SOU 2016:13

Palett för ett stärkt civilsamhälle

Till statsrådet och chefen för Kulturdepartementet

Regeringen bemyndigade den 13 mars 2014 statsrådet Maria Arnholm att tillkalla en särskild utredare med uppgift att undersöka möjligheterna att på olika sätt underlätta för det civila samhällets organisationer att bedriva sin verksamhet, att utvecklas och att därigenom bidra till demokrati, välfärd, folkhälsa, gemenskap och social sammanhållning. Med stöd av bemyndigandet förordnades fr.o.m. den 31 mars 2014 Dan Ericsson som särskild utredare.

Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. den 8 april 2014 Maria Graner och fr.o.m. den 24 april 2014 Karolina Larfors. Från och med den 1 maj 2015 anställdes även Pernilla Arrland som sekreterare.

Som sakkunniga i utredningen förordnades fr.o.m. 13 maj 2014 numera kanslirådet Maria Nilson och ämnessakkunniga Tyri Öhman. Som experter förordnades fr.o.m. 13 maj 2014 departementssekreteraren Alexander Akhlaghi, handläggaren Anna-Karin Berglund, Sveriges Kommuner och Landsting, ämnesrådet Tarja Birkoff, handläggaren Gerhard Holmgren, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, numera kanslirådet Mikael Lindman, departementssekreteraren Jenny Andersson Rivas och departementssekreteraren Katja Stenport Wahlsten. Från och med den 2 februari 2015 entledigades Alexander Akhlaghi, Jenny Andersson Rivas och Katja Stenport Wahlsten som experter samtidigt som rättssakkunniga Anna Spinnell, handläggaren Emmy Bornemark, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, departementssekreteraren Maria Hansson och departementssekreteraren Stefan Holmgren förordnades som experter. Från och med 25 maj 2015 entledigades Maria Hansson som expert samtidigt som kanslirådet Lena Ljungberg och departementssekreteraren Victoria Ericsson förordnades som experter.

Utredningen har haft en referensgrupp bestående av företrädare för Civos – Civilsamhällets organisationer i samverkan, Famna – Riksorganisationen för idéburen vård och omsorg, Forum – Idéburna organisationer med social inriktning, Handikappförbunden, Hela Sverige ska leva, Ideell kulturallians, LSU – Sveriges Ungdomsorganisationer, Nätverket Idéburen Sektor Skåne, Riksidrottsförbundet, Samarbetsorgan för etniska organisation i Sverige (SIOS), SKOOPI – de arbetsintegrerande sociala företagens intresseorganisation, Streetgäris, Svenska Röda Korset, Svenskt Friluftsliv, Sveriges föreningar, Sveriges kristna råd, Ung Cancer och Unizon.

Utredningens uppdrag framgår av dir. 2014:40 och tilläggsdirektiv dir. 2015:38. Utredningen har tagit namnet Utredningen för ett stärkt civilsamhälle (U 2014:04).

Utredningen för ett stärkt civilsamhälle (U 2014:04) får härmed överlämna sitt betänkande Palett för ett stärkt civilsamhälle, SOU 2016:13.

Utredningens uppdrag är härmed avslutat.

Stockholm i februari 2016

Dan Ericsson

/Karolina Larfors Maria Graner Pernilla Arrland

Sammanfattning

Utredningen för ett stärkt civilsamhälle har haft i uppdrag att undersöka möjligheterna att på olika sätt underlätta för det civila samhällets organisationer att bedriva sin verksamhet, att utvecklas och att därigenom bidra till demokrati, välfärd, folkhälsa, gemenskap och social sammanhållning. Uppdraget omfattar att analysera och bedöma om organisationernas särart och ställning i förhållande till nationell lagstiftning och EU-rätt kan och bör utvecklas eller tydliggöras, samt att lämna förslag till hur organisationernas möjligheter att delta i offentlig upphandling kan förbättras. I uppdraget ingår också att undersöka behovet av ett samlat administrativt stöd till det civila samhällets organisationer. Utredningen ska vidare föreslå hur det civila samhällets villkor kan stärkas så att dess roll i demokratin kan värnas och utvecklas samt föreslå åtgärder från det offentliga för att det civila samhällets organisationer i större omfattning ska nå ut till delar av befolkningen som står utanför det civila samhällets organisationer och inom sina organisationer engagera en större mångfald människor. Uppdraget omfattar inte skatte- och socialavgiftsfrågor och inte heller frågor om statsbidrag till det civila samhällets organisationer. Uppdraget i sin helhet återfinns i bilaga 1 och 2.

Utredningens målsättning har varit att bidra till att stärka det civila samhället. En viktig utgångspunkt för utredningens arbete har, i enlighet med direktiven, varit att frihetsgraden hos det civila samhällets organisationer ska öka och att deras särart ska bevaras. Utredningen har arbetat nära det civila samhället och dess organisationer och har mött många företrädare för olika delar av civilsamhället. Dessa möten har omfattat organisationer som verkar nationellt, regionalt och lokalt. Utredningens kontakter med civilsamhället har skett genom utredningens referensgrupp, genom ett

stort antal möten med organisationer enskilt och i grupp, samt genom besök i olika delar av landet.

Utredningens analys, bedömningar och förslag baseras också på material från besök i ett antal kommuner och landsting, möten och kontakter med cirka 25 statliga myndigheter, konsultunderlag i olika delfrågor samt en enkät till ett urval nystartade organisationer om behovet av stöd. Vissa av utredningens frågor har varit föremål för arbete i särskilda arbetsgrupper. Utredningen har vidare samrått med ett antal andra statliga utredningar.

Det civila samhället och det civila samhällets organisationer

Det civila samhället har av riksdagen definierats som ”en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen” (prop. 2009/10:55, bet. 2009/10:KrU7, rskr. 2009/10:195). I utredningens uppdrag används främst begreppet ”det civila samhällets organisationer”. Med det civila samhällets organisationer avses ”bl.a. allmännyttiga ideella föreningar och registrerade trossamfund samt organisationer inom den ideella sektorn och den kooperativa rörelsen som generellt har någon form av mer oegennyttigt uppdrag, utan att vara statliga och kommunala. De är självstyrande och bedrivs ofta med en ideologisk medvetenhet. Till det civila samhällets organisationer hör även sociala företag och aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning” (dir. 2014:40). Därutöver används även begreppet ”det civila samhället” i den del av utredningens uppdrag som handlar om att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin.

Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

Det civila samhället har flera viktiga roller i demokratin, t.ex. som självständig röstbärare, opinionsbildare och demokratiskola. Vidare visar forskning på civilsamhällets betydelse för tillit mellan människor, och därmed som grund för en fungerande demokrati. En för-

utsättning för civilsamhällets roll i demokratin är att alla människor har möjlighet att engagera sig ideellt. Att människor med olika bakgrund och erfarenhet möts i det civila samhället bidrar också till social sammanhållning.

Att företräda en grupp – civilsamhället som röstbärare och opinionsbildare

Genom att delta i civilsamhällets organisationer kan människor påverka politikens innehåll och utformningen av offentliga beslut, samt delta i ett löpande samtal mellan organisationerna å ena sidan och offentlig sektor å den andra. Det sker genom civilsamhällets roll som röstbärare och opinionsbildare. Civilsamhällets organisationer kan i olika frågor samla medlemmarnas synpunkter, bearbeta dem internt i organisationen och därefter föra fram dem i olika sammanhang, såsom i berednings- och beslutsprocesser och den allmänna debatten. Civilsamhällets organisationer bidrar därmed till ökad kunskap och bättre beslutsunderlag.

Utredningen redogör för olika formella och informella sätt för civilsamhället att vara röstbärare och opinionsbildare, t.ex. genom deltagande i kommittéväsendet och remissförfarandet, samt genom opinionsbildning och lobbying. Även civilsamhället som part i lokal utveckling omfattas. I sammanhanget gör utredningen bedömningen att det offentliga Sverige, på såväl statlig som regional och lokal nivå, aktivt bör fortsätta värna civilsamhällets självständighet i dess röstbärarroll.

Även statliga myndigheter tar fram beslut och regelverk som kan påverka det civila samhället på olika sätt. Mot den bakgrunden vill utredningen understryka vikten av att statliga myndigheter inom ramen för respektive uppdrag har kontakter och samråder med civilsamhället, i syfte att fånga in synpunkter och belysa en fråga även ur civilsamhällets perspektiv. Utredningen föreslår därför i avsnitt 4.1.4 att statliga myndigheter årligen ska rapportera de kontakter och samråd som myndigheten har haft med det civila samhället inom ramen för sitt uppdrag och när så har bedömts relevant. Rapporteringen, som t.ex. kan ske i årsredovisningen, synliggör vikten av samråd och kan bidra till att samråd också sker. Utredningen anser vidare att det är viktigt att riksdagen, som lagstiftare och folkets främsta företrädare i det demokratiska syste-

met, informeras om myndigheternas samråd med civilsamhället. Därför föreslår utredningen att regeringen årligen till riksdagen ska rapportera om de kontakter och samråd som statliga myndigheter och Regeringskansliet har haft med det civila samhället. Rapporteringen kan t.ex. ske i budgetpropositionen eller i en särskild skrivelse.

Vikten av strukturer för dialog och inflytande

Ett sätt att möjliggöra för det civila samhället att som röstbärare vara en viktig part i demokratin är genom tydliga strukturer för dialog och inflytande på olika nivåer i samhället och i olika sammanhang. Utredningen konstaterar att det nationellt finns olika formella strukturer för dialog och samråd mellan civilsamhället och företrädare för regeringen och Regeringskansliet. Även lokala och regionala dialogprocesser och överenskommelser med det civila samhället har ökat i antal under senare år, parallellt med andra lokala och regionala forum för dialog och inflytande.

Utredningen konstaterar också att de strukturer som finns för dialog och samråd mellan offentliga parter och civilsamhället på olika nivåer är positiva för civilsamhällets roll i demokratin. Utredningen gör bedömningen att den politiska ledningen bör delta inom ramen för befintlig struktur för dialog med det civila samhället på nationell nivå. På nationell nivå finns också en struktur för att följa det arbete som görs utifrån de nationella överenskommelserna. Det är något som utredningen ser som positivt. Utredningen bedömer att den fortlöpande uppföljningen av de åtgärder som parterna gör i samband med dialogen bör säkerställas även framöver.

Utredningen bedömer vidare att överenskommelseprocesser och andra modeller för strukturerade samtal bör användas för samverkan med det civila samhällets organisationer även lokalt och regionalt. Utredningen gör också bedömningen att kommuner och landsting i de pågående eller planerade dialog- och överenskommelseprocesserna bör överväga att bjuda in även nätverk och andra delar av civilsamhället som inte har en formaliserad juridisk form.

Kunskapsbrist hos det offentliga

Utredningens material indikerar brister i offentliga aktörers (statliga myndigheter, kommuner och landsting) kunskap om och förståelse för det civila samhället. Utredningen noterar också att det finns en stor variation i kunskapen, där vissa offentliga aktörer har utvecklat en god kunskap medan andra ibland har bristande kunskap. Med utgångspunkt i civilsamhällets roll i demokratin vill utredningen lyfta fram värdet av kunskap om hur civilsamhället är sammansatt inom exempelvis ett geografiskt område eller inom ett särskilt verksamhetsområde. Utredningens slutsats är att en ökad kunskap ökar förutsättningarna för offentliga aktörer att involvera civilsamhället i dialog eller beredning av enskilda frågor. Utredningen föreslår därför i avsnitt 4.2.1 att Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) får i uppdrag att arbeta med kompetenshöjande insatser gentemot statliga myndigheter, kommuner och landsting i frågor som rör civilsamhället. Uppdraget ska genomföras i samråd med relevanta aktörer, såsom Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), högskolesektorn och civilsamhällets organisationer.

Ändrade organiseringsformer kan minska det offentligas vilja att lyssna till det civila samhällets organisationer

Enligt Ersta Sköndal högskolas s.k. befolkningsstudie1 är det svenska folkets ideella engagemang internationellt sett högt, och dessutom stabilt över tid. Andra uppgifter pekar på färre medlemmar i civilsamhällets organisationer. Samtidigt ser utredningen att offentliga aktörers vilja att lyssna till det civila samhällets organisationer riskerar att minska när individer finner nya sätt att engagera sig. Det kan medföra att det offentliga söker nya tillvägagångssätt att bereda frågor, som inte i tillräcklig grad inkluderar civilsamhällets organisationer. Mot den bakgrunden gör utredningen bedömningen att organisationernas roll i demokratin bör värnas när nya sätt att löpande samla in medborgarnas synpunkter och åsikter används.

1 von Essen J m.fl. (2015) Folk i rörelse – medborgerligt engagemang 1992−2014.

Skolans kompensatoriska roll

Enligt skollagen (2010:800) ska utbildningen förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Av de övergripande målen och riktlinjerna för skolan som återfinns i läroplanen för bl.a. grundskolan framgår att skolan har som mål att varje elev har inblick i närsamhället och dess arbets-, förenings- och kulturliv. Alla som arbetar i skolan ska vidare verka för att utveckla kontakter med kultur- och arbetsliv, föreningsliv samt andra verksamheter utanför skolan som kan berika den som lärande miljö. Skolan har genom sitt demokratiuppdrag en möjlighet att introducera deltagande i demokratin genom deltagande i civilsamhället. Därmed kan skolan fungera kompensatoriskt för elever som inte på andra sätt får introduktion till civilsamhällets olika delar och organisationer. Samtidigt finns det indikationer på att civilsamhället och föreningslivet inte ingår i den utsträckning i skolornas arbete med demokrati och värdegrund som skulle kunna förväntas med tanke på den roll civilsamhället har i demokratin på olika samhällsnivåer. Utredningen bedömer därför att skolan bör få en tydligare roll i att öka ungas kunskap om civilsamhället i stort och möjliggöra ingångar till föreningslivet. Mot bakgrund av utredningens analys gör utredningen också bedömningen att det finns behov av att civilsamhällets och föreningslivet roll i demokratin omfattas av ett nationellt skolutvecklingsprogram med inriktning på värdegrunds- och medborgarskapsfrågor.

Risken att en prioritering av utförarrollen påverkar röstbärarrollen negativt

Verksamhet inom ramen för organisationernas röstbärande funktion finansieras av olika former av organisationsbidrag och motsvarande bidrag på lokal nivå. Utredningen ser ett stort värde i att det offentliga värnar organisationernas möjlighet att fortsätta vara en kritisk röst och även framöver ha möjlighet att – i den mån en organisation så beslutar – kombinera olika roller. I det sammanhanget spelar tillgången på organisationsbidrag och andra liknande bidrag, som inte är prestationsbaserade, en viktig roll. Därför gör utredningen bedömningen att organisationsbidrag fortsatt bör vara

ett prioriterat sätt för offentliga aktörer på nationell, regional och lokal nivå att ge ekonomiska förutsättningar för civilsamhällets röstbärarroll, och därmed också roll i demokratin.

Förutsättningar för civilsamhället att delta i samråd och möten

Utredningen har under sina kontakter med myndigheter och besök i kommuner och landsting sett många exempel på när det offentliga på olika sätt vill involvera det civila samhällets organisationer. Det handlar bl.a. om möjligheten att påverka utformningen av politiken och förbättra verksamhet av olika slag, t.ex. genom samråd och andra former av beredningsprocesser. Detta ser utredningen som mycket positivt. Samtidigt är det enligt utredningen viktigt att offentliga aktörer på nationell, regional och lokal nivå ger praktiska förutsättningar för civilsamhället att som röstbärare kunna bidra i samråd och möten på att bra sätt.

Utredningen redogör för några dokument och modeller som kan fungera vägledande för offentliga aktörer som vill ge civilsamhället förutsättningar att delta i samråd och beredning av beslut. Utredningen bedömer också att statliga myndigheter, kommuner och landsting bör använda och utveckla metoder och vägledande dokument för samråd med civilsamhället.

Mångfald inom civilsamhällets organisationer

Det finns i dag en ojämlikhet i fråga om vilka grupper i samhället som deltar i det civila samhällets organisationer och i vilken utsträckning de deltar. Många organisationer arbetar aktivt för att nå ut till en större mångfald av människor. Samtidigt saknas kunskap om varför vissa deltar i mindre utsträckning än andra. Utredningen föreslår i avsnitt 4.3.2 att MUCF får i uppdrag att utreda vad som hindrar underrepresenterade gruppers deltagande i det civila samhällets organisationer. MUCF föreslås vidare få i uppdrag att, i nära samverkan med civilsamhällets organisationer, regelbundet anordna konferenser om mångfaldsfrågor för att sprida kunskap och erfarenheter. Syftet är i första hand att bidra till att organisationerna kan lära av varandra. Slutligen föreslår utredningen att MUCF får i uppdrag att fördela bidrag till satsningar på mångfaldsarbete inom

det civila samhällets organisationer, för att undanröja interna hinder för ökad mångfald. Liknande projektsatsningar i fråga om jämställdhetsarbete har i flera fall varit framgångsrika, och bidragit till att förändra interna kulturer och göra organisationerna mer inkluderande.

Nybildade organisationer

För att det civila samhället som helhet ska inkludera en mångfald människor behöver det enligt utredningen också vara enkelt att bilda nya organisationer. Från det offentligas sida bör man sträva efter att undvika onödiga trösklar i t.ex. bidragssystem eller möjligheten att få tillgång till lokaler, och erbjuda relevant stöd till nybildade organisationer. Det är inte ovanligt att nybildade organisationer får stöd, i form av administrativ hjälp, rådgivning eller på annat sätt, av andra organisationer inom det civila samhället, t.ex. av riks- eller paraplyorganisationer eller av studieförbunden. Vid bidragsgivning till paraplyorganisationer på statlig, regional och lokal nivå bör bidragsgivaren, enligt utredningens bedömning, överväga om krav ska ställas på att organisationerna erbjuder stöd till nybildade organisationer som vill bli medlemmar. Det kan, enligt utredningen, vara ett sätt för det offentliga att markera hur viktigt det är att civilsamhället får vara dynamiskt och öppet för nya grupper av människor.

Ökad social sammanhållning

Engagemang i det civila samhällets organisationer kan bidra till ökad social sammanhållning. Det är angeläget att insatser görs för att minska klyftorna mellan olika grupper. I dag finns det områden där civilsamhällets organisationer av olika anledningar har sämre förutsättningar att vara verksamma, bl.a. i socioekonomiskt utsatta bostadsområden. Många satsningar har gjorts för att bidra till ökad lokal samverkan, starkare föreningsliv och mindre segregation. Utredningen föreslår i avsnitt 4.3.4 att en statlig delegation tillsätts med uppdrag att i nära samverkan med civilsamhällets organisationer och berörda kommuner etablera långsiktiga lokala plattformar för det civila samhället i socioekonomiskt utsatta områden.

För att få varaktig effekt behöver dessa plattformar tillförsäkras långsiktig finansiering och samordning mellan olika pågående initiativ behöver ske.

Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

Av utredningens direktiv framgår att det på flera områden kan finnas hinder för den verksamhet som bedrivs inom civilsamhället. Utredningen har därför identifierat sådana regelverk och tillämpningar som utgör hinder för civilsamhällets verksamhet.

Övergripande hinder

Utredningen redogör för ett antal generella och mer övergripande hinder som utgör begränsningar för civilsamhällets verksamhet.

Samhällets bristande tilltro till och förståelse för civilsamhället

I det civila samhället finns en utbredd känsla av att den offentliga sektorn saknar förtroende för organisationernas verksamhet. För att undanröja den osäkerhet och den brist på tillit som är förenad med att den ideella föreningen är en oreglerad associationsform har utredningen prövat möjligheten att införa en lag om ideella föreningar alternativt en lagreglerad frivillig registrering av ideella föreningar. Företrädare för det civila samhället har framfört att det saknas behov av reglering och understrukit vikten av att värna föreningslivets självständighet. Utredningen har gjort bedömningen att det inte finns behov av att införa en lag om ideella föreningar. Utredningen har även kommit fram till att det i nuläget saknas förutsättningar att lämna ett förslag om ett frivilligt register.

Bristande kunskap om det civila samhället

Det finns också en bristande kunskap om det civila samhället och dess villkor hos offentliga aktörer. En orsak är att få statliga myndigheter har ett specifikt uppdrag att samverka med det civila samhällets organisationer, trots att även civilsamhället berörs av många myndigheters uppdrag. Utredningen föreslår därför i avsnitt 5.1.2 att ett tillägg görs i 6 § andra stycket myndighetsförordningen (2007:515) så att det där anges att myndigheters skyldighet att samarbeta med myndigheter och andra även ska omfatta det civila samhällets organisationer när det är relevant för genomförandet av myndighetens uppdrag. Därigenom ökar myndigheternas kunskap om och förståelse för det civila samhällets organisationer. Det bidrar även till genomförandet av myndigheternas verksamhet.

Det är vidare angeläget att kunskap och erfarenhet från det civila samhällets organisationer tillmäts vikt vid tillsättningen av myndighetschefer. Utredningen föreslår därför att ansvarigt departement vid rekrytering av myndighetschef ska överväga om kunskap om och erfarenhet från det civila samhället ska ingå i den kravprofil som upprättas, antingen som ett krav eller som en merit.

Utredningen anser också att statliga myndigheter inom sina respektive verksamheter bör bidra till att politiken för det civila samhället genomförs. I samband med arbetet med myndighetsstyrningen bör det övervägas om ett förtydligande av att myndigheten ska samarbeta med det civila samhällets organisationer ska föras in i instruktionen för enskilda myndigheter. Vidare bör frågan om myndighetens samverkan med det civila samhället diskuteras i de regelbundna kontakterna mellan regeringen och myndigheterna.

Hänsyn tas inte till det civila samhällets särart

Civilsamhällets organisationer upplever att de ibland drabbas av regelverk som inte är anpassade efter civilsamhällets förutsättningar. Det civila samhällets aktörer verkar inom olika sakområden och utredningen anser därmed att det civila samhället inte får ses som en isolerad företeelse. Inom i stort sett alla samhällsområden bör därför frågor om konsekvenserna för det civila samhällets orga-

nisationer analyseras och redovisas i ett tidigt skede för att kunna utgöra underlag för politikens utformning och åtgärder.

För att kommittébetänkanden ska utgöra ett tillräckligt underlag vid remissbehandlingen och i beredningsarbetet inom Regeringskansliet föreslår utredningen i avsnitt 5.1.3 att det införs ett krav i 15 § kommittéförordningen (1998:1474) på att om förslagen i ett betänkande har betydelse för villkoren för det civila samhällets organisationer ska konsekvenserna i det avseendet redovisas i betänkandet.

När myndigheter meddelar föreskrifter påverkas ibland även det civila samhällets organisationer. Utredningen föreslår därför också att det införs ett krav i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning om att förvaltningsmyndigheter ska göra en konsekvensutredning avseende vilka effekter som ett genomförande av nya eller ändrade regler får för organisationer inom det civila samhället (avsnitt 5.1.3).

Svårighet att finansiera verksamhet och omfattande administration

Det civila samhällets organisationer finansierar sina verksamheter på flera sätt. Allmänna arvsfonden är i dag genom sina omfattande bidrag och sin utformning en viktig finansiär av nya initiativ för vissa målgrupper inom det civila samhället. Även om de beviljade stöden har ökat kraftigt under senare år utnyttjas i dag inte hela det belopp som finns att tillgå. Utredningens bedömning är att det kan finnas onödiga begränsningar i det regelverk som styr fonden och den praxis som har utvecklats för bidragstilldelning. Utredningen föreslår därför i avsnitt 5.1.4 att en översyn ska göras av kriterierna för stöd ur Allmänna arvsfonden enligt 6 § lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden, i syfte att möjliggöra långsiktigt stöd.

Många organisationer beskriver vidare en ökad administrativ börda samt svårtillgängliga regler, och menar att kraven på framför allt bidragsansökningar och redovisningar har ökat. Det görs i dag insatser för att förenkla regelverk och minska administrativa krav, särskilt i förhållande till företag. Det kan konstateras att det även för det civila samhällets organisationer finns ett stort behov av ett kontinuerligt förenklingsarbete. Utredningen anser att det är angeläget att relevanta myndigheter i sitt arbete med förenkling också

inkluderar civilsamhällets organisationer. Även om det finns likheter med företag så finns det också skillnader som gör att regelverk kan upplevas som extra krångliga av civilsamhällets organisationer. För att synliggöra vilka åtgärder som vidtas föreslår utredningen att Tillväxtverket får i uppdrag att i sin årliga uppföljning av förenklingsarbetet på vissa myndigheter efterfråga åtgärder avsedda att förenkla för civilsamhällets organisationer (avsnitt 5.1.5).

Hinder i regelverk och dess tillämpning

Utredningen har i kontakterna med det civila samhällets organisationer uppmärksammats på hinder för organisationernas verksamheter som beror på olika regelverk och dess tillämpning. Bland annat har man pekat på att föreningar i allt högre grad likställs med företag. Utredningen har redogjort för olika exempel där regleringen medför att ideella föreningar i vissa delar av sin verksamhet likställs med privat vinstdrivande näringsverksamhet vilket kan upplevas som ett hinder.

Konkurrensrätten

Det ena exemplet visar att de konkurrensrättsliga reglerna kan tillämpas på verksamheter inom idrotten. EU-domstolen har fastslagit att det inte finns något generellt konkurrensrättsligt undantag för idrott som utgör ekonomisk verksamhet och att prövningen i varje enskilt fall bl.a. ska ske utifrån idrottens särart. Kravet för att en verksamhet i konkurrensrättslig bemärkelse ska bedömas som ekonomisk verksamhet är lågt ställt. Utredningen anser att det finns ett behov av att hitta en balans mellan respekten för de EU-rättsliga marknadsekonomiska grundprinciperna och idrottens särart. Till följd av de begränsningar som det konkurrensrättsliga regelverket anses medföra för vissa ideella verksamheter finns det därför skäl för regeringen att verka för ett klargörande av det EU-rättsliga läget i frågan om idrottens ideella verksamhet i Sverige strider mot EU:s konkurrensregler. Det finns även konkurrensrättsliga frågeställningar på nationell nivå som regeringen i sitt fortsatta arbete bör se över.

Konsumenträtten och förhållandet mellan medlem och förening

Det andra exemplet handlar om de fall då en ideell förening bedöms vara en näringsidkare och då tvist uppstår med en medlem gällande köp av en vara eller en tjänst. I konsumenträttslig mening kan ideella föreningar vara att betrakta som näringsidkare när dessa bedriver ekonomisk verksamhet. En fråga uppkommer då om det bör göras en åtskillnad mellan föreningstvister och konsumenttvister. Utredningen anser att frågan om medlemskapets karaktär bör vägas in, liksom om det finns en övervägande ideell inriktning och om verksamheten präglas av ett starkt personligt inslag från medlemmarna. På grund av oklarheter kring begreppet näringsidkare och eftersom ideella föreningar riskerar att missbedöma om konsumenträttsliga regelverk är tillämpliga föreslår utredningen att Konsumentverket får i uppdrag att avseende ideella föreningars verksamhet utarbeta en exempelsamling som beskriver vad som är respektive inte är en näringsverksamhet enligt konsumentlagstiftningen (avsnitt 5.2.2).

Livsmedelsregelverket och civilsamhällets serveringsverksamheter

Många organisationer inom det civila samhället bedriver med hjälp av ideella krafter någon form av serveringsverksamhet. Flera av dessa organisationer betraktas som livsmedelsföretag eftersom de regelbundet bedriver sådan servering. Det är enligt utredningen olyckligt att det inte finns något tydligt undantag för ideellt drivna verksamheter av ringa omfattning när det gäller den av EU fastlagda definitionen av livsmedelsföretag. Att sälja livsmedel är en traditionell intäktskälla av stor vikt för många föreningar och det är angeläget att den möjligheten finns kvar. Utredningen föreslår i avsnitt 5.2.3 att Livsmedelsverket får i uppdrag att ge ytterligare vägledning till kommunerna när det gäller bedömningen av vilka verksamheter inom det civila samhället som utgör livsmedelsföretag. Information ska även ges till det civila samhällets organisationer. Utredningens bedömning är också att regeringen bör verka för att det i EU-lagstiftningen ges möjlighet att undanta det civila samhällets organisationer från registreringskrav i fråga om livsmedelshantering om kravet riskerar att få till följd ett i förhållande till riskerna i verksamheten oproportionerligt regelverk för organisationerna.

Regelverket kring resegaranti

Resegarantin kan ge resenärer ersättning om de har köpt en resa som blir inställd eller avbruten. Alla som säljer eller marknadsför arrangemang som omfattas av resegarantilagen (1972:204) måste ha resegaranti hos Kammarkollegiet för att skydda sina resenärer. Resegarantin omfattar paketresor och gäller alla, även föreningar, som annat än tillfälligtvis arrangerar paketresor. Att ställa resegaranti upplevs av organisationerna som krångligt och administrativt tungt. Säkerheten kostar också pengar vilket fördyrar verksamheten. Frågan om ideella föreningars skyldighet att i vissa fall ställa säkerhet enligt resegarantilagen vid anordnande av resor för de egna medlemmarna bör enligt utredningen behandlas inom ramen för pågående utredning om införandet av paketresedirektivet och översyn av resegarantilagen (Fi 2015:08). Konsekvenserna för det civila samhällets organisationer av förändringar som föreslås bör noggrant analyseras av utredningen. Resegarantilagen bör utformas så att kraven inte leder till onödiga merkostnader och administration för föreningar som ordnar verksamhet i form av resor för sina medlemmar.

Socialförsäkringen

En grundläggande princip i sjukförsäkringen är att en person inte har rätt till ersättning för den del som personen förvärvsarbetar eller för övrigt kan antas ha arbetsförmåga. Inom ramen för regelverket finns dock möjligheter för personer med sjukersättning, aktivitetsersättning eller sjukpenning att arbeta i ideell verksamhet, utan att rätten till ersättning påverkas. Utredningen anser att detta utrymme bör tas tillvara och understryker också vikten av att tillämpningen är enhetlig över landet. Kunskapen om regelverket bör också förstärkas hos Försäkringskassan.

Civilsamhällets deltagande i mottagande av asylsökande

Migrationsverket ska enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. i lämplig omfattning ge asylsökande sysselsättning. Det omfattar bl.a. tillfälle att delta i svenskundervisning och i annan verksamhet som bidrar till att göra vistelsen meningsfull. Migrationsverket har framfört att myndigheten önskar utöka sitt samarbete med frivilligorganisationer, bl.a. mot bakgrund av att väntetiderna i asylsystemet ökar.

Utredningen vill understryka betydelsen av civilsamhället som en resurs i mottagandet av asylsökande, t.ex. i form av folkbildningen som utbildningsaktör för svenskundervisning för asylsökande. Vidare kan kontakt med civilsamhällets organisationer ge asylsökande ökade kontakter med lokalsamhället och möjlighet att delta i verksamhet som kan bidra till att göra väntan på beslut i fråga om uppehållstillstånd meningsfull. Mot den bakgrunden gör utredningen bedömningen att regeringen bör överväga åtgärder som underlättar för det civila samhällets organisationer att långsiktigt bidra till verksamheter som gör tiden i väntan på beslut om uppehållstillstånd meningsfull och förbättrar möjligheten till en snabbare etablering i samhället, t.ex. svenskundervisning och sociala mötesplatser.

Civilsamhällets deltagande i insatser på arbetsmarknadsområdet

Arbetsförmedlingens uppdrag är att ansvara för den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Det innebär kontakter med civilsamhällets organisationer, som bl.a. omfattar samarbete med arbetsintegrerande sociala företag. Ett arbetsintegrerande socialt företag driver näringsverksamhet, dvs. producerar varor eller tjänster, samtidigt som det övergripande ändamålet är att integrera människor som har stora svårigheter att få och/eller behålla ett arbete, i arbetsliv och samhälle. Enligt Arbetsförmedlingen försvåras samarbetet med dessa företag av att det saknas en formell definition av arbetsintegrerande sociala företag. Utredningen föreslår därför i avsnitt 5.2.8 att det ska utredas om det bör införas en författningsreglerad definition av arbetsintegrerande sociala företag.

Fortifikationsverkets markupplåtelse

Fortifikationsverket är en av Sveriges största markägare och förvaltar delar av statens fasta egendom, såsom fastigheter avsedda för försvarsändamål. Frilufts- och idrottsorganisationer använder ofta Fortifikationsverkets mark för sina olika arrangemang genom korttidsupplåtelser. Organisationerna har till utredningen framfört att man anser att Fortifikationsverkets hantering av korttidsupplåtelser är krånglig, att avgifterna är för höga samt att det finns oklarheter i myndighetens information.

Den verksamhet som frilufts- och idrottsorganisationer bedriver på den mark som Fortifikationsverket förvaltar, bidrar positivt till folkhälsan. En sänkning av avgiften för att nyttja marken för sådana verksamheter som dessa organisationer bedriver skulle därmed kunna motiveras av folkhälsoskäl. Därför föreslår utredningen i avsnitt 5.2.10 att en översyn ska ske av bestämmelsen om upplåtelse i förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. i syfte att införa ett undantag i bestämmelsen som möjliggör att avgift inte tas ut för korttidsupplåtelser av allmännyttiga ideella organisationer. Vidare gör utredningen bedömningen att Fortifikationsverket bör se över och förtydliga sin information på webbplatsen bl.a. med avseende på civilsamhällets verksamhet.

Den lokala och regionala nivån

Det förekommer många och omfattande kontakter och samarbeten mellan organisationer verksamma lokalt och regionalt å ena sidan och kommuner och landsting (kommunsektorn, med ett samlat begrepp) å den andra. För många civilsamhällesorganisationer kan kontakterna med den kommun där man är verksam vara en av få kontakter med företrädare för offentlig sektor. Hinder som uppstår utifrån lokala och regionala beslut och regelverk kan därför ha stor betydelse för den enskilda organisationens möjlighet att bedriva verksamhet.

Någon lagreglering av kommunens ansvar i relation till civilsamhället finns inte. Därmed har den enskilda kommunen eller landstinget stor frihetsgrad vad gäller vilken samverkan man önskar med civilsamhället lokalt och regionalt. Kommunsektorns samverkan med civilsamhället har många former och varierar mellan kommuner och landsting. Det kan t.ex. handla om olika samverkans-

former som rådsfunktioner, skriftliga överenskommelser och subventionering vid upplåtelse av lokaler eller anläggningar. Det kan också handla om bidragsgivning och det som benämns köp av verksamhet. Utredningens material visar också att delar av kommunsektorn börjar se samverkan med civilsamhällets organisationer ur ett mer strategiskt och långsiktigt perspektiv.

Övergripande hinder finns även på lokal och regional nivå

Utredningen konstaterar i avsnitt 5.3 att många av de mer generella hinder som civilsamhället har framfört till utredningen också finns regionalt och lokalt. Det handlar t.ex. om den lokala eller regionala politikens och förvaltningens brist på kunskap om och förståelse för civilsamhället som sådant. Det av utredningen i avsnitt 4.2.1 föreslagna uppdraget till MUCF att arbeta med kompetenshöjande insatser föreslås därför även vända sig till politiker och tjänstemän på regional och lokal nivå.

Ett annat exempel är att lokalt eller regionalt verksamma organisationer upplever en omfattande administration i relation till kommunsektorn i samband med ansökan om och redovisning av bidrag. Utredningen gör mot den bakgrunden bedömningen att det bör övervägas vilka förenklingar som är möjliga att göra av rutiner och krav i samband med ansökningar om och redovisning av kommunala bidrag.

Från överenskommelser till konkreta planer

Det sker vidare en framväxt av en mer strategisk samverkan mellan kommunsektorn och civilsamhället i form av regionala och lokala dialog- och överenskommelseprocesser. Utredningen noterar att organisationer som är verksamma lokalt och regionalt ofta uttrycker en förväntan på att en överenskommelse ska leda till konkreta åtgärder från kommunens eller landstingets sida, och inte enbart syfta till fortsatt dialog. Utredningens bedömning är därför att de lokala och regionala parterna i dialoger, överenskommelser och liknande samarbetsmodeller bör överväga att omsätta de långsiktiga målsättningarna i gemensam planering, t.ex. genom handlings- och uppdragsplaner.

Lokaler till låg kostnad och synpunkter på bidragsgivningen

En återkommande synpunkt vid utredningens möten med organisationer som är verksamma lokalt och regionalt är önskemålet om tillgång till lokaler till låg kostnad för organisationernas olika verksamheter. Enligt utredningen bör kommunerna stödja civilsamhällets verksamhet genom att utnyttja befintligt utrymme i regelverket att subventionera lokalhyra. Kommunerna bör också stödja civilsamhällets verksamhet genom att beakta civilsamhällets lokalbehov i arbetet med samhällsplanering.

De ekonomiska förutsättningarna är av naturliga skäl centrala även för civilsamhället lokalt och regionalt. En viktig del i finansieringen av många organisationers verksamhet är bidrag från kommuner och landsting. Några aspekter av kommunsektorns bidragsgivning har av civilsamhället framförts som problematiska. Det handlar bl.a. om svårigheten att finna finansiering för verksamhet som går över flera verksamhetsområden, och om kortsiktigheten i bidragsfinansieringen. Mot den bakgrunden gör utredningen bedömningen att kommuner och landsting bör utforma sin bidragsgivning till civilsamhället på ett sätt som utnyttjar de möjligheter som finns. Eventuella förändringar i bidragssystemen bör föregås av en analys av det lokala och regionala civilsamhällets behov i relation till kommunens önskemål om inriktning på samarbetet. Några utgångspunkter i analysen bör vara behovet av finansiering för verksamheter som går över flera delar av den kommunala organisationen, möjligheterna att tillmötesgå civilsamhällets önskemål om bättre planeringsförutsättningar samt behovet av ett tillfälligt stöd för nya organisationer.

Förslag för att förbättra civilsamhällets möjligheter att delta i offentlig upphandling

Civilsamhällets organisationer upplever i dag en rad svårigheter vid deltagande i offentlig upphandling. Vilken typ av svårigheter det handlar om beror bl.a. på organisationens storlek, huvudsakliga verksamhetsinriktning och syfte med att delta i upphandling. Ett hinder som många organisationer beskriver är svårigheten att få de särskilda mervärden som man som ideell organisation står för värderade inom ramen för en upphandling. Upphandlingsregelverket beskrivs av många som svårt att sätta sig in i. Flera vittnar också om

kunskapsbrist hos upphandlande myndigheter både när det gäller att tillämpa befintligt regelverk och när det gäller att förstå de speciella förutsättningar som det civila samhällets organisationer har.

Fördelar, eller mervärden, med att anlita det civila samhällets organisationer som utförare är t.ex. det ansvarstagande organisationerna står för, den möjlighet till förankring i lokalsamhället som de erbjuder och de ideella inslag som verksamheten kan ha.

Möjligheter att underlätta för civilsamhällets organisationer inom ramen för regelverket

Utredningen konstaterar att såväl befintligt upphandlingsregelverk som det nya EU-direktivet om offentlig upphandling (Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014) erbjuder många möjligheter att underlätta för civilsamhällets organisationer att delta i offentlig upphandling. Det är angeläget att de möjligheter som finns används och att upphandlande myndigheter får stöd i att använda sig av möjligheterna.

Utredningen föreslår i avsnitt 6.2.1 att upphandling av sociala tjänster eller andra särskilda tjänster vars värde understiger tillämpligt tröskelvärde2 och som inte har ett gränsöverskridande intresse inte ska omfattas av den nya lagen om offentlig upphandling. Utredningen föreslår också att möjligheten att reservera kontrakt för vissa tjänster i det nya EU-direktivet om offentlig upphandling införs i svensk lagstiftning. Båda dessa åtgärder ger upphandlande myndigheter möjlighet att förenkla för civilsamhällets organisationer att erhålla kontrakt som utförare av vissa tjänster. Utredningen konstaterar också att deltagande i valfrihetssystem ofta upplevs som enklare än deltagande i upphandling enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. Välfärdsutredningen (Fi 2015:02) har i uppdrag att utreda om lagen (2008:962) om valfrihetssystem utgör ett tillstånds- eller auktorisationssystem. Om så är fallet öppnar sig en möjlighet att reservera valfrihetssystem för civilsamhällets organisationer. Utredningen bedömer att en sådan möjlighet bör övervägas i syfte att ytterligare underlätta för civilsamhällets organisationer.

2 750 000 euro (motsvarande 6,9 miljoner kronor i dagens penningvärde).

Vägledning och kriterier

Utredningen föreslår i avsnitt 6.2.3 att Upphandlingsmyndigheten får i uppdrag att särskilt beakta de mervärden civilsamhället erbjuder i sitt arbete med att utveckla upphandlingskriterier. Myndigheten får också i uppdrag att bjuda in civilsamhällets organisationer att delta i arbetet med att utveckla kriterier, i syfte att säkerställa att relevanta mervärden fångas upp.

Även civilsamhällets organisationer behöver råd och stöd för att delta i offentlig upphandling. Utredningen har dock gjort bedömningen att detta behov inte i första hand bör lösas genom en särskild vägledning till organisationerna, utan genom att befintlig vägledning till leverantörer anpassas i högre grad till civilsamhällets organisationer. Den bör också spridas och göras känd för organisationerna, liksom möjligheten att ta del av myndighetens rådgivning per telefon och e-post.

I stället föreslår utredningen i avsnitt 6.2.5 att Upphandlingsmyndigheten får i uppdrag att utarbeta en vägledning till upphandlande myndigheter för att underlätta för civilsamhällets organisationer att delta i offentlig upphandling. Upphandlingsmyndigheten får även i uppdrag att organisera återkommande utbildningstillfällen och nätverksträffar för beställare, upphandlare och företrädare för civilsamhällets organisationer.

Idéburet offentligt partnerskap

Idéburet offentligt partnerskap (IOP) är en samarbetsform som vuxit fram mellan det offentliga och det civila samhället. Det förekommer IOP gällande verksamheter för t.ex. hemlösa personer, utsatta EU-medborgare, integrationsinsatser, stöd till personer med missbruk samt kvinnojourer. IOP anses utgöra en samarbetsform som ligger mellan upphandling och bidrag.

Utredningen konstaterar att IOP underlättar för vissa verksamhetsområden inom det civila samhället. IOP syftar också till att möjliggöra samverkan mellan det offentliga och idéburna aktörer. Rättsläget på området är dock oklart och det saknas praxis vad gäller IOP. För närvarande måste därför de rättsliga förutsättningarna för ett IOP bedömas för varje enskilt partnerskap så att det inte strider mot vare sig upphandlings- eller statsstödsreglerna.

Den av utredningen föreslagna regleringen om att upphandling av sociala tjänster eller andra särskilda tjänster vars värde understiger tillämpligt tröskelvärde och som inte har ett gränsöverskridande intresse inte ska omfattas av lagen om offentlig upphandling, kommer att ge kommuner och landsting ökad frihet och flexibilitet vid överlämnande av utförandet av sådana tjänster till idéburna organisationer utan att riskera att idéburna offentliga partnerskap strider mot upphandlingsrätten.

Frågan om hur IOP-formen kan användas och utvecklas kommer att analyseras ytterligare inom ramen för Välfärdsutredningens (Fi 2015:02) uppdrag.

Det civila samhällets organisationer i den nationella upphandlingsstatistiken

I utredningens uppdrag ingår också att utreda och lämna förslag på hur det civila samhällets organisationers deltagande i offentliga upphandlingar och andel av upphandlade kontrakt ska kunna identifieras i den nationella upphandlingsstatistiken. Genom att tydliggöra civilsamhällets deltagande i offentliga upphandlingar och andel av upphandlade kontrakt i upphandlingsstatistiken uppmärksammas civilsamhället som utförare av offentligt finansierade tjänster. Det innebär också att bredden bland de aktörer som levererar tjänster till den offentliga sektorn blir synlig. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att den nationella upphandlingsstatistiken ska kompletteras med uppgifter om civilsamhällets deltagande i offentlig upphandling. Konkurrensverket föreslås få i uppdrag att redovisa uppgifter om civilsamhället i upphandlingsstatistiken (avsnitt 6.5).

Förslag om administrativt stöd

Utredningen konstaterar att det finns mycket befintlig information och stöd av olika karaktär som vänder sig till civilsamhällets organisationer. Många statliga myndigheter har t.ex. uppdrag som innebär direkta kontakter med organisationer i civilsamhället. Det kan handla om myndigheter som ansvarar för olika administrativa moment, som t.ex. hantering av ansökan om organisationsnummer och liknande registrering, och som därigenom har kontakter med organi-

sationer. Det kan också handla om myndigheter som administrerar statliga bidrag och som i den rollen på olika sätt kan stödja organisationerna i sina ansökningar.

Verksamheten som en civilsamhällsorganisation driver är ofta till sin karaktär lokal och för många organisationer är kommunen en viktig aktör när det gäller information och stöd. Det är upp till den enskilda kommunen att besluta om utformning och omfattning av ett eventuellt stöd till civilsamhället lokalt. Utredningen noterar mot bakgrund av genomförda kommunbesök att det finns en variation i omfattningen av olika kommuners information och stöd till civilsamhället.

Av utredningens analys av befintligt stöd framkommer också att civilsamhället ger mycket information och stöd till enskilda organisationer. Stödet och informationen är såväl av mer föreningsintern art, som stöd i olika situationer som exempelvis arbetsgivarrollen. Utredningen noterar vidare att mycket av stödet utgår från medlemskap, dvs. att organisationer som väljer att vara medlem i t.ex. en paraply- eller arbetsgivarorganisation har tillgång till ett mer omfattande stöd än den som inte är medlem.

Ett brett och mångfacetterat behov

Utredningen har undersökt behovet av ett samlat administrativt stöd till civilsamhällets organisationer. Analysen visar att önskemålen kring administrativt stöd bland civilsamhällets organisationer består av många olika komponenter. Bredden och variationen i det behov av information och stöd som finns i civilsamhället ställer enligt utredningen krav på prioritering.

Utredningens slutsats är att det behövs någon form av samordning av befintlig information och stöd, i syfte att bättre tillgängliggöra det för en större del av civilsamhället. Inriktningen i den administrativa infrastrukturen bör vara att samla och komplettera redan befintlig information och befintligt stöd. Särskilt fokus bör i detta arbete läggas på det som utredningen definierar som avgörande skeden, som t.ex. vid start av organisation, vid ansökan om offentliga bidrag, vid anställning, vid start av näringsverksamhet samt vid deltagande i offentlig upphandling.

Viktigt möta det behov som finns

Mot bakgrund av det behov som finns, bedömer utredningen att civilsamhällets behov av information och stöd bör mötas i syfte att underlätta för civilsamhällets organisationer att bedriva sin kärnverksamhet. Det kan bidra till att underlätta för den stora del av befolkningen som på sin fritid ideellt sköter en organisations administrativa uppgifter. Därmed kan den tid som frigörs i stället läggas på andra delar av organisationens verksamhet. Att genom information och stöd stödja det civila samhällets organisationer är något som också är till nytta oavsett om en organisation är röstbärare, ger medlemsservice eller är utförare av offentligt finansierad verksamhet. En förbättring av informationen och stödet är enligt utredningens analys även positivt för organisationer bildade av personer med utländsk bakgrund samt för de mer tillfälliga sammanslutningar och nätverk som överväger att övergå till en mer formaliserad organisationsform. Det torde också kunna underlätta för fristående organisationer, som inte är knutna till någon riks- eller paraplyorganisation.

Översyn av befintlig information

Utredningen gör bedömningen att information och stöd på nationell, regional och lokal nivå som vänder sig till civilsamhället bör vara enkel att finna och lätt att känna igen sig i. Mot bakgrund av analysen konstaterar utredningen att det finns ett behov av att myndigheter och kommuner som ansvarar för information och stöd som vänder sig till civilsamhällets organisationer analyserar den egna informationen och det egna stödet i syfte att se om det kan tydliggöras. Det kan handla om en genomgång och anpassning utifrån begrepp, tilltal och placering på webbplatsen i syfte att synliggöra och förtydliga befintlig information för civilsamhället. Därför föreslår utredningen i avsnitt 7.6.3 att relevanta statliga myndigheter får i uppdrag att tydliggöra och anpassa informationen och stödet för att möta civilsamhällets behov.

Det ingår i MUCF:s arbete med politiken för det civila samhället att bilda nätverk för samverkan med myndigheter och organisationer. Frågan om hur statliga myndigheter utformar den information och det stöd som vänder sig till civilsamhället är enligt

utredningen något som med fördel kan diskuteras inom ramen för MUCF:s myndighetsnätverk. Diskussionerna kan medföra en koordinering mellan myndigheterna och en ökad kunskap om hur olika myndigheter utformar den information och det stöd man erbjuder civilsamhället, något som i sin tur bedöms underlätta för det civila samhällets organisationer. Därför föreslår utredningen i avsnitt 7.6.3 att MUCF får i uppdrag att inom ramen för arbetet i myndighetsnätverket och tillsammans med deltagande myndigheter utveckla och samordna strukturen på den information som statliga myndigheter erbjuder civilsamhället på sina webbplatser.

Webbaserad guide med utgångspunkt i avgörande skeden

Även med en förtydligad information från kommuner och de myndigheter som i dag ger information och stöd ser utredningen behov av en enklare, webbaserad guide. Utredningens bedömning är att det administrativa stödet bör inriktas på information och stöd som civilsamhällets organisationer behöver i olika skeden när en organisation vill utveckla själva organisationen eller inriktningen på den egna verksamheten. Därför föreslår utredningen i avsnitt 7.6.4 att MUCF får i uppdrag att, tillsammans med företrädare för myndigheter, SKL och civilsamhället, ta fram en webbaserad guide av typen ”vanliga frågor” med utgångspunkt i avgörande skeden. Guiden ska också ge information om olika finansieringsformer, däribland EU-fonder.

Syftet med den frågebaserade webbguiden bör vara att synliggöra den information som redan finns genom att vara en samlande ingång, samt att komplettera med en kortare mer generell basinformation. Den webbaserade guiden bör genom sin fråga/svar-funktion använda sig av länkfunktioner till befintlig information hos andra aktörer. Enligt utredningen kan man på detta sätt ta tillvara och synliggöra den information och det stöd som redan finns framtaget av såväl offentliga aktörer som civilsamhället.

Förslaget innebär att MUCF i arbetet med att utveckla och förvalta den webbaserade guiden samarbetar med företrädare för civilsamhället, för kommunsektorn genom SKL och för myndigheter som i dag har ett uppdrag att ge information och stöd till civilsamhällets organisationer. Ett samarbete är viktigt för kvaliteten i

innehåll, tilltalet och därigenom legitimiteten. Ett samarbete ökar också kunskapen och kännedomen om webbguidens existens, något som utredningen bedömer kan öka civilsamhällets användning av guiden.

Ett lokalt och mer praktiskt inriktat stöd

Civilsamhällets verksamhet är till sin karaktär ofta lokal. För många organisationer är kommunen den offentliga part som man har mest kontakt med. Utredningen har tagit del av många bra exempel på lokalt administrativt stöd till civilsamhället, såväl i kommunal som i civilsamhällets regi. Utifrån det samlade materialet drar utredningen slutsatsen att det behövs ett lokalt och mer praktiskt inriktat stöd. Utredningen gör därför bedömningen att kommunerna bör underlätta för civilsamhällets organisationer genom att ha en gemensam kontaktpunkt för civilsamhället in i den kommunala organisationen. Kontaktpunkten bör ha en guidande och stödjande funktion.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om ändring i lagen (0000:000) om offentlig upphandling

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (0000:000) om offentlig upphandling

dels att 2 kap. 1 § och 19 kap. 1 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas tre nya paragrafer, 19 kap. 33– 35 §§ och närmast före 33 § en ny rubrik av följande lydelse,

dels att det ska införas en ny bilaga 4, av följande lydelse.

Lydelse enligt lagrådsremiss Nytt regelverk om upphandling

Föreslagen lydelse

2 kap.

Denna lag gäller för offentlig upphandling. Lagen gäller också när en upphandlande myndighet anordnar projekttävlingar.

Bestämmelserna i 19 kap. gäller för

1. offentlig upphandling eller projekttävling vars värde beräknas understiga det tröskelvärde som gäller enligt 5 kap. och

Bestämmelserna i 19 kap. gäller för

1. offentlig upphandling eller projekttävling vars värde beräknas understiga det tröskelvärde som gäller enligt 5 kap. och

2. offentlig upphandling av sociala tjänster eller andra särskilda tjänster i bilaga 2.

2. offentlig upphandling av sociala tjänster eller andra särskilda tjänster i bilaga 2 utom i fall då värdet av sådana tjänster beräknas understiga det tröskelvärde som gäller enligt 5 kap. och som inte har ett bestämt gränsöverskridande intresse.

19 kap.

1 §

Detta kapitel gäller för

1. offentlig upphandling eller projekttävling vars värde beräknas understiga det tröskelvärde som gäller enligt 5 kap. och

2. offentlig upphandling av sociala tjänster eller andra särskilda tjänster i bilaga 2.

Detta kapitel gäller för

1. offentlig upphandling eller projekttävling vars värde beräknas understiga det tröskelvärde som gäller enligt 5 kap. och

2. offentlig upphandling av sociala tjänster eller andra särskilda tjänster i bilaga 2 utom i fall då värdet av sådana tjänster beräknas understiga det tröskelvärde som gäller enligt 5 kap. och som inte har ett bestämt gränsöverskridande intresse.

Reserverade kontrakt för vissa tjänster

33 §

En upphandlande myndighet får reservera deltagandet i en upphandling för en organisation som uppfyller villkoren enligt 35 §, om upphandlingen avser sådana sociala tjänster eller andra särskilda tjänster som anges i bilaga 4.

Löptiden för ett kontrakt som tilldelas en organisation genom en upphandling med stöd av första stycket får inte överstiga tre år.

Om myndigheten har tilldelat en organisation ett kontrakt för att tillhandahålla en tjänst genom en upphandling med stöd av första stycket, får myndigheten inte på nytt med stöd av första stycket tilldela samma organisation ett kontrakt för att tillhandahålla samma tjänst.

34 §

När en upphandlande myndighet ska reservera ett kontrakt enligt 33 §, ska den i anbudsinfordran ange att upphandlingen ska genomföras enligt bestämmelserna om reserverade kontrakt för vissa sociala tjänster och andra särskilda tjänster.

35 §

En organisation enligt 33 § ska

1. ha syftet att fullgöra ett offentligt uppdrag som är kopplat till att tillhandahålla sådana tjänster som anges i bilaga 4,

2. återinvestera sina vinster för att uppnå syftet enligt 1, och

3. ha en lednings- och ägarstruktur som grundar sig på personalens ägande eller deltagande eller som kräver aktivt deltagande av personal, användare eller berörda parter.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2017.

Bilaga 4

Förteckning över sociala tjänster och andra särskilda tjänster som omfattas av bestämmelserna om reserverade kontrakt för vissa tjänster.

1.2. Förslag till förordning om ändring i kommittéförordningen (1998:1474)

Härigenom föreskrivs att 15 § kommittéförordningen (1998:1474) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 §

Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män, för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen eller för villkoren för det civila samhällets organisationer.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

1.3. Förslag till förordning om ändring i myndighetsförordningen (2007:515)

Härigenom föreskrivs att 6 § myndighetsförordningen (2007:515) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §

Myndigheten skall fortlöpande utveckla verksamheten.

Myndigheten skall verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.

Myndigheten skall tillhandahålla information om myndighetens verksamhet och följa sådana förhållanden utanför myndigheten som har betydelse för verksamheten.

Myndigheten ska fortlöpande utveckla verksamheten.

Myndigheten ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. När det är relevant för genomförandet av myndighetens uppdrag ska samarbetet innefatta organisationer inom det civila samhället.

Myndigheten ska tillhandahålla information om myndighetens verksamhet och följa sådana förhållanden utanför myndigheten som har betydelse för verksamheten

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

1.4. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska införas en ny paragraf, 7 a §, av följande lydelse.

7a §

Kan föreskrifter få effekter av betydelse för organisationer inom det civila samhället ska konsekvensutredningen, utöver vad som följer av 6 § och i den omfattning som är möjlig, innehålla en beskrivning av organisationer inom vilka verksamhetsområden som berörs och antalet organisationer som bedöms beröras, i vilka andra avseenden regleringen kan komma att påverka organisationerna och om särskilda hänsyn behöver tas till organisationer inom det civila samhället vid reglernas utformning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

2. Utredningens uppdrag och arbete

2.1. Utredningens uppdrag

Regeringen beslutade den 13 mars 2014 (dir. 2014:40, bilaga 1) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att undersöka möjligheterna att på olika sätt underlätta för det civila samhällets organisationer att bedriva sin verksamhet, att utvecklas och att därigenom bidra till demokrati, välfärd, folkhälsa, gemenskap och social sammanhållning.

Syftet med utredningen är enligt direktiven bl.a. att civilsamhällets organisationers kompetens och kapacitet bättre ska tas till vara i mötet mellan människor med olika social, kulturell och ekonomisk bakgrund, inte minst inom vård och omsorg. Av direktiven framgår att utredaren brett ska undersöka möjligheterna att underlätta för det civila samhällets organisationer att bedriva sina verksamheter. Utredaren ska också analysera och bedöma om organisationernas särart och ställning i förhållande till nationell lagstiftning och EU-rätt kan och bör utvecklas eller tydliggöras, samt lämna förslag till hur organisationernas möjligheter att delta i offentlig upphandling kan förbättras. Utredaren ska vidare undersöka behovet av och, om behovet finns, föreslå en funktion för ett samlat administrativt stöd till det civila samhällets organisationer och en huvudman för en sådan funktion. Utredaren ska också lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas senast den 29 februari 2016.

Regeringen beslutade den 1 april 2015 om tilläggsdirektiv (dir. 2015:38, bilaga 2). I syfte att stärka det civila samhällets roll i demokratin fick utredaren också i uppdrag att föreslå hur det civila samhällets villkor kan stärkas så att dess roll i demokratin kan värnas och utvecklas. Utredaren ska också föreslå åtgärder från det

offentliga för att det civila samhällets organisationer i större omfattning ska nå ut till delar av befolkningen som står utanför det civila samhällets organisationer och inom sina organisationer engagera en större mångfald människor. Enligt tilläggsdirektiven ska uppdraget fortfarande redovisas senast den 29 februari 2016.

2.1.1. Avgränsningar i utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag är omfattande. I direktiven framgår t.ex. inte några avgränsningar i uppdraget till några särskilda samhällsområden eller specifika organisationsformer. Däremot framgår av dir. 2014:40 att utredningens uppdrag inte omfattar skatte- och socialavgiftsfrågor. Uppdraget omfattar inte heller frågor om statsbidrag till det civila samhällets organisationer.

2.2. Centrala begrepp

2.2.1. Det civila samhället och det civila samhällets organisationer

I mars 2010 fattade riksdagen beslut om mål för politiken för det civila samhället (prop. 2009/10:55, bet. 2009/10:KrU7, rskr. 2009/10:195).

Det civila samhället definieras som ”en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen”.

Inom det civila samhället verkar bl.a. ideella föreningar, stiftelser och registrerande trossamfund men även nätverk, upprop och andra aktörer (prop. 2009/10:55).

I utredningens uppdrag används främst begreppet ”det civila samhällets organisationer”. Med det civila samhällets organisationer avses i direktiven ”bl.a. allmännyttiga ideella föreningar och registrerade trossamfund samt organisationer inom den ideella sektorn och den kooperativa rörelsen som generellt har någon form av mer oegennyttigt uppdrag, utan att vara statliga och kommunala. De är självstyrande och bedrivs ofta med en ideologisk medvetenhet. Till det civila samhällets organisationer hör även sociala företag och aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning” (dir. 2014:40). Därutöver används även begreppet ”det civila samhället” i den del

av utredningens uppdrag som handlar om att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin (dir. 2015:38).

Utredningen har utifrån direktiven i sitt arbete haft fokus på de delar av civilsamhället som har valt en formaliserad organisationsstruktur. Utredningen har därutöver även haft kontakter med mer lösligt sammansatta grupperingar, som exempelvis nätverk, och det särskilt i de delar av uppdraget som rör tilläggsdirektiven.

2.2.2. Närliggande begrepp

Det finns många närliggande begrepp till ”det civila samhället” och ”det civila samhällets organisationer”. Begrepp som folkrörelser och ideell sektor används, liksom idéburen organisation, entreprenörskap inom det civila samhället och social ekonomi. I propositionen som föregick riksdagens beslut om en politik för det civila samhället framgår att regeringen anser det viktigt att använda begrepp som inte är begränsande och exkluderande, och som rymmer den mångfald som präglar sektorn. Där framgår också att det civila samhället är ett uttryck som de aktörer som det i första hand är fråga om anser sig tillhöra (prop. 2009/10:55).

Utredningen noterar att olika typer av organisationer inom det civila samhället använder olika begrepp. En sammanställning av olika definitioner finns i en bilaga till den nationella överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Sveriges Kommuner och Landsting (IJ2008/2110/UF [delvis]).

2.3. Utredningens arbetssätt

2.3.1. Utgångspunkter för utredningens arbete

Utredningens målsättning har, i enlighet med dir. 2014:40, varit att bidra till att stärka det civila samhället. En viktig utgångspunkt för utredningens arbete har enligt direktiven varit att frihetsgraden hos det civila samhällets organisationer ska öka och att deras särart ska bevaras. Uppdraget har genomförts med utgångspunkt i det mål och de principer som fastställts inom politiken för det civila samhället (se kapitel 3). En annan viktig utgångspunkt för utredningen

har varit att arbeta nära det civila samhällets organisationer i syfte att diskutera de problem som organisationer upplever hindrar verksamheten och identifiera åtgärder som kan underlätta för organisationerna att bedriva sina verksamheter.

Mot bakgrund av utredningens utgångspunkter har material och underlag samlats in på flera olika sätt, något som beskrivs nedan.

2.3.2. Kontakter med civilsamhällets organisationer

Utredningen har haft kontakter med företrädare för olika delar av civilsamhället i syfte att diskutera utredningens uppdrag och möjliga åtgärder för att stärka det civila samhället. Utredningen har eftersträvat en bredd i kontakterna med civilsamhället både vad gäller verksamhetsområde, organisationsform och geografisk hemvist. Kontakterna har tagits på såväl utredningens som organisationernas initiativ. Bland de organisationer som utredningen har träffat finns t.ex. flera olika nationella riks- och paraplyorganisationer, som har uppgiften att samlat företräda sina medlemmar, men också enskilda organisationer. Utredningen har eftersträvat kontakter med såväl etablerade som mindre etablerade organisationer. För att belysa vissa frågeställningar har utredningen genomfört möten med flera organisationer, som t.ex. arbetsgivarorganisationer, fackliga organisationer, ungdomsorganisationer och studieförbund. I bilaga 3 finns en förteckning över de möten med civilsamhället som utredningen har haft under arbetet. Utredningen har också tagit del av skriftligt material och underlag från olika delar av civilsamhället, samt haft många informella kontakter med organisationer exempelvis i samband med deltagande i externa konferenser.

Utredningen har också eftersträvat möten med organisationer och sammanslutningar som är verksamma regionalt och lokalt. Sådana möten med civilsamhället har genomförts i samband med utredningens besök i Göteborgs stad, Landstinget Västernorrland, Länsstyrelsen Värmland, Nordanstigs kommun, Region Skåne (inklusive föreningsaktiva i Malmö stad), Sigtuna kommun, Västerås kommun och Örnsköldsviks kommun.

Enligt direktiven ska utredningen bjuda in representanter för såväl etablerade som mindre etablerade organisationer att delta i en referensgrupp. Referensgruppen har träffats sammanlagt åtta

gånger och dessa möten har varit ett sätt för utredningen att belysa problembeskrivningar och diskutera möjliga förslag under arbetets gång. Utredningens erfarenheter av att arbeta nära referensgruppen är positiva. Referensgruppen har bestått av representanter från 18 organisationer, nämligen Civos – Civilsamhällets organisationer i samverkan, Famna – Riksorganisationen för idéburen vård och omsorg, Forum – Idéburna organisationer med social inriktning, Handikappförbunden, Hela Sverige ska leva, Ideell kulturallians, LSU – Sveriges Ungdomsorganisationer, Nätverket idéburen sektor Skåne, Riksidrottsförbundet, Samarbetsorgan för etniska organisation i Sverige (SIOS), SKOOPI – de arbetsintegrerande sociala företagens intresseorganisation, Streetgäris, Svenska Röda Korset, Svenskt Friluftsliv, Sveriges föreningar, Sveriges kristna råd, Ung Cancer och Unizon (tidigare Sveriges Kvinno- och tjejjourers Riksförbund). Streetgäris meddelade under utredningens gång att organisationen inte hade möjlighet att fortsätta delta i referensgruppens arbete.

2.3.3. Arbetet i sakkunnig- och expertgrupp

Ett antal sakkunniga och experter har bistått utredningen under arbetets gång. Utredningen har haft en expertgrupp bestående av företrädare för Arbetsmarknads-, Finans-, Kultur-, Social- och Utbildningsdepartementet. Även Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har varit representerade i expertgruppen. Expertgruppen, som träffats totalt tolv gånger, har löpande följt utredningens arbete och bistått med underlag.

2.3.4. Utredningens besök och möten

Många av de hinder och problem som civilsamhällets organisationer har framfört till utredningen hör samman med regelverk och kontakterna med offentliga aktörer som kommun, landsting eller statlig myndighet. Utredningen har därför haft omfattande kontakter med offentliga aktörer för att belysa identifierade problem och diskutera möjliga lösningar.

Besök i landet

I utredningens uppdrag finns flera beröringspunkter med kommuner och landsting1. Kommunsektorn upphandlar ibland verksamhet från det civila samhällets organisationer och ger både bidrag och stöd till organisationer. Det finns flera exempel på att kommuner och landsting samverkar med civilsamhällets organisationer i t.ex. överenskommelser och partnerskap. Kommunala regelverk och tillämpningar kan också medföra hinder och problem i organisationernas verksamhet. Av uppdraget framgår också att utredningen med utgångspunkt i de två nationella överenskommelserna ska föreslå åtgärder både på det nationella planet och på landstings- och kommunala planet som underlättar organisationernas verksamheter (dir. 2014:40).

Mot denna bakgrund har utredningen under hösten 2014 och våren 2015 genomfört ett antal besök i kommuner och landsting. Utredningen har besökt Göteborgs stad, Landstinget Västernorrland, Nordanstigs kommun, Region Skåne, Sigtuna kommun, Västerås kommun, Västra Götalandsregionen samt Örnsköldsviks kommun. Syftet med besöken har varit att lokalt och regionalt diskutera samarbetet med civilsamhället. Vid dessa besök har utredningen även träffat företrädare för det lokalt och regionalt verksamma civilsamhället. Därutöver har utredning haft kontakter med ytterligare några kommuner i mer avgränsade frågor. Bland dessa kommuner finns Linköpings kommun, Malmö stad, Trelleborgs kommun, Uppsala kommun, Örebro kommun och Östersunds kommun. I bilaga 3 finns en förteckning över de möten som utredningen har genomfört vid sina besök i kommuner och landsting.

Utredningen har även löpande samrått med organisationen Sveriges Kommuner och Landsting (SKL).

Myndighetskontakter

Enligt dir. 2014:40 ska utredaren samråda med Konkurrensverket, Tillväxtverket, Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, Socialstyrelsen och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor

1 Med landsting avses även regioner.

(MUCF). Utredningen har träffat företrädare för dessa myndigheter, samt för andra myndigheter där civilsamhället har framfört synpunkter på upplevda hinder i regelverk och dess tillämpning. Sammanlagt har utredningen haft kontakter med drygt 25 myndigheter under arbetets gång. I bilaga 3 listas dessa myndigheter.

Utredningen har i samband med sina resor i landet träffat lokala företrädare för några myndigheter som Arbetsförmedlingen i Örnsköldsvik, Försäkringskassan Malmö, Länsstyrelsen Värmland, Länsstyrelsen Södermanlands län och Skatteverkets kontor i Uppsala.

Övriga kontakter

Utredningen har under arbetets gång även haft kontakter med företrädare för det s.k. Överenskommelsekansliet som bistår parterna i den nationella överenskommelsen på det sociala området och med organisationsföreträdare i den nationella överenskommelsen på integrationsområdet.

Utredningen har tagit del av forskning som behandlar det civila samhället ur olika aspekter. Bland annat har utredningen haft kontakter med forskare på Ersta Sköndal högskola, Handelshögskolan i Stockholm, Socialhögskolan vid Lunds universitet, Uppsala universitet och Örebro universitet.

2.3.5. Externa uppdrag och enkät om behovet av stöd

Utredningen har låtit externa konsulter bidra med underlag till utredningens analys. Docenten och advokaten Andrea Sundstrand har på utredningens uppdrag analyserat det juridiska utrymmet för upphandling av verksamheter som drivs av civilsamhällets organisationer. Vidare har Ramböll Management Consulting AB genomfört en internationell studie av fyra länder där det civila samhällets organisationer står för en större del av den offentligt finansierade välfärden inom vård och omsorg jämfört med Sverige. AffärsConcept har på utredningens uppdrag bistått med underlag i arbetet med upphandlingskriterier. Utredningen har också haft konsultstöd från Mapsec i arbetet med kostnads- och konsekvensbeskrivningar i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474). Uppdraget har

särskilt omfattat kostnaderna och konsekvenserna av utredningens förslag i de delar av utredningsuppdraget som handlar om hinder i regelverk och tillämpning.

Utredningen har i syfte att undersöka behovet av ett administrativt stöd genomfört en enkät. Enkätundersökningen genomfördes under mars – april 2015 genom att en enkät skickades till ett urval organisationer som startat under perioden 2009−2014. Enkäten skickades till 945 organisationer och 462 svar inkom, något som motsvarar en svarsfrekvens på 49 procent. Enkätens utformning, urval och bortfallsanalys beskrivs närmare i bilaga 4.

2.3.6. Hearing och arbetsgrupper

Den 15 april 2015 genomförde utredningen en hearing om upphandling och det civila samhället. Syftet med hearingen var att fördjupa analysen av de utmaningar som upphandling innebär för civilsamhället, liksom av de fördelar och eventuella risker som det kan innebära att upphandla välfärdstjänster från det civila samhället. Till hearingen inbjöds företrädare såväl för organisationer som är verksamma inom upphandling, som för offentliga parter.

Utredningen har därefter samrått med företrädare för myndigheter och civilsamhället i arbetet med att utveckla upphandlingskriterier och vägledning för civilsamhället i syfte att underlätta deras deltagande i upphandling. I en arbetsgrupp har företrädare för Konkurrensverket och Upphandlingsmyndigheten, samt för organisationerna Famna – riksorganisationen för idéburen vård och omsorg, Föreningen Skyddsvärnet i Stockholm och LP-verksamheten ingått.

Utredningen har också samrått med företrädare för Konkurrensverket, Upphandlingsmyndigheten och Statistiska centralbyrån (SCB) i arbetet med utredningens förslag om hur det civila samhällets organisationers deltagande i den nationella upphandlingsstatistiken ska kunna identifieras.

2.3.7. Samråd med statliga utredningar

Utredningen har samrått med ett antal statliga utredningar. Enligt direktiven har det ingått i utredningens uppdrag att beakta de förslag som lämnats i betänkandena från Utredningen om framtida valfrihetssystem inom socialtjänsten (Framtidens valfrihetssystem inom socialtjänsten,SOU 2014:2), från Ägarprövningsutredningen (Krav på privata aktörer i välfärden,SOU 2015:7) och från Utredningen om en kommunallag för framtiden (En kommunallag för framtiden,SOU 2015:24). Samrådsmöten har under utredningstiden också hållits med Ägarprövningsutredningen och Utredningen om en kommunallag för framtiden.

Utredningen har även samrått med andra utredningar som arbetat parallellt, som 2014 års Demokratiutredning (Ju 2014:19), Utredningen om delaktighet i EU (Ju 2014:20) och Välfärdsutredningen (Fi 2015:01). Utredningen har även haft kontakter med Genomförandeutredningen (S 2012:09), Utredningen om konsumentskydd vid telefonförsäljning (Ju 2013:15), Utredningen för en ändamålsenlig kommunal redovisning (Fi 2014:13), 2015 års penningtvättsutredning (Fi 2014:16), Utredningen Nationell samordnare för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism (Ju 2014:18), Utredningen om inrättande av Upphandlingsmyndigheten (S 2014:19), Utredningen Nationell samordnare utsatta EU-medborgare (S 2015:01) och Paketreseutredningen (Fi 2015:08).

2.4. Betänkandets disposition

Betänkandet inleds med författningsförslag i kapitel 1 och en redogörelse för utredningens uppdrag och arbete i kapitel 2. Mot bakgrund av att utredningen noterat en okunskap bland offentliga aktörer om vad det civila samhället och dess organisationer är, gör utredningen en översiktlig redogörelse för det civila samhället, dess verksamheter och associationsformer i kapitel 3. I kapitlet återfinns även redogörelser för bl.a. politiken för det civila samhället samt civilsamhällets särart och mervärden. Därefter följer fyra kapitel (kapitel 4−7) där utredningen redogör för sina slutsatser, bedömningar och förslag i syfte att underlätta för det civila samhället att bedriva verksamhet. Kostnader och konsekvenser av utredningens förslag presenteras i kapitel 8. I kapitel 9 återfinns författningskommentarer. Till betänkandet finns också fyra bilagor.

3. Om det civila samhället

3.1. Det civila samhället – begrepp och innehåll

När riksdagen i mars 2010 fattade beslut om politiken för det civila samhället definierades också begreppet ”det civila samhället”. Det civila samhället är ”en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen” (prop. 2009/10:55, bet. 2009/10:KrU7, rskr. 2009/10:195). Det är ett vidare begrepp än de två andra närliggande begreppen folkrörelser och den ideella sektorn. Som argument för begreppet det civila samhället har framförts att det är ett begrepp som inte är begränsande och exkluderande samt att det är ett uttryck som de aktörer som det i första hand är fråga om anser sig tillhöra. Det ideella syftet, att vilja bidra till samhällets utveckling, till lösningen av ett problem eller svara mot ett behov, är enligt propositionen ett viktigt karaktärsdrag för organisationerna inom det civila samhället. Samtidigt är det inte ovanligt att organisationerna använder sig av näringsverksamhet och annan ekonomisk verksamhet för att främja ett överordnat ideellt syfte. Andra argument för begreppet det civila samhället är att det ligger nära det engelska begreppet ”civil society”, som används i diskussionen om det globala eller transnationella civila samhället, samt att begreppet är öppet för samverkansformer som inte är egna juridiska personer som nätverk och upprop. Av propositionen En politik för det civila samhället framgår också att regeringen vill omfatta och bekräfta områdets hela bredd och variation. Det är värdefullt att det civila samhället präglas av mångfald i den bemärkelsen att olika aktörer kan bidra med ideellt engagemang och verksamhet utifrån sin specifika karaktär, kunskap och erfarenhet. Politiken bör syfta till att både erkänna och uppmuntra variationsrikedom (prop. 2009/10:55, s. 46 f).

Begreppet ”det civila samhället” omfattar bredden och variationen i det civila samhället. Det handlar om en mångfald av såväl associationsformer som av verksamhetsområden. Det handlar vidare om att företräda medlemmar och/eller grupper i det demokratiska samtalet, men också om att driva verksamheter i olika form och med olika syfte. Dessutom handlar det om det plötsligt uppblossande och mer lösliga engagemanget i den del av civilsamhället som inte är formaliserat i organisationer.

Utredningen uppfattar en stor uppslutning kring begreppet det civila samhället inom sektorn. Emellertid har utredningsarbetet visat att det ofta uppstår ett problem i relation till olika offentliga aktörer, som inte alltid förstår vad det civila samhället står för eller vad som räknas till civilsamhället. I många av de kontakter som utredningen har haft med statliga myndigheter, kommuner och landsting framkommer önskemål om ett tydligare, mer entydigt begrepp där det är enklare att dra gränsen mellan vad som räknas till civilsamhället respektive inte gör det.

Utredningen ser ingen anledning att ändra begreppet det civila samhället, och det har inte heller ingått i utredningens uppdrag att överväga alternativa definitioner. Att på något sätt avgränsa begreppet skulle, enligt utredningen, också gå emot de intentioner som ligger bakom den av riksdagen antagna definitionen. Däremot ser utredningen ett behov av att genom beskrivningar och exempel visa på vad det civila samhället består av, för att därigenom bidra till att öka kunskapen hos statliga myndigheter, kommuner och landsting. Nedan redovisar utredningen några sätt att ”sortera” det civila samhället och dess aktörer. Syftet är inte att ge en heltäckande eller uttömmande beskrivning, utan att bidra till en ökad förståelse för sektorn.

3.1.1. Det civila samhällets associationsformer

Det civila samhället avgränsas till aktörer med allmännyttigt syfte eller med syfte att möta behov bland medlemmarna själva. Syftet är därmed inte att skapa ekonomisk vinst för medlemmar, ägare eller andra personer. Det utesluter inte att ekonomisk verksamhet1 kan

1 Med ekonomisk verksamhet avses en affärsmässigt organiserad och bedriven verksamhet.

bedrivas inom det civila samhället, men då ses eventuell vinst som ett medel för att driva verksamhet och inte som ett mål i sig (prop. 2009/10:55).

Civilsamhället består av en formaliserad och en icke-formaliserad del. Inom den formaliserade delen av civilsamhället finns ett antal olika associationsformer, där de vanligaste är ideella föreningar, registrerade trossamfund, stiftelser, ekonomiska föreningar, aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning samt samfälligheter och samfällighetsföreningar. Nedan redogör utredningen i korthet för dessa olika associationsformer.2

Vid sidan av verksamhet som bedrivs inom den formaliserade delen av civilsamhället, omfattar civilsamhället enligt prop. 2009/10:55 också verksamheter som inte är egna juridiska personer eller formella sammanslutningar. Detta exemplifieras i propositionen av nätverk och upprop som hör till den ickeformaliserade delen av det civila samhället.

Ideella föreningar

Den vanligaste associationsformen inom civilsamhället är den ideella föreningen. Det finns ingen lag som reglerar ideella föreningars uppkomst, verksamhet eller upphörande. Däremot utmärks den ideella föreningen av att den ska ha medlemmar och vara av ideell karaktär. Med ideell karaktär avses att föreningen har en ideell målsättning, oavsett om den bedriver ekonomisk verksamhet eller inte, eller att föreningen främjar sina medlemmars ekonomiska intressen men utan att bedriva ekonomisk verksamhet. Utredningen beskriver i avsnitt 3.1.7 vad som mer karaktäriserar en ideell förening.

En ideell förening blir en juridisk person3 när den bildas av medlemmarna. Det sker när ett antal individer eller juridiska personer kommer överens om att samverka för en gemensam målsättning, som formaliseras i föreningens stadgar. Det finns därmed inget krav på registrering för att den ideella föreningen ska ha rättskapacitet. Därför finns inte heller något komplett register över alla ideella föreningar, något som utredningen återkommer till i kapitel 5.

2 För en fullständig förteckning över civilsamhällets associationsformer hänvisar utredningen till SCB (2015) Det civila samhället 2013 – satelliträkenskaper och undersökningar. 3 En juridisk person kan bl.a. ingå avtal, anställa personal och äga tillgångar.

Däremot kan de ideella föreningar som så önskar ansöka om organisationsnummer enligt lagen (1974:174) om identitetsbeteckning för juridiska personer m.fl. Det finns dock inte något krav på att alla ideella föreningar ska ha ett organisationsnummer.

Det förhållandet att det saknas en lag om ideella föreningar hindrar självfallet inte att den ideella föreningen träffas av annan allmän lagstiftning som varje annan fysisk eller juridisk person. Om en ideell förening bedriver näringsverksamhet med bokföringsskyldighet ska exempelvis bokföringslagen tillämpas. En ideell förening som säljer varor eller tjänster träffas av civilrättslig lagstiftning, inklusive konsumentskyddslagstiftning. Fungerar en ideell förening som arbetsgivare, omfattas föreningen av arbetsrättslig lagstiftning.

Den ideella föreningen – en grundbult i det svenska civila samhället

De ideella föreningarna utgör enligt Statistiska centralbyrån (SCB) drygt 60 procent av de organisationer inom det civila samhället som har organisationsnummer och kan räknas som ekonomiskt aktiva4(SCB, 2015, Det civila samhället 2013 – satelliträkenskaper och undersökningar, s. 41).

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) har under flera år genomfört enkätundersökningar till bl.a. ideella föreningar. Av den senaste undersökningen framgår att majoriteten av de ideella föreningarna (75 procent) organiserar enskilda individer. Övriga föreningar är antingen paraplyorganisationer eller organiserar såväl individer som organisationer. Vanligast är att en ideell förening har mellan 1−100 medlemmar (38 procent av de ideella föreningarna) eller mellan 101−500 medlemmar (37 procent). Spridningen i medlemsantal är dock stor inom gruppen ideella föreningar, där vissa föreningar är mycket stora5. De flesta ideella föreningar (ungefär 60 procent) anser sig ha en lokal prägel (MUCF, 2015, Villkor för ideella föreningar och trossamfund, civila samhällets villkor 2014, tabeller 2.1−2.3).

4 Enligt SCB räknas en organisation som ekonomiskt aktiv om organisationen uppfyller ett eller flera av ett antal kriterier som utredningen återkommer till i avsnitt 3.1.2. 5 Spridningen framgår av att det genomsnittliga antalet medlemmar 2014 var 2 050 medlemmar, medan medianen vad gäller antalet medlemmar var 180 medlemmar (MUCF 2015, tabell 2.2).

Ideella föreningar kan ha en mängd olika inriktningar och syften med sin verksamhet. I MUCF:s undersökning angav en mycket stor andel ideella föreningar (84 procent) att verksamheten karakteriserades av att främja sociala relationer mellan människor. Andra ofta angivna syften är att förbättra livsvillkoren för medlemmarna och att bedriva verksamhet som tar ett socialt och miljömässigt ansvar (68 respektive 66 procent). Bland de ytterligare syften med verksamheten som de ideella föreningarna anger återfinns att underlätta eller möjliggöra utövandet av ett fritidsintresse/hobby, att förbättra livsvillkoren för en viss grupp i befolkningen och att påverka människors åsikter eller beteenden (MUCF 2015, figur 2.1).

Registrerade trossamfund

Registrerade trossamfund är en associationsform som infördes genom lagen (1998:1593) om trossamfund. Lagstiftningen, som trädde i kraft den 1 januari 2000, tillkom som ett led i att relationerna mellan Svenska kyrkan och staten ändrades. Innan dess verkade de flesta trossamfund som ideella föreningar eller stiftelser och även i dag finns organisationer som bedrivs för religiösa ändamål utan att vara registrerade trossamfund. Ett trossamfund som väljer att inte registrera sig verkar oftast som ideell förening.

Med ett registrerat trossamfund avses enligt lagen om trossamfund Svenska kyrkan och trossamfund som har registrerats enligt lagen. Ett trossamfund kan på egen begäran registreras av ansvarig myndighet (Kammarkollegiet) om det finns stadgar som bestämmer trossamfundets ändamål och hur beslut fattas om trossamfundets angelägenheter, samt om det finns en styrelse eller motsvarande organ. Registreringen ger rättskapacitet som registrerat trossamfund. Registreringen innebär skydd av namnet samt möjliggör att få statlig hjälp att beräkna och ta in medlemsavgifter. Aktiebolag, ekonomiska föreningar och stiftelser får inte registreras som trossamfund.

Vid registrering tilldelas trossamfundet ett organisationsnummer av Kammarkollegiet, som också ansvarar för registret över de registrerade trossamfunden.

