SOU 2019:38

Stora brottmål – nya processrättsliga verktyg

Till statsrådet Mikael Damberg

Regeringen beslutade den 7 april 2016 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera hur handläggningen av stora brottmål med omfattande bevisning skulle kunna moderniseras och effektiviseras med bevarade krav på rättssäkerhet (dir. 2016:31).

Till särskild utredare förordnades den 7 april 2016 nuvarande riksmarskalken, f.d. hovrättspresidenten, Fredrik Wersäll.

Kanslirådet Eva Bloch anställdes som sekreterare i utredningen från och med den 11 april 2016.

I utredningen har från och med den 7 april 2016 följande experter medverkat: chefsåklagaren Tora Holst, Åklagarmyndigheten, kammaråklagaren Anna Broman Olasdotter, Ekobrottsmyndigheten, numera kanslirådet vid Justitiedepartementet Sofie Lundin, advokaten Tomas Nilsson, lagmannen Ylva Norling Jönsson, Helsingborgs tingsrätt, enhetsrådet David Shannon, Brottsförebyggande rådet, sektionschefen Ola Stoltz, Polismyndigheten, och hovrättsrådet tillika vice ordföranden Niklas Wågnert, Svea hovrätt. Från och med den 26 april 2016 förordnades även enhetschefen Annika Rojas Wiberg, Domstolsverket, som expert i utredningen. Kammaråklagaren Anna Broman Olasdotter entledigades från och med den 16 november 2017. Vice chefsåklagaren Gina Kezovska, Ekobrottsmyndigheten, förordnades från och med samma dag i hennes ställe. Chefsåklagaren Tora Holst entledigades från och med den 6 december 2017 och överåklagaren Katarina Johansson Welin, Åklagarmyndigheten, förordnades från och med samma datum som utredningens expert. Numera ämnesrådet Linda Billung, Justitiedepartementet, förordnades som expert i utredningen från och med den 6 december 2017. Advokaten Tomas Nilsson entledigades från sitt uppdrag som utredningens expert från och med den 20 december 2017. Advokaten Fredrik Ungerfält förordnades som Advokatsamfundets expert från och med samma datum.

Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om processrätt och stora brottmål (Ju 2016:10), överlämnade den 20 februari 2017 delbetänkandet Straffprocessens ramar och domstolens besluts-

underlag i brottmål – en bättre hantering av stora mål (SOU 2017:7).

Den 7 december 2017 överlämnade utredningen delbetänkandet

Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål (SOU 2017:7).

Regeringen beslutade den 9 november 2017 med utgångspunkt i det första delbetänkandet tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2017:109). Direktiven innefattar ett uppdrag att genomföra en analys av vilka straffprocessuella regler som behövs för att ramarna för straffprocessen ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen och förberedelsen av brottmålet än som är möjligt med dagens reglering. I uppdraget ingår också att utreda behovet och lämpligheten av utökade skriftliga inslag i domstolens prövning av brottmål. Utredningen ska lämna de fullständiga författningsförslag som bedöms nödvändiga. Uppdraget skulle i den del som omfattas av tilläggsdirektiven redovisas senast den 9 maj 2019. Genom tilläggsdirektiv den 18 april 2019 förlängdes utredningstiden till den 9 juli 2019 (dir. 2019:16).

Härmed överlämnas slutbetänkandet Stora brottmål – nya process-

rättsliga verktyg (SOU 2019:38). Experterna har ställt sig bakom ut-

redningens överväganden och förslag, i den mån inte annat framgår av ett särskilt yttrande, och betänkandet är därför formulerat i viform.

Utredningens uppdrag är med detta slutfört.

Stockholm i juni 2019.

Fredrik Wersäll

/Eva Bloch

Förkortningar

BrB Brottsbalken BRÅ Brottsförebyggande rådet Dir. Kommittédirektiv Dnr Diarienummer Ds Promemoria i departementsserien EMR Reformen om en modernare rättegång EU Europeiska unionen Europadomstolen Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna Europakonventionen Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Ffa Framför allt FN Förenta Nationerna FU Förundersökning FUK Förundersökningskungörelsen (1947:948) FUL Förundersökningslagen (Finland) GrUU Grundlagsutskottet utlåtande (Finland) HD Högsta domstolen

JK Justitiekanslern alternativt Justitiekanslerns beslut JO Riksdagens ombudsmän (Justitieombudsmannen) alternativt Justitieombudsmannens ämbetsberättelse eller beslut Ju Justitiedepartementet Kap. Kapitel KKO Korkein oikeus, Högsta domstolen (Finland) LaUB Lagutskottets betänkande (Finland) LUL Lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare NJA Nytt juridiskt arkiv NOU Norges offentlige utredninger OSL Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Ot. prp. Odelstingsproposisjon, regeringens proposition (Norge) p Punkt (i författningstext) PM Promemoria Prop. Proposition RB Rättegångsbalken RBL Rättegångsbalken (Finland) RF Regeringsformen RiR Riksrevisionens rapport RP rd Regeringens proposition till riksdagen (Finland) RSv Riksdagens svar (Finland) RåR Riksåklagarens riktlinjer SFS Svensk författningssamling

SOU Statens offentliga utredningar SvJT Svensk Juristtidning ÅFS Åklagarmyndighetens författningssamling

Vårt samlade arbete om stora brottmål

Inledning

Utredningen har med anledning av vårt uppdrag överlämnat tre betänkanden, detta inkluderat, om en bättre hantering av stora brottmål till regeringen. Den röda tråd som håller samman samtliga våra överväganden och förslag sammanfattas i detta avsnitt.

En brottmålsprocess utformad för 100 år sedan

Grunden till den brottmålsprocess som tillämpas i dag lades under de första decennierna av 1900-talet då förarbetena till rättegångsbalken utarbetades. Sedan dess har samhället och brottsligheten genomgått så stora förändringar att förutsättningarna för en fungerande brottmålsprocess måste beskrivas som väsensskilda mellan då och nu. Att samhället och brottsligheten skulle komma att präglas av nationell och internationell rörlighet, en hela tiden framväxande teknisk förmåga samt en hög grad av komplexitet i de flesta mänskliga mellanhavanden på det sätt som är fallet i dag kunde inte förutses för 100 år sedan. Rättegångsbalken utformades med avstamp i ett helt annat samhälle och för helt andra brott än dagens.

Att rättegångsbalken är byggd på gammal grund visar sig i dag på flera sätt. Ett är de svårigheter med att hantera stora och komplexa brottmål som rättsväsendet sedan några år tillbaka brottas med. I dessa brottmål synliggörs särskilt tydligt konflikten mellan det gamla samhället och det moderna. De omoderna inslagen i rättegångsbalken får i de stora brottmålen ett genomslag som leder till negativa konsekvenser både för brottmålsprocessens genomförande och för de enskilda personer som berörs av brottmålen. Vårt uppdrag har varit att analysera och även lämna konkreta förslag på hur handläggningen av stora brottmål med omfattande bevisning kan

moderniseras och effektiviseras med bevarade krav på rättssäkerhet. Våra överväganden och förslag har redovisats i tre betänkanden som är avsedda att läsas tillsammans.

Bakgrunden till regeringens uppdrag om en modern brottmålsprocess anpassad även för stora mål var när det gavs år 2016 de allt större svårigheter med att hantera stora förundersökningar och brottmål som rättsväsendet under senare år har ställts inför.1 Den ökande internationaliseringen och de misstänktas förändrade kommunikationsvanor har, uttalade regeringen, bidragit till att en viss typ av brottslighet blivit svårare att utreda och lagföra. Denna brottslighet kännetecknas ofta av ett avancerat upplägg för genomförandet, vilket ytterligare försvårar utredningsarbetet. Brotten är dessutom generellt sett svårutredda eftersom de personer som har information att lämna i utredningarna inte sällan är ovilliga uppgiftslämnare. Bevisning måste då säkras på andra, i regel mer resurskrävande, sätt än genom förhör. Framför allt vid allvarlig brottslighet med många inblandade personer krävs det ofta så stora utredningsinsatser och så omfattande bevisning att brottmålsprocessen riskerar att bli mycket utdragen. Långa handläggningstider leder ofta, konstaterade regeringen, till att bevisläget försämras och att det blir svårare att lagföra brotten. När processen drar ut på tiden blir också straffen mildare. Det är vidare svårt, under både förundersökning och huvudförhandling, att tillgodogöra sig och bedöma materialet i ett omfattande brottmål på ett rättssäkert sätt. Ett omfattande processmaterial innebär ofta, sade regeringen vidare, att frågor som rör förundersökningens bedrivande, t.ex. när det gäller insyn, objektivitet och kompletterande utredningsåtgärder, behöver hanteras under huvudförhandlingen. Stora brottmål som binder upp omfattande resurser under lång tid för dessutom med sig en risk för att rättsväsendets resurser inte räcker till för att hantera den samlade brottsligheten, konstaterade regeringen. De beskrivna effekterna riskerar, sade regeringen, sammantaget att undergräva rättsväsendets förmåga att beivra brott. För enskilda personer konstaterades andra olägenheter uppkomma vid stora brottmål, bl.a. sena avgöranden, psykiska påfrestningar och långa häktningstider.

1 Dir. 2016:31.

Vad har vi gjort?

En avgränsning för våra överväganden om förändringar av brottmålsprocessen har varit svårigheterna med stora brottmål. Reformer som det av andra skäl än för att underlätta hanteringen av stora brottmål finns anledning att överväga för brottmålsprocessen har vi därför lämnat utanför detta lagstiftningsarbete. Däremot förekommer de svårigheter som blir särskilt tydliga i de stora brottmålen i praktiskt taget alla brottmål. Behovet av åtgärder är därför inte avgränsat till stora förundersökningar och brottmål. Reformförslagen är av det skälet heller inte tänkta att skapa ett specialspår i brottmålsprocessen för stora brottmål.

Det har funnits åtminstone två olika angreppssätt för att ta sig an vårt uppdrag. Ett har varit att överväga en omformulering av grunderna för brottmålsprocessen med utgångspunkt i vad som är bäst i förhållande till dagens förutsättningar. Det som avses är en mer fundamental omprövning av vad som bör vara premisserna för brottmålsprocessen i ett nutida samhälle med de förutsättningar och utmaningar som finns i dag. I sådana överväganden kunde det exempelvis ingå att pröva om en eller flera av principerna om muntlighet, omedelbarhet, koncentration eller åtalsplikt inte längre bör gälla som grund för brottmålsförfarandet. En utmaning med en sådan metod är att övervägandena knappast kan begränsas till problemställningen med stora brottmål och därför kräver andra tidsmässiga förutsättningar än vi har haft. Ett annat angreppssätt, som är det som vi har valt, är att föreslå reformer som, var för sig och sammantaget, förbättrar förutsättningarna för hanteringen av stora brottmål utan att göra alltför stora ingrepp i grunderna för brottmålsprocessen. Vi har velat vara pragmatiska. Utgångspunkten för våra överväganden är att processprinciperna behöver modifieras men däremot inte att de behöver överges. De förslag vi lämnar utgår från att gällande processprinciper ska fortsätta att gälla. Inte minst visar erfarenheterna från tidigare förslag om stora processreformer från olika utredningar att dessa har visat sig svåra att genomföra i lagstiftning. Ambitionen med vårt arbete är inte systembyggande utan det vi vill åstadkomma är i stället nya verktyg för den processuella verktygslådan. Samtidigt innebär våra förslag i delar strukturförändringar av hur brottmålsprocessen tillåts genomföras som inverkar på de grundläggande principernas innebörd.

De svårigheter som finns vid utredning och lagföring av brott är numera likartade i de flesta europeiska länder. Den allvarliga brottsligheten är dessutom i hög grad internationell. Det innebär i sin tur att behovet av processuella verktyg i princip är likadant hos oss som i andra jämförbara länder. Vår grundläggande tanke är att införa verktyg som leder till en större verkningsgrad för statens resurser. Det handlar således om att skapa förutsättningar för att utreda och lagföra även den mest komplicerade och omfattande brottsligheten med rimliga resursinsatser och inom rimlig tid. Det är i våra överväganden befogat att utvecklingen av brottmålsprocessen sker i takt med våra grannländer i Europa. Det är därvid även viktigt att våra förslag lever upp till de krav som följer av Europakonventionen.

Den huvudsakliga målsättningen med vårt samlade arbete kan sammanfattas enligt följande.

1. En ackusatorisk brottmålsprocess

En övergripande målsättning med vårt arbete är att brottmålsprocessen bör utvecklas i en riktning där parterna tar ansvaret för brottmålens sakinnehåll medan domaren ansvarar för att opartiskt leda processen framåt och pröva det som parterna lägger fram (en ackusatorisk brottmålsprocess). Om samtliga de förslag som vi har lämnat under utredningsarbetet genomförs, kommer de nya reglerna att vrida brottmålsprocessen i riktning mot en tydligare ackusatorisk process.

Denna tydliga rollfördelning mellan brottmålsprocessens aktörer, där parterna dessutom ges möjlighet till ett ökat inflytande över sakinnehållet och domare ges ett tydligare ansvar för att leda processen, är i våra överväganden en nödvändig reforminriktning om brottmålsprocessen ska fungera även framöver. En sådan utveckling skapar en mer flexibel process som, genom parternas inflytande, kan anpassas efter omständigheterna i det enskilda fallet. En sådan utveckling bidrar också till en renodling av rollerna i brottmålsprocessen där polis och åklagare är de som ansvarar för brottsbekämpning medan domaruppgiften koncentreras till att säkerställa effektiva och rättssäkra prövningar.

Att föreslå lagstiftning som rör rollfördelningen mellan rättsväsendets aktörer väcker ofta kritik från olika håll. Inte minst väcker förslag som rör domarrollen ofta livliga diskussioner. En orsak till

diskussionerna är att rättegångsbalken har placerat svenska domare mitt emellan en inkvisitorisk och en ackusatorisk ordning. I inkvisitoriska processordningar har domare det yttersta ansvaret för statens straffanspråk och för att rättvisa skipas. I en ackusatorisk processordning har domaren däremot inte något ansvar för brottsbekämpningen utan detta ansvar ligger på polis och åklagare. Domarens uppgift är i en ackusatorisk ordning att opartiskt pröva vad åklagaren påstår. Om utredningen inte är fullständig eller om bevisningen inte håller, ska domare inte på eget bevåg komplettera utredningen utan i stället ytterst ogilla åtalet. Den inkvisitoriska synen på domaruppgiften kom, trots den övergång till en ackusatorisk brottmålsprocess som rättegångsbalken markerade, av praktisk nödvändighet att bli kvardröjande i rättegångsbalken. Det fanns för 100 år sedan inte förutsättningar att lägga ansvaret för det allmänna intresset av utredningens fullständighet på åklagarna som ofta saknade fullständig juridisk utbildning. Att i dag, då åklagare och försvarare är professionella aktörer, införa reformer som leder till en domarroll med fokus på processledning och opartisk prövning av det som parterna lägger fram bör däremot uppfattas som en rättssäkerhetsreform. Att domare inte har något ansvar för sakinnehållet i brottmålsprocessen utan i stället för processledningen understryker domares opartiskhet i de sakfrågor som ska prövas. En på detta sätt opartisk domarroll överensstämmer väl med de krav på en rättvis rättegång som kommer till uttryck i artikel 6 i Europakonventionen. En renodlad domarroll bör vidare ge förutsättningar för en förstärkning av domarens ställning i praktiken. Genom en tydlighet i vad domaruppgiften innebär finns det bättre förutsättningar för mer aktiva domare som, utan oro för att påverka utgången av målet till den tilltalades nackdel, kan vidta åtgärder för att effektivt och rättssäkert leda processen framåt. Domare som är aktiva i den processledande uppgiften är en högst önskvärd ordning för alla inblandade i brottmålsprocessen liksom för brottmålsförfarandet i dess helhet.

En annan orsak till kritik när det gäller förslag i lagstiftningsärenden som rör rollerna i brottmålsprocessen brukar vara oron för en mindre rättssäker brottmålsprocess för de personer som misstänks för brott. Reformförslag som bygger på att misstänkta ska kunna göra val som leder till fördelar i brottmålsprocessen väcker regelmässigt en sådan oro. Att tillåta ett utrymme för frivilliga val i brottmål är emellertid i överensstämmelse med vad som gäller i

majoriteten av jämförbara europeiska grannländer. Det är också en ordning som Europadomstolen har uttalat sig positivt om. En sådan inriktning för en framtida brottmålsprocess är därför inte något säreget för Sverige. Möjligheten för en misstänkt att, biträdd av en försvarare, göra val inom ramen för prövningen av brottsmisstankar som riktas mot honom eller henne handlar inte om att flytta åklagarens bevisbörda, sänka beviskraven eller ålägga misstänkta någon handlingsplikt utan bör betraktas som ett utrymme för enskilda att öva inflytande över brottmålsprocessen för att vinna något.

2. Teknikutvecklingens inverkan på brottmålsprocessen

Teknikutvecklingen har varit dramatisk sedan början av 1900-talet då förarbetena till rättegångsbalken arbetades fram. Möjligheterna att med hög kvalitet tekniskt dokumentera och återge verkligheten har närmast revolutionerats under de senaste decennierna. Den arsenal av teknisk dokumentation som finns att tillgå numera fanns inte då rättegångsbalken utarbetades. Frågan är vilken betydelse denna tekniska potential och pågående utveckling har för en framtida brottmålsprocess.

En aspekt som i våra överväganden är avgörande är att tekniken redan genomsyrar brottmålsförfarandet. Brottsbekämpande myndigheter använder teknik i all sin dagliga verksamhet. Teknikupptagningar av vad som har skett under förundersökningen förevisas redan i stor utsträckning vid huvudförhandlingar. Videoupptagningar från övervakningskameror, ljudinspelningar från hemliga avlyssningar och upptagningar från SOS-samtal flyter inte sällan in i rättegången som processmaterial. Att dokumentation från kroppsburna kameror används som bevisning framgår av flera domar på senare tid. Inget hindrar att en husrannsakan eller en rekonstruktion som spelats in med ljud och bild åberopas som bevisning, i vart fall inte så länge ljuduppspelningen inte återger en berättelse från en förhörsperson. Vi befinner oss därför i en situation där sakinnehållet i brottmål i betydande utsträckning växer fram under förundersökningen genom den tekniska dokumentation som sker där och som sedan läggs fram i oförmedlad form direkt vid rättegången. Det

som sker under förundersökningen är redan en del av många rättegångar och blir bestämmande för utgången av rättens prövning av målet, oavsett vad vi tycker om den saken.

Den allt större betydelse som teknisk bevisning har vid utredning och lagföring av brott är bl.a. ett resultat av förekomsten av hot och annan påverkan mot förhörspersoner. En grundläggande informationskälla i brottmålsprocessen är uppgifter från personer som kan berätta något om gärningen eller om vem som har begått brottet. Att personer hotas eller är rädda för att utsättas för hot är numera ett faktum att förhålla sig till vid utredning och lagföring av vissa typer av brottmål. Muntlig bevisning är sårbar. Den påverkan som kan förekomma mot målsäganden och vittnen i stora brottmål för att de ska ändra sina uppgifter eller avstå från att lämna uppgifter har bidragit till att tekniskt dokumenterad bevisning, som är opåverkbar i det avseendet, har fått en större vikt än tidigare. Även de långa utredningstiderna i bl.a. stora brottmål, som kan leda till att förhörspersoner vid tiden för huvudförhandlingen inte längre minns sina iakttagelser, har gjort det mer vanskligt att förlita sig på förhörspersonernas berättelser vid huvudförhandlingen. Också av det skälet har tekniken fått en större betydelse för brottmålen. Ambitionen att utveckla metoder för att tekniskt säkra bevisning har som en följd av utvecklingen höjts vid myndigheterna.

Vid sidan om myndigheternas tekniska förmåga finns det i såväl den offentliga som privata miljön ett stort antal privata mobiltelefoner och annan teknisk utrustning. Med de flesta mobiltelefoner är det möjligt att högkvalitativt dokumentera med ljud och bild. Detta betyder att i de fall då inte någon myndighet har dokumenterat en händelse tekniskt, så finns det en högst reell möjlighet att enskilda personer har gjort det med kameran i sin telefon. Inget hindrar att sådan privat dokumentation blir en del av förundersökningar eller läggs fram som bevisning, även om bevisvärdet naturligtvis kan variera.

Den tekniska förmågan utvecklas hela tiden. De möjligheter att tekniskt säkra information som redan finns och den tekniska förmåga att dokumentera information som kan förväntas utvecklas de kommande åren innebär att skiljelinjen mellan olika typer av bevis blir allt svårare att dra. Om exempelvis en person självmant berättar om något och detta tas upp på en film, vilket i framtiden kommer att bli allt vanligare, är det svårt att se varför detta inte ska få användas

som bevis även om det till det yttre kan likna ett förhör. Utvecklingen riskerar på sikt med nuvarande regelverk att leda till gränsdragningsfrågor om tillåtligheten av tekniskt dokumenterad bevisning.

Vår hållning är att straffprocessen måste vara anpassad till den alltmer genomgripande digitaliseringen. Om brottmålsprocessen inte använder sig av de tekniska möjligheter som finns att tillgå blir prövningen mer tungrodd än som borde vara fallet. Teknikanvändning bör därför i huvudsak bejakas vid överväganden om brottmålsprocessens utveckling. Vidare måste nya straffprocessuella regler enligt vår mening ta höjd för att nya tekniska metoder utvecklas fortlöpande vid myndigheterna och i samhället i stort. Det sagda leder till den slutsats som vi har dragit om att bevisföringen bör vara fri för parterna när det gäller valet av informationsbärare. De antaganden om bästa beviset som hittills gällt behöver omprövas i förhållande till den nya bevismiljön. Nya tekniska bevismedel uppstår hela tiden utan hänsyn till rättegångsbalkens uppdelning mellan skriftlig och muntlig bevisning. I takt med teknikutvecklingens inverkan på bevismedlens karaktär är det följdriktigt att fokus för domare snarast bör vara att värdera den bevisning som parterna väljer att lägga fram och inte att lägga sig i frågan om i vilken form ett bevis läggs fram.

3. En successiv fastlåsning av brottmålens sakinnehåll

Innebörden av principerna om muntlighet och omedelbarhet i brottmål är att rätten inte får lägga någon omständighet till grund för sitt avgörande som inte har lagts fram muntligt och omedelbart vid huvudförhandlingen. Principerna infördes, tillsammans med koncentrationsprincipen och den fria bevisprövningen, för att rätten skulle få ett bättre beslutsunderlag med möjlighet att överblicka och värdera bevismaterialet i ett sammanhang. Ordningen med muntliga, omedelbara och koncentrerade rättegångar är avsedd att skapa bättre förutsättningar för den fria bevisprövningen och därmed för materiellt riktiga domar. Omedelbarhetsprincipen vid huvudförhandlingar hänger nära samman med kravet på bevisningens omedelbarhet. Bevis ska som huvudregel tillhandahållas domstolen i dess ursprungliga skick vid huvudförhandlingen. Vad det ska anses innebära

att ett muntligt bevis tillhandahålls i ursprungligt skick påverkas i våra överväganden av den tekniska förmåga som numera finns att säkra och kommunicera information. Vilken informationsbärare som är lämplig i ett enskilt fall bör i våra överväganden i princip avgöras av den part som vill åberopa beviset.

Vilka omständigheter som rätten ska pröva vid huvudförhandlingen, dvs. brottmålens sakinnehåll, bör enligt vår övergripande målsättning om en mer ackusatorisk brottmålsprocess avgöras av parterna. Den ambition som ligger bakom våra överväganden och förslag är att parternas val i olika avseenden under förundersökningen och förberedelsen ska kunna bestämma ramarna för rättens prövning vid en huvudförhandling. Parterna ska genom sina ställningstaganden och beslut successivt kunna låsa fast och avgränsa processens sakinnehåll. Med dessa tankar som grund lämnar vi inom ramen för arbetet bl.a. förslag om att parterna i större utsträckning ska kunna få lov att lägga fram tidiga förhör som bevisning men också att de på andra sätt ska i ett tidigare skede kunna avgränsa och bestämma processinnehållet. Att parterna på olika sätt i enlighet med de förslag vi lämnar i våra betänkanden ska kunna låsa fast och avgränsa processens sakinnehåll innebär inte några förändringar i fråga om åklagarens bevisbörda eller den misstänktes rätt att förhålla sig passiv vid prövningen. Reformen bygger på frivillighet och förutsätter att det finns uppfattade fördelar i enskilda fall för respektive part med att använda de nya processverktygen. Domares uppgift blir i en sådan ordning att opartiskt pröva de omständigheter som parterna lägger fram och med utgångspunkt i dessa avgöra om åklagaren har kunnat uppfylla sin bevisbörda.

Genomslag för nya processverktyg i praktiken

Våra förslag innebär inte några krav på att parter eller domare ska arbeta på ett visst sätt. I stället innefattar förslagen möjligheter att lägga upp processen på ett delvis nytt sätt. Verklig förändring sker därför inte med genomförande av våra lagstiftningsreformer utan i tillämpningen av de nya reglerna. Reformeringen av brottmålsprocessen kommer inte göra någon skillnad om reformen inte får genomslag i praxis vid myndigheter och domstolar. Önskemål om förändring kräver i regel hårt arbete även av rättstillämparna. Det är sällan

smärtfritt eller bekvämt att ändra på något som visserligen fungerar mindre väl men som är välbekant. Dessa synpunkter gäller i hög grad de förslag till åtgärder som vi har lämnat för en bättre hantering av stora brottmål. Vår ambition om ett större partsinflytande i brottmålsprocessen förutsätter, på samma sätt som har kunnat konstateras i den utvärdering av som gjorts av den finska lagstiftningen om åtalsuppgörelser, en brottmålsprocess med åklagare och försvarare som är inställda på dialog och interaktion inom ramen för sina respektive roller. Våra överväganden förutsätter vidare domare som tar sig an uppgiften att aktivt leda processen framåt i förhållande till parterna. De signaler som den nya lagstiftningen ger måste översättas i praktisk hantering. I fråga om nya processverktyg, i synnerhet sådana som i olika avseenden rubbar grundantaganden om hur brottmålsprocessen fungerar, krävs med hänsyn till sagda en plan för genomförande. En sådan plan måste innehålla bl.a. utbildningsinsatser, metodutvecklingsarbete, intern och extern tillsyn samt intern och extern uppföljning både på kortare och längre sikt.

Sammanfattning av detta betänkande

Uppdraget

Regeringen beslutade utredningens direktiv En modern brottmålsprocess anpassad även för stora mål den 7 april 2016 (dir 2016:31). Den 9 november 2017 och den 18 april 2019 beslutades tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2017:109 och dir. 2019:16).

Uppdraget har bestått av tre delar. Den första delen har gällt frågan om hur handläggningen av stora brottmål kan moderniseras och effektiviseras. Den delen av uppdraget redovisades till regeringen i februari 2017 genom delbetänkandet Straffprocessens ramar och dom-

stolens beslutsunderlag i brottmål – en bättre hantering av stora brottmål (SOU 2017:7).

Den andra delen av uppdraget har varit att överväga om det bör införas utökade möjligheter att använda dokumenterade förhör som bevisning i domstol och om så är fallet lämna de fullständiga förslag till författningsändringar och andra förändringar som bedöms nödvändiga. Denna del av uppdraget redovisades till regeringen i december 2017 genom delbetänkandet Tidiga förhör – nya bevisregler i

brottmål (SOU 2017:98).

Den tredje delen av uppdraget, som redovisas i detta betänkande, har varit att lämna konkreta förslag på hur handläggningen av stora brottmål med omfattande bevisning kan effektiviseras och moderniseras med bevarade krav på rättssäkerhet. Uppdraget har varit att analysera vilka straffprocessuella regler som behövs för att ramarna för straffprocessen ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen och förberedelsen av brottmålet än som är möjligt med dagens reglering. I uppdraget har det ingått att ta ställning till om parterna bör få ett större inflytande under förundersökningen och förberedelsen av brottmålet. Övervägandena ska ske inom ramen

för en bibehållen grundprincip om obligatorisk åtalsplikt och en vidmakthållen objektivitetsplikt för åklagare. Syftet har enligt direktiven varit att skapa ytterligare möjligheter att begränsa de största målens omfattning och att säkerställa en effektiv och rättssäker förundersökning och förberedelse av alla brottmål, med särskild inriktning på stora och komplicerade mål. I uppdraget har det vidare ingått att utreda behovet och lämpligheten av utökade skriftliga inslag i domstolens prövning av brottmål. Syftet har varit att skapa bättre förutsättningar för en koncentrerad rättegång och ett fullgott beslutsunderlag för domstolen. Det har ingått i uppdraget att lämna de fullständiga förslag till författningsändringar och andra förändringar som bedöms nödvändiga. Uppdraget ska redovisas senast den 9 juli 2019.

Avgränsningar för arbetet

Vi har uppfattat att vårt grunduppdrag, i enlighet med de ursprungliga direktiven för utredningsarbetet, har varit att föreslå åtgärder som ger förutsättningar för en bättre hantering av stora brottmål. Detta har varit en avgränsning i våra överväganden i arbetet med detta betänkande. Det innebär att vi i vissa fall, trots att vi har sett att det av andra skäl har funnits anledning till reformer av brottmålsprocessen, har avstått från att lämna förslag om åtgärder inom ramen för detta utredningsarbetet. Vårt fokus har varit en bättre hantering av stora brottmål.

Det har inte ingått i vårt uppdrag att överväga ett s.k. kronvittnessystem. Med ett kronvittne brukar avses en brottsmisstänkt som i utbyte mot myndigheternas löfte om strafflindring eller liknande fördelar i brottmålet lämnar uppgifter om en annan persons brott. Eftersom frågan om kronvittnen inte har ingått i det vi ska utreda har vi inte förhållit oss till den inom ramen för utredningsarbetet. Dock lämnar vi i detta betänkande förslag om att brottsmisstänkta ska kunna få myndigheternas löfte om fördelar för uppgiftslämnande om egen brottslighet. Gränsdragningen mellan våra överväganden och ett kronvittnessystem är inte absolut.

Förslagen i detta betänkande utgör en del av våra samlade förslag om en bättre hantering av stora brottmål

De förslag om en bättre hantering av stora brottmål som finns i detta slutbetänkande ska läsas tillsammans med de förslag vi har lämnat i delbetänkandet Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål (SOU 2017:98). Även om alla våra förslag i princip är möjliga att genomföra var och en för sig ska samtliga förslag uppfattas som delar i en och samma reform.

I delbetänkandet om tidiga förhör har vi föreslagit en bevisreform i två delar. För det första har vi föreslagit att det bör införas utökade möjligheter att ta upp berättelser vid förhör i rätten under förundersökningen eller förberedelsen av brottmålet på ett sådant sätt att bevisningen kan åberopas vid huvudförhandlingen. Bevis bör kunna tas upp i domstol på yrkande av undersökningsledaren eller den misstänkte (under förundersökningen) eller part (under förberedelsen) om det inte är olämpligt med hänsyn till utredningens/målets beskaffenhet eller omständigheterna i övrigt. Bevis bör dessutom kunna tas upp i domstol under förundersökningen om det kan få betydelse för frågan om att häva häktning eller restriktioner. Det bör vara parterna som initierar om och när en bevisupptagning inför rätten ska ske. För det andra har vi föreslagit att det i utökad utsträckning bör vara möjligt att lägga fram berättelser som lämnats vid förundersökningen eller annars utom rätta som bevisning vid huvudförhandlingen. En ljud- och bildupptagning av en berättelse som lämnas i brottmål inför åklagare eller Polismyndigheten eller annars utom rätta bör få åberopas som bevis i rättegången om det inte är olämpligt med hänsyn till sakens prövning. Berättelsen ska i vissa fall kunna läggas fram utan att personen vars berättelse det gäller dessutom kallas till personlig inställelse. Berättelsen ska också kunna åberopas inom ramen för ett förhör vid rättegången.

Allmänt om utgångspunkterna för förslagen i detta betänkande

Straffsystemets yttersta ändamål är att motverka brott. Rättegångsbalken är anpassad för ärenden och mål av relativt begränsad omfattning. Utvecklingen mot allt större och mer komplicerade förunder-

sökningar och brottmålsrättegångar har ställt nya krav på det processrättsliga regelverket. De antaganden som ligger bakom utformningen av rättegångsbalken gjordes i en tid som i väsentliga avseenden skiljer sig från vad som gäller nu. Samhället i allmänhet och brottmålsprocessen i synnerhet ser helt annorlunda ut i dag än för 100 år sedan då nuvarande brottmålsförfarande utarbetades.

Motiven till de ställningstaganden om muntlighet, omedelbarhet och koncentration samt om förundersöknings- och åtalsplikt som gjordes då rättegångsbalken infördes är visserligen fortsatt giltiga. I praktiken har det emellertid vid hanteringen av framför allt stora brottmål blivit allt svårare att upprätthålla en rättstillämpning i enlighet med de krav som principerna ställer. Även hanteringen av de mindre omfattande i brottmålen påverkas. Om de grunder för brottmålsprocessen som arbetades fram för 100 år sedan ska fortsätta att vara bärande krävs det vissa förändringar av reglerna om hur brottmålsprocessen tillåts genomföras. Det behov av åtgärder som rättstillämpningen ger signaler om behöver mötas upp av lagstiftningsreformer.

Förslagen i detta betänkande avser inte ett nytt brottmålsförfarande som anger hur brottmål alltid ska hanteras. Övervägandena utgår tvärtom från ett upprätthållande av den befintliga ordningen. Däremot förutsätter våra överväganden ett omtag i fråga om vilka åtgärder som ska anses rymmas inom den ordning som gäller. Det krävs nya processuella verktyg anpassade efter dagens läge för att brottmålsprocessen ska fungera i fortsättningen och även för stora brottmål. Avsikten med vårt arbete har varit att komplettera den befintliga processuella verktygslådan med ytterligare verktyg som kan användas om och när det är lämpligt i enskilda fall. Ambitionen är att skapa förutsättningar för en större verkningsgrad för statens resurser. Det handlar således om att skapa förutsättningar för att utreda och lagföra även den mest komplicerade och omfattande brottsligheten med rimliga resursinsatser och inom rimlig tid.

Ett större partsinflytande över sakinnehållet i brottmål och en renodlad domarroll med fokus på processledning

Vår grundinställning är att brottmålsförfarandet i högre grad bör utformas utifrån från antagandet att det är parterna som styr processens sakinnehåll medan domaren leder processen framåt. De sista resterna av ett inkvisitoriskt regelverk bör undanröjas. En modern rättsordning bör tydligt betona domarens konfliktlösande och processledande roll. Genom att parternas ställningstaganden i olika stadier av processen tillåts inverka på brottmålets sakinnehåll, dvs. vad domstolsprövningen kommer att handla om, uppnås fördelar såväl ur rättssäkerhets- som effektivitetssynpunkt. Samtidigt renodlas domarens opartiska roll på ett ur rättssäkerhetsperspektiv önskvärt sätt.

Att partsinflytandet över sakinnehållet bör öka betyder i våra överväganden att det bör finnas ett större utrymme för brottsmisstänkta att medverka i förundersökningsarbetet för att vinna fördelar i den vidare prövningen och för åklagare att besluta om sådant som kan utgöra incitament för sådan medverkan. När det gäller förberedelsearbetet i domstolarna förutsätter en utveckling mot ett större partsinflytande en ordning som innebär att såväl domare som parter utifrån sina respektive roller agerar för att klargöra inställningar, grunder, bevisuppgift och andra ställningstaganden inför rättegångar. Samtidigt bör domares initiativrätt i fråga om utredningens innehåll göras beroende av parts yrkande. Domarens uppgift vid huvudförhandlingen bör, vid sidan om uppgiften att leda processen framåt, vara att opartiskt ta emot och bedöma det som parterna lägger fram eller yrkar. En utvecklingslinje i enlighet med den beskrivna rollfördelningen stämmer väl överens med vad som gäller i de flesta jämförbara europeiska länder vars rättssystem har ställts inför samma utmaningar med komplex och omfattande brottslighet som vi.

Den som anklagas för brott kommer även fortsättningsvis kunna välja att förhålla sig passiv utan att passiviteten följs av processuella sanktioner. Processens genomförande kommer heller inte vara beroende av parternas medverkan i högre grad än som är fallet i dag. Däremot ska det finnas tydligt uppfattade fördelar för parterna med att använda de nya verktygen. Genom rättstillämpningen finns det därvid förutsättningar för att brottmålsprocessen med tiden utvecklas till en ordning som bättre passar de förhållanden som gäller i dag i

fråga om bl.a. brottmålens komplexitet, parternas ställning och den tekniska potentialen.

Nya incitament för misstänktas medverkan i förundersökningar

Våra reformförslag i detta betänkande syftar bl.a. till att uppmuntra en ökad medverkan från misstänkta under förundersökningen. Den medverkan som ska uppmuntras är att den misstänkte lämnar uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av egen brottslighet (s.k. utredningsmedverkan). Ett erkännande från den misstänkte ska inte vara en vare sig tillräcklig eller nödvändig förutsättning i reformen. Vitsordanden och medgivanden ska inte formellt tillmätas en större rättslig betydelse än som är fallet i dag, men kommer däremot i sitt sakinnehåll att få en större betydelse. Ytterligare incitament bör skapas i processrätten för den misstänktes utredningsmedverkan. Det handlar om utökade befogenheter för åklagare att besluta om begränsningar av brottmålen och om följderna av brott.

En ny möjlighet att avstå från att genomföra en förundersökning (förundersökningsbegränsning) ska införas för de fall då en misstänkt person har lämnat uppgifter som är av väsentlig betydelse för utredningen av brottsmisstankar som riktats mot honom eller henne. Åklagare ska i dessa fall kunna besluta att begränsa en förundersökning som avser brottet som uppgifterna gäller till en viss del eller att lägga ned en förundersökning avseende annat brott som den misstänkte har delgetts misstanke om. En förutsättning för sådana beslut ska vara att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom beslutet.

Vidare ska en ny möjlighet för åklagare att fatta ett s.k. utfästelsebeslut om ett högsta straff införas i de fall en misstänkt har lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brottsmisstanke som riktats mot honom eller henne. Om det finns ett utfästelsebeslut som avser åtalade gärningar ska åklagaren i stämningsansökan uppge ett högsta straff för de gärningar som omfattas av utfästelsebeslutet. Uppgiften ska utgöra ett tak som rätten inte får gå utöver när den bestämmer påföljden för de gärningar som uppgiften avser.

Besluten ska fattas av allmän åklagare. Om en åklagare har beslutat att begränsa eller lägga ned en förundersökning på grunden att

den misstänkte har lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brottet får målsäganden inte väcka åtal för brott som beslutet avser. Om det finns ett beslut om att begränsa eller lägga ned en förundersökning eller ett utfästelsebeslut som fattats på den grunden att den misstänkte lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brott ska målsägandens handlingsutrymme inom ramen för sin rätt att biträda åtalet och att fullfölja talan i högre rätt begränsas.

Ett utfästelsebeslut eller ett beslut att avstå från att genomföra en förundersökning på den grunden att en misstänkt person har lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brott ska föregås av en överläggning mellan åklagaren och den misstänkte. Vid överläggningen ska åklagaren, den misstänkte och den misstänktes försvarare vara närvarande. Offentlig försvarare ska, i den mån det inte redan skett, förordnas om en misstänkt ska närvara vid en överläggning.

Unga lagöverträdare under 18 år ska inte kunna bli föremål för utfästelsebeslut eller förundersökningsbegränsning vid utredningsmedverkan.

Ett ökat fokus på förberedelsen i brottmål

Rättegångsbalken är uppbyggd med en premiss om förutsebarhet. En svårighet vid hanteringen av de stora brottmålen är att förundersökningen inte sällan brister i att uppfylla sitt förberedande syfte inför huvudförhandlingar i dessa mål. Det går i dessa brottmål inte att förlita sig på att förundersökningen speglar innehållet i en kommande rättegång. Att förutsebarheten brister innebär bl.a. att det är vanligt med kompletteringar av förundersökningen under pågående rättegång och att det är svårt för parterna att begränsa sina bevisuppgifter. Det kan konstateras att förberedelsen som en följd av detta numera fyller en större funktion i brottmål för ordningen med muntliga, omedelbara och koncentrerade rättegångar än vad rättegångsbalken ger uttryck för. Detta gäller inte minst eftersom den misstänkte kan ha valt att tiga under förundersökningen. Den uppfattning som tidigare har uttryckts i förarbetena till rättegångsbalken om att förberedelsen har en mindre betydelse i brottmål än i tvistemål gäller inte de stora eller annars komplexa brottmålen. Det ställs

tvärtom i dessa mål höga krav på aktiva domare under förberedelsestadiet. Att domaren arbetar aktivt med förberedelsen i brottmålen är i hög grad en fråga om arbetsmetoder vid domstolarna. Det kan emellertid konstateras att förberedelsearbetet, i allmän mening, fortfarande är av begränsad omfattning vid domstolarna.

För att understryka den betydelse förberedelsen har i en nutida brottmålsprocess bör därför domarens ansvar för brottmålet under förberedelsen understödjas av lagstiftningsreformer. En reglering av rättens materiella processledning under förberedelsen bör införas. Det ska vara huvudregel i alla brottmål med ett föreläggande i stämningen om inställning och grunden för den. Rätten ska hålla ett förberedande sammanträde på yrkande av en part om det inte är obehövligt. Vad som förekommer vid förberedelsen i fråga om exempelvis klargörande av parternas yrkanden, inställning och grunder för detta samt ställningstaganden i övriga frågor ska vidare kunna läggas fram vid huvudförhandlingen av rättens ordförande i den utsträckning det behövs.

Rätten till insyn under förundersökningen

Nuvarande regler i rättegångsbalken om s.k. löpande delgivning innebär en långtgående skyldighet att delge den misstänkte uppgifter under pågående förundersökning. Att delgivning av relevant material ska ske fortlöpande följer redan av objektivitetsplikten och rätten till en rättvis rättegång. Däremot innebär inte nuvarande ordning en ovillkorlig rätt för brottsmisstänkta personer att ta del av information före slutdelgivningen. Skyddet för det brottsutredande arbetet och den avvägning som skett av rättssäkerhetsskäl talar i våra överväganden även fortsatt för den utformning av insynsrätten som har valts i rättegångsbalken. Ur rättssäkerhetssynpunkt är det emellertid centralt att misstänkta har rättssäkra villkor för att medverka i överläggningar i enlighet med våra förslag om detta och vid s.k. motförhör under pågående förundersökningar. Det måste finnas förutsättningar för försvarare att utföra ett effektivt försvar.

Av regleringen som beskriver hur överläggningar ska genomföras bör det därför framgå att åklagaren vid överläggningen ska redogöra för bl.a. omständigheterna ur förundersökningen i den utsträckning som behövs för att den misstänkte ska kunna ta tillvara sin rätt vid

överläggningen. Om en misstänkt eller en misstänkts försvarare ska närvara vid ett förhör med en annan person under förundersökningen för att kunna hålla ett motförhör bör det vidare av tydlighetsskäl framgå av regleringen att den misstänkte och försvararen har rätt att ta del av de omständigheter som har betydelse för den misstänktes möjligheter att tillvarata sin rätt vid förhöret.

Utökade möjligheter att lägga fram vittnesattester

I likhet med vad vi har konstaterat i samband med våra förslag om tidiga förhör (SOU 2017:98) utgår vi från att parterna bör vara så fria som möjligt inom ramen för en rättssäker prövning att lägga fram bevisning i den form som de själva bedömer är bäst i det enskilda fallet. Ett utökat utrymme för att lägga fram bevisning som redan är dokumenterad är i linje med den utveckling med förbättrade förutsättningar för koncentrerade rättegångar som vårt uppdrag bl.a. syftar till. Därför ska en skriftlig berättelse som någon har avgett med anledning av en redan inledd eller förestående rättegång eller en uppteckning av en berättelse som någon med anledning av en sådan rättegång lämnat utom rätta få åberopas som bevis om parterna godtar det och det inte är uppenbart olämpligt. Detsamma ska gälla i fråga om en ljudupptagning eller en ljud- och bildupptagning av en sådan berättelse. Utöver det sagda ska dessutom, i enlighet med de förslag vi redan har lämnat, en ljud- och bildupptagning av en berättelse som lämnas i brottmål inför åklagare eller Polismyndigheten eller annars utom rätta få åberopas som bevis i rättegången om det inte är olämpligt med hänsyn till sakens prövning.

Övriga överväganden

Vi har övervägt ett flertal ytterligare frågor inom ramen för uppdraget att åstadkomma en bättre hantering av stora brottmål. När det gäller åtgärder om utökade möjligheter att avgöra brottmål utan huvudförhandling, utökade möjligheter till hänvisning i brottmål, en möjlighet till mellandom i brottmål, en ny prejudikatordning, en möjlighet till processuell preklusion i brottmål och skärpta krav på slutdelgivning lämnar vi efter överväganden inte några förslag till lagstiftning. Även om det av andra skäl än för att åstadkomma en

bättre hantering av stora brottmål kan finnas anledning att vidta lagstiftningsåtgärder i dessa frågor har vi inte sett det som vår uppgift att lämna förslag som inte har bäring på vårt huvuduppdrag. När det gäller förändringar som innebär att slutdelgivningen skulle tillerkännas en större betydelse för den vidare hanteringen av brottmålet (s.k. ”stupstocksförfarande”), som är en åtgärd som har diskuterats i samband med svårigheterna med stora brottmål, har vi efter överväganden landat i bedömningen att en sådan reform inte är en ändamålsenlig åtgärd för att begränsa stora brottmål eller öka förutsebarheten i brottmålsprocessen.

Rättssäkerhetsaspekter

Det ingår vid överväganden om ny lagstiftning att säkerställa såväl rättssäkerheten för enskilda mot staten som rättstryggheten för enskilda att inte utsättas för brott. Våra samlade förslag ger förutsättningar för ett snabbare och mer förutsebart brottmålsförfarande, vilket har betydelse i båda dessa avseenden.

En tydlig rollfördelning mellan parter och domare är därvid grunden. Att med lagstiftningsreformer tydliggöra att statens ansvar för utredning och lagföring av brott ligger hos åklagare och inte domare är en rättssäkerhetsreform. Att brottmålens sakinnehåll kan låsas fast successivt, genom parternas ställningstagande och en tidig bevissäkring, ger vidare en mer förutsebar ordning. Att brottmålsprocessen är rimligt förutsebar är i högsta grad en rättssäkerhetsaspekt. De rättssäkerhetsrisker som finns i dag som en följd svårigheterna att tillgodogöra sig och bedöma materialet i omfattande brottmål minskar dessutom med våra förslag om en successiv fastlåsning och domares aktiva processledning. En snabbare hantering i förhållande till vad som är fallet i dag förbättrar möjligheterna att utreda och lagföra brott med tillgång till färsk bevisning. Att även komplicerad brottslighet kan lagföras har betydelse för den allmänna tilltron till rättsväsendets förmåga. Snabbhet i förfarandet innebär också minskade psykiska påfrestningar för t.ex. målsägande, misstänkta och vittnen som berörs av brottmålen samt kortare häktningstider och en minskad restriktionsanvändning. Det är framför allt i stora brottmål som riktigt långa häktningstider förekommer. En viktig rättssäkerhetsaspekt med att sträva efter en rimlig snabbhet i prövningen

av brottmål är dessutom enskildas rätt till domstolsprövning inom skälig tid.

Ikraftträdande

De föreslagna lagändringarna bör genomföras så snart som möjligt och i ett sammanhang. Något behov av särskilda hänsyn eller speciella informationsinsatser finns inte. Utredningen föreslår därför att författningsförslagen ska träda i kraft den 1 januari 2021.

Konsekvenser

Ett genomförande av de förslag vi lämnar kommer sammantaget inte att medföra några kostnadsökningar för staten. Förslagen om nya processverktyg kan, sedan de nya bestämmelserna varit i kraft en viss tid, antas leda till en mer effektiv användning av rättsväsendets resurser.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken

dels att 20 kap. 8 §, 21 kap. 3 a §, 35 kap. 6 och 14 §§, 45 kap. 10,

11 och 13 §§, 46 kap. 6 § och 51 kap. 10 och 12 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas elva nya paragrafer, 20 kap. 8 a §, 23 kap.

4 b, 4 c, 4 d, 4 e, 4 f och 18 c §§, 30 kap. 3 a §, 35 kap. 14 a §, 45 kap. 4 a § och 47 kap. 7 a § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

20 kap.

8 §

Målsäganden må ej väcka åtal för brott, som hör under allmänt åtal, med mindre han angivit brottet och åklagaren beslutat, att åtal ej skall äga rum.

Målsäganden får bara väcka åtal för brott, som hör under allmänt åtal, om han eller hon angett brottet och åklagaren beslutat, att åtal inte ska äga rum.

Har åklagare väckt talan, äge målsäganden biträda åtalet; han må ock i högre rätt fullfölja talan.

Om en åklagare har beslutat att begränsa eller lägga ned en förundersökning med stöd av 23 kap. 4 b § får målsäganden inte väcka åtal för brott som beslutet avser.

Utan hinder av vad i första stycket sägs må målsägande väcka

talan om ansvar för falskt eller obefogat åtal, falsk angivelse

Trots vad som sägs i första stycket får en målsägande väcka

talan om ansvar för falskt eller obefogat åtal, falsk angivelse

eller annan osann tillvitelse angående brott.

eller annan osann tillvitelse angående brott.

Målsägande är den, mot vilken brott är begånget eller som

därav blivit förnärmad eller lidit

skada.

Målsägande är den, mot vilken brott är begånget eller som blivit förnärmad eller lidit skada

av brottet.

8 a §

Om en åklagare har väckt talan, får målsäganden biträda åtalet och fullfölja talan i högre rätt.

Om det finns ett beslut enligt 23 kap. 4 b eller 4 d § får målsäganden inte åberopa någon ny omständighet beträffande en gärning som omfattas av beslutet då han eller hon biträder åtalet eller fullföljer talan i högre rätt.

Av 30 kap. 3 a § följer att rätten inte får döma till ett högre straff än åklagaren har uppgett i stämningsansökan och att det gäller även om målsäganden biträder åtalet eller fullföljer talan i högre rätt.

21 kap.

3 a §1

Är den misstänkte anhållen eller häktad ska offentlig försvarare förordnas för honom eller henne, om han eller hon begär det. Offentlig försvarare ska också på begäran förordnas för den som är misstänkt för ett brott, för vilket det inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i sex månader.

Offentlig försvarare ska där-

utöver förordnas

Offentlig försvarare ska dess-

utom förordnas

1. om den misstänkte är i behov av försvarare med hänsyn till utredningen om brottet,

1 Senaste lydelse 2019:263.

2. om försvarare behövs med hänsyn till att det är tveksamt vilken påföljd som ska väljas och det finns anledning att döma till

en annan påföljd än böter eller

villkorlig dom eller sådana påföljder i förening, eller

2. om försvarare behövs med hänsyn till att det är tveksamt vilken påföljd som ska väljas och det finns anledning att döma till annan påföljd än böter eller villkorlig dom eller sådana påföljder i förening,

3. om den misstänkte ska närvara vid en överläggning enligt 23 kap. 4 f §, eller

3. om det i övrigt finns sär-

skilda skäl med hänsyn till den misstänktes personliga förhållanden eller till vad målet rör.

Om den misstänkte biträds av

en försvarare som han eller hon

själv har utsett, ska det inte förordnas någon offentlig försvarare vid sidan av denne. Offentlig försvarare ska dock förordnas om det finns synnerliga skäl.

4. om det i övrigt finns sär-

skilda skäl med hänsyn till den misstänktes personliga förhållanden eller till vad målet rör.

Om den misstänkte biträds av försvarare som han eller hon själv har utsett, ska det inte förordnas någon offentlig försvarare vid sidan av denne. Offentlig försvarare ska dock förordnas om det finns synnerliga skäl.

23 kap.

4 b §

Om en misstänkt har lämnat uppgifter som är av väsentlig bety-

delse för utredningen av brott som han eller hon underrättats misstanke om enligt 18 § får, utöver vad som anges i 4 § och 4 a § om nedläggande av förundersökning,

– en förundersökning som avser brottet begränsas till att gälla en viss del, eller

– en förundersökning som avser annat brott som den misstänkte underrättats om enligt 18 § läggas ned.

Ett beslut enligt första stycket får inte fattas om något väsentligt allmänt eller enskilt intresse åsidosätts genom beslutet.

Beslut enligt denna paragraf meddelas av åklagare.

4 c §

Om ett beslut har fattats enligt 4 b § får förundersökningen utvidgas eller återupptas i de delar den begränsats eller lagts ned endast om den misstänkte har lämnat ofullständiga eller felaktiga uppgifter eller ändrar eller gör tillägg till uppgifterna som har utgjort grunden för beslutet, på ett sådant sätt att förutsättningarna för beslutet uppenbart inte längre är uppfyllda.

4 d §

Om en misstänkt har lämnat uppgifter som är av väsentlig betydelse för utredningen av brott som han eller hon underrättats misstanke om enligt 18 §, får åklagaren besluta att utfästa ett visst högsta straff för brottsmisstankar som den misstänkte underrättats om enligt 18 §. Åklagaren ska vid den bedömningen beakta vad som föreskrivs i 29 kap. brottsbalken .

Av åklagarens utfästelsebeslut ska det framgå vilken eller vilka misstankar om brott som ligger till grund för utfästelsen och vilket högsta straff som utfästs.

4 e §

Om åklagaren har gjort en utfästelse enligt 4 d § får denna frångås endast om den misstänkte har lämnat ofullständiga eller felaktiga uppgifter eller om han eller hon ändrar eller gör tillägg till uppgifterna som har utgjort grunden för beslutet på ett sådant sätt att förutsättningarna för beslutet uppenbart inte längre är uppfyllda.

4 f §

Ett beslut enligt 4 b § eller 4 d § ska föregås av en överläggning mellan åklagaren och den misstänkte.

Vid överläggningen ska åklagaren, den misstänkte och den misstänktes försvarare närvara. Åklagaren ska redogöra för omständigheterna ur förundersökningen och förutsättningarna för ett beslut enligt 4 b § och 4 d § i den utsträckning som behövs för att den misstänkte ska kunna ta tillvara sin rätt vid överläggningen.

18 c §

Om en misstänkt eller en misstänkts försvarare ska närvara vid förhör med annan för att hålla ett motförhör, har den misstänkte och försvararen rätt att ta del av de omständigheter ur förundersökningen som behövs för att den misstänkte ska kunna ta tillvara sin rätt vid motförhöret.

30 kap.

3 a §

Om en åklagare enligt vad som sägs i 45 kap. 4 a § har uppgett ett högsta straff får rätten inte döma till ett högre straff för de gärningar som uppgiften avser. Det gäller även om målsäganden biträder åtalet eller fullföljer talan i högre rätt.

35 kap.

6 §2

Det ankommer på parterna att

svara för bevisningen. Rätten får självmant inhämta bevisning endast i tvistemål där förlikning om saken inte är tillåten och i mål om brott som hör under allmänt åtal.

Parterna ska svara för bevis-

ningen. Rätten får självmant hämta

in bevisning endast i tvistemål

där förlikning om saken inte är tillåten och i mål om brott som hör under allmänt åtal när det

gäller frågor om påföljd.

Trots vad som sägs i första stycket får rätten i brottmål självmant besluta om rättspsykiatrisk undersökning och om yttrande av Socialstyrelsen enligt vad som föreskrivs i lagen ( 1991:1137 ) om rättspsykiatrisk undersökning.

14 §3

En berättelse, som någon har avgett skriftligen med anledning av en redan inledd eller förestående rättegång, eller en uppteckning av en berättelse, som någon med anledning av en sådan rättegång lämnat inför åklagare eller Polismyndigheten eller annars

En berättelse, som någon har avgett skriftligen med anledning av en redan inledd eller förestående rättegång, eller en uppteckning av en berättelse, som någon med anledning av en sådan rättegång lämnat inför åklagare eller Polismyndigheten eller annars

2 Senaste lydelse 2005:683. 3 Senaste lydelse 2014:649.

utom rätta, får åberopas som bevis i rättegången endast

1. om det är särskilt föreskrivet,

2. om förhör med den som lämnat berättelsen inte kan hållas vid eller utom huvudförhandling eller i övrigt inför rätten eller

3. om det finns särskilda skäl med hänsyn till de kostnader eller olägenheter som ett förhör vid eller utom huvudförhandling kan antas medföra, vad som kan antas stå att vinna med ett sådant förhör, berättelsens betydelse och övriga omständigheter.

Även i annat fall än som sägs i första stycket får dock i tvistemål en sådan skriftlig berättelse eller uppteckning av en berättelse som avses där åberopas som bevis i rättegången, om parterna godtar det och det inte är uppenbart olämpligt.

utom rätta, får åberopas som bevis i rättegången

1. om det är särskilt föreskrivet,

2. om förhör med den som lämnat berättelsen inte kan hållas vid eller utom huvudförhandling eller i övrigt inför rätten

3. om det finns särskilda skäl med hänsyn till de kostnader eller olägenheter som ett förhör vid eller utom huvudförhandling kan antas medföra, vad som kan antas stå att vinna med ett sådant förhör, berättelsens betydelse och övriga omständigheter, eller

4. om parterna godtar det och det inte är uppenbart olämpligt.

Vad som sägs i första och

andra styckena om en skriftlig eller

upptecknad berättelse ska också tillämpas i fråga om en ljudupptagning eller en ljud- och bildupptagning av en berättelse.

Vad som sägs i första stycket om en skriftlig eller upptecknad berättelse ska också tillämpas i fråga om en ljudupptagning eller en ljud- och bildupptagning av en berättelse.

14 a §

En ljud- och bildupptagning av en berättelse som lämnas i brottmål inför åklagare eller Polismyndigheten eller annars utom rätta får, utöver vad som följer av 14 §, åberopas som bevis i rättegången om det inte är olämpligt med hänsyn till sakens prövning.

45 kap.

4 a §

Utöver vad som följer av 4 § ska åklagaren, i de fall det finns ett utfästelsebeslut om ett högsta straff enligt 23 kap. 4 d §, i stämningsansökan uppge ett högsta straff för de gärningar som omfattas av utfästelsebeslutet. En sådan uppgift får återtas endast om omständigheterna är sådana som anges i 23 kap. 4 e §.

10 §4

I stämningen ska rätten även förelägga den tilltalade att muntligen eller skriftligen uppge vilken bevisning han eller hon åberopar och vad han eller hon vill styrka med varje bevis. Detta gäller dock inte om det på grund av den tilltalades erkännande eller andra omständigheter kan antas att uppgift om bevisning inte behövs.

I stämningen ska rätten även förelägga den tilltalade att muntligen eller skriftligen uppge sin

inställning till åtalet och grunden för denna inställning samt vilken

bevisning han eller hon åberopar och vad han eller hon vill styrka med varje bevis. Detta gäller dock inte om det på grund av den tilltalades erkännande eller andra omständigheter kan antas att uppgift om den tilltalades inställning till

åtalet eller om bevisning inte be-

hövs.

De skriftliga bevis som åberopas bör ges in samtidigt med att bevisuppgift lämnas.

Rätten ska allt efter målets beskaffenhet verka för att målet förbereds så, att huvudförhandlingen kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Om det be-

hövs får rätten förelägga den tilltalade att skriftligen redovisa sin

De skriftliga bevis som åberopas bör lämnas in samtidigt med att bevisuppgift lämnas.

Rätten ska allt efter målets beskaffenhet verka för att målet förbereds så, att huvudförhandlingen kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Rätten ska

vid förberedelsen se till att inget onödigt dras in i målet samt genom

4 Senaste lydelse 2014:320.

inställning till åtalet och grunden för den. Förberedelse får ske vid

ett sammanträde eller genom skriftväxling eller annan handläggning. Om det är lämpligt får olika former av förberedelse förenas.

frågor och påpekanden verka för att yrkanden, inställningar och grunderna för dessa blir klarlagda och att parterna anger den bevisning som de vill åberopa i målet.

Förberedelse får ske vid ett sammanträde eller genom skriftväxling eller annan handläggning. Om det är lämpligt får olika former av förberedelse förenas.

11 §5

Finnes, för att målet skall

kunna vid huvudförhandlingen slutföras i ett sammanhang, för-

undersökningen böra fullständigas eller, om förundersökning ej ägt rum, sådan böra företagas, äge rätten meddela åklagaren föreläggande därom.

Om det behövs för att målet ska kunna slutföras i ett samman-

hang vid huvudförhandlingen, får

rätten på yrkande av en part förelägga åklagaren att komplettera en förundersökning eller, i de fall en förundersökning inte genomförts, att genomföra en sådan.

Om en part vill att en åtgärd enligt första stycket vidtas ska han eller hon så snart det kan ske göra en framställan om det till rätten.

13 §6

Om det behövs för målets förberedelse eller av något annat skäl, ska rätten hålla ett sammanträde med parter och andra som berörs. Vid bedömningen av om ett sammanträde behövs ska rätten särskilt beakta om målets omfattning gör att ett sammanträde kan antas främja att huvudförhandlingen kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt. I fråga

Om det behövs för målets förberedelse eller av något annat skäl, ska rätten hålla ett sammanträde med parter och andra som berörs. Vid bedömningen av om ett sammanträde behövs ska rätten särskilt beakta om målets omfattning gör att ett sammanträde kan antas främja att huvudförhandlingen kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Ett

5 SFS 1942:740. 6 Senaste lydelse 2014:320.

om kallelse av parter ska 15 § tillämpas.

sammanträde ska också hållas om en part har gjort en framställan om det och det inte är uppenbart obehövligt. I fråga om hur parterna ska kallas ska 15 § tillämpas.

Uteblir någon som kallats till

sammanträdet, får detta ändå hållas om det främjar beredningen av målet. Om den som uteblivit förelagts vite, får rätten besluta att nytt vite ska föreläggas eller att han eller hon ska hämtas till rätten.

I 24–27 kap. finns bestämmelser om sammanträde för prövning av tvångsmedel.

Om någon uteblir som kallats

till sammanträdet, får samman-

trädet ändå hållas om det främjar

beredningen av målet. Om den som uteblivit förelagts vite, får rätten besluta att nytt vite ska föreläggas eller att han eller hon ska hämtas till rätten.

I 6 kap. finns bestämmelser om vad som ska antecknas från sammanträdet. I 24–27 kap. finns be-

stämmelser om sammanträde för prövning av tvångsmedel.

46 kap.

6 §7

Vid huvudförhandlingen ska åklagaren framställa sitt yrkande. Den tilltalade ska uppmanas att kort ange sin ståndpunkt och grunden för den. Åklagaren ska därefter utveckla sin talan. Målsäganden och den tilltalade ska i den utsträckning det behövs ges tillfälle att utveckla sin talan.

Vid huvudförhandlingen ska åklagaren framställa sitt yrkande. Den tilltalade ska uppmanas att kort ange sin ståndpunkt och grunden för den. Åklagaren ska därefter utveckla sin talan. Målsäganden och den tilltalade ska i den utsträckning det behövs ges tillfälle att utveckla sin talan. I

den utsträckning det behövs ska rättens ordförande se till att det som parterna har anfört vid förberedelsen läggs fram ur handlingarna.

Därefter ska målsäganden och den tilltalade höras och annan bevisning läggas fram. Förhör med målsäganden och den tilltalade

7 Senaste lydelse 2016:37.

bör hållas innan vittnesbevisning tas upp om den omständighet som förhöret gäller.

Om en huvudförhandling hålls trots att målsäganden eller den tilltalade inte är närvarande, ska rätten i den utsträckning det behövs se till att det som han eller hon tidigare har anfört läggs fram ur handlingarna.

Framställningar enligt första och tredje styckena samt framläggande av bevisningen får ske genom hänvisningar till ljud- och bildupptagningar och andra handlingar i målet, om rätten finner det lämpligt.

47 kap.

7 a §

Rätten ska vid förberedelsen se till att inget onödigt dras in i målet samt genom frågor och påpekanden verka för att yrkanden, inställningar och grunderna för dessa blir klarlagda och att parterna anger den bevisning som de vill åberopa i målet.

51 kap.

10 §8

Hovrätten skall sända över svarsskrivelsen till klaganden. Uppgift om målsägandes eller vittnens ålder, yrke och bostadsadress som saknar betydelse för åtalet skall inte framgå av de handlingar som sänds över till den tilltalade i mål om allmänt åtal.

Om det behövs, får hovrätten besluta om ytterligare skriftväxling under förberedelsen. Hovrätten får också meddela närmare bestämmelser om skriftväxlingen och därvid bestämma i vilket

Hovrätten ska sända över svarsskrivelsen till klaganden. Uppgift om målsägandes eller vittnens ålder, yrke och bostadsadress som saknar betydelse för åtalet ska inte framgå av de handlingar som sänds över till den tilltalade i mål om allmänt åtal.

Om det behövs, får hovrätten besluta om ytterligare skriftväxling under förberedelsen. Hovrätten får också meddela närmare bestämmelser om skriftväxlingen och därvid bestämma i vilket

8 Senaste lydelse 2005:683.

avseende parten skall yttra sig. En part får föreläggas att ge in mer än en skrivelse endast om det finns särskilda skäl.

Under förberedelsen får sammanträde hållas, om det behövs för en ändamålsenlig handläggning av målet. I fråga om ett sådant sammanträde tillämpas bestämmelserna i 16 § första stycket oc h andra stycket f örsta meningen, 21 § första stycket första meningen och 22 §. Hovrätten får besluta att den som är anhållen eller häktad skall inställas till sammanträdet.

avseende parten ska yttra sig. En part får föreläggas att ge in mer än en skrivelse endast om det finns särskilda skäl.

Under förberedelsen får sammanträde hållas, om det behövs för en ändamålsenlig handläggning av målet. Ett sammanträde

ska också hållas om en part har gjort en framställan om det och det inte är uppenbart obehövligt. I

fråga om ett sådant sammanträde tillämpas bestämmelserna i 16 § första stycket och andra stycket första meningen, 21 § första stycket första meningen och 22 §. Hovrätten får besluta att den som är anhållen eller häktad

ska inställas till sammanträdet.

12 §9

Om hovrätten anser att det behövs, skall hovrätten besluta att yttrande av sakkunnig inhämtas, skriftligt bevis läggs fram, föremål tillhandahålls för syn eller besiktning, bevis tas upp utom huvudförhandlingen eller någon annan förberedande åtgärd företas.

Om en part vill att en åtgärd enligt första stycket skall företas,

skall han så snart som möjligt

begära det hos hovrätten.

Behöver i mål om allmänt åtal åtgärd enligt 23 kap. företas, får hovrätten meddela åklagaren föreläggande om det.

Om hovrätten anser att det behövs, ska hovrätten besluta att yttrande av sakkunnig inhämtas, skriftligt bevis läggs fram, föremål tillhandahålls för syn eller besiktning, bevis tas upp utom huvudförhandlingen eller någon annan förberedande åtgärd företas.

Om en part vill att en åtgärd enligt första stycket ska vidtas,

ska han eller hon så snart som

möjligt begära det hos hovrätten.

Rätten ska vid förberedelsen se till att inget onödigt dras in i målet samt genom frågor och påpekan-

9 Senaste lydelse 1994:1034.

den verka för att yrkanden, inställningar och grunderna för dessa blir klarlagda och att parterna anger den bevisning som de vill åberopa i målet.

Behöver i mål om allmänt åtal åtgärd enligt 23 kap. vidtas, får hovrätten på yrkande av en part meddela åklagaren föreläggande om det.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

1.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare

Härigenom föreskrivs att det införs en ny paragraf, 4 a §, av följande lydelse i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 a §

Om någon som inte har fyllt arton år är misstänkt för brott får hans eller hennes uppgifter om brottet inte läggas till grund för ett beslut om att begränsa eller lägga ned en förundersökning enligt 23 kap. 4 b § rättegångsbalken eller för ett utfästelsebeslut enligt 23 kap. 4 d § rättegångsbalken .

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

1.3. Förslag till förordning om ändring i förundersökningskungörelsen (1947:948)

Härigenom föreskrivs att 1 a och 20 §§ förundersökningskungörelsen (1947:948) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 a §10

Ett beslut att inleda en förundersökning eller att utvidga en förundersökning skall sättas upp särskilt eller antecknas i akten. Det skall framgå vem som har fattat beslutet.

Ett beslut att inleda en förundersökning eller att utvidga en förundersökning ska sättas upp särskilt eller antecknas i akten. Det ska framgå vem som har fattat beslutet.

Vad som sägs i första stycket gäller också i fråga om ett beslut att begränsa eller lägga ned en förundersökning enligt 23 kap. 4 b § rättegångsbalken och ett utfästelsebeslut enligt 23 kap. 4 d § rättegångsbalken . Detta gäller också ett beslut om att frångå sådana beslut.

Undersökningsledaren har ansvar för förundersökningen i dess helhet. Han skall se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas till vara. Undersökningsledaren skall också ge dem som biträder honom behövliga direktiv för arbetet.

Undersökningsledaren har ansvar för förundersökningen i dess helhet. Han eller hon ska se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas till vara. Undersökningsledaren ska också ge dem som biträder honom eller henne behövliga direktiv för arbetet.

10 Senaste lydelse 1994:1429.

20 §11

Av förundersökningsprotokollet ska det framgå vem som är undersökningsledare, vem som har varit förhörsledare och vem som har sammanställt protokollet. Den som sammanställer protokollet ska även ange i protokollet när sammanställningen görs.

I protokollet ska följande antecknas – angivelsen eller vad som annars har föranlett förundersökningen, – tid och plats för åtgärder under förundersökningen, – iakttagelser vid brottsplatsundersökning, – berättelser av hörda personer samt nödvändiga upplysningar om dem,

– uppgift om att en anhörig eller någon annan närstående har underrättats om ett frihetsberövande eller att en sådan underrättelse inte har skett eller har skjutits upp,

– uppgift om den misstänkte var påverkad av alkohol eller något annat berusningsmedel vid brottet, och om brottet kan antas ha samband med den misstänktes missbruk av alkohol eller något annat berusningsmedel,

– namn på förhörsvittne och övriga närvarande vid förhör, – beslut om att någon annan än ett förhörsvittne har tillåtits att närvara vid förhör samt att det som har framkommit vid förhör inte får uppenbaras,

– beslut om att en försvarare har förhindrats att närvara vid förhör och skälen för det,

– framställningar till rätten om vittnesförhör eller annan utredning under förundersökningen, om upptagande av bevisning enligt 23 kap. 15 § rättegångsbalken, och om föreläggande att visa upp skriftligt bevis eller tillhandahålla föremål för besiktning samt beslut om detta,

– sakkunnigyttranden, – beslut om uppgifter som rör användning av tvångsmedel, – underrättelse till en misstänkt enligt 23 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken, samt till en misstänkt och hans eller hennes försvarare enligt 23 kap. 18 a § första stycket rättegångsbalken, med uppgift om de krävt ytterligare utredning eller i övrigt velat anföra något,

– uppgift om hur den misstänkte har informerats enligt 23 kap. 4 f § rättegångsbalken och vilka

11 Senaste lydelse 2017:208.

som var närvarande då informationen lämnades,

– beslut enligt 23 kap. 4 b § rättegångsbalken som avser brott som omfattas av åtalet,

– utfästelsebeslut enligt 23 kap. 4 d § rättegångsbalken som avser brott som omfattas av åtalet,

– uppmaning enligt 2 § strafföreläggandekungörelsen (1970:60), – uppgift om målsägande eller den som övertagit målsägandens anspråk avser att föra ersättningstalan i anledning av brottet,

– nödvändiga uppgifter om enskilt anspråk när åklagaren förbereder en sådan talan och, om det är möjligt, den misstänktes yttrande över ett sådant anspråk,

– uppgift om uppmaning enligt 5 a §, – uppgift om det funnits ett barn som har bevittnat brottet och i så fall var barnet har befunnit sig,

– uppgift om att det finns utredningsmaterial som inte har tagits med i protokollet, och

– det som i övrigt är av betydelse att anteckna i protokollet. Protokollet ska innehålla nödvändiga diarieuppgifter, såsom nummer på inkommen angivelse och aktnummer (dossiernummer) och en kort beteckning av saken.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021

1.4. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol

Härigenom föreskrivs att 15 § förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 §12

Vid ett sammanträde skall anteckningar enligt 6 kap. 3 eller 4 § rättegångsbalken göras i ett protokoll över sammanträdet, om inte uppgifterna framgår av en dom eller ett särskilt uppsatt beslut som tillkommer i anslutning till sammanträdet eller om uppgifterna antecknas i målregistret eller på någon handling i akten.

Uppgifterna skall redovisas på ett sådant sätt att de lätt kan återfinnas.

Vid ett sammanträde ska anteckningar enligt 6 kap. 3 eller 4 § rättegångsbalken göras i ett protokoll över sammanträdet, om inte uppgifterna framgår av en dom eller ett särskilt uppsatt beslut som tillkommer i anslutning till sammanträdet eller om uppgifterna antecknas i målregistret eller på någon handling i akten.

Uppgifterna ska redovisas på ett sådant sätt att de lätt kan återfinnas.

Vid ett sammanträde i brottmål som avser målets förberedelse ska, trots det som sägs i första stycket, anteckningar enligt 6 kap. 3 eller 4 § rättegångsbalken göras i ett protokoll.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

12 Senaste lydelse 2000:363.

1.5. Förslag till förordning om ändring i åklagarförordningen (2004:1265)

Härigenom föreskrivs att 10 § åklagarförordningen (2004:1265) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 §13

Endast allmänna åklagare får besluta

1. om åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken och om återkallelse av sådan åtalsunderlåtelse, och

1. om åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken och om återkallelse av sådan åtalsunderlåtelse,

2. att inte inleda eller lägga ned en förundersökning i sådana fall som avses i 23 kap. 4 a § första stycket 1 rättegångsbalken,

3. att begränsa eller lägga ned en förundersökning i sådana fall som avses i 23 kap. 4 b § rättegångsbalken , och

4. att utfästa ett visst högsta straff enligt 23 kap. 4 d § rättegångsbalken .

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

13 Senaste lydelse 2012:168.

2. Uppdraget och dess genomförande

2.1. Utredningens uppdrag

Regeringen beslutade utredningens direktiv En modern brottmålsprocess anpassad även för stora mål den 7 april 2016 (dir 2016:31). Den 9 november 2017 och den 18 april 2019 beslutades tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2017:109 och dir. 2019:16).

Uppdraget har bestått av tre delar. Den första delen har gällt frågan om hur handläggningen av stora brottmål kan moderniseras och effektiviseras. Den delen av uppdraget redovisades till regeringen i februari 2017 genom delbetänkandet Straffprocessens ramar

och domstolens beslutsunderlag i brottmål – en bättre hantering av stora brottmål (SOU 2017:7).

Den andra delen av uppdraget har varit att överväga om det bör införas utökade möjligheter att använda dokumenterade förhör som bevisning i domstol och om så är fallet lämna de fullständiga förslag till författningsändringar och andra förändringar som bedöms nödvändiga. Denna del av uppdraget redovisades till regeringen i december 2017 genom delbetänkandet Tidiga förhör – nya bevisregler i

brottmål (SOU 2017:98).

Den tredje delen av uppdraget har varit att analysera vilka straffprocessuella regler som behövs för att ramarna för straffprocessen ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen och förberedelsen av brottmålet än som är möjligt med dagens reglering. I uppdraget har det vidare ingått att utreda behovet och lämpligheten av utökade skriftliga inslag i domstolens prövning av brottmål. Det har ingått i uppdraget att lämna de fullständiga förslag till författningsändringar och andra förändringar som bedöms nödvändiga. Uppdraget ska redovisas senast den 9 juli 2019.

2.2. Uppdragets genomförande

Vårt arbete i den del av uppdraget som nu redovisas inleddes i december 2017 och har bedrivits i nära samråd med de förordnade experterna. Utredningen har fram till och med denna delredovisning haft nio sammanträden med experterna, varav tre tvådagarssammanträden. Utredningen har dessutom haft löpande kontakt med hela eller delar av expertgruppen under arbetets gång. Utredningens arbete har bedrivits med ambitionen att alla synpunkter som har diskuterats i expertgruppen ska redovisas i betänkandet.

I utredningen har funnits en av regeringen förordnad referensgrupp med domare, åklagare, advokater och poliser representerade som har varit behjälpliga med synpunkter. Utredaren och/eller sekreteraren har även i övrigt haft kontakter och samråd med domstolar, myndigheter, organisationer och andra som berörs av vårt arbete.

Det har under utredningsarbetet funnits skäl att ta del av lösningar som har valts i länder med en närliggande rättsordning. Utredningen har i detta syfte haft kontakt med myndigheter, domstolar, departement och universitet i framför allt våra nordiska grannländer och i den utsträckning det har varit relevant för våra överväganden tagit del av deras lagstiftning, praxis och överväganden om befintlig lagstiftning.

Under arbetets gång har vi hållit oss informerade om det arbete som pågår inom Regeringskansliet med betänkandena Förundersökning – objektivitet, beslag, dokumentation m.m. (SOU 2011:45) samt Färre i häkte och minskad isolering (SOU 2016:52).

