottagningsvillkoren får inskränkas eller dras in.

Enligt nuvarande direktiv får medlemsstaterna besluta om var en sökande ska bosätta sig av hänsyn till allmänintresse, allmän ordning eller om det är nödvändigt för en skyndsam prövning och effektiv uppföljning av ansökan om asyl.41 Medlemsstaterna får ställa som villkor för att bevilja materiella mottagningsvillkor att den sök-

36 Regeringskansliet (2016b). 37 Artikel 67, 78.1 och 78.2 i fördraget om europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). 38 Rådets direktiv 2003/9/EG av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna, EUT L 31, 6.2.2003, s. 18. 39 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (omarbetning), EUT L 180, 29.6.2013, s. 96. 40SOU 2003:89. 41 Artikel 7.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU.

Mottagandet 1984–2017 SOU 2018:22

188

ande bosätter sig på en bestämd plats.42 Med materiella mottagningsvillkor avses inkvartering, mat och kläder, oavsett om det tillhandahålls i natura, i form av ekonomiskt bidrag, som kuponger eller en kombination av dessa tre.43

Inskränkning eller indragning av de materiella mottagningsvillkoren får bland annat göras om den asylsökande lämnar anvisad bostadsort. Sanktionsmöjligheterna är begränsade till inskränkning av de materiella mottagningsvillkoren. Medlemsstaterna ska dock säkerställa värdiga levnadsvillkor för alla asylsökande.44

Trots de steg som har tagits för att utveckla det gemensamma asylsystemet finns det fortfarande stora skillnader mellan medlemsstaterna i fråga om tillämpningen av rättsakterna. Det gäller bland annat ifråga om de mottagningsvillkor som ges sökande. Av denna anledning presenterade EU-kommissionen under 2016 en rad förslag till revideringar av de rättsakter som ingår i det gemensamma europeiska asylsystemet. Paketet innebär en strukturreform av den europeiska asyl- och migrationslagstiftningen och omfattar bland annat ett förslag om reviderat mottagandedirektiv.45 För närvarande pågår förhandlingar om förslaget och målsättningen är att förhandlingarna ska slutföras under första halvåret 2018.46

42 Artikel 7.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU. 43 Artikel 2 (g) i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU. 44 Artikel 20.1 (a) och 20.5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU. 45 EU-kommissionens meddelande, COM(2016) 465 final. 46 Programme of the republic of Bulgaria for the presidency of the council of the EU (1 January–30 June 2018).

189

4 Ett samhällsuppdrag i behov av förändring

4.1 Mottagandets konsekvenser, problem och brister

Utredningens analys skiljer sig i huvudsak inte från den problembild regeringen tecknar i direktiven.1 Det är snarare så att utredningens analys bekräftar och utvecklar de brister och problem som regeringen pekar på i dagens mottagande av asylsökande och nyanlända invandrare.

4.1.1 Mottagandet varierar kraftigt mellan kommuner

Som framgått av kapitel 3 har Migrationsverket under senare år behövt ordna fram ett stort antal asylboenden med mycket kort varsel eftersom ordinarie mottagningskapacitet i perioder inte har räckt till. I detta arbete har myndigheten nästan uteslutande utgått från var det funnits tillgängliga boenden i form av lediga lägenheter eller varit möjligt att upphandla boenden. Detta har lett till att ett antal kommuner och landsting har tilldelats ett stort ansvar för Sveriges mottagande av asylsökande.

Mottagandet av asylsökande och nyanlända invandrare varierar kraftigt mellan Sveriges kommuner. Antalet asylsökande per 1 000 invånare varierade 2017 från nära noll till 59 (figur 4.1). Variationen mellan kommunerna har dock minskat jämfört med perioden 2013– 2016. Även om variationen har minskat så har fördelningen sett ut på i stort sett samma sätt över tid. De kommuner där Migrationsverket hyr lägenheter eller har upphandlat boenden liksom kommuner med många asylsökande i eget boende har ett mycket högt

1 Dir. 2015:107.

Ett samhällsuppdrag i behov av förändring SOU 2018:22

190

mottagande. Andra kommuner har ett nästan obefintligt eller mycket litet mottagande.

Figur 4.1 Antal asylsökande per 1 000 invånare 2017

Källa: Migrationsverket och Statistiska centralbyrån, egna beräkningar.

Merparten av de kommuner som tar emot många asylsökande är mindre kommuner med lägre inkomster och svagare sysselsättningstillväxt. Kommuner med ett lågt mottagande av asylsökande är i stället större kommuner med högre inkomster och förhållandevis stark sysselsättningstillväxt. Det är också så att kommunerna med högst mottagande tenderar att vara landsbygdskommuner medan kom-

SOU 2018:22 Ett samhällsuppdrag i behov av förändring

191

munerna med lägst mottagande tenderar att vara kommuner i storstadsregionerna.2

Ungefär samma mönster återkommer om vi ser till fördelningen av nyanlända invandrare (figur 4.2).

Figur 4.2 Antal nyanlända invandrare per 1 000 invånare 2017

Källa: Migrationsverket och Statistiska centralbyrån, egna beräkningar.

2 Se till exempel Riksrevisionen (2015), Riksrevisionen (2017) och Andersson (2016).

Ett samhällsuppdrag i behov av förändring SOU 2018:22

192

Även i detta fall är det framför allt mindre kommuner i Sveriges landsbygder som har ett högt mottagande, medan större kommuner i och omkring storstadsregionerna har ett relativt lågt mottagande.

Bosättningslagen3 har haft utjämnande effekter, men till betydande del kvarstår den ojämna fördelningen. En förklaring till detta är att nivån på mottagandet till stor del styrs av var Migrationsverket väljer att placera sin verksamhet och hyra boenden för asylsökande och var asylsökande bor i eget boende. Dessa faktorer har nämligen även stor betydelse för var i landet som nyanlända invandrare bosätter sig.

Tidigare har det varit så att asylsökande och nyanlända invandrare framför allt valt att ordna eget boende i kommuner i storstadsregionerna. Sedan ett par år tillbaka är dock så inte fallet utan i dag sker detta framför allt i kommuner där Migrationsverket hyr lägenheter eller har upphandlat boenden.

På så vis förstärks den ojämna fördelningen av nyanlända invandrare över tid av hur mottagandet av asylsökande är utformat och organiserat. Det innebär också att en stor del av mottagandet i dag sker i kommuner med svag sysselsättningstillväxt och mindre goda etableringsförutsättningar. I flera av de kommuner som har ett högt mottagande av såväl asylsökande som nyanlända invandrare tycks man åtminstone tillfälligtvis ha närmat sig ett tak för hur många nyanlända invandrare som kan etableras i kommunen.

4.1.2 Fragmenterad målbild försvårar helhet och samverkan

I nuvarande ordning saknas det en gemensam målbild för mottagandet. Mottagandet som struktur har byggts upp löpande och utvecklats under lång tid (se avsnitt 3.2).4 Det har skett utifrån förväntningar och krav som ser tämligen annorlunda ut jämfört med dem som gällt de senaste åren. Yttre förutsättningar har också ändrats över tid vilket har bidragit till att mål- och kravbilden i dag är fragmenterad och innehåller ett antal målkonflikter som mottagandets aktörer ska förhålla sig till och försöka lösa ut i vardagen (se avsnitt 5.1).

3 Lag (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning. 4 Se till exempel prop. 2005/06:46, prop. 1993/94:94, prop. 1989/90:105 och prop. 1987/88:80 samt SOU 2009:19, SOU 1992:133, SOU 1988:2 och SOU 1983:29.

SOU 2018:22 Ett samhällsuppdrag i behov av förändring

193

Utgångspunkterna för migrationspolitiken5 och dess genomförande låter sig inte enkelt samordnas med arbetsmarknads- och integrationspolitiken6 eller andra politiska ambitioner. Detta leder till målkonflikter som på olika sätt präglar mottagandet och är en viktig orsak till de problem som finns när det gäller samordning och dialog inom nuvarande ordning.

Nuvarande ordning utgår från att först och främst svara upp mot Sveriges åtaganden enligt EU:s lagstiftning och internationella konventioner och från målet att upprätthålla rättssäkerheten för den enskilde. Det finns dock också andra politiska ambitioner och önskemål knutna till mottagandet. Till exempel krav och önskemål som utgår från arbetsmarknads- och integrationspolitiken, men också sådana som är knutna till den regionala tillväxtpolitiken.

De olika målen är i nuvarande ordning inte avvägda mot varandra. Detta leder till otydlighet och bristande samordning och effektivitet såväl inom som mellan de statliga myndigheterna med ansvar inom mottagandet.

Kommunerna har inte sällan andra förväntningar än staten när det gäller mottagandet. Förenklat kan man säga att målen för migrationspolitiken ibland krockar med regionalpolitiska ambitioner om att öka befolkningen eller hitta arbetskraft till den lokala arbetsmarknaden.

Inom mottagandet spelar frågan om hushållning med statens medel en viktig roll när myndigheter ska prioritera. Inte sällan får potentiella långsiktiga vinster ur ett samhällsperspektiv svårt att hävda sig mot kraven på de enskilda aktörerna om att upprätthålla en god budgetdisciplin för det egna ansvarsområdet. Enligt utredningens bedömning har detta haft relativt stor betydelse för hur pass väl nuvarande ordning har fungerat och klarat av att leverera i enlighet med vissa av de mål och värden som finns uppställda för mottagandet eller inom områden som direkt påverkas av mottagandet.

5 Se prop. 2009/10:1, utgiftsområde 8, bet. 2009/10: SfU2, rskr. 2009/10:132. 6 Se prop. 2011/12:1, utgiftsområde 14 avsnitt 3.3, bet. 2011/12:AU2, rskr. 2011/12:88 och prop. 2008/09:1, utgiftsområde 13 avsnitt 3.3, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:115.

Ett samhällsuppdrag i behov av förändring SOU 2018:22

194

4.1.3 Helhetsperspektiv saknas

I nuvarande ordning sker regeringens styrning och organisering av mottagandet i hög grad gentemot sektorer och framför allt mot enskilda myndigheter snarare än med verksamheternas samlade åtagande för ögonen. Den sektorsvisa styrningen försvårar möjligheterna till en effektiv dialog och samverkan mellan staten och kommunsektorn.

Då staten uppträder i olika skepnader gentemot kommunerna försämras såväl förmågan att praktiskt lösa uppkomna problem liksom tilltron till staten i stort. I nuvarande ordning beskrivs ofta avståndet mellan stat och kommunsektor som alltför långt. Detta följer av att de statliga aktörernas incitament eller uppdrag att samverka med kommunsektorn varit allt för svagt. Det beror också på verkliga konflikter mellan olika perspektiv på mottagandet.

En annan central utmaning är att det i dag saknas egentliga incitament och former för en god dialog mellan olika aktörer och sektorer. Detta är särskilt tydligt när det gäller dialogen mellan staten och kommunsektorn, men gäller även dialogen mellan olika statliga aktörer.

4.1.4 Ett ojämnt mottagande försvårar normalisering

Nuvarande ordning innebär alltså att ett begränsat antal kommuner tar ett oproportionerligt stort ansvar för mottagandet av asylsökande och nyanlända invandrare. Styrningen av fördelningen mellan kommuner har varit svag och inte haft tillräcklig kraft att åstadkomma en någorlunda jämn fördelning över landet.7 Vissa kommuner har också valt att ta ett stort ansvar för mottagandet.

Det är därför befogat att tala om att mottagandet i dag är en ordning som bygger på två typer av kommuner: mottagarkommuner och icke-mottagarkommuner.

Som framgått av kapitel 3 har utvecklingen av mottagandet gått mot normalisering. Det vill säga en ordning där kommunsektorns, men även statens, kompetens och resurser används för att uppnå ett kostnadseffektivt mottagande av god kvalitet. Ett mottagande byggt

7 Se till exempel Riksrevisionen (2015) och prop. 2015/16:54.

SOU 2018:22 Ett samhällsuppdrag i behov av förändring

195

på normalisering förutsätter dock en relativt jämn fördelning av asylsökande och nyanlända över landet.

Att fortsätta med en ordning med mottagarkommuner och ickemottagarkommuner innebär i praktiken att mottagandet inte utgår från normaliseringsprincipen utan fortsatt ses som en specialverksamhet i samhället. En verksamhet vilken sköts inom vissa kommuner och delar av staten i stället för att vara en del av samhällets ordinarie välfärdsuppdrag.

4.1.5 Ersättningssystemet är otydligt och allt för detaljerat

Systemet för statliga ersättningar till kommuner och landsting för deras åtaganden inom mottagandet har byggts upp och utvecklats över tid. Ersättningar har tillkommit såväl som försvunnit vilket har lett till att systemet i dag rymmer en rad olika bestämmelser när det gäller ansökningstid, fastställande, utbetalning och överklagande av ersättning. De ersättningsberättigade kostnaderna är många till antalet och de ersätts på olika sätt.

Vissa ersättningar ges utifrån absoluta villkor, medan andra ges i mån av tillgängliga medel. Ett antal ersättningar lämnas i form av schabloner och i andra fall ersätter staten den faktiska kostnaden. Vissa ersättningar betalas ut utan ansökan, medan andra betalas ut först efter ansökning.

Nuvarande ersättningssystem är därmed såväl tids- som resurskrävande och administrativt tungrott för staten och för kommunsektorn.8

4.1.6 Eget boende kan leda till sociala problem

I nuvarande ordning har den enskilde starka incitament för att ordna boende på egen hand. Det egna boendet har också fungerat som en ventil för staten eftersom det inneburit att kostnaden för mottagandet har varit förhållandevis låg även i perioder då Sverige tagit emot många asylsökande. Avsaknad av anläggningsboenden i storstäderna, bristande kvalitet i anläggningsboenden och bristande kapa-

8 Riksrevisionen (2017).

Ett samhällsuppdrag i behov av förändring SOU 2018:22

196

citet att ta emot nyanlända i kommunerna styr i praktiken individer och familjer mot eget boende.9

Eget ordnat boende under asyltiden har för- och nackdelar. Till fördelarna hör möjligheten att komma närmare det svenska samhället och arbetsmarknaden samt känslan av normalitet och självbestämmande.10 Samtidigt finns det rapporter som pekar på att eget boende kan leda till minskade kontakterna med det svenska samhället och försämrade möjligheter för den enskilde att delta i tidiga insatser.11 Eget boende kan resultera i trångboddhet och psykisk och fysisk ohälsa samt bidra till ökad etnisk segregation.12

Under de senaste 35 åren har boendesegregationen i Sverige ökat.13Det går dock inte att säga i vilken utsträckning asylsökandes möjlighet att ordna eget boende har bidragit till denna utveckling.14

I dag saknas det till stor del systematiska undersökningar av hur asylsökande som ordnat boende på egen hand har etablerat sig i samhället på längre sikt. Av en studie från Malmö högskola framgår dock att skillnaderna mellan asylsökande som bott i eget boende och asylsökande som bott i anläggningsboende är mycket små när det gäller sysselsättningsgrad och inkomstnivå på längre sikt.15

Boverket har studerat hur nyanlända invandrare som har ordnat eget boende efter uppehållstillstånd klarat sin etablering. Av studien framgår att det endast finns små skillnader när det gäller graden av integration mellan nyanlända invandrare som bosatt sig på egen hand och nyanlända invandrare som har blivit anvisade till en kommun. Detta gäller såväl integration på bostadsmarknaden som på arbetsmarknaden. Reguljärt förvärvsarbete har dock varit vanligare bland nyanlända invandrare som bosatt sig på egen hand.16

Dessa slutsatser får även stöd i en rapport om nyanländas boendesituation från 2015. Enligt denna studie har nyanlända som valt att bosätta sig på egen hand efter uppehållstillstånd lyckats bättre än de som blir anvisade till en kommun. Detta gäller oavsett om man

9 Boverket (2015b), SOU 1996:55, SOU 2003:75 och Lennartsson (2007). 10 Boverket (2015b) och Lennartsson (2007). 11 Boverket (2015b). 12SOU 1996:55, SOU 2003:75, SOU 2009:19, Boverket(2015b) och Andersson (2017). 13 Andersson med flera (2016). 14 Andersson (2017). 15 Bevelander & Pendakur (2017). 16 Boverket (2008).