Stiftelser

En stiftelse kännetecknas av att den är en självägande förmögenhet och av att den saknar medlemmar och ägare. En stiftelse bildas ofta av att någon eller några personer anslår medel som ska användas för att främja ett visst ändamål. Enligt stiftelselagen (1994:1220) finns det fyra former av stiftelser: vanliga stiftelser (som i sin tur delas in i avkastningsstiftelser och verksamhetsstiftelser), insamlingsstiftelser, kollektivavtalsstiftelser samt pensions- och personalstiftelser som regleras av lagen (1967:5311) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. Av prop. 2009/10:55 framkommer att det i frågor som rör det civila samhället är främst vanliga stiftelser och insamlingsstiftelser som är relevanta.

En stiftelse är en juridisk person så snart den har bildats, dvs. det krävs ingen registrering för att en stiftelse ska uppnå rättskapacitet. Sedan den 1 januari 2010 är det emellertid krav på att alla stiftelser ska vara registrerade och att registreringsmyndigheten (vissa länsstyrelser) ska föra ett stiftelseregister. Vid registrering tilldelas stiftelsen ett organisationsnummer.

Ekonomiska föreningar

De ekonomiska föreningarnas verksamhet regleras i första hand av lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar (föreningslagen). Enligt föreningslagen har en ekonomisk förening till ändamål att främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom ekonomisk verksamhet i vilken medlemmarna deltar som konsumenter eller andra förbrukare, som leverantörer, med egen arbetsinsats, genom att begagna föreningens tjänster eller på annat liknande sätt. En ekonomisk förening ska alltså dels ägna sig åt ekonomisk verksamhet (dvs. affärsmässigt organiserad och bedriven verksamhet), dels göra det i syfte att främja medlemmarnas ekonomiska intressen. Den ekonomiska föreningen har en kooperativ prägel, t.ex. genom att det finns krav på att medlemmarna deltar i verksamheten, genom att varje medlem som huvudregel har en röst och genom att utdelning av överskott sker i proportion till varje medlems deltagande i verksamheten.

Ekonomiska föreningar ska registreras i Bolagsverkets föreningsregister. Vid registreringen blir föreningen juridisk person och får organisationsnummer.

Av prop. 2009/10:55 framgår att majoriteten av de ekonomiska föreningarna inte räknas till det civila samhället, eftersom ekonomiska föreningar ska främja sina medlemmars ekonomiska intressen och därmed inte kan anses ha ett allmännyttigt eller ideellt syfte. Vissa ekonomiska föreningar kan dock enligt propositionen anses höra till det civila samhället, och i propositionen exemplifieras det av den s.k. nykooperationen där personal och brukare driver verksamhet som tidigare bedrevs av den offentliga sektorn (t.ex. förskolor). Kooperativ inom nykooperationen är ofta små och verkar lokalt samt har sociala målsättningar för verksamheten som bl.a. baseras på inflytande för brukare och personal. Enligt propositionen måste det avgöras från fall till fall om ett kooperativ tillhör det civila samhället eller inte.

Vidare finns ekonomiska föreningar som är bildade enligt äldre lagstiftning som möjliggjorde registrering som ekonomisk förening även om verksamheten var av ideell karaktär. Även dessa räknas till det civila samhället. Till civilsamhället räknas också ekonomiska föreningar som har dubbla syften, dvs. som både syftar till att främja medlemmarnas ekonomiska intressen och har ideella ändamål.

Aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegräsning

Den 1 januari 2006 infördes möjligheten att bilda aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (förkortat svb). Dessa aktiebolag kännetecknas av att verksamheten drivs i ett annat syfte än att ge aktieägarna vinst, och företagsformen är därmed särskilt anpassad för verksamheter som inte drivs i vinstsyfte. Enligt Bolagsverkets webbplats är företagsformen tänkt för verksamheter som tidigare drivits i offentlig regi, t.ex. företag som etableras i privat regi inom hälso- och sjukvårdssektorn. Utredningen har också noterat exempel då denna typ av bolag har bildats i syfte att ta tillvara intressen i lokalsamhället.

I bolag med särskild vinstutdelningsbegränsning får bara en viss begränsad vinstutdelning ske (statslåneräntan med tillägg på högst en procentenhet) på det kapital som aktieägare har tillskjutit som

betalning för aktier. Av 32 kap. 2 § aktiebolagslagen (2005:551) framgår att det ska anges i bolagsordningen att bolaget är ett bolag med särskild vinstutdelningsbegränsning.

Det finns också andra aktiebolag vid sidan av aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning som räknas till det civila samhället. Det kan t.ex. handla om aktiebolag som ägs av ideella föreningar (SCB, 2015, Det civila samhället 2013 – satelliträkenskaper och undersökningar).

Samfälligheter och samfällighetsföreningar

En samfällighet är en egendom, t.ex. mark, vatten eller en anläggning, som ägs gemensamt av flera fastigheter. De som äger fastigheterna äger alltså också samfälligheten tillsammans. Samfälligheten kan förvaltas antingen direkt av delägarna eller av en särskilt bildad samfällighetsförening. En samfällighetsförening bildas enligt lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter och kan således bildas för att förvalta t.ex. enskilda vägar, lekplatser, grönytor eller bredband.

En samfällighetsförening är en juridisk person som har ett organisationsnummer. Samfällighetsföreningar ska registreras hos Lantmäteriet som håller det s.k. samfällighetsföreningsregistret.

3.1.2. Statistiken över det civila samhället

Statistiska centralbyrån (SCB) har i uppdrag att ta fram statistik över det civila samhället i enlighet med FN:s statistiksystem för satelliträkenskaper om ideella organisationer, International Classification of Non Profit Organisations (ICNPO). Statistiken ska i första hand omfatta uppgifter från befintlig ekonomisk statistik över organisationer i det civila samhället där även deras relation till den offentliga sektorn ska ingå. Statistikredovisningen ska också innehålla befintlig statistik om befolkningens deltagande i civilsamhället. SCB har redovisat publikationer med statistik över det civila samhället för redovisningsåren 2009−2013. Enligt SCB är statistiken om det civila samhället att betrakta som under uppbyggnad. SCB beskriver också statistiken över det civila samhället som fragmentarisk, i och med att den utgår från ett antal undersökningar som regelbundet genomförs av SCB men där huvudsyftet inte är att redovisa statistik över det civila samhället.

SCB:s rampopulation över det civila samhället

Att skapa en fullständig rampopulation för det civila samhället är enligt SCB svårt och mycket tidskrävande då det skulle krävas att verksamhetssyftet för varje enskild organisation fastställs t.ex. utifrån information från årsredovisningar. SCB utgår istället i sin statistik från organisationer med organisationsnummer som finns i den s.k. Företagsdatabasen6. Därutöver har SCB gjort ett antal avgränsningar i syfte att visa statistik avgränsad enligt FN:s statistiksystem för satelliträkenskaper om icke-vinstdrivande organisationer. Utifrån SCB:s Företagsdatabas har organisationerna kategoriserats utifrån juridisk form och institutionell sektorskod. Resultatet är ett ramverk för de organisationer som SCB räknar till det civila samhället. Under 2013 fanns det enligt denna definition 232 000 organisationer inom det civila samhället. Av dessa bedöms 92 500 organisationer vara ekonomiskt aktiva. Med ekonomiskt aktiva avses att organisationen uppfyller ett eller flera kriterier7. Dessa 92 500 ekonomiskt aktiva organisationer utgör rampopulationen för beskrivningen av det civila samhället i SCB:s publikationer. Populationen förändras och förbättras kontinuerligt, något som dock försvårar jämförelser över år.

När SCB redovisar antal organisationer inom det civila samhället enligt ovanstående avgränsningar och anpassningar omfattar statistiken fler juridiska former än de mest frekventa som utredningen redovisat ovan. SCB framför också att svårigheterna med att fastställa en korrekt ram för det civila samhället gör att antalsuppgifter bör tolkas med viss försiktighet (SCB, 2015, Det civila samhället 2013 – satelliträkenskaper och undersökningar).

6 I det allmänna företagsregistret, som SCB ansvarar för och som kallas Företagsdatabasen, finns Sveriges alla företag, myndigheter, organisationer och alla deras arbetsställen. Registret uppdateras kontinuerligt med uppgifter från bl.a. Skatteverket och Bolagsverket. 7 Enligt SCB räknas en organisation som ekonomiskt aktiv om organisationen uppfyller ett eller flera av följande kriterier: organisationer med anställda, organisationer med utbetald lönesumma, organisationer med minst en inlämnad kontrolluppgift, organisationer med intäkter, organisationer med tillgångar över 10 mnkr och/eller med intäktsränta/kapitalvinst över en halv miljon kronor, organisationer med lön-, inkomst-, fastighets- eller avkastningsskatt > 1 000 kr, organisationer med moms > 1 000 kr, organisationer med fastighetsavgift > 1 000 kr, eller bostadsrättsföreningar som äger fastighet.

8

9

Källa: SCB (2015) Det civila samhället 2013 – satelliträkenskaper och undersökningar, tabell 15.

Som framgår av tabell 3.1 är de ideella föreningarna till antal mest frekvent förekommande i SCB:s statistik. I detta sammanhang vill utredningen understryka att SCB i sin statistik utgår från de ideella föreningar som har organisationsnummer, vilket enligt avsnitt 3.1.1 inte är ett krav. Antalet ideella föreningar totalt sett är således troligen mycket större än vad tabell 3.1 visar.

Av tabell 3.1 framkommer också att ungefär en tredjedel av de ideella föreningarna i SCB:s statistik på något sätt är ekonomiskt aktiva. Med det avses t.ex. att de har anställda, betalar ut löner, lämnar in kontrolluppgifter, har intäkter eller har tillgångar.

Det civila samhällets organisationer som arbetsgivare framkommer också av tabell 3.1, som visar att cirka 191 000 personer var sysselsatta inom civilsamhällets organisationer 2013. Enligt SCB var cirka 60 procent av de anställda kvinnor (SCB 2015).

8 Gruppen Övriga aktiebolag omfattar aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (svb), branschorganisationer i aktiebolagsform och aktiebolag med koppling till civilsamhället (t.ex. aktiebolag som är dotterbolag till en ideell förening). 9 Gruppen Övriga är en sammanslagning av utredningen och består av SCB:s kategorier Understödsföreningar & försäkringsföreningar (88 stycken), Offentliga korporationer & anstalter (37 stycken), Arbetslöshetskassor exkl. Alfakassan (33 stycken), samt Övriga juridiska former (1 078 stycken).

Satelliträkenskaper för det civila samhället

Satelliträkenskaper syftar till att beskriva och analysera ekonomin för ett visst ändamål. Med hjälp av satelliträkenskaper kan man visa på detaljer som inte är synliga i det aggregerade huvudsystemet för nationalräkenskaperna. SCB har redovisat satelliträkenskaper för det civila samhället i sin statistikrapport över det civila samhället för 2013 (SCB, 2015, Det civila samhället 2013 – satelliträkenskaper och undersökningar).

Av SCB:s rapport framgår att ett satellitkonto är kopplat till, men skiljer sig från huvudsystemet för nationalräkenskaperna. Det som utmärker satelliträkenskaper är bl.a. att de kan innehålla en ombildning av klassificeringar som är relevanta för det specifika området. I fråga om satelliträkenskaperna för det civila samhället är det användandet av ICNPO som klassificering som skiljer sig från nationalräkenskaperna.

SCB:s rapport visar att den totala svenska ekonomin uppvisade en bruttonationalprodukt (BNP)10 på 3 770 miljarder kronor under 2013. Förädlingsvärdet i det civila samhället uppgick till 124 miljarder kronor under samma år. Det civila samhällets bidrag till Sveriges BNP var således 3,3 procent under 2013. Det omfattar dock inte någon värdering av det ideella arbetet i monetära termer, något som SCB avser kvantifiera i sitt fortsatta arbete. En jämförelse mellan civilsamhällets förädlingsvärde som andel av BNP för 2012 respektive 2013 visar att sektorns andel har ökat något, från 3,0 procent för 2012 till 3,3 procent för 2013 (SCB, 2015, Det civila samhället 2013 – satelliträkenskaper och undersökningar, s. 28 ff).

3.1.3. Verksamheter som det civila samhället driver

Inom det civila samhället bedrivs en mycket stor mångfald av verksamheter. Det finns organisationer vars syfte handlar om att människor samlar sig kring ett gemensamt intresse som de vill utveckla. Det kan vara idrott, kultur, friluftsliv och mycket annat. Ibland är själva gemenskapen det huvudsakliga ändamålet. Ibland

10 BNP är det samlade förädlingsvärdet i ekonomin tillsammans med nettot av produktskatter och produktsubventioner.

handlar det om att man sluter sig samman för att göra insatser för någon annan, eller för något annat, antingen genom direkt verksamhet eller genom påverkansarbete. Viss verksamhet sker på uppdrag av eller i samverkan med det offentliga och annan verksamhet kan ha mer kommersiell karaktär, men med ett ideellt ändamål.

Vissa organisationer verkar utifrån ett åldersperspektiv, såsom barn- och ungdomsorganisationer och pensionärsorganisationer. Andra samlar människor i egenskap av patienter eller brukare. Det finns organisationer som arbetar för olika minoritetsgrupper eller för grupper som utsätts för diskriminering.

Från statens sida kan det vara naturligt att dela in organisationernas verksamhetsområden utifrån olika utgiftsområden i statsbudgeten och olika statsbidragssystem. En sådan indelning fångar dock inte de organisationer som inte tar del av statsbidrag eller har någon samverkan med det offentliga. En annan uppdelning är den som görs i satelliträkenskaperna, enligt ICNPO. Där beskrivs tolv huvudverksamheter för det civila samhället. Dessa är rekreation och kultur (inkluderar också idrott); utbildning och forskning, inklusive folkbildningen; hälsa; social trygghet; miljö och djurskydd; bostäder, social och samhällelig utveckling; opinionsbildning och politik; stiftelser, insamlande verksamheter; internationell verksamhet; religiös verksamhet och slutligen bransch-/yrkesorganisationer och fackföreningar.

Det finns också organisationer med särskilda lagstadgade uppdrag, t.ex. Röda Korset som har ett uppdrag i förhållande till Genèvekonventionerna och de frivilliga försvarsorganisationerna vars status regleras i förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet.

3.1.4. Civilsamhällets olika roller

Såväl i propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55 s. 4251) som i forskning och andra rapporter talas om civilsamhällets olika roller. Med det menas att aktörer i civilsamhället, utifrån den verksamhet de bedriver och hur de är organiserade, fyller olika funktioner i samhället. Av propositionen framgår att civilsamhällets betydelse för demokratin är utgångs-

punkten, där civilsamhället har rollen som röstbärare och opinionsbildare. I den rollen handlar det om att ge röst åt olika gruppers behov, värderingar och intressen men också att agera som påtryckare och kritisera den offentliga maktutövningen. En röstbärare kännetecknas av en demokratiskt uppbyggd organisation där medlemmarna väljer sina representanter och gemensamt fastställer en viss inriktning. Även de delar av civilsamhället som inte har en demokratisk uppbyggnad kan delta i debatten som opinionsbildare i kraft av sin kunskap och sina argument. Båda dessa roller innebär att civilsamhällets aktörer utifrån sina medlemmars eller andra målgruppers intressen kan påtala missförhållanden, initiera förändringar och delta i det demokratiska samtalet. Utredningen återkommer till detta i kapitel 4.

Det civila samhället kan även ha rollen som utförare, dvs. att en organisation åtar sig uppdrag som är finansierade med offentliga medel och där uppdragen utförs mot full ersättning. På det sättet kan det civila samhället bidra till samhället genom att mångfalden av utförare i t.ex. välfärden ökar. Det ger i sin tur en ökad mångfald vad gäller arbetsgivare för dem som arbetar inom välfärdstjänster m.m. En genomgång av internationell forskning på det sociala området visar också att civilsamhället som utförare kan erbjuda ett mervärde, t.ex. genom att idéburna organisationer kan erbjuda ett annat bemötande eller har ett bredare perspektiv på de problem som organisationerna vill lösa (Gavelin K m.fl., 2010, Om idéburna organisationers särart och mervärde, en forskningskartläggning).

Aktörerna i det civila samhället har också en viktig roll i att erbjuda tjänster och service till sina medlemmar eller till allmänheten. I detta fall sker det utan att organisationen tar emot full ersättning för verksamheten.

I detta sammanhang kan noteras att civilsamhällets roll i samhället i en underlagsrapport till den s.k. Framtidskommissionen har delats upp i fem roller eller funktioner: röstbärare, demokratiskola, gemenskap, serviceproducent samt motvikt till staten och näringslivet (Harding T, 2013, Framtidens civilsamhälle. Underlagsrapport 3 till Framtidskommissionen).

Ett sätt att kategorisera aktörer inom det civila samhället är att utgå från de olika rollerna. Vissa organsationer är också mycket specialiserade och kan ses som antingen röstbärare, utförare eller serviceorganisation. Samtidigt är det utredningens uppfattning att

verksamheten hos många organisationer ofta är en mix och att samma organisation därmed kan agera i flera roller. Det kan också växla över tid i och med att en organisation utvecklar sin verksamhet till att omfatta nya inriktningar.

Risk för intressekonflikter

Med olika roller finns också en risk för intressekonflikter eller att de olika rollerna negativt skulle påverka varandra. Som exempel brukar nämnas att röstbärarrollen skulle kunna påverkas negativt av rollen som utförare. Utredningen återkommer till detta i kapitel 4. Utredningen ser emellertid inte någon generell eller absolut motsättning mellan civilsamhällets olika roller. Det är en organisations medlemmar eller grundare som avgör vilken inriktning verksamheten ska ha. Därmed är det också medlemmarna eller grundarna som kan ha synpunkter på var betoningen ska ligga, hur utvecklingen bör se ut eller om det förekommer konflikter mellan de olika rollerna. Utredningen uppfattar också att det finns en stor medvetenhet inom det civila samhället, och en pågående diskussion, kring de intressekonflikter som eventuellt kan uppstå mellan olika roller.

3.1.5. Finansieringen av det civila samhällets verksamhet

Olika finansieringskällor

Det finns många olika källor till finansiering för det civila samhällets organisationer. Medlemsavgifter, offentliga bidrag, sponsring, rörelseintäkter och insamlade medel är några exempel. Det finns föreningar som helt och hållet lever på medlemsavgifter och deltagaravgifter och det finns organisationer som är helt finansierade av rörelseintäkter från försäljning av varor eller tjänster. Andra har ett stort grundkapital vars avkastning finansierar den egna verksamheten eller delas ut som bidrag till andra. Det finns också organisationer som står och faller med bidrag från det offentliga, antingen statsbidrag eller kommunala bidrag. Projektbidrag från EU:s strukturfonder, Allmänna arvsfonden, statliga myndigheter eller andra kan vara viktiga finansieringskällor särskilt

för utvecklingsarbete. Så kallade hävdvunna rörelseintäkter såsom lotterier, basarer och second handförsäljning är fortsatt viktiga inslag för många organisationer.

Det är svårt, för att inte säga omöjligt, att få en fullständig bild av hur finansieringen av hela det svenska civilsamhället ser ut. I SCB:s satelliträkenskaper för det civila samhället (SCB, 2015, Det civila samhället 2013 – satelliträkenskaper och undersökningar), som i huvudsak baseras på uppgifter från 2013, ingår bara ekonomiskt aktiva organisationer, dvs. cirka 92 500 av de totalt cirka 232 000 organisationer som enligt rapporten tillhör det civila samhället och har organisationsnummer. Därutöver tillkommer alla de föreningar och icke formaliserade sammanslutningar som saknar organisationsnummer.

Offentlig sektors finansiering av det civila samhället

Enligt ovan nämnda rapport (SCB 2015) uppgick de totala bidragen och transfereringarna från offentlig sektor till ideella föreningar och övriga organisationer till cirka 41 miljarder kronor 2013. De utgjorde därmed den största intäktskällan för organisationerna. Näst största intäktskälla var försäljning, cirka 34 miljarder kronor och därefter medlemsavgifter, som uppgick till cirka 24 miljarder kronor. Arbetslöshetsersättningen och aktivitetsstödet utgjorde 2013 44 procent av de utbetalda statliga bidragen och transfereringarna, som totalt uppgick till 33 miljarder kronor. Stödet till folkbildningen utgjorde elva procent (cirka 3,5 miljoner kronor) och stöd till biståndsverksamhet svarade för nio procent (2,9 miljoner kronor).

År 2013 köpte landstingen verksamhet från ideella föreningar och stiftelser för knappt en miljard kronor, vilket innebar en ökning från föregående år. Drygt hälften av beloppet avsåg specialiserad somatisk vård. Bidrag och transfereringar från landsting till ideella föreningar och stiftelser var 1,8 miljarder kronor där den största enskilda posten avsåg kulturbidrag.

Kommunerna köpte verksamhet från ideella föreningar och stiftelser för cirka 13,5 miljarder kronor 2013, vilket är en minskning med cirka 1,2 miljarder kronor från föregående år. Sådan verksamhet har främst social inriktning. Förskoleverksamhet och skolbarnomsorg utgjorde den största delen. Kommunernas bidrag och

transfereringar till ideella föreningar och stiftelser uppgick till cirka 4,2 miljarder kronor. Den enskilt största posten avsåg bidrag till fritidsverksamhet (SCB 2015).

Andra former av ekonomiskt stöd från det offentliga

Det finns även annat stöd än ekonomiska bidrag till civilsamhället från stat, kommuner och landsting. Den största delen av det indirekta stöd som den offentliga sektorn tillhandahåller är troligen de skattelättnader som många av organisationerna inom det civila samhället får. Att få tillgång till lokaler och anläggningar till subventionerade priser utgör också en betydande del av finansieringen, särskilt inom idrott och kultur.

3.1.6. Riks- och paraplyorganisationer

Många föreningar ingår i folkrörelseliknande strukturer, där lokalföreningar samlas i distrikt eller regioner, som i sin tur formar ett riksförbund. Medlemmarna i lokalföreningarna väljer ombud till distriktsårsmöten, som i sin tur väljer ombud till den nationella nivåns beslutande organ. På senare år har många organisationer på grund av t.ex. förändrade kommunikationsmöjligheter och ändrade demografiska förutsättningar genomfört organisationsförändringar särskilt vad gäller den regionala nivån. Strukturen med lokalföreningar (eller motsvarande) och riksförbund finns dock generellt sett kvar. Riksförbunden har olika uppgifter, där det ofta ingår att företräda hela organisationen på nationell nivå, samverka internationellt och vara mottagare av statsbidrag. Ofta ger man också ett omfattande stöd till de lokala enheterna, t.ex. administrativt, i arbetsgivarfrågor och i frågor som rör extern kommunikation. Vissa organisationer arbetar tätt ihop nationellt och lokalt, med gemensamma beslut om såväl verksamhetsprioriteringar som grafisk profil, administrativa rutiner och liknande. Andra är mer löst sammansatta av i hög grad självständiga lokala enheter som samverkar på nationell nivå kring några få frågor.

Det finns också federativa strukturer, såsom Riksidrottsförbundet som i sin tur samlar de olika idrottsförbunden på riksnivå. En viktig uppgift för Riksidrottsförbundet är att fördela det statliga

stödet till idrotten, men man har också valt att driva mycket gemensamt utvecklingsarbete på denna nivå.

Nationellt finns det också en rad paraply- och branschorganisationer som samlar organisationer med särskild inriktning eller organisationer som vill samverka kring någon eller några frågor. Det är inte ovanligt att organisationer är med i flera olika paraplyer och samarbetsorganisationer. Nedan nämns några av dem som utredningen har haft kontakt med.

LSU – Sveriges Ungdomsorganisationer samlar ungdomsorganisationer, framför allt sådana som får statsbidrag från Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF). LSU driver gemensamt påverkansarbete för medlemmarna och anordnar utbildningar och annan kompetensutveckling.

Svenskt Friluftsliv samlar friluftsorganisationer och driver påverkansarbete framför allt vad gäller förutsättningar för medlemmarna att bedriva sin verksamhet, såsom värnandet av allemansrätten. Sedan 2012 fördelar Svenskt Friluftsliv statsbidrag till friluftsorganisationerna.

Forum – Idéburna organisationer med social inriktning arbetar med påverkansarbete för sina medlemmars räkning men driver också en rad stödverksamheter, t.ex. Volontärbyrån och Techsoup, som är tillgängliga även för organisationer som inte är medlemmar.

Famna är intresseorganisation för idéburen vård och omsorg, och för idéburna skolverksamheter finns Idéburna skolors riksförbund.

Sveriges föreningar samlar lokala paraplyorganisationer. De ger stöd till sina medlemmar och har en röstbärande roll nationellt i frågor som berör lokalt föreningsliv.

Frivilligorganisationernas insamlingsråd (FRII) är en branschorganisation för insamlingsorganisationer, vars uppdrag är att bidra till ett tryggt givande och ett högt förtroende för organisationerna.

Ideell arena är ett partnerskap för att utveckla det strategiska ledarskapet i civilsamhället, bl.a. genom kunskapsutveckling och utbildningar.

I Ideell kulturallians samlas det ideella kulturlivet för att främja och utveckla ideella kulturorganisationers samhällsroll genom politiskt inflytande i samspel med varandra och kulturlivet. Medlemmarna är andra riksorganisationer.

Civos – Civilsamhällets organisationer i samverkan grundades 2009 av en rad riksförbund och paraplyorganisationer med uppgift att främja ett gemensamt och aktivt agerande gentemot regering och myndigheter, kommuner och landsting samt näringslivets organisationer i frågor av gemensamt intresse för hela sektorn.

Studieförbunden samverkar inom ramen för bransch- och intresseorganisationen Studieförbunden (tidigare Folkbildningsförbundet), och de rörelsedrivna folkhögskolorna samverkar inom Rörelsedrivna folkhögskolors intresseorganisation (RIO). Tillsammans med SKL utgör de medlemmarna i Folkbildningsrådet, som har till uppdrag att, i myndighets ställe, förmedla statsbidrag till folkbildningen.

SIOS (Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige) består av frivilliga sammanslutningar av erkända och icke erkända minoriteter som i samarbete med andra vill verka för ett mångkulturellt samhälle med uppgift att driva språk-, kultur-, utbildnings- och andra minoritetspolitiska frågor som är gemensamma för medlemmarna.

Riksorganisationen Hela Sverige ska leva företräder cirka 5 000 lokala utvecklingsgrupper som finns runt om i landet. De kan ha olika namn, som byalag, samhällsförening eller intresseförening.

Funktionshinderrörelsen har två paraplyorganisationer eller federativa strukturer, Handikappförbunden och Lika Unika.

Forum Syd samlar runt 160 svenska organisationer som arbetar med bistånd. Forum Syd vidareförmedlar bidrag från Sida till svenska organisationer som samarbetar med lokala organisationer i totalt 70 länder. Organisationen bedriver även opinionsarbete.

Frivilliga försvarsorganisationernas samarbetskommitté (FOS) samordnar de frivilliga försvarsorganisationer som stödjer samhället vid olyckor och kriser och som finns angivna i förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet.

Föreningen SKOOPI är en nationell intresse- och nätverksorganisation som arbetar med stöd och utbildning till arbetsintegrerande sociala företag. SKOOPI arbetar även med opinionsbildning för att påverka förutsättningarna för att starta och driva arbetsintegrerande sociala företag.

Sveriges kristna råd samlar kristna samfund. Sveriges muslimska råd samlar vissa av de muslimska rikstäckande organisationerna.

Många organisationer är medlemmar i någon av de arbetsgivarorganisationer som samlar civilsamhällets organisationer, nämligen KFO, Idea, Arbetsgivaralliansen, Svenska kyrkans arbetsgivarorganisation och Svensk Scenkonst.

3.1.7. Det civila samhällets särart

Bakgrund

Enligt direktiven är en utgångspunkt för utredningens arbete att frihetsgraden hos det civila samhällets organisationer ska öka och deras särart bevaras. Utredaren ska identifiera sådana regelverk och tillämpningar som utgör hinder eller begränsningar för verksamhet inom det civila samhället samt analysera och bedöma hur organisationernas särart beaktas i regelverk och lagstiftning.

Företrädare för det civila samhällets organisationer har till utredningen framfört olika hinder för verksamheten och flera handlar om organisationernas kontakter med det offentliga (statliga myndigheter, kommuner och landsting). Utredningen återkommer i kapitel 5 till de regelverk som har identifierats som hinder för civilsamhällets organisationer. I kapitel 6 redovisas sådana hinder eller begräsningar som kan hänföras till upphandlingsområdet.

Olika associationsformer räknas in i det civila samhällets organisationer (jämför 3.1.1). Det civila samhällets organisationer är således inte ett avgränsat juridiskt begrepp och dess särart kan därför inte analyseras juridiskt utifrån associationsform. För att lösa ett juridiskt problem kopplat till det civila samhällets organisationer behöver man veta om man ska använda exempelvis stiftelse-, bolags- eller föreningsregler. Därefter handlar det om att bedöma vilka regler inom regelkomplexen som är tillämpliga. För att analysera organisationernas särart ser utredningen dock inte ett behov av att avgränsa frågan associationsrättsligt. Det rör sig i detta sammanhang inte om att knyta rättsliga konsekvenser till det civila samhällets organisationer. Syftet är snarare att fästa uppmärksamhet på regelkonsekvenser som särskilt påverkar organisationerna och i vilken mån det finns skäl att väga in särart för att stärka det civila samhället. Samtidigt är det nödvändigt att ta sin utgångspunkt i vad det är som kännetecknar de olika associationsformerna. Utredningen återkommer därför till detta i avsnittet nedan.

Begreppen särart och mervärde

Begreppet särart behandlas i rapporten Särart och mervärde i den ideella sektorn – En studie av ledares syn på de idéburna organisationernas betydelse av Pernilla Hultén och Filip Wijkström vid Handelshögskolan i Stockholm (Socialstyrelsen, 2006). I rapporten särskiljs de båda begreppen särart och mervärde. Enligt författarna beskriver särart hur organisationerna skiljer sig från andra verksamhetsformer medan begreppet mervärde beskriver vad organisationen tillför utöver det som andra kan tillföra. Vidare anges att det alltid är särarten som är utgångspunkten för de idéburna organisationernas mervärde. Författarna menar att om organisationerna inte skiljer sig från sina privata eller offentliga motsvarigheter, så innebär det att det påtalade mervärdet kan levereras inom vilken sektor som helst.

Något om vad som kännetecknar aktörerna i det civila samhället

Då man talar om organisationernas särart finns det som sagt anledning att titta närmare på vad som kännetecknar några av det civila samhällets organisationer. Utredningen inskränker i detta fall framställningen till några av de vanligaste associationsformerna bland organisationerna.

När det gäller stiftelser å ena sidan och bolag och föreningar å andra sidan, så saknar stiftelser medlemmar eller delägare, medan bolag och föreningar är personsammanslutningar. Vid gränsdragning mellan bolag och föreningar brukar man undersöka om samverkansavtalet innebär att antalet medlemmar eller delägare kan växla utan att stadgarna, avtalet eller bolagsordningen behöver justeras. Om det finns ett sådant utrymme brukar det vara fråga om en förening. Metoden är dock inte heltäckande. Både ekonomiska föreningar och ideella föreningar kan vara av det slag att de hålls mer eller mindre slutna för nya medlemmar. Bland föreningar skiljer man mellan ekonomiska och ideella föreningar. Den ekonomiska föreningen kännetecknas i princip av att den bedriver ekonomisk verksamhet som har till ändamål att främja medlemmarnas ekonomsiska intressen. Ska denna kunna registreras enligt lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar måste den – i regel – också vara kooperativ, med vilket avses att medlemmarna deltar i före-

ningens verksamhet som exempelvis konsumenter. En ideell förening är en associationsform som antingen har en ideell målsättning, vare sig den bedriver eller inte bedriver ekonomisk verksamhet, eller har till syfte att främja sina medlemmars ekonomiska intressen men inte genom ekonomisk verksamhet.

Eftersom den ideella föreningsformen är den vanligaste bland det civila samhällets organisationer finns det anledning för utredningen att beskriva dess utmärkande drag närmare.

Föreningar kan delas in i tre kategorier (Hemström C, 2011,

Organisationernas rättsliga ställning: Om ekonomiska och ideella föreningar s. 20 f.). För det första föreningar som genom ickeekonomisk verksamhet främjar ideella syften. Bland dessa återfinns exempelvis sällskapsföreningar, idrottsföreningar och religiösa samfund. Sådana föreningar brukar benämnas rent ideella föreningar. För det andra föreningar som genom ekonomisk verksamhet främjar ideella syften. I denna grupp ingår sådana ideella föreningar som bedriver rörelse men som gör det i syfte att främja rent ideella intressen. Som exempel kan nämnas hemslöjdsföreningar med en klart ideell inriktning. Även denna kategori hänförs ofta till gruppen rent ideella föreningar. För det tredje föreningar som genom icke-ekonomisk verksamhet främjar sina medlemmars ekonomiska intressen. Fackföreningar, hyresgästföreningar och branschsammanslutningar utgör exempel på dessa. Det kan också förekomma att föreningar både syftar till att främja sina medlemmars ekonomiska intressen och har ideella ändamål. Föreningar kan vidare ha dubbla verksamheter, både ekonomisk och icke-ekonomisk. Om en ideell förening som genom ekonomisk verksamhet främjar ideella intressen övergår till att främja medlemmarnas ekonomiska intressen blir den en ekonomisk förening.

I Folkrörelseutredningens betänkande Ju mer vi är tillsammans (SOU 1987:33) gavs en bild av vad som är kännetecknade för en folkrörelse. Som framgått inledningsvis i detta kapitel är folkrörelse ett i förhållande till ideell förening bredare begrepp och samtidigt snävare än begreppet det civila samhället. Begreppet inryms rimligen i det som numera kan betecknas som det civila samhällets organisationer och dess kännetecken är därför en god utgångspunkt för att bedöma vad som utgör det civila samhällets organisationers särart.

En folkrörelse

  • ska ha en ideologi, dvs. en logiskt utvecklad idé,
  • måste bilda opinion, dvs. opponera sig och motsätta sig det de tycker är fel i samhället och kräva den förändring som de tror på,
  • måste ha en viss numerär, dvs. bestå av en stor mängd medlemmar för att få ett inflytande på samhällsutvecklingen,
  • måste ha en geografisk spridning, dvs. en organisation med lokalföreningar runt om i landet,
  • ska vara öppen för alla och ingen ska förhindras medlemskap i verksamheten förutsatt att man vill omfatta ideologin,
  • ska arbeta demokratisk, dvs. att varje medlem ska ha samma möjlighet att väcka förslag och påverka beslut,
  • ska stå i en oberoende ställning till stat och kommun,
  • ska innebära gemenskap vilket förutsätter att de som kommer samman har något gemensamt som binder dem samman, och
  • ska ha en kontinuitet i tiden vilket innebär att tillfälliga aktionsgrupper i den meningen inte är folkrörelser.

I ett senare betänkande Mål och resultat (SOU 1988:39) sammanfattade utredaren folkrörelsernas betydelse i fyra centrala funktioner, nämligen den ideologiska, den opinionsbildande, den demokratiska och den sociala funktionen.

Några röster om vad som utgör det civila samhällets särart

Med ovan tecknad bild av vad som karaktäriserar olika sammanslutningar, och då främst föreningar, övergår utredningen i det följande till frågan om vad som skiljer det civila samhällets organisationer och främst ideella föreningar från andra verksamhetsformer. Utredningen kommer även in på dess mervärde med vilket alltså avses vad civila samhällets organisationer tillför utöver det som andra kan tillföra.

I överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Sveriges Kommuner och Landsting (IJ2008/2110/UF) skrev de idéburna organisationerna att ”Det

som vi har gemensamt och som utgör kärnan är att vi frivilligt valt att gå samman kring idé och värdegrund och att allmännytta eller medlemsnytta är vår främsta drivkraft. Eventuella överskott går tillbaka till verksamheten och kommer på det sättet samhället till godo. Det är det valet som gör att vi kan kalla oss idéburna.” (skr. 2008/09:207 s. 28 f.).

I tidigare refererad rapport av Hultén och Wijkström sammanfattas ett antal organisationsledares syn på vilket sätt de idéburna organisationerna skiljer sig från organisationer i andra sektorer. Bland annat menade organisationsledarna att de idéburna organisationerna använde speciella arbetsmetoder, var organiserade annorlunda än privata och offentliga verksamheter och att de hade tillgång till andra typer av resurser såsom frivillig arbetskraft eller särskild kunskap. Organisationsledarna menade också att de idéburna organisationerna särskilde sig genom att de byggde på en grundläggande ideologi eller vision och att det var denna, snarare än exempelvis vinstintresset eller politiska direktiv, som utgjorde verksamhetens centrala mål.

I olika sammanhang förekommer också hänvisningar till idrottens särart. Frågan är då i vilken utsträckning idrotten på grund av dess sociala och kulturella betydelse helt eller delvis bör behandlas särskilt fördelaktigt. Utredningen behandlar särskilt idrottens rättsliga särart i avsnitt 5.2.1 med utgångspunkt från EU-rätten.

Allmännyttiga ideella föreningars särart i svensk lagstiftning

I svensk lagstiftning beaktas allmännyttiga ideella föreningars särart i skatterättsligt avseende. För allmännyttiga ideella föreningar finns i 7 kap. inkomstskattelagen (1999:1229) särskilda regler som begränsar skattskyldigheten. För att en ideell förening ska vara allmännyttig krävs att den uppfyller följande fyra krav: ändamålskravet, verksamhetskravet, fullföljdskravet och öppenhetskravet. Kraven utvecklas i förarbetena enligt vad som framgår nedan.

Den ideella föreningen ska ha ett eller flera allmännyttiga ändamål. Med allmännyttigt ändamål menas ett ändamål som främjar idrott, kultur, miljövård, omsorg om barn och ungdom, politisk verksamhet, religiös verksamhet, sjukvård, social hjälpverksamhet, Sveriges försvar och krisberedskap i samverkan med myndighet,

utbildning, vetenskaplig forskning eller annan likvärdig verksamhet. Ändamålet får dock inte vara begränsat till vissa familjers, medlemmars eller andra bestämda personers ekonomiska intressen. Detta innebär att föreningen, även om den har som ändamål att främja t.ex. utbildning eller vetenskaplig forskning, inte är allmännyttig om den genom dessa ändamål ska tillgodose bestämda personers ekonomiska intressen.

Det räcker inte att det ändamål som anges i stadgarna är allmännyttigt, föreningen måste också i sin verksamhet, uteslutande eller så gott som uteslutande, främja ett allmännyttigt ändamål. Med uteslutande, eller så gott som uteslutande, avses 90–95 procent. Det är de resurser som föreningen lägger ner i sin verksamhet som ska mätas i verksamhetskravet. Dessa måste alltså till 90–95 procent användas i en verksamhet som främjar ett allmännyttigt ändamål. Kraven har kommit till för att det inte ska stå en sak i stadgarna medan organisationen arbetar med något annat.

Fullföljdskravet är ett aktivitetskrav som innebär att föreningen under beskattningsåret i skälig omfattning måste använda sina intäkter för ett allmännyttigt ändamål. Med skälig omfattning avses cirka 80 procent.

Öppenhetskravet innebär att den ideella föreningen inte får vägra någon inträde, eller utesluta någon, som delar föreningens målsättning och följer dess stadgar. Beroende på vilket syfte och omfattning en förenings verksamhet har, kan dock vissa krav för medlemskap vara motiverade.

I regeringens prop. 1976/77:135 behandlades de allmänna principerna för beskattning av ideella föreningar och frågan om allmännyttig verksamhet skulle stödjas genom lindring av beskattningen. Departementschefen uttalade sig bl.a. om vad som kunde motivera att ideella föreningar skattemässigt behandlades förmånligare än andra juridiska personer. För det första framhöll han att föreningarnas inkomster regelmässigt används för att främja allmännyttiga ändamål. Detta innebär egentligen att skatteuttag inte träffar föreningen som sådan utan den av föreningen bedrivna verksamheten. Vidare anförde han att ideella föreningar kännetecknas av att enskilda personer samverkar för att främja sådana ändamål som i regel utan vidare brukar anses allmännyttiga. Denna på det enskilda initiativet grundade form av samverkan hade enligt honom ett mycket

betydande värde för samhällslivet, vilket utvecklades enligt följande (prop. 1976/77:135 s. 71).

Jag vill här särskilt betona att värdet inte bara ligger i att de ideella föreningarna förbättrar livsvillkoren för stora persongrupper och därigenom utgör ett värdefullt komplement till det allmännas insatser. Ett minst lika stort värde har enligt min mening själva föreningsarbetet, dvs. det förhållandet att enskilda personer frivilligt och ofta utan ersättning samverkar för att lösa olika ideella uppgifter. Lagstiftningen måste därför utformas så att goda förutsättningar skapas för föreningsverksamhet av detta slag.

Enligt 15 § lotterilagen (1994:1000) får tillstånd att anordna ett egentligt lotteri lämnas till en svensk juridisk person som är en ideell förening och som enligt sina stadgar har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet, bedriver verksamhet som huvudsakligen tillgodoser sådant ändamål, inte vägrar någon inträde som medlem, om det inte finns särskilda skäl för detta med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller syfte eller av någon annan orsak, och för sin verksamhet behöver lotteriinkomster. Tillstånd får lämnas också till en annan juridisk person än en ideell förening eller en juridisk person som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål utom landet, om det finns särskilda skäl för det. I prop. 1981/82:170 anfördes att en närmare precisering av begreppet allmännyttigt ändamål inte ansågs möjlig, men det tillades samtidigt att begreppet brukar inrymma ändamål som enligt en utbredd uppfattning är värda att stödja. Jämför den nya lydelsen av inkomstskattelagen (se ovan) i vilken det allmännyttiga ändamålet har preciserats. I nämnd proposition angavs skälen till varför tillstånd till lotteri i princip endast ska kunna lämnas till ideella föreningar. Departementschefen ansåg det vara av största betydelse att ideella föreningar och liknande organisationer fick stimulansen att finansiera sin verksamhet genom exempelvis lotterier. Samhällets begränsade resurser att lämna ekonomiskt stöd till ideella verksamheter beaktades därvid också.

Några slutsatser kring vad som är organisationernas särart

Med utgångspunkt från ovan nämnd rapport av Hultén och Wijkström om på vilka sätt det civila samhällets organisationer och de idéburna organisationernas skiljer sig från organisationer i andra sektorer (privat och offentlig) och med refererade rättskällor samt förarbeten som bas sammanfattar utredningen några av de faktorer som bidrar till att särskilja det civila samhällets organisationer från andra verksamhetsformer. Utredningen avser närmast privaträttslig vinstdriven verksamhet och offentligrättslig verksamhet. Slutsatserna är med nödvändighet generella och avser i flera fall främst allmännyttiga ideella föreningar.

Värdegrund som drivkraft – ideellt och allmännyttigt syfte

Olika former av värdegrunder och organisationernas grundläggande idéer måste ses som centrala element och särdrag i beskrivningen av ideella organisationer. Idéerna är olika beroende på typen av ideell organisation, men gemensamt är att det handlar om engagemang som drivkraft och någon annan idé än att skapa vinst åt medlemmarna. Verksamheten går ofta ut på kollektiv påverkan utifrån den värdegrund organisationen har. Det finns också en drivkraft att långsiktigt fullfölja sina visioner och detta är överordnat vad som är ekonomiskt fördelaktigt.

Det civila samhällets aktörer agerar alltså utifrån ett huvudsakligen ideellt syfte, vilket innebär att de inte delar ut vinst till medlemmar, ägare eller annan person, utan återinvesterar eventuell vinst i verksamheten. Sammanslutningarnas och aktörernas huvudsakliga syfte är allmännytta eller medlemsnytta, ofta både och.

Att det övergripande syftet inte är att skapa vinst utesluter dock inte att ekonomisk verksamhet kan bedrivas som ett sätt att skapa resurser för att främja ändamålet. Förenklat kan sägas att vinst inom det civila samhället kan utgöra ett medel, men inte ett mål.

Den demokratiska uppbyggnaden – ett organisatoriskt särdrag

Ideella föreningar styrs i regel av medlemmarna som aktivt fastställer mål och riktlinjer samt fattar beslut. I en förening har nämligen medlemmarna i princip det avgörande ordet. De måste följa lagregler och rättsprinciper och gällande stadgar, men stadgarna kan under vissa omständigheter ändras. Medlemmarna har rätt att delta i förvaltningen av föreningens angelägenheter och vid en föreningsstämma har varje medlem i regel rätt att närvara, yttra sig och delta i omröstning. Allas röster väger lika. Enligt likabehandlingsprincipen ska alla medlemmar behandlas lika i alla avseenden, om inte stadgarna innehåller andra regler eller annat beslutas av samtliga berörda medlemmar i enighet. De regler som sålunda gäller för ideella föreningar enligt rättspraxis och allmänna rättsgrundsatser kan i korthet uttryckas så att den ideella föreningen typiskt sett är en demokratisk organisationsform.

Till det organisatoriska särdraget hos föreningar hör också att organisationerna inte har några ägare i traditionell bemärkelse. Både ekonomiska och ideella föreningar är uppbyggda på medlemskap. Skulle det inte finnas några medlemmar så skulle det inte heller finnas en förening.

Självständighet och oberoende

Ideella föreningar är fristående organisationer som styrs av medlemmarna. Medlemmen har som nämnts i hög grad möjlighet att påverka organisationens verksamhet och aktiviteter men även samhället. Denna grundläggande beståndsdel hänger samman med värdegrunden (att kunna påverka för det man tror på), frivilligheten (det är för att påverka som man lägger tid och resurser på frivilligt deltagande) och engagemanget (möjligheten och viljan att påverka föder engagemang) som med demokratiska strukturer och processer (demokratisk uppbyggnad och demokratiska beslutsprocesser som skapar förutsättningarna för att påverka i högre utsträckning).

Resurser i form av frivilliga insatser och frivillighet

Till de resurser som särskiljer ideella organisationer från andra typer av organisationer hör de frivilliga arbetsinsatserna och frivilligheten att delta.

Det civila samhällets organisationer är ofta inte ”professionella” i meningen att det är verksamhet som kan betecknas som yrkesmässig. Medlemmar i det civila samhällets organisationer kan däremot t.ex. bidra till kunskapsspridning och folkbildning i samhället.

Det frivilliga består dels i att det är frivilligt att gå med i en ideell organisation, dels i att arbetet sker utan sådana förpliktelser som regleras genom anställning, däribland att det är oavlönat.

Frivilligheten utgör ett grundvillkor för organisationerna. Även i de fall det finns anställd arbetskraft så är det de gemensamma insatserna som för arbetet framåt, även om det sker på olika villkor.

Öppenhet

Vem som helst kan gå med i en allmännyttig ideell förening. Till skillnad från andra privaträttsliga organisationer, exempelvis ett bolag, så kan i regel inte de allmännyttiga ideella föreningarna välja sina medelemmar.

I förarbetena till inkomstskattelagen (1999:1229) (prop. 2013/14:1) nämns vad som i det sammanhanget krävs för att öppenhetskravet ska vara uppfyllt. Utöver att föreningen inte får vägra någon inträde så innebär det även att föreningen inte kan utesluta någon som delar föreningens målsättning och följer dess stadgar. Utifrån föreningens syfte och omfattning kan dock vissa krav vara motiverade för att medges inträde i en förening.

3.2. Engagemanget i det civila samhället

Befolkningens engagemang i det civila samhället kan redovisas på olika sätt. I detta avsnitt redogör utredningen för några sätt att mäta engagemanget, t.ex. genom medlemskap och aktivitet i föreningslivet respektive ideella och frivilliga insatser.

3.2.1. Medborgarnas deltagande i det civila samhället

Av SCB:s undersökning Organisationernas ekonomi11 framgår att det totala antalet medlemskap i Sverige var knappt 21 miljoner under 2012. Summan är större än Sveriges befolkning eftersom en och samma person kan vara medlem i flera föreningar (SCB, 2014,

Det civila samhället 2011−2012 – verksamhetsindelad statistik med fokus på ekonomiska förhållanden). Motsvarande uppgifter finns inte med i 2015 års version av SCB:s statistik för det civila samhället (SCB, 2015, Det civila samhället 2013 – satelliträkenskaper och undersökningar).

SCB genomför också Undersökningarna av levnadsförhållanden (ULF/SILC), där frågor ställs till intervjupersoner om de är medlemmar i parti, fackförbund/företagsorganisation eller annan förening12. Enligt ULF/SILC år 2012−2013 var cirka 6,3 miljoner personer (16 år och äldre), medlemmar i en eller flera föreningar. De flesta (cirka 3,6 miljoner personer) var medlemmar i en fackförening eller företagsorganisation. Andra föreningstyper där många var medlemmar var boendeföreningar (2,4 miljoner medlemmar) och idrotts- eller friluftsföreningar (2,3 miljoner medlemmar). Medlemskap innebär dock inte automatiskt att en person är aktiv i föreningen. Av ULF/SILC framgår att 40 procent av de som var medlemmar i minst en förening var aktiva. Män var aktiva i något högre grad än kvinnor (43 procent av männen, mot 36 procent av kvinnorna).

3.2.2. Ersta Sköndal högskolas befolkningsstudier

Forskare vid Ersta Sköndal högskola har under 1992−2014 vid flera undersökningstillfällen genomfört s.k. befolkningsstudier om medborgarnas ideella/frivilliga och informella insatser. Den senaste studien genomfördes 2014 och redovisas i rapporten Folk i rörelse –

11 Undersökningen Organisationernas ekonomi avser att täcka icke-marknadsproducenter utan vinstkrav. För en beskrivning av undersökningen hänvisar utredningen till SCB (2015). 12 Med annan förening avses i ULF/SILC medlemskap och deltagande i boendeförening; idrotts- eller friluftsförening; kultur-, musik-, dans- eller teaterförening; samt pensionärsförening (för personer 65 år eller äldre), se SCB (2015).

medborgerligt engagemang 1992−2014 (i detta avsnitt kallad Befolkningsstudien 2014).13

Av Befolkningsstudien 2014 framgår att 53 procent av den vuxna befolkningen hade arbetat frivilligt vid något tillfälle under 2014 (57 procent för män och 50 procent för kvinnor). Enligt rapporten är omfattningen av det frivilliga arbetet i Sverige ”exceptionellt stabilt” under den dryga tjugoårsperiod som befolkningsstudier har genomförts. Enligt befolkningsstudien finns det inte något empiriskt stöd för uppfattningen att det ideella arbetet skulle minska i omfattning över tid. Som förklaringar till det höga engagemanget framför forskarna att det dels handlar om den infrastruktur som civilsamhällets organisationer utgör, dels om de värderingar som folkrörelsetraditionen för med sig. En förklaring till skillnaden mellan könen är att idrottsorganisationerna är den enskilt största organisationskategorin och att män är överrepresenterade i dessa organisationer (von Essen m.fl., 2015, Folk i rörelse – medborgerligt engagemang 1992−2014 s. 17 ff.).

Det ideella arbetet omfattar många olika insatser. Av Befolkningsstudien 2014 framgår att 72 procent av de som arbetar ideellt gör insatser som kan betecknas som administration. Drygt 40 procent har förtroendeuppdrag i styrelse och ungefär en tredjedel (34 procent) ägnar sig åt ledarskap i någon form. Även insatser som information och direkta hjälpinsatser är vanligt förekommande (von Essen m.fl. 2015, s. 22 f.).

Befolkningsstudien 2014 belyser också s.k. informella stöd- och hjälpinsatser, dvs. sådana som sker vid sidan av de insatser som görs i frivilliga organisationer. Den typen av medborgarengagemang handlar om insatser utanför det egna hemmet, för släktingar eller vänner, för grannar eller arbetskamrater och kan exemplifieras av städning, matinköp eller trädgårdsarbete. Under 2014 var det 41 procent av befolkningen i åldern 16−74 år som regelbundet hade gjort informella insatser för någon person som de inte bodde med. Det genomsnittliga antalet timmar per månad var 14 timmar (von Essen m.fl. 2015, s. 63 ff.).

13 Studien baseras på ett obundet slumpmässigt urval ur hela befolkningen i åldern 16−84 år. Nettourvalet omfattade 2 238 personer och svarsfrekvensen var 56 procent (1 258 personer). I övrigt hänvisas till rapporten för uppgifter om undersökningens metod och genomförande samt för resultaten i sin helhet.

Forskarna konstaterar utifrån studien att de ideella insatserna karaktäriseras såväl av en anmärkningsvärd stabilitet över tid, som av samtidiga förändringar. Den totala omfattningen på engagemanget är stabilt oavsett samhällsförändringar, samtidigt som det sker förändringar i engagemanget. Forskarna ser emellertid inte under de senaste tio åren något stöd för att det skulle vara en svagare koppling mellan att göra insatser och samtidigt vara medlem i den organisation där man är aktiv. Istället noterar forskarna att ”en konstant mycket stor och stabil andel av de aktiva medborgarna också [är] medlemmar” (s. 80). En förändring som forskarna däremot ser i materialet är att de direkt socialt inriktade insatserna har ökat under undersökningsperioden (von Essen m.fl. 2015, s. 79 ff.).

3.3. Politiken för det civila samhället

I mars 2010 beslutade riksdagen om politiken för det civila samhället, som ersatte den tidigare folkrörelsepolitiken och dess mål. Genom politiken för det civila samhället ville regeringen lyfta fram det civila samhällets stora betydelse, utveckla och tydliggöra relationen mellan staten och det civila samhället och ta ett helhetsgrepp om generella frågor om det civila samhället och dess villkor. Med det civila samhället avsågs alltså ”en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen” (prop. 2009/10:55, bet. 2009/10:KrU7, rskr. 2009/10:195). Politiken syftar till att omfatta såväl de traditionella som de nyare formerna av engagemang.

Politiken för det civila samhället har enligt riksdagsbeslutet följande mål: Villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin ska förbättras. Detta ska ske i dialog med det civila samhällets organisationer genom att

  • utveckla det civila samhällets möjligheter att göra människor delaktiga utifrån engagemanget och viljan att påverka den egna livssituationen eller samhället i stort,
  • stärka förutsättningarna för det civila samhället att bidra till samhällsutvecklingen och välfärden både som röstbärare och opinionsbildare och med en mångfald verksamheter,
  • fördjupa och sprida kunskapen om det civila samhället.

Av propositionen framgår att civilsamhällets betydelse för demokratin är utgångspunkten för politiken. En närliggande del av politiken är det civila samhällets möjligheter att involvera och engagera människor. Det civila samhället erbjuder möjlighet för enskilda att genom engagemang i civilsamhället påverka den egna livssituationen eller samhället i stort. Politiken för det civila samhället handlar också om villkoren för civilsamhället att vara utförare.

3.3.1. Sex principer inom politiken för det civila samhället

I prop. 2009/10:55 fastslås också att politiken för det civila samhället ska följas upp utifrån sex principer: principerna om självständighet och oberoende, dialog, kvalitet, långsiktighet, öppenhet och insyn samt mångfald. Som skäl angavs bl.a. att civilsamhället verkar inom olika sakområden som sorterar under ett flertal departement och att en uppföljning utifrån principerna skulle möjliggöra en samlad bild av det civila samhällets villkor.

De sex principerna formulerades under regeringens dialog med idéburna organisationer inom det sociala området och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) under 2007−2008. Dialogen föregick den nationella överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och SKL som undertecknades 2008 (IJ2008/2110/UF). De sex principerna återkommer i såväl den nationella överenskommelsen på det sociala området som i efterföljande överenskommelse på integrationsområdet. De återkommer även i regeringens och svenska civilsamhällesorganisationers gemensamma åtaganden för stärkt dialog och samverkan inom utvecklingssamarbetet.

I prop. 2009/10:55 beskrivs innebörden av principerna. I detta avsnitt återger utredningen en översiktlig sammanfattning av principerna och för helheten hänvisas till propositionen. Principen om självständighet och oberoende handlar om organisationernas och deras medlemmas möjlighet att självständigt bedriva sin verksamhet utan obefogad kontroll eller inblandning av stat, kommun eller landsting. Det handlar t.ex. om att den statliga styrningen genom bidrag inte bör bli alltför omfattande men också om relationen mellan mer villkorslöst stöd och uppdragsersättningar. Angående

principen om dialog sägs bl.a. att dialog bör prägla förhållandet mellan regeringen och det civila samhället. Syftet med dialogen är att bredda och fördjupa beslutsunderlag och att bidra till ömsesidig förståelse och förtroende. Formerna för dialogen bör vara öppna, återkommande och präglas av ett inkluderande förhållnings- och arbetssätt.

Den tredje principen är den om kvalitet, som i sammanhanget produktion av välfärdstjänster uttrycker att verksamheten oavsett utförare ska upprätthålla kvalitet. Samtidigt erkänner principen att idéburen verksamhet av många ses som en kvalitet i sig, dvs. har ett egenvärde i att den bedrivs utifrån en viss värdegrund. Principen om långsiktighet tar sin utgångspunkt i varaktigheten i den nationella överenskommelsen på det sociala området men omfattar också att idéburna organisationer bör ges sådana förutsättningar som möjliggör planering med långsiktighet och hållbar utveckling som grund. Till denna del hör stabiliteten i bidragssystemen, fördelningen mellan olika bidragsformer och de generella villkoren för civila samhället.

Principen om öppenhet och insyn syftar till att möjliggöra ett förtroende mellan offentliga aktörer och det civila samhället. Genom det offentligas öppenhet och insyn möjliggörs civilsamhällets funktion som röstbärare och opinionsbildare, samtidigt som civilsamhällets verksamhet till del finansieras av skattemedel, vilket kräver öppenhet i redovisningen. Principen innebär dock inte en rätt till obefogad kontroll av det civila samhället från det offentligas sida. Den sjätte principen är den om mångfald som betonar att samhället välkomnar civilsamhället som utförare och att olikheten är att betrakta som en tillgång i sig. Regelverk, bidragssystem m.m. bör ge utrymme för såväl olika organisationsformer som många former av relationer mellan det offentliga och det civila samhället. Principen rymmer också att det civila samhället bör avspegla och omfatta människor från olika delar av befolkningen.

3.3.2. Nationella överenskommelser

Nära sammankopplade till politiken för det civila samhälle är de överenskommelser som regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området respektive integrationsområdet samt SKL träf-

fat. Den första överenskommelsen, den på det sociala området, föregick i tid prop. 2009/10:55En politik för det civila samhället. Regeringen har även tillsammans med organisationer verksamma inom utvecklingssamarbetet i juli 2015 kommit överens om gemensamma åtaganden för stärkt dialog och samverkan inom utvecklingssamarbetet.

Såväl överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och SKL (IJ2008/2110/UF) som överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom integrationsområdet och SKL (IJ/2009/2235/UF) föregicks av dialog mellan parterna. Överenskommelsedokumenten har efter dialogerna tagits fram av parterna i gemensamma skrivprocesser. De slutliga överenskommelserna är omfattande dokument som följer samma struktur med förord, utgångspunkter, en gemensam vision, sex gemensamma principer (samma som för politiken för det civila samhället), parternas åtgärdsplaner samt bilagor med t.ex. definitioner och deltagande organisationer. I båda fallen har regeringen därefter beslutat att bemyndiga ansvariga statsråd att teckna den framtagna överenskommelsen med de organisationer som omfattas av dialogen och SKL. I och med besluten bjöd regeringen in idéburna organisationer inom respektive område och SKL att ansluta sig till överenskommelsen.

De nationella överenskommelserna har en utgångspunkt i de hinder som civilsamhället upplevde vid tidpunkten för de dialoger som föregick överenskommelserna. Av överenskommelsen på det sociala området framgår t.ex. att de problem och hinder som civilsamhällets organisationer har fört fram under dialogen i sin tur har resulterat i de sex gemensamma principerna. Syftet med de sex gemensamma principerna är att bidra till långsiktighet och förutsägbarhet i relationerna mellan de olika aktörerna. Principerna är i sin tur vägledande för parternas åtaganden, som i sin tur kan följas av konkreta åtgärder i respektive parts åtgärdsplan.

I utredningens uppdrag att underlätta organisationernas verksamhet ingår att med utgångspunkt i överenskommelserna inom det sociala området respektive integrationsområdet föreslå åtgärder på nationell, regional och lokal nivå som underlättar organisationernas verksamheter. De åtgärder som utredningen föreslår återfinns i kapitel 5.

3.4. Forskning om det civila samhället

Historik

Forskningen om det svenska föreningslivet har en lång tradition. Folkrörelsernas framväxt samtidigt med demokratiseringen av Sverige har skildrats i en rad studier, både av t.ex. historiker som Torkel Jansson (Adertonhundratalets associationer: forskning och problem kring ett sprängfyllt tomrum eller sammanslutningsprinciper och föreningsformer mellan två samhällsformationer c:a 1800–1870, 1985) och Sven Lundkvist (Folkrörelserna i det svenska samhället 1850–1920, 1977) och av statsvetare som Pär-Erik Back (Sammanslutningarnas roll i politiken 1870–1910, 1967) och Michele Micheletti (Det civila samhället och staten, 1994). Forskarna har intresserat sig bl.a. för relationerna mellan organisationerna och staten och för utvecklingstendenser inom föreningslivet.

År 1995 gjorde Erik Amnå en sammanställning av forskningen om den ideella sektorn (Ds 1995:30Ideell verksamhet: förutsättningar, organisering och betydelse: handlingsprogram för forskning) och 2003 gav Vetenskapsrådet på uppdrag av regeringen ut en sammanställning av forskning om det civila samhället och folkrörelser (Vetenskapsrådet 2003/15, Svensk forskning om demokrati, offentlig förvaltning och folkrörelser). År 2010 gjorde statsvetaren Susanne Lundåsen på uppdrag av Sektor3 – tankesmedjan för det civila samhället, en sammanfattning av den forskning som bedrivits om föreningsliv, socialt kapital och inflytande under perioden 2000−2010 (Lundåsen S, 2010, Demokratiskola eller hälsoprojekt.

Forskning om föreningsliv, socialt kapital och inflytande).

I Vetenskapsrådets sammanställning (Vetenskapsrådet 2003/15) betonas hur fokus har skiftat i forskningen om det civila samhället från historieskrivning till att under 1990-talet alltmer handla om att förstå den samtida rollen för organisationerna. Samtidigt breddades det tidigare folkrörelseperspektivet till att handla om hela det civila samhället. Det framgår att civilsamhället är föremål för forskning av forskare från många olika vetenskapliga discipliner, såsom sociologi, religion, pedagogik, socialantropologi, historia, ekonomi och statsvetenskap. En mängd olika forskningsfrågor berörs, men enligt Folkrörelseutredningen (Rörelser i tiden, SOU 2007:66) kan man också urskilja fyra tydliga teman i 2000-talets forskning om civilsamhället, nämligen civilsamhället och demokratin, civil-

samhället och medborgarna, civilsamhällets roll i välfärdsstatens omvandling och civilsamhällets organisering och utveckling. Folkrörelseutredningen konstaterade också att det sedan 1980-talet inte funnits någon samlad statlig satsning på forskning om folkrörelseområdet, och att det på grund av områdets breda karaktär ofta kunde vara svårt för forskare att finna långsiktig finansiering för sina forskningsprojekt.

I början av 2000-talet togs olika initiativ för att stärka forskningen på området. Bland annat inrättade Riksbankens Jubileumsfond 2003 en områdesgrupp för forskning om civilsamhället. Syftet med gruppen var att analysera och problematisera forskning om civilsamhället, samt vid behov också initiera ny forskning. Fonden finansierade ett antal forskningsprojekt på postdoktoral nivå, och till projektet anslöt sig också tre ideella organisationer som bidrog ekonomiskt så att projektet kunde utvidgas ytterligare.

Vetenskapsrådets ramprogram för forskning om det civila samhället

I Folkrörelseutredningens uppdrag (dir. 2005:117) ingick att lämna förslag på hur forskningen om folkrörelserna skulle kunna utvecklas, och med utgångspunkt i behovet av långsiktiga satsningar föreslogs därför ett flervetenskapligt grundforskningsprogram för forskning om det civila samhället. Resultatet blev ett ramprogram för forskning om det civila samhället, finansierat av Vetenskapsrådet. Programmet pågår 2011−2018. Forskare kan söka bidrag för forskningsuppgifter om civilsamhällets utveckling i Sverige och internationellt.

I beskrivningen av programmet på Vetenskapsrådets webbplats framgår att satsningen syftar till att stärka forskningsmiljöer i Sverige med inriktning mot civilsamhället och att projekt som beviljas kommer att ingå i ett större forskningsprogram som koordineras av Vetenskapsrådet. Forskningen kan avse olika aspekter av civilsamhället; såsom historisk utveckling, betydelse i samhällsutvecklingen, organisering och kontroll samt individers eller gruppers motiv för att organisera sig. Satsningen på det civila samhället grundas på ett regeringsuppdrag och omfattar i sin helhet 15 miljoner kronor per år till mångvetenskaplig forskning för grundläggande kunskap om det civila samhället och där 2014 års utlysning omfattade cirka 11 miljoner kronor per år i högst fem år till nya projekt.

MUCF:s bidrag till studier om det civila samhället

Sedan 2014 har Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) i uppdrag att fördela bidrag för studier om det civila samhället. Detta är ett komplement till Vetenskapsrådets ramprogram, och uppdraget syftar till att öka kunskapen om det civila samhällets utveckling, organisering och samspel med samhället i övrigt. Inom ramen för arbetet har myndigheten inrättat en extern referensgrupp och en vetenskaplig beredningsgrupp. Referensgruppen bistår myndigheten med att identifiera inom vilka områden det finns behov av studier och som MUCF ska fördela medel till. MUCF anordnar regelbundet kunskapsseminarier för att presentera aktuell forskning som rör det civila samhället och redovisa de studier om civila samhället som erhållit medel från MUCF. År 2016 disponerar MUCF disponera 4 058 000 kronor för uppdraget.

CivSam.se

MUCF lanserade 2014 CivsSam.se. CivSam.se är en webbplats för vetenskaplig kunskap om det civila samhället. Webbplatsen innehåller sammanfattningar av forskningspublikationer samt systematiska forskningsöversikter på olika områden som integration, jämställdhet och religion, med koppling till det civila samhället. Huvudsaklig målgrupp är företrädare för det offentliga som på olika sätt samverkar med civilsamhällets organisationer, liksom företrädare för det civila samhället.

Forskningsmiljöer

Som tidigare nämnts sker forskning om det civila samhället inom en rad olika discipliner. Olika aspekter av det civila samhället och dess betydelse berörs av forskning på de flesta svenska universitet och högskolor. Här redogörs för några av de mer tongivande forskningsmiljöerna.

Avdelningen för forskning om det civila samhället vid Ersta Sköndal högskola

Inom institutionen för socialvetenskap på Ersta Sköndal högskola finns Avdelningen för forskning om det civila samhället. Den växte fram som en forskargrupp under 1990-talet. Avdelningens forskning är inriktad på det civila samhället. Organisationer men framför allt verksamheter och insatser studeras. Dessutom bedrivs studier av tillit och utsatthet. Forskningen sträcker sig från historiska studier över breda befolkningsundersökningar av medborgarnas ideella och informella engagemang till fallstudier av enskilda organisationer. De projekt som bedrivs har ofta en flervetenskaplig karaktär och därför finns forskare med olika disciplinär bakgrund knutna till avdelningen.

En viktig målsättning för den civilsamhällesforskning som bedrivs är att bidra till den internationella forskningsfronten när det gäller samspelet mellan stat, marknad, civilsamhälle, familj och individ. En annan är att bidra med kunskaper om medborgarnas engagemang i hägnet av en välfärdsstat som den svenska.

Stockholms center för civilsamhällesstudier vid Handelshögskolan i Stockholm

Sedan tidigt 1990-tal har forskare vid Stockholms center för civilsamhällesstudier utvecklat ett omfattande forskningsprogram. Rollen, positionen och karaktären på det civila samhället och dess organisationer är nyckelfaktorer för de forskningsfrågor som har ställts. En kombinerad teoretisk och empirisk ansats i studierna av det civila samhället har varit viktig i kartläggningen av civilsamhällets utveckling. Arbetet har skett i nära samverkan med internationella forskare, bl.a. inom ramen för den komparativa s.k. John Hopkinsstudien. Forskningen har spelat en stor roll i att ”sätta sektorn på kartan” i såväl ett akademiskt som ett mer allmänt perspektiv. Dessutom har ett antal fördjupningsstudier genomförts med fokus på strategi och organisation för att bättre förstå hur civilsamhällets organisationer styrs, leds och drivs.

Civilsamhälle och socialt arbete på Socialhögskolan, Lunds universitet

På Socialhögskolan vid Lunds universitet finns sedan hösten 2008 en forskargrupp med inriktning mot det civila samhället och frivilligsektorn ur det sociala arbetets perspektiv. Ett övergripande intresseområde är att studera välfärdens förändrade villkor och organisering och hur frivilligorganisationer påverkas av och är med och påverkar utvecklingen i välfärdsstaten. Gruppens medlemmar arbetar med en rad olika forskningsprojekt som knyter an till frivilligsektorns utveckling på lokal, nationell och internationell nivå. I första hand analyseras frivilligorganisationer i ljuset av ett förändrat välfärdssamhälle och vilka konsekvenser detta har för organisationerna, exempelvis hur välfärdsstatens reformer påverkar organisationernas roll som röstbärare och serviceutförare.

CIVIC – The Center for Studies on Civic Engagement vid Örebro universitet

Vid Örebro universitet finns CIVIC – the Center for Studies on Civic Engagement. Denna forskningsmiljö är fokuserad på medborgarna och formerna för deras organisering i politik och samhällsfrågor med särskilt fokus på hur samhällsengagemang och politiskt deltagande utvecklas. Den har sin teoretiska grund inom politiskt deltagande, politisk socialisation, politisk kommunikation och civilsamhällesteori.

Forskningen bygger framför allt på den statsvetenskapliga kommunaldemokratiska forskning som ägt rum sedan början på 1980talet. Inriktningen handlar om medborgarnas demokratiska kunskaper och attityder samt beteenden såsom organisering och deltagande i ideella organisationer och andra typer av politisk kommunikation, t.ex. på internet. Av intresse är också hur dessa skilda grupper och organisationer försöker få politiskt inflytande. Processer av inkludering och exkludering är i fokus, liksom olika former av extremism och hot eller våld av politisk art. Av särskilt intresse är att förstå ungdomars demokratiska utveckling i form av kunskaper, attityder och engagemang.

Civilsamhällets organisationers eget stöd till forskning och spridning av forskningsresultat

Det är väl värt att notera civilsamhällets organisationers egna bidrag till att det sker forskning på området. Röda Korset identifierade på 1980-talet avsaknaden av forskning om det egna området som ett problem, vilket ledde till att man avsatte medel för att finansiera uppbyggnaden av forskning inom ramen för Sköndalsinstitutet, det som senare kom att bli Avdelningen för forskning om det civila samhället vid Ersta Sköndals högskola.

År 1998 bildades Ideell arena av ett antal forskare och ledare från det civila samhället. I dag är ett 70-tal organisationer partners och driver verksamheten tillsammans. Fokus för verksamheten är att utveckla det strategiska ledarskapet i den ideella sektorn. En del i det arbetet handlar om forskningsfrämjande insatser. Ideell arena strävar efter att öka samarbetet mellan forskare och praktiker i organisationerna. När Riksbankens Jubileumsfond 2003 tillkallade en områdesgrupp för att stimulera till ökad och fördjupad forskning om civilsamhället bidrog Ideell arena bl.a. till att skapa ett antal mötesplatser mellan forskning och praktik. Det ledde till ett ökat intresse hos flera organisationer, där några så småningom också valde att bidra ekonomiskt till en satsning på post-doktortjänster. Ideell arena bidrar kontinuerligt till spridning av forskningsresultat genom konferenser, seminarier och andra mötesplatser. Verksamheten drivs med egna medel och har ingen offentlig finansiering.

År 2008 bildades Sektor3 – tankesmedjan för det civila samhället, på initiativ av den etablerade kooperationen. Civilsamhällets organisationer bjöds in att vara med och bidra till, och ta del av verksamheten som medlemsorganisationer. Tankesmedjan var verksam fram till 2013, och genomförde bl.a. en studie av avdragsrätten för gåvor. Ett stort antal skrifter med texter av olika forskare gavs ut, liksom idétidskriften Kurage. Genom seminarier och andra aktiviteter gavs utrymme för samtal och debatt mellan forskare, politiker och praktiker från det civila samhället.

Sektor3 tog också tillsammans med Famna och Forum – Idéburna organisationer med social inriktning, initiativ till ett uppsatsstipendium som delas ut årligen till en student som med innovativa idéer och analytisk kvalitet bidrar till att öka kunskapen om det civila samhällets roll i den svenska välfärden.

Riksidrottsförbundet stöder idrottsrelaterad forskning, dels genom ekonomiskt stöd till Centrum för idrottsforskning (bidraget styrs av regleringsbrev), dels genom egen beställarstyrd forskning. Delar av denna forskning handlar om idrotten som en del av det civila samhället. Även andra organisationer, såsom nykterhetsrörelsen, har täta samarbeten med enskilda forskare eller hela forskarmiljöer och finansierar enstaka projekt och ibland större, mer långsiktiga satsningar.

Filip Wijkström, professor vid Handelshögskolan i Stockholm, har fått ekonomiskt stöd från ett antal organisationer inom det civila samhället för att genomföra en uppföljande studie till den s.k. John Hopkinsstudien, ett internationellt komparativt forskningsprojekt om det civila samhället. Tidigare studier har baserats på data från 1992 och 2002, och nu planeras en studie med 2012 års statistik som underlag.

Inför den forskningspolitiska proposition som ska presenteras 2016 har Ideell arena och Forum – Idéburna organisationer med social inriktning framfört förslag om att forskningspolitiken bör inkludera civilsamhällesforskningen som ett prioriterat och långsiktigt område. Bland annat lyfts behovet av utökad finansiering för praktiknära forskning och spridning av forskningsresultat.

3.5. Internationell jämförelse

Strukturen på den svenska ideella sektorn skiljer sig från den i andra länder, vilket forskarna Filip Wijkström och Tommy Lundström illustrerar med data från John Hopkinsstudien som genomfördes på 1990-talet (Wijkström F & Lundström T, 2002,

Den ideella sektorn: Organisationerna i det civila samhället). Verksamhet som i Sverige av tradition förstås som den institutionella välfärdsstatens kärnområden, vård, skola och omsorg, sysselsatte exempelvis enbart en dryg tredjedel av alla anställda inom den ideella sektorn. I många jämförbara länder arbetade en betydligt större andel anställda inom dessa områden. I vissa länder, såsom

Nederländerna, USA och Tyskland, arbetade över 80 procent av alla anställda inom det civila samhället inom vård, skola eller omsorg.

I en internationell jämförelse är det en mycket stor andel personer i Sverige som gör ideella insatser i organisationer där de

också är medlemmar. Det kan tolkas som en indikator på vitalitet i delar av den svenska folkrörelsetraditionen. Detsamma kan sägas om styrelseuppdrag och administration som fortsatt är de vanligaste uppgifterna att utföra ideellt, och som har unikt hög omfattning i Sverige (von Essen m.fl., 2015, Folk i rörelse – medborgerligt engagemang 1992−2014).

Överlag utmärker sig de nordiska länderna eftersom de kan ses som baserade på stora och livskraftiga civilsamhällen men samtidigt också har ovanligt starka offentliga sektorer och genomgående är dynamiska, öppna och exportdrivna marknadssamhällen. Detta förklaras bl.a. med att medborgarna har en generellt positiv syn på staten, men även med att det nordiska civilsamhället i stort fortfarande karakteriseras av att ha en röstbärande roll, bygga på ideellt engagemang, vara demokratiskt organiserat och bestå av medlemsbaserade organisationer. Detta skiljer sig från exempelvis den anglosaxiska världen och övriga Europa där civilsamhället snarare domineras av organisationer i religiösa organisationers regi, välgörenhetsorganisationer och icke-politiska, serviceproducerande, professionaliserade organisationer (Trägårdh L, 2011, ”Rethinking the Position of Civil Society in the Nordic Social Contracts: Social Trust and Radical Individualism” i Wijkström F & Zimmer A [red.], Nordic civil society at a cross-roads: transforming the popular movement tradition).

Dessa strukturella skillnader återspeglas också i varifrån intäkterna kommer. I Sverige är civilsamhället som helhet mycket mindre beroende av medel från den offentliga sektorn än i många andra industrialiserade länder. I Sverige kom på 1990-talet enbart 30 procent av intäkterna från offentlig sektor, medan cirka 60 procent kom från egengenererade källor såsom medlemsavgifter. Det omvända är fallet i många andra länder (Wijkström F & Lundström T, 2002).

3.6. Det civila samhällets värde och betydelse

Civilsamhällets betydelse kan beskrivas i termer av det civila samhällets olika värden. Till de nedan beskrivna värdena kan också läggas värdet av civilsamhällets verksamhet för dess egen skull, dvs. att varje verksamhet har ett värde i sig.

3.6.1. Demokratiskt värde

I civilsamhällets demokratiskt uppbyggda organisationer utövas demokratiska principer och delaktighet. En viktig del av att delta i föreningslivet är den kunskap det ger om hur samhället och organisationslivet fungerar och hur påverkansarbete kan bedrivas.

Organisationerna kan också ses som en ”plantskola” och naturlig rekryteringspool för ett möjligt partipolitiskt engagemang. Det organiserade civilsamhället legitimerar till stor del det demokratiska parlamentariska systemet och bidrar på så sätt till bevarandet och utvecklandet av demokratiska värden. Utredningen utvecklar detta i kapitel 4.

3.6.2. Socialt värde

Civilsamhällets betydelse för människans utveckling är enligt utredningen stor. Det mänskliga behovet av gemenskap och att vara med i ett socialt sammanhang är mycket tydligt. På olika sätt behöver den mänskliga naturen känna sig behövd. Många människor vill göra en ideell insats för att också kunna utveckla sin egen potential till gagn för andra. Att interagera, träna ledarskap, ta hänsyn till andra och verka i ett socialt sammanhang är av stor betydelse för såväl individens egen utveckling som för samhällsutvecklingen i stort. Det civila samhällets organisationer spelar här en enorm betydelse för tusentals människor varje dag. Om civilsamhällets potentiella engagemang och kraft på ett bättre sätt kan tas tillvara av stat, kommun och landsting innebär det en utväxling av aktivitet och social sammanhållning som förmerar de värden som det offentliga producerar.

3.6.3. Samhällsekonomiskt värde

I nationalekonomiska sammanhang sätts särskilt fokus på de sammantagna statsfinanserna. Att man ännu inte räknat in den sammanlagda betydelsen som civilsamhället har för t.ex. BNP kan förklaras med att det inte finns några fullt utvecklade och evidensbaserade modeller för hur man ska räkna in det mervärde som civilsamhället tillför den samlade samhällsekonomin. SCB:s satellit-

räkenskaper som redovisats i avsnitt 3.1.2 ger dock en fingervisning om det bidrag till BNP som verksamheten i civilsamhällets organisationer ger.

Utredningen anser att SCB:s satelliträkenskaper skulle kunna vara ett redskap i arbetet med att tillföra nationalräkenskaperna det mervärde som civilsamhället ger. Ett annat verktyg kan vara socioekonomiska analyser som utgör modeller för att värdera när marknaden och/eller det offentliga systemet misslyckas med att använda befintliga resurser till att ge människor i utanförskap jämlika livsmöjligheter med samhället i övrigt. Denna typ av analyser anses värdera resursslöseri, såväl mänskligt som ekonomiskt, som kan beskrivas, konkretiseras samt värderas. Med den typen av modeller kan civilsamhällesorganisationer som arbetar med prevention eller rehabilitering visa på ett samhällsekonomiskt mervärde kring sina insatser som inte syns i de traditionella styr- och uppföljningssystemen. Många delar av det värde civilsamhället ger är dock fortsatt svårt att omsätta i ekonomiska termer, exempelvis värdet av att barn deltar i Scouternas verksamhet eller att vuxna är engagerade i en hembygdsförening.

Ett ytterligare exempel med anknytning till hur man ska värdera civilsamhällets insatser i ekonomiska termer är det begynnande arbetet med sociala investeringsfonder i en del kommuner. I de sammanhangen söker man få till utvärderingssystem som ska visa resultatet utifrån ett socioekonomiskt synsätt, dvs. om de verksamheter fonden har finansierat har lett till minskade kostnader som innebär en total besparing i förhållande till den ekonomiska insats som gjorts.

Socioekonomiska analyser och sociala investeringsfonder berör såväl offentliga insatser som möjliga insatser från civilsamhällets organisationer när de arbetar i samverkan med det offentliga.

Enligt utredningen kan SCB:s satelliträkenskaper samt modeller för socioekonomiska analyser ses som kunskap och verktyg som bör utvecklas för att kunna användas i värderingen av civilsamhällesinsatser. Det handlar om att tydliggöra värdet på den verksamhet som civilsamhällets organisationer bedriver, såsom barn- och ungdomsverksamhet, hälsofrämjande och drogförebyggande verksamhet, rehabiliteringsverksamhet, kulturfrämjande verksamhet och fritidsaktiviteter generellt med mycket mera. Detta skulle vara ett viktigt steg för att man i budgetplanering på såväl statlig

som regional och lokal nivå kan få en bättre helhetsbild av förebyggande insatser i förhållande till de kostnader som uppstår på grund av arbetslöshet, sociala problem, kriminalitet och drogberoende. Det skulle då också kunna få implikationer på budgetprocesser på alla nivåer.

Civilsamhällets ställning kan enligt utredningen stärkas om sektorns samhällsekonomiska värde kan kvantifieras på samma sätt som andra sektorers värde. Utredningens direktiv omfattar inte denna frågeställning men det finns anledning att lyfta fram den samhällsnytta och samhällsekonomiska effekt som civilsamhället bidrar med, liksom värdet av metodutveckling i syfte att synliggöra detta.

3.6.4. Värde för ett sammanhållet samhälle

Urbaniseringen och migrationen riskerar att för många leda till alienation. Många civilsamhällesorganisationer kan i detta sammanhang enligt utredningen fungera som en brygga för att binda samman stad och land och finna former för integration. Många av civilsamhällets organisationer är verksamma i hela landet såväl i utpräglat urbana stadsmiljöer som på landsbygd. En del organisationer är särskilt inriktade på att stärka landsbygden och ge förutsättningar för fortsatt utkomst och boende i sin hembygd. Samtidigt finns organisationer med rötterna i förortsområden som aktivt arbetar med t.ex. integrationsfrämjande verksamhet.

I det organiserade civilsamhället handlar det om att göra insatser efter egen förmåga och tillsammans bedriva verksamhet utifrån organisationens vision. Genom aktiviteter som medlemmarna i en förening bedriver tillsammans skapas också bättre förståelse för olika människors bakgrund. Detta i sig kan bidra till att minska sociala spänningar i ett samhälle.

I det allt viktigare integrationsarbetet kan civilsamhällets insatser bidra. Viktiga förutsättningar för en lyckad integration är utbildning och jobb. Som nyanländ saknar man ofta det kontaktnät som kan vara avgörande för att få ett arbete. Genom deltagande i civilsamhällets organisationer kan nyanlända dels träna språket, dels bygga upp ett kontaktnät som kan underlätta för att få ett arbete. På många sätt kan civilsamhället vara brobyggare om det ges

förutsättningar för långsiktigt hållbara insatser i socioekonomiskt utsatta områden.

Civilsamhällets organisationer bidrar i hög grad till att slå vakt om mänskliga rättigheter i livets olika situationer, inte minst i det arbete som bedrivs i länder där de mänskliga rättigheterna satts på undantag. Allas lika värde oavsett ursprung, kön, sexuell läggning eller funktionshinder är bärande för civilsamhället.