2.3. Avgränsningar

Vi har uppfattat att vårt huvudsakliga uppdrag, i enlighet med de ursprungliga direktiven för utredningsarbetet, har varit att föreslå åtgärder som ger förutsättningar för en bättre hantering av stora brottmål. Detta har varit en avgränsning i våra överväganden. Övervägandena i betänkandet görs med detta som grund. Det har dock inte varit frågan om att skapa specialregler för stora brottmål. Våra överväganden har, som en följd av ambitionen att skapa bättre förutsättningar för hantering av stora brottmål, en tyngdpunkt på reformer som rör förundersökningsstadiet och dess betydelse för den fortsatta brottmålsprocessen. Det som har varit vårt fokus är därvid

brottmål där åklagare normalt leder förundersökningen och för talan i domstol. Frågor som rör polisledda förundersökningar eller underrättelseverksamhet har vi inte sett skäl att gå närmare in på. Inte heller har vi haft anledning att mer ingående överväga frågor som rör enskilda åtal.

Under tiden som utredningens arbete pågått har inställningen från politiskt håll till frågan om att utreda en ordning med kronvittnen ändrats. Frågan om kronvittnen har inte ingått i vårt uppdrag att utreda. Vi har därför inte i de överväganden som vi gör om misstänktas medverkan i brottmål förhållit oss till en sådan möjlighet (jfr avsnitt 5.3).

2.4. Vad behandlas i detta betänkande?

Betänkandet inleds med kapitel 1 som innehåller våra författningsförslag. Kapitel 2 beskriver utredningens uppdrag och arbete inklusive de avgränsningar vi har gjort för vårt arbete. Kapitel 3 redogör för de allmänna utgångspunkterna för vårt arbete. Våra överväganden och förslag finns i kapitel 4–10. Frågor om ikraftträdande och övergångsbestämmelser behandlas i kapitel 11. De kostnader och konsekvenser som förslagen kan förväntas medföra framgår av kapitel 12. I kapitel 13 finns författningskommentaren.

Utredningens direktiv finns i bilagorna 1–3. Bilaga 4 innehåller författningstext från finsk rätt. I bilaga 5 finns en förteckning över de personer som har ingått i utredningens referensgrupp.

3. Allmänna utgångspunkter för vårt arbete

3.1. Straffprocessens dubbla syften

Straffsystemets yttersta ändamål är att motverka brott. Det straffprocessuella regelverket har till uppgift att garantera det lagenliga sambandet mellan brott och straff. Straffprocessen har därvid dubbla syften. Det första är, enligt den s.k. förverkligandeprincipen, att realisera straffhotet så att de materiella straffreglerna får ett faktiskt genomslag. Det andra är, enligt den s.k. skyddsprincipen, att säkerställa ett rättssäkert brottmålsförfarande. Den dubbla funktionen innefattar å ena sidan statens behov av en effektiv brottsbekämpning (statsperspektivet) och å andra sidan den enskilde medborgarens behov av att skyddas mot rättsliga övergrepp från staten (individperspektivet). Att båda funktionerna realiseras är avgörande för tilltron till rättsstaten.

Lagstiftarens uppgift är att se till att det straffprocessuella regelverket är ändamålsenligt utformat i förhållande till straffprocessens syften. Vår uppgift inom ramen för utredningsarbetet är att föreslå åtgärder som i vissa avseenden anpassar det straffprocessuella regelverket till samhällsutvecklingen i allmänhet och utvecklingen med stora brottmål i synnerhet. Bakgrunden till uppdraget är att nuvarande processordning innebär nackdelar i fråga om såväl rättssystemets förmåga att utreda och lagföra brott som för rättssäkerheten. Vår utgångspunkt är att de åtgärder vi föreslår sammantaget ska medföra att straffprocessen bättre kan uppfylla båda sina syften. Regelverket ska bli mer ändamålsenligt med fortsatt höga krav på rättssäkerhet. I det ligger även ett krav på goda möjligheter att lagföra också komplex och omfattande brottslighet.

3.2. Utvecklingen av de stora brottmålen

Någon entydig definition av vad som avses med ett ”stort brottmål” finns inte. Begreppet inkluderar i en mer allmän mening brottmål som antingen har ett mycket omfattande processmaterial eller annars är särskilt komplexa exempelvis för att de innefattar svåra bevis- eller rättsfrågor på ett sådant sätt att de blir svåra att utreda. Vi konstaterade inledningsvis i vårt arbete att vad som utgör ett stort och komplicerat brottmål måste avgöras av omständigheterna i de enskilda fallen utifrån vissa riktmärken om ärendets omfattning och komplexitet.1 Någon mer preciserad definition av vad som utgör ett stort brottmål har vi bedömt inte är nödvändig för genomförandet av vårt uppdrag. De processuella förutsättningarna för brottmålsförfarandet, som vi har i uppdrag att överväga, måste vara utformade så att de kan anpassas till förhållandena i varje enskilt brottmål dvs. för såväl stora som små mål.

Vi har i vårt tidigare arbete redovisat uppgifter från Domstolsverket om antalet stora brottmål i domstolarna för tiden fram till år 2016.2 Siffrorna, som beskriver förekomsten av större mål i domstol under de senaste åren, speglar enligt vår bedömning i vart fall en lägstanivå av stora och komplexa förundersökningar vid polis- och åklagarmyndigheterna. Ett mål som kräver 18 förhandlingstimmar att presentera koncentrerat för rätten har med nödvändighet krävt stora förundersökningsresurser. Detta gäller i ännu högre grad om målet kräver 100 huvudförhandlingstimmar eller mer i domstol. Domstolsverkets statistik bör därför ge en viss uppfattning om förekomsten av stora och komplicerade ärenden också vid de brottsbekämpande myndigheterna.

Den trend som kan utläsas i domstolarna för tidsperioden fram till år 2016 tycks, enligt ny statistik från Domstolsverket, fortsätta under åren 2017–2019. Antalet avgjorda brottmål med förhandling som hade 18 huvudförhandlingstimmar eller fler i tingsrätterna var 474 år 2016, 449 år 2017 och 441 år 2018. Det totala antalet avgjorda brottmål med förhandling i tingsrätterna uppgick under samma tidsperiod till 43 813 år 2016, 44 568 år 2017 och 46 783 år 2018.

1 Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 31 f.

2 Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7, bilaga 5.

I hovrätterna var motsvarande siffor för brottmål med över 18 huvudförhandlingstimmar 192 år 2016, 177 år 2017 och 183 år 2018.

Antalet avgjorda brottmål med förhandling som hade 100 huvudförhandlingstimmar eller mer var under samma tidsperiod i tingsrätterna 20 stycken år 2016, 13 stycken år 2017 och 16 stycken år 2018. Av målen med 100 huvudförhandlingstimmar eller fler i tingsrätterna uppgick antalet mål med fler än 180 huvudförhandlingstimmar till 5 år 2016, 2 år 2017 och 3 år 2018. I hovrätterna uppgick antalet avgjorda brottmål med förhandling som hade 100 huvudförhandlingstimmar eller fler till 4 stycken år 2016, 5 stycken år 2017 och 7 stycken år 2018. Av dessa de största brottmålen var det 2 mål år 2016, 1 mål år 2017 respektive 2 mål år 2018 som hade 180 eller fler huvudförhandlingstimmar i hovrätten. Av statistiken för de första fem månaderna år 2019, fram till och med den 13 maj, följer att antalet avgjorda brottmål med förhandling som hade över 18 huvudförhandlingstimmar uppgick till 179 i tingsrätterna och 69 i hovrätterna. Antalet avgjorda brottmål med förhandling som hade 100 huvudförhandlingstimmar eller fler uppgick till 5 i tingsrätterna och 4 i hovrätterna. Antalet av dessa som hade 180 eller fler huvudförhandlingstimmar var under det första halvåret 2 i tingsrätterna och 1 i hovrätterna.

Till de brottmål som, i enlighet med redovisade siffror, blir stora i domstol ska läggas de omfattande förundersökningar som aldrig leder till åtal eller som leder till åtal endast i någon begränsad del. Att utreda brottslighet med många misstänkta personer inblandade och många förgreningar av olika slag kräver betydande utredningsinsatser. Det är ofta svårt att säkra bevisning för brott som är organiserad eller annars omfattar ett stort antal misstänkta. Ofta rör det sig dessutom i de förundersökningar som blir stora om brottslighet som är pågående vilket leder till att förundersökningarna växer av det skälet. Det är inte alltid som utredningsinsatserna leder fram till en lagföring. Det finns en gräns för hur omfattande förundersökningar kan bli med en bibehållen överblick över materialet.

Någon statistik över ”stora förundersökningar” finns inte vid myndigheterna. Ekobrottsmyndigheten följer dock utvecklingen av bl.a. s.k. ”särskilt krävande ärenden” inom myndigheten. Med ett särskilt krävande ärende avses enligt myndighetens definition ett ärende som avser komplicerad brottslighet som är svårare att handlägga och därför normalt bör utredas av en utredningsgrupp under

ledning av en åklagare, till exempel ärenden med internationella kopplingar och hemliga tvångsmedel.3 Inflödet av brottsmisstankar som tillhör kategorin särskilt krävande ärenden uppgick till 10 863 brottsmisstankar år 2018, 12 015 misstankar år 2017 och 6 970 år 2016. Antalet beslutade brottsmisstankar i kategorin uppgick till 11 486 år 2018, 11 549 år 2017 och 6 277 år 2016. Kostnaden per beslutad brottsmisstanke var i dessa ärenden cirka 25 000 kronor. Genomströmningstiden från anmälan till beslut för hanteringen av brottsmisstankar i kategorin särskilt krävande ärenden var i medeltal 355 dagar år 2018, 581 dagar år 2017 och 373 dagar år 2016. Under år 2018 hade den totala kostnaden för särskilt krävande ärenden ökat med drygt 25 000 000 kronor jämfört med föregående år. Jämför även redovisningen av resursåtgång i avsnitt 12.4.

3.3. Reformbehovet i brottmålsprocessen

3.3.1. Negativa effekter av stora brottmål

Vi har tidigare sammanfattat de negativa effekterna av omfattande och komplexa brottmålsprocesser som pågår under lång tid enligt bl.a. följande.4 Effektiviteten i brottsbekämpningen riskerar att sjunka. Häktningstiderna och restriktionsanvändningen riskerar att öka. Påfrestningen för de enskilda personer som direkt eller indirekt berörs av brottmålet tilltar. Kostnaderna för samhället stiger. Särskilt allvarligt är de problem med att upprätthålla en rättssäker prövning som riskerar att uppstå då rättsväsendet ställs inför ett omfattande och därmed svåröverskådligt processmaterial. När stora delar av rättsväsendets resurser allt oftare binds upp i enstaka långdragna processer finns det också en risk att annan brottslighet nedprioriteras på ett sådant sätt att den inte kommer att bli föremål för utredningsåtgärder eller lagföring. En sådan utveckling riskerar på sikt att försvaga själva straffsystemets legitimitet.

3 Ekobrottsmyndighetens årsredovisning för år 2018 s. 16 f. 4 Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 43 f.

3.3.2. Svårigheter att få genomslag för de grundläggande processprinciperna

De grundläggande processprinciperna i brottmål

Ambitionen med övergången till den processordning som infördes med rättegångsbalken år 1948 var att åstadkomma en muntlig, omedelbar och koncentrerad prövning av brottsmisstankar inom ramen för en tvåpartsprocess. Fördelarna med en sådan ordning framhölls i förhållande till det s.k. muntligt-protokollistiska förfarandet som gällt tidigare och som ofta medförde långa och svårhanterliga processer. Den fria bevisprövningen infördes för att domstolen skulle få ett bättre beslutsunderlag med möjlighet att överblicka och värdera bevismaterialet i ett sammanhang. En förutsättning för att den nya ordningen skulle fungera var vidare att brottmålen var väl förberedda då det var dags att pröva dem i domstolarna. Därför infördes förundersökningsinstitutet. Förundersökningens syfte är dels att klarlägga vem som kan misstänkas för det aktuella brottet och om det finns tillräckliga skäl för åtal, dels att förbereda målet så att bevisningen kan presenteras i ett sammanhang i domstolen. Med rättegångsbalkens ikraftträdande infördes också den obligatoriska åtalsplikten, som medför en skyldighet för åklagare att väcka åtal om bevisningen vid en objektiv bedömning är sådan att en fällande dom kan förväntas i domstol. De huvudsakliga skälen för åtalsplikten och den därmed sammanhängande förundersökningsplikten är att främja en rättstillämpning i enlighet med principerna om legalitet, likabehandling och förutsebarhet och därmed motverka misstankar om att ovidkommande hänsyn avgör om åtal ska väckas.

Processprinciperna i praktiken

Motiven till de ställningstaganden om muntlighet, omedelbarhet och koncentration samt om förundersöknings- och åtalsplikt som gjordes då rättegångsbalken infördes är visserligen fortsatt giltiga. I praktiken har det emellertid vid hanteringen av vissa brottmål blivit allt svårare att upprätthålla en rättstillämpning i enlighet med de krav som principerna ställer. Rättegångsbalkens regler har utformats för en helt annan typ av brottmål än de som myndigheter och domstolar har att hantera i dag.

Det går exempelvis knappast att med någon rimlig trovärdighet hävda att en rättegång som på grund av brottmålets omfattning måste pågå under flera månaders tid motsvarar innebörden av en koncentrerad rättegång. I formell mening upprätthålls visserligen koncentrationsprincipen men i fråga om det som principen förväntas garantera, bl.a. en för alla överblickbar prövning, är det tveksamt om det kan sägas vara fallet. På motsvarande sätt går det att ifrågasätta hur väl förundersökningars syfte att förbereda mål för rättegång fungerar med tanke på de numera regelmässiga och ibland omfattande kompletteringar av förundersökningar som förekommer under pågående rättegångar.5 Förundersökningar genomförs och slutdelges enligt gällande regler, men trots detta fortsätter förundersökningarna alltför ofta ända in i hovrättsprocessen.

Vissa praktiska lösningar i rättstillämpningen på de utmaningar som uppstått med nuvarande processordning har vidare visserligen varit nödvändiga, men har samtidigt lett till en ytterligare urholkning av processprincipernas innebörd. Det tydligaste exemplet på detta är den utbredda praxis med uppläsning av förhörsutsagor ur förundersökningen som förekommer vid i stort sett alla rättegångar numera. Förhörspersoner minns inte längre vid rättegångarna vad de hade att berätta i nära anslutning till händelsen. Åklagare och försvarare måste därför använda sig av de nedtecknade, eller inspelade, uppgifter som finns i förundersökningen då förhören genomförs vid rättegången. Denna ordning med omfattande referat bakåt i tiden kan knappast sägas uppfylla innebörden av muntliga och omedelbara förhör, även om principerna om bevisomedelbarhet inte frångås i formell mening. När det vidare gäller innehållet i principerna om åtals- och förundersökningsplikten har detta i praktiken påverkats av att brottsmisstankar av resursbristskäl läggs på hög utan att några utredningsåtgärder vidtas. Eftersom bevisning är en färskvara riskerar brottsmisstankarna med en sådan hantering att förbli outredda. De kan till och med preskriberas. En sådan ”tyst prioritering” av brottsmisstankar utan egentligt lagstöd kan knappast sägas överensstämma med vad vi avser med en obligatorisk förundersöknings- och åtalsplikt. Även om prioriteringar av vissa brott framför andra i formell mening ryms inom gällande principer har de tysta bortprioriteringarna i själva verket lett till att vi i delar av den brottsutredande

5 Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 70.

verksamheten kan sägas ha en oreglerad relativ förundersöknings- och åtalsplikt. Uppfattningen om åtalsplikten som garant för att främja en rättstillämpning i enlighet med principerna om legalitet, likabehandling och förutsebarhet framstår i ljuset av utvecklingen som opålitlig.

Upprätthållandet av grundprinciperna för brottmålsprocessen bygger vidare på ett grundantagande om att förundersökningar och huvudförhandlingar växer fram utan alltför stora överraskningar. Förutsebarheten är grundläggande för att brottmålsprocessen ska fungera som det är tänkt. Nuvarande brottmålsförfarande är anpassat för ärenden och mål av relativt begränsad omfattning. I takt med den tillväxt av en alltmer komplicerad brottslighet som skett på senare år har förutsättningarna för en förutsebar brottmålsprocess tydligt förändrats. I stora brottmål är det inte sällan frågan om komplexa frågeställningar som för sin bedömning är beroende av att ett stort antal sakomständigheter kan klarläggas. Handläggningstiden från en brottsanmälan till dess att en huvudförhandling inleds kan vidare vara mycket lång. Invändningar eller ändringar från misstänkta eller tilltalade som lämnas i ett sent skede av processen får också mer ingripande konsekvenser i de stora brottmålen än i den typ av brottmål som rättegångsbalken är utformad utifrån. Dessa annorlunda villkor för förundersökningsarbetet och huvudförhandlingar i de stora brottmålen har inte varit föremål för överväganden då innebörden av grundprinciperna för brottmålsprocessen slagits fast.

Vi har i tidigare delbetänkande konstaterat att den nya rättsliga miljön med stora mål utmanar processrättens grundläggande principer på flera sätt.6 Brottmålsprocessen är för det första mindre flexibel än den skulle behöva vara vid handläggningen av stora brottmål. Vidare bygger nuvarande utformning av åtals- och förundersökningsplikten i stor utsträckning på att alla misstankar utreds, vilket är en orealistisk tanke vid hanteringen av stora brottmål då mycket hårdhänta prioriteringar behöver göras. Dessutom bygger principerna om muntlighet, omedelbarhet och koncentration på förutsättningen om ett betydligt mer begränsat processmaterial än vad som är fallet i stora brottmål.

6 Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora brottmålSOU 2017:7 s. 43.

Teknikutvecklingens inverkan på processprinciperna

Till det som sagts om den praktiska verkligheten inom rättsväsendet kommer teknikutvecklingens inverkan på de grundläggande processprincipernas innebörd. Den nya tekniken inverkar på bred front på hur vi säkrar, tar till oss, kommunicerar och presenterar information. Tekniken bidrar också till framväxten av nya typer av brottslighet och till myndigheternas responderande metodutveckling. Teknikutvecklingen lever i hög grad sitt eget liv som lagstiftaren knappast kan begränsa. De möjligheter som finns att säkra uppgifter under förundersökningar och att föra bevisning under rättegångar med hjälp av teknik ryms inte alltid inom ramen för den etablerade innebörden av muntlighet, omedelbarhet och bevisomedelbarhet i rättegångsbalken. Den teknikutveckling som har skett på senare tid var inte möjlig att förutse då rättegångsbalken arbetades fram och har egentligen varit tydlig först de senaste decennierna. Det har därför inte varit möjligt att uppfatta dess konsekvenser för processrätten förrän nu.

Om lagstiftaren ska behålla greppet om processrätten, vilket är önskvärt när det gäller de grundläggande processprincipernas innebörd, måste den tekniska potentialen bejakas vid ställningstaganden om reformbehov. Det går inte att låtsas som att ny teknik inte finns. Överväganden om vilken information som ska vara processmaterial och vilka informationsbärare som ska vara tillåtna bör därför göras med beaktande av den fortgående teknikutvecklingen.

En modern brottmålsprocess anpassad även för stora brottmål

Om de grunder för straffprocessen som arbetades fram för snart 100 år sedan ska fortsätta att vara bärande för brottmålsprocessen krävs det vissa förändringar av reglerna om hur brottmålsprocessen tillåts genomföras. Det behov av åtgärder som rättstillämpningen ger signaler om behöver mötas upp av lagstiftningsreformer. Vårt arbete innefattar inte förslag om ett nytt brottmålsförfarande utan övervägandena utgår tvärtom från ett upprätthållande av den befintliga. Däremot förutsätter våra överväganden ett omtag i fråga om vilka åtgärder som ska anses rymmas inom den ordning som gäller. För att vidmakthålla de grundläggande processprinciperna krävs, mot bakgrund av svårigheterna för processprinciperna att få genomslag

och teknikens inverkan på brottmålen, nya processuella verktyg för dagens läge.

3.3.3. Reformbehovet enligt direktiven

Syftet med vårt uppdrag är, enligt vad som anges i direktiven, för det första att skapa ytterligare möjligheter att begränsa de största målens omfattning och att säkerställa en effektiv och rättssäker förundersökning och förberedelse av alla brottmål, med särskild inriktning på stora och komplicerade mål. Direktiven utgår, precis som vi har gjort i våra tidigare överväganden, från att det finns ett behov av åtgärder för att krympa brottmålen och se till att straffprocessen är ändamålsenlig för alla brottmål. För det andra syftar vårt uppdrag enligt direktiven till att skapa bättre förutsättningar för en koncentrerad rättegång och ett fullgott beslutsunderlag för domstolen samtidigt som rätten till partsinsyn och kommunikationsskyldigheten klargörs. Detta uppdrag kan sägas utgöra en fortsättning på vårt tidigare uppdrag att överväga en utökad användning av tidigt dokumenterade förhör som bevisning.7

3.4. Komplettering av den processuella verktygslådan

Utgångspunkten för våra överväganden är alltså att gällande grundprinciper för brottmålsprocessen ska fortsätta att gälla. Vi utgår från att ett muntliga, omedelbara och koncentrerade rättegångar utgör den mest stabila grunden för målets prövning. Vi utgår också från att principen om fri bevisprövning ska gälla. Våra överväganden sker dessutom, i enlighet med våra direktiv, inom ramen för en bibehållen grundprincip om obligatorisk åtalsplikt och en vidmakthållen objektivitetsplikt för åklagare.

Vår ambition är därför inte att ange hur brottmål alltid ska hanteras. Avsikten är i stället att komplettera den befintliga processuella verktygslådan med ytterligare verktyg som kan användas om och när det är lämpligt i enskilda fall. De regelförändringar vi föreslår kommer i stor utsträckning att vara fakultativa och bygga på parternas

7 Utredningens delbetänkande Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål. SOU 2017:98.

initiativ. Att vi inom ramen för grundprinciperna inför nya processverktyg som kan användas om parterna vill det innebär inte att grunden för brottmålsprocessen raseras. Den som anklagas för brott kommer även fortsättningsvis kunna välja att förhålla sig passiv utan att passiviteten följs av processuella sanktioner. Processens genomförande kommer heller inte vara beroende av den misstänktes medverkan.

Att våra förslag i stor utsträckning utgår från att det är parterna som initierar tillämpningen betyder att de allmänna effekterna av den reform vi föreslår inte kan förväntas omedelbart vid ett ikraftträdandedatum. Reformen förutsätter attitydförändringar hos alla aktörer i brottmålsprocessen. Sådana förändringar kräver anpassning och tid. Tillämpningen av de nya verktygen kan inledningsvis förväntas vara begränsad. De förväntade effekterna av reformen kommer, bedömer vi, att framträda successivt. I likhet med vad som har skett med andra reformer kommer praxis efterhand att klarlägga i vilka situationer och under vilka närmare förutsättningar reformförslagen ska tillämpas. Genom rättstillämpningen kommer, är vår tanke, brottmålsprocessen med tiden att utvecklas till en ordning som bättre passar de förhållanden som gäller i dag i fråga om bl.a. brottmålens komplexitet, parternas ställning och den tekniska potentialen.

3.5. Hantering av brottsmisstankar är statens ansvar

En grundsten i våra överväganden är att ansvaret för hanteringen av brottsmisstankar som riktas mot enskilda medborgare i princip bör ligga på staten. Statens representanter i brottmålsprocessen, åklagaren och domstolen, är de som bär det principiella ansvaret för att prövningen av brottsmisstankar som riktas mot enskilda sker effektivt och rättssäkert. Åklagare har bevisbördan för att brott har begåtts och domstolen avgör om bevisningen, med hänsyn till allt som förekommit i målet, är tillräcklig för en fällande dom. Både åklagare och domare är i sin tjänsteutövning underkastade krav på opartiskhet och objektivitet.

Den misstänkte eller tilltalade har inte någon uppgift att fylla vid prövningen av brottsmisstankar som riktas mot honom eller henne. En misstänkt eller tilltalad kan aldrig ges ett ansvar för processens

genomförande. Däremot kan det finnas ett utrymme i en brottmålsprocess för misstänkta eller tilltalade att välja att medverka i prövningen av brottsmisstankar mot honom eller henne och i den meningen tillåtas ha ett inflytande över den vidare processen. Att ett sådant utrymme kan tillåtas är en följd av den förstärkning som skett när det gäller den misstänktes rättigheter i brottmål och den professionalisering som advokatkåren har genomgått.

Eftersom frågor om skuld och påföljd i brottmål är en i grunden statlig angelägenhet är det vår uppfattning att enskilda brottsoffers utövande av kontroll eller upprättelse ska bevakas av staten. Det är i första hand i lagstiftningsarbetet och vid myndigheters och domstolars tillämpning som hänsynen till målsägandens rätt till upprättelse ska beaktas. Denna grundsyn påverkar vår uppfattning om målsägandens roll i våra överväganden.

3.6. Myndiga parter och en konfliktlösande domstol

I en renodlat ackusatorisk rättsordning har domaren inte något ansvar för statens brottsbekämpning. Statens talan förs av åklagaren med en tilltalad, tillerkänd vissa rättigheter, som motpart. Mellan parterna ska finnas en jämställd balans. Domarens uppgift är att opartiskt förhålla sig till det som parterna uppger och att se till att prövningen av brottsmisstankarna sker på ett rättssäkert sätt. En ackusatorisk ordning är grundstommen för en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen.

Under de första decennierna av 1900-talet, då rättegångsbalken utarbetades, fanns det egentligen inte praktiska förutsättningar för den övergång till en ackusatorisk ordning som ikraftträdandet av rättegångsbalken år 1948 markerade. Vare sig åklagare eller försvarare hade den kompetens som krävdes för den rollfördelning som ska gälla i en renodlat ackusatorisk process. I många fall var domaren den enda i rättssalen som var fullt utbildad jurist. Rättegångsbalken kom följdriktigt att innefatta klara inkvisitoriska drag. Bl.a. behöll domaren ett ansvar för utredningens fullständighet i brottmål med hänvisning till vikten av materiellt riktiga domar.

Förutsättningarna har sedan dess förändrats radikalt. Brottmålsprocessen hanteras i dag av tre likvärdigt kvalificerade juristkategorier, nämligen åklagare, advokater och domare. Parallellt med den

professionalisering i brottmålsprocessen som skett har brottsmisstänktas ställning stärkts i processen bl.a. under inflytande av europarättens krav på en rättvis rättegång. Med hänsyn till utvecklingen är det, menar vi, hög tid att myndigförklara brottmålsprocessens parter och därmed lämna inkvisitionen bakom oss. Brottmålsförfarandet bör i högre grad utgå från antagandet att det är parterna som styr processens sakinnehåll. Inriktningen för åtgärder för brottmålsprocessens utveckling bör vara en mer ackusatorisk process. Det sagda betyder att partsinflytandet över brottmålsprocessen bör tillåtas att öka samtidigt som domare bör ges en mer processledande och konfliktlösande roll. Domares uppgift bör vara att döma över det som parterna presenterar för rätten samtidigt som de säkerställer en rättssäker prövning av brottmålet. Domstolarna är inte brottsbekämpande myndigheter. Tvärtom är domares opartiskhet och oberoende grundläggande för en modern brottmålsprocess som ställer höga krav på rättssäkerhet för enskilda personer.

3.7. Alternativ resursanvändning och snabb lagföring

Hur väl rättsväsendet fungerar är en angelägenhet för de berörda parterna i enskilda brottmål, dvs. tilltalade och målsägande, men också för samhällsmedborgarna i allmänhet. Processrätten måste på samma gång skapa förutsättningar för effektiva och rättssäkra prövningar i enskilda fall och för ett rättssäkert och effektivt system i ett allmänt perspektiv.

Ett antagande för våra överväganden är att det finns skäl att ge processekonomin ett större genomslag i det straffprocessuella regelverket. Det vi avser med processekonomi är då mindre en fråga om att allmänt spara resurser, något som inte ingår i vårt uppdrag att överväga, och mer en fråga om alternativ resursanvändning med bättre möjligheter till prioriteringar. Att rättsväsendet förmår att hantera även komplicerad brottslighet är något av en ödesfråga. Det vi avser med processekonomi är också en snabbare hantering av brottsmisstankar, med bibehållna högt ställda rättssäkerhetskrav. Snabbhet är i sig en rättssäkerhetsaspekt för alla enskilda personer – målsägande, misstänkta och vittnen – som är inblandade i handläggningen av ett brottmål.

3.8. Rättssäkerhetsaspekter

Brottmålsprocessen grundas på principen att den som är oskyldig inte ska kunna bli dömd för brott. Enskilda personers förtroende för rättsväsendet är en av rättssäkerhetens byggstenar. En rättssäker brottmålsprocess ställer krav på att rättskipningen är förutsebar, enhetlig och effektiv samt att den utövas i enlighet med gällande lagar och med hög kvalitet. Alla individer ska vara garanterade ett skydd mot godtyckliga åtgärder från samhället. Exempelvis ska alla behandlas lika inför lagen om omständigheterna är desamma och inte någon åtalas eller dömas utan att det finns tillräcklig grund för det. Det ingår vid överväganden om ny lagstiftning att säkerställa såväl rättssäkerheten för enskilda mot staten som rättstryggheten för enskilda att inte utsättas för brott. De krav på en rättvis rättegång för misstänkta som Europakonventionen ställer måste vara uppfyllda, vilket innebär att hanteringen av brottmålet som helhet måste vara rättvis.

4. Ett ökat partsinflytande i brottmål

4.1. Vårt uppdrag om förundersökning och förberedelse

4.1.1. Direktiven

I våra direktiv ställer sig regeringen bakom den bedömning som denna utredning har gjort i det tidigare arbetet om att reglerna om straffprocessens ramar bör utredas. I uppdraget ingår enligt direktiven att ta ställning till om parterna bör få ett större inflytande under förundersökningen och förberedelsen av brottmålet. Övervägandena ska ske inom ramen för en bibehållen grundprincip om obligatorisk åtalsplikt och en vidmakthållen objektivitetsplikt för åklagare. Syftet med uppdraget är att skapa ytterligare möjligheter att begränsa de största målens omfattning och att säkerställa en effektiv och rättssäker förundersökning och förberedelse av alla brottmål, med särskild inriktning på stora och komplicerade mål. I direktiven uppges det som angeläget att det vid det fortsatta utredningsarbetet görs en analys av olika rättssäkerhetsaspekter. En sådan analys bör inte enbart avse varje förslag för sig utan också om de samlade konsekvenserna av en reform av brottmålsprocessen är godtagbara ur ett rättssäkerhetsperspektiv.

Vi ska

  • analysera vilka straffprocessuella regler som behövs för att ramarna för straffprocessen ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen och förberedelsen av brottmålet än som är möjligt med dagens reglering,
  • analysera om och i så fall på vilket sätt parternas samsyn i olika frågor under förundersökningen och inför åtal samt ställningstaganden i övrigt från någondera parten ska vara processuellt bindande för den vidare prövningen av brottmålet,
  • särskilt överväga i vilken utsträckning den misstänktes medverkan i förundersökning som rör egen brottslighet ska påverka vilka prioriteringar som kan göras inom ramen för förundersökningen eller hur påföljden bestäms,
  • överväga om och i så fall hur åklagaren kan ange ramen för domstolens prövning i frågor om påföljd och särskild rättsverkan,
  • överväga om det bör ställas skärpta krav på de brottsbekämpande myndigheternas delgivning av förundersökningsmaterialet inklusive en tidigare redovisning av vilken gärning som ligger till grund för förundersökningen,
  • överväga om slutdelgivningen av förundersökningen bör ges en större betydelse för den fortsatta handläggningen av brottmålet,
  • överväga om det är lämpligt att införa preklusionsregler för åklagare och den misstänkte i olika stadier av straffprocessen,
  • överväga om det bör ställas skärpta krav på domstolens materiella processledning inför en huvudförhandling,
  • analysera om det är lämpligt att införa regler om att domstolens prövning endast omfattar det material som getts in till domstolen i samband med åtalet,
  • analysera hur rollfördelningen mellan domstolen, den misstänkte eller tilltalade och åklagaren under prövningen av brottmålet påverkas av eventuella förslag till förändringar,
  • redovisa effekter av eventuella förslag för målsägandens roll i straffprocessen,
  • redovisa hur eventuella förslag gemensamt men även var för sig påverkar rättssäkerheten för enskilda, och
  • lämna de fullständiga förslag till författningsändringar och andra förändringar som bedöms nödvändiga.

4.1.2. Våra tidigare överväganden

Bättre ordning och reda i brottmålsprocessen

Vi har tidigare konstaterat att rättegångsbalkens regler bygger på en premiss om förutsebarhet i processföringen.1 Genom förundersökningen förutsätts det klargöras vad åtalet ska gälla och vilken bevisning som kan åberopas till stöd för åtalet. Vid slutdelgivningen förutsätts det bli tydligt om förundersökningen borde kompletteras eller om det finns sådana invändningar att åtal inte borde väckas. Under förberedelsen inför huvudförhandlingen tas det för givet att bl.a. inställningar och bevisuppgift kan redas ut. Vid huvudförhandlingen förutsätts domstolen och den tilltalade kunna utgå från det gärningspåstående som anges i åtalet. Det är självfallet att rättsordningen måste tåla oväntade händelser under processens gång. Huvudprincipen är ändå, har vi framhållit, att en förundersökning och huvudförhandling ska växa fram utan alltför stora överraskningar. Förutsebarheten är grundläggande för att brottmålsprocessen ska fungera rättssäkert och effektivt.

Vi har konstaterat att förutsebarheten, framför allt vid hanteringen av stora brottmål, ofta tycks brista. Varken förundersökning eller huvudförhandling tycks särskilt ofta växa fram på det sätt som rättegångsbalken tar för givet utan tvärtom sker det regelmässigt en sammanblandning mellan förundersökning och huvudförhandling. Vi har sett att överväganden om en bättre hantering av stora brottmål bör, i linje med de förändringar av processförutsättningarna som Internationella brottmålsdomstolen har genomfört, innefatta överväganden om nya processuella verktyg som ger förutsättningar att bestämma straffprocessens innehåll genom att ”låsa fast” brottmålet successivt genom parternas medverkan.

Parternas positioner bör successivt låsa fast processens ramar

Vi har i vårt tidigare arbete argumenterat för att parternas positioner bör ange straffprocessens ramar.2 Ett utökat inflytande för parterna över straffprocessens ramar skulle, har vi framhållit, leda till ett mer

1 Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 153 f.

2 Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 145 och 153 f.

flexibelt brottmålsförfarande som är välfungerande också vid hanteringen av stora brottmål. För att åstadkomma bättre ordning och reda i processföringen, upprätthålla en koncentrerad prövning i domstolen och minska brottmålens omfattning har vi bedömt att det behövs processuella verktyg som kan bestämma straffprocessens innehåll successivt genom parternas och domstolens medverkan.

Det bör, har vi ansett, särskilt övervägas vilka positiva incitament det kan utvecklas för den misstänktes medverkan på detta sätt. En utveckling i riktning mot ett större partsinflytande över straffprocessen torde förutsätta att åklagaren, på samma sätt som i skuldfrågan, anger ramen för domstolens prövning i frågor om påföljd och särskild rättsverkan.

Vi har ansett att det är tänkbart att domstolen bör ha en roll i en fastlåsningsprocess som mottagare av uppgifter från parterna. Även om det inte är möjligt för en domstol att processuellt bestraffa en misstänkt som inte avger någon inställning eller förklarar sin position enligt regler om detta, så finns det enligt den bedömning vi redan gjort ett värde i att skapa processuella verktyg som ändå ger parterna en möjlighet att utöva ett större inflytande över brottmålets vidare hantering. Det kan ske genom att den misstänkte avger inställning eller vitsordanden (jfr ”agreed facts”). Det kan också, har vi sagt, ske genom att det ställs tydligare krav på angivande av bevisuppgift eller grund för den position som någondera parten intar i processen (jfr ”pre-trial-briefs”).

I vårt arbete har vi vidare gjort bedömningen att det finns ett behov av ytterligare prioriteringar inför och under en förundersökning för att begränsa de största brottmålens omfattning.3 Det kan, har vi framhållit, finnas skäl att skapa större möjligheter att beakta den misstänktes medverkan vid beslut om förundersökningens omfattning och inriktning.

3 Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 149 f.

Svårigheter att åstadkomma en effektivare handläggning av stora brottmål genom att dela upp brottmålen i domstol

Vi har tidigare konstaterat att bestämmelsen i 45 kap. 3 § RB om att dela upp brottmål i domstolen för att åstadkomma en effektivare hantering av stora mål ofta inte är tillämpbar vid stora och komplicerade mål som omfattar påståenden om systematisk brottslighet och/eller inbegriper många inblandade personer.4 Det är helt enkelt ofta praktiskt svårt, bl.a. med hänsyn till insyns- och bevisfrågor, att i dessa fall minska domstolsprocessernas storlek genom att handlägga åtal var för sig. Vår bedömning har i stället varit att det är under förundersöknings- och förberedelsestadiet som det finns bäst möjligheter att påverka ett brottmåls omfång.

En friare bevisföring för parterna

Vi har tidigare gjort bedömningen att det är rimligt att i större utsträckning än dagens reglering medger låta det som hänt under förundersökningen och förberedelsen av ett brottmål utgöra utgångspunkt för domstolsprövningen samt att bevisningen i ökad utsträckning tas upp successivt.5 Bevisregleringen måste, har vi menat, utformas i förhållande till den teknik- och kunskapsutveckling som skett. Inte minst måste utgångspunkten om att bevis ska tillhandahållas domstolen i dess ursprungliga skick förstås i förhållande till de möjligheter som finns att tekniskt dokumentera och presentera uppgifter och den betydelse det har för bevisningens kvalitet att tidiga uppgifter används som bevis i rättegångar. Vi har dragit slutsatsen att de begränsade undantag från förbudet i rättegångsbalken mot att åberopa berättelser ur förundersökningen som bevisning som gäller i dag är alltför snävt tilltagna mot bakgrund av den utveckling som skett i samhället i allmänhet och när det gäller bevismiljön i synnerhet. I stället bör parterna ges en större frihet att lägga fram den bevisning som utgör det bästa beviset med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.

4 Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora brottmålSOU 2017:7 s. 140.

5 Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:98 s. 177 f.

4.1.3. Inriktning för det fortsatta arbetet

Direktiven innehåller en premiss om att ramarna för straffprocessen bör kunna bestämmas på ett tydligare sätt. Vårt fokus är förbättrade förutsättningar för de stora brottmålen. Vid övervägandena utgår vi från våra tidigare överväganden och förslag inom ramen för utredningsarbetet. Det betyder att den tidigare inriktningen om framför allt bättre ordning och reda i brottmålsprocessen, en successiv fastlåsning genom parternas positioner och en friare bevisföring utgör grunden för det fortsatta arbetet om åtgärder som rör förundersökningen och förberedelsen.

4.2. Vårt uppdrag om prövningen i domstol

4.2.1. Direktiven

I direktiven instämmer regeringen i den bedömning denna utredning har gjort inom ramen för vårt tidigare arbete att det finns skäl att överväga om det bör införas utökade möjligheter till skriftliga inslag i domstolens beslutsunderlag. Analysen ska enligt direktiven omfatta både skriftliga inslag i delar av prövningen av brottmålet och en utökad möjlighet att avgöra mål utan huvudförhandling. Inom ramen för uppdraget bör vi enligt direktiven se över frågan om en utökad möjlighet att avgöra mål utan huvudförhandling i ett bredare sammanhang och med utgångspunkt i de överväganden som ska göras om utökade möjligheter till skriftliga inslag i domstolsunderlaget och prioriteringar under förundersökningen. Med utgångspunkt i Insynsutredningens förslag i betänkandet Partsinsyn enligt rättegångsbalken (SOU 2010:14) ska vi vidare beakta principerna om en parts rätt till insyn och domstolens kommunikationsskyldighet. I uppdraget ingår att göra en analys av de förändringar av de grundläggande processprinciperna om muntlighet och omedelbarhet i domstol som utredaren föreslår inom ramen för sitt nuvarande uppdrag. Syftet med uppdraget är att skapa bättre förutsättningar för en koncentrerad rättegång och ett fullgott beslutsunderlag för domstolen samtidigt som rätten till partsinsyn och kommunikationsskyldigheten klargörs.

I direktiven framhålls det som angeläget att det vid det fortsatta utredningsarbetet görs en analys av olika rättssäkerhetsaspekter av

uppdraget. Analysen bör inte enbart avse varje förslag för sig utan också om de samlade konsekvenserna av en reform av brottmålsprocessen är godtagbara ur ett rättssäkerhetsperspektiv.

Vi ska

  • ta ställning till om och i så fall på vilket sätt möjligheten till skriftliga inslag i domstolens prövning av brottmål bör utökas,
  • överväga om det finns skäl att införa en möjlighet till utökad användning av vittnesattester,
  • överväga i vilken utsträckning möjligheterna att hänvisa till skriftlig bevisning som genomgången före huvudförhandlingen bör utökas,
  • överväga behovet och lämpligheten av mellandom i brottmål,
  • överväga behovet och lämpligheten av att införa en ordning som ger domstolen möjlighet att hänskjuta en prejudikatfråga till Högsta domstolen,
  • överväga om det bör vara möjligt att i ökad utsträckning avgöra mål utan huvudförhandling med skriftligt processmaterial som grund,
  • redovisa effekter av eventuella förslag för målsägandens roll i straffprocessen,
  • redovisa hur eventuella förslag gemensamt men även var för sig påverkar rättssäkerheten för enskilda, och
  • lämna de fullständiga förslag till författningsändringar och andra förändringar som bedöms nödvändiga.

4.2.2. Våra tidigare överväganden

Domarrollen

Vi har i vårt tidigare arbete sagt att utgångspunkten för överväganden om domarrrollen bör vara dels att domare numera inte kan anses ha ansvar för att garantera förundersökningens fullständighet, dels att de å andra sidan har ett stort ansvar för en aktiv materiell ledning

i förberedelsen inför och genomförandet av huvudförhandlingen.6Vi har konstaterat att det tycks råda enighet vid domstolarna om att rättens utredningsskyldighet är obsolet. I de stora brottmålen är det dessutom, har vi konstaterat, i praktiken omöjligt för en domare att ta ett ansvar för förundersökningens fullständighet. Parternas ökade aktivitet i processen får dock inte leda till att domare passiviseras. Tvärtom har vi sagt att vikten av domarens materiella processledning ökar i takt med parternas ökade aktivitet för att processen ska kunna genomföras på ett balanserat sätt.

Utökade skriftliga inslag vid domstolens prövning av brottmål

I de överväganden om en utökad användning av tidigt dokumenterade förhör i domstol som vi gjorde inledningsvis i vårt utredningsarbete väcktes den mer generella frågan om vad som bör gälla för domstolens beslutsunderlag.7 Vår bedömning var att frågan om undantag från muntlighet och omedelbarhet genom utökade skriftliga inslag vid prövningen av brottmål i domstol kunde behöva övervägas. Vi gjorde bedömningen att frågan om en utökad användning av vittnesattester borde analyseras. Det finns, bedömde vi, rimligtvis effektivitetsvinster att göra med att huvudförhör med vittnen kan ersättas av skriftliga vittnesateser för vissa typer av vittnesuppgifter. Det gäller särskilt sådana förhör där frågan om bevispersonens trovärdighet inte kommer i förgrunden. Rättssäkerhetsaspekterna med muntliga förhör ska, sade vi, givetvis beaktas. Även frågor om hänvisning till skriftlig bevisning, mellandom i brottmål och möjlighet att hänskjuta en prejudikatfråga till HD i pågående brottmål borde enligt våra bedömningar ingå i en analys om utökade skriftliga inslag i domstolsprövningen. När det gäller avgörande av brottmål i domstolarna borde enligt vår bedömning fördelarna med ett muntligt förfarande betraktas på ett mer nyanserat sätt än som var fallet vid rättegångsbalkens ikraftträdande. Det finns redan möjligheter att pröva brottmål förenklat utan huvudförhandling vid domstolarna. Det kan, bedömde vi, förekomma ytterligare situationer vid vilka muntligheten inte tjänar något egentligt syfte utan mer framstår som ett

6 Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora brottmålSOU 2017:7 s. 148.

7 Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora brottmål. SOU 2017:7 s. 158 f.

självändamål. I dessa fall kan det finnas skäl att utöka möjligheterna till en enkel hantering vid domstolen genom avgörande av mål vid ett skriftligt förfarande utom huvudförhandling. Genom att brottmålsförfarandet görs enklare vinner man de kriminalpolitiska fördelarna att straffet kommer närmare inpå brottet och att resurser kan sparas både för parterna och för samhället. Övervägandena i denna del borde, har vi sagt, inte vara begränsade till erkända fall.

En utökad möjlighet att använda tidiga förhör som bevisning

I ett tidigare delbetänkande har utredningen bl.a. föreslagit att en ljud- och bildupptagning av en berättelse som lämnas i brottmål inför åklagare eller Polismyndigheten eller annars utom rätta bör få åberopas som bevis i rättegången om det inte är olämpligt med hänsyn till sakens prövning.8 Berättelsen ska kunna läggas fram även inom ramen för ett förhör med förhörspersonen vid rättegången. Ett argument för förslaget var att ljud- och bildupptagningar bör betraktas på ett annat sätt inom ramen för principen om bevisomedelbarhet än berättelser som nedtecknats skriftligt. Förslaget som lämnats innebär att parterna ges en relativt stor frihet att välja hur de vill lägga fram berättelser ur förundersökningar som bevis. Beviset ska tillåtas om rätten, utifrån vad parterna har anfört, gör bedömningen att det inte finns några betydande processuella nackdelar med att beviset läggs fram. Vårt förslag utformades lagtekniskt så att vi föreslog en ny bestämmelse i 35 kap. 14 a § RB som särreglerar tillåtligheten av ljud- och bildupptagningar som bevis i brottmål. Vi framhöll att det med en sådan lösning blir tydligt att vad som gäller för berättelser som dokumenterats på annat sätt i brottmål även fortsättningsvis regleras i 35 kap. 14 § RB. Vi gjorde vidare bedömningen att det inom ramen för vårt fortsatta arbete, som bl.a. skulle komma att inkludera frågor om en utökad användning av vittnesattester i brottmål, skulle komma att finnas skäl att se över bestämmelsen i 35 kap. 14 § RB och överväga behovet av ändringar av dess utformning. I delbetänkandet lämnade vi även ett förslag om en utökad möjlighet till tidig bevisupptagning i domstol.9

8 Utredningens delbetänkande Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål, SOU 2017:98 s. 221 f. 9 Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 194 f.

4.2.3. Inriktning för det fortsatta arbetet

Frågan om utökade möjligheter till skriftliga inslag bedöms utifrån de effekter som sådana reformer kan förväntas få i de stora brottmålen. Det är dock inte frågan om att skapa specialregler för stora brottmål. Vid övervägandena utgår vi från våra tidigare överväganden och förslag inom ramen för utredningsarbetet. Det betyder bl.a. att våra förslag om tidiga förhör ligger till grund för det fortsatta arbetet.

4.3. Nuläget

4.3.1. Inledning

Detta avsnitt innehåller en bakgrund till våra fortsatta överväganden och förslag. Ytterligare redovisning av gällande rätt finns i anslutning till respektive övervägande- och förslagsavsnitt.

4.3.2. En ackusatorisk brottmålsprocess

Rättegångsbalken innebar då den trädde i kraft en brytning med det inkvisitoriska förfarande som tidigare hade präglat brottmålsprocessen.10 Ett inkvisitoriskt förfarande utgår från den s.k. officialprincipen som syftar till att tillgodose statens intresse av att oskyldiga inte anklagas eller döms för brott. Principen ger uttryck för att domare kan eller ska vara självständigt verksamma vid prövningen av brottsmisstankar. I ett inkvisitoriskt rättssystem har domaren det yttersta ansvaret för att brott utreds och lagförs medan försvararen och åklagaren är tilldelade mer passiva roller.

Med rättegångsbalken lyftes ansvaret för brottsbekämpningen från domaren till åklagaren som fick i uppdrag att föra statens talan mot enskilda personer tillhandahållna vissa rättigheter och biträdda av en försvarare. Förundersökningsinstitutet inrättades. Det infördes regler om åtalsplikt. Den misstänkte fick ställning som part med bestämmelser om rätt till insyn och delaktighet i brottsutredningen. Det infördes regler om att rätten inte fick pröva brottmål utan att

10 Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 24 f.

åtal har väckts eller döma för en annan gärning än den som framgår av ett gärningspåstående.11 Vidare infördes regler som innebar att det i princip är parterna som avgör vilken bevisning som ska åberopas.

Trots den övergång till en ackusatorisk process som rättegångsbalken markerade kom även den nya rättegångsbalken att innehålla klara inkvisitoriska inslag. I förarbetena uttalade Processlagberedningen att hänsynen till det allmänna intresset av utredningens fullständighet medförde att rätten fick införskaffa all bevisning som den fann erforderlig.12 Rätten får enligt gällande regler förelägga åklagaren att fullständiga eller genomföra en förundersökning, om det behövs för att målet vid huvudförhandlingen ska kunna genomföras i ett sammanhang. Reglerna om rätten att kalla vittnen på eget initiativ, att besluta om utvisning och häktning utan yrkande från åklagaren och att bestämma påföljd oberoende av parternas yrkanden utgör ytterligare exempel på befogenheter som är främmande i ett renodlat tvåpartssystem.

Inte minst under inflytande av de krav på en rättssäker prövning som följer av artikel 6 i Europakonventionen har svensk straffprocess utvecklats i riktning mot en alltmer ackusatorisk ordning. Numera tycks det råda en bred samstämmighet om att rättens utredningsskyldighet i skuldfrågan är obsolet. På senare år har Straffprocessutredningen och Bergwallkommissionen bekräftat denna uppfattning och framhållit att domares förhållningssätt till eventuella utredningsbrister ytterst bör vara att ogilla åtalet.13

4.3.3. Principerna om likhet, saklighet och opartiskhet

Alla som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § RF).14 Kravet på allas likhet inför lagen innebär ett skydd mot godtycke och diskriminering. Det som avses är att tillämpningen av regler ska överensstämma med kravet. Det är inte skillnader i lagstiftningen, t.ex. avseende ålder, inkomst eller

11 Undantag från kravet på att rätten inte får ta upp en fråga om ansvar ex officio gäller endast beträffande rättegångsförseelser (se 20 kap. 1 §). 12 NJA II 1943 s. 450. 13 Bergwallkommissionens betänkande Rapport från Bergwallkommissionen, SOU 2015:52 s. 645, och Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 221. 14 Thomas Bull och Fredrik Sterzel, Regeringsformen – en kommentar på internet, kommentaren till 1:9 RF.

liknande, som avses. Kravet på saklighet innebär bl.a. att myndigheters åtgärder och beslut inte får utgå från ovidkommande hänsyn och vara godtyckliga utan ska vara rationella och logiskt motiverade. Kravet på opartiskhet betyder att det allmännas företrädare ska vara objektiva i sin tjänsteutövning och förhålla sig så att deras opartiskhet inte med fog kan ifrågasättas.

Kraven på likhet, saklighet och opartiskhet överlappar delvis varandra. Att vara partisk är vanligen osakligt, liksom att olikbehandling av lika fall vanligtvis inte kan anses som sakligt. Samtidigt kan saklighetskravet innefatta annat och mer än vad kraven på likabehandling och opartiskhet medför, t.ex. vad gäller bemötande, formuleringar och förmåga att hålla sig till den sakfråga som myndigheten har att avgöra i förhållande till den enskilde. Kravet på likhet omfattar inte bara hur en sak rent faktiskt har handlagts och vilka verkliga skäl som ligger bakom ett beslut eller annat handlande från en myndighet. Även hur myndighetens agerande har uppfattats utifrån har en betydelse för om likabehandlingskravet anses vara uppfyllt. Likhetsprincipen innebär att lika fall ska bedömas lika, vilket betyder att fall där de sakliga förutsättningarna är lika ska bedömas på samma sätt.

4.3.4. Principen om parternas likställdhet

Utmärkande för en rättvis rättegång enligt Europakonventionen är att parterna är likställda i processen. Principen om parternas likställdhet uttrycker en ambition att utjämna styrkeförhållandena mellan brottmålets parter så att den misstänkte ges en rättvis möjlighet att försvara sig. I brottmål innebär principen att den tilltalade inte får ha sämre möjligheter än åklagaren att åberopa bevisning och utföra sin talan. Den tilltalade kan i vissa fall ha en mer förmånlig ställning än åklagaren i processen. Att detta är fallet kan vara nödvändigt för att eliminera risken för en fällande dom mot den som är oskyldig till brott.15 Principen om parternas likställdhet kommer till uttryck genom bestämmelser i rättegångsbalken om bl.a. åklagarens bevis-

15 Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonven-

tionen om de mänskliga rättigheterna, femte upplagan, 2015 s. 260.

börda och domares åliggande att vid tvekan hellre fria än fälla, objektivitetsplikten före och under förundersökning samt den misstänktes rätt till insyn.

4.3.5. In dubio pro reo

Principen om in dubio pro reo, som är oreglerad och följer av sedvanerätten, avser garantera att en misstänkt inte blir dömd för ett brott när det finns kvarvarande tvivel om hans eller hennes skuld. Vid tvivel ska en domare enligt principen döma till den tilltalades förmån, dvs. hellre fria än fälla. Principen anses ge uttryck både för att höga beviskrav ska gälla i brottmål och för att åklagaren är den som ska bära bevisbördan i brottmål.

4.3.6. Oskuldspresumtionen

Oskuldspresumtionen är ett instrument både för att tillvarata individens rättigheter i brottmål och för att, i de fall som resulterar i en fällande dom, se till att domens förarbete uppfattas som rättvist.16Presumtionen är en handlingsnorm avsedd att påverka de rättsliga aktörernas agerande i en viss riktning. En handlingsnorm kan inte vara exakt utan dess precisa innebörd varierar beroende på omständigheterna i enskilda fall. Oskuldspresumtionen är numera uttryckligen lagfäst genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Presumtionen har emellertid ansetts gälla även tidigare utan uttryckligt lagstöd. I arbetet med att genomföra det s.k. oskuldspresumtionsdirektivet i svensk rätt hänvisade regeringen, i fråga om svenska rättsregler som uttrycker oskuldspresumtionen, till att Europakonventionen är svensk lag samt till de regler som finns i rättegångsbalken och förundersökningskungörelsen om bl.a. jäv, objektivitet, åklagarens bevisbörda och den tilltalades rätt att inte vittna mot sig själv.17

16 Jfr Karol Nowak, Oskyldighetspresumtionen, 2003, s. 58. 17Prop. 2017/18:58 s. 11 f, Europaparlamentets och rådets direktiv 2016/343/EU av den 9 mars 2016 om förstärkning av vissa aspekter av oskuldspresumtionen och av rätten att närvara vid rättegången i straffrättsliga förfaranden.

4.3.7. Objektivitetsplikt

Objektivitet i förundersökningar

Det brottsbekämpande arbetet ska genomföras i enlighet med den s.k. objektivitetsplikten. Det innebär bl.a. att undersökningsledaren vid genomförande av förundersökningar ska söka efter, ta till vara och beakta omständigheter och bevis som talar såväl till den misstänktes fördel som till hans eller hennes nackdel (23 kap. 4 § RB). För att tydliggöra att kravet på objektivitet gäller såväl före som under förundersökningen samt efter att åtal formulerades bestämmelsen i rättegångsbalken om år 2016.18

Kravet på objektivitet vid brottsbekämpningen syftar ytterst till att säkerställa att ingen oskyldig döms för brott. Det grundläggande synsättet bakom objektivitetsprincipens tillämpning i straffrättskipningen är det ur allmän synpunkt – företrätt av polis, åklagare och andra brottsbekämpande myndigheter – är väl så angeläget någon oskyldig inte döms till straff som att en brottsling inte undgår straff.19 Det objektivitetsprincipen ger uttryck för kan formuleras som att om undersökningsledaren inhämtar viss utredning som visar sig tala till en misstänkts förmån, så får den utredningen inte hållas utanför förundersökningsmaterialet.20

JO har i ett av sina beslut utvecklat vad objektivitetsplikten innebär bl.a. enligt följande.21

(…) Objektivitetsplikten innebär först och främst att utredningen inte får bedrivas utifrån en förutfattad uppfattning om den misstänktes skuld. Så länge den misstänkte inte är dömd ska han eller hon i formell mening betraktas som oskyldig; innebörden av objektivitetsplikten är att utredningen ska bedrivas från den utgångspunkten. Objektivitetsplikten är i så måtto uppställd i den brottsmisstänktes intresse. Ytterst syftar den dock till att tillgodose det allmännas krav på att brottsutredningar leder till sakligt korrekta resultat; något allmänt intresse av felaktiga brottmålsdomar föreligger givetvis aldrig. Objektivitetsplikten är i likhet med kravet på rättvis rättegång (2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen, RF, och artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europakonventionen) av övergripande slag, men den tar sig samtidigt uttryck i enskilda krav som i olika hänseenden ställs på det rättsliga förfarandet. De gäller utredningsplikt, proportionalitet m.m.

18 SFS 2016:546, prop. 2015/16:68.

19 Processkommissionens betänkande Rättegångsväsendets ombildning, andra delen, Rättegången

i brottmål, SOU 1926:32 s. 70.

20 Insynsutredningens slutbetänkande Partsinsyn enligt rättegångsbalken, SOU 2010:14 s. 60. 21 JO 2013/14 s. 106.

Utredningsplikt

Att bevis som är till förmån för den misstänkte ska tas till vara betyder att det finns en utredningsplikt som innefattar även sådant som talar eller kan tala mot den misstänktes skuld. Det är en grundläggande princip att det allmänna har ansvar för att åtgärder som förekommer i dess verksamhet grundas på ett fullgott utredningsunderlag. I brottsutredningar är denna princip förstärkt genom den misstänktes rätt att i enlighet med 23 kap. 18 § RB ange vilken utredning han eller hon anser önskvärd. Enligt bestämmelsen ska förhör eller annan utredning som begärs av den misstänkte genomföras, om detta kan antas vara av betydelse för utredningen. Om en sådan begäran avslås, ska detta motiveras. Vid avslag äger den misstänkte rätt att vända sig till domstolen, som då kan besluta att utredningsåtgärden i fråga ska vidtas (23 kap. 19 § RB). Domstolen kan därvid, om den anser att det finns skäl till det, beordra förundersökningsledaren att vidta ytterligare utredningsåtgärder. En misstänkts begäran om utredningsåtgärder ska normalt tillgodoses; avslagsmöjligheten är till för att förebygga missbruk, t.ex. när begäran görs för att förhala utredningen. (Se SOU 1938:44 s. 294.) Förundersökningsutredningen beskrev i sitt slutbetänkande, SOU 2011:45, utredningsplikten med utgångspunkt från objektivitetsprincipen. Utredningen anförde (s. 99 f.): Objektivitetsprincipen innebär att omständigheter och bevis ska tas till vara oavsett om de är till den misstänktes nackdel eller fördel. Förundersökningsledaren får således inte vara ensidigt inriktad på att säkra material som kan leda till en fällande dom. Tvärtom måste han eller hon under hela förundersökningen ha uppmärksamheten fäst på möjligheten att den misstänkte kan vara oskyldig och därför undersöka allt material som pekar i denna riktning. Detta gäller även för det fall den misstänkte erkänt brottet. I linje med vad som här sagts anses det att förundersökningsledaren bör vara generös med att vidta utredningsåtgärder som begärs av den misstänkte. (Se Maths Heuman, Brottets beivrande, 1952, s. 122.)

Överåklagaren Eric Östberg har anfört att objektivitetskravet har lett till att åklagarna praktiskt taget alltid tillmötesgår en misstänkts begäran om utredning (se Advokaten 1989 s. 172, s. 174). I 23 kap. 18 § andra stycket RB föreskrivs att på begäran av den misstänkte eller försvararen ska förhör eller annan utredning äga rum, om det kan antas vara av betydelse för undersökningen. Enligt Östberg tänjer åklagarna rekvisitet ”om det kan antas vara av betydelse” till någonting i stil med att ”om det inte är uppenbart meningslöst” (se a.a.). Förundersökningsutredningen fortsatte på annat ställe (a.a. s. 127): Den nu beskrivna skyldigheten att vidta utredningsåtgärder på begäran av den misstänkte eller dennes försvarare är långtgående. Det räcker att utredningsåtgärden kan antas vara av betydelse för utredningen för att begäran ska tillmötesgås. För uppfyllandet av objektivitetskravet är det även angeläget att utredningsåtgärder som ska vidtas inte drar ut på tiden utan genomförs på ett så tidigt stadium som möjligt. Detta för att säkerställa att materialet inte går förlorat samt att det får en objektiv bedömning. I Åklagarmyndighetens RättsPM 2012:5 (s. 7) anges: Inom ramen för en objektiv förundersökning ligger att åklagaren i största möjliga utsträckning ska tillmötesgå den misstänktes krav på utredningsåtgärder. – – – Eftersom polis och åklagare besitter maktbefogenheterna och utredningsresurserna under förundersökningen är det viktigt att den misstänktes begäran om utredningsåtgärder om möjligt tillgodoses. Att inte gå den misstänktes begäran om åtgärder under förundersökningen till mötes kan även utgöra en

kränkning av rätten till rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen. Det är ytterst domstolen som bedömer om utredningsunderlaget är tillräckligt för en fällande dom. Om det är bristfälligt och domstolen finner att bristen lämnar utrymme för rimligt tvivel i skuldfrågan ska den tilltalade frikännas. Det ligger med andra ord i de brottsutredande myndigheternas intresse att försäkra sig om att alla relevanta utredningsåtgärder vidtas. Den misstänkte har rätt att tiga under utredningen och är inte skyldig att lämna uppgifter som kan vara belastande för honom eller henne. Den misstänkte behöver över huvud taget inte medverka under utredningen och kan därför vänta med att påtala eventuella utredningsbrister tills målet når domstolen, och låta denna värdera underlaget som det är.

Proportionalitet

Vid all användning av tvångsmedel är polis och åklagare skyldiga att beakta proportionalitetsprincipen. Principen har sedan länge ansetts gälla; den kommer till direkt uttryck bl.a. i 27 kap. 1 § RB, som avser beslag m.m., och 28 kap. 3 a § RB, som avser husrannsakan. Enligt proportionalitetsprincipen får ett tvångsmedel tillgripas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse.

Tvångsåtgärden ska alltså i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med densamma. I förarbetena uttalade föredragande departementschefen att reglerna måste få en förhållandevis allmän utformning för att ge utrymme för en lämplighetsbedömning med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet (prop. 1988/89:124 s. 27). Hon erinrade om att det i varje enskilt fall måste ske en prövning av om tvångsmedlet över huvud taget behöver tillgripas med hänsyn till omständigheterna och om syftet kan tillgodoses genom någon mindre ingripande åtgärd. Den prövningen kan leda till att man väljer ett annat, lindrigare tvångsmedel än det man först hade tänkt sig, men den kan också, om åtgärden skulle få skadeverkningar som inte är rimliga i förhållande till det som skulle stå att vinna, leda till att man helt avstår från tvångsmedel. I det som ska vägas mot användningen av tvångsmedlet ingår, förutom direkta följder för den som utsätts för tvångsmedlet, även indirekta verkningar av tvångsmedelsanvändningen. Det kan t.ex. röra sig om intrång i tredje mans intressen. (Se a.st.) Förundersökningsledarens skyldighet att låta genomföra utredning som begärs av den misstänkte är generellt utformad.

Proportionalitetsprincipen innebär dock att skyldigheten är olika långtgående beroende på vad det rör sig om för slags utredningsåtgärd, liksom på de omständigheter som i övrigt föreligger. Att inhämta allmänt tillgängliga upplysningar, t.ex. från andra myndigheter, torde normalt vara oproblematiskt, liksom att hålla förhör med vittnen och sakkunniga. Begärda åtgärder av det slaget är förundersökningsledaren således normalt skyldig att låta utföra. Vid åtgärder som kan innebära skada eller men för utomstående måste förundersökningsledaren dock värdera om det som kan uppnås med åtgärden står i proportion till intrånget.

(…)

Dokumentations- och redovisningsplikt

Till objektivitetsplikten kan även hänföras skyldigheten att dokumentera det som förekommer i en brottsutredning, se 23 kap. 21 § RB. Där framgår att det vid en förundersökning ska föras protokoll över vad som förekommit av betydelse för utredningen. Närmare bestämmelser om förundersökningsprotokollets innehåll finns i 20–23 §§ förundersökningskungörelsen. Enligt 22 § första stycket ska protokoll avfattas så, att det ger en trogen bild av vad som förekommit vid förundersökningen av betydelse för målet. Vid bedömningen av vilka uppgifter som nedtecknas måste förundersökningsledaren iaktta strikt objektivitet. Han eller hon måste således vara uppmärksam på att även sådant som kan vara av betydelse från den misstänktes synpunkt tas in i förundersökningsprotokollet. (Se bl.a. JO 2007/08 s. 87 och 1964 s. 212.)

Utredningsresultat som talar mot den misstänktes skuld eller annars är till vederbörandes fördel måste redovisas fullt ut. Denna redovisningsplikt gäller i princip även utredningsåtgärder som inte lett någon vart, eftersom frånvaron av utredningsresultat kan tala mot att en misstänkt person är skyldig. Då åtal väcks ska förundersökningsprotokollet ges in till rätten. Sådant som inte rör åtalet bör emellertid inte ges in (45 kap. 7 § RB). Bara sådant som uppenbart saknar betydelse för parterna och rätten bör därvid utmönstras. I tveksamma fall bör information hellre tillföras än gallras bort (jfr JO 2012/13 s. 126 med hänvisningar).

Anvisningar för polisens arbete

En polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift ska under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter (8 § polislagen [1984:387]). Måste tvång tillgripas, ska detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet ska uppnås. Det regleringen slår fast är att de s.k. behovs- och proportionalitetsprinciperna utgör allmänna principer för polisingripanden.22

Riksåklagarens riktlinjer för anställda i åklagarväsendet

Någon reglering med allmänna principer för hur objektivitetsplikten närmare ska förstås vid beslutsfattande finns inte för åklagare. Det finns dock etiska riktlinjer för anställda i åklagarväsendet som Riksåklagaren fastställt i kvalitetsfrämjande och förtroendeskapande

22 Johan Munck och Nils-Olof Berggren, Polislagen – en kommentar på internet, kommentaren till 8 § polislagen (1984:387).

syfte.23 Riktlinjerna är avsedda att utgöra ett stöd för enskilda beslutsfattare, både vid beslutsfattandet och i det allmänna förhållningssätt i och utanför tjänsten.

Av riktlinje 2 följer bl.a. att åklagarväsendets verksamhet i alla delar ska präglas av objektivitet och saklighet. Åklagarväsendets anställda får inte ta hänsyn till ovidkommande förhållanden eller syften. I en kommentar till denna riktlinje anges bl.a. följande.

Kravet på objektivitet innebär att åklagarväsendets anställda inte får låta personliga uppfattningar eller engagemang påverka utförandet av arbetet vare sig i förhållande till enskilda personer eller ene skilda ärenden. Detta innebär bl.a. att när framställan görs till rätten om förordnande om juridiskt biträde för en part i ett ärende bör åklagarväsendets anställda inte lämna egna förslag på vem som ska förordnas. Denna fråga är domstolens sak att bedöma (…).

Åklagarväsendets anställda bör medverka till ett bra förhandlingsklimat och att goda yrkesmässiga relationer upprätthålls med försvarare, domare eller andra personer med anknytning till brottmålet. Åklagaren bör avhålla sig från ett uppträdande som kan uppfattas som demonstrativt eller som medför andra påfrestningar på processen. Detta gäller även om personliga motsättningar uppkommer eller känsloläget blir upprört t.ex. under en förhandling, (…).

Rollen som förundersökningsledare ställer höga krav på engagemang och aktivitet. Samtidigt måste åklagaren värna om sin integritet för att löpande kunna kritiskt granska resultatet av förundersökningsåtgärder samt pröva alternativa hypoteser beträffande händelseförlopp och gärningsmän.

Under en förundersökning har den misstänkte och försvararen inte någon ovillkorlig rätt att få ta del av utredningsmaterialet eller att få kunskap om hur utredningen framskrider (jfr dock 23 kap. 18 § och 24 kap. 9 a § RB). Detta innebär inte att åklagaren kan lämna oriktiga uppgifter eller undanhålla den misstänkte, försvararen eller rätten uppgifter som talar för den misstänktes oskuld. Det följer av kravet på objektivitet att åklagaren ska redovisa även sådana omständigheter som inte entydigt talar till den misstänktes förmån men som skulle kunna vara av betydelse för hans eller hennes försvar (…). När den misstänkte själv inte verkar för sitt försvar bör åklagaren också ta ett särskilt ansvar för att omständigheter som annars skulle ha lyfts fram av försvararen blir belysta under förundersökning och rättegång.

Åklagare bör avstå från att lämna uppgifter i rätten som syftar till att framställa den tilltalade i dålig dager om uppgifterna inte är av betydelse för rättens prövning. Detsamma gäller uppgifter som kan vara sekretesskänsliga eller som kan leda till att sekretesskänsliga uppgifter behöver lämnas ut (…). Åklagarväsendets verksamhet ska i alla delar präglas av objektivitet och saklighet. Åklagarväsendets anställda får inte ta hänsyn till ovidkommande förhållanden eller syften.

Av riktlinje 4 framgår vidare bl.a. att åklagarväsendets anställda bör, med respekt för inblandade parters integritet, värna om offentlighet och verka för att insyn ska råda när så är möjligt.

23 Åklagarmyndighetens riktlinjer Etiska riktlinjer för anställda i åklagarväsendet, RåR 2014:1.

4.3.8. Obligatorisk åtals- och förundersökningsplikt

Åklagare, poliser och andra myndighetspersoner som genomför förundersökningar är i sitt arbete bundna av principen om en obligatorisk åtalsplikt och en därmed sammanhängande förundersökningsplikt. Den obligatoriska åtalsplikten innebär att åklagare, om inte något annat är stadgat, ska väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal (20 kap. 6 § RB). Utgångspunkten är att åklagaren är skyldig att väcka åtal om bevisningen vid en objektiv bedömning är sådan att en fällande dom kan förväntas i domstol. Rättssystem med en obligatorisk åtalsplikt som det svenska bygger på den så kallade legalitetsprincipen som innebär att åklagaren vid åtalsbeslutet enbart ska ta ställning till om den gärning som prövas utgör ett brott enligt gällande lag och i sådant fall om bevisningen är tillräcklig för att leda till en fällande dom. Motsatsen är system med relativ åtalsplikt som bygger på den så kallade opportunitetsprincipen då åklagaren, även om bevisningen är tillräcklig, också ska pröva om åtalet är lämpligt ur allmän synpunkt. Åklagaren har med andra ord inom ramen för system som utgår från opportunitetsprincipen ett större kriminal- och rättspolitiskt utrymme. Rättssystem med en obligatorisk åtalsplikt som grundläggande princip avser främja en rättstillämpning i enlighet med principerna om legalitet, likabehandling och förutsebarhet och därmed motverka misstankar om att ovidkommande hänsyn avgör om åtal ska väckas.

Förundersökningsplikten innebär en skyldighet att utreda de brott som begås. En förundersökning ska inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats (23 kap. 1 § RB). En förundersökning behöver dock inte inledas om det är uppenbart att brottet inte går att utreda. En förundersökning behöver inte heller genomföras om det ändå finns tillräckliga skäl för åtal och det gäller ett brott som inte kan antas föranleda någon annan påföljd än böter eller som har koppling till en pågående rättegång, s.k. förenklad utredning (23 kap. 22 § RB). Förundersökningens syfte är att utreda vem som kan misstänkas för det aktuella brottet och om det finns tillräckliga skäl för åtal samt att förbereda målet så att bevisningen kan presenteras i ett sammanhang vid en domstolsförhandling (23 kap. 2 § RB). Om det inte längre finns anledning att fullfölja en förundersökning ska denna läggas ned (23 kap.

4 § andra stycket andra meningen RB). Om någon skäligen misstänkt person inte har kunnat hittas, spår efter brottslingen inte har kunnat anträffas, den misstänkte har avlidit eller avvikit, den misstänkte är oskyldig eller det framkommer att det inte föreligger något brott så finns i regel inte någon anledning att fullfölja förundersökningen.24

Grundprinciperna om åtals- och förundersökningsplikt i svensk rätt har flera omfattande undantag. Det gäller särskilt reglerna om åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning (avsnitt 5.5.2).

4.3.9. Betydelsen av den misstänktes medverkan i brottmål

Rätten att tiga

Brottsmisstänkta har inte någon uppgift att fylla i brottmål. Tvärtom har de en rätt att förhålla sig helt passiva vid prövningen av brottsmisstankar som riktas mot dem. Rätten för brottsmisstänkta att tiga anses följa av rätten till en rättvis rättegång enligt Europakonventionen. Europadomstolen har uttalat att rätten till tystnad och att inte behöva bidra till utredningen av egen skuld är allmänt erkända grundsatser i ett rättvist förfarande enligt artikel 6 (1) i Europakonventionen trots att de inte finns inskrivna i artikeln.25 I begreppet rättvis rättegång anses det ingå en princip om att den som är misstänkt för brott ska inte behöva bidra till utredningen eller bevisningen i målet genom att göra medgivanden eller tillhandahålla belastande material.26 Motivet till denna rättighet är enligt vad Europadomstolen klargjort bl.a. att den brottsanklagade ska skyddas mot otillbörligt tvång av myndigheterna.27 Skyddet bidrar till att rättsövergrepp undviks och till att ändamålen bakom artikel 6 (1) säkerställs.

Såväl förundersökningen som rättegången omfattas av rätten till tystnad. Rätten att tiga förutsätter att myndigheterna bevisar sina påståenden utan att försöka komma åt bevisning genom att tvinga den misstänkte att lämna upplysningar.28 Det innebär bl.a. att den misstänkte inte kan åläggas sanktioner om han eller hon inte skulle

24Prop. 1981/82:41 s. 33. 25 Europadomstolens dom den 17 december 1996 i målet Saunders mot Storbritannien. 26 Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonven-

tionen om de mänskliga rättigheterna, femte upplagan 2015, s. 299.

27 Europadomstolens dom den 17 december 1996 i målet Saunders mot Storbritannien. 28 Europadomstolens dom den 3 maj 2001 i målet J.B. mot Schweiz.

ange inställning i brottmålet. Den misstänkte har på motsvarande sätt alltid rätt att ändra sin inställning utan att det kan bestraffas processuellt.

Den som är skäligen misstänkt för brott ska, sedan förordningsändringar om detta infördes år 2014–2015, i samband med underrättelsen om misstanken även underrättas om sin rätt att inte behöva yttra sig och inte heller i övrigt behöva medverka till utredningen av sin egen skuld (12 § förundersökningskungörelsen). Förordningsändringarna är en följd av genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om rätten till information och av det s.k. oskuldspresumtionsdirektivet.29

Avstående av processuella rättigheter

Europadomstolen har i flera fall uttalat sig om möjligheten för en part att frivilligt avstå från en rättighet som garanteras enligt konventionen.30 Enligt domstolen måste ett sådant avstående vara klart och otvetydigt konstaterat.31 När det gäller processuella rättigheter måste avståendet också vara försett med vissa minimigarantier i förhållande till betydelsen av den rätt som avstås. Den enskilde måste ha förstått innebörden av avståendet.

Det är otydligt om det är möjligt att med bindande verkan avsäga sig alla rättigheter som garanteras i artikel 6. Genom Europadomstolens praxis är det i vart fall klarlagt att rätten till en offentlig förhandling och rätten att inte belasta sig själv är sådana rättigheter som en part kan avstå från.32 Av vikt är att avståendet är frivilligt och inte föranlett av felaktiga råd eller upplysningar från domstol eller myndighet. Av Europaparlamentets och rådets s.k. försvarardirektiv, som antogs av den 22 oktober 2013, framgår vidare att en misstänkt eller tilltalad kan avstå de rättigheter som följer av artikel 3 (rätt till tillgång till försvarare).33

29 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/13/EU av den 22 maj 2012 om rätten till information vid straffrättsliga förfaranden. 30 Jfr Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonven-

tionen om de mänskliga rättigheterna, femte upplagan 2015, s. 209 f., s. 345.

31 Europadomstolens dom den 25 februari 1992 i målet Pfeifer och Plankl mot Österrike. 32 Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonven-

tionen om de mänskliga rättigheterna, femte upplagan, 2015, s. 209 f.

33 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/48/EU av den 22 oktober 2013 om rätt till tillgång till försvarare i straffrättsliga förfaranden och förfaranden i samband med en europeisk

Enklare lagföring på grund av erkännande eller medgivande

I straffprocessen avses med ett erkännande en parts vidgående av att en för honom ofördelaktig faktisk omständighet föreligger och med ett medgivande ett godkännande av motpartens anspråk.34 Den misstänktes erkännande kan leda till en enklare lagföringsprocess antingen utanför domstol i enlighet med regleringen om åtalsunderlåtelse (20 kap. 7 § RB) eller genom ett förenklat förfarande i domstolen (45 kap. 10 a § RB). Ett medgivande kan leda till en lagföring utanför domstol om den misstänkte godkänner ett strafföreläggande eller en ordningsbot (48 kap. RB). Det sker då ingen materiell prövning av boten eller föreläggandet men en viss formell kontroll kan göras.