SOU 2018:22 Ett samhällsuppdrag i behov av förändring

197

ser till förvärvsarbete, arbetsinkomst, ägande av bostad och boende i egnahem.17

Enligt Boverket kan alltså möjligheten till eget boende medföra att asylsökande hamnar i ett sammanhang som främjar ekonomisk och social inkludering. Utfallet är dock beroende av vilken kommun den enskilde ordnar eget boende i. Olika kommuner och kommundelar har olika förutsättningar när det gäller i vilken utsträckning som eget boende leder till etablering i samhället.18

I rapporten konstaterar Boverket dock att många asylsökande och nyanlända invandrare som väljer att bosätta sig på egen hand gör så i kommuner där boendesituationen är ansträngd eller mycket ansträngd. Därmed kan det egna boendet också leda till att individen hamnar i en situation som snarare främjar exkludering än inkludering. Givet detta menar Boverket att lagen om mottagande av asylsökande med flera bör ändras så att asylsökandes möjlighet att bosätta sig på egen hand i kommuner där boendesituationen redan är ansträngd begränsas temporärt.19

Problembilden är med andra ord komplex och inte helt entydig. Sammantaget ser vi dock i dag tecken på att nuvarande ordning med en stor andel asylsökande i eget boende bidrar till långvarig social och ekonomisk utsatthet i vissa kommuner. Dagens ordning med en hög andel asylsökande i eget boende underlättar inte heller planeringen för kommuner och landsting. Eget boende kan således ge negativa konsekvenser såväl på individ- som på systemnivå.

4.1.7 Tidiga insatser kommer i andra hand

Eftersom det saknas tydliga och uppföljningsbara mål för tidiga insatser och det i praktiken inte är obligatoriskt för asylsökande att delta20 lämnas en stor del av ansvaret över till den enskilde. Individens egen initiativförmåga och motivation avgör därför ofta i vilken grad väntetiden för en asylsökande blir aktiv och meningsfull. Fak-

17 Boverket (2015b). 18 Boverket (2015b). 19 Boverket (2015b). 20 Migrationsverket (2015d) och Migrationsverket (2009).

Ett samhällsuppdrag i behov av förändring SOU 2018:22

198

torer som kön och boendeform påverkar också den asylsökandes deltagande.21

Utredningen ser att tidiga insatser inte sällan riskerar att komma i andra hand i dagens mottagande. Såväl regeringen som ansvariga aktörer har till stor del prioriterat ned tidiga insatser för asylsökande för att i stället fokusera på korta handläggnings- och vistelsetider. Verksamheten riskerar dessutom att prioriteras ned såväl i tider av hög belastning som när antalet asylsökande är lågt och handläggningstiderna därmed är korta.22

Om ambitionen att alla ska delta i tidiga insatser, åtminstone i grundläggande aktiviteter som rör hälsa, kunskap om Sverige och dess värdegrund med mera ska förverkligas, är det viktigt att staten både ställer krav och ger förutsättningar för den enskildes deltagande. Även när det gäller tidiga insatser ser utredningen därför ett behov av tydligare målsättning och klarare prioritering av vad som ska göras, när insatser ska genomföras liksom för vem tidiga insatser ska ges.

21 Se till exempel Migrationsverkets årsredovisningar 2011–2015. 22 Se till exempel Migrationsverkets årsredovisning 2012.

199

5 Ett mottagande där hela Sveriges förmåga tas tillvara

5.1 Komplexa utmaningar saknar givna lösningar

Komplexa samhällsutmaningar och problem kan mötas på en mängd olika sätt. I de flesta fall finns det inte några enkla lösningar och det är på förhand svårt att säga om en lösning är att föredra framför en annan. Alla lösningar har för- och nackdelar och vilken lösning man väljer beror främst på vilka mål och värden som premieras vid den tidpunkt då ett beslut fattas.

De långsiktiga konsekvenserna av en reform är dessutom svåra att förutsäga. Varje lösning på ett samhällsproblem leder förr eller senare till en ny uppsättning utmaningar och problem. De politiska målen och avvägningarna mellan olika mål och värden förändras också över tid.

Regeringens direktiv är dock tydliga när det gäller vilka mål och värden som ska beaktas i ett nytt mottagandesystem. Målen och värdena är dock många till antalet och de är inte alltid helt förenliga med varandra. Det framgår inte heller hur de ska viktas eller förhållas till varandra Av detta följer att utredningen har behövt göra vissa avvägningar och prioriteringar mellan olika mål och värden. Vi har dock hela tiden försökt eftersträva balans och helhet i våra förslag så att inget mål eller värde tappas bort i utformningen av ett nytt mottagandesystem.

Givet detta har det varit viktigt för utredningen att analysera och försöka förstå vilka förutsättningar för att nå olika mål och värden som olika förslag till lösningar skapar. Detta inte minst eftersom mottagandet av asylsökande och nyanlända invandrare är ett exempel på en komplex och tvärsektoriell samhällsutmaning vars lösning förutsätter insatser från en mängd olika aktörer på olika nivåer i samhället.

Ett mottagande där hela Sveriges förmåga tas tillvara SOU 2018:22

200

5.1.1 Mål och värden att förhålla sig till

Ett nytt system för mottagandet av asylsökande och nyanlända invandrare har att hantera en rad motstående mål och värden inom ett antal olika samhälls- och verksamhetsområden. Utifrån regeringens direktiv och vad som framkommit i vår dialog med mottagandets aktörer bedömer utredningen att ett nytt mottagandesystem ska ta hänsyn och förhålla sig till följande mål och värden:

Rättssäker och snabb prövning – systemet ska göra det möjligt för ansvarig myndighet att pröva asylärenden rättssäkert och snabbt.

God hushållning med statens medel – systemet ska generera tillräckligt antal platser för att möta behovet till en så låg kostnad för staten som möjligt.

Flexibilitet – systemet ska ha tillräcklig kapacitet och förmåga att hantera snabba upp- och nedgångar i antal asylsökande och antal personer som beviljas uppehållstillstånd.

Jämnare fördelning mellan landets kommuner – systemet ska skapa förutsättningar för ett mer jämnt fördelat mottagande mellan kommuner.

Rimliga planeringsförutsättningar för kommunsektorn – systemet ska ge kommunsektorn rimliga förutsättningar att planera och dimensionera sin verksamhet.

Sammanhållen process för den enskilde – systemet ska ha ett individperspektiv och möjliggöra en sömlös resa genom mottagandet för den enskilde individen.

Snabbare etablering i arbets- och samhällsliv – systemet ska främja en snabbare etablering i arbets- och samhällslivet för de personer som beviljas uppehållstillstånd.

Effektivt återvändande – systemet ska inte försvåra för ansvarig myndighet att bedriva ett effektivt arbete med återvändande.

Minskad andel asylsökande i eget boende – systemet ska minska antalet asylsökande som väljer att bo i eget boende under asyltiden.

SOU 2018:22 Ett mottagande där hela Sveriges förmåga tas tillvara

201

5.1.2 Val av ingångsvärden styr val av lösning

Beroende på vilken vikt man tilldelar olika värden och hur man ser på och värderar de ingående målkonflikterna landar man i olika lösningar på hur mottagandesystemet bör vara organiserat och vilka insatser som bör ingå. Ett system som sätter högt värde vid goda planeringsförutsättningar för kommunsektorn, snabb etablering för dem som får stanna i Sverige och minskad andel asylsökande som bor i eget boende kan till exempel vara förenat med högre boendekostnader, minskad flexibilitet och sämre förutsättningar för återvändande.

Å andra sidan kan ett system som sätter högt värde vid låga boendekostnader med hög flexibilitet och ett starkt fokus på en rättssäker och effektiv prövning ha svårt att leverera goda planeringsförutsättningar för kommunsektorn, snabb etablering för dem som beviljas uppehållstillstånd och minskad andel asylsökande som bor i eget boende.

Med utgångspunkt i detta menar Mottagandeutredningen att det är viktigt att boendet och insatserna planeras och genomförs så att de skapar så goda förutsättningar som möjligt för att uppfylla och nå de värden och mål som politiken väljer att långsiktigt premiera. Enligt vår bedömning har nuvarande ordning allt för ensidigt fokuserat på handläggningstider, kostnader för boende för asylsökande och flexibilitet på bekostnad av kommunsektorns planeringsförutsättningar och sammantagna mottagandekapacitet samt individens framtida etablering.

Sett ur ett helhetsperspektiv – med beaktade av samtliga ingående mål och värden – menar vi att vårt huvudförslag till ett nytt mottagandesystem skapar förutsättningar för en jämnare och mer avvägd fördelning över de mål och värden som systemet har att förhålla sig till. Det innebär att vi har gett rättssäker och snabb pröv-

ning, sammanhållen process för den enskilde, snabbare etablering i arbets- och samhällslivet och effektivt återvändande högre vikt än

vad vi menar att dessa mål har haft i nuvarande ordning. Jämnare

fördelning mellan landets kommuner, rimliga planeringsförutsättningar

för kommunsektorn och minskat antal asylsökande i eget boende är enligt Mottagandeutredningen förutsättningar som behöver vara uppfyllda för att de mål vi har viktat upp ska vara möjliga att nå.

Ett mottagande där hela Sveriges förmåga tas tillvara SOU 2018:22

202

Som en konsekvens av detta har vi också varit tvungna att vikta målen om god hushållning med statens medel och flexibilitet något lägre. Vi bedömer dock att detta vägs upp av att de långsiktiga samhällsekonomiska kostnaderna för senare etablering i arbets- och samhällsliv samt social och ekonomisk utsatthet blir lägre med utredningens förslag.

5.2 Staten och kommunsektorn delar på ansvaret

Regeringens direktiv och de problem som vi och flera utredningar före oss har redogjort för ger Mottagandeutredningen anledning att föreslå ett antal förändringar av nuvarande ordning. I detta avsnitt presenterar vi därför utgångspunkterna för våra överväganden och vårt huvudförslag till ett nytt system för mottagande av asylsökande och nyanlända invandrare.

5.2.1 Rättssäker och snabb prövning

En rättssäker och snabb prövning i asylärenden bör vara ett helt centralt mål för mottagandet. Kortare handläggningstider ger positiva effekter för såväl samhälle som för den enskilde.

En viktig utgångspunkt är därför att den asylsökande bör vara så tillgänglig att Migrationsverkets prövning av asylärendet underlättas. Ett nytt mottagandesystem bör därför utformas så att det underlättar möten mellan myndigheter och de asylsökande eftersom det underlättar en snabb och rättssäker ärendehantering. Ett mottagandesystem där asylsökande och myndigheter får goda möjligheter till en effektiv kontakt är därför högt prioriterat i utredningens förslag.

5.2.2 Effektiv ekonomisk ersättning till kommunsektorn

Migrationspolitiken är i grunden ett statligt ansvar. Det är staten, och inte kommunerna, som skriver under internationella avtal och konventioner om asylrätten. Kommunerna kan inte heller påverka migrationspolitiken på nationell, eller europeisk, nivå. De kan inte heller påverka antalet personer som söker asyl i Sverige.

SOU 2018:22 Ett mottagande där hela Sveriges förmåga tas tillvara

203

Detta liksom stora variationer i antalet asylsökande såväl över tid som mellan kommuner talar för att staten ska ta ett fortsatt finansiellt ansvar för mottagandet. Ett transparent, effektivt och accepterat system för ersättningar till kommuner och landsting är centralt för en fungerande samverkan och tilltro mellan sektorerna.

5.2.3 Ett flexibelt system som kan byggas ut

Den främsta svårigheten när det gäller såväl styrning som genomförande av mottagandet är osäkerheten om efterfrågan på systemet. Området är mycket svårt att göra prognos för vilket innebär stora utmaningar.

Utredningen menar att det är rimligt att utgå från att ett nytt mottagandesystem ska hantera ett lägre antal asylsökande än vad nuvarande system gjorde under 2015. Ett nytt mottagandesystem kan inte konstrueras så att det klarar vilka variationer som helst över tid utan bör bygga på den samlade kapaciteten och kompetensen hos staten och Sveriges 290 kommuner och 20 landsting. Genom ett gemensamt samhälleligt ansvar för mottagandet kan systemet klara relativt stora variationer inom och mellan år.

För att klara situationer där antalet asylsökande kraftigt överskrider prognoserna bör systemet, med kort framförhållning, kunna kompletteras med extra resurser. Det är dock viktigt att regeringen och ansvariga myndigheter i sådana fall tar hänsyn till enskilda kommuners mottagandekapacitet och att eventuella tillfälliga boendeplatser fördelas relativt jämt mellan kommunerna.

Ett långsiktigt hållbart mottagandesystem kan inte dimensioneras så att det på egen hand klarar alla tänkbara variationer. Kraftiga ökningar av antalet nya asylsökande bör hanteras genom politiska beslut i syfte att anpassa asyllagstiftningen så att ett kvalitativt och effektivt mottagande kan upprätthållas. En systematisk uppföljning av migrationspolitiken och en beredskap från riksdagens och regeringens sida att justera regelverk och tillämpning för att säkerställa förmågan till ett bra mottagande behöver därför vara centrala delar i ett nytt mottagandesystem.

Ett mottagande där hela Sveriges förmåga tas tillvara SOU 2018:22

204

5.2.4 Ett mottagande som ger en gemensam start

Dagens mottagande ger inte den asylsökande ett första samlat möte med Sverige. Det behövs därför tydligare inslag av ordning och reda när en person kommer till Sverige för att söka skydd.

Utredningen anser att det är önskvärt att alla asylsökande får en mer likvärdig start i Sverige. Vi menar att det är viktigt för en framtida positiv utveckling att vissa tidiga insatser ges i liknande former till alla asylsökande. Det krävs därför en typ av arena där det initiala mottagandet kan ske i effektiva former och därigenom bidra till såväl ett jämnare mottagande över landet som till att minimera de negativa effekter som kan uppstå av eget boende.

5.2.5 Normalisering och jämnare mottagande över landet

Mottagandeutredningen menar att mottagandet även fortsättningsvis bör bygga på principen om normalisering. Mottagande av asylsökande är enligt vår uppfattning inte något väsensskilt från annan välfärdsverksamhet. Viktiga resurser och nödvändig kompetens finns i kommunsektorn. Ett nytt system för mottagandet bör i ökad utsträckning tillvarata dessa outnyttjade resurser och denna kompetens.

Kommunsektorns och de statliga myndigheternas erfarenhet och professionella kompetens ska tas tillvara. Särlösningar bör undvikas. Av avgörande betydelse för förverkligandet av principen om normalisering är att mottagandet sker på ett jämnare sätt mellan landets kommuner än vad som sker i dag. Bosättningslagens utgångspunkt om att samtliga kommuner ska bidra efter förmåga och förutsättningar är därför ett viktigt steg i riktning mot ett jämnare och mer etableringsfrämjande mottagande.