3.6.5. Värdet av att vara snabbfotad

En under utredningstiden ofta återkommande beskrivning av ett av civilsamhällets mervärden är att när politiken och offentliga institutioner står inför betydande samhällsproblem, så har civilsamhällets organisationer för det mesta redan identifierat problemet och börjat agera. Civilsamhällets organisationer har också möjlighet att snabbt anpassa och förändra insatser till vad omständigheterna kräver. Det kan vara svårare för myndigheter och kommuner med sina rutiner och krav på beredning att ha den snabbheten i arbetet. I och med att civilsamhället ofta har god lokalkännedom har civilsamhällets organisationer också känsla för vad som är möjligt att göra och vad som är kontraproduktivt. I detta läge gäller det för politik och offentliga instanser att se möjligheterna, samverka och stödja de ideella krafternas initiativ. Att se civilsamhällets organisationer som medspelare för att såväl snabbt som långsiktigt kunna förebygga eller lösa ett samhällsproblem.

4. Förslag för att värna och stärka det civila samhällets roll i demokratin och samhället

Det civila samhället har enligt utredningens direktiv flera viktiga roller i demokratin, t.ex. som självständig röstbärare, opinionsbildare och demokratiskola. En del i politiken för det civila samhället är också principen om mångfald (se kapitel 3), som bl.a. understryker att det civila samhället bör avspegla och omfatta människor från olika delar av befolkningen. Ur ett demokratiperspektiv är det viktigt att det civila samhället har förmåga att i större utsträckning nå ut till och inkludera personer som i dag står utanför föreningar, organisationer och nätverk. I syfte att stärka det civila samhällets roll i demokratin fick utredningen i april 2015 ett utökat uppdrag att föreslå hur det civila samhällets villkor kan stärkas så att dess roll i demokratin kan värnas och utvecklas. Uppdraget omfattar också att föreslå åtgärder från det offentliga för att det civila samhällets organisationer i större omfattning ska nå ut till delar av befolkningen som står utanför civilsamhället och inom sina organisationer engagera en större mångfald människor.

Enligt utredningen är civilsamhällets roll i demokratin nära sammankopplad till mångfalden bland de som är engagerade i organisationer. I detta kapitel behandlas därför båda dessa perspektiv. Kapitlet omfattar en redogörelse för det civila samhällets olika roller i demokratin, samt redovisar bedömningar och förslag i syfte att stärka det civila samhällets villkor så att dess roll i demokratin värnas och stärks. Utredningen redovisar också åtgärder för att civilsamhällets organisationer ska nå grupper av befolkningen som i dag i mindre omfattning är engagerade i det civila samhället.

4.1. Civilsamhällets roll i demokratin

Det civila samhället har flera roller i demokratin, t.ex. som självständiga röstbärare, opinionsbildare och som demokratiskola. I direktiven nämns bl.a. att en levande vardagsdemokrati skapar den tillit till varandra och till de gemensamma institutionerna som kännetecknar ett gott samhälle med ett stort socialt kapital. Det civila samhället utgör också en arena för diskussion och reflektion som bidrar med nya perspektiv och förslag till lösningar på gemensamma utmaningar (dir. 2015:38).

Av direktiven framgår också att grunden för att det civila samhället ska kunna spela en aktiv roll i demokratin, både i sin röstbärande funktion och i sin dialog med staten, är att det finns goda och långsiktiga förutsättningar för organisationerna att bedriva såväl verksamhet som organisationsutveckling. Direktiven pekar också på några omständigheter som försvårar för det civila samhället att vara en aktiv del av demokratin och nämner dels resursbrist, dels olika typer av barriärer som påverkar organisationernas insyn i och tillträde till offentliga beslutsprocesser.

I den del av uppdraget som handlar om rollen i demokratin används i direktiven begreppet ”det civila samhället”, i stället för som i övriga uppdraget, ”det civila samhällets organisationer”. Utredningen tolkar denna variation i begrepp som att det i denna del av utredningens uppdrag är särskilt relevant att beakta även delar av civilsamhället som inte är formaliserade i någon associationsform, t.ex. nätverk och upprop.

4.1.1. Det civila samhället är en central del av demokratin

Civilsamhällets roller i demokratin framgår av propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55), där det anges att en central roll för civilsamhället är att ge röst åt olika gruppers behov, värderingar och intressen (jämför kapitel 3). Det handlar också om att vara en påtryckare och en kritiker, och därigenom fungera som en motvikt till det offentliga. Vikten av civilsamhällets roll i demokratin framgår också av politikens mål för det civila samhället. Målet är att villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin ska förbättras. Detta ska ske i dialog med det civila samhällets organisationer genom att bl.a. stärka för-

utsättningarna för det civila samhället att bidra till samhällsutvecklingen och välfärden, både som röstbärare och opinionsbildare och med en mångfald verksamheter (prop. 2009/10:55, bet. 2009/10:KrU7, rskr. 2009/10:195).

Även i forskning betonas civilsamhällets roll i en demokrati. Statsvetaren Per-Ola Öberg har t.ex. pekat på att en skillnad mellan demokratier och diktaturer, där medborgare i en demokrati har rätt att fritt engagera sig och på det sättet delta i demokratin även på annat sätt än att rösta i allmänna val (Öberg P-O, 2013, ”Är ett organiserat civilsamhälle bra för demokratin?” i Bennich-Björkman [red] Statsvetenskapens frågor). Enligt statsvetaren Erik Lundberg är förekomsten av det civila samhällets organisationer ett karaktärsdrag för ett demokratiskt styre (Lundberg E, 2014, A Pluralist

State? Civil Society Organizations’ Access to the Swedish Policy Process 1964−2009, avhandling vid Örebro universitet).

Civilsamhället som röstbärare – en historisk kontext

I propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55) beskrivs hur den svenska demokratin har fötts ur människors ideella engagemang och att den svenska demokratins historia till stora delar är det civila samhällets historia. I detta sammanhang kan nämnas klassiska folkrörelser som frikyrko-, nykterhets- och arbetarrörelserna men också engagemanget inom områden som idrotts- och bonderörelserna, samt folkbildningen och kooperationen. Många av dessa folkrörelser var proteströrelser som utmanade dåvarande samhälle och föreställningar.

Under 1900-talet kom folkrörelserna att bli en allt mer integrerad del av den politiska beslutsprocessen och samarbetet med staten kom att formaliseras. Deltagandet i beslutsprocessen möjliggjorde såväl inflytande för civilsamhället som förankring av beslut hos stora medborgargrupper. Denna utveckling har kritiserats, exempelvis av Maktutredningen (SOU 1990:44) som bl.a. menade att omfattande deltagande i den offentliga beslutsprocessen hämmade organisationernas obundenhet och möjlighet till fritt agerande. Parallellt växte nya sociala rörelser fram, som kännetecknades bl.a. av en plattare struktur och en annan typ av verksamhet.

Problematisering av civilsamhällets roll i demokratin

Underliggande i diskussionen om civilsamhällets roll i demokratin är föreställningen om ett civilsamhälle som är demokratiskt uppbyggt och välvilligt. Det finns dock organisationer som räknas till civilsamhället som saknar demokratisk uppbyggnad eller som åsidosätter sin interna demokrati. Det finns också exempel på organisationer som är skapade i syfte att berika ett fåtal snarare än att ge ett positivt värde för en större grupp medlemmar eller till samhället i stort. Utredningen är medveten om detta, men noterar också att det saknas kvantitativa uppgifter om omfattningen av denna företeelse.

Att det finns delar av civilsamhället som inte har en säkerställd demokratisk uppbyggnad gör diskussionen om civilsamhällets roll i demokratin problematisk. Utredningen noterar detta perspektiv men anser att det faktum att det finns odemokratiska eller ohederliga organisationer inte bör stå i vägen för offentliga aktörer på statlig, regional och lokal nivå att involvera det civila samhället generellt i demokratin.

Mot bakgrund av civilsamhällets roll i demokratin och för tilliten i samhället, är det också viktigt att det finns ett allmänt förtroende för civilsamhällets organisationer. I det sammanhanget blir organisationernas vilja till öppenhet, transparens och demokrati central för civilsamhällets roll i demokratin.

Formaliserade och icke-formaliserade delar av civilsamhället

Utredningens uppdrag vad gäller det civila samhällets roll i demokratin är, som nämnts inledningsvis i detta kapitel, vidare än att endast se till det civila samhällets organisationer. I denna del av utredningens uppdrag är det därför särskilt relevant att beakta även delar av civilsamhället som inte är formaliserade i någon associationsform, t.ex. nätverk och upprop. Mot den bakgrunden vill utredningen inledningsvis lyfta fram några av de skillnader som finns mellan det formaliserade och det icke-formaliserade civilsamhället. De icke-formaliserade delarna av civilsamhället, som t.ex. nätverk och upprop, syftar till att snabbt mobilisera åsikter i en grupp av befolkningen i en aktuell fråga eller till att relativt enkelt samla frivilliga för att genomföra en viss verksamhet. Enkelheten i strukturen och den korta tiden från idé till verksamhet kan under-

lätta för idéer att kanaliseras och ge individer nya vägar in till engagemang. Samtidigt saknar denna del av civilsamhället ofta det som kan beskrivas som utmärkande drag hos den formaliserade delen av civilsamhället, som t.ex. demokratiska strukturer och mer långsiktiga förutsättningar för engagemanget. Det är exempel på de olikheter som finns, och som utredningen menar är viktigt för t.ex. offentliga aktörer att beakta när man överväger att inhämta synpunkter från eller önskar samarbeta med det civila samhällets olika delar.

4.1.2. Civilsamhällets betydelse för tillit och social sammanhållning

Forskning har visat på civilsamhällets betydelse för tillit mellan människor, och därmed som grund för en fungerande demokrati. Den amerikanske forskaren Robert Putnam har i sin forskning studerat tillitens betydelse för samhällets funktion i Italien och USA (Putnam R, 1993, Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy och Putnam R, 2000, Bowling Alone: the Collapse and Revival of American Community). Mycket kort kan Putnams resultat beskrivas som att samhällen fungerar bättre när det finns socialt kapital. Socialt kapital innebär att medborgarna har förtroende för varandra och känner mellanmänsklig tillit, något som också medför förtroende för samhället. Stor aktivitet i civilsamhällets organisationer ger enligt Putnams studier en högre tillit, medan en utveckling där färre engagerarar sig i organisationer och sammanslutningar snarare eroderar det sociala kapitalet. Putnams resultat betonar således civilsamhällets betydelse för ett välfungerande demokratiskt samhälle.

Putnams forskning har kritiserats, bl.a. utifrån forskning som pekar på att tilliten främst skapas av de offentliga institutionerna och inte av deltagande i civilsamhällets organisationer. Andra delar i kritiken av Putnams resultat handlar om huruvida det är personer som redan har en hög tillit som går med i civilsamhällesorganisationer eller om det är medlemskapet i sig som ger eller fostrar fram tillit. Även det faktum att engagemang kan öka tilliten inom en grupp, men i mindre utsträckning öka den mellan grupper, har framförts som kritik (se t.ex. Öberg P-O, 2013, ”Är ett organiserat civilsamhälle bra för demokratin?” i Bennich-Björkman [red]

Statsvetenskapens frågor, Trägårdh L m.fl., 2013, Den svala svenska tilliten. Förutsättningar och utmaningar och Rothstein B, 2003, Sociala fällor och tillitens problem).

I ett forskningsprojekt om tillit i Sverige presenterar fyra forskare (Trägårdh m.fl. 2013) nya uppgifter som knyter samman Putnams forskning om civilsamhällets roll för mellanmänsklig tillit med teorier om de offentliga institutionernas roll. Resultaten pekar på de nära relationer som finns i Sverige mellan statens företrädare och civilsamhällets aktörer, bl.a. genom en rad kanaler som utredningsväsendet och remissystemet. Det medför att såväl det offentliga som civilsamhället potentiellt är aktörer som kan förstärka eller undergräva tilliten i samhället. En slutsats som Trägårdh m.fl. drar är att ett välorganiserat och utbrett civilsamhälle är av avgörande betydelse för att institutionalisera och upprätthålla tillit, men just som institutioner och inte som socialiserande kraft.

4.1.3. Civilsamhället som demokratiskola

Ett närliggande resonemang handlar om huruvida civilsamhällets organisationer också fungerar som en viktig demokratiskola. I korthet kan denna funktion beskrivas som att medborgare genom deltagande i demokratiskt uppbyggda organisationer får praktisk erfarenhet och träning i demokratiskt beslutsfattande, sammanträdesteknik och respekt för olika uppfattningar. En följd av civilsamhället som demokratiskola är att det också kan vara ett sätt att matcha fram personer till de politiska partierna och den representativa demokratin i beslutande församlingar (se t.ex. En uthållig demokrati. Politik för folkstyrelse på 2000-talet,SOU 2000:1; Öberg P-O & Svensson T, 2011, ”Civila samhället och den upplysta välfärdsstaten” i Statsvetenskaplig tidskrift 2011, årg 113 nr 1; Trägårdh L m.fl., 2013, Den svala svenska tilliten. Förutsättningar och utmaningar och Wijkström F, 2015, i Medborgarnas Europa – civilsamhällets utmaningar). Idrotten är ett exempel på en del av civilsamhället där föreningslivets förmåga att socialisera medlemmar till goda samhällsmedborgare har lyfts fram, såväl historiskt som i nutid (se t.ex. Norberg J.R. samt Bjereld U i Hvenmark J [red], 2012,

Är idrott nyttigt? En antologi om idrott och samhällsnytta).

Civilsamhällets funktion att matcha fram kandidater till den representativa demokratin har också belysts av forskarna Martin Lundin, Oskar Nordström-Skans och Pär Zetterberg som i en studie testar hypotesen om förtroendeuppdrag inom civilsamhället ökar sannolikheten för att samma person senare ska kandidera i allmänna val. Studien visar på stöd för hypotesen – studenter som väljs in i studentkårsfullmäktige har ungefär 34 procents högre sannolikhet att senare kandidera i allmänna val jämfört med studenter som kandiderade men inte blev invalda i kårfullmäktige1. Forskarnas slutsats är att ledarskapserfarenhet från arenor utanför den representativa demokratins institutioner underlättar steget till en kandidatur i allmänna val, samtidigt som deltagande i olika organisationers aktiviteter ökar individens politiska deltagande (Lundin M m.fl., 2015, ”Leadership Experiences Within Civil Organizations and Candidacy in Public Elections: Causal Evidence from a Quasi-Experimental Approach” i Political Behavior, nätpublicerad 2015-09-29).

Demokratipool i stället för demokratiskola?

Det finns kritik mot uppfattningen om civilsamhället som demokratiskola. Enligt kritiken finns en selektering till organisationerna, som innebär att personer som har förtroende för och hög tillit till samhällets institutioner, också söker sig till civilsamhällets organisationer. Organisationerna skulle därmed snarare vara demokratipooler som samlar resursstarka individer, i stället för brett rekryterande demokratiskolor som fostrar fram tillit och förtroende (se t.ex. von Essen J & Wallman Lundåsen S, 2015, Medborgerligt engagemang – klassresa eller klassklyfta?, Trägårdh m.fl. 2013, Öberg P-O & Svensson T, 2011, ”Civila samhället och den upplysta välfärdsstaten” i Statsvetenskaplig tidskrift 2011, årg 113 nr 1 och Amnå E, 2008, Jourhavande medborgare).

Oavsett om civilsamhället fostrar eller samlar personer med redan hög tillit, så innebär deltagandet i organisationernas interna,

1 Studentkårer är organisationer som räknas till det civila samhället. Studien utgår från tre studentkårer: Lunds studentkår, Stockholms universitets studentkår och Uppsala studentkår. Studien baseras på data över samtliga kandidater till kårfullmäktige i de tre kårerna under perioden 1982−2005.

demokratiska processer enligt utredningen också en praktisk skolning i demokratiskt beslutsfattande. Ersta Sköndal högskolas befolkningsstudie visar att drygt 40 procent av de som utför ideella insatser, gör det som företroendevalda i en styrelse. Denna höga andel medför att en stor del av de som är engagerade i civilsamhället har eller får en erfarenhet av praktiskt beslutsfattande i en organisation (von Essen J m.fl., 2015, Folk i rörelse – medborgerligt engagemang 1992−2014. Ersta Sköndal högskola Arbetsrapportserie 85).

Folkbildningens roll i demokratin

En del av civilsamhället som spelar, och historiskt har spelat, en konkret och viktig roll som demokratiskola är folkbildningen. Målet för den statliga folkbildningspolitiken är att folkbildningen ska ge alla möjlighet att tillsammans med andra öka sin kunskap och bildning för personlig utveckling och delaktighet i samhället (prop. 2013/14:172, bet. 2013/14:KrU8, rskr. 2013/14:379). Statens stöd till folkbildningen (folkbildningsanslaget) har vidare fyra syften, där ett är att stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin. Därmed utgör folkbildningen också en viktig del av civilsamhällets demokratiska bidrag till samhället.

Forskarna Lars Svedberg och Johan von Essen har på uppdrag av Folkbildningsrådet inom ramen för Ersta Sköndal högskolas befolkningsstudie under 2014 genomfört en särskild undersökning av dels befolkningens engagemang i folkbildningen, dels det medborgerliga engagemanget hos folkbildningens deltagare (studiecirkeldeltagare och folkhögskolans deltagare). Studiens resultat visar bl.a. på ett tydligt samband mellan att delta i studiecirklar och att arbeta ideellt. Studien visar också att folkhögskoledeltagarnas medborgerliga engagemang är omfattande, i och med att folkhögskoledeltagarna gör frivilliga insatser oftare än befolkningen i stort och lägger ner fler timmar på dessa insatser. Det handlar om ett engagemang i traditionella folkrörelser men även politiskt arbete och kampanjaktiviteter t.ex. via internet eller i form av namninsamlingar, upprop eller uppmaningar till bojkottåtgärder etc. (Folkbildningsrådet, 2015, Mer engagemang – folkbildningen i det svenska civilsamhället).

Trossamfundens roll i demokratin

Även trossamfunden spelar en viktig roll i demokratin. Regeringen har motiverat det statliga stödet till trossamfunden med att trossamfunden generellt sett är samhällsnyttiga organisationer som medverkar i en ständigt pågående normbildningsprocess, en process som i sig är nödvändig för att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på. Ett aktivt förenings- och samfundsliv stärker på många sätt det demokratiska systemet. Att olika ideologier och trosriktningar, som verkar för att det demokratiska statsskicket upprätthålls, stärks och utvecklas, också får goda möjligheter att göra sig gällande är därför av stor betydelse för vitaliteten i den svenska demokratin (prop. 1998/99:124Staten och trossamfunden – stöd, medverkan inom totalförsvaret, m.m.). Sammantaget visar regeringens motiv på trossamfundens demokratiska roll i samhället.

Nämnden för statligt stöd för trossamfund (SST) har fått i uppdrag av regeringen att utvidga dialogen med trossamfunden i syfte att stimulera arbetet med demokrati och demokratiska värderingar. SST har i det sammanhanget tagit fram ett diskussionsmaterial. Där framgår bl.a. att trossamfunden har en roll som röstbärare och opinionsbildare, i och med att man ofta ger röst åt olika gruppers behov, värderingar och intressen. Trossamfunden kan också utöva påtryckning och kritisera den offentliga maktutövningen samtidigt som samfunden har en viktig roll för att öka kunskapen och medvetenheten hos medlemmarna om demokrati och rättigheter (Nämnden för statligt stöd för trossamfund, 2013, Demokratin behöver oss. Ett material för arbete med demokrati och mänskliga rättigheter i trossamfunden).

Samtidigt som vikten av trossamfundens roll i demokratin understryks vill utredningen peka på statens och myndigheternas ansvar för att värna rätten att fritt utöva sin religion. Av rapporten

Främlingsfientliga handlingar mot trossamfund framgår att hot och attacker riktas både mot samfunds lokaler och dess medlemmar, och inte bara mot de synligt praktiserande – t.ex. präster, rabbiner och imamer – utan också mot personer som förmodas tillhöra en viss religiös grupp (Nämnden för statligt stöd för trossamfund, 2014, Främlingsfientliga handlingar mot trossamfund). Ur demokratisynpunkt är det särskilt angeläget att stat och myndigheter erbjuder det skydd som är nödvändigt och aktivt arbetar förebyggande mot hot och attacker som riktas mot religionsutövning.

Ungas fritid och organisering

Mot bakgrund av redogörelsen ovan, utgår utredningen från att engagemang i civilsamhället är ett sätt att fostra i praktiska demokratiska processer. Därmed framstår barn och unga som en särskilt viktig grupp för civilsamhällets organisationer. Organisationen LSU−Sveriges Ungdomsorganisationer har till utredningen t.ex. lyft fram svårigheterna för ungdomsorganisationer att få tillträde till skolan som ett problem som de möter.

Skolverket har i en rapport om svenska 14-åringars kunskaper, värderingar och attityder i ett internationellt perspektiv visat att en mycket liten andel av de svenska ungdomarna är aktiva i föreningar och organisationer. Mellan 85 och 95 procent anger i undersökningen att man aldrig har deltagit i aktiviteter anordnade av t.ex. politiska ungdomsförbund, miljöorganisationer eller grupper av unga som driver kampanj för något. Skolverket konstaterar bl.a. att skolan därmed får en proportionellt sett viktigare uppgift vad gäller det medborgarförberedande uppdraget (Skolverket, 2010, Morgondagens medborgare. ICCS 2009: svenska 14-åringars kunskaper, värderingar och deltagande i internationell belysning, rapport 345).

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) har på regeringens uppdrag genomfört en tematisk analys av ungas fritid och organisering, Fokus 14. Ungas fritid och organisering (MUCF 2014). En av analysens fördjupningsstudier, som genomförts av Ulf Blomdahl m.fl., handlar om ungas föreningsliv och visar hur det har förändrats under de senaste 30 åren. Studien visar ett föreningsliv på tillbakagång. Föreningslivet når en allt mindre andel av barn och unga i åldern 10−19 år. Barn och unga är med i allt färre föreningar och andelen barn och unga med förtroendeuppdrag har minskat under den studerade 30-årsperioden. Vidare framgår att unga, särskilt de på gymnasienivå, sedan 1980-talet har blivit allt sämre på att skilja mellan föreningar, kommersiella verksamheter och kommunala verksamheter. Förklaringar till det minskade intresset för föreningslivet är enligt Blomdahl m.fl. en ökande individualisering, att det finns allt fler konkurrerande aktiviteter samt en kommersialisering av möjliga fritidsaktiviteter (Blomdahl U m.fl. Fördjupning A ”Segrar föreningslivet? – en studie av svenskt föreningsliv under 30 år bland barn och unga”, i MUCF, 2014, Fokus 14. Ungas fritid och organisering).

MUCF föreslår i rapporten ett antal åtgärder på områden som myndigheten anser behöver förstärkas. Myndigheten föreslår bl.a. att staten ska genomföra återkommande studier av villkoren för ungas fritids- och föreningsvanor. Ett annat förslag är att genom ett metodmaterial till skolan höja ungas kunskap och stärka deras ingångar till föreningslivet. Metodmaterialet föreslås också vara inriktat på hur skolor och det lokala föreningslivet kan samarbeta i olika aktiviteter. MUCF noterar också att det i regleringen för skolan finns relativt lite som är preciserat kring föreningsliv och föreningskunskap.

4.1.4. Att företräda en grupp – civilsamhället som röstbärare och opinionsbildare

Bedömning: Det offentliga Sverige, på såväl statlig som regional

och lokal nivå, bör aktivt fortsätta värna civilsamhällets självständighet i dess röstbärarroll.

Förslag: Statliga myndigheter ska årligen rapportera de kon-

takter och samråd som myndigheten har haft med det civila samhället inom ramen för sitt uppdrag och när så har bedömts relevant.

Regeringen ska årligen till riksdagen rapportera de kontakter och samråd som statliga myndigheter och Regeringskansliet har haft med det civila samhället.

Civilsamhällets roll i demokratin framgår indirekt av målet för demokratipolitiken: En levande demokrati där individens möjligheter till inflytande förstärks och de mänskliga rättigheterna respekteras (prop. 2008/09:1 utgiftsområde 1, bet. 2008/09:KU1, rskr. 2008/09:83). Ett sätt för en enskild individ att få inflytande är att delta i civilsamhällets organisationer.

Genom att delta i civilsamhällets organisationer kan människor påverka politikens innehåll och utformningen av offentliga beslut, eller delta i ett löpande samtal mellan organisationerna å ena sidan och offentlig sektor å den andra. Det sker genom civilsamhällets roll som röstbärare och opinionsbildare. Civilsamhällets organisationer kan i olika frågor samla medlemmarnas synpunkter, bearbeta

dem internt i organisationen och därefter föra fram dem i olika sammanhang. Syftet kan vara att lyfta nya frågor till allmänhetens kännedom och samhällsdebatten, men också att bidra med synpunkter och argument som höjer kompetensnivån hos det offentliga och samhället i stort. Civilsamhällets organisationer bidrar därmed bl.a. till ökad kunskap och bättre beslutsunderlag genom att delta och föra fram synpunkter i berednings- och beslutsprocesser samt i den allmänna debatten (se t.ex. En uthållig demokrati.

Politik för folkstyrelse på 2000-talet,SOU 2000:1; Myndigheten för delaktighet, 2013, Att samråda med funktionshinderrörelsen – en vägledning för din myndighet; Europarådets INGO-konferens 2009 Europeisk kod för idéburna organisationers medverkan i beslutsprocessen, och Öberg P-O & Svensson T, 2011, ”Civila samhället och den upplysta välfärdsstaten” i Statsvetenskaplig tidskrift 2011, årg 113 nr 1). Enligt statsvetarna Öberg och Svensson har civilsamhällets politiska påverkan ökat jämfört med 1990-talet, även om det främst är genom verksamhet som direkta kontakter och kommunikation via massmedia (Öberg P-O & Svensson T, 2012, ”Civil

Society and Deliberative Democracy: Have Voluntary Organisations Faded from National Public Politics?” i Scandinavian

Political Studies, vol. 35 – No 3, 2012).

I sammanhanget kan nämnas den uppdelning som statsvetaren Erik Lundberg har gjort av civilsamhällets organisationer i fem kategorier: intresseorganisationer, gamla sociala rörelser, nya sociala rörelser, gemenskaps- och rekreationsorganisationer samt serviceorganisationer. De olika kategorierna orienterar sig olika vad gäller t.ex. konflikt/konsensus och internt/externt, något som påverkar deras respektive agerande i påverkansarbete (Lundberg E, 2012, ”En försumbar arena? Organisationerna och remissväsendet 1964–2009” i Statsvetenskaplig tidskrift, årg 114, 2012/1).

I kommande avsnitt beskriver utredningen olika formella och informella sätt för civilsamhället att vara röstbärare och opinionsbildare, nämligen genom deltagande på nationell nivå i kommittéväsendet och remissförfarandet, samt genom opinionsbildning och lobbying. Även civilsamhället som part i lokal utveckling berörs. Utredningens uppdrag är i denna del närliggande det uppdrag som 2014 års Demokratiutredning har haft och utredningen använder delvis material som tagits fram inom ramen för Demokratiutredningens arbete.

Påverkan genom formella kanaler – kommittéväsendet och remissförfarandet

Det finns flera formella vägar för civilsamhällets organisationer att påverka utformningen av förslag på nationell nivå, t.ex. genom deltagande i kommittéväsendet, i remissarbetet samt i hearings och andra möten.

Deltagande i kommittéväsendet

Civilsamhället kan på flera sätt bidra i framtagandet av beslutsunderlag genom kommittéväsendet, dvs. de offentliga utredningar vars syfte är att ta fram fakta, analysera dem och lägga fram förslag i olika frågor. Företrädare för civilsamhällets organisationer kan exempelvis delta som expert, sakkunnig eller i referensgrupper, men också på olika sätt uppvakta utredningar i olika frågor som berör organisationens medlemmar. 2014 års Demokratiutredning har bl.a. studerat detta i en underlagsrapport (Lundberg E, 2015,

Intresseorganisationerna i den statliga beslutsprocessen. Ett demokratiskt perspektiv på deltagandet i formeringen av den nationella politiken)2. Att påverka genom kommittéväsendet är emellertid begränsat till de organisationer som regeringen och utredningarna väljer att bjuda in. Forskarrapporten visar också att de intervjuade organisationerna inte ser det statliga kommittéväsendet som en särskilt betydelsefull kanal för att påverka politiken. 2014 års

Demokratiutredning lyfter fram flera orsaker, t.ex. att kommittéerna har fått kortare tid för sitt uppdrag och att direktiven har blivit mer styrda (Låt fler forma framtiden!, SOU 2016:5).

Deltagande genom remissförfarandet

Civilsamhället har också möjlighet att påverka framtagandet av politiska förslag genom att delta i remissförfarandet. Grunden till detta är 7 kap. 2 § regeringsformen som stadgar att även samman-

2 Lundberg utgår i sin rapport från ”intresseorganisationer”, ett begrepp som skiljer sig från ”det civila samhällets organisationer”, då intresseorganisationer också inkluderar företrädare för marknadsintressen. Den bredare definitionen kan påverka resultatet i de fall där företrädare för marknadsintressen har andra åsikter än civilsamhällets organisationer.

slutningar och enskilda ska ges möjlighet att yttra sig i den omfattning som behövs. Under 2014 har totalt 90 remisser skickats ut till fler än 1 700 organisationer (prop. 2015/16:1 utgiftsområde 17). Myndigheter under regeringen är skyldiga att svara på en remiss medan en remiss till andra, såsom organisationer, innebär en inbjudan att lämna synpunkter. Det finns även möjligheter för organisationer som inte bjudits in att yttra sig att lämna synpunkter (s.k. spontana yttranden). Möjligheten att delta i remissförfarandet har också belysts i statsvetaren Erik Lundbergs underlagsrapport till 2014 års Demokratiutredning. Resultaten visar att remissväsendet är den formella arena som används av flest intresseorganisationer för att påverka politiska beslut. En undersökning av 33 slutbetänkanden som remitterats under perioden 1964−2009 visar att organisationerna utgör en relativt stor andel av de totala remissinstanserna (i genomsnitt cirka 30 procent) men även att organisationernas andel har minskat i takt med att myndigheter och företag har ökat sin närvaro. Resultaten visar också att andelen religiösa organisationer, idéorganisationer och fackliga organisationer har minskat medan övriga organisationer (som inkluderar bl.a. serviceorienterade organisationer som utför välfärdstjänster) och arbetsgivarorganisationer har ökat, något som Demokratiutredningen förklarar med vilka remissförteckningar som har studerats. Undersökningen visar dessutom att intresseorganisationer är den remissinstans som oftast väljer att inte svara när man bjuds in.

Remissväsendet fyller, enligt Demokratiutredningen, en viktig funktion för intresseorganisationernas påverkansarbete. 70 procent av intresseorganisationerna instämmer helt eller till stor del i påståendet att svara på remiss är ett effektivt sätt att påverka politiken. Samtidigt nyanseras bilden av remissväsendet som kanal för inflytande något, då flera organisationer i Demokratiutredningens undersökning menar att kanalen mest är relevant när det handlar om att förhindra eller blockera förslag snarare än att förändra innehållet i ett förslag (SOU 2016:5 och Lundberg E, 2012, ”En försumbar arena? Organisationerna och remissväsendet 1964−2009” i

Statsvetenskaplig tidskrift, årg. 114, 2012/1).

Deltagande i samråd och hearings

Ytterligare sätt för regeringen, eller andra delar av den offentliga sektorn, att samla in civilsamhällets synpunkter i en viss fråga kan vara anordnandet av samråd och hearings. Enligt Demokratiutredningen har Regeringskansliets användning av sådana former ökat. Av budgetpropositionen för 2016 framgår att det under 2014 i Regeringskansliet fanns 54 fasta forum för samråd med det civila samhällets organisationer. Omkring 670 organisationer medverkade i 151 möten. Utöver de fasta forumen för samråd anordnade Regeringskansliet också under 2014 ett stort antal möten (konferenser, hearings, m.m.) för samråd med det civila samhällets organisationer i specifika frågor (prop. 2015/16:1, utgiftsområde 17).

Samråd och hearings används även av Regeringskansliet inför regeringens beslut om hur Sverige ska ställa sig till förslag från EU. Enligt Regeringskansliets riktlinjer för dessa samråd ska varje departement, vid sidan av berörda departement och myndigheter, informera och samråda med intresseorganisationer inom sitt sakområde, t.ex. kommuner, landsting eller civilsamhällets organisationer. Rutinerna för dessa samråd skiljer sig emellertid mellan olika departement och enheter (SOU 2016:5).

Hösten 2015 har Regeringskansliet inlett ett arbete med att ta fram en ny samrådsmodell när det gäller specifika sakfrågor. Den modellen ska enligt uppgift komplettera befintliga samrådsmodeller.

Vilka bjuds in och vilka deltar?

Utredningen noterar att det finns många formella forum i vilka offentliga aktörer kan efterfråga civilsamhällets synpunkter och erfarenheter. På nationell nivå sker också en redovisning om antal m.m. genom budgetpropositionen. Utredningen har dock under arbetets gång stött på kritik från civilsamhällets organisationer som handlat om att det inte är tydligt vem som bjuds in och hur urvalet görs i olika sammanhang. Från offentliga aktörer finns å andra sidan kritik mot bristande mångfald från civilsamhället när det gäller representationen i olika sammanhang.

Det saknas vidare sammanställningar av i vilken omfattning som statliga myndigheter arbetar med samråd och kontakter med det civila samhället. Av den anledningen kan utredningen inte bedöma

antal och inriktning på den typen av kontakter. Samtidigt konstaterar utredningen att en stor del av nationellt framtagna regelverk som påverkar civilsamhället och den verksamhet som civilsamhällets aktörer bedriver tas fram av statliga myndigheter. Därmed torde samråd och dialog mellan statliga myndigheter och civilsamhället i olika frågor vara av stor vikt för civilsamhället. Av utredningens kontakter med statliga myndigheter framgår att vissa har samråd och kontakter med civilsamhället i olika frågor, men också att detta inte är något som är genomgående. Det är inte heller något som rapporteras i någon större omfattning i myndigheternas årsredovisningar (se avsnitt 5.1.2).

Bedömningar i 2014 års Demokratiutrednings betänkande

I sitt betänkande Låt fler forma framtiden!(SOU 2016:5) gör 2014 års Demokratiutredning ett antal bedömningar som Utredningen för ett stärkt civilsamhälle i sin tur bedömer skulle bidra till att stärka det civila samhällets roll i demokratin. Demokratiutredningens bedömningar i sin helhet återfinns i SOU 2016:5. Särskilt vill Utredningen för ett stärkt civilsamhälle lyfta fram vikten av att åtgärder genomförs för att bredda deltagande i de formella kanalerna för påverkan (kommitté, remiss, samråd och hearings) och göra dem tillgängliga för fler. I detta sammanhang lyfts även utveckling av digitala verktyg för remisshantering, samråd, hearings och konsultation fram. Demokratiutredningen gör även bedömningen att kommittéer bör få tydligare instruktioner att samråda med det civila samhället samt tillräckligt med tid för att möjliggöra en dialog.

Regeringens faktapromemorior om EU-frågor

Enligt 10 kap. 10 § regeringsformen ska regeringen fortlöpande informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom EU. Som ett led i detta tar Regeringskansliet fram faktapromemorior som överlämnas till riksdagen. Ansvarigt departement skriver faktapromemorior om kommissionens förslag till viktigare rättsakter, liksom för grönböcker, vitböcker och meddelanden om viktigare förslag och strategier.

Faktapromemorior bör även skrivas om andra EU-frågor som är viktiga för Sverige.

I faktapromemoriorna beskrivs EU-förslagets innehåll och bakgrund. Vidare presenteras hur förslaget förhåller sig till svenska regler och vilka konsekvenser det får för Sverige om förslaget genomförs. Om regeringens syn på förslaget är färdigberedd när promemorian upprättas anges regeringens ståndpunkt i promemorian. Faktapromemorian innehåller även en redovisning av de synpunkter som lämnats av olika svenska remissinstanser, bl.a. myndigheter och intresseorganisationer.

Utredningen om delaktighet i EU har gjort en genomgång av 160 faktapromemorior för att undersöka hur många av dessa som innehåller synpunkter från remissinstanser och på vilket sätt dessa ståndpunkter redovisas. Utredningen fann att det endast var ett mindre antal av de faktapromemorior som hade lämnats till riksdagen som alls innehöll information om synpunkter från det omkringliggande samhället. Informationen som hade lämnats var dessutom ofta knapphändig. Det finns därmed enligt Utredningen om delaktighet i EU ett behov av tydligare anvisningar i Regeringskansliet för hur faktapromemorior ska redovisa intresseorganisationers och andra aktörers synpunkter. Utredningen har därför föreslagit att faktapromemoriorna ska göras fylligare och ge mer enhetlig information om intresserade aktörers synpunkter (EU på hemmaplan, SOU 2016:10).

Påverkan via opinionsbildning och lobbying

Opinionsbildning och lobbying är metoder som civilsamhällets organisationer kan använda för att t.ex. lyfta nya frågor i debatten och informellt påverka beslut. 2014 års Demokratiutredning har belyst det påverkansarbete som sker vid sidan av de formella kanalerna för inflytande. Påverkan genom icke-institutionella kanaler inkluderar såväl offentlig påverkan (t.ex. opinionsbildande aktiviteter och försök att påverka genom media och andra offentliga kanaler) som påverkan i form av direkta kontakter mellan intresseorganisationer och makthavare. Demokratiutredningens underlag visar bl.a. att lobbyismen har ökat över tid och att intresseorganisationernas påverkansarbete generellt har professionaliserats.

Däremot är det svårt att avgöra vilket inflytande som intresseorganisationerna faktiskt har på beslutsfattandet (Låt fler forma framtiden!, SOU 2016:5).

Utredningen för ett stärkt civilsamhälle noterar den utveckling med intresseorganisationernas ökade lobbyism och ökade professionalisering som Demokratiutredningens material visar på. I denna del blir begreppet ”intresseorganisation” något problematisk, då begreppet till skillnad från ”civilsamhällets organisationer” omfattar även företrädare för marknadsintressen. Dessa intressen torde vara mer professionaliserade och mer inriktade på lobbyverksamhet, än exempelvis en ideell förening som är aktiv lokalt och därmed har enstaka kontakter med lokalpolitiker.

Patient- och funktionshinderorganisationerna – ett exempel på kollektiv påverkan

Myndigheten för vårdanalys har kartlagt patient- och funktionshinderrörelsen (Myndigheten för vårdanalys, rapport 2015:4 Sjukt engagerad – en kartläggning av patient- och funktionshinderrörelsen). Organisationer inom patient- och funktionshinderrörelsen har tillsammans närmare 500 000 medlemmar och beskrivs i kartläggningen som ett sätt för patienter att kollektivt påverka hälso- och sjukvårdssystemet. Kartläggningen fokuserar på de organisationer som får statsbidrag som handikapporganisationer.

I organisationernas roll ingår en företrädande roll, dvs. att organisationerna ger röst åt sina medlemmar men också ofta även åt en viss grupp i samhället (patienter och personer med funktionsnedsättning). Genom organisationerna får medlemmarna möjlighet att gemensamt formulera och uttrycka sin röst såväl direkt som indirekt mot beslutsfattare i stat, kommuner och landsting. Detta sker på flera sätt, t.ex. genom remissvar, upprepad kontakt med myndigheter, formaliserad samverkan med landstingen och ökad närvaro i media. Myndighetens kartläggning visar också att organisationerna prioriterar intressepolitisk påverkan mycket högt. Kartläggningen visar även att många patient- och funktionshinderorganisationer upplever att deras synpunkter är efterfrågade i allt högre utsträckning.

Myndigheten identifierar ett antal utmaningar för patient- och funktionshinderrörelsen, där en av dessa är att den företrädande

rollen konkurrerar med organisationernas roll att stödja medlemmarna. En annan utmaning för organisationerna är att balansera mellan delaktighet och kritisk granskning av den verksamhet man är delaktig i. För berörda myndigheter är det en utmaning att hantera det faktum att vissa patient- och funktionshindergrupper inte alls är organiserade, i syfte att få en bred representation i beslutsunderlag och grupper.

Brukare och patienter i utvecklingen av kommunernas och landstingens verksamheter

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) stödjer kommunernas och landstingens arbete med att involvera brukare och patienter i utvecklingen av verksamheten och möjliggöra inflytande. Skälen till brukarinflytande eller s.k. medskapande är flera. Några skäl är att det möjliggör inflytande för dem som berörs av en verksamhet, samtidigt som det ökar verksamhetens kvalitet och att det ger bättre resultat. Brukarmedverkan kan ses som ett sätt att fördjupa demokratin, t.ex. genom att på detta sätt involvera grupper som kanske i övrigt har svårt att påverka politiken (SKL, 2015, När brukare och patienter blir medskapare – en lönsam historia).

Civilsamhället och lokal utveckling

Civilsamhället spelar också en viktig roll i frågor som rör utveckling av lokalsamhället, bl.a. genom att kanalisera synpunkter från de boende i ett område och genom samverkan med det offentliga. Forskarna Annika Nilsson och Carina Listerborn har belyst detta i en underlagsrapport till 2014 års Demokratiutredning (Nilsson A & Listerborn C, 2015, Lokala föreningar och demokrati i socialt utsatta bostadsområden).

Nilsson och Listerborn studerar civilsamhällets betydelse för lokalsamhället i fyra bostadsområden i Malmö och Helsingborg. Studien gör inte anspråk på att vara generaliserbar, men pekar på iakttagelser och slutsatser som utredningen menar är intressanta i detta sammanhang. Organisationerna i de aktuella bostadsområdena kan främst beskrivas som mindre och områdesförankrade föreningar som spelar en roll för såväl medlemmarna som för bo-

stadsområdena i stort. Organisationerna erbjuder gemenskap och samhörighet, samt skapar meningsfulla aktiviteter och beskrivs som särskilt viktiga för barn och ungdomar. Nilsson och Listerborn menar också att det finns ett antal punkter som det offentliga bör beakta om man vill stärka det lokala civilsamhället. Exempelvis bör kommunen sträva efter ett enhetligt förhållningssätt bland förvaltningarna och eftersträva en kontinuitet i kommunens stöd till föreningslivet. Även en kommunal föreningslots, som fungerar som ”en väg in” förs av Nilsson och Listerborn fram som ett sätt att stärka stödet till lokalsamhället och göra kontakten mellan kommunen och det lokala civilsamhället mer enhetlig.

Önskan från det lokala civilsamhället att vara med i kommunens utveckling av bostadsområden och kommundelar har förts fram från flera håll i utredningens kontakter med civilsamhället. Utredningen har noterat en frustration som utgår från konkreta exempel där civilsamhällets organisationer upplever att det lokala föreningslivet och engagerade boende inte har tillfrågats tidigt i processen när utveckling av ett område planeras, eller då försämringar i den offentliga servicen övervägs. Därmed menar företrädare för civilsamhället att kommuner missar möjligheten att ta tillvara de idéer och det engagemang som kan finnas i ett område. Mot denna uppfattning står en flerårig satsning på utveckling av den s.k. mellanvalsdemokratin som SKL har drivit i kommuner och landsting. I detta arbete har olika former av medborgarinflytande praktiserats och en erfarenhet av detta arbete är att civilsamhällets organisationer ofta deltar på ett positivt sätt.

Lokalsamhället i samhällsutvecklingen

Det finns också exempel på när lokalsamhället, t.ex. i form av byalag, involveras i samhällsutvecklingen. Riksorganisationen Hela Sverige ska leva med 5 000 lokala utvecklingsgrupper (dvs. byalag, samhällsföreningar och intresseföreningar som ofta verkar i en del av en kommun) runt om i Sverige, arbetar med frågor som t.ex. lokala utvecklingsplaner för bygden. En utgångspunkt för de lokala utvecklingsgrupperna är bl.a. att väga samman intressen lokalt för att samlat kunna påverka den representativa demokratin. Ett konkret exempel på när lokalsamhället involveras i utvecklingen av

bygden är den s.k. Svågadalsnämnden. Svågadalsnämnden är en kommunal nämnd för ett geografiskt landsbygdsområde med cirka 600 invånare i nordvästra delen av Hudiksvalls kommun. Svågadalsnämnden är enligt kommunens webbplats ett försök med lokal demokrati, där ledamöterna, utan partifärg, är representanter för bygden och personvalda. Nämndens uppgift är att förvalta skattemedlen för området och stå i tät och nära kontakt med medborgarna. Nämnden handlägger bl.a. frågor som rör skola, barnomsorg, äldreomsorg och kultur och fritid.3

Andra exempel på områdesstyren är Kosternämnden i Strömstads kommun och områdesstyrelsen i Kall, Åre kommun.

Utredningens överväganden och förslag

Sverige har en lång historia av ett självständigt och engagerat civilsamhälle, där både organisationsform och verksamhetsinriktning har varierat. Civilsamhället har en viktig roll som röstbärare. Därmed bidrar organisationerna på olika sätt i demokratin: som part i en vital debatt, som expert och företrädare för olika grupperingar av människor och intressen samt som aktiv aktör som bidrar till väl underbyggda politiska beslut. I rollen som röstbärare ingår att vara en motkraft till det offentliga och att visa på fel, brister och lösningar på problem. Vinsterna för samhället som helhet blir därmed enligt utredningen flera, bl.a. i form av bättre underbyggda beslut hos det offentliga och möjligheter för individer som kan ha svårt att göra sig hörda på egen hand att få en röst genom att ansluta sig till en gruppering av något slag. Även de faktum att partipolitiken har professionaliserats och att de politiska partierna under en period har förlorat medlemmar talar för att involvera civilsamhället i demokratin. Därför gör utredningen bedömningen att det är viktigt att det offentliga Sverige, på såväl statlig som regional och lokal nivå, aktivt fortsätter värna civilsamhällets självständighet i sin röstbärarroll. Det civila samhället kan i sin tur underlätta dialogen och samverkan lokalt och regionalt genom att organisationer,

3 Information hämtad från Hudiksvalls kommuns webbplats, se http://www.hudiksvall.se/Demokrati--kommun/Sa-styrskommunen/Namnder/Svagadalsnamnden/

sammanslutningar och nätverk samlar sig i lokala och regionala paraplyorganisationer.

Civilsamhällets roll som röstbärare kan värnas på flera sätt av stat, kommuner och landsting. Ett sätt som används är att möjliggöra för civilsamhället att påverka genom formella kanaler som kommittéväsendet, remissförfarandet och samråd/hearing. Utredningen gör bedömningen att ett arbete i enlighet med bedömningarna och förslagen i 2014 års Demokratiutredning skulle bidra till att stärka civilsamhällets roll i demokratin (SOU 2016:5). Demokratiutredningens slutsatser är i linje med de slutsatser som Utredningen för ett stärkt civilsamhälle drar, t.ex. vad gäller behovet av att göra strategiska avvägningar kring vilka organisationer som bjuds in av offentliga aktörer till de formella kanalerna. I detta sammanhang vill utredningen, liksom Demokratiutredningen, peka på att bredd, variation och transparens i inbjudan ökar möjligheten att även mindre etablerade organisationer bjuds in.

När det gäller civilsamhällets roll som röstbärare vill utredningen särskilt betona vikten av att Regeringskansliet arbetar i enlighet med framtagna riktlinjer för samråd i EU-frågor. I kapitel 5 redogör utredningen för olika hinder för civilsamhällets verksamhet som utredningen har identifierat i regelverk och tillämpning. Vissa av dessa regelverk, som upplevs hindrande, har sin grund i EU-beslut. Därmed blir det viktigt att samråda med civilsamhället även i dessa frågor i syfte att undvika negativa konsekvenser för civilsamhällets olika verksamheter när nya EU-initierade förändringar genomförs. Av samma skäl ställer sig utredningen bakom förslaget från Utredningen om delaktighet i EU om att regeringen ska utveckla arbetet med faktapromemorior så att dessa blir fylligare och ger en mer enhetlig information om intresserade aktörers synpunkter i EU-frågor (SOU 2016:10). Genom att på detta sätt involvera bl.a. det civila samhällets organisationer säkerställs civilsamhällets perspektiv på olika EU-rättsliga frågor när det ännu finns möjligheter att påverka lagstiftningsprocessen.

Även de beslut och regelverk som tas fram av statliga myndigheter kan påverka det civila samhället på olika sätt, t.ex. civilsamhällets möjlighet att bedriva verksamhet. Mot den bakgrunden vill utredningen understryka vikten av att statliga myndigheter inom ramen för respektive uppdrag har kontakter och samråder med civilsamhället, i syfte att fånga in synpunkter och belysa en fråga

även ur civilsamhällets perspektiv. Utredningen föreslår därför att statliga myndigheter årligen rapporterar de kontakter och samråd som respektive myndighet har haft med det civila samhället inom ramen för sitt uppdrag och när så här bedömts relevant. Rapporteringen, som t.ex. kan ske i årsredovisningen, bör omfatta i vilken mån och i vilken omfattning som myndigheterna har samrått med civilsamhällets olika aktörer. Även en rapportering om innehållet i samråden bör övervägas. En rapporteringsskyldighet om samråd synliggör vikten av samråd och kan också bidra till att samråd också sker. Det är för utredningen svårt att generellt ange exakt vilka kontakter som ska redovisas i varje enskild myndighets fall men en riktlinje för rapporteringen är enligt utredningen att det är mer omfattande samråd som ska redovisas. Utredningens förslag innebär inte ett krav att redovisa t.ex. enskilda telefonkontakter.

I detta sammanhang vill utredningen påpeka att alla statliga myndigheter inte har ett sådant uppdrag som innebär kontakt med det civila samhället. De myndigheter som gör bedömningen att det inte är relevant att ha kontakter med civilsamhället rapporterar årligen endast denna bedömning.

Utredningen anser vidare att det är viktigt att riksdagen, som lagstiftare och folkets främsta företrädare i det demokratiska systemet, informeras om myndigheternas samråd med civilsamhället. Därför föreslår utredningen att regeringen årligen till riksdagen ska rapportera om de kontakter och samråd som statliga myndigheter och Regeringskansliet har haft med det civila samhället. Rapporteringen kan t.ex. ske i budgetpropositionen eller i en särskild skrivelse.

Enligt utredningen är offentliga aktörers kunskap om det civila samhället nära knutet till civilsamhällets möjlighet att vara röstbärare. Genom en ökad kunskap om vilka delar av det civila samhälle som är verksamt inom ett sakområde kan t.ex. en myndighet eller en kommun göra medvetna urval där olika organisationer tillfrågas från gång till gång. På så vis sprids möjligheten inom civilsamhället att, vid sidan av spontana yttranden, kunna påverka genom formella och transparenta påverkanskanaler. Utredningen återkommer till frågan om offentliga aktörers kunskap om civilsamhället längre fram i detta kapitel.

4.1.5. Vikten av strukturer för dialog och inflytande

Bedömning: Den politiska ledningen bör delta inom ramen för

befintlig struktur för dialog med det civila samhället på nationell nivå.

Fortlöpande uppföljning av de åtgärder som parterna gör i samband med dialogen bör fortsatt säkerställas.

Överenskommelseprocesser och andra modeller för strukturerade samtal bör användas för samverkan med det civila samhällets organisationer lokalt och regionalt.

I de pågående eller planerade dialog- och överenskommelseprocesserna bör kommuner och landsting också överväga att bjuda in nätverk och andra delar av civilsamhället som inte har en formaliserad juridisk form.

Ett sätt att möjliggöra för det civila samhället att som röstbärare vara en viktig part i demokratin är genom tydliga strukturer för dialog och inflytande på olika nivåer i samhället och i olika sammanhang. För detta finns det flera olika modeller som tillämpas på statlig, regional och lokal nivå. Ytterligare ett sätt att underlätta för civilsamhällets roll i demokratin handlar om att öka organisationernas möjlighet till talerätt vid laglighetsprövningar. I detta avsnitt behandlar utredningen dessa aspekter.

Strukturer för dialog på nationell nivå

På nationell nivå har formerna för dialog och samråd mellan regeringen och civilsamhället utvecklats under senare tid. En kontinuerlig dialog mellan regeringen och det civila samhällets organisationer sker sedan 2010 i ett partgemensamt forum. Partsgemensamt forum (PGF) träffas minst fyra gånger per år och behandlar generella frågor om det civila samhällets villkor, möjligheter och utveckling samt dess roll för demokratin och människors delaktighet. Det är dialogen i sig som är syftet med forumet. Avsikten är att samtalen ska kunna bidra till att utveckla politikens arbete för att förbättra villkoren för civilsamhällets organisationer så att de kan ge röst åt människor, vara opinionsbildande och utföra service och tjänster för allmänheten (prop. 2009/10:55 och Partsgemensamt

forum, 2014, En dialog för att utveckla civilsamhällets villkor). Partsgemensamt forum sammankallas och administreras av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) och består av tjänstemän från Regeringskansliet och företrädare för civilsamhällesorganisationer. Med viss frekvens förekommer även politisk representation på mötena.

Ett annat exempel på strukturerad dialog är det arbete som sker på det sociala området respektive integrationsområdet inom ramen för de nationella överenskommelserna mellan regeringen, idéburna organisationer inom respektive område och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Överenskommelserna föregicks av dialoger mellan regeringen och idéburna organisationer på respektive område (se kapitel 3). Arbetet med överenskommelserna genomförs av arbets- respektive styrgrupper där de tre parterna är representerade.

Hösten 2015 har Regeringskansliet inlett ett arbete med att ta fram en ny samrådsmodell när det gäller specifika sakfrågor. Den modellen ska enligt uppgift komplettera befintliga samrådsmodeller.

Regionala och lokala strukturer för dialog

Det finns även flera lokala och några regionala exempel på strukturerade former för dialog och inflytande, t.ex. i form av lokala och regionala dialogprocesser och överenskommelser. I avsnitt 5.3 redogör utredningen för utvecklingen av en mer långsiktig samverkan mellan kommunsektor och civilsamhället. Av redogörelsen i detta avsnitt framgår att det finns olika definitioner av vad en dialog respektive en överenskommelse är, men oavsett definition är trenden att förekomsten av dialoger och överenskommelser ökar på lokal och regional nivå.

SKL bedriver ett arbete där man inspirerar och stödjer kommuner och landsting i arbetet med dialogprocesser och överenskommelser, bl.a. genom nätverksträffar för förtroendevalda och tjänstemän om strategisk samverkan med civilsamhället. Den nationella överenskommelsen på det sociala området har också ett uppdrag att stödja lokala och regionala dialog- och överenskommelseprocesser. Syftet med en överenskommelse är enligt den nationella överenskommelsen på det sociala området att utgöra en plattform för fort-

satt dialog mellan parterna. Därmed intar dialog- och överenskommelseprocesser enligt utredningen en central roll i den lokala och regionala strukturen för att möjliggöra civilsamhällets deltagande och inflytande.

MUCF har haft i uppdrag att fördela bidrag till idéburna organisationer med lokal förankring som tillsammans med kommuner och landsting ska stimulera framväxten av lokala och regionala överenskommelser med utgångspunkt i den nationella överenskommelsen inom det sociala området. Under 2014 fördelade MUCF bidrag till nio organisationer. Av MUCF:s redovisning av uppdraget framgår att det finns några utmaningar, t.ex. att det varit svårt att förankra processen i den offentliga sektorn och att nå politiker. Det sistnämnda förklaras delvis av att projekten löpte över valet 2014 som i vissa fall resulterade i ny politisk styrning, men även arbetet att förmedla kunskap om den nationella överenskommelsen har tagit mer tid än beräknat. I delrapporteringarna från de projekt som fått bidrag beskrivs dock flera konkreta resultat och MUCF gör bl.a. iakttagelsen att ju mer konkretiserad processen mot en överenskommelse är, desto större är möjligheten att komma fram till en överenskommelse som båda parter känner igen sig i (MUCF, 2015, Lokala och regionala överenskommelser. Redovisning av bidragsgivning 2014).

Andra modeller för dialog lokalt och regionalt

Dialog- och överenskommelseprocesser innebär omfattande insatser i form av tid och resurser från såväl kommuner och landsting som civilsamhället. Även arbetet med att följa upp en undertecknad överenskommelse är resurskrävande. Mot den bakgrunden har SKL framfört att samarbete med civilsamhället genom modellen med lokala och regionala överenskommelser inte passar alla i kommunsektorn. Det är därför angeläget att dialogen och samverkan med civilsamhället får utgå från behoven hos kommuner, landsting och civilsamhället.

Lokalt och regionalt kan det, parallellt med eller i stället för överenskommelser, även finnas fasta rådsfunktioner som möjliggör återkommande dialog mellan kommunen/landstinget och delar av det civila samhällets organisationer i olika frågor. Några exempel är

t.ex. pensionärsråd, brukarråd och ungdomsråd. Kommuner och landsting kan också arbeta med olika former av medborgardialog, där även civilsamhällets organisationer kan involveras.

På regional nivå sker även samråd och dialog inom ramen för den s.k. kultursamverkansmodellen. Kultursamverkansmodellen är en modell för fördelning av statsbidrag till regionala kulturverksamheter som infördes 2010. Inom modellen fördelas statliga bidrag till regioner och landsting med utgångspunkt i en regional kulturplan. Av Kulturrådets uppföljning framgår att alla regioner har rapporterat samverkan med kommuner och samråd med professionellt kulturliv och civilsamhälle, men också att formerna och omfattningen är varierande. Samrådet med civilsamhället framstår som minst omfattande. I 16 av länen har samråd med civilsamhället skett genom en årlig träff. De årliga träffarna har bestått dels av större öppna sammankomster, dels som enskilda träffar med vissa av civilsamhällets aktörer. I nio län rapporteras att uppdragsavtal eller överenskommelser upprättats med civilsamhället. Särskilt ofta handlar det om samråd med folkbildningsorganisationer, men i sex län rapporteras samråd med Ideell Kulturallians (Kulturrådet, 2014,

Kultursamverkansmodellen uppföljning 2013).

Olika former av dialog kan också innebära insyn i offentliga beslutsprocesser. Av MUCF:s uppföljning framgår att deltagande i råd, samverkansorgan, referensgrupp eller liknande på kommunal nivå är den vanligast förekommande kontakten som ideella föreningar, Svenska kyrkans organisationer samt religiösa föreningar och trossamfund har med offentliga aktörer på kommunal, regional och statlig nivå (MUCF, 2015, Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets villkor 2014).

Olika sätt att bjuda in till dialog

I avsnitt 4.1.4 har utredningen redogjort för hur inbjudan till nationella påverkanskanaler sker, samt för civilsamhällets synpunkter i detta sammanhang. Utredningens besök i och kontakter med kommunsektorn visar också att det varierar vilka delar av civilsamhället som kommuner och landsting samtalar med i de lokala och regionala dialog- och överenskommelseprocesserna. En utgångspunkt kan t.ex. vara att bjuda in organisationer som finns i kom-

munens föreningsregister (eller motsvarande) eller de organisationer som får bidrag från kommunen. Ett annat sätt som används är att beställa information från Statistiska centralbyrån (SCB) över vilka organisationer med organisationsnummer som finns i kommunen eller landstinget och sedan bjuda in dessa. Gemensamt för dessa tillvägagångssätt är att de inte inkluderar icke-formaliserade delar av civilsamhället, som nätverk, upprop och andra mer tillfälliga sammanslutningar.

Genom att inkludera den icke-formaliserade delen av civilsamhället kan det offentliga öka möjligheterna att fånga ett tillfälligt engagemang i t.ex. en fråga eller en stadsdel. Samtidigt är det svårare för det offentliga att avgöra huruvida beslut i t.ex. nätverk fattas på demokratiskt sätt, dvs. om nätverkets företrädare representerar nätverket som helhet. Viljan att välja en formaliserad form som t.ex. ideell förening hos individer som vill engagera sig i en fråga kan också minska om även icke-formaliserade sammanslutningar bjuds in. Det kan i sin tur bidra till att minska förutsättningarna till en långsiktighet i engagemanget, som en formell organisation kan bidra till.

Behov av ramverk för dialogen

Syftet med dialog mellan regeringen och de idéburna organisationerna är att bredda och fördjupa beslutsunderlag och bidra till att skapa ömsesidig förståelse och förtroende. Relationen ska präglas av ansvar och ömsesidighet, utgå från båda parters förutsättningar och tillvarata båda sidors perspektiv och kompetens. För att ge bra förutsättningar för detta bör formerna för dialog vara öppna, återkommande och präglas av ett inkluderande förhållnings- och arbetssätt (prop. 2009/10:55, s. 56).

Enligt utredningen kan detta utgöra en generell utgångspunkt för offentliga aktörers dialog med det civila samhället. När offentliga aktörer på olika samhällsnivåer eller områden önskar en dialog med det civila samhället, allmänt eller i beredning av enskilda frågor, är det enligt utredningen viktigt med tydlighet kring förhållningsreglerna för dialogen. Med en tydlighet vet såväl den offentliga aktören som företrädare för civilsamhället vad som gäller, och deltagare från civilsamhället kan också välja att avstå från att

medverka i den mån man anser att förutsättningarna för dialogen blir felaktiga. MUCF har utifrån sin uppföljning bl.a. pekat på ett generellt behov av att stärka offentliga aktörers dialog med aktörer i civilsamhället. Det handlar t.ex. om hur och när det civila samhället bör involveras i offentliga beslutsprocesser (MUCF, 2015,

Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets villkor 2014). Enligt utredningen finns det även i detta sammanhang behov av att utgå från omständigheterna på lokal/regional nivå eller för en enskild statlig myndighet när förutsättningarna som ska gälla för en given dialogsituation bestäms.

Liknande frågeställningar har belysts i forskning som handlar om organisationers roll som samtalspartner eller åsiktsleverantör. Utgångspunkten är att ett vitalt föreningsliv möjliggör att viktiga beslut blir belysta ur olika perspektiv i en fungerande samtalsdemokrati. Därmed blir det väsentligt att de som deltar i dialogen inför beslutet samtalar om de alternativ som övervägs och öppet motiverar för varandra varför ett av alternativen är bättre. Lika viktigt är att lyssna till andra deltagares argument och bemöta dem med respekt. Däremot finns inga krav på att de olika parterna behöver hålla med varandra (Öberg P-O ”Intresseorganisationen – samtalspartner eller åsiktsleverantör?” i Hermansson J m.fl. [red, 2008]

Samtalets mekanismer).

Utredningen ser ett behov av att önskemålen om dialog åtföljs av genomtänkta förhållningsregler för dialogen, ett slags ramverk. Utan gemensamma utgångspunkter riskerar de i dialogen ingående parterna ha olika uppfattning av vad som ska uppnås (se avsnitt 5.3.3). Förhållningsreglerna bör enligt utredningen syfta till goda förutsättningar för dialogen mellan en offentlig aktör och det civila samhället som berörs. Därför är det viktigt med ett tydligt syfte för dialogen och som offentlig part bör man klargöra varför en dialog med det civila samhället önskas. Är det t.ex. för att bereda en specifik fråga, gemensamt lösa ett problem, komma överens om en gemensam ståndpunkt eller överbrygga eventuella legitimitetsbrister? Syftet med dialogen ger vägledning till när i processen dialogen bör äga rum, men även till om inbjudan gäller för ett enskilt tillfälle eller om inbjudan avser en regelbunden och återkommande dialog mellan den offentliga aktören och civilsamhället. Syftet kan också ge vägledning till vilka aktörer i civilsamhället som bör bjudas in i syfte att ge en bredd i dialogen. Som inbjudande part bör

den offentliga aktören vara medveten om att civilsamhällets aktörer representerar olika intressen och kommer att delta i dialogen utifrån olika målsättningar. Därmed kan det finnas behov av att den offentliga aktören inför en dialog reflekterar över hur eventuella olika intressen ska vägas samman i den mån syftet med dialogen är att ge ett beslutsunderlag i en särskild fråga.

Utredningen om en kommunallag för framtiden föreslår ökad möjlighet till laglighetsprövning

Utredningen ska enligt dir. 2014:40 särskilt beakta förslag från bl.a. Utredningen om en kommunallag för framtiden. Utredningen om en kommunallag för framtiden har lämnat förslag som kan bli en del i en framtida struktur för inflytande. Denna utredning har bl.a. föreslagit förändringar i laglighetsprövningen (En kommunallag för framtiden, SOU 2015:24, kapitel 14). Laglighetsprövning syftar till att kommun- eller landstingsmedlemmar ska kunna kontrollera att den kommunala självstyrelsen utövas på ett rättsenligt sätt. Prövningen har karaktären av en allmän medborgarkontroll och utgör en viktig del i det kommunaldemokratiska systemet. Talerätt har endast kommun- och landstingsmedlemmar.

Utredningen om en kommunallag för framtiden gör bedömningen att kopplingen mellan medlemskap i en kommun eller ett landsting och rätten att överklaga kommunala beslut bör behållas. Utredningen bedömer vidare att de ideella föreningar som har en tydlig geografisk förankring i kommunen eller landstinget bör kunna vara medlemmar. Utredningen föreslår också att en ideell förening ska vara medlem i kommun och i landsting, om föreningens styrelse har säte i kommunen eller i landstinget eller om föreningen bedriver verksamhet där (SOU 2015:24, avsnitt 14.11.7). Med medlemskapet tillkommer en talerätt, dvs. ideella föreningar som är medlem i en kommun eller ett landsting får rätt att överklaga kommunala beslut genom laglighetsprövning. Det är något som till viss del redan sker i dag, i och med att företrädare för föreningar överklagar, men då i rollen som privatperson. Utredningen om en kommunallag för framtiden menar dock att det inte är rimligt att enskilda privatpersoner måste överklaga, när det handlar om en fråga som en ideell förening vill överklaga.

Utredningen för ett stärkt civilsamhälle anser att det förslag som Utredningen om en kommunallag för framtiden lagt om en ökad möjlighet till talerätt i laglighetsprövningar för ideella föreningar som är medlem i en kommun eller ett landsting är ett sätt att stärka dessa organisationers roll i demokratin. Utredningens bedömning utgår från ett strikt civilsamhällesperspektiv. Förslagen i SOU 2015:24 har remitterats och arbetet med att sammanställa remissvaren pågick under hösten 2015, varför utredningen inte har haft möjlighet att ta del av remissinstansernas synpunkter på detta förslag.

Förslag i 2014 års Demokratiutredning om förebättrade förutsättningar att framföra synpunkter inför vissa beslut

Ytterligare ett exempel på en möjlig framtida struktur för inflytande är 2014 års Demokratiutrednings föreslag om att fullmäktige ska verka för att medlemmarna i kommunen eller i landstinget har förutsättningar att delta och framföra sina synpunkter inför beslut av särskild vikt (Låt fler forma framtiden!,SOU 2016:5, avsnitt 11.5.1). Demokratiutredningen gör bedömningen att förslaget om att verka för att medlemmarna ska ha förutsättningar att delta och framföra sina synpunkter innebär ett krav när det gäller beredningen av ärenden inför beslut av särskild vikt. Av betänkandet framgår att samtliga medlemmar i t.ex. en kommun ska få del av denna utökade möjlighet. Det innebär att förslaget t.ex. omfattar barn, unga och utländska medborgare men även juridiska personer som företag och ideella föreningar. Enligt Demokratiutredningen är föreningslivet av särskild betydelse att inkludera i en samrådsprocess. Det är genom att organisera sig och gå samman i medborgarsammanslutningar som enskilda kan få en röststyrka. Ideella föreningar har dessutom ofta särskild kunskap som kan vara värdefull för kommunerna och landstingen (SOU 2016:5, avsnitt 11.5.2).

Enligt Utredningen för ett stärkt civilsamhälle är Demokratiutredningens förslag något som kan bidra till att stärka det civila samhällets roll i den kommunala och landstingskommunala demokratin. Demokratiutredningen talar vidare om vikten av lokal och regional anpassning genom att fullmäktige bör anta riktlinjer eller principer för hur samråd och medborgardialoger ska genomföras (SOU 2016:5, avsnitt 11.5.3). Därmed finns det, enligt Utred-

ningen för ett stärkt civilsamhälle, möjligheter att utifrån den lokala och regionala kunskapen om civilsamhällets sammansättning kunna omfatta flera delar av civilsamhället i riktlinjerna för detta arbete.

Utredningens överväganden och slutsatser

En bärande del i politiken för det civila samhället är dialogen mellan det offentliga och det civila samhället, något som t.ex. återspeglas av att politiken ska följas upp bl.a. utifrån principen om dialog (se avsnitt 3.3.1). Utredningen konstaterar att det nationellt finns olika formella strukturer för dialog och samråd mellan civilsamhället och företrädare för regeringen och Regeringskansliet. Utredningen konstaterar också att lokala och regionala dialogprocesser och överenskommelser med det civila samhället har ökat i antal under senare år, parallellt med andra lokala och regionala forum för dialog och inflytande. Även statliga myndigheter har inom sina uppdrag kontakter och samråd med det civila samhället, även om det inte finns några sammanställningar över omfattningen eller inriktningen på dessa kontakter. Utredningen konstaterar att de strukturer som finns för dialog mellan offentliga parter och civilsamhället på olika nivåer är positiva för civilsamhällets roll i demokratin. Utredningen anser därför att överenskommelseprocesser och andra modeller för strukturerade samtal bör användas för samverkan med det civila samhällets organisationer även lokalt och regionalt. För att dialogen och samtalet ska få goda förutsättningar är det enligt utredningen viktigt med tydlighet kring vad dialogen handlar om och syftar till. Det är också viktigt att tydliggöra samtalets roll i relation till beslutsfattande och vad som förväntas av de delar av civilsamhället som deltar. Ett sätt att ge dialogen bättre förutsättningar är att i förväg ge dialogen ramar och tydliggöra förväntningarna på dialogens syfte och sammanhang.

På nationell nivå vill utredningen vidare understryka vikten av att den politiska ledningen deltar i dialogen med civilsamhället och att åtaganden följs upp. Därför gör utredningen bedömningen att den politiska ledningen bör delta inom ramen för befintlig struktur för dialog med det civila samhället på nationell nivå. Genom att delta visar den politiska ledningen den vikt som dialogforumet

tillmäts. Det kan i sin tur bidra till ökad legitimitet för dialogen. På nationell nivå finns också en struktur för att följa det arbete som görs utifrån de nationella överenskommelserna. Det är något som utredningen ser som positivt. Mot den bakgrunden bedömer utredningen att den fortlöpande uppföljningen av de åtgärder som parterna gör i samband med dialogen bör säkerställas även framöver.

Utredningen har ovan redogjort för olika tillvägagångssätt att bjuda in till dialog och samråd. Enligt utredningen finns det inget skäl att förorda en viss modell för hur regeringen, statliga myndigheter, kommuner och landsting bjuder in till dialog och samråd. Såväl nationellt som regionalt och lokalt anser utredningen att behovet och syftet med dialogen eller samrådet i det enskilda fallet bör styra vilka aktörer som deltar i möten, samtal och processer. Däremot vill utredningen av flera skäl understryka behovet av bredd i inbjudan. Ett skäl för en bred inbjudan är att det kan förmodas ge en mångfald i de synpunkter och perspektiv som förs fram i dialogen/samrådet, något som i sin tur ökar sannolikheten för att eventuella motstridiga intressen framkommer i dialogen. Det ger därmed den offentliga parten möjligheter att såväl hantera intressekonflikter som att få ett bättre belyst beslutsunderlag. Ett annat skäl till en bredd i inbjudan är att det ger ökade möjligheter för den icke-formaliserade delen av civilsamhället att, när så bedöms lämpligt, omfattas av dialogen och samrådet.

I detta sammanhang vill utredningen peka på möjligheten för offentliga aktörer på olika nivåer att också överväga för- och nackdelar med att tillfråga nätverk och andra delar av civilsamhället som inte har en formaliserad juridisk form i dialog- och överenskommelseprocesser eller i beredningen av en särskild fråga. Att även ha kunskap om nätverk m.m. innebär större krav på en offentlig aktör vad gäller att hålla sig informerad om det civilsamhälle som är aktivt inom det aktuella samhällsområdet, och i det enskilda fallet måste hänsyn tas till flera faktorer, som bl.a. syftet med dialogen och tillgängliga resurser. Ett argument för att inkludera även det icke-formaliserade civilsamhället är dock att även nätverk är värdefulla när det gäller att kanalisera åsikter i fråga om påverkan lokalt och regionalt, men kanske också i relation till statliga myndigheter. Samtidigt är det svårare att avgöra om nätverkets företrädare representerar nätverket som helhet. I sammanhanget noterar ut-

redningen också att engagemang hos medborgare, t.ex. bland ungdomar, allt oftare startar i nätverks- eller uppropsform för att ibland på sikt gå över i en mer formell organisationsform. Mot den bakgrunden gör utredningen bedömningen att kommuner och landsting i de pågående eller planerade dialog- och överenskommelseprocesserna bör överväga att bjuda in även nätverk och andra delar av civilsamhället som inte har en formaliserad juridisk form.

4.2. Hinder för civilsamhällets roll i demokratin

Utredningen för ett stärkt civilsamhälle ser ett antal faktorer och trender som kan påverka civilsamhällets roll i demokratin negativt. I detta avsnitt belyser utredningen vad som kan hindra civilsamhällets roll i demokratin, samt olika tillvägagångssätt för att möta dessa hinder.

4.2.1. Kunskapsbrist hos det offentliga

Förslag: Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor

får i uppdrag att arbeta med kompetenshöjande insatser gentemot statliga myndigheter, kommuner och landsting i frågor som rör civilsamhället. Uppdraget ska genomföras i samråd med relevanta aktörer, såsom Sveriges Kommuner och Landsting, högskolesektorn och civilsamhällets organisationer.

Utredningen noterar att civilsamhället på många områden och på olika samhällsnivåer inkluderas i demokratin genom olika modeller för dialog och inflytande. Samtidigt visar t.ex. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågors (MUCF) uppföljning om det civila samhällets villkor att dialogen och dess kvalitet påverkas av i vilken grad offentliga tjänstemän har kunskap om civilsamhällets villkor. MUCF ser ett behov av fortsatt arbete för att stärka kompetensen och kvaliteten i offentliga aktörers arbete och dialog med civilsamhället (MUCF, 2015, Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets villkor 2014, s. 64 och 68 f.). Även utredningens kontakter med statliga myndigheter och de besök som utredningen har genomfört i kommunsektorn indikerar brister

i offentliga aktörers kunskap om och förståelse för det civila samhället (jämför kapitel 5). Utredningen noterar också att det finns en stor variation i kunskapen, där vissa offentliga aktörer har utvecklat en god kunskap medan andra ibland har bristande kunskap. Av MUCF:s uppföljning framgår att det är vanligare att tjänstemän på statlig nivå upplevs ha större brister i kunskapen om ideella föreningar och trossamfund jämfört med tjänstemän på den kommunala nivån (MUCF, 2013, Dialog, självständighet och långsiktiga förutsättningar, en uppföljning med ideella föreningar i fokus, s. 69 och MUCF 2015 s. 68). En förklaring till detta skulle kunna vara att de statliga tjänstemännen sannolikt har färre kontakter med lokala föreningar och därför mindre ingående kunskap om enskilda föreningars villkor och förutsättningar, än vad en tjänsteman har på kommunal nivå. Utredningen anser att god kunskap om civilsamhällets villkor och förutsättningar är centralt för en dynamisk utveckling av civilsamhället och att kunskapsnivån bland offentliga tjänstemän generellt bör förbättras. Bristande kunskap om ideella föreningar, trossamfund och andra delar av civilsamhället, liksom om deras villkor, kan negativt påverka civilsamhällets roll i demokratin. Utredningen anser därför att det finns ett behov av insatser i syfte att höja offentliga aktörers kunskap om civilsamhället.

Olika insatser för ökad kunskap om det civila samhället

Det finns flera aktörer som kan bidra till att öka kunskapen om det civila samhället hos offentliga aktörer.

MUCF:s utbildningsinsatser för att stärka offentligt anställdas kunskap om det civila samhället

MUCF har sedan 2012 enligt förordningen (2015:49) med instruktion för Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor till uppgift att ta fram och samla kunskap om det civila samhällets villkor, sammansättning och utveckling och sprida denna kunskap på nationell, regional och lokal nivå. Det gör MUCF på flera sätt. Till exempel arrangerar MUCF tillsammans med Ersta Sköndal högskola en uppdragsutbildning om det civila samhället. Utbildningen vänder sig till tjänstemän i statliga myndigheter, eller

regional eller kommunal förvaltning. Den syftar till att ge fördjupad kunskap om det civila samhället och redskap i det dagliga arbetet samt möjligheter till erfarenhetsutbyte. Utbildningen är en högskoleutbildning på 7,5 högskolepoäng och har bedrivits under två år.

MUCF har också arbetat fram ett utbildningskoncept om civilsamhället för kommunsektorn. Utbildningen har tillkommit som en följd av att civilsamhällets organisationer menar att kunskapsbrister hos offentliga aktörer resulterar i hinder för organisationernas verksamhet. Utbildningen syftar bl.a. till att ge kommunsektorn tillfälle att reflektera över kontakterna mellan civilsamhället och kommunen/landstinget, visa vilka samarbetsmöjligheter som finns och nyttan av samverkan samt att ge verktyg för bättre samverkan. Under 2015 har utbildningen på grund av bristande resurser genomförts vid något enstaka tillfälle. Myndigheten bedömer dock att det finns intresse i kommunsektorn för denna typ av utbildningar.

SKL utvecklar och sprider kunskap och erfarenheter till sina medlemmar

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har som medlemsorganisation i uppgift att stödja och bidra till att utveckla sina medlemmars (dvs. kommuner och landsting) verksamhet. I den rollen ingår att, utifrån medlemmarnas önskemål, utveckla ny kunskap, sprida kunskap och erfarenheter samt ge stöd till ökad kompetens och kapacitet i att bygga samverkansrelationer utifrån de behov och förutsättningar som finns lokalt och regionalt. SKL har bl.a. ordnat nätverksträffar för förtroendevalda och tjänstemän om strategisk samverkan med civilsamhället. Under 2016 inleder SKL en samlad satsning som omfattar samverkan med civilsamhället, medborgardialog och medskapande brukare och patienter. SKL har till utredningen framfört att man gärna skulle se mer av lättillgänglig information från staten om bl.a. det civila samhällets uppbyggnad, organisering och verksamhetsinriktning på olika sakområden.

Andra utbildningsuppdrag som MUCF har haft

MUCF har haft ett antal utbildningsuppdrag av olika slag. Till exempel hade myndigheten under 2011 ett regeringsuppdrag att genomföra utbildningsinsatser för att stärka unga hbtq-personer i fritidsverksamheter. Uppdraget omfattade att genom utbildningar och konferenser utbilda personal som arbetar inom fritidsverksamheter för unga i syfte att öka deras kompetens att skapa öppna och fördomsfria miljöer för unga hbtq-personer (Ungdomsstyrelsen, 2014, Uppdrag HBTQ Ungdomsstyrelsens slutrapport om mötesplatser för unga hbtq-personer). Enligt uppgifter från MUCF omfattade verksamheten i detta uppdrag 59 utbildningsdagar och nådde totalt 2 200 personer. Kostnaden för uppdraget var ungefär fyra miljoner kronor per år i tre år, dvs. totalt knappt tolv miljoner kronor.

Ett annat exempel är MUCF:s uppdrag att under åren 2013– 2014 sprida kunskap från studien Unga och våld i befintliga nätverk samt att genomföra utbildningsinsatser på området. Insatserna har bestått av att ta fram ny kunskap i form av publikationer, samt att sprida denna kunskap via utbildningar, konferenser och föreläsningar (MUCF, 2015, Unga, maskulinitet och våld, Slutrapportering av uppdrag om attityder till maskulinitet och jämställdhet). Enligt uppgifter från MUCF omfattade verksamheten i detta uppdrag knappt tio miljoner kronor över två år. Verksamheten omfattade 90 utbildnings- och konferensdagar, och nådde totalt 3 000 personer.

Utredningens överväganden och förslag

Med utgångspunkt i civilsamhällets roll i demokratin vill utredningen lyfta fram värdet av kunskap om hur civilsamhället är sammansatt inom exempelvis ett geografiskt område eller inom ett särskilt verksamhetsområde. Utredningens slutsats är att en ökad kunskap ökar förutsättningarna för offentliga aktörer att involvera civilsamhället i dialog eller beredning av enskilda frågor. Det finns behov av fortsatt kunskapsspridning nationellt, regionalt och lokalt i syfte att öka förståelsen för civilsamhällets villkor, sammansättning och hur samverkan med offentlig sektor utvecklas. Såväl MUCF som SKL har, utifrån sina olika uppgifter, viktiga roller i detta arbete. MUCF är förvaltningsmyndighet för politiken för det

civila samhället och ska inom ramen för detta ta fram och sprida kunskap om civilsamhället på nationell, regional och lokal nivå. SKL:s uppdrag är medlemsinitierat och det är därmed inte möjligt för någon utomstående att ålägga SKL något uppdrag.

Utredningen föreslår därför att MUCF ska få i uppdrag att arbeta med kompetenshöjande insatser gentemot statliga myndigheter, kommuner och landsting i frågor som rör civilsamhället. Uppdraget ska genomföras i samråd med relevanta aktörer såsom SKL, högskolesektorn och civilsamhällets organisationer.

Målgruppen för de kompetenshöjande insatserna är tjänstemän och politiker i offentlig sektor på lokal och regional nivå samt tjänstemän på nationell nivå. En utgångspunkt för de kompetenshöjande insatserna bör vara bredden i civilsamhället, både vad gäller organiseringsformer och verksamheter, samt civilsamhällets olika roller och därmed olika relationer till offentliga aktörer. Även frågor om civilsamhällets behov av stöd och olika sätt för det offentliga att stödja civilsamhället bör ingå i de kompetenshöjande insatserna (jämför avsnitt 7.6.5).

Behoven bland statliga myndigheter, kommuner och landsting vad gäller ökad kunskap ser olika ut. Mot den bakgrunden vill utredningen understryka vikten av att MUCF:s kompetenshöjande insatser kan bedrivas på ett flexibelt sätt vad gäller t.ex. innehåll, omfattning och metodval. Genom att de kompetenshöjande insatserna kan anpassas till olika delmängder av den övergripande målgruppen, finns förutsättningar att de insatser som erbjuds i syfte att höja kunskapen hos t.ex. en myndighet eller en kommun utgår från behoven och önskemålen i det enskilda fallet. Utredningen anser att MUCF, mot bakgrund av sin roll som förvaltningsmyndighet för politiken för det civila samhället och de liknande utbildningsuppdrag som myndigheten har haft, har goda förutsättningar att kunna anpassa de insatser som erbjuds olika offentliga mottagare.

Uppdraget bör pågå i tre år. En tidsbegränsad satsning på tre år som genomförs på liknande sätt som MUCF:s tidigare utbildningsuppdrag beräknas kosta 12 miljoner kronor. Utredningen återkommer till finansieringen av förslaget i kapitel 8.

Syftet med uppdraget är att bidra till att öka offentlig sektors kunskap om det civila samhället för att därigenom underlätta för civilsamhället både som röstbärare och att bedriva verksamheter samt som möjlig utförare i samverkan med det offentliga. Kontinu-

erligt sker personalförändringar i offentliga förvaltningar vilket medför att behovet av kunskap om det civila samhället är att se som mer eller mindre konstant. Utredningen anser därmed att man i slutet av tidsperioden för det föreslagna uppdraget bör utvärdera om satsningen bidragit till att ge önskade effekter och, om så är fallet, det bör vara en del av MUCF:s ordinarie verksamhet.

I detta sammanhang vill utredningen anknyta till det som tidigare framförts om att offentliga aktörer på statlig, regional och lokal nivå bör överväga för- och nackdelar med att i den långsiktiga dialogen eller i beredningen av en särskild fråga bjuda in nätverk och andra delar av civilsamhället som inte formaliserade. Ett sådant arbetssätt innebär enligt utredningen också ökade krav på kunskap. Avgöranden kring vilka delar av civilsamhället som ska tillfrågas måste av naturliga skäl göras i varje enskilt fall men utredningen anser att en ökad kunskap om civilsamhället inom ett samhällsområde ger större förutsättningar för en öppenhet mot exempelvis nätverk och andra icke-formaliserade aktörer inom civilsamhället. Att även ha kunskap om denna del av civilsamhället innebär dock högre krav på en offentlig aktör, och hänsyn måste därför tas till tillgängliga resurser.