Erkännande eller medgivande kan tillmätas ett bevisvärde

Den fria bevisprövningen innebär att rätten ska avgöra vad som är bevisat i ett brottmål efter samvetsgrann prövning av allt som har förekommit i målet (35 kap. 1 § RB). Rätten ska med hänsyn till de omständigheter som har förekommit i målet pröva vilken inverkan ett erkännande ska ha som bevis (35 kap. 3 § andra stycket RB). I ett brottmål har erkännandet inte någon annan betydelse i bevishänseende än andra upplysningskällor och domaren måste därför pröva vilken sanningshalt erkännandet har i det enskilda fallet.35 Den tilltalades erkännande är alltså att jämställa med ett bevisfaktum som ska värderas mot annan bevisning. Processlagberedningen ansåg det vara uppenbart, att ett erkännande inte kan läggas till grund för domen i mål om ett grovt brott, där kravet på fullständig utredning gör sig starkt gällande, men gjorde däremot bedömningen att ett erkännande kan anses utgöra tillräcklig bevisning i mål rörande mindre brott.36Enligt Europadomstolen krävs för att ett erkännande ska kunna tillerkännas ett bevisvärde att det lämnats frivilligt och i full vetskap om konsekvenserna.37 I det sammanhanget är det av särskild betydelse

arresteringsorder samt om rätt att få en tredje part underrättad vid frihetsberövande och rätt att kontakta tredje parter och konsulära myndigheter under frihetsberövandet. 34 Processlagberedningens betänkande Förslag till rättegångsbalk, SOU 1938:44 s. 380. 35 Processlagberedningens betänkande Förslag till rättegångsbalk, SOU 1938:44 s. 380. 36 Processlagberedningens betänkande Förslag till rättegångsbalk, SOU 1938:44 s. 380 f. 37 Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonventio-

nen om de mänskliga rättigheterna, femte upplagan 2015, s. 301 och Anna Nordlander, Förklaringsbördan i brottmål och dess förenlighet med oskyldighetspresumtionen, SvJT 2017 s. 653.

om en försvarare har varit närvarande eller om den misstänkte har haft möjlighet att rådgöra med en försvarare.38

Passivitet kan tillmätas ett bevisvärde

Rätten för en misstänkt eller tilltalad person att vägra lämna belastande uppgifter till myndigheterna hindrar inte att rätten vid sin bevisvärdering kan dra slutsatser av den misstänktes vägran att uttala sig eller i övrigt av det sätt på vilket den misstänkte valt att försvara sig.39 Europadomstolen har i några fall lagt ett visst bevisvärde vid den tilltalades passivitet. Domstolen har därvid slagit fast att rätten till tystnad inte är absolut.40 Det kan, enligt domstolen, inte sägas att en tilltalads beslut att vara tyst genom hela det straffrättsliga förfarandet ska vara utan följder för honom eller henne när domstolens värderar bevisningen. Domstolen har utgått från att betydelsen av den tilltalades tystnad får prövas i fall till fall med hänsyn till omständigheterna. Eftersom rätten att inte uttala sig och rätten att inte anklaga sig själv är grundläggande aspekter av rätten till en rättvis rättegång krävs det enligt domstolen särskild försiktighet vid bedömningen av om en vägran att uttala sig kan läggas en tilltalad till last som en negativ omständighet vid bevisprövningen. Om åklagaren har presenterat bevisning som är så stark att den kräver en förklaring som den tilltalade borde kunna lämna kan tystnaden exempelvis tillmätas ett bevisvärde. Domstolen tycks vid sin bedömning även fästa vikt vid att det funnits annan viktig bevisning som talat mot den tilltalade och att därför det faktum att den tilltalade tigit bara varit en av flera besvärande omständigheter.41 En av de domar som exemplifierar det sagda har sammanfattats enligt följande.42

John Murray hade påträffats i ett hus på Nordirland där en person hade hållits inspärrad, och han vägrade att uttala sig om anledningen till att han hade befunnit sig på denna plats. Vid den följande rättegången mot honom för medverkan till olaga frihetsberövande vägrade han också att avge vittnesmål i egen sak. Enligt särskilda på Nordirland gällande bestämmelser var det tillåtet att dra för en tilltalad negativa

38 Europadomstolens dom den 19 november 2009 i målet Kolesnik mot Ukraina. 39 Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonventio-

nen om de mänskliga rättigheterna, femte upplagan 2015, s. 302.

40 Europadomstolens dom den 8 februari 1996 i målet John Murray mot Storbritannien. 41 Europadomstolens dom den 6 juni 2000 i målet Averill mot Storbritannien. 42 Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonventio-

nen om de mänskliga rättigheterna, femte upplagan 2015, s. 302, referat av Europadomstolens

dom den 8 februari 1996 i målet John Murray mot Storbritannien.

slutsatser av dennes vägran att uttala sig i en sådan situation. Europadomstolen framhöll att John Murray inte hade tvingats uttala sig och inte hade bestraffats för sin vägran att uttala sig. Indicierna mot honom var emellertid så starka att det inte varit orimligt att tolka hans vägran att förklara sin närvaro i huset som ett ytterligare element till stöd för att han varit inblandad i brottet. Artikel 6:1 hade således inte kränkts.

Vad gäller behovet av säkerhetsåtgärder för att förhindra att en tilltalads tystnad används på ett orättfärdigt sätt har domstolen i konstaterat att närvaron av en försvarare har en särskild betydelse för att garantera att de misstänkta inte behövt känna ett tvång att yttra sig.43Förekomsten av det indirekta tvång att yttra sig som det kan innebära att låta tystnad i huvudsak kvarstå som oförklarad har inte ansetts vara i strid med en rättvis rättegång enligt Europakonventionen.

Underlåter en part att enligt rättens beslut infinna sig vid rätten eller annars fullgöra något i rättegången eller att besvara för utredningen framställd fråga ska rätten, med hänsyn tagen till omständigheterna i det enskilda fallet, pröva vilken verkan detta ska ha som bevis (35 kap. 4 § RB). Att den tilltalades agerande under rättegången, särskilt underlåtenhet att besvara framställda frågor, på det beskrivna sättet ska tillmätas betydelse i bevishänseende följer av principen om fri bevisprövning. Den tilltalades tystnad kan inte ensam användas som bevis för hans eller hennes skuld. Det är alltid åklagaren som måste prestera tillräcklig bevisning för att styrka brott. Den tilltalade är inte skyldig att på något sätt underlätta åklagarens uppgift. Men om exempelvis åklagaren lagt fram bevis om ett visst förhållande, så kan det i vissa fall ligga en förklaringsbörda på den tilltalade.44 Om den tilltalade underlåter att lägga fram motbevisning mot ett bevisfaktum som åklagaren har lagt fram kan underlåtenheten tillmätas ett värde såsom hjälpfaktum för att värdera åklagarens bevisfaktum. Även annan passivitet från den misstänkte eller tilltalade kan få bevisverkan.

I lagstiftningsarbetet med att genomföra det s.k. oskuldspresumtionsdirektivet i svensk rätt bedömde JO i sitt remissvar, tvärtemot den särskilda utredare som hade haft i uppdrag att lämna förslag om hur direktivet skulle genomföras, att bestämmelsen i rättegångsbalken om att en tilltalads underlåtenhet att medverka kan tillerkännas en viss betydelse i bevishänseende stod i strid med direktivet.45 JO

43 Europadomstolens dom den 2 maj 2000 i målet Condron mot Storbritannien. 44 Jfr Fitger m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 35 kap. 4 § RB. 45Prop. 2017/18:58 s. 15 f.

framhöll att direktivet syftade till att ge den som utnyttjar sin rätt att tiga ett mer omfattande skydd än vad som följer av Europakonventionen och ansåg att frågan behövde belysas ytterligare. I likhet med ett flertal andra remissinstanser bedömde regeringen emellertid att direktivet snarare syftar till att genom gemensamma minimiregler förtydliga de skyldigheter medlemsländerna redan har. Det innebar att det enligt Europadomstolens praxis är tillåtet med nationella bestämmelser om bevisverkan av en misstänkts eller tilltalads passivitet, under förutsättning att rätten till en rättvis rättegång och oskuldspresumtionen respekteras. Regeringen gjorde därför bedömningen att bestämmelsen i 34 kap. 4 § RB inte står i strid med vare sig direktivet eller konventionen.

Strafflindring på grund av medverkan till utredning av egen brottslighet

År 2015 infördes en ny strafflindringsgrund i brottsbalken som tar sikte på tilltalade som har medverkat till utredning av egen brottslighet (29 kap. 5 § första stycket 5 BrB). Bestämmelsen innebär att en tilltalad som lämnat uppgifter som är av väsentlig betydelse för utredningen av det egna brottet kan få ett kortare straff än vad som annars skulle ha blivit fallet.

Det krävs i dessa fall, uttalades det i förarbetena, att den tilltalades medverkan ska ha varit av viss dignitet för att strafflindring ska komma i fråga.46 De uppgifter som lämnats ska ha lett till att utredningen i något väsentligt avseende påskyndats eller underlättats. Detta bör normalt, sades det, innefatta att den tilltalade lämnat en utförlig redogörelse för omständigheterna kring brottet eller lämnat andra uppgifter som är till gagn för utredningen. I ett mål om ekonomisk brottslighet kan det, angavs det vidare, t.ex. röra sig om en redogörelse för olika transaktioner. Andra exempel kan vara att den tilltalade lämnat uppgifter om kontakter som han eller hon har haft, pekat ut personer som kunnat lämna upplysningar om olika förhållanden eller anvisat platser av betydelse för utredningen av brottet. Det bör däremot inte enligt uttalandena i förarbetena komma i fråga att tillämpa strafflindringsgrunden när en gärningsman har blivit tagen på bar gärning eller när den tilltalade erkänt efter att utredningen har nått så långt att det

46Prop. 2014/15:37 s. 38.

redan föreligger övertygande bevisning om hans eller hennes skuld. Ett erkännande är i sig varken en nödvändig eller tillräcklig förutsättning för strafflindring enligt bestämmelsen. Den tilltalade kan medverka i utredningen på ett relevant sätt utan att erkänna något brott. Även om den tilltalade förnekar brott bör strafflindring kunna komma i fråga om den tilltalade genom att lämna uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen har bidragit till att klarlägga de faktiska omständigheterna kring brottet. Inte heller i situationen då den tilltalade erkänner endast delar av en gärning bör möjligheten till strafflindring vara utesluten. Om den tilltalade erkänt vissa gärningar men inte andra bör utgångspunkten vara att en separat bedömning görs för varje brott. Motsatsvis gäller att ett blankt erkännande inte är tillräckligt.

Om den tilltalades medverkan är av en sådan omfattning att en nedsättning av straffet kommer i fråga bör det normalt sett ske en relativt påtaglig justering av straffet.47 På så sätt kan, påpekades i förarbetena, strafflindringen fungera som ett incitament för den misstänkte att medverka till utredningen av den egna brottsligheten. En utgångspunkt vid bedömningen bör enligt förarbetsuttalandena vara att nedsättningen ska stå i proportion till framför allt graden av medverkan och brottets straffvärde. Det bedömdes inte möjligt att närmare precisera hur stor nedsättningen ska vara i det enskilda fallet. Frågan ska avgöras med beaktande av samtliga omständigheter, vilka kan variera från fall till fall. I situationer då det är fråga om ett brott med högt straffvärde och den tilltalade har medverkat i stor utsträckning kan det alltså bli fråga om en omfattande nedsättning, sett till antalet månader eller till och med år. Om det med hänsyn till förekomsten av billighetsskäl är uppenbart oskäligt att döma till påföljd får rätten meddela påföljdseftergift (29 kap. 6 § BrB).

Som motiv för att införa en strafflindringsgrund som avsåg misstänktas utredningsmedverkan angavs bl.a. att det faktum att en misstänkt gärningsman medverkar till utredningen av det egna brottet och därigenom bidrar till att händelseförloppet klargörs kan anses ge uttryck för ett ansvarstagande hos gärningsmannen.48 Det bedömdes vara ett beteende som kan anses positivt och föredömligt genom att det markerar en vilja att klara upp och ställa till rätta efter sig och att

47Prop. 2014/15:37 s. 39, NJA 2010 s. 592. 48Prop. 2014/15:37 s. 18.

gärningsmannen tar avstånd från den brottsliga gärningen. En ordning som uppmuntrar ett sådant beteende anses indirekt kunna bidra till att främja respekten för rättsväsendet.

I förarbetena lyftes vidare fram att en ordning som erbjuder strafflindring för den som medverkar vid utredningen av egen brottslighet kan bidra till en effektivare utrednings- och lagföringsprocess och att resurser för utredning av annan brottslighet därmed kan frigöras.49 Det framhölls att strafflindringsgrunden skulle utgöra ett tydligt incitament för en misstänkt person att medverka vid utredningen av det egna brottet.50 Det kan i sin tur, sades det, bidra till mer effektiva brottsutredningar och därmed leda till resursbesparingar. Lagföring bedömdes också kunna ske snabbare. Snabbhet konstaterades generellt sett ha ett betydande kriminalpolitiskt värde eftersom sambandet mellan brott och påföljd blir starkare ju kortare tidsavståndet är mellan dem. I allmänhet blir också brottsutredningar allt svårare att genomföra ju längre tid som har förflutit efter brottet, konstaterade regeringen. Att förundersökning och lagföring kan ske på ett mer effektivt sätt bedömdes också kunna antas medföra en ökad tilltro till rättsväsendet från allmänhetens sida. Slutligen bedömdes en snabb lagföring kunna medföra fördelar även ur ett brottsofferperspektiv. För ett brottsoffer sades det vara av stor betydelse, inte minst för möjligheten att bearbeta upplevelsen av brottet, att utredning och lagföring sker så tätt inpå brottet som möjligt. En snabbare lagföring innebär också att de ekonomiska anspråk som kan finnas från brottsoffrets sida med anledning av gärningen behandlas snabbare.

Särskilt om praxis för strafflindring vid utredningsmedverkan

Åklagarmyndigheten presenterade en kartläggning över tillämpningen av den då nya bestämmelsen om strafflindring vid utredningsmedverkan i en rapport år 2016.51 Rapporten grundade sig på en kartläggning av 35 domar som meddelats till och med den 26 juli 2016 samt på informationsinhämtning från åklagare och advokater.

49Prop. 2014/15:37 s. 14. 50Prop. 2014/15:37 s. 18. 51 Rapporten Strafflindring vid medverkan till utredning av egen brottslighet. En kartläggning, Åklagarmyndighetens Utvecklingscentrum Stockholm, december 2016.

Av kartläggningen framgår bl.a. att bestämmelserna om strafflindring vid utredningsmedverkan hade tillämpats vid skilda typer av brott och vid såväl allvarlig som mindre allvarlig brottslighet. De uppgifter som hade lett till strafflindring var av varierande slag. Den genomsnittliga strafflindringen vid tillämpning av bestämmelsen uppgick till cirka 20 procent. Det konstaterades vara vanligt att bestämmelsen hade tillämpats tillsammans med andra s.k. billighetsskäl och förmildrande omständigheter. Bestämmelsen hade så långt efter ikraftträdandet av allt att döma tillämpats i linje med uttalandena i förarbetena. Åklagare hade uttryckt sig vara positivt inställda till bestämmelsen och ansett att den kunde bidra till effektivare utredningar och kortare handläggningstider. Åklagarna ansåg dock att bestämmelsen måste bli mer känd för att kunna få genomslag. Det stora flertalet av åklagarna hade uttryckt uppfattningen att åklagaren normalt inte bör ta initiativ till att lämna information om bestämmelsen. En majoritet av åklagarna ansåg att det borde framgå av förundersökningsprotokollet om information lämnats om bestämmelsen, medan andra åklagare var av motsatt uppfattning. Majoriteten av åklagarna var av uppfattningen att utredningsläget då den misstänkte lämnar uppgifter framgår av förundersökningsprotokollet och att någon särskild dokumentation normalt inte krävdes. Många av åklagarna ansåg att det inte behövde dokumenteras särskilt vad den misstänktes uppgifter resulterat i, medan några åklagare hade uppfattningen att dessa uppgifter borde dokumenteras särskilt i en promemoria. Om uppgifterna dokumenterades särskilt ansåg flertalet av åklagarna att promemorian endast borde beskriva de faktiska omständigheterna och inte innehålla värderingar. De flesta av åklagarna ansåg att åklagarens uppfattning om strafflindring inte borde anges i stämningsansökan. Det stora flertalet av åklagarna ansåg att det under sakframställningen borde redogöras för de faktiska omständigheter som kan föranleda strafflindring, men att värderingen av uppgifterna borde anstå till slutanförandet.

Att tillämpningen av strafflindringsgrunden vid utredningsmedverkan tycks ha varit relativt begränsad sedan regleringen infördes bekräftas av statistik som Domstolsverket tagit fram för utredningens räkning. Av statistiken framgår att antalet domar som angett strafflindringsgrunden i domslutet har understigit 100 under åren 2015–2018.

Strafflindring vid medverkan till utredning av annans brottslighet enbart med hänvisning till billighetsskäl

HD har i ett avgörande från år 2009 gett en tilltalad ett lägre straff än brottets straffvärde motiverade efter att den tilltalade hade avslöjat sina medbrottslingar.52 HD hänvisade till ett förarbetsuttalande om att den tilltalades medverkan till utredning av andras brott helt undantagsvis skulle kunna anses motivera ett lägre straff53 och bedömde att det kan finnas ett snävt begränsat utrymme för att inom ramen för nuvarande lagstiftning vid straffmätningen beakta att en gärningsman har avslöjat sina medbrottslingar.

HD underströk dock att nuvarande reglering om strafflindring handlar om billighetshänsyn och att en tillämpning som innebär att en strafflindring motiveras enbart av samhällets intresse av att brott utreds inte är förenlig med den nuvarande regleringen. Den omständigheten att en av de tilltalade i det aktuella målet lämnat uppgifter som bidragit till att övriga tilltalade i målet kunnat lagföras och dömas utgjorde alltså inte i sig skäl för strafflindring. Däremot konstaterade domstolen att det i målet fanns ett klart samband mellan det faktum att den tilltalade hade lämnat uppgifter om sina medbrottslingar och att han under överskådlig tid skulle komma att leva under hot om allvarliga repressalier vilket påtagligt skulle inskränka hans möjligheter att leva ett normalt liv. HD bedömde att det skulle vara obilligt om dessa allvarliga följder inte kunde räknas den tilltalade till godo vid påföljdsbestämningen (jfr 29 kap. 5 § första stycket 8 BrB). Det ansågs därför i det enskilda fallet föreligga en sådan undantagssituation som utgjorde skäl för ett lindrigare straff.

4.3.10. Muntlighet, omedelbarhet, koncentration och bevisomedelbarhet

Skillnaden mellan en muntlig och en skriftlig process avgörs inte av huruvida endast muntlig eller endast skriftlig kommunikation får användas i rättegången. Skillnaden består i stället i att rätten i en muntlig

52NJA 2009 s. 599. 53Prop. 1987/88:120 s. 91 f.

process grundar sitt avgörande enbart på det som förekommit muntligen vid rättegången medan avgörandena i en skriftlig process grundar sig på skriftligt material.54

Inför övergången till en muntlig och omedelbar rättegångsordning konstaterades det i förarbetena till rättegångsbalken att en förutsättning är hela förhandlingen genomförs vid ett enda tillfälle så att rättens ledamöter ska kunna minnas vad som förekommit under förhandlingen.55 Det angavs att ett muntligt förfarande bereder en säkrare, tillförlitligare och fullständigare grund för målets prövning än ett skriftligt.56 Detta ansågs i sin tur ge en ökad garanti för ett materiellt riktigt avgörande. Det uppgavs vidare att det bara är vid en muntlig process som lekmannadomares deltagande kan bli av verklig betydelse eftersom en lekman bedömdes ha stora svårigheter att ta till sig skriftliga inlagor i ett mål.

Redan inför rättegångsbalkens ikraftträdande framhölls det dock, att eftersom muntlighet enbart är en metod för att åstadkomma en god rättegång är det naturligt att den får vika så snart övervägande praktiska skäl talar mot dess tillämpning.57 Det anmärktes att det i varje muntlig ordning förekommer sådana avvikelser, bl.a. motiverade av de svårigheter att föra bevisning omedelbart inför rätten som kan uppstå t.ex. om ett vittne är sjukt eller befinner sig utomlands. Konsekvent med denna hållning har principerna om muntlighet, omedelbarhet och koncentration under åren försetts med flera undantag i rättegångsbalken.

En redogörelse för nuvarande reglering av muntlighet, omedelbarhet, koncentration och bevisomedelbarhet finns i utredningens tidigare betänkande SOU 2017:98, kapitel 4.

54 Processkommissionens betänkande Rättegångsväsendets ombildning, andra delen, Rättegången

i brottmål, SOU 1926:32 s. 15.

55 Processkommissionens betänkande Rättegångsväsendets ombildning, andra delen, Rättegången

i brottmål, SOU 1926:32 s. 21.

56 Processkommissionens betänkande Rättegångsväsendets ombildning, andra delen, Rättegången

i brottmål, SOU 1926:32 s. 20.

57 Processkommissionens betänkande Rättegångsväsendets ombildning, andra delen, Rättegången

i brottmål, SOU 1926:32 s. 16.

4.4. Tydligare ramar för straffprocessen genom ett ökat partsinflytande över förundersökningar

Vår bedömning: För att straffprocessens ramar ska kunna

bestämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen bör parternas val i högre grad tillåtas inverka på handläggningen av brottmålet. En sådan utveckling förutsätter att åklagare ges beslutsbefogenheter om sådant som kan utgöra ett incitament för brottsmisstänkta att medverka i högre grad. Det handlar i första hand om utökade befogenheter för åklagare att besluta om begränsningar av brottmålen och om följderna av brott.

4.4.1. Förundersökningar detaljregleras inte

En utgångspunkt vid överväganden om hur straffprocessens ramar kan bestämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen är att reglerna som styr förundersökningsarbetet i princip är utformade som ett ramverk. Med några undantag, t.ex. i fråga om tvångsmedel och den misstänktes rätt till insyn, finns det inte några detaljerade bestämmelser om hur förundersökningar ska bedrivas. Regelverket medger att själva förundersökningsarbetet kan genomföras på olika sätt i olika fall. Skälet till att omfattningen av tvingande detaljreglering av åtgärderna under förundersökningar är så begränsad är att reglernas tillämpning måste kunna anpassas till handläggningen av olika typer av brottmål och olika typer av situationer. Att bestämmelserna är anpassningsbara har bedömts vara en förutsättning för att de ska vara ändamålsenliga.

Något skäl för oss att frångå huvudprincipen om att i största möjliga mån undvika detaljreglering av förundersökningsarbetet finns enligt vår mening inte. Att reglera tydligare hur förundersökningar ska genomföras skulle visserligen innebära att lagstiftaren på ett säkrare sätt kunde styra genomslaget av en reform. Det måste emellertid, bedömer vi, även fortsättningsvis finnas ett utrymme för undersökningsledaren att, inom ramen för myndighetens interna riktlinjer för arbetet, välja olika vägar att bedriva förundersökning på det sätt som passar omständigheterna i enskilda fall bäst. Att införa tvingande bestämmelser om hur förundersökning ska bedrivas för att

straffprocessens ramar ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt är mot den bakgrunden en olämplig väg.

4.4.2. Ytterligare processverktyg i förundersökningsarbetet

Möjligheter att lägga upp processen på ett delvis nytt sätt

Det finns inte något utrymme i straffprocessen att tvinga en misstänkt att medverka i prövningen av brottsmisstankar som riktas mot honom eller henne. Den misstänktes passivitet kan inte processuellt bestraffas. Det betyder att det inte går att kräva av en misstänkt person vare sig att överhuvudtaget yttra sig eller att yttra sig vid en viss tidpunkt. Misstänkta personer har enligt den uppfattning av innebörden av en rättvis rättegång som vi har vidare alltid en formell möjlighet att ändra sig eller att komma med nya uppgifter. Att införa skyldigheter för misstänkta i fråga om åtgärder under förundersökningen för att straffprocessens ramar ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt är alltså, enligt vår uppfattning, inte möjligt.

De reformer vi överväger bygger i stället på att parterna tillhandahålls ytterligare valmöjligheter i förhållande till vad som gäller nu. Ambitionen är att utvidga den processuella verktygslådan. Om de regler vi föreslår tillämpas kommer ramarna för processen att kunna bestämmas tydligare än som är fallet i dag. Avgörande för att en önskad utveckling som innebär att parterna i högre grad väljer att använda nya processverktyg för att påverka brottmålets vidare handläggning är att både åklagaren och den misstänkte uppfattar att det finns något att vinna med att använda verktygen. Om parterna inte ser några positiva effekter, utan i värsta fall tvärtom nackdelar, med att tillämpa verktygen kommer reformen inte att få genomslag.

Ändamålsenliga verktyg för brottsbekämpande myndigheter

För den part som leder förundersökningen eller för talan i domstol, ofta polis och åklagare, är det centralt att ha ändamålsenliga verktyg för att genomföra förundersökningsarbetet och föra bevisning. Om det införs verktyg som ger förbättrade förutsättningar i dessa avseenden kommer verktygen att tillämpas. Det måste då finnas upp-

fattade fördelar för arbetet i form av framför allt frigörande av resurser, tidsvinster eller förbättrade möjligheter att säkra och föra bevisning. Överväganden om hur ett ökat inflytande för parten som leder förundersökning och för talan i domstol bör utformas handlar därför i stor utsträckning om ändamålsenlighet i förhållande till den uppgift som parten har i processen.

Nya incitament för brottsmisstänkta att välja att medverka i brottmål

För den misstänkte eller tilltalade i brottmål är frågan om motivation mer komplex. Den misstänkte har ingen uppgift att utföra i brottmålet utan kan förlita sig på att han eller hon skyddas av de rättssäkerhetsgarantier som gäller för processen. Bland dessa finns rätten att tiga. Åklagaren har bevisbördan och den misstänkte kan passivt invänta vart utredningen och rättegången leder utan några krav på att yttra sig överhuvudtaget. Det kan aldrig förväntas av en misstänkt att i något avseende vara lojal med själva systemet. Att den misstänkte är passiv eller obstruerar kan inte bestraffas processuellt.

Det är heller inte inom ramen för gällande ordning möjligt att, som exempelvis i Danmark, ställa krav på försvararen att medverka i processen i högre grad än vad klienten godkänner. Att införa bestämmelser som ställer andra krav på försvararen än på en misstänkt är inte förenligt med nuvarande utformning av försvararrollen där klientlojaliteten är central. Reformer som förutsätter att försvararen skulle medverka i processen på något sätt, t.ex. närvara vid förhör eller lämna besked i olika frågor, utan ett uppdrag om det från sin klient skulle innebära överväganden om en radikal förändring av försvararrollen som vi inte uppfattar ryms inom vårt uppdrag.

Misstänktas aktivitet i brottmål förutsätter mot bakgrund av vad som sagts att det finns incitament för den misstänkte att aktivera sig. Att förhålla sig passiv är inte självklart en fördel för alla misstänkta personer i alla situationer. En misstänkt person kan ha en välgrundad vilja att exempelvis påskynda processen eller på annat sätt påverka utfallet av brottmålet genom sitt eget agerande. Nuvarande ordning innehåller bara ett begränsat utrymme för ett sådant inflytande för misstänkta i brottmål. Det kan visserligen sägas att möjligheten att få en snabbare prövning och därmed kortare häktnings- och/eller restriktionstider redan i dag kan utgöra informella incitament för

medverkan i enskilda fall. Att den misstänktes uppgifter om egen brottslighet kan utgöra ett billighetsskäl som rätten ska beakta vid straffmätningen markerar vidare en kursändring i brottmålsprocessen i den meningen att den tilltalade genom denna strafflindringsgrund tillåts ha ett faktiskt inflytande över hur utfallet av prövningen av brottsmisstanken mot honom eller henne blir. En misstänkt kan välja att lämna uppgifter om den egna brottsligheten och hoppas på att få ett lägre straff. Lagstiftaren har därmed tagit ställning för att en sådan motivator är önskvärd.

Att den misstänkte inom ramen för prövningen av brottmålet tillåts att förhålla sig till alternativa scenarion beroende av hans eller hennes eget agerande bedömer vi vara helt legitimt, under förutsättning att en sådan ordning omgärdas av rättssäkerhetsgarantier. Det är i våra överväganden framför allt utsikten om ett lindrigare straff, om begränsningar av brottmålets omfattning och om kortare handläggningstider inklusive mindre ingripande tvångsmedel som utgör möjliga incitament för misstänktas medverkan i brottmål. Om misstänkta erbjuds verktyg som innebär att de kan påverka någon av dessa faktorer genom att medverka i prövningen av brottsmisstankarna är det vår bedömning att misstänkta också kommer att använda verktygen. Bedömningen stöds framför allt av erfarenheter från andra länder vars rättssystem innefattar sådana verktyg (avsnitt 5.4).

4.4.3. En successiv fastlåsning inom ramen för förundersökningens syften

Beskrivningen av förundersökningens syften har varit oförändrad sedan år 1948 då förundersökningsinstitutet infördes med rättegångsbalken. Under förundersökningen ska det utredas vem som skäligen kan misstänkas för brottet och om det finns tillräckliga skäl för åtal mot den som kan misstänkas (23 kap. 2 § RB). Målet ska genom förundersökningen beredas på ett sådant sätt att bevisningen kan läggas fram i ett sammanhang vid huvudförhandlingen. Detta är vad som betraktas som förundersökningens två huvudsyften.58

58 Ytterligare syften brukar sägas vara att ge den misstänkte insyn i utredningen så att han eller hon kan förbereda sitt försvar effektivt och att enligt 22 kap. 22 § RB klargöra eventuella skadeståndsanspråk, jfr prop. 1994/95:23 s. 73 och delbetänkande från Beredningen för rättsväsendets utveckling, En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare, SOU 2005:84 s. 108.

Inom ramen för denna beskrivning av förundersökningens syften har formerna för förundersökningsarbetet förändrats avsevärt under åren. Undersökningsledare har numera relativt stora befogenheter att inom gällande förundersökningsplikt forma brottmålet utifrån processekonomiska och kriminalpolitiska överväganden och därmed bestämma vad prövningen i domstolarna ska gälla. Att berättelser som lämnas i polisförhör under förundersökningen ofta blir processmaterial vid huvudförhandlingen är vidare numera en etablerad ordning. Vid lagändringar för två år sedan som gällde teknisk dokumentation av förhör under förundersökningen angavs som ett av skälen för en sådan dokumentation att den kan få en betydelse för möjligheterna att i efterhand, t.ex. vid en huvudförhandling, kunna kontrollera exakt vad den hörde tidigare har lämnat för uppgifter.59 En inspelad utsaga ger, enligt förarbetsuttalandena, ett bättre underlag för bedömningen av utsagan än en uppläsning ur ett förundersökningsprotokoll. Det får numera uppfattas som att det godtas att polisförhör ofta hålls i dubbla syften, nämligen dels för att utreda brottsmisstanken, dels för att säkra bevisning som kan komma att behövas vid en huvudförhandling. På motsvarande sätt hämtas information in med tekniska tvångsmedel eller annan teknisk säkring i dubbla syften. Informationen hämtas in för att utreda brottet, men redan vid inhämtningen står det ofta klart att informationen dessutom kommer att ha en betydelse som bevis i en kommande rättegång.

Att den beskrivning av förundersökningens syften som finns i rättegångsbalken i och för sig rymmer väsentligen nya former för förundersökningsarbetet uppfattar vi alltså framgår av den utveckling som redan har skett i detta avseende. Vilka ytterligare förändringar av formerna för förundersökningens genomförande som kan införas inom ramen för de syften som anges för förundersökningar kan diskuteras. Var gränsen går beror inte minst på hur eventuella reformer utformas lagtekniskt. Vår grundhållning är emellertid, att frågan om vilka åtgärder som ryms inom förundersökningens syften måste bedömas utifrån vad som redan har skett i detta avseende. Utrymmet för ny reglering av förundersökningsarbetet måste därför enligt vår bedömning uppfattas vara relativt generöst.

59Prop. 2016/17:68 s. 40 f.

4.4.4. Åtgärder som gäller förundersökningen

För att straffprocessens ramar, i enlighet med våra direktiv, ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen bör parternas val i högre grad tillåtas inverka på handläggningen av brottmålet. En sådan utveckling förutsätter att åklagare ges beslutsbefogenheter om sådant som kan utgöra ett incitament för brottsmisstänkta att medverka i högre grad. Det handlar i första hand om utökade befogenheter för åklagare att besluta om begränsningar av brottmålen och om följderna av brott (kap. 5). Vissa förtydliganden om vad som gäller i fråga om misstänktas insyn under förundersökningar behövs som en följd av våra överväganden om åtgärder under förundersökningen (kap. 7).

4.5. Tydligare ramar för straffprocessen genom parternas ställningstaganden under förberedelsen

Vår bedömning: För att straffprocessens ramar ska kunna be-

stämmas på ett tydligare sätt under förberedelsen av brottmål måste såväl domare som parter, utifrån sina respektive roller, agera för att klargöra inställningar, grunder, bevisuppgift och andra ställningstaganden inför rättegångar. En sådan utveckling kräver en tydligare reglering om vad som förväntas.

4.5.1. En ökad betydelse för förberedelsen i brottmål

Syftet med den reglering av förberedande åtgärder som finns i rättegångsbalken är att ge domare en möjlighet att bereda målet så att huvudförhandlingen kan genomföras koncentrerat.60 Att målen är väl beredda när huvudförhandlingen inleds är nödvändigt för att rättegångsordningen ska fungera som det är tänkt. Det gäller i synnerhet stora och komplicerade brottmål. En faktor som vi har förhållit oss till vid överväganden om hur straffprocessens ramar kan bestämmas tydligare är att förundersökningar numera inte alltid fullt ut uppfyller sitt förberedande syfte inför huvudförhandlingar. Att detta är

60 Fitger m.fl. Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till inledningen till kapitel 45, jfr 45:10–13 RB samt 51:10 och 51:12 RB.

fallet framgår bl.a. av den omfattande praxis vad gäller kompletteringar av förundersökningar efter att åtal har väckts som numera förekommer.61 Många åklagare med erfarenhet av dessa mål vittnar om att utredningsarbetet tar ny fart i samband med att huvudförhandlingen i tingsrätten inleds på grund av att försvaret då kommer med processuella invändningar.62 En följd av den kompletteringsinflation efter åtal som vi uppfattar har utvecklats vid hanteringen av många brottmål är att innehållet i förundersökningar inte nödvändigtvis på ett rimligt förutsebart sätt speglar innehållet i en kommande rättegång. I de fall då förundersökningen fortsätter efter att åtal är väckt kommer processinnehållet under huvudförhandlingen att skilja sig från processinnehållet från förundersökningen. Ibland kan skillnaden mellan innehållet under förundersökning och vid huvudförhandling vara betydande. Att detta är en verklighet att förhålla sig till innebär dels att det finns en risk för en viss ”överutredning” under förundersökningen för att täcka upp för alla eventualiteter och undvika kompletteringar, dels till att det uppstår svårigheter för parterna, främst åklagaren, att begränsa sina bevisuppgifter inför rättegångar. Båda dessa effekter bidrar i sin tur till att brottmålen blir stora.

Som en följd av den beskrivna utvecklingen när det gäller förundersökningar har betydelsen av domares förberedelsearbete ökat i framför allt de stora brottmålen. Trots vissa lagändringar för att öka domares aktivitet under förberedelsestadiet, så är tillämpningen av bestämmelserna om förberedelseåtgärder fortfarande begränsad.63Det finns dessutom, har vi uppfattat, på vissa håll en uppgivenhet från parterna när det gäller det meningsfulla i att medverka i förberedande åtgärder. Uppgiften att säkerställa att lagstiftarens intentioner om förberedelsearbetet uppfylls är en metodutvecklingsfråga för domstolarna. Mycket arbete har också vidtagits i det avseendet.64

61 Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora mål, SOU 2017:7 s. 70 f.

62

Stora förundersökningar och brottmål. Utveckling, omfång och karaktär, BRÅ rapport 2017:4

s. 88. 63 Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora mål, SOU 2017:7 s. 87 f.

64 Exempelvis arbetet i Svea hovrätts projekt om handläggningen av stora och komplicerade mål, se rapporten En skräddarsydd rättegång – och vägen dit (2015); Stockholms tingsrätts projekt om stora mål, se Rapport från arbetsgruppen för en effektivare hantering av stora och kom-

plicerade mål (2015); Åklagarmyndighetens program för hanteringen av stora och komplicerade

ärenden, se rapporten Hanteringen av stora och komplicerade ärenden (2016); Ekobrottsmyndighetens projekthandbok 2006:1; Domstolsverkets interna förstudie om stora brottmål avslutade 2011–2014, promemoria (2016) och Operativa rådets rapport Fokusförskjutning i

stora brottmål (2015).

Kraven på hur förberedelsen ska användas för att bättre kunna klargöra vad brottmålet handlar om behöver emellertid, bedömer vi, också understödjas av ytterligare lagstiftningsreformer. En huvudprincip bör vara att inställningar, grunder, bevisuppgifter och andra ställningstaganden ska vara klarlagda i stora brottmål när en huvudförhandling inleds. Vidare bör det som har förekommit under förberedelsen tydligare kunna göras till en del av processmaterialet vid rättegångar, för att understryka att det som sker under förberedelsen har en betydelse för rättegångens genomförande.

4.5.2. Domarens processledande uppgift

I ett brottmålsförfarande som utgår från att det är parterna som ansvarar för processens sakinnehåll, dvs. processmaterialet, måste det samtidigt vara tydligt att domare ansvarar för processens genomförande. Domarens uppgift kan i våra överväganden beskrivas som att han eller hon, genom kontakter med parterna, ska se till att processen kommer att handla om det som är det egentliga processföremålet. Det är alltså frågan om en processledande och konfliktlösande domarroll som kräver både en hög aktivitet och en tillgänglighet i förhållande till parterna under målets beredning.

För att undvika att tid och resurser läggs på presentation av bevisning använder sig domare vid internationella brottmålstribunaler och domstolar av en ordning med rättegångspromemorior där parterna ombeds utveckla sina ståndpunkter under förberedelsen och med s.k. agreed facts som är ett registreringsförfarande i fråga om sakomständigheter och fakta som parterna i ett brottmål är överens om (avsnitt 5.4.4). Domstolarna har i dessa fall en uppgift som mottagare av uppgifter från parterna. Samma rätt att tiga och att ändra sig gäller för tilltalade vid dessa domstolar som i våra. Det finns lika lite i dessa domstolar som i våra någon möjlighet processuellt bestraffa en tilltalad som inte vill uppge något. Att processverktygen har införts i ett effektivitetsskapande syfte tyder på att det finns ett värde i att skapa sådana verktyg för domares processledande funktion under förberedelsen även om verktygen inte är tvingande för parterna. I våra överväganden bedömer vi att en tydligare reglering av domarens ansvar i det förberedande arbetet har en betydelse för omfattningen av parternas medverkan på ett generellt plan, trots att

domarna inte samtidigt förses med ytterligare befogenheter i förhållande till parterna. Att befästa betydelsen av domares processledande roll redan under förberedelsen hjälper, bedömer vi, på sikt en utveckling mot tydligare ställningstaganden från parterna i de frågor som gäller inställning, grunder och bevisuppgift.

4.5.3. Åtgärder som gäller förberedelsen

För att straffprocessens ramar ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt under förberedelsen av brottmål måste såväl domare som parter utifrån sina respektive roller agera för att klargöra inställningar, grunder, bevisuppgift och andra ställningstaganden inför rättegångar. En sådan utveckling kräver en tydligare reglering om vad som förväntas och vilken betydelse det som sker under förberedelsen ska ha vid huvudförhandlingen (kap. 6). Det som förekommit under förberedelsen ska i högre grad kunna utgöra processmaterial för att det inte ska bli frågan om dubbelarbete.

4.6. Bättre förutsättningar för en koncentrerad rättegång och ett fullgott beslutsunderlag i domstolarna

Vår bedömning: De förslag som vi lämnar om en successiv fast-

låsning av brottmålsprocessen genom parternas ställningstaganden och en tidig bevissäkring samt de förslag som vi lämnar om ett aktivt förberedelsearbete leder till bättre förutsättningar för en koncentrerad rättegång och ett fullgott beslutsunderlag i domstolarna. En utveckling med ett större partsinflytande i brottmål förutsätter dessutom att domares processledande roll framgår av regelverket.

4.6.1. Parternas frihet att bestämma processens sakinnehåll

En utgångspunkt för alla de överväganden vi har gjort hittills inom ramen för arbetet har varit att brottmålsprocessen som helhet måste vara någorlunda förutsebar för att det ska vara möjligt att upprätthålla koncentrationsprincipen i domstolarna. Att det med rimlig grad av precision går att förutse vad en rättegång kommer att handla om genom att utgå från vad som har hänt före rättegången bör vara det normala. De överväganden vi gör om en successiv fastlåsning av brottmålet genom parternas ställningstaganden under förundersökningen och förberedelsen har därför betydelse även i den här delen av uppdraget.

Vidare kommer, är vår bedömning, de förslag vi redan har lämnat om en utökad möjlighet för parterna att åberopa tidiga förhör som bevisning (SOU 2017:98) att leda till bättre förutsättningar för en koncentrerad rättegång utan att de kvalitetskrav som gäller för beslutsunderlag i brottmål frångås. Våra tidigare överväganden utgör därför grunden för våra vidare överväganden om bättre förutsättningar för koncentrerade rättegångar och ett fullgott beslutsunderlag i domstolarna.

Parterna bör vara de som styr brottmålsprocessens sakinnehåll, inklusive vilken bevisning som läggs fram. Parterna bör vara så fria som möjligt inom ramen för en rättssäker prövning att lägga fram bevisning i den form som de själva bedömer är bäst i det enskilda fallet. Ett utökat utrymme för att lägga fram bevisning som redan är dokumenterad är i linje med den utveckling med förbättrade förutsättningar för koncentrerade rättegångar som uppdraget i denna delen syftar till. Domarens uppgift bör vara att opartiskt ta emot och bedöma det som parterna lägger fram eller yrkar. Det bör inte längre vara domarens uppgift att garantera utredningens fullständighet.

4.6.2. Åtgärder som gäller prövningen i domstol

En utveckling med ett större partsinflytande i brottmål förutsätter att domares processledande roll framgår av regelverket. Domarnas utrymme att komplettera förundersökningar eller att inhämta bevisning i skuldfrågan bör därför begränsas till de fall då en part har framställt yrkanden i dessa frågor (kap. 8). En följd av de överväganden om en friare bevisföring för parterna som bl.a. motiverade de

förslag om tidiga förhör som vi redan lämnat (SOU 2017:7) är vidare att även skriftliga vittnesattester bör tillåtas i högre grad (kap. 9).

4.7. Parterna ska inte låsa fast rättskraften

Våra överväganden om en successiv fastlåsning av brottmålet under förundersökningen och förberedelsen genom ett ökat partsinflytande omfattar inte frågan om att tidigarelägga rättskraften i brottmål. Vi utgår dessutom från en fortsatt fri bevisföring. Dessa två omständigheter innebär att vi inte överväger reformer om att parternas ställningstaganden låser fast processen i formell mening innan det finns en lagakraftvunnen dom från en domstol. Vår bedömning är att båda parter i processen måste behålla en viss frihet att förhålla sig till vad efterkommande nya omständigheter innebär för de ställningstaganden som redan har gjorts. En absolut bundenhet skulle vara praktiskt svårgenomförbar med en bibehållen ambition att undvika materiellt oriktiga domar.

Detta gäller självfallet i särskilt hög grad för den misstänkte, som har en grundläggande rätt att ändra sig eller komma med nya uppgifter inom ramen för sitt försvar. Det skulle, bedömer vi, vara oförenligt med Europakonventionens krav om en rättvis rättegång att i formell mening låsa fast den misstänkte vid ett visst ställningstagande. Men även brottsbekämpande myndigheter måste, om än i en mer begränsad omfattning, ha åtminstone en viss möjlighet att ompröva sina beslut om det kommer fram nya omständigheter som påverkar ett tidigare beslut. Så länge det inte finns en lagakraftvunnen dom kommer det enligt våra förslag därför även fortsättningsvis att finnas en viss rörlighet i processen.

Att så är fallet kan verka hämmande för parternas tillit till processverktygen. Tillit till systemet förutsätter, för båda parter, en uppfattad hög grad av förutsebarhet och pålitlighet. Trots att de processverktyg vi överväger inte kommer leda till rättskraft i ett tidigare skede gör vi emellertid bedömningen att de nya processverktygen kommer att leda till en fastlåsning av parternas ställningstaganden i praktiken. De ställningstaganden från parterna som låser fast processen ska nämligen lämnas och dokumenteras på ett sådant sätt att de, även vid en efterföljande granskning, kommer vara robusta. Utrymmet att ändra sig kommer därför i praktiken att vara begränsat.

Reformen kommer, är vår bedömning, att kunna uppfattas som förutsebar och pålitlig.

4.8. Rättskipningens tyngdpunkt

En ambition med utredningsarbetet är att föreslå åtgärder som leder till att straffprocessen kan låsas fast successivt genom parternas ställningstaganden och en utökad möjlighet att använda information ur förundersökningen som bevisning. En fråga som väcks vid överväganden om att låta åtgärder under förundersökningen få en direkt betydelse för den vidare handläggningen är var gränsen för sådana reformer går innan tyngdpunkten för rättskipningen förflyttas till förundersökningen på ett olämpligt sätt. Frågan avgörs av hur eventuella reformer utformas lagtekniskt. Att tyngdpunkten i brottmålsprocessen genom våra förslag kommer att fördelas över en större del av processen är klart. Vår hållning är dock att utrymmet för att dra slutsatsen att rättskipningen på ett principstridigt vis flyttats från domstolarna får uppfattas som begränsat så länge brottmål avgörs slutligt i en tvåpartsprocess vid muntliga, omedelbara och koncentrerade rättegångar enligt principen om fri bevisprövning samt så länge rättskraft i brottmål inträder genom lagakraftvunnen dom.

5. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan

5.1. Ett nytt ramverk i rättegångsbalken för misstänktas medverkan i förundersökningar

5.1.1. En beskrivning av ramverket

För att personer som är misstänkta för brott ska vara villiga att medverka i förundersökningsarbetet krävs det i regel att det finns någon fördel för den misstänkte att vinna med att medverka. Att misstänkta har en egen vilja att ställa saker till rätta helt utan egen vinning förekommer naturligtvis. Men det går inte att införa regler som tvingar en person som är misstänkt för brott att avstå från sin rätt att tiga. Det är inte heller möjligt att bestraffa en person som utnyttjar sin rätt att tiga. Däremot är det möjligt att införa regler som innebär att en misstänkt som väljer att medverka belönas för denna medverkan. En ökad grad av medverkan från misstänkta i brottmål kräver därför att det skapas nya incitament för sådan medverkan.

Att en misstänkt som överväger att medverka i förundersökningsarbetet har en möjlighet att först föra en dialog med den beslutsfattare som förfogar över incitamenten för medverkan bedömer vi innebär fördelar såväl för förutsättningarna för att den misstänkte ska välja att medverka som ur rättssäkerhetssynpunkt. Om en misstänkt kan få en uppfattning om hur utrymmet för en mer förmånlig hantering ser ut i det enskilda fallet, ökar sannolikheten för att den misstänkte gör ett välgrundat val att medverka eller att tiga. En förutsättning för den slutsatsen är då förstås att formerna för hur kontakterna mellan beslutsfattaren och den misstänkte sker är rättssäkra. Försvararnärvaron är därvid central.

Det vi ser framför oss är, att skapa en ny möjlighet till överläggningar mellan misstänkta och åklagare under förundersökningen i frågan om vad misstänktas medverkan i brottmålet skulle kunna leda till i det enskilda fallet. Initiativet till sådana överläggningar ska kunna komma från antingen den misstänkte själv, som kan meddela att han eller hon har ett intresse av att lämna uppgifter till myndigheterna, eller från myndigheten, som kan fråga den misstänkte om han eller hon har intresse av att lämna uppgifter till myndigheten. Den misstänktes intresse av att medverka i brottmålet ska vara ingångsvärdet för överläggningen. Det måste vidare vara en förutsättning att den misstänkte är delgiven skälig misstanke i form av en gärningsbeskrivning som sätter ramen för eventuella överläggningars innehåll.

Överläggningarna mellan den misstänkte och åklagaren ska kunna leda fram till en uppgörelse som manifesteras i ett beslut från åklagaren om en fördel för den misstänkte (incitamentet). Åklagarens beslut ska sedan vara bestämmande för den fortsatta handläggningen, inklusive för en eventuell prövning i domstol. Besluten ska i princip inte kunna frångås, annat än i för den misstänkte lindrigare riktning. Detta är stommen till det nya ramverk för misstänktas medverkan i förundersökningsarbetet som vi ser bör införas.

5.1.2. Krav på incitamentens utformning

De omständigheter som vi ser i första hand kan förväntas motivera misstänkta att medverka i brottmål är utsikten om ett lindrigare straff eller om en mindre omfattande prövning, inkluderande kortare handläggnings- och häktningstider. Utsikterna för att sådana incitament ska fungera som motivation för att lämna uppgifter ökar, bedömer vi, i förhållande till incitamentets precision, förutsebarhet och förmånlighet. Den misstänkte måste kunna både förstå och lita på vad han eller hon har att vinna på att bryta passiviteten för att verktygen för ett ökat partsinflytande ska få ett genomslag och verkligen tillämpas (krav på precision och förutsebarhet). Det måste vidare finnas en uppfattad verklig vinst för den misstänkte med att medverka (krav på förmånlighet).

5.2. Arten av medverkan från misstänkta som ska uppmuntras i förundersökningar

Vår bedömning: Den medverkan från misstänkta under för-

undersökningen som våra reformförslag syftar till att uppmuntra är att den misstänkte lämnar uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av egen brottslighet (s.k. utredningsmedverkan). Ett erkännande från den misstänkte ska inte vara en vare sig tillräcklig eller nödvändig förutsättning i reformen. Ytterligare incitament bör skapas i processrätten för sådan utredningsmedverkan.

5.2.1. Erkännande ska inte vara en tillräcklig eller nödvändig förutsättning

Innebörden av vårt uppdrag, att överväga åtgärder som tydligare kan bestämma straffprocessens ramar, talar, uppfattar vi, mot en reform som utgår från den misstänktes erkännande som den önskvärda formen av medverkan. Vi har, med hänsyn till hur vårt uppdrag är formulerat, sett det som vår uppgift att föreslå åtgärder som kan åstadkomma en ökad tydlighet, förutsebarhet och effektivitet i brottmålsprocessen med bibehållna krav på rättssäkerhet. Det är då enligt vår uppfattning inte i första hand fråga om att skapa förutsättningar för ett enklare förfarande.

En ordning som utgår från erkännandet som den önskvärda formen av medverkan är, menar vi, mindre verkningsfull i förhållande till det som vi uppfattar är vårt uppdrag än en ordning som utgår från en medverkan som har en materiell betydelse vid den fortsatta hanteringen av brottmålet. Att ge misstänkta processuella belöningar för att de erkänner brott leder enligt vår bedömning dessutom till större risker ur rättssäkerhetsperspektiv än en ordning som öppnar för belöningar för att den misstänkte hjälper utredningsarbetet framåt. Svårigheterna med falska erkännanden är allmänt kända.

Vår hållning är därför, att såväl effektivitets- som rättssäkerhetsskäl talar mot en reform för att uppmuntra misstänktas medverkan i brottmål som utgår från erkännandet som den önskvärda formen av medverkan. Ett erkännande ska i våra överväganden vara vare sig en

nödvändig eller tillräcklig förutsättning. Att den misstänkte erkänner eller förnekar ska alltså inte tillmätas någon självständig betydelse i reformen.

5.2.2. Medgivanden ska inte tillmätas ytterligare rättslig betydelse

I brottmål har ett medgivande från en misstänkt eller tilltalad inte någon formell rättslig betydelse. Undantaget är ordningen vid strafförelägganden och förelägganden av ordningsbot som innebär att ett medgivande i förening med ett erkännande kan ges en rättslig betydelse vid lagföringen av vissa lindrigare brott. I praktiken har parternas medgivanden och bestridanden i brottmål visserligen, är vår uppfattning, en betydelse för rättens värdering av bevisningen. Ett medgivande i brottmål kan emellertid inte, lika lite som ett erkännande, ensamt läggas till grund för en fällande dom.

Vi har övervägt om misstänktas inställning till olika omständigheter, bl.a. medgivanden, borde tillmätas en större rättslig betydelse i brottmål. Att ställningstaganden från en misstänkt, stödd av en försvarare, i högre grad borde kunna få en betydelse för den vidare handläggningen är i linje med den uppfattning om myndiga parter som vi har. Mot en sådan tanke talar emellertid det faktum att misstänkta alltid har en rätt att ändra sig i brottmålsprocessen. Det går inte att i formell mening låsa en misstänkt person vid ett ställningstagande om han eller hon senare vill ändra sig. Att vidta åtgärder för att ge misstänktas medgivanden en större betydelse för prövningen av brottmål rubbar inte det faktum att den misstänkte, på samma sätt som vid ett erkännande, alltid kan ta tillbaka sitt medgivande. Att den misstänkte medger något och att detta tillåts påverka den vidare handläggningen kan därmed inte sägas låsa fast straffprocessen i materiell mening på ett hållbart sätt. De risker ur rättssäkerhetssynpunkt som följer med s.k. ”falska erkännanden” är vidare likartade vid falska medgivanden. Det går inte att bortse från risken att den misstänkte medger omständigheter för att han eller hon upplever en press att göra det.

På samma sätt som en ordning som utgår från erkännanden som den önskvärda formen av medverkan är enligt vår uppfattning rättsverkningar av misstänktas medgivanden en riskabel väg att gå ur såväl effektivitets- som rättssäkerhetsperspektiv. Att klargöranden av

medgivanden liksom andra inställningar från den misstänkte kommer att vara betydelsefulla för den praktiska hanteringen av brottmål även fortsättningsvis är en annan sak. Inte minst under förberedelsen av brottmål inför huvudförhandling är det rimligt att såväl domare som parter vid handläggningen i princip kan utgå från de eventuella medgivanden som lämnas (kap. 6). Någon formell bundenhet kan emellertid inte finnas. Att bygga reformer som rör förundersökningsarbetet i stora brottmål på rättsverkningar kopplade till misstänktas medgivanden är, i likhet med att bygga dem på erkännanden, enligt vår mening inte lämpligt.

5.2.3. Misstänktas utredningsmedverkan enligt brottsbalken

Om en tilltalad har lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brott kan det enligt bestämmelserna i 29 kap. 5 § första stycket 5 BrB utgöra en grund för lindrigare straff (avsnitt 4.3.9). Bestämmelserna om strafflindring vid utredningsmedverkan är utformade med syftet att uppmuntra misstänkta att lämna sådana uppgifter om det egna brottet som hjälper utredningsarbetet framåt. Att det är uppgifter som hjälper till vid den vidare utredningen av brottet som premieras innebär, att rättsordningen uppmuntrar medverkan som kommer till materiell nytta vid utredning av brott. Den misstänktes uppgifter leder utredningsarbetet i en viss riktning som sedan kan följas upp och kontrolleras genom ytterligare bevissäkring. Om uppgifterna visar sig kunna verifieras genom efterföljande bevissäkring, t.ex. beslag eller vittnesuppgifter, har utredningen vunnit tid och resurser med hjälp av den misstänktes uppgifter om brottet. Eftersom möjligheten till strafflindring enligt bestämmelserna i brottsbalken inte är kopplad till att den misstänkte erkänner elimineras, bedömer vi, de risker som brukar sammankopplas med falska erkännanden. Den misstänkte har nämligen inte något att vinna på att lämna ett falskt erkännande eller i övrigt falska uppgifter. Arten av medverkan som lagstiftaren premierar leder därför, konstaterar vi, till en processuell vinst samtidigt som kraven på utredningars robusthet vidhålls.

Det finns skäl för att undersöka om den art av medverkan från misstänkta som lagstiftaren redan har tagit ställning till som önskvärd bör ges ett större genomslag i brottmålsprocessen. Fördelarna

med att i våra överväganden utgå från vad som redan gäller är, att det både inom rättsväsendet och i samhället i övrigt bör finnas en etablerad acceptans för tanken att misstänktas utredningsmedverkan kan leda till fördelar för den misstänkte liksom för uppfattningen att en sådan medverkan från misstänkta är en positiv faktor för brottmålsprocessen i allmänhet.

Effektivitetsvinster med misstänktas utredningsmedverkan

För att det ska bli fråga om en strafflindring vid utredningsmedverkan enligt brottsbalken förutsätts det att den tilltalades medverkan når upp till en förhållandevis kvalificerad nivå.1 De uppgifter som lämnats ska ha lett till att utredningen i något väsentligt avseende påskyndats eller underlättats. Detta bör normalt innefatta att den tilltalade lämnat en utförlig redogörelse för omständigheterna kring brottet eller lämnat andra uppgifter av betydelse för utredningen. Ett exempel som nämns i förarbetena till den befintliga lagstiftningen är att det i en utredning om ekonomisk brottslighet kan röra sig om en redogörelse för ekonomiska transaktioner eller beträffande stöldbrottslighet ett påvisande var stöldgods finns.2 Andra exempel som vi ser framför oss i våra överväganden bör kunna utgöra en utredningsmedverkan är att den tilltalade har lämnat uppgifter om kontakter som han eller hon har haft, pekat ut personer som kan lämna upplysningar om olika förhållanden eller anvisat platser av betydelse för utredningen av brottet. Ett ytterligare sätt att lämna uppgifter som har väsentlig betydelse för utredningen om brott kan enligt vår bedömning vara att den misstänkte självmant redovisar skriftligt material som annars skulle krävt internationellt rättsligt bistånd för att få fram, att den misstänkte frivilligt uppger lösenordet till sin låsta dator eller att han eller hon på annat sätt hjälper till att få fram utredningsrelevant material.

Nuvarande reglering om utredningsmedverkan utgår från att den misstänktes uppgifter ska lämnas i ett skede då det ännu inte finns övertygande bevisning mot honom eller henne. Lagstiftningen bygger alltså på att uppgifterna av väsentlig betydelse för utredningen av brottet lämnas någorlunda tidigt i utredningsarbetet. Det är också

1Prop. 2014/15:37 s. 21. 2Prop. 2014/15:37 s. 22.

om uppgifterna lämnas i någorlunda tidigt skede som processvinsterna är störst. Bestämmelsen om strafflindring är inte tillämplig om den tilltalade blivit tagen på bar gärning eller erkänner brott i ett skede då det redan finns övertygande bevisning om hans eller hennes skuld. Inte heller om den tilltalades medverkan har begränsat sig till för utredningen mer perifera uppgifter bör frågan om strafflindring aktualiseras. Saken sammanfattades i förarbetena med att ju bättre bevisläget i utredningen är desto mindre är utrymmet för den misstänkte att kunna bidra på ett sådant sätt att strafflindring kan komma i fråga.3 Ett av skälen som angavs för att införa en ordning med strafflindring för den som medverkar vid utredningen av egen brottslighet var att en sådan ordning kan bidra till en effektivare utrednings- och lagföringsprocess och att resurser för utredning av annan brottslighet därmed skulle kunna frigöras.4

Enligt nuvarande ordning är det rätten som avgör om den tilltalades utredningsmedverkan ska beaktas vid straffmätningen. Den misstänkte kan, vid tidpunkten då han eller hon överväger att lämna uppgifter om brottet till myndigheterna, inte säkert veta om det finns något att vinna på att lämna uppgifterna. Beslutet om strafflindring ligger inte i de brottsbekämpande myndigheternas händer. En eventuell lindring av straffet kommer dessutom med nuvarande ordning efter en ofta lång utrednings- och huvudförhandlingstid. Nyttan med strafflindringen kan säkert framstå som något abstrakt för den misstänkte när han eller hon överväger att medverka under förundersökningen. Det finns därför, bedömer vi, skäl att förvänta sig att de effektivitetsskäl som ligger bakom den befintliga regleringen om incitament för utredningsmedverkan kan få ett större genomslag om den förhoppning om strafflindring som utgör incitamentet för medverkan kunde realiseras direkt och med säkerhet för den misstänkte. Om åklagaren informerar en misstänkt om att det finns en möjlighet till lindrigare straff vid utredningsmedverkan och åklagaren samtidigt kunde förfoga över frågan om strafflindring, skulle den misstänkte få en verklig möjlighet att göra ett informerat val om sitt eget agerande. Han eller hon kunde, tillsammans med sin försvarare, överväga för- och nackdelar i det enskilda fallet med att lämna uppgifter om brottet och välja om fördelarna för honom eller henne väger över. Incitamentet för misstänkta att medverka på det sätt som

3Prop. 2014/15:37 s. 22. 4Prop. 2014/15:37 s. 14 f.

lagstiftaren bedömt vara processekonomiskt eftersträvansvärt förstärks därmed, enligt vår bedömning. De motiv som ligger bakom regleringen om strafflindring som incitament för misstänktas utredningsmedverkan skulle därför, bedömer vi, ges bättre förutsättningar att få ett genomslag i tillämpningen.

Vissa misstänkta kommer aldrig vilja medverka i brottmål

Det ska vid en diskussion om förväntad effektivitet konstateras att det finns misstänkta personer som inte vill lämna uppgifter om brott till brottsbekämpande myndigheter oavsett vilka incitament som tillskapas för detta. Det är för vissa personer en princip att aldrig lämna någon som helst information till polis eller åklagare. Det finns vissa typer av brottmål där alternativkostnaden för en misstänkt att medverka ofta kommer vara högre än vinsten med att göra det. Det kan handla om att det i kretsen kring den misstänkte uppfattas som så allvarligt att lämna uppgifter om brottsmisstanken till rättsvårdande myndigheter att den misstänkte väljer att hålla tyst även om det finns vinster för honom eller henne personligen med att medverka. En sådan principhållning kan enligt den uppfattning vi har inte i första hand rubbas med ny straffprocessuell lagstiftning, eftersom den i stor utsträckning tycks bero på en lojalitet med en ordning utanför samhället. Att däremot på förhand avfärda brott i miljöer med en utbredd tystnadskultur i förhållande till samhället från tillämpningsområdet är enligt vår bedömning förhastat med tanke på de erfarenheter som finns från andra länder av hur misstänkta agerar. Valet att medverka avgörs, uppfattar vi, av faktorer i det enskilda fallet. Det går alltså knappast att på förhand att med säkerhet vare sig förutspå eller avfärda vilka uppgifter en misstänkt kan vilja lämna i vilka typer av ärenden.

Vikten av materiellt riktiga domar och oskuldspresumtionen

Risken för materiellt oriktiga domar

Att en misstänkt person ges ett inflytande över den vidare hanteringen av brottsmisstankar som riktas mot honom eller henne har uppfattats som kontroversiellt i svensk rättstradition. Huvudskälet

till att det uppfattas på det sättet är att brottmålsprocessen till sin natur präglas av en obalans mellan processens parter. Prövningen av brottmål består av en ensidig maktutövning från en av processens parter, staten, mot den andra parten, den misstänkte. För att balansera denna bristande jämvikt har den misstänkte tillerkänts en rad rättssäkerhetsgarantier, bl.a. en grundläggande rätt att förhålla sig passiv vid prövningen av brottsmisstankar som riktas mot honom eller henne. Att införa reformer som medger att den misstänktes medverkan i brottmålet leder till fördelar för den misstänkte, exempelvis ett mildare straff, har bl.a. ansetts innebära en risk för att den misstänkte, ställd inför de maktbefogenheter staten har som processförare, känner sig pressad att medverka i prövningen av brottmålet och godtar något han eller hon inte borde godta. Följden av en sådan utveckling blir materiellt oriktiga domar på bekostnad av enskilda personer.

Inom ramen för lagstiftningsarbetet som gällde strafflindringsgrunden vid utredningsmedverkan hade vissa remissinstanser uttryckt en oro för att en strafflindringsgrund som tar sikte på utredningsmedverkan skulle kunna leda till felaktiga erkännanden, oriktiga uppgifter om brottet samt mindre grundliga brottsutredningar. Regeringens bedömning var emellertid att risken för felaktiga uppgifter torde vara liten så länge möjligheten till strafflindring enbart skulle kunna komma i fråga vid medverkan till utredning av egen brottslighet.5 Det är, påpekades det, naturligtvis en given utgångspunkt att beviskraven upprätthålls även i de fall där den tilltalades egna uppgifter ligger till grund för utredningen. Behövliga utredningsåtgärder ska alltså, sades det, precis som enligt den nuvarande ordningen vidtas för att kontrollera riktigheten av den misstänktes uppgifter. Den misstänkte har dessutom en ovillkorlig rätt att när som helst återta ett erkännande. Utredningen måste även i en sådan situation vara tillräckligt robust för att kunna ligga till grund för lagföring. Det borde således enligt regeringens uppfattning, som riksdagen sedan delade, finnas goda förutsättningar att upptäcka eventuella felaktigheter.6

5 Prop 2014/15:37 s. 18. 6 Justitieutskottets betänkande 2014/15:JuU8 s. 9.

Oskuldspresumtionen

I lagstiftningsarbetet om strafflindring vid misstänktas utredningsmedverkan uttrycktes också, bl.a. i motioner vid riksdagsbehandlingen, farhågor om att förslaget riskerade att strida mot oskuldspresumtionen enligt artikel 6.2. i Europakonventionen. Justitieutskottet konstaterade vid behandlingen av lagförslaget i riksdagen att det finns ett nära samband mellan oskuldspresumtionen och rätten för en misstänkt att avstå från att uttala sig under utredningen, dvs. att inte behöva bidra till utredningen eller bevisningen i målet genom att göra medgivanden eller tillhandahålla belastande material.7 Av Europadomstolens praxis framgår, sades det vidare, att en brottsutredande myndighet under inga omständigheter får använda tvång eller vilseleda den misstänkte för att få denne att medverka och därmed kanske belasta sig själv i en ansvarsfråga. Justitieutskottet hänvisade i sitt besvarande av synpunkterna till den bedömning som regeringen hade gjort om att en grundläggande utgångspunkt vid beaktande av de omständigheter som anges i 29 kap. 5 § BrB är att de endast kan tillämpas i mildrande riktning.8 Frånvaron av någon av omständigheterna kan alltså aldrig, framhölls det, åberopas i straffskärpande syfte. Strafflindringsgrunden vid utredningsmedverkan skulle, bedömdes det, inte innebära någon skyldighet eller än mindre något tvång att yttra sig eller på något sätt underlätta åklagarens arbete genom t.ex. medgivanden eller belastande material. Den som väljer att förneka eller att inte medverka till utredningen av ett brott kan således inte drabbas av ett straff som är strängare än vad som följer av de allmänna kriterierna för påföljdsbestämning. En reglering om strafflindring vid utredningsmedverkan kunde därför, konstaterades det, inte anses stå i strid med oskuldspresumtionen enligt Europakonventionen.

Risk för oklarheter i fråga om hur den misstänktes medverkan ska bedömas

I lagstiftningsarbetet som avsåg strafflindring vid utredningsmedverkan framfördes det vidare synpunkter på att den nya regleringen riskerade innebära tillämpningssvårigheter, bl.a. när det gäller hur

7 Justitieutskottets betänkande 2014/15:JuU8 s. 10. 8Prop. 2014/15:37 s. 19.

den enskildes medverkan skulle bedömas och värderas. I riksdagens behandling av denna synpunkt pekade Justitieutskottet på att det framgår av 22 § förundersökningskungörelsen (1947:948) att ett förundersökningsprotokoll ska avfattas så att det ger en trogen bild av vad som förekommit vid förundersökningen av betydelse för målet. Det bör därmed, som också regeringen hade framhållit, framgå av innehållet i ett korrekt utformat förundersökningsprotokoll om den tilltalade har bidragit till utredningen och i så fall på vilket sätt. Om parterna är oense i frågan om den tilltalades medverkan torde, framhöll utskottet, förundersökningsprotokollet utgöra ett gott underlag för domstolens bedömning.9

Nuvarande ordning är väl övervägd i förhållande till vikten av materiellt oriktiga domar och oskuldspresumtionen

Även om en misstänkt uppfattar att han eller hon vill ta sig ur en påfrestande situation och i den belägenheten är beredd att säga vad som helst till myndigheterna, så finns det med den utformning av misstänktas medverkan som lagstiftaren har valt, bedömer vi, inte något att vinna för honom eller henne på att lämna oriktiga uppgifter. Uppgifterna måste nämligen vara sådana att de för utredningen framåt och senare stöds av annan bevisning för att de ska kunna leda vidare till ett åtal. Beviskraven gäller oförändrade. Om uppgifterna som en misstänkt har lämnat förblir obekräftade föreligger enligt gällande bevisregler inte förutsättningar för att väcka åtal med anledning av vad den misstänkte har sagt. Den informella påtryckning som det innebär att den misstänkte i och för sig kan vinna fördelar genom att lämna uppgifter om brottet har lagstiftaren redan godtagit när bestämmelserna om billighetsskäl med detta innehåll infördes i brottsbalken. Nuvarande ordning bygger redan på att den misstänkte, utan rättens insyn, kan lämna uppgifter om brottet under förundersökningen som leder utredningsarbetet framåt i förhoppningen om en framtida strafflindring. I dag finns det inte något krav på att en försvarare ska närvara när misstänkta lämnar uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brott. Att försvarare är närvarande då den misstänkte lämnar sina uppgifter är ett sätt att säkerställa att den misstänkte inte behöver känna ett tvång att yttra sig (avsnitt 5.14.5).

9 Justitieutskottets betänkande 2014/15:JuU8 s. 9.

Kriminalpolitiskt önskvärt agerande från personer som begått brott

En misstänkt person kan självfallet, vilket uppmärksammades i förarbetena till strafflindringsgrunden vid utredningsmedverkan, ha en genuin vilja att klara upp och ställa till rätta efter sig och att ta avstånd från den brottsliga gärningen.10 Indirekt kan, enligt förarbetsuttalandena, en ordning som uppmuntrar ett sådant beteende bidra till att främja respekten för rättsväsendet. Att sådana bevekelsegrunder för misstänkta i högre grad bör kunna premieras i brottmål är enligt vår uppfattning positivt och i linje med de ställningstaganden som redan har gjorts av lagstiftaren.

Misstänktas utredningsmedverkan ska uppmuntras med ytterligare incitament i brottmålsprocessen

Effektivitets- och rättssäkerhetsskäl talar för att den medverkan från misstänkta som våra reformförslag bör syfta till att uppmuntra bör vara att den misstänkte lämnar uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av egen brottslighet (s.k. utredningsmedverkan). Ett erkännande från den misstänkte ska inte vara en vare sig tillräcklig eller nödvändig förutsättning i reformen. För att uppmuntra sådan utredningsmedverkan från misstänkta bör det skapas ytterligare incitament för medverkan i brottmålsprocessen.

5.3. Gränsdragningen till ett kronvittnessystem

Våra överväganden utgår från att skapa incitament för den misstänktes medverkan i fråga om egen brottslighet. Det har inte ingått i vårt uppdrag att överväga ett s.k. kronvittnessystem. Ett kronvittne är en brottsmisstänkt som i utbyte mot myndigheternas löfte om strafflindring eller liknande fördelar i brottmålet lämnar uppgifter om en annan persons brott. Eftersom frågan om kronvittnen har varit undantagen från det vi ska utreda har vi inte förhållit oss till frågan om misstänktas uppgifter om andras brott inom ramen för utredningsarbetet.

10Prop. 2014/15:37 s. 18.

Gränsdragningen mellan våra överväganden och ett kronvittnessystem är emellertid inte absolut. Inte minst kan uppgifter om egen brottslighet ofta innebära att även utredningen av andras inblandning i brottet underlättas. Detta gäller särskilt i stora och komplexa brottmål med många misstänkta gärningsmän och medhjälpare. En misstänkt person som begått ett mord tillsammans med andra och som väljer att berätta om vilket mordvapen som har använts kommer sannolikt att ha lämnat uppgifter som påverkar utredningen av brottsmisstankarna mot övriga misstänkta personer. Detsamma gäller vid ett utpekande av brottsplats eller andra fyndplatser av betydelse för utredningens framskridande. Den misstänkte har i sådana fall i praktiken lämnat uppgifter som har betydelse för utredningen av andras brott i utbyte mot myndigheternas löfte om fördelar i brottmålet. Detsamma gäller vid utredning av mer omfattande ekonomisk brottslighet och gängrelaterad kriminalitet. Dessa brottstyper kännetecknas av att de begås tillsammans och i samförstånd av flera gärningsmän där olika personer har olika uppgifter vid genomförande av brottet.

Den bedömning som gjordes i frågan om att uppgiftslämnande om den egna brottsligheten ibland kan omfatta även andras brottslighet då billighetsskälen som avser medverkan till utredning av egen brottslighet infördes i brottsbalken var, att risken för eventuella svårigheter med anledning av det inte skulle överdrivas.11 I den mån uppgifter lämnas som samtidigt avser någon annan gärningsman är det, framhölls det, enbart uppgifternas värde i förhållande till utredningen av den egna brottsligheten som kan ligga till grund för strafflindring. Att uppgifter om egen brottslighet kan underlätta utredningen av andras brottslighet följer alltså av nuvarande ordning. Att lämna uppgifter om andras brott kan emellertid inte läggas till grund för strafflindring enligt reglerna i brottsbalken. Detta är också utgångspunkten för de överväganden som görs i detta lagstiftningsärende. Vi har uppfattat att denna utgångspunkt hittills varit principiellt grundad. Utredningen noterar dock att regeringen i sin regeringsförklaring i januari år 2019 aviserat en utredning som öppnar för ett system med kronvittnen.12 Det är uppenbart att ett sådant system på ett än tyd-

11Prop. 2014/15:37 s. 19, 2014/15:JuU8 s. 6. 12 Regeringsförklaringen den 21 januari 2019.

ligare sätt aktualiserar frågan om t.ex. målsägandeintresset vid begränsningar av utredningsmaterialet. Det finns dock inte skäl att i detta sammanhang ytterligare utveckla den frågan.

Att införa en ordning med kronvittnen, som innebär att en brottsmisstänkt person kan belönas för att han eller hon lämnar uppgifter om andras brott, förutsätter enligt vår bedömning att brottsmisstänkta har likartade möjligheter att få belöning för uppgifter om egen brottslighet. En ordning som innebär att misstänkta som lämnar uppgifter om andras brott kan bli föremål mer generösa bedömningar än misstänkta som lämnar uppgifter om egen brottslighet är enligt vår uppfattning knappast godtagbar. För att överväga ett system med kronvittnen måste, bedömer vi, först ställning tas till de förslag vi lämnar.

5.4. Internationell utblick13

5.4.1. Internationell samsyn om förfaranden för misstänktas medverkan i brottmål

Det system för s.k. plea bargin, dvs. förfaranden som möjliggör avtal mellan åklagare och brottsmisstänkta i frågor om skuld eller påföljd, som har utvecklats i amerikansk rättspraxis har efterhand spridit sig vidare. Först till andra common law-länder som Kanada och England och senare även till s.k. civil law länder som Frankrike, Tyskland, Italien och Polen.

De förfaranden som utvecklats i europeiska länder har utformats utifrån den rättstradition som finns här och har därför i regel inte särskilt mycket gemensamt med den amerikanska modellen. För några år sedan infördes i Finland, som av tradition förhållit sig restriktiv till att en myndighet lovar den misstänkte någon förmån för att han eller hon erkänner ett brott, ett system med åtalsuppgörelser inom ramen för en fortsatt obligatorisk åtalsplikt (avsnitt 5.4.6).

Det internationella nuläget får uppfattas som att det finns en samsyn i flertalet europeiska länder om att förfaranden som innebär att misstänktas medverkan i brottmål kan resultera i överenskommelser om olika fördelar behövs i en nutida brottmålsprocess. Europadomstolens praxis bekräftar denna hållning liksom den praxis för processordningen som utvecklats vid Internationella brottmålsdomstolen (avsnitt 5.4.3 och 5.4.4).

13 Redovisningen i detta avsnitt är en komplettering av den redogörelse som finns i utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål, SOU 2017:5 (kapitel 5).