5.2.6 Negativa effekter av eget boende kan begränsas

Dagens mottagande bygger på att en stor del av de asylsökande ordnar boende på egen hand. Om de lokala och individuella förutsättningarna är fördelaktiga kan möjligheten till eget boende under asyltiden leda till en snabbare etablering. I vissa kommuner kan dock eget boende leda till negativa sociala och ekonomiska följder för enskilda och lokalsamhället. Utredningen anser därför att möj-

SOU 2018:22 Ett mottagande där hela Sveriges förmåga tas tillvara

205

ligheten till eget boende under asyltiden behöver reformeras så att sådana negativa effekter kan hållas till ett minimum.

5.2.7 Sammanhållen väg mot etablering eller återvändande

I nuvarande ordning görs en tydlig åtskillnad mellan asylsökande och nyanlända. Det finns också starka skäl att det ska vara en skillnad i rättigheter mellan personer som har uppehållstillstånd och personer som inte har det. Samtidigt får denna åtskillnad inte få oönskade negativa konsekvenser för den enskilde individen.

Det behöver därför finnas en sammanhållen process för den enskilde som möjliggör ett individperspektiv och en sömlös resa genom mottagandet mot etablering eller återvändande. Ett nytt mottagandesystem behöver därmed klara av att på ett tidigt stadie fokusera på ett etableringsperspektiv för personer med goda möjligheter att få uppehållstillstånd såväl som på en tydlig styrning mot återvändande för personer med mindre goda möjligheter att få uppehållstillstånd.

Tiden i asylmottagandet behöver bli kortare och mer aktiv. Tidiga insatser bör därför vara en integrerad del av mottagandet. Insatser bör omfatta alla vuxna asylsökande och utformas så att de kan främja såväl en snabb etablering i Sverige som ett återvändande. Eftersom det handlar om individer som befinner sig i en utsatt situation, inte minst genom den osäkerhet som väntan på beslut i asylärendet innebär, bör insatserna bland annat ha ett hälsofrämjande perspektiv.

Vissa insatser är särskilt viktiga för att den enskilde ska kunna vistas i Sverige under kortare eller längre tid. Det finns därför skäl för att göra sådana insatser obligatoriska.

5.2.8 Ett tydligt åtagande för det offentliga för tidiga insatser

Ett mottagande som bygger på ökad tydlighet och en indelning i ett etableringsspår och ett återvändandespår förutsätter ett tydligt åtagande för det offentliga i fråga om insatser och aktiviteter. Det handlar inte om att det offentliga ska ansvara för att aktivera vuxna individer från första dagen, utan om att erbjuda verktyg som ger individen förutsättningar att ta ett eget ansvar för sin försörjning och för att utnyttja väntetiden konstruktivt.

Ett mottagande där hela Sveriges förmåga tas tillvara SOU 2018:22

206

Väntetiden ska användas så att den främjar de asylsökandes framtid oavsett om de får stanna i Sverige eller inte. I dagsläget saknas en offentlig aktör med ansvar för att erbjuda individen insatser. Att det finns verksamhet är i stället beroende av att det finns en vilja hos det civila samhällets organisationer att söka statliga medel. I ett nytt mottagandesystem behöver därför det offentliga åtagandet för tidiga insatser förtydligas.

Insatser bör i vissa fall kunna ges i samverkan med andra, till exempel det civila samhällets organisationer. Det behövs därför ett tydligt ramverk som lägger fast under vilka förutsättningar samverkan ska ske.

5.2.9 Gemensamt uppdrag med tydlig ansvarsfördelning

Mottagandeutredningen menar att ett framtida mottagandesystem bör utgå från att staten och kommunsektorn har ett gemensamt ansvar för mottagandet och dess resultat. En ensam aktör eller samhällssektor kan inte lösa det komplexa samhällsuppdrag som mottagandet innebär. För att säkerställa ett fungerande mottagande behöver i stället olika aktörers kompetens och resurser tas tillvara.

Vi menar att ansvarsfördelningen i nuvarande system är allt för otydlig. Samtidigt är överlämningar inom och mellan myndigheter direkt avgörande för att systemet ska fungera som helhet. Myndigheterna har också tilldelats stort manöverutrymme vilket har medfört att vissa frågor hanterats ur ett relativt smalt sektorsperspektiv. Detta har i sin tur fått konsekvenser för systemets funktionssätt, kommunsektorn och enskilda individer.

Vi menar också att de krav som regering och riksdag ställer på mottagandet är vaga och dåligt koordinerade. Prioriteringen mellan olika mål är dessutom otydlig. Då mottagandet rymmer flera målkonflikter är det därför svårt för berörda aktörer att tolka och prioritera mellan målen. I förlängningen innebär detta att aktörerna ofta har svårt att leva upp till de högt ställda förväntningarna.

Riksdag och regering behöver därför formulera ett tydligt gemensamt mål för mottagandet och dess aktörer. Ett mål som omfattar hela mottagandet och samtliga berörda myndigheter och aktörer och som bidrar till att tydliggöra aktörernas uppdrag i förhållande

SOU 2018:22 Ett mottagande där hela Sveriges förmåga tas tillvara

207

till andra samhällsuppgifter. En tydlig politisk beställning skulle också hjälpa aktörerna att prioritera mellan olika mål och krav.

5.2.10 En stärkt dialog och uppföljning

Dialogen mellan mottagandets aktörer är många gånger bristfällig. Myndigheter har svårt att samverka och tilliten myndigheter emellan är på vissa områden svag. Kommunerna framhåller också att avståndet till statens företrädare är långt vilket försvårar dialog.

Vi menar därför att det behövs former för en strukturerad dialog mellan de aktörer och sektorer som är involverade i mottagandet. Dialogen och samverkan behöver också fungera när systemet är under press. Former för samverkan måste därför utvecklas och formaliseras så att de blir långsiktigt bestående.

För att stärka styrningen och utvecklingen av mottagandet är det viktigt att kunskapen om mottagandet och dess resultat utvecklas. Utredningen har under arbetet noterat att det många gånger saknas bekräftade uppgifter om vad mottagandet kostar, presterar och levererar. Detta gäller särskilt frågan om hur mottagandet som helhet levererar.

Det är inte heller ovanligt att staten och kommunsektorn har olika bilder av hur pass väl systemet fungerar. I en sådan situation är det svårt för staten och kommunsektorn att agera samstämmigt och på ett sätt som säkerställer att mottagandet som helhet är kvalitativt och effektivt.

I ett nytt mottagandesystem behöver därför staten och kommunsektorn ta ett gemensamt ansvar för uppföljning, utvärdering och kunskapsuppbyggnad.

209

6 Ankomst – ett första samlat möte med Sverige

6.1 Ett ordnat mottagande i ankomstcenter

Förslag: En ordning med särskilda ankomstcenter som Migra-

tionsverket ansvarar för införs. Migrationsverket ska ordna boende till alla asylsökande. Det ska vara obligatoriskt för asylsökande att bo i ett ankomstcenter under 30 dagar. Migrationsverket får fatta beslut om att förlänga den obligatoriska tiden i ankomstcenter.

Migrationsverket får anvisa en kommun där den asylsökande ska vänta på beslut i asylärendet. En sådan anvisning bör ske senast sju dagar efter att asylansökan har mottagits. Migrationsverket och Arbetsförmedlingen ska vidta de åtgärder som ska vara genomförda inför ett beslut om anvisning till en kommun så att anvisning kan ske inom föreskriven tid.

Asylsökande som inte bor i ett ankomstcenter under föreskriven tid ska inte ha rätt till dagersättning eller särskilt bidrag. Asylsökande som återvänder till ankomstcenter ska åter ha rätt till dagersättning och särskilt bidrag.

Bedömning: En ansökan om asyl bör lämnas in vid Sveriges gräns

eller vid ett ankomstcenter.

Migrationsverket bör prioritera handläggning av ärenden till asylsökande som bor i ankomstcenter under den obligatoriska tiden.

Ankomst – ett första samlat möte med Sverige SOU 2018:22

210

6.1.1 Alla tjänar på en rättssäker och snabb handläggning

En rättssäker och snabb handläggning av asylärenden är viktig för såväl samhället som för den enskilda individen. För samhället leder det till lägre kostnader, ökad förutsägbarhet och jämnare flöde genom systemet. En snabb och rättssäker prövning gör också mottagandet mer humant eftersom individen behöver leva kortare tid i ovisshet samtidigt som etablering eller återvändande påskyndas.

Givet detta anser Mottagandeutredningen att det viktigaste med ett nytt mottagandesystem är att det skapar goda förutsättningar för en rättssäker och snabb asylprövning. Mottagandet behöver därför vara organiserat och utformat på ett sätt så att prövningen och den enskilde individen hamnar i centrum och prioriteras.

Det är således nödvändigt att ett nytt mottagandesystem bygger på ett större mått av ordning och reda och en tydligare styrning av det initiala mottagandet. Det initiala mottagandet behöver ha en fastare struktur där det tydligt framgår vilka rättigheter och skyldigheter som asylsökande har och att den asylsökande behöver vara tillgänglig för ansvariga myndigheter. Mottagandeutredningen föreslår därför att det införs särskilda ankomstcenter för asylsökande. Migrationsverket ska ansvara för ankomstcentren.

6.1.2 Ett obligatoriskt första möte med Sverige

Ankomstcentren ska ge de asylsökande ett första möte med Sverige. Syftet är att åstadkomma ett ordnat mottagande med fokus på prövning och snabb etablering eller återvändande. Centren innebär också en ökad tydlighet om hur mottagandet är uppbyggt och tänkt att fungera gentemot de asylsökande.

Mottagandeutredningen anser därför att Migrationsverket, Arbetsförmedlingen och landstingen bör finnas närvarande i ankomstcentren. Även berörd kommun bör kunna bedriva verksamhet vid centren. Likaså kan civilsamhällets organisationer ge viktiga bidrag i mottagandet och bör därför ges möjlighet att verka vid centren.

Utredningen föreslår att det ska vara obligatoriskt att bo i ankomstcenter under den första tiden efter att ansökan om asyl har lämnats in. När asylsökande finns tillgängliga på en plats kan Migrationsverket koncentrera resurser och kompetens till ett tidigt skede

SOU 2018:22 Ankomst – ett första samlat möte med Sverige

211

av asylprocessen, vilket skapar förutsättningar för kortare handläggnings- och vistelsetider.

Det är viktigt att de asylsökande bor i ankomstcentren under den del av processen som förutsätter personlig medverkan. Det bör därför finnas en direkt nytta för den enskilde att bo i centret. Migrationsverket bör därför prioritera ansökningar till de asylsökande som bor i centren framför andra ansökningar.

Med ankomstcentren blir det också lättare för asylsökande att tillgodogöra sig sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter. De behöver inte ägna tid åt att söka upp myndigheter och andra aktörer under den första tiden i landet utan kan koncentrera sig på att vara tillgängliga för och delta i asylutredning, kartläggning, samhällsinformation och hälsoundersökning. Vi bedömer att obligatoriet och nyttan för den enskilde bör leda till att en relativt stor andel asylsökande följer boendeanvisningen.

Obligatoriska ankomstcenter med fokus på en snabb och rättssäker asylprövning finns i Tyskland och Nederländerna.1 Vid dessa center görs asylprövning, hälsoundersökning och informationsinsatser inom loppet av en till två veckor. Samtliga aktörer som de asylsökande behöver möta finns på plats i centren.

Asylansökan bör lämnas in vid ett ankomstcenter

Enligt EU:s asylprocedurdirektiv är det möjligt att kräva att ansökningar om asyl lämnas in personligen och på en angiven plats.2Migrationsverket tar emot ansökningar om asyl vid Sveriges gräns och från personer som rest in i landet vid tre orter.3 Den asylsökande måste inställa sig personligen för att lämna biometri och medverka vid utredning.

Mottagandeutredningen bedömer att en ansökan om asyl endast bör vara möjlig att lämna in vid Sveriges gräns eller vid ett av Migrationsverkets ankomstcenter. Merparten av alla asylsökande kommer

1 Centret Patrick Henry Village i Tyskland hade i december 2016 plats för 2 000 asylsökande och kapacitet att registrera 400 nya asylsökande i veckan. Asylcentret i Ter Apel i Nederländerna, hade i december 2017 plats för 2 000 asylsökande. 2 Artikel 6.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (omarbetning), EUT L 180, 29.6.2013, s. 60. 3 Migrationsverket (2017c).

Ankomst – ett första samlat möte med Sverige SOU 2018:22

212

på så vis komma i kontakt med ankomstcentren. I samband med att ansökan lämnas in förutsätts individen stanna kvar och bo i ankomstcentret.

Utredningen menar att förutsättningarna för att asylsökande stannar i boendet är större vid krav på personlig inställelse. Om ansökningar kan lämnas in på Migrationsverkets samtliga kontor kommer sannolikt färre asylsökande att komma i kontakt med och bo vid ankomstcentren.

Det ska vara obligatoriskt att bo i ett ankomstcenter

Mottagandeutredningen menar att den nuvarande ordningen där asylsökande enbart erbjuds hjälp med boende om de inte kan ordna boende på egen hand bör ersättas med en modell där alla asylsökande ska bo i ett ankomstcenter eller på annan anvisad plats under den första tiden i Sverige. Migrationsverket ska ordna boende till alla asylsökande. Ankomstcentren ska bidra med stabilitet och förutsägbarhet samt säkerställa att den första tiden i Sverige är ordnad, fokuserad på prövningen och framåtsyftande mot etablering eller återvändande.

Obligatoriska ankomstcenter kan också bidra till minskade problem relaterade till eget boende. Detta eftersom centren gör det möjligt för såväl den enskilde som en värdfamilj att lämna en mindre lämplig boendesituation.

Vi föreslår att asylsökande ska bo i ankomstcenter under den tid det behövs personlig medverkan för asylprövningen. Det ska därför vara obligatoriskt att bo i ett ankomstcenter under 30 dagar med möjlighet till förlängning. Inledningsvis begränsas tiden till 30 dagar från att ansökan lämnas in, men en asylsökande ska kunna stanna kvar längre vid ett ankomstcenter om det finns skäl för det. Migrationsverket får förlänga den obligatoriska tiden i ankomstcenter om en förlängd personlig närvaro kan påskynda resterande delar av asylprocessen. För asylsökande som inte har bott i ankomstcenter under de första 30 dagarna bör den obligatoriska tiden förlängas. Personlig närvaro bör vara särskilt motiverad för denna grupp.

Vi bedömer att det är svårt att sätta en definitiv gräns för hur lång tid en asylsökande ska bo vid ett ankomstcenter. Målet ska dock vara att Migrationsverket och andra aktörer ska ha genomfört

SOU 2018:22 Ankomst – ett första samlat möte med Sverige

213

de åtgärder som kräver personlig medverkan inom den inledande tidsfristen om 30 dagar. Vid ett beslut om förlängning ska Migrationsverket ta hänsyn till att barn bör erbjudas skolgång inom en månad från ankomsten.

I och med att ankomstcentren ska vara ett kort stopp för ett första möte med Sverige med syfte att gynna en effektiv asylprocess bör tiden i centren inte vara så lång att de asylsökande hinner rota sig på orten. Samtidigt kan tiden inte heller vara allt för kort då kommunerna behöver få tid att förbereda mottagandet av asylsökande.

Efter den obligatoriska tiden är det möjligt för asylsökande att flytta till eget boende. Alla asylsökande ska dock inte ha denna möjlighet. Asylsökande med mindre goda möjligheter att få uppehållstillstånd och vars ärenden hanteras i ett snabbt förfarande eller enligt Dublinförordningen4 ska bo i ankomstcentren under hela asylprocessen (se avsnitt 7.1.2).

Ansökningar från sökande i ankomstcenter bör prioriteras

Utredningen bedömer att Migrationsverket bör prioritera ansökningar från individer som bor i ankomstcentren och följer regelverket. Barnfamiljer bör särskilt prioriteras eftersom barnen bör erbjudas skolgång inom en månad. Ett sådant arbetssätt bör skapa förutsättningar för ett ordnat och effektivt mottagande.