Utredningen har också uppmärksammats på att det kan finnas behov av kunskap om det offentliga hos det civila samhällets olika aktörer och att även denna kunskapsbrist kan bidra till att försvåra relationen mellan det offentliga och civilsamhället. Utredningen konstaterar i detta sammanhang att civilsamhället bl.a. genom sina olika riks- och paraplyorganisationer har en viktig uppgift i att öka sina medlemsorganisationers kunskap om vad som utmärker den offentliga förvaltningen avseende förutsättningar och funktionssätt.

4.2.2. Ändrade organiseringsformer kan minska det offentligas vilja att lyssna till det civila samhällets organisationer

Bedömning: Organisationernas roll i demokratin bör värnas när

nya sätt att löpande samla in medborgarnas synpunkter och åsikter används.

Det finns motstridiga uppgifter om medlemsutvecklingen och engagemanget i det civila samhällets organisationer. Som framkommer av kapitel 3 är det svenska folkets ideella engagemang enligt Ersta Sköndal högskolas befolkningsstudie internationellt sett högt, och dessutom stabilt över tid. Andra uppgifter pekar på färre medlemmar i civilsamhällets organisationer. Det finns också uppgifter som pekar på att vissa delar av befolkningen i mindre utsträckning deltar i det civila samhället, något som utredningen återkommer till längre fram i detta kapitel. Det arbete som det civila samhällets organisationer bedriver i syfte att öka sin rekrytering från underrepresenterade samhällsgrupper spelar i detta sammanhang en viktig roll och utvecklas av utredningen i avsnitt 4.3. Samtidigt ser utredningen att offentliga aktörers vilja att lyssna till det civila samhällets organisationer riskerar att minska när individer finner nya sätt att engagera sig. Det kan medföra att det offentliga söker nya vägar att bereda frågor som inte i tillräcklig grad inkluderar civilsamhällets organisationer.

Tecken på ändrade organiseringsformer

Individualisering och mer kortsiktigt engagemang

Vetenskapsrådet har i en översikt över internationell forskning om civilsamhället pekat på nya förutsättningar för civilsamhället till följd av globalisering, individualisering och ökad användning av informationsteknologi. I rapporten beskrivs en individualisering av civilsamhället som innebär att engagemanget utgår från livsstil snarare än kollektiv identitet. Individualiseringen förändrar även hur individer är aktiva, till att bli mer kortsiktigt och mer inom ramen för nätverksskapande kommunikation (Vetenskapsrådet, 2012, Var står forskningen om civilsamhället? En internationell översikt Vetenskapsrådets rapportserie 4:2012).

Som utredningen redogjort för har Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) pekat på ett minskat föreningsdeltagande bland unga (MUCF, 2014, Fokus 14. Ungas fritid och organisering). I detta sammanhang vill utredningen anknyta till en underlagsrapport till 2014 års Demokratiutredning om ungas politiska deltagande. Av rapporten framkommer att den unga generationen i Sverige i dag är politiskt intresserad och aktiv, samt att

ungdomsgenerationen är minst lika engagerad som tidigare generationer. Däremot är unga i dag mer benägna att delta genom mer individualiserade former, som att skriva på upprop och dela med sig av åsikter via sociala medier, än att gå på medlemsmöten. Det gäller enligt rapporten såväl för politiska partier som för andra typer av traditionella föreningar. Sociala medier underlättar en organisering utan organisationer, och möjliggör för ett latent engagemang att aktiveras. Samtidigt menar rapportförfattarna att skolans uppdrag att fungera som en institution för demokratisk fostran och utjämning av livschanser blir central (Bäck E m.fl., 2015, Ungas politiska deltagande. Nya former och aktivitet genom sociala medier). Utredningen återkommer i avsnitt 4.2.3 till skolans roll.

Risker med det kumulativa medborgarskapet

Med utgångspunkt i civilsamhällets roll som demokratiskola och röstbärare, blir det enligt utredningen också relevant att studera om det finns systematiska skillnader mellan de som engagerar sig i civilsamhället och de som inte gör det. Sådana skillnader är intressanta, då de som inte engagerar sig i civilsamhällets organisationer därmed skulle ha färre kanaler för påverkan. Forskarna Johan von Essen och Susanne Wallman Lundåsen har belyst detta i en underlagsrapport till 2014 års Demokratiutredning. Faktorer som akademisk utbildning och föräldrarnas engagemang i civilsamhället bidrar till att förklara varför människor arbetar ideellt. Forskarna ser en möjlig förklaring i att det krävs både tillgång till sociala arenor och socioekonomiska resurser för att börja arbeta ideellt. Vidare visar von Essens och Wallman Lundåsens studie att de som arbetar ideellt också oftare än övriga utövar vissa former av politiskt deltagande, som exempelvis direkta kontakter med politiker och tjänstemän. Studien belyser därmed risker med det s.k. kumulativa medborgarskapet, dvs. där resursstarka grupper genom sitt större deltagande i civilsamhället utnyttjar fler arenor och former för politisk påverkan än resursmässigt svagare grupper. Forskarna ser också en paradox, nämligen att de strukturer som ger utrymme för politisk påverkan (välfungerande ideella organisationer och deras behov av engagerade medborgare med utbildning och kompetens) också kan utgöra ett hinder för mer resurssvaga gruppers

delaktighet, som inte deltar i samma utsträckning (von Essen J & Wallman Lundåsen S, 2015, Medborgerligt engagemang – klassresa eller klassklyfta?).

Färre medlemmar ställer krav på strategier hos det offentliga

Myndigheten för vårdanalys ser i sin kartläggning av patient- och funktionshinderrörelsen liknande problem, där organisationerna ofta organiserar en ganska liten grupp av de individer som har en diagnos eller en funktionsnedsättning. Myndighetens rekommendation till regeringen, myndigheter och landsting är mot den bakgrunden att se över sina rutiner för samråd med patient- och funktionshinderrörelsen och säkerställa att syftena med samråd överensstämmer med vem som bjuds in. Dessutom bör man utveckla strategier för att hantera skillnader i representativitet mellan olika grupper (Myndigheten för vårdanalys, rapport 2015:4, Sjukt engagerad – en kartläggning av patient- och funktionshinderrörelsen). Liknande resonemang kring hur offentliga aktörer genomför samråd och hanterar problematiken kring representativitet kan enligt utredningen vara relevanta att föra även på andra samhällsområden.

Medborgardialoger som komplement

Det finns med andra ord uppgifter om olika förändringar som sker i engagemanget i civilsamhället, förändringar som pekar på färre medlemmar och färre personer från vissa befolkningsgrupper. Samtidigt visar Ersta Sköndal högskolas befolkningsstudie på ett över tid stabilt högt ideellt engagemang i Sverige. Befolkningsstudien visar inte heller på några större förändringar vad gäller organiseringen och fördelningen av ideellt arbete mellan olika slags organisationer i civilsamhället (von Essen J m.fl., 2015 Folk i rörelse – medborgerligt engagemang 1992–2014. Ersta Sköndal högskola Arbetsrapportserie 85). Utredningen noterar en trend i detta sammanhang där t.ex. kommuner och landsting – mot bakgrund av uppfattningen att civilsamhällets organisationer inte längre är representativa – väljer att samla medborgarnas åsikter i olika frågor på andra sätt. Det kan exempelvis handla om att samla in synpunkter via enkäter till medborgare eller brukare, eller om att bjuda

in enskilda medborgare eller brukare till dialoger, råd och paneler (se t.ex. Myndigheten för vårdanalys rapport 2015:4, LSU – Sveriges Ungdomsorganisationer, 2015, Från engagemang till organisering. Så skapar vi goda villkor för ungas fritid och Tahvilzadeh N, 2015, Det våras för medborgardialoger Underlagsrapport till 2014 års Demokratiutredning). Gemensamt för de olika metoderna är att kommunsektorn söker mer av kontakter med enskilda individer, än med organisationer som företräder grupper av individer. I kommunsektorn ses medborgardialog och dialog med civilsamhället som olika samtal och mötesverktyg i syfte att möta komplexa frågor. Frågor som att nå berörda grupper, men även resurssvaga individer och grupper, ingår t.ex. i det arbete kring medborgardialoger som SKL driver. Även om avsikten med medborgardialoger är att komplettera andra former av inhämtning av synpunkter, ser utredningen en risk om dialogen med enskilda medborgare skulle ersätta dialogen med organisationer. Det skulle i så fall bidra till att negativt påverka civilsamhällets roll som röstbärare i demokratin.

Utredningens överväganden och slutsatser

Utredningen konstaterar att delar av det civila samhällets organisationer i dag har färre medlemmar och ibland har svårt att rekrytera från alla samhällsgrupper. Det finns också en trend av professionalisering av det civila samhällets organisationer, liksom i andra delar av samhället, som kan begränsa mångfalden i vilka som representerar civilsamhället. Både dessa trender är något som utredningen uppfattar att civilsamhället i stort reflekterar över. Samtidigt visar Ersta Sköndal högskolas befolkningsstudie (2015) att engagemanget fortfarande är stort i nästan alla samhällsgrupper.

Ändrade engagemangs- och organiseringsformer i civilsamhällets organisationer och organisationernas minskande representativitet i relation till befolkningen kan innebära att staten, kommuner och landsting avstår från att höra det civila samhällets organisationer. Syftet med detta kan vara att inte bidra till ökad ojämlikhet mellan olika medborgargruppers möjlighet till påverkan. Olika tillvägagångssätt att bereda ärenden eller efterfråga synpunkter på en viss verksamhet har enligt utredningen sina för- och nackdelar, och att direkt tillfråga enskilda medborgare kan vara

effektivt och relevant i vissa sammanhang. Civilsamhällets organisationer representerar, på samma sätt som enskilda individer gör, olika sär- och egenintressen. Skillnaden är att civilsamhällets organisationer genom sina interna processer väger samman olika åsikter till en, samtidigt som man talar för flera individer. Utredningen vill därmed betona att civilsamhällets organisationer, även om de skulle ha färre medlemmar, har ett särskilt värde för beredning av ärenden och andra liknande processer i offentliga organ på statlig, regional och kommunal nivå. I en utveckling där även enskilda medborgare tillfrågas är det därför enligt utredningens bedömning viktigt att organisationernas roll i demokratin värnas när nya sätt att löpande samla in medborgarnas synpunker och åsikter används. Ansvaret att i beredningen av en fråga väga olika egenintressen mot varandra vilar på den offentliga part som efterfrågar synpunkter, och är inte en uppgift för en enskild civilsamhällesorganisation.

Utredningen anser vidare att utvecklingen ställer krav på företrädare för kommunsektorn och statliga myndigheter att vara medveten om ändrade former för organisering när man ska värdera civilsamhällets påverkan. Det belyser också behovet av att offentliga aktörer på olika samhällsnivåer har kunskap om det civila samhälle som man samarbetar med, och visa öppenhet mot vilka organisationer som aktivt bjuds in till samarbeten. Genom att ha strategier för hur det offentliga breddar inbjudan eller hur urvalsprocessen ser ut, kan exempelvis en kommun bredda kontaktytan mot personer som engagerar sig i olika typer av organisationer. I detta sammanhang blir också t.ex. kommuners och landstings syn på mer tillfälliga grupperingar i civilsamhället, som exempelvis nätverk, intressant. Hur staten och kommunsektorn kan underlätta för nya organisationer att bildas blir också relevant i detta sammanhang.

4.2.3. Skolans kompensatoriska roll

Bedömning: Skolan bör få en tydligare roll i att öka ungas kun-

skap om civilsamhället i stort och möjliggöra ingångar till föreningslivet.

Civilsamhällets och föreningslivet roll i demokratin bör omfattas av ett nationellt skolutvecklingsprogram med inriktning på värdegrunds- och medborgarskapsfrågor.

Skolans demokratiuppdrag

Enligt skollagen (2010:800) ska utbildningen förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar (1 kap.4 och 5 §§skollagen).

Av de övergripande målen och riktlinjerna för skolan som återfinns i läroplanen för bl.a. grundskolan framgår att skolan har som mål att varje elev har inblick i närsamhället och dess arbets-, förenings- och kulturliv. Alla som arbetar i skolan ska vidare verka för att utveckla kontakter med kultur- och arbetsliv, föreningsliv samt andra verksamheter utanför skolan som kan berika den som lärande miljö. I kursplanerna för ämnet samhällskunskap i grundskolan beskrivs vidare syftet med undervisningen och det framgår bl.a. att undervisningen i ämnet ska ge eleverna förutsättningar att utveckla sin förmåga i flera avseenden, t.ex. förmågan att ”reflektera över mänskliga rättigheter samt demokratiska värden, principer, arbetssätt och beslutsprocesser”. I årskurs 4–6 ska undervisningen i samhällskunskap behandla beslutsfattande och politiska idéer, något som enligt kursplanen bl.a. omfattar följande: ”Vad demokrati är och hur demokratiska beslut fattas. Det lokala beslutsfattandet, t.ex. i elevråd och föreningar. Hur individer och grupper kan påverka beslut.” För årskurs 7–9 ska undervisningen omfatta bl.a. ”individers och gruppers möjligheter att påverka beslut och samhällsutveckling samt hur man inom ramen för den demokratiska processen kan påverka beslut” (förordningen [SKOLFS 2010:37] om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritids-

hemmet samt Skolverkets föreskrifter [SKOLFS 2011:19] om kunskapskrav för grundskolans ämnen).

Av läroplanen för gymnasieskolan framgår bl.a. att skolans uppdrag omfattar att utbildningen ska främja elevernas utveckling till ansvarskännande människor, som aktivt deltar i och utvecklar yrkes- och samhällslivet. De övergripande målen och riktlinjerna för gymnasieskolan lyfter t.ex. fram att det är skolans ansvar att varje elev har förutsättningar att delta i demokratiska beslutsprocesser i samhälls- och arbetsliv. Av ämnesplanen för det gymnasiegemensamma ämnet samhällskunskap framgår att undervisningen ska bidra till att skapa förutsättningar för ett aktivt deltagande i samhällslivet. Det framgår också att kurserna i ämnet samhällskunskap ska behandla bl.a. medborgarnas möjlighet att påverka beslut på olika nivåer (förordningen [SKOLFS 2011:144] om läroplan för gymnasieskolan, förordningen [SKOLFS 2010:14] om examensmål för gymnasieskolan samt förordningen [SKOLFS 2010:261] om ämnesplaner för de gymnasiegemensamma ämnena).

Skolinspektionens kvalitetsgranskning ”Skolornas arbete med demokrati och värdegrund”

Skolinspektionen har i en kvalitetsgranskning studerat skolhuvudmäns och skolors insatser för skolornas arbete med demokrati och värdegrund i 17 skolor4. Skolinspektionens kvalitetsgranskning utgår från helheten i skolans demokrati- och värdegrundsarbete, och har bl.a. studerat hur arbetet med demokrati och värdegrund genomsyrar alla ämnen, hur elevinflytande fungerar samt hur kritisk reflektion uppmuntras. Därmed har Skolinspektionens granskning en bredare ansats än vad utredningen har utifrån sitt uppdrag. Utredningen noterar dock att det inte finns något i studien som tyder på att civilsamhällets organisationer involveras i någon större omfattning i de granskade skolornas arbete t.ex. avseende föreningars roll i beredning av ärenden eller hur beslutsfattande kan gå till i en demokratisk förening. Däremot finns det i rapporten några exempel på skolor som i demokrati- och värdegrundsarbetet har samarbetat med föreningar.

4 Kvalitetsgranskningen ger inte en nationell bild utan iakttagelserna och slutsatserna i rapporten gäller de 17 granskade skolorna. Skolorna har slumpmässigt valts ut i ett antal kommuner med lågt valdeltagande i riksdagsvalet. Granskningen baseras på skolbesök, där undervisningen har observerats, och enkäter till lärare och elever.

Ett exempel är en skola där eleverna i slöjden har tillverkat leksaker som genom ett samarbete med Rädda Barnen har skickats till barnhem i andra länder (Skolinspektionen, Kvalitetsgranskning Rapport 2012:9

Skolornas arbete med demokrati och värdegrund).

Skolinspektionens kvalitetsgranskning indikerar enligt utredningen en risk att civilsamhället och dess organisationer inte ingår som en naturlig del i skolors demokrati- och värdegrundsarbete. Såväl det etablerade föreningslivet som de mer icke-formaliserade delarna av civilsamhället som nätverk och upprop tillmäts som framgått av detta kapitel olika roller i demokratin på olika samhällsnivåer. Det handlar dels om den demokratiska fostran som ges i demokratiskt uppbyggda föreningar, dels om den röstbärarroll som olika delar av civilsamhället kan ta i det demokratiska samtalet. Mot den bakgrunden är det viktigt att alla unga får kunskap om civilsamhället som arena och möjligheten att engagera sig i föreningslivet. Mot bakgrund av de studier som pekar på en snedrekrytering av bl.a. unga till civilsamhället vill utredningen peka på skolans kompensatoriska roll även i detta sammanhang.

Nationella skolutvecklingsprogram

Regeringen har uppdragit åt Skolverket att ta fram och genomföra nationella skolutvecklingsprogram. Insatserna påbörjades under 2015 och ska bestå av olika kompetensutvecklings- och stödinsatser riktade till huvudmän och skolor. Innehållet i de nationella skolutvecklingsprogrammen ska baseras på kurs- och ämnesplanerna för de berörda skolformerna samt vetenskap och beprövad erfarenhet. Skälen till Skolverkets uppdrag är flera, bl.a. bedömer regeringen att det finns behov av ytterligare kompetens hos många huvudmän och hos personalen i många skolor inom en rad olika områden i syfte att utveckla verksamheten för att bättre kunna stödja elevernas kunskapsutveckling (regeringsbeslut 2015-07-09 U2013/02553/S, U2013/01285/S, U2015/00941/S, U2015/00299/S, U2015/03844/S). Samtidigt innebär arbetssättet med nationella skolutvecklingsprogram att inriktningen på Skolverkets arbete inte ska detaljstyras, utan att utvecklingsarbetet ska genomföras utifrån Skolverkets långsiktiga planering och prioritering.

Enligt utredningen skulle de nationella skolutvecklingsprogrammen kunna vara ett sätt att stödja huvudmäns och skolors

arbete med demokratiuppdraget. Exempelvis skulle frågor som rör civilsamhällets och föreningslivets roll i demokratin inkluderas i kompetensutvecklings- och stödinsatser som handlar om värdegrunds-, medborgarskaps- och demokratifrågor.

Förslag från andra aktörer i syfte att stärka ungas ingångar till föreningslivet

MUCF har visat på förändringar i ungas föreningsliv under de senaste 30 åren (jämför avsnitt 4.1.3). Studien visar ett föreningsliv på tillbakagång, där föreningslivet når en allt mindre andel av barn och unga i åldern 10–19 år. Barn och unga är med i allt färre föreningar och andelen barn och unga med förtroendeuppdrag har minskat under den studerade 30-årsperioden. MUCF föreslår ett antal åtgärder i rapporten, bl.a. återkommande studier av villkoren för ungas fritids- och föreningsvanor. Ett annat förslag är att genom ett metodmaterial till skolan höja ungas kunskap och stärka deras ingångar till föreningslivet (MUCF, 2014, Fokus 14. Ungas fritid och organisering).

2014 års Demokratiutredning har identifierat behov av att stärka ungas egen organisering, föreningskunskap och att främja föreningsengagemanget i skolan. I sitt betänkande gör Demokratiutredningen bedömningen att ungas rätt att, liksom andra medborgare, gå samman för att ägna sig åt gemensamma intressen eller för att driva opinionsbildning och politik, såväl i skolan som på fritiden, bör uppmuntras, respekteras och stödjas (Låt fler forma framtiden!, SOU 2016:5, kapitel 14).

Utredningen för ett stärkt civilsamhälle noterar att ovanstående åtgärder, om de införs, torde kunna bidra till att stärka civilsamhällets roll i demokratin. Ytterligare ett perspektiv som har framförts till utredningen är parallellen mellan föreningskunskap och entreprenörskap i skolan. Utredningen noterar att frågan om entreprenörskap och entreprenöriellt lärande har ett naturligt utrymme i skolan, där t.ex. Skolverket på sin webbplats samlar verktyg och tips, samt erbjuder uppdragsutbildning inom området.5 I

5 Information hämtad från Skolverkets webbplats, se http://www.skolverket.se/skolutveckling/larande/entreprenorskap och http://www.skolverket.se/polopoly_fs/1.221389!/Menu/article/attachment/Ramkursplan.pdf

arbetet med att utveckla skolans roll vad gäller ungas kunskap om civilsamhället och föreningslivet, anser utredningen att inspiration kan hämtas från satsningen på lärande om entreprenörskap i skolan.

Skolans demokratiska uppdrag har också varit en utgångspunkt för Utredningen om politisk information i skolan (U 2014:13). Av utredningens direktiv framgår att utredningen bl.a. ska analysera de bestämmelser som reglerar hur skolor ska förhålla sig till att bjuda in politiska partier till skolan. Utredningens betänkande Politisk information i skolan – ett led i demokratiuppdraget (SOU 2016:4) presenterades i början på 2016.

Utredningens överväganden och slutsatser

Skolan har genom sitt demokratiuppdrag en möjlighet att introducera deltagande i demokratin genom deltagande i civilsamhället. Därmed kan skolan fungera kompensatoriskt för elever som inte på andra sätt får introduktion till civilsamhällets olika delar och organisationer. Skolans demokratiuppdrag, så som det är formulerat i skollagen och kursplanerna, är utgångspunkten för enskilda skolors och lärares utformning av undervisningen. Samtidigt finns det enligt utredningen indikationer på att civilsamhället och föreningslivet inte ingår i den utsträckning i skolornas arbete med demokrati och värdegrund som skulle kunna förväntas med tanke på den roll civilsamhället har i demokratin på olika samhällsnivåer. Utredningen bedömer därför att skolan bör få en tydligare roll i att öka ungas kunskap om civilsamhället i stort och möjliggöra ingångar till föreningslivet.

Ett sätt att bistå huvudmän och skolor i utformningen av undervisningen är olika statliga kompetensutvecklings- och stödinsatser. Skolverket har regeringens uppdrag att göra detta bl.a. genom nationella skolutvecklingsprogram. Inriktningen på Skolverkets arbete ska inte styras i detalj utan utgå från de behov som myndigheten bedömer finns hos skolhuvudmän, skolor och lärare. Mot bakgrund av utredningens analys gör utredningen bedömningen att det finns behov av att civilsamhällets och föreningslivet roll i demokratin omfattas av ett nationellt skolutvecklingsprogram med inriktning på värdegrunds- och medborgarskapsfrågor.

MUCF har tidigare lämnat förslag i syfte att höja ungas kunskap och stärka deras ingångar till föreningslivet och 2014 års De-

mokratiutredning för resonemang i syfte att underlätta bl.a. ungas egenorganisering. Det finns även på detta område enligt Utredningen för ett stärkt civilsamhälle intressanta paralleller till arbetet med entreprenörskap i skolan. Utredningen anser att ett arbete i enlighet med dessa förslag och satsningar också kan bidra till att stärka civilsamhällets roll i demokratin.

4.2.4. Risken att en prioritering av utförarrollen påverkar röstbärarrollen negativt

Bedömning: Organisationsbidrag bör fortsatt vara ett priorite-

rat sätt för offentliga aktörer på nationell, regional och lokal nivå att ge ekonomiska förutsättningar för civilsamhällets röstbärarroll, och därmed också dess roll i demokratin.

I kapitel 3 har utredningen redogjort för de olika roller som civilsamhällets olika aktörer kan ta, som rollen som röstbärare respektive utförare. I detta avsnitt belyser utredningen några av de intressekonflikter som kan uppstå, och som kan påverka civilsamhällets röstbärarroll negativt.

Organisationsbidragets betydelse för civilsamhällets roll i demokratin

Ett sätt att stärka det civila samhällets organisationers roll i demokratin är att se hur offentliga bidrag till civilsamhället fördelas mellan å ena sidan bidrag för en viss verksamhet eller ett visst projekt och å andra sidan bidrag till organisationernas existens och mer generella behov (jämför prop. 2009/10:55, avsnitt 6.2.2). Verksamhet inom ramen för organisationernas röstbärande funktion finansieras av olika former av organisationsbidrag och motsvarande bidrag på lokal nivå.

Utredningen för ett stärkt civilsamhälle har inte i uppdrag att utreda frågor om statsbidrag till det civila samhällets organisationer (dir. 2014:40). Samtidigt anger utredningens tilläggsdirektiv (dir. 2015:38) att ”[g]runden för att det civila samhället ska kunna spela en aktiv roll i demokratin, både i sin röstbärande funktion och i sin

dialog med staten, är att det finns goda och långsiktiga förutsättningar för organisationerna att bedriva såväl verksamhet som organisationsutveckling”. I samma avsnitt nämner direktiven resursbrist som ett möjligt hinder för civilsamhället att vara en aktiv del i demokratin. Utredningen vill därför i detta sammanhang understryka den vikt som delar av civilsamhället tillskriver avsaknaden av direkta organisationsbidrag till paraplyorganisationer (jämför kapitel 3) för att ge dem möjligheten att på nationell nivå företräda sina medlemmar. Utredningen konstaterar att det ser olika ut när det gäller statsbidrag inom olika områden vad gäller paraplyorganisationernas möjlighet att få organisationsbidrag. Utredningen anser dock att organisationsbidrag till paraplyorganisationer vore ett sätt att ge långsiktiga ekonomiska förutsättningar för civilsamhällets organisationer att på nationell nivå få bättre möjligheter att utveckla sin del i demokratin.

Även lokalt kan en utveckling mot en större andel organisationsbidrag (eller motsvarande) möjliggöra en stärkt röstbärarroll. Överväganden och beslut om bl.a. inriktning och fördelning av bidrag utgår från de lokala förutsättningarna och behoven. Samtidigt vill utredningen understryka att även civilsamhällets verksamhet i form av lokal dialogpartner samt deltagande i lokala remissprocesser och andra beredningsprocesser är resurskrävande för medverkande organisationer. Sådan verksamhet kan inte finansieras av bidrag som är beviljade för en viss verksamhet eller ett visst projekt. Att på lokal och regional nivå ha en förståelse för det friare organisationsbidragets betydelse för civilsamhällets roll i demokratin bedömer utredningen som viktigt.

I detta sammanhang är det emellertid också viktigt att understryka vikten av att de bidrag som såväl statliga myndigheter som kommuner och landsting fördelar till det civila samhällets organisationer i sin helhet också möjliggör för nya organisationer samt för organisationer som inte är så kapacitetsstarka. För sådana organisationer kan specifika projektstöd vara avgörande i syfte att möjliggöra för organisationerna att stärkas, eftersom inte alla organisationer uppfyller de krav som ställs för t.ex. organisationsbidrag. Ur det perspektivet menar utredningen att även projektstöd kan vara av stor vikt utifrån både ett demokrati- och ett mångfaldsperspektiv.

Risken för ”gagging clauses”

I Sverige finns en lång tradition av att involvera civilsamhället i offentligt beslutsfattande, men också av att värdesätta ett självständigt civilsamhälle med starka åsikter. Med detta menar utredningen organisationer som, när de inte håller med eller när de ser behov av det, kritiserar såväl den förda politiken som samhällsutvecklingen. Värdet med denna del av civilsamhällets röstbärande roll har också lyfts fram i prop. 2009/10:55.

Det finns exempel på länder, som Storbritannien, där utvecklingen går mot en ökad användning av s.k. ”gagging clauses” (tystnadsklausuler), dvs. där organisationer som deltar som utförare av offentligt finansierade tjänster samtidigt förbjuds att kritisera utvecklingen i samhället (The Panel on the Independence of the Voluntary Sector, 2015, An Independent Mission: the Voluntary

Sector in 2015. The Panel’s fourth and final annual assessment). Det faktum att en organisation har ett kontrakt med det offentliga som utförare medför således att organisationen, för att få behålla sin ersättning, inte längre får ha en funktion som röst.

Företrädare för civilsamhället har till utredningen framfört liknande farhågor för utvecklingen i Sverige, nämligen att organisationer som utför offentligt finansierade tjänster skulle bli bundna av kontrakt som hindrar röstbärarrollen. Utredningen har emellertid inte stött på några sådana konkreta fall i Sverige men vill understryka vikten av att detta inte heller blir fallet.

Röstbärarrollen i relation till utförarrollen

Som framgår av kapitel 3 kan civilsamhällets organisationer ta olika roller. Det är också vanligt att organisationer kombinerar flera roller, allt utifrån medlemmarnas eller grundarnas önskemål. I forskning har det bl.a. problematiserats huruvida en organisations roll som utförare skulle påverka rollen som röstbärare och opinionsbildare (se t.ex. Wijkström F [red], 2012, Civilsamhället i samhällskontraktet. En antologi om vad som står på spel; Överenskommelsen, 2011, Staten och det civila samhällets organisationer i ett föränderligt välfärdssamhälle. Perspektiv på en överenskommelse och Johansson H m.fl., 2015, ”Welfare Mix as a Contested Terrain:

Political Positions on Government-Non-profit Relations at National and Local Levels in a Social Democratic Welfare State”).

Även ett pågående forskningsprojekt vid Socialhögskolan vid Lunds universitet tar upp problematiken. I forskningsprojektet undersöks relationerna mellan kommun och lokala civilsamhällesorganisationer som är engagerade i socialt välfärdsarbete. Forskningsprojektet ställer bl.a. frågan om organisationer upplever att de behöver ”hålla tillbaka kritik” mot kommun och stat av rädsla för att förlora offentliga bidrag. Forskningen visar att få av de organisationer som är drivna av ett medlemsuppdrag väljer att hålla tillbaka kritik mot det offentliga. Bland de organisationer som sätter ett serviceuppdrag i fokus finns däremot en högre tendens till att vara försiktig i att framföra kritik mot kommunen för att inte äventyra ekonomiskt stöd eller riskera relationer med politiker och tjänstemän. I en vidare mening bekräftar detta, enligt forskarna, att utformningen av de lokala finansieringssystemen för ideella organisationer har konsekvenser för i vilken mån som organisationerna vill och kan företräda grupper gentemot offentliga aktörer samt bidra till utvecklingen av den lokala välfärden (Johansson H m.fl., kommande publicering utifrån forskningsprojektet ”Medborgarnas röst eller kommunernas uppdragstagare: ideella organisationers roller i lokala välfärdssamhällen”).

Bilden nyanseras något av en uppföljning som Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) har gjort av det civila samhällets villkor 2014. I den framkommer att andelen ideella föreningar som bedriver någon del av sin verksamhet på uppdrag av det offentliga ökade något mellan 2012 och 2014. Bland dessa organisationer är det dock relativt ovanligt att det offentliga uppdraget begränsar självständigheten och oberoendet när det gäller att uttrycka sig eller framföra kritik i olika frågor (MUCF, 2015, Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets villkor 2014).

Utredningens överväganden och slutsatser

Civilsamhällets organisationer väljer självständigt vilken verksamhet som organisationen ska driva, och huruvida de vill erbjuda verksamhet i en roll som utförare. Utredningen ser ingen motsättning mellan rollen som röstbärare och rollen som utförare, så länge

som valet utgår från vad medlemmarna i eller grundarna av en organisation önskar och beslutar. En kombination av roller innebär också krav på organisationen att hantera eventuella målkonflikter som kan uppstå. Utredningen ser dock ett stort värde i att det offentliga värnar organisationernas möjlighet att fortsätta vara en kritisk röst och även framöver ha möjlighet att – i den mån en organisation så beslutar – kombinera olika roller. I det sammanhanget spelar tillgången på organisationsbidrag och andra liknande bidrag, som inte är prestationsbaserade, en viktig roll. Därför gör utredningen bedömningen att organisationsbidrag fortsatt bör vara ett prioriterat sätt för offentliga aktörer på nationell, regional och lokal nivå att ge ekonomiska förutsättningar för civilsamhällets röstbärarroll, och därmed också roll i demokratin.

4.2.5. Förutsättningar för civilsamhället att delta i samråd och möten

Bedömning: Statliga myndigheter, kommuner och landsting

bör använda och utveckla metoder och vägledande dokument för samråd med civilsamhället.

Utredningen har under sina kontakter med myndigheter och besök i kommuner och landsting sett många exempel på när det offentliga på olika sätt vill involvera det civila samhällets organisationer. Det handlar bl.a. om möjligheten att påverka utformningen av politiken och förbättra verksamhet av olika slag, t.ex. genom samråd och andra former av beredningsprocesser. Detta ser utredningen som mycket positivt.

Samtidigt finns det exempel där de praktiska förutsättningarna inte gynnar civilsamhällets deltagande. Det kan bl.a. handla om den tidpunkt på dagen som det offentliga förlägger möten och hur man ser på ersättning för resor och förlorad arbetsinkomst för de individer som representerar civilsamhällets organisationer. Även i detta sammanhang handlar det om det offentligas kunskap om vilken del av civilsamhället man vill samarbeta med. Om de företrädare som man vill bjuda in är ideellt engagerade i organisationer på sin fritid, kan det t.ex. vara problematiskt att förlägga möten till dagtid.

Nedan redogör utredningen för några dokument och modeller som kan fungera vägledande för offentliga aktörer som vill ge civilsamhället förutsättningar att delta i samråd och beredning av beslut. Därutöver finns även andra vägledande dokument som visar hur civilsamhället kan involveras i olika moment. Ett sådant exempel är Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) skrift om hur brukarorganisationer och enskilda kan involveras i upphandling av verksamhet till brukarna (SKL, 2014, Samverkan med brukare och patienter i upphandlingsprocessen). Samtidigt vill utredningen understryka att det kontinuerligt sker en utveckling av olika metoder och dokument i syfte att stödja delaktighet. Redogörelsen i detta avsnitt ska därför inte ses som uttömmande.

Europeisk kod för idéburna organisationers medverkan i beslutsprocessen

I syfte att underlätta för civilsamhället att medverka i beslutsprocessen har Europarådets INGO-konferens 2009 antagit en europeisk kod för idéburna organisationers medverkan i beslutsprocessen (förkortat ”koden”). Syftet med koden är att vara ett verktyg riktat till beslutsfattare och idéburna organisationer för att underlätta samverkan mellan olika aktörer och därigenom stärka idéburna organisationers deltagande i demokratiska processer på lokal, regional och nationell nivå. Koden kan också användas av alla offentliga organisationer som vill kunna planera samverkan med civilsamhället och utveckla kontakterna. Genom att använda koden som verktyg synliggörs intensiteten och ömsesidigheten i kontakterna. Koden kan bidra till att båda parter får en samsyn kring innebörden av relevanta begrepp vilket minskar risken för missförstånd och felaktiga förväntningar.

Koden definierar ett antal principer, riktlinjer, verktyg och mekanismer för samråd mellan det offentliga och civilsamhället. Koden beskriver bl.a. fyra olika nivåer för civilsamhällets medverkan: information, samråd, dialog och partnerskap. Dessa nivåer ställs i relation till olika steg i den politiska beslutsprocessen, för att i en avslutande matris på ett konkret sätt visa hur det offentliga och civilsamhället kan kommunicera och samarbeta i olika steg.

Arbetet med koden har granskats i en rapport, som antagits av Europarådet i oktober 2015. Rapporten pekar också ut hur arbetet

med koden ska fortsätta, bl.a. med att syliggöra koden och öka dess användning av lokala och regionala myndigheter (Europarådet, 2015,

Report on the ”Partnership between Local and Regional Authorities and Civili Society to foster active citizenship and participation”).

I Sverige har Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) ett uppdrag att sprida kunskap om koden. Av MUCF:s uppföljningsrapport framgår att åtminstone delar av det civila samhällets organisationer har begränsad kännedom om koden (MUCF, 2015, Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets villkor 2014). MUCF överväger även att inleda ett arbete med att ta fram ett vägledande dokument för hur koden kan användas.

Delaktighetstrappan och andra modeller

De principer som den europeiska koden bygger på återfinns även i andra dialogverktyg och modeller för delaktighet. Som exempel kan nämnas den s.k. delaktighetstrappan som bl.a. Boverket använder sig av för att möjliggöra för medborgare att få insyn och kunna påverka planeringsprocesser. I delaktighetstrappan skiljer man mellan de olika ”trappstegen” information (nivå 1), förankring (nivå 2), delaktighet (nivå 3) och medbestämmande (nivå 4) i dialogen med t.ex. medborgare. Nivå 2−4 innebär alla någon form av dialog och därmed inflytande, medan nivå 1 enbart handlar om enkelriktad kommunikation. Därmed blir det också viktigt att den offentliga parten som önskar involvera medborgare eller organisationer vid ett givet tillfälle klargör vilken typ av inflytande som det handlar om.6

Ett annat exempel på vägledning för myndigheternas samråd med civilsamhället är Myndigheten för delaktighets informationsmaterial (2013) Att samråda med funktionshinderrörelsen – en vägledning för din myndighet. Av vägledningen framgår att ett fungerande samråd behöver såväl struktur som spelregler. Genom att i förväg, och i dialog med funktionshinderrörelsen, bestämma sådant som vilka som ska samråda och om vad samrådet ska handla ges

6 Information hämtad från Boverkets webbplats http://www.boverket.se/sv/samhallsplanering/kommunal-planering/medborgardialog1/vadar-medborgardialog/delaktighetstrappan-beskriver-grad-av-inflytande/. Delaktighetstrappan är inspirerad av forskaren Sherry Arnstein ”Ladder of Participation”.

förutsättningar för samråd som skapar bättre underlag för beslut. Även frågor som mötesformer och ersättning ingår i vägledningen.

Utredningens överväganden och slutsatser

Ett sätt för t.ex. en myndighet eller en kommun att konkret underlätta civilsamhällets deltagande i demokratin är att använda vägledande dokument och modeller för samråd m.m. Exempel på sådana vägledande dokument med konkret handledning är Europeisk kod för idéburna organisationers medverkan i beslutsprocessen (”koden”), Myndigheten för delaktighets vägledning ”Att samråda med funktionshinderrörelsen” och Delaktighetstrappan. Även ett strategiskt förhållningssätt i relation till civilsamhällets organisationer kan underlätta för det offentliga att ge civilsamhället en roll i demokratin. Utredningen noterar i detta sammanhang att t.ex. Myndigheten för vårdanalys (2015) rekommenderar myndigheter och landsting att utveckla strategier för samverkan med patient- och funktionshinderrörelsen.

Utredningen konstaterar att det är viktigt för offentliga aktörer på nationell, regional och lokal nivå att ge praktiska förutsättningar för civilsamhället att som röstbärare kunna bidra i samråd och möten på att bra sätt. Annars kan inbjudningar till samråd och liknande uppfattas som ett ”spel för galleriet”. Därför gör utredningen bedömningen att statliga myndigheter, kommuner och landsting bör använda och utveckla metoder och vägledande dokument för samråd med civilsamhället.

4.3. Social sammanhållning och ökad mångfald inom det civila samhället

4.3.1. Vilka deltar i det civila samhället och dess organisationer?

Det är inte enkelt att få en bild av vilka som i dag deltar i det civila samhällets verksamheter och organisationer. Civilsamhället är som framgår av kapitel 3 omfattande, med såväl breda folkrörelser som smalare intresseorganisationer särskilt inriktade på vissa grupper av människor. Lokalt finns det ofta en mångfald av organisationer, där

vissa tillhör stora riksorganisationer medan andra är helt lokala. Organisationerna är i olika grad formaliserade, från löst sammanhållna nätverk till stabila, mångåriga folkrörelser.

Organisationernas egen statistik över vilka som är medlemmar begränsar sig ofta till en uppdelning på kön och ålder. Att gå längre och fråga efter medlemmars etniska bakgrund, religion, eventuella funktionsnedsättningar eller sexuella läggning är, med rätta, av naturliga skäl ofta främmande för organisationerna. Likaså att fråga medlemmarna om deras inkomst eller andra socioekonomiska bakgrundsfakta. Att göra sådana kategoriseringar inom ramen för en verksamhet i civilsamhället kan i sig bidra till att öka klyftor mellan människor, genom att så tydligt peka ut ”vi och dom”. För vissa organisationer kan dock några svar vara självklara, t.ex. för etniska organisationer, handikapporganisationer eller religiösa församlingar. De finns ofta till för att samla och representera en viss grupp av människor, medan andra organisationer har ambitionen att samla mer av ett tvärsnitt av befolkningen.

Generellt finns det svårigheter med att samla in statistik utifrån de olika diskrimineringsgrunderna7. När det gäller t.ex. Statistiska centralbyråns (SCB) undersökningar av levnadsförhållanden (ULF/SILC) konstaterar Diskrimineringsombudsmannen (DO) att även om det skulle vara möjligt att inkludera fler bakgrundsvariabler utifrån diskrimineringsgrunderna är det sannolikt att det i så fall skulle påverka svarsfrekvensen negativt. ULF/SILC inkluderar i dag kön och ålder. Det finns också vissa uppgifter om hälsa och om nationalitet, dvs. om födelseland i kombination med uppgifter om föräldrars födelseland. DO menar att ULF/SILC kan vara en lämplig grund för vissa ytterligare diskrimineringsgrunder men inte alla, av hänsyn till anonymitet och integritet (Diskrimineringsombudsmannen, 2012, Statistikens roll i arbetet mot diskriminering).

Forskare vid Ersta Sköndal högskola har sedan 1992 regelbundet genomfört befolkningsstudier där man undersöker hur medborgarnas ideella engagemang ser ut. Den senaste undersökningen genomfördes 2014 (von Essen J m.fl., 2015, Folk i rörelse – medborgerligt engagemang 1992−2014). Studien, som utredningen

7 Dessa är kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning och ålder.

refererar i kapitel 3, visar på ett stabilt högt engagemang, där andelen vuxna som utfört ideellt arbete under de senaste 12 månaderna varierat mellan 48 procent och 53 procent vid de fem undersökningar som genomförts sedan 1992. År 2014 var andelen 53 procent. Män genomför i något högre grad ideellt arbete än kvinnor under hela undersökningsperioden. År 2014 hade 57 procent av männen utfört ideellt arbete och 50 procent av kvinnorna. Skillnaden förklaras av att idrottsorganisationerna är den enskilt största organisationskategorin och där är män överrepresenterade. Den senaste befolkningsstudien visar också att mer resursstarka personer är något överrepresenterade bland dem som deltar aktivt i civilsamhället. Resonemanget har utvecklats i en underlagsrapport till 2014 års Demokratiutredning (von Essen J & Wallman Lundåsen S, 2015, Medborgerligt engagemang – klassresa eller klassklyfta?) där forskarna beskriver ett slags civilsamhällets kärntrupp med personer som är mycket aktiva och har varit aktiva länge. I den gruppen återfinns människor med högre utbildning, något högre inkomst och som oftare lever tillsammans med en partner. Detta kan ses som olika former av resurser. Det innebär att man har tillgång till olika arenor i form av bl.a. arbetsplats och skola, dvs. sammanhang där kontakter med andra människor kan knytas och nätverk kan bildas. I den grupp som inte alls arbetar ideellt är mönstret det motsatta, vilket alltså innebär att de kan sägas ha tillgång till färre arenor i samhället. Civilsamhället kan då sägas bli ytterligare en arena som är tillgänglig i första hand för dem som redan är aktiva på många andra samhällsarenor.

Befolkningsstudien säger ingenting om utländsk bakgrund, då detta enligt forskarna inte varit möjligt att mäta i den aktuella studien. Det är dock inte orimligt att anta att det i gruppen som deltar i mindre utsträckning också ingår en stor andel människor med utländsk bakgrund. I Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågors (MUCF) rapport Fokus 14 ingår en fördjupningsrapport om ungas deltagande i föreningslivet som visar att socioekonomi och utländsk bakgrund har stor betydelse för i vilken utsträckning unga deltar i föreningslivet. Flickor i de socioekonomiskt mest utsatta grupperna är de som i minst utsträckning är med i någon idrottsförening. Unga med utländsk bakgrund deltar i lägre grad än andra ungdomar, och flickor med utländsk bakgrund deltar i ännu

lägre utsträckning än pojkar med utländsk bakgrund (MUCF, 2014, Fokus 14 – ungas fritid och organisering).

Utredningens direktiv talar om att det finns ett behov av kunskap när det gäller varför vissa grupper deltar i det civila samhället i mindre utsträckning än andra (dir. 2015:38). Det har inte varit möjligt att inom ramen för utredningen genomföra egna studier av dessa mekanismer. Befolkningsstudien anger arbetslöshet och ekonomisk instabilitet som skäl till att gruppen unga vid vissa tidpunkter i lägre grad arbetar frivilligt. Forskarna vid Ersta Sköndal högskola för också fram ekonomisk osäkerhet som ett skäl till att kvinnors frivilligarbete var lågt 1992 och 2009 jämfört med övriga år studier har genomförts. Även MUCF:s rapport Fokus 14 visar att föreningsmedlemskapet är lägre bland unga arbetslösa än bland dem som studerar eller arbetar. Det ter sig utifrån dessa resultat sannolikt att människor generellt behöver ha en viss grundtrygghet i form av t.ex. arbete och bostad för att engagera sig ideellt. I områden där många är arbetslösa och har osäker inkomst kan det också vara svårt att nå ett tillräckligt stort antal människor som engagerar sig för att hålla organisationer igång över tid. Forskarna Listerborn och Nilsson beskriver denna brist på kontinuitet i sin studie av fyra socioekonomiskt utsatta områden i Malmö och Helsingborg (Nilsson A & Listerborn C, 2015, Lokala föreningar och demokrati i socialt utsatta bostadsområden).

Individuell människohjälp (IM) tog 2014 fram en rapport om nyanlända ungdomars möten med föreningslivet i Stockholm. Studiens syfte var att ta reda på hur målgruppen uppfattar IM:s verksamhet ”Move it” som ska stötta nyanlända ungdomar att aktivt delta i Sveriges föreningsliv, och hur de uppfattar sina möjligheter till en aktiv fritid och vilka hinder som finns. Rapporten beskriver praktiska hinder, såsom avsaknad av personnummer och legitimation, språkliga utmaningar och bristande ekonomiska förutsättningar, men också brist på kunskap om vilket utbud som finns, svårigheter att komma in sent i idrottsföreningar med tidiga elitsatsningar samt att föreningars interna strukturer kan vara svåra att ta till sig för den som kommer utifrån. Det kan vara svårt att komma in om man inte på förhand känner andra som deltar.

En del aktiva i nyetablerade organisationer i ytterstadsområdena beskriver en känsla av utanförskap i relation till mer traditionella organisationer. Flera eldsjälar inom dessa nybildade organisationer

beskriver också hur de har försökt engagera sig i befintliga organisationer men funnit att samhörigheten blir större i en organisation som bildats just i det egna området eller av människor med liknande livssituation. Alternativet till att engagera sig i en befintlig organisation kan då vara att starta en ny organisation. I många fall finns det dock trösklar att ta sig över, både i fråga om den kunskap som krävs för att starta organisationen (se kapitel 7) och om kvalificeringskrav för att komma i fråga för offentliga bidrag och tillgång till lokaler och annat.

Vilken roll spelar civilsamhället för social sammanhållning?

Vilken roll civilsamhället spelar för den sociala sammanhållningen diskuteras av forskare (se även avsnitt 4.1.2). Statsvetaren Robert Putnam presenterade 1993 en analys byggd på begreppet socialt kapital där han försöker fånga de mellanmänskliga relationer som knyter samman samhället. Putnam använde skillnaderna mellan södra och norra Italien som exempel på hur ett starkt civilsamhälle har ett samband med högre valdeltagande och högre ekonomisk tillväxt. Förklaringen ligger enligt Putnam i ett högre socialt kapital som byggs upp bl.a. genom deltagande i det civila samhället. Putnam skiljer på två typer av socialt kapital, sammanbindande och överbryggande. Sammanbindande socialt kapital betecknar de starka band av lojalitet och samhörighet mellan medlemmar i en specifik grupp, medan överbryggande socialt kapital skapas när människor får möjlighet att skapa band till personer utanför den egna gruppen. Sådana band kan vara ytliga, men är viktiga för att länka samman samhället. Det överbryggande sociala kapitalet är det som är avgörande för den sociala sammanhållning som utredningens direktiv talar om, även om det inte behöver stå i motsats till sammanbindande socialt kapital.

Putnams slutsatser står inte oemotsagda, utan det finns en pågående diskussion om vad som är orsak och verkan. Vissa forskare menar att det går att visa på samband mellan tillit till samhället som helhet och benägenhet att engagera sig ideellt, dvs. att tilliten till det offentliga kommer först, inte tvärtom. I områden där tilliten till det offentliga är låg skulle i så fall också benägenheten att engagera sig ideellt vara lägre. Att engagera sig i civilsamhället blir en del i

det som har kallats det kumulativa medborgarskapet, där de som redan är resursstarka och har tillgång till många arenor och nätverk också kommer att dominera på den arena som civilsamhället utgör.

Listerborn och Nilsson pekar i sin underlagsrapport till 2014 års Demokratiutredning på det lokala civilsamhällets betydelse för människor i de socioekonomiskt utsatta områden de undersöker. Föreningarna fungerar som mötesplatser och ger människor hopp om att förändra sin situation, t.ex. genom att hitta ett jobb. Samtidigt visar de också på utmaningarna för ett föreningsliv att utvecklas när människor inte har mer basala behov i form av arbete, bostad och utbildning tillgodosedda (Nilsson & Listerborn 2015).

Det finns också en diskussion om att civilsamhället inte enbart är av godo. Filip Wijkström har, för att problematisera begreppet, diskuterat om organisationer som Hells Angels och Ku Klux Klan är att betrakta som civilsamhällesorganisationer. De kan sägas bygga starkt sammanbindande socialt kapital inom gruppen, men samtidigt också förhindra utvecklingen av överbryggande socialt kapital (Wijkström F, 1998, Different Faces of Civil Society). Det blir ett exempel på något som kan hända också i andra civilsamhällesorganisationer, att en grupp riktar sig inåt och inte odlar de kontakter som leder till överbryggande socialt kapital.

Vad gör civilsamhällets organisationer för att öka mångfalden?

Många organisationer har själva identifierat brister i mångfalden bland medlemmar och aktiva. De arbetar hårt för att öppna sina organisationer för en bredare mångfald och nå ut till fler olika grupper av människor. Det handlar alltså både om att nå nya grupper med sin verksamhet och om att eftersträva en bredare mångfald i de interna strukturerna. Arbetet sker såväl på nationell nivå som i lokalavdelningar där man lokalt har uppmärksammat problem som man vill göra något åt. Här beskrivs ett par exempel på nationella insatser som utredningen har tagit del av.

Flera stora ungdomsorganisationer har länge bedrivit ett medvetet jämställdhetsarbete. Olika metoder för att mäta jämställdhet har utarbetats, bl.a. inom ramen för nätverket Kön spelar roll. Förbundet Vi unga har omarbetat ett av tidigare Jämställdhetsombudsmannens metodmaterial för arbetsplatser för att passa också

för civilsamhället. (Vi unga, 2010, ageraguiden) Materialet innehåller bl.a. metoder för att mäta ojämlikhet och för att motverka orättvisa maktstrukturer.

Flera organisationer har drivit, eller driver, interna projekt för ökad mångfald. Ett exempel är Scouterna som på senare år har genomfört projektet Värsta fördomen i samarbete med Röda Korsets ungdomsförbund, Ungdom mot rasism och Stiftelsen Expo, och med ekonomiskt stöd från Svenska Postkodlotteriet. Syftet med projektet är att göra Scouterna till en ännu öppnare organisation än den är i dag, bl.a. genom att ta reda på varför vissa barn och unga i dag exkluderas för att sedan kunna åtgärda detta.

Inom idrotten har man länge arbetat för att nå en större mångfald av barn och unga. Idrotten beskrivs ofta som särskilt viktig ur ett integrationsperspektiv, även om det finns rapporter om att unga med utländsk bakgrund deltar i idrottsföreningar i lägre utsträckning än andra unga. Många idrotter, t.ex. fotboll, upplevs som lätttillgängliga, bygger laganda och kan överbrygga klyftor genom att det är idrottslig prestation som står i fokus i stället för andra faktorer. I Vårändringsbudgeten för 2015 föreslog regeringen att anslaget 13:1 Stöd till idrotten skulle tillföras 32 miljoner kronor 2015 och bedömde att utgifterna kommer att öka med 64 miljoner kronor per år för 2016 och framåt för att stödja idrottsrörelsen i att erbjuda aktiviteter och grundläggande introduktion till föreningslivet och idrottsrörelsen för nyanlända som fått uppehållstillstånd i Sverige (prop. 2014/15:99, bet. 2014/15:FiU21, rskr. 2014/15:255). Genom förslag i Extra ändringsbudget för 2015 ökades anslaget med ytterligare 20 miljoner kronor under hösten 2015 att tillföra idrottsrörelsen för att underlätta insatser för asylsökande och arbetet med etablering av nyanlända. Dessutom tillfördes anslaget 13:6 Insatser för den ideella sektorn 105 miljoner kronor, varav minst 10 miljoner kronor avsågs användas för trossamfundens insatser för asylsökande och arbete med etablering av nyanlända. Vidare tillfördes anslaget 14:3 Särskilda insatser inom folkbildningen 75 miljoner kronor för att studieförbunden ska kunna stärka sina insatser för asylsökande och boende på anläggningsboenden (prop. 2015/16:47, bet. 2015/16:FiU18, rskr. 2015/16:94). Detta innebar en sammanlagd ökning av dessa anslag med 200 miljoner kronor.

Många organisationer med social inriktning har en verksamhetsidé som innebär att man arbetar aktivt för att använda sina resurser där de har förutsättningar att göra mest nytta. Röda Korset arbetar t.ex. sedan länge med utsatthets- och kapacitetsstudier för att avgöra vad de ska fokusera sin verksamhet på. Det leder i många fall till satsningar för och tillsammans med grupper som på olika sätt deltar i mindre utsträckning. Folkets Hus och Parker har påbörjat ett arbete för att skapa nya mötesplatser i socioekonomiskt utsatta områden i Sverige. Även Rädda Barnen bedriver ett omfattande arbete för att nå ut i socioekonomiskt utsatta områden. Bland annat beskriver Listerborn och Nilsson i sin rapport hur Rädda Barnen har tagit en samordningsroll i några av de aktuella områdena, där de arbetar tillsammans med lokala föreningar (Nilsson & Listerborn 2015). Många organisationer som arbetar för att nå nya grupper konstaterar att det har varit nödvändigt med ny kompetens internt för att nå ut på ett bra sätt. Nya grupper måste också få vara med och utveckla verksamheten för att passa de egna behoven och önskemålen, vilket organisationen måste ha en öppenhet för. Flera organisationer pekar också på uthållighet som en viktig framgångsfaktor för att etablera föreningsverksamhet i dessa områden. Alltför kortsiktiga projekt är generellt sett dömda att misslyckas.

Den statliga satsningen på bidrag till engagemangsguider i enlighet med regeringsbeslut den 3 december 2009 (IJ2009/2215/UF) har inneburit en möjlighet för många organisationer att nå ut till nya grupper. KFUM Sverige är en av de organisationer som har arbetat med engagemangsguider och som konstaterar att de har dragit många lärdomar av arbetssättet. De menar att det uppsökande arbetssättet är avgörande för att attrahera människor som inte kommer från en ”föreningsvan” bakgrund. Att erbjuda provapå-verksamhet och öppna mötesplatser har också visat sig vara framgångsrika metoder.

Lokalt har utredningen mött exempel på hur civilsamhällets organisationer ställer om och öppnar sin verksamhet för nya grupper, bl.a. i Örnsköldsviks kommun. Flera av de mindre orterna i kommunen har de senaste åren tagit emot stora grupper av nyanlända flyktingar. Detta har inneburit att en mängd etablerade föreningar i dag arbetar mycket aktivt med integrationsfrågor. Det kan handla om idrottsföreningar, församlingar eller socialt inriktade föreningar

som har valt att på olika sätt bidra genom att öppna sina verksamheter för de nyanlända och för att medverka till att vardagslivet och samvaron på orten ska fungera. Mellansels IF är ett sådant exempel på en idrottsförening som bl.a. driver ett bad och som har valt att hålla öppet särskilt för nyanlända. Ett annat exempel är Husum IF, som är en brottningsklubb som bl.a. tagit emot flera ensamkommande flyktingbarn i sin verksamhet.

Mångfald och socioekonomisk bakgrund

Utredningens uppdrag är att föreslå åtgärder som det offentliga kan vidta för att underlätta för ökad mångfald och social sammanhållning. Mångfald handlar om inkludering och om att civilsamhällets organisationer ska vara lika tillgängliga för alla människor, oavsett ålder, kön, etnicitet, religion och sexuell läggning. Att skapa social sammanhållning kan också handla om att överbrygga socioekonomiska klyftor, och klyftor mellan dem som har tillgång till många samhällsarenor och dem som står utanför viktiga delar av samhället på grund av arbetslöshet, bristande utbildning eller andra skäl. Ibland sammanfaller de båda perspektiven, så att mångfaldsfrågan också kommer att handla om socioekonomisk tillhörighet. Många organisationer som startar verksamhet i socioekonomiskt utsatta områden vill genom sådana satsningar särskilt nå ut till personer med utländsk bakgrund. Det är enligt utredningen viktigt att hålla isär perspektiven, men samtidigt förstå att perspektiven kan ha samband med varandra. Flera organisationer berättar om att deras satsningar i socioekonomiskt utsatta bostadsområden har lett till en ökad mångfald i organisationen, som sedan spridit sig till andra delar än den nya lokala verksamheten. Utredningen har också tagit del av exempel på att organisationer i liknande satsningar, trots andra ambitioner, framför allt har nått ut till personer med svensk bakgrund i de aktuella områdena. Att utveckla kompetens kring hur man når olika målgrupper och hur man kan anpassa den egna organisationen så att trösklarna blir så låga som möjligt för nya medlemmar är viktigt för ett framgångsrikt mångfaldsarbete.

Integration är ett annat perspektiv på social sammanhållning, där det civila samhällets organisationer spelar stor roll för att skapa mötesplatser mellan olika grupper i samhället. Särskilt aktuell har

under utredningens slutfas den verksamhet varit som riktar sig till nyanlända flyktingar. Verksamheten handlar både om praktiskt mottagande och om att snabbt bidra till introduktionen till samhället. Exemplen ovan från Örnsköldsvik visar hur civilsamhället på ett mycket praktiskt sätt bidrar till social sammanhållning i de orter där organisationer tar stort praktiskt ansvar för att mottagandet av stora grupper nyanlända flyktingar ska fungera så bra som möjligt.

Utredningens utgångspunkter för förslag

Utredningen konstaterar att det inom det civila samhället finns en stor vilja att arbeta för ökad mångfald och för att nå ut till nya grupper. Det är utredningens mening att åtgärder som handlar om att på olika sätt underlätta eller påskynda det arbetet måste utformas med största varsamhet för att inte inkräkta på organisationernas självständighet. Utgångspunkten måste därför vara att organisationerna själva antingen har den kompetens som krävs för att nå nya grupper, eller har förmågan att utveckla kompetensen. Den offentliga sektorn kan inte lära civilsamhället hur det ska göra för att öppna sig för nya grupper. Däremot kan det offentliga bistå organisationerna i deras eget lärande.

Utredningen konstaterar att det på detta område råder en stor projekttrötthet inom civilsamhället. Inte minst när det gäller satsningar i socioekonomiskt utsatta bostadsområden finns det en uppgivenhet när det handlar om offentligt finansierade satsningar som upplevs som många gånger kortsiktiga och dåligt samordnade. För att skapa förtroende i områden där tilliten till samhället generellt sett är lägre än på andra platser krävs uthållighet i engagemanget. Organisationer som t.ex. Fryshuset tar tydligt ställning mot att delta i korta projektsatsningar i nya områden utifrån ett resonemang om att det är viktigt att målgruppen, dvs. ungdomarna, vet att Fryshuset har ett långsiktigt engagemang och kommer att finnas kvar på plats under en överskådlig tid. Det handlar för Fryshuset om att vårda sitt anseende och relationen med dem som organisationen finns till för.

Utredningen konstaterar också att organisationer som särskilt samlar människor utifrån t.ex. etnisk bakgrund, religion eller funktionsnedsättning fyller viktiga syften. De har ett stort egen-

värde oavsett om de arbetar med påverkansarbete utifrån medlemmarnas behov, mötesplatser med andra grupper eller bara internt med medlemsaktiviteter.

4.3.2. Mångfald inom organisationerna

Förslag: Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor

(MUCF) får i uppdrag att utreda vad som hindrar underrepresenterade gruppers deltagande i det civila samhällets organisationer.

MUCF får vidare i uppdrag att i nära samverkan med civilsamhällets organisationer arrangera regelbundet återkommande konferenser om mångfaldsfrågor i syfte att sprida kunskap och erfarenheter.

MUCF får också i uppdrag att fördela bidrag till satsningar inom det civila samhällets organisationer för att undanröja interna hinder för ökad mångfald.

Stöd i mångfaldsarbetet som efterfrågas av det civila samhällets organisationer

När utredningen har frågat civilsamhällets organisationer om vad de behöver för att bli bättre på att inom sig engagera en större mångfald av människor, har svaren påfallande ofta handlat om generella åtgärder och vilket förhållningssätt det offentliga i allmänhet har till det civila samhället. Detsamma gäller de förslag som fördes fram vid ett möte med Partsgemensamt forum 2014 (MUCF, 2015, Partsgemensamt forum 2014), vars tema var just mångfald, inkludering och delaktighet.

Flera organisationer efterlyser högre andel organisationsbidrag som gör att organisationen själv kan välja att långsiktigt satsa på ökad mångfald, i motsats till kortsiktiga projektbidrag. Civilsamhället efterlyser också modeller för enkel samverkan mellan det offentliga och civilsamhället i socioekonomiskt utsatta områden där civilsamhället är svagt, t.ex. i form av idéburet offentligt partnerskap, IOP (se vidare avsnitt 6.4). Regelförenkling och stöd till nystartade föreningar lyfts fram som andra förslag för att göra

det enkelt att engagera sig, oavsett om man har föreningsvana eller inte. Projekttröttheten är förvisso stor inom civilsamhället, men flera organisationer lyfter i kontakterna med utredningen också fram områden där projektformen och offentliga projektbidrag kan göra nytta. Det kan t.ex. handla om interna projekt och utbildningssatsningar som syftar till att synliggöra normer och vidta åtgärder mot diskriminerande strukturer. I fråga om projekt lyfts också behovet av nya möjligheter att utnyttja medel ur Allmänna arvsfonden (se vidare avsnitt 5.1.4).

Att attrahera och rekrytera en mångfald av medlemmar

Flera organisationer har i möten med utredningen beskrivit en intern utveckling där den egna organisationen under de senaste 10−15 åren har skaffat sig mycket kunskap om vad som krävs för att attrahera och engagera nya grupper. Flera menar att anställda kan spela en nyckelroll. Lyckas organisationen anställa nyckelpersoner med egna nätverk bland de människor man vill nå kan det få goda effekter på rekryteringen av frivilliga och deltagare i verksamheten. På sikt kan det också få effekter på strukturen bland frivilliga och förtroendevalda i organisationen i stort. Många har också erfarenhet av att ökad mångfald ibland kräver ökat stöd av anställda. Det tar tid att bygga upp verksamhet på nya platser, när organisationen inte kan förlita sig på redan befintliga strukturer av frivilliga och förtroendevalda. För att etablera en ny och livskraftig verksamhet krävs det att målgrupperna får vara med och utforma verksamheten. De behöver få ”göra den till sin”, och för det krävs en uthållighet från organisationens sida som inte alltid kan bäras av frivilliga krafter. Flera organisationer beskriver också lärdomar som handlar om att inte i första hand rikta in sig på att värva nya medlemmar till den egna organisationen, utan att i stället koncentrera sig på samarbeten med lokala föreningar, församlingar och andra organisationer och då fokusera på att erbjuda verksamhet. Denna inriktning bidrar inte direkt till mångfalden inom själva organisationsstrukturen, men är ett sätt att i enlighet med organisationens ändamål erbjuda verksamhet till en större mångfald av människor. I nästa steg kan organisationerna sedan verka för att fler av dessa vill engagera sig på andra sätt inom den egna organisationen, t.ex. som förtroendevalda.

Behovet av internt mångfaldsarbete

Många organisationer har i kontakterna med utredningen varit självkritiska när det kommer till mångfaldsfrågor. Organisationerna har generellt höga ambitioner och vill nå många människor med sin verksamhet, men konstaterar att de trots olika insatser inte har nått så långt som de önskar. En orsak som nämnts är interna normer som påverkar vilka som får utrymme och vilka som vill engagera sig i en viss organisation. Att vara en öppen och tillgänglig organisation är sannolikt något som kräver ett ständigt pågående arbete. Flera organisationer pekar också på enskilda satsningar som har hjälpt till att påverka t.ex. synen på jämställdhet mellan könen och att synliggöra diskriminerande strukturer. Sådana satsningar har lett till en ökad medvetenhet, och har kunnat bana väg för människor som inte uppfyller den tidigare inom organisationen rådande normen för vilka som t.ex. åtar sig förtroendeuppdrag.

Även i organisationer med fastslagna målsättningar i fråga om ökad mångfald kan frågor som utmanar etablerade normer stöta på internt motstånd, vilket gör att ett riktat stöd från det offentliga kan innebära väsentligt förbättrade möjligheter att genomföra satsningar på internt mångfaldsarbete.

Under perioden 2010−2012 genomförde dåvarande Ungdomsstyrelsen en projektsatsning som innebar att organisationer kunde söka bidrag för arbete mot diskriminering, särskilt mot könsdiskriminering, och för jämställdhet. Totalt avsattes 13 miljoner kronor för satsningen, inklusive myndighetens administrativa kostnader. 16 organisationer fick bidrag för 24 olika projekt. Resultaten sammanfattas i rapporten Även vi kan diskriminera 3 (Ungdomsstyrelsen 2013). Merparten av projekten har handlat om att använda någon befintlig metod för kartläggning, utarbetande av metoder och därefter en handlingsplan. Erfarenheten av satsningen är överlag positiv, och har bidragit till förbättringar vad gäller jämställdhet hos de deltagande organisationerna.

Det finns i dag också bidrag som ideella organisationer kan söka till jämställdhetsprojekt enligt förordningen (2006:390) om statsbidrag till jämställdhetsprojekt. Projektbidragen fördelas av MUCF och uppgick 2015 totalt till 7 miljoner kronor.

Behovet av mer kunskap och kunskapsspridning

I utredningens direktiv talas om behovet av mer kunskap om varför vissa grupper av människor inte deltar i det civila samhället i samma utsträckning som andra. Ersta Sköndal högskolas befolkningsstudie, som utredningen redogjort för i avsnitt 4.3.1, visar på vad som karakteriserar de grupper som deltar i mindre utsträckning jämfört med de som deltar mest. Däremot ger studien inga svar om varför deltagandet skiljer sig åt. Att ytterligare fördjupa kunskapen om vad det är som gör att vissa avstår eller inte får access till den samhällsarena som det civila samhället utgör skulle enligt utredningen leda till bättre anpassade åtgärder från såväl det offentligas som civilsamhällets sida.

Samtidigt som många organisationer har skaffat sig ökad kunskap om och förståelse för mångfaldsområdet efterlyser flera organisationsföreträdare också gemensam kunskapsutveckling och kunskapsspridning över organisationsgränser. Ett förslag som har framförts till utredningen är gemensamma metodkonferenser, där de som särskilt arbetar med mångfaldsfrågor i organisationerna kan mötas och dela erfarenheter och lärdomar för att kunna öka takten i mångfaldsarbetet. Att skapa mötesplatser för dem som arbetar särskilt med mångfaldsfrågor leder också till att kontakter knyts och nätverk lättare kan bildas på civilsamhällets eget initiativ.

Utredningens överväganden och förslag

Utredningen tar sin utgångspunkt i den vilja att öka mångfalden som många organisationer ger uttryck för. Det offentliga kan stödja denna ambition på olika sätt.

Utredningen delar den uppfattning som anges i direktiven om att det i dag saknas tillräckliga kunskaper om varför vissa grupper av människor inte deltar i samma utsträckning som andra. Det behövs mer kunskap för att kunna utforma satsningar på ett relevant sätt. Utredningens bedömning är att det krävs ytterligare forskning på området för att fånga de mekanismer som utestänger eller som på annat sätt gör att människor avstår från deltagande. Det är sannolikt att orsakerna skiljer sig både beroende på vilken del av det civila samhället man väljer att titta på och beroende på vilken grupp

människor man särskilt fokuserar på. Det kan därför vara aktuellt med flera olika studier, som i så fall behöver anknyta till varandra.

Utredningen föreslår att Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) får i uppdrag att utreda vad som hindrar underrepresenterade gruppers deltagande i det civila samhällets organisationer. Utredningen bör genomföras med stöd av forskare.

För att tillgodose den ökade kunskapsspridning som efterlysts föreslår utredningen vidare att MUCF får i uppdrag att tillsammans med organisationer från det civila samhället anordna en regelbundet återkommande konferens om mångfaldsfrågor för civilsamhällets organisationer. Konferensen syfte bör vara att underlätta kunskapsspridning organisationerna emellan och sprida erfarenheter från olika projektsatsningar på området. Utredningens bedömning är att konferenserna bör genomföras vartannat år.

Slutligen föreslår utredningen att MUCF får i uppdrag att fördela bidrag till satsningar inom det civila samhällets organisationer, där arbete bedrivs med att undanröja interna hinder för ökad mångfald. Utredningen menar att detta är ett område där projektmodellen har visat sig mer framgångsrik än på andra områden, varför satsningarna kan utformas som projekt. Utredningens förslag är att bidraget ska användas till internt arbete med strukturer, attityder och bemötande i syfte att göra organisationen mer inkluderande och öka den interna mångfalden. Projekten kan beröra alla aspekter av mångfald och bidraget ska vara öppet att söka för rikstäckande ideella föreningar. För att satsningen ska få genomslag bör minst 15 miljoner kronor avsättas under en treårsperiod.

Sammantaget menar utredningen att genomförandet av de tre föreslagna åtgärderna kommer att bidra till att öka kunskapen om mångfaldsfrågor och ge civilsamhällets organisationer ett bra stöd i deras strävan efter ökad mångfald.

4.3.3. Nybildade organisationer

Bedömning: Bidragsgivarna bör vid bestämmande av villkor för

bidrag till paraplyorganisationer på nationell, regional och lokal nivå överväga om krav ska ställas på att organisationerna erbjuder stöd till nybildade organisationer som vill bli medlemmar.

Ett sätt att öka mångfalden inom det civila samhället är att ge goda förutsättningar för nybildade organisationer och för organisationer som särskilt samlar vissa grupper av människor, såsom t.ex. etniska organisationer och HBTQ-organisationer. Det finns enligt utredningen god anledning att inte bara ge stöd till mångfaldsarbetet inom etablerade organisationer och de stora folkrörelseorganisationerna. Stöd bör också ges till nya organisationer och initiativ som bildas av dem som inte hittat sin tillhörighet i befintliga organisationer eller till organisationer som särskilt samlar vissa grupper och som särskilt för vissa gruppers talan. Det handlar både om ett demokratiskt perspektiv, dvs. att alla röster ska få komma till tals på ett jämlikt sätt, och om ett inkluderande perspektiv, dvs. vikten av att alla har lika möjligheter att engagera sig i det civila samhället.

I april 2015 anordnades en konferens för olika s.k. förortsorganisationer. Ett antal etablerade organisationer, såsom Rädda Barnen, ABF och Folkets Hus och Parker stod värd för konferensen som syftade till att skapa ett nätverk mellan nya rörelser och organisationer i förorterna till större städer i Sverige. Bland andra deltog organisationerna Pantrarna, Megafonen och Hassela help line. Av flera av de inledande anförandena från företrädare för organisationerna framgick att de upplevde det som angeläget att få skapa sina egna organisationer utifrån egna behov och önskemål. Samtalet visade tydligt på behovet av ett dynamiskt civilsamhälle och vikten av att det finns möjligheter för nya organisationer att bildas och få utrymme på olika sätt.

Hinder för nybildade organisationer

En nyckelfråga för många nybildade organisationer är tillgången till lokaler. Befintliga organisationer har ofta löst frågan om lokaler och har upparbetade relationer med kommunen och andra lokalägare, medan nybildade organisationer kan vara helt beroende av att hitta lokaler för möten och andra aktiviteter. Tillgången till lokaler lyfts också fram i en underlagsrapport till 2014 års Demokratiutredning, som en nyckelfaktor för ett livaktigt civilsamhälle, särskilt i socioekonomiskt utsatta områden (Nilsson A & Listerborn C, 2015,

Lokala föreningar och demokrati i socialt utsatta bostadsområden).

Nybildade organisationer har ofta behov av olika former av administrativt stöd, särskilt om de inte tillhör någon riks- eller paraplyorganisation som kan bistå (se kapitel 7). Att relevanta regelverk är enkla och lättillgängliga är viktigt för att engagemanget inte ska kvävas av omfattande administration och byråkrati.

Studieförbunden spelar ofta en viktig roll som stöd till nybildade organisationer. Många etniska organisationer har fått stöd i sin etablering av olika studieförbund. Till exempel spelade Nykterhetsrörelsens bildningsverksamhet (NBV) en viktig roll för bosniska organisationer när många bosniska flyktingar kom till Sverige under 1990-talet, och senare också för somaliska organisationer. Sensus studieförbund agerade under 2000-talet värdorganisation för de muslimska organisationer som bildade studieförbundet Ibn Rushd. Det stöd som studieförbunden ger handlar om traditionellt stöd till bildningsverksamhet och utbildning i t.ex. föreningskunskap, men också om tillgång till lokaler, gemensamma projektansökningar och anställningar samt mycket annat. Många nybildade lokala föreningar och andra organisationer tillhör inget riksförbund eller paraplyorganisation, vilket innebär att de står utan det stöd som en sådan kan erbjuda. Då blir studieförbunden viktiga, liksom det stöd som kommunen kan erbjuda.

Ingår den nybildade organisationen i ett riksförbund är det naturligt att få hjälp därifrån. IOGT-NTO är ett exempel på en riksorganisation där det regelbundet tillkommer nya lokalföreningar som får hjälp och stöd att komma igång. Även civilsamhällets olika paraplyorganisationer, på nationell, regional och lokal nivå kan bistå nybildade organisationer. Ett exempel är LSU – Sveriges Ungdomsorganisationer, som har en särskild satsning i form av ett slags mentorskap för att hjälpa organisationer som vill bli bidragsberättigade nationella ungdomsorganisationer. Till exempel har Ensamkommandes förbund fått hjälp på detta sätt. På lokal nivå finns det ofta föreningsråd eller liknande som kan bistå nyetablerade föreningar med stöd och råd.

Att nybildade organisationer och organisationer som samlar minoritetsgrupper ges lika förutsättningar i samverkan med det offentliga som andra organisationer är viktigt. 2014 års Demokratiutredning föreslår att kommunfullmäktige ska få ansvar för att alla kommunmedlemmar har lika förutsättningar att bidra med synpunkter (se avsnitt 4.1.5). Det skulle innebära ett krav på större

ansvarstagande för att ge även nya och mindre etablerade organisationer möjlighet att komma till tals. I fråga om dialogarbete och lokala och regionala överenskommelser skulle ett krav på lika förutsättningar kunna innebära att man måste satsa särskilt på sådana organisationer. Ett exempel på ett arbete för att förbättra förutsättningar för ungdomsorganisationer att delta i överenskommelsearbete är det projekt som Forum – Idéburna organisationer med social inriktning driver tillsammans med några andra organisationer i Linköping och Västerås. Projektet handlar om att på allvar få med ungdomsorganisationerna i arbetet med de lokala överenskommelserna, bl.a. genom uppsökande verksamhet. Arbetssättet kan sannolikt fungera även för andra grupper av organisationer som deltar i mindre utsträckning. Ibland kan det också handla om en så praktisk sak som tolk- eller översättningshjälp för att möjliggöra verklig delaktighet. Utredningen har vid ett par tillfällen mött företrädare för det offentliga som uttryckt besvikelse över att vissa organisationer inte kommer när de bjuds in till samråd eller annan samverkan. Utredningen anser i detta sammanhang att det är angeläget att dels fundera över hur deras deltagande skulle kunna underlättas, dels också ställa sig frågan för vilket syfte organisationerna har bildats. För en nybildad eller liten förening kan det inte sällan vara så att engagemanget och orken inte räcker för mer än den egna kärnverksamheten. Detta har också uttryckts som ett problem av paraplyorganisationen SIOS som samlar etniska föreningar. De upplever att det finns en stor förväntan på deras medlemsorganisationer att delta i många olika sammanhang, också sådana som ligger utanför deras kärnuppdrag och kompetens.

Utredningens överväganden och slutsatser

Utredningen konstaterar att det är angeläget att det finns utrymme för en stor mångfald av organisationer inom det civila samhället. Organisationerna fyller olika syften och attraherar olika människor. Ett livskraftigt civilsamhälle måste vara dynamiskt och organisationer måste både få bildas och avvecklas, som en del i en naturlig utveckling. Det kan finnas anledning för det offentliga att se över de olika stödsystemen så att nya grupper och organisationer inte missgynnas. Bidragssystem kan t.ex. ha en viss konserverande

effekt, särskilt ifall det krävs tillförsel av nya pengar för att nya aktörer ska kunna komma ifråga för bidrag. Det kan finnas trösklar för att kunna komma ifråga för bidrag, t.ex. att organisationen ska ha funnits i ett visst antal år. Bidragsystem kan också påverka hur föreningar samarbetar med varandra, eftersom det kan finnas en konkurrens om bidragsmedlen. Då samverkan mellan föreningar med olika resurser och kompetenser verkar vara en nyckelfaktor för att nå ut i områden där en lägre andel av befolkningen deltar i civilsamhällets organisationer är det enligt utredningen angeläget att bidragssystemens utformning inte står i vägen för sådan samverkan.

Om det offentliga noterar att vissa grupper av organisationer, trots inbjudan, inte deltar i t.ex. samråd och andra möten med den offentliga parten, finns det anledning att närmare undersöka varför de inte deltar, och vad som skulle krävas för att de ska vilja delta. Det behöver också finnas en respekt för att civilsamhällets organisationer har ett värde i sig, även om de väljer att inte samverka med det offentliga. Om t.ex. en idrottsförening väljer att fokusera på sin idrott framför andra insatser som det offentliga gärna skulle se att de också utförde behöver det respekteras. Idrotten måste få vara sig själv nog och det gäller självklart också organisationer på andra verksamhetsområden. Att det offentliga sedan kan ställa vissa krav när det kommer till verksamhetsbidrag är en annan sak.

Utredningen konstaterar att civilsamhällets egna stödstrukturer, såsom paraplyorganisationer, studieförbund och samlingslokaler, har många funktioner. Genom t.ex. paraplyorganisationerna kan även små organisationer göra sig hörda, och de står ofta för såväl kompetensutveckling som erfarenhetsspridning. Att från det offentligas sida, dvs. stat, kommun och landsting, ge stöd till paraplyorganisationer kan ge stora mervärden, t.ex. genom att det offentliga får en part att samtala med. Utredningen konstaterar att de statliga bidragen till paraplyorganisationer på nationell nivå ser mycket olika ut. Vissa bidrag är förordningsstyrda medan andra organisationer är beroende av årliga regeringsbeslut. Nivåerna varierar också beroende på målgrupp och verksamhetsområde. Även på regional och lokal nivå är skillnaderna stora. Det kan finnas argument för att se över bidragen, men ett sådant förslag ligger utanför utredningens uppdrag. Utredningen gör emellertid bedömningen att när det gäller stöd till nybildade organisationer kan det finnas anledning att från bidragsgivarens sida överväga att ställa

krav på paraplyorganisationer att de har en plan för hur de tar emot och ger stöd till nya organisationer som vill bli medlem. Enligt vad utredningen har tagit del av ges sådant stöd redan i stor utsträckning, och för många paraplyorganisationer är det en självklarhet att göra det, men ett krav blir ett sätt för det offentliga att visa på vikten av att nybildade organisationer ges någon form av stöd.

4.3.4. Ökad social sammanhållning

Förslag: En statlig delegation tillsätts med uppdrag att i nära

samverkan med civilsamhällets organisationer och berörda kommuner etablera långsiktiga lokala plattformar för det civila samhället i socioekonomiskt utsatta bostadsområden.

Civilsamhället och social sammanhållning

Som konstateras ovan kan det civila samhället bidra till ökad social sammanhållning på olika sätt. Organisationerna kan medverka till att människor som inte möts i andra sammanhang ändå kan samlas kring gemensamma intressen. Civilsamhället kan spela en nyckelroll i glesbygdsområden och kan ibland utgöra en avgörande faktor för att människor väljer att bo kvar, genom att möjliggöra viss service och ge ett socialt sammanhang. Att människor träffas i föreningssammanhang, t.ex. i körer, som föräldrar till idrottande barn, i intresseföreningar och mycket annat, bidrar självklart till gemenskap. Ännu starkare blir perspektivet när själva verksamheten syftar till att skapa just dessa möten, såsom integrationssatsningar som t.ex. flyktingguider, volontärverksamhet på äldreboenden och besöksverksamhet i kriminalvården. I sådan verksamhet finns förutsättningar för människor med helt olika livssituation att mötas och bygga förståelse för varandra. Så gott som alla som själva har deltagit i det civila samhället kan vittna om den gemenskap som aktiviteterna skapar.

Utredningens bedömning är att en av de viktigaste utmaningarna i dag när det kommer till social sammanhållning är klyftan mellan människor som har utbildning, arbete och en trygg ekonomi och dem som inte har det. Den förra gruppen deltar också i större

utsträckning i det civila samhället, medan den senare är den grupp som deltar i minst utsträckning (von Essen J & Wallman Lundåsen S, 2015, Medborgerligt engagemang – klassresa eller klassklyfta?). Att skapa social sammanhållning kan handla om att arbeta för att överbrygga sådana socioekonomiska klyftor. Utredningen anser att civilsamhället och dess organisationer har en viktig roll att spela i detta arbete, även om tillgång till utbildning, arbete och försörjning kanske är det allra viktigaste.

Många etablerade organisationer har, som redan nämnts, identifierat detta behov och arbetar hårt för att etablera sig i socioekonomiskt utsatta områden, där de tidigare inte har varit verksamma. Man etablerar samarbeten med lokala föreningar för att nå ut till många människor. Det har också bildats många nya, lokala föreningar och nätverk i områden, där människor går samman för att på olika sätt förbättra sin situation och gemensamt föra talan.

Folkets Hus och Parker publicerade i juni 2015 rapporten Nya mötesplatser: Kartläggning av möjligheterna att skapa nya medborgardrivna kultur- och samlingslokaler i socioekonomiskt utsatta områden i Sverige. Rapporten visar ett stort behov av medborgardrivna samlingslokaler i socioekonomiskt utsatta områden, där det finns många som efterfrågar egna lokaler att bedriva sin verksamhet i. Medborgardrivna kultur- och samlingslokaler skapar, enligt Folkets Hus och Parker, social hållbarhet, understödjer engagemang och delaktighet samt är ur ett offentligt perspektiv kostnadseffektiva att bedriva, då de till stora delar bygger på ideellt engagemang. Bland annat har organisationen fått stöd från Svenska Postkodlotteriet för att starta verksamhet i stadsdelarna Husby i Stockholm och Vivalla i Örebro. Arbetet sker tillsammans med föreningar, medborgargrupper, kommuner och kommunala bostads- och fastighetsbolag.