5.4.2. Europarådets rekommendation år 1987

En rekommendation från Europarådets ministerkommitté om förenklat förfarande i brottmål som antogs av Europarådet år 1987 förespråkade bl.a. att medlemsstaternas processlagstiftning bör vila på principen om relativ åtalsplikt eller, om detta inte är möjligt, att andra lagstiftningsåtgärder bör vidtas för att uppnå samma effekt.14

Rekommendationen förordade dessutom att åtalsuppgörelser (”guilty pleas”) införs i medlemsländernas rättssystem om konstitutionella och rättsliga traditioner tillåter det och att regleringar om uppgörelser med den misstänkte (”out-of-court settlements”) övervägs inom straffprocessen. I rekommendationen framhölls det ökande antal brottmål som överlämnas till domstolarna och de problem som orsakas av brottmålsprocessernas längd. Det framhölls också att förseningar i hanteringen av brott ger straffrätten dåligt anseende och påverkar den korrekta rättskipningen Slutligen framhölls det att förseningar av rättskipningen i brottmål kan avhjälpas inte bara genom tilldelning av specifika resurser och genom det sätt på vilket dessa resurser används utan också genom en tydligare definition av prioriteringar.

5.4.3. Europakonventionens krav

Europadomstolens inställning till åtalsuppgörelser som processmedel

Europadomstolen har gjort vissa uttalanden om sin syn på åtalsuppgörelser som processmedel. En uppgörelse mellan den tilltalade och åklagaren av innebörd att den tilltalade avstår från en fullständig rättegång under förutsättning att han får ett mildare straff än som normalt skulle följa på brottet (s.k. plea bargaining) har ansetts förenlig med artikel 6:1 under förutsättning att uppgörelsen är fullt frivillig och inte strider mot allmänna intressen.15 Om följden av förhandlingar om strafflindring blir att en brottsmisstanke avgörs genom en förkortad form av rättslig utredning så innebär det i praktiken att ett antal processrättigheter avstås. Detta har Europadomstolen inte ansett vara ett problem, eftersom varken ordalydelsen i eller andemeningen av artikel 6 förhindrar att en person avstår från detta skydd av egen fri vilja.16 Ett avstående av processrättigheter måste dock om det ska vara verkningsfullt med avseende på konventionen alltid fastställas på ett otvetydigt sätt och åtföljas av en miniminivå av säkerhetsåtgärder som står i proportion till dess vikt. Dessutom får det inte strida mot ett viktigt allmänt intresse.

14 Recommendation No. R (87) 18 of the Committee of Ministers to Member States concerning the simplification of Criminal justice jfr Åklagarutredningens analys av rekommendationens betydelse för svensk rätt i betänkandet Ett reformerat åklagarväsende,SOU 1992:61, jfr även denna utrednings tidigare delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag

i brottmål, SOU 2017:7 s. 101 f.

15 Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonventio-

nen om de mänskliga rättigheterna, femte upplagan, 2015, s. 2019 och Europadomstolens dom

den 29 april 2014 i målet Natsvlishvili och Togonidze mot Georgien. 16 Europadomstolens dom den 29 april 2014 i målet Natsvlishvili och Togonidze mot Georgien, med hänvisning i domen till Europadomstolens dom den 17 september 2009 i målet Scoppola

mot Italien.

Domstolen har vidare uttalat att medlen för att göra straffprocessen snabbare, t.ex. via åtalsuppgörelser, har en obestridlig nytta för den åtalade, de straffrättsliga myndigheterna och brottsoffret eftersom det minskar myndigheternas arbete och skyndar på processen att fastställa straffansvaret vilket också underlättar beslut om det civilrättsliga ansvaret.17 Domstolen har också uttryckt att förhandlingar om strafflindring – förutom att de ger viktiga fördelar i form av snabba avgöranden av brottmål och en minskad arbetsbörda för domstolar, åklagare och advokater – också om de används rätt kan fungera som ett viktigt verktyg för att bekämpa korruption och organiserad brottslighet och kan bidra till att minska antalet domar och därmed antalet fångar.18

Domstolen har konstaterat att det i de europeiska straffrättssystemen allmänt förekommer arrangemang där svaranden får en lindrigare dom som vederlag för erkännande eller för att hjälpa åklagaren eller förundersökningsmyndigheterna och då en fullskalig rättegång inte ordnas.19 Det är enligt domstolen inte problematiskt i förhållande till artikel 6 i konventionen att svaranden delges en sannolik dom efter erkännande jämfört med en sannolik dom i en sedvanlig rättegång. Domstolen har anfört att den fäster särskilt avseende vid att den brottsmisstänkta personen själv har möjlighet att pröva och välja ett avtal och att domstolen har i uppgift att säkerställa att den tilltalade ingått avtalet frivilligt. En avtalskränkning kan enligt domstolen komma i fråga endast i de fall där den brottsanklagade på olika sätt har utsatts för en press att erkänna. Det kan vara fallet

1. om det råder en så betydande skillnad i strafflindringen i domar som döms å ena

sidan efter ett erkännande å andra sidan i en sedvanlig rättegång att det därmed ställs ett osakligt tryck på den tilltalade att erkänna den mildare domen fastän han eller hon är oskyldig,

2. om den brottsmisstänkta personen pressas till en åtalsuppgörelse på ett sätt som

helt eliminerar rätten att låta bli att medverka till utredningen av sin egen skuld, eller

3. om det framstår som att plea bargain är det enda medlet att undvika straff som

innebär en kränkning av artikel 3 i Europakonventionen (tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning).

Europadomstolens jämförande studie över europeiska länder med förfaranden för förhandlingar om strafflindring

Inom ramen för prövningen av ett mål år 2014 genomförde Europadomstolen en jämförande studie över trettio medlemsstater i Europarådet för att fastställa i vilken utsträckning det finns brottmålsförfaranden för förhandlingar om strafflindring.20Domstolen konstaterade, med hänvisning till den genomförda studien, att det kan anses vara ett gemensamt drag i europeiska system för rättskipning i brottmål att en

17 Europadomstolens dom den 28 september 2010 i målet Nikolov mot Bulgarien, jfr finska regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning om åtalsuppgörelse och till revidering av bestämmelserna om åtalseftergift, RP 58/2013 rd, s. 9. 18 Europadomstolens dom den 29 april 2014 i målet Natsvlishvili och Togonidze mot Georgien. 19 Europadomstolens mål Babar Ahmad m.fl. mot Storbritannien, beslut den 6 juli 2010. 20 Europadomstolens dom den 29 april 2014 i målet Natsvlishvili och Togonidze mot Georgien.

åtalad persons åtalspunkter eller straff mildras i utbyte mot ett erkännande av skuld eller ett nolo contendere-yrkande innan rättegången eller vid omfattande samarbete med utredningsmyndigheterna.

Domstolen slog bl.a. fast att det är enbart i tre av de trettio medlemsstater i Europarådet som studerats som det saknas mekanismer för förhandlingar om strafflindring, nämligen Azerbajdzjan, Grekland och Turkiet. I ett litet antal andra länder, nämligen Österrike, Danmark och Portugal, finns det, även om de inte har infört lagstiftning för att etablera förhandlingar om strafflindring som ett rättsligt begrepp i sina respektive rättssystem, kännedom om förhandlingar om strafflindring eller liknande processer i praktiken.

Resultatet av studien redovisas vidare i domen enligt följande.

Österrike, Belgien, Frankrike och Liechtenstein har förfaranden som innehåller element av förhandlingar om strafflindring som leder till nedläggning av brottmålsprocesser, medan Bosnien och Hercegovina, Bulgarien, Tjeckien, Estland, Frankrike, Tyskland, Ungern, Italien, Malta, Moldavien, Montenegro, Polen, Rumänien, Ryssland, Serbien, Slovakien, Slovenien, Spanien, Schweiz, Ukraina och Storbritannien (England och Wales) har etablerade processer för strafflindringsavtal som resulterar i en brottmålsdom.

Dessutom finns i Österrike, Tjeckien, Ungern, Montenegro, Ryssland och Serbien möj-

lighet att få en mildare dom, att få åtalspunkter avskrivna eller brottmålsprocesser nedlagda om en svarande samarbetar med myndigheterna och därmed bidrar till att nå en lösning i brottmålet.

Förhandlingar om strafflindring i Europarådets medlemsstater sker oftast i form av just för-

handlingar om straffet – detta sker i Bosnien och Hercegovina, Bulgarien, Tjeckien, Estland, Frankrike, Tyskland, Ungern, Italien, Malta, Moldavien, Montenegro, Rumänien, Ryssland, Serbien, Slovakien, Slovenien, Spanien, Schweiz, Ukraina och Storbritannien. Förhandlingar om åtalspunkterna förekommer i Ungern, Serbien, Slovenien, Spanien, Schweiz och Storbritannien. Av undersökningen framgår att strafförhandlingar är vanligare i Europarådsstater än åtalspunktsförhandlingar. Denna aspekt av saken hör nära samman med att principen om lagenlighet ger åklagaren mindre frihet att ändra och avskriva åtalspunkter.

Strafflindringsavtal som leder till en brottmålsdom granskas utan undantag av en behörig

domstol. I denna bemärkelse är domstolarna skyldiga att kontrollera om strafflindringsavtalet har ingåtts i enlighet med tillämpliga processmässiga och materiella regler, om svaranden ingått detta frivilligt och medvetet, om det finns bevisning som styrker svarandens erkännande och om villkoren för avtalet är lämpliga.

Som ett resultat av undersökningen kan det fastslås att den domstol som hanterar saken i

allmänhet måste granska dokumentationen i målet innan den beslutar om att godkänna eller underkänna strafflindringsavtalet samt att den måste säkerställa att bevisningen i dokumentationen styrker svarandens erkännande eller bekännelse. I Italien måste domstolen däremot inte enligt lag granska bevisningen eller intyga att det finns prima facie-stöd för ett mål mot den anklagade, och inte heller i Schweiz måste domstolen automatiskt granska bevisningen. I den ryska lagstiftningen anges inget uttryckligt krav på domstolarna att granska bevisningen i mål med förhandlingar om strafflindring. Man skulle dock ändå kunna sluta sig till att det finns ett sådant krav på grundval av kravet på den domstol som hanterar målet att kontrollera om alla villkor för att godkänna strafflindringsavtalet har uppfyllts.

I mer sällsynta fall måste domstolarna enligt lagstiftningen, åtminstone under vissa om-

ständigheter, kräva och granska ytterligare bevisning som inte redan finns i dokumentationen i målet vid skyndsamma förfaranden. I detta avseende måste tyska domstolar kräva bevisning som syftar till att avslöja sådana omständigheter i målet som skulle kunna vara relevanta för deras beslut, även om ett strafflindringsavtal har ingåtts. I Storbritannien måste om fakta bestrids en begäran göras om att domstolen behandlar bevisningen för att fastställa fakta och sedan avkunnar sin dom på grundval av detta.

I de flesta länder som ingick i undersökningen ingås strafflindringsavtal av åklagarsidan

och svaranden och granskas därefter av en domstol. I detta scenario har domstolarna i princip befogenhet att godkänna eller underkänna strafflindringsavtalet men inte att ändra dess villkor. I Bulgarien får domstolar föreslå ändringar av strafflindringsavtal de ombeds att bedöma. Sådana ändringar måste dock accepteras av svaranden, försvarsadvokaten och åklagaren. I Tyskland, Rumänien och i viss utsträckning i Storbritannien definieras avtalsvillkoren av den behöriga domstolen (i motsats till att baseras på en överenskommelse i förväg mellan åklagar- och försvarssidan).

Baserat på undersökningen kan det bekräftas att processen med strafflindringsavtal leder

till mer skyndsamma rättegångsförfaranden i alla länder som har sådana processer. Procedurgarantier och rättsliga garantier påverkas därför om ett strafflindringsavtal ingås. För motverkande av dessa effekter finns ändå ett antal skyddsåtgärder.

Till exempel måste svaranden ha en försvarsadvokat i Bulgarien, Tjeckien, Frankrike (vid

inställelse inför domstol vid ett föregående erkännande av skuld [comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité]), Ungern, Malta, Moldavien, Ryssland, Serbien och Slovenien. Andra granskade länder har inga särskilda regler enligt vilka det krävs försvarsadvokat vid förhandlingar om strafflindring, vilket betyder att de vanliga reglerna för rättslig representation gäller.

Villkoret för att ingå ett strafflindringsavtal är ett erkännande från svaranden i Österrike

och Liechtenstein (i båda staterna finns endast begreppet Diversion, vilket leder till nedläggning av brottmålsprocesser), i Bosnien och Hercegovina, Tjeckien, Estland, Frankrike, Tyskland, Ungern, Malta, Moldavien, Montenegro, Rumänien, Ryssland, Serbien, Slovakien, Slovenien, Spanien, Schweiz, Ukraina och Storbritannien. Italien, å andra sidan, utgör ett undantag: ett strafflindringsavtal måste inte med nödvändighet inbegripa ett erkännande av skuld från svaranden.

I nästan alla granskade länder, med Rumänien som synbart undantag, kan dock svarandens

erkännande bara användas för själva strafflindringsavtalet. Om strafflindringsavtalet inte skulle ingås eller om det skulle underkännas av domstolen kan svarandens erkännande eller bekännelse inte användas mot honom.

Domstolarna fattar beslut om strafflindringsavtalet vid ett förhör i följande länder:

Österrike, Liechtenstein, Bosnien och Hercegovina, Bulgarien, Tjeckien, Estland, Frankrike, Tyskland, Ungern, Italien, Malta, Moldavien, Montenegro, Rumänien, Ryssland, Serbien, Slovakien, Spanien, Schweiz och Storbritannien. Svarandens närvaro vid förhöret krävs uttryckligen enligt lag i till exempel, Bulgarien, Montenegro, Rumänien, Ryssland, Ungern och Slovakien. I Italien å andra sidan behöver svaranden inte vara närvarande.

I de flesta av de granskade länderna begränsas rätten att överklaga när ett strafflindrings-

avtal har ingåtts. Det verkar innebära ett fullständigt avstående av rätten att överklaga vid ett strafflindringsavtal (åtminstone då strafflindringsavtalet har godkänts av domstolen) i Slovenien. Ingåendet av ett strafflindringsavtal resulterar i en begränsning av rätten till överklagande i Bosnien och Hercegovina, Bulgarien, Tjeckien, Estland, Ungern, Italien, Malta, Moldavien, Montenegro, Ryssland, Slovakien, Serbien, Spanien, Schweiz och Ukraina. Rätten till överklagande påverkas inte i Frankrike, Österrike, Liechtenstein, Tyskland, Polen, Rumänien och Storbritannien.

5.4.4. Internationella brottmålsdomstolen (ICC)

Domstolens status

Internationella brottmålsdomstolen (ICC) etablerades år 2002 som en internationell domstol och en permanent tribunal för att åtala personer för folkmord, brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser oc h aggressionsbrott. Domstolen är en efterföljare till FN:s internationella brottmålstribunal för f.d. Jugoslavien (ICTY) och FN:s internationella brottmålstribunal för Rwanda (ICTR. Grunddokumentet för Internationella brottmålsdomstolens inrättande, Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen, ratificerades av Sverige år 2001, vilket bl.a. innebär att Sverige nu är skyldigt att utlämna svenska medborgare som blir åtalade vid domstolen.21

Processverktyg för att effektivisera processen

Utformningen av processordningen vid ICC har påverkats av de erfarenheter om behovet av att effektivisera och begränsa processernas omfattning som drogs av erfarenheterna från FN-tribunalerna under 1990-talet. De mekanismer för att effektivisera och begränsa processernas omfattning som nu tillämpas innefattar bl.a. skriftliga redogörelser om inställning och grunder från parterna i rättegångspromemorior (s.k. ”pre-trial briefs”), överenskommelser mellan parterna om fakta (s.k. ”agreed facts”) och förenklat förfarande vid erkännande.

I ett underlag till utredningen har numera professorn i folkrätt vid Stockholms Universitet Mark Klamberg redogjort för de olika processverktygen enligt följande (fotnoter i underlaget utelämnade ur referatet).22

Rättegångs-PM

Vid FN:s ad hoc tribunaler har domaren befogenhet att beordra parterna att förklara sin inställning i en eller flera rättegångs-PM (pre-trial briefs). Syftet är att rättegångskammaren bättre ska förstå fallet och på så sätt utforma rättegångens genomförande, sådana PM är dock inte lika omfattande som en dossier (Frankrike). Åklagarens Rättegångs-PM ska innehålla följande: 1) för varje åtalspunkt ange en sammanfattning vilken bevisning som ska åberopas, på vilket sätt detta har bäring på den tilltalades ansvar. Den ska även ange eventuella medgivanden från parterna, vilka frågor som är otvistigt samt vad som är tvistigt, både vad avser rätts- som sakfrågor; 2) lista över vittnen som åklagaren avser kalla med: namn eller pseudonym för vittne, sammanfattning över bevisfakta som vittnen kommer höras om, koppling till enskilda åtalspunkter, sammanlagt antal vittnen och antal vittnen som ska vittna mot den tilltalade uppdelat för respektive åtalspunkt, indikation huruvida vittnen kommer höras vid huvudförhandling eller om vittnesmålet tas in i processmaterialet genom skriftligt uttalande eller vittnesmål i tidigare rättegång, och förväntad tidsåtgång för att höra respektive vittnen och total tid för presentation av åklagarnas bevisning; 3) lista över bevisföremål som åklagaren avser åberopa samt – om det är möjligt – huruvida försvaret har invändning beträffande bevisföremålen autenticitet. Åklagaren ska till försvaret överlämna kopior av bevisföremålen på nämnda lista.

21 Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen den 17 juli 1998, prop. 2000/01:122, bet. 2000/01:JuU30, rskr. 2000/01:284. 22 Mark Klamberg, Mekanismer vid internationella domstolar för att effektivisera och begränsa

processernas omfattning, i bilaga 6 till denna utrednings delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål, SOU 2017:7.

Efter att åklagaren inlämnat sitt Rättegångs-PM ska försvaret lämna in sitt PM, en mer

begränsad skyldighet, den tilltalade har rätt till tystnad och kan ej tvingas presentera bevisning mot sig själv. Försvarets rättegångs-PM ska innehålla följande: 1) i allmänna ordalag karaktären av den tilltalades försvar/inställning; 2) frågor där den tilltalade har avvikande uppfattning jämfört med åklagarens Rättegångs-PM; och 3) för vart fall där den tilltalade har avvikande mening, skälen för detta.

Vid ICC är detta ej reglerat i processreglementet, domarna har valt olika lösningar. I dom-

stolens tidigare praxis prövades användning av s.k. In-Depth-Analysis Chart där åklagaren skulle koppla ihop åtalspunkter, form för gärningsmannaskap med bevistema och bevisfakta. Detta har ansetts vara resurskrävande för åklagaren och effektivt. Överklagandekammaren ansåg det lade en oproportionell börda på parterna, varför det i senare praxis ersatts med en skyldighet för åklagaren att inlämna en längre och sammanhängande gärningsbeskrivning (pretrial brief with case theory). Försvaret har motsvarande skyldighet att ange bevistema för de vittnen som försvaret avser kalla.

Partsöverenskommelser om sakförhållanden och fakta

Parterna i ett brottmål kan vara överens om vissa sakomständigheter och fakta (agreed facts). För åstadkomma processekonomiska besparingar kan domare vid internationella brottmålstribunaler och domstolar registrera sådana fakta för att undvika att tid och resurser läggs på presentation av bevisning.

Med stöd av ICTY RPE regel 65 ter (H) och den snarlika ICTR RPE regel 73 bis (B)(ii)

kan domaren med ansvarig för förberedelse registrera för vilka sakomständigheter respektive rättsfrågor som parterna är överens över. Domarna kan under rättegång göra detsamma. I fallet Blagojević & Jokić förklarade rättegångskammaren att medan ICTY RPE regel 92 bis och regel 94 (B) förbjuder användande av skriftlig bevisning, notoriska fakta eller avdömda fakta som rör den tilltalades handlande och agerande, så kan sakomständigheter och fakta som parterna är överens om (agreed facts) under ICTY RPE regel 65 ter (H) bli en del av processmaterialet. En rättegångskammare är inte bunden av dessa överenskommelser och är inte förpliktigad att göra explicita uttalanden om de sakomständigheter och fakta som parterna är överens om: eventuella referenser till sådana sakomständigheter och fakta är i sig indikativa på att domstolen accepterat sakomständigheterna som styrkta.

Frågan är inte explicit reglerad vid SCSL, däremot finns det rättspraxis som anger att par-

terna kan komma överens om sakomständigheter och fakta. Överenskommelser mellan parterna vid ECCC varken binder domstolen eller lättar på åklagarens bevisbörda. Domarna är fria att ge sådana överenskommelser något – eller inget – bevisvärde. ECCCs regel 87(6) tillåter att domarna acceptera sådana fakta som styrkta. Vidare anger regel 80(3)(e) att domarna kan förelägga parterna att inkomma med lista över otvistiga fakta tillsammans med referenser till relevant bevisning.

ICC RPE regel 69 anger att åklagaren och försvaret kan komma överens om påstådda

sakomständigheter i stämningsansökan, dokument, förväntat vittnesmål eller annan bevisning ej är tvistiga. Domstolskammaren kan betrakta sådana påstådda sakomständigheter som styrkta, såvida den inte anser att en mer fullständig presentation av de påstådda sakomständigheterna är nödvändig för rättvisans intresse, särskilt brottsoffrens intresse av publik historisk redogörelse. Detta kan göras för att undvika att vittnen i onödan ska föras till domstolen när sakomständigheterna är otvistiga. Ett exempel där denna mekanism använts är i fallet Banda och Jerbo. Parterna var överens om att en attack skett gentemot militärbasen MGS Haskanita i Darfur (Sudan). och Afrikanska Unionens mission i Sudan på denna bas (AMIS). Försvaret angav att följande tre omständigheter ej medgavs: 1) att attacken var olaglig; 2) för det fall attacken var olaglig: att de åtalade var varse de faktiska omständigheter som gjorde att attacken var olaglig; och 3) att AMIS var en fredsbevarande mission enligt FN-stadgan (vilket påverkar dess rättsloga status och skydd). Rättegångskammaren ansåg att parternas avtal innebar en processuell avgränsning av de frågor som parterna behövde förhålla sig till. Rättegångskammaren framhöll dock att det kvarstod inom kammarens diskretion att begära ytterligare

bevisning och/eller yttranden om de påstådda omständigheterna om det var nödvändigt i rättvisans intresse. Beslutet är anmärkningsvärt eftersom det innebar att de tilltalade medgav att de planerat, utformat, beordrat, bemannat med trupper och personligen deltagit i attacken mot MGS Haskanita som inbegrep dödandet av 12 människor, alla medlemmar av AMIS och därutöver ytterligare 7 personer som blev allvarligt skadade. Detta är ett tydligt exempel hur olika processuella rättstraditioner, intressen möts och balanseras. Det bör dock betonas att för det fall rättegångskammaren finner det lämpligt så kan den frångå parternas överenskommelse och förelägga parterna inkomma med bevisning.

Förfarande om en tilltalad erkänner sig skyldig

Vid FN:s ad hoc tribunaler fanns det initialt inga regler om förfarande om en tilltalad erkänner sig skyldig (proceedings on the admission of guilt). Erdemovic utgjorde pionjärfall, de huvudsakliga principerna och proceduren i detta mål kodifierades senare genom ICTY RPE regel 62 bis och regel 62 ter, ICTR RPE regel 62(B) och 62 bis. Vid erkännande kan domstolen använda ett förenklat förfarande där skuldfrågan hanteras summariskt utan ytterligare bevisning för att i stället fokusera på påföljdsfrågan. ICTY RPE regel 62 bis och ICTR RPE regel 62(B) tar upp förutsättningar för att ett erkännande ska accepteras: rättegångskammaren har en skyldighet att försäkra sig om att erkännande är frivilligt, att den tilltalade är informerad om erkännandets konsekvenser, att erkännandet är tydligt och att det inte finns bevisning som motsäger erkännandet. ICTY RPE regel 62 ter och ICTR RPE regel 62(B) och 62 bis behandlar förfarandet vid erkännande: åklagaren och försvaret kan vid ett erkännande komma överens om att åklagaren ska göra något eller några av följande punkter: i) ändringar i åtalet (t.ex. stryka en eller flera åtalspunkter); ii) ange att en viss påföljd är lämplig; och iii) ej motsätta sig en begäran från den tilltalade gällande påföljden. Rättegångskammaren är inte bunden av sådan överenskommelse. Överenskommelsen ska som huvudregel offentliggöras.

Lösningen vid ICTY och ICTR bör ses som en kompromiss mellan olika rättstraditioner

och principer, parterna ges viss dispositionsrätt över målet samtidigt som domstolen förbehåller sig rätten att kunna bortse från överenskommelsen.

Förfarandet vid ICC drar något mer åt den kontinentaleuropeiska traditionen där erkän-

nandet har lägre vikt. Artikel 85 i Romstadgan anger att vid erkännande ska rättegångskammaren avgöra om i) den tilltalade förstår innebörden och konsekvenserna av erkännandet; ii) erkännandet var frivilligt efter konsultation med sin försvarare; iii) att erkännandet stöds av fakta i fallet så som dessa anges i stämningsansökan och erkännandet, material som åklagaren presenterat till stöd för åtalet och som den tilltalade godtagit, och annan bevisning som presenterats av åklagaren eller den tilltalade. Om dessa förutsättningar är uppfyllda så kan domstolen finna den tilltalade skyldig. Domstolen kan även vägra vilket innebär att det blir en fullständig huvudförhandling som genomförs under antagandet att erkännandet aldrig gjorts. Ett tredje alternativ är att domstolen, med särskild beaktande av brottsoffrens intresse (av publik historisk redogörelse), begär komplettering av bevisning eller att fullständig huvudförhandling genomförs under antagandet att erkännandet aldrig gjorts. Eventuella överenskommelser mellan åklagaren och försvaret om ändringar i åtalspunkter och/eller påföljd är ej bindande för domstolen.

5.4.5. Danmark

Ett rättsfall som fått betydelse som vägledning i frågan om strafflindring vid misstänktas uppgifter om egen och andras brottslighet i Danmark är Högsta domstolens (Højesteret) dom, som offentliggjordes i Ugeskrift for Retsvæsen 1998, s. 1317.23

23 Jfr praxisgenomgång i Straffelovrådets betænkning om straffastsættelse og strafferammer I, betænkning nr. 1424, Köpenhamn, 2002, s.337 f.

I målet var det fråga om nedsättning av straffet för en kurir som dömdes för insmuggling av heroin och som i förhör hade lämnat sådana uppgifter att polisen kunde spåra upp två personer som hade planerat smugglingen. De två personerna hade, enligt vad som framgår av domen, knappast blivit åtalade utan kurirens uppgifter. I domen konstaterade majoriteten, fyra av fem domare, bl.a. att det enligt deras uppfattning var av väsentlig betydelse för utredningen av större narkotikaärenden och vissa andra allvarliga ärenden där utredningsarbetet erfarenhetsmässigt är särskilt svårt och problemfyllt att det finns möjligheter att motivera en brottsmisstänkt att medverka till sakens upplysning. En sådan motivation kan, sades det, vara utsikten om att hans eget straff reduceras. Domarna fann med hänsyn till detta att det vid straffmätningen bör vara möjligt att ta hänsyn till upplysningar i målet från Åklagarmyndigheten om att den tilltalades har hjälpt till i utredningsarbetet. Detta gäller enligt domarna oavsett de principiella och rättssäkerhetsmässiga betänkligheter som kan finnas med en sådan ordning. Med hänvisning till det sagda bestämde majoriteten straffet till fängelse i 5 år i stället för normalstraffet fängelse i 6 år. En domare ansåg dock att en allmän tillgång till straffnedsättning för tilltalade som lämnar uppgifter till polisen om medgärningsmän innebär en så betydande risk för oriktiga uppgifter med efterföljande oriktiga fällande domar att en sådan ordning bör avstås.

Riksåklagaren utfärdade med anledning av den refererade domen från Högsta domstolen riktlinjer om hur en misstänkt ska underrättas om möjligheten till straffnedsättning som en följd av uppgifter om andras brott.24 Den misstänkte kan upplysas om att åklagaren i rätten kommer att framhålla hans eller hennes uppgifter om andras brott som en strafflindringsgrund. Möjligheten bör dock användas endast i samband med grova brott, t.ex. allvarliga narkotikabrott, allvarliga våldsbrott, mord eller omfattande ekonomisk brottslighet. Upplysningen får endast lämnas sedan en jurist med vissa befattningar inom polismyndigheten tagit ställning. Den misstänktes försvarare ska ha beretts tillfälle att vara närvarande. Underrättelsen ska innehålla tydlig information om att det inte finns några garantier för straffsänkning, eftersom det är rätten som bestämmer påföljden. Att underrättelsen lämnats till den misstänkte ska dokumenteras. Information om underrättelsen ska även finnas i en utredning som inleds mot de personer den misstänkte lämnat uppgifter om. Deras försvarare ska också underrättas om att uppgiftslämnaren fått information om att straffnedsättning kan bli aktuell.

Bland de förmildrande omständigheterna som kan påverka straffmätningen enligt dansk rätt finns dels att gärningsmannen frivilligt har angett sig och avlagt ett fullständigt erkännande (82 § 9 p straffeloven), dels numera även att gärningsmannen har lämnat upplysningar som är avgörande för uppklarandet av brott som begåtts av andra (82 § 10 p straffeloven). Bestämmelserna är inte begränsade till viss typ av brottslighet. Båda grunderna kan åberopas för att gå under straffskalan för det aktuella brottet eller, om det i övrigt finns förmildrande omständigheter, att meddela påföljdseftergift. Det är domstolarna som bestämmer straffet. Några formella möjligheter för åklagare att binda domstolarna vid ett visst straff finns inte.

I förarbetena till bestämmelsen om uppgiftslämnande om andras brott angavs bl.a. att både hänsynen till att klara upp allvarlig brottslighet och processekonomiska hänsyn kan tala för att det som i ett led i brottsbekämpningen ges möjlighet till att

24 Rigsadvokatens meddelelse nr 11/1998.

ge en misstänkt eller tilltalad fördelar om han eller hon berättar om egna brott eller lämnar uppgifter om andras brott.25 Utsikten om exempelvis ett lindrigare straff kan, sades det, leda till att den tilltalade med sina uppgifter avslöjar brott som annars inte hade kunnat klaras upp eller bara med ganska betydande resurser hade kunnat klaras upp. Mycket av den allvarliga organiserade brottsligheten, däribland den gränsöverskridande kriminaliteten, låter sig bara klaras upp med information från personer som har deltagit i den. Att lämna uppgifter om andras kriminalitet konstaterades vidare inte vara riskfritt. Den som väljer att uttala sig kommer ofta få räkna med hämndaktioner, sades det. Det är därför, enligt förarbetsuttalandena, naturligt och förståeligt att den tilltalade väcker frågan om vad han eller hon får ut av att erkänna eller att lämna uppgifter om brott som medgärningsmän eller tredje man har begått. När det gäller bestämmelsen om straffnedsättning vid uppgiftslämnande om andras brott angavs i förarbetena som exempel på en möjlig tillämpning att det i ärenden som rör organiserad brottslighet förekommer att utredningen är mycket svår och problemfylld eftersom de personer som sitter inne med information om organisationens kriminella aktiviteter inte vågar träda fram av rädsla för repressalier.26 Ibland kan då enligt förarbetena utsikten om åtalsbegränsning eller ett reducerat straff vara avgörande för att en brottsmisstänkt person vill gå med på att lämna uppgifter som kan göra det möjligt för polisen att klara upp andra personers allvarliga brott.

5.4.6. Finland

Åtalsuppgörelser är möjligt sedan år 2014

I Finland finns sedan år 2014 bestämmelser om åtalsuppgörelser inom ramen för en fortsatt gällande obligatorisk åtalsplikt. Bakgrunden till att bestämmelserna infördes var att det, med hänsyn till rättsväsendets begränsade resurser för behandlingen av brottmål inom en rimlig tid, bedömdes nödvändigt att utveckla ändamålsenliga sätt för att göra straffprocessen lättare i fall där det kan göras utan att kränka en parts rättsskydd och kraven från ett allmänt intresse.27 Innebörden av den nya lagstiftningen är att en misstänkt eller tilltalad kan få ett lindrigare straff eller en mer begränsad förundersökning om han eller hon erkänner under förundersökningen eller domstolsprövningen.

Det angavs i förarbetena att Europadomstolen hade meddelat flera avgöranden där Finland konstaterades ha brutit mot konventionen som en följd av att rättegången i brottmål hade fördröjts.28 Det noterades att särskilt grova ekonomiska brott hade långa handläggningstider. Exempelvis angavs grova skattebedrägerier ha handläggningstider på i genomsnitt 4 år före tingsrättens dom. Klart över hälften av denna tid hade gått åt till förundersökningen. Det konstaterades vidare att en möjlighet för åklagaren att ge ett löfte om att ett lindrigare straff döms ut som en följd

25 Straffelovrådets betænkning om straffastsættelse og strafferammer I, betænkning nr.1424, Köpenhamn, 2002, s. 372–374, jfr även Højesteres dom meddelad den 4. maj 2011 i sag 102/2011. 26 Straffelovrådets betænkning om straffastsættelse og strafferammer I, betænkning nr.1424, Köpenhamn, 2002, s. 341. 27 Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning om åtalsuppgörelse och till revidering av bestämmelserna om åtalseftergift (RP 58/2013 rd), s. 10. 28 RP 58/2013 rd, s. 9 f.

av ett erkännande är ägnat att sporra till erkännanden, eftersom de som ger erkännandet kan lita på en lindring av straffet. Detta skulle, framhölls det, öka förutsägbarheten vilket är väsentligt med hänsyn till rättskyddet för dem som ger erkännandet.

Målsättningen med de nya bestämmelserna var att förbättra möjligheterna till en ändamålsenlig allokering av myndighetsresurserna, effektivisera myndigheternas verksamhet och snabba upp förundersökningen, åtalsprövningen och domstolsbehandlingen i brottmål samtidigt som rättigheterna för den brottsmisstänkte och målsäganden tryggades.29 Om åtalsförhandlingar strider mot ett vägande samhälleligt eller en enskild persons intresse ska åtalsförhandlingar inte inledas.

Lagstiftningens utformning

Författningstext

Relevant författningstext finns i bilaga 4 till detta betänkande.

Åtalsuppgörelser

Bestämmelser om s.k. åtalsuppgörelser dels i förundersökningslagen, dels i lagen om rättegång i brottmål. Ändringarna innebar att åklagaren har ett utrymme att på framställning av undersökningsledaren bestämma att förundersökning inte ska genomföras i fråga om alla brott som en person misstänks ha begått, om den misstänkte genom att erkänna har främjat brottsutredningen. En förutsättning för en åtalsuppgörelse är att ett allmänt eller enskilt intresse inte kräver att en förundersökning genomförs. I en sådan situation och när ett helt eller till väsentliga delar erkänt brott utreds får åklagaren förbinda sig att yrka på straff i enlighet med en lindrigare straffskala.

Bestämmelserna om åtalsuppgörelse är tillämpliga på brott för vilka det inte föreskrivs strängare straff än fängelse i sex år. Vissa brott är dock undantagna, nämligen brott mot liv och hälsa eller sexualbrott som kränker den sexuella självbestämmanderätten eller som riktar sig mot barn. När åklagaren överväger en åtalsuppgörelse, ska han eller hon beakta ärendets art, de kostnader som förfarandet eventuellt medför, den tid som går åt för förfarandet och delaktighetsfrågor.

Domstolens uppgift

Åklagaren får tillsammans med den som är misstänkt eller tilltalad i ett brottmål lägga fram ett domsförslag där den misstänkte eller tilltalade erkänner brottet och åklagaren förbinder sig att yrka på straff enligt en lindrigare straffskala. Domsförslaget kan behandlas vid en erkännanderättegång där förfarandet är enklare än i en vanlig rättegång. En förutsättning är att den misstänkte eller tilltalade och målsäganden samtycker till en sådan förenklad hantering. Vid en erkännanderättegång undersöker domstolen erkännandets giltighet och andra frågor som har samband med domsförslaget samt övriga yrkanden som grundar sig på det brott som avses i förslaget. Domstolen meddelar en dom som stämmer överens med domsförslaget,

29 RP 58/2013 s. 12 f.

om brottet tillräknas på i förslaget avsett sätt och det inte finns hinder för att meddela en dom. Domstolen ska då mäta straffet enligt en lindrigare straffskala.

Domstolen är skyldig att följa en lindrigare straffskala men den närmare straffmätningen sker i enlighet med de allmänna principerna om straffmätning.30 Ju tidigare ett erkännande har lämnats, desto större tyngd ska erkännandet ha som straffnedsättande omständighet. Det framgår uttryckligen av lagtext (6 kap. 8 a § andra stycket strafflagen) att straffet får vara högst två tredjedelar av normalstraffet. Detta är en större nedsättning av straffet än som kan bli fallet som en följd av övriga lindringsgrunder i finsk rätt. Genom en större lindring eftersträvas, framhölls det i specialmotiveringen, att en åtalsuppgörelse och erkännanderättegång är ett beaktansvärt alternativ för den tilltalade i jämförelse med en vanlig straffprocess. Det påpekades också att en nedsättning med cirka en tredjedel är tämligen vanlig i de europeiska åtalsuppgörelsesystemen. Utgångspunkten är att den misstänkte ska dömas till cirka en tredjedel av straffet som han eller hon annars hade dömts till. Straffmätningen ska dock också stå i rätt proportion till den processekonomiska besparingen i målet. I praktiken innebär en lindrigare straffskala att i stället för skalan fängelse exempelvis 4 månader–4 år mäter domstolen enligt skalan fängelse 14 dagar–2 år fyra månader. Domstolen får dessutom döma ut böter i stället för fängelse som straff om det strängaste föreskrivna straffet för brottet är fängelse och det finns särskilda skäl för att döma till böter i stället. Böter kan, anges som exempel i specialmotiveringen, komma i fråga t.ex. när det finns flera grunder enligt vilka den lindrigare straffskalan blir tillämplig.

Domstolen har en skyldighet att utöver det straffvärde som domstolen bestämt med beaktande av erkännandet också ange det straff som skulle ha dömts ut utan ett erkännande (6 kap. 8 a § tredje stycket strafflagen). Avsikten med denna bestämmelse är att det ska vara möjligt att kontrollera att erkännandet har beaktats på ett riktigt sätt vid straffmätningen.31 Det påpekades i förarbetena också ha fördelar med en sådan bestämmelse för att kunna följa upp enhetligheten i rättspraxis. Domstolen ska för varje brott för vilket erkännandet har tillerkänts en betydelse vid straffmätningen ange straffet, straffet utan erkännande och straffet till följd av erkännandet innan den dömer till en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten.

Revidering av möjligheten till åtalseftergift av påföljdsnatur

Samtidigt med att möjligheterna till åtalsuppgörelser infördes reviderades de bestämmelser om åtalseftergift av påföljdsnatur som redan fanns. Det infördes en ny grund för att avstå från att väcka åtal då den som misstänks för flera brott erkänner något av brotten. Det infördes också en möjlighet att avstå från att väcka åtal om kostnaderna som hanteringen medför står i uppenbart missförhållande till sakens natur och den påföljd som eventuellt döms ut. I lagen togs det också in en bestämmelse om åklagarens skyldighet att motivera sina beslut om åtalseftergift. Vidare gjordes ändringar som medförde att åtalseftergift av påföljdsnatur inte längre innebär att den misstänkte ska betraktas som skyldig till brott. I stället ska beslutet motsvara ett konstaterande av att förutsättningarna för att väcka åtal är uppfyllda men att man på i lag föreskrivna grunder avstår från vidare åtgärder. Även om det

30 RP 58/2013 rd, s. 36 f. 31 RP 58/2013 rd, s. 37.

finns sannolika skäl till stöd för den misstänktes skuld och övriga förutsättningar för att väcka åtal är uppfyllda, så får åklagaren med stöd av någon av bestämmelserna om åtalseftergift besluta att inte väcka åtal.

Riksdagens behandling av lagförslaget

Riksdagen remitterade regeringens proposition med förslag till lagstiftning till lagutskottet för beredning. Den bestämde samtidigt att grundlagsutskottet skulle lämna utlåtande om ärendet till lagutskottet.32

När det gällde bestämmelserna om åtalsuppgörelser gjorde grundlagsutskottet bl.a. följande uttalanden om förslagens innebörd i förhållande till rätten till en rättvis rättegång och likabehandlingsprincipen (nedan jämlikhetsaspekten).33

Rättvis rättegång

Den brottsmisstänkte eller svaranden i ett brottmål samt målsäganden ska samtycka till en erkännanderättegång. Förfarandet vid en sådan rättegång är mindre omfattande än vid en sedvanlig rättegång. Samtycke till behandling av ett brottmål vid en erkännanderättegång har det speciella konsekvensen att den enda bevisning som läggs fram är svarandens erkännande. Svaranden avstår därmed från sin rätt att bestrida den framlagda bevisningen och själv komma med motbevisning.

Förslaget är betydelsefullt med avseende på artikel 6.3 d i människorättskonventionen.

Enligt denna punkt är minimirättigheten för den som står åtalad för ett brott att förhöra eller låta förhöra vittnen som åberopas emot honom eller henne samt att själv få vittnen inkallade och förhörda under samma förhållanden. Denna rättighet nämns också i 21 § 2 mom. som en garant för en rättvis rättegång (RP 309/1993 rd, GrUU 31/2005 rd, GrUU 5/1999 rd). Enligt grundlagsutskottets praxis hindrar bestämmelsen i grundlagen inte att man lagstiftar om mindre undantag från garantierna för en rättvis rättegång så länge undantagen inte rubbar rättsskyddsgarantiernas ställning som huvudregel eller äventyrar den enskildes rätt till en rättvis rättegång (se RP 309/1993 rd och t.ex. GrUU 7/2010 rd).

Grundlagsutskottet har ansett att samtycke från en person vars grundläggande fri- och

rättigheter begränsas i sig kan spela en roll i en konstitutionell bedömning och att det väsentliga i sammanhanget är vad som i en viss situation ska anses som relevant samtycke (t.ex. GrUU 31/2005 rd). Utskottet har dessutom ansett det klart att skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna som rättslig fråga inte alltid kan förlora i betydelse bara för att det föreskrivs i lag att någon åtgärd kräver att den som saken gäller ger sitt samtycke. Skyddet kan inte i vilket som helst ärende vara beroende av den berörda personens samtycke. Utskottet har krävt att en lag som på grundval av samtycke ingriper i skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna bland annat ska vara noggrann och exakt, innehålla bestämmelser om hur samtycke ges och återkallas, säkerställa att samtycket är genuint och grunda sig på fri vilja samt vara nödvändig. När det handlar om rättssäkerhet i en brottmålsrättegång måste man fästa särskilt avseende vid att samtycket är genuint, frivilligt och explicit. Dessutom måste man försäkra sig om att den som ger sitt samtycke vet och förstår vad samtycket innebär (GrUU 31/2005 rd).

När det bedöms om samtycket är genuint och grundar sig på fri vilja, måste det beaktas

att erkännandet har samband med ett eventuellt allvarligt brott och med en betydande lindring av straffet. När den misstänkte erkänner ett brott avstår den samtidigt från rätten att vittna mot sig själv trots att denna rätt med stöd av 21 § i grundlagen är en av garantierna för en rättvis rättegång (GrUU 34/2012 rd). Europeiska människorättsdomstolens avgörandepraxis i fråga

32 Lagutskottets betänkande 5/2014 rd (LaUB), Grundlagsutskottets utlåtande 7/2014 rd (GrUU). 33 GrUU 7/2014 rd, s. 4 f.

om självinkriminering är härlett ur artikel 6.1 i människorättskonventionen som gäller garantier för en rättvis rättegång.

Europeiska människorättsdomstolen har ansett att en åtalsuppgörelse kan strida mot

människorättskonventionen om 1) strafflindringen till följd av ett erkännande är betydande, 2) den berörda personen pressas till en åtalsuppgörelse på ett sätt som eliminerar rätten att låta bli att medverka till utredningen av sin egen skuld eller 3) det verkar som om åtalsuppgörelse är det enda medlet att undvika straff som grundar en kränkning av artikel 3. Europeiska människorättsdomstolen har också ansett det centralt att domstolen försäkrar sig om att erkännandet har skett av fri vilja (Babar Ahmad m.fl. mot Förenade konungadömet, beslut 6.7.2010).

Åklagaren kan inte inleda en åtalsuppgörelse om bevisningen inte enligt åklagarens upp-

fattning skulle räcka till för att väcka åtal. Under åtalsuppgörelsen är åklagaren bunden av den allmänna objektivitetsprincipen och skyldigheten att agera opartiskt och åklagaren får inte överdriva påföljderna av att den misstänkte inte erkänner brottet under uppgörelsens gång. Den misstänkte eller svaranden i ett brottmål har i regel rätt att anlita biträde både under åtalsuppgörelsen och vid erkännanderättegången (1 kap. 10 a § 2 mom. och 5 b kap. 2 § 2 mom.). Under erkännanderättegången ska domstolen höra med svaranden om han eller hon fortsättningsvis erkänner brottet och samtycker till att målet behandlas vid en erkännanderättegång och om han eller hon förstår domsförslagets innehåll och betydelse. (5 b kap. 3 § 1 mom. 2 punkten). De föreslagna bestämmelserna om hur samtycke ges respektive återtas, att erkännandet är uttryckligt, genuint och frivilligt och domstolens skyldighet at försäkra sig om att den som erkänt förstår konsekvenserna motsvarar de villkor som utskottet tidigare har ställt. Utskottet har heller inga anmärkningar när det gäller bestämmelsernas noggranna och exakta utformning (jfr GrUU 31/2005 rd).

Strafflindringen vid erkännande är förvisso betydande, men i jämförelse med ett straff

som skulle utdömas vid en normal rättegång är det inte oskäligt lindrigt och kan därför inte anses vara ett sätt att utöva osaklig påtryckning mot någon för att förmå denne att erkänna ett brott och samtycka till en erkännanderättegång. Med beaktande av det som anförs här anser utskottet att de föreslagna bestämmelserna inte står i strid med 21 § 2 mom. i grundlagen och inte heller med de internationella förpliktelser om mänskliga rättigheter som är bindande för Finland.

Jämlikhetsaspekten

Den som erkänner ett brott och samtycker till en erkännanderättegång döms lindrigare än vid en normal rättegång. Denna typ av bestämmelser måste analyseras mot bakgrunden av den allmänna jämlikhetsbestämmelsen i 6 § 1 mom. i grundlagen.

I sin praxis har grundlagsutskottet framhållit att inga skarpa gränser för lagstiftarens pröv-

ningsrätt kan läsas ut ur jämlikhetsprincipen när en reglering i överensstämmelse med den rådande samhällsutvecklingen eftersträvas. Men särbehandlingen får inte vara godtycklig eller skillnaderna oskäliga (jfr t.ex. GrUU 11/2012 rd och GrUU 37/2010 rd). Utskottet har å andra sidan i sina ställningstaganden understrukit hur viktig den grundlagsfästa jämlikhetsprincipen är i relation till det straffrättsliga påföljdssystemet.

Möjligheterna att ta till åtalsuppgörelse är omfattande eftersom förfarandet kan tillämpas

på brott där maximistraffet är fängelse i sex år, med undantag för vissa brott som riktar sig mot liv och hälsa samt sexualbrott. Dessutom krävs det att åklagaren anser att behandlingen av målet i en erkännanderättegång är befogad med hänsyn till ärendets natur och de yrkanden som framställts, de kostnadsbesparingar som behandlingen medför, den tid som åtgår samt frågor som hänger samman med medverkan (1 kap. 10 § 1 mom. 2 punkten). I propositionsmotiven framhålls starkt att åtalsuppgörelsen ska medföra betydande processekonomiska fördelar jämfört med att målet behandlas i sedvanlig ordning. I allmänhet är regleringen tillämplig på brott där utredningen är både svår och tidskrävande och där rättegång blir omfattande och betungande. Som exempel nämns ekonomiska brott i vid bemärkelse (RP 58/2013 rd s. 14, 23 och 41). Med hänsyn till ett jämlikt bemötande av brottsmisstänkta och svarande

i brottmål är det också av betydelse att inledandet av ett förfarande med åtalsuppgörelse kräver att målsäganden i ärendet inte har några yrkanden eller att han eller hon samtycker till att yrkandena behandlas vid en erkännanderättegång. En åtalsuppgörelse kräver dessutom också i regel att andra som medverkat till brottet erkänner det och samtycker till behandling vid erkännanderättegång.

Ett erkännande och en åtalsuppgörelse leder till att straff utdöms enligt en lindrigare

straffskala såväl i fråga om maximi- som minimistraff och av särskilda skäl kan domstolen dessutom avvika från bestämmelserna om straffart. Ett erkännande kan redan nu beaktas vid straffmätningen som en lindringsgrund enligt 6 kap. 6 § 3 punkten i strafflagen. Denna lindringsgrund har inte utnyttjats särskilt flitigt i praktiken och tröskeln för tillämpning är hög. Ett erkännande i samband med en åtalsuppgörelse skulle därför ha en betydligt större effekt på hur strängt ett straff blir jämfört med ett erkännande under en vanlig rättegång. Lindringen av straffskalan kan anses synnerligen betydande om den jämförs med den lindring på en fjärdedel som nämns i 6 kap. 8 § i strafflagen.

En åtalsuppgörelse kan även summa summarum aktualiseras för brottsmisstänkta av skäl

oberoende av dem själva. I de föreslagna bestämmelserna och i synnerhet i propositionsmotiven framhålls de processekonomiska målsättningarna på ett sätt som kan leda till att straffen blir olika för brott som är fullt jämförbara när det gäller klandervärdhet och gärningsmannens skuld. Det är inte heller oproblematiskt att utredningen av det egna brottet genom ett erkännande har väldigt olika effekt på hur strängt straffet blir beroende på om ärendet behandlas i en erkännanderättegång eller en sedvanlig rättegång. Grundlagsutskottet anser trots allt att regleringen inte blir godtycklig för de misstänkta eller svarandena i brottmål och att uppdelningen inte är oskälig även om skillnaden i strafflindring är stor. Det är befogat att fortsättningsvis se över bestämmelserna för att säkerställa att skillnaderna i straffen inte blir ohållbart stora i praktiken. Jämlikheten kan främjas t.ex. genom att avgränsa tillämpningsområdet för åtalsuppgörelse till brott som riktar sig mot staten och andra offentliga samfund. Lagutskottet uppmanas överväga om verkningarna av erkännande kunde inskränkas till att endast gälla t.ex. maximistraffet. Dessutom borde regleringen kompletteras med bestämmelser om villkoren för åtalsuppgörelse och förhandlingsförfarande. Grundlagsutskottet anser att det handlar om en principiellt betydelsefull revidering av straffprocessen och att det är svårt att förutse betydelsen och omfattningen av konsekvenserna. Grundlagsutskottet anser det därför viktigt att man noga ger akt på bestämmelsernas verkningar för att kunna varsebli oönskade effekter och åtgärda dem.

Av Lagutskottets betänkande framgår, att utskottet sammantaget ansåg propositionen vara behövlig och angelägen. Utskottet tillstyrkte lagförslagen, men lämnade vissa kommentarer och ändringsförslag.

Lagutskottet hade bl.a. synpunkter på de föreslagna bestämmelsernas avsaknad av explicita skrivningar om uppgörelsens innehåll eller åklagarens agerande under förhandlingarna. Lagutskottet konstaterade att propositionen i frågan om uppgörelsernas innehåll och förfarandet hänvisade till åklagarens allmänna objektivitetsplikt och likabehandlingsplikt. Grundlagsutskottet hade emellertid ansett att regleringen borde kompletteras. Också lagutskottet ansåg att detta skulle vara motiverat, bland annat av likabehandlingsskäl, men framhöll att regleringen inte får vara särskilt detaljerad. Lagutskottet framhöll att utskottet gärna skulle gärna se att Riksåklagarämbetet utreder om det behövs vägledande regler för förfarandet och i förekommande fall gör upp reglerna. Utskottet lämnade ett förslag till procedurregler som senare antogs (1 kap. 10 a § tredje stycket lagen om rättegång i brottmål).34 Av bestämmelsen som tillkom under beredningen framgår vilka som i princip ska vara närvarande vid överläggningen (åklagaren och den misstänkte eller svaranden samt

34 Se lagtext i bilaga 4 till detta betänkande.

dennes biträde) och vilka som kan vara närvarande om det främjar behandlingen av ärendet (målsäganden eller annan person). Det framgår vidare att åklagaren i den omfattning som omständigheterna kräver ska redogöra för den misstänktes eller svarandens och vid behov målsägandens rättigheter samt för domsförslagets betydelse.

Två av lagutskottets ledamöter reserverade sig mot utskottets beslut att tillstyrka lagförslagen.35 Som skäl för att inte godkänna propositionen framhölls att lagförslagen innebar att jämlikhetsprincipen, som framhölls vara inseparabel från rättsstatens väsen, kränks. För ställningstagandet var det av särskild betydelse att det för ledamöterna föreföll som om orsakerna till lagförslagen främst var rent ekonomiska. Ledamöterna framhöll att detta att staten inte beviljar kriminalpolisen, åklagarväsendet och domstolarna tillräckliga resurser och att de utlovade besparingarna endast är teoretiska får inte leda till att man underlåter att säkerställa den materiella jämställdhet som är en del av den formella jämställdhet som lagstiftaren av tradition har ombesörjt. Oberoende av de ändringsförslag som utskottet lämnat framhöll de två ledamöterna att det är fråga om att ta in ett exceptionellt förfarande i det finländska rättssystemet. Med hänsyn till lagberedningsansvaret och sakens betydelse är det, menade ledamöterna, inte ändamålsenligt att det faktiska lagberedningsarbetet sker på politisk nivå i ett riksdagsutskott.

Riksdagen antog lagstiftningen. I sitt beslut förutsatte riksdagen att ”justitieministeriet med avseende på de principiella problem som konstaterats följer och utvärderar hur lagstiftningen om det nya förfarandet med åtalsuppgörelse tillämpas och verkställs och före utgången av 2017 lämnar en utredning till lagutskottet om hur lagstiftningen fungerar”.36

Riksåklagarens riktlinjer för tillämpningen

Riksåklagarens anvisningar om tillämpning av lagstiftning som gäller åtalsuppgörelse trädde i kraft den 1 januari 2016.37 Av anvisningarna framgår bl.a. följande om åklagarens roll i systemet för åtalsuppgörelser.

Systemet för åtalsuppgörelse medför nya krav i åklagarens arbete. Det kräver goda samarbets- och förhandlingsfärdigheter av åklagaren och betonar åklagarens färdighet att gestalta juridiska och bevisningsmässiga frågor som anknyter till ett enskilt mål eller en målhelhet.

Redan med stöd av tidigare gällande lagstiftning har det varit möjligt att under förundersökning och åtalsprövning förhandla med den misstänktes biträde och den misstänkte om rättsliga frågor som anknyter till undersökningen. Förfarandet för erkännande förutsätter ett nytt slags samarbete mellan åklagaren, undersökningsledaren och den misstänktes biträde under förundersökningen. Behovet av samarbete betonas av den omständighet att den misstänkte i systemet för åtalsuppgörelse i princip ska ha ett biträde som övervakar huvudmannens rätt vid överläggningarna (RBL 1:10a:2 och 5b:2.2). Åklagaren ska också sörja för att en försvarare utses för den som misstänks för ett brott om det finns anledning till detta

35 LaUB 5/2014 rd, reservation. 36 Riksdagens svar 140/2014 rd (RSv). 37 Anvisningar om tillämpningen av lagstiftning som gäller åtalsuppgörelse, allmän anvisning RÅ 2015:6, dnr 28/31/14, den 28 december 2015.

(FUL 4:10, RBL 2:1.3). Det är således åklagarens skyldighet att i förfarandets olika skeden sörja för att den misstänktes/svarandes rätt till ett effektivt försvar genomförs. Därför borde åklagaren i regel under förfarandet för åtalsuppgörelse endast förhandla när den misstänktes biträde är närvarande. På detta sätt är det möjligt att respektera förtroenderelationen mellan biträdet och den misstänkte och garantera att parterna bedömer de rättsliga frågor som påverkar målet utifrån samma utgångspunkter.

Vid förfarande för erkännande ska åklagaren också sörja för att den misstänkte kan delta i överläggningarna på ett språk som den misstänkte förstår. I allmänhet innebär detta att tolk ska anlitas om den misstänkte talar ett främmande språk. Om den målsägande i fråga om de gärningar som förfarandet omfattar talar ett främmande språk har även han i framtiden rätt att få beslutet om åtgärdseftergift på ett språk som han förstår. För de kostnader som anlitandet av tolk och översättning av handlingar medför ansvarar polisen vid förfarande för erkännande och åklagarämbetet vid åtalsuppgörelse.

I systemet för åtalsuppgörelse betonas betydelsen av åklagarens förhandlingsfärdigheter. Även om lagen drar upp relativt snäva gränser för det som kan överenskommas i systemet, har åklagaren ansvaret för att bedöma när det föreligger grunder att inleda överläggningar enligt systemet, på vilka omständigheter och personer överläggningarna inriktas och hur övertygande erkännandet är samt vilken betydelse erkännandet har för straffmätningen i det enskilda målet och på eventuella beslut om åtgärdseftergift. Dessutom har åklagaren ansvaret för att ordna de överläggningar som ingår i systemet och för att trygga den misstänktes/svarandes rättsskydd under hela förfarandet. Överläggningarna kan även föras i ett rätt tidigt skede av förundersökningen, varvid de beslut som även i normala fall ingår i åklagarens prövningsrätt kan kräva ett nytt slags juridiskt kunnande. Avsikten är att dessa krav tillgodoses genom utbildning av åklagarna.

I systemet för åtalsuppgörelse styrs åklagarens verksamhet av samma principer som i den övriga åklagarverksamheten. Även i det nya systemet är det åklagarens uppgift att sörja för att straffrättssystemets legitimitet bevaras och att det straffrättsliga ansvaret fortsättningsvis genomförs jämlikt, snabbt och ekonomiskt på ett sådant sätt som de berörda parternas rättsskydd och det allmänna intresset kräver. Även om systemet för åtalsuppgörelse betonar målen att uppnå kostnadsbesparingar och snabb behandling ska åklagaren också säkerställa att jämlikheten, rättsskyddet och viktiga allmänna och enskilda intressen beaktas i enlighet med systemets syfte. I en bilaga till riksåklagarens beslutade anvisningar finns ytterligare rekommendationer för tillämpningen och mallar som stöd för åklagarnas hantering.38 Det finns en mall om begränsning av förundersökning och förbindelse om yrkande på lindrigare straff, en mall för överläggning för åtalsuppgörelse och en mall för domsförslag.

Av mallarna för överläggningar framgår det vid överläggningen ska konstateras att samtliga parter haft tillgång till förundersökningsprotokollet, den målsägandens skriftliga yrkanden och övriga handlingar när de övervägt avfattande av ett domsförslag. Det framgår vidare bl.a. att åklagaren ska konstatera att den misstänkte har

38 Promemoria om tillämpning av lagstiftning som gäller åtalsuppgörelse, dnr 26/31/14, den 28 december 2015.

informerats om att han eller hon ska betraktas som oskyldig tills hans eller hennes skuld har bevisats vid rättegång. Med stöd av detta har den misstänkte också rätt att låta bli att medverka till utredningen av hans eller hennes skuld vid överläggningen för åtalsuppgörelse, och den misstänkte är inte skyldig att hålla sig till sanningen.

Utvärdering av tillämpningen åren 2015–2016 genomförd av Institutet för kriminologi och rättspolitik

Bakgrund till utvärderingen

I samband med att riksdagen godkände lagstiftningen om åtalsuppgörelser förutsatte den att justitieministeriet skulle lämna en utredning till lagutskottet om hur lagstiftningen fungerat.39 En sådan utredning har genomförts av Institutet för kriminologi och rättspolitik vid Helsingfors universitet. Utredningens syfte har varit klargöra i vilken omfattning, på vilket sätt och i vilka typer av brottmål som den nya lagstiftningen har tillämpats de två första åren som den varit i kraft (åren 2015– 2016).40 Det har ingått att utreda reformens kostnadseffekter, effekter på straffpraxis samt omständigheter som påverkar likabehandlingen av tilltalade. Resultatet av utvärderingen har redovisats i en utredningspromemoria år 2017.41

Undersökningsmaterialet

Utvärderingsmaterialet kan delas in i två kategorier, nämligen handlingar om erkännanderättegångar (69 domar med 106 tilltalade personer) och svar från åklagare på frågeformulär (93 rapporterade svar). Eftersom underlaget i de två kategorierna är olika stort skiljer sig de procentsatser som redovisas som resultat i olika frågor åt beroende på ur vilken av de två kategorierna som resultatet har hämtats.

Begränsade möjligheter att dra generella slutsatser

Vid tidpunkten för utvärderingen var det, sägs det i promemorian, ännu inte möjligt att dra långtgående allmängiltiga slutsatser exempelvis om tillämpningens omfattning eller förfarandets effektivitet. Lagstiftningen om åtalsuppgörelser var vid tidpunkten för utvärderingen ny och praxis bedömdes kunna utvecklas så småningom. Det som på ett tillförlitligt sätt bedömdes kunna redovisas var tillämpningen av förfarandet för åtalsuppgörelser under dess första två år.

39 RSv 140/2014. 40 Jfr senare i detta avsnitt om den utvärdering som skett avseende tiden därefter. 41 Frida Emilia Mäkelä och Hannu Niemi, Förverkligande av lagstiftning som gäller åtalsuppgörelse

i Finland under åren 2015–2016, Utredningspromemoria den 30 november 2017, Helsingfors

universitet. Materialet är översatt från finska till svenska på uppdrag av denna utredning.

Tillämpningens omfattning

Under de två första åren hade den nya lagstiftningen tillämpats i 70 fall. Detta antal var tydligt under den bedömning av förväntad tillämpning om cirka 500 fall per år som gjordes i regeringens proposition.

Det hade framför allt hade varit åtalsuppgörelser enligt lagen om rättegång i brottmål som genomförts. Förfarandet för erkännande enligt förundersökningslagen hade däremot i princip inte tillämpats. Det konstaterades i rapporten att åtalsuppgörelser enligt lagen om rättegång i brottmål inte tycks ha genomförts under förundersökningen annat än i några enstaka fall. Viss osäkerhet råder emellertid. Vid kartläggningen hade det nämligen funnits vissa svårigheter att kartlägga hur lagstiftningen hade tillämpats under förundersökningsstadiet på grund av svårigheterna att hitta för utvärderingen relevant information genom slagningar i polisens databas. Vidare påverkades utfallet av att förundersökningen i de brottmål som omfattats av utvärderingen hade genomförts innan lagstiftningen om åtalsuppgörelser under förundersökningen trätt i kraft. Det bedömdes vara möjligt att tyngdpunkten i framtida överläggningar skulle komma att förflyttas till ett tidigare skede i högre grad än som kunnat konstateras vid utvärderingen av de två första årens tillämpning.

Det huvudsakliga skälet till att systemet med åtalsuppgörelser praktiskt taget inte hade tillämpats under förundersökningen framhölls, med hänvisning till den genomförda utvärderingen och till juridisk litteratur, vara att målet ofta är så ”ofärdigt” under förundersökningen att det i praktiken inte finns några reella förutsättningar att inleda överläggningar. Framför allt i förundersökningens inledningsskede finns det, har det konstaterats, inte nödvändigtvis tillräcklig information om gärningens särdrag, omfattning, gärningsmannaskaran, eventuella internationella eller andra mer omfattande kopplingar eller vållad skada för att kunna avgöra om det finns förutsättningar för förfarandet Det exakta innehållet i ett eventuellt åtal kan inte bli klart förrän i slutskedet av förundersökningen och dessförinnan är det knappast möjligt för den misstänkte att erkänna brott.

Även det krav som finns på att den misstänkte ska få del av förundersökningsmaterialet för att erkännandeförfarandet ska kunna användas bedömdes utgöra ett skäl till den begränsade tillämpningen. Att avslöja förundersökningsmaterialet i ett tidigt skede hade uppfattats som ofördelaktigt. Detta gällde särskilt eftersom den misstänkte hela tiden kan återta sitt erkännande. Ett överlämnande av förundersökningsmaterial i ett tidigare skede förutsätter, konstateras det, tillit mellan myndigheter och den misstänkte och dessutom åklagarens beredskap att ta vissa risker i förhållande till att den misstänkte senare kan återta sitt erkännande. Förundersökningen måste alltså, redan när förfarandet för erkännande används, ha kommit så långt att åklagaren kan anse att åtalströskeln överskridits och att förundersökningen räcker för åtal även om erkännandet återtas. Dessutom måste beaktas att åklagaren i ett tidigt skede av förundersökningen har svårt att uppskatta vilket straffet enligt etablerad praxis blir, vilket i sin tur påverkar den misstänktes villighet att erkänna. I promemorian framhölls att frågan om varför tillämpningen varit så begränsad borde utredas närmare.

Det verkar enligt utvärderingsresultaten som att det är först när undersökningen blivit så pass klar att det är möjligt att uppfatta huruvida åtalströskeln passerats, vilket slags gärning det handlar om och om fallet överhuvudtaget lämpar sig för

förfarandet som åtalsuppgörelser uppfattas som ett meningsfullt alternativ för åklagaren. Bestämmelserna har i förekommande fall tillämpats i ett relativt sent skede av processen, nämligen efter åklagarens åtalsprövning. Den andel fall i vilka åtalsuppgörelsen inletts först när åtalsprövningen redan var klar uppgick till 75,3 procent av fallen. Endast i en tiondel av fallen hade åtgärder vidtagits för att åstadkomma en åtalsuppgörelse medan åtalsprövningen fortfarande pågick. Det ska dock anmärkas att ”en betydande del av fallen” som omfattades av utvärderingen var sådana i vilka förundersökningen genomfördes innan den nya lagstiftningen trädde i kraft och det har i dessa fall därför inte funnits ens någon teoretisk möjlighet att inleda en dialog om åtalsuppgörelser under förundersökningen i dessa fall.

Bestämmelserna om åtalseftergift som en del av förhandlingar om åtalsuppgörelse enligt lagen om rättegång i brottmål tycktes i någon mån ha tillämpats som en del av systemet med åtalsuppgörelser. Det finns emellertid inte några säkra uppgifter om i vilken utsträckning det skett. I 12 procent av de 93 fall som åklagare lämnat svar om i utvärderingen, motsvarande 12 fall, hade åklagare meddelat att de har fattat beslut om åtalseftergift som en del av förfarande om en åtalsuppgörelse. Riksåklagarämbetet hade emellertid påpekat att detta inte täcker samtliga fall. I de fall som angetts inom ramen för utvärderingen har det i huvudsak rört sig om åtalseftergift för en eller några gärningar av samma brottstyp. Det hade också förekommit att tydligt mindre betydelsefulla gärningar, exempelvis registeranteckningsbrott i en utredning som omfattade flera grova ekobrott, hade rensats bort. Åklagarna hade vidare påpekat att andra grunder för åtalseftergift (på konkurrens- eller proportionalitetsgrund) kunde ha använts i samband med förhandlingar om åtalsuppgörelser.

Initiativtagare till förfarandet

I nästan hälften av fallen då åtalsuppgörelse hade skett hade initiativet, enligt de 93 svar som åklagare har lämnat i utvärderingen, tagits av åklagaren (49,5 procent motsvarande 46 fall) medan den misstänkte eller tilltalade hade inlett frågan om en uppgörelse i en tredjedel av fallen (33.3 procent motsvarande 31 fall). Övriga initiativtagare, målsäganden eller undersökningsledaren, har förekommit i marginell utsträckning.

Processekonomiska effekter

På grund av det begränsade underlaget hade det inte hade gått att avgöra om det processekonomiska syftet med reformen hade uppnåtts. Det som hade kunnat klarläggas var tidsbesparingarna under de första två åren då lagen varit i kraft och därmed de uppskattade kostnadsbesparingarna för detta. Tidsbesparingar hade kunnat konstateras i handläggningens slutfas. Det var framför allt längden på rättegångar som hade kunnat minska. Av de 93 fall som rapporterats vid uppföljningen hade åtalsuppgörelseförfarandet enligt uppskattningar från åklagarna lett till tidsvinster vid rättegången i 84 fall motsvarande 90,3 procent. Skälet till tidsbesparingen i dessa fall var att tiden för bevisning minskade. I genomsnitt uppskattades besparingen till 4,7 huvudförhandlingsdagar. Tidsbesparingar under förundersökning respektive vid åtalsprövning bedömdes vara betydligt mer begränsade, nämligen 7 fall, motsvarande

7,5 procent, vid förundersökning och 11 fall, motsvarande 11,8 procent, vid åtalsprövning. Tidsvinsten under förundersökningsstadiet uppskattades till 23,3 dagar i genomsnitt men medianvärdet för tidsvinsten var endast en dag. Skälet för detta var att ett fall med flera misstänkta där hälften omfattades av åtalsuppgörelsen hade fått ett stort genomslag. Tidsvinsten vid åtalsprövningen var i genomsnitt 4,3 dagar och medianvärdet var 2 dagar. Vid utvärderingen kunde vidare konstateras en lägre andel överklaganden vid erkännanderättegångar i förhållande till den genomsnittliga överklagandefrekvensen. Detta bedömdes leda till besparingar. Det hade dock bedömts omöjligt att utreda uppnådda exakta tids- och penningbelopp i det material som varit tillgängligt för utvärderingsarbetet.

Ett annat mått på effektivitet är att en åtalsuppgörelse resulterar i ett domsförslag. ”En tydligt övervägande del” av inledda uppgörelser hade lett till domsförslag och erkännanderättegång. Skälet till resultatet förklarades med att det i allmänhet hade genomförts preliminära sonderingar inför egentliga uppgörelser där parternas villighet och beredskap till att göra upp klarläggs. På så sätt hade de fall som inte lämpar sig för uppgörelseförfarandet gallrats bort och det var i fall där sannolikheten för en uppgörelse var större som förfarandet hade tagits vidare.

På grund av det begränsade underlaget bedömdes det inte vara möjligt att dra långtgående slutsatser om orsaken till att åtalsuppgörelserna i vissa fall inte lett till något resultat, dvs. då överläggningarna avbrutits. De faktorer som hade kunnat konstateras ha en betydelse som skäl för att överläggningarna avbröts var biträdenas inställning till och kunnighet om förfarandet samt den misstänktes uppfattning om nyttan med åtalsuppgörelsen. I de fall ett inlett förfarande, trots en tidigare sondering med den misstänkte eller tilltalade, inte hade lett till ett domsförslag var orsaken enligt utvärderingen oftast att den misstänkte eller tilltalade hade ändrat sig. Det hade berott på att han eller hon bedömt att utfallet av en vanlig rättegång skulle bli friande och att det därför inte funnits något skäl att erkänna brott. Det hade också berott på att parterna inte lyckats bli eniga om vilken påföljd som domsförslaget borde innehålla. Ytterligare orsak till att åtalsuppgörelserna inte lett till ett domsförslag hade varit att åklagaren för sin del till slut inte hade velat göra upp, t.ex. eftersom den misstänkte eller tilltalade hade haft en uppenbart felaktig uppfattning om innehållet i uppgörelsen eller om vilka faktorer som kan ingå i uppgörelsen. Det hade också förekommit fall då åklagaren sagt nej till en uppgörelse eftersom en sådan inte skulle ha lett till processekonomiska besparingar.

Innehållet i domar som meddelats vid erkännanderättegång

När det gäller domar som meddelats vid erkännanderättegång så kunde det konstateras att av 69 meddelade domar, 67 i tingsrätten och två i hovrätten, godtog domstolarna domsförslaget i 68 fall. I ett fall beslutade domstolen om avskrivning eftersom den ansåg att erkännandets riktighet inte var ställt utom varje rimligt tvivel.

Domarna omfattade sammantaget 106 tilltalade personer, men majoriteten av domarna, 51 stycken, avsåg mål med en tilltalad. Tre åklagare ansvarade för nästan en tredjedel av de mål som ledde till dom vid erkännanderättegång. Av dessa tre mest aktiva åklagare ansvarade en enda åklagare för en femtedel av alla erkännanderättegångarna.

I fråga om vilka brott som blivit föremål för förfarandet med erkännanderättegång så hade för 82 av de 106 tilltalade, motsvarande 77,4 procent, varit misstänkta för ekobrott som huvudbrott. Övriga brottsrubriceringar som förekommit var bl.a. diskriminering på arbetsplats, koppleri och grov stöld. Det verkar enligt utvärderingen vara antingen (grova) ekobrott eller omfattande brottsserier med flera brott av olika typer som blir aktuella för åtalsuppgörelser och på det sättet blir föremål för erkännanderättegång.

Förekomsten av biträde

Av 106 misstänkta eller tilltalade personer hade 91 stycken ett biträde förordnat i samband med åtalsuppgörelseförfarandet. Det har inte gått att fastställa säkert att samtliga hade biträdet närvarande som hjälp vid själva överläggningarna om åtalsuppgörelsen. I 70 av fallen kunde emellertid säkert utläsas att biträdet hade varit närvarande vid åtalsuppgörelsen. Bedömningen gjordes att det hade varit fallet även i övriga 21 fall. Vid erkännanderättegångar hade 103 av 106 tilltalade haft ett biträde närvarande. Tre tilltalade hade meddelat att de ville sköta sitt försvar själva och domstolen hade i dessa fall inte sett något skäl att inte godta detta.

Storleken på lindringen av straffet

I utvärderingen har det konstaterats att domstolarna, som i och för sig inte formellt är bundna av det ställningstagande om påföljd som finns i domsförslagen, i huvudsak har godtagit åklagarens påföljdsbestämningar i domsförslagen. I 73 av 106 domar, motsvarande 68,9 procent, dömde domstolarna helt identiskt med domsförslaget. Den vanligaste påföljden vid erkännanderättegångar var villkorligt fängelse. Av 106 tilltalade dömdes 60 till denna påföljd och ytterligare 11 till villkorligt fängelse i kombination med samhällstjänst. Den näst vanligaste påföljden var bötestraff, som 18 tilltalade dömdes till, och ovillkorligt fängelse, som 12 tilltalade dömdes till.

Frågan om hur stor nedsättning av straffet som de tilltalade har fått med anledning av sitt erkännande har inte kunnat besvaras entydigt, bl.a. eftersom erkännandet ibland har påverkat inte bara en påföljds stränghet, t.ex. antalet böter, utan även själva valet av påföljd. Det som har kunnat konstateras är att domstolarna oftast har dömt till samma påföljd som annars skulle ha blivit fallet men har mildrat påföljdens stränghet t.ex. genom att döma till ett kortare fängelsestraff eller ett lägre antal dagsböter. I de fall där erkännandet var den enda faktorn som påverkade straffmätningen i mildrande riktning fick den tilltalade en sänkning på i genomsnitt 36 procent i jämförelse med en straffmätning utan ett erkännande. I fråga om bötesstraff lindrades straffet i genomsnitt mer än vid fängelsestraff. Bötesstraff sänktes till hälften medan fängelsestraffen sänktes till en tredjedel. I den grupp där erkännandet påverkat påföljdsvalet var det oftast frågan om att ett i vanliga fall ovillkorligt fängelsestraff genom lindringen blev villkorligt fängelsestraff.

I utvärderingspromemorian framhölls att en praxis som innebär att ett erkännande vid förfarande om åtalsuppgörelser ska leda till cirka en tredjedels lindring av straffet kan anses vara välgrundad utifrån likabehandlingssynpunkter. Å andra sidan finns det, enligt synpunkter som lämnats under utvärderingen och dessutom finns i juridisk litteratur, en risk för att en lindring som motsvarar en tredjedel av det

straff som annars skulle ha dömts ut inte utgör ett tillräckligt starkt incitament för den misstänktes medverkan. Detta gäller särskilt eftersom uppgörelsen inte kan omfatta andra följder av brottet, t.ex. frågan om ett näringsförbud. Det har också framhållits att den misstänkte sannolikt i första hand är intresserad av om det kan bli frågan om något annat än ovillkorligt fängelsestraff dvs. en annan påföljd än som annars skulle bli fallet.

Överklaganden och ändring av domar

I förarbetena förutsattes en minskning av antalet överklaganden som en kostnadsbesparande effekt av reformen med åtalsuppgörelser. Utvärderingen bekräftar att antalet överklaganden efter erkännanderättegångar är få. I bara 13,2 procent, motsvarande 14 fall, har missnöje anmälts av antingen den tilltalade (9 fall) eller av målsäganden, den tilltalades advokat eller åklagaren (5 fall). En tredjedel av överklagandena från de tilltalade gällde straffmätningen. Överklagandena har i övrigt gällt frågor om domen som helhet, meddelat näringsförbud och utdömt skadestånd. Inget överklagande har gjorts på den grunden att den tilltalade har velat ta tillbaka sitt erkännande. I några av de fall i vilka missnöje har anmälts har det inte gått att klarlägga om det verkligen har skett någon prövning i hovrätten. I de fall hovrätten har prövat överklagandena har någon ändring inte skett av tingsrättens dom.

Synpunkter från Riksåklagarämbetet

Enligt uppgifter som utredningen har inhämtat från Riksåklagarämbetet i Finland har tillämpningen av reglerna om åtalsuppgörelser fortsatt att vara begränsad under åren 2017–2019. En iakttagelse som gjorts är dock att antalet åtalsuppgörelser under förundersökningsstadiet har ökat i förhållande till vad som konstaterades under de första två åren som lagen var i kraft.