Migrationsverket har använt ett liknande arbetssätt i mottagandet av asylsökande som har omplacerats från Italien och Grekland. Myndigheten har styrt mottagandet till ett fåtal orter, använt sig av ett sammanhållet arbetssätt5 och samlokaliserat boende och prövning.

Resultatet har varit positivt. I Flen har till exempel samtliga asylsökande accepterat att bo vid anläggningsboendet. De har dock informerats om att om de väljer ett annat boende kommer de inte att hanteras i snabbprocess. Även bosättningsanvisningen till kom-

4 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (omarbetning), EUT L 180, 29.6.2013, s. 31. 5 Migrationsverket (2017b).

Ankomst – ett första samlat möte med Sverige SOU 2018:22

214

mun har accepterats av de flesta individer i denna grupp.6 Kommunerna har sedan mottagit de flesta av dessa nyanlända inom föreskriven tid och i många fall har mottagandet skett i förtid. Migrationsverket har till följd av detta kunnat hantera sin process från ankomst till uppehållstillstånd och bosättningsanvisning inom 21 dagar.7

Det sammanhållna arbetssättet för omplaceringarna visar att korta handläggningstider och en tydlig styrning mot ett anläggningsboende kan bryta attraktionen till eget boende, i alla fall under den första tiden.

Mottagandedirektivet sätter ramarna för sanktioner

EU:s mottagandedirektiv8 sätter ramarna för mottagandet av asylsökande (se avsnitt 3.2.10). Direktivet reglerar vilka förmåner som medlemsländerna ska erbjuda de asylsökande och när medlemsländerna får dra in eller sätta ner ersättningar eller andra förmåner.

I lagen om mottagande av asylsökande med flera regleras de förmåner som asylsökande ska erbjudas i Sverige. Migrationsverket ska erbjuda asylsökande hjälp att ordna boende och ekonomiskt bistånd i form av dagersättning, särskilt bidrag och bostadsersättning.9 Ersättningen får sättas ned eller dras in i olika situationer som till exempel om den asylsökande inte medverkar till att klarlägga sin identitet eller håller sig undan.10

Utredningen föreslår att det ska vara obligatoriskt för asylsökande att bo i ankomstcenter eller annan anvisad plats under en föreskriven tid. Om en asylsökande inte bor på anvisad plats under den föreskrivna tiden ska individen inte ha rätt till dagersättning eller särskilt bidrag. Förslaget att dra in det ekonomiska biståndet kan i så fall överklagas. En asylsökande ska åter ha rätt till dagersättning och särskilt bidrag om han eller hon återvänder till anvisad plats.

6 Under juni till november 2017 har 548 anvisningar gjorts av ärenden handlagda i Flen. 29 av dessa anvisningar har avbrutits alla på grund av att de nyanlända har tackat nej. Migrationsverkets uppfattning är att mycket få av dessa om ens någon tillhör gruppen omfördelningsärenden. Uppgift från Migrationsverket 2017-12-05. 7 Uppgift från Migrationsverket 2017-11-09. 8 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU. 91319 §§ lag (1994:137) om mottagande av asylsökande med flera. 1010 och 12 §§ lag (1994:137) om mottagande av asylsökande med flera.

SOU 2018:22 Ankomst – ett första samlat möte med Sverige

215

Vi bedömer att såväl förslaget om ett obligatoriskt ankomstcenter under 30 dagar med möjlighet till förlängning som förslaget att dra in rätten till dagersättning och särskilt bidrag för asylsökande som inte följer det obligatoriska boendet är förenligt med mottagandedirektivet. Individen har möjlighet att få sina materiella mottagningsvillkor uppfyllda genom att bo på anvisad plats. Därmed finns inget hinder för att dra in ekonomiskt bistånd om individen inte följer anvisningen. Ett liknande system med obligatoriskt boende under de första månaderna finns i Tyskland.11

I förhandlingarna om kommissionens förslag till nytt omarbetat mottagandedirektiv12 är det viktigt att Sverige bevakar att medlemsstaterna tillförsäkras ett tillräckligt handlingsutrymme. Det handlar bland annat om att medlemsstaterna ska kunna organisera boendet för asylsökande på ett sätt som underlättar för asylprövningen och motverkar oönskade sociala konsekvenser av eget boende, utan att beslut om boendeanvisningar ska behöva fattas i varje enskilt fall.

6.1.3 Effektivisering genom ökad tillgänglighet

Tiden i ankomstcenter ska utnyttjas väl så att myndigheter både inhämtar och ger information till asylsökande. I ankomstcentren ska myndigheterna bland annat:

• registrera asylansökan och genomföra initiala handläggningsåtgärder

• genomföra asylutredning och andra utredningsåtgärder som kräver personlig medverkan av den asylsökande

• ge grundläggande information om asylprocessen, individens rättigheter och skyldigheter, och det svenska samhället

• kartlägga vuxna asylsökandes utbildning och yrkeserfarenheter

• erbjuda verksamhet för barn

• erbjuda hälsoundersökning.

11 Asylbewerberleistungsgesetz och Asylgesetz. 12 EU-kommissionens meddelande, COM (2016) 465 final.

Ankomst – ett första samlat möte med Sverige SOU 2018:22

216

Myndigheterna ska genomföra insatser som underlättar den egna verksamheten och andra aktörers verksamhet under den tid som en asylsökande bor i ett ankomstcenter. Myndigheterna bör kunna dra nytta av stordriftsfördelar och göra fler insatser under kort tid när de asylsökande finns tillgängliga vid centren.

Ankomstcentren bör vidare göra det möjligt för myndigheter och andra aktörer att dela på tolkar, samtalsrum och större samlingsrum. Samlokalisering bör också skapa förutsättningar för bättre samarbete dels mellan statliga myndigheter, dels mellan staten och kommunsektorn, dels mellan offentliga och civila aktörer.

Asylsökande har möjlighet att ta del av information och aktiviteter i ankomstcenter och ska uppmuntras att delta i de aktiviteter som erbjuds i centret. Från samhällets sida finns det därutöver ett krav på att asylsökande ska medverka och delta i följande obligatoriska moment under tiden i ankomstcentret:

• asylutredning och andra åtgärder som krävs i handläggningen av asylärendet

• grundläggande samhällsinformation

• kartläggning av utbildning och yrkeserfarenheter.

Ankomstcenter möjliggör kortare handläggningstider

Asylprövningen ska vara rättssäker och tiden från ansökan till beslut bör vara så kort som möjligt. Korta väntetider skapar förutsättningar för snabbare etablering eller återvändande.

Migrationsverket bör under tiden i ankomstcentret genomföra asylutredning och andra åtgärder som kräver personlig medverkan av den asylsökande. I normalfallet bör det inte finnas behov av fler utredningsåtgärder som kräver personlig närvaro efter att den asylsökande har lämnat ankomstcentret. Myndigheten bör kunna fatta beslut på det utredningsmaterial som finns och sådant som kan inhämtas skriftligt. Det kommer dock finnas ärenden där det krävs en kompletterande utredning där den asylsökande medverkar.

Ett problem i nuvarande ordning är att asylsökande uteblir från möten. Det kan till exempel bero på att individen inte får kallelsen, inte förstår innehållet eller har svårt att hitta till myndigheten. Pro-

SOU 2018:22 Ankomst – ett första samlat möte med Sverige

217

blemet med utebliven närvaro gäller främst Migrationsverkets utredningar och landstingens hälsoundersökningar.13

Med ankomstcentren kommer möten och kontakter mellan myndigheterna och de asylsökande att underlättas. Därmed kan ledtider kortas. Antalet inställda asylutredningar bör minska och på sikt kunna undvikas helt.

Utredningens förslag ger därmed Migrationsverket goda möjligheter att effektivisera asylprocessen så att rätt åtgärder utförs i rätt tid av rätt person. Ankomstcentren bör också göra det möjligt för myndigheten att ha tillgång till och tät kontakt med olika specialistfunktioner. Det kan till exempel handla om att snabbt kunna bedöma identitetshandlingar eller få Säkerhetspolisens utlåtande i säkerhetsärenden. Det underlättar även för myndigheten att initialt kunna fokusera på att klarlägga asylsökandes identitet och ett eventuellt återvändande.

I ett system där många åtgärder ska genomföras på kort tid är det avgörande att processen flyter på utan hinder. En riskfaktor med ankomstcentren är tillgången till offentliga biträden och tolkar. Utredningen menar att det även fortsättningsvis finns risk att tillgången till biträden och tolkar blir en flaskhals. För närvarande har fem myndigheter i uppdrag att redovisa hur deras tolkanvändning kan effektiviseras och regeringen har tillsatt en utredning som ser över tolkfrågan.14 Förhoppningsvis kan erfarenheter och förslag från dessa bidra till att minska riskerna.

När det kommer många asylsökande behöver vidareflytt till kommun kunna ske innan utredningen är genomförd. I dessa fall bör Migrationsverket prioritera sina resurser för att undvika att detta sker under längre perioder och säkerställa att det finns beredskap för att arbeta ikapp eventuella överbalanser.

Ärendesortering kan effektivisera asylprocessen

Enligt förvaltningslagen ska varje ärende handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts.15 Sedan 2016 använder Migrationsverket sig av ärendesortering. Sorteringen syf-

13 Sveriges Kommuner och Landsting (2016a) och Folkhälsomyndigheten (2014). 14 Regeringsbeslut A2017/01961/I och dir. 2017:104. 15 7 § förvaltningslag (1986:223).

Ankomst – ett första samlat möte med Sverige SOU 2018:22

218

tar till att ge vägledning i hur omfattande utredningsbehovet är i ett ärende, tilldela rätt kompetens och resurser samt skapa ett effektivt flöde.16

Ärenden som kan hanteras snabbt sorterar myndigheten ut direkt i en process för bifallsbeslut och en för avslagsbeslut. Även ärenden som handläggs enligt Dublinförordningen sorteras ut i en separat process. Övriga ärenden där myndigheten behöver göra mer omfattande handläggningsåtgärder hanteras i en normalprocess. På grund av den stora ärendemängden från 2015 har Migrationsverket endast i begränsad omfattning hunnit påbörja handläggningen utifrån sorteringsmodellen.

De ärenden som Migrationsverket bedömer kunna hanteras snabbt ska ha en snabb genomströmning hela vägen till bosättning eller återvändande. Sorteringen omprövas löpande under handläggningen och om det visar sig att ärendet kräver mer åtgärder sorteras ärendet om till normalprocess och vice versa.

Tabell 6.1 Asylärenden som hanteras enligt den omarbetade skyddsprocessens spår

Spår

Ärenden (andel)

Beslutade ärenden (antal)

Bifall (andel)

Handläggningstid (dagar)

Mål handläggningstid (dagar)

Snabba bifall 24

5 600 99

106

30–60

Normalprocess 31

7 050 58

215

60–90

Snabba avslag 23

5 200

2

102

0–60

Dublinärenden 22

5 100

0

73

30–60

Totalt

100 22 950

-

-

-

Källa: Migrationsverket. Kommentar: Ärenden inkomna 2 maj 2016 till och med 31 december 2017.

I utredningens förslag blir Migrationsverkets ärendesortering mer central än i dagens system, eftersom den i högre grad än i dag kommer att ligga till grund för mottagandet av individen. Ärendesortering kan göras på olika sätt och antalet handläggningsgrupper eller spår kan variera. Vi anser därför att det är viktigt att resultatet av det nuvarande arbetet följs upp och att modellen utvecklas.

16 Migrationsverket (2017d).

SOU 2018:22 Ankomst – ett första samlat möte med Sverige

219

6.1.4 Migrationsverket ska anvisa en kommun inom en vecka

Kommuner behöver ha rimliga planeringsförutsättningar. En fast och långsiktig boendestruktur bör ge kommunerna förutsättningar att planera och dimensionera sin verksamhet.

Utredningen föreslår att Migrationsverket senast sju dagar efter att asylansökan mottagits bör anvisa en kommun där den asylsökande ska vänta på beslut i asylärendet. I de flesta fall ska detta ske inom den angivna tiden så att inte flytten till kommun fördröjs.

Vid bedömningen av vilka asylsökande som ska anvisas till en kommun ska hänsyn tas till hur omfattande handläggningsåtgärder som kommer att krävas samt vilket beslut som kan komma att fattas i ärendet. Utredningen anser att de grupper som bör beröras av bosättningsanvisning är:

• Asylsökande med god prognos för att få uppehållstillstånd och vars ärenden hanteras i ett snabbt förfarande.

• Asylsökande vars ärenden hanteras i ett normalt förfarande.

För dessa grupper av asylsökande ska kommunen efter mottagandet av individen ansvara för boendet under resterande del av asyltiden och för tiden därefter om individen får uppehållstillstånd. En asylsökande ska dock inte vara skyldig att acceptera ett boende i anvisningskommunen.

Migrationsverket ska inte anvisa en kommun till asylsökande som tillhör målgruppen om de uppger att de vill flytta till ett eget boende. Myndigheten bör i dessa fall avvakta en eventuell social prövning av boendet (se avsnitt 7.3.1) alternativt en ändrad inställning till att flytta till ett kommunalt asylboende. En anvisning kan därmed undantagsvis ske i ett senare skede av asylprocessen eller efter att individen har fått uppehållstillstånd (se avsnitt 7.1.1 och 7.1.2).

För att det ska vara möjligt att anvisa en kommun inom en vecka behöver Migrationsverket och Arbetsförmedlingen vidta åtgärder inom en viss tid. Utredningen föreslår att Migrationsverket och Arbetsförmedlingen ska vidta de åtgärder som ska vara genomförda inför ett beslut om bosättningsanvisning så att anvisning kan ske inom föreskriven tid.

Ankomst – ett första samlat möte med Sverige SOU 2018:22

220

Migrationsverkets åtgärder inför anvisningen är att registrera ansökan och ta ställning till ärendets utredningsbehov och möjligheten att handlägga ärendet i ett snabbt förfarande. Arbetsförmedlingen ska kartlägga den asylsökandes utbildning och yrkeserfarenheter.

6.2 Ankomstcenter samlas på ett fåtal platser

Bedömning: Ankomstcenter bör vara större anläggningar. De bör

vara lokaliserade till större kommuner inom ett begränsat geografiskt avstånd från en internationell flygplats. Centren bör erbjuda både logi och mat.

Migrationsverket bör anskaffa ankomstcenter genom kontrakt med långa avtalstider. Innan staten lokaliserar ett ankomstcenter i en kommun bör Migrationsverket föra dialog med aktuell kommun.

6.2.1 Variationerna försvårar dimensioneringen av boendet

Majoriteten av de asylsökande ansöker om asyl i någon av de tre storstadsregionerna.17 Ankomstboenden finns i dagsläget i nio kommuner och ligger i anslutning till Migrationsverkets ansökningsenheter. Merparten av dessa ligger i storstadsregionerna.

Migrationsverket har cirka 2 700 platser i ankomstboenden. Av dessa används 600 platser som utreseboende.18 Storleken på boendena varierar. För närvarande är beläggningen mycket låg och flera boenden används därför som anläggningsboenden.

Kostnaden per plats och avtalslängden varierar mellan de olika anläggningarna. Det går därför inte att säga något om hur kostnaden per plats påverkas av läge, antal platser eller avtalslängd.

17 Under perioden 2 maj till 31 december 2016 lämnades 86 procent av asylansökningarna in i Migrationsverkets region Stockholm, region syd och region väst och under 2017 lämnades 74 procent av ansökningarna in i dessa regioner, skriftliga uppgifter från Migrationsverkets den 20 februari 2017 och den 9 februari 2018. 18 Skriftlig uppgift från Migrationsverket den 25 januari 2018.