Lokala resurscenter

I september 2015 beslutade regeringen om förordningen (2015:565) om statsbidrag till verksamhet för demokratisk delaktighet genom lokala resurscenter. Bidraget förmedlas av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) som fördelar bidrag till ideella organisationer som vill arbeta för att ”stärka individer med svag demo-

kratisk delaktighet som aktörer i demokratin”. Bidraget går till verksamheter i områden med ett lågt valdeltagande och svag demokratisk delaktighet i övrigt, och ska syfta till att ge individer bättre förutsättningar att delta genom att utgöra en mötesplats för lokalt engagemang, ge stöd till egen organisering, fungera som länk till etablerade föreningar och organisationer samt ge stöd och vägledning i demokratisk påverkan. I första omgången fördelades 1 650 000 kronor, bl.a. till Folkets Hus och Parker, för ovan nämnda satsning. Av regleringsbrevet till MUCF för år 2016 framgår att en summa om 4,5 miljoner kronor avsätts för verksamheten, varav 350 000 kronor får användas till administration.

Kulturverksamheter i vissa bostadsområden

Regeringen har också gett Kulturrådet i uppdrag att ta fram ett förslag på en satsning under 2016−2018 för att stärka kulturen i ett antal bostadsområden i landet med lågt valdeltagande och lågt deltagande i offentligt finansierad kultur. Kulturrådet föreslår en satsning som syftar till att stödja projekt som genom bred lokal samverkan initierar och utvecklar konst och kultur i vissa bostadsområden (Kulturrådet, 2015, Kulturverksamheter i vissa bostadsområden). Satsningen ska ge bidrag till projekt som bidrar till att en mångfald av konst och kultur kommer till stånd. Projekten ska drivas genom lokala partnerskap och huvudmannen får inte vara en offentlig part. Kulturrådet ser framför sig en bred samverkan mellan ideella organisationer, aktörer från det lokala näringslivet och offentliga parter såsom t.ex. bibliotek eller stadsdelsnämnd.

Exempel på tidigare satsningar

I propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55) föreslogs en försöksverksamhet med engagemangsguider. Verksamheten inleddes 2010 då Ungdomsstyrelsen (numera MUCF) fick i uppdrag att utlysa medel som kunde sökas av ungdomsorganisationer för att nå ut särskilt till unga och kvinnor i utsatta boendemiljöer för att länka samman dem med organisationer inom det civila samhället. Satsningen kan beskrivas som ett slags uppsökande verksamhet och en rekryteringsmöjlighet

för civilsamhällets organisationer. Under perioden 2010−2013 fördelades cirka 39 miljoner kronor till projekt med engagemangsguider som metod. Finansieringen skedde genom att överskott från Svenska spel togs i anspråk.

En tidigare satsning var det s.k. PLUS-projektet (Lokalt utvecklingsarbete i samverkan), som pågick mellan 1991 och 1994. Det startade genom att regeringen den 30 augusti 1990 beslutade (FU 1664/90) att ge Barn- och ungdomsdelegationen i uppdrag att genom särskilda överenskommelser med kommuner, föreningar och andra organisationer stimulera ett intensifierat lokalt utvecklingsarbete för ungdomar i utsatta livssituationer. För detta ändamål avsattes 30 miljoner kronor ur Allmänna arvsfonden. Åtgärderna skulle i första hand riktas mot att förbättra ungdomars villkor i befolkningstäta bostadsområden. Den övergripande arbetsplanens huvudsakliga syfte var att utveckla metoder för individinriktat projektarbete, utveckla metoder för allmänt förebyggande insatser samt stimulera ökad lokal samordning mellan föreningsliv och offentlig sektor.

De lokala Plus-projekten bedrevs i tolv bostadsområden i Stockholm, Göteborg, Malmö, Norrköping och Sundsvall. Sammanlagt ett sjuttiotal föreningar beviljades projektmedel och resurser avsattes även för utvärdering och andra stödinsatser (Ds 1995:54Plus för unga – slutsatser från lokalt utvecklingsarbete).

Plus-projektet blev sedan en utgångspunkt för Samverkansprojektet i vilket Ungdomsstyrelsen på regeringens uppdrag arbetade tillsammans med femton medelstora kommuner i deras utvecklingsarbete när det gäller ungdomar i riskmiljöer. Projektet pågick under perioden 1997 till 2001. I rapporten Ungdomsprojekt i brytningstid. På spaning efter en senmodern offentlig sektor (Ungdomsstyrelsen 2002) ställs frågan om det finns en modell för samverkan mellan kommunerna och andra aktörer såsom civilsamhällets organisationer, eller om det finns flera. Efter att ha följt både Plusprojektet och Samverkansprojektet drar rapportförfattarna slutsatsen att det finns flera olika modeller av samverkan, bl.a. eftersom kommunernas arbete utgår från lokala förutsättningar. Faktorer som spelar in är hur kommunerna är organiserade och vilken kommunal tradition som finns av samverkan med andra organisationer och med brukarna, dvs. människor som bor och verkar i samhället. Under ungefär samma period som Samverkansprojektet pågick

också Storstadssatsningen. Storstadssatsningens mål var att minska segregationen, skapa förutsättningar för tillväxt och generellt förbättra livsvillkoren för de boende i storstadsregionernas socialt utsatta förorter. Tanken var att det statliga bidraget till satsningen skulle kompletteras med minst samma summa av berörda kommuner. En annan central del av satsningen var att projekten skulle ske i samverkan mellan berörda institutioner inom folkhälsa, integration, arbetsmarknad, utbildning och det lokala föreningslivet (Storstad i rörelse, SOU 2005:29).

Behovet av att stöd är långsiktigt har konstaterats i utvärderingarna av Plusprojektet, Samverkansprojektet och Storstadssatsningen. Viss kritik har riktats mot Storstadssatsningen för att inte ha gett några permanenta strukturella förbättringar utan bara en tillfälligt ökad bidragstillförsel till de berörda områdena.

Mellan 2006 och 2008 genomförde Ungdomsstyrelsen aktiviteter och verksamheter i syfte att stärka förebyggande och främjande insatser för unga i riskmiljöer. Inom ramen för satsningen beviljades 113 miljoner kronor i bidrag till 229 olika projekt. (Ungdomsstyrelsen 2008:8 Insatser för unga i riskmiljöer).

Utredningens överväganden och förslag

Utredningen konstaterar att det finns en stor samhällsutmaning när det gäller s.k. socioekonomiskt utsatta bostadsområden. Dessa områden karakteriseras av en hög grad av segregation, och det sker inte mycket umgänge mellan människor i dessa områden och människor i mindre utsatta områden. Klyftorna bidrar till att minska den sociala sammanhållningen i Sverige och det är angeläget att insatser görs för att minska klyftorna.

Att engagera sig i civilsamhället kan vara ett sätt att göra sin röst hörd. Det kan också vara ett forum för att skaffa sig erfarenheter, kompetens och nätverk som underlättar för att hitta ett arbete. Att engagera sig kan också handla om gemenskap och vara ett sätt att göra vardagen meningsfull. Civilsamhället kan vara en arena för möten över olika gränser, såsom i detta fall gränser mellan olika socioekonomiska grupper.

Utredningen noterar att det genom åren har gjorts ett antal satsningar, både i offentlig regi och genom civilsamhällets egen

verksamhet. Det finns därmed mycket erfarenhet och kunskaper om vad som krävs för att lyckas etablera verksamheter som fungerar. Nyckelord som lyfts fram i utvärderingsrapporter från olika satsningar är långsiktighet och samverkan mellan olika aktörer.

Även i dag finns det ett antal närliggande statliga initiativ, som syftar till att på olika sätt stärka människor i de aktuella områdena genom samverkan med det civila samhället. Det finns också flera satsningar som helt drivs av det civila samhället, både av etablerade organisationer och av mer lokala organisationer som har sökt samverkan med kommun och andra.

För att få ut maximal effekt av pågående och nya satsningar behöver det ske en samordning så att resursutnyttjandet blir effektivt. Utredningen föreslår därför att en statlig delegation tillsätts med uppdrag att i nära samverkan med civilsamhällets organisationer och berörda kommuner etablera lokala plattformar för det civila samhället i socioekonomiskt utsatta bostadsområden. Satsningen bör vara långsiktig med minst ett tioårsperspektiv. Samverkan mellan mer etablerade organisationer och lokala föreningar bör eftersträvas, liksom samverkan med andra intressenter såsom offentliga aktörer och aktörer från näringslivet. Befintliga strukturer bör tillvaratas, såsom samlingslokaler, lokalt aktiva studieförbund, m.m. En etablerad lokalt aktiv organisation kan utses till lokal samordnare. Samordning med andra liknande satsningar, såväl statliga som kommunala, ska ske. En lämplig form för strukturerad samverkan mellan aktuell kommun och samordnande organisation i berört område kan vara idéburet offentligt partnerskap (IOP), som utredningen beskriver närmare i kapitel 6.4. En viktig uppgift för den föreslagna delegationen blir att finna möjligheter till långsiktig finansiering av den lokala verksamheten. Inledningsvis bör pengar för verksamhet kunna sökas bl.a. ur Allmänna arvsfonden, under förutsättning att fondens målgrupper innefattas. Även möjligheten till bidrag ur EU:s strukturfonder, t.ex. socialfonden, bör undersökas. Det är dock angeläget att långsiktig finansiering möjliggörs för att verksamheten ska få varaktig effekt.

5. Förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet

I utredningens uppdrag ingår att brett undersöka möjligheterna att underlätta för det civila samhällets organisationer att bedriva sina verksamheter. Av direktiven (dir. 2014:40) framgår att det på flera områden kan finnas hinder för den verksamhet som bedrivs inom civilsamhället. Utredningen ska därför identifiera sådana regelverk och tillämpningar som utgör hinder eller begränsningar för civilsamhällets verksamhet. Utredningen ska också analysera och bedöma hur organisationernas särart beaktas i regelverk och lagstiftning. I uppdraget ingår att vid behov lämna förslag till ändringar i regelverk i syfte att öka organisationernas frihet att bedriva sin verksamhet eller minska sin administration. Utredningen ska vidare föreslå åtgärder på nationellt, landstings och kommunalt plan som underlättar organisationernas verksamheter. Arbetet ska ske med utgångspunkt i de nationella överenskommelserna (se kapitel 3) och utifrån hinder som definierats i de dialoger som föregick överenskommelserna. Förslag till åtgärder ska vara förankrade med det civila samhällets organisationer och stå i överensstämmelse med principerna i politiken för det civila samhället.

Utredningen har i denna del arbetat brett. Kontakter med organisationer verksamma nationellt, regionalt och lokalt har mynnat ut i en ”hinderkatalog”, som diskuterats med företrädare för statliga myndigheter, landsting och kommuner. Arbetet med åtgärder har utgått från politiken för det civila samhället och det övergripande syftet har varit att underlätta för civilsamhället att bedriva verksamhet.

I detta kapitel redovisar utredningen sina bedömningar och förslag. Kapitlet omfattar såväl generella och mer övergripande hinder, som hinder som är mer specifika för ett regelverk eller en myndighet.

Utredningen redogör även för hinder som rör civilsamhällets kontakter med kommuner, landsting och regioner. Avslutningsvis redogör utredningen för några områden där utredningen har identifierat hinder men som ligger utanför utredningens uppdrag att närmare undersöka.

5.1. Övergripande hinder

Utredningens kontakter med civilsamhällets organisationer har identifierat ett antal övergripande hinder för organisationernas verksamheter. Det handlar om strukturella hinder i relation till offentliga aktörer, som inte direkt hör samman med enskilda regelverk men som negativt påverkar organisationernas handlingsutrymme. I detta avsnitt redovisar utredningen dessa hinder.

5.1.1. Samhällets bristande tilltro till och förståelse för civilsamhället

Bedömning: Det bör inte införas en lag om ideella föreningar

och för närvarande inte heller en lagreglerad frivillig registrering av ideella föreningar.

Hos det civila samhällets organisationer finns en utbredd känsla av att det råder brist på tilltro och förtroende från offentlig sektor. Flera av de organisationer som utredningen har mött under utredningsarbetet menar att de upplever en ökande kontroll och styrning från det offentligas sida. Det tar sig bl.a. uttryck i ökade krav på interna kontrollsystem, ökade krav på redovisning av bidrag och ökade krav på mätbarhet och evidens. Det tar sig också uttryck i ökad reglering. Verksamheter som tidigare har fått skötas i princip utan tillsyn från det offentliga ska nu kontrolleras och uppfylla krav som organisationerna upplever inte står i proportion till vare sig verksamhetens art eller till dess omfång.

Ett annat exempel handlar om associationsformen ideell förening, som är den associationsform inom civilsamhället som är vanligast förekommande (jämför kapitel 3). Missuppfattningar om vad en ideell förening är och vilken verksamhet en sådan kan bedriva

förekommer bland företrädare för offentlig sektor, t.ex. kring huruvida en ideell förening kan bedriva ekonomisk verksamhet. Även det faktum att associationsformen ideell förening inte är reglerad i lag är något som utredningen har uppfattat medför en svårighet för offentliga aktörer att förstå den typen av organisation.

Frågan om särskild lag om ideella föreningar

Bakgrund

De ideella föreningarna utgör kärnan i det civila samhället. Som framgått i kapitel 3 är associationsformen ideell förening inte lagreglerad i civilrättsligt hänseende. I rättspraxis anses emellertid en ideell förening ha rättskapacitet och utgör en juridisk person då den antagit stadgar av acceptabel kvalitet samt valt en styrelse.

Med hänsyn till den roll de ideella föreningarna spelar i samhället kan avsaknaden av lagstiftning tyckas otillfredsställande. Utredningen har gjort bedömningen att det finns anledning att överväga behovet av lagstiftning eller lagreglerad frivillig registrering utifrån vad som har beskrivits ovan gällande de rättsliga villkoren för ideella föreningar (se avsnitten 3.1.1 och 3.1.7).

Skatteverket har i en promemoria till Brottsförebyggande rådet (2015-07-03) konstaterat en ökad ekonomisk brottslighet inom ideell sektor, och då inte minst med den ideella föreningen som bas. Skatteverket har som de två främsta orsakerna till denna utveckling pekat på den ideella föreningens oreglerade ställning och ökade utbetalningar från den offentliga sektorn till den ideella sektorn. Samtidigt har Skatteverket till utredningen understrukit att det inte finns någon statistik som visar hur stor andel av de ideella föreningarna som det handlar om men att de allra flesta ideella föreningar inte berörs.

Det har gjorts flera försök att stifta lag om ideella föreningar. Bidragande orsaker till att någon sådan lag inte kommit till stånd är att de ideella föreningarna sinsemellan är mycket olika och har olika behov och funktionssätt. Den viktigaste anledningen är dock troligen att det är en dominerande uppfattning att det är både värdefullt och ändamålsenligt att de ideella föreningarna har stor handlingsfrihet. Ett annat skäl till att statsmakterna valt att undvika lagreglering är intresset av att inte avskräcka medborgare från föreningslivet på grund

av krångliga och tidsödande regelverk (Trägårdh L, m.fl., 2013, Civilsamhället klämt mellan stat och kapital – välfärd, mångfald, framtid). Regeringen uttalade i propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55 s. 11) att Sverige har ett mycket rikt föreningsliv som fungerar väl och att det därför inte finns något behov av lagstiftning eller annan författning för de ideella föreningarna utöver de regler som redan finns, bl.a. genom rättspraxis. Vidare konstateras i propositionen (s. 58 f.)

att de rättsliga villkoren för ideella föreningar är goda och att området av tradition till stora delar är oreglerat. Området präglas av en betydande frihet och självständighet för de ideella föreningarna. Det finns för närvarande inga planer på att förändra detta, och skulle en sådan bli aktuell i framtiden vore det otänkbart att genomföra åtgärder utan att först diskutera och förankra dem med det civila samhället.

Kartläggning av de ideella föreningarnas rättsliga villkor

I nämnd proposition refereras till rapporten Kartläggning av ideella föreningars rättsliga villkor (IJ2007/209/D) som professor Erik Nerep gjort på uppdrag av Regeringskansliet. Uppdraget var att göra en kartläggning av de ideella föreningarnas rättsliga villkor. Som ett led i kartläggningen genomfördes en undersökning med enkäter riktade till 1 840 ideella föreningar. Enkäten besvarades av 1 263 föreningar. Enligt rapporten visade undersökningen entydigt att de föreningar som hade svarat på enkäten inte uppfattade att de hade några nämnvärda svårigheter eller problem av rättslig karaktär. På frågan om gränsdragningen mellan en ideell förening och andra organisationsformer svarade 80–85 procent att det överhuvudtaget inte fanns några svårigheter. I andra frågor, t.ex. om det sätt på vilket stadgarna antagits i föreningen, huruvida föreningen är en juridisk person, om föreningen har rättskapacitet osv. var också osäkerheten obetydlig. Cirka 80 procent av föreningarna svarade att det inte fanns någon osäkerhet alls i dessa frågor. I enkätundersökningen ställdes även frågan om ideella föreningar ska registreras. En stor andel av föreningarna var positiva till en obligatorisk registrering av ideella föreningar. En mindre andel föredrog frivillig registrering och en än mindre andel motsatte sig någon form av registrering. I anslutning till denna fråga ställdes också frågan om vad en registrering bör omfatta. Som svar på

denna fråga nämndes centrala, formella uppgifter om föreningen, såsom stadgar, adressuppgifter, firmatecknare, revisorer och eventuellt styrelseledamöter och medlemsantal. Med beaktande av enkätresultatet borde således slutsatsen bli att det saknas behov av lagstiftning vilket också regeringen kom fram till i ovan nämnd proposition. Samtidigt visade undersökningen att en stor andel föreningar var positiva till registrering vilket är en fråga som utredningen hanterar i följande avsnitt.

Utredningens överväganden och slutsatser

En lag om ideella föreningar skulle innehålla en rad formkrav avseende de rättsliga förutsättningarna för att bilda en juridisk person med full rättskapacitet. Det innebär att endast sådana föreningar som uppfyller lagens villkor för en association skulle kunna godtas som ideella föreningar.

Utredningen delar regeringens uppfattning om lagstiftningsfrågan så som den har kommit till uttryck i propositionen En politik för det civila samhället. Föreningssektorn har en självständig och oberoende ställning i det svenska samhället och det skulle enligt utredningens uppfattning stå i strid med denna självständighet att införa en tvingande reglering av föreningsverksamheten. Utifrån de samtal som utredningen har haft med företrädare för det civila samhällets organisationer ser utredningen inte heller att det finns ett behov av lagreglering av ideella föreningar.

Frågan om det finns ett behov av lagreglerad registrering av ideella föreningar

Bakgrund

En ideell förening behöver inte registreras hos någon myndighet för att ha rättskapacitet men om föreningen önskar ett organisationsnummer görs en anmälan till Skatteverket i enlighet med 2 § lagen (1974:174) om identitetsbeteckning för juridiska personer m.fl. När Skatteverket bedömer om föreningen ska tilldelas ett organisationsnummer görs endast en formell prövning av om en juridisk person har uppstått. Genom Skatteverkets organisations-

nummerregister ges information om föreningens namn och adress men registret saknar uppgifter om exempelvis firmatecknare och styrelseledamöter i föreningen. Det finns inte någon skyldighet att anmäla namn- eller adressändring, även om det ligger i föreningarnas intresse att anmäla sådana förändringar. Skatteverket registrerar även uppgifter om ideella föreningar som är av betydelse för beskattningsverksamheten.

Näringsidkande ideella föreningar är skyldiga att låta sig registreras i handelsregistret om de är skyldiga att upprätta årsredovisning, se 2 § handelsregisterlagen (1974:157). Övriga ideella föreningar som utövar eller avser att utöva näringsverksamhet har rätt att låta sig registreras. Handelsregistret förs av Bolagsverket. Bland de uppgifter som registreras kan nämnas föreningens firma och dess namn, organisationsnummer, näringsverksamhetens art, säte, postadress, uppgifter om styrelseledamöterna och firmatecknare. Registrering i handelsregistret ger inte några rättsverkningar annat än firmaskydd, se 2 § firmalagen (1974:157). En registrerad uppgift om vem som tecknar föreningens firma kan således inte göras gällande av tredje man vid tvist med föreningen.

Ett frivilligt register i Norge

I Norge inrättades i december 2008 Frivillighetsregisteret. Registret är lagreglerat (lov om register for frivillig virksomhet) och infördes efter önskemål från den ideella sektorn. Alla organisationer som bedriver frivillig verksamhet och som uppfyller lagens villkor i övrigt har rätt att få organisationen registrerad. Registrering är således inte obligatorisk och omfattar utöver icke-ekonomiska ideella föreningar även vissa stiftelser och bolag. Ett av syftena med att införa registreringsmöjligheten var att förenkla samverkan mellan den ideella sektorn och det offentliga. Registret skulle också säkerställa en strukturerad information för att bl.a. ge legitimitet till och kunskap om den ideella sektorn. Vidare skulle registret underlätta för politiken på området genom att synliggöra sektorn. Strukturerad information bedömdes även bidra till bättre förutsättningar gällande statistik och forskning på området. Ungefär 35 000 organisationer är registrerade och mellan 50 och 70 organisationer registreras fortfarande per vecka. Det finns uppskatt-

ningsvis cirka 90 000 organisationer i Norge och 45 000 till 50 000 av dessa bedöms vara aktuella för att ingå i registret.

Frivillighetsregisteret administreras av den statliga myndigheten Brønnøysundregistrene som även administrerar Enhetsregisteret till vilket Frivillighetsregisteret är knutet. Enhetsregistret samordnar grundläggande information om företag, andra organisationer och myndigheter. Registret ligger bl.a. till grund för tilldelning av organisationsnummer. Frivillighetsregisteret använder de uppgifter om organisationen som finns i Enhetsregisteret.

Utredningen har efter kontakt med Kulturdepartementet i Norge förstått att Frivillighetsregisteret är under fortsatt utveckling. Den norska regeringen har nyligen tagit bort registreringskostnaderna för organisationerna och utvecklat lösningar för att förenkla för användarna. Det pågår också en diskussion om vilka uppgifter som ska vara obligatoriska respektive frivilliga att rapportera till registret. För närvarande finns det bl.a. uppgifter om styrelseledamöter och stadgar vilka hämtas från Enhetsregistret.

Eftersom registret innehåller olika former av grunddata ger registret en möjlighet för myndigheter att återanvända inrapporterade uppgifter för att reducera uppgiftsskyldigheten och minska organisationernas administrativa börda. Regeringen avser framöver att ställa krav på registrering för subventioner och återanvändning av uppgifter.

Enligt uppgift från företrädare vid det norska Kulturdepartementet har registret bidragit till att tydligöra det civila samhällets roll i samhället, vilket medfört att man utöver offentlig och privat sektor även talar om ideell sektor som en sektor.

Utredningens överväganden och slutsatser

En åtgärd som skulle bidra till att skingra delar av den rättsliga oklarhet som finns kring ideella föreningar vore att införa ett lagreglerat föreningsregister. Företrädare för olika myndigheter har i kontakt med utredningen pekat på fördelar med ett sådant register. Arbetsförmedlingen har bl.a. sett ett sådant behov. Även Skatteverket har i tidigare angiven promemoria till Brottsförebyggande rådet förespråkat ett register över företrädare för föreningar. Enligt promemorian skulle detta bidra till att minska antalet oseriösa ide-

ella föreningar. Enligt uppgift från Skatteverket utreds för närvarande frågan om myndigheten bör föreslå en regelförändring som gör det möjligt att upprätta ett företrädarregister för ideella föreningar. Bland annat undersöks vilka fördelar ett sådant register skulle ha för en effektiv kommunikation mellan föreningar och Skatteverket.

Registrering av ideella föreningar skulle medföra att en del av den osäkerhet som kan vara förenad med den ideella föreningens status som juridisk person undanröjs. Ett register som innehåller uppgifter om föreningens styrelse och stadgar skulle också kunna bidra till att skingra sådan rättslig oklarhet som medför en del av det som civilsamhällets organisationer uppfattar som onödig byråkrati i kontakten med den offentliga sektorn. En registreringsmöjlighet kan därmed också ses som ett sätt att underlätta för ideella föreningar att bedriva sin verksamhet.

Frågan om behovet av ett föreningsregister måste också ses i ljuset av den betydelse som de ideella föreningarna har i samhället vilket finns beskrivet i kapitel 3. Det civila samhället ges i allt högre grad uppdrag som är offentligt finansierade vilket ställer krav på organisationernas transparens, bl.a. utifrån den offentliga sektorns behov av kontroll. Det civila samhällets förväntningar om att den offentliga sektorn ska bidra till att underlätta dess verksamhet för även med sig krav från myndigheter och kommunala organ vad gäller ideella föreningars förmåga och effektivitet. Ett register skulle sannolikt bidra till öppenhet och insyn och därmed undanröja onödig oklarhet.

Registrering skulle också säkra en systematisk information och även ge ökad kunskap om de ideella föreningarna eftersom ett register ger god grund för statistik och forskning. Förbättrade statistikuppgifter skulle göra det möjligt att följa och analysera utvecklingen på området vilket också bidrar till att stärka politikområdet för det civila samhället (se avsnitt 5.2.14).

Avsaknaden av företrädarregister försvårar även de rättsvårdande myndigheternas arbete när det gäller dess insatser mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Financial Action Task Force (FATF), ett mellanstatligt organ för att bekämpa penningtvätt, finansiering av terrorism och finansiering av spridning av massförstörelsevapen, har uppmärksammat att svenska ideella föreningar inte är föremål för en särskild associationsrättslig

reglering. Frågan om behovet av reglering av ideella föreningar aktualiseras även i en av regeringen tillsatt utredning (Fi 2014:16) som ska lämna förslag för genomförande av det fjärde penningtvättsdirektivet (direktiv 2015/849 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism). En fråga i direktivet är införandet av ett register över vad som kallas verkliga huvudmän. Sådana ska enligt direktivet identifieras i varje juridisk person som är bildad med stöd av nationell rätt. Kraven omfattar således i princip alla ideella föreningar. Om dessa föreningar kan identifiera en verklig huvudman, dvs. den eller de personer som ytterst äger eller kontrollerar en juridisk person, ska denna person eller personer rapporteras in till ett centralt register. Utredningen lämnade sitt betänkande Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansering av terrorism – fjärde penningtvättsdirektivet – samordning – ny penningtvättslag (SOU 2016:8) den 1 februari 2016. Utredningen för ett stärkt civilsamhälle har av tidsskäl inte haft möjlighet att redovisa och bedöma de förslag som lämnas i detta betänkande.

Organisationen Sveriges Kommuner och landsting (SKL) har uppmärksammat utredningen på att digitala tjänster kan medföra behov av registrering. Inom den kommunala sektorn utvecklas exempelvis system för bokningar av kommunala anläggningar, fastigheter och lokaler som utnyttjas av civilsamhällets aktörer. Eftersom det inte finns en motsvarighet till e-legitimation för ideella föreningar kan dessa tjänster inte användas av föreningen som juridisk person. För att förenkla för föreningar att exempelvis använda de anläggningar och lokaler som ofta utgör en av förutsättningarna för deras verksamhet skulle det enligt SKL vara värdefullt med en nationell registrering.

Att samla information i ett register för att underlätta informationsspridning måste enligt utredningen balanseras mot skyddet för den personliga integriteten hos dem som företräder ideella föreningar, vilket bl.a. ställer krav på reglerad registerhållning och överväganden kring sekretessreglering. Engagemang i organisationer med politiska, religiösa, filosofiska eller fackliga syften samt i exempelvis etniska organisationer och hbtq-organisationer kan röja uppgifter om enskildas personliga förhållande som kan anses skyddsvärda. Frågan om ett eventuellt register måste därför även bedömas utifrån att detta skulle komma att innehålla känsliga upp-

gifter om namn, adress och personnummer för styrelseledamöter i föreningar av detta slag.

Liksom när det gäller frågan om en lag om ideella föreningar skulle en obligatorisk registrering riskera att komma i konflikt med principen om ideella föreningars självständiga ställning. Givet utredningens utgångspunkt för uppdraget om att frihetsgraden hos det civila samhällets organisationer ska öka anser utredningen att det endast kan vara aktuellt att överväga en lagreglerad frivillig registrering av ideella föreningar. Farhågor om att även en sådan reglering skulle innebära ingrepp i det civila samhällets självständighet måste samtidigt tas på stort allvar. Därtill ska enligt utredningens uppfattning tilläggas att modellen med frivillig lagreglerad registrering riskerar att medföra att de ideella föreningarna indelas i ett slags A- och B-lag vilket bedöms motverka målet att stärka det civila samhället. Oregistrerade föreningar kan komma att betraktas som mindre seriösa i kontakten med den offentliga sektorn och registrerade föreningar kan förväntas vinna fördelar gentemot oregistrerade föreningar vad gäller t.ex. tilldelning av resurser.

De behov som sektorn själva ser av registrering bör också beaktas enligt utredningen. I förarbetena till den norska lagstiftningen underströks särskilt att det var sektorn själv som såg behov av ett register. Tidigare nämnd enkätundersökning från 2007 skulle kunna tyda på att det finns ett intresse även bland föreningarna i Sverige av ett registreringsförfarande. Utredningen har i sina omfattande kontakter med föreningssektorn emellertid inte fått några signaler om att det i dag finns tydliga önskemål eller uttryckliga behov av ett registreringssystem.

Frågan om ett frivilligt register inrymmer inte endast en analys kring behovet av ett register utan även ställningstaganden kring hur en eventuell lag om ett föreningsregister skulle vara utformad för att inte komma i konflikt med principen om föreningars självständighet gentemot staten. Överväganden måste göras kring vilka uppgifter som ska registreras, vilka uppgifter som får registreras, vilka föreningar som ska ges rätt att registrera sin verksamhet och hur registret ska vara organiserat (offentligt, privat eller i civilsamhällets regi). Utredningen saknar möjlighet att inom ramen för sitt uppdrag utreda dessa frågor. Uppdraget inrymmer inte heller att utreda behovet av ett register utifrån ett brottsförebyggande perspektiv. En sådan utredning innefattar att undersöka och bedöma

omfattningen av problemet med oseriösa ideella föreningar och i vad mån ett registreringsförfarande skulle avhjälpa detta problem. Sådana skäl för registrering behöver därför utredas i särskild ordning. Vidare menar utredningen att behovet av ett register kan komma att förändras på grund av initiativ från den ideella sektorn eller genom att sektorn utvecklas till följd av samhällsförändringar och ändrad reglering.

Utredningen har haft i uppdrag att lämna förslag som underlättar för det civila samhällets organisationer att bedriva sin verksamhet. Utredningens åtgärdsförslag kan komma att skapa en djupare förståelse för den ideella sektorns förutsättningar att bedriva verksamhet, och därmed förbättras och förenklas även relationen till den offentliga sektorn vilket gör behovet av ett register mindre angeläget. Utredningen anser att utifrån principen om det civila samhällets självständighet och oberoende bör frågan övervägas på nytt om utredningens förslag och analys inte skulle leda till ökad kunskap om det civila samhället och förbättrad samverkan. Det bör också tilläggas att ideella organisationer har framfört att inrapportering av uppgifter till ett register i sig medför ökad administration. Den enda fördelen med ett register är enligt Riksidrottsförbundet att säkerställa att en ideell förening är just en ideell förening. Förbundet, liksom andra delar av civilsamhällets organisationer, menar att nackdelen med en ökad administration, samt vikten av att värna föreningslivets självständighet, överväger nyttan med ett register.

Sammantaget gör utredningen bedömningen att det i nuläget saknas nödvändiga förutsättningar att lämna ett förslag om ett frivilligt register.

För det fall registrering aktualiseras vill utredningen särskilt understryka behovet av att utreda sekretessregleringen till skydd för uppgift om enskildas personliga förhållanden i syfte att förebygga våld, hot eller annan förföljelse.

5.1.2. Bristande kunskap om det civila samhället

Bedömning: Statliga myndigheter bör inom sina respektive

verksamheter bidra till att politiken för det civila samhället genomförs.

Det bör i samband med arbetet med myndighetsstyrningen övervägas om ett förtydligande av att myndigheten ska samarbeta med det civila samhällets organisationer ska föras in i instruktionen för enskilda myndigheter.

I de regelbundna kontakterna mellan regeringen och myndigheterna bör frågan om myndighetens samverkan med det civila samhället diskuteras.

Förslag: Ett tillägg görs i bestämmelsen i myndighets-

förordningen om myndigheters skyldighet att samarbeta med myndigheter och andra så att det anges att samarbetet med andra även ska omfatta det civila samhällets organisationer när det är relevant för genomförandet av myndighetens uppdrag.

Vid varje rekrytering av en myndighetschef ska ansvarigt departement överväga om kunskap om och erfarenhet från det civila samhället ska ingå i den kravprofil som upprättas, antingen som ett krav eller som en merit.

En av slutsatserna från Partsgemensamt forum (PGF) 2013 är att det behövs mer kunskap hos myndigheter om hur den idéburna sektorns organisationsformer och verksamhetsidéer skiljer sig från marknadens logik (Partgemensamt forum, 2013, En dialog för att utveckla civilsamhällets villkor). Detta är också något som har återkommit i utredningens möten med organisationer. Flera organisationer beskriver att det är svårt att få svar på frågor och att man möter tjänstemän som inte vet hur regelverk ska appliceras på civilsamhällets organisationer. Många organisationer, särskilt nystartade och/eller små, beskriver vidare att det är svårt att få tillförlitliga svar om specifika förhållanden och regler för civilsamhällets organisationer.

En liknande bild framkommer i den uppföljning av civilsamhällets villkor som Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) har genomfört. Av uppföljningen framkommer att tillfrågade organisationer upplever att offentliga

tjänstemän generellt saknar kunskap om organisationernas villkor och förutsättningar. Uppföljningen visar också att kommunala tjänstemän bedöms ha större kunskap om ideella föreningar, jämfört med tjänstemän på regional och statlig nivå. Ungefär 20 procent av de ideella föreningarna instämde i ganska eller mycket stor utsträckning i påståendet att statliga tjänstemän har kunskap om den ideella föreningens villkor och förutsättningar (MUCF, 2015,

Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets villkor 2014). Detta resultat är, enligt utredningen, inte så förvånande då statliga myndigheter på nationell nivå inte har samma kontakt med lokalt verksamma organisationer på det sätt som en kommun har.

Utredningen har utifrån de problemområden som civilsamhällets organisationer framfört haft kontakter med cirka 25 statliga myndigheter (se förteckning i bilaga 3). Kontakterna har varit med myndigheter av olika storlek och med sinsemellan mycket olikartade uppdrag. Det är naturligtvis svårt att utifrån utredningens övergripande kontakter dra generella slutsatser om hur kunskapen om det civila samhället ser ut bland statliga myndigheter. Samtidigt har utredningen noterat att mötet mellan utredningen och berörda myndigheter påfallande ofta har präglats av okunskap om vad det civila samhället är och ibland också av oförståelse för hur den aktuella myndigheten inom ramen för sitt uppdrag kan bidra till att underlätta för civilsamhället att bedriva verksamhet. Det ska dock också noteras att det finns undantag från den generella bilden. Utredningen har även mött myndighetsföreträdare som har varit väl insatta i civilsamhällets villkor och förutsättningar, och där myndigheten har haft många naturliga samarbetsområden med civilsamhället.

Utredningen återkommer till aspekter som rör kommunsektorns kunskap om det civila samhället i avsnitt 5.3.

Styrning av statliga myndigheter

Riksdagen beslutade 2010 om en politik för det civila samhället (jämför kapitel 3). Målet för politiken är att förbättra villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin. Detta ska ske, i dialog med det civila samhällets organisationer, genom att utveckla det civila samhällets möjligheter att göra människor delaktiga,

genom att stärka det civila samhällets förutsättningar att bidra till samhällsutvecklingen och välfärden samt genom att fördjupa och sprida kunskapen om det civila samhället. Politiken för det civila samhället är en s.k. horisontell eller tvärgående fråga som berör alla politikområden. Samtidigt framgår det inte av styrningen av de myndigheter som utredningen har haft kontakt med om det ingår i uppdraget att bidra till att politiken för det civila samhället genomförs.

En orsak till den bristande kunskapen och oförståelsen för det civila samhället anser utredningen är att få statliga myndigheter har ett specifikt uppdrag att samverka med det civila samhällets organisationer. Utredningen har inför myndighetsbesöken gått igenom bl.a. respektive myndighets instruktion, regleringsbrev, årsredovisning och webbplats för att bilda sig en uppfattning om i vilken mån myndigheten förväntas samarbeta med eller beakta civilsamhället i genomförandet av sitt uppdrag samt hur myndigheten på webbplats och i årsredovisning beskriver och rapporterar sitt arbete. Utifrån denna genomgång noterar utredningen att det är få myndigheter som har något generellt uppdrag att samråda eller samverka med just det civila samhällets organisationer, även om vissa myndigheter har specifika uppdrag att t.ex. fördela statsbidrag till civilsamhällets organisationer. Det är i sig inte förvånande med tanke på att politiken för det civila samhället kan ses som en horisontell eller tvärsektoriell fråga, som berör flera departement och myndigheter. Det finns en risk att tvärsektoriella perspektiv, som politiken för det civila samhället, får stå tillbaka för kärnverksamheten i den samlade styrningen av en myndighet (Statskontoret 2006:13 På tvären – styrning av tvärsektoriella frågor).

Utredningen redovisar nedan översiktligt hur statliga förvaltningsmyndigheter styrs samt utredningens överväganden kring de förändringar som bedöms behövas.

Myndighetsförordningens roll i styrningen

En av de förordningar som kan anses vara övergripande i regeringens styrning av de statliga förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen är myndighetsförordningen (2007:515). Myndighetsförordningen kan beskrivas som en generell instruktion som

gäller för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen. I denna förordning regleras samlat frågor som är gemensamma för samtliga myndigheter, såsom ledningsformer, ansvar och uppgifter, myndighetens organisation, ärendenas handläggning, arbetsgivarpolitik, anställningar och myndighetens rätt att företräda staten vid domstol. Myndighetsförordningen är direkt tillämplig på alla förvaltningsmyndigheter under regeringen. Det innebär att bestämmelserna i myndighetsförordningen gäller för en viss myndighet om inte en lag eller en annan förordning innehåller en bestämmelse som avviker från myndighetsförordningen (1 §). Om regeringen vill att någon bestämmelse i myndighetsförordningen inte ska gälla för en viss myndighet anges detta i förordningen med instruktion för myndigheten.

I 6 § andra stycket myndighetsförordningen anges som en allmän uppgift att myndigheten ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra (utredningens kursivering) ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. ”Andra” inbegriper det civila samhällets organisationer och myndigheter har alltså en generell uppgift att samarbeta även med det civila samhällets organisationer. Om regeringen däremot särskilt vill precisera att en myndighet generellt ska samverka med en eller flera specificerade myndigheter eller andra regleras detta i berörda myndigheters instruktioner.

Instruktion, regleringsbrev och särskilda uppdrag

Varje myndighets uppdrag regleras i en förordning med instruktion för myndigheten. När regeringen vill att en myndighet ska ha en särskilt uttalad uppgift skrivs den in i myndighetens instruktion. Till exempel anges det särskilt i 2 § förordningen (2015:49) med instruktion för Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor att myndigheten ska verka för att målen inom ungdomspolitiken och politiken för det civila samhället uppnås genom att bl.a. särskilt samverka med det civila samhällets organisationer för att tillvarata de kunskaper och erfarenheter som finns hos dessa. Andra exempel är att det i instruktionerna för flera myndigheter på kulturområdet särskilt har skrivits in att de ska samverka med det civila samhällets organisationer (se bl.a. förordningen [2013:71]

med instruktion för Statens centrum för arkitektur och design och förordningen [2007:1188] med instruktion för Statens konstråd).

I regleringsbrevet ger regeringen anvisningar för en myndighet för varje år. Regleringsbreven gäller för ett kalenderår och kompletterar myndighetens instruktion. Om regeringen bedömer att det finns behov av att under en kortare period eller mer i detalj styra en myndighets arbete kan det anges i regleringsbrevet. Uppgifter som däremot ska gälla på lång sikt ska inte regleras i regleringsbrevet, utan i instruktionen. Samverkan kan anses vara en sådan uppgift som gäller på längre sikt.

Vid sidan av instruktionen och regleringsbrevet kan en myndighet genom ett regeringsbeslut få ett särskilt uppdrag. I regeringsbeslutet kan regeringen, om så bedöms viktigt, ange att myndigheten vid uppdragets genomförande särskilt ska samarbeta eller samråda med vissa andra specificerade myndigheter eller andra aktörer, som t.ex. det civila samhällets organisationer.

Utredningens överväganden och förslag i syfte att förtydliga styrningen

Riksdagen har fattat beslut om en politik för det civila samhället. Av målet för politiken för det civila samhället framgår bl.a. att villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin ska förbättras. Utredningens utgångspunkt är att statliga myndigheter har en viktig funktion i genomförandet av riksdagens beslut. Därför bedömer utredningen att statliga myndigheter inom respektive verksamheter bör bidra till att politiken för det civila samhället genomförs.

Utredningen har vidare övervägt olika tillvägagångssätt för att förtydliga styrningen av statliga myndigheter i syfte att öka myndigheternas samverkan med civilsamhället och därigenom öka myndigheternas kunskap om och förståelse för det civila samhällets organisationer. I detta sammanhang vill utredningen understryka att samverkan och samarbete med civilsamhällets organisationer både syftar till att bidra till genomförandet av myndigheternas verksamhet och till förståelsen för att även hela eller delar av civilsamhället kan beröras av den verksamhet som myndigheten ska genomföra.

Ändring i myndighetsförordningen

Då utredningens myndighetskontakter har indikerat ett behov av att tydliggöra att även civilsamhället berörs av många myndigheters uppdrag har utredningen övervägt att förtydliga att myndigheter ska samarbeta med det civila samhället. Av 6 § andra stycket myndighetsförordningen (2007:515) framgår att myndigheten ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Genom ett förtydligande av denna bestämmelse kan vikten av samarbete med det civila samhällets organisationer lyftas fram på ett allmänt sätt för alla myndigheter under regeringen.

Ett argument mot att ändra i myndighetsförordningen är att den gäller alla myndigheter och därmed bör hållas på en allmän nivå. Beroende på verksamhetsområde skulle en skyldighet i myndighetsförordningen att samverka med civilsamhället vara aktuell för vissa myndigheter men i praktiken inte för andra. Alla myndigheter har dock till uppgift att internt prioritera inom uppdraget och självständigt göra överväganden om vad som krävs för att utföra uppdraget. En generell styrning genom ett sådant förtydligande i myndighetsförordningen lyfter fram samarbetet med det civila samhällets organisationer för alla myndigheter som därefter gör sin egen analys av vad som krävs utifrån den samlade styrningen för att genomföra myndighetens uppdrag. Utredningen anser därför att det i myndighetförordningen ska anges att myndigheter ska samarbeta med det civila samhällets organisationer för att ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda och staten. Eftersom ett samarbete med det civila samhällets organisationer inte är aktuellt för alla myndigheter bör det i författningstexten preciseras att samarbete ska ske då det är relevant för genomförandet av myndighetens uppdrag. Utredningen föreslår således att ett tillägg görs i bestämmelsen i myndighetsförordningen om myndigheters skyldighet att samarbeta med myndigheter och andra så att det anges att samarbetet med andra även ska omfatta det civila samhällets organisationer när det är relevant för genomförandet av myndighetens uppdrag.

Samarbete med civilsamhället i enskilda myndigheters instruktioner

Utredningen har också övervägt om det finns särskild anledning att framhålla vikten av samarbete med det civila samhällets organisationer inom vissa specifika områden där samarbete i dag inte betonas särskilt och därmed föreslå att samarbete med det civila samhällets organisationer förs in i förordningen med instruktion för vissa myndigheter. En nackdel med en sådan lösning är att den inte är generell på samma sätt som en ändring i myndighetsförordningen (2007:515) och därmed inte utgår från att varje myndighet gör en analys av huruvida samarbete med civilsamhället behövs för genomförandet av myndighetens uppdrag.

Utredningen har inte förutsättningar i form av tillräcklig kunskap om bredden i olika myndighets uppdrag för att kunna bedöma i vilken omfattning som civilsamhällets organisationer kan komma att beröras inom en viss myndighets ansvarsområden. En sådan analys görs enligt utredningen bäst av personer med gedigen kunskap om respektive myndighets uppdrag, dvs. av Regeringskansliets myndighetshandläggare. Utredningen anser därför att regeringen inom ramen för det kontinuerliga arbetet med myndighetsstyrningen bör överväga om ett förtydligande ska föras in i en enskild myndighets instruktion av att myndigheten särskilt ska samarbeta med det civila samhällets organisationer.

Civilsamhället i de regelbundna kontakterna mellan regeringen och myndigheterna

Enligt utredningen kan regeringen också i myndighetsstyrningen medverka till att lyfta fram betydelsen av myndigheternas kontakter och samarbete med det civila samhällets organisationer inom olika verksamhetsområden. Det kan göras i de regelbundna kontakter som regeringen och Regeringskansliet har med myndigheterna i form av t.ex. myndighetsdialoger, möten och utbildningar. Utredningen gör bedömningen att frågan om myndighetens samverkan med det civila samhället bör diskuteras i de regelbundna kontakterna mellan regeringen och myndigheterna. Därmed kan regeringen och Regeringskansliet också bidra till att myndigheter med ansvar inom olika samhällsområden gör en intern analys av vilka behov som myndigheten ser av kontakter och samarbete med civilsamhällets olika organisationer.

Rekrytering av myndighetschefer

Betydelsen av myndighetschefer med kunskap om det civila samhället

Vid utredningens möten med myndigheter och myndighetschefer har det framgått att en myndighetschefs egen kunskap om och erfarenhet av det civila samhället och dess organisationer har viss betydelse för myndighetens hantering av frågor som rör det civila samhället. Eftersom kontakterna med det civila samhället ofta är ett område som inte är tydligt reglerat i myndighetens styrdokument, i fråga om hur samråd ska ske eller i fråga om hur regelverk ska tilllämpas när det gäller just dessa organisationer, är det frågor där ledningens erfarenhet kan ha extra stor betydelse. Många av de myndighetschefer utredningen har mött har en gedigen kunskap om civilsamhället, men det finns också fall där utredningen har mött en viss oförståelse inför det civila samhället. Utredningen gör bedömningen att det är angeläget att kunskap om och erfarenhet från det civila samhällets organisationer tillmäts vikt vid tillsättningen av myndighetschefer, eftersom kunniga chefer både har förutsättningar att fatta välgrundade beslut på området och kan sprida kunskap inom den egna organisationen. Detta gäller både för myndigheter som har mycket kontakter med civilsamhället, men också för vissa myndigheter som har mindre kontakt men där utformning av regler och praxis ändå kan få stor betydelse för förutsättningarna för civilsamhällets organisationer att bedriva sin verksamhet.

Ett positivt exempel som illustrerar vad kännedom om och förståelse för civilsamhällets organisationer kan innebära är arbetet vid Länsstyrelsen i Värmland, som utredningen har besökt. Samtliga företrädare för myndigheten som utredningen mötte visade stor förståelse för civilsamhällets speciella förutsättningar. Myndigheten arbetar med dialog och olika mötesformer för att nå bästa möjliga samverkan inom de uppdrag som länsstyrelsen har. Landshövdingen har tagit initiativ till att bjuda in företrädare för det civila samhället till residenset som ett sätt att tydligt visa uppskattning och bidra till att värdefulla kontakter mellan såväl länsstyrelsen och civilsamhället som civilsamhällets olika organisationer emellan. Samtidigt sänder det signaler inom myndighetens egen organisation om att kontakter med det civila samhället är viktiga.

Kravprofiler vid rekrytering av myndighetschefer

Regeringen har i dag en chefspolicy för myndighetschefer, Kvalificerat statligt ledarskap och krav på mångsidighet. Den är baserad på Regeringens skrivelse Utnämningspolitiken (Skr. 2009/10:43). Policyn behandlar såväl rekrytering som chefsutveckling och myndighetsdialog. Policyn anger inga specifika kompetenskrav annat än ledarskapsförmåga och kommunikativ förmåga. I övrigt ska specifika krav formuleras utifrån behoven på den enskilda myndigheten. Detta sker hos respektive fackdepartement, varpå kravprofilen granskas av enheten för statlig arbetsgivarpolitik inom Finansdepartementet, innan rekryteringen slutligen genomförs.

Utredningens överväganden och förslag gällande rekrytering av myndighetschefer

Utredningen konstaterar att de genomförda myndighetsbesöken visar att myndighetschefens egen kunskap om det civila samhällets organisationer är av betydelse för hur myndigheten hanterar frågor som gäller det civila samhället, både i fråga om samråd och i fråga om utformning av regelverk och annat. Ett sätt att öka kunskapen hos myndigheters högsta ledning är att vid rekrytering av myndighetschefer särskilt söka personer som har denna kompetens, antingen genom att ställa krav på egen erfarenhet från, eller dokumenterad kunskap om, civilsamhället eller genom att lyfta fram sådana kunskaper och erfarenheter som meriterande i de kravprofiler som upprättas av Regeringskansliet vid varje rekrytering. Utredningen föreslår att ansvarigt departementet vid rekrytering av ny myndighetschef ska överväga om det är lämpligt att ställa sådana krav, och att enheten för statlig arbetsgivarpolitik bör säkerställa att det sker.

Förslag om uppdrag till MUCF kan bidra till att reducera hinder

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) har i sin uppföljning av det civila samhällets villkor bl.a. konstaterat att det finns ett behov av fortsatt arbete med att stärka kompetensen och kvaliteten i offentliga aktörers arbete och dialog med civil-

samhället (MUCF, 2015, Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets villkor 2014, s. 64 och 68 f.). Utredningen noterar också att det finns en stor spridning i kunskapen bland statliga myndigheter, där vissa myndigheter har utvecklat en god kunskap medan andra ibland saknar kunskap. Av MUCF:s uppföljning framgår också att det är vanligare att tjänstemän på statlig nivå upplevs sakna kunskaper om det civila samhället jämfört med tjänstemän på den kommunala nivån (MUCF 2015, s. 68).

Utredningen har i avsnitt 4.2.1 föreslagit att MUCF får i uppdrag att arbeta kompetenshöjande mot offentlig sektor, däribland statliga myndigheter. Uppdraget beskrivs mer i detalj i avsnitt 4.2.1 men utgångspunkten för de kompetenshöjande insatserna bör enligt utredningen vara bredden i civilsamhället, både vad gäller organiseringsformer och verksamheter, samt civilsamhällets olika roller och därmed olika relationer till offentliga aktörer. Enligt utredningen bedöms ett sådant uppdrag generellt öka statliga myndigheters kunskap om det civila samhället, samt om sektorns särdrag och förutsättningar. Uppdraget till MUCF kan därmed bidra till att reducera hinder som uppstår i relationen mellan statliga myndigheter och det civila samhällets organisationer, och som har sin grund i bristande kunskap.

5.1.3. Hänsyn tas inte till det civila samhällets särart

Förslag: Det införs ett krav i kommittéförordningen på att om

förslagen i ett betänkande har betydelse för villkoren för det civila samhällets organisationer ska konsekvenserna i det avseendet redovisas i betänkandet.

Det införs också ett krav i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning om att förvaltningsmyndigheter i samband med regelgivning som kan påverka organisationer inom det civila samhället ska göra en konsekvensutredning avseende vilka effekter som ett genomförande av de nya eller ändrade reglerna får för dessa organisationer.

Bland andra Riksidrottsförbundet har lyft frågan om den tendens man tycker sig se där föreningar i allt högre grad likställs med företag i myndigheters ögon. En tolkning är att detta kan bero på

EU-rättens inflytande. En annan möjlig orsak är att delar av civilsamhället har professionaliserats kraftigt under senare år, vilket gör att skillnaderna mot näringslivet är mindre i dag. Några av de exempel som har lyfts handlar om att civilsamhällets organisationer upplever att de drabbas av regelverk som inte är anpassade efter civilsamhällets förutsättningar, medan andra delar av kritiken handlar om svårigheter som snarare beror på organisationens relativa storlek.

I Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågors (MUCF) uppföljning av villkoren för ideella föreningar och trossamfund framkommer bl.a. kritik från trossamfunden om att församlingar i relation till regelverk betraktas som vinstdrivande (MUCF 2015

Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets villkor 2014).

Civilsamhället i konsekvensanalyser i utredningar och vid regelgivning

För statsförvaltningen finns det olika regler och rekommendationer som styr hanteringen av de konsekvensanalyser som ska upprättas i samband med förslag till nya eller ändrade regler. Syftet med analyserna är att ge beslutsfattarna så bra beslutsunderlag som möjligt.

I kommittéförordningen (1998:1474) finns bestämmelser om de konsekvensanalyser som ska genomföras och redovisas av kommittéer och särskilda utredare som har ett utredningsuppdrag beslutat av regeringen. Av 14–15 a §§ framgår att det ska lämnas en redovisning av utredningsförslagens olika ekonomiska konsekvenser. Vidare ska det redovisas om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, små företags förutsättningar, jämställdheten mellan kvinnor och män eller förutsättningarna att nå de integrationspolitiska målen.

För övriga myndigheter regleras kravet på konsekvensanalys i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Enligt förordningen ska myndigheter utreda föreskrifternas eller de allmänna rådens kostnadsmässiga och andra konsekvenser i den omfattning som behövs i det enskilda fallet och dokumentera utredningen i en konsekvensutredning. I förordningen anges vad

en konsekvensutredning ska innehålla (6 §). Det handlar om en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, alternativa lösningar, vilka som berörs, vilka bemyndiganden som regelgivarens beslutanderätt grundar sig på, uppgifter om kostnadsmässiga och andra konsekvenser, bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till EU, och en bedömning av om särskild hänsyn behöver tas när det gäller ikraftträdandet och om det finns behov av speciella informationsinsatser. Om reglerna som övervägs kan ha effekter för företag ska konsekvensutredningen dessutom bl.a. innehålla en beskrivning av antalet företag som berörs, vilka branscher de är verksamma i samt storleken på företagen, påverkan på konkurrensförhållandena för företagen, påverkan i andra avseenden samt om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning. Tillväxtverket och Ekonomistyrningsverket svarar för metodutveckling, rådgivning och utbildning med anledning av förordningen. Vid Tillväxtverket finns också ett särskilt beslutsorgan: Regelrådet. Innan en myndighet beslutar om föreskrifter som kan få effekter av betydelse för företagens arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska myndigheten enligt förordningen (2011:118) om myndigheters inhämtande av yttrande från Regelrådet ge Regelrådet tillfälle att yttra sig över den konsekvensutredning enligt förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning som legat till grund för förslaget. Regelrådets granskning sker ur ett företagsperspektiv vilket även kan inrymma det civila samhällets organisationer.

För Regeringskansliet finns det inget formellt regelverk som reglerar hur och vilka frågor som ska behandlas i samband med att regeringen presenterar propositioner för riksdagen eller beslutar om en ny förordning. Det har dock internt inom Regeringskansliet fastställts riktlinjer för arbetet med konsekvensutredningar i Regeringskansliet. Av dessa framgår att när nya eller ändrade regler tas fram av Regeringskansliet, ska det så tidigt som möjligt göras en konsekvensutredning och förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning bör tjäna som vägledning.

Utgångspunkter

Det civila samhällets betydelse i samhället har allt mer kommit i blickpunkten. Riksdagen har, som tidigare har framgått av kapitel 3, fattat beslut om en politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55, bet. 2009/10:KrU7, rskr. 2009/10:195). Det övergripande målet för politiken på området är att förbättra villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin. Politiken för det civila samhället följs upp utifrån de sex principerna självständighet och oberoende, dialog, kvalitet, långsiktighet, öppenhet och insyn samt mångfald (prop. 2009/10:55 s. 44 ff.). Inom ramen för politiken genomförs numera fortlöpande uppföljningar bl.a. i Partsgemensamt forum (se avsnitt 4.1.5). Utredningen menar dock att de direkta politiska insatserna för att stärka det civila samhället endast i begränsad omfattning har förutsättningar att förbättra villkoren för det civila samhället. För att nå de politiska målen krävs en helhetssyn och medvetenhet kring olika aspekter av det civila samhället. Det är bl.a. angeläget att uppmärksamma de förändringar som det civila samhället genomgår, avseende både dess sammansättning och former och dess roll i förhållande till samhället i stort.

Utredningens överväganden och förslag

Det civila samhällets aktörer verkar inom olika sakområden och utredningen anser därmed att det civila samhället inte får ses som en isolerad företeelse. Inom i stort sett alla samhällsområden bör därför frågor om konsekvenserna för det civila samhällets organisationer analyseras och redovisas i ett tidigt skede för att kunna utgöra underlag för politikens utformning och åtgärder. Utredningen anser därför att kommittéer och särskilda utredare bör ge det civila samhällets organisationer ökad uppmärksamhet i utredningsverksamheten. Därigenom förebyggs uppkomsten av förbisedda och oönskade konsekvenser av nya regler.

Utredningen är samtidigt medveten om att förutsättningarna för att bedöma konsekvenser för det civila samhällets organisationer på olika sätt begränsas. I promemorian Mervärdesskatt för den ideella sektorn, m.m. (Ds 2009:58 s. 216 f.) genomfördes en konsekvensanalys avseende den ideella sektorn. Det påtalades då

att en av svårigheterna är att sektorn präglas av mångfald vad gäller verksamheters innehåll, arbetsformer, organisationernas storlek, m.m. samt att avsaknaden av statistik försvårarar möjligheterna att ge en fullständig och kvalitetssäkrad bild av de ekonomiska konsekvenserna för den ideella sektorn. Dessa problem kan således anföras som skäl mot att ställa krav på att utföra konsekvensanalyser. Utredningen gör dock bedömningen att behovet av konsekvensanalyser avseende det civila samhälles organisationer väger tyngre, och att svårigheterna på sikt kommer att minska till följd av ökade kunskaper om det civila samhället och förbättrade statistikuppgifter.

I arbetet med konsekvensanalyser kommer det att framgå vilka sektorer inom det civila samhället som påverkas av ett förslag. Förutsättningarna för relevanta organisationer inom det civila samhället att delta i det fortsatta regelgivningsarbetet som remissinstans ökar därmed vilket säkerställer civilsamhällets perspektiv på olika frågor, se avsnitt 4.1.4.

För att kommittébetänkanden ska utgöra ett tillräckligt underlag vid remissbehandlingen och i beredningsarbetet inom Regeringskansliet bör således kommittéer och särskilda utredare belysa konsekvenserna för det civila samhällets organisationer av sina förslag. Det gäller bl.a. förslag som rör den ekonomiska politiken och den sociala välfärden. Utredningen föreslår därför att regeringen inför krav i kommittéförordningen på att om förslagen i ett betänkande har betydelse för villkoren för det civila samhällets organisationer ska konsekvenserna i det avseendet redovisas i betänkandet.

När myndigheter meddelar föreskrifter påverkas ibland även det civila samhällets organisationer. Utredningen föreslår att regeringen i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning inför ett krav på förvaltningsmyndigheter att i samband med regelgivning genomföra en kartläggning av vilka ekonomiska och andra konsekvenser som ett genomförande av de nya eller ändrade reglerna får för organisationer inom det civila samhället. En sådan konsekvensutredning ska innehålla en särskild redogörelse för de överväganden som myndigheten gjort avseende vilka verksamhetsområden bland de civila samhällets organisationer som berörs, antalet organisationer som bedöms beröras, i vilka avseenden regleringen kan komma att påverka dessa och om särskilda hänsyn behöver tas till organisationerna vid reglernas utformning.

5.1.4. Svårigheter att finansiera verksamhet

Förslag: En översyn ska göras av kriterierna för stöd ur All-

männa arvsfonden enligt lagen om Allmänna arvsfonden, i syfte att möjliggöra långsiktigt stöd.

Det civila samhällets organisationer finansierar sina verksamheter på flera sätt. Vid flera av utredningens möten med civilsamhällets organisationer har problem med att finna finansering för sin verksamhet lyfts som ett av de hinder organisationerna möter. I utredningens direktiv tas inte finansieringsfrågan upp specifikt. Däremot finns det en avgränsning av utredningens uppdrag genom att det anges att uppdraget inte omfattar frågor om statsbidrag eller skatte- och socialavgiftsfrågor. I uppdraget finns vidare en hänvisning till Ägarprövningsutredningens uppdrag att analysera i vilken utsträckning det ur kapitalförsörjningssynpunkt finns inträdes- eller tillväxthinder för mindre företag inom välfärdssektorn och ge förslag på åtgärder för att reducera eventuella hinder (dir. 2012:131). Detta uppdrag till Ägarprövningsutredningen togs dock bort och uppdraget renodlades till att enbart omfatta frågor om ägar- och ledningsprövning (dir. 2014:141). Arbetet redovisades i betänkandet Krav på privata aktörer i välfärden (SOU 2015:7).

Olika typer av finansieringshinder

Utredningens uppdrag omfattar inte statsbidragen till det civila samhällets organisationer. Samtidigt har utredningens kontakter med civilsamhällets organisationer tydliggjort att det finns flera hinder som rör olika former av finansiering som det civila samhällets organisationer använder sig av. I syfte att ge en samlad beskrivning av de hinder som civilsamhället upplever har utredningen därför valt att nedan sammanfatta hinder som rör finansiering generellt. Utredningen återkommer till kommunala och regionala bidrag i avsnitt 5.3. Eftersom utredningens uppdrag är att ge förslag på hur den offentliga sektorn kan underlätta för det civila samhällets organisationer är det naturligt att de hinder som framförts till utredningen även berör offentliga bidrag. Utredningen noterar också att det finns en relativt utbredd upplevelse hos det civila

samhällets organisationer av att olika regelverk har gjort det svårare att skapa egna intäkter. Ett exempel är frågan om moms på second hand, som under utredningens gång varit föremål för livlig diskussion, och som nu emellertid funnit sin lösning genom att riksdagen har beslutat om att undanta ideella organisationers second handförsäljning från mervärdesskatt.

Hinder för finansiering av en organisations baskostnader

Många upplever att en ökande andel av de offentliga bidragen är öronmärkta för viss verksamhet och att de mer generella organisationsbidragen minskar till förmån för de mer inriktade verksamhetsbidragen. Detta sker samtidigt som de administrativa kraven ökar för organisationerna. Utvecklingen leder till ett större behov av anställd personal, professionell revision m.m., något som räknas till en organisations baskostnader. Dessa baskostnader upplever organisationerna samtidigt ökade svårigheter att få täckning för genom bidrag.

Bidrag är en viktig finansieringsgrund för många organisationer, men det är också många som har andra typer av finansiering som sin huvudsakliga bas. Det kan röra sig om medlemsavgifter, särskilt om verksamheten inte är så omfattande. Det kan också röra sig om t.ex. lotterier, försäljning eller insamling. Utredningen har tagit del av en del av den problembild som gäller lotterier och spel, men konstaterar också att spellagstiftningen är föremål för en särskild utredning (Utredningen om omreglering av spelmarknaden, Fi 2015:11, dir. 2015:95) och väljer därför att inte beröra dessa frågor specifikt. Vad gäller försäljning och näringsverksamhet handlar de huvudsakliga hinder som utredningen har tagit del av om skattefrågor, något som innebär att de inte ingår i utredningens uppdrag. I fråga om insamling har de hinder som har framförts i första hand handlat om riksdagens beslut att slopa skattereduktion för gåvor till ideella organisationer. Ändringen trädde i kraft den 1 januari 2016.

Hinder för finansiering av ordinarie verksamhet

Vissa organisationer menar att det är svårt att hitta pengar för verksamhet som inte är nyskapande eller kan organiseras i projekt. Även om en organisation sedan lång tid tillbaka driver en verksamhet med goda resultat kan det vara svårt att finna finansiering för denna och många beskriver en stor projekttrötthet, och en ständig strävan efter att finna nya vinklar och utvecklingsaspekter i befintlig verksamhet för att kunna ta del av offentliga bidrag eller bidrag från fonder och stiftelser. Att kommuner och andra alltmer går från verksamhetsbidrag till upphandling av verksamhet beskrivs också som en utmaning som utredningen återkommer till i kapitel 6.

Flera av de hinder som har beskrivits ovan i fråga om organisationers baskostnader gäller också för finansiering av verksamhet. Det vanligaste är kanske att ordinarie verksamhet finansieras med deltagaravgifter, ofta i kombination med någon form av offentligt bidrag. Det gäller t.ex. för barn- och ungdomsverksamhet, breddidrott och mycket annat.

Hinder i fråga om likviditet

För många av civilsamhällets organisationer kan ekonomiska problem också uppstå tillfälligt, då likviditeten periodvis kan vara ett problem i en organisation som saknar tillgång till eget kapital. Det blir t.ex. tydligt när verksamhet finansieras av EU-bidrag, där utbetalning ibland sker i efterhand. Det kan vara svårt för en organisation att få lån eller krediter för att täcka kostnader under bidragstiden, vilket gör att en del organisationer avstår från att söka vissa bidrag. Även i fråga om statsbidrag kan problemet uppstå då bidrag betalas ut när verksamhetsåret redan har påbörjats, men samtidigt inte får överföras till nästkommande år. Saknar organisationen eget kapital eller har andra intäkter uppstår även i sådana fall likviditetsproblem.

Hinder för finansiering av ny verksamhet

Det finns en rad möjligheter att söka projektbidrag för satsningar på ny verksamhet, t.ex. från EU:s strukturfonder eller från Allmänna arvsfonden. Även dessa finansieringsmöjligheter är behäftade med vissa problem. EU:s olika fonder upplevs ofta som administrativt tunga att både söka från och redovisa till. Att det är olika myndigheter som är ansvariga för olika fonder bidrar till att många organisationer upplever möjligheten som svårtillgänglig. Mycket är styrt av EU:s förordningar. Olika delar av EU har också arbetat på olika sätt med förenklingsarbete inom sina respektive fonder. I Sverige har ESF-rådet haft en person anställd på heltid för att arbeta med förenklingar kopplade till socialfonden. Myndigheten har också begärt att Sverige ska få en s.k. ”delegerad akt” från EU, vilket också har genomförts (Kommissionens delegerade förordning [EU] 2015/2195 av den 9 juli 2015). Detta ger myndigheten möjlighet att underlätta för projektägare när det gäller redovisning av bl.a. lönekostnader och indirekta kostnader genom att i stället använda schablonbelopp. ESF-rådet, Tillväxtverket och Jordbruksverket arbetar också nära varandra i en s.k. partnerskapsöverenskommelse för att underlätta för dem som söker och får bidrag.

När det gäller Allmänna arvsfonden har en mängd synpunkter framförts till utredningen, framför allt avseende kravet på att verksamhet ska vara ”nyskapande” för att komma i fråga för bidrag ur fonden. Fondens konstruktion innebär att den är en mycket stor bidragsgivare till nya verksamheter till förmån för fondens målgrupper barn, unga och personer med funktionshinder.

Behov av förändring av Allmänna arvsfondens ändamål och kriterier för stöd

Bakgrund om Allmänna arvsfonden

Allmänna arvsfonden skapades 1928, då arvsrätten begränsades så att kusiner och andra avlägsna släktingar uteslöts från arvsrätt. Om en avliden person varken hade skrivit ett testamente eller hade närstående släktingar skulle arvet tillfalla Allmänna arvsfonden, i stället för statskassan. Fondens ändamål avsåg ursprungligen främjande av

barns och ungdomars vård och fostran. År 1969 utvidgades ändamålet till att också avse omsorg om personer med funktionsnedsättning.

År 1991 tillsattes en utredning med uppdrag att se över Allmänna arvsfondens ändamål. Utredningen konstaterade i sitt betänkande Allmänna arvsfonden (SOU 1992:120) att det fortfarande fanns behov av stöd hos de befintliga målgrupperna. Utredningen konstaterade vidare att det kunde anses rimligt att just arv i första hand används för det uppväxande släktet och eftersom fondens medel inte översteg de behov av stöd som bedömdes finnas hos de befintliga målgrupperna föreslogs ingen utvidgning eller förändring av målgrupperna. Utredningen föreslog dock en ny lag för Allmänna arvsfonden där tidigare ändamål och målgrupper kvarstod, men där vissa förtydliganden gjordes, bl.a. i fråga om att bidrag ska ges till ideella ändamål. Detta framgick inte av tidigare lag men däremot av den praxis som hade utvecklats. Lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden antogs av riksdagen 1994.

Arvsfondens ändamål

Enligt lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden ska fonden främja verksamhet av ideell karaktär till förmån för barn, ungdomar och personer med funktionshinder. Stöd ur fonden ska i första hand lämnas till verksamhet som är nyskapande och utvecklande. Sådant stöd får också, om det bedöms som särskilt angeläget, lämnas till anläggningar, lokaler och utrustning. Stöd får lämnas till organisationer som bedriver ideell verksamhet. Stöd till verksamhet (men däremot inte stöd till lokaler) får, om det finns särskilda skäl, lämnas även till en offentlig huvudman. Enskilda personer kan aldrig beviljas stöd ur fonden.

Utifrån lagen har det utvecklats en praxis för hur bidrag fördelas. Verksamheten ska bedrivas i form av projekt. Projekten bedöms utifrån tre kriterier: de ska vara nyskapande och utvecklande, de ska bygga på delaktighet (dvs. att målgruppen ska delta aktivt i utformning och genomförande av projektet) och det ska finnas en plan för den långsiktiga överlevnaden. Bidrag till projekt kan ges för upp till tre år.

När det gäller stöd till lokaler och anläggningar gäller samma kriterier men med den skillnaden att det räcker att verksamheten bedöms vara nyskapande på orten, inte i hela landet.

Allmänna arvsfondens nyttjande

Arvsfondsdelegationen ansvarar för beslut om bidrag, uppföljning av projekt och information om fondens ändamål. Arvsfondsdelegationen är en nämndmyndighet som får kanslistöd från Kammarkollegiet, som fungerar som värdmyndighet åt Arvsfondsdelegationen. Kammarkollegiet är också den myndighet som ansvarar för fondens förvaltning och bevakar fondens rätt till arv.

Hur mycket disponibla medel Arvsfondsdelegationen kan förfoga över årligen beror dels på hur mycket pengar som tillförs genom arv, dels på hur fondens avkastning utvecklas. Båda faktorerna är osäkra, vilket gör att det behövs en viss marginal. Eftersom projektstöden kan vara treåriga behövs också ett utrymme för att klara dessa åtaganden. Under en rad av år har denna ekonomiska buffert vuxit, vilket bl.a. har lett till att Arvsfondsdelegationen har avsatt resurser för att kunna hantera en större volym av ansökningar med bibehållen kvalitet i handläggningen.

Sedan 2004 har utbetalningarna ökat med mer än 150 procent. År 2014 beviljades 616 miljoner kronor till 427 projekt. En dryg tredjedel av alla inkomna ansökningar beviljades. I genomsnitt fick varje projekt cirka 1,4 miljoner kronor i bidrag (Arvsfondsdelegationens verksamhetsberättelse 2014).

När 1991 års arvsfondsutredning lämnade sitt betänkande (SOU 1992:120) uppgick fondens bokförda värde till 606 miljoner kronor och marknadsvärdet till 823 miljoner kronor. År 2014 var motsvarande belopp 4 739 miljoner kronor och 7 124 miljoner kronor. Budgetåret 1991/92 tillfördes 154 miljoner kronor, att jämföra med 469 miljoner kronor år 2014, enligt Arvsfondsdelegationens verksamhetsberättelse. Även med beaktande av inflationen har fondens värde mångdubblats genom att hela det disponibla beloppet inte har kunnat utbetalas varje år samtidigt som det årliga inflödet har ökat.

Det utbetalningsbara beloppet år 1992 var 195 miljoner kronor. Ett konstaterande i 1991 års arvsfondsutredning var att det

utbetalningsbara beloppet alltid förbrukades. Fonden behövde prioritera hårt bland ansökningar och öka kraven på egenfinansiering för att pengarna skulle räcka. I dag ser situationen alltså annorlunda ut. I Arvsfondsdelegationens verksamhetsberättelse för 2014 anges att volymen disponibla medel för 2015 ökat med 30 miljoner kronor till drygt 1 366 miljoner kronor. Beslutsvolymen beräknades uppgå till 600 miljoner kronor och den bedöms fortsätta att öka under kommande år. Detta har lett till förstärkta satsningar på kommunikationsinsatser samt till utveckling av administration och handläggning för att öka effektiviteten.

Arvsfondsdelegationen har möjlighet att peka ut särskilda satsningar, i syfte att få in fler ansökningar på ett visst område eller med en viss inriktning som bedöms särskilt angelägen. De särskilda satsningarna är ändå inte dominerande bland det totala antalet ansökningar och det är inte heller så att Arvsfondsdelegationen avsätter en viss summa pengar som bara kan gå till dessa ändamål. Så länge en organisation från det civila samhället bedriver verksamhet för och tillsammans med någon av de tre målgrupperna och har en idé om en satsning som uppfyller de tre kriterierna utgör fonden en god möjlighet till finansiering. Det gör att Allmänna arvsfonden spelar en mycket viktig roll för utvecklingen av civilsamhällets verksamhet för barn, ungdomar och personer med funktionsnedsättning. Stora insatser görs från Arvsfondsdelegationen och dess kansli för att sprida kännedom om fonden och sänka trösklarna för organisationer att söka pengar för olika projekt. Bland annat har man kontaktpersoner i många kommuner som i sin tur sprider information om fonden. Det finns telefontider då intresserade organisationer kan ringa till handläggare för att testa sina projektidéer muntligen innan de formulerar ansökan. Det pågår också ett omfattande arbete med uppföljning och utvärdering av projekten för att de ska kunna bidra till lärande och kunskapsspridning även utanför den projektägande organisationen.

Frågeställningar gällande Allmänna arvsfonden

Allmänna arvsfonden är i dag genom sina omfattande bidrag och sin utformning en viktig finansiär av nya initiativ inom det civila samhället. De summor som betalas ut är substantiella och det

faktum att fonden utgör en permanent möjlighet till finansiering av ny verksamhet för de tre målgrupperna gör att den skiljer sig från andra typer av projektsatsningar som är tillfälliga och ändras. Fonden beskrivs som reaktiv, dvs. den svarar mot de behov som identifieras av andra i stället för att själv identifiera behov och problembilder. Detta upplevs som positivt utifrån förmågan hos det civila samhällets organisationer att själva tidigt identifiera problem och föreslå lösningar.

Även om de beviljade stöden har ökat kraftigt under senare år utnyttjas i dag inte hela det belopp som finns att tillgå. Detta har uppmärksammats av civilsamhällets organisationer, som menar att Allmänna arvsfondens ändamål därmed inte uppfylls fullt ut. Flera organisationer föreslår en utvidgning av målgrupperna, på samma sätt som skedde 1969 när gruppen personer med funktionsnedsättning inkluderades. Ett alternativt förslag som har framförts till utredningen är att en ny fond inrättas där social innovation står i fokus, i stället för en specifik målgrupp, i syfte att möjliggöra finansiering även av andra delar av civilsamhällets verksamheter. Ytterligare en variant är att det skapas en ny fond som fungerar som en social investeringsfond.

Andra organisationer har i sina kontakter med utredningen uttryckt att problemen framför allt handlar om avgränsningar som följer av de kriterier som anges i lagen och som används vid bedömningen av projekt. Att verksamheten ska vara nyskapande leder enligt vissa till att organisationer ständigt söker nya vinklar på välfungerande verksamheter, för att på så vis kunna ta del av fondens medel. Resultatet kan bli att det utvecklas många nya metodmaterial och liknande, men att verksamhet baserad på de redan utvecklade metoderna sedan är svår att finansiera. Många organisationer vittnar också om att det är svårt, och ibland upplevs som orealistiskt, att hitta en långsiktig finansiering för projekt efter bara tre år.

Många lyfter också bristen på samordning mellan projekten, när många olika organisationer kan driva liknande projekt i samma områden, men utan samordning sinsemellan. Det ger en känsla av att resurserna används ineffektivt om man tar sin utgångspunkt i de problem som projekten vill komma till rätta med. Vissa organisationer har i kontakten med utredningen pekat på dagens sociala utmaningar, såsom klyftor mellan olika grupper och andra mot-

sättningar i samhället, och undrat om det inte borde finnas bättre sätt att mer långsiktigt och med bättre samordning använda pengarna för att de ska komma till större nytta.

Ytterligare ett hinder som har lyfts till utredningen är långa handläggningstider. Som komplement till de nuvarande bidragen har möjligheten att inrätta någon form av mindre projektbidrag lyfts fram, som en lösning. De beviljade beloppen skulle kunna vara lägre och handläggningen skulle därmed kunna ske snabbare och enklare. Det skulle också kunna innebära en möjlighet för mindre organisationer, som inte är mogna att ta sig an en stor projektsatsning, att få ta del av Allmänna arvsfondens medel.

Utredningens överväganden och förslag

Utredningen konstaterar att Allmänna arvsfonden utgör en mycket viktig finansieringsmöjlighet för verksamheter som drivs av det civila samhällets organisationer. Det är positivt att fondmedlen har ökat och att den totala bidragssumman som beviljas därmed också har ökat. Samtidigt är det enligt utredningen angeläget att de pengar som finns att fördela används fullt ut och kommer till största möjliga nytta, såväl för fondens målgrupper som för samhället i stort. Utredningens bedömning är att det i dag kan finnas onödiga begränsningar i det regelverk som styr fonden och den praxis som har utvecklats för bidragstilldelning.

Det ingår inte i utredningens uppdrag att göra en översyn av Allmänna arvsfonden eller nyttjandet av fonden. Utredningens uppfattning utifrån det som framförts från civilsamhällets organisationer är dock att det är särskilt angeläget att göra en översyn av kriteriet ”nyskapande” i 6 § lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden. Utredningens bedömning är att kriteriet utgör en begränsning av vilka projekt som kan beviljas bidrag, utifrån om projektens metod och verksamhet kan anses vara nyskapande. Det kan därför finnas anledning att föreslå en omformulering för att möjliggöra andra typer av stöd till verksamhet till förmån för fondens målgrupper för att möta de utmaningar samhället i dag står inför, såsom växande sociala klyftor och andra samhällsproblem. Utredningens bedömning är att sådan verksamhet ofta behöver mer långsiktigt stöd, och att det dessutom ofta finns beprövade metoder

och tillvägagångssätt som kan ge bättre effekt än att försöka hitta ett nyskapande sätt för att nå resultat.

Utredningen bedömer att kriterierna för att få stöd ur fonden behöver ses över. Senast en sådan utredning gjordes var för mer än 20 år sedan och samhällsutvecklingen kan ge skäl till andra bedömningar. Utredningen föreslår därför att en översyn ska göras av kriterierna för stöd ur Allmänna arvsfonden enligt 6 § lagen om Allmänna arvsfonden, i syfte att möjliggöra långsiktigt stöd.

Kapitalförsörjning

I Ägarprövningsutredningens uppdrag (dir. 2012:131) ingick ursprungligen att analysera i vilken utsträckning det ur kapitalförsörjningssynpunkt finns inträdes- och tillväxthinder för mindre företag inom välfärdssektorn, och vid behov lämna förslag för att undanröja sådana hinder. Särskilt nämns aktörer inom idéburen vård och omsorg i direktiven. Uppdraget förändrades dock genom tilläggsdirektiv (dir. 2014:141) och utredningens betänkande Krav på privata aktörer i välfärden (SOU 2015:7) innehåller inte några förslag på området. Därefter har i stället Välfärdsutredningen (Fi 2015:01) fått i uppdrag att utreda i vilken utsträckning det från kapitalförsörjningssynpunkt finns inträdes- eller tillväxthinder för idéburna aktörer inom välfärdssektorn och, vid behov, föreslå åtgärder för att reducera sådana hinder (dir. 2015:22).

Hinder i fråga om kapitalförsörjning

Utredningen för ett stärkt civilsamhälle har i möten med civilsamhällets organisationer tagit del av deras problembeskrivning vad gäller kapitalförsörjning. Främst berör det organisationer som är verksamma inom vård, skola och omsorg, och som vill växa och utvecklas. Famna – riksorganisationen för idéburen vård och omsorg har t.ex. framfört att cirka 40 procent av deras medlemmar ser problemet med att finna finansiering för att växa och utvecklas som ett av de viktigaste hindren för tillväxt. För att ge sig in på en marknad och svara på anbud behövs kapital, både under upphandlingsfasen och för att starta verksamheten innan det går att fakturera.

Kapitalförsörjningsproblemet handlar om både möjligheten att få lån och tillgången till riskkapital.

Kapitalförsörjningsbehoven hos civilsamhällets organisationer varierar dock utifrån typ av verksamhet, organisationens storlek och dess ålder. Generellt kan dock sägas att organisationernas utmaning i att få tillgång till finansiering i många fall liknar dem som småföretagen möter. Därtill finns det några specifika hinder som civilsamhällets organisationer möter, framför allt på grund av att organisationerna drivs utifrån andra förutsättningar än kommersiella företag. Ändamålet är ideellt, dvs. målet är inte att generera vinst till ägare eller andra intressenter. Ett hinder är därför att det hos potentiella finansiärer inte alltid finns tillräcklig kännedom om och förståelse för de affärsmodeller, drivkrafter, särarter och mervärden som finns inom det civila samhället. Genom att det saknas insikt i det som kännetecknar dessa modeller (t.ex. begränsad eller ingen vinstutdelning, ett brukar- eller behovscentrerat fokus, ett delat beslutsfattande, eller gemensamt ägande) kan det vara svårt för civilsamhällets organisationer att få tillgång till traditionell finansiering, i form av både bankkrediter och riskkapital, och till de instrument som stödjer små och medelstora företag generellt.

Avkastning på investeringar i civilsamhällets organisationer är främst den sociala påverkan de åstadkommer och inte finansiell avkastning. Det faktum att det sociala uppdraget går före vinstmaximering kan leda till missuppfattningen att dessa företag och organisationer innebär högre risker och är mindre tillförlitliga än andra företag. Externt ägande är ofta inte heller möjligt i relation till de organisationsformer som förekommer inom det civila samhället.

En brist som har framförts till utredningen är att det i Sverige saknas aktörer som är speciellt inriktade på kapitalförsörjning för civilsamhällets organisationer. I en del andra länder finns det kooperativa banker eller större sociala finansiärer som erbjuder skräddarsydda instrument för finansiering av civilsamhällets organisationer. Denna sektor är fortfarande inte särskilt utvecklad i Sverige. De sociala investeringsfonder som finns är ofta inriktade på satsningar inom offentlig sektor. Det finns exempel på länder där det finns sociala investeringsfonder består av både offentliga och privata medel som fördelas som lån eller ett anpassat socialt riskkapital. Särskilt kan Storbritanniens Big Society Capital och Quebecs sociala investeringsfonder nämnas.

Exempel på åtgärder för kapitalförsörjning

Mikrofonden Sverige är ett samarbete mellan Hela Sverige ska leva, Coompanion, Ekobanken och JAK-banken. Fonden är registrerad hos Finansinspektionen och fungerar som ett nav för regionala mikrofonder. Fonden är fortfarande under uppbyggnad och hade i oktober 2015 ställt 19 garantier om totalt cirka två miljoner kronor till organisationer från det civila samhället (fondens beteckning på målgruppen är den sociala ekonomin). Det är Mikrofonden Sverige som ställer ut garantierna där antingen den regionala mikrofonden eller Mikrofonden Sverige pantsätter motsvarande belopp som säkerhet mot långivande bank. De regionala Mikrofonderna erbjuder också ägarkapital i form av förlagslån och medlemsinsatser i ekonomiska föreningar eller aktieandelar i medlemsägda aktiebolag och aktiebolag med särskild vinstudelningsbegränsning.

Mikrofondernas kapital anskaffas av respektive mikrofond, vilket innebär att det finns kapital både centralt i Mikrofonden Sverige och regionalt. Regionalt har både medlemmar, den etablerade kooperationen och mindre banker investerat i mikrofonderna. Fackförbundet Kommunal har investerat nationellt i Mikrofonden Sverige. Det finns också exempel på investeringar från den offentliga sektorn. I Mikrofonden Väst har två kommuner, Göteborgs stad och Bengtsfors kommun, bidragit med kapital.