Enligt uppgifterna från myndigheten finns det flera orsaker till den begränsade tillämpningen. En är att många åklagare har svårt att ändra sitt arbetssätt. De uppfattar att det inte är värt att ta upp frågan om åtalsuppgörelser utan att hanteringen mest innebär extra pappersarbete. Åklagarmyndigheten har numera infört utbildning om systemet för åtalsuppgörelse för att uppmuntra åklagare att använda verktyget.

En annan orsak till fåtalet fall är att advokater inte är tillräckligt insatta i systemet och därför inte rekommenderar sina klienter att medverka till eller fråga efter möjligheten till åtalsuppgörelser. Försvarare och misstänkta litar inte på att ett erkännande kommer att leda till en uppgörelse och uppfattar inte någon vinst med att erkänna. Ytterligare en dämpande faktor för tillämpningen är att brottsoffer inte godkänner att brottmålet ska hanteras inom ramen för systemet med åtalsuppgörelser.

Det finns också faktorer i själva lagstiftningens utformning som enligt de åklagare som har tillämpat bestämmelserna utgör del av förklaringen till att tillämpningen hittills är relativt begränsad. Det är för det första brottsoffrets starka ställning i förfarandet och för det andra att den misstänktes har möjlighet att återkalla sitt erkännande när som helst i processen.

När det gäller den misstänktes motivation till att medverka i förfarandet med åtalsuppgörelser så uppfattar Åklagarmyndigheten att en misstänkt sällan har visat en sådan motivation i mer komplicerade ärenden. Detta beror på att misstänkta bedömer att det är svårt för åklagaren att bevisa brott och att de därför inte har något att vinna på att medverka i utredningen. Vissa misstänkta har vidare en orubblig princip att inte yttra sig i kontakter med polis och åklagare. Detta gäller särskilt i miljöer där varje form av medverkan i brottsutredningar från en misstänkt uppfattas som att ”tjalla”. Trots det sagda visar tillämpningen att åtalsuppgörelser i och för sig har förekommit i många fall med flera misstänkta i samma ärende.

En fördel med systemet som har lyfts fram från åklagarhåll är att åtalsuppgörelser sällan leder till överklaganden. Detta sparar resurser, särskilt eftersom prövningen i finsk hovrätt innebär att all bevisning tas upp på nytt. Prövningen i domstol inom ramen för systemet med åtalsuppgörelser brukar dessutom vara effektiv och sammanträdena ta högst ett par timmar.

Försvararsynpunkter

42

Försvararens roll

Inom ramen för förfarandet med åtalsuppgörelser har försvarsadvokaten fått en ny form av ansvar gentemot sin klient eftersom förfarandet innefattar inslag av dömande. Vid förhandlingar om åtalsuppgörelser måste försvararen bedöma bl.a. i vilken grad det finns tillräcklig bevisning, vad straffet skulle bli enligt ett normalt förfarande och om det finns obesvarade rättsliga frågor i ärendet. Att göra dessa bedömningar uppfattas av försvarsadvokater vara en svår uppgift eftersom det vid tidpunkten då frågan om åtalsuppgörelse aktualiseras inte finns en fullständig förundersökning. Det innebär att en försvarsadvokat måste fatta sitt beslut om han eller hon ska rekommendera sin klient en uppgörelse på ett ofullständigt beslutsunderlag. Detta är enligt de synpunkter som framförts problematiskt av flera skäl och inte minst eftersom chansen för en frikännande dom i ärenden som rör ekonomisk brottslighet typiskt sett är stor.

Att det finns en förväntan på försvaret att ta ställning i frågan om åtalsuppgörelser tidigt i processen understryks, har det framhållits, i förarbetena där det sägs att ju tidigare en misstänkt ingår en åtalsuppgörelse, desto större strafflindring kan han eller hon få. Högsta domstolen har i ett avgörande från år 2018 uttalat att den största nyttan med förfarandet med åtalsuppgörelser och erkännanderättegång uppnås tidigt i processen och att tidpunkten för ett erkännande har betydelse för hur stor strafflindring som den misstänkte bör ges.43 Om en åklagare erbjuder en åtalsuppgörelse i ett visst skede och den misstänkte inte godtar någon uppgörelse vid den tidpunkten, kan det vidare enligt försvararsynpunkterna förekomma att åklagaren inte är villig att inleda förhandlingar om åtalsuppgörelser i ett senare skede på den misstänktes initiativ.

När en åtalsuppgörelse väl har träffats skiljer sig arbetet för försvararen åt markant i förhållande till hur en försvarare normalt arbetar med brottmål i domstol.

42 Uppgifterna har lämnats per mail i november 2018 av brottmålsadvokaten Mikko Ruuttunen. 43 KKO 2018:23, paragraf 34 och framåt.

Försvaren måste i de fall det finns en uppgörelse övertyga domstolen om att klienten ska dömas på det sätt som åklagaren vill och att åklagarens syn på ärendet är korrekt.

Frågan om likabehandling

Finsk lagstiftning överlämnar i hög grad frågan om att initiera en förhandling om åtalsuppgörelser till åklagarens bedömning. Ur försvarets perspektiv uppstår ett problem om åklagaren ser annorlunda på fördelarna med att inleda en förhandling än den misstänkte gör. Den misstänkte kan i sådana fall förvägras en strafflindring i enlighet med den praxis som gäller vid åtalsuppgörelser. Den statistik över skillnader i tillämpningen av reglerna om åtalsuppgörelser mellan enskilda åklagare och olika regioner är, har det framhållits, något oroande. Även om skillnaderna i tillämpningen har blivit mindre synliga under år 2017 kvarstår enligt försvararsynpunkterna risken att utfallet för olika misstänkta kan variera på fel grunder. Vissa åklagare ser fördelarna med åtalsuppgörelser och andra gör det inte. Ibland kan en åklagare vilja sluta en åtalsuppgörelse med vissa misstänkta i ett ärende med flera misstänkta personer, men inte med de personer som kan vara villiga att ingå i en åtalsuppgörelse. Vidare varierar graden av medvetenhet om den nya regleringen mellan olika försvarare, vilket också påverkar hur reglerna tillämpas i olika fall.

Bristande flexibilitet i systemet

I vissa delar av landet har, enligt de försvararsynpunkter som lämnats, systemet med åtalsuppgörelser uppfattats som alltför orörligt och stelt. Som en följd av det har inofficiella åtalsuppgörelseliknande arrangemang genomförts. Åklagaren och den misstänkte har i dessa fall utom rätta kommit överens i olika frågor och tingsrätten har sedan bekräftat dessa överenskommelser. Detta sätt att förfara har från vissa håll framhållits som problematiskt.

Målsägandens samtycke till förfarandet med åtalsuppgörelser

Att ett samtycke från målsäganden utgör en nödvändig förutsättning för att förfarandet med åtalsuppgörelser ska kunna tillämpas uppfattas allmänt som problematiskt. Exempelvis är det vid brottsmisstankar som gäller oärlighet av en gäldenär svårt att ens försäkra sig om att alla som lidit skada kontaktas. En lösning på detta problem har varit att en passiv borgenär som inte har varit föremål för frågor från polisen inte uppfattas som en skadelidande. Ett särskilt problem i detta avseende är brottsmisstankar som hänför sig till ett förfallet konkursbo, företrädesvis brott som gäller oärlighet av en gäldenär. En borgenär med en mindre fordran kan då förvägra en misstänkt den fördel som han eller hon annars kan få med en strafflindring motsvarande en tredjedel av straffet. Det kan också, enligt uppgift, i dessa situationer uppkomma otillbörliga förhandlingar om och köp av samtycke från borgenären.

Falska erkännanden

Möjligheten att undvika fängelsepåföljd genom att förhandla om valet av påföljd kan vara alltför frestande för vissa misstänkta och falska erkännanden kan enligt försvararsynpunkterna därför förekomma.

Frågan om förutsägbarhet i utfallet av ett brottmål

Det faktum att domstolarna inte är skyldiga att godta parternas uppfattning om lämplig påföljd väcker, har det framhållits från försvararhåll, frågan om oförutsägbarhet. I praktiken har emellertid inte någon överenskommelse som träffats om villkorat fängelsestraff ändrats till fängelse av domstolarna mot parternas uppfattning.

Oro för att den misstänkte tar tillbaka sitt erkännande

Den oro för att misstänkta har en möjlighet att ta tillbaka sitt erkännande i högre rätt som uttrycktes i arbetet inför lagstiftningen har enligt försvararnas erfarenhet inte realiserats i något fall på det sättet att misstänkta verkligen har tagit tillbaka sitt erkännande.

Frågan om ett utökat tillämpningsområde

Vilka brottsmisstankar som kan bli föremål för uppgörelser borde enligt försvararsynpunkterna omprövas. Frågan kan nämligen, har det framhållits, ställas om misstänkta behandlas lika när det gäller olika typer av brott. Möjligheten att förhandla om påföljd finns bara för vissa brott. Urvalet av brottsmisstankar som omfattas av möjligheten till lägre straff är inte särskilt väl sammanhängande, har det framhållits. Exempelvis är det inte möjligt att förhandla om påföljden när det gäller en misshandel, men däremot om påföljden för rån. Vidare kan enligt försvararsynpunkterna frågan ställas om förhandlingar om påföljd borde tillåtas vid vissa sexualbrott, då det enligt denna hållning ibland måste kunna uppfattas vara till fördel för målsäganden att slippa en mentalt ansträngande huvudförhandling utan möjlighet till förenklad hantering.

Fortsatt utvärdering av tillämpningen år 2017 och framåt genomförd av Institutet för kriminologi och rättspolitik

Utvärderingen av den nya lagstiftningen har fortsatt vid Institutet för kriminologi och rättspolitik vid Helsingfors universitet. Resultaten av det nya utvärderingsarbetet kommer att redovisas i en rapport under år 2019. Inför publiceringen har följande uppgifter lämnats till utredningen.44

44 Uppgifter från rapportförfattaren Frida Emilia Mäkelä, mailkommunikation om den opublicerade rapporten den 14 maj 2019.

Metod för utvärderingen

Den metod som har använts vid utvärderingen har varit statistisk analys, utskick av en enkät till samtliga åklagare i landet och intervjuer med sex åklagare, sex domare i underrätt och tre advokater med erfarenhet av lagstiftningen. Syfte med enkäten och intervjuerna har varit att undersöka de berörda aktörernas erfarenhet av systemet och deras uppfattning om bl.a. för- och nackdelar med det. På grund av ett begränsat svarsunderlag har undersökningen beskrivits som kvalitativ snarare än kvantitativ.

Vilka brott?

Regelverket om åtalsuppgörelser har, enligt de preliminära uppgifter från utvärderingen som vi har fått ta del av, i första hand tillämpats vid hantering av ekonomisk brottslighet. Detta är överensstämmer med lagstiftningens intentioner.

Tillämpningen av regelverket fram till utgången av år 2017

Sifforna för år 2018 finns inte tillgängliga i skrivande stund men kommer att redovisas i den slutliga rapporten. Under år 2017 genomfördes minst 52 erkännanderättegångar som avsåg 76 tilltalade, vilket ska jämföras med minst 39 erkännanderättegångar som avsåg 66 tilltalade år 2015 och minst 30 stycken som avsåg 40 tilltalade år 2016 (dvs. sammantaget cirka 70 erkännanderättegångar under de två första åren). Siffrorna för år 2017 antyder en uppgång i tillämpningen. I statistiken finns en potentiell felkälla som innebär att det sannolikt handlar om fler erkännanderättegångar under de angivna åren. Den möjliga felkällan beror på att databasen som innehåller information om alla mål och ärenden domstol inte har kunnat identifiera alla erkännanderättegångar via de sökningar som har gjorts. Siffrorna är alltså inte uttömmande. Att detta gäller stöds av intervjusvaren från flera av åklagarna som har uppgett att de har hanterat fler erkännanderättegångar än som kunnat utläsas i databasen.

Tillämpning av regelverket under förundersökningsstadiet

Det har, i likhet med vad som var fallet i arbetet med rapporten från år 2017, visat sig vara svårt att klarlägga hur reglerna för åtalsuppgörelser har tillämpats under förundersökningsstadiet. Orsaken till svårigheterna är att ett sådant klarläggande inte kan nås genom slagningar i polismyndighetens databas utan förutsätter en omfattande manuell genomgång av ärenden. Av resursskäl har en sådan genomgång inte varit möjlig att genomföra inom ramen för arbetet med att utvärdera lagstiftningen. Bedömningen av i vilken omfattning den nya lagstiftningen har tillämpats under förundersökningsstadiet grundar sig därför på andrahandskällor, dvs. intervjusvar samt handlingar från åklagare och domstolar i enskilda ärenden.

Med dessa källor som grund för bedömningen kan det konstateras att tillämpningen under förundersökningsstadiet fortfarande är begränsad. I de ärenden där lagstiftningen har använts i förundersökningsarbetet, är dock myndigheternas bedömning att den varit till nytta. Flera av de intervjuade personerna, i synnerhet åklagare,

har uttryckt att de i teorin skulle vilja använda åtalsuppgörelser mer under förundersökningsstadiet eftersom detta enligt deras uppfattning märkbart skulle snabba på handläggningen och leda till processekonomiska vinster. De intervjuade personerna som uttryckt detta uppfattar emellertid att en tillämpning ofta är omöjlig i praktiken eftersom ärendena är så omfattande och komplicerade att vare sig åklagaren eller försvaret vill ge sig in i förhandlingar om erkännanden innan det finns ett fullständigt förundersökningsmaterial som underlag. Detta bedöms i utvärderingen vara en möjlig förklaring till att tillämpningen fortsätter att vara begränsad under förundersökningsstadiet.

Inställningen från åklagare, advokater och domare till regelverket

Den allmänna inställningen från åklagare, advokater och domare till åtalsuppgörelser som ett processverktyg är positiv. De intervjuade personerna har uttryckt att åtalsuppgörelser inte bara ger en möjlighet till processekonomiska vinster utan att de även möjliggör en dialog mellan processens parter, vilket i sin tur på sikt kan främja andra önskvärda effekter. Fördelarna med åtalsuppgörelser uppfattas i intervjusvaren därför inte nödvändigtvis vara begränsade till enbart ekonomiska faktorer.

Den kritik mot lagstiftningen om åtalsuppgörelser som har framförts i intervjusvaren har inte i något fall gällt systemet som sådant, utan har riktats mot utformningen av lagstiftningen i vissa avseenden. Synpunkter har framförts både om att lagstiftningen i vissa avseenden varit för komplicerad, rigid och/eller detaljerad och om att den är för vag och därför riskerar leda till en ojämn rättstillämpning.

Flera personer har i intervjuerna understrukit betydelsen av att ta sig över den tröskel det innebär att tillämpa lagstiftningen för första gången. Om en åklagare har tillämpat reglerna om åtalsuppgörelser framgångsrikt vid ett tillfälle, uppfattas sannolikheten för att de använder processverktyget igen vara större. Att uppmuntra de åklagare som ännu inte tillämpat regelverket har framhållits som något som kan vara värt att fokusera på i ett framtida utvecklingsarbete för öka tillämpningen.

Processekonomiska effekter

Det har inte varit möjligt att ta fram exakta siffror som beskriver de processekonomiska effekterna av reglerna om åtalsuppgörelser. Det tycks emellertid finnas en allmän konsensus om att förfarandet med åtalsuppgörelser leder till vissa processekonomiska besparingar i jämförelse med det vanliga förfarandet vid hantering av brottsmisstankar i de fall den misstänkte nekar till brott. Dessa besparingar tycks vara mindre än vad som förutsågs då lagstiftningen infördes på grund av dels att åtalsuppgörelseförfarandet inleds i ett senare skede av processen än vad som förutsågs, dels att förfarandet med åtalsuppgörelser medför en ökad arbetsbörda för åklagare under förundersökningsstadiet. De processekonomiska besparingarna finns dessutom bara vid en jämförelse med hantering av brott som förnekas. Om den tilltalade erkänner brott framstår tvärtom förfarandet med åtalsuppgörelser som mer resurskrävande än en hantering i en rättegång på vanligt sätt. I fråga om processekonomiska effekter så har det vidare konstaterats att hanteringen i tingsrätterna kräver mindre tid och resurser vid en erkännanderättegång än vid rättegångar med förnekade brott. Dessutom har det noterats att förfarandet med åtalsuppgörelser leder

till att målen överklagas mer sällan. För åklagare, advokater och domare har det även konstaterats att förfarandet med åtalsuppgörelser gör det möjligt att koncentrera tid och resurser på de fall som förnekas eller som av något annat skäl kräver mer arbete, vilket innebär en vinst.

Andra uppfattade fördelar med förfarandet med åtalsuppgörelser

Många av de intervjuade personerna i utvärderingsarbetet har betonat att de grundläggande potentiella fördelarna med åtalsuppgörelser inte ligger i de processekonomiska vinster som kan uppkomma med en sådan ordning, utan i stället i de effekter som kan följa i form av en ökad dialog mellan processens parter, ökade preventiva effekter, misstänktas ökade villighet att acceptera domslut och ta ansvar för sina handlingar, en minskad psykisk börda för enskilda personer osv.

Frågan om likabehandling

Tre aspekter av principen om likabehandling har undersökts i utvärderingen. För det första har det kartlagts beträffande vilka brottstyper förfarandet med åtalsuppgörelser bör och har tillämpats. Tillämpningsområdet är i dag begränsat i lagstiftningen. Att tillämpningen huvudsakligen rör ekonomisk brottslighet speglar den avgränsning som är avsedd. Det pågår enligt uppgift en diskussion i Finland om huruvida tillämpningsområdet bör utökas i lagen. Kritiken mot nuvarande utformning av regelverket är att det strider mot principen om likabehandling att ha en lagstiftning som innebär att det bara är brottsmisstänkta i vissa typer av ärenden, dvs. personer misstänkta för vissa brott, som har tillgång till förfarandet med åtalsuppgörelser.

För det andra har det i fråga om principen om likabehandling undersökts om det finns regionala variationer i tillämpningen av reglerna om åtalsuppgörelser. Det har därvid konstaterats att det tycks finnas vissa skillnader i tillämpningen mellan olika delar av landet. Det går dock inte att utesluta att dessa skillnader hänger samman med de skilda förutsättningar som i allmän mening finns mellan regioner. Ett exempel på sådana skilda förutsättningar är regionernas olika storlekar och därmed sammanhängande närmare eller mer distanserade relationer mellan de aktörer som är inblandade i brottmålsprocessen (poliser, åklagare, advokater och domare).

För det tredje har frågan om individuella skillnader i tillämpningen av regelverket undersökts. Det har i utvärderingen inte kunnat konstateras vare sig något enskilt fall där handläggningen varit felaktig eller några stora skillnader i fråga om hur lagstiftningen har tillämpats. Eftersom det finns diskretionära inslag i lagstiftningen om åtalsuppgörelser, så går det emellertid inte att utesluta att partiskhet förekommer i beslutsfattandet. Vid de intervjuer som har genomförts har det framkommit att det tycks finnas vissa skillnader i benägenheten att tillämpa reglerna om åtalsuppgörelse mellan olika åklagare. Skillnaderna har förklarats med flera olika faktorer med koppling till den enskilde åklagaren, som exempelvis villigheten att överhuvudtaget ha någon personlig kontakt med den brottsmisstänkte, olika syn på för- och nackdelar med förfarandet och olika syn på hur brottmålsprocessens parter bör interagera i sakfrågor. Liknande skillnader i förhållningssätt har i utvärderingen kunnat konstateras mellan olika advokater. Slutsatsen är att det är möjligt att det

finns skillnader mellan de åklagare som tillämpar bestämmelserna om åtalsuppgörelse, men att det är svårt att uttala sig om huruvida dessa skillnader i så fall är större i fråga om förfarandet med åtalsuppgörelser än på andra områden av brottmålsprocessen. För att motverka individuella skillnader i tillämpningen framhålls vikten av utbildning, riktlinjer och dessutom ett strategiskt förhållningssätt vid anställande av nya åklagare så att kandidater som ser dialog och interaktion som en del av åklagararbetet favoriseras i anställningsförfarandet.

5.4.7. Norge

Innebörden av parternas samsyn om fakta

Det finns inte några bestämmelser i den norska rättsordningen som gör det möjligt för misstänkta personer att processuellt binda sig genom att uppge sig vara överens med åklagaren om vissa fakta i brottmålet (jfr s.k. ”agreed facts”). Utgångspunkten är i stället att rätten har det överordnade ansvaret för att sörja för att saken är fullständigt utredd, vilket bl.a. inkluderar möjligheter att på eget initiativ inhämta bevisning (294 § straffeprocesslagen).

Trots dessa utgångspunkter tycks det vara allmän praxis att parterna inleder rättegångar med att presentera de omständigheter som de är överens med varandra om för rätten.45 Denna praxis har uppstått för att underlätta och förenkla genomförandet av rättegångar.

Erkännanderabatt

År 2001 infördes en lagändring om att ett erkännande, om det är oförbehållsamt, ska ges en betydelse vid straffmätningen i norska domstolar, s.k. ”tilståelserabatt”.46Bakgrunden till lagändringen var ett projekt för snabbare lagföring som Justitiedepartementet hade initierat år 1999. Ett erkännande kunde även tidigare tillmätas en betydelse vid straffmätningen, men lagändringen innebar att det infördes en skyldighet för rätten att beakta erkännandet när den utmäter straff. Det finns dock inte någon automatik i att erkännandet alltid ska leda till ett lägre straff, utan frågan om erkännandet har en sådan betydelse att det ska leda till lägre straff ska avgöras vid en helhetsvärdering i det enskilda fallet.

Det uppgavs inför lagändringen flera skäl för att införa ett system med ”tilståelserabatt”. Först och främst bedömdes ett ökat antal erkännanden leda till stora processekonomiska besparingar. Ett erkännande kan, framhölls det, underlätta polisens utredningsarbete och leda till en mindre omfattande prövning i rättsväsendet. Vidare framhölls kriminalpolitiska överväganden om ett straffsystem som uppmanar kriminella till att ta ansvar för sina handlingar. Hänsynen till offret och anhöriga lyftes också fram som skäl för systemet, särskilt i fråga om ”sedelighetssaker” då dessa personkategorier bedömdes gynnas av en mindre omfattande rättsprocess samtidigt som de kunde slippa den extra belastning som ligger i risken att inte bli trodd.

45 Uppgifter till utredningen från tjänstemän vid norska justitiedepartementet. 46 Propositionen Ot.prp.nr.81 (1999–2000).

Vid ett oförbehållsamt erkännande kan rätten sätta ned straffet under den fastlagda straffskalan. Rätten kan också döma till en annan påföljd än som annars blivit fallet. Storleken på en eventuell ”tilståelserabatt” är inte lagreglerad. Det förs i förarbetena en diskussion om en ”normalrabatt” på cirka 30 procent och en absolut övre gräns i fråga om rabattens storlek på cirka 50 procent, men någon uttrycklig ståndpunkt finns inte i förarbetena.

Beredningsläget för Straffeprosessutvalget förslag om plea bargain. Inom ramen för det arbete med att utforma en ny straffprocesslag som initierades i Norge år 2014 lämnade det s.k. Straffeprosessutvalget år 2016 ett förslag om att det bör införas en möjlighet för åklagarmyndigheten att ge bindande löften till den misstänkte i påföljdsfrågan om den misstänkte erkänner eller på annat sätt bidrar med upplysningar av betydelse (”plea bargain”).47

Utredningens förslag innebär i korthet att Åklagarmyndigheten ges en lagreglerad möjlighet att ge bindande löften om påföljd om den misstänkte erkänner eller på annat sätt bidrar med upplysningar av betydelse. Den misstänkte ska på förhand informeras om möjligheterna till ändring av detta löfte. Åklagare ska kunna ändra ett tidigare lämnat löfte om påföljd om den misstänkte tar tillbaka sitt erkännande eller de upplysningar som han eller hon har lämnat. Detsamma ska gälla om det visar sig att brottsmisstankarna mot den misstänkte är mer allvarliga än som förutsättes då löftet om ett visst straff gavs och att detta har betydelse för bedömningen av straffet.

Enligt förslaget ska domstolarna inte vara formellt bundna av åklagarens löfte om påföljd.48 Skälet för det uppges vara att en sådan bundenhet för domstolarna skulle ge parterna ett för stort inflytande över brottmålsprocessen. Det kan, menar utredningen, utveckla sig en praxis där straffmätningen blir en ren förhandlingsfråga för parterna. Detta skulle, framhåller utredningen, innebära att straffmätningen kommer att avgöras utomrättsligt på bekostnad av offentlighetshänsyn. Utredningens förslag är i stället att det införs bestämmelser som innebär att domstolarna bara ska kunna gå över åklagarens löfte om påföljd om det framstår som klart att ”reaktionsfastsettelsen ellers vil bli feil”. Det som avses är att rätten bara ska överpröva åklagarens löfte om påföljd om det framstår som klart att det bryter mot den etablerade straffnivån på området. Förslaget har utformats för att det ska finnas en rimlig förutsebarhet för den misstänkte med systemet.

Utredningens förslag har remitterats och bereds inom justitiedepartementet.

47 NOU 2016:24, avsnitt 16.8, jfr tidigare redogörelse för detta i denna utrednings delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål, SOU 2017:7 s. 130. 48 NOU 2016:24 s. 380.

5.5. Förundersökningsbegränsning som incitament för misstänktas utredningsmedverkan

5.5.1. Uppdraget

Vi ska särskilt överväga i vilken utsträckning den misstänktes medverkan i förundersökning som rör egen brottslighet ska påverka vilka prioriteringar som kan göras inom ramen för förundersökningen.

5.5.2. Nuläget

Åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning

Åtalsunderlåtelse

Åklagare får, under förutsättning att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts, i vissa fall får besluta att underlåta åtal för brott, s.k. åtalsunderlåtelse (20 kap. 7 § RB). Åtal får underlåtas om det kan antas att det aktuella brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter, om det kan antas att påföljden skulle bli villkorlig dom och det finns särskilda skäl för åtalsunderlåtelse, om den misstänkte begått annat brott och det utöver påföljden för detta brott inte krävs påföljd med anledning av det föreliggande brottet eller om psykiatrisk vård eller insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade kommer till stånd. Åtal får även underlåtas i andra fall om det av särskilda skäl är uppenbart att det inte krävs någon påföljd för att avhålla den misstänkte från vidare brottslighet och det med hänsyn till omständigheterna inte heller krävs av andra skäl att åtal väcks, s.k. extraordinära fall.

Vid förundersökning mot personer under 18 år finns det utökade möjligheter till åtalsunderlåtelse, s.k. straffvarning (17 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare). I fråga om unga lagöverträdare har det ansetts att de tillrättaförs bättre genom fostrande och utbildande åtgärder än genom tidsbestämda frihetsstraff.49 Motivet till åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare är alltså kriminalpolitiskt snarare än processekonomiskt.

49Prop. 1944:8 s. 31.

Alla beslut om åtalsunderlåtelse förutsätter att det är klarlagt i utredningen, t.ex. genom ett erkännande, att den misstänkte har begått brottet. Beslutet motsvarar en lagföring av brottet som registreras i belastningsregistret och kan beaktas vid ett efterföljande återfall.

Reglerna om åtalsunderlåtelse bygger på ställningstagandet att en processordning som innebär att åtal alltid väcks om det finns förutsättningar för det i många fall skulle uppfattas som alltför rigid och rentav stötande.50 Strafflagstiftningen saknar den precision som behövs för att endast klart straffvärda förfaranden ska falla inom det straffbara området. Inget modernt samhälle har heller kunnat frambringa resurser för att beivra alla i och för sig straffbelagda beteenden som medborgarna gör sig skyldiga till, varför en viss prioritering är nödvändig. Redan vid rättegångsbalken ikraftträdande fanns det därför, trots en stark ambition att upprätthålla de nya processprinciperna utan undantag, en begränsad möjlighet att underlåta åtal.51

Förundersökningsbegränsning

Reglerna om förundersökningsbegränsning innebär att en förundersökning får läggas ned av processekonomiska skäl trots att det i och för sig av andra skäl finns anledning att fullfölja den (23 kap. 4 a § RB). Om förutsättningar för att lägga ned en förundersökning enligt reglerna om förundersökningsbegränsning föreligger redan innan förundersökning har inletts, får det beslutas att förundersökning inte ska inledas (23 kap. 4 a § andra stycket RB. Förundersökningsbegränsning får ske i två angivna fall.

En förundersökning får läggas ned om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottets straffvärde inte överstiger fängelse i tre månade, s.k. disproportionsfall (23 kap. 4 a § första stycket 1 RB). Bestämmelsen syftar till att förhindra en orimlig resursanvändning i den brottsutredande verksamheten och ska tillämpas i de undantagsfall då kostnaderna för utredningen är till den grad oproportionerliga i förhållande till sakens betydelse att det inte är rimligt att fortsätta utredningen.52 Vid avvägningen ska de allmänna

50Prop. 1994/95:23 s. 86. 51 SFS 1942:740. 52Prop. 1981/82:41 s. 34, prop. 2011/12:10 s 30 f.

och enskilda intressen som i det särskilda fallet talar emot att förundersökningen läggs ned beaktas. Skäl som kan tala mot en förundersökningsbegränsning i det enskilda fallet är bl.a. brottets art, omständigheterna vid brottets begående samt brottsoffrets ställning eller att det behövs ett klargörande av ett osäkert rättsläge.

En förundersökning får vidare läggas ned om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelserna om åtalsunderlåtelse eller om särskild åtalsprövning samt något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom att förundersökningen läggs ned, s.k. åtalsunderlåtelse- eller åtalsprövningsfall (23 kap. 4 a § första stycket 2 RB). Någon motsvarande allmän möjlighet att besluta om förundersökningsbegränsning om man kan förvänta sig en åtalsunderlåtelse enligt lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare finns inte. Det har nämligen förutsatts att en förundersökning och ett beslut om åtalsunderlåtelse i allmänhet har en särskild betydelse som varning för en ung person som begår brott.53

Som skäl för att begränsa en förundersökning angavs då bestämmelsen infördes bl.a. att polis och åklagare skulle få bättre möjligheter att använda sina resurser till att utreda allvarlig brottslighet.54Det föredragande statsrådet framhöll att förundersökningsbegränsning ger en möjlighet att lägga ned en förundersökning av det skälet att förundersökningens fullföljande skulle föra med sig kostnader eller arbetsinsatser som ter sig oproportionerliga eller meningslösa när man sätter dem i relation till den samhällsreaktion som kan komma ifråga för brottsligheten. Regeringen uttalade några år senare att även om inget fall i teorin är omöjligt att utreda är det närmast självklart att verkligheten sätter en gräns för vilka insatser som kan göras för att utreda ett brott.55 Principen om förundersökningsplikt borde därför, enligt vad regeringen då anförde, tolkas på det sättet att den innebär en skyldighet att inleda utredning endast då det ligger inom det rimligas gräns att anta att en utredning kan leda till att saken blir uppklarad och någon kan lagföras för brottet.

Till skillnad från beslut om åtalsunderlåtelse förutsätter ett beslut om förundersökningsbegränsning inte att skuldfrågan är klarlagd.56

53Prop. 1981/82:41 s. 21, prop. 1984/85:3 s. 26. 54Prop. 1981/82:41 s. 1. 55Prop. 1994/95:23 s. 96. 56Prop. 2011/12:10 s. 14.

I stället ska en hypotetisk bedömning av åtalsfrågan göras under antagande att förundersökningen avslutats och skuldfrågan klarlagts. Eftersom skuldfrågan inte måste utredas kan de brottsutredande myndigheterna i ett tidigt skede avbryta utredningsarbetet med stöd av reglerna om förundersökningsbegränsning. Från processekonomisk synpunkt är förundersökningsbegränsning därför av särskilt stor betydelse.57

Ytterligare undantag från åtals- och förundersökningsplikten

Ytterligare undantag från åtals- och förundersökningsplikten finns i reglerna om åtalsprövning för vissa brott och om preskription av gamla brott. Även möjligheterna att lagföra lindrigare brottslighet genom ordningsbot eller strafföreläggande enligt bestämmelserna i 48 kap. RB medger undantag från huvudregeln att åtal ska väckas. Polismans befogenhet att meddela rapporteftergift utgör ytterligare ett sådant undantag huvudregeln.

Praxis för åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning

Åtalsunderlåtelse

År 2018 avslutades cirka 3 procent av sammanlagt 436 956 beslutade brottsmisstankar vid Åklagarmyndigheten med ett beslut om åtalsunderlåtelse.58 Motsvarande siffror var för år 2017 cirka 3 procent och för år 2016 cirka 4 procent.

BRÅ:s rapport om förundersökningsbegränsning år 2018

BRÅ har på regeringens uppdrag kartlagt hur instrumentet förundersökningsbegränsning tillämpas. Resultatet redovisades i en rapport år 2018.59 Av rapporten framgår bl.a. följande om vikten av förundersökningsbegränsningar i stora brottmål (fotnoterna är utelämnade i referatet).

57Prop. 1984/85:3 s. 20. 58 Åklagarmyndighetens årsredovisning 2018. s. 58. 59Förundersökningsbegränsning. Ambition och verklighet, Rapport 2018:4, BRÅ.

Svårigheten att bedöma hur stor andel av brotten som ska FU-begränsas ställs särskilt på sin spets i stora mål. Definitionen av stora mål är, enligt Åklagarmyndigheten, att det antingen finns ett stort antal misstänkta, en hög brottsvolym eller ett högt straffvärde. Oftast rör det sig om en kombination av faktorer. Det innebär att det blir en omfattande utredningsinsats för att kunna driva målet i domstol. Det som utmärker stora mål är att det ofta handlar om en pågående brottslighet och inte sällan är det en organiserad brottslighet med flera misstänkta.

Med en stor mängd brott eller misstänkta som ska hanteras i samma ärende blir frågan vad som kan och bör FU-begränsas särskilt aktuell. Brå har intervjuat ett antal åklagare som arbetar med stora mål, både på Ekobrottsmyndigheten, Internationella åklagarkammaren och allmänna åklagarkammare, och de ser FU-begränsning som ett viktigt verktyg i sitt arbete. De lyfter fram processekonomi som det främsta argumentet för FUbegränsning. De tar också upp att stora mål typmässigt innebär att häktningstiderna för de misstänkta kan bli mycket långa. Om man koncentrerar sig på ett urval av brott kan det bidra till att häktningstiden förkortas.

Men det är ingen lätt uppgift för åklagarna, som alltid är FUledare i stora mål, att bedöma hur mycket som ska redovisas, vad som kan FU-begränsas och när en FU-begränsning kan göras. Det gäller att kunna förutse bevisläget i domstol, och det kan variera från ärende till ärende hur många redovisade brott eller brottsmisstankar som behövs för att kunna visa att det rör sig om systematiserad brottslighet. För att kunna visa att brottsligheten är systematisk måste man visa att olika brott hänger ihop. Om man då FU-begränsar ett brott kan det brottet inte användas för att bevisa att det rör sig om systematiserad brottslighet.

Det kan också vara en nackdel att FU-begränsa brottsmisstankar mot en person i ett stort mål som rör organiserad brottslighet med många misstänkta. Detta eftersom det kan påverka i vilken utsträckning personen är villig att svara på frågor under rättegången. En misstänkt kan i och för sig alltid vägra att svara på frågor, men det är fritt fram för åklagaren att ställa frågan och oftast bidrar åtalet till att den misstänkte känner att hen har en förklaringsbörda.

Det varierar också när i processen en FU-begränsning kan vara aktuell. Ibland går det att redan i ett tidigt skede FU-begränsa till exempel ett antal misstankar mot en person som begått ett hundratal bedrägerier. I andra ärenden krävs mycket utredningsarbete innan man har fått en helhetsbild och kan veta vad och hur mycket som behövs för ett åtal. En åklagare menar att även om beslut att FU-begränsa ett brott fattas sent i en process innebär inte det automatiskt att det har krävts stora resurser att utreda det brottet. Att arbeta med stora mål innebär att arbeta med flera brott och misstankar parallellt, och vissa av dem kräver inte ett aktivt arbete direkt. I stället kan man avvakta och se om de behöver utredas när redovisningen av åtalet närmar sig.

Förundersökningsbegränsning

Av statistik från Åklagarmyndigheten framgår att av åklagarnas sammanlagt 5 972 beslut om att inte inleda förundersökning år 2018 var drygt hälften (58 procent) beslut om förundersökningsbegränsning.60Detta överensstämmer väl med andelen sådana beslut vid myndigheten år 2017 (59 procent) respektive år 2016 (58 procent). Av de sammanlagt 113 737 besluten att lägga ned en förundersökning år 2018 var 16 procent beslut om förundersökningsbegränsning vid Åklagarmyndigheten. Samma andel gäller för år 2017 och år 2016. Tidigare har Åklagarmyndigheten angett att det vanligaste skälet till förundersökningsbegränsning har varit att begränsa brottsutredningar till de mest väsentliga delarna för att få en snabb och effektiv lagföring.61

Av statistik från Ekobrottsmyndigheten framgår att av sammanlagt 18 849 beslut om att inte inleda förundersökning år 2018 var drygt hälften (cirka 52 procent) beslut om förundersökningsbegränsning.62Det är i linje med andelen sådana beslut vid myndigheten år 2017 (55 procent) respektive år 2016 (cirka 51 procent). Av de sammanlagt 19 295 besluten att lägga ned en förundersökning år 2018 var cirka 25 procent beslut om förundersökningsbegränsning. Även detta var i linje med andelen beslut år 2017 (cirka 24 procent) respektive år 2016 (cirka 23 procent).

Vid Polismyndigheten finns det inte tillgång till uppgifter om förundersökningsbegränsning angivet per brott utan enbart kopplat till ärende. Ett ärende kan innehålla flera brott. Om endast ett av flera brott i ett ärende förundersökningsbegränsas registreras inte hela ärendet som förundersökningsbegränsat. Antalet förundersökningsbegränsade ärenden har ökat vid myndigheten med 15,4 procent under åren 2017–2018.63 Ökningen omfattar i princip samtliga brottskategorier. Under året 2017 ökade antalet förundersökningsbegränsade ärenden med 16 procent och under år 2018 var ökningen 12,4 procent.64

60 Åklagarmyndighetens årsredovisning 2018. s. 58. 61 Åklagarmyndighetens årsredovisning 2017 s. 16. 62 Ekobrottsmyndighetens årsredovisning 2018, s. 20. 63 Polismyndigheten, Uppföljning av utredningsverksamheten, januari–oktober 2016–2018, s. 18. 64 Polismyndighetens årsredovisning 2017, s. 38 och Polismyndighetens årsredovisning 2018, s. 48.

Särskilt om förundersökningsbegränsning i det s.k. disproportionsfallet

Åklagarmyndigheten har på utredningens begäran tagit fram statistik

över tillämpningen av förundersökningsbegränsning i det s.k. disproportionsfallet (23 kap. 4 a § första stycket 1 RB). Den beslutsmotivering som typiskt sett diarieförs vid dessa beslut, och som alltså är möjlig att följa upp statistiskt, är beslutsmotiveringen ”för dyrt att utreda”. Det går inte att utesluta att beslut i disproportionsfallet kan ha diarieförts utan stöd av myndighetens fasta beslutsmallar, vilket betyder att eventuella sådana beslut inte går att upptäcka annat än genom en manuell ärendegranskning. Statistiken innehåller alltså en viss osäkerhet. Det kan finnas ytterligare beslut i disproportionsfallet som den framtagna statistiken inte visar. Enligt uppgifter från Åklagarmyndigheten står det dock klart, oavsett osäkerheten i statistiken, att tillämpningen av disproportionsfallet är mycket begränsad.

År 2017 fattades det beslut att lägga ned förundersökningen med beslutsmotiveringen ”för dyrt att utreda” avseende 53 brottsmisstankar. Samma år fattades det beslut att inte inleda förundersökningen med denna motivering avseende 2 brottsmisstankar. Uppgifterna om tillämpningen ska sättas i relation till det totala antalet beslutade brottsmisstankar under år 2017 som var 422 719 stycken. De brottsmisstankar som besluten har avsett har inkluderat bl.a. tillgreppsbrott, miljöbrott, misshandel, olaga hot, ofredande, sexualbrott, skadegörelsebrott, trolöshets- och ekobrott, häleri och övriga förmögenhetsbrott, vapenbrott och knivförbud, ärekränkningsbrott, brott mot allmän verksamhet och ordning, samt trafikbrott.

Vid Ekobrottsmyndigheten har det enligt uppgift inte fattats något beslut om förundersökningsbegränsning i disproportionsfallet varken under år 2017 eller år 2018.

Det är endast åklagare som får fatta beslut i disproportionsfallet, vilket innebär att någon ytterligare tillämpning inte finns att redovisa.

Särskilt om förundersökningsbegränsning i de s.k. åtalsunderlåtelse- och åtalsprövningsfallen

Åklagarmyndigheten har på utredningens begäran tagit fram statistik

för år 2017 över de beslut om förundersökningsbegränsning som grundat sig på beslutsmotiveringen att åtal inte kan förväntas till

följd av en åtalsunderlåtelse- eller särskild åtalsprövningsregel (23 kap. 4 a § första stycket 2 RB). Av statistiken framgår bl.a. att sammanlagt 20 810 brottsmisstankar har varit föremål för beslut om förundersökningsbegränsning och att 20 733 av dessa har haft beslutsmotiveringen ”FU-begränsning, åtalsunderlåtelse” eller ”FUbegränsning, särskild åtalsprövning”. Av mer detaljerad statistik som tagits fram framgår bl.a. vilka brottstyper som varit föremål för dessa beslut. När det gäller beslutsmotiveringen att den misstänkte kommer att åtalas eller strafföreläggas för annan brottslighet vars följder bedöms vara tillräckliga även för den brottslighet som beslutet gäller har beslut fattats avseende bl.a. misstanke om grov misshandel, misshandel, olaga hot, ofredande, sexualbrott, rån, stöld och övriga tillgreppsbrott, bedrägeri, trolöshets- och ekobrott, bidragsbrott, arbetsmiljöbrott, miljöbrott, skadegörelse samt narkotikabrott. I de fall den misstänkte redan varit dömd eller strafförelagd för annan brottslighet och påföljden för denna brottslighet har bedömts tillräcklig även för den brottslighet som beslutet om förundersökningsbegränsning gäller har besluten avsett misstankar om bl.a. misshandel, brott mot frid, sexualbrott, bedrägeri, häleri och övriga förmögenhetsbrott, narkotikabrott, miljöbrott, ärekränkningsbrott, snatteri, olovlig körning, brott mot allmän verksamhet och ordning samt vapenbrott inklusive knivförbud. Den brottskategori som har varit vanligast förekommande som föremål för besluten har varit innehav och bruk av narkotika (650 brottsmisstankar), brott mot allmän verksamhet och ordning (228 brottsmisstankar), olovlig körning (227 brottsmisstankar), stöld (217 brottsmisstankar) och bedrägerier (189 brottsmisstankar). Antalet sexualbrott som blivit föremål för denna typ av beslut har varit få (5 brottsmisstankar).

Ekobrottsmyndigheten har tagit fram motsvarande statistik över

tillämpningen av förundersökningsbegränsningsreglerna i åtalsunderlåtelse- respektive åtalsprövningsfallen. Av denna framgår att det fattades 10 849 beslut om förundersökningsbegränsning i åtalsunderlåtelsefallen under år 2017. Av besluten var 6 725 beslut att inte inleda en förundersökning. De vanligaste grunderna i dessa fall var att den misstänkte kommer att dömas för annat (5 558 beslut) respektive är tidigare dömd (1 048 beslut). 4 124 av besluten var beslut att lägga ned förundersökningen. Även för dessa beslut var den vanligaste grunden att den misstänkte kommer att dömas för annat (3 421 beslut) respektive är tidigare dömd (441 beslut). När det gäller

förundersökningsbegränsning i åtalsprövningsfallet så fattades 2 666 sådana beslut vid Ekobrottsmyndigheten under år 2017. Av dessa var 2 099 beslut att inte inleda förundersökning och 567 var beslut att lägga ned en förundersökning. Den dominerande grunden för besluten i åtalsprövningsfallet var att åtal av särskilda skäl inte är påkallat ur allmän synpunkt (2 493 beslut). Statistiken över besluten om förundersökningsbegränsning i åtalsunderlåtelse- och åtalsprövningsfallen ska jämföras med det totala antalet beslutade brottsmisstankar vid Ekobrottsmyndigheten år 2017 som var 46 934.

5.5.3. Tidigare överväganden

Vi har redovisat tidigare överväganden om åtalspliktens utformning i betänkandet Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål (SOU 2017:7, kapitel 4).

5.5.4. Riksdagens tillkännagivande om regelverket om förundersökningsbegränsning

I beslut den 3 april 2019 har riksdagen tillkännagett för regeringen att regelverket för förundersökningsbegränsning ska ses över.65Justitieutskottet uttalade i betänkandet som föregick riksdagsbeslutet att det är viktigt att öka polisens förmåga och vilja att utreda och klara upp även mängdbrottslighet eller vardagskriminalitet, dvs. vanligt förekommande brott.66 Det finns dock, ansåg utskottet, indikationer på att åklagare i dag använder sig av förundersökningsbegränsning i en alltför stor omfattning. Man kan, uttalade utskottet, få intrycket att det på flera håll uppfattats som en skyldighet att begränsa förundersökningarna snarare än en möjlighet. Det bedömdes därför viktigt att följa upp regelverket om förundersökningsbegränsning och dess tillämpning som i dag leder till att brottsutredningar läggs ner i onödan. Utskottet ville därför att riksdagen tillkännager för regeringen att regelverket om förundersökningsbegränsning ska ses över för att fler brott ska utredas.

65 Riksdagens protokoll 2018/19:72. 66 Justitieutskottets betänkande 2018/19:JuU12, s. 41 f.

5.5.5. Behovet av prioritering vid utredning av brott

Enligt statistik från BRÅ har antalet anmälda brott under den senaste tioårsperioden, åren 2009–2018, ökat med cirka 145 000 brott motsvarande cirka 10 procent.67 Under år 2018 anmäldes cirka 1,55 miljoner brott, vilket är 35 700 (2 procent) fler anmälda brott än år 2017. Antalet anmälda brott mot person (brott enligt 3–7 kap. brottsbalken) har under tioårsperioden ökat från 235 451 anmälningar år 2009 till 291 442 anmälningar år 2018, vilket motsvarar en ökning på cirka 24 procent. Förmögenhetsbrotten (brott enligt 8–12 kap. brottsbalken) har under samma tidsperiod ökat från 885 243 till 927 975. Brott mot narkotikastrafflagen har ökat från 80 256 år 2009 till 106 521 anmälda brott år 2018. Uppgifterna inkluderar de stora förundersökningarna och brottmålen vars framväxt skett parallellt med ökningen av antalet brottsanmälningar.68

Utvecklingen har tvingat de brottsbekämpande myndigheterna till hårda prioriteringar i den praktiska hanteringen. Det har för vissa, oprioriterade, brott lett till långa handläggningstider och låg lagföringsandel. JO, JK, Riksrevisonen och BRÅ har upprepade gånger pekat på problem ur effektivitets- och kvalitetssynpunkt i den brottsutredande verksamheten.69

Åklagarmyndigheten redovisade för år 2018 cirka 152 000 brottsmisstankar i balans.70 Med brottsmisstankar i balans avses brottsmisstankar som på något sätt är under handläggning vid Åklagarmyndigheten. Totalt sett var balansen större vid utgången av år 2018 jämfört med ett år tidigare. Ökningen var cirka 16 300 brottsmisstankar, vilket motsvarar 12 procent. Antalet brottsmisstankar där förundersökning pågår hade ökat med 6 500 jämfört med föregående år. Antalet brottsmisstankar under utredning som avser de prioriterade brottskategorierna våldsbrott, brott mot frihet och frid samt sexualbrott hade ökat med 7 procent från föregående år. Av de brottsmisstankar i balans där åtal inte väckts vid slutet av år 2018 var

67 Kriminalstatistik 2018, Anmälda brott, Slutlig statistik, BRÅ 2019 och grundtabeller på statistiksidorna på www.bra.se. 68 Jfr statistik i bilaga 5 till utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens

besluts underlag i brottmål – en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 samt avsnitt 3.2.

69 Exempelvis JO:s beslut 2008-06-23, dnr 2672-2008, JO:s beslut 2008-06-24, dnr 5912-2007, JO:s beslut 2010-02-16, dnr 2576–2009 samt Riksrevisionens rapporter Hanteringen av unga

lagöverträdare – en utdragen process (RiR 2009:12), Hanteringen av mängdbrott – en kärnuppgift för polis och åklagare. (RiR 2010:10) och Att hantera brottmål effektivt – En utmaning för regeringen och rättsväsendet (RiR 2011:27).

70 Åklagarmyndighetens årsredovisning 2018, s. 15 f.

det 16 procent, motsvarande nästan var sjätte brottsmisstanke, som kommit in till myndigheten mer än ett år tidigare. Antalet ärenden som innehöll brottsmisstankar äldre än ett år hade ökat från knappt 3 400 år 2017 till knappt 3 800 år 2018, motsvarande en ökning om 12 procent. Åklagarmyndighetens bedömning av siffrorna är, att de utmaningar som polisen har haft att möta under senare år sannolikt har varit en bidragande orsak till att det tar längre tid att slutföra förundersökningar.

Om det inte finns redskap för att prioritera på ett rimligt vis vid utredning av brott innebär det effektivitetsförluster både i det enskilda fallet och för den brottsbekämpande verksamheten i stort. Att praktiska hänsyn, som i nuläget, styr vilka prioriteringar som sker betyder dessutom att rättstillämpningen blir oförutsägbar, dvs. rättsosäker. Det är riktigt, som Justitieutskottet nyligen har påpekat inför riksdagens tillkännagivande om en översyn av regelverket för förundersökningsbegränsning, att det är viktigt att öka polisens förmåga och vilja att utreda och klara upp även mängdbrottslighet eller vardagskriminalitet (avsnitt 5.5.4). Vårt fokus i detta utredningsarbete är emellertid det behov som finns att kunna utreda och lagföra de stora brottmålen. Ett av de syften med vårt uppdrag som anges i direktiven är att skapa ytterligare möjligheter att begränsa de största brottmålens omfattning. Utan en sådan möjlighet finns det en risk för att omfattande och komplicerad brottslighet slukar rättsväsendets resurser på ett sådant sätt att annan angelägen brottsutredning blir lidande.

Det som utmärker stora brottmål är, konstaterade BRÅ i sin rapport om förundersökningsbegränsning, att det ofta handlar om pågående brottslighet som inte sällan är organiserad och med flera misstänkta.71 I stora brottmål behövs det, menar vi, på grund av detta dels möjligheter att få pågående brottslighet att upphöra, dels möjligheter att tidigt i arbetet få ett grepp om vad brottsmisstankarna egentligen består av. Det krävs då inte enbart tillräckliga resurser utan även goda förutsättningar att utreda pågående brottslig verksamhet. I det ligger att förundersökningarna måste kunna avgränsas och avslutas i rimlig tid, men också att det finns förutsättningar att komma framåt i utredningsarbetet genom bevissäkring i ett tidigt skede. Prioriteringsbehoven i stora brottmål handlar alltså inte bara

71 Rapport från BRÅ, Förundersökningsbegränsning. Ambition och verklighet, rapport 2018:4 s. 49.

om resurseffektivitet utan om förutsättningar att kunna rikta resurserna rätt. I framför allt stora förundersökningar motsvarar de befintliga reglerna om förundersökningsbegränsning inte i tillräcklig grad de beskrivna behoven.

Det s.k. disproportionsfallet (23 kap. 4 a § första stycket 1 RB) avser situationer där kostnaderna för att utreda ett brott inte står i proportion till sakens betydelse. I samband med att bestämmelsens tillämpningsområde utvidgades år 2012 till att omfatta brott vars straffvärde kan antas inte överstiga fängelse i tre månader angav regeringen, att utvidgningen syftade till att skapa en utökad möjlighet att förhindra en orimlig eller till och med stötande resursanvändning i den brottsutredande verksamheten.72 Samtidigt framhölls det vara angeläget att förändringen inte leder till att vissa brottstyper avkriminaliseras i praktiken. Därför framhölls det vara väsentligt att en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet görs inför varje beslut om förundersökningsbegränsning enligt disproportionsregeln och att de allmänna eller enskilda intressen som i det särskilda fallet talar emot att förundersökningen läggs ned uppmärksammas. Även med de angivna begränsningarna för tillämpningen finns det enligt vår uppfattning inte något utrymme för en ytterligare utvidgning av tillämpningsområdet. Disproportionsfallet utgår från en ren kostnadskalkylering i enskilda fall. Att vidga disproportionsfallets tillämpningsområde till fler brott eller brott med ett högre förväntat straffvärde skulle enligt vår mening innebära att kostnaderna för att utreda brott tillåts få en alltför stor vikt i enskilda fall. Kostnadsaspekten är ju den enda motivatorn till att avstå från att genomföra en förundersökning i dessa fall. Att tillåta proportionalitetsbedömningar baserat på förväntade kostnader i fler fall skulle, är vår uppfattning, innebära ett alltför stort steg mot en relativ åtals- och förundersökningsplikt samt medföra en risk för en avkriminalisering i praktiken av vissa brott.

Bestämmelserna om förundersökningsbegränsning i de fall det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelser om åtalsunderlåtelse eller om särskild åtalsprövning (23 kap. 4 a § första stycket 2 RB) ger visserligen en möjlighet att koncentrera utredningen till de brott som ger en tillräcklig och adekvat påföljd för den misstänkte. Så länge påföljden för ett annat brott som den misstänkte har begått räcker till för samtliga brott som den misstänkte delgetts misstanke om, kan förundersökning läggas ned

72Prop. 2011/12:10 s. 30.

eller inte ens inledas. En förutsättning är dock i dessa fall att åklagaren har en uppfattning vid tidpunkten för sitt beslut att begränsa förundersökningen om att något eller några brott, för vilka förundersökning ska drivas vidare, kommer att kunna lagföras och att påföljden för detta eller dessa brott kommer att täcka även de brott som förundersökningen kan läggas ned beträffande. Ordningen bygger på att en hel del utredningsåtgärder ofta måste vidtas innan ett prioriteringsbeslut kan fattas. BRÅ konstaterar i sin rapport om förundersökningsbegränsning att det visserligen finns en potential att utveckla arbetsmetoder och därmed öka arbetsbesparingen vid förundersökningsbegränsning inom ramen för det regelverk som finns.73 Slutsatsen tycks dock i första hand utgå från de enklare förundersökningarna, där polismyndigheten enligt BRÅ:s granskning alltför ofta vidtar obehövliga förstahandsåtgärder i stället för att först undersöka möjligheten till förundersökningsbegränsning. I mer omfattande utredningar, som avser komplex och sammanhängande brottslighet, är det, uppfattar vi, ofta svårt att med stöd av bestämmelserna om förundersökningsbegränsning göra strategiska överväganden om vad utredningsresurserna lämpligast bör användas till utan att först undersöka saken så långt att det står klart vad som kan lagföras. När det rör sig om stora brottmål kommer det sammantaget i varje enskilt ärende att gå åt en hel del resurser för att klargöra vad som kan läggas ned och vad som kan lagföras.

5.5.6. Begränsningar av brottmål som incitament

Vi gör bedömningen att en ordning som innebär att den misstänktes uppgifter om egen brottslighet kan läggas till grund för beslut om att avstå från att genomföra en förundersökning motsvarar de prioriteringsbehov som finns i stora brottmål. De misstänktes uppgifter hjälper utredningen framåt i en riktning där bevisning kan säkras. Det betyder att möjligheten att avbryta pågående brottslighet stärks samtidigt som möjligheterna att utreda brotten förbättras.

En möjlighet att avstå från att genomföra en förundersökning om en misstänkt väljer att medverka i utredningen passar vidare väl in i en utveckling av brottmålsprocessen med ytterligare incitament för

73 Rapport från BRÅ, Förundersökningsbegränsning. Ambition och verklighet, rapport 2018:4 s. 85.

misstänktas utredningsmedverkan. Att åklagaren tillåts beakta den misstänktes utredningsmedverkan vid prioriteringsbeslut innebär att det finns ett skäl för den misstänkte att välja att lämna uppgifter till polis och åklagare. Incitamentet för den misstänkte att bidra till utredningen kommer att vara utsikten om ett sammantaget mer begränsat brottmål, vilket typiskt sett leder till en snabbare handläggning, mindre omfattande tvångsmedelsanvändning, ett mer begränsat åtal och ett lindrigare straff. En möjlighet till förundersökningsbegränsning som grundar sig på den misstänktes utredningsmedverkan innebär därför att det bör finnas en uppfattad vinst för den misstänkte med att medverka (krav på förmånlighet). Även ur precisions- och förutsebarhetssynpunkt bör beslut om att rensa bort vissa brottsmisstankar eller delar av vissa brottsmisstankar i princip kunna fungera väl. Beskedet om vilka delar av förundersökningen som åklagaren fortsätter att utreda respektive avstår från att utreda efter att den misstänkte har medverkat i förundersökningen bör kunna kopplas till gärningsbeskrivningar som den misstänkte kan utgå från kommer utgöra ramarna från den vidare prövningen.

5.5.7. Förundersökningsbegränsning vid misstänktas utredningsmedverkan

Vårt förslag: En ny möjlighet att avstå från att genomföra en

förundersökning (förundersökningsbegränsning) ska införas i de fall en misstänkt person har lämnat uppgifter som är av väsentlig betydelse för utredningen av brott som han eller hon har underrättats misstanke om. Åklagare ska i dessa fall kunna besluta att begränsa en förundersökning som avser brottet som uppgifterna gäller till en viss del eller att lägga ned en förundersökning avseende annat brott som den misstänkte har delgetts misstanke om. En förutsättning för sådana beslut ska vara att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom beslutet. Besluten ska sättas upp särskilt eller antecknas i akten och ingå i förundersökningsprotokollet om de avser brott som omfattas av åtalet. Besluten ska fattas av allmän åklagare.

Förundersökningsbegränsning vid utredningsmedverkan

I de fall då en misstänkt lämnar uppgifter som är av väsentlig betydelse för utredningen av brott som han eller hon har underrättats misstanke om enligt 23 kap. 18 § RB ska det finnas en, i förhållande till vad som gäller i dag utökad, möjlighet att avstå från att genomföra en förundersökning. Med begreppet förundersökning avses här förundersökning kopplad till en enskild brottsmisstanke.

Ett beslut att avstå från att genomföra en förundersökning, helt eller delvis, är ett prioriteringsbeslut och inte ett lagföringsbeslut. Något krav på att den tilltalade har erkänt gärningen uppställs inte. Skuldfrågan behöver inte vara klarlagd och kommer heller aldrig att bli fastställd.74

Avsikten med den nya möjligheten till förundersökningsbegränsning är att skapa en bättre förutsättningar både att avbryta pågående brottslighet och att utreda brott. Tanken är att den nya möjligheten att begränsa förundersökningar kommer att tillämpas vid komplex brottslighet och vid förundersökningsarbete som är omfattande för att det avser många brottsmisstankar. Den misstänktes uppgifter ska komma till nytta i utredningen av det brott som uppgifterna gäller och det är därför inte tänkt att uppgifterna om ett brott ska leda till att förundersökningen avseende det brottet läggs ned.

Det bör mot den bakgrunden vara möjligt att fatta två typer av beslut om att avstå från att genomföra en förundersökning vid misstänktas utredningsmedverkan. För det första ett beslut om att begränsa en förundersökning som avser den brottsmisstanke som den misstänkte lämnat uppgifter om till att gälla endast en del av den brottsmisstanken. Den misstänktes uppgifter kommer i dessa fall till användning i den del av förundersökningen som fortsätter att bedrivas. Med ett beslut om att begränsa förundersökningen till att avse endast en del avses ett beslut om att utreda endast en del av de omständigheter som ligger till grund för en brottsmisstanke. Det kan exempelvis handla om att det föreligger skälig misstanke om grovt skattebrott men för att det ska vara möjligt att bevisa att brottet är grovt kommer det att krävas omfattande utredningsresurser, exempelvis en genomgång av ett mycket stort skriftligt material. Det finns med andra ord en vinst att göra med att, i tidigt skede innan utredningsåtgärderna vidtagits, rikta in utredningsresursen på att utreda

74 JO beslut den 16 december 1999, dnr 2132-1999.

skattebrott av normalgraden med hjälp av den misstänktes uppgifter. Att begränsa förundersökningen till att avse en del kan också innebära att en pågående brottslighet utreds med tidsavgränsningar, t.ex. begränsat till ett av flera räkenskapsår, eller att förundersökningsresurserna inriktas mot endast en del av ett större beslag.

Den andra typen av beslut om att avstå från att genomföra en förundersökning som ska vara möjligt att besluta om är att lägga ned förundersökningen avseende annat brott än det som uppgifterna från den misstänkte gäller som den misstänkte underrättats om enligt 23 kap. 18 §. Ett beslut om att lägga ned förundersökningen avseende annat brott som den misstänkte har delgetts skälig misstanke om kan gälla en eller flera av sådana brottsmisstankar. Beslutet behöver inte omfatta alla brottsmisstankar som den misstänkte delgetts misstanke om, men det kan göra det. Om en misstänkt person lämnar väsentliga uppgifter om ett brott kommer åklagaren alltså att vara fri att lägga ner förundersökningen som rör andra brottsmisstankar.

Åklagarens utrymme att besluta om att avstå från att genomföra en förundersökning på den grunden att den misstänkte medverkat i utredningen bör, i likhet med befintliga bestämmelser om förundersökningsbegränsning, utformas som en möjlighet och inte en skyldighet. Det betyder, att det är åklagaren som avgör i varje enskilt fall om det finns förutsättningar att fatta beslut om förundersökningsbegränsning på den nya grunden. Om det finns sådana förutsättningar beror bl.a. på vilket utrymme, med hänsyn till bevisläget, som det finns för den misstänkte att lämna uppgifter som får väsentlig betydelse för utredningen av brott. Frågan om att lämna uppgifter kan i vissa fall väckas alltför sent i utredningsarbetet, då det inte längre spelar någon roll vilka uppgifter den misstänkte lämnar eftersom bevisläget redan är stabilt. Utrymmet för att besluta om förundersökningsbegränsning på grund av den misstänktes utredningsmedverkan beror också på om åklagaren ser att det finns tillräcklig information i förundersökningen för att kunna fatta ett beslut som exempelvis inte strider mot allmänna och enskilda intressen (se nedan). Åklagaren måste uppfatta att han eller hon har ett tillräckligt gott underlag för sitt beslut och med godtagbar säkerhet kan bedöma vilka potentiella konsekvenser beslutet får. Även andra omständigheter i de enskilda fallen kommer ha en betydelse för utrymmet att fatta beslut. Även om en misstänkt person är villig att lämna

uppgifter som han eller hon uppfattar är av väsentlig betydelse för utredningen av brott kan han eller hon därför inte kräva att det ska leda till ett beslut om förundersökningsbegränsning. Det som däremot måste vara klarlagt för den misstänkte innan han eller hon gör sitt val att medverka är under vilka förutsättningar den misstänkte lämnar sina uppgifter (jfr avsnitt 5.7).

Skydd för allmänna och enskilda intressen

En förutsättning för en ordning som innebär en stor frihet att prioritera bland brottsmisstankar är att det finns begränsningar i regelverket som skyddar allmänna och enskilda intressen. Det gäller inte minst skyddet av målsägandeintresset. Vi har övervägt om det av det skälet borde införas en brottskatalog med undantag för sådana brott som innefattar ett särskilt starkt allmänt eller enskilt intresse och som därför inte bör bli föremål för förundersökningsbegränsningar enligt den nya regeln. En sådan lösning har valts i det finska systemet med åtalsuppgörelser där brott för vilka det föreskrivs strängare straff än fängelse i sex år samt brott mot liv och hälsa eller sexualbrott som kränker den sexuella självbestämmanderätten eller som riktar sig mot barn är undantagna (avsnitt 5.4.6).

Att införa en katalog över brott som undantar vissa brott från möjligheten för misstänkta att erbjudas en mer förmånlig behandling om de medverkar är emellertid inte oproblematiskt ur likabehandlingssynpunkt. Det kan ifrågasättas varför enbart vissa kategorier av brottsmisstänkta personer ska ha tillgång till ett mer förmånligt utfall genom sin medverkan. Att den misstänkte väljer att medverka vid utredning av egen brottlighet bör enligt vår bedömning, i likhet med vad som gäller i dag för strafflindring vid utredningsmedverkan enligt brottsbalken, kunna belönas oavsett i vilken förundersökning uppgifterna lämnas. Möjligheten till ett mer förmånligt utfall bör, precis som strafflindringsregeln, gälla lika för alla.

Det finns, uppfattar vi, vidare en risk med en brottskatalog för tillämpningen av innebörd att en sådan katalog i stor utsträckning undantar möjligheten för bedömningar av exempelvis den konkreta integritetskränkningen i enskilda fall. En målsägande kan vara utsatt för en allvarlig integritetskränkning vid brott som inte omfattas av brottskatalogen. Ibland kan det vidare tänkas att det i ett enskilt fall

även vid brott som innefattar ett typiskt sett starkt enskilt eller allmänt intresse kan finnas utrymme för ett beslut om förundersökningsbegränsning. Omständigheterna i enskilda fall bör, bedömer vi, vara det som styr tillämpningen.

Någon begränsning av bestämmelsens tillämpningsområde till vissa brott, som exempelvis räknas upp i en brottskatalog eller som har en viss straffskala, eller till ”stora brottmål”, om detta begrepp ens var möjligt att definiera, föreslår vi därför inte. Inte heller föreslår vi en brottskatalog med brott som undantas från tillämpningen. Möjligheten att avstå från att genomföra en förundersökning vid misstänktas utredningsmedverkan bör gälla generellt. Vår bedömning är att en bättre lösning för att begränsa tillämpningen av den nya grunden för förundersökningsbegränsning är att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte ska få lov att åsidosättas genom beslutet om förundersökningsbegränsning. Frågan om urvalet av brott som förundersökning kan läggas ned avseende ska avgöras av vilka allmänna och enskilda intressen som finns i ett ärende.

Rekvisitet att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte får åsidosättas genom att förundersökningen läggs ned finns sedan tidigare i bestämmelserna om åtalsunderlåtelse i 20 kap. 7 § RB och om förundersökningsbegränsning i 23 kap. 4 a § RB. I samband med att rekvisitet infördes i bestämmelsen om förundersökningsbegränsning uttalades att vägledning i fråga om tolkningen kunde hämtas från 20 kap. 7 § RB.75 Lagrådet hade emellertid uppfattningen att det rör sig om skilda situationer i de två paragraferna och att det därför inte var säkert att tillämpningen blev precis densamma. Det kan, sade Lagrådet t.ex. av hänsyn till målsäganden vara större skäl att förundersökning genomförs än att åtal kommer till stånd. På motsvarande sätt gör vi bedömningen att även om vägledning kan hämtas från befintlig reglering i fråga om tolkningen av rekvisitet allmänna och enskilda intressen, så går det knappast att direkt översätta tillämpningen av rekvisitet enligt den befintliga regleringen till den paragraf vi föreslår. Situationerna är olika och motiven till bestämmelserna skiljer sig också åt.

En viktig utgångspunkt vid bedömningen av allmänna och enskilda intressen enligt den bestämmelse vi föreslår bör vara det bakomliggande syftet med reformen. Ett motiv bakom förslaget om utökade möjligheter till förundersökningsbegränsning är att skapa

75 NJA II 1985 s. 23, prop. 1984/85: s. 54.

bättre möjligheter att utreda och lagföra även de mest komplicerade brotten. När det gäller stora och komplicerade förundersökningar med ett låst bevisläge gör sig, enligt vår bedömning det allmänna intresset av att kunna lagföra brott därför gällande i hög grad. Detta bör avspeglas i tillämpningen. Vid prövningen av väsentliga intressen bör åklagaren vara uppmärksam på det angelägna allmänna intresset av att kunna lagföra komplicerad brottslighet, spara utredningsresurser och snabbt få till stånd en godtagbar påföljd.76

De omständigheter som i första hand bör beaktas när det gäller bedömningen av om det föreligger ett väsentligt allmänt intresse är brottets svårhet och omständigheterna kring brottet. Att den misstänkte har återfallit i brott bör, bedömer vi, inte vara utslagsgivande för tillämpningen, men kan inverka på bedömningen i ett enskilt fall t.ex. vid ett snabbt återfall i likartad allvarlig brottslighet. Ett förväntat förverkande av egendom till ett stort värde kan vara en annan omständighet som utgör ett väsentligt allmänt intresse men en bedömning får även här göras i det enskilda fallet. Ytterligare ett exempel på ett väsentligt allmänt intresse som kan tala emot ett beslut om förundersökningsbegränsning är att ansvarstalan är en förutsättning för t.ex. näringsförbud.

När det gäller bedömningen av om det föreligger väsentliga enskilda intressen som utgör hinder mot att tillämpa bestämmelsen ska, som tidigare, hela brottsofferperspektivet beaktas. Vi har ställt oss frågan hur målsägandens upplevda integritetskränkning och intresse av att gärningsmannen fälls till ansvar i en domstol ska viktas i våra överväganden. Vid sådana brott som har inneburit en grov kränkning av målsägandens integritet, t.ex. allvarliga våldsbrott eller sexualbrott, gör sig anspråken på rättsskydd och stöd särskilt gällande. Brott som har inneburit att en målsäganden har utsatts för en grov kränkning av sin person genom brottet bör knappast kunna bli föremål för förundersökningsbegränsning. Det betyder att allvarliga våldsbrott, inklusive fridskränkningsbrotten, och de flesta sexualbrotten ofta är uteslutna. Åklagaren bör vid överväganden om det föreligger ett väsentligt enskilt intresse vid behov låta målsägandens uppfattning om vilken integritetskränkning hon eller han har varit utsatt i det enskilda fallet få utgöra en del av beslutsunderlaget. Det är, i de fall som åklagaren tvekar i bedömningen av enskilda skäl, rimligt att inom ramen för ett förhör med målsäganden utreda saken.

76 Jfr även JO-beslut den 27 oktober 2009, dnr 5228-2007.

En bedömning av det enskilda intresset och behovet av utredning av saken måste göras utifrån omständigheterna i varje enskilt fall. Det är ju också skälet till att vi inte valt en utformning av den nya bestämmelsen med undantag för vissa brott. En kontakt med målsäganden ska emellertid inte vara en förutsättning för åklagarens beslut. Principiella och praktiska skäl talar emot att målsäganden ska tillåtas ha något veto i frågan om tillämpning av bestämmelsen. Att sexualbrott och allvarliga våldsbrott typiskt sett innefattar ett sådant väsentligt enskilt intresse som utgör hinder mot att avstå från förundersökning på grund av den misstänktes utredningsmedverkan står emellertid klart.

När det gäller målsägandens rätt till skadestånd med anledning av brott, så bör ett sådant intresse visserligen beaktas men det faktum att målsäganden har ett skadeståndsanspråk ska inte i sig utgöra hinder för beslut med stöd av paragrafen. Det bör gälla även om skadeståndskravet är relativt stort. En avvägning av omständigheterna i varje enskilt fall måste göras för att avgöra om ersättningsanspråket utgör ett sådant väsentligt enskilt intresse som ska utgöra ett hinder mot att begränsa eller lägga ned förundersökningen.

Dokumentation av besluten

Ett beslut om förundersökningsbegränsning enligt de nya bestämmelserna ska sättas upp särskilt eller antecknas i akten enligt ett tillägg om detta i förundersökningskungörelsen. Det ska framgå vem som har fattat beslutet. Närmare anvisningar för hur åklagarnas beslut bör vara utformade bör dessutom på sedvanligt sätt bli föremål för myndigheternas metodutvecklingsarbete, exempelvis genom utarbetande av beslutsmallar som stöd för beslutsfattandet. Beslutet bör vidare, enligt ytterligare ett tillägg om det i förundersökningskungörelsen, finnas med i förundersökningsprotokollet som ges in till domstolen vid åtal i de fall någon av de brottsmisstankar som beslutet avser har lett till åtal. Sådant i förundersökningen som inte rör åtalet bör inte ges in, i enlighet med lagstiftarens ställningstagande om det stötande i att rätten och allmänheten ska ha tillgång till material rörande gärningar som den tilltalade inte är åtalad för (jfr 45 kap. 7 § RB).77

77Prop. 1986/87:89 s. 101.

Beslut ska fattas av allmän åklagare

Beslut om att avstå från genomförandet av en förundersökning på grund av den misstänktes utredningsmedverkan ska, med hänsyn till de krav på juridisk förmåga som besluten ställer, fattas av åklagare. Detta ska gälla även om det skulle vara en annan myndighet som leder förundersökningen. I de fall frågan om förundersökningsbegränsning på den nya grunden aktualiseras ska åklagare därför överta ledningen av förundersökningen om det inte redan är åklagare som är undersökningsledare.

Vi har övervägt om dessa beslut borde omfattas av särskilda behörighetsregler för att på det viset stärka rättssäkerheten. Ett stort ansvar har emellertid lagts på undersökningsledaren enligt gällande ordning. Förundersökningsledarskapet ska uppfattas som odelbart. Ett beslut om att avstå från att genomföra en förundersökning vid misstänktas utredningsmedverkan är ett beslut i det löpande arbetet med att driva förundersökningen framåt. Detta är en uppgift som, bedömer vi, i princip är olämplig att lägga på någon annan åklagare än den som leder förundersökningen. Beslut om vilka prioriteringar som ska göras och i vilken inriktning förundersökningsarbetet bör bedrivas ska inte fattas av någon annan än den åklagare som leder förundersökningen.

Däremot finns det, på samma sätt som redan gäller i fråga om bl.a. åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § andra stycket RB och förundersökningsbegränsning enligt 23 kap. 4 a första stycket 1 RB, skäl att begränsa beslutsbehörigheten avseende förundersökningsbegränsning vid utredningsmedverkan till allmän åklagare. Allmän åklagare är riksåklagaren och vice riksåklagaren, överåklagare och vice överåklagare, samt chefsåklagare, vice chefsåklagare och kammaråklagare (7 kap. 1 § RB). Vid Åklagarmyndigheten finns det dessutom s.k. assistentåklagare som genomgår grundläggande åklagarutbildning (7 § åklagarförordningen). Dessa åklagare får utföra de åklagaruppgifter som skall utföras av kammaråklagare om inte Åklagarmyndigheten bestämmer annat. Assistentåklagare får dock inte tilldelas arbetsuppgifter som kräver särskild erfarenhet. De får inte heller tilldelas arbetsuppgifter i större omfattning än som är förenligt med den utbildning som de genomgår. Åklagarmyndigheten får vidare förordna s.k. extra åklagare att utföra uppgifter som skall utföras av åklagare vid myndigheten (8 § åklagarförordningen). Detsamma

gäller Ekobrottsmyndigheten i fråga om åklagaruppgifter vid myndigheten.

Det är, av rättssäkerhetsskäl, rimligt att assistentåklagare som genomgår utbildning och extra åklagare undantas från befogenheten att fatta beslut om förundersökningsbegränsning på den grunden att den misstänkte har medverkat i utredningen. Behörigheten ska, enligt ett tillägg om detta i 10 § åklagarförordningen (2004:1265), därför endast tillkomma allmän åklagare.

5.5.8. Förslagets förhållande till åtalsplikten

Vår bedömning: De nya reglerna om förundersökningsbegräns-

ning ryms inom ramen för vad som utgör en obligatorisk åtalsplikt.

Våra överväganden inom ramen för utredningen utgår, i enlighet med våra direktiv, från en fortsatt obligatorisk åtalsplikt. Rättssystem med en obligatorisk åtalsplikt som grundläggande princip avser att främja en rättstillämpning i enlighet med principerna om legalitet, likabehandling och förutsebarhet och därmed motverka misstankar om att ovidkommande hänsyn avgör om åtal ska väckas. En grundläggande princip om åtalsplikt med reglerade undantag leder i högre grad, menar vi, till förutsebarhet i rättstillämpningen än om det inte finns någon huvudregel att utgå ifrån då åtalsfrågor avgörs. Att beslut att inte driva vidare en förundersökning fattas som undantag från en huvudregel förbättrar på samma sätt förutsättningarna för att upprätthålla principen om allas likhet inför lagen. Det är vidare vår bedömning, i likhet med tidigare utredningar före oss, att en presumtion om åtal kombinerat med i lag definierade undantag från åtalsplikten bör leda till rimliga möjligheter för allmänheten att uppfatta och förstå grunderna för åklagarnas avgöranden.78 Att det finns en sådan förståelse har betydelse för tilltron till åklagarnas beslutsfattande, vilket i sin tur är centralt för brottmålsprocessens legitimitet. En grundläggande plikt att väcka åtal har särskild betydelse

78 Betänkande från Åklagarutredningen – 90, Ett reformerat åklagarväsende, SOU 1992:61, jfr vår redogörelse om tidigare överväganden om åtalspliktens utformning i denna utrednings delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål – en bättre

hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 93 f.

för åklagarnas objektivitet och självständighet eftersom åtalsplikten skyddar mot effekterna av olika former av påtryckningar i beslutsfattandet.