SOU 2018:22 Ankomst – ett första samlat möte med Sverige

221

Staten har i dag inte möjlighet att äga asylboenden. Statskontoret har i en rapport konstaterat att ägande och statlig förvaltning av asylbostäder inte är ett kostnadseffektivt alternativ för staten i jämförelse med upphandlade boenden.19 Mottagandeutredningen delar denna slutsats och bedömer att det i dagsläget inte är aktuellt att införa statligt ägda asylboenden.

Under de kommande fyra åren förväntas det komma betydligt färre asylsökande än vad det gjorde under perioden 2013–2015.

Tabell 6.2 Asylprocessen. Prognos och simulerat utfall 2017–2021

2017

(utfall)

2018 2019 2020 2021

Antal nya asylsökande (planeringsantagande) 25 666 24 000 30 000 33 000 33 000

Ensamkommande barn

1 336 1 500 2 500 2 700 2 700

Prognos nya asylsökande

19 000–

33 000

20 000–

44 000

21 000–

46 000

21 000–

46 000

Ensamkommande barn

1 100–

2 500

1 200–

4 600

1 200–

5 000

1 200–

5 000

Andel beviljade ansökningar* 47 53 70 77 70 Handläggningstid (månad)** 16,5 13 4 3 3

Källa: Migrationsverkets prognos 2017-10-25 (P5-17). Kommentar: * Avskrivna ärenden och Dublinärenden är exkluderade. ** Genomsnittlig handläggningstid.

Prognosspannet är dock stort och ökar ju längre fram i tiden prognosen avser. Variationer mellan och under år och spannet gör att det är svårt att dimensionera boendet så att det har tillräcklig kapacitet till en rimlig kostnad. Det finns en stor risk för att kostnaden per plats blir hög om förändringar i platsbehovet ska regleras genom fastighetsförvärv och försäljning.

19 Statskontoret (2015).

Ankomst – ett första samlat möte med Sverige SOU 2018:22

222

6.2.2 Stora boenden med trygg miljö vid strategiska orter

Det krävs viss storlek på boendet för att erbjuda service

Utredningen menar att ankomstcentren behöver ha en viss storlek för att de ska kunna fungera som en plats för ett första samlat möte med Sverige för asylsökande. Allt för små ankomstcenter kan leda till att viktiga aktörer i mottagandet får svårt att vara närvarande vid centren.

Utredningen bedömer därför att ankomstcentren bör vara större anläggningar. Antalet platser bör kunna variera beroende på behov, befintligt utbud och möjlig nybyggnation.

Ankomstcentren bör likna de större ankomst- och anläggningsboenden som Migrationsverket i dag tillhandahåller. Vid en övergång till ankomstcenter bör man utgå från och bygga vidare på Migrationsverkets befintliga bestånd av boenden.

Större kommuner kan klara av att erbjuda välfärdstjänster

Ankomstcentren kan ha viss påverkan på den kommun där verksamheten är lokaliserad. Även om det är tänkt att asylsökande framför allt ska finnas tillgängliga i centren kommer de också att ta del av viss service i närområdet. Offentlig och privat service i kommunen behöver därför klara av att hantera tillfälliga upp- och nedgångar i antalet asylsökande som bor i ett ankomstcenter.

Utredningen bedömer därför att ankomstcenter bör etableras i större kommuner. Större kommuner har vanligtvis fler och större skolor och kan därigenom fördela ansvaret för de asylsökande barn som inte anvisas till kommun mellan fler enheter. För skolorna innebär det en mindre påverkan och en större stabilitet och trygghet bland eleverna. I en skola med en hög andel asylsökande barn kommer undervisningsmiljön i högre utsträckning att påverkas av det ständiga utbytet av barn. I större kommuner blir också andelen asylsökande inte lika stor i förhållande till antal kommuninvånare.

Det kommer självklart att finnas variationer i hur väl kommuner klarar av de åtaganden som följer av ett ankomstcenter. Det finns också exempel på mindre kommuner med stora anläggningsboenden där mottagandet fungerar väl. Utredningen menar dock att större

SOU 2018:22 Ankomst – ett första samlat möte med Sverige

223

kommuner generellt har bättre förutsättningar att hantera ett stort mottagande och variationer i behovet av olika välfärdstjänster.

Ankomstcentren lokaliseras så att in- och utresor förenklas

De flesta asylsökande ansöker inte om asyl när de passerar gränsen till Sverige utan ger sig till känna vid något av Migrationsverkets kontor i storstadsregionerna. Merparten av in- och utresorna sker också i dessa regioner. Utresorna sker nästan uteslutande med flyg via en internationell flygplats. Det är därmed en logistisk fördel om ankomstcentren är lokaliserade inom ett rimligt geografiskt avstånd från de internationella flygplatser som används för in- och utresor. Utredningen bedömer därför att ankomstcentren bör lokaliseras inom en radie av två och en halv timmes körsträcka från orter med internationella flygplatser.

Kostnaderna för lokaler är generellt högre i storstadsregionerna.20Dessutom kan tillgången till lämpliga anläggningar vara sämre. Genom att inte lokalisera ankomstcentren centralt i storstäderna utan inom en rimlig körsträcka från dessa förbättras förutsättningarna att hitta lokaler och lokalkostnaderna kan hållas nere. Vidare kan ankomstcentren till viss del ge minskade kostnader för resor och logistik.

Det finns även ett värde i att asylsökande som bedöms ha mindre goda möjligheter att få uppehållstillstånd inte kommer vidare in i landet utan hänvisas till ett boende nära en utreseort.

Ett ordnat boende där kost ingår

Ankomstboenden i dagens system är anpassade för en kort vistelse. Även i ankomstcenter ska vistelsetiden vara förhållandevis kort, men vissa grupper kommer att stanna i centren under en längre tid.

Ankomstcentren kommer att vara den första kontakt som en asylsökande har med ett offentligt anordnat boende. Det är därför viktigt att vistelsen i centret är positiv. Ankomstcentren bör därför hålla en god standard som motsvarar de baskrav som kan förväntas

20 Ekonomistyrningsverket (2014).

Ankomst – ett första samlat möte med Sverige SOU 2018:22

224

av ett boende där individer vistas under en något längre tid.21 En ambition med ankomstcentren är att fler asylsökande ska välja ett ordnat mottagande under hela asyltiden.

Utredningen bedömer att det bör ingå kost i ankomstcentren. Vi anser att självhushåll är en bra lösning för längre vistelser, men inte för relativt korta vistelser.

Tiden i ankomstcentret ska användas effektivt och fokusera på asylutredning, kartläggning och samhällsinformation. Det är därför viktigt att det finns fasta rutiner under denna tid. Mathållning ska inte störa möten med de myndigheter och aktörer som är verksamma vid centren. Med gemensamma mattider kan aktörerna också planera och styra verksamheten så att tiden används effektivt.

En trygg miljö som kan ta hänsyn till särskilda behov

Migrationsverket ska erbjuda ett boende där asylsökande känner sig trygga. Asylsökande med särskilda behov ska få dessa tillgodosedda. Särskilda behov kan till exempel vara behov relaterade till fysiska, psykiska eller sociala problem som kräver särskilda insatser. Även utsatta personer22 har särskilda behov.23

Utredningen menar att asylsökande med särskilda behov i så stor utsträckning som möjligt ska bo i ankomstcenter. Det kommer dock att finnas situationer när det inte är lämpligt eller möjligt. I dessa situationer ska Migrationsverket ordna godtagbara lösningar och anvisa den asylsökande till annan plats i närhet till ett ankomstcenter så att förutsättningarna för prövningen inte försämras och att det går att ta del av verksamheten vid centren.

Det förekommer incidenter av olika slag i asylboenden. Under 2015 och 2016 ökade antalet incidenter. Det kan bland annat bero på att fler asylsökande har varit inskrivna i mottagandet och att många asylsökande har bott trängre och under längre tid än tidigare. För-

21 Folkhälsomyndigheten (2016). 22 Mottagandedirektivets definition av utsatta personer är följande grupper. Underåriga, ensamkommande barn, funktionsnedsatta, äldre, gravida, ensamstående föräldrar med underåriga barn, offer för människohandel, personer som lider av allvarliga sjukdomar, personer med psykiska störningar, samt personer som utsatts för tortyr, våldtäkt eller andra allvarliga former av psykologiskt, fysiskt eller sexuellt våld, till exempel kvinnlig könsstympning. 23 Artikel 21 och 22 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU.

SOU 2018:22 Ankomst – ett första samlat möte med Sverige

225

utom interna incidenter förekommer det incidenter där personer som inte bor vid boendena är inblandade.

För att förbättra säkerheten vid boendena har Migrationsverket satsat på kompetensutveckling och utvecklat ordningsreglerna vid boendena samt förbättrat samverkan med Polisen och andra aktörer. Myndigheten har även inrättat särskilda trygghetsboenden för utsatta personer. Vid dessa boenden har myndigheten placerat asylsökande som utsatts för eller riskerar att utsättas för trakasserier, hot och våld. Utredningen ser ingen anledning att förändra detta utan trygghetsboenden ska även fortsättningsvis kunna vara ett alternativt boende för individer med särskilda behov.

6.2.3 Långsiktiga åtaganden ger planeringsförutsättningar

Under senare år har det framförts kritik mot hur Migrationsverket etablerar och avvecklar asylboenden. En del kommuner menar att de får information i ett allt för sent skede vilket försvårar planeringen av den kommunala verksamhet som asylsökande har rätt att ta del av.

Staten såväl som berörda kommuner tjänar på planering, dialog och långsiktighet vid etablering av ankomstcenter. För att samarbetet ska fungera bör Migrationsverket föra en dialog med aktuell kommun innan de lokaliserar ett center till kommunen.

Hyresavtal med korta avtalstider leder till osäkerhet och begränsade planeringsförutsättningar för fastighetsägare. En osäkerhet som kan leda till högre hyreskostnader.24

Med regeringens medgivande får statliga myndigheter ingå lokalhyresavtal för längre tid än sex år.25 Enligt utredningens bedömning bör Migrationsverket anskaffa ankomstcenter genom kontrakt med långa avtalstider om myndigheten därigenom kan sänka hyreskostnaderna. Det bör vara utbudet på marknaden och prissättningen som avgör avtalslängden. Längre avtalstider leder generellt till ett lägre avkastningskrav och därmed till en lägre hyreskostnad. Migrationsverket bör analysera vilka effekter avtalslängden får för marknadsaktörernas kostnader och i förlängningen för hyreskostnad-

24 Statskontoret (2015). 259 § förordning (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning.

Ankomst – ett första samlat möte med Sverige SOU 2018:22

226

erna. Kontrakt med långa avtalstider ger också en långsiktighet och stabilitet i mottagandet och förutsättningar för kommunerna att planera sin verksamhet.

Ett rimligt dimensionerat mottagande

För att undvika de senaste årens etablering och avveckling av anläggningsboenden behöver ankomstcentren ha beredskap och kapacitet. Överkapacitet är kostsamt samtidigt som det ger stabilitet och planeringsförutsättningar för kommunerna.

Antalet nya asylsökande som kommer till Sverige påverkas av flera faktorer. Politiska beslut såväl inom EU som i Sverige kan påverka hur många som kommer. Exempel från 1992 och 2015 visar att politiska beslut kan ha snabb och stor påverkan på antalet nya asylsökande.

Även om politiska beslut kan påverka antalet nya asylsökande är det rimligt att anta att det även i framtiden kommer att förekomma variationer i antalet människor som söker skydd i Sverige. Under de fyra senaste årtiondena har antalet nya asylsökande varierat mellan knappt 6 000 personer och nästan 163 000 personer. Under denna period har Sverige i genomsnitt tagit emot cirka 31 500 nya asylsökande per år.

Utredningen anser att Sverige inte kan ha ett mottagandesystem som ska klara ett obegränsat antal asylsökande. En sådan beredskap skulle bli kostsam och ineffektiv. Vi bedömer att mottagandet bör vara dimensionerat utifrån prognoser och därutöver ha en viss beredskapskapacitet. Det är först när de långsiktiga prognoserna över antalet nya asylsökande pekar uppåt som Migrationsverket bör överväga att etablera nya ankomstcenter.

Utredningen bedömer att beredskapskapaciteten bör bestå av en ökad beläggningsgrad och förtätning av platser. Vi menar att ankomstcentren bör ha en beläggningsgrad som gör det möjligt att klara variationer. Det blir på så vis möjligt att klara säsongsvariationer och tillfälliga kortvariga ökningar utanför prognos. Om platsbristen består efter att beläggningsgraden ökats bör Migrationsverket förtäta befintliga platser.

SOU 2018:22 Ankomst – ett första samlat möte med Sverige

227

Mottagandet kan inte dimensioneras för att klara av stora svängningar som inträffar mycket sällan. För att kunna täcka ett ökat behov av platser som inte ryms inom den beredskap som finns kommer Migrationsverket att behöva anskaffa tillfälliga boenden.

Det är inte optimalt att använda tillfälliga boenden eftersom det innebär en osäkerhetsfaktor och att kommunernas förutsättningar att planera sin verksamhet försämras. Alternativet till tillfälliga boenden är att ha en större kapacitet av platser som sällan eller aldrig används till en hög kostnad. Trots en stor överkapacitet finns det ändå ingen garanti för att tillfälliga boenden helt kan undvikas. Utredningen menar att kraftiga ökningar av antalet nya asylsökande i första hand bör hanteras genom politiska beslut som förändrar asyllagstiftningen. Om det trots allt skulle uppstå en akut brist på platser bör ett sådant behov täckas med hjälp av tillfälliga boenden.

6.3 Ankomstcenter där individen står i centrum

Förslag: Asylsökande ska erbjudas insatser som syftar till att för-

bereda för etablering i Sverige eller återvändande till ett annat land, liksom aktiviteter som syftar till en meningsfull vardag.

Migrationsverket ska ansvara för att, i samverkan med andra berörda myndigheter och aktörer, informera asylsökande om deras rättigheter och skyldigheter och om att leva i det svenska samhället.

Arbetsförmedlingen ska ansvara för att en kartläggning sker av den asylsökandes utbildning och yrkeserfarenheter.

Att delta i samhällsinformation och kartläggning ska vara obligatoriskt för den asylsökande. Migrationsverket ska kunna sätta ned dagersättningen för personer som väljer att inte delta i obligatoriska insatser.

Landstingen ska erbjuda asylsökande som bor i ankomstcenter att göra en hälsoundersökning under den obligatoriska vistelsen i centret.

Bedömning: Regeringen bör ge Migrationsverket i uppdrag att,

i samverkan med relevanta myndigheter och andra aktörer, ta fram ett material för den samhällsinformation som ska ges till asylsökande.

Ankomst – ett första samlat möte med Sverige SOU 2018:22

228

6.3.1 En trappa av insatser och aktiviteter

Mottagandet bör organiseras så att det är möjligt att erbjuda olika typer av insatser och aktiviteter under olika skeden av processen. De genomsnittliga handläggnings- och vistelsetiderna i mottagandet varierar över tid. Tidsfaktorn såväl som den förväntade utgången i ärendet behöver därför vägas in när det gäller innehåll i och ambitionsnivån i verksamheten för asylsökande. Mottagandeutredningen föreslår därför att insatser och aktiviteter under asyltiden ska erbjudas enligt en trappliknande modell.

Det första steget bör vara mer eller mindre lika för alla asylsökande. Det handlar om att använda den första tiden när individen finns tillgänglig i ankomstcentret till att ge information om det svenska samhället och om asylsökandes rättigheter och skyldigheter.