Mikrofonderna är i uppbyggnadsfasen och beroende av offentligt projektstöd för utveckling och drift av verksamheten. På längre sikt kan verksamheten inte överleva på projektbidrag utan det krävs ett permanent driftsstöd. Mikrofonderna menar att de utgör ett komplement till ALMI, som är ett statligt företag som erbjuder rådgivning, lån och riskkapital till företag.

Ett annat exempel är Röstånga Utvecklings AB, som grundades 2011 av den lokala ideella föreningen Röstånga Tillsammans. De saknade en samlande finansiell plattform för lokal utveckling. Genom att bilda ett aktiebolag gavs bättre möjligheter att binda kapital, resurser och arbetstillfällen i bygden. Bolaget skapades med 50 000 aktier à en krona. När kapital behövs för investeringar säljer man aktien för 500 kronor, men den ideella utvecklingsgruppen vill ha kvar 51 procent av aktierna. På så sätt behåller

föreningen kontrollen och försäljningen genererar ett överskott som överförs som ovillkorat aktieägartillskott till aktiebolaget och kan investeras i bygden. Kapitalet kan användas fritt för investeringar och det ursprungliga aktiekapitalet på 50 000 kronor hålls intakt.

Utredningens överväganden och slutsatser

Utredningen har inte haft i uppdrag att undersöka hur kapitalförsörjningsproblemet för civilsamhällets organisationer ser ut. Flera organisationer, särskilt sådana som är verksamma som utförare av offentligt finansierade välfärdstjänster, beskriver att de har problem med att få tillgång till lån, garantier och riskkapital. Även aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (svb-bolag) beskriver ett problem, utifrån den krock som uppstår mellan en kommersiell logik och den idéburna eller icke-vinstdrivande logik som civilsamhällets organisationer arbetar utifrån. Eftersom Välfärdsutredningen enligt sina direktiv (dir. 2015:22) ska utreda i vilken utsträckning det finns inträdes- eller tillväxthinder för idéburna aktörer och vid behov föreslå åtgärder har Utredningen för ett stärkt civilsamhälle valt att inte fördjupa analysen, utan nöjer sig med att konstatera att främjandeåtgärder i form av tillgång till garantier, kapital och rådgivning särskilt anpassat efter förutsättningar och behov hos det civila samhällets organisationer med största sannolikhet skulle innebära att fler organisationer skulle välja att bli utförare inom välfärdssektorn.

5.1.5. Omfattande administration

Bedömning: Civilsamhällets organisationer bör inkluderas som

målgrupp i relevanta myndigheters förenklingsarbete.

Förslag: Tillväxtverket får i uppdrag att i sin årliga uppföljning

av vissa myndigheters förenklingsarbete också, i relevanta fall, efterfråga åtgärder avsedda att förenkla för civilsamhällets organisationer.

Många organisationer beskriver en ökad administrativ börda, och menar att kraven på framför allt bidragsansökningar och redovisningar har ökat markant de senaste åren. Till utredningen har man bl.a. framfört att myndigheter ställer krav på effektmätning och evidens i redovisningen av verksamhets- och projektbidrag. Från organisationshåll framför man att även ansökningar om organisationsbidrag ofta innebär omfattande krav. Även kommuner lägger ibland på olika ”standardkrav” för att bevilja relativt små bidrag (se avsnitt 5.3). Organisationer beskriver vidare ökade krav på intyg från auktoriserade revisorer för enskilda projekt, något som också det kan gälla projekt med relativt liten omfattning.

Civilsamhället har i detta sammanhang lyft fram ett antal myndigheter som man upplever har just en omfattande administration i samband med bidragsansökningar. Det handlar t.ex. om de bidrag som kan sökas från Socialstyrelsen för verksamhet inom folkhälsans och socialtjänstens områden. Även bidragsansökningar från EU:s strukturfonder, något som innebär kontakter med bl.a. Svenska ESF-rådet, är exempel som civilsamhället visar på vad gäller betungande administration.

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor drar i en uppföljningsrapport slutsatsen att en begränsad andel ideella föreningar upplever lagar och regler som hinder för att bedriva kärnverksamheten. Av rapporten framgår emellertid också att andelen ideella föreningar som instämmer i påståendet att man upplever lagar och regler som oproblematiska när det gäller att bedriva sin kärnverksamhet har minskat från 68 procent (2012) till 52 procent (2014). En minskning har även skett vad gäller ideella föreningars instämmande i påståendet att lagar och regler inte försvårar möjligheten att utveckla verksamheten, från två tredjedelar som instämde 2012 till hälften som instämmer 2014 (MUCF 2015 Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets villkor 2014).

I möten med företrädare för civilsamhällets organisationer har utredningen vid flera tillfällen tagit del av beskrivningar av en upplevd ökad byråkratisering och en känsla av att det kan finnas regelverk som gäller för organisationerna som man som företrädare inte ens känner till. Det riskerar att hämma både verksamhet och engagemang. På det lokala planet vittnar flera organisationer om att det har blivit svårare att finna personer som vill ställa upp som t.ex. kassör i en styrelse på grund av att de administrativa kraven på bl.a. bokföring upplevs ha ökat.

Förenklingsarbete

Det görs i dag många insatser för att förenkla regelverk och minska administrativa krav, särskilt i förhållande till företag. Arbetet bedrivs både på EU-nivå och på nationell nivå. Ett viktigt instrument i arbetet är konsekvensanalyser (se kapitel 5.1.3), som om de genomförs noggrant fångar upp negativa konsekvenser redan innan beslut fattas.

I Sverige arbetar flera myndigheter också med förenkling av befintliga regelverk och av de krav som ställs på företag i kontakten med myndigheten. Det kan t.ex. handla om vilka uppgifter som begärs in för olika ändamål, på vilket sätt det sker och vilken kontrollapparat som regler åtföljs av. Myndigheterna arbetar med förenkling inom sina egna verksamhetsområden. Exempelvis driver Jordbruksverket projekten Förenklingsresan för livsmedelsindustrin i samverkan med Livsmedelsverket och Tillväxtverket, och Förenklingsresan för lantbruket tillsammans med Lantbrukarnas riksförbund (LRF). När det gäller företag har Tillväxtverket också ett övergripande uppdrag som gäller förenkling generellt (se nedan). Vissa myndigheter med ett stort antal företagsärenden ska särskilt följa upp regeringens mål att öka service, minska handläggningstiderna samt öka förståelsen för företagens villkor (Ändring av uppdrag att följa upp mål för förenklingsarbetet på centrala myndigheter, regeringsbeslut 22 december 2014 N2014/5377/ENT). I beslutet anges 19 myndigheter som omfattas av förslaget. Ett antal uppföljningspunkter anges till varje målområde. Tillväxtverket får ett särskilt uppdrag att årligen sammanställa rapporteringen från myndigheterna, samt att följa kundnöjdheten utifrån myndigheternas svar. Utifrån denna sammanställning ska Tillväxtverket analysera resultatet och föreslå vidare insatser för råd och stöd till myndigheterna i deras förenklingsarbete.

Tillväxtverkets förenklingsuppdrag

Tillväxtverket har i uppdrag att bidra till att företagens förutsättningar och villkor blir enklare och mer attraktiva. Enligt förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket är myndighetens huvudsakliga uppgift att i alla delar av landet främja hållbar näringslivsutveckling och hållbar regional tillväxt genom att bl.a.

utveckla och genomföra insatser som främjar entreprenörskap, hållbar tillväxt och utveckling i företag, stärkt konkurrenskraft samt förenkling för företag. Enligt 2015 års regleringsbrev ska myndigheten inom sitt uppdrag gällande förenkling för företag redovisa följande:

  • De insatser och det arbete som myndigheten har genomfört med syfte att sänka företagens kostnader till följd av regler.
  • Genomförda insatser och arbete med syfte att förenkla myndighetskontakter på länsnivå och kommunal nivå.
  • Insatser och arbete som myndigheten har genomfört med syfte att få till bättre konsekvensutredningar vid regelgivning.
  • Vilka insatser myndigheten genomfört i syfte att samlat erbjuda myndighetsinformation till företagare, t.ex. via verksamt.se, samt bedöma resultatet av dessa insatser.

Inom ramen för uppdraget bedrevs under perioden 2012−2014 ett projekt med namnet Förenklingsjakten, med det övergripande målet att det ska vara enkelt att driva företag. Fokus låg på hur företagare upplever och hanterar regler. I projektet valde man att fokusera på fyra särskilt regeltunga branscher med tillväxtpotential. I dialog med företag inom branscherna identifierades upplevda hinder som sedan analyserades och kommunicerades mellan myndighet och företag. Uppdraget ter sig inte helt olikt den del i Utredningen för ett stärkt civilsamhälles uppdrag som handlar om att kartlägga hinder för det civila samhällets organisationer och föreslå åtgärder.

I dag drivs förenklingsarbetet inom ramen för myndighetens ordinarie arbete, dvs. inte längre i projektform. På webbplatsen verksamt.se finns det möjlighet för företagare att lämna förslag på förenklingsåtgärder. Tillväxtverket erbjuder kunskap, nätverk, utbildningar och verktyg för dem som arbetar med att förenkla för företag inom t.ex. kommuner. Tillväxtverket beskriver sitt uppdrag som att de ska ”samordna, driva på och utveckla förenklingsarbetet i samverkan med departement, myndigheter, kommuner och näringsliv” och konstaterar att det är viktigt att förenklingsarbetet pågår i alla delar av regelgivningskedjan, från riksdag och regering som stiftar lagar respektive beslutar om förordningar, till myndigheter som

utfärdar föreskrifter och allmänna råd, och länsstyrelser och kommuner som har viktiga roller bl.a. vad gäller tillämpning, tillsyn och kontroll. En stor del av regelverken har dessutom sitt ursprung i beslut som fattas på EU-nivå.

Förenklingsarbetet omfattar inte bara utformningen av reglerna utan också hur reglerna tillämpas och områden som bemötande, service och tillgänglighet. Det omfattar därför många olika slags åtgärder som kan minska företagens kostnader eller förenkla deras vardag, t.ex. att

  • göra reglerna överskådliga och lätta att läsa och förstå
  • utveckla elektroniska tjänster
  • förkorta handläggningstider
  • utreda konsekvenser för företag innan beslut om nya eller ändrade regler
  • upphäva regler eller använda alternativ till regler
  • arbeta för bättre bemötande, service och information
  • se över och samordna uppgiftsinhämtande från företag.

Förenklingsarbete för civilsamhällets organisationer

Sannolikt innebär en del av det förenklingsarbete som Tillväxtverket och andra myndigheter bedriver i dag också att förenklingar kommer civilsamhällets organisationer till nytta. Särskilt gäller det förstås för organisationer som bedriver någon form av näringsverksamhet. Andra problem som civilsamhällets organisationer upplever när det gäller oproportionerligt stora krav på administration och svårtillgängliga regelverk har mer att göra med storlek och kapacitet att hantera administrationen än med att man är en organisation inom det civila samhället. Svårigheterna torde då åtminstone delvis likna dem som små och medelstora företag kan uppleva. Utredningen har under materialinsamlingen konstaterat att vissa hinder som lyfts fram av organisationer från det civila samhället i första hand har sin grund i att regelverken är anpassade för betydligt större verksamheter, inte i att de inte är anpassade för civilsamhällets organisationsformer. Ett sådant exempel är frågor om regler

för djurhållning som har lyfts fram av organisationer som är verksamma på området. Organisationerna menar att delar av regelverket snarare är anpassat för industriell djurhållning än för t.ex. en kennel, oavsett om denna drivs i föreningsform eller som ett kommersiellt bolag.

Tillväxtverket redogör i sin rapport Regler som tillväxthinder och företagens kontakter med offentliga aktörer (2015) för en enkätundersökning där myndigheten har ställt frågor till företagare om hur de upplever regler och kontakter med offentliga aktörer. En slutsats är att företag som vill växa ser myndighetsregler som ett större tillväxthinder. När det gäller små företag handlar det särskilt om regler kring anställning. Sammantaget upplever företagen att lagar och myndighetsregler utgör det tredje största hindret för tillväxt. Störst upplevs problemet vara inom branscher som energi, vatten och el samt transport och magasinering, dvs. branscher där det civila samhällets organisationer inte är verksamma. Men även inom branscher som vård och omsorg, kultur, nöje och fritid, och utbildning anser mellan 19 och 31 procent av företagen att lagar och myndighetsregler utgör ett stort hinder. Särskilt lyfts lagar och regler kring anställning och uppsägning, sjuklön och offentlig upphandling fram. Detta är hinder som även det civila samhällets organisationer möter. De olika regelverken kring anställningar kan också upplevas svårtillgängliga, även för organisationer som inte driver näringsverksamhet (se t.ex. avsnitt 5.2.5).

Utredningens överväganden och förslag

Utredningen konstaterar att givet den problembild som civilsamhällets organisationer presenterar med en ökande administration, svårtillgängliga regler och brister i kontakterna med ansvariga myndigheter finns det ett stort behov av ett kontinuerligt förenklingsarbete också för dessa organisationer. Även om det finns likheter med företag på vissa områden finns det också skillnader som gör att regelverk kan upplevas som extra krångliga av civilsamhällets organisationer. Inte minst handlar det om när gränsdragningen är otydlig mellan vad som i lagens mening är ett företag och vad som inte är det. Det åligger naturligtvis i första hand respektive ansvarig myndighet att inom sitt ansvarsområde eftersträva enkla

regler, rimliga krav och ett kostnadseffektivt förhållningssätt till de organisationer som man på olika sätt samverkar med. Det förslag som utredningen lämnar om konsekvensutredning med avseende på konsekvenser av förslag och regler för det civila samhällets organisationer bör bidra till att onödiga eller svårtolkade regler inte införs. Utredningen konstaterar också att Tillväxtverket använder sig av en bred definition av ordet företag vilket gör att många av civilsamhällets organisationer inkluderas i myndighetens arbete med att underlätta för företag.

Utredningen anser att det är angeläget att myndigheter i sitt arbete med förenkling också inkluderar civilsamhällets organisationer. En viktig del i detta är att information ska vara relevant, lättillgänglig och lättbegriplig. Det är angeläget att civilsamhällets organisationer enkelt kan få del av information om alla de regelverk som berör dem. Utredningen återkommer till denna frågeställning i kapitel sju, om administrativt stöd. Det är också angeläget att civilsamhällets organisationer inte belastas med onödig administration i sina kontakter med myndigheter, särskilt eftersom de ofta drivs på ideell basis.

Utredningen föreslår att Tillväxtverket får i uppdrag att i sin årliga uppföljning av vissa myndigheters förenklingsarbete också, i relevanta fall, efterfråga åtgärder avsedda att förenkla för civilsamhällets organisationer. Syftet är att synliggöra vilka åtgärder som vidtas. I förlängningen ska förenklingarbetet för civilsamhällets organisationer syfta till att frigöra kraft, som i dag måste läggas på administration, för verksamhet.

5.2. Hinder i regelverk och dess tillämpning samt förslag för att undanröja hindren

Utredningen har i kontakterna med det civila samhällets organisationer uppmärksammats på flera problem och hinder för organisationernas verksamheter som beror på olika regelverk och/eller regelverkens tillämpning. I detta avsnitt redogör utredningen för dessa hinder och problem med främsta fokus på regelverk som hindrar organisationerna att driva verksamhet. I några fall finns det bestämmelser som försvårar för organisationer att som utförare bedriva en viss verksamhet. Utredningen tar även upp sådana bestämmelser i redogörelsen.

Utredningen gör utifrån identifierade problem i detta avsnitt områdesvis bedömningar av det faktiska sakläget, vilka möjligheter som finns att reducera förekommande hinder samt lämnar förslag på tillvägagångssätt. I några fall gör utredningen bedömningen att frågeställningen måste beredas vidare innan förslag till åtgärd kan läggas.

Utredningen har i arbetet med att förstå regelverken och deras tillämpning haft kontakt med ett stort antal myndigheter. I det arbetet har utredningen noterat flera exempel på samarbeten mellan myndigheter och organisationer inom olika verksamhetsområden. Som exempel kan nämnas att Sida samverkar i stor omfattning med det civila samhällets organisationer inom ramen för myndighetens arbete med humanitärt bistånd och utvecklingssamarbete. Ett annat exempel är Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) som i arbetet med såväl krisberedskap som krishantering samarbetar med olika organisationer. Även länsstyrelserna har omfattande kontakter med civilsamhället i genomförandet av sina uppdrag. Vid utredningens besök på Länsstyrelsen Värmland framgick t.ex. att länsstyrelsen hade kontakter och samarbetade med organisationer bl.a. i arbetet med frågor som rör våld i nära relationer, integration, regional utveckling/landsbygdsutveckling, naturvård och ANDT-frågor (alkohol, narkotika, dopning och tobak).

5.2.1. Konkurrensrätten

Bedömning: Möjligheterna att utveckla den nationella konkur-

rensrättsliga lagstiftningen i förhållande till det civila samhällets organisationer styrs av EU-rätten. Det finns dock utrymme att vid tillämpningen av gällande reglering ta hänsyn till organisationernas särart.

Regeringen bör verka för ett klargörande av det EU-rättsliga läget i frågan om idrottens ideella verksamhet i Sverige strider mot EU:s konkurrensregler. Skulle ett sådant klarläggande innebära att så är fallet bör regeringen verka för att en förändring kommer till stånd som säkerställer idrottens särart ur ett konkurrensrättsligt perspektiv.

Det finns även konkurrensrättsliga frågeställningar på nationell nivå som regeringen i sitt fortsatta arbete bör se över. Regeringen bör på det sätt regeringen anser lämpligt genomföra ett översynsarbete avseende konkurrensrättens tillämpning på idrotten.

Idrott och konkurrensrätt

På senare år har det skett en ökad professionalisering av föreningslivet. Allt fler föreningar har anställda för att utföra verksamhet. Kraven på föreningarna och de ideellt verksamma har ökat med ökad styrning, kontroll och kvalitetssäkring av deras arbete. Vidare finns det verksamheter som omsätter allt större belopp. Det finns också flera exempel på situationer då myndigheter likställer allmännyttiga ideella föreningars verksamhet med privat vinstdrivande näringsverksamhet. Två exempel på det senare illustreras av hur de konkurrensrättsliga reglerna kan beröra idrotten och hur konsumentlagstiftningen kan tillämpas på ideella föreningar. I avsnitt 5.2.2 behandlas frågan om konsumenträtt och näringsverksamhet i förhållande till ideella föreningar.

Viss idrottsverksamhet utgör en stor och växande ekonomisk sektor som bidrar till tillväxt och jobb. Dess mervärde och effekter på sysselsättningen överstiger den genomsnittliga tillväxten och ungefär två procent av världens BNP genereras av idrottssektorn enligt uppgifter från World Economic Forum, Davos 2009 (KOM

 2011  12) den 18 januari 2011 Utveckling av idrottens europeiska dimension. Trots idrottens ekonomiska betydelse bedrivs idrottsverksamhet i Sverige av allmännyttiga ideella föreningar, med undantag av ett begränsat antal s.k. idrottsaktiebolag, och det finns ur detta perspektiv ett särskilt intresse av att beakta idrottens särart. I takt med att idrottsverksamhet blivit kommersiellt intressant har fråga uppkommit om och hur idrottens särart bör beaktas vid tillämpning av den konkurrensrättsliga regleringen.

Regler inom idrottsrörelsen har flera gånger varit föremål för prövning i EU-domstolen och av kommissionen. EU-domstolen fastslog i Meca-Medina-målet att det inte finns något generellt konkurrensrättsligt undantag för idrott som utgör ekonomisk verksamhet. Däremot kan en viss regel eller ett förfarande som i ett första bedömningssteg anses utgöra en förbjuden begränsning av konkurrensen vara rättfärdigad med hänvisning till vissa legitima syften. En förutsättning är dock att de konkurrensbegränsande effekterna är en nödvändig följd av, och proportionerliga i förhållande till, de bakomliggande legitima syftena (Wouters mål C-309/99 och Meca-Medina mål C-519/04 P).

Utredningen behandlar närmast de olika intressen som i ett konkurrensrättsligt sammanhang gör sig gällande då de marknadsekonomiska principerna som ligger till grund för EU:s konkurrensregler ska balanseras mot idrottens särart.

Konkurrenslagen

Konkurrenslagen (2008:579) (KL) syftar till att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktionen av och handel med varor, tjänster eller andra nyttigheter. Lagen innehåller ett förbud mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag (2 kap. 1 §) och förbud mot missbruk av företags dominerande ställning (2 kap. 7 §). Dessutom innehåller konkurrenslagen regler om kontroll av företagskoncentrationer (4 kap.).

Konkurrenslagen är utformad med EU-rätten som förebild. Förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete respektive förbudet mot missbruk av dominerande ställning har sin förebild i artiklarna 101 och 102 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).

Förhållandet mellan konkurrenslagen och EU-rätt

Av rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget (nu artikel 101 och 102 i EUF-fördraget) följer att det för Konkurrensverket och domstolarna finns en skyldighet att tillämpa artikel 101 och 102 i EUF-fördraget om nationell konkurrensrätt tillämpas på avtal och förfaranden som kan påverka handeln mellan medlemsstaterna inom EU (artikel 3). Förordning (EG) nr 1/2003 bygger på s.k. parallella kompetenser. Kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna inom EU har behörighet att tillämpa artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget fullt ut beträffande avtal och förfaranden som kan påverka handeln mellan medlemsstaterna. I förordningen finns bestämmelser som syftar till att garantera en enhetlig tillämpning av unionens konkurrensregler. Detta innebär att när svensk domstol tillämpar t.ex. 2 kap. 1 § KL på ett avtal mellan två företag som kan påverka handeln mellan medlemsstater, är domstolen också skyldig att tillämpa artikel 101 i

EUF-fördraget. Med andra ord blir en svensk reglering i KL som strider mot artikel 101 och 102 i EUF-fördraget utan verkan då båda regelverken ska tillämpas parallellt.

Marknadsdomstolens beslut i målet mellan Konkurrensverket och Svenska Bilsportförbundet

Vad gäller tillämpningen av de konkurrensrättsliga reglerna inom idrotten i Sverige har utredningen valt att redogöra närmare för några frågor som uppkommer med anledning av Marknadsdomstolens beslut den 20 december 2012 i mål mellan Konkurrensverket och Svenska Bilsportförbundet (SBF) (mål nummer 2012:16). I målet prövades frågan om regler som antagits av Svenska Bilsportförbundet stred mot EU:s konkurrensregler (förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag) då de hindrade licensinnehavare att ställa upp som förare eller funktionärer i tävlingar som inte hade sanktionerats av SBF.

Bakgrund i målet

Svenska Bilsportförbundet (SBF) är en allmännyttig ideell förening som av Riksidrottsförbundet (RF) har antagits som s.k. specialidrottsförbund för bilsporten i den svenska idrottsrörelsen. SBF har till ändamål att främja och administrera bilsporten i Sverige, vilket bl.a. innefattar att utfärda regler och bevilja tillstånd att anordna vissa tävlingar. SBF:s medlemmar består av knappt 500 motorklubbar som är allmännyttiga ideella föreningar.

I SBF:s ”Gemensamma regler” återfinns de i målet aktuella lojalitetsklausulerna. Dessa lojalitetsklausuler förbjuder SBF-licensierade funktionärer och tävlingsdeltagare att inneha uppdrag, anmäla sig till eller delta vid bilsporttävlingar som inte har sanktionerats av SBF i den mån deltagandet är bestraffningsbart enligt RF:s regler om förbundsbestraffning. Den som bryter mot reglerna riskerar böter eller förlust av licens, vilket bl.a. utesluter deltagande i SBF:s tävlingar. Vad gäller licenser i allmänhet kan i sammanhanget nämnas att licensinnehav är förenat med vissa förmåner för den licensierade, i synnerhet rätten att delta i vissa idrottsliga aktiviteter, men samtidigt förutsätter utfärdandet av licensen att

vissa krav uppfylls av idrottsförening respektive idrottsutövare (Lindholm J, Kommersiell exploatering av idrottslig verksamhet ur ett konkurrensrättsligt perspektiv, Konkurrensverket uppdragsforskningsrapport 2015:5). Det kan tilläggas att såvitt utredningen har fått kunskap om är systemet med licenser vedertaget inom den svenska och internationella idrotten.

I det aktuella fallet hade en SBF-medlem och licensinnehavare startat näringsverksamhet vid sidan av SBF, där denne anordnade och försäkrade motorsportevenemang. På grund av denna verksamhet blev medlemmen anmäld till Riksidrottsnämnden för illojalitet. Medlemmen anmälde då SBF till Konkurrensverket som beslutade att ålägga SBF att vid vite om en miljon kronor ändra reglerna då dessa ansågs utgöra en konkurrensbegränsning på marknaden för anordnande av bilsporttävlingar i Sverige. SBF överklagade beslutet till Marknadsdomstolen.

Förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag

Enligt 2 kap. 1 § KL är avtal mellan företag förbjudna om de har till syfte att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på marknaden på ett märkbart sätt eller om de ger ett sådant resultat. Med avtal jämställs samordnade förfaranden och beslut av en sammanslutning av företag. I bestämmelsens andra stycke ges exempel på avtal som typiskt sett är märkbart konkurrensbegränsande.

För att förbudet i paragrafen ska vara tillämpligt förutsätts någon form av överenskommelse mellan två eller flera företag. Ett avtal kan ha formen av formellt bindande muntliga eller skriftliga överenskommelser mellan två eller flera företag liksom ett arrangemang där ett företag gentemot ett annat frivilligt åtar sig att begränsa sin frihet att agera på marknaden (se t.ex. Marknadsdomstolens avgörande, MD 2003:2).

Enligt 1 kap. 6 § KL omfattar förbudet i 2 kap. 1 § KL även beslut av en sammanslutning av företag. Med ett beslut av en sammanslutning av företag avses exempelvis beslut av en branschförening där föreningens stadgar ger möjlighet att fastställa eller ändra företagens beteende på marknaden. Ett samordnat förfarande innebär att två eller flera företag utan direkt avtal tillämpar ett visst förfarande i samförstånd. Samförståndet behöver inte ha uppkom-

mit genom uttryckliga muntliga eller skriftliga förklaringar. För att ett samordnat förfarande ska föreligga krävs dock att det förekommit direkta eller indirekta kontakter mellan företagen (MD 2005:7).

För att ett samarbete mellan företag ska träffas av förbudsbestämmelsen krävs att samarbetets syfte eller resultat varit att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen. Ett samarbete vars syfte är konkurrensbegränsande är förbjudet i sig (se t.ex. MD 2005:7). Det krävs i ett sådant fall inte att samarbetets effekter på marknaden kan påvisas. Om avtalet i sig inte har ett konkurrensbegränsande syfte, får i stället bedömas om det har ett sådant resultat. Vad som är det konkreta resultatet av en konkurrensbegränsning avgörs i det enskilda fallet efter ett s.k. konkurrenstest, dvs. en närmare prövning av avtalets faktiska eller potentiella påverkan på konkurrensen på den relevanta marknaden.

En ytterligare förutsättning för att ett konkurrensbegränsande förfarande ska omfattas av förbudet är att det begränsar konkurrensen på ett märkbart sätt. Därvid har företagens marknadsandelar stor betydelse. Beräkningen av ett företags marknadsandel förutsätter att den relevanta marknaden avgränsas. Av praxis framgår att avtal mellan konkurrenter som har till syfte att fastställa priser eller att begränsa produktion eller försäljning eller att dela upp marknader eller inköpskällor i princip alltid är märkbart konkurrensbegränsande, oavsett företagens marknadsandelar (se t.ex. de förenade målen T-374 m.fl. European Night Services mot Europeiska kommissionen, REG 1998 II-3141).

Marknadsdomstolens bedömning

I Marknadsdomstolen var SBF:s första materiella invändning att det överklagade beslutet inte var förenligt med den grundlagsskyddade föreningsfriheten (2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen) och EU:s rättighetsstadga ifråga om inskränkning i föreningsfriheten. Marknadsdomstolen fann i denna del att Konkurrensverkets beslut inte inskränkte föreningsfriheten och anförde att en otillåten verksamhet inte kan undgå ingrepp på grund av att den drivs i föreningsform.

Genom hänvisning till EU-domstolen konstaterade Marknadsdomstolen att även ideella föreningar kan bedriva ekonomisk verksamhet och att det saknar betydelse om intäkter helt eller delvis används för att täcka kostnaderna för arrangemanget. Marknadsdomstolen ansåg det vara klarlagt att omsättningen var tillräckligt stor för att kvalificeras som ekonomisk verksamhet. SBF-anslutna föreningar var alltså att betrakta som företag i konkurrensrättslig mening. Marknadsdomstolen prövade därefter om det var fråga om ett beslut av en företagssammanslutning. Enligt 1 kap. 6 § KL omfattar förbudet i 2 kap. 1 § KL även beslut av en sammanslutning av företag. Domstolen hänvisade här till praxis enligt vilken medlems- och branschföreningars stadgar kan utgöra beslut av företagssammanslutningar, om dessa ger föreningen möjlighet att styra medlemmarnas agerande på marknaden. Regelverket ansågs utgöra ett beslut av en företagssammanslutning och ett avtal i konkurrensrättslig mening.

SBF hade vidare invänt att det inte fanns någon relevant marknad att pröva de ifrågasatta reglerna mot. Marknadsdomstolen fann att den relevanta markanden utgjordes av anordnandet av bilsporttävlingar i Sverige. Eftersom tävlingar hölls i hela landet uppfylldes samhandelskriteriet, vilket gjorde artikel 101 FEUF, som reglerar förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete på EU-nivå, direkt tillämplig. Vid bedömningen av huruvida SBF:s ifrågasatta regler snedvrider konkurrensen menade Marknadsdomstolen att de aktuella bestämmelserna i praktiken genom sin blotta existens hade en inverkan på förares benägenhet att delta i andra tävlingar med hänsyn till risken att förlora sin SBF-licens. Då RF:s regler om förbundsbestraffning inte begränsade förbudet, innebar lojalitetsklausulerna i själva verket ett totalförbud som i sig kunde innebära en konkurrensbegränsning. Konkurrensbegränsningen bedömdes vara märkbar.

SBF hade vidare invänt att även om Marknadsdomstolen skulle anse att det förelåg en konkurrensbegränsning, innebar de legitima syftena bakom reglerna samt principen om idrottens särart att de aktuella klausulerna inte skulle omfattas av konkurrensreglerna. Marknadsdomstolen fann att de av SBF åberopade syftena som påstods ligga bakom de ifrågasatta reglerna var legitima. Syftena utgjordes av ”tillhandahållande av idrott åt alla”, ”stödjande av barn- och ungdomsverksamhet”, ”säkerställa att tävlingsverksam-

het kan anordnas under ordnade, likartade och rättvisa former” samt ”att säkerställa att bilsporttävlingar arrangeras på ett säkert sätt”. Domstolen ansåg emellertid inte att syftena ”tillhandahållande av idrott åt alla” samt ”stödjande av barn- och ungdomsverksamhet” var uppfyllda genom SBF:s regler. Övriga åberopade syften ansågs genom SBF:s regler vara uppfyllda. Utredningen i ärendet gav emellertid inte stöd för att reglerna enligt sin ordalydelse var nödvändiga för att uppnå syftena. Marknadsdomstolen fann att även om syftena var att betrakta som legitima krävdes en prövning av huruvida reglerna ansågs vara nödvändiga och proportionerliga för att uppfylla syftena. Marknadsdomstolen konstaterade att även om reglerna hade ett legitimt syfte var ett totalförbud alltför långtgående. De legitima syftena kunde således inte rättfärdiga de konkurrensbegränsande reglerna.

Frågor som aktualiseras med anledning av bilsportmålet

Frågan om ekonomisk verksamhet

Idrotten som sådan faller inte på grund av verksamhetens art, organisationsform eller andra omständigheter, innanför eller utanför konkurrensbestämmelserna. Avgörande är istället om en verksamhet är av ekonomisk art i unionsrättslig bemärkelse, och därmed i konkurrensrättslig mening betraktas som ett företag alternativt en företagssammanslutning. EU-domstolens rättspraxis antyder att de flesta former av idrottsverksamhet är ekonomiska till sin natur och i dessa fall omfattas verksamheten av konkurrensrätten, se Bosmanmålet (mål C-415/93) och Meca-Medina-målet (mål C-519/04). Vad som utgör ekonomisk verksamhet tolkas extensivt och således kommer även konkurrensreglernas tillämpningsområde att tolkas extensivt. All verksamhet som går ut på att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad utgör enligt EU-domstolens praxis ekonomisk verksamhet, se t.ex. mål C-118/85 kommissionen mot Italien (punkt 7), mål C-35/96 kommissionen mot Italien (punkt 36) och mål C-49/07 ”MOTOE” (punkt 22). Vid bedömningen av om det är en ekonomisk verksamhet måste var del av en verksamhet bedömas för sig. Det är således möjligt att en aktör som inte är vinstdrivande och som huvudsakligen bedriver icke-ekonomisk verksamhet ändå bedriver vissa verksamheter som är att betrakta

som ekonomiska i konkurrensrättslig bemärkelse. De flesta svenska idrottsliga aktörer befinner sig i denna situation. (Lindholm J, 2015, s. 30 f.).

I nämnd rapport refereras även till EU-domstolens praxis som klargjort under vilka förutsättningar olika aktörer bedriver ekonomisk verksamhet och således omfattas av konkurrensbestämmelserna. En första fråga vid en sådan bedömning är om begreppet förutsätter att verksamheten bedrivs med vinstintresse. Denna fråga är enligt rapporten av särskild betydelse för svenska förhållanden då den idrottsliga verksamheten huvudsakligen bedrivs av ideella föreningar. EU-domstolen prövade denna fråga i målet Höfner & Elser (mål C-41/90 punkt 21) som gällde huruvida konkurrensrätten omfattade arbetsförmedlingstjänster som tillhandahölls av en offentlig organisation utan ersättning. EU-domstolen slog därvid fast att det är den aktuella åtgärdens art som är styrande, inte vilken rättslig form som den aktör som vidtar åtgärden har eller hur åtgärden är finansierad. Att de flesta svenska idrottsliga aktörer inte är vinstdrivande saknar därför enligt rapportförfattaren betydelse vid bedömningen om verksamheten omfattas av konkurrensreglerna.

I målet MOTOE (mål C-49/07 p. 20–22 med vidare hänvisningar, REG 2008 s. I-4863) slog EU-domstolen fast att en idrottsorganisation, oavsett associationsform, finansiering eller vinstintresse, kan utgöra ett företag i konkurrensrättslig mening. I målet ansågs kravet på ekonomisk verksamhet uppfyllt om den idrottsliga verksamheten utgör en inkomstkälla och därigenom faller inom artikel 101 FEUF:s tillämpningsområde, t.ex. genom att generera intäkter i form av deltagaravgifter, biljettförsäljning samt försäljning av sponsor- eller medierättigheter.

Frågan om medlemskap och lojalitetskrav i en förening

Bilsportmålet väcker frågor om innebörden av ett medlemskap och vilka lojalitetskrav som kan anses följa med ett medlemskap. I artikeln Svensk idrotts organisation och uppbyggnad – igen beskriver Christer Pallin, chefsjurist vid Riksidrottsförbundet (Svensk Idrottsjuridisk förenings Artikelsamling 2013 i Idrottsjuridisk skriftserie nr 18) hur Riksidrottsförbundet (RF) ser på medlemskapet som en

röd tråd som binder samman den nationella idrottsorganisationen. Individen är medlem i en idrottsförening, som i sin tur är medlem i ett eller flera specialidrottsförbund vilka tillsammans bildar det paraplyorgan som finns för svensk idrott, dvs. RF. Enligt artikeln kopplar medlemskapet samman de olika organisationsleden och stadgarna är det avtal som reglerar villkoren för medlemskapet. I artikeln understryks också att medlemskapet är frivilligt, och att den som inte längre vill vara medlem har rätt att när som helst lämna sin organisation. Artikelförfattaren menar att så länge medlemskapet gäller har individer, föreningar och förbund förbundit sig att följa det regelverk som finns för organisationen.

I artikeln nämns bestraffningar i form av tillfällig utvisning enligt spelreglerna och flera års avstängning enligt bestraffningsreglerna som exempel på sanktioner som följer av det avtal som ingåtts genom medlemskapet.

Skulle medlemmen inte lojalt ställa upp bakom den egna organisationen utan i stället t.ex. delta i en med förbundet konkurrerande idrottsaktivitet, kan fråga om uteslutning uppkomma. Den grundlagsskyddade föreningsfriheten innebär att vem som helst har rätt att bilda nya organisationer och i nämnd artikel förklarar artikelförfattaren att det inte finns hinder mot att bilda nya fotbollsförbund, eller andra typer av sammanslutningar för idrott. Vad som kan inträffa i ett sådant fall är att den egna organisationen ställer krav på sina medlemmar att de ska välja vilken av organisationerna de önskar tillhöra. På motsvarande sätt skulle, enligt artikeln, krav kunna ställas på enskilda idrottsutövare att, om de önskar representera den egna föreningen och det egna förbundet, inte samtidigt delta i idrottsarrangemang som inte är sanktionerade av den egna organisationen. Artikelförfattaren lyfter fram detta som något positivt genom att kommersiella aktörer på idrottens område kan ”hållas på avstånd”, och de etablerade idrottsorganisationerna ges möjlighet att utveckla idrotten inte bara som publik underhållning utan också som en viktig del av samhället.

Föreningsfrihet

I bilsportmålet gjorde SBF gällande att en tillämpning av konkurrensrättsliga regler på SBF:s stadgar skulle utgöra ett grundlagsstridigt ingrepp i föreningsfriheten så som den uttrycks i 2 kap. 1 § regeringsformen och i EU:s rättighetsstadga. Som nämnts ovan gjorde Marknadsdomstolen bedömningen att de konkurrensrättsliga bestämmelserna som aktualiserades i ärendet inte kunde anses som en inskränkning av föreningsfriheten.

Enligt 2 kap. 1 § regeringsformen är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften (föreningsfrihet). Föreningsfriheten innefattar inte bara frihet att bilda sammanslutningar utan också frihet att verka gemensamt inom ramen för en sammanslutning (SOU 1975:75 s. 194 och prop. 1975/76:209 s. 144). Föreningsfriheten får begränsas genom lag (2 kap. 20 § första stycket 1 regeringsformen). Vid sidan av de allmänna förutsättningar som gäller för begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna gäller vissa särskilda förutsättningar i fråga om begränsningsändamål. I 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen anges för vilka ändamål som en begränsning av föreningsfriheten får göras.

I förarbetena till regeringsformen, i anslutning till behandlingen av föreningsfriheten, lyftes det fram några exempel på föreskrifter som inte ansågs utgöra begränsningar av föreningsfriheten. Det påpekades att de formkrav som för skilda typer av föreningar ställs upp i lagarna om ekonomiska föreningar, aktiebolag osv. inte kan anses som begränsningar av föreningsfriheten. Grundlagsberedningen framhöll att dessa regler har till funktion att ange de rättsliga ramarna för dem som vill begagna en särskild juridisk konstruktion som innebär särskilda fördelar i form av ansvarighetsbegränsning, minoritetsskydd osv. (SOU 1972:15 s. 157). Departementschefen ställde sig bakom denna bedömning. Han framhöll även att sådan näringsrättslig lagstiftning, som innebar att viss verksamhet – t.ex. bank- och försäkringsrörelse – bara kunde bedrivas i föreningsform, inte stred mot föreningsfriheten. Ett annat exempel som nämndes var att inte heller verksamhet som är brottslig om den bedrivs av en enskild person kan vara friad mot ingrepp om den i stället bedrivs i föreningsform. Det framhölls att vad som är förbjudet är att ställa upp hinder mot att viss i och för sig lovlig

verksamhet alls bedrivs genom sammanslutning (prop. 1975/76:209 s. 112113). I propositionen påpekades att det låg i sakens natur att grundlagsskyddet för en viss rättighet inte sträcker sig längre än vad som följer av det syfte som från demokratisk utgångspunkt bär upp rättigheten i fråga (s. 139). Det anfördes vidare att en föreskrift anses innebära en begränsning av regeringsformens rättighetsreglering endast om det av föreskriften uttryckligen eller underförstått framgår att en rättighetsbegränsning är åsyftad eller ingår som ett naturligt led i regleringen. I propositionen betonades även vikten av att lagstiftaren, när en fri- och rättighetsinskränkande lag beslutas, noga redovisar sina syften (s. 153–154). Denna snäva syn på rättighetsbegränsningar vidgades något i den proposition som låg till grund för lagen (2005:900) om förbud mot maskering i vissa fall. I propositionen togs hänsyn till de tänkbara effekterna av den föreslagna regleringen. Det innebar att de föreskrifter som var aktuella ansågs utgöra en begränsning av demonstrationsfriheten och mötesfriheten (prop. 2005/06:11 s. 30). I propositionen Ökad insyn i partiers och valkandidaters finansiering (prop. 2013/14:70 s. 96 f.) gjorde regeringen bedömningen att en reglering om skyldighet för partierna att redovisa sina intäkter inte utgör någon direkt begränsning av enskildas frihet att sluta sig samman för att verka för ett gemensamt ändamål eftersom det av regleringen inte följer något hinder för en ideell förening att verka för politiska syften. Det gjordes även en bedömning om de indirekta effekter som en insynsreglering skulle kunna få när det gäller medborgarnas möjligheter att verka gemensamt inom ramen för ett parti trots detta måste anses innefatta en begränsning av föreningsfriheten. Regeringen gjorde bedömningen att lagförslaget inte innebar någon begränsning av föreningsfriheten (s. 94–98 och 137).

Utredningen konstaterar att begränsande lagreglering avseende sammanslutningar (exempelvis ideella föreningar) är möjlig att införa, men enbart under förutsättning att lagen ges en utformning som innebär att den inte begränsar friheten för enskilda att sluta sig samman med andra för allmänna eller enskilda syften och att tillsammans verka för dessa syften inom ramen för sammanslutningen. Av redovisade förarbetsuttalanden drar utredningen samtidigt slutsatsen att det inte enbart är de direkta och uttalade begränsningarna av en rättighet som lagstiftare och domstol har att beakta, utan det är de verkliga effekterna av en reglering som måste

beaktas för att avgöra om regleringen är att betrakta som rättighetsbegränsande. De tänkbara effekterna av en offentligrättslig regel måste därför alltid analyseras av lagstiftare och domstol för att inte komma i konflikt med föreningsfriheten. Om regeln i sig inte har ett föreningsbegränsande syfte, får i stället bedömas om det har ett sådant resultat. Vad som är det konkreta resultatet av en begränsning avgörs i det enskilda fallet.

Särartsfrågan och pyramidstrukturen – förhållandet mellan EU-rätten och idrott

Av EU-domstolens rättspraxis och kommissionens beslut framgår att man har erkänt och tagit hänsyn till idrottens särart. Kommissionen presenterade i juli 2007 Vitbok om idrott KOM(2007) 391 i vilken idrottens viktiga roll i samhället och idrottens särart underströks. Det påpekas dock att idrottens särart inte kan uppfattas som en motivering för ett allmänt undantag från tillämpningen av EU-rätten.

Av vitboken framgår att den europeiska idrottens särart kan avse dels idrottsverksamhet och idrottsregler, dels idrottsstrukturen. Som exempel på det förstnämnda nämns separata tävlingar för kvinnor och män, begränsningar av antalet deltagare i tävlingar, eller behoven av att se till att resultaten är säkra och att behålla en jämvikt mellan klubbar som deltar i en och samma tävling. När det gäller särarten i idrottsstrukturen, inbegripet idrottsorganisationernas självständighet och mångfald, anges en pyramidstruktur för tävlingar från gräsrotsnivå till elitnivå och organiserade omfördelningsmekanismer mellan de olika nivåerna och aktörerna, den nationella organisationen av idrott och principen om ett förbund per idrottsgren. Att idrottsorganisationernas självständighet, pyramidstrukturen och principen om ett förbund per idrott särskilt lyfts fram av kommissionen kan ses som ett erkännande av idrottens rätt att i demokratisk ordning bestämma över inte bara sin verksamhet utan även sin organisering. Traditionellt finns det ett nationellt förbund per idrott och land, som i sin tur är medlem i ett europeiskt och ett internationellt förbund. Denna struktur och organisation brukar benämnas pyramidstrukturen och syftar bl.a. till att underlätta för idrottsrörelsen att utse det som benämns nationella och internationella mästare.

Johan Lindholm har i tidigare nämnd rapport Kommersiell exploatering av idrottslig verksamhet ur ett konkurrensrättsligt perspektiv (s. 18) beskrivit hur denna organisatoriska modell i vissa fall kan bidra till en ökad risk för att konkurrensen begränsas, dels genom att den försvårar för nya, konkurrerande aktörer att etablera idrottslig verksamhet, dels genom harmoniserad reglering bland de etablerade aktörerna. Enligt Johan Lindholm kan sådana konkurrensbegränsningar drabba konsumenter, olika externa aktörer (t.ex. mediebolag, produkttillverkare och sponsorer) och andra idrottsliga aktörer (t.ex. när det gäller idrottsutövarnas, idrottsföreningarnas och idrottsförbundens inbördes förutsättningar att teckna sponsoravtal). I sammanhanget kan nämnas att idrottsrörelsen anser att denna organisatoriska modell är nödvändig för att skydda idrottens intressen och därmed också den marknad som idrotten skapar. Utifrån en svensk kontext anses också att man bör beakta den allmännyttighet som lagstiftningen tillerkänt idrottsrörelsen.

Det kan också nämnas att idrottens särart inbegriper bl.a. folkhälsoaspekter och idrottens sociala och kulturella betydelse.

Som tidigare nämnts finns det inte något allmänt undantag för regleringar inom idrott utan bedömningen av om konkurrensreglerna har överträtts måste göras i varje enskilt fall. Av vitboken framgår att det finns regler för idrottsorganisationer som på grund av sina legitima mål sannolikt inte bryter mot EUF-fördragets regler om konkurrensbegränsande samverkan. Detta förutsätter att eventuella konkurrensbegränsande effekter är ändamålsenliga och proportionella i förhållande till dem. Även legitima syften måste således vägas mot intresset av ”fungerande konkurrens”.

EU-domstolen har i målen Wouters (mål C-309/99) och Meca-Medina (mål C-519/04 P) utvecklat en analysmetod som innebär att bedömningen görs mot bakgrund av det övergripande sammanhang i vilket beslutet har fattats. I Meca-Medina ansåg EUdomstolen att de i målet omtvistade antidopningsreglerna syftade till att säkerställa en sund tävlan mellan idrottsutövare och att de begränsningar i klagandenas handlingsfrihet som reglerna innebar var nödvändiga för att idrottstävlingar skulle kunna anordnas på ett riktigt sätt. Andra legitima syften kan enligt kommissionens meddelande om idrott från 2011 vara att säkerställa rättvisa tävlingar, ovisshet om tävlingars utgång, skydd för tävlandes hälsa och åskådares säkerhet, främjandet av ungdomsidrott, ekonomisk stabilitet

hos klubbar eller lag samt enhetliga spelregler. Motsvarande analysmetod tillämpades av Marknadsdomstolen i beslut den 3 december 2012 i mål A/12 (SHL-målet). Domstolen fann att ett förbud mot korttidskontrakt inom ishockey utgjorde en nödvändig och proportionell åtgärd för att uppnå ett legitimt syfte.

Av EU-domstolens praxis och kommissionens uttalanden kan utläsas att regler som är en naturlig del av tävlingsmomentet i idrottsserier eller internationella tävlingar, och som alltså inte syftar till att reglera tillträdet till marknaden, kan utgöra godtagbara inskränkningar. Som framgår av kommissionens Vitbok om idrott torde t.ex. spelregler, regler om urvalskriterier för idrottstävlingar, sammansättning av landslag och anti-dopningsregler kunna rättfärdiga konkurrensbegränsningar med hänvisning till reglernas legitima syften.

Den av kommissonen och EU-domstolen framdrivna rättsutvecklingen av begreppet idrottens särart kan enligt utredningens mening ses i ljuset av den politiska viljan att skydda idrotten som framförts inom EU. I Kommissionens Helsingforsrapporten om idrott, KOM(99) 644, december 1999 framhålls att när unionens konkurrensregler tillämpas på idrotten bör hänsyn tas till idrottens särart och särskilt det ömsesidiga beroendet mellan idrotten och den ekonomiska verksamhet den genererar. Kommissionens Helsingforsrapport följdes upp av Europeiska rådets idrottsdeklaration år 2000. Europeiska rådet bekräftade här stödet för idrottens rätt att verka inom lämpliga föreningsstrukturer. Den demokratiska föreningsidrottens sammanhållna och solidariska karaktär skulle enligt Europeiska rådet skyddas. Idrottens särart och dess frivilliga strukturer lyfts även fram i artikel 165 EUF-fördraget som tillsammans med artikel 6 lägger fast ramarna för unionens kompetens på idrottsområdet.

Det har alltså gjorts politiska viljeyttringar i form av deklarationer och uttalanden på allt högre nivå, vilka bl.a. återspeglas i EUF-fördraget markering av idrottens specifika karaktär, dess särskilda strukturer och sociala och pedagogiska funktion. Särskilt den svenska, och nordiska, idrottsrörelsen bygger sedan över ett sekel på demokratiska och öppna ideella föreningar, i vilka medlemmarna har bestämmanderätten över den verksamhet de själva skapar och utövar utifrån ett ideellt ändamål. Det är medlemmarna som på

årsmötet både bestämmer över föreningsändamålet och hur idrottsverksamheten ska bedrivas, utformas och finansieras.

I bilsportärendet tillämpades konkurrensreglerna i ett dittills oprövat sammanhang, nämligen inom ramen för den svenska idrottsorganisationen och strukturen. Konkurrensverket och Marknadsdomstolen ställdes inför en grannlaga uppgift som krävde att det togs hänsyn till andra intressen än de som normalt ligger till grund för en konkurrensrättslig prövning.

Medlemsstaternas särart

Det finns betydande skillnader inom EU när det gäller idrottens roll i samhället. I rapporten Study on the funding of grassroots sports in the EU (den 27 juni 2011) definieras fyra huvudsakliga typer av finansieringsmodeller för idrott där hänsyn har tagits till följande.

  • Nivån på deltagande inom idrotten (mätt som antal medlemmar)
  • Den genomsnittliga nivån på den offentliga finansieringen per capita
  • Den relativa betydelsen av direkta bidrag från hushållen
  • Det samlade bidraget i form av frivilligt arbete.

I rapporten betonas att varje modell speglar olika historiska, institutionella och kulturella faktorer, olika nivåer av ekonomisk utveckling samt skilda regelverk i medlemsstaterna.

I Jörgen Hettnes artikel Bilsport, EU och marknadsdomstolen – är den svenska idrottsrörelsen hotad? (Svensk Idrottsjuridisk förening, Artikelsamling 2014 i Idrottsjuridisk skriftserie nr 19) konstateras att det finns betydande skillnader inom EU när det gäller idrottens roll i samhället. I artikeln hänförs Sverige och länder i norra och västra Europa till den grupp länder som uppvisar ett högt deltagande från allmänheten i idrottsverksamheten (cirka 20 procent av befolkningen) och förhållandevis höga nivåer av både privat och offentlig finansiering. Vidare anges att omfattande insatser i form av ideellt arbete sänker kostnaderna för att upprätthålla en hög nivå på idrottsverksamheten i dessa länder.

I rapporten (s. 25) talas om behovet av att uttryckligen erkänna idrott som ett legitimt samhällsintresse och inför planerade förändringar i beskattning eller andra regelförändringar analysera konsekvenserna i syfte att säkerställa en hållbar tillväxt inom idrottssektorn. I rapporten påpekas också behovet av att erkänna intresset av att idrott bedrivs på gräsrotsnivå, t.ex. genom idrottens fostrande och sociala funktion, vilket bör skapa incitament för offentliga myndigheter på alla nivåer att värna nyttan av idrott.

Utredningens överväganden och slutsatser

Idrottens särart har beaktats i tillämpningen av EU-fördragen och är numera en del av EU-rätten, men utgör inget allmänt undantag i regleringen utan bedöms från fall till fall. Vid denna bedömning är det fråga om det finns något legitimt syfte med ”konkurrensbegränsningen” och om effekten av konkurrensbegränsningen kan anses nödvändig och proportionell.

Syftet med idrottsverksamheten är ideellt men för att finansiera verksamheten tas t.ex. entré-, tränings- och tävlingsavgifter ut. Dessa avgifter och andra intäkter som har sitt ursprung i den ideella verksamheten konstituerar i rättslig mening regelmässigt näringsverksamhet och de skapar en marknad i konkurrensrättslig mening.

Marknadsdomstolen prövade det aktuella målet bl.a. utifrån idrottens särart och kom fram till att det fanns syften bakom regeln som inte uppnåddes med förbudsregeln. I målet hänvisades bl.a. till lojalitetsplikten som följer av licensreglerna.

Kravet på licensinnehav för deltagande i idrottslig verksamhet medför att licensvillkoren får ett betydande inflytande på de idrottsliga aktörerna och på den idrottsliga verksamheten. I domen prövades om licensreglerna har något legitimt syfte och därmed skulle kunna falla utanför konkurrensreglerna. Här kan noteras att det enligt domstolen fanns syften som motiverade lojalitetsplikten och som, under vissa förutsättningar, också i sig skulle kunna anses legitima. Utredningen tolkar detta som att det finns situationer där det saknas intressekonflikt och lojalitetsplikten inte är nödvändig. I just detta fall gjordes bedömningen att det var en långtgående lojalitetsplikt som skyddade Svenska Bilsportförbundet (SBF) från konkurrens utifrån, och att lojalitetsplikten inte var proportioner-

lig. Ytterligare en central aspekt som var avgörande för det aktuella fallet var att SBF i konkurrensrättslig bemärkelse betraktades som ett företag.

Som framgått är kravet för att en verksamhet i konkurrensrättslig bemärkelse ska bedömas som ekonomisk lågt ställt. På de högre nivåerna av organiserad idrott är det i allmänhet sällsynt med verksamhet som saknar ekonomisk effekt. Svensk idrott utgörs samtidigt av en verksamhet med betydande ideella inslag och den är till stora delar inte renodlat ekonomisk till sin natur. Utredningen har i detta sammanhang ställt sig frågan om en medlems intresse av att bedriva näringsverksamhet på den idrottsliga marknaden ur ett konkurrensrättsligt perspektiv kan väga tyngre än en förenings intresse av att kunna finansiera den allmännyttiga och demokratiska föreningsverksamheten. Det finns ett behov av att hitta en balans mellan respekten för de EU-rättsliga marknadsekonomiska grundprinciperna och idrottens särart.

Utredningen har i kapitel 3 resonerat kring organisationernas särart och EU har som nämnts klart uttalat att idrottens särart ska beaktas. EU-rätten slår samtidigt fast att det inte finns något konkurrensrättsligt undantag för sådan idrott som utgör ekonomisk verksamhet. Utredningen ser flera goda skäl för att beakta särart inom ideella sektorer. När det gäller möjligheter att i dessa avseenden föreslå lagstiftningsåtgärder så kringskärs de emellertid av att konkurrensfrågorna styrs av EU-rätten. Det finns däremot skäl för utredningen att understryka det utrymme som finns inom gällande reglering att beakta särart.

Att en avvägning ska ske för att skydda idrottens särart innebär en betydande rättsosäkerhet eftersom det är svårt att förutse vad betydelsen av särart omfattar. En avvägning ska ske enligt proportionalitetsprincipen och de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall blir avgörande. Den osäkerhet som idrottsrörelsen upplever kring vad som gäller i dessa avseenden försvårar dess verksamhet.

Till följd av de begränsningar som det konkurrensrättsliga regelverket anses medföra för vissa ideella verksamheter finns det skäl för regeringen att verka för åtgärder som bidrar till ett stärkt och självständigt civilsamhälle. Regeringen bör därför medverka till ett klargörande av det EU-rättsliga läget i frågan om idrottens ideella verksamhet strider mot EU:s konkurrensregler. Skulle ett sådant

klarläggande innebära att så är fallet bör regeringen verka för att en förändring kommer till stånd som säkerställer idrottens särart ur ett konkurrensrättsligt perspektiv.

Utredningens arbete med dessa frågeställningar har visat på en komplex materia där målkonflikter uppstår mellan konkurrensrätten och den politiskt uttalade viljan att allmännyttig föreningsverksamhet ska kunna bedrivas utan konkurrensrättsliga begränsningar. Det finns därför anledning för regeringen att söka undanröja den osäkerhet som utredningen har pekat på. Regeringen bör därför i detta syfte genomföra ett översynsarbete, vilket kan bedrivas på det sätt regeringen anser lämpligt, inom Regeringskansliet eller i en särskild utredning.

5.2.2. Konsumenträtten och förhållandet mellan medlem och förening

Förslag: Konsumentverket får i uppdrag att avseende ideella

föreningars verksamhet utarbeta en exempelsamling över vad som är respektive inte är näringsverksamhet enligt konsumentlagstiftningen. Arbetet ska bedrivas i samverkan med civilsamhällets organisationer i syfte att utforma exempelsamlingen utifrån de behov av tydliggöranden som organisationerna ser.

I detta avsnitt belyser utredningen fall där den verksamhet som en ideell förening bedriver kan komma att bedömas som näringsverksamhet i konsumenträttsligt hänseende och på vad sätt detta även kan återspeglas i relationen mellan föreningen och medlemmen.

Konsumenträttsliga krav på en ideell förening

År 2011 anmäldes den ideella föreningen Friskis & Svettis till Konsumentverket för att föreningen krävde skriftlig uppsägning av medlemsavtal. Enligt Konsumentverkets bedömning var det av föreningen tillämpade villkoret oskäligt och myndigheten hänvisade till Marknadsdomstolens praxis om att skriftligt formkrav vid uppsägning i konsumentförhållanden är att betrakta som oskäligt mot konsumenten enligt lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i kon-

sumentförhållanden. Konsumentverket kommenterade även vissa andra villkor som framgick av Friskis & Svettis medlemsavtal. Det gällde att föreningen friskrev sig från ansvar för personskador uppkomna genom olycksfall. Vidare reagerade Konsumentverket på att Friskis & Svettis förbehöll sig rätten att efter den inledande bindningstiden automatiskt höja priset enligt gällande prislista, samt att föreningen även kunde göra förändringar i sina avtalsvillkor med hänvisning till information om gällande bestämmelser på föreningens webbplats. Slutligen kommenterades ett villkor om att föreningen inte gjorde någon återbetalning till medlem som avstängts eller uteslutits på grund av avtalsbrott.

Friskis & Svettis invände att föreningen inte är att betrakta som näringsidkare och att lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden därför inte är tillämplig. Mot detta argument anförde Konsumentverket att ur ett konsumenträttsligt perspektiv kan även ideella organisationer anses såsom näringsidkare. Bland annat menade myndigheten att det fick beaktas att Friskis & Svettis riktar sig till allmänheten och tillhandahåller tjänster av sådant slag som även tillhandahålls av andra konkurrerande näringsidkare inom branschen. På grund av detta och att verksamheten inte heller ansågs ske i så obetydlig omfattning att den inte kunde anses yrkesmässig, gjorde Konsumentverket bedömningen att Friskis & Svettis utgör en näringsidkare i konsumenträttslig mening och därmed omfattas av nämnd lag. Föreningen har efter Konsumentverkets bedömning valt att ändra villkoren i medlemsavtalet.

Frågor som aktualiseras i anledning av Friskis & Svettis-fallet

Genom ärendet aktualiseras frågor om skiljelinjen mellan konsumenttvist och medlemstvist, när en förening betraktas som näringsidkare, medlems möjligheter till inflytande och föreningars självständighet.

Konsumenttvist eller medlemstvist

Konsumenträtten reglerar avtalsförhållandet mellan näringsidkare och konsument. Utredningen återkommer till begreppet näringsidkare i närmast följande avsnitt. Här behandlas de fall då den

ideella föreningen är en näringsidkare och tvist uppstår med en medlem gällande köp av en vara eller en tjänst. I sådana fall kan det finnas skäl att göra en bedömning av om det är en konsumenttvist, som grundas i att det är en relation mellan näringsidkare och konsument, eller om det är en tvist som rör ett förhållande mellan en föreningsmedlem och förening. Utredningen har inte funnit några rättsliga avgöranden som klargör denna distinktion. Efter kontakter med Allmänna reklamationsnämnden har det dock framgått att frågan är relevant för nämndens bedömning då det gäller att avgöra dess behörighet att pröva ett ärende.

Allmänna reklamationsnämnden ska enligt 1 § förordningen (2007:1041) med instruktion för Allmänna reklamationsnämnden pröva tvister mellan konsumenter och näringsidkare som rör en vara, tjänst eller annan nyttighet som näringsidkaren har tillhandahållit konsumenten och rekommendera en lösning av tvisten. Nämnden har haft ärenden som rört tvister mellan medlemmar och ideella föreningar och då tagit ställning till frågan om nämnden varit behörig att pröva tvisten som konsumenträttslig. Med utgångspunkt från behörighetsfrågan har nämnden vid ett ordförandemöte 2009 uttryckt skiljelinjen på följande sätt:

Nämnden har genomgående ansett sig behörig att pröva tvister där köpet av en vara eller tjänst framstått som det väsentliga medan medlemskapet i föreningen varit nödvändigt för att kunna ingå avtalet. När däremot medlemskapet i föreningen varit det primära har utgången blivit den motsatta. Det kan i vissa fall vara svårt att klart dra gränsen för när det ideella intresset i själva föreningsverksamheten ska anses väga tyngre än det kommersiella inslaget.

Om inga särskilda skäl talar för att ett ärende är en föreningstvist har Allmänna reklamationsnämnden således ansett att det är en tvist som kan prövas av nämnden vilket inneburit ett ställningstagande för att det är en konsumenträttslig fråga. I vad mån nämnd distinktion även är tillämplig då det gäller att pröva tvistefrågor mellan förening och medlem materiellt är oklart eftersom det således saknas rättspraxis i frågan. Utredningen återkommer till den praxis som gäller för föreningars beslut om uteslutning av medlem och i vad mån dessa ska avgöras av domstol eller av föreningen.

Frågan om begreppet näringsverksamhet

Begreppet näringsverksamhet

är vidsträckt och en väsentlig fråga är

hur begreppet ska tolkas i förhållande till ideella föreningar. De flesta aktiviteter som ideella föreningar bedriver och som innebär någon form av ekonomisk verksamhet som är yrkesmässig innefattas i begreppet näringsverksamhet. Begreppet förekommer inom olika rättsområden, däribland inom civilrätten (främst inom konsumenträtten), redovisningslagstiftningen, skattelagstiftning och straffrättslig lagstiftning. Det finns dock ingen enhetlig definition, men man har strävat efter att använda samma metodik i de olika konsumenträttsliga lagarna (prop. 2001/02:134 s. 27). Med näringsverksamhet brukar man benämna verksamhet av ekonomisk natur som kan betecknas som yrkesmässig. Något vinstsyfte med verksamheten lär inte kunna ställas upp (prop. 1989/90:89 s. 60). För att belysa hur

begreppet

tolkas redovisas närmast några av de defi-

nitioner som förekommer inom civilrätten (konsumenträtten), den offentliga rätten och straffrätten.

Konsumentköplagen (1990:932) gäller bl.a. vid köp av lösa saker som en näringsidkare säljer till en konsument. Med konsument avses i detta sammanhang en fysisk person som handlar huvudsakligen för ändamål som faller utanför näringsverksamhet, och med näringsidkare avses en fysisk eller juridisk person som handlar för ändamål som har samband med den egna näringsverksamheten (1 §). Så snart mer än något enstaka uppdrag eller försäljning genomförs, så ska personen ifråga normalt anses som näringsidkare, och för att rekvisiten ska vara uppfyllda krävs inte att verksamheten är inriktad på vinst (Herre J, under medverkan av Ramberg J,

Konsumentköplagen En kommentar, [1 juni 2014, Zeteo], kommentaren till 1 kap. 1 §). I konsumentkreditlagen och konsumenttjänstlagen definieras begreppet på samma sätt som i köplagen.

Enligt förarbetena till konsumenttjänstlagen (prop. 1984/85:110 s. 141 f.) ska begreppet näringsidkare förstås i vidsträckt mening. Den omfattar varje fysisk eller juridisk person som driver verksamhet av ekonomisk natur och av sådan karaktär att den kan betecknas som yrkesmässig. Detta innebär inte några större krav på verksamhetens omfattning. En person som på sin fritid mot ersättning utför tjänster åt andra bör således betraktas som närings-

idkare i lagens mening så snart det inte bara är fråga om något enstaka uppdrag.

Av 2 § lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden framgår att med konsument avses en fysisk person som handlar huvudsakligen för ändamål som faller utanför näringsverksamhet, och med näringsidkare avses en fysisk eller juridisk person som handlar för ändamål som har samband med hans näringsverksamhet, oavsett om den är offentlig eller privat.

En ideell förening som utövar näringsverksamhet ska enligt 2 § handelsregisterlagen (1974:157) ansöka om registrering i handelsregistret. Registreringskravet inbegriper ideella föreningar men omfattar endast dem som enligt bokföringslagen (1999:1078) är skyldiga att upprätta en årsredovisning. Denna inskränkning har gjorts för att näringsidkarkretsen ansågs onödigt vid för handelsregisterändamål (prop. 1975:104, s. 144 f.).

I 13 kap. inkomstskattelagen (1999:1229) finns regler som avgränsar inkomstslaget näringsverksamhet. I 13 kap. 1 § första stycket inkomstskattelagen anges att med näringsverksamhet avses förvärvsverksamhet som bedrivs yrkesmässigt och självständigt. Definitionen använder uttrycket förvärvsverksamhet för att begränsa inkomstslaget till sådan verksamhet som bedrivs med ett förvärvssyfte, dvs. syftet ska vara att verksamheten ska ge ett ekonomiskt utbyte, man talar ibland om ett vinstsyfte (se Andersson M, m.fl,Inkomstskattelagen En kommentar [den 1 juli 2015, Zeteo] kommentaren till 13 kap. 1 §). Av nämnd kommentar framgår vidare att uttrycket förvärvsverksamhet innebär en avgränsning mot hobbyverksamhet liksom mot rent ideell verksamhet. Att verksamheten ska bedrivas yrkesmässigt innebär vidare enligt kommentaren att den ska bedrivas regelbundet och varaktigt samt att den ska ha en viss omfattning.

I kommentaren till den straffrättsliga bestämmelsen om olaga diskriminering i 16 kap. 9 § brottsbalken anges att begreppet näringsidkare även i det fallet ska förstås i vidsträckt mening och omfattar varje fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt driver verksamhet av ekonomisk art (Berggren N-O, m.fl., Brottsbalken

En kommentar [den 1 juli 2015 Zeteo] kommentar till 16 kap. 9 §).

Vidare sägs att aktiebolag, handelsbolag och ekonomiska föreningar undantagslöst är näringsidkare, om de driver verksamhet,

samt att stiftelser och ideella föreningar är näringsidkare då de främjar sitt syfte genom att driva näringsverksamhet.

Frågan om ideella föreningar som näringsidkare aktualiserades i ett mål om laglighetsprövning enligt kommunallagen (dom 2006-04-26 vid Kammarrätten i Stockholm i mål 6516-05). I målet prövades om Friskis & Svettis IF i Haninge var att bedöma som näringsidkare enligt 2 kap. 8 § kommunallagen. Kommunen hade i det aktuella fallet riktat stöd till föreningen (ett borgensåtagande). Mot bakgrund av det närmast totala förbudet för kommuner att lämna individuellt riktat stöd ansåg domstolen att begreppet näringsidkare skulle ges en vid tolkning och att den inkomstskatterättsliga klassificeringen av en association (dvs. en sammanslutning som har medlemmar eller delägare) därför inte ensamt kunde styrka att denna inte betraktas som näringsidkare i kommunallagens mening.

Utredningen konstaterar att skilda definitioner i olika regelverk av begreppet näringsverksamhet/näringsidkare kan medföra olika tillämpningsproblem för ideella föreningar. En tolkning kan behöva göras i bokföringssammanhang, medan en annan tolkning måste ske i civilrättsliga sammanhang med hänsyn till att begreppet har en vidsträckt innebörd enligt konsumentlagstiftningen. Ytterligen en tolkning kan aktualiseras för att avgöra hur verksamheten bedöms inkomstskattemässigt. Lagstiftningen riskerar att uppfattas som såväl komplicerad som inkonsekvent och det tycks därför finnas ett behov av att klargöra vad begreppet innefattar i olika sammanhang. Detta är särskilt angeläget eftersom ideell verksamhet i regel drivs av privatpersoner på deras fritid.

Regler som styr det föreningsrättsliga åtagandet

De konsumenträttsliga reglerna kan visserligen aktualiseras gällande ideella föreningar men de utgör ingen norm i sig för föreningars och medlemmars inbördes rättigheter och skyldigheter. De föreningsrättsliga åtagandena utgår istället från avtalsförhållandet mellan föreningar och dess medlemmar. Genom medlemskapet har medlemmen ingått ett avtal med föreningen som reglerar parternas inbördes rättigheter och skyldigheter. För att lösa ett rättsligt problem som uppkommer inom en ideell förening så finns det olika

normkällor såsom allmän lagstiftning, möjligheter till paralleller till annan lagstiftning, rättspraxis, föreningens stadgar, föreningens interna praxis och generell föreningssed samt det individuella medlemsavtalet. Utredningen vill i detta sammanhang även peka på majoritetsprincipen och likhetsprincipen som är grundläggande för den demokratiska föreningsverksamheten (Hemström C, 2011,

Organisationernas rättsliga ställning: Om ekonomiska och ideella föreningar).

Majoritetsprincipen innebär att den mening som fått majoriteten av röster från medlemmar respektive styrelseledamöter i regel avgör hur frågan ska lösas. I anfört arbete (Hemström) beskriver författaren att majoritetsprincipen utgör i varje fall i de större föreningarna en nödvändig förutsättning för en demokratisk föreningsverksamhet. Det kan dock krävas kvalificerad majoritet för vissa beslut och man kan även tänka sig fall då minoriteten ges rätt att framtvinga ett beslut. Likhetsprincipen innebär att majoriteten vid sitt beslutsfattande inte utan stadgestöd får utsätta de enskilda medlemmarna för olika behandling. Principerna är som sagt inte lagfästa men det råder enligt vad som framgår i anfört arbete (Hemström) inte någon tvekan om att båda är grundläggande för verksamheten på både stämmo- och styrelsenivå.

Förhållandet mellan föreningen och medlemmen och föreningars självständighet

När det gäller tvister mellan en medlem och en förening, där parterna inte har ett konsument- och näringsidkarförhållande, är frågan om det är föreningarna själva som ska avgöra frågan eller om domstol respektive myndighet kan pröva ett föreningsbeslut utifrån allmänna avtalsrättsliga regler. I fallet med Friskis & Svettis och frågan om dess avtalsvillkor aktualiserades frågan om ändring av föreningens medlemsavtal till följd av myndighets bedömning i frågan. Utredningen ser här behov av att redogöra för vad som allmänt gäller i frågor om domstols behörighet att pröva föreningsinterna angelägenheter.

Utredningen har i tidigare avsnitt berört frågan om medlems skyldigheter gentemot den ideella föreningen och i det sammanhanget tagit upp stadgeföreskrifter om förbud för medlemmar att vara illojala. I åtskilliga föreningar är sanktionen mot medlemmar

som bryter mot föreningens regler uteslutning ur föreningen (Hemström 2011).

Frågan i vad mån beslut om uteslutning av medlem ur en ideell förening kan bli föremål för rättslig prövning är inte reglerad i lag utan är överlämnad åt domstolarna att bedöma enligt allmänna rättsprinciper. Länge ansåg domstolarna att föreningarna själva borde ha rätt att avgöra om medlemmen avvikit från föreningens normer på ett sådant sätt att han eller hon borde uteslutas. I praxis har frågan prövats beträffande vissa typer av ideella föreningar och då inte bara i formellt hänseende utan också på materiell grund enligt avtalsrättsliga principer. Så har varit fallet då medlemskapet i föreningen ansetts ha betydelse för medlemmens yrkesverksamhet och därmed i ekonomiskt hänseende, såsom beträffande vissa fackliga och andra organisationer (NJA 1945 s. 290, 1946 s. 83, 1958 s. 654 respektive NJA 1977 s. 129). I dessa fall har det prövats om den uteslutne gjort sig skyldig till något som enligt föreningens stadgar berättigat föreningen att utesluta denne, och när föreningen inte förmått visa detta, har uteslutningsbeslutet förklarats sakna verkan. Prövningen får antas ha skett på avtalsrättsliga grunder, varvid stadgarna ansetts som led i rättsförhållandet mellan föreningen och medlemmen. Beslut om uteslutning ur en ideell föräldrakooperativ förskoleförening har också ansetts kunna bli föremål för domstolsprövning på materiell grund (NJA 1998 s. 293). Som skäl för bedömningen anfördes bl.a. att medlemskapet gav rätten till en förskoleplats som drevs av föreningen och att denna rätt i allmänhet fick anses vara av stor praktisk och ekonomisk betydelse för föräldrarna. Domstolen ansåg att det fanns ett påtagligt behov av rättsskydd och att uteslutningen skulle kunna sakprövas av domstol enligt avtalsrättsliga principer. Däremot har det ansetts att uteslutning ur vissa andra ideella föreningar, som t.ex. religiösa föreningar (NJA 1906 s. 317 och 1931 s. 604) och idrottsföreningar (NJA 1990 s. 687), inte kunnat prövas på materiell grund. Det senare fallet rörde en tvist mellan en orienteringsklubb och två av dess medlemmar. I detta fall var medlemskapet inte av ekonomisk betydelse för medlemmarna vid deras utövande av yrkesverksamhet eller på annat liknande sätt. Högsta domstolen (HD) anförde att idrottsföreningar i allmänhet har ett klart ideellt syfte och att till följd av detta får medlemmarnas deltagande i verksamheten ett personligt inslag, som i princip saknas i föreningar där det ekonomiska

intresset är det mest framträdande. HD gjorde utifrån detta bedömningen att det inte är väl förenligt härmed att uteslutning skulle kunna prövas enligt avtalsrättsliga principer. HD tillade följande angående medlemskapets betydelse.

Intresset för utövande av sport i olika former omfattas numera av många. Medlemskap i idrottsföreningar torde därmed ha fått ökad betydelse. Särskilt mot bakgrund härav skulle det kunna hävdas att det numera finns ett behov av sådant rättsskydd vid uteslutning som en domstolsprövning erbjuder. Sådana synpunkter gör sig gällande även beträffande medlemskap i vissa andra typer av ideella föreningar, inte minst sådana som tillgodoser fritidsintressen av olika slag. Den ideella inriktning och det personliga inslag som präglar idrottsföreningars verksamhet utgör emellertid ett så starkt skäl för att föreningarna själva bör få avgöra frågan, huruvida en medlem avvikit från en förenings regler på sådant sätt att han bör uteslutas ur föreningen, att det inte är lämpligt att sådana frågor generellt skulle vara underkastade domstols prövning, inte ens om den rättsliga prövningen begränsades till att avse huruvida en uteslutning var oskälig (jfr 36 § avtalslagen). Man kan dock inte bortse från att det undantagsvis kan förekomma fall, då det framstår som angeläget att uteslutning ur en idrottsförening kan prövas av domstol, trots förhållandets i princip personliga karaktär. Här åsyftas fall då uteslutningen påstås innebära en diskriminering av den uteslutne på grund av dennes ras, religion eller annan liknande omständighet eller vara grundad på annat jämförbart förhållande som får anses göra uteslutningen uppenbart otillbörlig.

Domstol kan även pröva andra frågor som ligger nära uteslutningsmålen. Svea hovrätt avgjorde ett mål (RH 1997:111) där det var frågan om domstol borde pröva ett beslut fattat av ett organ inom Svenska Travsportens Centralförbund. Tvisten rörde påföljd för travtränare som visat sig ha brutit mot bestämmelser i tävlingsreglementet. Hovrätten fann att beslutet kunde prövas av domstol på materiell grund. I ett annat fall från Svea hovrätt (RH 1999:92) prövades också om domstol borde pröva ett beslut fattat av en ideell förening. Frågan gällde ett beslut av Svenska Kennelklubbens Centralstyrelse om att frånta en medlem dennes auktorisation som tävlingsdomare. Hovrätten kom i detta mål fram till att beslutet kunde prövas i formellt men inte materiellt hänseende. I målet angavs att en bedömning av beslutets art måste göras med beaktande av bl.a. klubbens verksamhet och syfte samt vilka personliga och ekonomiska konsekvenser beslutet får för medlemmen.

Domstol prövar även talan om medlems skyldighet att betala medlemsavgift vilket framgår av en rad olika avgöranden (NJA 1927 s. 481 II och NJA 2000 s. 365). Likaså kan klander av stämmobeslut prövas rättsligt av domstol. HD prövade en tvist mellan ett fackförbund och ett antal medlemmar (NJA 1987 s. 394). Medlemmarna klandrade ett beslut bl.a. på den grunden att det inte ankom på ett fackförbund att träffa avtal om en försäkring som låg utanför förbundets uppgift att ta tillvara medlemmarnas intressen på arbetsmarknaden och inom näringslivet. HD uttalade att det av allmänna rättsprinciper får anses följa, att en medlem av en ideell förening genom klandertalan ska kunna få rättslig prövning av frågan om ett beslut som har fattats av föreningens högsta beslutande organ strider mot stadgarna och på den grunden är ogiltigt.

Utifrån redovisade rättsfall drar utredningen slutsatsen att domstolarna tvekar om de bör överpröva beslut som fattats av ideella föreningar om uteslutning av medlemmar. En rad olika omständigheter får betydelse för föreningarnas självständighet och domstolens möjligheter att överpröva beslut. I de fall då det rör sig om föreningar med ett rent ideellt syfte och värdet av medlemskapet är klart icke-ekonomiskt kan generellt sägas att föreningarna har en betydande självständighet. I de fall ett beslut får yrkesmässig eller ekonomisk betydelse görs dock av bl.a. rättssäkerhetsskäl bedömningen att det finns förutsättningar för rättlig prövning vilket inskränker föreningens självständighet. Frågan får i sådana fall prövas av domstol på avtalsrättsliga grunder, varvid exempelvis stadgarna är att anse som ett led i rättsförhållandet mellan föreningen och medlemmen. Hur frågan ska avgöras i andra fall än vid uppsägning har utredningen endast kunnat ge exempel på.

Utredningens överväganden och förslag

Utredningens uppdrag är att identifiera sådana regelverk och tilllämpningar som utgör hinder eller begränsningar för verksamhet inom det civila samhället samt analysera och bedöma hur organisationernas särart beaktas i regelverk och lagstiftning. Det beskrivna fallet med Friskis & Svettis illustrerar ett sådant hinder som grundas på uppfattningen att ideell verksamhet på en rad punkter

skiljer sig från privata aktörer och därför inte ska ses som näringsverksamhet. I utredningens samtal med företrädare för Konsumentverket beskrivs en förståelse för att det kan vara svårt för företrädare från ideella föreningar att förstå att olika bedömningar görs i fråga om betydelsen av begreppet näringsidkare beroende på vilken myndighet föreningen har kontakt med. Här nämns t.ex. inkomstskattelagen och att ideella föreningars särart beaktas i denna lag.

Utredningen har i frågan om det konsumenträttsliga regelverkets tillämplighet på tvister med ideella föreningar som part tagit upp frågan om föreningstvister och konsumenttvister. Allmänna reklamationsnämnden har vad gäller nämndens behörighet gjort en åtskillnad mellan sådana tvister. Utredningen anser att det är rimligt att skilja mellan föreningstvister och konsumenttvister och att frågan om medlemskapets karaktär är en sådan faktor som kan vara av betydelse. Andra faktorer skulle kunna vara att det finns en övervägande ideell inriktning och att verksamheten präglas av ett starkt personligt inslag från medlemmarna. Utredningens uppfattning är att det är lämpligt att föreningarna själva avgör frågor där det ideella intresset i själva föreningsverksamheten kan anses väga tyngre än det kommersiella inslaget. Eftersom det är en fråga som, enligt vad utredningen känner till, inte är rättsligt prövad går det dock inte att uttala något bestämt i fråga om en tvist kring ett köp av en vara eller en tjänst kan bedömas som en föreningstvist, och på vilka grunder en sådan bedömning i så fall kan göras.

Den konsumentskyddande lagstiftningen grundas på att det är en relation mellan näringsidkare och konsument och att konsumenten har en svagare ställning än näringsidkaren. För att avgöra om det är en sådan situation får man bedöma omständigheterna i det enskilda fallet. Många gånger bedriver ideella föreningar inte sådan ekonomisk verksamhet att de bedöms som näringsidkare, och i dessa fall aktualiseras inte det konsumenträttsliga skyddet. I strikt konsumenträttslig mening kan dock ideella föreningar vara att betrakta som näringsidkare när de bedriver ekonomisk verksamhet. Konsumenträttslig lagstiftning kan då bli tillämplig. Om det är en utåtriktad föreningsverksamhet som verkar i konkurrens med privata företag torde den undantagslöst vara att hänföra till sådan näringsverksamhet som faller under konsumenträttslig reglering. En konsument har i dessa fall inte anledning att förvänta sig

olika resultat av exempelvis en reklamation beroende på om det är en ideell organisation eller annan aktör som bedriver näringsverksamhet. Det civilrättsliga begreppet näringsverksamhet har dock som framgått en vidsträckt innebörd och omfattar även aktiviteter som inte uppfattas som kommersiella. Frågan om vilka ideella föreningar som bedriver näringsverksamhet måste avgöras från fall till fall.

I svensk lagstiftning anses konsumenternas intressen starkt skyddsvärda. Utredningen anser att eftersom konsumentskyddet grundas på att det är en relation mellan näringsidkare och konsument, och att konsumenten har en svagare ställning än näringsidkaren saknas skäl att föreslå undantag i konsumenträttslig lagstiftning för ideella föreningar. Det kan dock finnas skäl att vid en rättslig prövning i enlighet med konsumenträtten också ta hänsyn till om det är en ideell verksamhet som bedriver näringsverksamhet med de förutsättningar som detta innebär. Därvid bör det beaktas vilka förväntningar som konsumenten rimligen kan ha på en sådan tjänst eller vara.

På grund av oklarheter kring begreppet näringsidkare och eftersom ideella föreningar riskerar att missbedöma om konsumenträttsliga regelverk är tillämpliga föreslår utredningen att Konsumentverket får i uppdrag att utarbeta en exempelsamling. I denna ska Konsumentverket – med förbehåll för att det alltid krävs en analys i det enskilda fallet – samla exempel på hur vissa former av ideella föreningsverksamheter oftast bör bedömas med avseende på om det är respektive inte är en näringsverksamhet enligt konsumentlagstiftningen.

För att exempelsamlingen ska ge civilsamhällets organisationer konkret hjälp vid tolkning av näringsidkarbegreppet bör arbetet bedrivas i samverkan med organisationerna. Exempelsamlingen kan därmed utformas utifrån organisationernas behov vilket i förlängningen även gagnar det konsumentskyddande perspektivet genom att det skapas tydlighet.

Utredningen har i anslutning till det beskrivna fallet även berört frågan om föreningens förhållande till sina medlemmar och därvid kommit in på frågor om medlemmars inflytande och föreningens självständighet. Utredningens slutsats är att den praxis och de regelverk som i dessa avseenden gäller inom föreningen verkar parallellt med det konsumenträttsliga regelverket i de fall det även finns

ett konsument- och näringsidkarförhållande. Medlemmen kan således välja att utöva inflytande i föreningen även då det är ett konsumenträttsligt förhållande. Vidare finns det skäl för föreningar att vara uppmärksamma på att deras självständighet, i meningen att beslut inte kan överprövas av domstol, inte är absolut. Flera exempel visar på att föreningsbeslut kan bli föremål för domstols prövning.