De skäl som finns för en fortsatt obligatorisk åtalsplikt inklusive de förväntningar som görs på effekterna av en obligatorisk åtalsplikt måste dock beaktas i förhållande till den praktiska verkligheten. Åtalsplikten är i praktiken i hög grad inskränkt av såväl praktiska hänsyn som resursmässig nödvändighet. Sådana ärenden som enligt anvisningar från statsmakten är högre prioriterade utreds på bekostnad av lägre prioriterade ärenden som blir liggande på hög. Ärenden läggs också på hög för att det saknas personella resurser att hantera dem. Utredningar drar inte alltför sällan ut så långt på tiden att bevisning inte längre kan säkras för att styrka brott eller att brott till och med preskriberas. Detta beror bl.a. på den praxis som förekommer med utredningsåtgärder för att täcka upp täcka upp för varje tänkbar vinkel under själva förundersökningen.79 Att mot bakgrund av denna verklighetsbeskrivning alltför orubbligt framhålla betydelsen av en orörd obligatorisk åtalsplikt är, enligt vår mening, inte konstruktivt vid överväganden om straffprocessens utveckling.

Alla reformer som medger undantag från huvudprincipen om obligatorisk åtalsplikt innebär att åtalsplikten förskjuts i riktning mot vad som gäller för en relativ åtalsplikt. Frågan kan med en stegvis förskjutning till slut ställas vad som blir kvar av grundprincipen. Vi har i vårt tidigare arbete uttryckt uppfattningen att argumentationen för och emot obligatorisk respektive relativ åtalsplikt numera i huvudsak har teoretisk innebörd.80 De finns knappast något rättssystem med vare sig en renodlat absolut eller en renodlat relativ åtalsplikt. De flesta rättsordningar befinner sig i praktiken på skalan någonstans mittemellan. I dag kan åtalsplikten i olika rättsordningar snarast beskrivas som resultatet av olika lagstiftningstekniker.81 Obligatorisk åtalsplikt regleras med en huvudprincip om att åtal ska väckas, om det inte finns reglerade undantag. Även tydliga inskränkningar av åtalsplikten kan därvid, uppfattar vi, rymmas inom ramen för vad

79 Rapport från BRÅ, Stora förundersökningar och brottmål. Utveckling, omfång och karaktär, rapport 2017:4 s. 88. 80 Denna utrednings delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i

brottmål – en bättre hantering av stora mål, SOU 2017:7 s. 149 f.

81 Betänkande från Åklagarutredningen – 90, Ett reformerat åklagarväsende, SOU 1992:61 s. 160.

som utgör en obligatorisk åtalsplikt under förutsättning att inskränkningarna är reglerade i lag.

Det är rimligt att ta avstamp i den internationella utvecklingsriktningen vid överväganden om vilka inskränkningar av åtalsplikten som är godtagbara. Vår slutsats av de internationella exemplen är att åtalsplikten i de flesta länder, oavsett om den klassificeras som relativ eller absolut, är utformad med ett utrymme för bedömningar och undantag. Detta har bedömts vara nödvändigt för att det ska var möjligt att uppnå resultat som uppfattas som rimliga i brottmålsprocessen. De flesta europeiska rättsordningar har dessutom regler som medger att den misstänktes eller tilltalades medverkan kan leda till fördelar för honom eller henne i olika avseenden. Ett tydligt och närliggande exempel på vad som har ansetts rymmas inom en fortsatt obligatorisk åtalsplikt är det finska regelverket för åtalsuppgörelser. De nya reglerna om förundersökningsbegränsning som vi föreslår får, mot bakgrund av det sagda, enligt den bedömning vi gör anses rymmas inom ramen för vad som utgör en obligatorisk åtalsplikt.

5.6. Strafflindring som incitament för misstänktas utredningsmedverkan

5.6.1. Uppdraget

Vi ska särskilt överväga i vilken utsträckning den misstänktes medverkan i förundersökning som rör egen brottslighet ska påverka hur påföljden bestäms samt om och i så fall hur åklagaren kan ange ramen för domstolens prövning i frågor om påföljd och särskild rättsverkan.

5.6.2. Nuläget

Domare beslutar om följderna av brott

Att domare är de som bär ansvaret för att den som dömts för brott får en lämplig påföljd motiverades inte särskilt i förarbetena till rättegångsbalken. Det skäl som senare har framhållits för att domare bör kunna besluta om följderna av brott oberoende av parternas inställning i frågan är framför allt att domares självständighet och opartiskhet säkerställer objektiva, enhetliga, förutsebara och välgrundade

ställningstaganden om vilken påföljd som det åtalade brottets svårhet motsvarar. Det är enligt denna inställning en rättssäkerhetsfråga att lagstiftaren och domarna ansvarar för följderna av brott.

Påföljdsbestämning

Straffmätning

En grundtanke bakom nuvarande reglering om påföljdsbestämning är att den ska främja förutsebarhet och enhetlighet i straffrättskipningen. Påföljd ska bestämmas med beaktande av intresset av en enhetlig rättstillämpning, samt fastställas inom ramen för den tillämpliga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde (29 kap 1 § första stycket BrB). Att brottets straffvärde utgör grunden för påföljdsbedömningen är ett uttryck för proportionalitetsprincipen som innebär att det ska råda proportion mellan brottet och straffet. Dessutom ska enligt ekvivalensprincipen brott som har ett högre straffvärde bestraffas hårdare än de som har ett lägre straffvärde. Att rättstillämpningen ska vara enhetlig innebär att påföljden ska fastställas med beaktande av tidigare meddelade domar.

Straffvärdet anger hur allvarligt brottet är i förhållande till andra brott. Begreppet konkret straffvärde brukar användas för att ange straffvärdet hos den aktuella brottsliga handlingen i det enskilda fallet.82 Straffvärde är inte någon objektiv egenskap hos en gärning utan ett uttryck för en värdering som är beroende av vem som svarar för bedömningen.83 Avsikten är emellertid inte att enskilda domares värdering ska vara avgörande, utan att lika fall ska behandlas lika. Bedömningen av straffvärdet ska alltså utgå från den allmänna värdering som lagstiftningen ger uttryck för genom den uppställda straffskalan samt i övrigt anpassa sig till de principer som har utvecklats genom rättspraxis.

Utgångspunkten för straffvärdebedömningen ska enligt vad HD uttalat normalt tas i de rekvisit som anges i den straffbestämmelse som ska tillämpas och i de brottsinterna faktorer som är knutna till bestämmelsen, bl.a. straffbestämmelsens primära skyddsområde.84

82 Jfr abstrakt straffvärde som motsvarar straffskalan för det aktuella brottet. 83 Peter Fitger m.fl. Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentar till inledningen av kapitel 29 RB. 84NJA 2017 s. 138.

Med straffbestämmelsens primära skyddsområde avses förhållanden som har bäring mera direkt på de intressen som straffbestämmelsen ska skydda.85 Om det finns straffvärdepåverkande omständigheter som är gemensamma för brott, för vilka det ska dömas i brottskonkurrens, kan omständigheterna inte ges fullt genomslag vid bestämmandet av straffvärdet av vart och ett av brotten när den samlade brottslighetens straffvärde ska bedömas.86

Utöver de straffvärdepåverkande omständigheter som är kopplade till de aktuella straffbuden ska beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon har haft (29 kap. 1 § andra stycket BrB). Det ska särskilt beaktas om gärningen inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person.

Förekomsten av försvårande eller förmildrande omständigheter kan också påverka straffvärdet i ett enskilt fall så att ett lindrigare eller strängare straff än som annars varit fallet kan komma att följa på brottet (29 kap. 2 och 3 §§ BrB). Försvårande och förmildrande omständigheter är omständigheter som är hänförliga till brottet. Exempel på försvårande omständigheter är att den tilltalade avsett att brottet skulle få allvarligare följder än det faktiskt fått eller att den tilltalade visat stor hänsynslöshet. Exempel på förmildrande omständigheter är att brottet föranletts av någon annans uppenbart kränkande beteende eller av stark medkänsla. Att försvårande eller förmildrande omständigheter tillåts inverka på det konkreta straffvärdet innebär att vissa individuella hänsyn tillåts vid bedömningen.

Det är alltid omständigheterna vid brottet som ska vara avgörande för straffvärdebedömningen. Gärningsmannens person, tidigare brottslighet eller vad som har inträffat efter brottet ska i princip sakna betydelse för bedömningen av straffvärdet. Det ska inte heller ha någon betydelse vem som har drabbats av brottet.

85 Jfr NJA 2014 s. 559 p. 7 och 8. 86NJA 2017 s. 138 och NJA 2012 s. 79.

Tidigare brottslighet, billighetsskäl och ålder

Utgångspunkten att straff ska mätas ut efter straffvärdet är inte utan undantag. Vid straffmätningen ska nämligen utöver brottets konkreta straffvärde den tilltalades tidigare brottslighet beaktas om det inte redan har beaktats vid påföljdsval eller förverkande av villkorligt medgiven frihet (29 kap. 4 § BrB). Även den tilltalades ålder inverkar vid straffmätningen (29 kap. 7 § BrB).

Även s.k. billighetsskäl ska beaktas utöver straffvärdet (29 kap. 5 § BrB). Med billighetsskäl avses en omständighet hänförlig till gärningsmannens person eller hans handlande efter brottet. Ett av billighetsskälen är att den tilltalade medverkat till utredningen av egen brottslighet (29 kap. 5 § första stycket 5 BrB, jfr avsnitt 4.2.9). Om något billighetsskäl föreligger och det är påkallat av särskilda skäl får rätten döma till ett lindrigare straff än som är föreskrivet för brottet. Om den tilltalades medverkan är av sådan omfattning att en nedsättning av straffet kommer i fråga bör det normalt sett ske en relativt påtaglig justering av straffet.87 Strafflindringen ska som utgångspunkt ställas i relation till framför allt graden av den tilltalades medverkan samt brottslighetens straffvärde. I situationer då det är fråga om ett brott med högt straffvärde och den tilltalade har medverkat i stor utsträckning kan det alltså bli fråga om en omfattande nedsättning, sett till antalet månader eller till och med år. Om det med hänsyn till förekomsten av billighetsskäl är uppenbart oskäligt att döma till påföljd får rätten meddela påföljdseftergift (29 kap. 6 § BrB).

Val av påföljd

Regleringen om vilken påföljd som ska följa på ett brott har utformats med bakgrund i att domare måste ha en stor frihet att väga in de särskilda förhållandena som föreligger i varje enskilt fall.88 Att regler på området inte bör eller kan utformas så att de ger ett mer eller mindre automatiskt svar på hur påföljden bör bestämmas i det enskilda fallet anses emellertid inte utesluta att det är viktigt att det finns en klar och enhetlig reglering av de allmänna principerna för beslutsfattandet. Regleringen av påföljdsval och straffmätning har gjorts relativt detaljerad bl.a. genom uppräkningar av försvårande

87Prop. 2014/15:37 s. 39. 88Prop. 1987/88:120 s. 41 f.

och förmildrande omständigheter och av omständigheter som har med gärningsmannens personliga förhållanden att göra, s.k. billighetshänsyn, och som ska påverka straffmätningen. Bestämmelserna om påföljdsbestämning är avsedda att ge stöd för en mer tydlig beslutsstruktur för beslutsfattandet, med en utgångspunkt i brottet eller brottslighetens straffvärde, en grundläggande presumtion mot fängelse, vissa uttryckligt angivna omständigheter som kan bryta presumtionen och leda till en presumtion för fängelse samt en möjlighet att bryta även den presumtionen.

Vid val av påföljd ska rätten fästa särskilt avseende vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse (30 kap. 4 § första stycket BrB). Rätten ska då beakta de s.k. billighetsskälen (29 kap. 5 § BrB). Som skäl för fängelse får rätten beakta straffvärdet, brottslighetens art och att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott (30 kap. 4 § andra stycket BrB). Endast dessa tre omständigheter kan utgöra skäl för fängelse. Hur starkt var och en av dem talar för fängelse beror på omständigheterna i det enskilda fallet

Att gärningen har ett högt straffvärde är ofta ett skäl att döma till fängelse. HD har i ett antal avgöranden på senare tid använt sig av begreppet ”straffmätningsvärde” för att beskriva det värde som ska utgöra utgångspunkt vid valet av påföljd.89 Det som domstolen avser med begreppet är brottslighetens konkreta straffvärde med reduktion på grund av billighetshänsyn och den tilltalades ungdom. Något generellt svar på frågan i vad mån omständigheter som utgör billighetsskäl främst är av betydelse för straffmätningen eller för påföljdsvalet torde inte kunna ges. Rent allmänt kan dock, enligt HD, sägas att förutsättningarna för att de skall få genomslag på påföljdsvalet minskar ju högre straffvärdet är på den brottslighet som föreligger till bedömning.90 Vilket genomslag som omständigheterna som utgör billighetsskäl bör få växlar också beroende på vilken typ av omständigheter som det är frågan om i det enskilda fallet. Det torde enligt HD exempelvis vara naturligt att olika former av s.k. sanktionskumulation primärt beaktas vid straffmätningen medan hänsyn till den tilltalades hälsotillstånd och liknande i allmänhet torde vara av störst betydelse för påföljdsvalet.

89NJA 2012 s. 849, NJA 2012 s. 1038, NJA 2014 s. 559, NJA 2014 s. 990, NJA 2015 s. 948 och NJA 2015 s. 1024. 90NJA 2008 s. 359.

Det har inte ansetts möjligt att på förhand ange hur högt ett straffvärde måste vara för att föranleda ett fängelsestraff. Ett riktvärde som ändå finns är, att om ett brott eller den samlade brottsligheten anses böra medföra ett års fängelse eller mer så innebär det en presumtion för att fängelse ska dömas ut.91 HD har slagit fast att ettårspresumtionen kan påverkas av om det finns billighetsskäl.92Frågan om fängelse ska väljas brukar, har HD uttalat, prövas med utgångspunkt från längden av det straff som skulle ha dömts ut (det s.k. straffmätningsvärdet.93 I vilken utsträckning billighetsskälen ska få genomslag vid påföljdsvalet måste dock avgöras med hänsyn till bl.a. vilken typ av billighetsskäl som gör sig gällande och i vilken grad straffvärdet överstiger riktpunkten om ett år.94

Frågan om det finns en presumtion för fängelsepåföljd med hänvisning till brottslighetens art avgörs med utgångspunkt i den aktuella brottstypen men också med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet. Avsikten med att införa bestämmelsen om brottslighetens art som skäl för fängelse var att anknyta till tidigare praxis, före år 1989 då bestämmelsen infördes, enligt vilken vissa brott ansetts motivera fängelse trots att de inte har ett särskilt högt straffvärde.95 Det var frågan om brott som av allmänpreventiva skäl ansetts normalt skulle följas av ett kort fängelsestraff. Lagstiftaren har gjort vissa uttalanden om i vilken mån särbehandling av vissa brottstyper ska ske med hänvisning till art.96 Bland de brottstyper som lagstiftaren har pekat ut kan nämnas grovt rattfylleri97, misshandel98, bokföringsbrott99, miljöbrott100 och resor i terrorismsyfte101. Betydelsen av brottslighetens art vid valet av påföljd har numera nyanserats genom avgöranden från HD som bl.a. klargjort att den brottsrubricering som är tillämplig inte i alla lägen är avgörande för bedömningen av om ett brott ska anses vara av den arten att fängelse bör ådömas.102

91Prop. 1987/88:120 s. 100. 92NJA 2016 s. 553. 93NJA 2014 s. 559 p. 14. 94NJA 2008 s. 359. 95Prop.1987/88:120 s. 100. 96 Jfr översiktlig redovisning om detta i Agneta Bäcklund m.fl. Brottsbalken – en kommentar

på internet, kommentaren till 30 kap. 4 § BrB.

97Prop. 1993/94:44 s. 34. 98Prop. 1992/93:141 s. 28 f.99Prop. 2004/05:69 s. 30 f.100Prop. 1997/98:45 del 1 s. 528. 101Prop. 2015/16:78 s. 39. 102NJA 1999 s. 561.

Även brottslighetens karaktär i det särskilda fallet och omständigheterna kring brottet måste enligt HD ofta beaktas vid bedömningen av brottslighetens art. Ibland kan det enligt HD tänkas att ett brott med hänsyn till sådana förhållanden över huvud taget inte bör anses vara av den arten att speciellt starka skäl för fängelse föreligger, trots att brott med den aktuella rubriceringen i allmänhet brukar bestraffas med fängelse med hänvisning till brottslighetens art. Omvänt kan ett visst brotts art tänkas utgöra ett skäl för fängelse, även om det är ovanligt att brott med den rubriceringen anses tillhöra den kategori brott vid vilka arten talar för fängelse, säger HD. Utrymmet för sådana individuella bedömningar skiftar, framhåller HD, beroende på brottstypen.

Som redan har framgått ska tidigare brottslighet primärt beaktas genom påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Tidigare villkorligt medgiven frihet ska förverkas om inte särskilda skäl talar emot det. Som särskilda skäl för att inte förverka eller att förverka bara en del av villkorlig medgiven frihet kan rätten beakta om den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är av lindrig beskaffenhet, om lång tid har förflutit eller om ett förverkande annars skulle framstå som oskäligt (34 kap. 5 § andra stycket BrB). Förverkande av villkorligt medgiven frihet har av lagstiftaren bedömts vara en lämplig åtgärd när det gäller att möta ny brottslighet efter ett tidigare fängelsestraff.103 Det har bl.a. framhållits att fördelen med förverkande av villkorligt medgiven frihet i förhållande till den allmänna återfallsskärpningen enligt 29 kap. 4 § brottsbalken är att det redan från början är klart både hur mycket den dömde riskerar i återfallsskärpning om han på nytt begår brott och under vilken tid skärpningen kan tillämpas. Dessutom har pedagogiken i systemet framhållits vara mycket tydlig.

Påföljdsvalet styrs även av bestämmelser om vad som gäller för unga lagöverträdare (30 kap. 5 § och 32 kap. BrB) och för gärningar begångna under allvarlig psykisk störning (30 kap. 6 § BrB) samt vilka skäl som finns för villkorlig dom respektive skyddstillsyn med olika kombinationer (30 kap. 7–11 §§).

103Prop. 1997/98:96 s. 134.

Om påföljd för flera brott

När någon döms för flera brott, ska rätten som huvudregel döma till en gemensam påföljd för brotten (30 kap. 3 § första stycket BrB). Detta betyder dels att straffmätningen för den samlade brottsligheten måste uttryckas i ett gemensamt värde, dels att den påföljd som väljs kommer att omfatta samtliga de brott för vilka gärningsmannen döms vid samma tillfälle.104 Utgångspunkten när någon vid ett tillfälle döms för flera brott är att den s.k. asperationsprincipen ska tillämpas. Principen innebär att straffvärdebedömningen vid flerfaldig brottslighet utgår från det allvarligaste av de brott som föreligger till bedömning.105 Till straffvärdet för detta brott läggs därefter en efter hand minskande del av straffvärdet för vart och ett av de övriga brotten i ordning efter brottens allvar. Detta innebär i praktiken att det straff som döms ut vid flerfaldig brottslighet är väsentligt lägre än vad som skulle bli följden av en sammanläggning av straffvärdet för varje enskilt brott. En allmän kontroll görs slutligen så att ett på detta sätt beräknat straffvärde inte framstår som oproportionerligt i förhållande till den brottslighet som är aktuell. Det finns vissa undantag från huvudregeln om att flera brott ska följas av en gemensam påföljd.106

Särskild rättsverkan och näringsförbud

Vad är särskild rättsverkan?

Begreppet särskild rättsverkan är inte närmare definierat i lagtext. Brottsbalken innehåller inte heller någon fullständig uppräkning av vad som utgör särskild rättsverkan. Det som kan utläsas av rättegångsbalken är, att särskild rättsverkan är annan rättslig verkan av brott än påföljd eller skadestånd (1 kap. 8 § BrB). Det är frågan om

104 Agneta Bäcklund m.fl. Brottsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 30 kap. 3 § BrB. 105NJA 2008 s. 359, NJA 2009 s. 485, NJA 2014 s. 859. 106 Undantagen är för det första om det finns särskilda skäl för att döma till böter för ett eller flera brott samtidigt som övriga brott följs av annan påföljd (30 kap. 3 § andra stycket BrB). Detta undantag används i praktiken sällan. För det andra får rätten döma till fängelse för ett eller flera brott samtidigt som den dömer till villkorlig dom eller skyddstillsyn för brottsligheten i övrigt. Detta undantag kan aktualiseras då en del av brottsligheten på grund av sitt artvärde bör åtföljas av ett fängelsestraff samtidigt som huvudbrottsligheten enligt åtalet inte talar för fängelsepåföljd. Det tredje undantaget från huvudregeln om gemensam påföljd innebär att högre rätt när den dömer för brott som prövats i flera domar i lägre rätt, ska döma till en särskild påföljd för brottsligheten i varje sådan dom (30 kap. 3 § tredje stycket BrB).

sådana andra rättsverkningar av brott som följer av bl.a. förvaltningsrättslig, arbetsrättslig eller straffrättslig lagstiftning. Särskild rättsverkan av brott är alltså ett samlingsbegrepp för ett antal rättsliga sanktioner av skiftande karaktär som kan beslutas på grund av att ett brott begåtts.

Förverkande på grund av brott

Förverkande på grund av brott enligt 36 kap. 1–2 BrB kan ske genom en förverkandeförklaring av domstol, strafföreläggande eller genom föreläggande av ordningsbot. Förverkandet kan avse en sak eller en rättighet (s.k. sakförverkande). Det kan också avse ett värde av en viss egendom (värdeförverkande). Förverkandet utgör ett medel som ställts till myndigheternas förfogande för att komma till rätta med brottslighet och som kräver ett beslut eller en beslutsliknande åtgärd av myndighet, dvs. en mer eller mindre uttrycklig förverkandeförklaring varigenom förverkandet sker.107 Förverkandereglerna utgår i allmänhet från tanken att den egendom som förverkandet gäller egentligen är förverkad redan när det brott begås som föranleder åtgärden. För att förverkande ska realiseras krävs emellertid alltid ett förverkandebeslut som utgör en exekutionstitel.

Företagsbot

Företagsbot infördes år 1986 som en ny straffrättslig sanktion. Motivet var att de instrument som samhället förfogade över var otillräckliga när det gällde att motverka och ingripa mot sådana brott som begås inom ramen för näringsverksamhet.108 Att det personliga straffansvaret bedömdes som otillräckligt hängde bl.a. samman med att de straff som utmäts för funktionärer som begår brott i ett företags verksamhet många gånger framstår som otillräckliga inte minst ur preventiv synvinkel. Dessutom framhölls det att förverkande bara kan användas för att dra in faktiskt uppnådda förtjänster av brott. Förverkande kunde alltså inte eliminera utsikten till vinst. En sådan ordning ansågs i sig inbjuda till chanstagning. Mot bakgrund av dessa överväganden gjordes bedömningen att straffsystemets preventiva

107 Agneta Bäcklund m.fl. Brottsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 36:1–2 BrB. 108 Pro p. 1985/86:23 s. 14 f.

effekt skulle förstärkas om näringsidkare vid brott i sin verksamhet kunde åläggas en rent bestraffande sanktion. Företagsbot kan åläggas en näringsidkare på yrkande av allmän åklagare för brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet (36 kap. 7 § BrB). Reglerna om företagsbot har en obligatorisk utformning, vilket betyder att åklagaren ska föra talan om företagsbot om rekvisiten är uppfyllda.109Sedan år 2006 är det även möjligt för åklagare att ålägga företagsbot genom strafföreläggande (48 kap. 4 § tredje stycket RB).

Utvisning på grund av brott

Rätten får under vissa förutsättningar utvisa en utlänning om han eller hon döms för brott som kan leda till fängelse (8 a kap. utlänningslagen [2005:716]). Rätten kan ta upp frågan om utvisning ex officio.110 Det gäller även i hovrätten. Frågan om utvisning initieras dock i praktiken normalt av åklagaren genom ett yrkande i stämningsansökan.

En förutsättning för utvisning på grund av brott är att personen döms till svårare påföljd än böter och det antingen kan antas att han eller hon kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet eller brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att han eller hon inte bör få stanna kvar (8 a kap. 1 § utlänningslagen). För EES-medborgare eller familjemedlem till en EESmedborgare krävs dessutom att utvisningen sker av hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Nordiska medborgare som varit bosatta i Sverige sedan minst två år när åtal väcktes får utvisas bara om det finns synnerliga skäl för det.

Rätten ska inför ett beslut om utvisning vidare ta hänsyn till olika omständigheter som har med utlänningens anknytning till det svenska samhället att göra (8 a kap.23 §§utlänningslagen). En utlänning som är flykting och som behöver en fristad i Sverige får bara utvisas om han eller hon har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta utlänningen stanna här. Utvisning får också ske om utlänningen i Sverige eller utomlands har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för

109 Prop 1985/86:23 s 65, jfr prop. 2005/06:59. 110Prop. 1993/94:159 s. 20 f.

rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta med sådan verksamhet här. Rätten ska då den prövar frågor om utvisning även beakta om det på grund av verkställighetshinder inte går att sända personen till ett visst land annars finns särskilda hinder mot att beslutet verkställs (8 a kap. 4 § utlänningslagen).

Exempel på andra former av särskild rättsverkan

Andra beslut om beslag än beslut att förverka egendom, t.ex. att ett beslag ska bestå till dess domen vinner laga kraft eller att beslaget ska tas i förvar, utgör också beslut om särskild rättsverkan. Den som döms för ett eller flera brott ska, om fängelse ingår i straffskalan för något av brotten, betala en avgift till brottsofferfonden (1 § lag [1994:419] om brottsofferfond). Sådana beslut räknas också som särskild rättsverkan av brott. Inrättandet av en brottsofferfond var en åtgärd för att stärka brottsoffrens ställning.111 I fråga om skyldighet att återbetala kostnad för blodprov som tas på en person som misstänks för brott och för undersökning av sådant blodprov, som är ett beslut om särskild rättsverkan, ska bestämmelserna i 31 kap. rättegångsbalken om kostnader som utgått av allmänna medel tilllämpas (lag [1946:864] om återgäldande av kostnad för blodundersökning i brottmål). Detta gäller dock inte blodprov, erforderligt för läkarundersökning, som någon enligt lag eller författning är skyldig att undergå.

Näringsförbud

Genom ett beslut om näringsförbud meddelas en näringsidkare under viss tid begränsningar i rätten att bedriva eller ta del i näringsverksamhet. Den som har grovt åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamheten och därvid har gjort sig skyldig till brottslighet som inte är ringa, ska meddelas näringsförbud, om ett sådant förbud är påkallat från allmän synpunkt (4 § lagen [2014:836] om näringsförbud). Näringsförbud anses inte vara en särskild rättsverkan av brott. Ett skäl för den slutsatsen är, att ett näringsförbud kan åläggas utan att något brott överhuvudtaget behöver vara begånget. Det finns inte

111Prop. 1993/94:143.

heller några bestämmelser om att ett näringsförbud ska beaktas då påföljden för brottet bestäms.

Lagen om näringsförbud syftar till att hindra oseriösa näringsidkare från att fortsätta att bedriva verksamhet och samtidigt stärka de seriösa företagens ställning på marknaden.112 Reglerna avser bidra till att skapa en mer rättvis spelplan för de seriösa företag som bedriver verksamhet på marknaden.

5.6.3. Tidigare överväganden

Straffnivåutredningen år 2008

Straffnivåutredningen föreslog år 2008 att åklagaren ska vara skyldig att lämna förslag till påföljd.113 Påföljdsförslaget ska enligt utredningen som huvudregel anges i stämningsansökan. Om det finns särskilda skäl, ska åklagaren få avvakta med förslaget till senast innan parterna slutför sin talan. Domstolen ska inte i någon riktning vara bunden av påföljdsförslaget men det ska anges i domen. Utredningen föreslog samtidigt att särskild rättsverkan ska få beslutas endast efter yrkande utom vad gäller avgift till brottsofferfonden. Yrkandet ska anges i stämningsansökan men kunna ändras senare under rättegången.

Remissutfallet avseende utredningens förslag var blandat. Som skäl för att avstyrka eller ifrågasätta förslaget om att åklagarens ska ange ett påföljdsförslag angavs bl.a. att en ordning enligt utredningens förslag riskerade att leda till ökad oklarhet i stället för ökad förutsebarhet på grund av den betydelse som senare inträffande omständigheter ofta skulle få. Det framhölls också vid remitteringen att förslaget skulle innebära ett betydande merarbete för åklagaren.

Effektiviteten i hela processen framhölls också kunna påverkas negativt. Risken för otillbörliga påtryckningar gentemot målsägande och vittnen bedömdes också öka om påföljdsförslaget lämnas redan i stämningsansökan. Utredningens förslag väckte vidare frågor hos vissa remissinstanser om rollfördelningen mellan den tilltalade och åklagaren samt mellan åklagaren och domstolen. När det gällde förslaget om att särskild rättsverkan inte ska kunna beslutas utan ett

112Prop. 2013/14:215 s. 38. 113 Straffnivåutredningens slutbetänkande Straff i proportion till brottets allvar, SOU 2008:85 s. 326 f.

yrkande tillstyrkte ett flertal remissinstanser förslaget eller lämnade det utan erinran. De remissinstanser som invände mot förslaget anförde bl.a. att förslaget kan leda till en risk för informella åtalsuppgörelser, t.ex. i utvisningssituationer, eller materiellt oriktiga beslut.

Regeringen gjorde inom ramen för det lagstiftningsprojekt som följde av utredningens förslag bedömningen att förslaget om åklagarens påföljdsyrkande och om särskild rättsverkan inte skulle genomföras.114 Som skäl för sin bedömning angav regeringen att det, med hänsyn till remissynpunkterna, kunde diskuteras om utredningens förslag fullt ut tillgodoser de av utredningen angivna syftena att skapa större uppmärksamhet för påföljdsfrågan samt att straffmätning och påföljdsval ska ske på ett sätt som är tydligare och mer förutsebart för parterna i rättegången och för allmänheten. Även i övrigt ifrågasatte regeringen förslagens ändamålsenlighet.

Straffprocessutredningen år 2013

Några år senare, år 2013, föreslog Straffprocessutredningen att åklagaren ska redovisa sin bedömning av påföljdsfrågan genom ett yrkande om påföljd i alla mål.115 Yrkandet ska enligt förslaget anges i åtalet. Det ska kunna ändras under målets handläggning. Förslaget innebar att rätten ska vara förhindrad att döma den tilltalade till en strängare eller mer ingripande påföljd än åklagaren yrkat. Det är åklagarens slutliga påföljdsyrkande som rätten ska vara begränsad av. Utredningen förslog vidare att rätten inte ska kunna meddela ett förordnande om förverkande av villkorligt medgiven frihet som är mer ingripande för den tilltalade än vad åklagaren har yrkat.

Som en följd av förslaget lämnades också ett förslag att åklagaren ska besluta att inhämta yttrande från Kriminalvården när det behövs för att kunna ange sin ståndpunkt. I en till utredningens förslag efterföljande konsekvensanalys som genomfördes på regeringens uppdrag föreslogs att åklagaren i vissa situationer ska ha möjlighet att inhämta ett kompletterande yttrande från frivårdsmyndigheten innan åtal väcks.116

Utredningens förslag om åklagarens påföljdsyrkande motiverades framför allt med att en sådan ordning skulle leda till en tydlig

114Prop. 2009/10:147 s. 34. 115 Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 243 f. 116 Departementspromemoria Brottmålsprocessen – en konsekvensanalys, ds 2015:4.

och mer ändamålsenlig rollfördelning, en mer förutsebar process för den tilltalade, bättre förutsättningar för mer förutsebara bestämmelser, större uppmärksamhet på påföljdsfrågan i processen och större enhetlighet i rättstillämpningen.

Utredningen föreslog vidare att domstol inte ska kunna besluta om särskild rättsverkan av brott utan yrkande av part. Inte heller ska det enligt förslaget finnas möjlighet för rätten att gå utöver vad som yrkats i fråga om särskild rättsverkan.117 Rätten ska dock ha möjlighet att utan yrkande förordna att den tilltalade ska betala sådan avgift som avses i 1 § lagen (1994:419) om brottsofferfond. Åklagaren ska i åtalet ange de yrkanden om särskild rättsverkan av brott som han eller hon vill få prövade i målet. Yrkandena ska kunna ändras senare under rättegången. Ett likadant förslag hade tidigare lämnats av Straffnivåutredningen.118

Som skäl för förslaget om särskilt yrkande angav utredningen att det på samma sätt som när det gäller frågan om påföljd finns starka skäl som talar för att regleringen kring särskild rättsverkan av brott ska ändras så att domstolar endast får besluta om särskild rättsverkan av brott efter yrkande från åklagaren. Det skulle tydliggöra rollfördelningen mellan åklagare och rätten och förutsebarheten för den tilltalade skulle öka.

Remissinstanserna tog emot utredningens förslag om åklagarens ansvar för påföljdsyrkandet i huvudsak väl.119 JO tillstyrkte förslaget och framhöll bl.a. att det kan sägas vara en anständighetsfråga att den tilltalade får reda på vad han riskerar i processen. Några remissinstanser avstyrkte eller uttryckte tveksamhet inför den del av förslaget som innebar att rätten ska vara begränsad av åklagarens påföljdsyrkande. JK tillstyrkte i princip det lämnade förslaget men ansåg att det bör övervägas en ventil som gör det möjligt för rätten att döma ut en strängare påföljd än den som åklagaren yrkar. Skälet för en sådan ventil var enligt JK att understryka vikten av en enhetlig rättstillämpning och att tydligt markera att överenskommelser i påföljdsfrågan inte får förekomma. Åklagarmyndigheten tillstyrkte i huvudsak utredningens förslag, men uttryckte tveksamhet i fråga om att åklagaren även i s.k. tilläggsåtal alltid ska ange ett konkret påföljdsyrkande. Advokatsamfundet avstyrkte förslaget att domstolen skulle vara

117 Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 262 f. 118 Straffnivåutredningens slutbetänkande Straff i proportion till brottets allvar, SOU 2008:85 s. 353. 119 Ärende i Justitiedepartementet Ju2013/02761/DOM.

bunden av åklagarens påföljdsyrkade mot bakgrund av den risk för ett informellt kronvittnessystem som då bedömdes kunna uppkomma.

Flera remissinstanser framhöll problem med underlaget för utredningens förslag. Det väcktes bl.a. frågor om huruvida vinsten med förslaget var tillräckligt tydligt klargjord. Risken för att effekten av förslaget med en förbättrad förutsebarhet för den misstänkte skulle vara mindre än utredningen förutsatte framhölls från några håll. Risken för oreglerade överenskommelser mellan åklagaren och den misstänkte som en följd av förslaget påpekades också och en analys av förslagets innebörd i förhållande till åtalsplikten efterlystes. De utmaningar för hanteringen som förändrade förhållanden i målet från tidpunkten för påföljdsyrkandet till domstolens avgörande kunde innebära, t.ex. vid tillkommande brottsmisstankar eller ändrade personliga förhållanden för den misstänkte, diskuterades av flera remissinstanser. I vilken omfattning åklagaren och domstolen skulle behöva hantera ändrade förhållanden var enligt remissynpunkterna inte utrett. Vissa farhågor om att förslaget skulle leda till en mindre effektiv process, framför allt eftersom ansvaret för att inhämta personutredning lades på åklagaren, fanns också bland remissinstanserna.

Utredningens förslag har inte lett till lagstiftning.

5.6.4. Åklagares förfogande över följderna av brott

Vår bedömning: Det finns i och för sig övervägande skäl för en

allmän reform som innebär att åklagare, i likhet med vad som gäller i skuldfrågan, alltid ska ange ramen för rättens prövning av frågor om följderna av brott. Med utgångspunkt i vad som är vårt uppdrag, nämligen att föreslå åtgärder för en bättre hantering av stora brottmål, bör emellertid våra överväganden utgå från de vinster med en reform som kan uppstå i de stora brottmålen. Reformen om åklagares förfogande över ramarna för rättens prövning av följderna av brott bör därför i detta lagstiftningsärende begränsas till de situationer då följderna av brott utgör ett incitament för misstänktas utredningsmedverkan.

Principiellt följdriktigt

Att domare fortfarande ansvarar för påföljdsbestämningen och annan rättsverkan av brott oberoende av åklagarens yrkande är i första hand en rest från tiden före rättegångsbalken då domare var inkvisitoriska. Brottmålsprocessen har emellertid, understödd av lagstiftarens reformer, under decennierna utvecklats mot en alltmer ackusatorisk process. Domare, åklagare och försvarare har i dag en med varandra likvärdig utbildningsnivå. En del av de uppgifter som traditionellt tillhör domare har som en följd av utvecklingen successivt överförts till åklagaren. Detta gäller exempelvis beslut som innefattar bedömningar om straffvärde vid strafföreläggande, förundersökningsbegränsning och hemliga tvångsmedel. Domare förlitar sig i dag på ett helt annat sätt på att parterna tar ansvar för yrkanden, inställning och bevisning. De inkvisitoriska inslag som fortfarande finns kvar i regelverket har efterhand kommit att framstå som otidsenliga. Förväntningarna på en opartisk domstol har bidragit till denna praxis. Mot bakgrund av den utveckling mot en alltmer ackusatorisk process som har skett framstår domarens inkvisitoriska roll i frågan om påföljdsbestämning ur principiellt perspektiv som daterad. En förändring så att åklagaren anger ramarna även i fråga om följderna av brott skulle innebära att brottmålsprocessen anpassas till den rollfördelning som numera får anses gälla mellan domare och parter. Åklagaren sätter ramen för prövningen av frågan om skuld. Det kan tyckas principiellt följdriktigt att den part som ansvarar för statens talan i brottmålet gör det fullt ut. Det inkluderar i så fall frågan om vilken följd som framställda gärningspåståenden bör få för tilltalade. Det är i våra överväganden logiskt att åklagaren, på samma sätt som han eller hon anger vad som påstås i skuldfrågan genom gärningspåståendet, ska ange i åtalet vad som påstås om följderna av den åtalade gärningen.

Bättre förutsebarhet och tydlighet

Fördelen med att utforma processreglerna så att åklagaren sätter ramen för prövningen av både skuld och följderna av brottmål är, att det blir tydligt vad det är som påstås från statens sida. Att åklagaren anger såväl ett gärningspåstående som ett ”påföljdspåstående” i stämningsansökan skulle tydliggöra för den tilltalade vad han eller hon

riskerar i målet. Åklagaren skulle behöva argumentera för sin bedömning av följderna av brott inför rätten, dvs. ”påföljdspåståendet”, på samma sätt som för gärningspåståendet. Den tilltalade får därmed en möjlighet att argumentera mot åklagarens bedömningar och framföra de omständigheter som han eller hon anser bör beaktas vid straffmätningen. Den tilltalade ges därmed bättre förutsättningar att förbereda och utföra sitt försvar. Att den tilltalade ges rimliga möjligheter att förutse vad som står på spel vid prövningen av brottsmisstankar som riktas mot honom är en rättssäkerhetsfråga.

Ett ökat fokus på frågor om följder av brott

Att frågor om följder av brott får en större uppmärksamhet, både i enskilda brottmålsprocesser och i en rättspolitisk kontext uppfattar vi är en ur rättssäkerhetsperspektiv önskvärd utveckling. Nuvarande ordning då rätten, formellt obunden av parternas uppfattning, fritt bestämmer påföljden har lett till att argumentationen vid rättegångar huvudsakligen fokuserar på skuldfrågan medan frågor om straffmätning i stor utsträckning överlämnas till rättens överläggning. Det är en naturlig följd av nuvarande ordning att frågor om hur påföljd och annan följd av brott avgörs får en mindre framträdande plats under rättegångar.

Om frågan om följderna av brott skulle göras till en del av åklagarens talan skulle den få ett större fokus såväl under förundersökningen, då det är rimligt att anta att för påföljdsbestämningen relevanta omständigheter i högre grad skulle undersökas, som i rättegången. Det innebär i sin tur att rättens beslutsunderlag i påföljdsfrågan skulle bli mer fullständigt. En ordning som innebär att åklagaren för talan om följderna av brott skulle enligt vår bedömning även leda till att det på ett tydligare sätt skulle redovisas i domen vilka överväganden som har gjorts om detta.120 Alltför kortfattade domskäl innebär ett problem för alla och inte minst för parterna som vill förstå hur straffmätning och påföljdsval har gått till. Med en ordning som innebär att åklagaren ska föra talan även om följderna av brott skulle domen, i enlighet med vad som gäller för domsskrivning, innehålla en redovisning av åklagarens yrkanden om följderna och de omständigheter

120 Jfr Straffnivåutredningens slutbetänkande Straff i proportion till brottets allvar, SOU 2008:85 s. 326 f. och Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 239.

som utgör grund för yrkandet. Det är då antagligt att domskälen kommer innefatta tydligare redogörelser av hur rätten ser på dessa frågor.

Enhetlighet och proportionalitet

Ett argument för att domare även fortsättningsvis ska ansvara för påföljdsbestämningen oberoende av åklagarens yrkanden är att domarnas självständighet och opartiskhet säkerställer enhetliga och proportionerliga ställningstaganden om vilken påföljd som det åtalade brottets svårhet motsvarar. Domares frihet i frågor om följderna av brott beskrivs ofta som en rättssäkerhetsgaranti. En i våra överväganden viktig poäng vid en diskussion av detta argument är att ansvaret för statens talan i brottmål inte ligger hos domarna. Ur ett rollfördelningsperspektiv är det en tveksam ordning att domare ska säkerställa att tillräckligt stränga straff döms ut i enskilda fall. Att påföljderna blir tillräckligt stränga är med vårt synsätt en uppgift för åklagarna.

Åklagare utför, i likhet med domare, sina arbetsuppgifter under objektivitetsplikt och tjänsteansvar. Genom tydliga anvisningar från lagstiftaren, vägledande avgöranden från domstolarna och en numera välutbildad åklagarkår finns det enligt vår uppfattning goda förutsättningar för att ge åklagare ett ansvar för att föra tala om följderna av brott. Den uppgift som domare bör ha i en modern rättsordning i fråga om rättssäkerheten vid påföljdsbestämningar är uppgiften att se till att det inte döms ut påföljder som är oproportionerligt stränga i förhållande till det enskilda brottet.

Att åklagare mer generellt skulle framställa yrkanden som i strid med lag och praxis binder rätten vid alltför snäva ramar när påföljden ska bestämmas förefaller enligt vår bedömning osannolikt. Det ligger tvärtom väl i linje med åklagaruppgiften att driva frågor för att utveckla praxis och därmed säkerställa att de yrkanden som framställs inte låser fast utrymmet för bedömning vid ett alltför lågt tak. Om en åklagare i ett enskilt fall skulle framställa ett yrkande som är alltför milt bör åklagaren kritiseras för sin felbedömning, av JO eller andra tillsynsorgan, precis som är fallet i dag då en domare kan kritiseras om en sådan felaktighet förekommer. Att åklagare å andra sidan skulle genomgående framställa strängare yrkanden om följderna

av brott än som kan förväntas bli resultatet i domen framstår som en på motsvarande sätt överskattad farhåga. Åklagare har rimligtvis ett intresse av att de yrkanden som framställs i domstolen bifalls. Det bör vidare vid en reform av rättssäkerhetsskäl alltid finnas ett utrymme för domare att reglera åklagarens eventuella felbedömningar till den tilltalades förmån och döma lindrigare än vad som framgår av åklagarens talan. En generell åklagarpraxis med ”överyrkanden” i påföljdsdelen skulle med stor sannolikhet bli föremål för kritik av tillsynsorgan och myndighetsinterna tillsynsfunktioner och därmed efterföljande självkorrigering.

Det är vår bedömning att de effekter i fråga om större fokus på påföljdsfrågan, inklusive tydligare domskäl, som vi uppfattar följer med en reform om åklagares ansvar för talan om följderna av brott i själva verket för med sig en förbättringspotential i fråga om förutsättningarna för enhetliga och proportionerliga bedömningar. En tydligare redovisning, både från parterna under rättegångar och i domskäl, av vilka argument som har betydelse för hur påföljden bestäms bör leda till bättre vägledning om vad som är gällande rättspraxis i fråga om följderna av brott. Det innebär att förutsättningarna att hamna rätt då påföljder ska bestämmas blir bättre.

Incitament för misstänkta att medverka i brottmål

Frågan om åklagarens ansvar för frågan om följderna av brottmål har en central betydelse för våra överväganden om ett ökat partsinflytande i brottmålsprocessen. En möjlighet för åklagaren att ge den misstänkte en utfästelse om att hans eller hennes uppgifter om det egna brottet kan leda till en lindrigare följd av brottet är ägnat att sporra till medverkan, eftersom den misstänkte med en sådan ordning vet att det är åklagaren som disponerar över frågan.121 I stället för det indirekta löfte om lägre straff som dagens reglering av strafflindring vid utredningsmedverkan utgör, kunde den misstänkte i kontakter med åklagaren försäkra sig om att hans eller hennes medverkan kommer att leda till ett lindrigare straff. Att åklagaren tillåts förfoga över vilken inverkan den misstänktes medverkan leder till ger alltså förutsättningar för en ordning där den misstänkte kan

121 Jfr RP 58/2013 rd, s. 11.

påverka vilka följder brottmålet får genom att välja att lämna uppgifter om egen brottslighet till polis och åklagare. Detta är en i våra överväganden önskvärd utveckling. En ordning där åklagaren anger ramen för domstolarna i alla delarna av brottmålet innebär också att det finns förutsättningar för en dialog mellan åklagaren och den tilltalade med försvarare när det gäller både skuld- och påföljdsdelen, vilket är positivt för den utveckling av brottmålsprocessen som vi argumenterar för.

En begränsad reform för en bättre hantering av stora brottmål

Det finns, mot bakgrund av vad som har framhållits ovan, enligt vår bedömning goda skäl för en allmän reform som innebär att åklagare alltid ska ange ramarna för prövningen av frågor om påföljd och särskild rättsverkan. En allmän reform skulle inte behöva innebära att påföljdsfrågan i dess helhet flyttas över till åklagaren. Tvärtom skulle en sådan reform sannolikt medföra stora praktiska svårigheter. Däremot är det enligt vår bedömning rimligt att tänka sig att åklagare skulle kunna föra talan avseende straffvärde, villkorligt medgiven frihet, särskild rättsverkan och näringsförbud på ett sådant sätt att rätten skulle vara bunden av dessa uppgifter som ett tak då den senare, med utgångspunkt i inhämtade underlag från Kriminalvården, bestämmer påföljden. En sådan reform skulle innebära att den tilltalade bättre än i dag kunde förutse vad han eller hon i värsta fall riskerade i brottmålet och planera sitt försvar med utgångspunkt i detta. Det skulle också innebära ett klargörande av att det är åklagares, inte domares, uppgift att se till att brott åtföljs av tillräckligt stränga straff. I grunden anser vi alltså att en uppgift från åklagaren om ett högsta straffvärde borde jämställas med de gärningsomständigheter som åklagaren uppger i stämningsansökan och att en reform om åklagarens förfogande över följderna av brott borde bygga på ett sådant synsätt.

Några övertygande skäl mot att ge åklagare ansvaret för ramarna för rättens prövning även när det gäller följderna av brott ser vi i och för sig inte. De invändningar som remissinstanserna hade mot Straffprocessutredningens förslag om att ge åklagaren ansvaret för att föra talan i påföljdsdelen hörde, uppfattar vi, främst samman med den utformning som förslaget hade och som innebar att det åklagaren

skulle föra talan om var den slutliga påföljden. Det var framför allt remissynpunkter om att åklagaren saknade ett tillräckligt underlag för att göra en bedömning i påföljdsfrågan som framhölls och de svårigheter med att åklagaren skulle få tillgång till ett sådant underlag som uppfattades. Flera remissinstanser, framför allt domstolar, var vidare kritiska till att förslaget innebar att rätten inte, ens av hänsyn till vikten av enhetlighet, skulle kunna döma strängare än vad åklagaren yrkat. Den hållningen bygger på tanken att domare fortfarande har en inkvisitorisk uppgift i brottmål, vilket är något som vi i våra överväganden anser att det finns skäl att komma bort ifrån. Att domare ska vara förhindrade att döma strängare än åklagaren angett skulle i våra överväganden i själva verket vara ett av motiven till en reform.

Att genomföra en allmän reform av ramarna för rättens prövning är emellertid en stor sak. Reformen skulle ställa krav på omfattande förändringar av brottmålsprocessen med den efterföljande resursåtgång och effektivitetsförlust i rättskedjan som en stor reform av processrätten alltid medför. Att frågan om en allmän reform av åklagarens förfogande över följderna av brott är kontroversiell och innefattar svåra överväganden framgår inte minst av den lagstiftningshistorik som finns i frågan. För att det ska vara rimligt att föreslå en så stor reform måste därför, bedömer vi, motiven till reformen uttryckas i utredningens direktiv.

Grunden för vårt uppdrag är att föreslå åtgärder för att förbättra hanteringen av de stora brottmålen. Våra överväganden om reformer bör därför, har vi bedömt, i första hand ta avstamp i de vinster med en reform som kan uppstå i dessa brottmål. När det gäller följderna av brott handlar det då om de vinster i processen som uppstår i de fall åklagares förfogande över följderna av brott utgör ett incitament för misstänktas medverkan i brottmålet. Reformen bör, med utgångspunkt i vad som är vårt uppdrag, därför i detta lagstiftningsärende begränsas till dessa situationer. Vår uppfattning är emellertid alltså att det finns goda skäl för att fortsätta reformarbetet om åklagares förfogande över följderna av brott även generellt.

5.6.5. Strafflindring som incitament

Vår bedömning: Åklagaren ska kunna besluta om ett högsta

straff vid en misstänkts utredningsmedverkan under förundersökningen med beaktande av bestämmelserna i 29 kap. brottsbalken.

Slutlig påföljd som incitament

En enligt vår bedömning naturlig utgångspunkt vid överväganden om vad det är som åklagaren ska förfoga över som ett incitament för misstänktas utredningsmedverkan är att diskutera om det ska vara frågan om den slutliga påföljden. Fördelen med en reform som utgår från att åklagaren tillåts förfoga över den slutliga påföljden är att ett sådant incitament kan förväntas vara lättbegripligt för den brottsmisstänkte. Om åklagaren kan lova den misstänkte att det blir fängelse nio månader eller en skyddstillsyn kan detta löfte knappast missförstås. Det är med en sådan ordning tydligt vad den misstänktes medverkan kan leda till. Incitamentets precision och förutsebarhet är alltså, i teorin, höga. Frågan om påföljdsvalet är vidare ofta central för misstänkta personer. Det gäller inte minst ett besked om det kan bli frågan om en icke frihetsberövande påföljd. Att frågan är av stor betydelse för många misstänkta innebär i sin tur att ett besked från åklagaren om vilken påföljd som det kan blir frågan om kan förväntas utgöra ett starkt incitament för att sporra misstänkta till medverkan i brottmålet. Incitamentets förväntade förmånlighet är alltså hög.

Om åklagaren skulle ges en befogenhet att besluta om slutliga påföljder skulle det emellertid förutsätta att åklagaren vid tidpunkten då han eller hon låser fast påföljden i förhållande till den misstänkte har möjlighet att göra en riktig bedömning av den slutliga påföljden. Ett underlag för en sådan bedömning är knappast tillgängligt vid den tidpunkt i förundersökningsarbetet då det är tänkt att den misstänkte medverkar. Den misstänkte måste lämna uppgifter om brottet relativt tidigt i förundersökningen för att de krav som ställs på sådan utredningsmedverkan som är utgångspunkt för vår reform ska vara uppfyllda. Incitamentet som ska uppmuntra medverkan måste utformas med detta i åtanke. Det finns typiskt sett inte förutsättningar

att ta ställning till frågor om slutlig påföljd i ett så tidigt skede som det är frågan om här.

Om det som åklagaren kunde lova den misstänkte var en slutlig påföljd skulle åklagaren rimligen dessutom vara tvungen att hämta in yttranden från Kriminalvården. Som framgått av remisskritiken mot Straffprocessutredningens förslag om en ändring som innebär att ansvaret för att hämta in yttranden från Kriminalvården läggs på åklagarna riskerar en sådan reform medföra en oönskat ökad resursåtgång för åklagarna och en effektivitetsförlust i rättskedjan (avsnitt 5.6.3). Det finns också en klar risk att rättens beslutsunderlag blir sämre, nämligen daterat, om yttranden från Kriminalvården hämtas in i tiden långt före överläggningar inför dom. Rätten skulle i de flesta fall behöva komplettera personutredningen. Det leder till dubbelarbete och längre handläggningstider. Något självständigt skäl för att flytta uppgiften från domstolarna ser vi inte heller. Nuvarande ordning tycks fungera bra utan några onödiga förseningar i handläggningen.

Även om åklagarens förfoganderätt över påföljdsvalet skulle begränsas till beslut om villkorlig dom eller en sådan påföljd i förening med böter, vilket är en påföljd åklagare redan beslutar om enligt regleringen om strafföreläggande (48 kap. 2 § första stycket RB), så skulle senare tillkommande omständigheter påverka åklagarens beslut. Ett senare upptäckt eller uppstått missbruk som motiverar en skyddstillsyn eller tilläggsstämningar för nya brott skulle rubba det ställningstagande om påföljdsvalet som åklagaren gjort.

Det skulle i praktiskt taget alla fall behöva finnas en ventil för nya omständigheter som påverkar det löfte om påföljd som åklagaren har gett i ett tidigt skede. En reform som innebär att åklagaren tillåts förfoga över den slutliga påföljden som ett led i att skapa en incitamentsstruktur för misstänktas utredningsmedverkan under förundersökningen skulle därför, med hänsyn till de brister i beslutsunderlaget som normalt skulle finnas vid tidiga ställningstaganden om slutlig påföljd, i praktiken leda till oförutsebara incitament för medverkan. Om incitamentets förutsebarhet är låg, innebär det att även incitamentets uppfattade precision och förmånlighet kommer att vara låga. Chanserna för att incitamentet ska fungera minimeras därmed.

Strafflindring som incitament

Det finns redan ett incitament för misstänktas utredningsmedverkan i straffprocessen, nämligen strafflindringsgrunden vid utredningsmedverkan i 29 kap. 5 § första stycket 5 BrB (avsnitt 4.3.9). Vid straffmätningen ska rätten beakta om den misstänkte har lämnat uppgifter som varit av väsentlig betydelse för utredningen av brott under förundersökningen. Tillämpningen av denna strafflindringsgrund har, sedan den infördes år 2015, visserligen hittills varit begränsad. Men det faktum att det redan finns ett etablerat incitament som avser följder av brott talar enligt vår mening för att, vid överväganden om ytterligare incitament för misstänktas medverkan i brottmål, bedöma om det är en lämplig väg att ta avstamp i det som redan gäller. Fördelarna med att utgå från det incitament för utredningsmedverkan som finns sedan tidigare är att incitamentsordningen redan är känd och tillämpas i brottmålsprocessen. Kopplingen mellan en misstänkts utredningsmederkan under förundersökningen och en strafflindring på grund av denna medverkan är vedertagen. Det innebär att det rimligtvis finns en acceptans för själva incitamentsstrukturen hos rättstillämparna, vilket är en fördel vid överväganden om vidare reformer. Nya reformer kan då bygga vidare på en redan inledd ambition i processrätten.

Nuvarande bestämmelser om strafflindring vid utredningsmedverkan reglerar hur straffmätning ska ske av rätten då en dom ska meddelas. Den reform vi överväger innebär att bedömningen av strafflindringen måste ske i ett mycket tidigare skede och på ett mer begränsat underlag. Frågan är därför om nuvarande principer för strafflindring vid utredningsmedverkan överhuvudtaget kan komma till nytta i den reform vi överväger. Eftersom det kommer att röra sig om bedömningar i ett tidigt skede, då det inte ens finns färdigutredda brottsmisstankar, kan det hävdas att dessa bedömningar så markant skiljer sig från rättens bedömning att det inte går att ta avstamp i vad som gäller för rättens straffmätning. Ett alternativ som vi har övervägt är därför att utforma en ny materiell regel om strafflindring vid utredningsmedverkan under förundersökningen. En materiell regel som riktar sig till den beslutsfattare som ska använda det nya processverktyget kan förväntas leda till tydlighet om hur beslut ska fattas.

Å andra sidan finns det klara fördelar med att regleringen av hur straffmätning ska ske gäller generellt. Bestämmelsen om strafflindring vid utredningsmedverkan är relativt ny i brottsbalken och bör inte ändras utan att det i så fall finns goda skäl för det. Några sådana skäl har inte framkommit i våra överväganden. Med utgångspunkt i att bestämmelsen ska fortsätta att gälla för rättens bedömning är det enligt vår bedömning rimligt att samma typ av medverkan från den misstänkte vid samma tidpunkt i processen inte ska kunna leda till olika resultat i fråga om strafflindring beroende på vem som fattar beslutet. Även om en bedömning av straff under en pågående förundersökning kommer att skilja sig åt från en bedömning när det finns ett fullständigt beslutsunderlag bör det enligt vår uppfattning undvikas att skapa parallella regelsystem för hur straffmätning vid utredningsmedverkan ska ske.

Det vi överväger i det följande är därför om det är lämpligt att de befintliga bestämmelserna om strafflindring vid utredningsmedverkan i brottsbalken ska utgöra utgångspunkten då det nya processverktyget vid misstänktas utredningsmedverkan utformas. Åklagare skulle med en sådan lösning alltså ges befogenhet att göra bedömningar enligt gällande regelverk i brottsbalken. En grundförutsättning med en sådan väg är att det finns något att vinna, dvs. en nytta, med att låta åklagare förfoga över ett redan befintligt incitament. Det krävs dessutom att ett incitament som utformas på det skisserade viset kommer att bli tillräckligt precist, förutsebart och förmånligt för den misstänkte.

Nyttan med att åklagare kan förfoga över befintliga regler om strafflindring vid utredningsmedverkan

I förarbetena till nuvarande bestämmelser om strafflindring vid utredningsmedverkan angavs bl.a. effektivitetsskäl (avsnitt 4.2.9). Det framhölls att den nya strafflindringsgrunden skulle utgöra ett tydligt incitament för en misstänkt person att medverka vid utredningen av det egna brottet. Detta kunde i sin tur, bedömdes det, leda till flera effektivitetsvinster.122 Att den misstänkte under förundersökningen ska förhålla sig till en förmån, dvs. utsikten om ett lägre straff, vars förverkligande ligger långt fram i tiden och som vare sig polis eller

122Prop. 2014/15:37 s. 18.

åklagare förfogar över är emellertid en inte okomplicerad incitamentsstruktur. För den misstänkte finns det inte någon möjlighet att söka garantier för att hans eller hennes medverkan under förundersökningen kommer att leda till någon förmån. Det är med nuvarande ordning helt enkelt osäkert för en misstänkt om de uppgifter han eller hon kan tänka sig att lämna verkligen kommer leda till en strafflindring och i så fall när ett besked kommer. Om så blir fallet beror på hur rätten senare bedömer hans eller hennes uppgifter. Det är också osäkert vilken strafflindring det i så fall kan bli frågan om. Det saknas för närvarande vägledande uttalanden om vilken grad av medverkan som krävs och vilken strafflindring som kan ges i förhållande till medverkansgrad och brottslighetens straffvärde.123 En sådan klargörande praxisutveckling är eftersträvansvärd. Nuvarande ordning bygger på att den misstänkte lämnar sina uppgifter och sedan inväntar den vidare handläggningen för att i ett senare skede, ibland månader eller år senare, få besked om det ur hans eller hennes perspektiv var värt att medverka eller inte.

Även om det naturligtvis finns förutsättningar för bestämmelsen om strafflindring vid utredningsmedverkan att fungera som ett incitament i vissa fall, så är det vår bedömning att de processekonomiska och kriminalpolitiska skäl som ligger bakom bestämmelsen har svårt att få genomslag på grund av hur reglerna är utformade. Det finns, bedömer vi, en inbyggd broms för incitamentets genomslag. Om den strafflindring som utgör incitamentet för medverkan kunde realiseras direkt och med säkerhet för den misstänkte finns det anledning att förvänta sig ett större genomslag för de motiv som ligger bakom reglerna om strafflindring vid utredningsmedverkan.

Ett tillräckligt precist och förutsebart incitament

En förutsättning för att ett incitament för misstänktas utredningsmedverkan ska fungera är, har vi bedömt, att det uppfattas som precist och förutsebart. Det måste avgöras om det med tanke på det begränsade underlag som finns vid den tidiga tidpunkten då åklagaren ska fatta beslut om strafflindring på grund av den misstänktes medverkan går att förvänta sig bedömningar som leder till en precis och förutsebar uppgift.

123Prioriterade prejudikatfrågor 2019, Åklagarmyndigheten, januari 2019.

Att besluten fattas vid en tidpunkt då samtliga omständigheter kring brotten ännu inte är klarlagda är en grundläggande konsekvens som måste kunna godtas om reformen ska genomföras. Det ligger i själva förutsättningen att bedömningarna kommer göras med ett ofullständigt material som grund. Inte minst gäller detta eftersom det handlar om att tillmäta brottsmisstankar, inte färdigutredda brott, ett värde. Även i övrigt kommer det att finnas omständigheter som vid tidpunkten för åklagarens ställningstagande ännu inte är fullständigt klarlagda eller inte kända. Att beslut fattas tidigt på ett mindre fullständigt underlag är priset för de fördelar som kan vinnas med reformen. Det som är angeläget när det gäller dessa förutsättningar för beslutsunderlaget är, bedömer vi, att de osäkerhetsfaktorer som kan finnas vad gäller bedömningar i ett tidigt skede inte leder till att slutresultatet blir orättvist. Det betyder för det första, att omständigheter som inverkar på åklagarens tidigt fattade beslut i mildrande riktning alltid måste kunna beaktas även om dessa omständigheter uppkommer eller blir kända i ett senare skede. Om det efter åklagarens beslut framkommer en ny förmildrande omständighet eller nya omständigheter om den misstänktes person eller händelser efter brottet ska dessa omständigheter fortfarande kunna leda till en lindrigare bedömning än det som åklagaren har beslutat om. Det måste för det andra, å andra sidan, godtas att försvårande omständigheter som framkommer efter åklagarens beslut, och som om de varit kända när beslutet fattades skulle ha lett till en strängare bedömning, inte kan inverka i skärpande riktning på åklagarens beslut i efterhand. Den uppgift om straffet som åklagaren beslutat om ska inte kunna sättas högre i ett senare skede. Att detta gäller är av vikt för att den misstänkte ska kunna lita på åklagarens beslut som ett besked om ett värsta utfall i brottmålet. Åklagarens beslut måste alltså i den vidare hanteringen fungera som ett högsta tak.

Ur den misstänktes perspektiv bör åklagarens uppgift under förundersökningen med dessa givna förutsättningar för den vidare hanteringen ha förutsättningar att uppfattas som både precis och förutsebar. Den oförutsebarhet som finns för den misstänkte är att han eller hon i ett senare skede av processen kan få en lindrigare bedömning än den som åklagaren beslutat om i ett tidigt skede. En sådan oförutsebarhet bedömer vi är en godtagbar ordning såväl i fråga om kravet på incitamentets utformning som för den misstänktes rättssäkerhet.

Om åklagaren, som vi nu överväger, vid sin bedömning under förundersökningen ska beakta de befintliga bestämmelserna för straffmätning i 29 kap. brottsbalken betyder det att åklagaren måste kunna avgöra det konkreta straffvärdet för brottet eller brotten (enligt 29 kap. 1–3 §§ BrB) med eventuell reduktion för billighetsskäl (enligt 29 kap. 5 § BrB) och ungdom (enligt 29 kap. 7 § BrB). I den mån tidigare brottslighet inte kan förväntas få ett tillräckligt genomslag genom att villkorligt medgiven frihet ska förverkas eller fängelse ska väljas bör även detta räknas in (29 kap. 4 § BrB).

De omständigheter enligt de angivna bestämmelserna som åklagaren behöver ha en uppfattning om bör, uppfattar vi, i princip vara möjliga att utläsa av förundersökningen vid den tidpunkt då ett beslut kan aktualiseras. I normalfallet bör det redan i ett tidigt skede av förundersökningen vara möjligt att utläsa vad gärningen har inneburit för skada, kränkning eller fara liksom vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon har haft. Omständigheten att gärningen har inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person kan på samma sätt i normalfallet framgå i ett tidigt skede. Eftersom försvårande eller förmildrande omständigheter kopplade till gärningen kan ha en betydelse för rubriceringsfrågan bör även dessa omständigheter i normalfallet kunna framgå av förundersökningen även i ett tidigt skede. Den misstänktes ålder kräver normalt inte någon särskild utredning, även om det undantagsvis kan vara fallet. Vissa av de omständigheter som är kopplade till den misstänktes person eller händelser efter brottet (29 kap. 5 § BrB) kan däremot vara svåra att få med i bedömningen i ett så tidigt skede som vi förutsätter att åklagare ska ta ett beslut.

Att utredningsåtgärder i vissa fall skulle behöva vidtas för att klargöra sådana omständigheter som åklagaren behöver kunna bedöma för att avgöra frågan om straff innebär enligt vår bedömning inte något hinder mot en tänkt reform. Vid sådana åtgärder måste det visserligen övervägas i vilken mån den misstänktes uppgifter även efter åtgärdernas genomförande kommer kunna hjälpa utredningsarbetet framåt. Att uppgifterna är av väsentlig betydelse för utredningen av brottet betyder att uppgifterna måste lämnas innan alltför omfattande utredningsåtgärder har vidtagits. I framför allt de stora brottmål som är fokus för våra överväganden ser vi inte att vidtagandet av vissa utredningsåtgärder för att komplettera beslutsunderlaget

avseende tidiga bedömningar av en uppgift om straff skulle medföra att bevisläget förändras på ett avgörande sätt när det gäller den misstänktes utrymme att medverka i utredningen. Ibland skulle det dock naturligtvis kunna bli följden. Ibland skulle, bedömer vi, oklarheter kring omständigheter av betydelse för åklagarens beslut kommer att leda till att en åklagare inte skulle vara beredd att fatta något beslut. Beslutsunderlaget skulle helt enkelt vara för osäkert för att göra en godtagbar bedömning. Det skulle i de fallen inte finnas förutsättningar för att använda processverktyget. Avgörandet om beslutsunderlagets tillräcklighet måste ligga hos den enskilde åklagaren som skulle vara den som fattar beslutet.

Ett tillräckligt förmånligt incitament inom ramen för likhetsprincipen

Det finns såvitt vi har kunnat se inte, vare sig i juridisk litteratur eller i internationell praxis, något exakt svar på hur stor vinsten vid misstänktas medverkan i brottmål måste vara för att den ska uppfattas som tillräckligt förmånlig. I Finland är det praxis med en lindring av straffet motsvarande en tredjedel av det straff som annars skulle ha dömts ut (avsnitt 5.4.6). Även i Norge är en ”normalrabatt” om cirka 30 procent praxis vid strafflindring på grund av erkännande (avsnitt 5.4.7). Denna nivå om en tredjedels nedsättning av straffet tycks, enligt vad vi har kunnat erfara, överensstämma med vad som gäller i flera andra europeiska länder vars rättsordning innehåller förfaranden med strafflindring vid misstänktas och tilltalades medverkan.

Nuvarande ordning för strafflindring vid utredningsmedverkan i brottsbalken medger en relativt omfattande strafflindring utan någon egentlig övre gräns. Lagstiftaren har lämnat över till rättstillämpningen att avgöra frågan om strafflindringens storlek utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Om den tilltalades medverkan är av sådan omfattning att en nedsättning av straffet kommer i fråga bör det, enligt förarbetsuttalanden, normalt sett ske en relativt påtaglig justering av straffet.124 Strafflindringen ska som utgångspunkt ställas i relation till framför allt graden av den tilltalades medverkan samt brottslighetens straffvärde. I situationer då det är fråga om ett brott med ett högt straffvärde och den tilltalade har medverkat i stor

124Prop. 2014/15:37 s. 39.

utsträckning kan det alltså, framhölls det i förarbetena, bli fråga om en omfattande nedsättning, sett till antalet månader eller till och med år. Att det normalt ska ske en relativt påtaglig justering av straffet då den tilltalade medverkat gör att strafflindringen kan fungera som ett incitament för den misstänkes medverkan.125

Vår bedömning är att nuvarande ordning för strafflindring vid utredningsmedverkan i brottsbalken är tillräckligt förmånlig för att kunna motivera den misstänkte att välja att medverka till utredning av egen brottslighet. Utrymmet för strafflindring enligt bestämmelserna är stort och utan någon övre gräns. Det kan knappast, bedömer vi, vara brister i fråga om incitamentets förmånlighet som bromsar tillämpningen av befintlig reglering. Om en misstänkt kunde få ett tidigt besked om vad som utgör det värsta utfallet i fråga om straffet skulle det enligt vår mening dessutom uppfattas som mer förmånligt för den som vill påverka utfallet av brottmålet än att behöva genomgå en lång process innan resultatet av den egna medverkan möjligen får effekt i en lagakraftvunnen dom. Ett tidigt och säkert besked är typiskt sett mer förmånligt än förhoppningen om ett senare besked om samma sak. Att åklagare skulle tillåtas att förfoga över beskedet om strafflindring till den misstänkte innebär enligt vår bedömning av det skälet att ett incitament om strafflindring vid utredningsmedverkan blir mer förmånligt för misstänkta än det är i dag.

Det finns en konflikt mellan å ena sidan tillräckligt kraftfulla incitament, som förmår motivera misstänkta att medverka i brottmålet, och å andra sidan vikten av att lika fall behandlas lika. Kravet på allas likhet inför lagen innebär framför allt ett skydd mot godtycklig rättstillämpning. En reform som innebär att straffen, beroende på om den misstänkte medverkar eller inte, blir olika för brott som är fullt jämförbara när det gäller klandervärdhet och gärningsmannens skuld förutsätter en reglering som leder till en för brottsmisstänkta förutsebar rättstillämpning. Eftersom vår hypotes är att åklagare ska kunna förfoga över det befintliga regelverket för strafflindring vid utredningsmedverkan så innebär våra överväganden inte något nytt i förhållande till vad som redan godtagits i detta avseende. Det är därvid centralt att misstänktas medverkan kan leda till en mer förmånlig behandling för den misstänkte än för den som inte medverkar, men att misstänktas passivitet inte kan leda till bestraffningar.

125Prop. 2014/15:37 s. 24.

Åklagaren ska förfoga över det befintliga incitamentet för utredningsmedverkan i brottsbalken

Att införa en möjlighet för åklagare att besluta om straff under förundersökningsstadiet är avsett att skapa ett skarpare incitament för misstänktas utredningsmedverkan i brottmålsprocessen. Vi ser att det finns förutsättningar för att låta åklagare besluta om en uppgift om straff med beaktande av bestämmelserna i 29 kap. brottsbalken, inkluderande det befintliga incitamentet för misstänktas utredningsmedverkan i 29 kap. 5 § första stycket 5 BrB. Det vi avser med begreppet ”straff” är då straffvärdet enligt 29 kap. 1–3 §§ BrB med avdrag enligt 29 kap. 5 och 7 §§ BrB för billighetsskäl och ungdom samt med beaktande av 29 kap. 4 §. En given omständighet för en sådan tänkt ordning är att det kan godtas att besluten om straff kommer att fattas på ett mindre fullständigt underlag än som är fallet i dag och att det kan leda till att försvårande omständigheter inte beaktas fullt ut i enskilda fall.

5.6.6. Särskild rättsverkan och näringsförbud ska inte utgöra incitament för misstänktas utredningsmedverkan

Vår bedömning: Det är inte lämpligt att misstänktas utrednings-

medverkan ska tillåtas inverka på beslut i frågor om särskild rättsverkan eller näringsförbud. Dessa följder av brott ska därför inte utgöra incitament för utredningsmedverkan.

I frågor om särskild rättsverkan kan rätten i dag fatta beslut om detta utan att åklagaren framställer något yrkande om det. I praktiken sker det emellertid knappast. Att åklagaren framställer ett yrkande om särskild rättsverkan i de fall det är aktuellt för rätten att fatta ett sådant beslut är också vad som rekommenderas i de interna riktlinjerna för åklagararbetet.126

Som vi har redovisat i tidigare avsnitt finns det enligt vår bedömning goda skäl för en allmän reform av åklagares förfogande över följderna av brott som innebär att åklagaren sätter ramarna för prövningen av brottmål i dess helhet (avsnitt 5.6.4). I grunden tycker vi

126 Åklagarmyndighetens och Ekobrottsmyndighetens handbok Beslag, Utvecklingscentrum Malmö, uppdaterad i maj 2015.

att det är självklart att rätten inte ska kunna besluta om särskild rättsverkan utan att åklagaren har framställt ett yrkande om det. Det är ur rollfördelningssynpunkt principiellt riktigt, menar vi, att domare inte kan besluta i frågor som är ingripande och typiskt sett negativa för en tilltalad utan att åklagaren har fört talan om det. Det är också principiellt följdriktigt att rätten inte bör kunna döma till en strängare följd än åklagaren yrkat. Domare ska i princip inte längre vara inkvisitoriska. Vår hållning i denna fråga är följdriktig med vad som redan gäller i praktiken.

Övervägandena inom ramen för detta arbete utgår i första hand från de vinster som kan uppstå avseende en bättre hantering av stora brottmål. Reformen om åklagares förfogande över ramarna för prövningen av följderna av brott har därför avgränsats till de situationer då följderna av brott utgör ett incitament för misstänktas utredningsmedverkan.

Vi har övervägt om det borde införas en möjlighet för åklagare att förfoga över särskild rättsverkan och näringsförbud på samma sätt som vi tänker oss att åklagare ska tillåtas förfoga över en uppgift om straff. Det som enligt vår bedömning framför allt talar för att särskild rättsverkan och näringsförbud bör ingå i en sådan incitamentsstruktur i brottmål är, att ett incitament avseende följder av brott som omfattar frågor om särskild rättsverkan och näringsförbud sannolikt skulle blir mer verkningsfullt än ett incitament som enbart avser en uppgift om straff. Hur frågor om särskild rättsverkan och näringsförbud avgörs har ofta en stor betydelse för enskilda personer som misstänks för brott. Detta gäller, har vi uppfattat i kontakt med åklagare och försvarare, i högre grad beträffande vissa former av särskild rättsverkan, t.ex. utvisning på grund av brott. I ärenden som rör ekonomisk brottslighet har vidare åklagare understrukit den betydelse som beslut om näringsförbud har för de brottsmisstänkta personerna.

Att avgöra frågor om särskild rättsverkan och näringsförbud innefattar emellertid överväganden om andra faktorer än sådana som har att göra med lagföring av enskilda brott (avsnitt 5.6.2). Att låta åtgärder som inte enbart är motiverade av repression ingå i ett regelverk som är motiverat av en ambition att öka incitamenten för brottsmisstänktas medverkan vid utredning av brott är inte oproblematiskt. Det kan med hänsyn till de motiv som ligger bakom reglerna om

företagsbot, utvisning och näringsförbud ifrågasättas om en misstänkt ska tillåtas ha ett inflytande över beslut i dessa frågor. Regelverket om företagsbot har brottspreventiva motiv. Beslut om utvisning på grund av brott innefattar bedömningar av faror i olika avseenden med att låta utlänningen stanna i Sverige. Lagen om näringsförbud syftar till att förhindra oseriösa näringsidkare från att fortsätta att bedriva verksamhet och samtidigt stärka de seriösa företagens ställning på marknaden. Att en person som är misstänkt för brott har hjälpt till med utredningsarbetet innebär inte att något av de beskrivna motiven lättare kan realiseras. Att den misstänktes val att berätta något av väsentlig nytta för brottsutredningsarbete ska kunna leda till en för den misstänkte lindrigare bedömning av frågor om utvisning, näringsförbud eller företagsbot är, enligt den bedömning vi gör av det skälet inte lämpligt. En sådan ordning skulle innebära att vikten av en fungerande brottsbekämpning skulle överordnas de övriga intressen som reglerna om näringsförbud, utvisning och företagsbot avser att skydda.

Framför allt utvisning och näringsförbud är samtidigt de följder, utöver straffet, som vi uppfattar skulle ha störst betydelse som incitament för misstänktas medverkan. Frågan inställer sig därför i vilken mån beslut om andra former av särskild rättsverkan, exempelvis förverkande, annat än undantagsvis skulle utgöra en tillräckligt stark motivation för misstänktas medverkan. Incitamentets förväntade verkningsgrad kan alltså ifrågasättas i dessa fall. Vidare uppstår frågan om hur stort utrymme för beslut om ett sådant incitament som är rimligt att tänka sig. En begränsning för tillämpningen av regler om begränsningar av särskild rättsverkan med hänvisning till misstänktas utredningsmedverkan måste, bedömer vi, vara någon form av hänsyn till allmänna och enskilda intressen. Att åklagare utan sådana hänsyn skulle tillåtas att förfoga över beslag eller annan särskild rättsverkan framstår i vår bedömning som orimligt. Med det ställningstagandet som utgångspunkt ser vi att det faktiska tillämpningsområdet, dvs. de fall i vilka det trots begränsningen som hänsynen till allmänna och enskilda skäl innebär skulle gå att besluta om en lindrigare följd, måste uppfattas som litet.