Vissa asylsökande kommer att bo i ankomstcentret under hela väntetiden eftersom de med hög sannolikhet kommer att få ett beslut om återvändande till ett annat land relativt omgående. För dessa individer bör verksamheten inriktas mot aktiviteter för en meningsfull vardag och insatser som underlättar återvändande. För övriga asylsökande bör tiden i ankomstcentret utnyttjas till att göra en grundläggande kartläggning av individens bakgrund och erbjuda en hälsoundersökning.

Det andra trappsteget börjar efter den obligatoriska vistelsen i ankomstcentret, när asylutredningen och andra åtgärder som kräver personlig medverkan av den asylsökande är avslutad. Det här innebär en tid då individen väntar på beslut i sitt ärende (se avsnitt 7.2).

För asylsökande som har goda möjligheter att få uppehållstillstånd är det motiverat att så tidigt som möjligt påbörja processen mot etablering i Sverige. I första hand handlar det om att erbjuda undervisning i svenska och att påbörja arbetet med att identifiera, dokumentera och verifiera individens kompetens. Det handlar också om att informera om den svenska arbetsmarknaden och underlätta för individen att bygga jobbrelaterade nätverk.

När det gäller ärenden där utgången inte är lika given och handläggningstiderna är längre kan väntan på beslut bli lång. Under tiden individen väntar bör inriktningen på verksamheten vara att erbjuda insatser som underlättar i kontakterna mellan den asylsökande och samhället, eller ger individen möjlighet att ta ett eget ansvar för att väntetiden ska bli meningsfull. Även för dessa asylsökande

SOU 2018:22 Ankomst – ett första samlat möte med Sverige

229

är det därför motiverat att erbjuda undervisning i svenska och fördjupad och lokalt anpassad information om samhället och vägar till arbete.

Det tredje trappsteget är aktuellt när handläggningstiderna är mycket långa. Då är aktiviteter motiverade som syftar till att undvika inaktivitet och att motverka psykisk och fysisk ohälsa. Det bör då vara möjligt att utnyttja kapacitet och kompetens hos olika aktörer, till exempel den kommunala vuxenutbildningen och folkbildningen, eller inom det civila samhällets organisationer.

6.3.2 Samhällsinformation om vägar till boende och arbete

Asylsökande ska tidigt få samhällsinformation

Mottagandeutredningen föreslår att Migrationsverket ska ansvara för att asylsökande får grundläggande samhällsinformation under vistelsen i ankomstcentret. Eftersom det handlar om bred samhällsinformation bör Migrationsverket lösa uppgiften i samverkan med andra myndigheter och berörda aktörer. Det kan till exempel vara Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket, Tillväxtverket, länsstyrelserna samt kommunen och landstinget där ankomstcentret ligger. Även arbetsmarknadens parter bör få möjlighet att bidra till den information som lämnas.

Mottagandeutredningen anser att det finns flera skäl som talar för att asylsökande tidigt bör möta det offentliga Sverige och få bred information om sina rättigheter och skyldigheter och om arbets- och bostadsmarknaden. Oavsett utfall i det enskilda ärendet behöver asylsökande tidigt få information om vad samhället förväntar sig. Asylsökande som vistas här under längre tid behöver få information om hur bostads- och arbetsmarknaden fungerar och hur möjligheterna till arbete, utbildning och bostad ser ut.

Informationen ska kunna anpassas utifrån olika ärendetyper. För asylsökande vars ärenden handläggs med inriktning mot snabbt återvändande eller överföring enligt Dublinförordningen är det främst motiverat att lämna information som har en koppling till återvändande- eller överföringsförfarandet.

Att tidigt ge information om villkoren på den svenska arbetsmarknaden är inte minst motiverat för asylsökande som har möjlighet att arbeta under den tid som asylansökan prövas. Information

Ankomst – ett första samlat möte med Sverige SOU 2018:22

230

om de villkor som gäller på arbetsmarknaden är också viktig för att minska risken för att asylsökande utnyttjas av oseriösa arbetsgivare. Det är likaså viktigt att man får kunskap om vad man som asylsökande kan göra för att använda väntetiden konstruktivt. Sådan kunskap kan ge individen en ökad känsla av egenmakt och korta tiden till ett första jobb i Sverige.

Information om förhållandena på bostadsmarknaden och hur situationen ser ut i olika delar av landet bör också lämnas tidigt, inte minst för att motivera asylsökande att välja ett ordnat mottagande framför eget boende. Många asylsökande och nyanlända har svårt att etablera sig på bostadsmarknaden och är därför ofta hänvisade till tillfälliga boendelösningar där man tvingas flytta mellan olika boenden. Förutom de uppenbara nackdelar som följer av detta är bostadsbristen också grunden för en organiserad verksamhet där förmedlare säljer hyreskontrakt till asylsökande och nyanlända invandrare.26

Individer kommer att vara olika mottagliga för den information som lämnas. Utredningen har dock uppfattat att många asylsökande efterfrågar information om samhället och vad som gäller inom olika områden. Vi menar att bland annat detta motiverar att sådan information ges tidigt under asylprocessen. Att både den asylsökande och berörda myndigheter och andra aktörer finns på ankomstcentret gör det möjligt för individen att också ta egna initiativ för att söka upp information som efterfrågas.

I syfte att öka transparensen kring den information som lämnas bör regeringen ge Migrationsverket i uppdrag att i samarbete med övriga berörda myndigheter ta fram ett informationsmaterial som kan användas som utgångspunkt för informationen och som studiematerial. Även andra aktörer, såsom Sveriges Kommuner och Landsting, länsstyrelserna och arbetsmarknadens parter bör bjudas in att delta i arbetet.

Informationsmaterialet kan utgå från och bygga vidare på tidigare och befintliga uppdrag om samhällsinformation riktad till asylsökande och nyanlända, till exempel den information som finns på portalen informationsverige.se som länsstyrelserna ansvarar för och

26 Boverket (2015b) och SOU 2017:86.

SOU 2018:22 Ankomst – ett första samlat möte med Sverige

231

den portal med webbaserad information till utländska arbetstagare och egenföretagare som är under uppbyggnad.27

Migrationsverket lämnar i dag viss samhällsinformation

Migrationsverket har i nuvarande ordning inte uttryckligen i uppdrag att lämna information om rättigheter och skyldigheter eller annan samhällsinformation till asylsökande. Däremot har myndigheten vissa andra informationsuppdrag riktade till asylsökande, bland annat att informera om rättigheter och skyldigheter inom asylförfarandet.28 Myndigheten ska också informera om förmåner, om organisationer som ger juridisk rådgivning eller annat stöd och hålla information tillgänglig för asylsökande om tidiga insatser.29

Myndighetens målsättning är att erbjuda alla asylsökande över 18 år en gruppintroduktion med ett visst inslag av samhällsinformation. Trots det är det långt ifrån alla asylsökande som kallas till dessa informationstillfällen.

27 Regeringsbeslut A2017/01962/ARM. 28 8 kap. 10 f § utlänningsförordning (2006:97), prop. 2009/10:31, bet. 2009/10:SfU8, rskr. 2009/10:133. 292 a § förordning (1994:361) om mottagande av asylsökande med flera och 13 § förordning (2016:1363) om länsstyrelsernas uppdrag avseende insatser för asylsökande och vissa nyanlända invandrare.

Ankomst – ett första samlat möte med Sverige SOU 2018:22

232

Tabell 6.3 Deltagande i Migrationsverkets gruppintroduktion

2012 2013 2014 2015 2016 2017

Antal kallade kvinnor 3 626 6 999 12 715 13 176 10 542 3 269 Andel som kallats, kvinnor 35 55 72 45 151

30

52

Antal kallade män 6 805 13 477 30 073 31 185 19 501 5 759 Andel som kallats, män 35 54 74 49 177

30

53

Andel av kallade som deltagit, kvinnor 82 77 75 73 85 80 Andel av kallade som deltagit, män 78 78 78 76 86 78 Antal deltagare totalt 8 271 15 926 32 950 33 301 25 784 7 094 Andel av deltagare som deltagit inom 2 mån 80 85 81 79 15 28

Källa: Migrationsverket. Kommentar: Antal som kallats till gruppinformation och andel (procent) av asylsökande 18 år och äldre, antal som deltagit i gruppinformationen och andel (procent) av antalet kallade som deltagit, samt andel av totala antalet deltagare som deltagit inom 2 månader från asylansökan.

Hur stor andel av antalet nya asylsökande under året som kallas till gruppinformationen har varierat, dock utan att man kan se något tydligt samband med hur högt antalet asylsökande var under året. Andelen är låg både 2012, då antalet asylsökande var relativt lågt jämfört med efterföljande år, och 2015. Däremot är andelen asylsökande som deltagit inom två månader från asylansökan särskilt låg under 2016 och 2017. År 2017 är antalet deltagare det lägsta under perioden.

Andelen kvinnor som kallas ligger på ungefär samma nivåer som andelen män. Merparten av dem som kallas till gruppinformationen deltar i den, vilket gäller för båda könen. Det tycks med andra ord inte vara någon större skillnad mellan könen när det gäller intresse för eller möjlighet att delta.

Innehållet och ambitionsnivån har förändrats över tid. Sedan 2013 lämnas informationen under ett halvdagspass. Eftersom informationen i huvudsak utgår från bestämmelser i lag och förordning är huvudfokus numera på att lämna information om rättigheter och skyldigheter inom asylförfarandet och om boende, ekonomi och möjligheten att arbeta som asylsökande, samt om hälso- och sjukvård. Migrationsverkets interna riktlinjer anger att information med

30 Andelen som kallades år 2016 var mer än 100 procent eftersom många av dem som kallades under året kom som asylsökande under 2015.

SOU 2018:22 Ankomst – ett första samlat möte med Sverige

233

lokal anknytning ska lämnas men saknar krav på att relevanta lokala företrädare ska bjudas in.

Flera uppdrag om samhällsinformation – huvudansvarig saknas

Genom de reformer som beslutats efter 201531 finns en tydligare ambition om att de tidiga insatserna ska innehålla samhällsinformation. Flera olika aktörer arbetar också för att öka de asylsökandes kunskap om samhället. Som ett exempel kan nämnas att Arbetsförmedlingen tillsammans med andra aktörer har tagit fram ett paket med information om olika yrken i Sverige och vad som gäller i arbetslivet.32 Arbetsmarknadens parter är dock inte involverade i arbetet på något systematiskt sätt, även om det finns exempel på hur parterna har medverkat.

Nuvarande ordning innehåller alltså element som syftar till att asylsökande ska få kunskap om samhället. Mottagandeutredningen menar dock att det är en svaghet att så många olika aktörer är inblandade och att det saknas en huvudansvarig aktör. Det är också en brist att det vare sig är en rättighet eller en skyldighet för sökande att ta del av informationen. Liksom att det saknas mål för när under asylprocessen som informationen bör lämnas. Givet detta menar vi att det finns skäl för att införa tvingande bestämmelser om att asylsökande ska erbjudas samhällsinformation och att detta ska ske tidigt under asylförfarandet. Vi anser också att det är rimligt att Migrationsverket som ansvarar för att lämna information om bland annat asylförfarandet får huvudansvaret för att asylsökande får samhällsinformation under den obligatoriska vistelsen i ankomstcentret.

31 Förordning (2015:521) om statsbidrag till särskilda folkbildningsinsatser för asylsökande och vissa nyanlända invandrare, förordning (2016:1363) om länsstyrelsernas uppdrag avseende insatser för asylsökande och vissa nyanlända invandrare och regleringsbrev för budgetåren 2016, 2017 och 2018 avseende Arbetsförmedlingen. 32 Arbetsmiljöverket (2017).

Ankomst – ett första samlat möte med Sverige SOU 2018:22

234

6.3.3 Kartläggning av utbildning och yrkeserfarenheter

Kartläggning för olika syften och behov

Mottagandeutredningen föreslår att Arbetsförmedlingen ska kartlägga individens utbildning och yrkeserfarenheter under vistelsen i ankomstcentret. Detta ska ske så snart som möjligt efter registrering av en asylansökan och Migrationsverkets initiala handläggningsåtgärder, och inom sju dagar efter att den asylsökande har lämnat in en ansökan om asyl.

Kartläggningen ska omfatta asylsökande som fyllt 18 år, med undantag för dem med mindre goda möjligheter att få uppehållstillstånd och vars ärenden hanteras i snabbförfarande eller enligt Dublinförordningen. Kartläggningen bör vara översiktlig men tillräckligt omfattande för att kunna användas för olika syften och för att olika aktörer ska kunna utföra sina uppdrag.

Syftet med kartläggningen är att inhämta information som är nödvändig för att kunna matcha asylsökande mot ett boende inte bara utifrån den generella situationen på orten, utan också utifrån individens bakgrund och behov. Kommunernas planering av mottagandet underlättas också om information om individernas utbildning och yrkeserfarenheter finns att tillgå. Bland annat kan informationen användas för att erbjuda insatser som utgår från individens förutsättningar och behov. Tidig kartläggning av utbildningsbakgrunden gör det även möjligt att fråga efter dokument och tidigarelägga översättning och bedömning av betyg.

Enligt utredningens mening finns det alltså flera skäl som talar för att tidigt inhämta uppgifter om asylsökandes utbildningsbakgrund och yrkeserfarenheter.

Arbetsförmedlingens kartläggningsuppdrag utvidgas

Sedan 2017 har Arbetsförmedlingen i uppdrag att erbjuda asylsökande kompetenskartläggning.33 För att genomföra uppdraget har myndigheten upphandlat ett digitalt verktyg och byggt upp ett stöd för kartläggningen.

33 Regleringsbrev för budgetåren 2016, 2017 och 2018 avseende Arbetsförmedlingen.

SOU 2018:22 Ankomst – ett första samlat möte med Sverige

235

Vårt förslag att Arbetsförmedlingen ska kartlägga asylsökandes utbildning och yrkeserfarenhet innebär på flera punkter en förändring av nuvarande uppdrag. Dels ska kartläggningen ske tidigt under asylförfarandet och avse en tydligt avgränsad målgrupp, dels är kartläggningen obligatorisk, såväl för myndigheten att genomföra som för målgruppen att delta i. Kartläggningen har också i vårt förslag ett tydligare syfte att fungera som underlag för fortsatta åtgärder inom mottagandet.

I det nya regelverket för insatser för etablering av nyanlända invandrare tydliggör regeringen att kartläggning av nyanlända invandrare som tillhör målgruppen för etableringsinsatser ska vara utgångspunkten för beslut om en individuell handlingsplan. Det nya regelverket förutsätter också att kartläggning som skett under asyltiden tas till vara.34

Genom att göra kartläggningen till en obligatorisk insats i mottagandet får Arbetsförmedlingen tidigt kontakt med de asylsökande. Myndigheten får större möjlighet att styra över processen och underlaget bör därmed i stor utsträckning kunna användas i och snabba på inledningen av etableringsprocessen.

Tidig kompetenskartläggning central för snabbare etablering

En central faktor för snabbare etablering på arbetsmarknaden är att så snabbt som möjligt kartlägga, bedöma, värdera och ge ett erkännande åt den kompetens som individen har utvecklat tidigare genom utbildning, arbetserfarenhet eller på annat sätt. Det är en förutsättning både för individens egna fortsatta val, och för olika myndigheters beslut om generella eller riktade insatser som är motiverade i det individuella fallet. Det gör det också möjligt att utgå från individens och kommunens förutsättningar och behov, både när det gäller beslut om anvisningar till boende under och efter asyltiden, och i information och vägledning till individen om möjligheter till arbete och utbildning i Sverige.