5.2.3. Livsmedelsregelverket och civilsamhällets serveringsverksamheter

Förslag: Livsmedelsverket får i uppdrag att ge ytterligare väg-

ledning till kommunerna när det gäller att göra bedömningen av vilka verksamheter inom det civila samhället som utgör livsmedelsföretag och ge tydlig information om detta till civilsamhällets organisationer.

Bedömning: Regeringen bör verka för att det i EU-lagstift-

ningen ges möjlighet att undanta det civila samhällets organisationer från registreringskrav i fråga om livsmedelshantering om kravet riskerar att få till följd ett i förhållande till riskerna i verksamheten oproportionerligt regelverk för organisationerna.

Definitionen av livsmedelsföretag

Många organisationer inom det civila samhället bedriver någon form av serveringsverksamhet. Det kan ske vid enstaka tillfällen, såsom basarer, matcher, firande av olika högtider och liknande, eller mer regelbundet i form av caféverksamhet eller på annat sätt. Syftet kan vara t.ex. att tjäna pengar till verksamheten, att erbjuda service till medlemmar och andra som deltar i verksamheten eller som en del i samvaron för medlemmarna. Ofta bedrivs verksamheten med hjälp av ideella krafter, som förbereder det som ska säljas antingen i det egna hemmet eller i organisationens lokaler.

Det finns ett mycket stort antal EU-bestämmelser på livsmedelsområdet. Det mest grundläggande regelverket är Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedels-

lagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet (EU-förordningen). I förordning (EG) nr 852/2004 om livsmedelshygien finns grundläggande krav som ställs på alla livsmedelsföretag. I Sverige finns livsmedelslagen (2006:804) som anger samma syfte med regleringen som EU-förordningen, nämligen att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumenternas intressen när det gäller livsmedel. Lagen tillämpas inte på primärproduktion för användning inom privathushåll eller enskildas handhavande av livsmedel för konsumtion inom privathushåll.

I 2 § livsmedelslagen anges att vissa centrala begrepp som används i lagen ska ha samma betydelse som i de EU-förordningar där de definieras. Enligt artikel 3 i EU-förordningen definieras livsmedelsföretag som varje privat eller offentligt företag som med eller utan vinstsyfte bedriver någon av de verksamheter som hänger samman med alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan av livsmedel. För att räknas som livsmedelsföretag krävs dock att verksamheten har en viss kontinuitet och en viss grad av organisation (se beaktandesats 9 i förordning 852/2004). Enkla verksamheter som ställer låga krav på organisation eller bedrivs vid enstaka tillfällen omfattas normalt inte av de allmänna hygienreglerna. Med livsmedelsföretagare avses de fysiska eller juridiska personer som ansvarar för att kraven i livsmedelslagstiftningen uppfylls i det livsmedelsföretag de driver.

Definitionen innebär att många föreningar och andra organisationer i det civila samhället betraktas som livsmedelsföretag i lagens mening, eftersom de regelbundet bedriver någon form av servering. Kontrollen av den typ av livsmedelsföretag som är aktuella för föreningslivet, dvs. små caféer och liknande, sköts av kommunerna och den som bedriver livsmedelsverksamheten ska anmäla det till kommunen för att bli registrerad. När en kommun får in en anmälan om registrering, så bedömer kommunen först om verksamheten ska räknas som livsmedelsföretag eller inte, utifrån kontinuitet och organisation. Enstaka försäljningstillfällen, t.ex. vid en basar eller annat arrangemang, kan vara verksamhet som inte behöver registreras. Att föräldrar bakar bullar som säljs i samband med skolavslutning eller liknande behöver inte heller registreras, enligt Livsmedelsverket. För närmare riktlinjer om vilken verksamhet

som behöver registreras uppmanas organisationen av Livsmedelsverket att kontakta sin kommun.

Livsmedelsverket ger vägledning till kommunerna när det gäller bedömning av om en verksamhet är att betrakta som ett livsmedelsföretag eller inte, bl.a. i sin publikation Godkännande och registrering av livsmedelsanläggningar – vägledning (2015-09-08).

Oavsett om verksamheten räknas som ett livsmedelsföretag eller inte är det alltid förbjudet att servera något som kan skada konsumenten. Denna regel gäller alla som erbjuder mat åt andra oavsett hur lite eller hur få personer det gäller. För livsmedelsföretag gäller ett större regelverk, som bl.a. handlar om ansvar, spårbarhet, öppenhet, förebyggande och kontroll.

Kommunerna tar ut en avgift av livsmedelsföretag för registrering och kontroll. Kontroller genomförs utifrån en riskbedömning.

Problem med livsmedelsregelverket för civilsamhällets organisationer

Flera organisationer, bl.a. Riksidrottsförbundet, har till utredningen uttryckt en oro för att definitionen av livsmedelsföretag riskerar att innebära att många av civilsamhällets organisationer klassas som livsmedelsföretag, eftersom de bedriver serveringsverksamhet i olika omfattning. Det skulle innebära att organisationerna måste sätta sig in i och anpassa sig till det regelverk som gäller livsmedelshantering. Organisationerna menar att det riskerar att bli både kostsamt och svårt, inte minst om verksamheten drivs med hjälp av ideella krafter, och att det också riskerar att innebära att föreningar avstår från sådan verksamhet och därmed förlorar en viktig intäktskälla. Organisationerna vänder sig också mot att definieras som företag och menar att det är en definition som inte stämmer med deras ideella ändamål.

Livsmedelsverkets syn på problemet

Enligt Livsmedelsverkets bedömning är det sannolikt relativt få av det civila samhällets organisationer som kan sägas vara livsmedelsföretag. Merparten av föreningar som bedriver någon form av försäljning av livsmedel gör det i så liten omfattning att de inte behö-

ver registrera sig hos kommunen. Området är också, enligt Livsmedelsverket, sannolikt oftast lågt prioriterat av kommunernas kontrollverksamhet eftersom det rör sig om verksamhetsområden med låga risker. Föreningar och andra som bedriver professionell serveringsverksamhet, t.ex. ett café som är öppet dagligen och bemannas av anställda, är i lagens mening däremot alltid ett livsmedelsföretag i denna del av sin verksamhet. Utredningen har inte tagit del av några invändningar från det civila samhällets organisationer mot detta, utan civilsamhällets oro handlar om den ideellt drivna, småskaliga verksamheten.

Livsmedelsverket konstaterar också att nivån på de avgifter som ska betalas beror på den kontrolltid en viss verksamhet behöver. Enklare verksamheter kräver lite kontrolltid och genererar därmed lägre avgifter. Reglerna är anpassade till vilken verksamhet som bedrivs och enklare verksamhet ställer låga krav. Eftersom ideella verksamheter typiskt sett bedriver enklare verksamhet så är kraven oftast enkla att leva upp till.

Möjligheten att utarbeta branschriktlinjer

För att tydliggöra vilken verksamhet som berörs av regelverket finns det också möjlighet att utarbeta branschriktlinjer. I artikel 8 i förordning (EG) nr 852/2004, anges att nationella riktlinjer för god hygienpraxis ska utarbetas och spridas av livsmedelsbranschen. Medlemsstaterna ska uppmuntra utarbetandet av sådana riktlinjer.

Förordningens uttryck är ”nationella riktlinjer”. I Sverige benämns dessa istället ”nationella branschriktlinjer” eftersom begreppet branschriktlinjer är väl känt och på ett tydligare sätt uttrycker att det är branschen som är avsändaren. Nationella branschriktlinjer är branschens möjlighet att föreslå hanteringsåtgärder för hur riskerna med olika hälsofaror kan minimeras inom branschen.

Nationella branschriktlinjer är branschens egen beskrivning av hur företagen kan göra för att uppfylla livsmedelslagstiftningens krav. Nationella branschriktlinjer utgör även ett stöd för kontrollmyndigheterna när de i kontrollen kan hänvisa till hur branschen anser att reglerna kan tillämpas.

Denna möjlighet har utnyttjats av idrottsrörelsen och samlingslokalerna, i Säker mat i idrottsrörelsen – Riksidrottsförbundets

branschriktlinjer för dig som säljer och hanterar mat och dryck i föreningens regi (Riksidrottsförbundet 2015) och i Branschriktlinjer för säker mat i samlingslokaler (Folkets Hus och Parker, Sveriges Hembygdsförbund, Våra Gårdar och Bygdegårdarnas riksförbund). Det finns också branschriktlinjer för matlagning utomhus där ett antal organisationer från civilsamhället har medverkat i framtagandet (Branschriktlinjer Utomhusmatlagning, Progrezzum Ekonomisk

Förening i samarbete med Ekoturismföreningen, Slow Food Sapmi, Friluftsfrämjandet, Scouterna och Sveriges Fiskturismföretagare, 2013). Branschriktlinjerna utarbetas av organisationerna själva, ofta med hjälp av en konsult, och granskas sedan av Livsmedelsverket. Granskningen handlar om att säkerställa att de överensstämmer med ”golvet” i livsmedelslagstiftningen, vilket är den miniminivå som riktlinjerna måste ange. I idrottsrörelsens och samlingslokalernas branschriktlinjer fastslås hur omfattande verksamheten får vara utan att omfattas av regelverket. T.ex. anges i samlingslokalernas riktlinjer (s. 3) att ”vår förening räknas som livsmedelsföretag om vi:

1. driver café, som vänder sig till allmänheten, och har öppet varje

vecka hela året eller varje dag under säsong.

2. lagar mat för catering eller servering åt andra och det sker tio

gånger per år eller oftare.

3. lagar maten till fester och middagar som inhyrda gäster bokar

hos oss och det sker tio gånger per år eller oftare.

4. bjuder in allmänheten till arrangemang eller kurser där vi lagar

mat från råvaror och det sker tio gånger per år eller oftare.

Om föreningen gör något eller flera av ovanstående alternativ, 1–4, så räknas verksamheten som livsmedelsföretag.” Lagstiftningens krav ska då uppfyllas och branschriktlinjerna ger en guidning till hur det kan göras.

Branschriktlinjerna blir ett sätt för riks- eller paraplyorganisationer att hjälpa lokalföreningarna genom att dels tydliggöra vad som räknas som livsmedelsföretag och vad som inte räknas, dels ge stöd till dem som är livsmedelsföretag att uppfylla de krav som lagstiftningen ställer.

Utredningens överväganden och förslag

Utredningen konstaterar att detta är ett område där målsättningen om säker mat möter målsättningen om goda förutsättningar för det civila samhällets organisationer att bedriva sin verksamhet. Ett regelverk som i första hand är anpassat för att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumenternas intressen när det gäller livsmedel i förhållande till professionella aktörer ska också fungera för verksamheter med andra förutsättningar. Det är rimligt att anta att den som köper en korv eller en bulle av ideella föreningsmedlemmar vid något arrangemang i och för sig förväntar sig att korven eller bullen ska vara säker att äta, men samtidigt också har förståelse för att de som hanterar den inte har samma utbildning eller utrustning som man har i en kommersiellt driven verksamhet. Det är enligt utredningen olyckligt att det inte finns något tydligt undantag för ideellt drivna verksamheter av ringa omfattning när det gäller den av EU fastlagda definitionen av livsmedelsföretag. Möjligheten att med hjälp av branschriktlinjer tydliggöra vilken verksamhet som inte omfattas av regelverket är positiv, men utgör även den en administrativ börda och en kostnad för civilsamhället. Branschriktlinjerna innebär inte heller någon garanti för att kommunen gör samma bedömning av vilken verksamhet som omfattas av lagstiftningen. Små föreningar som inte tillhör något riksförbund eller någon paraplyorganisation har inte någon nytta av denna möjlighet, utan behöver genom kontakter med kommunen ta reda på vad som gäller för just deras verksamhet. Att på olika sätt sälja livsmedel är en traditionell intäktskälla av stor vikt för många lokala föreningar och det är angeläget att den möjligheten finns kvar, också eftersom sådan försäljning ofta bidrar till att bygga gemenskap och social sammanhållning i lokalsamhället.

Den vägledning Livsmedelsverket ger till kommunerna när det gäller bedömning av om en verksamhet är att betrakta som ett livsmedelsföretag eller inte är inte särskilt inriktad på sådan enklare serveringsverksamhet och liknande som förekommer inom det civila samhället. Utredningen föreslår därför att Livsmedelsverket får i uppdrag att ge ytterligare vägledning till kommunerna när det gäller att göra bedömningen av vilken verksamhet inom det civila samhället som utgör livsmedelsföretag, så att likartade bedöm-

ningar görs över hela landet. Livsmedelsverket bör samverka med det civila samhällets organisationer för att säkerställa att den vägledning som ges till kommunerna är relevant. Livsmedelsverket bör också ge tydlig information till civilsamhällets organisationer om vad som gäller, i syfte att undvika onödig oro för om verksamhet omfattas av regelverket eller inte.

Enligt vad utredningen har erfarit pågår det diskussioner inom EU om en ny kontrollförordning, och bl.a. diskuteras om den kommande förordningen ska omfatta kontroller av aktörer snarare än av livsmedelsföretag. En särskild diskussion kopplad till just ”professionella” och ”icke-professionella” aktörer eller livsmedelsföretag i förhållande till icke-livsmedelsföretag har förts under förhandlingarna. Eventuellt kommer medlemsstaterna att få undanta aktörer från registreringskrav i fråga om livsmedelshantering om registrering skulle innebära en oproportionerlig administrativ börda för dem jämfört med den risk som är kopplad till deras aktiviteter. Detta skulle kunna innebära en möjlighet att i vissa fall undanta verksamheter som bedrivs av det civila samhällets organisationer. Nya regler med detta innehåll skulle sannolikt kunna tilllämpas först 2019. Utredningens bedömning är att regeringen bör verka för en sådan möjlighet att undanta civilsamhällets organisationer från kravet på registrering i de fall kravet riskerar att få till följd ett i förhållande till riskerna i verksamheten oproportionerligt regelverk för organisationerna.

5.2.4. Regelverket kring resegaranti

Bedömning: Frågan om ideella föreningars skyldighet att i vissa

fall ställa säkerhet enligt resegarantilagen vid anordnande av resor för de egna medlemmarna bör behandlas inom ramen för pågående utredning om införandet av paketresedirektivet och översyn av resegarantilagen, och konsekvenserna för det civila samhällets organisationer av förändringar som föreslås bör noggrant analyseras av den utredningen. Resegarantilagen bör utformas så att kraven inte leder till onödiga merkostnader och administration för föreningar som ordnar verksamhet i form av resor för sina medlemmar.

Vem ska ställa säkerhet enligt resegarantilagen ?

Resegarantin kan ge resenärer ersättning när de har köpt en resa som blir inställd eller avbruten. Ett skäl kan vara att researrangören har gått i konkurs. Alla som säljer eller marknadsför arrangemang som omfattas av resegarantilagen (1972:204) måste ha resegaranti hos Kammarkollegiet för att skydda sina resenärer. Resegarantin omfattar paketresor och vissa andra arrangemang. Det behöver inte ingå en transport med för att arrangemanget ska räknas som paketresa.

Resegarantilagen anger att den som har verksamhet som omfattas av lagen dels måste anmäla omfattningen på verksamheten till Kammarkollegiet, dels följa Kammarkollegiets beslut om säkerhetens belopp. Lagen gäller alla som, annat än tillfälligtvis, arrangerar paketresor enligt lagen (1992:1672) om paketresor. En paketresa definieras av att den innehåller minst två av de tre komponenterna resa, boende och turisttjänst.

Tidigare lagstiftning gällde enbart de aktörer som anrodnade resor yrkesmässigt eller i förvärvssyfte. År 1972 togs kravet på att verksamheten skulle bedrivas i viss bolagsform eller i vinstsyfte bort vilket innebar att även föreningar och andra som arrangerar resor kom att inkluderas. I förarbetena till paketreselagen diskuterades frågan på nytt. Förarbetena är delvis otydliga eftersom det dels anges att det underförstådda kravet på kundförhållande som föreligger i och med lagens uttryck ”säljer eller marknadsför” utesluter resor som föreningar anordnar för sina medlemmar (prop. 1992/93:95 s. 67), dels konstateras att det vore olämpligt att undanta föreningar från reglerna för paketreseverksamhet eftersom riskerna för resenärerna många gånger är särskilt stora i dessa fall (prop. 1992/93:95 s. 25).

Kammarkollegiets praxis för att bedöma om det föreligger en kundrelation är att bedöma om organisationen tillämpar normala betalningsvillkor på marknaden och/eller om marknadsföring förekommer. Är svaret på någon av frågorna ja så anses det föreligga en kundrelation och resegarantilagens bestämmelser gäller. Det görs också en bedömning av omfattningen på verksamheten och om resorna är regelbundet återkommande. Det innebär att en förening som ordnar en intern resa för ett litet antal medlemmar och inte på något sätt marknadsför denna externt inte omfattas av kraven. Om

föreningen däremot anordnar en resa och marknadsför den till allmänheten gäller lagen. Här finns det ett antal svåra gränsdragningsproblem som Kammarkollegiet har uppmärksammat i en promemoria till Justitiedepartementet om problem relaterade till nuvarande resegarantilagstiftning (Kammarkollegiet, 2012-11-15, dnr 509-3272-12). Vad gäller t.ex. om en mindre förening informerar sina medlemmar via marknadsföring och också passar på att värva nya medlemmar genom att locka med resan? Eller om en mindre förening marknadsför sina arrangemang till medlemmar och det framgår att också icke-medlemmar, t.ex. föräldrar, kan följa med?

Våren 2015 prövades ett fall som gällde Ungdomsförbundet Sveriges Flotta (USF) i Högsta förvaltningsdomstolen. Förbundet hade ålagts att ställa resegaranti för de seglarläger de anordnar, men överklagade beslutet. Högsta förvaltningsdomstolen fastställde att USF är skyldig att ställa resegaranti för sina läger (Högsta förvaltningsdomstolens dom 2015-02-06 i mål 7822-13). USF är en av Sveriges största arrangörer av seglarläger och vänder sig i sin marknadsföring till allmänheten. Deltagare i lägren blir också medlemmar i organisationen, men man behöver inte vara medlem i förväg för att delta. Organisationen har inget vinstsyfte utan tar ut en självkostnadsavgift för sina läger.

Ett annat aktuellt fall rör Scouterna som våren 2015 överklagade Kammarkollegiets beslut om resegaranti för organisationens resor till läger och andra arrangemang. Resorna är inte öppna för andra än de som redan tidigare är medlemmar i organisationen, men Kammarkollegiet hade tagit fasta på att resorna också är omfattande och i flera fall årligen återkommande. Det aktuella beslutet om resegaranti omfattade bl.a. det svenska deltagandet i Världsscoutjamboreen i Japan där cirka 2 000 svenska scouter deltog. Ärendet avgjordes under hösten 2015 av Kammarrätten i Stockholm (dom 2015-11-24 i mål 5047-15). Domstolen gjorde bedömningen att det inte förelåg någon kundrelation mellan Scouterna och de medlemmar som deltog i resorna och arrangemangen, vilket innebar att Scouterna inte var att betrakta som arrangör och därmed inte skyldiga att ställa säkerhet enligt resegarantilagen för de aktuella resorna.

Problem med kravet på resegaranti enligt civilsamhällets organisationer

Att ställa resegaranti upplevs av de organisationer som utredningen har mött som krångligt och administrativt tungrott. Att ställa en ekonomisk säkerhet kostar också pengar och fördyrar verksamheten. Följer man inte lagen riskerar organisationen böter. Ändå är det i dag sannolikt relativt okänt bland civilsamhällets organisationer att de kan omfattas av denna lagstiftning. Kammarkollegiets egen bedömning är att om praxis skulle skärpas när det gäller vad som utmärker en kundrelation skulle antalet organisationer som behöver ställa resegaranti öka markant.

För många organisationer är resor av olika slag en naturlig och regelbundet återkommande del av verksamheten, t.ex. för idrottsklubbar som reser till matcher och träningsläger, ungdomsorganisationer som anordnar läger och andra arrangemang, utbytesorganisationer som anordnar utbyten med andra länder. Det kan röra sig om både små och stora organisationer med olika inriktning, men som har det gemensamt att de anordnar resor för medlemmar till självkostnadspris som en del av verksamheten. Rör det sig om enstaka resor eller arrangemang bedöms de inte behöva ställa resegaranti, men för många handlar det om att det faktiskt är återkommande arrangemang. Beloppen som ska ställas som säkerhet beror på resornas ekonomiska omfattning. Detta gör att även om beloppen för många av de föreningar som i dag har utfärdat resegaranti kan tyckas ganska låga, så kan de innebära en stor ekonomisk belastning för en liten förening. För andra rör det sig om stora belopp, t.ex. för Scouternas resa till storläger i Japan, och då blir kostnaden för banksäkerhet en ekonomisk börda. Att det dessutom kräver ett stort mått av administration av föreningar som har begränsade resurser riskerar att medföra att färre organisationer väljer att anordna den typen av aktiviteter för sina medlemmar.

Det finns också en principiell frågeställning som handlar om i vilken utsträckning det är rimligt att staten tar ansvar för att skydda medlemmar gentemot den egna föreningen. Medlemmen har genom sin möjlighet till påverkan en annan relation till sin förening än en konsument har till ett kommersiellt företag.

Utredningen har inte någon kännedom om i vilken utsträckning medlemmar i ideella föreningar har behövt utnyttja resegarantier,

eller i vilken utsträckning det finns fall där säkerhet inte har ställts men något har inträffat som inneburit att resegarantin skulle ha lösts ut om den hade funnits, dvs. fall där medlemmar har blivit lidande.

Nytt paketresedirektiv och översyn av resegarantilagen

Den 25 november 2015 antogs Europaparlamentets och rådets nya direktiv (EU) 2015/2302 om paketresor och sammanlänkade researrangemang. Regeringen tillsatte i juni 2015 en utredning, Paketreseutredningen (Fi 2015:08), med uppdrag att dels lämna förslag på hur paketresedirektivet kan genomföras i svensk rätt, dels se över resegarantisystemet och lämna förslag på ändringar. Utredaren ska enligt direktiven ha som utgångspunkt att resegarantisystemet bör vara enkelt att administrera, inte innebära alltför stor administrativ börda eller höga kostnader för företagen samtidigt som det ska ge resenärerna det skydd som följer av förslaget till nytt direktiv och av eventuella förslag som utredaren lämnar (dir. 2015:69).

Det nya paketresedirektivet fastslår att resor som tillfälligtvis arrangeras i icke vinstdrivande syfte inte ska beröras av regelverket. Det är alltså ett visst förtydligande när det gäller vad som är att betrakta som en paketresa jämfört med nuvarande lagstiftning som inte berör frågan om icke vinstdrivande syften.

Paketresedirektivet är ett s.k. fullharmoniseringsdirektiv, vilket innebär att medlemsstaterna inte får behålla eller införa bestämmelser som avviker från direktivet. När det gäller resegarantier är det dock upp till medlemsstaterna att själva utforma sina system utifrån vissa kriterier.

Utredningens överväganden och slutsatser

Utredningens bedömning är att det är viktigt att det tydliggörs i vilka fall resegarantilagen gäller också ideella föreningar och andra icke vinstdrivande organisationer. Denna avgränsning bör göras så att värdefull föreningsverksamhet inte riskerar att hämmas genom att det blir oproportionerligt dyrt och administrativt betungande

för föreningar och andra organisationer från det civila samhället att anordna resor som en del av sin verksamhet.

Utredningen gör bedömningen att det, givet arbetet med genomförandet av det nya paketresedirektivet och översynen av resegarantisystemet i den pågående Paketreseutredningen (Fi 2015:08), inte är effektivt att lämna förslag på förändringar i nuvarande resegarantilag. Frågan om ideella föreningars skyldighet att i vissa fall ställa säkerhet enligt resegarantilagen vid anordnande av resor för de egna medlemmarna bör behandlas inom ramen för den pågående utredningen. Utredningen anser att det är av största vikt att konsekvenserna för det civila samhällets organisationer av föreslagna förändringar noggrant analyseras av Paketreseutredningen. Resegarantilagen bör utformas så att kraven inte leder till onödiga merkostnader och administration för föreningar som ordnar verksamhet i form av resor för sina medlemmar.

5.2.5. Reglering av arbetstid

Utredningen har i kontakterna med civilsamhället noterat ett hinder som rör arbetstidsfrågor och civilsamhällets organisationer, nämligen minderårigas arbetsmiljö. Arbetsmiljöverket är ansvarig tillsynsmyndighet i dessa frågor.

Arbetsmiljöverket har regeringens och riksdagens uppdrag att se till att lagar om arbetsmiljö- och arbetstider följs av företag och organisationer. I uppdraget ingår bl.a. att ha tillsyn över efterlevnaden av arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen samt att meddela föreskrifter och allmänna råd med stöd av dessa regleringar (2 § förordningen [2007:913] med instruktion för Arbetsmiljöverket).

Frågor som rör arbetsmiljö regleras i arbetsmiljölagen (1977:1160). Arbetsmiljölagen omfattar t.ex. arbetsgivarens skyldigheter att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet. Frågor som rör arbetstider regleras i arbetstidslagen (1982:673). Arbetstidslagen reglerar bl.a. hur mycket en anställd får arbeta per dygn, per vecka och per år samt vad som gäller för raster och pauser.

Minderårigas arbete

Arbetsmiljöverket har implementerat ett EU-direktiv om skydd av minderåriga i arbetslivet (rådets direktiv 94/33/EG av den 22 juni 1994 om skydd av minderåriga i arbetslivet) genom myndighetens föreskrifter och allmänna råd. Därutöver har en vägledning tagits fram. Med minderåriga avses unga som inte fyllt 18 år. Som en del av Arbetsmiljöverkets arbete genomfördes en remissrunda som avslutades i februari 2014 (dnr RES 2007/5741). Remissrundan omfattade inte det civila samhällets organisationer, något som fick bl.a. organisationen Forum – Idéburna organisationer med social inriktning (Forum) att agera. Forum lämnade i mars 2010 synpunkter till Arbetsmiljöverket eftersom förändringarna av arbets- och vilotid m.m. i det remitterade förslaget ansågs försvåra ungas möjlighet till föreningsaktivitet. Genom att inkludera skoltid och arvoderade förtroendeuppdrag i den föreslagna definitionen av ungas arbetstid skulle, enligt Forum, effekten bli att unga inte skulle kunna ha arvoderade ledaruppdrag m.m. under kvällar, helger och lov. Forum framförde att de av Arbetsmiljöverket föreslagna förändringarna, och konsekvenserna av dessa för ungas ideella verksamhet, inte hade belysts tillräckligt. Forum pekade vidare på ett antal konkreta fall där man menade att oklarheter uppstår om förslaget genomförs. Sammantaget skulle effekten bli negativ på minderårigas möjlighet att engagera sig i föreningslivet (Forum 2010-03-06 Kommentar till

Arbetsmiljöverkets remiss av förslag till föreskrifter om minderåriga samt allmänna råd om tillämpning av föreskrifterna). Även Riksidrottsförbundet identifierade liknande problem i Arbetsmiljöverkets förslag vad gäller unga med tränaruppdrag (Riksidrottsförbundet, intern promemoria Föreningsidrottens framtida förutsättningar).

Av utredningens kontakter med Arbetsmiljöverket har det framkommit att myndigheten med anledning av synpunkterna tog initiativ till ett antal hearings med civilsamhällets organisationer som en del i myndighetens fortsatta arbete med att ta fram föreskrifter m.m. på området. Arbetsmiljöverkets sammanlagda arbete resulterade i Minderårigas arbetsmiljö. Arbetsmiljöverkets föreskrifter om minderårigas arbetsmiljö och allmänna råd om tillämpningen av föreskrifterna (AFS 2012:3) samt i Om minderårigas arbetsmiljö.

Vägledning till Arbetsmiljöverkets föreskrifter Minderårigas arbetsmiljö, AFS 2012:3, som båda finns på myndighetens webbplats.

Föreskrifter och allmänna råd – Minderårigas arbetsmiljö

Den 19 juni 2012 beslutade Arbetsmiljöverket om föreskrifter och allmänna råd om minderårigas arbetsmiljö (AFS 2012:3). Syftet med föreskrifterna är att förebygga att den som inte fyllt 18 år genom sin arbetsmiljö drabbas av ohälsa och olycksfall eller får sämre förutsättningar att utvecklas eller tillgodogöra sig utbildning (1 §). Förskrifterna gäller arbetsgivare, uppdragsgivare, skolhuvudmän och praktikgivare som låter minderåriga utföra arbete eller genomgå utbildning (2 §). Av de allmänna råden framgår att föreskrifterna inte gäller mot en minderårig själv om denne utför arbete på eget initiativ. För att arbetet ska omfattas av arbetsmiljölagen (1977:1160) och aktuella föreskrifter krävs enligt de allmänna råden att arbetet utförs yrkesmässigt och inte som en fritids- eller hobbysysselsättning. Bedömningen av om en arbetsuppgift är yrkesmässigt utförd tar hänsyn till om den är av ekonomisk art, om det finns uppställda prestationskrav samt om den utförs regelbundet och varaktigt. Om det finns ett anställningskontrakt är arbetet alltid yrkesmässigt. De allmänna råden exemplifierar också när föreskrifterna inte är tillämpliga. Av exemplet framgår att det kan handla om enstaka uppdrag som en minderårig utför åt en idrottsförening utan att vara anställd.

Vägledningen ”Om minderårigas arbetsmiljö”

Vägledningen Om minderårigas arbetsmiljö, Vägledning till Arbetsmiljöverkets föreskrifter Minderårigas arbetsmiljö, AFS 2012:3 (Arbetsmiljöverket 2012) ger råd och rekommendationer till hur föreskrifterna ska tillämpas. Vägledning till 2 § i AFS 2012:3 återfinns på s. 19−21 i vägledningen. Där framgår tydligt att föreskrifterna inte gäller föreningsverksamhet, idrott, fritids- eller hobbysysselsättning.

Samtidigt framgår av vägledningen att en bedömning måste göras i varje enskilt fall och att det ytterst är domstol som avgör om det handlar om ett arbete eller idrott, fritids- eller hobbysysselsättning. Vid bedömning av om ett arbete är idrott, fritids- eller hobbysysselsättning, tar man hänsyn till om arbetet är av ekonomisk art och om det finns ett prestationskrav uppställt. Det har även betydelse för bedömningen om den som är minderårig arbetar

regelbundet och varaktigt. Om det skulle finnas ett anställningskontrakt så är arbetet alltid yrkesmässigt, även om det sker inom ramen för en förening.

En minderårig som mot betalning vid enstaka tillfällen utför ett arbete åt t.ex. en förening som den minderåriga är medlem i, kan ändå anses ägna sig åt idrott, fritids- eller hobbysysselsättning. I detta fall bedöms det inte vara regelbundet eller varaktigt. Om arbetet däremot utförs regelbundet, t.ex. varje helg, mot ersättning så kan det bedömas som yrkesmässigt även om det sker åt en förening.

Vägledningen tar upp några exempel på sysselsättningar där arbetsmiljölagen och Arbetsmiljöverkets föreskrifter inte gäller för minderåriga. Exempelvis anges försäljning av majblommor, jultidningar och liknande då det handlar om enstaka kortvariga uppdrag. Inte heller att delta i ren fritids- eller hobbyverksamhet omfattas av arbetsmiljölagen och föreskrifterna (vägledningen s. 20).

Utredningens överväganden och slutsatser

Utredningen gör, mot bakgrund av ovanstående, bedömningen att det inte föreligger något hinder i regelverket för minderåriga att engagera sig icke yrkesmässigt i föreningslivet. Av Arbetsmiljöverkets föreskrifter, allmänna råd och vägledning framgår att det finns ett utrymme som exkluderar minderårigas engagemang i exempelvis idrott och andra fritidsaktiviteter. Det utrymmet omfattar också vissa enstaka kortvariga uppdrag som viss försäljning och insamlingar. Utredningens slutsats är därför att det inte finns ett behov av att ändra regelverket kring minderårigas arbete. Utredningen noterar också att arbetet med regleringen inkluderade företrädare för civilsamhällets organisationer, något som enligt utredningen bidragit positivt till regelverkets utformning.

5.2.6. Socialförsäkringen

Bedömning: Det utrymme som socialförsäkringsbalken ger för

personer med sjukersättning, aktivitetsersättning eller sjukpenning att delta i en ideell verksamhet, utan att rätten till ersättning påverkas, bör tas tillvara. Kunskapen om regelverket bör också förstärkas hos Försäkringskassan.

Ett hinder som civilsamhället har lyft fram är frågan om enskildas möjlighet att arbeta ideellt samtidigt som man uppbär sjukersättning eller sjukpenning. Det är särskilt handikapporganisationerna som upplever oklarheter i regelverket. De har framfört att det finns individer som inte vågar åta sig förtroendeuppdrag i deras organisationer av rädsla för att förlora sin sjukersättning på grund av att de då kan antas ha viss arbetsförmåga, något som i så fall skulle påverka ersättningen.

En organisation som har etablerat en typ av samarbete med Försäkringskassan är Ung Cancer, som efter ett uppmärksammat fall i media har regelbunden kontakt med myndigheten i frågor som rör cancerdrabbades sjukpenning. Utöver detta sker kontakterna med civilsamhället, enligt Försäkringskassan, framför allt på lokal nivå, och där ser det olika ut över landet. Det finns ingen samlad strategi för dessa kontakter, men myndigheten arbetar för att skapa en mer strukturerad samverkan.

Enligt Försäkringskassans ledning görs individuella bedömningar av personers arbetsförmåga, varför det inte går att säga något generellt om hur ideellt arbete bedöms. Försäkringskassan har också en förståelse för att ideella uppdrag kan vara en möjlighet för långtidssjukskrivna personer att börja komma tillbaka till arbetslivet.

Gällande reglering

En grundläggande princip i sjukförsäkringen är att en person inte har rätt till ersättning för den del som personen förvärvsarbetar eller för övrigt kan antas ha arbetsförmåga. För sjukersättning finns dock särskilda regler om rätten att arbeta utan att det påverkar ersättningen.

De personer som har sjukersättning enligt de regler som gällde före den 1 juli 2008 har möjlighet att arbeta ideellt och ändå behålla sin sjukersättning. I Försäkringskassans faktablad Arbeta med sjukersättning – gäller även dig som studerar eller arbetar ideellt (uppdaterad 2015-03-24) anges bl.a. att det är bara när personen ifråga arbetar och får lön eller arvode som denne måste lämna in en ansökan om att arbeta med sjukersättning. Övriga personer med hel sjuk- eller aktivitetsersättning, och som inte omfattas av de regler

som gällde före den 1 juli 2008, har möjlighet till ideellt arbete eller förvärvsarbete inom ramen för den restarbetsförmåga som personerna kan antas ha kvar, den s.k. åttondelen (prop. 1997/98:111). Från och med den 1 januari 2009 gäller dock att en person som avser att påbörja ett förvärvsarbete i förväg ska anmäla detta till Försäkringskassan. Detta gäller även ett arbete som utförs inom ramen för åttondelen.

Av Försäkringskassans vägledning 2013:1 Version 2 Sjukersättning framgår följande avseende bl.a. ideellt arbete och fritidsaktiviteter:

Vilka bisysslor och uppdrag en person klarar av trots sin funktionsnedsättning, ska alltid vägas in i bedömningen av rätten till sjukersättning. Det är inte anställningsförhållandets art som är av betydelse utan vilken insats bisysslan eller uppdraget kräver. Det är inte heller förekomsten av lön eller arvode som avgör om den försäkrade bedöms ha arbetsförmåga. I princip bedöms oavlönat arbete inte på något annat sätt än avlönat arbete. (Prop. 1997/98:111, Reformerad förtidspension, m.m. s. 36–37) Av detta följer att det vid bedömningen av arbetsförmågan tas hänsyn till om den försäkrade utan ersättning regelbundet utför arbete av sådan omfattning och sådant värde för arbetsgivaren/uppdragsgivaren att en person skulle behöva anställas om den försäkrade eller någon annan motsvarande person inte utförde arbetsuppgiften. Även arbete som utförs på ideell basis kan därför påverka bedömningen av arbetsförmåga/försörjningsförmåga. Fritidsaktiviteter som en yrkesverksam person i normalfallet utför på sin fritid, exempelvis deltagande i föreningslivet eller kursverksamhet, påverkar inte rätten till sjukersättning. (Prop. 1997/98:111 s. 36). Men om fritidsintressen växer i omfattning så att de är mer att jämställa med förvärvsarbete eller näringsverksamhet kan de påverka rätten till sjukersättning. Omfattningen av aktiviteterna, och vilken grad av sjukersättning som övervägs, är det som avgör på vilket sätt rätten till sjukersättning påverkas. Den som bedöms ha rätt till hel sjukersättning har ett visst utrymme för att ägna sig åt sysslor som kan jämställas med arbete utan att rätten till sjukersättning påverkas.

Man kan få sjukpenning även om man kan utföra uppdrag på fritiden och deltar i olika fritidsaktiviteter. Storleken på sjukpenningen kan dock påverkas av sådan ersättning som utgår för ideellt arbete.

Det ideella arbetet ska alltid vägas in i bedömningen av arbetsförmågan i det enskilda ärendet. Om det arbete som man utför kan jämställas med en arbetsförmåga påverkar det rätten till

sjukpenning oavsett om det ideella arbetet kan likställas med förvärvsarbete eller inte. Detta framgår av Försäkringskassans vägledning 2015:1 Version 2 Sjukpenning, rehabilitering och rehabiliteringsersättning. Rättspraxis visar att man måste ta ställning i det enskilda fallet till hur aktiviteter som den försäkrade normalt gör på fritiden påverkar rätten till sjukpenning. Det är när insatserna kan jämställas med ett förvärvsarbete, eller visar att den försäkrade har en arbetsförmåga som kan användas i förvärvsarbete, som de påverkar bedömningen av rätten till sjukpenning (RÅ 2006 ref. 56 och, RÅ 2006 ref. 17).

Utredningens överväganden och slutsatser

Det har således framkommit att det inom ramen för dagens regelverk finns möjligheter för personer med sjukersättning, aktivitetsersättning eller sjukpenning att arbeta i ideell verksamhet, utan att rätten till ersättning påverkas. Att utöka dessa möjligheter ytterligare skulle, enligt utredningens bedömning, innebära ett frånsteg från grundläggande principer för sjukförsäkringen om att en person inte har rätt till ersättning för den del som personen har arbetsförmåga. Utredningen ser därför inte skäl att föreslå några ändringar avseende gällande reglering. Det finns dock anledning att understryka vikten av att tillämpningen är enhetlig över landet, vilket förutsätter att Försäkringskassan tillser att det finns kunskap inom organisationen när det gäller möjligheterna till ideellt arbete inom ramen för regelverket kring sjukersättning och sjukpenning. För att tydliggöra och öka kunskapen om dessa möjligheter kan Försäkringskassan exempelvis ta fram en strategi för strukturerad samverkan med civilsamhällets organisationer. Utredningen vill i detta sammanhang även understryka värdet av ideellt arbete när det gynnar den enskildes rehabilitering och återgång i arbete. Det behöver också poängteras att ideellt arbete i regel inte kan likställas vid förvärvsarbete. Det finns exempelvis bättre möjligheter att utföra ideellt arbete på den enskildes villkor, vilket bör vägas in vid bedömning av arbetsförmåga. Försäkringskassans dialog med det civila samhällets organisationer kan i dessa avseende bidra till en väl avvägd tillämpning av regelverket.

5.2.7. Civilsamhällets deltagande i mottagande av asylsökande

Bedömning: Regeringen bör överväga åtgärder som underlättar

för det civila samhällets organisationer att långsiktigt bidra till verksamheter som gör tiden i väntan på beslut om uppehållstillstånd meningsfull och förbättrar möjligheten till en snabbare etablering i samhället, t.ex. svenskundervisning och sociala mötesplatser.

Migrationsverkets samarbete med civilsamhällets organisationer

I Migrationsverkets uppdrag ingår att pröva ansökningar från asylsökande som av olika anledning söker skydd i Sverige. Enligt 2 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) har Migrationsverket huvudansvaret för mottagande av asylsökande. Migrationsverket ska i lämplig omfattning ge asylsökande m.fl. sysselsättning genom att de får tillfälle att delta i svenskundervisning och i annan verksamhet som bidrar till att göra vistelsen meningsfull (4 § LMA). Asylsökandes deltagande i sysselsättning som erbjuds av Migrationsverket är obligatorisk till följd av sanktionsbestämmelserna i 10 § LMA. Det innebär att Migrationsverkets erbjudande om sysselsättning är att betrakta som myndighetsutövning. Om utlänningar ska delta i sådan verksamhet och verksamheten drivs av någon annan än Migrationsverket ska skriftligt avtal om villkoren för verksamheten träffas mellan verket och den som driver verksamheten (6 § LMA).

Migrationsverket samverkar med civilsamhällets organisationer inom ramen för den s.k. mottagningsverksamheten, något som beskrivits i Riksrevisionens granskning Staten och det civila samhället i integrationsarbetet (RiR 2014:3).1 Under en period upphandlade Migrationsverket svenskundervisning från studieförbund och utbildningsföretag, men när den verksamheten till följd av kortare väntetider i asylprocessen upphörde förlängdes inte dessa avtal. Istället rekommenderade myndigheten sina lokala mottagningsen-

1 Migrationsverket har även samarbete med civilsamhällets organisationer i andra delar av myndighetens uppdrag, som t.ex. i utvecklingen av asylprocessen och i förvarsverksamheten.

heter att utöka kontakterna med organisationer och föreningar i närsamhället. Syftet med detta var att öppna kontaktvägar för asylsökande till närsamhället. Av Riksrevisionens granskning framgår att Migrationsverket ser svårigheter att ekonomiskt stödja civilsamhällets olika verksamheter (RiR 2014:3).

Migrationsverket har i kontakter med utredningen framfört att myndigheten önskar utöka samarbetet med frivilligorganisationer, bl.a. mot bakgrund av att väntetiderna i asylsystemet ökar. Organisationer kan bidra med t.ex. språkstödjande verksamhet, praktikplatser, samhällsinformation men också fungera som länk mellan asylsökande och innevånare på en ort i s.k. mötesplatser. Det finns också flera exempel på mottagningsenheter som har god samverkan med lokala organisationer. Utredningen har t.ex. vid sitt besök i Örnsköldsvik tagit del av det samarbete som finns mellan Migrationsverket, kommunen och olika delar av civilsamhället på orten Mellansel.

Migrationsverkets interna arbete i syfte att underlätta civilsamhällets deltagande

Migrationsverket har till utredningen framfört att man gärna ser över möjligheten att öka civilsamhällets roll att bidra i mottagandet av asylsökande. I myndighetens arbete att i större utsträckning inkludera och tillvarata den kompetens och det engagemang som finns inom det civila samhället ser man dock ett antal svårigheter. En sådan svårighet är att verksamhet som Migrationsverket ansvarar för men som inte bedrivs i myndighetens egen regi, behöver bli föremål för upphandling enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) innan avtal kan slutas enligt 6 § LMA. Myndigheten bedömer emellertid intresset från aktörer inom civilsamhället att delta i upphandling som lågt.

Migrationsverket arbetar internt med att ta fram tydliga ramar och riktlinjer för hur samverkan ska ske och vilket stöd som myndigheten kan bistå civilsamhället med. Utredningen noterar att Migrationsverket strävar efter att anpassa sitt interna arbete i syfte att öka civilsamhällets möjlighet att bidra i mottagandet av asylsökande.

Civilsamhällets deltagande i svenskundervisning för asylsökande

Som nämnts ovan ska Migrationsverket i lämplig omfattning ge asylsökande sysselsättning bl.a. genom att de får tillfälle att delta i svenskundervisning (4 § LMA).

Mot bakgrund av att antalet personer som sökt asyl i Sverige ökat kraftigt under hösten 2015 har utmaningarna för det svenska asylsystemet ökat. I oktober 2015 enades därför regeringen och allianspartierna kring insatser för att säkra förmågan i det svenska mottagandet av asylsökande och stärka etableringen av nyanlända. Överenskommelsen betonar vikten av tidiga insatser under asyltiden. Väntan på att få asylansökan prövad ska användas för att stärka individens möjligheter till etablering och sysslolöshet ska motverkas. Enligt överenskommelsen ska svenskundervisning ges redan under asyltiden liksom en obligatorisk samhällsorientering. Överenskommelsen lyfter också fram studieförbund som lämpliga utförare, även av de insatser som Migrationsverket enligt LMA ansvarar för.2

Studieförbunden bedriver sedan augusti 2015 särskilda insatser för asylsökande och nyanlända som bor kvar i anläggningsboende. Verksamheten syftar till att stärka kunskaper i svenska språket, om samhället och främja deltagande i arbets- och samhällslivet. Det är Folkbildningsrådet som efter ansökan från studieförbunden fördelar statsbidrag till verksamheten enligt förordningen (2015:521) om statsbidrag till särskilda folkbildningsinsatser för asylsökande och vissa nyanlända invandrare. Enligt 3 § i förordningen får statsbidrag lämnas för avgiftsfria verksamheter som syftar till att stärka kunskaper i svenska språket och om samhället och till att främja deltagande i arbets- och samhällslivet för asylsökande och för personer som har fått uppehållstillstånd och bor i Migrationsverkets anläggningsboende3. Syftet med statsbidraget är enligt förordningen att ge en meningsfull sysselsättning under asyltiden och påskynda en framtida etablering i arbets- och samhällslivet för dem som beviljats

2 Överenskommelsen Insatser med anledning av flyktingkrisen 2015-10-23, http://www.regeringen.se/informationsmaterial/2015/10/insatser-med-anledning-avflyktingkrisen/ 3 En person som har fått uppehållstillstånd och som fortfarande bor i Migrationsverkets anläggningsboende har rätt till utbildning i svenska för invandrare (sfi) så snart personen har blivit folkbokförd i en kommun.

uppehållstillstånd. Verksamheten anordnas således på frivillig basis av studieförbunden.

Förordningen om statsbidrag till särskilda folkbildningsinsatser för asylsökande och vissa nyanlända invandrare gör det möjligt att statsbidrag kan lämnas till studieförbund som på frivillig basis bedriver den form av svenskundervisning som Migrationsverket ska ge asylsökande tillfälle att delta i. Efter riksdagens beslut om regeringens proposition Extra ändringsbudget för 2015 har ytterligare medel tillförts anslaget, som statsbidraget finansieras från, vilket gör det möjligt för studieförbunden att utöka verksamheten (prop. 2015/16:47, bet. 2015/16:FiU18, rskr. 2015/16:94). Inom ramen för detta arbete sker samverkan mellan Migrationsverket och Folkbildningsrådet.

Lagändring framförs som en möjlig lösning

I 21 kap. 5 §, 26 kap. 1 § och 37 kap. 1 §offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns bestämmelser om sekretess för uppgifter som rör en utlänning. Migrationsverket har till utredningen framfört att sekretessen kring asylsökande försvårar myndighetens samarbete med civilsamhällets organisationer vad gäller svenskundervisning. Sammantaget menar Migrationsverket att samarbetet kan innebära att en organisation som genomför svenskundervisning för asylsökande för bedrivandet av undervisningen kan behöva få uppgifter om en utlänning, vilket hindras av att uppgiften är föremål för sekretess enligt de nämnda bestämmelserna hos Migrationsverket. Migrationsverket har övervägt olika lösningar som att den enskilde asylsökande lämnar medgivande till att vissa uppgifter lämnas ut, eller att uppgifter lämnas med sekretessförbehåll till anordnande organisation. Inga av dessa tillvägagångssätt har av Migrationsverket bedömts som framkomliga vägar.

Migrationsverket ser ett behov av en långsiktig lösning vad gäller ansvaret för svenskundervisning för asylsökande och man ser gärna en lösning som öppnar för civilsamhället, t.ex. folkbildningen, att bedriva svenskundervisning. Mot den bakgrunden har Migrationsverket till utredningen föreslagit att LMA ändras så att svenskundervisningen tas bort från de utpekade uppgifter som Migrationsverket har när det gäller att bereda asylsökande syssel-

sättning. Den föreslagna ändringen innebär enligt Migrationsverket att myndighetens möjlighet att tillhandahålla svenskundervisning kvarstår, samtidigt som undervisningen även kan tillhandahållas av frivilligorganisationer i annan ordning än i egenskap av entreprenörer. När en asylsökande på egen hand kontaktar en frivilligorganisation sker ingen informationsöverföring från Migrationsverket till frivilligorganisationen, varför det inte heller uppstår några sekretessproblem.

Migrationsverket har i detta sammanhang även framfört att myndigheten på olika nivåer har många kontakter med civilsamhällets organisationer. Därmed skulle myndigheten, vid ett förändrat uppdrag, ha goda möjligheter att informera asylsökande om möjligheten att få tillgång till svenskundervisning i civilsamhällets regi.

Utredningens överväganden och slutsatser

Folkbildningen är en erkänd aktör i det civila samhället med omfattande verksamhet och ett stort nätverk över hela landet. Vid beslut om uppehållstillstånd kan tidiga insatser i form av svenskundervisning bidra till att underlätta asylsökandes etablering och integration på arbetsmarknaden och i samhället. Det blir enligt utredningen särskilt viktigt då väntetiderna i mottagningssystemet förväntas öka och fler asylsökande kommer från länder, som gör att sannolikheten är hög för att ansökan om uppehållstillstånd beviljas. Utredningen noterar att utökade medel tillförs anslaget som finansierar statsbidrag till den verksamhet för asylsökande med bl.a. svenskundervisning som studieförbunden bedriver, vilket möjliggör att verksamheten utökas och når fler.

Utredningen konstaterar att Migrationsverket bedömer viljan från folkbildningen att delta i upphandling som svag, samtidigt som deras vilja att medverka till svenskundervisning är stark. Utredningens uppdrag enligt direktiven omfattar dock inte att föreslå ändringar av Migrationsverkets uppgifter enligt LMA. I sammanhanget vill utredningen understryka vikten av civilsamhället som en resurs i mottagandet av asylsökande, t.ex. i form av folkbildningen som utbildningsaktör för svenskundervisning för asylsökande. Eftersom kunskaper i svenska och om det svenska samhället

underlättar livet under väntetiden och gör att integrationen går snabbare för den som får uppehållstillstånd anser utredningen att det bör övervägas vilka åtgärder som kan vidtas för att öka folkbildningens långsiktiga förutsättningar att bidra. Det kan t.ex. handla om en översyn av lagstiftningen i syfte att ändra Migrationsverkets uppdrag i denna del. Både folkbildningens roll i demokratin (jämför kapitel 4) och det faktum att folkbildningen finns över i princip hela landet är perspektiv som enligt utredningen bör utgöra en utgångspunkt om Migrationsverkets uppdrag i denna del ses över.

Mötesplatser för asylsökande i civilsamhällets regi

Civilsamhällets organisationer bidrar även på andra sätt i mottagandet av asylsökande, bl.a. genom att anordna aktiviteter i samband med sociala mötesplatser för asylsökande. Organisationer som Forum – Idéburna organisationer med social inriktning och Röda Korset har i detta sammanhang till utredningen framfört att ett problem är svårigheten att få finansiering för de kostnader som uppstår i samband med de verksamheter som erbjuds asylsökande. I samband med verksamheten vid mötesplatserna uppstår kostnader för organisationerna i arbetet med att t.ex. organisera och utbilda frivilliga. Ibland kan organisationer även ha lokalkostnader för mötesplatserna eller för de frivilligas resor till verksamheten. Från organisationshåll finns också en oro för att det ska bli administrativt krångligt att erbjuda mottagningsverksamhet och att möjligheterna att göra detta är beroende av den enskilda mottagningsenhetens vilja.

Migrationsverket har till utredningen framfört att myndigheten inom ramen för ordinarie verksamhetskostnader kan anskaffa lokaler där även civilsamhället kan möta och ha aktiviteter för asylsökande. Därutöver har myndigheten inte något utrymme att bidra ekonomiskt till civilsamhällets egna mötesplatser. Migrationsverket anser sig inte heller vara rätt myndighet för att administrera bidrag för övriga kostnader som kan uppstå i samband med dessa mötesplatser.

Även ungdomsorganisationer är engagerade i arbetet för unga nyanlända och ensamkommande barn och ungdomar. Under ett

möte med Ungdomspolitiska rådet4 i december 2015 diskuterades det unga civilsamhällets roll för unga nyanlända och vilka förutsättningar som krävs för att skapa möten mellan unga nyanlända och andra ungdomar. I diskussionen framkom vikten av att det finns möteplatser för ungdomsorganisationerna. Genom mötesplatser kan ungdomsorganisationerna träffas och utbyta kompetens och på så sätt stärka varandras arbete när det gäller unga nyanlända och ensamkommande barn och unga. Av uppgifter som utredningen tagit del av framgår också att även ungdomsorganisationer har svårt att få tillgång till finansiering och lokaler för verksamhet för nyanlända ensamkommande barn och unga.

Behovet av mötesplatser för organisationer som arbetar med verksamhet för asylsökande och nyanlända är inte unikt för ungdomsorganisationer. Enligt uppgifter till utredningen har många organisationer som startat ny verksamhet alternativt breddat befintlig verksamhet i syfte att utgöra ett stöd i mottagandet av asylsökande och nyanlända ett behov av att träffas över organisationsgränserna för att lära av varandra och samordna sig.

Utredningens överväganden och slutsatser

Genom kontakt med civilsamhällets organisationer får asylsökande under asylprocessen både ökade kontakter med lokalsamhället och möjlighet att delta i verksamhet som kan bidra till att göra väntan på beslut i fråga om uppehållstillstånd meningsfull. Migrationsverket har till utredningen framfört att myndigheten inom ramen för ordinarie verksamhetskostnader kan anskaffa lokaler där även civilsamhället kan möta och ha aktiviteter för asylsökande. Samtidigt konstaterar utredningen att civilsamhället framför att svårigheten att få ersättning för kostnader som uppstår vid genomförandet av verksamheten i de sociala mötesplatserna är ett stort problem.

Utredningen noterar att civilsamhällets organisationer i nuvarande system inte kan få ersättning för kostnader som uppstår. Det är något som enligt utredningen på sikt skulle kunna minska civil-

4 Ungdomspolitiska rådet samlar företrädare för ett flertal ungdomsorganisationer och är ett forum för dialog mellan regeringen och det unga civilsamhället.

samhällets vilja att bidra på detta sätt i mottagandet av asylsökande. Det vore i så fall enligt utredningen en negativ utveckling. Det är utredningens slutsats att civilsamhället ska ses som en resurs i mottagandet av asylsökande. Därför bör regeringen överväga åtgärder i syfte att öka förutsättningarna för civilsamhället att bidra även i denna del. En sådan åtgärd kan enligt utredningen vara att pröva frågan om en särskilt riktad insats i syfte att säkra den verksamhet som civilsamhällets organisationer bedriver på mötesplatser för asylsökande.

5.2.8. Civilsamhällets deltagande i insatser på arbetsmarknadsområdet

Förslag: Det ska utredas om det bör införas en författnings-

reglerad definition av arbetsintegrerande sociala företag.

Arbetsförmedlingens uppdrag är enligt förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen att ansvara för den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Arbetsförmedlingen ska verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft, prioritera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden, samt bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt. Myndigheten har ett samlat ansvar för handikappfrågor inom arbetsmarknadspolitiken och ett särskilt ansvar för nyanlända invandrares etablering. På rehabiliteringsområdet ska Arbetsförmedlingen samverka med bl.a. Försäkringskassan, kommuner och landsting.

Arbetsförmedlingens uppdrag innebär kontakter med civilsamhällets organisationer även om det inte direkt framgår av uppdraget att myndigheten ska ha den typen av kontakter. Civilsamhällets organisationer ingår i kollektivet ”arbetsgivare” men omfattas inte särskilt av myndighetens uppdrag. Undantag finns dock, t.ex. i 2 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, där det framgår att den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska bedrivas i samverkan med andra aktörer på arbetsmarknaden, såsom arbetsmarknadens parter, myndigheter, kommuner, enskilda företag och organisationer. Av Arbetsför-

medlingens verksamhetsplan för 2015 framgår att det krävs en intensiv samverkan med kommuner, landsting, myndigheter, arbetsmarknadens parter och andra aktörer vars uppdrag eller verksamhet kompletterar Arbetsförmedlingen för att uppfylla myndighetens uppdrag (Arbetsförmedlingen 2015-01-16, dnr Af-2014/272384).

Arbetsförmedlingens samarbete med civilsamhällets organisationer, t.ex. arbetsintegrerande sociala företag, återfinns främst i myndighetens arbete med uppdragen kring sjukskrivna och personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, i arbetet med arbetslivsinriktad rehabilitering, nyanlända flyktingar i etableringsuppdraget samt långtidsarbetslösa, dvs. i verksamhet för grupper som står längre från arbetsmarknaden. Till exempel visar uppgifter från Arbetsförmedlingen till utredningen att cirka 40 procent av de personer som har en sysselsättningsplats inom den s.k. sysselsättningsfasen återfinns hos utförare som kan räknas till det civila samhällets organisationer.5 Även inom ramen för tjänsten ”Stöd och matchning” återfinns bl.a. civilsamhällets organisationer som leverantörer. Tjänsten ”Stöd och matchning”, som finns i fyra nivåer, vänder sig till arbetssökande som behöver intensivt och individuellt anpassat stöd i sökandet efter arbete.

Olika modeller för samverkan mellan Arbetsförmedlingen och civilsamhället

Arbetsförmedlingens samverkan med civilsamhällets organisationer kan ske på flera sätt. Syftet med samverkan är att bredda utbudet av de insatser som kan erbjudas de arbetslösa som är inskrivna på Arbetsförmedlingen. Exempelvis kan Arbetsförmedlingen upphandla verksamhet till det arbetsmarknadspolitiska uppdraget från bl.a. studieförbund, folkhögskolor, ideella föreningar och arbetsintegrerande sociala företag. Arbetsförmedlingens upphandling sker centralt av myndigheten. Utredningen behandlar frågor som rör offentlig upphandling och de förändringar i regelverket som skulle kunna

5 Arbetsförmedlingen har i framtagandet av dessa uppgifter räknat med allmännyttiga ideella föreningar, registrerade trossamfund, organisationer inom den ideella sektorn och den kooperativa rörelsen (oegennyttigt uppdrag) samt aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning. Enligt Arbetsförmedlingen är dock uppgifterna behäftade med en viss osäkerhet.

underlätta för myndigheten att ta del av civilsamhällets verksamhet i kapitel 6.

Civilsamhällets organisationer kan också inom ramen för valfrihetssystem erbjuda vissa verksamheter för arbetssökande efter upphandling enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV). Många av civilsamhällets organisationer föredrar upphandling enligt LOV i stället för upphandling enligt LOU, se Riksrevisionens granskning Staten och det civila samhället i integrationsarbetet (RiR 2014:3). Tjänsten ”Stöd och matchning” är en sådan verksamhet, där den arbetssökande själv väljer utförare. Tidigare kunde Arbetsförmedlingen också erbjuda nyanlända invandrare etableringslotsar, som också var upphandlade enligt LOV. Enligt Riksrevisionens granskning kunde knappt 10 procent av etableringslotsarna räknas till det civila samhället (RiR 2014:3). Arbetsförmedlingen avslutade i februari 2015 sina avtal med etableringslotsarna, då det förekom fusk bland lotsleverantörer (Riksrevisionen, RiR 2014:14,

Etableringslotsar – fungerar länken mellan individen och arbetsmarknaden?). Regeringen har i sin proposition om avskaffande av systemet med etableringslotsar bedömt bl.a. konsekvenserna för civilsamhället. De organisationer som erbjöd nyanlända lotstjänst förlorade en inkomstkälla när Arbetsförmedlingen sa upp avtalen och fick omorganisera sin verksamhet om man även fortsättningsvis ville bedriva stödarbete för nyanlända. Propositionens förslag, att avskaffa systemet med etableringslotsar, bedömdes dock ha marginell effekt på civilsamhället i stort (prop. 2015/16:30).

Civilsamhällets organisationer kan också vara anordnare av platser för vissa av Arbetsförmedlingens arbetssökande efter enskilda beslut om insatser. Dessa beslut kan föregås av s.k. överenskommelser mellan Arbetsförmedlingen lokalt och t.ex. en organisation. Möjligheten för lokala arbetsförmedlingar att ingå överenskommelser med bl.a. civilsamhällets organisationer regleras av förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program och förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin. I dessa fall handlar det om att civilsamhällets organisationer, liksom andra arbetsgivare, kan teckna överenskommelser om att anordna t.ex. arbetspraktik, arbetsträning för nyanlända, förstärkta arbetstränings-

platser och sysselsättningsplatser6 för Arbetsförmedlingens arbetssökande. Utredningens material indikerar att enskilda beslut om insatser och de föregående överenskommelserna är en samarbetsform som uppskattas av civilsamhället. Den kritik som framförts från civilsamhället kring överenskommelserna är att de är ettåriga, och att de därmed inte möjliggör ett mer långsiktigt samarbete. Orsaken till detta är att överenskommelserna är kopplade till myndighetens ettåriga regleringsbrev, och därmed till riksdagens beslut om budgetpropositionen. Arbetsförmedlingen har också framfört att det utifrån myndighetens uppföljning av verksamheten är en fördel att överenskommelserna inte rullar på utan slutdatum. Samtidigt finns det svårigheter att centralt följa upp dessa samarbeten, då överenskommelserna träffas lokalt.

För att Arbetsförmedlingen ska kunna fatta ett enskilt beslut om insatser för en arbetssökande hos en arbetsgivare, ställer regelverket flera krav på arbetsgivaren. Arbetsförmedlingen har till utredningen framfört att dessa krav ofta är utformade på ett sätt som medför svårigheter att utföra kontroll av arbetsgivare som driver verksamhet under associationsformerna ideell förening och stiftelse. I dessa fall är myndighetens insyn mindre än i t.ex. ett aktiebolag. Svårigheterna att utföra krävda kontroller medför att Arbetsförmedlingen därmed ser en risk för felaktiga utbetalningar.

Problem i samverkan mellan Arbetsförmedlingen och civilsamhället

Arbetsförmedlingen har för utredningen påtalat att otydligheten i definitionen av ”det civila samhället” och ”det civila samhällets organisationer” utgör ett problem för myndigheten. Det är inte Arbetsförmedlingens uppgift att definiera vilka organisationer som ska räknas till civilsamhället, vilket man menar blir följden av den bristande konkretionen i begreppet. Som myndighet ser man också problem vad gäller möjligheten till insyn i vissa av de associationsformer som kan räknas till civilsamhället (t.ex. ideella föreningar och stiftelser) och myndigheten menar att ett företrädarregister är en nödvändighet (jämför avsnitt 5.1.1). I myndighetsuppdraget

6 Sysselsättningsplatserna i jobb- och utvecklingsgarantin kommer successivt att ersättas, se prop. 2015/16:1, utgiftsområde 14.

finns också ett ansvar att följa upp den verksamhet som leverantörerna bedriver, något som innebär såväl ett behov av att ställa krav på tjänsterna som en möjlighet till uppföljning och kontroll.

Företrädare för folkbildningen har till utredningen också framfört att bristen på kunskap om det civila samhället hos enskilda förmedlare medför att Arbetsförmedlingen som myndighet inte förmår anvisa arbetssökanden till insatser i civilsamhällets regi. Som exempel har nämnts att myndigheten inte når upp till de centralt uppsatta nivåerna om anvisningar till studiemotiverande kurser i folkhögskola7. Arbetsförmedlingen har vidare i underlag till utredningen framfört att en ökad kunskap hos arbetsförmedlarna om arbetsintegrerande sociala företag i relation till arbetssökande som står långt ifrån arbetsmarknaden är något som myndigheten överväger i interna utbildningssatsningar. En annan anledning till bristen i kunskap om det civila samhället är, menar Arbetsförmedlingen, att begreppet i sig är otydligt.

Möjligheten för Arbetsförmedlingen att samarbeta med civilsamhällets organisationer i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten begränsas också i praktiken till organisationer med anställda. Orsaken till detta är att det måste finnas personal som kan handleda den arbetssökande på plats. Då många av de arbetssökande som är aktuella för olika typer av arbetsträning m.m. står längre från arbetsmarknaden är det också en fördel om organisationen som bistår med platser har vana av att vara arbetsgivare.

Samarbete med arbetsintegrerande sociala företag

Inom ramen för sitt uppdrag har Arbetsförmedlingen även samarbete med arbetsintegrerande sociala företag8. Ett arbetsintegrerande socialt företag har som mål att genom arbete och delaktighet integrera människor i samhälle och arbetsliv. Enligt den icke lagreglerade definitionen på webbplatsen www.sofisam.se driver det ar-

7 Studiemotiverande kurser i folkhögskola är en arbetsmarknadspolitisk insats framför allt riktad till ungdomar 16−24 år som är inskrivna på Arbetsförmedlingen och varken har högskolebehörighet eller gymnasieexamen. Syftet med satsningen är att motivera deltagarna att påbörja eller återgå till reguljär utbildning. 8 Regeringen har i oktober 2015 aviserat att man avser att underlätta för arbetsintegrerande sociala företag att fortsatt vara en aktör för långtidsarbetslösa även efter avvecklingen av sysselsättningsfasen.

betsintegrerande sociala företaget näringsverksamhet, dvs. producerar varor eller tjänster, samtidigt som det övergripande ändamålet är att integrera människor som har stora svårigheter att få och/eller behålla ett arbete, i arbetsliv och samhälle. Medarbetarna är delaktiga genom t.ex. ägande eller avtal, vinsten återinvesteras och företaget är organisatoriskt fristående från det offentliga.9 Det finns i dag drygt 300 arbetsintegrerande sociala företag på den frivilliga lista som återfinns på den samlade webbplatsen med information om arbetsintegerande sociala företag, www.sofisam.se. Det är Tillväxtverket som ansvarar för webbplatsen. Arbetsförmedlingen är en av flera myndigheter som står bakom www.sofisam.se och på webbplatsen beskrivs hur Arbetsförmedlingen kan bidra genom att anpassa bl.a. insatser för sysselsättning i arbetsintegrerande sociala företag.

Arbetsintegrerande sociala företag bedöms sänka trösklarna in på arbetsmarknaden för vissa grupper arbetssökande. Arbetsförmedlingens samarbete med arbetsintegrerande sociala företag rör särskilt uppdraget med rehabilitering till arbete, långtidsarbetslösa och etablering av nyanlända invandrare. Från hösten 2014 har Arbetsförmedlingen därför flyttat ansvaret för myndighetens fortsatta arbete med dessa företag från Avdelning Rehabilitering till arbete till Avdelning Förmedlingstjänster. Syftet med att centralisera ansvaret till Förmedlingstjänster är att fler från s.k. utsatta grupper omfattas av vad de arbetsintegrerande sociala företagen kan erbjuda i samarbetet med Arbetsförmedlingen (Arbetsförmedlingen 2014-09-23, dnr Af-2014/439613).

Arbetsförmedlingen (dnr Af-2014/439613) har i myndighetens interna arbete med att erbjuda utsatta grupper sysselsättning genom arbetsintegrerande sociala företag identifierat olika problem. Arbetsförmedlingen har mot den bakgrunden till utredningen framfört ett behov av en tydligare definition av arbetsintegrerande sociala företag. En författningsreglerad definition av arbetsintegrerande sociala företag skulle ge myndigheten ett tydligare ramverk bl.a. kring vilka beslut som myndigheten kan fatta exempelvis vad gäller anvisningar av arbetssökanden till dessa företag.

9 Se webbplatsen www.sofisam.se för kriterier och definition om arbetsintegrerande sociala företag. Samma kriterier och definition återfinns i Handlingsplan för arbetsintegrerande sociala företag (regeringsbeslut 2010-04-22, dnr N2010/1894/ENT).

Vidare har Arbetsförmedlingen identifierat ett behov av att myndigheten i den myndighetssamverkan som sker runt webbplatsen www.sofisam.se verkar för att den frivilliga förteckningen över arbetsintegrerande sociala företag får officiell status och uppdateras varje år. Detta skulle möjliggöras med en lagreglerad definition som utgångspunkt för företagsförteckningen. Det är också en åtgärd som bedöms underlätta Arbetsförmedlingens samarbete med dessa företag. Till utredningen har Arbetsförmedlingen även framfört att man konstaterat missbruk av begreppet sociala företag. En författningsreglerad definition av begreppet arbetsintegrerande sociala företag kan till viss del skydda dessa verksamheter från missbruk, men bör kombineras med överväganden kring hur kontroller ska göras.

Utredningens överväganden och förslag

På arbetsmarknadsområdet kan civilsamhällets organisationer bidra som utförare till Arbetsförmedlingen på flera sätt: genom enskilda beslut om insatser, i valfrihetssystem samt efter upphandling enligt LOU. Det civila samhällets organisationer är ofta leverantörer av verksamhet för grupper som står längre från arbetsmarknaden. En del av civilsamhället som Arbetsförmedlingen lyfter fram i detta avseende är arbetsintegrerande sociala företag. Enligt Arbetsförmedlingen försvåras dock samarbetet med dessa företag av att det saknas en formell definition av arbetsintegrerande sociala företag. Utredningen föreslår därför att det ska utredas om det bör införas en författningsreglerad definition av arbetsintegrerande sociala företag. Utredningsuppdraget bör innefatta att belysa såväl för- och nackdelar med en författningsreglerad definition, som hur behovet av kontroll kan tillgodoses. I ett sådant utredningsarbete utgår utredningen från att synpunkter från bl.a. arbetsintegrerande sociala företag och deras intresseorganisationer inhämtas.

Utredningen noterar vidare att andra problem som uppges hindra Arbetsförmedlingens samarbete med civilsamhället i dessa frågor hör samman med både Arbetsförmedlingens myndighetsroll och affärsmässiga roll som upphandlare. I det ligger att t.ex. ställa krav på alla typer av leverantörer, bl.a. i syfte att möjliggöra upp-

följning av verksamheten, något som civilsamhället kan uppfatta som exkluderande.

Även brister i kunskap om civilsamhället och dess organisationer lyfts upp som en förklaring. Utredningen ser därför positivt på Arbetsförmedlingens arbete att inkludera information om t.ex. arbetsintegrerande sociala företag i myndighetens interna utbildningssatsningar. Även andra delar av civilsamhället och hur de kan bidra i genomförandet av Arbetsförmedlingens uppdrag kan enligt utredningen med fördel belysas i dessa utbildningar. Utredningens förslag om ett uppdrag till MUCF att arbeta med kompetenshöjande insatser kan i detta sammanhang bidra (se avsnitt 4.2.1).

5.2.9. Sjukvårdsinsatser i ideell regi

I samband med idrottstävlingar, ungdomsläger och musikfestivaler är det vanligt att legitimerad vårdpersonal engageras för att hjälpa till om någon skadas eller blir sjuk. Det är exempelvis medicinskt kunniga föräldrar som ställer upp på fritiden och gör vårdinsatser. Dessa varierar dock i art och omfattning och arbetet kan vara såväl ideellt som ett arvoderat uppdrag.

År 2012 fastslog Socialstyrelsen att frivilligorganisationer som använder legitimerad sjukvårspersonal vid sina arrangemang är tvungna att ta fullt vårdgivaransvar, vilket bl.a. innebar journalföring. Organisationerna menade att det inte var rimligt att ideella föreningar skulle omfattas av samma regler som sjukvården generellt varför man efterlyste en förenklad hantering. Vidare visade det sig att ideellt arbetande läkare och sjuksköterskor befarade att de riskerade att förlora sina legitimationer till följd av det nya regelverket.

Socialstyrelsen utredde frågan och har överlämnat en rapport till regeringen (Hälso- och sjukvård i ideella föreningar, 2015-04-01) där det konstateras att det finns en osäkerhet om när olika delar av hälso- och sjukvårdens regelverk ska tillämpas i dessa sammanhang och att det är svårt för det ideella föreningslivet att leva upp till regelverkets krav på vårdgivare. Socialstyrelsen utvecklar sin syn på vad som gäller enligt regelverket och lämnar förslag om att förtydliga regelverket så att det blir enklare för vårdpersonal att arbeta ideellt. Bland annat föreslås att det tydliggörs vem som är vård-

givare. I den numera upphävda lagen (1983:531)om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (1 kap. 3 §) fanns det ett uttryckligt krav på yrkesmässighet i definitionen av vårdgivarbegreppet. När det gäller dagens regelverk gör Socialstyrelsens bedömning att det är först när hälso- och sjukvård bedrivs yrkesmässigt som en ideell förening är vårdgivare och omfattas av det organisatoriska hälso- och sjukvårdsansvar som det innebär. Stora delar av det ideella föreningslivet bedriver inte hälso- och sjukvård yrkesmässigt och är därför enligt Socialstyrelsen inte vårdgivare.

I regeringens regleringsbrev till Socialstyrelsen för budgetåret 2016 anges att Socialstyrelsen ska ta fram ett informationsmaterial om hälso- och sjukvårdens regelverk särskilt anpassat för ideella föreningar. Vidare framgår att informationsmaterialet ska syfta till att underlätta för hälso- och sjukvårdspersonal att verka inom ideella föreningar genom att kraven på verksamheten och på hälso- och sjukvårdspersonalen tydliggörs.

Utredningen gör bedömningen att det finns anledning att tro att det informationsmaterial som Socialstyrelsen tar fram under våren 2016 kommer att stödja sjukvårdsinsatser i ideell regi. Utredningen anser därmed inte att det finns skäl att lämna något åtgärdsförslag med anledning av beskrivet hinder. Det bör dock noteras att gjorda regelförändringar avseende vårdgivarbegreppet har medfört en osäkerhet hos det civila samhällets organisationer och utgör exempel på vad som sker när konsekvenserna för dessa inte har beaktats i tillräcklig omfattning.

5.2.10. Fortifikationsverkets markupplåtelse

Förslag: En översyn ska ske av bestämmelsen om upplåtelse i

förordningen om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. i syfte att införa ett undantag i bestämmelsen som möjliggör att avgift inte tas ut för korttidsupplåtelser av allmännyttiga, ideella organisationer.

Bedömning: Fortifikationsverket bör se över och förtydliga sin

information på webbplatsen bl.a. med avseende på civilsamhällets verksamhet.

Utredningen har tagit del av friluftsorganisationernas synpunkter på Fortifikationsverkets hantering av korttidsupplåtelser av mark och om avgifternas storlek. Bland annat har organisationerna haft synpunkter på krånglig hantering och höga avgifter, något som utredningen utvecklar nedan.

Fortifikationsverkets uppdrag vid markupplåtelse vid arrangemang

Fortifikationsverket är en av Sveriges största markägare och ska enligt förordningen (2007:758) med instruktion för Fortifikationsverket ansvara för att förvalta en viss del av statens fasta egendom, såsom fastigheter avsedda för försvarsändamål. Civilsamhällsorganisationer som t.ex. Scouterna, Svenska Orienteringsförbundet och Bilsportförbundet använder ofta Fortifikationsverkets mark för olika arrangemang. För exempelvis orienteringsrörelsen är tillgången till mark en grundförutsättning för att bedriva orientering som idrott.

Före 2010 innebar organisationernas markanvändning kontakter med enskilda regementen. Numera finns en delöverenskommelse mellan Fortifikationsverket och Försvarsmakten som anger att det är Fortifikationsverkets uppgift att administrera upplåtelser till tredje part. Fortifikationsverket har sedan 2013 centraliserat sin hantering av arbetet med upplåtelser i syfte att få en sammanhållen och likartad hantering av korttidsupplåtelserna inom myndigheten. Under utredningstiden har det pågått en process för att ta fram en ny delöverenskommelse mellan Fortifikationsverket och Försvarsmakten för att revidera och förtydliga Fortifikationsverkets arbete med upplåtelser.

Fortifikationsverkets hantering av korttidsupplåtelser av mark

Fortifikationsverket uppger till utredningen att myndigheten överlag ställer sig positiv till upplåtelse av mark och att myndigheten under 2014 mottog 116 stycken förfrågningar från allmänheten avseende nyttjande av mark och/eller byggnader. Av 116 inkomna förfrågningar har enligt Fortifikationsverket 66 stycken resulterat i bifall. Resterande förfrågningar resulterade i 18 stycken

avslag och 6 stycken återtagna förfrågningar, medan 26 stycken fortfarande var under handläggning under inledningen av 2015. Avslagen har främst berott på att Försvarsmakten vid tillfället haft sin egen verksamhet inom området eller att en upplåtelse skulle kunna komma att påverka Försvarsmakten negativt.

Den största delen av alla förfrågningar under 2014 kom enligt Fortifikationsverket från ideella föreningar (75 procent). Förfrågningar har också inkommit från privata företag, kommuner och privatpersoner. Förfrågningarna avser arrangemang inom många olika områden, som exempelvis orientering, rally, terrängkörning, löpning, krigsspel och filminspelningar.

Avgiftsbeläggning av korttidsupplåtelse

Vid bifall till en förfrågan om korttidsupplåtelse av mark upprättar Fortifikationsverket ett avtal som bl.a. reglerar områdets yta, upplåtelsetid och ansvar för uppkommen skada. Upplåtelsen är avgiftsbelagd i enlighet med förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter m.m. Enligt 12 § ska upplåtelser ske på ”marknadsmässiga villkor”. Om ersättningen inte kan fastställas på marknadsmässig grund ska den fastställas ”efter vad som kan anses skäligt”. Enligt förordningen kan fastighetsförvaltande myndighet i de fallen ta hänsyn till sådana faktorer som fastighetens särskilda karaktär samt dess ekonomiska och tekniska livslängd, men inte till andra faktorer som t.ex. organisationsform hos den som ansöker eller till den verksamhet som ska utföras på den upplåtna marken.

När Fortifikationsverket inte kan bedöma en marknadsmässig hyra har myndigheten i stället tillämpat en kostnadsbaserad hyra för upplåtelsen som består av dels en avgift för myndighetens handläggning, dels de kostnader som uppstår till följd av arrangemanget (t.ex. för- och efterarbeten). I kontakter med utredningen har Fortifikationsverket framfört att man behandlar förfrågningar från civilsamhällets organisationer på samma sätt som förfrågningar från andra, t.ex. kommersiella aktörer. Orsaken till detta är att förordningen som reglerar myndighetens avgifter för markupplåtelser inte lämnar något annat utrymme.

Fortifikationsverket har till utredningen framfört att myndigheten 2014 hade en intäkt om 690 000 kronor för korttidsupplåtelser. För 2015 har intäkten bedömts bli ungefär den samma. Myndighetens kostnader för åtgärder inför, under och efter en

korttidsupplåtelse är i samma nivå som intäkten, eller högre. Fortifikationsverket uppskattar att cirka hälften av alla intäkter kommer från civilsamhällets aktörer. Att civilsamhällets andel av intäkterna är lägre än sektorns andel av förfrågningarna, beror på att andra aktörer än civilsamhället står för ett fåtal stora intäkter. Evenemang av allemansrättslig karaktär genererar inte någon intäkt till myndigheten eftersom avtal inte upprättas för sådana evenemang.

Civilsamhällets synpunkter på hanteringen av markupplåtelser

Fortifikationsverkets hantering upplevs som krånglig

Från organisationshåll har man framfört att Fortifikationsverkets centraliserade hantering i vissa fall har försvårat möjligheten att få tillträde till mark jämfört med före 2010, då enskilda regementen hanterade frågan lokalt. Ansökningsförvarandet uppfattas av organisationer som krångligare jämfört med tidigare, och avtalen som Fortifikationsverket upprättar upplevs som ”juridiskt tunga”.

Till utredningen har Fortifikationsverket framfört att myndigheten ser över alla delar i hanteringen av korttidsupplåtelser, dvs. hela processen från att en förfrågan inkommer från en extern part till att ett eventuellt avtal tecknas. Syftet med översynen, som ska vara klar under 2016, är att se om myndigheten kan förenkla rutiner och effektivisera processen. Även de avtalsmallar som myndigheten använder ingår i Fortifikationsverkets översyn. Myndigheten framför dock att ett avtal om korttidsupplåtelse måste reglera vilka rättigheter och skyldigheter som respektive part har.

Samtidigt har civilsamhället också till utredningen framfört att det finns en god kontakt mellan Fortifikationsverket och civilsamhället. Ett exempel på det är att Svenska Orienteringsförbundet tillsammans med myndigheten har tagit fram en lathund för att underlätta de enskilda orienteringsklubbarnas kontakter med myndigheten i frågor som rör markanvändning (Svenska Orienteringsförbundet, 2014-05-26, Lathund för dialog med Fortifikationsverket vid nyttjande av Fortifikationsverkets marker för orienteringstävlingar).

Utredningen ser positivt på samarbeten mellan Fortifikationsverket och civilsamhällets organisationer i syfte att underlätta hanteringen av markupplåtelse. Svenska Orienteringsförbundets lat-

hund är ett exempel på sådan samverkan som utredningen bedömer underlättar för organisationer att veta hur kontakt med Fortifikationsverket ska tas vid frågor som rör nyttjande av myndighetens mark i t.ex. tävlingar.

Avgifterna anses vara för höga

Till utredningen har företrädare för Svenskt Friluftsliv och Svenska Orienteringsförbundet framfört att Fortifikationsverkets avgifter för korttidsupplåtelse är för höga. Storleken på Fortifikationsverkets avgifter uppges vara högre än när enskilda regementen tidigare hanterade frågan. Företrädarna för civilsamhället menar också att nyttjandet av Fortifikationsverkets mark i viss utsträckning handlar om s.k. allemansrättsligt tillgänglig mark, dvs. mark som borde kunna nyttjas utan kostnad. Från organisationshåll efterlyses också ett system där organisationer som i sin verksamhet i stort värnar skog och mark, och som ofta använder sig av Fortifikationsverkets mark, skulle få ansvar för mer av egenkontroll i syfte att hålla avgifterna för markupplåtelsen på en lägre nivå.

Konsekvenserna av avgifternas storlek blir enligt friluftsorganisationerna höga kostnader för en organisation som vill anordna en tävling eller ett arrangemang i skog och mark. En organisation som ska anordna en tävling har ofta kontakt med flera olika markägare, något som gör att summan av ersättningarna för markupplåtelse blir hög för evenemanget i fråga. Fortifikationsverkets avgifter bidrar därmed till att den eventuella vinst som t.ex. en tävling tidigare kunde generera och som användes i ungdomsverksamheten, i dag går till att ersätta en statlig myndighets handläggning av ansökningarna om markanvändning. Det rimmar, enligt företrädare för friluftsorganisationer, illa med det värde som idrott och friluftsliv tillför i form av ökat välbefinnande och ökad folkhälsa för befolkningen i stort.

Fortifikationsverket framför att myndigheten inte tar ut avgifter för arrangemang av allemansrättslig karaktär. Varje extern part får själv avgöra om man ska kontakta Fortifikationsverket vid nyttjande av myndighetens fastigheter på allemansrättsliga grunder. Eftersom Försvarsmaktens verksamhet pågår kontinuerligt inom Fortifikationsverkets fastigheter, brukar dock externa parter vilja

ha kännedom om försvarets verksamhet, i syfte att kunna planera sina arrangemang på ett bra sätt.

Fortifikationsverket har också redogjort för den interna översyn som pågår vad gäller myndighetens hantering av korttidsupplåtelser och som ska vara klar 2016. I den ingår även en översyn av avgiftsnivåerna. Enligt myndigheten är förfrågningarna, och därmed avgifterna, av olika karaktär och storlek. Majoriteten av ersättningarna uppges variera mellan 2 000 och 10 000 kronor per dag. Fortifikationsverket anser vidare att det är nödvändigt att myndigheten t.ex. gör en egen eftergranskning för att säkerställa att återställandet av marken skett på ett korrekt sätt. För detta finns flera motiv, bl.a. för att Fortifikationsverket ska ha en kontroll över fastigheternas skick och kunna säkerställa att den primära hyresgästen – Försvarsmakten – kan nyttja marken för sin verksamhet. Ett annat motiv är att mark som används för försvarsändamål ibland kan utgöra riskområden, vilket motiverar förarbete inför korttidsupplåtelse.