Nackdelarna med att införa en reglering som innebär att åklagare på grund av den misstänktes utredningsmedverkan tillåts förfoga över särskild rättsverkan och näringsförbud som ett incitament för

sådan medverkan överväger enligt vår bedömning sammanfattningsvis de fördelar i form av mer verkningsfulla incitament som vi ser kan finnas med en sådan ordning. Något förslag till reglering om att åklagare vid misstänktas utredningsmedverkan ska kunna avstå från eller begränsa omfattningen av beslut om särskild rättsverkan eller näringsförbud lämnar vi därför inte. Däremot är det, som vi redan har sagt, vår uppfattning är att det finns goda skäl för att fortsätta reformarbetet om åklagares förfogande över följderna av brott generellt.

5.6.7. Utfästelsebeslut om ett högsta straff vid misstänktas utredningsmedverkan

Vårt förslag: Om en misstänkt har lämnat uppgifter av väsentlig

betydelse för utredningen av brott som han eller hon underrättats misstanke om får åklagaren besluta att utfästa ett visst högsta straff för brottsmisstankar som den misstänkte underrättats om. Åklagaren ska vid den bedömningen beakta vad som föreskrivs i 29 kap. brottsbalken. Av åklagarens utfästelsebeslut ska det framgå vilken eller vilka misstankar om brott som ligger till grund för utfästelsen och vilket högsta straff som utfästs. Utfästelsebesluten ska sättas upp särskilt och, i de fall de avser brott som omfattas av åtalet, ingå i förundersökningsprotokollet. Besluten ska fattas av allmän åklagare.

Åklagare ska kunna lova den misstänkte ett visst högsta straff

En misstänkt person som väljer att lämna uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brott kan, om förutsättningarna är uppfyllda, förvänta sig en strafflindring när rätten så småningom bestämmer påföljden. Att den misstänkte kan få ett besked om förutsättningarna för strafflindring i ett tidigare skede, redan innan han eller hon väljer att lämna några uppgifter till myndigheterna, har enligt vår bedömning en betydelse för vilket val den misstänkte gör i fråga om sin medverkan i brottmålet. En möjlighet till en dialog om förutsättningarna med den befattningshavare som kan besluta om strafflindringen bör, bedömer vi, förbättra utsikterna för att den

misstänkte väljer att medverka på det sätt som är önskvärt i brottmålsprocessen. Att det finns en möjlighet till dialog inför en medverkan från den misstänkte stärker samtidigt rättssäkerheten för den misstänkte i den meningen att förutsebarheten blir bättre.

Om en misstänkt person lämnar uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av en brottsmisstanke som riktats mot honom eller henne ska därför åklagaren under förundersökningen få lov att göra en utfästelse om ett visst högsta straff för brottsmisstankar som den misstänkte underrättats om. Åklagaren ska vid bedömningen av straff beakta vad som sägs i 29 kap. brottsbalken. Det inkluderar bestämmelsen om strafflindring vid utredningsmedverkan enligt 29 kap. 5 § första stycket 5 BrB.

Åklagarens utrymme för att göra utfästelser bör utformas som en möjlighet och inte en skyldighet. Det betyder, att det är åklagaren som avgör i varje enskilt fall om det finns förutsättningar att göra en utfästelse eller inte. Om det finns sådana förutsättningar beror bl.a. på vilket utrymme, med hänsyn till bevisläget, som det finns för den misstänkte att lämna uppgifter som får väsentlig betydelse för utredningen av brott. Det beror också på om åklagaren ser att det finns tillräcklig information i förundersökningen för att kunna göra en bedömning av ett högsta straff på ett godtagbart sätt. Även andra omständigheter kan avgöra utrymmet i ett enskilt fall. Även om en misstänkt är villig att lämna uppgifter som han eller hon uppfattar är av väsentlig betydelse för utredningen av brott kan han eller hon inte kräva att det ska leda till en utfästelse under förundersökningen. Däremot måste förutsättningarna under vilka den misstänkte lämnar sina uppgifter vara klarlagda för honom eller henne innan han eller hon i så fall gör sitt val att medverka (jfr avsnitt 5.7).

Åklagaren ska fatta ett s.k. utfästelsebeslut

Att en utfästelse från åklagaren om ett högsta straff är pålitlig för den misstänkte är både en rättssäkerhetsfråga och en förutsättning för att incitamentet ska fungera. Vi lämnar inte något förslag om att tidigarelägga rättskraften i något avseende. Rättskraft ska även fortsättningsvis inträda först vid lagakraftvunnen dom. Formerna för åklagares utfästelser måste, med den begränsning det innebär att

utfästelsen inte vinner laga kraft, vara så säkra att utfästelsen kommer att vara hållbar också i ljuset av efterkommande händelser.

Vi har övervägt hur åklagarens utfästelse bör dokumenteras och gjort bedömningen att det av rättssäkerhetsskäl ska krävas formella beslut från åklagaren om eventuella utfästelser. Att ett formellt beslut fattas innebär bl.a. att risken för felaktigheter minskar och transparensen i förfarandet ökar. Det finns därmed inte minst bättre förutsättningar att i efterhand kontrollera vad som skett, vilket förbättrar förutsättningarna för hållbara beslut. En utfästelse om ett högsta straff från åklagaren ska därför i våra överväganden sättas upp särskilt som ett s.k. utfästelsebeslut under förundersökningen. Av åklagarens utfästelsebeslut ska det framgå vilken eller vilka misstankar om brott som ligger till grund för utfästelsen och vilket straff som åklagaren utfäster. Att det av utfästelsebeslutet ska framgå vilken eller vilka misstankar om brott som ligger till grund för utfästelsen innebär att den gärningsbeskrivning som den misstänkte delges enligt 23 kap. 18 § RB bör finnas med i beslutet. Det ställs alltså ett krav på konkretion och precisering vid angivandet av brottsmisstanke i beslutet. Det ska finnas en koppling i beslutet mellan gärningsbeskrivningarna och det straff som utlovas.

När det gäller uppgiften om straffet i utfästelsebeslutet har vi övervägt hur differentierad denna uppgift bör vara. Ett alternativ som vi har övervägt är om åklagaren bör ange både ett högsta straff per brottsmisstanke och ett samlat högsta straff för alla brottsmisstankar som utfästelsen avser. Att det finns ett angivet högsta straff per brottsmisstanke skulle kunna vara till nytta vid de senare bedömningar av vad utfästelsen egentligen innebär om vissa brottsmisstankar faller bort, antingen i åtalet eller vid rättens bedömning av åtalet. Ett annat alternativ som vi har övervägt är om åklagaren i utfästelsebeslutet bör ange dels det konkreta straffvärdet, dels det högsta straff som utlovas med beaktande av strafflindringsgrunden vid utredningsmedverkan. Båda dessa alternativ innefattar emellertid, bedömer vi, övervägande nackdelar. Framför allt ser vi nackdelar för den misstänkte med att förhålla sig till flera olika uppgifter i beslutet och därmed motsvarande fördelar ur tydlighetssynpunkt med att hålla utfästelsebeslutet så rent som möjligt från uppgifter som inte har med utfästelsen från åklagaren att göra. Det är vidare knappast troligt att de uppgifter som avser annat än det som åklagaren faktiskt utfäster kommer kunna vara så preciserade att de fyller någon verklig

funktion för senare bedömningar. Den slutsats vi har landat i är därför att utfästelsebeslutet bör innehålla en sammanfattande uppgift om straff som avser de brottsmisstankar som beslutet omfattar.

Dokumentation av besluten

Kraven på utfästelsebeslutens utformning ska regleras i rättegångsbalken. Ett utfästelsebeslut ska sättas upp särskilt eller antecknas i akten enligt ett tillägg om detta i förundersökningskungörelsen. Det ska framgå vem som har fattat beslutet. Närmare anvisningar för hur åklagarnas beslut bör vara utformade bör dessutom bli föremål för myndigheternas metodutvecklingsarbete. Beslutsmallar bör exempelvis på sedvanligt sätt tas fram till stöd för beslutsfattandet.

Besluten bör vidare, enligt ett tillägg om det i förundersökningskungörelsen, finnas med i förundersökningsprotokollet som ges in till domstolen vid åtal i de fall någon av de brottsmisstankar som utfästelsebeslutet avser har lett till åtal. Sådant i förundersökningen som inte rör åtalet bör inte ges in, i enlighet med lagstiftarens ställningstagande om det stötande i att rätten och allmänheten ska ha tillgång till material rörande gärningar som den tilltalade inte är åtalad för (jfr 45 kap. 7 § RB).127

Beslut ska fattas av allmän åklagare

Rättssäkerhetsskäl talar för att det är åklagare som ska kunna göra utfästelser om högsta straff under förundersökningar. Detta ska gälla även om det skulle vara en annan myndighet som leder förundersökningen. I de fall det är aktuellt att fatta ett utfästelsebeslut på grund av utredningsmedverkan ska åklagare därför överta ledningen av förundersökningen om det inte redan är åklagare som är undersökningsledare.

Vi har övervägt om dessa beslut borde omfattas av särskilda behörighetsregler för att på det viset stärka rättssäkerheten. Sådana behörighetsregler finns bl.a. vid åklagarens uppgifter i fråga om bevistalan som endast får utföras av riksåklagaren, vice riksåklagaren, överåklagare, vice överåklagare, chefsåklagare och vice chefsåklagare (11 § första stycket 1 åklagarförordningen). Uppgiften att handlägga frågor

127Prop. 1986/87:89 s. 101.

om ansvar för brott enligt förordningen (2014:1106) om handläggningen av ärenden om brott av anställda inom polisen och vissa andra befattningshavare kan på motsvarande sätt endast hanteras av riksåklagaren, vice riksåklagaren, överåklagare, vice överåklagare, chefsåklagare och vice chefsåklagare (11 § första stycket 2 åklagarförordningen). Särskilda behörighetsregler gällde tidigare vid beslut om s.k. bevisprovokation, vilka beslut emellertid numera fattas av allmän åklagare i egenskap av undersökningsledare.128

Ett utfästelsebeslut är emellertid i våra överväganden ett beslut i det löpande arbetet med att driva förundersökningen framåt. Det är en uppgift som, bedömer vi, är olämplig att lägga på någon annan åklagare än den som leder förundersökningen. Ett stort ansvar har lagts på åklagaren i egenskap av undersökningsledare. Förundersökningsledarskapet ska dessutom uppfattas som odelbart.129 Beslut om utfästelser på grund av utredningsmedverkan bör mot den bakgrunden, bedömer vi, inte fattas av någon annan än den åklagare som leder förundersökningen.

Däremot finns det, på samma sätt som redan gäller i fråga om bl.a. åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § andra stycket RB och förundersökningsbegränsning enligt 23 kap. 4 a första stycket 1 RB, skäl att begränsa beslutsbehörigheten avseende denna typ av beslut till allmän åklagare. I likhet med den bedömning vi har gjort om åklagares beslut om förundersökningsbegränsning vid utredningsmedverkan är det, av rättssäkerhetsskäl, rimligt att assistentåklagare som genomgår utbildning och extra åklagare undantas från beslutsbehörigheten. Behörigheten ska därför, enligt ett tillägg om detta i 10 § åklagarförordningen (2004:1265), endast tillkomma allmänna åklagare.

5.6.8. Betydelsen av åklagares uppfattning om påföljdsval, särskild rättsverkan m.m.

Vår bedömning: Det finns inte något hinder mot att en åklagare

inför en utfästelse om högsta straff informerar den misstänkte om sin bedömning när det gäller påföljdsval, förverkande av villkorlig medgiven frihet, särskild rättsverkan och näringsförbud.

128 Riksåklagarens riktlinjer Provokation och infiltration inom förundersökning, RåR 2016:1, beslutade den 11 oktober 2016. 129Prop. 2015/16:68 s. 37 f.

Det måste emellertid i sådana fall klargöras för den misstänkte att åklagarens utfästelse inte kan omfatta dessa frågor och att rätten inte är bunden av åklagarens bedömning. För att rätten ska pröva frågor om särskild rättsverkan och näringsförbud krävs i praktiken att åklagare framställer ett yrkande om det. Om det har redovisats en bedömning från åklagaren om påföljdsvalet, förverkande av villkorligt medgiven frihet, särskild rättsverkan eller näringsförbud bör detta framgå av förundersökningsprotokollet.

Inte otillbörligt att informera om gällande rätt

I motiven till strafflindringsgrunden vid utredningsmedverkan i brottsbalken slogs det fast att det med den nya möjligheten till strafflindring inte var frågan om att den misstänkte hamnar i en förhandlingssituation med åklagaren eller polisen.130 Det sagda hindrar dock inte, framhölls det, att det under förundersökningen kan lämnas information till den misstänkte om att det finns en möjlighet till strafflindring vid medverkan. Sådan information bedömdes inte stå i strid med bestämmelsen om otillbörliga förhörsmetoder i 23 kap. 12 § RB. I den mån information lämnas ska den, sades det, vara saklig och det bör tydliggöras att det är rätten som förfogar över frågan. Då informationslämnandet i dessa fall skulle avse en upplysning om innehållet i gällande rätt gjordes bedömningen att det inte finnas något behov av att komplettera reglerna i förundersökningskungörelsen med en reglering om hur information skulle lämnas.

Uppfattningen om att det finns ett utrymme för att lämna information om gällande rätt när det gäller strafflindring vid utredningsmedverkan tycks inte vara helt självklar. I samband med att bestämmelsen om strafflindring vid utredningsmedverkan infördes i brottsbalken uppgav Ekobrottsmyndigheten på sin myndighets interna hemsida som sin uppfattning att förhörsledaren normalt inte bör ta initiativ till att informera den misstänkte om möjligheten till strafflindring, bl.a. eftersom informationen kan uppfattas som en otillbörlig förhörsmetod enligt 23 kap. 12 § RB och då det kan vara svårt att i förhörssituationen bedöma vilken betydelse den misstänktes berättelse kan få för den slutliga utredningen. Utrymmet för att på eget initiativ informera den misstänkte om möjligheten till

130Prop. 2014/15:37 s. 25.

strafflindring innan denne har avgett sin inställning till brottet torde, enligt vad myndigheten uppgav som sin uppfattning, vara ytterst begränsat. Om information ändå lämnas, exempelvis efter fråga från den misstänkte, ska informationen, framhöll myndigheten, endast avse innehållet i gällande rätt och det ska tydligt framgå att det är rätten som slutligt bestämmer påföljden.131

Att polis och åklagare inte under ett förhör med en misstänkt får använda löften eller förespeglingar om särskilda förmåner i syfte att framkalla ett erkännande eller uttalanden gäller enligt nuvarande ordning (23 kap. 12 § RB). Detta förbud mot otillbörliga åtgärder under förhör syftar till att förekomma missbruk av alltför inkvisitoriskt lagda förhörsmetoder.132 Med begreppet ”löften eller förespeglingar om särskilda förmåner” avsågs, enligt de uttalanden som gjordes då bestämmelsen infördes, sådana lättnader beträffande den misstänktes behandling, som i det läge, vari han befinner sig, skulle kunna innebära en lockelse för honom att eftersätta sitt eget försvar. Lagrådet påpekade i sitt yttrande under beredningen av lagförslaget att innebörden av begreppet ”löften och förespeglingar om särskilda förmåner” inte är helt klar. Enligt vanligt språkbruk skulle även åtgärder som inte är att anse som otillbörliga kunna falla in under begreppet, ansåg Lagrådet. Departementschefen ansåg emellertid, i respons till Lagrådets yttrande, att det som avsågs med begreppet var sådana lättnader beträffande den misstänktes behandling som i det läge vari han befinner sig kan innebära en lockelse för honom att eftersätta sitt eget försvar och att det var uppenbart att ett framhållande för den misstänkte av sannolikheten att han kommer att få ett mildare straff i händelse av bekännelse inte föll in här. Eftersom det inte fanns någon risk för en missuppfattning av uttrycket i den riktningen fick uttrycket tvärtemot vad Lagrådet förespråkat vara kvar i lagtexten.133 I doktrinen har det därefter framhållits att förhörsledaren inte bör förespegla för den misstänkte att han eller hon kanske kan få en mildare påföljd eller en begränsning av åtalet än om han eller hon vidhåller sitt nekande.134 Detta är, har det framhållits,

131 Information publicerad på Ekobrottsmyndighetens interna hemsida den 28 augusti 2015 och uppdaterad den 3 september 2017. 132 NJA II 1943 s. 308 f. 133 Jfr Peter Fitger m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar till rättegångsbalken på internet, kommentaren till 23:12 RB. 134 Per Olof Ekelöf m.fl., Rättegång V, åttonde upplagan, 2016, s. 128 med hänvisningar i fotnot.

att anse som sådana löften och förespeglingar som utgör otillbörliga metoder vid förhör.

Att rätten vid straffmätningen ska beakta ”om den tilltalade frivilligt angett sig” omfattar inte att någon underlättar polisens arbete sedan han väl blivit upptäckt eller erkänner sedan han väl är misstänkt. Att en gärningsman förnekar vad han misstänks för eller att han försvårar polisens utredning ska därför, enligt vad som framhållits, inte läggas honom eller henne till last på så sätt att han eller hon får ett högre straff än normalt. När det gäller strafflindringsgrunden som avser lämnade uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brottet förhåller det sig, enligt vår bedömning och den bedömning som alltså gjorde i förarbetena till bestämmelsen, emellertid annorlunda. Det bestämmelsen om strafflindring vid utredningsmedverkan avser att premiera är att den misstänkte underlättar utredningsarbetet, även om detta sker först efter att en person delgetts misstanke om brott. Att åklagaren upplyser en misstänkt i ett polisförhör om att han eller hon kan få ett mildare straff i den händelse han eller hon lämnar upplysningar av väsentlig betydelse för utredningen kan, bedömer vi i likhet med regeringen i förarbetena, inte anses otillbörligt.

Åklagaren är fri att förmedla sin syn på följderna av brott

En utfästelse om högsta straff kan ur tydlighetssynpunkt framstå som i viss mån abstrakt för en misstänkt. Detta är inte minst fallet om det i domen senare blir aktuellt att förverka villkorligt medgiven frihet. En utfästelse från åklagaren om ett högsta straff uppfattas sannolikt inte som en precis, förutsebar och förmånlig uppgift om det, utan att den tilltalade räknat med det, ovanpå det utlovade straffet läggs flera månaders fängelse som förverkas i domen.

Vad åklagarens utfästelse innebär för påföljdsvalet är vidare en högst betydelsefull uppgift för de flesta personer som misstänks för brott. Vilken påföljd som det kan bli fråga om, framför allt om fängelse kan undvikas, är ofta en central fråga för en misstänkt. På samma sätt är utfallet beträffande vissa frågor om särskild rättsverkan och frågan om näringsförbud av stor betydelse för enskilda brottsmisstänkta. Även med detta i beaktande kan uppgiften om högsta straff

för en misstänkt som överväger att medverka i förundersökningsarbetet framstå som mindre tydlig än som är önskvärt.

Som framgått har vi övervägt om incitamentet för misstänktas utredningsmedverkan under förundersökningen bör vara den slutliga påföljden och/eller särskild rättsverkan (avsnitt 5.6.5 och 5.6.6). Av de skäl vi redovisat har vi kommit till slutsatsen att det inte bör vara fallet. När det gäller frågor som har betydelse för den misstänktes förståelse av vad uppgiften om högsta straff egentligen innebär, så är emellertid vår hållning att åklagare, precis som är fallet i dag, måste vara fria att förmedla vad som är gällande rätt till den misstänkte. Inget hindrar enligt nuvarande ordning att åklagare upplyser en misstänkt om att det kan finnas förutsättningar för strafflindring i domen om den misstänkte medverkar i utredningen. På motsvarande sätt finns det enligt vår uppfattning inte något i dag som hindrar att åklagaren upplyser den misstänkte om vad som gäller i fråga om påföljdsval, förverkande av villkorligt medgiven frihet och andra följder av brott. Det måste i dessa fall vara saklig information som lämnas där det tydligt framgår att rätten inte är bunden av åklagarens uppfattning om rättsläget.

Om den misstänkte har önskemål om och synes vara i behov av en skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård, så kan enligt vårt förslag inte åklagaren lova honom eller henne detta som belöning för att han eller hon medverkar till utredning av egen brottlighet. Däremot kan åklagaren, om det i övrigt finns förutsättningar för det, göra utfästelser om ett högsta straff som i och för sig medger att en skyddstillsyn med kontraktsvård döms ut. Att det finns ett sådant utrymme för den påföljd som den misstänkte har uttryckt förhoppningar om måste dessutom åklagaren vara fri att redogöra för. Åklagaren måste även i övrigt vara fri att, precis som är fallet i dag, förmedla sin uppfattning i frågan om påföljdsval. Vid en huvudförhandling kommer åklagaren att, på samma sätt som i dag, ange sin syn på frågan om påföljdsvalet för rätten med beaktande av straffvärdet, tidigare brottslighet och artvärde. Det ligger i linje med vad som numera får anses gälla att rätten normalt inte dömer strängare i fråga om påföljden än vad åklagaren har gett uttryck för. I den meningen kommer åklagarens uppfattning om påföljd, trots att den inte är formellt bindande för rätten, i någon mån vara en faktor för den misstänkte att förhålla sig till redan under förundersökningen. För att rätten ska pröva frågor om särskild rättsverkan och näringsförbud

krävs vidare i praktiken att åklagare framställer ett yrkande om det. Rätten är emellertid inte formellt bunden av åklagarens uppfattning. Det måste därför i förekommande fall, dvs om åklagaren redovisar en uppfattning om följder av brott i det enskilda fallet som inte kan omfattas av en utfästelse om straff, klargöras för den misstänkte att åklagarens förmedlade uppfattning inte binder rätten. Att försvararen närvarar då dessa frågor diskuteras under förundersökningen är, vid sidan om åklagarens objektivitetsplikt, en garant för att den misstänkte förstår vad som förmedlas (jfr avsnitt 5.7 och 5.14.5).

En åklagares förmedlade bedömning av vilka följder som kan tänkas bli aktuella bör normalt, om inte något nytt framkommer, i princip vara bestämmande i praktiken för den vidare hanteringen på samma sätt som bedömningar som åklagare förmedlar i dag får anses vara det. Detsamma bör gälla för en efterkommande åklagare som tar över handläggningen. En åklagare ska inte kunna förmedla bedömningar som en misstänkt, vid oförändrade förhållanden, inte kan lita på. Det sagda medför att åklagare bör lämna uppgifter om sådant som han eller hon inte förfogar över med stor försiktighet och med höga krav på tydlighet i förhållande till den misstänkte. Det bör exempelvis förmedlas att nya omständigheter kan förändra åklagarens ställningstagande och att rätten oavsett detta alltså inte är bunden av åklagarens uppfattning om påföljd. Rutiner för hur sådan information kan lämnas i samband med utfästelser om straff bör vid behov skapas vid myndigheterna. Vikten av klara besked till den misstänkte om vad det är som åklagaren kan utfästa och vilka uppgifter han eller hon inte förfogar över kan inte nog understrykas.

Att det skapas en ordning för hur sådan information förmedlas är en rättssäkerhetsförstärkning i förhållande till vad som gäller i dag. Om åklagaren förmedlar en uppfattning om påföljdsvalet, särskild rättsverkan, näringsförbud eller annat som rör följderna av brott till den misstänkte inför ett utfästelsebeslut bör detta framgå av förundersökningsprotokollet. Att förfarandet är transparent i detta avseende har betydelse för rättssäkerheten. Det finns, bedömer vi, fördelar ur tydlighets- och förutsebarhetssynpunkt med att införa en reglerad dokumentationsskyldighet i fråga om information som en åklagare lämnar till den misstänkte och som, i fallet med strafflindring redan enligt dagens regler, kan påverka hans eller hennes agerande.

5.7. Förfarandet för överläggningar mellan åklagare och misstänkta ska regleras

Vårt förslag: Ett utfästelsebeslut eller ett beslut att avstå från att

genomföra en förundersökning på den grunden att en misstänkt person har lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brott ska föregås av en överläggning mellan åklagaren och den misstänkte. Vid en sådan överläggning ska åklagaren, den misstänkte och den misstänktes försvarare närvara. Åklagaren ska redogöra för omständigheterna ur förundersökningen och förutsättningarna för beslutet i den utsträckning det behövs för att den misstänkte ska kunna ta tillvara sin rätt vid överläggningen. I förundersökningsprotokollet ska det antecknas hur den misstänkte har informerats om innebörden av de aktuella bestämmelserna om utfästelsebeslut och förundersökningsbegränsning samt vilka som var närvarande då informationen lämnades.

5.7.1. Överläggningar ska alltid hållas inför ett beslut grundat på utredningsmedverkan

En förutsättning för att en myndighet ska kunna inleda en dialog med en misstänkt om strafflindring eller förundersökningsbegränsning på grund av att den misstänkte medverkar i utredningen är att det sker under ordnade former och i närvaro av en försvarare. Vid finska riksdagens behandling av propositionen om åtalsuppgörelser hade både lagutskottet och grundlagsutskottet synpunkter på att det saknades bestämmelser om förfarandet vid uppgörelser (avsnitt 5.4.6). Med anledning av dessa synpunkter tillkom bestämmelser som beskrev förfarandet för överläggningar. Vi ser på motsvarande sätt skäl för en reglering av formerna för den dialog som måste föras mellan parterna inför ett beslut som grundar sig på den misstänktes utredningsmedverkan. Ingångsvärdet för dessa diskussioner kommer att vara den misstänktes intresse av att eventuellt lämna uppgifter till hjälp för utredningsarbetet. Det kan vara antingen den misstänkte själv som meddelar att han eller hon har uppgifter att lämna eller de brottsbekämpande myndigheterna som vill undersöka om den misstänkte har ett intresse av att medverka i förundersökningsarbetet. Den misstänktes uppgifter kan därvid enligt våra förslag leda till

antingen ett beslut om att avstå från att genomföra en förundersökning eller ett utfästelsebeslut. Formerna för kontakterna mellan en åklagare och en misstänkt om vilka beslut som kan följa av den misstänktes utredningsmedverkan bör vara likalydande. Förutsättningarna för överläggningar bör alltså vara desamma oavsett vilket beslut som på förhand kan verka mest aktuellt.

På samma sätt som det finska lagutskottet gör vi bedömningen att regleringen i detta avseende inte bör vara särskilt detaljerad. Detta är frågor som, bedömer vi, även bör bli föremål för metodutvecklingsarbete inom myndigheterna. De riktlinjer som danske riksåklagaren (Rigsadvokaten) har utfärdat i fråga om rutiner för hur en misstänkt ska underrättas om möjligheten för straffnedsättning vid medverkan i utredningsarbetet utgör ett exempel på hur en sådan ordning kan säkras (avsnitt 5.4.5). De riktlinjer för tillämpningen, med framtagna mallar till stöd för åklagarna, som finske riksåklagaren har tagit fram utgör ytterligare ett exempel på resultatet av sådan metodutveckling vi ser framför oss bör ske i Sverige (avsnitt 5.4.6).

Det som vi bedömer bör vara reglerat när det gäller förfarandet inför ett beslut grundat på den misstänktes utredningsmedverkan är för det första att ett beslut som grundat sig på att en misstänkt person har lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brott alltid ska föregås av en överläggning mellan åklagaren och den misstänkte. Överläggningen är alltså det institut inom vilket diskussioner mellan den misstänkte och åklagaren om förutsättningarna för åklagares utfästelsebeslut eller beslut att begränsa en förundersökning på denna grund ska föras. En överläggning ska vara obligatorisk inför ett beslut. Det ska inte vara valfritt att överlägga. Om den misstänkte väcker frågan om att han eller hon har uppgifter av betydelse för utredningen att lämna, ska den vidare diskussionen av den frågan ske enligt vad som gäller för överläggningar. Om det i stället är myndigheterna som vill väcka frågan om det finns något intresse för att diskutera möjligheterna att lämna uppgifter om brottet i utbyte mot ett lägre straff eller en begränsning av förundersökningen ska det ske i formen av en överläggning.

Av regleringen av formerna för överläggningar mellan åklagare och den misstänkte bör det för det andra framgå att åklagaren och den misstänkte samt den misstänktes försvarare ska närvara vid överläggningen. Frågan om överläggningar kommer, bedömer vi, i prin-

cip bara aktualiseras i ärenden där det redan finns en försvarare förordnad. Om en försvarare inte är förordnad, ska en sådan förordnas om en misstänkt ska närvara vid en överläggning med myndigheterna (avsnitt 5.14.5). Det är inte tänkbart att en diskussion mellan åklagaren och den misstänkte sker utan en försvarare närvarande. Inte minst är detta nödvändigt som en säkerhet för att garantera att den misstänkte inte känner sig pressad att lämna uppgifter eller annars går med på något mot sin vilja.

Det bör för det tredje framgå av regleringen av formerna för överläggningar vilken information som den misstänkte ska få vid inledandet av en överläggning. Att detta regleras avser att trygga att den misstänkte vet vad överläggningen gäller. Åklagaren ska därför vid överläggningen redogöra för omständigheterna ur förundersökningen och förutsättningarna för ett beslut om förundersökningsbegränsning eller ett utfästelsebeslut i den utsträckning som behövs för att den misstänkte ska kunna ta tillvara sin rätt vid överläggningen. När det gäller insynsrätten i förundersökningen är inte avsikten att den misstänkte ska kunna ställa krav på att få en fullständig redogörelse för utredningen då en överläggning inleds. Däremot är det en förutsättning att den misstänkte, enligt med gällande regler i 23 kap. 18 §, är delgiven en preciserad brottsmisstanke så att han eller hon vet vad som görs gällande mot honom eller henne. Vi utgår från att den misstänkte därvid ska delges en gärningsbeskrivning som utgör ramen för överläggningens innehåll. Gärningsbeskrivningen anger för den misstänkte vilka uppgifter den misstänkte kan välja att lämna. Risken för ett allmänt ”informationsfiske” från myndigheternas sida minskar med en sådan ram för överläggningarna. Den misstänkte bör även i övrigt delges de omständigheter ur förundersökning som i ett enskilt fall kan behövas för att han eller hon ska kunna ta tillvara sin rätt vid överläggningen. Vad detta närmare består av är svårt att säga utan koppling till ett enskilt fall. Eftersom den misstänktes utredningsmedverkan bygger på att han eller hon för utredningsarbetet framåt måste detta beaktas när det avgörs vilken information som bör eller kan lämnas vid inledningsskedet av en överläggning. Det som är avgörande vid bedömningen är att den misstänkte inte får luras in i en uppgörelse med åklagaren under falska förespeglingar. Det som måste framgå av åklagarens information när det vidare gäller förutsättningarna för ett beslut grundat på den misstänktes utrednings-

medverkan är såväl vad som är gällande rätt, inklusive den misstänktes rätt att inte behöva yttra sig över misstanken och inte heller i övrigt medverka till utredningen av sin egen skuld, som vilka förutsättningar som finns i det enskilda fallet för den misstänkte att lämna uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brott som leder till ett utfästelsebeslut eller ett beslut om en begränsning av förundersökningen.

5.7.2. Initiativet till en överläggning

Frågan om ett beslut på grund av den misstänktes utredningsmedverkan kommer att kunna initieras på flera sätt i en förundersökning. Den misstänkte kan i ett förhör eller annars i kontakt med brottsutredande myndigheter själv meddela att han eller hon har uppgifter om brottet att lämna. En åklagare bör då kopplas in för att avgöra om det, utifrån omständigheterna i ärendet, finns förutsättningar att överväga frågan. Alla diskussioner med en misstänkt om utrymmet för en utfästelse om högsta straff på grund av utredningsmedverkan ska i så fall ske inom ramen för en överläggning. Den misstänkte kan också, ser vi framför oss, få frågan under förundersökningen om han eller hon är intresserad av att lämna uppgifter om brottet. Även i de fall det är myndigheterna som väcker frågan om förfarandet som kan leda till en utfästelse ska det ske inom ramen för vad som gäller för överläggningar.

Det bör enligt vår uppfattning i vissa fall vara fullt möjligt att väcka frågan om den misstänkte är intresserad av att lämna uppgifter om brottet i ett mycket tidigt skede av förundersökningen, exempelvis redan vid delgivning av misstanke om brott. Detta kan vara fallet då de objektiva omständigheterna kring brottet är klarlagda. Det är i ett sådant fall möjligt att presentera en preciserad gärningsbeskrivning för den misstänkte i samband med att han eller hon delges misstanke om brott. Gärningsbeskrivningen bildar ramen för det som den misstänkte kan välja att lämna uppgifter om. Ett exempel på detta är en förundersökning som avser ett mord med skjutvapen då det i ett tidigt skede kan stå klart att någon person berövat någon annan livet med en viss form av vapen. Om den misstänkte i ett sådant fall väljer att berätta var mordvapnet finns skulle det kunna innebära att han eller hon lämnar uppgifter av väsentlig betydelse för

utredningen av brottet. En sådan tidig medverkan i utredningen av ett allvarligt brott är typiskt sett till stor nytta i utredningsarbetet och bör kunna leda till ett löfte om en väsentlig strafflindring för den misstänkte eller, möjligen, till ett beslut om förundersökningsbegränsning om det inte strider mot väsentliga allmänna eller enskilda intressen.

Ett annat exempel på tidig medverkan kan vara vid delgivning av misstanke om brott där det finnas mycket material i beslagtagna datorer som ännu inte har undersökts. Det kan röra sig om någon form av mer avancerad ekonomisk brottslighet eller om barnpornografibrott där det vid delgivning av brottsmisstanke finns en bild av hur brottet har begåtts och det därmed är möjligt att delge den misstänkte en konkret och preciserad brottsmisstanke. I sådana situationer, då det finns ett omfattande beslag att undersöka men någon undersökning ännu inte genomförts, är det i vår bedömning tänkbart att frågan om att med hjälp av den misstänktes medverkan kunna rikta in utredningsresurserna kan vara intressant innan några resurskrävande utredningsåtgärder har hunnit vidtas.

Ett annat exempel på en möjlighet att tidigt initiera frågan om utredningsmedverkan, som inte bygger på att de objektiva rekvisiten är klarlagda är situationen att en misstänkt, på grund av ånger eller för att komma lindrigare undan i brottmålsprocessen, på eget initiativ väljer att berätta om brott han eller hon har gjort sig skyldig till. Om de uppgifter som den misstänkte lämnar kan följas upp med annan bevissäkring kan den misstänktes uppgifter i ett tidigt skede ha hjälpt utredningen på ett sådant sätt att det bör kunna läggas till grund för ett utfästelsebeslut om lägre straff eller förundersökningsbegränsning. I dessa situationer är det emellertid avgörande att initiativet kommer från den misstänkte själv och inte genom myndigheternas förutsättningslösa fiskande efter information om brott som myndigheterna inte känner till.

I många fall kommer det dock säkert att krävas ett visst arbete för att åklagaren ska få ett grepp om vad brottsmisstankarna egentligen avser och den misstänkte ska förstå vad han eller hon anklagas för. Frågan om den misstänktes intresse av att lämna uppgifter kommer då inte kunna väckas förrän i ett något senare skede av förundersökningsarbetet. En förutsättning är alltid att det finns en preciserad brottsmisstanke när myndigheterna ger sig in en överläggning med en misstänkt. Tidigast när den misstänkte är delgiven en konkret

brottsmisstanke, och därmed tillerkänns alla de rättssäkerhetsgarantier som följer med delgivningen, kan frågan om uppgiftslämnande väckas.

För en misstänkt påverkas valet att medverka i utredningen i praktiken sannolikt av de överväganden han eller hon gör om handläggningstider och bevisläge. Intresset för en misstänkt att medverka i utredningsarbetet är större om det finns en verklig förväntad vinst i något avseende. När det gäller fördelar för den misstänkte med att hjälpa utredningen framåt talar detta för att incitamentet har bäst förutsättningar att fungera som en sporre i stora förundersökningar som kan förväntas pågå under en lång tid eller i förundersökningar som rör allvarliga brott. Om en misstänkt har uppfattningen att det kommer att bli svårt att bevisa brott kommer han eller hon dock trots en förväntat lång utredningstid och risken att dömas till ett långt fängelsestraff ändå inte nödvändigtvis ha något intresse av att bidra med uppgifter om brottet. Men om den misstänkte gör en egen uppskattning om exempelvis att det kan finnas personer som är villiga att berätta om brottet för de brottsbekämpande myndigheterna eller att det finns ett stort beslag och att bevisläget därmed sannolikt är gott för polis och åklagare kommer han eller hon, bedömer vi, ibland att göra valet att berätta om egen brottslighet för att exempelvis slippa en lång utredning eller ett strängt straff.

De närmare förutsättningarna för hur frågan om den misstänktes utredningsmedverkan ska väckas och hanteras inom ramen för en förundersökning bör, bedömer vi, bli föremål för myndigheternas metodutvecklingsarbete och kommer sannolikt behöva regleras i riktlinjer.

5.7.3. Dokumentation från överläggningarna

I de fall en överläggning leder till en uppgörelse mellan åklagaren och den misstänkte om att den misstänkte ska lämna uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brott och att åklagaren med detta som grund kommer att begränsa förundersökningen eller utfästa ett högsta straff kommer åklagarens beslut om förundersökningsbegränsning eller utfästelsebeslut att vara det som dokumenterar uppgörelsen. Det kommer alltså vara frågan om ett myndighetsbeslut och inte ett ”avtal” mellan två parter. Den misstänkte kan inte hållas

bunden till något löfte inom ramen för prövningen av brottsmisstankar som är riktade mot honom eller henne på det sätt som är förutsättningen i ett avtal mellan jämbördiga parter. Det är åklagaren som kan lova något, genom sitt beslut, men grunden för löftet från åklagaren är den misstänktes medverkan i enlighet med vad de kommit överens om under överläggningen (jfr. möjligheterna för åklagaren att frångå ett beslut i avsnitt 5.9).

Vid förundersökningen ska det föras protokoll över det som har förekommit som är av betydelse för utredningen (23 kap. 21 § RB) Protokollet ska avfattas så att det ger en trogen bild av vad som förekommit vid förundersökningen av betydelse för målet (20 § FUK). Vid bedömningen av vad som har betydelse för utredningen har det ställts höga krav på åklagarens objektivitet. Dokumentationsplikten är av vikt för möjligheterna att i efterhand kunna kontrollera att allt gått rätt till under förundersökningen. Det ska enligt vårt förslag framgå av förundersökningsprotokollet hur den misstänkte har informerats om omständigheterna ur förundersökningen och om förutsättningarna för ett beslut samt vilka som var närvarande då informationen lämnades. I detta ingår att dokumentera de fall då åklagare har förmedlat en uppfattning i frågan om påföljdsval, förverkande av villkorligt medgiven frihet, särskild rättsverkan och näringsförbud dvs. sådana frågor som åklagaren inte formellt kan besluta om. Dokumentationen av dessa omständigheter från överläggningen behövs för att det ska framgå i efterhand hur överläggningarna genomfördes. Standardmallar och rutiner för informationslämnandet bör rimligtvis tas fram vid Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten. De risker som kan finnas med en dialog mellan en misstänkt och brottsbekämpande myndigheter i dag när det gäller frågan om strafflindring på grund av utredningsmedverkan enligt de befintliga reglerna, då det inte finns någon reglering av hur information lämnas till den misstänkte, bör minska med en tydligare reglering av förfarandet. Att förfarandet inklusive dokumentationsskyldigheten regleras innebär i sin tur att möjligheten till tillsyn, uppföljning och annan genomlysning förbättras.

5.8. Ett åklagarbeslut grundat på utredningsmedverkan kan frångås bara i särskilda fall

Vårt förslag: En utfästelse om ett högsta straff och ett beslut att

avstå från att genomföra en förundersökning på den grunden att den misstänkte lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brott får frångås bara om den misstänkte har lämnat ofullständiga eller felaktiga uppgifter eller om han eller hon ändrar eller gör tillägg till uppgifterna som har utgjort grunden för beslutet på ett sådant sätt att förutsättningarna för beslutet uppenbart inte längre är uppfyllda. Beslutet att frångå ett tidigare beslut ska sättas upp särskilt eller framgå av akten.

En förutsättning för att ett incitament för misstänktas utredningsmedverkan ska fungera är att incitamentet är pålitligt. Den misstänkte måste veta att åklagarens beslut som motiverar den misstänkte att lämna uppgifter till nytta för utredningen av brott går att lita på i den fortsatta handläggningen. Om det inte finns en sådan säkerhet i systemet kommer, har vi sagt, knappast någon misstänkt att vilja lämna uppgifter om brott. Det kan vidare knappast anses förenligt med de krav på en rättvis rättegång som gäller att en misstänkt lämnar uppgifter under felaktiga förutsättningar.

Det sagda betyder, att nya omständigheter som tillkommer eller blir kända efter ett beslut som grundat sig på den misstänktes utredningsmedverkan, dvs. ett utfästelsebeslut eller ett beslut att avstå från att genomföra förundersökning, i princip inte får leda till att beslutet frångås. Det ska finnas begränsningar i möjligheten att ompröva beslutet i ett senare skede. Den misstänkte ska kunna räkna med att det beslut som fattats som ett resultat av en överläggning mellan den misstänkte och åklagaren gäller.

När det gäller beslut om att avstå från att genomföra en förundersökning helt eller delvis med stöd av bestämmelserna om förundersökningsbegränsning vid utredningsmedverkan måste det finnas begränsningar i möjligheten att utvidga eller återuppta en förundersökning som har varit föremål för ett sådant beslut. Att det tillkommer nya omständigheter efter åklagarens beslut som, om de varit kända vid beslutet skulle ha lett till en annan bedömning, måste alltså

godtas. Utgångspunkten är att parternas ställningstagande sätter ramarna för processen och att det sker vid den tidpunkt då beslutet om att begränsa förundersökningen respektive att lämna uppgifter om brottet är aktuell i förundersökningen. Att nya omständigheter, tvärtemot vad som är fallet när det gäller övriga beslut under en förundersökning, i princip inte ska kunna leda till en omprövning av tidigare beslut innebär att intressen som framkommer efter tidpunkten för beslutet inte kommer kunna beaktas i ett senare skede. Detta gäller även om intressena är väsentliga. Vi har övervägt om det är godtagbart att ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse som blir känt i efterhand ska förbises genom begränsningar i fråga om möjligheten att utvidga eller återuppta en förundersökning i dessa fall. Den bedömning vi gör är att syftet med reformen om ett ökat partsinflytande i brottmål talar för att en sådan följd måste godtas. Vi ser vidare att det i praktiken knappast kommer att bli frågan om stora förbiseenden. För att åklagaren ska kunna avgöra om ett tänkt beslut strider mot allmänna och enskilda intressen måste det finnas ett underlag för den bedömningen. Exempelvis kommer det, i alla fall vid brott med ett starkt målsägandeintresse, typiskt sett att krävas en kontakt med målsäganden för att undersöka vilka enskilda intressen som finns innan ett beslut fattas.

När det gäller ett utfästelsebeslut om ett högsta straff innebär den betydelse som den misstänktes tillit har för att incitamentet ska fungera att utfästelsen inte ska kunna ändras i efterhand även om försvårande omständigheter tillkommer efter beslutet som innebär att utfästelsen framstår som alltför lindrig. Utfästelsebeslutet ska i dessa fall förbli orört. Sådana efterkommande faktorer som påverkar uppgiften om straff i mildrande riktning bör däremot kunna inverka på åklagarens senare beslut och agerande i påföljdsfrågan. Det system vi föreslår bygger av rättssäkerhetsskäl på att en lindrigare bedömning i förhållande till åklagarens beslut alltid är möjlig.

Från huvudregeln om att ett utfästelsebeslut eller ett beslut om förundersökningsbegränsning på den grunden att den misstänkte medverkat i utredningen inte får frångås måste det emellertid finnas ett undantag. Det avser fallet då den misstänktes agerande efter beslutet innebär att förutsättningarna för beslutet uppenbart inte längre är uppfyllda. Om den misstänkte håller fast vid sina uppgifter ska han eller hon kunna lita på att utfästelsen gäller. Om det däremot

framkommer att den misstänkte har lämnat ofullständiga eller felaktiga uppgifter eller om han eller hon ändrar eller gör tillägg till uppgifterna som har utgjort grunden för beslutet på ett sådant sätt att förutsättningarna för beslutet uppenbart inte längre är uppfyllda får åklagarens tidigare beslut frångås. Att den misstänktes agerande måste ha lett till att förutsättningarna uppenbart inte längre är uppfyllda innebär att inte vilka ändringar som helst från den misstänktes sida kan utgöra grund för att frångå en tidigare utfästelse. Det ska bara kunna ske i undantagsfall. Beslut om att frångå ett tidigare beslut grundat på den misstänktes utredningsmedverkan ska sättas upp särskilt eller framgå av akten, enligt ett tillägg om detta i förundersökningskungörelsen.

Det ska i dessa fall inte finnas någon tidsgräns för möjligheten att ompröva ett beslut vid ändrade uppgifter från den misstänkte. Även i de fall det först vid rättegången framkommer att den misstänkte har lämnat ofullständiga eller felaktiga uppgifter eller om han eller hon först då ändrar eller gör tillägg till uppgifterna som har utgjort grunden för beslutet på ett sådant sätt att förutsättningarna för beslutet uppenbart inte längre är uppfyllda måste åklagaren ha en möjlighet att frångå sitt beslut (avsnitt 5.9). Målet måste då hanteras som om utfästelsebeslutet eller förundersökningsbegränsningen aldrig hade fattats. Det kan t.ex. innebära att huvudförhandlingen måste ställas in för att förundersökningen måste kompletteras eller att det inte längre finns några ramar för rättens prövning av påföljd. Det beskrivna scenariot leder till en potentiellt rörig situation. Mot bakgrund av de krav som ställs på den misstänktes uppgifter för att de ska kunna kvalificera sig som en utredningsmedverkan i lagens mening, ser vi dock att utrymmet för en situation som den beskrivna kommer vara mycket begränsad. Om reformen hade grundat sig på misstänktas erkännande, som sedan tas tillbaka, skulle svårigheterna vara större. Att den misstänkte ändrar sina uppgifter är med tanke på att reformen bygger på den misstänktes utredningsmedverkan är enligt vår uppfattning inte något riskscenario som är ägnat att rubba systemet i övrigt. Att det ändå ska finnas en möjlighet att frångå ett utfästelsebeslut även under rättegången är å andra sidan nödvändigt för att även den tilltalade ska veta att uppgifter från honom eller henne som innebär att förutsättningarna för beslutet uppenbart inte längre är uppfyllda kan få en betydelse under hela prövningen av brottmålet.

5.9. Åklagaren ska uppge ett högsta straff i stämningsansökan som utgör ett tak för rätten

Vårt förslag: Om det finns ett utfästelsebeslut om högsta straff

som avser gärningar som omfattas av åtalet ska åklagaren i stämningsansökan uppge ett högsta straff för de gärningar som omfattas av utfästelsebeslutet. En sådan uppgift får återtas bara enligt de grunder som gäller för att frångå utfästelsebeslut under förundersökningen. Uppgiften om högsta straff ska utgöra ett tak som rätten inte får gå utöver när den bestämmer straff för de gärningar som uppgiften avser. Det gäller även om målsäganden biträder åtalet eller fullföljer talan i högre rätt.

5.9.1. Åklagarens uppgift i stämningsansökan

En uppgift om högsta straff som utgår från utfästelsebeslutet

Grunden för det ramverk för misstänktas utredningsmedverkan under förundersökningen som våra förslag syftar till är att det beslut som åklagaren fattar om incitamentet under förundersökningen ska vara bestämmande för den fortsatta handläggningen, inklusive för en eventuell prövning i domstol (jfr avsnitt 5.1.1). Besluten ska i princip inte kunna frångås, annat än i för den misstänkte lindrigare riktning. Inför ett åtal bör därför besluten från förundersökningen följa med in i domstolsprocessen och bli bestämmande för rättens prövning. Uppgifterna i stämningsansökan är det som anger ramen för rättens prövning. Det är därför, bedömer vi, naturligt att utfästelsebeslutet vid ett åtal bör översättas till en uppgift i stämningsansökan som rätten sedan har att förhålla sig till vid den vidare prövningen av målet. Om det finns ett utfästelsebeslut om ett högsta straff avseende sådana brottsmisstankar som sedan leder till åtal ska därför åklagaren uppge ett högsta straff i stämningsansökan för dessa gärningar. Uppgiften ska utgöra ett tak som rätten inte får gå utöver när den bestämmer påföljden.

Vi har övervägt vad uppgiften i stämningsansökan bör avse. Ett alternativ som vi har övervägt är att uppgiften ska innefatta alla de gärningar som finns i stämningsansökan, även om de inte berörs av

den tidigare utfästelsen. Ett annat alternativ är att uppgiften i stämningsansökan enbart bör omfatta de gärningar som var aktuella i utfästelsebeslutet.

Det som talar för det första alternativet, dvs. att åklagaren när det är dags för åtal bör uppge ett högsta straff som omfattar samtliga gärningar i stämningsansökan oavsett om dessa har varit föremål för åklagarens utfästelsebeslut eller inte, är att åklagarens uppgifter i stämningsansökan bör vara tydliga för den tilltalade så att han eller hon förstår vad som görs gällande i brottmålet. Det kan uppfattas vara svårt för en tilltalad att i samband med åtalet ta till sig vad en uppgift i stämningsansökan om ett högsta straff betyder i påföljdshänseende när det finns ytterligare gärningar i åtalet som kan komma att påverka rättens straffmätning. En uppgift från åklagaren om ett högsta straff för alla gärningarna i stämningsansökan förmedlar tydligt vad den tilltalade sammantaget riskerar i målet. Uppgiften blir det som den tilltalade, liksom rätten och allmänheten, kan räkna med utgör de yttre ramarna för brottmålet när det gäller påföljden. Detta är, som vi har argumenterat för i tidigare avsnitt, en principiellt önskvärd ordning (avsnitt 5.6.4).

Med en ordning som innebär att åklagaren ska ange ett högsta straff för samtliga gärningar som finns i stämningsansökan blir å andra sidan uppgiften om högsta straff som incitament för misstänktas utredningsmedverkan mer otydlig. Den reform om åklagarens förfogande över följderna av brott som vi föreslår är inte en allmän reform. Den utgår i stället från det incitamentsvärde för den misstänktes utredningsmedverkan som följer med att åklagare förfogar över frågan om högsta straff. Fokus med reformen är på att det löfte om högsta straff som en misstänkt får i utbyte mot sin utredningsmedverkan måste vara begripligt för den misstänkte vid tidpunkten då den misstänkte gör sitt val att medverka i utredningen. Att den misstänkte utlovas ett visst högsta straff för vissa angivna brottsmisstankar har vi uppfattat är begripligt för den misstänkte vid tidpunkten för hans eller hennes val att medverka i förundersökningen. Om denna uppgift senare i stämningsansökan ska översättas till en uppgift som omfattar fler gärningar än utfästelsen avsåg, riskerar det att bli oklart vad som hänt med åklagarens löfte. Vikten av tydlighet när det gäller vad som händer med utfästelsen i den vidare processen leder därför enligt vår mening till slutsatsen att det är uppgifterna i

utfästelsen som ska utgöra grunden för åklagarens uppgift i stämningsansökan.

Om åklagarens uppgift om högsta straff i stämningsansökan skulle avse samtliga åtalade gärningar oavsett om dessa har varit föremål för ett utfästelsebeslut eller inte uppstår vidare frågetecken kring vad skälet skulle vara till att gärningar som av en slump hamnar i en stämningsansökan där det finns gärningar som varit föremål för en utfästelse ska omfattas av ett tak för påföljdsbestämningen medan andra gärningar som lika slumpmässigt hamnat i en annan stämningsansökan inte omfattas av något tak.

Om det finns ett utfästelsebeslut om ett högsta straff som avser åtalade gärningar ska åklagaren mot bakgrund av det sagda uppge ett högsta straff i stämningsansökan för de gärningar i åtalet som omfattas av utfästelsebeslutet. Ett utfästelsebeslut kommer i normalfallet, föreställer vi oss, att gälla den huvudsakliga brottsligheten som en person är misstänkt för. Men undantag kommer att finnas, exempelvis på grund av att brottsmisstankar kan komma att upptäckas efter utfästelsebeslutet eller av annat skäl.

Åklagarens överväganden inför åtal

Tidsintervallet mellan ett utfästelsebeslut under förundersökningen och ett åtalsbeslut kommer att variera. Av det krav som ställs på den misstänktes uppgifter för att de ska utgöra en sådan utredningsmedverkan som kan leda till ett utfästelsebeslut följer i och för sig att besluten knappast kommer att fattas i slutskedet av förundersökningsarbetet. Den misstänktes uppgifter måste ju anses ha en väsentlig betydelse för utredningsarbetet och det förutsätter i vart fall att fullständig bevisning inte redan är säkrad. Oavsett hur lång tid det har gått i ett enskilt fall mellan ett utfästelsebeslut och ett åtalsbeslut, är det möjligt att det har hänt saker med de brottsmisstankar som utfästelsebeslutet omfattar. Vid åtalsprövningen kan exempelvis bedömningen göras att bevisningen inte räcker för åtal för samtliga de brottsmisstankar som utfästelsebeslutet gäller.

Utifrån ställningstagandet att uppgiften om högsta straff i stämningsansökan ska spegla innehållet i den tidigare utfästelsen har vi analyserat vilka överväganden som åklagaren bör göra då han eller

hon utformar uppgiften om högsta straff i stämningsansökan. Utgångspunkten måste vara att åklagarens uppgift i stämningsansökan aldrig kan vara strängare än uppgiften i utfästelsen. Detta måste gälla även om det skulle ha skett omrubriceringar av brottsmisstankarna längs vägen till brott med en strängare straffskala eller om det tillkommit försvårande omständigheter som återspeglas i gärningspåståendet. Att åklagaren är bunden i skärpande riktning av den utfästelse som är resultatet av överläggningar med den misstänkte är en utgångspunkt för att incitamentet ska fungera och förfarandet vara rättssäkert.

Omständigheter som har inträffat eller framkommit efter utfästelsebeslutet och som påverkar det tidigare utfästa högsta straffet nedåt bör däremot beaktas av åklagaren när åtal ska väckas för gärningar som omfattas av utfästelsen. Det får anses följa av de krav på objektivitet som gäller för åklagarens tjänsteutövning att uppgiften i stämningsansökan ska vara rättvisande och tydlig. I de fall det finns en utfästelse som gäller vissa brottsmisstankar, men åtal sedan väcks avseende endast någon eller några av dessa brottsmisstankar kommer uppgiften om högsta straff i stämningsansökan att behöva anpassas efter det faktum att det utfästa högsta straffet avsåg flera brottsmisstankar. Vi har inom ramen för våra överväganden diskuterat om åklagaren i ett sådant fall bör fatta ett nytt utfästelsebeslut som kommuniceras med den misstänkte inför åtalsbeslutet. Åklagaren skulle alltså i sådana fall, har vi resonerat kring, inleda en ny överläggning med den misstänkte och tydliggöra de förändrade förutsättningarna. En sådan ordning innebär emellertid att den ursprungliga överläggningen och utfästelsebeslutet som fattas med anledning av denna riskerar att uppfattas som mer otydlig för den misstänkte. En sådan effekt inverkar på tilliten till incitamentet och därmed på incitamentets verkningsgrad för den misstänktes vilja att medverka. Det finns, har vi konstaterat, heller inte något att diskutera vid en sådan ytterligare överläggning inför åtal eftersom den misstänkte redan har gjort sitt val att lämna uppgifter. Dessutom uppstår med en sådan lösning frågan i vilket skede ett nytt utfästelsebeslut i så fall ska fattas, eftersom förundersökningen normalt är avslutad och slutdelgiven då åtalsprövningen sker. Detta är något som möjligen skulle kunna lösas praktiskt i samband med att förundersökningsprotokollet sammanställs, men som i så fall skulle tynga hanteringen med ytterligare ett beslutssteg.

Om bortfallet av brottsmisstankar enligt sedvanliga straffmätningsbestämmelser påverkar det tidigare utfästa högsta straffet, bör detta i stället, är vår bedömning, manifesteras genom att åklagaren anger ett lägre högsta straff i stämningsansökan för de kvarvarande gärningarna som omfattats av utfästelsebeslutet. Detsamma gäller om det efter utfästelsen tillkommit förmildrande omständigheter eller billighetsskäl som innebär att det utfästa högsta straffet framstår som alltför strängt. Åklagaren bör då utforma sin uppgift i stämningsansökan med beaktande av dessa omständigheter. Någon rättsförlust för den misstänkte uppkommer visserligen i våra överväganden inte om åklagaren låter bli att justera uppgiften om högsta straff med anledning av efterkommande faktorer, eftersom rätten enligt vårt förslag alltid ska kunna döma lindrigare än vad åklagaren har uppgett. Åklagarens uppgift är enbart ett tak för påföljdsbestämningen.

Beaktande av omständigheter efter åtal

Efter åtalet tillkommande omständigheter, som exempelvis framkommer vid rättegången, kan självfallet påverka den bedömning som ligger till grund för åklagarens uppgift om högsta straff i stämningsansökan så att den framstår som alltför sträng. Detta kan exempelvis vara fallet om ytterligare billighetsskäl tillkommer eller om den misstänkte, genom tillkommande utredning, visar sig vara yngre än vad som framgått vid tidpunkten för åtalet. Även i övrigt kan mycket hända under en rättegång. Rätten är i dessa fall fri att döma mildare än vad åklagaren angett. Åklagaren bör inom ramen för sin objektivitetsplikt i ett sådant fall uppmärksamma rätten på att den bedömning som gjorts om ett högsta straff i samband med att stämningsansökan utformades framstår som alltför sträng i ljuset av nya omständigheter. Även försvararen har självfallet en uppgift att fylla i detta hänseende.

Om det kommer fram nya omständigheter under en huvudförhandling som innebär att åklagarens uppgift i stämningsansökan framstår som alltför mild bör däremot inte detta medföra att åklagaren kan ändra den uppgift om högsta straff som har uppgetts i stämningsansökan. Den utfästelse som åklagaren har gjort under förundersökningen ska, även om den har skett i ett tidigt skede, vara pålitlig i skärpande riktning för den tilltalade. Det gäller även om det senare

kommer fram omständigheter som tyder på att den tilltalade kommer lindrigare undan än som varit fallet om samtliga omständigheter varit kända vid tidpunkten för utfästelsen. Att detta ibland kan bli fallet är en konsekvens av reformen som måste godtas för att den misstänkte ska kunna lita på åklagarens utfästelse och förfarandet därmed i den meningen ska vara rättssäkerhet för den misstänkte. Om en sådan garanti för misstänkta inte finns bedömer vi att reformen inte skulle få genomslag eftersom en misstänkt i sådant fall inte skulle vara villig att medverka. Att det i princip inte ska finnas en möjlighet för åklagaren att frångå sin utfästelse om ett visst högsta straff på grund av tillkomsten av nya uppgifter understryker förstås vikten av att åklagare i varje enskilt fall inför en utfästelse tar ställning till vad som är ett godtagbart beslutsunderlag.

Det får, har vi konstaterat, förutsättas att en utfästelse om högsta straff normalt kommer att avse huvudbrottsligheten som den misstänkte är delgiven misstanke om. Det kommer alltså, bedömer vi, i princip aldrig att vara frågan om utfästelser om små värden som vid ett senare åtal överskuggas av ett tillkommande högt värde för ytterligare gärningar. Att det däremot ibland kommer att finnas ytterligare gärningar med i stämningsansökan alternativt i en senare tillläggsstämningsansökan som inte omfattas av uppgiften om högsta straff från åklagaren står emellertid klart. Ibland kommer det förekomma att dessa tillkommande gärningar påverkar den slutliga straffmätningen. Det betyder att den tilltalade i sådana fall inte kan utgå från åklagarens uppgift i stämningsansökan som ett högsta tak i brottmålet som helhet, utan måste räkna med att de gärningar som inte omfattas av uppgiften om högsta straff kan komma att höja det sammantagna taket för de åtalade gärningarna. Att detta kan bli resultatet är följden av att våra förslag om åklagarens förfogande över följderna av brott är begränsade till syftet att skapa nya incitament för misstänktas utredningsmedverkan i brottmål. Om det tillkommer gärningar i stämningsansökan som inte omfattats av åklagarens utfästelsebeslut men som kommer att inverka på rättens straffmätning, är det önskvärt att det framgår av åklagarens uppgift i stämningsansökan eller vid huvudförhandlingen att det finns tillkommande gärningar som kan påverka den slutliga påföljden. Hur detta bäst formuleras i stämningsansökan bör vara en fråga för myndighetsinternt metodutvecklingsarbete.

Uppgiften i stämningsansökan får återtas bara i särskilda fall

De begränsningar i möjligheten att frångå ett utfästelsebeslut som ska gälla under förundersökningen ska återspeglas i vad som gäller efter att åtal är väckt (jfr avsnitt 5.8). Endast i de fall den misstänkte eller tilltalade har lämnat ofullständiga eller felaktiga uppgifter eller ändrar eller gör tillägg till uppgifterna som har utgjort grunden för beslutet på ett sådant sätt att förutsättningar för beslutet uppenbart inte längre är uppfyllda ska en uppgift i stämningsansökan om ett högsta straff kunna återtas. Vår bedömning är som vi har utvecklat i ett tidigare avsnitt (avsnitt 5.8) att dessa situationer, på grund av de krav som ställs på den misstänktes uppgifter för att de ska kunna kvalificeras som utredningsmedverkan, inte kommer att förekomma särskilt ofta. Att möjligheten att återta uppgiften om högsta straff måste finnas i dessa fall är ändå nödvändigt.

5.9.2. Rättens bundenhet av åklagarens uppgift

Uppgiften om högsta straff är ett tak vid rättens bedömning

Det högsta straff som åklagaren har angett i stämningsansökan ska vara bindande för rätten i skärpande riktning vid straffmätningen. Uppgiften om högsta straff är en precis uppgift för rätten att förhålla sig till. Om åklagaren har angett att högsta straff är fängelse i ett år har rätten att utgå från detta, även om en enskild domare tycker sig ha stöd för att straffet enligt praxis är högre. Rätten ska däremot inte vara bunden av åklagarens uppgift om högsta straff på något annat sätt än som ett tak vid straffmätningen. Den är därmed alltid fri att utgå från ett lägre straff än vad åklagaren har yrkat. Detta har betydelse i de fall senare tillkommande omständigheter påverkar hur straffet bör bestämmas så att åklagarens uppgift framstår alltför sträng. Om åklagaren inte i tillräcklig utsträckning har beaktat vad som hänt efter utfästelsebeslutet när uppgiften om högsta straff anges i stämningsansökan är rätten alltid fri att lägga dessa obeaktade omständigheter till grund för en mildare bedömning. Om exempelvis det finns ett utfästelsebeslut från förundersökningen om 4 år och åklagaren väcker åtal för endast ¾ av de gärningar som utfästelsen omfattar men ändå anger en uppgift om högsta straff om 4 år i stämningsansökan kommer försvararen att göra invändningar om att

utfästelsen avsåg flera gärningar. Rätten har då att pröva dessa invändningar. Rätten bör därvid, som en garant för den misstänktes rättssäkerhet, förhålla sig till att det högsta straff som åklagaren har utfäst avsåg flera gärningar än åtalet omfattar. Att detta är en skyldighet för rätten har vi bedömt följer av den misstänktes rätt till en rättvis rättegång som inte behöver regleras särskilt. Att rätten i ett fall som det beskrivna skulle tillåta sig att ”använda” det extra utrymme som åklagarens uppgift i stämningsansökan lämnar för att exempelvis justera en uppfattad felbedömning från åklagarens sida i fråga om högsta straff för de gärningar som åtalet omfattar i en strängare riktning är inte godtagbart mot bakgrund av de krav på en rättssäker process som gäller. Om åklagaren av något skäl underlåtit att beakta omständigheter av betydelse för uppgiften om högsta straff i stämningsansökan, måste rätten fungera som en garant för att den utfästelse som den tilltalade har fått i ett tidigare skede är giltig vid prövningen i domstol.

Att rätten är fri att utgå från ett lägre högsta straff än åklagaren uppgett utgör också, oavsett tillkommande omständigheter, en kontrollfunktion ur rättssäkerhetssynpunkt för den tilltalade som inte ska få ett strängare straff än som följer av gällande rätt. Något hinder mot att rätten utgår från en ytterligare sänkning på grund av ett billighetsskäl som åklagaren redan har beaktat, dvs. en ”dubbelkompensation” för den tilltalade för samma omständighet, föreslår vi inte. Gällande regler för domstolarnas straffmätning ska fortsätta att gälla, dvs. bl.a. inklusive bestämmelsen om strafflindring vid utredningsmedverkan i 29 kap. 5 § första stycket 5 BrB. En domare som finner att åklagaren har varit alltför snål i sin bedömning av effekterna av ett billighetsskäl är fri att tillämpa bestämmelserna på det sätt domaren finner riktigt i förhållande till vad som gäller för påföljdsbestämning. Detsamma gäller alla andra omständigheter som sänker straffet för de åtalade gärningarna. Rätten är alltid fri att döma mildare än vad åklagaren anger. Med denna ordning kommer det även inom ramen för reformen vara domare som utgör garant för att påföljder bestäms utifrån principerna om likhet enhetlighet och proportionalitet, men inom den ram för bedömningen som åklagaren har angett.

De överväganden om ett högsta straff som åklagaren har gjort när han eller hon utformar sin stämningsansökan presenteras för rätten genom en precis uppgift i stämningsansökan. Det finns visserligen

utrymme för metodutvecklingsarbete vid Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten i fråga om hur utvecklad uppgiften i stämningsansökan bör vara. Av själva uppgiften om högsta straff som vi föreslår ska uppges i stämningsansökan kommer det emellertid inte framgå vilka hänsyn, i någondera riktningen, som tagits eller på vilka grunder. Vid huvudförhandlingen ska emellertid åklagaren inledningsvis utveckla sin talan och avslutningsvis hålla ett slutanförande. Inom ramen för dessa delar av huvudförhandlingen ingår det att redogöra för vilka överväganden som ligger bakom uppgifterna i stämningsansökan. Rätten och den tilltalade kan förvänta sig att åklagaren redovisar hur olika omständigheter har påverkat de ställningstaganden som finns i stämningsansökan, inklusive uppgiften om högsta straff. För en eventuell prövning i högre rätt är det viktigt att tingsrätten dokumenterar dessa uppgifter väl så att det framgår av processmaterialet vad som har anförts. Den tilltalade och rätten kommer dessutom att ha tillgång till det utfästelsebeslut som finns i brottmålet eftersom det är tänkt att beslutet ska ingå i förundersökningsprotokollet. Av utfästelsebeslutet framgår vilka brottsmisstankar som utfästelsen avser och vilket högsta straff som utlovats. Inom ramen för domares materiella processledning har rättens ordförande vid behov en möjlighet att ställa frågor om vad som påstås och på vilka grunder.

Åklagarens uppfattning om påföljdsval m.m.

Som framgått är det vår uppfattning att åklagaren i princip är fri att informera den misstänkte i samband med överläggningen under förundersökningen vilken bedömning han eller hon gör om påföljdsvalet och övriga frågor som rör följderna av brott (avsnitt 5.6.8). En förutsättning är dock att det av åklagarens information framgår tydligt att det är rätten som beslutar i dessa frågor. Hur den misstänkte har informerats om innebörden av utfästelsebeslutet och vilka som var närvarande då informationen lämnades ska finnas dokumenterat i förundersökningen (avsnitt 5.7). Av dokumentationen bör det bl.a. framgå om åklagaren har lämnat uppgifter om sin bedömning av påföljd eller andra följder av brottet. Uppgifter från åklagaren till den misstänkte under förundersökningen om bedömningar i dessa frågor kommer inte vara formellt bindande då rätten bestämmer påföljder.

Däremot är det vår uppfattning att de flesta domare knappast är benägna att döma till en fängelsepåföljd om åklagaren anser att det finns utrymme för en icke frihetsberövande påföljd. Att domare i praktiken i stor utsträckning förhåller sig till åklagarens uppfattning i frågan om påföljdsvalet är enligt vår uppfattning förenligt med den domarroll som rättvis bedömare av det som parterna anger som numera får anses gälla.

Att en tidig bedömning av påföljdsvalet däremot ibland kommer att tappa i giltighet på grund av efterkommande omständigheter och av det skälet inte kan uppfattas som styrande för rätten är en faktor som framför allt talar emot att åklagare gör uttalanden om följderna av brott i ett tidigt skede. I de fall det finns ett tidigt uttalande från åklagaren om vilken påföljd som kan komma i fråga som rätten inte delar, är rätten ändå alltid fri att välja den påföljd som den finner är den riktiga.

5.9.3. Frågan om ändringar av brottsrubricering

Bedömning: Det bör inte införas en särskild reglering om att

rätten ska vara bunden av den brottsrubricering som åklagaren har angett.

En dom får inte avse en annan gärning än den som åklagaren har yrkat ansvar för (30 kap. 3 § RB). Rätten är inte bunden av yrkanden om brottets rättsliga beteckning eller tillämpligt lagrum. Att detta gäller är ett uttryck för att rätten ska känna till lagens innehåll och applicera tillämpliga rättsregler på de av åklagaren åberopade faktiska förhållandena.135

Vi har övervägt om det bör införas en reglering om att rätten ska vara bunden av den brottsrubricering som åklagaren har angett i stämningsansökan i de fall åklagaren uppger ett högsta straff som binder rätten. Vi har alternativt övervägt om rätten inte ska få lov att döma för ett brott med ett högre maxstraff än vad som framgår av åklagarens uppgift. Skälen för dessa överväganden är att åklagaren med vårt förslag binder rätten vid en uppgift om högsta straff som ett tak samtidigt som rätten enligt nuvarande bestämmelser är fri att

135NJA 2003 s. 486.

rubricera om den åtalade gärningen då den meddelar dom. I de fall rätten gör en annan bedömning av brottsrubriceringen än åklagaren samtidigt som det finns en uppgift om högsta straff som binder rätten enligt de nya reglerna om detta blir rätten bunden av ett högsta straff som har bedömts utifrån en annan straffskala än som gäller för det brott som rätten vill döma för.

Vår bedömning är emellertid att grundantagandet om att rätten känner lagens innehåll och därmed ska vara bunden av gärningsrekvisiten men inte dess rättsliga tillämpning är en ordning som inte bör rubbas inom ramen för den reform vi föreslår. Reformen vi föreslår avser undantagssituationer och det finns inte något godtagbart skäl, sett till straffprocessen som helhet, för att rätten i just dessa fall skulle vara bunden av åklagarens brottsrubricering men inte i andra fall. Att låta åklagaren binda brottsrubriceringar innebär att det skapar en risk för processer i processen, exempelvis i konkurrenssituationer. Inom ramen för den tillämpning som våra förslag kommer att leda till får det därför godtas att rätten ibland kommer att vara bunden vid en uppgift om ett högsta straff som har bestämts utifrån brott med en annan rättslig beteckning än den som rätten väljer att döma för. Det som måste godtas är att det skapas ett specialspår i processrätten för att åstadkomma de vinster för brottmålsprocessen som helhet som en ökad grad av misstänktas utredningsmedverkan innebär.

5.9.4. Någon ventil för rätten bör inte införas

Vår bedömning: Någon ventil för rätten att döma till ett högre

straff än åklagaren har uppgett till följd av ett utfästelsebeslut under förundersökningen bör inte införas.

Redan av det vi redan har sagt följer, att vårt förslag om att ett utfästelsebeslut under förundersökningen i förlängningen kommer att vara bestämmande som ett tak för rättens prövning innebär ett avsteg från vad som normalt gäller för påföljdsbestämningar. Att så är fallet beror på att taket för den bedömning som ska göras i domen bestäms i ett tidigt skede, vilket innebär att underlaget för den bedömning som blir bestämmande är mindre fullständigt än normalt.

Det beror också på att det kommer kunna inträffa saker efter utfästelsebeslutet som inte får påverka det tak som har satts för den vidare bedömningen annat än i för den misstänkte mildrande riktning. Detta är, i enlighet med vad vi redan har framhållit, effekterna av att införa ett incitament för misstänktas utredningsmedverkan som är tillräckligt preciserat, förutsebart och förmånligt för att fungera som ett incitament vid den tidiga tidpunkt då sådan medverkan som incitamentet avser att uppmuntra är önskvärd i brottmålsprocessen. I de fall då incitamentet avseende straff tillämpas kommer bedömningarna om proportionalitet och enhetlighet att göras på ett annat underlag än i de fall då det inte finns något utfästelsebeslut i grunden. Detta är en konsekvens av reformen som måste kunna godtas om reformen ska genomföras.

De krav på förutsebarhet som måste ställas på incitamenten för misstänktas utredningsmedverkan innebär därför att det inte bör finnas någon ”ventil” som ger rätten en möjlighet att korrigera uppgiften om högsta straff och döma till ett strängare straff. Som skäl för att införa en bestämmelse som innebär att rätten får döma strängare än vad åklagaren uppgett, dvs. en ”ventil”, kan framhållas att en sådan lösning skulle vidmakthålla den uppgift som domare alltid har haft att säkerställa likabehandling och enhetlighet oberoende av parternas agerande. Göta hovrätt anförde exempelvis vid remitteringen av Straffprocessutredningens betänkande, som innehöll förslag om en generell reform om åklagarens ansvar för frågor om följder av brott, att det inom domarkåren finns en hög kompetens i påföljdsfrågor och att det inte är alldeles ovanligt att domstolen ser sig tvungen att döma ut en påföljd som är strängare än den som åklagaren har yrkat.136 Så kan, enligt hovrätten, vara fallet när det finns en fast etablerad praxis och åklagarens påföljdsyrkande inte följer denna. Det menade hovrätten talar för att det – i vart fall tills vidare, till dess att åklagarkåren har fått mera erfarenhet av att framställa preciserade påföljdsyrkanden – bör finnas någon typ av ”ventil”, t.ex. en möjlighet för domstolen att döma till strängare påföljd än vad åklagaren har yrkat, om det finns särskilda skäl. Enligt hovrätten framstod en ”ventil” rentav som en nödvändig förutsättning för ett genomförande av förslaget från Straffprocessutredningen om att rätten inte ska döma till strängare påföljd än åklagaren

136 Ärende i Justitiedepartementet Ju2013/02761/DOM.

har yrkat om inte principen om likabehandling ska riskera att eftersättas. Fler andra domstolar intog en liknande hållning som Göta hovrätt i sina remissvar.

Även om vår bedömning är att någon ventil för att korrigera uppfattade felbedömningar med hänvisning till likabehandlingsprincipen inte bör finnas har vi övervägt vad det innebär för rättens bundenhet av åklagarens uppgift om åklagaren har utformat sin uppgift om med utgångspunkt i vissa straffvärdemildrande omständigheter som rätten sedan vid sin överläggning bedömer annorlunda. Om exempelvis åklagaren har angett ett högsta straff som har utgått från att vissa rättsliga sanktioner ska följa av brottet och att det därmed finns vissa billighetsskäl som beaktas då uppgiften om högsta straff uppges (29 kap. 5 § första stycket 8 RB), så riskerar uppgiften om högsta straff att framstå som ett alltför milt tak för bedömningen om dessa billighetsskäl sedan faller bort vid rättens överläggning. I praxis är det exempelvis vanligt att det tas hänsyn till beslut om vissa typer av förverkande. Det kan också vara frågan om exempelvis körkortsåterkallelse, utvisning, företagsbot eller skadestånd som inverkar i ett enskilt fall. I en departementspromemoria som togs fram under beredningen av Straffprocessutredningens betänkande uppmärksammades det beskrivna problemet och behovet av en ”ventil” i de beskrivna situationerna.137 Analysen utgick dock från förslaget om en generell reform av påföljdsfrågan.

Vår bedömning är, i linje med de resonemang i detta avseende som vi redan har fört, att den beskrivna konsekvensen i enskilda fall är ett resultat som får godtas vid en reform som gör det möjligt för åklagaren att i ett tidigt skede låsa en uppgift om högsta straff. Vi föreslår inte någon allmän reform av hur påföljder bestäms och det är därför inte frågan om en allmän principförskjutning i brottmålsprocessen. Men effekterna av att åklagaren tillåts att sätta gränserna för rättens prövning vid misstänktas utredningsmedverkan innebär en principförskjutning när det gäller enhetlighet och proportionalitet i de enskilda fall där de nya reglerna kommer att tillämpas. Denna effekt är inte till nackdel för den misstänkte och bör därför kunna godtas i ljuset av de förväntade fördelarna med reformen.