34 Lag (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare och prop. 2016/17:175, bet. 2016/17:AU15, rskr. 2016/17:340, samt förordning (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

Ankomst – ett första samlat möte med Sverige SOU 2018:22

236

Vi anser att den centrala roll som kartläggning har i etableringsprocessen också bör avspegla sig i organiseringen av mottagandet. En övergripande kartläggning av utbildning, yrkeserfarenhet och ambitioner inför framtiden bör därför komma tidigt under asylförfarandet för de individer som inte kan antas få ett relativt snabbt besked om återvändande till ett annat land.

Med övergripande menar vi att kartläggningen huvudsakligen kommer att bygga på individens egna uppgifter och självskattningar av sin kompetens, även om individen också bör ges möjlighet att få sina betyg och intyg översatta och bedömda för ett utlåtande om vad de motsvarar i Sverige. Vi anser också att kartläggningen ska kunna fungera som grund för en fortsatt valideringsprocess med kartläggning, bedömning, dokumentation och erkännande av individens kunskaper och färdigheter oberoende av hur, var eller när kompetensen har utvecklats.

Informationen som kommer fram under kartläggningen bör därför dokumenteras så att den kan föras vidare till andra aktörer i mottagandekedjan. Det är viktigt för att undvika att kartläggningen börjar om varje gång individen möter en ny aktör.

6.3.4 Dagersättningen kopplas till krav på deltagande

Obligatoriskt att delta i samhällsinformation och kartläggning

Mottagandeutredningen anser att det bör ställas krav på asylsökande att de ska delta i samhällsinformation under den obligatoriska vistelsen i ankomstcentret. Det bör också vara obligatoriskt att delta i kartläggning av utbildning och yrkeserfarenheter för personer som tillhör målgruppen.

En förhållandevis stor andel av de asylsökande deltar i den gruppinformation som Migrationsverket kallar till. Deltagandet kommer sannolikt också att öka om informationen ges under den obligatoriska vistelsen i ankomstcentren.

Det har heller inte framkommit någon anledning att tro att inte flertalet asylsökande kommer att medverka till en obligatorisk kartläggning. I dag är kompetenskartläggningen frivillig och Arbetsförmedlingen har ingen självklar mötesplats för att nå asylsökande, men under 2017 registrerade sig totalt cirka 11 300 personer som uppgav att de var asylsökande i Arbetsförmedlingens digitala verk-

SOU 2018:22 Ankomst – ett första samlat möte med Sverige

237

tyg.35 Antalet registreringar motsvarar cirka 66 procent av antalet asylsökande 18 år och äldre som ansökte om asyl under året. Vi har ingen uppgift om hur tidigt under asylförfarandet som asylsökande nåddes av information om möjligheten till kompetenskartläggning, och det kan antas att av dem som använde verktyget under året hade vissa kommit som asylsökande under 2015 eller 2016.

För att understryka den vikt som samhället lägger vid deltagande i samhällsinformation och kartläggning föreslår vi att det ska införas en möjlighet att sätta ned dagersättningen för individer som inte deltar i dessa insatser.

Begränsade möjligheter att sätta ned dagersättningen

Såsom vi tidigare har redovisat (se avsnitt 3.2.10 och 6.1.2) föreskriver EU:s mottagandedirektiv under vilka omständigheter det är möjligt att inskränka eller helt dra in ett materiellt mottagningsvillkor. Direktivets uppräkning av grunderna för inskränkning eller indragning av materiella mottagningsvillkor är uttömmande. Det saknas en uttrycklig möjlighet att sätta ned ekonomiska förmåner om den enskilde inte deltar i verksamhet som anordnas för asylsökande.

Sanktionsmöjligheterna kan dock komma att bli större, eftersom EU-kommissionen föreslår att det ska bli möjligt att sätta ned eller helt dra in materiella mottagningsvillkor för personer som inte deltar i obligatoriska integrationsåtgärder.36

Enligt Mottagandeutredningens bedömning är det i dagsläget inte möjligt att helt dra in dagersättningen på grund av att en asylsökande inte deltar i obligatorisk verksamhet. Däremot kan viss nedsättning av dagersättningen vara möjlig, men endast till den del som kan anses överstiga de materiella mottagningsvillkoren som den enskilde har rätt till enligt direktivet. Det är även möjligt om den enskilde kan få sina behov tillgodosedda på annat sätt.37 Mer genomgripande förändringar i regelverket bör därmed enligt vår mening vänta tills det omarbetade mottagningsdirektivet har antagits och det står klart om det tillåter medlemsstaterna att helt sätta ned

35 Skriftlig uppgift från Arbetsförmedlingen den 12 januari 2018. 36 EU-kommissionens meddelande COM (2016) 465. 37 Se även SOU 2003:89.

Ankomst – ett första samlat möte med Sverige SOU 2018:22

238

eller villkora mottagningsvillkor med att en asylsökande deltar i obligatorisk verksamhet.

Att sätta ned dagersättning är administrativt tungt

Migrationsverket satte tidigare ned dagersättningen när en asylsökande inte deltog i organiserad sysselsättning. Man fann dock att arbetsinsatsen för att kontrollera deltagande och att sätta ned ersättningen inte stod i relation till effekten av åtgärden. Enligt verket var felrapporteringar ofta förekommande. Återkopplingen till dem som skulle avföras ur utbildningen för att de inte deltog i rimlig omfattning var också en tidskrävande arbetsuppgift. Migrationsverket har bland annat av dessa anledningar valt att inte tillämpa nedsättning av dagersättningen.38

Mottagandeutredningen finner inte skäl att ifrågasätta Migrationsverkets bedömning i fråga om den arbetsinsats som beslut om nedsättning av dagersättning kräver. Beslut om att sätta ned dagersättning är överklagningsbara och medför också administrativa kostnader för domstolsprövning.

Den administrativa kostnaden för nedsättning av dagersättning kan dock vara försvarlig om sanktionen kan antas få effekt och påverka beteendet hos de individer som berörs. Det kan antas att ju mer kännbar en sanktion är, desto större effekt har den. Därmed behöver storleken på dagersättningen vägas in i bedömningen.

Beloppet för dagersättning beslutas av regeringen. Utformningen av och storleken på beloppet har varit densamma sedan den nuvarande lagstiftningen infördes, och varierar utifrån den asylsökandes familjesituation.39

Med hänsyn till storleken på dagersättningen i dess nuvarande utformning är det endast en liten del av dagersättningen som kan sättas ned. Utredningen är bland annat av denna anledning tveksam till om en nedsättning av dagersättningen kommer att ha annat än begränsade styreffekter på den enskildes beteende. Till det kommer

38 Skrivelse från Migrationsverket till Justitiedepartementet, dnr 111-2009-29674, och skriftlig uppgift från Migrationsverket den 19 maj 2017. 39 Se 6 § förordning (1994:361) om mottagande av asylsökande med flera. Dagersättning exklusive egen mathållning: ensamstående 24 kronor, sammanboende 19 kronor, barn 12 kronor och hemmavarande vuxen 19 kronor. Hel dagersättning lämnas endast för de två äldsta barnen.

SOU 2018:22 Ankomst – ett första samlat möte med Sverige

239

också att hanteringen av nedsättningar är administrativt betungande. En lagstadgad möjlighet för ansvarig myndighet att sätta ned ersättningen sänder dock en tydlig signal om den vikt som samhället fäster vid deltagande i obligatoriska insatser, vilket i sig kan påverka individens beteende.

Incitament i stället för sanktioner?

En annan väg att gå för att öka deltagandet i tidiga insatser är att införa incitament i stället för sanktioner. Exempelvis kan den som deltar i vissa insatser få en särskild ekonomisk ersättning (så kallad aktivitetsbonus). Tanken med en sådan åtgärd är att det ska löna sig att delta i olika insatser.

Enligt Mottagandeutredningen finns det dock problem med en sådan lösning. En aktivitetsbonus bör utbetalas i efterskott för att understryka att det är en ersättning för utförd prestation. I praktiken kommer införandet av en aktivitetsbonus som utgår på andra premisser än dagersättningen betyda att utbetalande myndighet får två olika ersättningssystem att hantera. Vi bedömer att det är mer betungande för utbetalande myndighet att hantera en särskild aktivitetsbonus än att hantera och bedöma nedsättning av dagersättning för de personer som inte deltar i obligatoriska insatser.

För att aktivitetsbonusen ska tjäna som incitament behöver ersättningen gå att erhålla regelbundet under asyltiden och vara av viss storlek i förhållande till dagersättningen. Detta kräver i sin tur att individen kan delta i aktiviteter av en viss omfattning per dag eller vecka under hela asyltiden. Ett alternativ är att ersättning betalas ut med ett visst belopp varje månad trots att aktiviteterna inte är på heltid.

Det finns dessutom vissa rättvise- och jämlikhetsaspekter som man behöver beakta. Om man väljer en modell med heltidsaktiviteter finns risk för att småbarnsföräldrar inte kan delta fullt ut, vilket sannolikt slår hårdare mot kvinnor än mot män. Bland asylsökande finns också personer som på grund av till exempel sjukdom eller funktionsnedsättning inte kan delta i verksamheten och därför går miste om en aktivitetsbonus.

Ankomst – ett första samlat möte med Sverige SOU 2018:22

240

Utredningen anser, trots de svårigheter som vi har pekat på, att en aktivitetsbonus skulle kunna fungera som ett incitament för att uppmuntra fler asylsökande att delta i insatser under asyltiden. Det finns således skäl som talar för ett system med aktivitetsbonus. Vi bedömer dock att en sådan lösning skulle vara kostnadsdrivande och ser i nuläget inte att det finns utrymme att finansiera ett sådant förslag.

6.3.5 Hälsoundersökningar ska erbjudas i ankomstcentren

Mottagandeutredningen anser att den hälsoundersökning som landstinget har i uppdrag att erbjuda asylsökande ska erbjudas asylsökande som bor i ankomstcenter under den obligatoriska vistelsen där. På så sätt ökar förutsättningarna för att en större andel asylsökande tidigt ska få en hälsoundersökning och för att vaccinationer och andra preventiva åtgärder ska kunna ske tidigare än i dag. Det ger inte minst möjlighet att tidigt påbörja vaccinationsprogram för barn.

Enligt nuvarande ordning ska ett landsting, om det inte är uppenbart obehövligt, erbjuda asylsökande en hälsoundersökning när sökanden har etablerat boende inom landstinget. Syftet är att tidigt upptäcka akuta sjukdomar och få en bild av den asylsökandes vårdbehov.40

Hälsoundersökningen innehåller flera inslag som är värdefulla för den asylsökande att ta del av tidigt. Undersökningen ska innehålla samtal om den asylsökandes hälsa och erbjuda provtagningar. Vid undersökningen ska landstinget även informera om möjligheten att få del av och komma i kontakt med hälso- och sjukvården och tandvården. Information till barn ska innefatta en beskrivning av tillgången till förebyggande hälso- och sjukvård och tandvård.41

Tidiga hälsoundersökningar är viktiga inte minst ur smittskyddssynpunkt. Folkhälsomyndigheten bedömer till exempel att hälsoundersökning som sker i samband med ankomsten till Sverige ger en möjlighet att initiera vaccinationer och andra preventiva åtgärder, i

407 § lag (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande med flera, samt prop. 2007/08:105, bet. 2007/08:SfU8 och rskr. 2007/08:199. 41 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:11) om hälsoundersökning av asylsökande med flera.

SOU 2018:22 Ankomst – ett första samlat möte med Sverige

241

syfte att tidigt ge ett individuellt skydd och begränsa eller förhindra smittspridning och utbrott bland asylsökande av vissa sjukdomar.42

Andelen asylsökande som gjort hälsoundersökning har ökat

Ambitionen är att samtliga asylsökande, förutom de vars vistelse i Sverige kan antas bli kortvarig, ska erbjudas en hälsoundersökning. Det får därför anses vara en förhållandevis låg andel av de asylsökande som i dag får en hälsoundersökning.

Tabell 6.4 Antal som genomfört en hälsoundersökning och andel av inskrivna i asylmottagandet och av nya asylsökande under året

2012 2013 2014 2015 2016

Antal hälsoundersökningar 20 120 23 276 35 798 64 051 79 917 Andel av inskrivna 47 44 45 35 65 Andel av nya asylsökande under året 46 43 44 39 276

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting och Migrationsverket.

Under en femårsperiod har antalet hälsoundersökningar som erbjuds asylsökande femfaldigats. Eftersom antalet asylsökande också ökade under perioden har andelen som fick en hälsoundersökning inte ökat i samma takt, utan låg på i princip samma nivå under perioden 2012–2014. Under 2015 sjönk andelen som fick en hälsoundersökning. En förklaring till detta är att flertalet av dem som sökte asyl under 2015 gjorde det under årets sista tre månader. För många av dem dröjde det till inledningen av 2016 innan de fick ett erbjudande om en hälsoundersökning.43

Det finns flera faktorer som påverkar antalet asylsökande som får en hälsoundersökning. En svårighet är att nå asylsökande med information om och kallelser till undersökning. Ofta är det lättare för landstingen att nå asylsökande som bor på anläggningsboenden än dem som bor i eget boende. Även kostnaden för resor avskräcker vissa asylsökande från att ta sig till en hälsoundersökning.44 Med utredningens förslag om att hälsoundersökning ska

42 Folkhälsomyndigheten (2015). 43 Sveriges Kommuner och Landsting (2017c) och (2017d). 44 Socialstyrelsen (2016) och Folkhälsomyndigheten & Socialstyrelsen (2017).

Ankomst – ett första samlat möte med Sverige SOU 2018:22

242

erbjudas under tiden i ankomstcentren kommer dessa försvårande faktorer att försvinna.

Bör hälsoundersökningar vara obligatoriska?

Mottagandeutredningen har övervägt om hälsoundersökningar ska vara obligatoriska. Vi bedömer dock att det saknas tillräckligt starka skäl som talar för obligatoriska hälsoundersökningar.

Frågan har utretts tidigare och då konstaterade man att ett obligatorium endast bör komma i fråga om det finns så starka skäl av allmänt intresse att de tydligt väger över den enskildes integritetsintresse, och fann att så inte var fallet. Utredningen bedömde att det ur individsynpunkt var tillräckligt att erbjuda frivilliga hälsoundersökningar. När det gäller intresset av skydd för det omgivande samhället ansågs att det bör kunna tillgodoses genom en effektiv tillämpning av smittskyddslagstiftningen.45

Mottagandeutredningen delar denna bedömning. Vi konstaterar också att Folkhälsomyndigheten i samband med situationen hösten 2015 gjorde bedömningen att det generellt förelåg en låg risk för spridning av infektionssjukdomar i befolkningen.46

Olika aktörer inom hälso- och sjukvårdsområdet har under de senaste åren vidtagit åtgärder för att nå fler asylsökande med information och erbjudande om hälsoundersökningar. Ansträngningarna verkar till viss del ha gett resultat med tanke på att antalet genomförda hälsoundersökningar har ökat. Av de rapporter som finns på området drar vi slutsatsen att det främst är praktiska svårigheter som hindrar landstingen att nå fler asylsökande, och inte bristande vilja eller motivation från de asylsökandes sida. Tvärtom verkar många asylsökande vara angelägna om att tidigt komma i kontakt med vården.

Mot denna bakgrund, och eftersom vi anser att en ordning med frivilliga hälsoundersökningar på obligatoriska ankomstcenter först bör prövas, gör vi bedömningen att det i nuläget inte finns skäl att föreslå obligatoriska hälsoundersökningar.

45SOU 2003:89. 46 Folkhälsomyndigheten (2015).