I detta sammanhang bör också nämnas de riktlinjer som riksdagen fastställt för statens fastighetsförvaltning. Av proposition 1991/92:44 om riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildningen av byggnadsstyrelsen, m.m. framgår att statens fastigheter måste kunna vårdas så att värdet inte urholkas. För att detta ska vara möjligt måste fastighetsförvaltarens kostnader inklusive reinvesteringar, underhåll m.m. täckas av intäkter. Samma principer ska enligt propositionen gälla även för statens innehav av mark. I propositionen lades ett antal riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen fast. En av riktlinjerna är att fastighetsförvaltningen bör bedrivas med ett – så långt möjligt – marknadsmässigt avkastningskrav. Det kan vidare konstateras att Utredningen om en översyn av förordningarna om statens fastighetsförvaltning i sitt betänkande

En effektivare förvaltning av statens fastigheter (SOU 2010:92) föreslog att principerna för uthyrning av statliga fastigheter som framgår av 12 § i den nämnda förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. skulle ligga fast.

Oklarheter i Fortifikationsverkets information

Från organisationshåll menar man också att Fortifikationsverket tar ut en ersättning för markanvändningen som organisationerna uppfattar är en marknadshyra, dvs. en avgift som skulle vara högre

än myndighetens kostnader. Enligt utredningen förefaller den uppfattningen vara baserad på ett missförstånd och en sammanblandning av begreppen.

Utredningen konstaterar att det på Fortifikationsverkets webbplats (http://www.fortv.se/) inte finns någon särskild information som vänder sig till civilsamhällets organisationer eller annan tredje part som önskar ansöka om korttidsupplåtelse av mark för olika evenemang. Den information som finns om Fortifikationsverkets hyresmodell handlar om fastigheter som används av Försvarsmakten. Där framkommer att statens fastigheter avsedda för försvarsändamål ska förvaltas så att god resurshållning och hög ekonomisk effektivitet uppnås. Enligt webbplatsen tillämpar Fortifikationsverket för de försvarsnära myndigheterna en självkostnadsbaserad hyressättning i enlighet med förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. I samma avsnitt anger Fortifikationsverket att ”för uthyrning av lokaler, mark och anläggningar på marknaden tillämpas marknadshyror”. Därmed är informationen på webbplatsen, enligt utredningen, inte tydlig om hur ersättning för korttidsupplåtelse av mark till tredje part faktiskt tas ut. Det kan förklara den uppfattning som finns inom civilsamhället.

Utredningens överväganden och förslag

Utredningen konstaterar att den förordning som styr avgiften för korttidsupplåtelse av fastigheter förvaltade av Fortifikationsverket, förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m., är exempel på ett regelverk som inte möjliggör någon särbehandling av organisationer inom det civila samhället med hänsyn till deras särart. De idrotts- och friluftsorganisationer som använder sig av Fortifikationsverkets mark för sin verksamhet anser att avgiften är för hög. Huruvida det är ett påstående som stämmer är för utredningen svårt att värdera, eftersom det utgår från den enskilda organisationens ekonomi. Vissa organisationer kan ha lättare att täcka kostnaden för markanvändningen med deltagaravgifter, medan andra kan ha svårigheter med det. Mot den bakgrunden har utredningen övervägt olika möjliga åtgärder.

En översyn av bestämmelsen om upplåtelse i förordningen om förvaltning av statliga fastigheter, m.m.

Den verksamhet som frilufts- och idrottsorganisationer bedriver på den mark som Fortifikationsverket förvaltar, bidrar positivt till folkhälsan. En sänkning av avgiften för att nyttja marken för sådana verksamheter som dessa organisationer bedriver skulle därmed kunna motiveras med folkhälsoskäl. Utredningen föreslår därför att en översyn sker av bestämmelsen om upplåtelse i 12 § förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. i syfte att införa ett undantag i bestämmelsen som möjliggör att avgift inte tas ut för korttidsupplåtelser av allmännyttiga, ideella organisationer. En sådan översyn bör också omfatta frågan om vilka juridiska personer och verksamheter som ska undantas.

Ett förslag som undantar vissa juridiska personer från avgiftskravet skulle innebära ett visst avsteg från riktlinjerna som fastställts när det gäller förvaltning av statens fastigheter och behöver därför underställas riksdagen. Utredningen anser att det finns goda skäl för att på detta sätt möjliggöra ett hänsynstagande till den verksamhet organisationer inom det civila samhället bedriver.

Enklare förfaranden för organisationer

En möjlig dellösning på de problem som civilsamhället framfört skulle kunna vara att överväga ett enklare förfarande inom Fortifikationsverket när det gäller hantering av ansökningar från just civilsamhällets organisationer. Av Fortifikationsverkets underlag till utredningen framgår att myndigheten för närvarande gör en intern översyn över hanteringen av korttidsupplåtelser, avgifterna och avtalsmallar etc. Den ska vara klar under 2016. Det är rimligt att anta att kritiken från civilsamhället ingår i översynen eftersom organisationerna står för 75 procent av förfrågningarna till myndigheten. Utredningen ser positivt på översynen, men kan av förklarliga skäl inte bedöma utfallet av den. Utredningen har inte heller ansett det vara tidseffektivt att överväga förslag till förenklingar parallellt med myndighetens egen översyn.

Behov av förbättrad information till civilsamhällets organisationer

Utredningen noterar att det på Fortifikationsverkets webbplats saknas information som vänder sig till organisationer och andra som önskar nyttja myndighetens mark samt att den allmänna information som finns om hyressättning på webbplasten kan ge upphov till missförstånd kring hur Fortifikationsverket sätter sina avgifter. Utredningen får vidare en mycket blandad bild av kommunikationen och samarbetet mellan myndigheten och civilsamhället. Som nämnts har en lathund tagits fram i syfte att underlätta enskilda medlemsorganisationers kontakter med myndigheten. Samtidigt visar det faktum att organisationerna tolkar dagens avgiftssättning som marknadshyra att det kan finnas ett problem i Fortifikationsverkets information till och kommunikation med sektorn.

Utredningen gör mot den bakgrunden bedömningen att Fortifikationsverket bör se över och förtydliga sin information på webbplatsen bl.a. med avseende på civilsamhällets verksamhet. Samarbeten med organisationer kring lathundar som redovisas ovan är också något som utredningen bedömer är positivt i syfte att förtydliga informationen och kommunikationen med civilsamhället. Den typen av samarbeten är något som kan behövas även om undantag görs i tillämpningen av förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. för vissa organisationer.

5.2.11. Verksamhet i nationalparker

Regelverket kring nationalparker

Syftet med att skydda natur som nationalpark är enligt nationalparksförordningen (1987:938) att långsiktigt bevara särskilt värdefulla områden. Riksdagen beslutar om vilka områden som ska bli nationalparker och Naturvårdsverket beslutar om föreskrifter för respektive nationalpark. Nationalparkens regler kan begränsa allemansrätten för att skapa ett bättre skydd, bl.a. genom att begränsa möjligheten för grupper att anordna vissa verksamheter i området. Samtidigt konstaterar Naturvårdsverket på sin webbplats (www.naturvardsverket.se) att ideella organisationer, skolor och turistföretag är viktiga aktörer för att göra nationalparkerna mer

tillgängliga i syfte att möjliggöra för många människor att ta del av de naturupplevelser som nationalparkerna erbjuder under ledning av kunniga och erfarna guider. Utmaningen ligger i att finna former för att minimera slitage och störningar.

Naturvårdsverket fick i 2012 års regleringsbrev i uppdrag att se över föreskrifterna för landets nationalparker. Uppdraget skulle redovisas senast i juni 2014. Målet med översynen var enligt uppdraget att ta bort onödiga begränsningar för kommersiell verksamhet och friluftsliv samtidigt som syftet med inrättandet av nationalparken skulle värnas. Totalt 16 av Sveriges 29 nationalparker kom att omfattas av översynen. Urvalet gjordes utifrån att föreskrifterna för dessa 16 nationalparker innehöll förbud mot eller tillståndsplikt för kommersiell verksamhet.

Ett resultat av översynen är att Naturvårdsverket har tagit bort förbudet mot kommersiell verksamhet i sju nationalparker. Förbudet har i de flesta fall ersatts med tillstånds- eller samrådsplikt för all organiserad verksamhet med viss omfattning, oberoende av om den är av kommersiell eller ideell art. I de flesta fall har också en tillståndsplikt för idrottstävlingar och idrottsarrangemang införts. I något fall rör det sig om ett förbud mot idrottstävlingar som har ersatts med tillståndsplikt. Annan ideell verksamhet än idrottsarrangemang har tidigare inte reglerats i föreskrifterna. Naturvårdsverket har avrapporterat sitt uppdrag till regeringen i skrivelsen Översyn av föreskrifter för nationalparker (NV-00291-12).

De nya föreskrifterna innebär alltså viss ökad administration och kan innebära sämre möjligheter att genomföra verksamhet om tillstånd inte beviljas för det civila samhällets organisationer, samtidigt som kommersiella aktörers möjligheter ökar. Utredningen har mot den bakgrunden tagit del av bl.a. paraplyorganisationen Svenskt Friluftslivs kritik mot detta. Flera organisationer i civilsamhället var också i remissrundan kritiska till andra delar av Naturvårdsverkets förslag, samtidigt som man välkomnade t.ex. ökade möjligheter till övernattning i tält och till eldning.

Naturvårdsverket har besvarat kritiken genom att peka på att föreskrifterna framför allt syftar till att skydda nationalparkerna och att det därför inte är rimligt att skilja på i vilken form verksamheten bedrivs. Det myndigheten anser vara avgörande är vad som görs och hur det görs, inte av vem det görs. Myndigheten har, efter det att de nya föreskrifterna fastställdes i juni 2014, tagit fram en

vägledning för organiserat friluftsliv, riktad till förvaltare (Naturvårdsverket, 2015, Organiserat friluftsliv och naturturism i skyddad natur), liksom en broschyr med tips, råd och regler för organiserad verksamhet i skyddad natur (Naturvårdsverket, 2015, Friluftsliv och naturturism i skyddad natur). De båda skrifterna gäller alltså både nationalparker och naturreservat. Myndigheten erbjuder också webbaserade utbildningar i dessa frågor för förvaltare. Ett syfte med dessa hjälpmedel är att öka möjligheterna för organiserade aktiviteter i de skyddade områdena, och att vara ett stöd för förvaltare i bedömningar av ansökningar.

Svenskt Friluftsliv konstaterar i samtal med utredningen att Naturvårdverket har tagit till sig många av de synpunkter som civilsamhällets organisationer framförde i remissomgången och i den påföljande dialogen, även om grundproblemet kvarstår att villkoren för civilsamhällets organisationer delvis blir sämre i och med de nya föreskrifterna. Förhoppningen är också att vägledning och annat stöd från myndigheten ska leda till en så enkel administration och snabb handläggning som möjligt av tillståndsärenden.

Utredningens överväganden och slutsatser

Utredningen konstaterar att det har genomförts samråd och dialog mellan myndigheten och civilsamhällets organisationer i fråga om föreskrifter för de aktuella nationalparkerna. Civilsamhällets synpunkter har tagits tillvara och utredningen ser inte behov av förslag om ändring i föreskrifterna. Utredningen noterar dock att detta är ett exempel på ett sammanhang där civilsamhällets organisationer, som icke kommersiell aktör, gynnades av det tidigare gällande regelverket. Genom att det inte görs någon åtskillnad mellan civilsamhällets organisationer och kommersiella aktörer tillkommer tillståndsplikt för vissa typer av arrangemang som organisationerna tidigare kunnat genomföra utan föregående myndighetskontakt. Det är angeläget att en praxis utvecklas där hänsyn tas till att de organisationer, som t.ex. friluftsorganisationer och miljöorganisationer, som har som ändamål att skydda och värna naturen kan antas vara mycket aktsamma om naturen vid sina arrangemang. Detta bör beaktas vid prövning av tillstånd att genomföra arrangemang.

5.2.12. Behörighetskrav vid inskrivningsärenden

Aktuellt regelverk

Som ett exempel på administration som upplevs onödigt betungande har frågan om Lantmäteriets handläggning av inskrivningsärenden när civilsamhällets organisationer är ingivare till utredningen. Lantmäteriet är den myndighet som sköter fastighetsregistret och ansvarar för inskrivning enligt jordabalken (1970:994), vilket innebär att myndigheten hanterar ärenden om lagfart, inteckning eller annan inskrivning samt skriver in ny fastighetsinformation i fastighetsregistret. Alla fastigheter i Sverige registreras i fastighetsregistret. Genom registret skapas ordning och reda samt offentlighet åt fastighets- och ägarförhållanden. Registret är också viktigt för att fastigheter ska kunna köpas och säljas samt intecknas och belånas på ett säkert och smidigt sätt.

Den som har förvärvat en fastighet är skyldig att söka lagfart, dvs. inskrivning av förvärvet vid Lantmäteriets fastighetsinskrivning, senast tre månader efter överlåtelsen. Någon övergång av äganderätten sker inte genom att lagfart beviljas. Lagfarten medför dock vissa betydelsefulla rättsverkningar, t.ex. behörighet att ansöka om inteckningar och andra inskrivningar. I samband med ansökan kontrollerar myndigheten ett antal uppgifter för att säkerställa att överlåtelsen är giltig. Om en ideell förening är köpare eller säljare av fastigheten ska registreringsbevis (om sådant finns) och föreningens stadgar ges in. För förening som inte är registrerad behövs protokoll som visar vilka personer som ingår i styrelsen och vem som är behörig att företräda föreningen. Vidare krävs protokoll från behörigt organ i föreningen med beslut om att förvärva alternativt överlåta fastigheten. I det senare protokollet ska fastighetsbeteckningen framgå.

Svenskt Friluftsliv har beskrivit en situation där en medlemsorganisation har haft svårigheter att få lagfart även för fastigheter till ett litet värde eftersom Lantmäteriet har bedömt att styrelsen saknat behörighet att fatta beslut om förvärvet. Svenskt Friluftsliv menar att styrelser i ideella föreningar precis som styrelser i andra typer av organisationer kan ha långtgående behörighet att fatta beslut för föreningens räkning, och att krav på årsmötesbeslut blir betungande, särskilt om det rör sig om relativt små värden. Ibland kan

sådana krav också omöjliggöra affärer där säljare eller köpare kräver ett snabbare beslut än vad som är möjligt att åstadkomma.

Styrelsens behörighet måste styrkas

Vid kontakt med Lantmäteriet konstaterar myndigheten att frågan handlar om styrelsens behörighet snarare än om dess befogenhet. En styrelse har inte automatisk behörighet att företräda en ideell förening i alla frågor utan det krävs stöd i stadgarna. Därför ombeds oregistrerade ideella föreningar att skicka in sina stadgar och handlingar som visar vem som är behörig firmatecknare när lagfart, inteckning eller inskrivning av rättighet söks i ett ärende. Det är inte alla ideella föreningar som registreras. Endast de ideella föreningar som bedriver en näringsverksamhet registreras i handelsregistret. För dessa ideella föreningar finns det uppgift i handelsregistret om vem som tecknar den ideella föreningens firma samt uppgifter om vem som ingår i styrelsen. När lagfart/inteckning/inskrivning av rättighet söks i ett ärende där ena parten är en ideell förening som är registrerad i handelsregistret kan fastighetsinskrivningen kontrollera uppgifterna om firmatecknare genom ett registerutdrag. Om den ideella föreningen inte är registrerad i handelsregistret krävs annan utredning för att Lantmäteriet ska kunna kontrollera behörigheten för den som undertecknat rättshandlingen. Om det är styrelsen som har fattat beslut och det inte finns något årsmötesbeslut i frågan behöver det framgå av stadgarna eller av annat årsmötesbeslut att styrelsen har rätt att fatta beslutet för att ansökan om lagfart ska beviljas.

Det finns ett avgörande från Hovrätten för Västra Sverige som berör frågan (RH 2008:74). I ärendet hade en bygdegårdsförenings styrelse, som var behörig ställföreträdare för föreningen enligt stadgarna, sålt fastigheten med föreningens bygdegård. Inskrivningsmyndigheten avslog lagfartsansökan med motiveringen att styrelsen inte hade rätt att överlåta fastigheten eftersom det stred mot föreningens syfte enligt stadgarna. Hovrätten konstaterade att en ställföreträdare för en förening är bunden av dess stadgar vilka utgör den yttre gränsen för ställföreträdarens befogenhet. Avtalets giltighet är då beroende av motpartens goda tro. Enligt hovrätten är det upp till en tredje man att på egen risk skaffa sig kännedom om en icke registrerad ideell förenings ändamål eller verksamhets-

föremål. God tro är ändå möjligt att uppnå i vissa fall eftersom det kan vara svårt för tredje man att bedöma om ett avtal faller utanför en förenings syfte eller verksamhetsföremål. I det aktuella ärendet konstaterade hovrätten att det var fråga om ett så klart överskridande av föreningens ändamål enligt stadgarna att förvärvaren inte kunde åberopa god tro och att förvärvet var uppenbart ogiltigt. Lagfartsansökan skulle därför, såsom inskrivningsmyndigheten funnit, avslås.

Det exempel som har framförts till utredningen gäller i första hand Lantmäteriets kontroll av behörigheten att företräda en ideell förening. Om det inte går att utläsa av stadgarna att det räcker med styrelsebeslut för en viss åtgärd, exempelvis försäljning av fast egendom, så ska beslut fattas på års- eller föreningsmöte eftersom det då inte finns något annat behörigt organ inom föreningen. Det behöver dock inte, enligt Lantmäteriet, uttryckligen framgå av stadgarna att föreningens styrelse får besluta om en specifik rättshandling. Som huvudregel är det enligt Lantmäteriet tillräckligt om det i stadgarna exempelvis står att: – Styrelsen beslutar i och ansvarar för föreningens alla angelägen-

heter – Föreningens tillgångar handhas och förvaltas av styrelsen – Styrelsen beslutar i och ansvarar för föreningens angelägenheter,

förutom det som undantas i dessa stadgar (under förutsättning att försäljning/förvärv av fast egendom inte är upptaget som undantag i stadgarna).

Vid förvärv av fast egendom menar Lantmäteriet att behörighetskraven i allmänhet kan sättas lägre än vid försäljning. Det får avgöras från fall till fall om det är tillräckligt att firmatecknarna skrivit under förvärvshandlingen eller om beslut av styrelse eller föreningsmöte fordras.

Utredningens överväganden och slutsatser

Utredningen konstaterar att Lantmäteriet har redogjort för rimliga rutiner och krav i hantering av frågor som rör inskrivningsärenden. Refererad dom (RH 2008:74)visar på risker för föreningar om kraven på dokumentation av behörighet är för lågt ställda. För

föreningar som för sin verksamhet är beroende av att köpa och sälja fastigheter med regelbundenhet är det möjligt att undgå att återkommande behöva hantera dessa frågor på årsmöten, genom att i stadgarna tydliggöra att styrelsen är behörig att fatta sådana beslut. I andra föreningar, där fastigheten t.ex. är nära kopplad till föreningens ändamål, kan organisationen välja att inte ge styrelsen motsvarande behörighet. Normalt sett innebär föreningars demokratiska uppbyggnad att en styrelse noggrant överväger om den ska fatta beslut i avgörande frågor eller om den ska efterfråga årsmötets vilja, eftersom årsmötet kommer att utkräva ansvar av styrelsen för fattade beslut.

Såsom framhållits i förarbetena till jordabalken (prop. 1970:20) är det av flera skäl viktigt att de för fastighetsköp stadgade formkraven upprätthålls strängt. Utredningen konstaterar att det finns tungt vägande skäl för de formella krav som ställs på en överlåtelse av fast egendom och som kontrolleras i samband med lagfartsansökan. Dessa skäl väger enligt utredningens bedömning tyngre än ideella föreningar intresse av minskad byråkrati. Det får också anses vara relativt enkelt för en förening att genom formuleringar i stadgarna ge styrelsen den behörighet medlemmarna anser att den ska ha för att kunna sköta verksamheten på ett bra sätt. Utredningen anser därför inte att det finns skäl att föreslå några ändringar i regelverket på detta område.

5.2.13. Folkhälsomyndigheten och kravet på vetenskaplig grund

Den 1 januari 2014 inrättades Folkhälsomyndigheten. Myndigheten är en sammanslagning av Statens folkhälsoinstitut och Smittskyddsinstitutet, och har också tagit över vissa uppgifter från Socialstyrelsen. Folkhälsomyndigheten ska enligt 1 § förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten verka för god folkhälsa, utvärdera effekterna av metoder och strategier på folkhälsoområdet, följa hälsoläget i befolkningen och faktorer som påverkar detta samt genom kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning främja hälsa och förebygga sjukdomar och skador. Verksamheten ska enligt bestämmelsen stå på vetenskaplig grund.

Forum – Idéburna organisationer med social inriktning har till utredningen framfört synpunkter på svårigheter i samarbetet

mellan vissa av Forums medlemsorganisationer och Folkhälsomyndigheten. Enligt vad som framförts till utredningen handlar det om att myndighetens krav på att verksamheten ska stå på vetenskaplig grund försvårar samverkan med det civila samhällets organisationer. Även om civilsamhället ofta arbetar med väl beprövade metoder i sina verksamheter är det sällan som en organisation har råd eller möjlighet att faktiskt forskningsmässigt utvärdera verksamheten. Enligt utredningen kan detta ses som ett exempel på när den offentliga sektorns krav är svåra för det civila samhällets organisationer att möta, givet organisationernas förutsättningar.

Folkhälsomyndigheten konstaterar också att samverkan med det civila samhällets organisationer är nödvändig för utförandet av myndighetens uppdrag. Det kan handla om samverkan kring förebyggande arbete, men också mer praktiskt att nå ut till vissa målgrupper där civilsamhällets organisationer kan utgöra en viktig mellanhand.

Kravet på vetenskaplig grund

Att en verksamhet inom folkhälsoområdet vilar på ”vetenskaplig grund” innebär att det ska finnas vetenskapligt stöd för att verksamheten har avsedd effekt. Begreppet kan jämföras med ”beprövad erfarenhet” som i stället innebär att verksamheten grundar sig på professionella utövares erfarenhet. Inom forskning används också begreppet ”evidens” som innebär att en verksamhet är evidensbaserad när det utifrån tillgänglig vetenskaplig litteratur kan göras en samlad bedömning om effekt.

Utredingens kontakter med myndigheten visar att myndigheten på flera områden har ett tätt samarbete med det civila samhällets organisationer. Det pågår också ett arbete i syfte att ge Folkhälsomyndigheten ett genomtänkt förhållningssätt till civilsamhället och en plan för hur samverkan ska se ut. Till utredningen har Folkhälsomyndigheten bl.a. framfört att samverkan med civilsamhället är nödvändig för att genomföra många av de regeringsuppdrag som myndigheten får. Det kan handla om uppdrag i fråga om hälsan hos olika grupper, t.ex. romska flickor eller transpersoner, då myndigheten har stort behov av kontakter med civilsam-

hällets organisationer för att på ett bra sätt förankra uppdraget och nå ut till målgruppen.

Det finns hos Folkhälsomyndigheten en förståelse för att kravet på vetenskaplig grund för verksamheten kan påverka samverkan med civilsamhällets organisationer. Samtidigt kan inte myndigheten frångå instruktionens krav på att arbetet ska vila på vetenskaplig grund, även om det kan medföra en konflikt bl.a. i myndighetens bidragsgivning till civilsamhället. Det statliga kunskapsstödet syftar till att skapa ett mer kunskapsbaserat förebyggande arbete. För myndigheten är det viktigt att syftet med olika bidrag som ska förmedlas är tydligt. Om det rör sig om kunskapsutveckling med krav på vetenskapligt förankrad metodik kan det, enligt myndigheten, krävas att civilsamhällets organisationer knyter till sig forskningskompetens. Däremot kan organisationerna bidra på andra sätt. Myndigheten ser mot den bakgrunden positivt på att bidragsförordningar ger möjlighet till organisationsstöd, såsom det görs på t.ex. HIV-området genom förordningen (2006:93) om statsbidrag till verksamhet inriktad mot hiv/aids och vissa andra smittsamma sjukdomar. Sedan sommaren 2015 finns också förordningen (2015:456) om statsbidrag till organisationer som bedriver förebyggande arbete för att minska tobaksbruket eller verksamhet mot överdrivet spelande.

Utredningens överväganden och slutsatser

Utredningen konstaterar att frågan om Folkhälsomyndighetens uppdrag och kravet på vetenskaplig grund ligger utanför utredningens uppdrag. Samtidigt är det enligt utredningen nödvändigt att myndigheten fortsätter föra en diskussion om i vilka delar kravet är tillämpligt och hur det kan hanteras för att inte omöjliggöra samarbete med civilsamhällets organisationer inom delar av myndighetens uppdrag, utan att det medför kostsamma krav på vetenskaplig utvärdering av verksamhet i civilsamhällets regi. Extra vikt bör läggas vid att vårda myndighetens samarbete med civilsamhällets organisationer och hitta möjliga vägar till samverkan, bl.a. i fråga om kunskapsspridning, förebyggande arbete och kontakter med olika målgrupper. Det är i detta sammanhang även angeläget att regeringen noga överväger utformningen av olika uppdrag till

myndigheten i syfte att möjliggöra kontakter och samarbete med civilsamhällets organisationer. Till exempel kan utrymme för organisationsbidrag i de statsbidrag myndigheten fördelar möjliggöra viktigt stöd till organisationer som på olika sätt arbetar för att främja folkhälsan och som myndigheten är beroende av för att kunna utföra sitt uppdrag.

5.2.14. Statistiken om det civila samhället och statistikens tillgänglighet

Statistiska centralbyråns uppdrag

Frågan om statistik om det civila samhället har behandlats i En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55). I propositionen beskrivs den statistik som finns och regeringen gör bl.a. bedömningen att Statistiska centralbyrån (SCB) bör få i uppdrag att ta fram samlad och kompletterad statistik om det civila samhället. År 2010 fick SCB i uppdrag av regeringen (regeringsbeslut den 28 januari 2010, IJ2010/137/UF) att ta fram statistik över det civila samhället i enlighet med FN:s statistiksystem för satelliträkenskaper om ideella organisationer (ICNPO). Enligt uppdraget ska statistiken i första hand omfatta uppgifter från befintlig ekonomisk statistik över organisationer i det civila samhället där även deras relation till den offentliga sektorn ska ingå. I andra hand ska SCB undersöka det som ligger utanför dagens statistik. Statistikredovisningen ska också innehålla befintlig statistik om befolkningens deltagande i civilsamhället. Uppdraget regleras också i myndighetens regleringsbrev. SCB har utifrån detta uppdrag redovisat publikationer med statistik över det civila samhället för redovisningsåren 2009−2013.

SCB ser statistiken för det civila samhället som ett utvecklingsuppdrag och har hösten 2014 lämnat ett underlag till Utbildningsdepartementet (SCB, 2014-10-10, Underlag till Utbildningsdepartementet avseende statistik över det civila samhället, dnr 2014/1320). I underlaget beskriver SCB hur myndigheten skulle vilja utveckla statistiken och vad det skulle kosta. Av underlaget framgår att SCB ser behov av ett ökat anslag för att kunna täcka ökade merkostnader för den befintliga statistiken gällande civila samhället samt för att kunna utveckla rampopulationen gällande det civila samhället.

Underlaget innehåller också förslag på hur statistiken skulle kunna utvecklas ytterligare under perioden 2015−2017, bl.a. avseende utveckling av s.k. satelliträkenskaper för ideella organisationer. Satelliträkenskaper kan beskrivas som en uppskattning av ett områdes (t.ex. civilsamhället) ekonomiska betydelse.

Kritik mot befintlig statistik

Utredningen har från flera av civilsamhällets organisationer tagit del av kritik mot SCB:s statistik över det civila samhället. I korthet handlar kritiken om att man har synpunkter på omfattningen och kvaliteten på befintlig statistik. Bristerna i statistiken menar organisationerna bidrar till att kunskapen om civilsamhället är låg och att sektorn för många är osynlig.

Utredningen noterar att en av orsakerna till kvalitetsbristerna i statistiken hör samman med att det inte finns något krav på registrering av ideella föreningar (jämför avsnitt 5.1.1).

Utredningen noterar vidare att SCB arbetar med att utveckla statistiken och att myndigheten i det arbetet har en dialog med ansvarigt departement. Mot den bakgrunden avstår utredningen från att utreda denna fråga ytterligare.

SCB har också uppmärksammat utredningen på att förändringar som föreslås i Redovisningsutredningens slutbetänkande En översyn av årsredovisningslagarna (SOU 2015:8), där det bl.a. finns förslag som riskerar att innebära att det stora flertalet ideella föreningar kommer att undantas från gruppen bokföringsskyldiga. En sådan förändring menar SCB försvårar myndighetens arbete med att ta fram statistik för det civila samhället samt försämrar kvaliteten i statistiken i fråga (SCB 2015-11-25, Yttrande En översyn av årsredovisningslagarna [SOU 2015:8], dnr 2015/1001).

Möjligheten att få tillgång till statistik för forskning och studier

Den statistik som SCB samlar in om civilsamhället kan också utgöra en grund för forskning och studier genomförda av myndigheter. Civilsamhällets organisationer har till utredningen framfört att man välkomnar forskning och studier då det ökar kunskapen om civilsamhället och bidrar till att synliggöra sektorn. I ett fall

med Stockholm School of Economics Institute for Research (SCB, Beslut 2014-04-08, dnr 2014/0032 och Kammarrätten i Stockholm, dom 2014-10-14, mål nr 3112-14) har forskare begärt ut mikrodata om det civila samhället med identifierbar information på organisationsnivå. Syftet är att med begärd mikrodata kunna genomföra en ny studie där nya data analyseras och jämförs med tidigare studier från 1992 och 2002.

SCB skiljer mellan statistik (dvs. bearbetad data som är tillgänglig och gratis) och mikrodata (som är det primärmaterial som bygger upp statistiken). Mikrodata skyddas av ett starkt lagreglerat sekretesskydd, den s.k. statistiksekretessen enligt 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Motivet till detta skydd är att individer, företag och organisationer ska känna sig trygga med att uppgifter som lämnas till statistikansvariga myndigheter i Sverige inte ska lämnas vidare. Det svenska regelverket som reglerar statistiksekretessen kopplar till principer tagna av FN och EU:s statistikförordning. Vid förfrågningar om utlämnande av mikrodata gör SCB en sekretessprövning. Myndighetens policy är att inte lämna ut identifierbara uppgifter, för att inte försvåra SCB:s framtida uppgiftsinhämtning.

Utredningen har i kontakterna med SCB fått information om att en lösning har arbetats fram med de aktuella forskarna och att myndigheten infört rutiner för att, inom regelverket, effektivt hantera denna typ av ärenden framöver. Med det som grund, och med beaktande av att frågan om statistiksekretess är en frågeställning som är mer omfattande än utredningens uppdrag, avstår utredningen från att gå vidare med denna fråga. Utredningen konstaterar dock att forskning och myndighetsrapporter om det civila samhället är viktigt för att synliggöra såväl sektorns vikt, som viktiga utvecklingstrender i civilsamhället. Det är därmed av största vikt att SCB, så långt som regelverket tillåter, finner lösningar i de enskilda fallen.

5.3. Hinder på lokal och regional nivå

Utredningen har inte något uppdrag att kartlägga relationerna mellan civilsamhället och det offentliga på lokal eller regional nivå. Däremot ska utredningen identifiera regelverk och tillämpningar

som utgör hinder samt föreslå åtgärder på bl.a. det landstings- och kommunala planet som underlättar organisationernas verksamheter (dir. 2014:40). Arbetet redovisas i detta avsnitt. Ett viktigt underlag i arbetet har varit utredningens besök i och kontakter med olika kommuner och landsting samt möten med företrädare för organisationer verksamma lokalt10 och regionalt (se kapitel 2). Utredningen har även haft kontakter med och tagit del av underlag från Sveriges Kommuner och Landsting (SKL).

Den relation som uppstår mellan civilsamhällets organisationer och kommunsektorn utifrån civilsamhällets roll i demokratin, t.ex. i form av deltagande i berednings- och beslutsprocesser, har utredningen behandlat i kapitel 4. De avvägningar som kommunsektorn gör vad gäller upphandling av verksamhet eller bidragsgivning behandlar utredningen i kapitel 6. I det kapitlet behandlas även samarbetsformen idéburet offentligt partnerskap (IOP) mer utförligt. I kapitel 7 återfinns avsnitt som handlar om kommunsektorns stöd till det civila samhället.

5.3.1. Många kontakter mellan civilsamhället och kommunsektorn

Kommunernas befogenheter regleras i kommunallagen (1991:900) (KomL). Där framgår att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan (2 kap. 1 § KomL). Det kommunala verksamhetsfältet kan delas in i två huvudområden: ett frivilligt och ett obligatoriskt. Befogenheter och skyldigheter på vissa områden regleras i särskilda föreskrifter (2 kap. 4 § KomL). Verksamhetsområden som faller inom det obligatoriska området är t.ex. skolan, socialtjänsten samt hälso- och sjukvården. Dessa uppgifter regleras i speciallagstiftning. Någon lagreglering av kommunens ansvar i relation till civilsamhället finns inte. Områden som kultur och fritid, dit frågor som rör civil-

10 Organisationer som är verksamma lokalt kan verka på kommunal nivå, men även på en underliggande nivå, t.ex. i en viss stads-/kommundel eller i en by. När utredningen redogör för den lokala nivån, så avses båda dessa nivåer.

samhället ofta räknas, faller inom det s.k. frivilliga området. Därmed finns det en stor frihetsgrad för den enskilda kommunen och landstinget vad gäller vilken samverkan man önskar med civilsamhället lokalt och regionalt.

Trots detta är det för utredningen tydligt att det förekommer många och omfattande kontakter och samarbeten mellan organisationer verksamma lokalt och regionalt å ena sidan och kommuner och landsting (kommunsektorn, med ett samlat begrepp) å andra sidan. För många civilsamhällesorganisationer kan kontakterna med den kommun där man är verksam vara en av få kontakter med företrädare för offentlig sektor. Hinder som uppstår utifrån lokala och regionala beslut och regelverk kan därför ha stor betydelse för den enskilda organisationens möjlighet att bedriva verksamhet.

Kommunsektorns samverkan med civilsamhället – en översikt

Kommunsektorns samverkan med civilsamhället kan ha många former. Till exempel finns det olika samverkansformer som rådsfunktioner (bl.a. handikapp-, pensionärs- och brukarråd där organisationer ingår), skriftliga överenskommelser och subventionering vid upplåtelse av lokaler eller anläggningar. Vidare finns exempel på projekt där samhällsutmaningar möts genom ett samarbete mellan det offentliga i form av professionen och civilsamhället i form av brukare eller patienter och deras organisationer (s.k. medskapande projekt). Det finns också exempel på kommuner som inte har något dokumenterat eller beslutat samarbete med civilsamhället, men som i kraft av en samarbetskultur har en stor mängd kontakter i konkreta frågor och verksamheter.

Andra exempel på kontakter mellan kommunsektorn och civilsamhället är bidragsgivning och det som benämns köp av verksamhet. Genom olika typer av bidrag, som organisationsbidrag, verksamhetsbidrag och projektbidrag, kan kommunsektorn stödja organisationerna och deras verksamhet. Genom köp av verksamhet, t.ex. upphandling, kan kommunsektorn ta del av verksamhet som drivs av civilsamhällets organisationer i rollen som utförare. Nära upphandlingen finns organisationernas deltagande i valfrihets- och pengsystem, där man t.ex. kan erbjuda skola eller hemtjänst i ideell regi. Merparten (74 procent) av kommunernas kostnader för köp

av verksamheter från föreningar och stiftelser ligger inom de pedagogiska verksamheterna, som erbjuds via pengsystem (SKL, 2014, Idéburna utförare i lokal välfärd. Kommunernas köp av verksamheter från föreningar och stiftelser åren 2009−2012).

Statistik från Statistiska centralbyrån (SCB) visar, som framgår av kapitel 3, att kommunernas ekonomiska relationer med civilsamhället är mer omfattande än landstingens. Av SCB:s statistik över det civila samhället framkommer att kommunernas samlade bidrag och transfereringar till ideella föreningar och stiftelser (dvs. två av civilsamhällets organisationsformer) var 4,2 miljarder kronor under år 2013, där den enskilt största posten (ungefär en tredjedel) avsåg bidrag till fritidsverksamhet. Under samma år köpte kommunerna verksamhet från ideella föreningar och stiftelser för 13,5 miljarder kronor, bl.a. inom förskola, skolbarnomsorg, grundskola samt vård och omsorg av äldre och funktionshindrade. Landstingens köp av verksamhet från ideella föreningar och stiftelser är betydligt mindre i omfattning: 1 miljard kronor för år 2013. Då avses främst specialiserad somatisk vård, som står för drygt hälften av det totala beloppet. Landstingens totala bidrag till ideella föreningar och stiftelser uppgick år 2013 till 1,8 miljarder kronor, där bidrag till kultur var den enskilt största posten (SCB, 2015, Det civila samhället 2013 – satelliträkenskaper och undersökningar, s. 54ff.).

Bredden i samverkan

Enligt underlag från SKL till utredningen är den vanligaste relationen mellan kommuner och civilsamhället den som uppstår vid informationsutbyte. Antingen handlar det om kommuner som ger information eller rådgivning till organisationer, eller organisationer som ger information till kommunen. Relationen kan även bestå av samarbete kring enstaka aktiviteter eller tidsbegränsade projekt. Underlaget visar att även det förhållande som uppstår när en organisation är remissinstans är relativt vanlig.

Av SKL:s underlag till utredningen framkommer också att överlägset mest samarbete sker inom verksamhetsområdet fritid/idrott. Andra verksamhetsområden med mycket samarbete med civilsamhället är vägar, ekonomi/finans (dvs. föreningar som arbetar med bl.a. insamlingsverksamhet och ekonomisk rådgivning

mot enskilda), kultur samt frågor som rör översiktsplaner/detaljplaner/bygglov. SKL:s underlag visar också att kommunsektorn har kontakter med många olika delar av det civila samhällets organisationer, som exempelvis handikapp/patientföreningar, idrottsföreningar, föräldraföreningar, studieförbund, ungdomsorganisationer, hembygdsföreningar och pensionärsföreningar. Mångfalden i det lokala och regionala organisationslivet har också framgått av utredningens möten med organisationer verksamma lokalt och regionalt.

En mer långsiktig samverkan

Utredningens material visar också att delar av kommunsektorn börjar se samverkan med civilsamhällets organisationer ur ett mer strategiskt och långsiktigt perspektiv. Det förefaller finnas en förståelse hos vissa kommuner och landsting för att man inte alltid kan möta utmaningar i samhället på egen hand eller i traditionella strukturer. Det finns också en insikt om att organisationerna bidrar med olika värden till samhället samt med kompetens som kommunsektorn saknar. Mot den bakgrunden framstår en mer långsiktig samverkan med det lokala civilsamhället som önskvärd, något som sker bl.a. i framväxten av lokala och regionala dialog- och överenskommelseprocesser.

En lokal/regional dialogprocess med civilsamhället innebär, enligt SKL:s definition, att föreningslivet, ideella krafter och/eller sociala företag eller kooperativ vid en serie träffar för samtal med kommunen alternativt landstinget. En lokal/regional överenskommelse mellan civilsamhället och kommun/landsting avser ett dokument som tagits fram tillsammans och med utgångspunkt i lokala/regionala behov och frågor som deltagande parter identifierar. Enligt SKL:s uppgifter förekom dialogprocesser i 112 kommuner 2013 och samma år hade lokala överenskommelser utvecklats till styr- och ledningsverktyg i 78 kommuner. Samtidigt fanns på landstingsnivå fyra regionala överenskommelser och ytterligare fem var på väg att tas fram. SKL stödjer detta arbete, bl.a. genom nätverksträffar för lärande och erfarenhetsutbyte (SKL, 2014, Dialoger och överenskommelser med civilsamhället. Konkreta exempel från åtta kommuner). Några av de kommuner och landsting

som utredningen har besökt har en överenskommelse eller motsvarande med civilsamhället.

Den nationella överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer verksamma på det sociala området och SKL har i uppdrag att stödja lokala och regionala dialogprocesser. Inom det arbetet har det s.k. Överenskommelsekansliet gjort en uppföljning av antalet lokala och regionala dialog- och överenskommelseprocesser11. Överenskommelsekansliet definierar en överenskommelse som ett dokument som utgår från principer liknande de i den nationella överenskommelsen (se kapitel 3) och som föregås av en regelbunden dialog mellan det offentliga och civilsamhället under en tid. Syftet med överenskommelsen är med detta synsätt att utgöra en plattform för fortsatt dialog mellan parterna. Utredningen noterar att Överenskommelsekansliets definition är en annan än den som SKL använder. Överenskommelsekansliets uppföljning bekräftar att det pågår såväl dialog- som överenskommelseprocesser men visar samtidigt att ett begrepp som ”överenskommelse” lokalt och regionalt används med mycket olika innehåll. Överenskommelsekansliet har till utredningen framfört att kansliet i oktober 2015 hade kännedom om 15 lokala och regionala överenskommelser, enligt Överenskommelsekansliets definition. Därutöver pågår överenskommelseprocesser i ungefär 20 kommuner och landsting. Dessutom har Överenskommelsekansliet kännedom om ytterligare tio kommuner som varit i kontakt med kansliet i denna fråga.

Uppgifter från Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) visar också en viss ökning i andelen ideella föreningar som undertecknat lokala överenskommelser, och att det är vanligare än undertecknande av överenskommelser på regional nivå. MUCF ser emellertid att en möjlig förklaring till detta kan vara att föreningar också tolkar in andra typer av samverkansavtal i begreppet överenskommelse än de typer av överenskommelser som vuxit fram på nationell nivå (MUCF, 2015, Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets villkor 2014).

Sammantaget konstaterar utredningen att det växer fram en förståelse i kommunsektorn för att en samverkan med civilsamhället behövs. Samtidigt sker utvecklingen med varierande takt och intensitet.

11 http://overenskommelsen.se/wp-content/uploads/2015/04/ÖK-lokala-kartläggningar.pdf

Lokala och regionala förutsättningar styr

Som framgått ovan är samverkan med det civila samhällets organisationer ett område inom vilket kommunsektorn har stor frihet att besluta om på vilket sätt och i vilken utsträckning man vill arbeta tillsammans med civilsamhällets organisationer. Hur samverkan ser ut varierar därför, liksom de lokala och regionala bestämmelser och dokument som olika kommuner och landsting beslutar om. Utredningen ser mot den bakgrunden det som naturligt att den samverkan som sker är anpassad till de lokala och regionala önskemålen, behoven och förutsättningarna. Samtidigt finns det enligt utredningens analys många insatser som kan övervägas lokalt och regionalt i syfte att underlätta för civilsamhällets organisationer att bedriva verksamhet. Utredningen redogör nedan för sina slutsatser och bedömningar i dessa delar.

5.3.2. Övergripande hinder finns även på lokal och regional nivå

Bedömning: Det bör övervägas vilka förenklingar som är

möjliga att göra av rutiner och krav i samband med ansökningar om och redovisning av kommunala bidrag.

Utredningen konstaterar att många av de mer generella hinder som civilsamhället har framfört till utredningen, och som utredningen har redogjort för i avsnitt 5.1, har återkommit vid utredningens möten med organisationer verksamma regionalt och lokalt. I detta avsnitt ger utredningen några exempel på lokala och regionala hinder.

Bristande kunskap och förståelse lokalt och regionalt upplevs hindra

Ett av de mer generella hinder som civilsamhället fört fram vid utredningens besök i olika delar av landet är den lokala eller regionala politikens och förvaltningens brist på kunskap om och förståelse för civilsamhället som sådant. Det medför enligt lokala och regionala civilsamhällsrepresentanter att det offentliga inte förstår vilka

förutsättningar som civilsamhällets verksamheter verkar inom, men också att man inte förmår använda civilsamhällets kompetens på rätt sätt. Som ett exempel har framförts att man i kommunsektorn inte förstår hur civilsamhällets kunskap skulle kunna användas när det handlar om att inventera olika problem i samhället. Ett annat hinder, som också upplevs bottna i det offentligas okunskap, är den misstro mellan organisationerna och det offentliga som vissa organisationer upplever. De omfattande krav som ställs för kommunala bidrag, kopplas till den upplevda misstron.

En utvärdering genomförd av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) tar också upp offentliga tjänstemäns kunskap om civilsamhällets förutsättningar och villkor. Av den framkommer bl.a. att ideella föreningar uppfattar att tjänstemän på kommunal nivå har större kunskap om ideella föreningars villkor och förutsättningar jämfört med tjänstemän på regional och statlig nivå. På kommunal nivå instämmer 35 procent av föreningarna i påståendet att tjänstemän på kommunal nivå i hög grad har kunskap om den egna ideella föreningens villkor och förutsättningar. Motsvarande uppgift är 21 procent på regional och 23 procent på statlig nivå (MUCF, 2015, Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets villkor 2014).

SKL har till utredningen framfört att det under de senaste tio åren har skett en kunskapsutveckling inom kommunsektorn och att kommuner och landsting generellt representerar en hög kunskapsnivå och kompetens om dialog och samverkan med det civila samhället. Ett generellt utvecklingsmönster i kommunsektorn är att allt fler kommuner och landsting är i färd med att utveckla dialog, samverkansrelationer och strategier som svarar mot det ökade behovet att tillsammans med medborgare och civilsamhällets organisationer hantera komplexa samhällsutmaningar. I det sammanhanget har SKL en roll att stödja sina medlemmar i att utveckla systematik och innovativa samverkansformer.

Utredningen kan utifrån det samlade materialet inte kvantifiera förekomsten av den upplevda okunskapen och oförståelsen för civilsamhället men noterar samtidigt att det är en återkommande synpunkt som bl.a. framförts från civilsamhällets organisationer vid flera av utredningens besök i olika delar av landet.

Olika insatser för ökad kunskap om det civila samhället

MUCF har enligt förordningen (2015:49) med instruktion för Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor ett ansvar för att ta fram och samla kunskap om det civila samhällets villkor, sammansättning och utveckling och sprida denna kunskap på nationell, regional och lokal nivå. Det gör MUCF på flera sätt, något som utredningen har redovisat i kapitel 4. Bland annat har MUCF arbetat fram ett utbildningskoncept om civilsamhället för kommunsektorn. Utbildningen har tillkommit som en följd av att civilsamhällets organisationer menar att kunskapsbrister hos offentliga aktörer resulterar i hinder för organisationernas verksamhet.

SKL har, som utredningen redovisade i kapitel 4, i egenskap av medlemsorganisation i uppgift att stödja och bidra till att utveckla sina medlemmars (dvs. kommuner och landsting) verksamhet. SKL ordnar bl.a. nätverksträffar för förtroendevalda och tjänstemän om strategisk samverkan med civilsamhället. Under 2016 inleder SKL en samlad satsning som omfattar samverkan med civilsamhället, medborgardialog och medskapande brukare och patienter. SKL skulle gärna se mer av lättillgänglig information från staten om bl.a. det civila samhällets uppbyggnad, organisering och verksamhetsinriktning på olika sakområden.

Utredningens överväganden och slutsatser

Utredningen gör den sammantagna bedömningen att det finns behov av fortsatt kunskapsspridning regionalt och lokalt i syfte att öka förståelsen för civilsamhällets villkor, sammansättning och utveckling inom offentlig sektor. Såväl MUCF som SKL har, utifrån sina olika uppgifter, viktiga roller i detta arbete. MUCF är förvaltningsmyndighet för politiken för det civila samhället och ska inom ramen för detta ta fram och sprida kunskap om civilsamhället på nationell, regional och lokal nivå. SKL:s uppdrag är medlemsinitierat och det är därmed inte möjligt för någon utomstående att ålägga SKL något uppdrag.

I avsnitt 4.2.1 har utredningen föreslagit ett uppdrag till MUCF att under tre år arbeta med kompetenshöjande insatser för bl.a. tjänstemän och politiker på lokal och regional nivå. En utgångspunkt för de kompetenshöjande insatserna bör, som utredningen

skriver i kapitel 4, vara bredden i civilsamhället, både vad gäller former för organisering och verksamheter, samt civilsamhällets olika roller och därmed olika relationer till offentliga aktörer. Utbildningsinsatserna kan genomföras på olika sätt och med olika metoder, samt bör kunna anpassas till olika delar av den övergripande målgruppen, t.ex. för ett visst verksamhetsområde eller ett givet geografiskt område. Därmed finns förutsättningar för att de insatser som erbjuds i syfte att höja kunskapen hos t.ex. en kommun ska utgå från behoven och önskemålen i det enskilda fallet. Utredningen ser också fördelar om uppdraget kan genomföras i samråd med relevanta aktörer, t.ex. från civilsamhället och högskolevärlden samt SKL.

Omfattande administration runt kommunsektorns bidrag

Ett annat exempel på ett mer generellt hinder som återkommer i utredningens besök i landet är att lokalt eller regionalt verksamma organisationer upplever en omfattande administration i relation till kommunsektorn i samband med ansökan om och redovisning av bidrag. Utredningen vill understryka att det inte handlar om att organisationerna generellt motsätter sig administration runt bidrag, som ju finansieras av skattemedel, utan mer om att de ifrågasätter administrationens omfattning. Utredningen har vid flera av sina besök i olika delar av landet hört om kommuner som utan tydlig motivering ställer krav på t.ex. miljöpolicy, alkoholpolicy, jämställdhetspolicy eller liknande för att bevilja även små bidrag. Organisationerna upplever det också som betungande med kontroller och uppföljningar som krävs i samband med bidrag, t.ex. ökade krav på intyg från auktoriserade revisorer för enskilda projekt och omfattande regelverk kring bidragen, även för små projekt och bidrag. Andra exempel på krav som utredningen har tagit del av handlar om krav på att redovisa verksamhetens mervärde för kommunmedborgarna eller krav på redovisning av effekter av verksamheten. Sammantaget tolkar civilsamhället detta som en tydlig brist i det offentligas förtroende för sektorn.

Från civilsamhället betonar man också vikten av att avslag på bidragsansökningar motiveras. Särskilt viktigt är det i de fall när en organisation får avslag på en del av ansökan, men ändå får ett visst

bidrag beviljat. Avsaknaden av motiveringen till avslaget försvårar organisationens redovisning av bidraget och ökar risken att man redovisar fel. Det kan i sin tur medföra att organisationen blir återbetalningsskyldig.

MUCF har i sin utvärdering av villkoren för ideella föreningar och trossamfund också ställt frågor om huruvida lagar och regler påverkar föreningarnas och trossamfundens handlingsutrymme. Bland annat framkommer att ideella föreningar upplever den administrativa bördan från kommunernas sida som betungande (MUCF 2015).

Utredningens överväganden och slutsatser

En ofta återkommande synpunkt från det lokalt och regionalt verksamma civilsamhället är att kraven på administration i samband med ansökan och redovisning av kommunsektorns bidrag upplevs som omfattande och betungande. En annan synpunkt som har framförts är att det blir problematiskt när samma krav på redovisning ställs på alla organisationer utan att hänsyn tas till organisationens storlek eller andra förutsättningar. I detta sammanhang vill utredningen lyfta fram kommunsektorns övergripande uppdrag att på ett ansvarsfullt sätt hantera offentliga medel. Offentliga medel måste redovisas på ett sätt som motsvarar kraven på transparens och rättssäkerhet. Dessutom kan det i olika lagar ställas krav på kommuner och landsting att följa upp och kontrollera verksamhet som bedrivs av andra och som finansieras av kommunsektorn. Det kan bidra till civilsamhällets uppfattning om omfattande administration runt kommunsektorns bidrag.

Samtidigt har kommuner och landsting inom ramen för den kommunala självstyrelsen ett utrymme att själva besluta om bidragsfördelning och hur uppföljning av bidrag ska ske. Det innebär att kraven ser olika ut i olika delar av kommunsektorn. Det innebär också enligt utredningen att det finns ett utrymme för kommunsektorn att överväga en reducering av de krav man ställer vid ansökan om och redovisning av bidrag. Utredningens slutsats är därmed att kommuner och landsting kan bidra till att minska den administrativa bördan för civilsamhällets organisationer genom att se över de rutiner som används och de krav som ställs i samband med ansökningar om, och redovisning av, bidrag.

Det bör enligt utredningen övervägas vilka förenklingar som är möjliga att göra av rutiner och krav i samband med ansökningar om och redovisning av kommunala bidrag. Kommuner och landsting kan i detta sammanhang, där så är möjligt, överväga om de kommunala kraven på redovisning och dokument som ska bifogas i samband med ansökan eller redovisning av kommunala bidrag är onödigt höga och därmed kan reduceras. Den reducering som utredningen ser behov av kan göras på olika grunder. Exempel på sådana grunder kan vara att endast efterfråga de dokument som är särskilt motiverade utifrån den verksamhet som bidraget ska finansiera eller att storleken på sökt bidrag ska avgöra omfattningen på de administrativa kraven. I arbetet med att överväga en reducering av de administrativa kraven är det enligt utredningen självklart att de anpassningar som en kommun eller ett landsting väljer att göra utgår från de lokala och regionala behoven och förhållandena.

Konsekvensutredningar av kommunala beslut

Ytterligare ett sätt att underlätta för det civila samhället lokalt och regionalt är att i beredningen av kommunala och regionala beslut även beakta vilka konsekvenser ett beslut får för det civila samhällets organisationer. Olika typer av konsekvensutredningar kan identifiera såväl positiva som negativa konsekvenser av kommunala eller regionala beslut, som t.ex. förändrade regelverk eller ändrade krav i bidragsadministrationen. Genomförandet av konsekvensutredningar kan enligt utredningen bidra till att väl avvägda beslut fattas i stället för beslut som negativt påverkar civilsamhället.

Den typ av kommunala och regionala konsekvensutredningar som utredningen beskriver görs redan i dag i viss utsträckning i kommunsektorn. Samtidigt har utredningen hört exempel där beslut fattats utan att konsekvenserna för just civilsamhället har belysts. Därför finns det enligt utredningen ett behov av att i det lokala och regionala beslutsfattandet göra överväganden om när konsekvenserna för civilsamhället också ska belysas.

Varierande lokalt stöd till civilsamhället

Utredningen noterar att det civila samhällets organisationer har framfört att det är svårare att driva verksamhet i kommuner som inte erbjuder stöd i någon större omfattning. I kapitel 7 beskriver utredningen översiktligt bl.a. det stöd som kommunsektorn ger till det civila samhället lokalt.

5.3.3. Från överenskommelser till konkreta planer

Bedömning: De lokala och regionala parterna i dialoger, över-

enskommelser och liknande samarbetsmodeller bör överväga att omsätta de långsiktiga målsättningarna i gemensam planering, t.ex. genom handlings- och uppdragsplaner.

Utredningen har i kapitel 3 redogjort för de nationella överenskommelser som finns mellan regeringen, SKL och idéburna organisationer verksamma på olika områden. Den nationella överenskommelsen på det sociala området beskrivs av det s.k. Överenskommelsekansliet12 som bl.a. en avsiktsförklaring som antagits av parterna för att stärka de idéburna organisationernas oberoende och självständiga roll som röstbärare och utförare inom välfärden. Inom ramen för överenskommelsen hålls en dialog mellan parterna. Den nationella överenskommelsen är också ett ramverk och ett verktyg att använda när det offentliga och de idéburna organisationerna ska ta sig an gemensamma utmaningar. De nationella överenskommelserna, där dialogen mellan parterna kan ses som ett övergripande syfte, är med sina sex principer ofta en inspiration för lokala och regionala överenskommelser.

Som utredningen har redogjort för i avsnitt 5.3.1 växer en mer strategisk samverkan mellan kommunsektorn och civilsamhället fram i form av regionala och lokala dialog- och överenskommelseprocesser. Som framgått finns det olika definitioner av vad en lokal/regional överenskommelse är, där vissa överenskommelser tydligt har inspirerats av de nationella överenskommelserna medan andra lokala och regionala överenskommelser har en bredare ansats.

12 Se http://overenskommelsen.se/om-overenskommelsen/var-struktur/faq/

Utredningen noterar utifrån sina besök i olika delar av landet att det därmed finns olika förväntningar på vad en antagen överenskommelse ska leda till i en kommun eller ett landsting. Påfallande ofta har organisationer verksamma lokalt och regionalt vid utredningens besök uttryckt en förväntan på att överenskommelsen ska leda till konkreta åtgärder från kommunens eller landstingets sida, och inte enbart syfta till fortsatt dialog. De olika förväntningarna kan i sin tur ha olika orsaker, som t.ex. vilken ansats som den lokala/regionala överenskommelsen har eller hur spridd förståelsen för överenskommelser som dialoginstrument är.

Samtidigt framgår också av utredningens material att det finns kommuner och landsting som vidtagit åtgärder i syfte att genomföra och följa upp den överenskommelse som man träffat med det civila samhället. Som exempel kan nämnas Västra Götalandsregionen där regionfullmäktige har fattat beslut om att nämnder, styrelser och bolag får i uppdrag att genomföra den handlingsplan för 2015−2017 som finns till den regionala överenskommelsen (Västra Götalandsregionen, 2014-11-11, Överenskommelse mellan Västra Götalandsregionen och den sociala ekonomin, dnr RS 767-2011). Även i Västerås kommun har den lokala överenskommelsen om samspelet mellan kommunen och civilsamhället kombinerats med en handlingsplan för år 2015−2016, som antagits av kommunfullmäktige vid samma tillfälle som överenskommelsen (Västerås stad, 2015-05-28, Uppdrag – Västerås stads samspel med civilsamhället, Lokal överenskommelse, LÖKen, dnr: 2014/634-KS-105).

Utredningens överväganden och slutsatser

Oavsett om syftet med en överenskommelse mellan en kommun/ett landsting och civilsamhället är fortsatt dialog eller mer konkreta förändringar, anser utredningen att denna skillnad i syfte kan vara otydlig för de organisationer som skrivit under överenskommelsen. Det kan i sin tur leda till en besvikelse bland organisationerna över att den ofta långa dialogen fram till överenskommelsen inte leder till några konkreta förändringar i organisationens relation till kommunen/landstinget efter att överenskommelsen har undertecknats. Utredningen noterar i detta sammanhang att organisationer verksamma lokalt och regionalt vid utred-

ningens besök ofta har framfört önskemål om att gå från formuleringarna i de långsiktiga dokumenten till konkret verksamhet i den kommunala förvaltningen. Utredningen ser därmed en betydande risk för besvikelse bland civilsamhällets organisationer över att överenskommelser och andra mer strategiska dokument för samverkan mellan kommunsektor och civilsamhälle inte omsätts i praktiska beslut i nämnder, styrelser och förvaltningar. Därmed riskerar också förtroendet och viljan hos organisationer verksamma lokalt och regionalt att fortsätta dialogen med kommuner och landsting minska. Utredningens slutsats är att ett sätt att minska denna risk kan vara att arbeta med konkreta handlingsplaner kopplade till överenskommelserna. I detta sammanhang vill utredningen understryka att en överenskommelse ägs gemensamt av parterna. Därmed är det de i överenskommelsen deltagande parterna som gemensamt ska bestämma om former och metoder för att omsätta överenskommelser till konkreta planer samt hur dessa ska följas upp. Det är enligt utredningen i detta sammanhang också centralt att kommunsektorn arbetar med tydliga politiska signaler till kommunala nämnder, styrelser och förvaltningar i syfte att tydliggöra respektive nämnds kontakter med det civila samhället. I det arbetet kan man t.ex. finna sätt för att förtydliga kontakten och samarbetet med civilsamhället i nämndernas konkreta uppdrags- och verksamhetsplaner.

5.3.4. Civilsamhället efterfrågar lokaler till låg kostnad

Bedömning: Kommunerna bör stödja civilsamhällets verksam-

het genom att utnyttja befintligt utrymme i regelverket att subventionera lokalhyra.

Kommunerna bör också stödja civilsamhällets verksamhet genom att beakta civilsamhällets lokalbehov i arbetet med samhällsplanering.

En återkommande synpunkt vid utredningens möten med organisationer verksamma lokalt och regionalt är önskemålet om tillgång till lokaler till låg kostnad för organisationernas olika verksamheter. Lokalfrågan omfattar flera olika delar, som t.ex. möjligheten att nyttja skollokaler efter skoldagens slut, behovet av föreningslokaler

i olika stadsdelar och att civilsamhällets lokalbehov bör finnas med i de kommunala planeringsprocesserna. Utredningen noterar också att regeringen i propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55) behandlade frågan om stödet till allmänna samlingslokaler utifrån den betydelse som de allmänna samlingslokalerna har som infrastruktur för det civila samhället. Med allmänna samlingslokaler avses enligt förordningen (1996:1593) om bidrag till allmänna samlingslokaler en lokal som hålls öppen och tillgänglig för föreningslivets möten, studieverksamhet, kulturell verksamhet, förströelse, fritidssysselsättning eller någon annan liknande verksamhet.

Kommunsektorns anläggningar och samverkan med civilsamhället

SKL har kartlagt förekomsten av kultur-, fritids- och idrottsanläggningar i landets kommuner, inklusive frågor om ägarskap och driftansvar. Kartläggningen utgår från att ett rikt kultur- och fritidsliv kräver fungerande hus, anläggningar och utomhusytor. Av kartläggningen framgår att kommunerna äger och ansvarar för många anläggningar, men också att föreningar och privata aktörer bidrar som ägare och är driftsansvariga. Vad gäller kulturanläggningar är även landsting en viktig aktör. Undersökningen omfattar lokaler och anläggningar av stor variation, som t.ex. bibliotek, museer, konsthallar, fritidsgårdar, fotbollsplaner och idrottshallar (SKL, 2011, Anläggningar för kultur, idrott och fritid 2010).

Enligt SKL utgår en stor del av kommunernas samverkan med civilsamhällets organisationer från tillgången till verksamhetslokaler och anläggningar. Som exempel kan nämnas lokaler för idrottens olika verksamheter, där ungefär hälften av landets idrottsanläggningar ägs eller drivs av föreningar. Många av dessa får enligt SKL kommunalt stöd, även om kvantitativa uppgifter saknas. I andra sammanhang äger kommunerna anläggningar, som ofta upplåts till subventionerad kostnad till föreningar. Samverkan med föreningarna om lokalfrågan ses av SKL som en viktig uppgift för kommunen, något som också omfattar att tillsammans fortlöpande inventera föreningarnas lokalbehov (SKL:s underlag till utredningen och SKL, 2007, Utveckla samverkan med civilsamhället.

Inspiration, idéer och metoder).

Utrymmet för att reducera lokalhyran för civilsamhället

Samtidigt som en del av kommunernas stöd till civilsamhället sker genom reducerad kostnad för lokaler och anläggningar, har utredningen stött på åsikten att kommunen är tvingad ta ut en marknadsmässig hyra.

Kommunallagen (1991:900) (KomL) och regleringen där av de s.k. allmänna befogenheterna styr hur kommuner och landsting sätter hyrorna för lokaler och anläggningar som nyttjas av civilsamhällets organisationer. Enligt kommunallagen får kommuner och landsting själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan (2 kap. 1 § KomL). Det ger kommuner och landsting stor frihet att besluta om hyresnivåer för civilsamhällets organisationer, och därmed även om frågor som rör reducerad hyra eller s.k. nolltaxa. Däremot är stöd till enskilda som huvudregel olagligt. Av likställighetsprincipen följer nämligen att kommuner och landsting ska behandla sina medlemmar lika, om de inte finns sakliga skäl för något annat (2 kap. 2 § KomL). Principen innebär att det inte utan lagstöd är tillåtet att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar annat än på objektiv grund. Principen är relevant både inom det specialreglerade området och inom det område som bedrivs med stöd av den allmänna kompetensen, såsom idrott och kultur m.m. En kommun får som huvudregel inte heller stötta enskilda näringsidkare. Utrymmet enligt 2 kap. 8 § KomL att stödja enskilda näringsidkare förutsätter att det föreligger synnerliga skäl. Det innebär en begränsning mot att t.ex. reducera hyra för en förening som bedriver näringsverksamhet där det även finns kommersiella aktörer som konkurrerar.

Utredningen har i sitt arbete tagit del av några kommuners principer och riktlinjer för uthyrning av lokaler. Dessa exempel visar på en differentiering av hyressättningen på så vis att t.ex. allmännyttiga ideella föreningar men även andra föreningar får reducerad hyra. Det finns även exempel på reducerad hyra för föreningar som i kommunens lokaler bedriver verksamheter för vissa målgrupper. Utredningen noterar därmed att det finns flera exempel där civilsamhällets organisationer får nedsatt hyra.

Utredningens överväganden och slutsatser

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att det finns ett utrymme i regelverket för att stödja civilsamhället genom reducerad hyra samt att denna typ av stöd från kommunsektorns sida förefaller förekomma ofta. Beslut om nedsatt hyra är således ett beslut som fattas utifrån politiska prioriteringar i kommuner och landsting. Genom att utnyttja det utrymme som finns kan kommunerna bidra till det som är en grundförutsättning för många organisationers verksamhet, nämligen tillgång till lokaler. Kommunsektorn kan också underlätta för det civila samhällets organisationer att bedriva verksamhet genom att beakta civilsamhällets lokalbehov i arbetet med samhällsplanering. Utredningen ser särskilda skäl till detta i t.ex. socioekonomiskt utsatta områden och mindre byar.

5.3.5. Synpunkter på bidragsgivningen

Bedömning: Kommuner och landsting bör utforma sin bidrags-

givning till civilsamhället på ett sätt som utnyttjar de möjligheter som finns. Eventuella förändringar i bidragssystemen bör föregås av en analys av det lokala och regionala civilsamhällets behov i relation till kommunens önskemål om inriktning på samarbetet. Några utgångspunkter i analysen bör vara behovet av finansiering för verksamheter som går över flera delar av den kommunala organisationen, möjligheterna att tillmötesgå civilsamhällets önskemål om bättre planeringsförutsättningar samt behovet av ett tillfälligt stöd för nya organisationer.

De ekonomiska förutsättningarna är av naturliga skäl centrala för civilsamhället även lokalt och regionalt. En viktig del i finansieringen av många organisationers verksamhet är bidrag från kommuner och landsting. De kommunala bidragen är fler och spelar därmed ofta en viktig roll. Bidragen varierar i storlek beroende på såväl kommun som organisation. Bidragen kan också ha olika karaktär (se kapitel 3), t.ex. förenings- eller organisationsbidrag som organisationen förfogar relativt fritt över, eller verksamhets- och projektbidrag som är avsedda för en specifik verksamhet som angetts i organisationens bidragsansökan.

Utredningen har hört många exempel från lokalt och regionalt verksamma organisationer som upplever problem med finansieringen av verksamheten. Ett exempel är den ideella föreningen Malmö Jämställdhetsbyrå som ser bristen på tid och pengar som det största hindret inom det feministiska civilsamhället (Malmö Jämställdhetsbyrå, 2015, Organiserad eller oorganiserad feminism? –

Om hinder för feministisk organisering). En annan återkommande synpunkt som rör bidragsgivningen är önskan om större inslag av mer av det ”friare” organisationsbidraget som också möjliggör röstbärarrollen (jämför kapitel 4). Ett tredje problem som framförts vid utredningens besök i olika delar av landet är att idrottsorganisationer många gånger fungerar som ”mall” för kommunernas hantering av bidrag även till andra typer av organisationer t.ex. vad gäller åldersgränser, vilket kan bli problematiskt för organisationer utanför idrotten (se även LSU, 2012, Med vilket syfte? En kartläggning av lokalt stöd till ungas organisering).

Några aspekter av organisationernas ekonomiska förutsättningar har behandlats i en studie av ideella föreningar som Ungdomsstyrelsens (nuvarande MUCF) har genomfört. Undersökningen visar på omfattande kontakter mellan föreningar och kommunerna i frågor som bl.a. rör ekonomi. Ungefär en fjärdedel av de ideella föreningarna har det senaste året haft kontakt med kommunen i frågor som rör de ekonomiska eller rättsliga förutsättningarna för föreningen. Av Ungdomsstyrelsens studie framgår vidare att det är en liten andel ideella föreningar som inte anser sig ha haft ekonomiska förutsättningar att genomföra sin kärnverksamhet de senaste åren. Andelen som inte anser sig ha haft ekonomiska möjligheter att utveckla verksamheten är däremot markant större. Det framgår också att ekonomin försämrats för nästan 40 procent av föreningarna (Ungdomsstyrelsen, 2013, Dialog, självständighet och långsiktiga förutsättningar. En uppföljning med ideella föreningar i fokus, tabell 4.11, figur 4.2 och figur 4.3).

SKL lyfter i sitt underlag till utredningen fram att kommuner har regelverk för sin bidragsgivning till civilsamhällets organisationer. Hur regelverket är utformat och vilka föreningar som kan komma i fråga för ekonomiskt stöd varierar, liksom förekomsten av nytänkande finansieringslösningar, då bidragsfördelningen ligger inom ramen för den kommunala självstyrelsen. SKL:s uppgifter visar att den vanligaste förekommande nya finansieringsformen är

ett tillfälligt stöd, en s.k. ”fri pott” för tillfälliga grupper och aktiviteter. Enligt SKL har fullmäktige och nämnder stora möjligheter att utforma sin egen modell för föreningsstöd (SKL, 2007, Utveckla samverkan med civilsamhället. Inspiration, idéer och metoder).

Utredningen har vid sina möten med lokalt och regionalt verksamma civilsamhällesorganisationer särskilt noterat två aspekter av kommunsektorns bidragsgivning som organisationer uppfattar som problematiska. Det handlar dels om svårigheten att finna finansiering för verksamhet som går över flera verksamhetsområden, dels om kortsiktigheten i bidragsfinansieringen. Nedan utvecklar utredningen dessa aspekter.

Kommunala bidrag i ”stuprör” passar inte alla verksamheter

Utredningen har från flera håll hört om problem att finna finansiering för verksamheter inom civilsamhället som bedrivs över flera verksamhetsområden i den kommunala organisationen. De bidrag som finns att fördela hör till olika organisatoriska ”stuprör” och kan inte sökas av organisationer som definierar sin verksamhet på andra sätt än inom stuprören. Som ett exempel för att illustrera problemet kan tas verksamheten KIOSK i Malmö. KIOSK betyder KFUM Idrott Och Social Kunskap och är en ideell förening som sedan 2004 erbjuder fysisk och mental träning för mellanstadieelever. Verksamheten är en kombination av motion, gemenskap och undervisning om bl.a. kost, ohälsa och droger och bedrivs på skoltid i några skolor i Malmö. Som verksamhet passar KIOSK, med sin gränsöverskridande verksamhet, vare sig in i mallen för en idrottsförening, en fritidsförening eller en skolförening. Därför har KIOSK under alla år haft problem med finansieringen, eftersom verksamheten inte har passat in i de olika kommunala bidragen (Peterson & Schenker, 2015, KIOSK. Om idrott och socialt entreprenörskap).

KIOSK är ett exempel på en paradox som utredningen har noterat. Från kommunalt håll framhåller man ofta som ett mervärde med civilsamhällets verksamhet att den utgår från behov som organisationerna fångar upp tidigare än vad kommunen gör. Särskilt framhålls värdet av att organisationernas verksamheter utgår från behov som i dagens komplexa samhälle ofta rör flera olika

områden i samhället. Samtidigt som kommuner värdesätter detta, noterar utredningen att de kommunala bidragssystemen inte förefaller anpassade för att kunna finansiera verksamhet som spänner över flera områden i den kommunala organisationen.

Möjlighet till stöd till verksamhet över verksamhetsgränser

Kommunsektorns möjlighet att ge bidrag utgår från det s.k. befogenhetskapitlet i kommunallagen (1991:900) (KomL). Det innebär att verksamheten, för att kunna få bidrag, ska vara av allmänt intresse och ha anknytning till kommunens eller landstingets område eller medlemmar, och inte höra till någon annans ansvar (2 kap. 1 § KomL). Den verksamhet som bidraget avser ska vidare vara benefik, dvs. det får inte handla om köp av en tjänst.

I kommunstyrelsens uppgifter (följande avsnitt gäller även för landsting) ingår bl.a. att leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter (6 kap. 1 § KomL). Nämnderna beslutar i frågor som de enligt lag eller annan författning skall handha. Nämnderna beslutar också i frågor som fullmäktige har delegerat till dem (3 kap. 13 § KomL). I kommunen ska finnas ett reglemente som reglerar vilka verksamhetsområden som kommunstyrelsen respektive olika nämnder i en kommun ansvarar för (6 kap. 32 § KomL). Det är enligt utredningen lämpligt att eventuella beslut om bidrag till organisationer som bedriver verksamhet över flera av kommunens verksamhetsområden fattas av kommunstyrelsen. Hur reglementet är utformat är avgörande för kommunstyrelsens möjlighet att fatta den typen av beslut. Om reglementet är utformat så att ansvaret för olika verksamhetsområden är fördelat enbart på nämnderna, saknas utrymme för kommunstyrelsen att fatta sådana beslut. Om reglementet däremot är utformat så att kommunstyrelsen har befogenhet att fatta beslut om vissa typer av bidrag, t.ex. för horisontell eller områdesövergripande verksamhet, konstaterar utredningen att det finns ett utrymme för kommuner att med bidrag stödja även den del av civilsamhällets verksamhet som rör flera delar av de kommunala verksamhetsområdena. Detta under förutsättning att verksamheten i sig faller inom den kommunala kompetensen och inte utgör köp av tjänst.

Kritik mot kortsiktighet i kommunala bidrag

Från organisationshåll har utredningen fått många synpunkter på kortsiktigheten i den kommunala bidragsgivningen, nämligen att beslut om bidrag fattas för ett år i taget. Det är en av de mest förekommande synpunkterna som utredningen har hört från civilsamhället.

Kommunala beslut om bidrag är styrda av det kommunala budgetåret, där kommuner och landsting varje år upprättar en budget för nästa kalenderår (budgetår) (8 kap. 4 § KomL). Av kommunallagen framgår också att budgeten ska innehålla en plan för en period av tre år (8 kap. 5 § KomL). De ettåriga budgetbesluten anges som en förklaring till varför kommunala bidragsbeslut fattas för ett år i taget. För civilsamhällets verksamhet innebär detta betydande problem i form av kortsiktig finansiering av verksamheten och en osäkerhet inför kommande verksamhetsår då man inte vet i vilken mån bidrag kommer att beviljas. För den organisation som har anställd personal och hyrda lokaler uppstår ytterligare problem. Utredningen har hört exempel på organisationer som känner sig tvingade att varje år varsla sin anställda personal i väntan på beslut om fortsatt kommunalt bidrag, något som motverkar organisationens önskan om en långsiktig personalpolitik. Mot den bakgrunden finns det önskemål i civilsamhället om en ökad grad av långsiktighet i de kommunala besluten om bidrag.

Exempel på metoder som ger bättre planeringsförutsättningar

Utredningen har tagit del av några kommunala bidragsbeslut som ger berörda organisationer vissa förutsättningar att planera verksamheten över flera kalenderår. Ett exempel är Arbetsmarknadsnämnden i Uppsala kommun (dnr UAN-2014-0288) som i sina mål och riktlinjer för ideella organisationer som ansöker om verksamhetsbidrag till arbetsmarknads- eller sysselsättningsinsatser skriver att nämndens stöd ska utformas så att det underlättar kontinuitet och långsiktighet i organisationernas planering. Utgångspunkten är att organisationer som tidigare beviljats bidrag ska kunna räkna med fortsatt bidrag så länge det inte framkommer nya omständigheter som motiverar en förändring av tilldelade medel. Exempel på sådana omständigheter kan vara avvikelse från uppsatta mål, brister

i kvalitet eller ökad självfinansiering. Antal organisationer som söker verksamhetsbidrag, förändrad kommunalekonomisk ram eller tydliga förändringar i de styrande dokumenten kan vara andra exempel på nya omständigheter.

Ett annat exempel är en nämnd i en kommun som har beslutat om verksamhetsbidrag till den lokala stadsmissionen. Stadsmissionen i den aktuella kommunen har ansökt om ett flerårigt verksamhetsbidrag för perioden 2015−2017 till arbetsträning med inriktning mot arbetsmarknaden, utvecklingsanställningar och socialt företagande. Med ett flerårigt verksamhetsbidrag vill stadsmissionen öka stabiliteten i sina arbetsmarknadstjänster. Målgruppen för verksamheten är personer som är aktuella inom socialtjänsten och som uppbär försörjningsstöd, deltar i öppenvårdsprogram eller som är utskrivna från behandling eller straff och som befinner sig långt från arbetsmarknaden. Nämnden beviljade stadsmissionen del av det sökta beloppet i verksamhetsbidrag för 2015. Beslutet avser verksamhetsbidrag för 2015, men innebär också ett godkännande av stadsmissionens verksamhetsbeskrivning. Beslutet kan därmed ses som ett politiskt löfte om verksamhetsbidrag för övriga år i ansökan. Nämnden ska dock fatta konfirmerande beslut för kommande verksamhetsår.

Ett tredje exempel på beslut med planeringsförutsättning är en kommunal nämnds beslut om bidrag till sociala föreningar. Den aktuella nämnden fattade i september 2014 beslut om bidrag till sociala föreningar. I det sammanhanget behandlade nämnden bl.a. den lokala kvinnojourens ansökan om treårigt verksamhetsbidrag. Beslutet innebar att nämnden beviljade kvinnojouren större delen av de sökta personal- och lokalkostnaderna för verksamhet som joursamtal, rådgivning, informationsinsatser och utbildning under verksamhetsåret 2015. Av beslutet framgår också att nämnden preliminärt fördelar en del av kommande budgetårs bidrag till sociala föreningar, något som också har kommunicerats till berörda föreningar. En bakgrund till nämndens beslut var att organisationer som bedriver social verksamhet i tidigare kontakter med nämnden och förvaltningen framfört önskemål om en ökad långsiktighet i bidragsgivningen. Den verksamhet som verksamhetsbidraget avsåg bedömdes vidare som viktig för att nämnden ska kunna förverkliga sin politik samt att den utgör ett komplement till nämndens ordinarie verksamhet. Nämnden har också haft lång erfarenhet av sam-

arbete med bl.a. kvinnojouren, samtidigt som det fleråriga verksamhetsbidraget rymdes inom fullmäktiges fleråriga budgetram. Från den 1 januari 2015 hanteras bidragsgivningen till sociala föreningar efter en omorganisation i den aktuella kommunen av en annan nämnd. Den nya nämnden har informerats om beslutet om flerårigt verksamhetsbidrag, men har inte sett något behov av att ändra det beslut som fattats av den nämnd som tidigare hade ansvaret.

Modell med ”klumpsumma” med periodiserade utbetalningar

Ytterligare ett sätt att ge långsiktiga planeringsförutsättningar till organisationer som en kommun har haft ett långvarigt samarbete med, kan vara att besluta om bidraget i ”klumpsumma”. En sådan modell innebär att ansvarig nämnd beslutar om ett bidrag till en civilsamhällesorganisation som storleksmässigt motsvarar bidraget för flera år medan verkställigheten av beslutet periodiseras med utbetalningar över flera år. Modellen innebär dock att kommunen eller landstinget kostnadsför bidraget för alla år (”klumpsumman”) i samband med beslutet, dvs. på år 1. Kommunen eller landstinget redovisar samtidigt en skuld i balansräkningen med de bidrag som senare ska utbetalas till föreningen i fråga. Detta innebär alltså att bidragen resultatredovisas i sin helhet det år beslutet fattas.

Ett problem med tillämpningen av denna modell kan uppstå i relation till kommunallagens krav på en budget i balans, där intäkterna måste överstiga kostnaderna. Nämnden kan – beroende på budgetens storlek – påverka möjligheten för kommunen att klara balanskravet då nämnden vissa år (år 1) fattar beslut om mycket stora bidrag. Om nämnden har flera organisationer som man ger ungefär lika stora bidrag, kan ett sätt att hålla balanskravet vara att ha ett rullande schema för beslut. I praktiken skulle det innebära att nämnden fattar beslut om bidrag i klumpsumma för en organisation år 1, för en annan organisation år 2 och för en tredje organisation år 3. Ett sådant system kräver dock en infasningsperiod.

IOP är ett sätt att ge en mer långsiktig finansiering

Ett annat sätt att i den kommunala bidragsgivningen möta önskemålen om en mer långsiktig finansiering är att samarbeta med civilsamhället inom ramen för s.k. idéburet offentligt partnerskap (IOP). Utredningen beskriver IOP som modell i kapitel 6 och noterar att det är en samarbetsform som ökar i omfattning mellan civilsamhället, kommuner och landsting. Av den översikt som utredningen har gjort över befintliga IOP-samarbeten framgår att de flesta handlar om samarbete över flera år. IOP-samarbeten är inte en form som passar i alla sammanhang och formens primära syfte är inte långsiktighet, men utredningen noterar att en positiv bieffekt av IOP är att det oftast ger mer långsiktiga planeringsmöjligheter för de organisationer som ingår i partnerskapet.

Risker med ett inteckna bidragsbudgeten över år

Utredningen ser positivt på de olika modeller för mer långsiktiga bidragsbeslut som utredningen har tagit del av. Samtidigt noterar utredningen att det också finns risker vid fleråriga beslut, som kommuner och landsting bör ta med i sin beredning av enskilda ärenden. En sådan risk är att det kan försvåra för exempelvis organisationer som tidigare inte ansökt om bidrag att få bidrag om en stor del av bidragspotten redan är preliminärt intecknad. Den kommunala och regionala bidragsgivningen riskerar med andra ord att bli mer statisk och konserverande om hela bidragspotten binds upp av långsiktiga beslut. Samtidigt finns det inget som anger att en ansvarig nämnds hela bidragsbudget måste bindas upp av fleråriga beslut, utan modeller för mer långsiktiga beslut kan användas till viss del.

En annan synpunkt som har framförts mot fleråriga beslut om bidrag till civilsamhället är att det kan medföra kritik från den kommunala revisionen. Revisorskritiken skulle motiveras av att en nämnd inte kan fatta beslut om kommande budgetår, innan fullmäktige har fattat beslut om budget för året i fråga. Utredningen noterar att de exempel på beslut om fleråriga verksamhetsbidrag från kommunala nämnder som utredningen refererat uttrycker en politisk viljeinriktning från ansvarig nämnd. Några av modellerna utgår också från att konfirmerande beslut ska fattas. Därmed torde risken för revisorskritik vara liten.

Andra sätt att ge civilsamhället planeringsförutsättningar

Utredningen noterar att det också finns andra sätt för kommuner och landsting att ge civilsamhällets organisationer bättre planeringsförutsättningar. Ett sätt är tidpunkten när beslut om bidrag fattas. Som exempel kan tas den tidigare Nämnden för hälsa och omsorg i Uppsala kommun som ändrat tidpunkt för beslut om bidrag till september, i stället för som tidigare i november. Den ändrade tidpunkten för beslut om bidrag är en anpassning till civilsamhällets önskemål om beslut tidigare på kalenderåret i syfte att underlätta planeringen inför det kommande verksamhetsåret.

Ett annat sätt att ge bidragssökande organisationer större möjlighet att planera verksamheten kan vara att överväga ett slags system med ”early warning” om budgetramen för bidrag till civilsamhällets organisationer skulle minska. Det skulle vara en mekanism som i beredningen av budgetbeslutet varnar för att kommunen eller landstinget kan komma att besluta om minskade bidrag inom ett verksamhetsområde under kommande budgetår. En tidig varning skulle tydliggöra när organisationer som brukar ansöka om bidrag, måste öka sin finansering från andra parter för att kunna bedriva aktuell verksamhet i samma omfattning som förut. Samtidigt är ett system med ”early warning” endast en varning om en minskning av den totala bidragsbudgeten för ett område, något so