SOU 2018:22 Ankomst – ett första samlat möte med Sverige

243

6.4 Andra former av misskötsamhet

Mottagandeutredningen har via tilläggsdirektiv haft i uppdrag att undersöka förutsättningarna för att införa en möjlighet att sätta ned dagersättningen även vid misskötsamhet från den asylsökandes sida eller vid annat agerande som försvårar mottagandet.

När det gäller möjligheterna att sätta ned dagersättningen utgör EU:s mottagandedirektiv en rättslig ram inom vilken Sverige måste hålla sig. Enligt direktivet är det möjligt att i undantagsfall inskränka eller helt dra in ett så kallat materiellt mottagningsvillkor (till exempel dagersättning och annat ekonomiskt bistånd). Det får bland annat göras om den asylsökande lämnar en anvisad bostadsort, underlåter att följa en uppmaning att tillhandahålla information eller komma till en personlig intervju angående asylförfarandet.

Direktivets uppräkning av grunderna för inskränkning eller indragning av materiella mottagningsvillkor är uttömmande. Enligt utredningens bedömning är det dock möjligt att sätta ned den del av dagersättningen som kan sägas överstiga de materiella mottagningsvillkor som asylsökande har rätt till enligt direktivet. Det är även möjligt om den som blir föremål för nedsättningen kan få sina behov tillgodosedda på annat sätt.

Mottagandedirektivet ger alltså ett begränsat utrymme för att helt dra in eller inskränka mottagningsvillkoren. Ytterligare en begränsande faktor är storleken på dagersättningen. Samtidigt finns det flera olika situationer där samhället har ett intresse av att styra individens agerande i en riktning som underlättar asylprövningen och mottagandet, både när det gäller val av boendeform och att delta i insatser.

När det gäller misskötsamhet och andra former av agerande som försvårar mottagande kan det innefatta många olika typer av agerande. Utredningen har tolkat det som att det bland annat handlar om situationer när en asylsökande inte följer en boendeanvisning eller inte deltar i obligatoriska insatser. När det gäller denna typ av misskötsamhet har utredningen lämnat förslag om sanktioner (se avsnitt 6.1.2, 6.3.4 och 7.3.1).

Mottagandedirektivet tillåter även sanktioner vid allvarliga brott mot de regler som gäller för förläggningarna samt vid grovt våldsamt uppträdande. När det gäller dessa former av misskötsamhet är det dock vår bedömning att sådant agerande också kan omfattas av

Ankomst – ett första samlat möte med Sverige SOU 2018:22

244

straffrättsliga sanktioner och att ytterligare sanktioner i regelverket inom mottagandet varken är lämpligt eller önskvärt.

Det kan även finns andra former av misskötsamhet där det skulle vara önskvärt med tydliga sanktionsmöjligheter. Givet det begränsade utrymme som regelverket ger till ekonomiska sanktioner, och eftersom vi bedömer att det inte finns utrymme för att finansiera andra former av ekonomiska incitament, lämnar vi dock inga förslag på sanktioner i sådana situationer.

6.5 Asylsökande barns skolgång underlättas

Förslag: Migrationsverkets rutin att informera asylsökande barn

och deras vårdnadshavare om rätten till utbildning och att lämna vidare uppgifter om barnen till hemkommunen ska ges stöd i författning. Uppgifter om asylsökande barn ska lämnas till kommunen skyndsamt efter att asylansökan har registrerats, eller när det annars finns anledning.

Kommunen ska ansvara för att det finns verksamhet för barn som vistas i ett ankomstcenter. Verksamheten ska syfta till att förbereda barnet för fortsatt lärande, med utgångspunkt i barnets ålder och utbildningsbakgrund. Uppgifter om barnets utbildningsbakgrund ska dokumenteras och överlämnas till den kommun där barnet bor efter vistelsen i ankomstcentret, förutsatt att barnets vårdnadshavare samtycker till detta.

Bedömning: Regeringen bör ge Skolverket i uppdrag att i sam-

verkan med Sveriges Kommuner och Landsting ta fram riktlinjer om hur verksamheten för barn i ankomstcentren bör organiseras.

Regeringen bör överväga att se över hur asylsökande barns rätt till utbildning bäst kan tillgodoses i en ny mottagandestruktur.

6.5.1 Bättre samarbete mellan stat och kommun

Migrationsverket har som rutin att informera asylsökande barn och deras vårdnadshavare om det svenska utbildningssystemet och att inhämta samtycke från barnets vårdnadshavare om att lämna uppgifter om barnet vidare till kommunen. Utredningen föreslår att

SOU 2018:22 Ankomst – ett första samlat möte med Sverige

245

denna praxis ska ges stöd i författning och att ett krav införs på att uppgifterna ska inhämtas och lämnas över till kommunen så snart som möjligt efter att en asylansökan som gäller ett barn har lämnats in. Syftet är att underlätta i kontakterna mellan asylsökande barn och deras vårdnadshavare och kommunen. Denna ordning ska gälla även när Migrationsverket får information om att en asylsökande flyttar till en annan kommun under asyltiden.

Enligt nuvarande ordning har asylsökande barn rätt till utbildning, men omfattas inte av skolplikten. Om ett barn utnyttjar sin rätt till utbildning ska han eller hon delta i verksamheten på samma villkor som en skolpliktig elev. Asylsökande barn har vidare rätt till förskola och förskoleklass på samma sätt som barn som är bosatta i Sverige, och till att gå i gymnasiet, om de påbörjar utbildningen före 18 års ålder. Hemkommunen, det vill säga den kommun där ett barn stadigvarande vistas eller den kommun som han eller hon för tillfället uppehåller sig i, ansvarar för att erbjuda barnet skolgång.47 Asylsökande barn ska tas emot i en skola så snart det är lämpligt med hänsyn till deras personliga förhållanden, vilket dock bör ske senast en månad efter ankomsten.48

Enligt EU:s mottagandedirektiv ska medlemsstaterna bevilja asylsökande barn tillträde till utbildningssystemet, på liknande villkor som de egna medborgarna, senast inom tre månader från den dag då asylansökan lämnades in. Skyldigheten upphör när det finns ett lagakraftvunnet beslut om av- eller utvisning.49

Det finns alltså ett krav på att asylsökande barn skyndsamt ska få en skolplacering och det är hemkommunen som ansvarar för att så sker. Enligt Skolverket bör hemkommunen genom samarbete med myndigheter säkerställa att asylsökande barn och ungdomar i kommunen så snart som möjligt kommer i kontakt med och får information om skolväsendet.50

Skolinspektionen har i en granskning funnit att majoriteten av huvudmännen för grundskolan tar emot asylsökande elever skyndsamt, men att det finns information som tyder på att mottagandet kan ta längre tid än fyra veckor. Skolinspektionen konstaterar att en framgångsfaktor för ett snabbt mottagande är att det finns

47 7 kap. 2 § samt 29 kap. 2, 3 och 6 §§ skollag (2010:800). 48 4 kap. 1 a § skolförordning (2011:85) och 12 kap. 14 § gymnasieförordning (2010:2039). 49 Artikel 16 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU. 50 SKOLFS 2016:2.

Ankomst – ett första samlat möte med Sverige SOU 2018:22

246

system för att ta reda på vilka barn som finns i kommunen, vilket kan åstadkommas genom samverkan med myndigheter och närsamhället.51

Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd framhåller att det finns många vägar in i skolan för nyanlända barn i familj, och anser att det kommer sig av att ingen instans inom asylmottagandet har ett ansvar för frågan. Rådet lyfter också att den grupp som löper allra störst risk för att falla mellan stolarna är asylsökande barn som bor med sina familjer i eget boende.52

Mottagandeutredningen anser att nuvarande ordning i stort sett fungerar ändamålsenligt, men att samarbetet mellan Migrationsverket och den kommun där ett asylsökande barn vistas kan fungera bättre än i dag. Särskilt gäller det när barnet flyttar till en annan kommun under asyltiden. Vår uppfattning är att förslaget om att tydliggöra Migrationsverkets ansvar i författning kommer att underlätta i kontakterna mellan ansvariga kommuner och asylsökande barn och deras vårdnadshavare.

6.5.2 Verksamhet för en strukturerad och meningsfull vardag

Mottagandeutredningen föreslår att det i ankomstcentret ska finnas verksamhet som tillgodoser barns behov av en strukturerad och meningsfull vardag, som ett komplement till ordinarie skolgång. Verksamheten bör ha ett pedagogiskt innehåll och bland annat ge grundläggande information om hur den svenska skolan fungerar och på annat sätt förbereda barnet för fortsatt lärande, utifrån barnets ålder och mognad. Av denna anledning anser vi att kommunerna är bäst lämpade för uppgiften.

Den verksamhet som barnet tar del av och den information som framkommer om barnets utbildningsbakgrund bör dokumenteras för att lämnas över till den kommun som ansvarar för boendet under väntetiden och för att erbjuda barnet en skolplacering under den tiden. Syftet är främst att föra över sådan information som kan vara till nytta vid en sådan bedömning av en elevs kunskaper som

51 Skolinspektionen (2017). 52 Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd (2016).

SOU 2018:22 Ankomst – ett första samlat möte med Sverige

247

ska ske enligt skollagen. Informationen ska dock enbart överlämnas om barnets vårdnadshavare eller ställföreträdare samtycker till det.

Enligt utredningens förslag ska Migrationsverket inom sju dagar från att asylansökan mottagits anvisa en kommun där det asylsökande barnet tillsammans med sina vårdnadshavare ska vänta på beslut i asylärendet. Målsättningen bör vara att barnet inom en månad ska flytta från ankomstcentren till den kommun som kommer att ansvara för boendet under väntetiden. Vissa barn kommer dock att stanna kvar i ankomstcentret under hela tiden som asylärendet handläggs.

Den inledande fasen av asylprocessen kommer alltså normalt att vara förhållandevis kort och barnen kommer endast att vistas i ankomstcentret under en kortare tid. Det finns anledning att befara att i de fall ankomstkommuner påbörjar en process för att erbjuda plats i en skola riskerar ett erbjudande om plats att komma i relativt nära anslutning till att det är aktuellt att flytta vidare till en annan kommun eller när återvändande till ett annat land är nära förestående. Barnen och deras vårdnadshavare kommer då sannolikt att anse att det inte är meningsfullt att börja i en skola som man snart måste lämna.

Riksdag och regering konstaterar i förarbetena till skollagen att asylsökande barn har samma behov av omvårdnad och skydd, av kontinuitet i relation till sina föräldrar och respekt för sin integritet som andra barn. Det faktum att barnen har lämnat eller flytt från sitt hemland, och ännu inte vet om de får möjlighet att rota sig här, innebär att de i många avseenden befinner sig i en svårare situation än andra.53 Både Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd samt Socialstyrelsen framhåller skolans viktiga roll i barnens liv, som en normaliserande och trygg struktur i barnets nya vardagsliv, som annars präglas av att de lever i en asylprocess.54

Sammantaget anser utredningen att ett barnperspektiv talar för att det vid ankomstcentren bör erbjudas verksamhet som tillgodoser barnets behov av en strukturerad vardag och som förbereder det för fortsatt skolgång inom det svenska skolväsendet. För att verksamheten ska få en likvärdig utformning i olika ankomstkommuner och svara upp mot ställda kvalitetskrav, anser utredningen att Skol-

53Prop. 2009/10:165. 54 Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd (2016) och Socialstyrelsen (2013).

Ankomst – ett första samlat möte med Sverige SOU 2018:22

248

verket bör få i uppdrag att i samarbete med Sveriges Kommuner och Landsting ta fram riktlinjer om hur verksamheten i ankomstcentret bör organiseras.

6.5.3 Behov av ytterligare utredning av vissa frågor

Skollagstiftningen förutsätter att det är den kommun där ett barn stadigvarande vistas eller för tillfället uppehåller sig som är hemkommun och som därmed ansvarar för att erbjuda barnet skolgång.55 Genom utredningens förslag om att anvisa boende i en kommun för vissa asylsökande finns det risk för att det för en andel av de asylsökande barnen kommer att finnas två kommuner som kan betraktas som hemkommun i skollagstiftningens mening.

Under det inledande skedet av asylprocessen kommer barnet vistas i den kommun där ankomstcentret ligger. Samtidigt kommer det inom en vecka från att asylansökan lämnades in att finnas en anvisning till ett boende i en annan kommun. Den första kommunens ansvar för skolgången blir sannolikt därmed beroende av hur rättstillämpande myndigheter ser på längden på vistelsen i inledningsskedet. När det gäller ensamkommande barn anses att den första kommunen inte ska ses som hemkommun, eftersom vistelsen i den kommunen normalt endast är några dagar. Men eftersom det för barn i ankomstcenter kan handla om vistelsetider på omkring en månad kan det komma att ifrågasättas om kommunen där ankomstcentret ligger inte ska anses som hemkommun.

Samtidigt framstår det inte som rimligt, vare sig ur ett barn- eller ett verksamhetsperspektiv, att en kommun ska ha skyldighet att erbjuda ett barn skolgång när det samtidigt står klart att barnet inom kort kommer att flytta vidare till en annan kommun. Mottagandeutredningen anser därför att det finns anledning att i särskild form se över frågan om vilken kommun som ska anses som hemkommun, i en ordning med ett första obligatoriskt boende i ett ankomstcenter, och boende i en annan kommun under väntetiden.

Det finns också barn vars familjer inte kommer att anvisas boende i en kommun, utan där staten kommer att behålla ansvaret för boendet under hela tiden som asylansökan prövas. Det kan för dessa barn

55 7 kap. 2 § samt 29 kap. 2, 3 och 6 §§ skollag (2010:800).

SOU 2018:22 Ankomst – ett första samlat möte med Sverige

249

bli fråga om relativt korta vistelsetider i Sverige, samtidigt som kommunen har ansvar att erbjuda skolgång även vid kortare vistelsetider. Regeringen bör därför även överväga att se över frågan om det finns behov av särskilda utbildningsformer för barn som kan antas vistas kortare tider i utbildningssystemet under asylprocessen.

6.6 Barnets bästa motiverar några förändringar för ensamkommande barn

Förslag: Migrationsverket ska anvisa en kommun, så kallad an-

komstanvisning, när ett ensamkommande barn ansöker om asyl. Den anvisade kommunen ska ansvara för det initiala mottagandet fram till att ansvaret övertas genom boendeanvisning av en annan kommun.

Migrationsverket ska årligen fastställa antal platser som kommuner ska hålla tillgängliga för det initiala mottagandet av ensamkommande barn. Det berör endast de kommuner där ankomstcentren är lokaliserade. Det fastställda antalet platser ska användas för beräkningen av ersättning.

Bedömning: Migrationsverket bör ge ensamkommande barn tyd-

lig information om asylprocessen och om mottagandet av ensamkommande barn i Sverige. Informationen ska vara anpassad till och utformad efter barnets ålder och förutsättningar. Migrationsverket bör i möjligaste mån försäkra sig om att barnet har tagit del av och förstått informationen.

Det har gjorts relativt omfattande förändringar av mottagandet av ensamkommande barn under det senaste decenniet. Regeringen har också reformerat mottagandet av ensamkommande barn löpande under den tid som utredningen har arbetat. I och med reformarbetet och att fler förändringar införts relativt nyligen har det varit svårt för utredningen att avgöra vilka ytterligare förändringar av mottagandet av ensamkommande barn som behövs. Givet detta lämnar vi endast ett begränsat antal förslag gällande mottagandet av ensamkommande barn.

Ankomst – ett första samlat möte med Sverige SOU 2018:22

250

6.6.1 Ankomstanvisning skapar tydlighet och flexibilitet

Tydliga ansvarsförhållanden och möjlighet att omfördela ansvar

Vistelsekommunen har ansvar för det initiala mottagandet av ensamkommande barn.56