137 Departementspromemorian Brottmålsprocessen – en konsekvensanalys, ds 2015:4 s. 71.

5.9.5. Domare bestämmer påföljd även i fortsättningen

Att rätten i enskilda fall blir bunden av en uppgift om ett högsta straff som tillkommit efter överläggningar mellan åklagaren och den misstänkte innebär att parterna i dessa fall ges ett stort inflytande över straffmätningen. Invändningar kan väckas om att en sådan ordning leder till en praxis där straffmätningen blir en ren förhandlingsfråga för parterna. Detta skulle i så fall kunna sägas innebära att straffmätningen i dessa fall avgörs utomrättsligt på bekostnad av offentlighetshänsyn.

Vårt förslag om åklagares förfogande över följderna av brott innebär emellertid inte någon principiell förändring i fråga om vem som har ansvaret för att bestämma påföljder i brottmål. Det kommer även fortsättningsvis vara domare som ansvarar för påföljdsbestämningen. Även i de fall det finns en uppgift om ett högsta straff från åklagaren i stämningsansökan som domaren måste förhålla sig till som ett tak då påföljden bestäms, är det domaren som gör bedömningarna om straffmätning och påföljdsval. Domaren är fri att göra dessa bedömningar. Att rätten inte kommer vara helt fri i skärpande riktning vid straffmätningen i de fall det finns en uppgift om högsta straff i stämningsansökan innebär i våra överväganden inte att straffmätningen avgörs utomrättsligt, utan enbart att rätten i dessa fall kommer att pröva frågan om påföljd utifrån de ramar som åklagaren anger. Lika lite, eller för all del mycket, som åklagarens gärningspåstående innebär att skuldfrågan avgörs utomrättsligt utan insyn gäller detta i våra överväganden för påföljdsfrågan i de fall åklagaren binder rätten vid en uppgift om ett högsta straff.

Tillämpningen av utfästelsebeslut och efterföljande bundenhet vid åklagarens uppgift om högsta straff som ett tak kan dessutom förväntas vara begränsad i förhållande till domstolarnas sammantagna hantering av brottmål. Våra förslag rör undantagssituationer. Förutsättningarna för rättens beslut om övriga följder av brott påverkas inte av våra förslag.

5.10. Dubbelkompensation för utredningsmedverkan

Med våra förslag om å ena sidan åklagarens möjlighet att avstå från att genomföra en förundersökning vid misstänktas utredningsmedverkan och å andra sidan åklagarens möjligheter att göra utfästelser

om ett högsta straff vid motsvarande agerande från den misstänkte kommer samma agerande från en misstänkts sida leda till två olika konsekvenser utan att det egentligen finns någon riktlinje för vilken av dessa som blir följden i det enskilda fallet. Skillnaden mellan alternativen är att en förundersökning inte får läggas ned eller begränsas på grund av den misstänktes utredningsmedverkan om ett sådant beslut åsidosätter ett allmänt eller enskilt intresse. Någon sådan begränsning finns inte för åklagarens utfästelser vid utredningsmedverkan. Inget hindrar annars enligt våra överväganden i och för sig att den misstänktes utredningsmedverkan leder till både ett beslut om att avstå från att genomföra förundersökning och till ett utfästelsebeslut om ett högsta straff avseende de brott för vilka förundersökningen fortsätter. Enligt gällande regler kan dessutom rätten, om den tycker att det finns fog för det, lägga skälen för strafflindring på grund av utredningsmedverkan till grund för en ytterligare lindring av straffet i domen. En sådan dubbel- eller trippelkompensation för den misstänktes utredningsmedverkan är i våra överväganden godtagbart. Det är, bedömer vi, allmänt sett svårt att utforma regler som säkerställer att lika fall behandlas lika under förundersökningar eftersom beslut som fattas i förundersökningsarbetet är beroende av en mängd faktorer som varierar från fall till fall. Vikten av en enhetlig praxis då lika förutsättningar föreligger gäller dock enligt den nya ordningen på samma sätt som tidigare under förundersökningar. Det kan av det skälet finnas anledning att följa upp tillämpningen av den nya lagstiftningen bl.a. i detta avseende.

5.11. Unga lagöverträdare ska undantas från reformen

Vårt förslag: Unga lagöverträdare som inte har fyllt 18 år ska inte

kunna bli föremål för förundersökningsbegränsning vid utredningsmedverkan eller utfästelsebeslut.

Bestämmelsen om förundersökningsbegränsning vid utredningsmedverkan ska inte vara tillämplig vid förundersökning mot den som ännu inte har fyllt 18 år. Även om det är önskvärt att även unga lagöverträdare tar ansvar och berättar vad de vet om brott som de delgetts misstanke om, så har unga lagöverträdare typiskt sett en mindre utvecklad förmåga att bedöma konsekvenser. Uppfattningen om

unga personers impulsivitet och brist på konsekvensanalys har präglat utformningen av det straffprocessuella regelverket för unga lagöverträdare med särskilda skyddsmekanismer inbyggda i regleringen. De överväganden vi gör om förutsättningarna för ett ökat partsinflytande i brottmål kan därför inte överföras till unga lagöverträdare. Det är inte rimligt att förvänta sig att en ung misstänkt person ska kunna delta i överläggningar och fatta beslut om sin medverkan i brottmålet på det sätt som är en förutsättning för de förslag om utökade incitament för misstänktas utredningsmedverkan vi lämnar. Att uppgifter om brottet från personer under 18 år inte får läggas till grund för ett beslut om att begränsa förundersökningen eller för ett utfästelsebeslut ska regleras i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare.

5.12. Målsägandens rätt

5.12.1. Uppdraget

Vi ska enligt direktiven redovisa effekter av eventuella förslag för målsägandens roll i straffprocessen.

5.12.2. Nuläget

Målsäganden har en av tradition stark ställning i brottmål

Med målsägande avses den mot vilken brott är begånget eller som blivit förnärmad eller lidit skada av brottet (20 kap. 8 § fjärde stycket RB). Trots att rättegångsbalken ikraftträdande innebar en försvagning av den vedergällningstanke som tidigare hade motiverat målsägandens starka ställning vid hanteringen av brottmål har målsäganden behållit en i ett internationellt jämförande perspektiv stark ställning i svensk brottmålsprocess.

Målsäganden har en rätt att föra enskilt åtal i de fall åklagaren beslutar att inte väcka åtal (subsidiär åtalsrätt). Målsäganden har dessutom en egen rätt att föra enskilt åtal avseende vissa brott (primär åtalsrätt). Vidare kan målsäganden biträda ett åtal som åklagaren har väckt och därmed ingå i processgemenskap med åklagaren. Målsäganden har också en rätt att självständigt överklaga utgången i frågan om skuld och blir då, om inte förr, part i brottmålet med

samma processrättsliga utrymme att delta som åklagaren vid ett överklagande. Under förundersökningen har målsäganden däremot inte någon särställning som ger en rätt till insyn eller påverkansmöjligheter i fråga om hur förundersökningen bedrivs. Målsäganden har dock en rätt att begära överprövning av åklagares beslut hos en högre åklagare och överprövningsrätten inkluderar sådana beslut som fattas under förundersökningen.

Inom FN, Europarådet och EU har det under många år pågått ett arbete för att stärka brottsoffers rättigheter. Arbetet har resulterat i ett flertal rättsakter som lett till ett mindre antal lagändringar i svensk rätt.138 Den 25 oktober 2012 antogs det s.k. brottsofferdirektivet.139 Syftet med direktivet var att säkerställa att brottsoffer får lämplig information, lämpligt stöd och skydd och kan medverka i straffrättsliga förfaranden. Vidare anges i direktivet att medlemsstaterna ska säkerställa att brottsoffer erkänns och att de behandlas på ett respektfullt, hänsynsfullt, individuellt, professionellt och ickediskriminerande sätt. Det ska gälla vid alla kontakter med verksamheter för stöd till brottsoffer och verksamheter för s.k. reparativ rättvisa och behöriga myndigheter som är verksamma inom ramen för straffrättsliga förfaranden. Det framgår vidare att rättigheterna i direktivet ska gälla utan hänsyn till brottsoffrets uppehållsstatus. När brottsoffret är ett barn ska medlemsstaterna säkerställa att barnets bästa kommer i främsta rummet och att de bedöms individuellt. Direktivet trädde i kraft den 15 november 2012 och är genomfört i svensk rätt.140

Målsägandens subsidiära åtalsrätt

För att en målsägande ska kunna utöva sin subsidiära åtalsrätt måste två förutsättningar vara uppfyllda. Målsäganden ska ha angett brottet och åklagaren ska ha beslutat att inte väcka åtal för det (20 kap. 8 § första stycket RB).

138 En redogörelse för det arbete som bedrivits finns i betänkandet från Utredningen om målsägandebiträde Målsägandebiträdet. Ett aktivt stöd i rättsprocessen, SOU 2007:6, avsnitt 2) samt Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen (SOU 2013:17, bilaga 6). 139 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/29/EU om fastställande av miniminormer för brottsoffers rättigheter och för stöd till och skydd av dem. 140Prop. 2014/15:77.

Två huvudsakliga skäl brukar framhållas för den subsidiära åtalsrätten. Det första är det s.k. upprättelsesyftet som innebär att en person som utsatts för brott anses ha en möjlighet till vedergällning genom att föra talan mot den som begått brottet. Det andra är det s.k. kontrollsyftet som utgår från att målsägandens åtalsrätt kan ha betydelse som ett medel att kontrollera att åklagarna fullgör sina skyldigheter för att beivra brott och inte underlåter att väcka åtal alltför lättvindigt.

I motiven till rättegångsbalken angavs, att det allmänna åtalet bedömdes erbjuda större garantier för en tillfredsställande rättskipning än det enskilda åtalet.141 Det konstaterades därvid att det inte torde kunna vara föremål för tvekan att åklagaren är den som är lämpligast att utföra åtal för sådant brott. I fråga om såväl utredningens fullständighet som materialets ändamålsenliga framförande erbjuder, sades det, det allmänna åtalet större garantier för en tillfredsställande rättsskipning än det enskilda. Det kunde, uttalades det vidare, med hänsyn till detta ifrågasättas att helt utesluta målsäganden från rätt att åtala brott av ifrågavarande slag. Till stöd för en sådan ordning kunde det enligt motiven anföras att det i det faktum att strafflagstiftningen hänför ett brott under allmänt åtal ligger ett uttryck för samhällets särskilda intresse av att brottet beivras. Ett avskaffande av målsägandens åtalsrätt beträffande brott som hör under allmänt åtal konstaterades emellertid säkert inte stå i överensstämmelse med den allmänna rättsuppfattningen. Målsägandens åtalsrätt kan, sades det då, vara av värde som kontroll över att åklagarna fullgör sina skyldigheter i fråga om beivrande av brott (kontrollfunktionen). Slutsatsen blev en subsidiär åtalsrätt för målsäganden. Den subsidiära åtalsrättens kontrollfunktion har även senare framhållits.142

De skäl som ligger bakom målsägandens åtalsrätt gör sig gällande också i en del av de situationer i vilka åklagaren har rätt att lägga ned en förundersökning.143 I de fall då åklagaren lägger ned en förundersökning eftersom det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelser om åtalsunderlåtelse eller om särskild åtalsprövning (23 kap. 4 a § första stycket 2 RB) är parallellen

141 NJA II 1943 s. 263. 142 Jfr t.ex. prop. 1981/82:41 s. 13 f. 143 Peter Fitger m.fl. Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 20:8 RB.

med åtalsunderlåtelse och beslut att inte åtala efter särskild åtalsprövning tydlig. Ett beslut av åklagaren att lägga ned förundersökningen eller att inte inleda en förundersökning i sådana situationer har ansetts kunna jämställas med ett beslut att inte åtala. I vilken utsträckning beslut av åklagaren att lägga ned en förundersökning eller att inte inleda en sådan i andra fall bör jämställas med ett beslut att inte åtala är mer oklart.

Målsägandens rätt att biträda åtalet och fullfölja talan

Om åklagaren väcker åtal, har målsäganden rätt att biträda åtalet (20 kap. 8 § andra stycket RB). Målsäganden blir därmed part i målet och har samma rätt som åklagaren att lägga fram utredning och åberopa bevisning. Det föreligger med andra ord processgemenskap mellan åklagaren och målsäganden. Det betyder att målsäganden har samma rätt som åklagaren att justera åtalet, att framställa ett annat ansvarsyrkande än åklagaren och att åberopa ett annat lagrum. Att målsäganden biträder åtalet innebär däremot inte att han eller hon beträffande det aktuella åtalet kan yrka ansvar för någon annan gärning än den som åklagaren har åtalat. Vill målsäganden föra talan om ansvar för någon annan gärning måste det ske enligt reglerna om subsidiär åtalsrätt. Om målsäganden är part i målet har han eller hon vidare samma rätt till insyn i målets handläggning vid domstolen som övriga parter.

Målsäganden har vidare rätt att fullfölja talan i högre rätt (20 kap. 8 § andra stycket RB). Målsäganden kan överklaga oavsett om åklagaren gör det och oavsett om målsäganden har biträtt åtalet i tingsrätten. Målsäganden har vid ett självständigt överklagande rätt att i den högre rätten justera åtalet och att framställa t.ex. ett nytt ansvarsyrkande beträffande den åtalade gärningen.144

Skälen för målsägandens rätt att biträda åtal och att fullfölja talan i högre rätt utvecklades inte särskilt i förarbetena till rättegångsbalken. Som motiv har senare lyfts fram som skäl för rätten att biträda åtalet att målsäganden i egenskap av part kan lägga fram annan

144 Peter Fitger m.fl. Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 20:8 RB.

utredning eller argumentera på ett annat sätt än åklagaren.145 Möjligheten att biträda åtalet kan då användas om målsäganden är missnöjd med åklagarens insatser.

Målsägandens synpunkter i påföljdsfrågan

Målsäganden som person har enligt nuvarande ordning inte, lika lite som åklagaren, någon formell möjlighet att påverka hur straffet bestäms. Däremot har målsäganden, precis som åklagaren, i egenskap av part möjlighet att argumentera för de omständigheter som bör beaktas då påföljden bestäms.

Målsägandens primära åtalsrätt

När det gäller falskt eller obefogat åtal, falsk angivelse eller annan osann tillvitelse angående brottundantag har målsäganden en primär åtalsrätt. I motiven framhölls, att det skulle medföra stora olägenheter att vända sig till åklagare när det gäller dessa angrepp mot en målsägande och att därför målsägande i dessa undantagsfall skulle ha en primär rätt att väcka talan.146

Praxis i fråga om målsägandens påverkan på utgången av brottmål

I en konsekvensanalys som utfördes på regeringskansliets uppdrag år 2015 med anledning av Straffprocessutredningens förslag i betänkandet Brottmålsprocessen (SOU 2013:7) genomfördes en undersökning av hur ofta det faktiskt förekommer att målsäganden genom att biträda åtalet och justera gärningsbeskrivningen påverkar utgången i ansvarsdelen i ett mål.147 Samtliga tingsrätter och hovrätter samt Åklagarmyndigheten ombads att lämna uppgift om de kunde erinra sig något mål sedan år 2010 där målsäganden biträtt åtalet och där målsägandens talan haft betydelse för utgången i ansvarsdelen.

145 Karl Olivecrona, Rättegången i brottmål enligt RB, 3 upplagan, 1968, s. 84. 146 NJA II 1943 s. 264, jfr. Fitger m.fl. Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 20:8 RB. 147 Departementspromemorian Brottmålsprocessen – en konsekvensanalys, ds 2015:4 s. 149 f.

Svar inkom från i stort sett alla tillfrågade domstolar samt från Åklagarmyndigheten. Av de svar som gavs in framgick, att det var en stor skillnad mellan olika delar av landet när det gäller hur vanligt det var att målsäganden över huvud taget biträder åtalet. Undersökningen visade också att det under den senaste femårsperioden i endast några enstaka mål, cirka fem stycken, förekommit att målsäganden genom att biträda åtalet och justera gärningsbeskrivningen påverkat utgången i ansvarsdelen. Under samma tidperiod hade tingsrätterna handlagt ungefär 90 000 brottmål per år. Målsägande förekom i cirka 25 000–30 000 mål per år. Sammanlagt var det årligen fråga om cirka 50 000 målsägandeparter. I de fem mål där målsägandens agerande hade påverkat utgången i ansvarsdelen hade målsägandens justerade gärningsbeskrivning haft betydelse för utgången i målen på så sätt att tingsrätten dömt de tilltalade något strängare än vad som annars hade varit fallet. De tilltalade skulle inte, konstaterades det, i något fall ha frikänts om rätten endast hade haft åklagarens gärningsbeskrivning att ta ställning till. Vid undersökningen framkom att domare vid ytterligare några tillfällen dömt en tilltalad i enlighet med en av målsäganden justerad gärningsbeskrivning. Slutsatsen som drogs av undersökningen var, att målsägandens rätt att biträda åtalet och justera gärningsbeskrivningen har en ytterst begränsad praktisk betydelse.

Av uppgifter från åklagare, domare och advokater som denna utredning har hämtat in bekräftas bilden av att det är ovanligt att målsäganden agerar självständigt genom att justera åklagarens gärningsbeskrivning, framställa ett eget ansvarsyrkande, ställa frågor om skuldfrågan till förhörspersoner eller åberopa egen bevisning.148 På fråga från utredningen har inga konkreta exempel lämnats på när målsägandens agerande har gjort en skillnad för utgången av enskilda mål. I de fall målsäganden har vidtagit åtgärder i egenskap av part tycks han eller hon har förhållit sig till åklagarens sätt att föra talan och agerat inom den ram som åklagarens talan har angett.

Ett exempel på när målsägandens självständiga agerande lett till en annan utgång än som blivit fallet om målsäganden inte hade agerat är den s.k. balkongdomen. HD dömde med ändring av hovrättens

148 Bl.a. uppgifter i enkätsvar från de domare, åklagare och advokater som ingår i utredningens förordnade referensgrupp i utskick år 2018.

dom i ansvarsdelen den tilltalade för försök till mord till fängelse 14 år efter att målsäganden överklagat självständigt.149

5.12.3. Tidigare överväganden

Åtalsrättskommittén föreslog år 1976 att målsägandens subsidiära åtalsrätt skulle avskaffas.150 I en efterkommande proposition gjordes emellertid bedömningen att även om enskilt åtal inte förekommer så ofta i praktiken så har möjligheten för enskilda personer att i andra hand väcka åtal en kontrollfunktion som inte ansågs kunna frånkännas betydelse.151 Kommitténs förslag i den delen ledde alltså inte till lagstiftning.

Straffprocessutredningen gjorde i sitt betänkande från år 2013 bedömningen att det knappast är möjligt att, i enlighet med utredningens förslag, införa en ordning där åklagarens påföljdsyrkande ska utgöra den övre gränsen för hur strängt straff eller ingripande påföljd som rätten kan döma till utan att de nuvarande bestämmelserna om målsägandens rätt att biträda åtalet ändras.152 Om någon ändring inte sker skulle målsäganden, framhöll utredningen, ha rätt att framställa ett yrkande som avviker från åklagarens. Rätten skulle därmed få två yrkanden att förhålla sig till. Ett möjligt sätt att undgå problemet som utredningen resonerade kring var att behålla målsägandens rätt att biträda åtalet men att begränsa rätten för målsäganden som part att framställa ett påföljdsyrkande. Utredningen gjorde emellertid bedömningen att målsägandens rätt att framställa ett yrkande om påföljd inte kan särskiljas från rätten att justera åtalet. Om målsäganden ska ha kvar sin rätt att justera åtalet måste rätten enligt utredningen rimligen, vid bifall till det justerade åtalet, kunna döma ut en påföljd som utgår från den gärningsbeskrivningen. Straffnivåutredningen hade år 2008 utvecklat skälen för detta ställningstagande på ett identiskt sätt.153 I en efterföljande konsekvensanalys, som genomfördes på regeringskansliets uppdrag, avseende

149NJA 2015 s. 702. 150 Åtalsrättskommitténs betänkande Färre brottmål, SOU 1976:47 s. 331. 151Prop. 1981/82:41 s. 13. 152 Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 242. 153 Straffnivåutredningens betänkande Straff i proportion till brottets allvar, SOU 2008:85 s. 334 f.

vissa av förslagen från Straffprocessutredningen gjordes bedömningen att risken för att målsägandens ställning skulle försämras som en följd av att bl.a. rätten att biträda åtalet avskaffades var begränsad.154 Det gällde särskilt med beaktande av de fördelar för målsäganden som Straffprocessutredningens övriga förslag ansågs innebära. Utredningens förslag har emellertid inte lett till lagstiftning.

5.12.4. En inskränkning av målsägandens rätt

Vårt förslag: Om en åklagare beslutar att lägga ned eller begränsa

en förundersökning på den grunden att den misstänkte har lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brott ska målsäganden inte få väcka åtal för brott som beslutet avser. Om det finns ett beslut om förundersökningsbegränsning eller ett utfästelsebeslut grundat på den misstänktes utredningsmedverkan ska målsäganden inte få åberopa någon ny omständighet beträffande en gärning som omfattas av beslutet då han eller hon biträder åtalet eller fullföljer talan i högre rätt.

Målsägandens roll i brottmål

Under ett flertal år har målsägandens ställning i brottmålsprocessen stärkts. Detta är en i högsta grad välkommen utveckling. Åtgärder som säkerställer en standard för vad brottsoffer ska kunna begära av omvärlden när det gäller ersättning från gärningsmannen, ersättning från staten, rätt till nödvändig materiell, medicinsk, psykisk och social hjälp samt tillgång till den egna processen och rättvis behandling är nödvändiga enligt de grundläggande rättsprinciper för brottsoffer som slagits fast internationellt.155 Målsägandens rätt till ett fullgott stöd vid prövningen av brottsmisstankar där hon eller han är brottsoffer, till information om förfarandet, till att framföra sina åsikter i sak och till att få sitt skadestånd prövat på ett enkelt sätt är därvid en självklar del av statens ansvar att skydda brottsoffer.

Brottsoffers rätt till stöd, skydd, insyn, ekonomisk kompensation och utrymme att framföra sin åsikt i brottmålsförfarandet ska

154 Departementspromemorian Brottmålsprocessen – en konsekvensanalys, ds 2015:4 s. 20. 155 FN:s deklaration om grundläggande rättsprinciper för offer för brott och maktmissbruk (A/RES/40/34/1985).

emellertid, är vår uppfattning, tydligt skiljas från det statliga straffanspråk som bör gälla i en modern rättsstat. Att det är staten och inte enskilda individer som ansvarar för att brott utreds och lagförs med tillräckligt stränga straff är en garant för att rättskipningen inte styrs av personliga hämndmotiv. Någon motsättning mellan den självklara och välgrundade rätt som målsäganden har till stöd och skydd i brottmålsprocessen å ena sidan och statens ensamma straffanspråk å andra sidan bör enligt vår mening inte finnas.

I förarbetena till rättegångsbalken betonades kontrollfunktionen och hänsynen till den allmänna rättsuppfattningen som skäl mot ett avskaffande av målsägandens åtalsrätt beträffande brott som hör under allmänt åtal. Även i dag beskrivs målsägandens ställning i brottmålsprocessen ofta med hänvisning till den vikt kontroll- och upprättelsefunktionen anses ha för det allmänna rättsmedvetandet. Det framhölls exempelvis under remissbehandlingen av Straffprocessutredningens förslag om att målsägandens rätt att biträda åtalet ska upphävas att målsägandens rätt att biträda åtalet är en viktig symbolfråga.156 Vår uppfattning är dock att brottmål i grunden bör vara en statlig angelägenhet. Detta är den viktiga symbolfrågan i våra överväganden. Det är med en sådan ståndpunkt i och för sig vare sig ändamålsenligt eller lämpligt att målsäganden används som en kontrollfunktion i brottmålsprocessen för att åklagaren, dvs. staten, sköter sitt uppdrag. Statens maktutövning bör enligt vår uppfattning i första hand kontrolleras av andra funktioner, nämligen genom den tillsyn som bedrivs vid myndigheterna internt samt av JO och JK. Vår ståndpunkt om att brottmål är en statlig angelägenhet innebär också att brottsoffers rätt till upprättelse ska bevakas av staten, när ny lagstiftning utformas och i rättstillämpningen, och inte i första hand av målsäganden själv. Brottsoffers personliga önskemål om vedergällning bör inte vara avgörande i frågor om åtal ska väckas när det finns övervägande skäl ur samhällelig synpunkt som talar emot att åtal ska väckas. Att motivera målsägandens subsidiära åtalsrätt med upprättelsefunktionen bygger, konstaterar vi, på en uppfattning om straffets ändamål som inte är förenlig med ett modernt synsätt.

Vi bedömer, i likhet med utredningar före oss, att målsägandens roll i brottmålsprocessen bör omdefinieras bl.a. i förhållande till de kontrollfunktioner avseende myndighetsutövning som numera finns

156 Ärende i Justitiedepartementet, Ju2013/02761/DOM, Departementspromemorian Brott-

målsprocessen – en konsekvensanalys, ds 2015:4 s. 148.

och till det uppdrag som polis och åklagare har enligt lag att beakta målsägandens intresse av upprättelse. Att målsäganden som part har möjlighet att framställa yrkanden och argumentera på ett annat sätt i skuldfrågan än åklagaren har gjort uppfattar vi är en långtgående rättighet som i en modern rättsordning, också i ett internationellt perspektiv, framstår som främmande. I de flesta jämförbara europeiska länder är det staten, inte enskilda, som har det fullständiga ansvaret för att ställa sina medborgare till svars för brott. Det betyder bl.a. att statens representanter ska beakta målsägandens intressen och bevaka dessa vid prövning av frågor om skuld och påföljd.

Snabbhet är en del av brottsoffers rätt till upprättelse

I likhet med vad som konstaterades i förarbetena till bestämmelsen om strafflindring vid utredningsmedverkan bedömer vi att en snabb lagföring innebär fördelar ur ett brottsofferperspektiv.157 I förarbetena framhölls att det för ett brottsoffer är av stor betydelse, inte minst för möjligheten att bearbeta upplevelsen av brottet, att utredning och lagföring sker så tätt inpå brottet som möjligt. En snabbare lagföring innebär också, sades det, att de ekonomiska anspråk som kan finnas från brottsoffrets sida med anledning av gärningen behandlas snabbare. Ett snabbt besked om utgången av brottmålet är i sig en del av brottsoffers rätt till upprättelse.

Målsägandens subsidiära åtalsrätt, rätt att biträda åtalet och rätt att fullfölja talan i högre rätt

Våra förslag om beslut vid misstänktas utredningsmedverkan bygger på att de ställningstaganden som åklagare respektive misstänkta gör under processens gång är hållbara för den vidare handläggningen. Vad gäller målsägandens subsidiära åtalsrätt är det klart att ett utnyttjande av den rätten i princip skulle kunna kullkasta de förslag om förundersökningsbegränsning som vi lämnar. Att målsäganden skulle kunna väcka åtal trots att åklagaren har bedömt att det mest lämpliga är att besluta om en förundersökningsbegränsning är inte en bra ordning. Det är helt enkelt inte lämpligt att målsäganden

157Prop. 2014/15:37 s. 18.

genom att väcka åtal skulle kunna förhindra de fördelar för brottmålsprocessen som ligger bakom förslagen förundersökningsbegränsning vid utredningsmedverkan. Om åklagaren har beslutat att lägga ned eller begränsa en förundersökning på den grunden att en misstänkt har medverkat i utredningen bör målsäganden därför inte få lov att väcka åtal för brott som beslutet avser. Det bör alltså uttryckligen framgå att det inte ska finnas någon subsidiär åtalsrätt för målsäganden i dessa situationer. Det ska framhållas att starka målsägandeintressen i ett enskilt fall utgör ett sådant väsentlig enskilt intresse som talar emot att lägga ned en förundersökning enligt de nya bestämmelserna (avsnitt 5.5).

Målsägandens rätt att biträda åtalet och att självständigt överklaga en friande dom brukar beskrivas som ett utflöde ur den subsidiära åtalsrätten. Det kan därför tyckas konsekvent att avskaffa dessa rättigheter i samma utsträckning som målsägandens subsidiära åtalsrätt slopas. Mot att låta målsäganden behålla dessa rättigheter behålla dessa rättigheter föreligger emellertid inte lika starka skäl som i fråga om målsägandens rätt att ta initiativ till att ett förfarande sätts igång. Det som är angeläget för vår reform är att målsäganden inte ska kunna agera för att sätta andra ramar för rättens prövning än de som åklagaren har befogenhet att bestämma. Om det skulle finnas en sådan rätt skulle processen bli oförutsebar för alla inblandade parter.

Rätten får enligt gällande ordning inte döma över gärningsomständigheter som inte har åberopats. Detta gäller trots att även sådana icke åberopade omständigheter kommer att omfattas av domens rättskraft. Gärningsbegreppet i 30 kap. 3 § RB, som reglerar vad domen får avse, är alltså snävare än gärningsbegreppet i 30 kap. 9 § RB, som reglerar domens rättskraft. Utrymmet att justera åtalet är detsamma som det som omfattas av domens rättskraft (”gärningens identitet”). Målsäganden har i dag, inom ramen för sin rätt att biträda åtalet och fullfölja talan i högre rätt, en rätt att justera åtalet genom att bl.a. åberopa en ny omständighet till stöd för åtalet. Att målsäganden är fri att göra på detta sätt, innebär att målsäganden kan påverka rättens bedömningsutrymme så att det blir större än det hade varit om gärningsomständigheterna inte hade lagts till. I våra överväganden innebär gällande ordning att åklagarens ramar för processen i de fall det finns beslut grundade på den misstänktes utredningsmedverkan under förundersökningen kommer att kunna undergrävas av målsäganden på ett för reformen oönskat sätt.

Den nya möjligheten till förundersökningsbegränsning innefattar ju en möjlighet att begränsa förundersökningen till att gälla endast en viss del. Om målsäganden skulle lägga till gärningsomständigheter inom ramen för en tillåten åtalsjustering och rätten sedan dömer i enlighet med det justerade gärningspåståendet kan målsäganden ha ändrat ramarna för processen i förhållande till vad den misstänkte har haft skäl att räkna med. Det är inte avsikten med det nya incitamentet för utredningsmedverkan att en sådan förändring ska kunna ske. Åklagarens beslut om förundersökningsbegränsning på den grunden att den misstänkte medverkar i utredningen måste vara bestämmande för den vidare processen för att förundersökningsbegränsningen ska fungera som ett incitament. Det krävs därför, bedömer vi, en inskränkning av målsägandens rätt i de fall det finns beslut grundade på den misstänktes utredningsmedverkan i förundersökningen. Målsägandens rätt att biträda åtalet bör därför inskränkas i dessa fall. I likhet med vad vi har framhållit när det gäller inskränkningen av målsägandes subsidiära åtalsrätt då det finns ett föreliggande beslut om förundersökningsbegränsning på grund av utredningsmedverkan så kommer starka målsägandeintressen i ett enskilt fall att beaktas vid beslutet om förundersökningsbegränsning (avsnitt 5.5).

När det gäller målsägandens rätt att biträda åtalet och att fullfölja talan i högre rätt i förhållande till vårt förslag om att åklagaren, i de fall det finns ett utfästelsebeslut, ska uppge ett högsta straff i stämningsansökan kommer rätten visserligen att vara bunden av åklagarens uppgift om högsta straff oavsett målsägandens agerande (avsnitt 5.9. Vi har vidare gjort bedömningen att det inte ska införas några nya bestämmelser om rättens bundenhet vid åklagarens brottsrubricering, vilket innebär att rätten kan döma enligt en annan brottsrubricering än den som åklagaren har utgått från när han eller hon anger uppgiften om högsta straff i stämningsansökan. Följden av våra förslag blir, har vi konstaterat, att rätten i de fall då den gör en annan rättslig bedömning av gärningen än åklagaren har gjort samtidigt som det finns en uppgift om ett högsta straff som binder rätten som ett tak kommer att behöva förhålla sig till ett högsta straff som har bedömts utifrån andra förutsättningar än de som rätten utgår från när den dömer.

Det förhållandet att målsäganden biträder åtalet betyder inte att han eller hon beträffande detta åtal kan yrka ansvar för någon annan

gärning än den som är föremål för åklagarens talan.158 Att målsäganden agerar genom att exempelvis justera åklagarens gärningsbeskrivning, lägga fram egen utredning eller yrka ansvar för en annan brottsrubricering innebär inte att uppgiften om högsta straff som binder rätten förändras. Rätten kommer även fortsättningsvis att vara fri att göra andra bedömningar än åklagaren inom ramen för den åtalade gärningen. Bundenheten vid det uppgivna högsta straffet gäller vidare oaktat målsägandens argumentation i fråga om påföljden. Från en principiell utgångspunkt är det i och för sig följdriktigt att målsägandens rätt att biträda åtalet inte inskränks när en sådan inskränkning inte har någon materiell betydelse i förhållande till våra förslag. Men även om målsägandens agerande i dessa fall inte skadar själva incitamentsstrukturen på det sätt som skulle vara fallet då det finns ett beslut om förundersökningsbegränsning grundat på utredningsmedverkan, så framstår det faktum att målsäganden kan påverka ramarna för processen genom att lägga till gärningsomständigheter även i den här delen som en oönskad ordning. Slutsatsen är därför, är målsäganden även i dessa fall ska vara bunden av åklagarens talan då målsäganden biträder åtalet eller fullföljer talan i högre rätt.

5.13. Överprövningens inverkan på reformen

5.13.1. Nuläget

Rätten till överprövning

Överprövningsinstitutet är inte reglerat i lag även om det anses kunna utläsas ett stöd för institutet i bestämmelserna i 7 kap. 2 och 5 §§ RB. I huvudsak har överprövningsförfarandet utvecklats i praxis.

I princip alla beslut i brottmålsfrågor kan överprövas.159 Även ställningstaganden som inte dokumenteras i en formell beslutshandling, exempelvis om åklagaren avstår från att använda tvångsmedel eller överklaga en dom, kan bli föremål för överprövning.160 Om ett beslut har fattats vid en polismyndighet eller annan brottsutredande myndighet kan det prövas av en åklagare vid en åklagarkammare.

158 Peter Fitger m.fl. Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 20:8 RB. 159 Avsnittet bygger på Riksåklagarens riktlinjerÖverprövning och annan prövningsverksamhet, RåR 2013:1, konsoliderad version. De ursprungliga riktlinjerna beslutades den 25 november 2013. Ändring i avsnitt 2.5.6 beslutades den 29 september 2014. 160 Avsnitt. 2.5.2 i riktlinjerna.

Åklagares beslut kan överprövas av en överåklagare eller vice överåklagare och dennes beslut kan slutligen överprövas av riksåklagaren. Utgångspunkten är att prövningen ska göras på samma sätt oavsett på vilken rättslig nivå prövningen sker. Som huvudregel gäller dock att överprövning endast sker i en instans. Om det föreligger nya omständigheter som motiverar att en åklagare ändrar sitt tidigare beslut kan detta ske genom omprövning. Om det finns skäl för omprövning ska ärendet inte lämnas för överprövning. Ett ärende kan inledas genom att en enskild person begär prövning av ett beslut eller på en överordnad åklagares eget initiativ. Utgångspunkten är att en begäran ska vara skriftlig, tydlig och fullständig. Om det begärs överprövning av ett beslut ska det vid åklagarkammaren normalt avgöras om beslutet ska ändras genom omprövning. Om beslutet inte ändras genom omprövning ska ärendet lämnas till en högre åklagare för överprövning. Överlämnandet ska ske skyndsamt.

En prövning i sak ska normalt bara ske när sökanden har klagorätt, dvs. ett berättigat intresse att få sin sak prövad. Det innebär att en begäran om prövning av andra än den misstänkte/tilltalade eller målsäganden endast bör leda till en prövning i sak om det finns särskilda skäl. I princip kan, som nämnts, alla beslut i brottmålsfrågor prövas. Därmed inte sagt att ärenden där sådana beslut ifrågasätts alltid bör prövas i sak. En sakprövning bör normalt inte ske av beslut som kan prövas i annan ordning eller inte längre är aktuella. En prövning i sak bör vidare bara ske när det är motiverat. Så är exempelvis normalt inte fallet om sökanden endast angett osakliga skäl för sin begäran. Ett ärende bör inte heller prövas i sak om en granskning framstår som omotiverad vid en samlad bedömning. Det framgår även att det normalt inte är motiverat att högre åklagare gör ytterligare en granskning när en åklagare vid en åklagarkammare redan har granskat en polismyndighets beslut i sak. Om en sakprövning sker ska prövningen som huvudregel koncentreras till de frågor som sökanden önskar få prövade och till det som därutöver är relevant för att bedöma ärendet.

Beslut i prövningsärenden ska motiveras. Motiveringen bör anpassas till behovet i det enskilda fallet.

Praxis

161

Under år 2018 har 2 407 åklagarbeslut begärts överprövade (2 366 år 2017). Av dessa har 2 379 avgjorts (2 356 år 2017) vid något av Åklagarmyndighetens utvecklingscentrum. År 2016 var motsvarande siffror 2 421 respektive 2 375.

Ändring av åklagarbeslut har skett i 206 fall (186 år 2017), vilket motsvarar 9 procent av antalet avgjorda överprövningar. Ändringsfrekvensen varierar mellan olika typer av brott. Av 189 beslut om förtal och förolämpning har 8 stycken ändrats (4 procent). Motsvarande siffror för år 2017 var 178 beslut och 2 ändrade beslut (1 procent). I fall om bedrägeri och förskingring fattades 178 beslut varav 21 (12 procent) ledde till ändringar. Motsvarande siffror för år 2017 var 165 beslut varav 14 ändrades. För våldtäkt fattades 186 beslut varav 29 ändrades (16 procent). Motsvarande siffror för år 2017 var 124 beslut varav 21 ändrades (17 procent).

Under år 2018 inkom 402 ärenden till riksåklagaren med begäran om överprövning (431 ärenden år 2017). Inget av de ärenden som kom in under år 2018 togs upp till prövning av riksåklagaren. Som huvudregel tar riksåklagaren inte upp ärenden till prövning när ett beslut har prövats vid ett utvecklingscentrum.

Av statistiken går det inte att utläsa hur överprövningarna har initierats. I praktiken är det, enligt uppgift till utredningen från Åklagarmyndigheten, ovanligt med överprövning på myndighetens eget initiativ. Det vanligaste är vidare att det är målsäganden som begär överprövning. Det är endast ett fåtal ärenden som initieras på begäran av andra personer. Den statistik som finns ger därför en viss uppfattning om i vilken utsträckning målsäganden begär överprövning och hur ändringsfrekvensen ser ut i dessa fall.

5.13.2. Utrymmet för ändringar vid överprövning

Vår bedömning: Utrymmet för ändringar av beslut grundade på

utredningsmedverkan till den misstänktes nackdel vid en överprövning får uppfattas vara ytterst begränsat. Målsägandens möjlighet till en ändring vid en begäran om överprövning är därmed på motsvarande sätt begränsad.

161 Statistikuppgifter hämtade ur Åklagarmyndighetens årsrapport 2018, s. 44 f.

Eftersom i princip alla åklagarbeslut kan överprövas är det vår bedömning att en åklagares utfästelsebeslut eller beslut att avstå från att genomföra en förundersökning på grund av utredningsmedverkan kommer att omfattas av möjligheten till överprövning. En åklagares uppgift om högsta straff i stämningsansökan bör också kunna överprövas. Även ställningstaganden som inte dokumenteras i en formell beslutshandling, exempelvis om åklagaren avstår från att fatta ett beslut efter en överläggning, kan bli föremål för överprövning. Det kan då tänkas att såväl en målsägande som en missnöjd misstänkt person i vissa fall kommer att begära överprövning av sådana åklagarbeslut. Blotta förekomsten av ett utrymme för en ändring genom överprövning riskerar att verka hämmande på tillämpningen av de nya verktygen.

Det är, bedömer vi, rimligt att förvänta sig en tillämpning av överprövningsinstitutet i enlighet med syftet med lagstiftningen. Lagstiftningen bygger på förutsättningen att den misstänkte kan lita på åklagaren när han eller hon ställs inför valet att lämna uppgifter om egen brottslighet. Det finns reglerade begränsningar i möjligheterna att i efterhand ändra beslut som grundat sig på den misstänktes utredningsmedverkan. Om det skulle finnas en möjlighet för en högre åklagare att i efterhand, när den misstänkte redan har medverkat, ändra det beslut som åklagaren har fattat på grundval av den misstänktes utredningsmedverkan skulle den misstänkte vid det ursprungliga beslutet ha ställts inför felaktiga förutsättningar. Utrymmet för ändringar till den misstänktes nackdel vid en överprövning får med hänsyn till de krav som Europakonventionen ställer på en rättvis rättegång uppfattas vara ytterst begränsat. För målsägandens del innebär det sagda en inskränkning i praktiken i möjligheten att få till stånd en ändring av ett beslut.

Att det i vissa speciella fall måste finnas ett utrymme för att vid överprövning korrigera felaktiga beslut är dock klart. Det rör sig då enligt vår uppfattning om extrema undantagsfall, som exempelvis att åklagaren förmåtts att fatta ett felaktigt beslut genom otillbörlig påverkan från den misstänkte. Andra beslut som är till nackdel för den misstänkte kan, uppfattar vi, ibland kunna att bli föremål för ändring av en högre åklagare. Det gäller exempelvis åklagares beslut att från-

gå ett tidigare utfästelsebeslut eller beslut om förundersökningsbegränsning då den misstänktes agerande enligt åklagaren innebär att förutsättningarna för beslutet uppenbart inte längre gäller.

5.14. Rättssäkerhetsgarantier

Vårt förslag: En offentlig försvarare ska förordnas när den miss-

tänkte ska närvara vid en överläggning.

Vår bedömning: För att säkerställa att den misstänkte alltid har

tillgång till en försvarare vid överläggningar bör detta regleras tydligare. De förslag vi lämnar ryms i övrigt inom ramen för de krav som gäller för ett rättssäkert brottmålsförfarande.

5.14.1. Uppdraget

Vi ska enligt direktiven göra en analys av olika rättssäkerhetsaspekter av våra förslag.

5.14.2. Ett avsteg från absolut likhet

Att ge den misstänkte inflytande i hanteringen av ett enskilt brottmål innebär att det finns en risk för att lika fall kommer att leda till olika resultat. Lagstiftning med diskretionära inslag innefattar alltid en risk för att till synes lika fall bedöms olika. Invändningar med hänvisning till vikten av att principen om likabehandling upprätthålls kan därför göras mot reformer som utgår från ett större partsinflytande.

Utrymmet för undersökningsledarens prioriteringar inom ramen för förundersökningar enligt gällande ordning är i dag relativt stort och någon absolut förutsebar rättstillämpning går, uppfattar vi, egentligen inte att tala om när det gäller förundersökningsarbetet. Beslut om prioriteringar av förundersökningsresurserna är vidare inte lagföringsbeslut. Frågan om likhet handlar därför, bedömer vi, i första hand om att utforma ett regelverk som säkerställer att en särbehandling inte får vara eller framstå som godtycklig. Principen om likhet inför lagen innebär inte en rätt för en misstänkt att slippa

förundersökning eller lagföring enbart av det skälet att någon annan har sluppit detta. Att misstänkta som lämnar uppgifter i ett brottmål får fördelar i brottmålet är inte detsamma som att misstänkta som vidhåller sin rätt att tiga blir sämre behandlade. Valet att tiga kan inte processuellt bestraffas. Att ett val att lämna uppgifter kan belönas är, uppfattar vi, en annan sak. I fråga om tillämpningen av regler som ger möjlighet till prioriteringar av förundersökningsresurser måste det finnas ett utrymme för bedömningar utifrån omständigheterna i enskilda fall, men samtidigt krävs det att tillämpningen är enhetlig oberoende av vilken enskild åklagare som tillämpar lagen. Den kontrollmyndighet som utövas av JO och JK liksom internt inom rättsväsendet utgör ytterst en garanti för detta.

Två faktorer som har lyfts fram i utvärderingen av den finska lagstiftningen om åtalsuppgörelser (avsnitt 5.4.6) och som berör frågan om likabehandling under förundersökningen är dels att vissa brott enligt det finska regelverket är undantagna från möjligheten till uppgörelser, dels att tillämpningen av reglerna avgörs av den enskilde åklagaren och därmed riskerar att se olika ut beroende på vilken åklagare som hanterar ett ärende. De två aspekterna omfattar såväl frågan om lagstiftningens utformning som frågan om enhetlig rättstillämpning. Våra författningsförslag är generellt utformade utan undantag för vissa brott. De föreslagna bestämmelserna om förundersökningsbegränsning är tillämpliga på alla brott, om bara tillämpningen i ett det enskilda fallet inte står i strid med väsentliga allmänna och enskilda intressen. Bestämmelserna om utfästelsebeslut gäller alla brott. I likhet med vad som gäller för åtalsuppgörelser enligt det finska regelverket avgörs tillämpningen av regelverket enligt våra förslag av den enskilde åklagaren. Detta är emellertid något som gäller för de flesta beslut som fattas under förundersökningar. Någon principskillnad är det inte frågan om med våra förslag. Att en enskild åklagare har utrymme att, ställd inför en viljeförklaring från den misstänkte att medverka i utredningen, göra bedömningen att det inte finns förutsättningar för ett beslut grundat på sådan utredningsmedverkan är en följd av det ansvar och den frihet som följer med undersökningsledarskapet.

Dock förutsätter våra förslag myndighetsintern utbildning, metodutveckling och tillsyn när det gäller åklagares enhetliga tillämpning av de nya reglerna. Det finns också på sedvanligt sätt skäl att följa

upp och utvärdera lagstiftningsreformen på det sätt som har skett i Finland.

5.14.3. Europakonventionens krav på rättsskyddsgarantier

Inledning

Ett system som innebär att misstänktas medverkan i brottmål kan resultera i överenskommelser om exempelvis strafflindring måste enligt Europadomstolen uppfylla vissa krav på rättsskyddsgarantier. För det första måste ett sådant system trygga den misstänktes rätt till information om det underlag som finns i förundersökningen när förfarandet inleds. Den misstänkte måste informeras om sina rättigheter och om förfarandets juridiska betydelse för den misstänkte. Ett sådant system måste enligt domstolen vidare säkerställa att den misstänkte fattar beslut frivilligt, utifrån riktiga fakta och utan att ha utsatts för påtryckningar eller falska löften. Den misstänkte måste ha rätt till biträde under förfarandet. Systemet bör också innehålla en tillräcklig domstolsprövning, gärna vid ett offentligt sammanträde, av avtalet och en möjlighet att söka ändring i domstolens beslut.

Risk med alltför förmånliga incitament

Förfaranden som innebär att misstänkta får en lindrigare dom som vederlag för erkännande eller för att hjälpa åklagaren eller förundersökningsmyndigheterna kan innefatta ett brott mot Europakonventionen endast i de fall där den brottsanklagade på olika sätt har utsatts för en press att erkänna. Det kan vara fallet bl.a. om det råder en så betydande skillnad i strafflindringen i domar som döms å ena sidan efter ett erkännande å andra sidan i en sedvanlig rättegång att det därmed ställs ett osakligt tryck på den tilltalade att erkänna den mildare domen fastän han eller hon är oskyldig.162

Förslaget om åklagares möjlighet att fatta utfästelsebeslut om ett högsta straff utgår från befintliga bestämmelser om strafflindring. Någon ytterligare strafflindring i förhållande till den som domare redan kan besluta om är det inte frågan om i våra förslag. Något

162 Europadomstolens dom den 10 april 2012 i målet Babar Ahmed m.fl. mot Storbritannien.

ytterligare tryck på den misstänkte att medverka i utredningen i förhållande till vad som redan gäller bedömer vi därför inte uppstår med våra förslag. Rätten är dessutom alltid fri att döma mildare än vad åklagaren argumenterat för. Besluten om att begränsa en förundersökning på den grunden att den misstänkte medverkat i utredningen av brottsmisstanke som riktats mot honom kan visserligen sägas vara ett förmånligt incitament. Någon väsensskillnad från vad som annars gäller vid förundersökningsbegränsning finns emellertid inte. Det är heller inte i dessa fall frågan om lagföringsbeslut som vinner laga kraft utan om prioriteringsbeslut.

Rätt till offentlig försvarare vid överläggningar

Europadomstolen har slagit fast att närvaron av en försvarare har en särskild betydelse ur säkerhetssynpunkt för att garantera att misstänkta personer inte behöver känna ett tvång att yttra sig.163 Förekomsten av det indirekta tvång att yttra sig som det innebar att låta tystnad i huvudsak kvarstå som oförklarad har domstolen inte ansett vara i strid med en rättvis rättegång enligt Europakonventionen. Vår bedömning är att en överläggning mellan åklagaren och en misstänkt om strafflindring eller förundersökningsbegränsning med anledning av den misstänktes utredningsmedverkan ska ske i närvaro av en försvarare (jfr avsnitt 5.7).

En misstänkt får enligt gällande ordning biträdas av försvarare vid förberedande och utförande av sin talan (21 kap. 3 § RB). Om den misstänkte är anhållen eller häktad och han eller hon begär det ska en offentlig försvarare förordnas (21 kap. 3 a § RB). Offentlig försvarare ska också på begäran förordnas för den som är misstänkt för ett brott, för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i sex månader. Därutöver ska en offentlig försvarare förordnas om den misstänkte är i behov av försvarare med hänsyn till utredningen om brottet eller om en försvarare behövs med hänsyn till att det är tveksamt vilken påföljd som ska väljas och det finns anledning att döma till annan påföljd än böter eller villkorlig dom eller sådana påföljder i förening. En offentlig försvarare ska också förordnas om det i övrigt föreligger särskilda skäl med hänsyn till den misstänktes personliga förhållanden eller till vad målet rör. Om den misstänkte

163 Bl.a. Europadomstolens dom den 2 maj 2000 i målet Condron mot Storbritannien.

biträds av försvarare som han själv har utsett, ska någon offentlig försvarare inte förordnas vid sidan av denne om det inte finns synnerliga skäl. Ska en offentlig försvarare utses för den misstänkte ska undersökningsledaren göra anmälan om det hos rätten (23 kap. 5 § RB).

Att genomföra en överläggning inför ett beslut grundat på den misstänktes utredningsmedverkan utan att den misstänkte har en försvarare vid sin sida är i princip otänkbart. Om en misstänkt person, i enlighet med gällande ordning, avstår från att biträdas av en försvarare det därför inte lämpligt att överläggningar om strafflindring eller förundersökningsbegränsning hålls mellan åklagaren och den misstänkte. Inte heller om det av något annat skäl saknas möjlighet att ordna med en försvarare bör det vara aktuellt med en överläggning mellan en åklagare och en misstänkt. Försvararnärvaron är central för att garantera att den misstänkte inte pressas till att medverka i förundersökningen.

En misstänkt person har enligt gällande ordning alltid rätt att biträdas av en försvarare. En överläggning kommer vidare enligt vår bedömning i praktiken ofta att aktualiseras i ärenden då det redan finns en offentlig försvarare förordnad. Det vi framför allt syftar på är häktade mål eller mål med brott med en straffskala som överstiger fängelse sex månader då den misstänkte har begärt att en försvarare förordnas. Men om frågan att inleda en överläggning skulle aktualiseras i ett ärende då en offentlig försvarare inte redan är förordnad, är det enligt vår bedömning rimligt att det finns möjlighet att förordna en sådan försvarare. Rätten till offentlig försvarare är en rättsäkerhetsgarant som bör finnas vid överläggningar för att säkerställa att den misstänkte är skyddad mot rättsövergrepp eller upplevd press. Det bör därför följa av reglerna om när offentlig försvarare ska förordnas att en offentlig försvarare ska förordnas om den misstänkte ska närvara vid en överläggning.

Rätten till information om förundersökningen

En grundförutsättning för varje form av medverkan från en misstänkt i ett brottmål är att han eller hon kan göra informerade val om sin medverkan. Det ställer krav på transparens från de brottsbe-

kämpande myndigheternas sida att delge den information om förundersökningsarbetet som har en betydelse för den misstänktes val att medverka. Att detta gäller följer av objektivitetsplikten som styr myndigheternas arbete och reglerna om löpande delgivning i rättegångsbalken.

I fråga om förfaranden som utgår från misstänktas medverkan i brottmål är det av grundläggande betydelse att den misstänkte har tillräcklig information om förundersökningen för att kunna göra ett informerat val om han eller hon ska medverka och i så fall på vilket sätt. Som framgått i det föregående föreslår vi att den misstänktes rätt till insyn vid överläggningar i brottmål ska regleras i de förfarandebestämmelser som gäller för överläggningar i brottmål (jfr avsnitt 5.7).

Rätt till information om förfarandets innebörd

En fråga som aktualiseras är om de förfaranden med utgångspunkt i misstänktas utredningsmedverkan som vi föreslår ställer krav på att den misstänkte bör informeras i någon särskild ordning om förfarandets juridiska innebörd. Som framgått föreslår vi att den misstänktes rätt till information om förutsättningarna för beslut som grundar sig på den misstänktes utredningsmedverkan ska regleras genom förfarandebestämmelser för överläggningar i brottmål (avsnitt 5.7). För att misstänkta ska kunna fatta välgrundade beslut om sin medverkan föreslår vi dessutom att 20 § förundersökningskungörelsen (1947:948) kompletteras med ett krav på att det av förundersökningsprotokollet ska framgå hur den misstänkte blev informerad om innebörden av de nya bestämmelserna och vilka som var närvarande då informationen lämnades. En reglering av hur informationen lämnats behövs för att minimera risken för att den misstänkte lämnar uppgifter om brottet på grund av felaktiga föreställningar om fördelar eller för att den misstänkte känt sig hotad eller pressad.

Rättslig kontroll av domstol

De förslag vi lämnat om förundersökningsbegränsning och om utfästelser med anledning av misstänktas utredningsmedverkan innefattar inte någon domstolskontroll av giltigheten i själva besluten.

Domstolarna kommer inte vara inblandade i vad som förekommer mellan parterna förrän ett åtal eventuellt väcks längre fram under handläggningen. Besluten enligt våra förslag kommer inte heller förutsätta domstols godkännande för att de ska gälla.

De förslag vi lämnar innefattar emellertid inte beslut med rättskraft. Det är inte heller frågan om för den misstänkte bindande avtal. Resultatet av sådana överläggningar mellan åklagaren och den misstänkte om den misstänktes medverkan som vi föreslår manifesteras i ett myndighetsbeslut om förundersökningsbegränsning eller utfästelse om ett högsta straff. Kraven på rättslig kontroll i den mening som Europadomstolen har uttalat sig om är därför inte direkt översättbara på den ordning vi föreslår.

När det gäller åklagares beslut om förundersökningsbegränsning så är dessa inte beslut om lagföring utan prioriteringsbeslut. Något skäl för en domare att kontrollera vilka prioriteringar som åklagare gör inom ramen för förundersökningsarbetet finns enligt vår mening inte, ens om grunden för prioriteringsbeslutet är den misstänktes utredningsmedverkan. Vår utgångspunkt är att domare inte heller framöver ska ha någon uppgift när det gäller förundersökningars bedrivande. Att överväga en sådan reform skulle förutsätta en fullständig omvandling av straffprocessen i allmänhet och domarrollen i synnerhet. De beslut som fattas av undersökningsledaren kommer fortsättningsvis liksom i dag att kontrolleras av andra instanser än domare (ffa JO, JK och myndighetsinterna kontrollfunktioner). Någon rättsförlust av att det inte finns någon domstolskontroll av vilka prioriteringsbeslut som fattas inom ramen för en förundersökning finns enligt vår bedömning inte för misstänkta. Med de dokumentationskrav som ställs kommer förfarandet dessutom att vara transparent, även för rätten då den prövar brottmålet.

När det gäller åklagares utfästelsebeslut och efterföljande talan om ett högsta straff, så kommer rätten även fortsättningsvis att vara fri att döma till ett lindrigare straff än det som åklagarens uppgift om högsta straff ger skäl för. Straff kommer även fortsättningsvis att bestämmas slutligt i domstolarna. Rätten har exempelvis alltid en möjlighet att enligt gällande regler i brottsbalken beakta den misstänktes utredningsmedverkan som grund för ytterligare lindring av straffet. Rätten är även i övrigt fria att göra en annan, lindrigare, bedömning än åklagaren inom den ram för straffmätningen som åkla-

garen har angett. Rätten kommer därför att behålla en kontrollfunktion över att utdömda straff inte blir strängare än vad som följer av gällande rätt och praxis. Den tilltalade kommer vara fri att inför rätten argumentera för ett lindrigare straff än det som åklagarens uppgift ger uttryck för och därmed att ifrågasätta uppgiften. I den meningen prövas giltigheten av det som förekommit mellan åklagaren och den misstänkte inom ramen för överläggningar om straffet under förundersökningen. Att detta är fallet utgör en rättssäkerhetsgaranti för den enskilde.

5.15. Vikten av parternas tillit till reformen

5.15.1. Ett risktagande för åklagare

Om de nya processverktygen med utfästelsebeslut och beslut om förundersökningsbegränsning vid misstänktas utredningsmedverkan ska få ett genomslag som incitament för misstänkta att medverka i högre grad krävs att åklagare tillämpar bestämmelserna. En förutsättning för detta är att åklagaren i och för sig kan utgå från att de uppgifter som den misstänkte har lämnat och som ger honom eller henne ett förmånligt beslut inte regelmässigt tas tillbaka när rättegången inleds, exempelvis med hänvisning till att den misstänkte har känt sig pressad att lämna vissa uppgifter. Att den tilltalade formellt är i sin fulla rätt att göra på detta sätt är klart. Åklagaren och rätten får då förhålla sig till det nya läget. Men om tilltalade ofta kommer att hävda att tidigare lämnade uppgifter som har fått betydelse för åklagarens beslut under förundersökningen inte gäller kan det leda till att processen i domstol blir mer rörig i stället för mer förutsebar och det är inte syftet med vårt förslag. Åklagares benägenhet att använda verktygen kommer att minska om risken med reformen uppfattas som alltför stor.

Vår bedömning är att den potentiella skadeverkan för reformen som finns med att det inte finns något formellt hinder mot att en misstänkt väljer att ta tillbaka tidigare uppgifter trots allt är begränsad. Skälet till det är, att det som utgör grunden för åklagarens beslut inte är ett blankt erkännande från den misstänkte. Om det skulle vara fallet, skulle det medföra större svårigheter i processen i de fall uppgifterna dras tillbaka (jfr dock erfarenheter från Finland som visar att oron för att misstänkta tar tillbaka sina erkännanden inte

har realiserats, avsnitt 5.4.6). Men grunden för våra förslag utgörs ju i stället av uppgifter från den misstänkte som hjälper det vidare utredningsarbetet framåt. Den misstänktes uppgifter ger en inriktning för vidare bevissäkring under förundersökningen. Den bevisning som säkras som en följd av den hjälp som undersökningsledaren har fått av den misstänktes uppgifter kan sedan utgöra grund för åtalet. I själva konstruktionen ligger därför att det knappast kan orsaka så stor skada om den misstänkte senare backar från sina uppgifter. Dessa uppgifter har nämligen redan typiskt sett bekräftats i den vidare utredningen genom annan bevisning. Om de inte har kunnat bekräftas genom annan bevisning har åtal knappast kunnat väckas. Om uppgifterna som lämnats är väl dokumenterade, med ljud och bild, bör den misstänktes utrymme att backa från uppgifterna minska ytterligare. Huvudregeln bör vara att undersökningsledaren normalt bör besluta att den misstänktes uppgifter i dessa fall bör dokumenteras med ljud och bild inom ramen för de möjligheter till sådan dokumentation som gällande lagstiftning ger utrymme för. Utrymmet att ändra sig kommer därför menar vi i praktiken vara begränsat.

Det kommer säkert att finnas undantagssituationer då den misstänkte eller tilltalade har legitima skäl för att ändra sig och, trots vad som sagts om utrymmet för detta, gör ändringar eller tillägg som innebär att det inte längre går att hänvisa till hans eller hennes tidigare uppgifter. I dessa fall måste åklagaren i så fall ha en möjlighet att justera sitt ställningstagande eftersom förutsättningarna för den tidigare bedömningen har fallit bort. Att det finns en sådan möjlighet till ändring, och att den misstänkte är medveten om detta, är viktigt för att i möjligaste mån säkra hållbara beslut där parterna ömsesidigt kan lita på vad som sägs dem emellan.

En annan potentiell risk som finns ur åklagarperspektiv med att binda sig vid ett tidigt löfte om ett högsta straff eller att avstå från att genomföra en förundersökning är, att det kan framkomma nya omständigheter efter besluten som skulle ha lett till en annan bedömning om de hade varit kända när beslutet fattades. Som framgått är det vår bedömning att det av rättssäkerhetsskäl måste godtas att omständigheter som framkommer efter åklagarens beslut, och som om de varit kända när beslutet fattades skulle ha lett till en strängare bedömning inte kan inverka i skärpande riktning på åklagarens beslut. Att vi gör den bedömningen innebär dels att åklagaren vid sitt

beslut måste uppfatta att han eller hon har ett tillräckligt stabilt beslutsunderlag för att göra en riktig bedömning, dels att han eller hon måste acceptera att det ändå kan tillkomma nya omständigheter som i så fall inte får beaktas i skärpande riktning. Reformen innefattar i det avseendet en viss grad av risktagande ur åklagarperspektiv. I utvärderingen av den finska lagstiftningen om åtalsuppgörelser framhölls också just att en övergång till ett förfarande med åtalsuppgörelser under förundersökningsstadiet förutsätter att åklagaren i viss mån är villig att ta risker (avsnitt 5.4.6). Ovilligheten att ta risker angavs som en del av förklaringen till att systemet med åtalsuppgörelser hade tillämpats i begränsad omfattning under förundersökningsstadiet under de två första åren som lagen var i kraft. Det framgick också av utvärderingen att bara ett fåtal åklagare hade tillämpat de nya bestämmelserna. Detta är en sak som finska åklagarmyndigheten har arbetat med sedan dess genom bl.a. utbildningsinsatser.

5.15.2. Inga krav på risktagande för misstänkta

Grunden för reformen om möjlighet till förundersökningsbegränsning eller utfästelser om ett högsta straff vid misstänktas utredningsmedverkan är frivillighet. En misstänkt som väljer att inte lämna några uppgifter av betydelse för utredningen av brottet kommer, lika lite som är fallet i dag, att bestraffas för det. De krav på rättssäkerhet vid förfaranden som utgår från misstänktas medverkan enligt bl.a. Europakonventionen måste vara uppfyllda för att den misstänktes frivillighet ska skyddas. Att den misstänkte inte pressas till att medverka är därvid grundläggande och försvararnärvaron central. Om den misstänkte väljer att lämna uppgifter i utbyte mot ett utfästelsebeslut från åklagaren, kommer bedömningen av straff att göras på ett mindre fullständigt underlag än vad som är fallet i dag. Som framgått ska det inte kunna leda till ett för den misstänkta mindre förmånligt resultat än som hade varit fallet om beslutet fattades i ett senare skede. Omständigheter som inverkar på uppgiften om högsta straff i mildrande riktning kommer även efter åklagarens beslut att kunna påverka utgången för den misstänkte eller tilltalade. Några nackdelar för den misstänkte eller tilltalade med att han eller hon får en utfästelse om högsta straff i ett tidigare skede kan vi därför inte uppfatta.

6. Ett ökat fokus på förberedelsen

6.1. Uppdraget

Vi ska enligt direktiven överväga om det bör ställas skärpta krav på domstolens materiella processledning inför en huvudförhandling.

6.2. Nuläget

6.2.1. Allmänt

Bestämmelser om förberedande åtgärder i tingsrätten finns i 45 kap. 10–13 §§ RB. Förberedelseåtgärderna avser att bereda målet till huvudförhandlingen. De avser inte att utgöra någon av domstolen ledd förundersökning i själva saken.1 Bestämmelserna ger tingsrätten möjlighet att förelägga den tilltalade att skriftligen redovisa sin inställning till åtalet och grunden för den. Förberedelse får ske vid ett sammanträde eller genom skriftväxling eller annan handläggning. Om det behövs annan förberedande åtgärd ska beslut om det också meddelas. Om det är lämpligt får olika former av förberedelse förenas. Behovet av att rätten vidtar förberedande åtgärder beror på målets beskaffenhet. Det har ansetts vara framför allt i omfattande mål som det kan finnas behov av att rätten före huvudförhandlingen mer aktivt förbereder målet i olika avseenden.2 Flera lagändringar genomfördes år 2014 i syfte att ge domstolen ett tydligare ansvar för förberedelsen av brottmål, bl.a. genom en regel om ökad användning av förberedelsesammanträde i omfattande mål.3 I lagstiftningsärendet förtydligades rättens ansvar för att ett brottmål förbereds och att huvudförhandlingen kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt.

1 Peter Fitger m.fl. Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till inledningen av 45 kap. RB. 2 Peter Fitger m.fl. Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 45:10 RB. 3 SFS 2014:320 , prop. 2013/14:170.

Bestämmelser om förberedande åtgärder i hovrätten finns i 51 kap. 10 och 12 §§ RB. Hovrätten får, om det behövs, bl.a. besluta om skriftväxling under förberedelsen och bestämma i vilket avseende en part ska yttra sig. Hovrätten får vidare hålla förberedelsesammanträde på motsvarande sätt som tingsrätten om det behövs för en ändamålsenlig handläggning av målet. Om hovrätten anser att det behövs, ska den besluta att yttrande av sakkunnig inhämtas, skriftligt bevis läggs fram, föremål tillhandahålls för syn eller besiktning, bevis tas upp utom huvudförhandlingen eller någon annan förberedande åtgärd företas. Behöver det vidtas en åtgärd enligt 23 kap. rättegångsbalken, som rör förundersökningsåtgärder, får hovrätten meddela åklagaren föreläggande om det.

6.2.2. Föreläggande om inställning eller bevisning

I stämningen ska tingsrätten förelägga den tilltalade att muntligen eller skriftligen uppge vilken bevisning han eller hon åberopar och vad han eller hon vill styrka med varje bevis, s.k. bevisföreläggande (45 kap.10 § första stycket RB). Detta gäller dock inte om det på grund av den tilltalades erkännande eller andra omständigheter kan antas att uppgift om bevisning inte behövs. De skriftliga bevis som åberopas bör ges in samtidigt med att bevisuppgift lämnas. Den omständigheten att den tilltalade underlåter att följa ett bevisföreläggande hindrar inte honom eller henne att senare under processen åberopa bevisning. En underlåtenhet kan dock leda till att han eller hon oavsett utgången i målet förpliktas att ersätta kostnad som vållats genom hans eller hennes försummelse, t.ex. om en huvudförhandling på grund av detta fått skjutas upp (31 kap.4 § RB).

Rätten ska allt efter målets beskaffenhet verka för att målet förbereds så, att huvudförhandlingen kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt (45 kap.10 § tredje stycket RB). Om det behövs får rätten bl.a. förelägga den tilltalade att skriftligen redovisa sin inställning till åtalet och grunden för den. En vinst med ett sådant föreläggande är att uppgifterna från den tilltalade under förberedelsen kan minska risken för uppskov.4 Rätten måste i varje enskilt fall pröva om det är befogat att förelägga den tilltalade att yttra sig i detta hänseende. Det är nämligen en förutsättning att ett föreläggande är påkallat för att

4Prop. 1986/87:89 s. 92.

huvudförhandlingen ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Det är framför allt i omfattande mål som det har ansetts finnas behov av att rätten före huvudförhandlingen mer aktivt förbereder målet i olika avseenden, t.ex. genom att förelägga den tilltalade att avge inställning.5

En tilltalad som vill åberopa en omständighet som han eller hon inte har anfört vid förundersökningen bör, har det uttryckts i olika sammanhang, lämpligen lämna upplysning om detta i samband med att han eller hon svarar på ett bevisföreläggande.6 Som exempel har nämnts invändningar om rättegångshinder, nödvärn eller åtalspreskription. En tilltalad, som tidigare har förnekat gärningen men vill erkänna, bör enligt vad som uttryckts också lämna uppgift om detta.

Om det behövs, får hovrätten besluta om skriftväxling under förberedelsen (51 kap.10 § andra stycket RB). Hovrätten får också meddela närmare bestämmelser om skriftväxlingen och därvid bestämma i vilket avseende parten ska yttra sig. I förarbetena uttalade Processlagberedningen att det i allmänhet inte torde behövas någon förberedelse för huvudförhandlingen utöver överklagandet och svarsskrivelsen, men att hovrätten emellertid ibland kan finna skäl att infordra ytterligare uppgifter från parterna eller en av dem.7 För att hindra att förberedelsen förlängs i onödan får en part föreläggas att komma in med mer än en skrift utöver överklagandet och svarsskrivelsen bara om det finns särskilda skäl för det. Skulle parterna självmant komma in med ytterligare skrifter får hovrätten, uttalade Processlagberedningen, ta hänsyn till uppgifterna i den mån omständigheterna föranleder det. Någon möjlighet att döma ut påföljd vid uteblivet svar från en part finns inte. Om hovrätten finner någon uppgift från parten nödvändig, t.ex. för klarläggande av en parts ståndpunkt, bedömde Processlagberedningen att hovrätten får kalla till sammanträde och förelägga parten vid vite att komma dit (9 kap.7 § RB).

5 Peter Fitger m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 45 kap. 10 §

RB.

6 Peter Fitger m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 45 kap. 10 § RB, med hänvisningar till 1949 års kommentar. 7 NJA II 1943 s. 633.

6.2.3. Materiell processledning under förberedelsen

Rättens materiella processledning under huvudförhandlingen beskrivs som att rätten ska se till att målet blir utrett efter vad dess beskaffenhet kräver och att inget onödigt dras in i målet (46 kap. 4 § andra stycket RB och 51 kap. 17 § första stycket RB). Genom frågor och påpekanden ska rätten försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i de uttalanden som görs. Bestämmelsen om materiell processledning anses vara analogt tillämplig under förberedelsen. Rättens materiella processledning är en verksamhet för att klarlägga parternas ståndpunkter och ge dem möjlighet att begränsa eller komplettera processmaterialet.8

6.2.4. Förberedande sammanträden

Förutsättningar för sammanträden

Tingsrätten ska om det behövs för målets förberedelse eller av något annat skäl hålla ett sammanträde med parter och andra som berörs (45 kap.13 § RB). Vid bedömningen av om ett sammanträde behövs ska rätten särskilt beakta om målets omfattning gör att ett sammanträde kan antas främja att huvudförhandlingen kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Hur förberedande sammanträden närmare ska gå till har lämnats åt rättstillämpningen. Sammanträdet kan avse själva huvudfrågorna i målet men kan också ägnas åt planering av en kommande huvudförhandling.9 Vidare kan sammanträdet behandla vissa rättegångsfrågor eller ägnas åt bevisupptagning utom huvudförhandling.10

I samband med lagändringar som genomfördes år 2014 i syfte att öka användningen av förberedelsesammanträden i mer omfattande mål angav regeringen som sin utgångspunkt att ett sammanträde under förberedelsen i ett omfattande mål som regel medför fördelar för målets fortsatta handläggning.11 Huvudförhandlingen kan, bedömde regeringen, genom detta planeras på ett bättre sätt. Genom att eventuella oklarheter dessutom kan redas ut i ett tidigt skede kan huvudförhandlingen genomföras mer koncentrerat. Trots det sagda

8 Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 218. 9Prop. 1986/87:89 s. 232. 10Prop. 2004/05:131 s. 252. 11Prop. 2013/14:170 s. 23.

hade det visat sig i lagstiftningsärendet att förberedande sammanträden i omfattande mål hölls relativt sällan. Möjligheten att hålla förberedelsesammanträde borde därför enligt vad som framhölls utnyttjas oftare och på ett mer strukturerat sätt.

I hovrätten får ett förberedande sammanträde hållas om det behövs för en ändamålsenlig handläggning av målet (51 kap. 10 § tredje stycket RB). Kravet att sammanträde får hållas om det behövs för en ändamålsenlig handläggning var avsett att markera att muntliga inslag i förberedelsen ska uppfattas som ett undantag. Sammanträdet borde, angavs det i motiven, vara till klar fördel för handläggningen.12

Dokumentation från sammanträden

Allmänna regler för domstolens dokumentationsskyldighet vid sammanträden gäller för förberedande sammanträden i brottmål (6 kap. 3–4 §§ RB). Det som förekommer vid sammanträden för förberedelse av ett mål är enligt motiven av det slaget att ett protokoll i de allra flesta fall bör upprättas.13 Av 6 kap. 3 § RB följer att bl.a. att anteckningar om tid och plats, vilka som närvarar vid sammanträdet samt yrkanden och medgivanden eller bestridanden ska antecknas. Även det som i övrigt framkommer vid ett sammanträde ska dokumenteras i den mån det kan ha betydelse för parterna eller för högre rätt att det antecknas. Detta tar framför allt sikte på sådant som inträffar under ett sammanträde som avviker från den normala rättegångsordning som förutses i rättegångsbalken.14 Anteckningarna ska göras i anslutning till sammanträdet. Vid ett sammanträde som hålls under förberedelsen av ett mål och som inte endast avser bevisupptagning ska utöver det som framgår av 6 kap. 3 § RB dessutom, enligt 6 kap. 4 § RB, antecknas i korthet de omständigheter som parterna åberopar samt motpartens yttrande över dessa omständigheter, de bevis som parterna vill åberopa och vad de vill styrka med varje bevis, samt det som i övrigt behövs inför målets avgörande.

Omfattningen av anteckningsskyldigheten begränsas av 15 § första stycket i 1996 års mål- och ärendeförordning.15 Av denna bestäm-

12 NJA II 1989 s. 183. 13 Prop. 1999/2000:26 s. 79. 14Prop. 1999/2000:26 s. 136. 15 Domstolsverkets handbok, Protokollföringen vid huvudförhandlingen m.m., avsnitt 6.2.

melse framgår i och för sig att anteckningarna ska göras i ett protokoll över sammanträdet. Detta gäller dock inte om uppgifterna framgår av en dom eller av ett särskilt uppsatt beslut som tillkommer i anslutning till sammanträdet eller om uppgifterna antecknas i målregistret eller på någon handling i akten. Anteckningarna bör vara så kortfattade som möjligt. Hänvisningar kan göras till aktbilagor i målet samt även till en dom, trots att denna ännu inte är avfattad när anteckningarna görs. Detta innebär att anteckningarna ofta inte kan läsas självständigt.

6.2.5. Praxis

16

Föreläggande att skriftligen redovisa sin inställning till åtalet

Förelägganden till den tilltalade att redovisa inställningen till åtalet och grunden för denna tycks inte förekomma vid domstolarna i någon större omfattning. Enstaka lokala undantag finns, bl.a. vid några domstolars handläggning av ekomål, som innebär att förelägganden används regelmässigt.

Sammanträde inför huvudförhandling

Sammanträden inför huvudförhandling tycks hållas förhållandevis sällan. Statistik som utredningen tidigare hämtat in från Domstolsverket visar att antalet timmar avsatta för förberedande möten i brottmål med över 100 timmars huvudförhandling i tingsrätt under tidsperioden från juli 2014 till april 2016 (20 mål med sammanlagt 3 415 huvudförhandlingstimmar) var färre än 80 timmar totalt. Det framgår inte av statistiken hur många av de knappt 80 timmarna som avser sammanträden enligt 45 kap. 13 § RB och vad som avser andra möten inför huvudförhandlingen. I siffran inkluderas i vart fall interna möten motsvarande 12 timmar. En grov uppskattning som Malmö tingsrätt gjorde i vårt tidigare arbete var att sammanträden hålls i 10–15 procent av de stora målen. Ofta har sammanträdena när de förekommer mer fokus på tidsplanering än på processuella frågor, enligt uppgifter till utredningen.

16 Redovisningen i detta avsnitt är, i den mån det inte framgår att det rör sig om ny statistik, hämtad från vårt delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora mål, SOU 2017:7 s. 87 f.

Av statistik från Domstolsverket avseende de senaste två åren framgår att antalet sammanträdestimmar som registrerats i kategorierna annan förhandling, förberedande förhandling, internt möte och sammanträde uppgick till cirka 17 timmar år 2017 och cirka 13 timmar år 2018 för de mål i tingsrätterna som hade 100–140 timmars huvudförhandlingstid (motsvarande sammanlagt cirka 820 timmar huvudförhandling år 2017 och cirka 670 timmar år 2018). Antalet timmar som specifikt hade registrerats som förberedande sammanträden uppgick till 1,8 år 2017 och 3 år 2018. I brottmål med över 180 förhandlingstimmar i tingsrätterna hade 6,9 timmar registrerats i kategorierna annan förhandling och sammanträde år 2017 (inga timmar hade registrerats som muntlig förberedelse) medan sammanlagt 6,1 timmar hade registrerats i kategorierna förberedande förhandling, muntlig förberedelse och sammanträde år 2018. Som en jämförelse kan nämnas att huvudförhandlingstiden i dessa de största brottmålen uppgick till cirka 380 timmar år 2017 och till cirka 590 timmar år 2018.

Det skäl som har framkommit från domarhåll till att sammanträden hålls förhållandevis sällan är att de uppfattas ha ett begränsat värde. Det har framhållits till utredningen att det uppfattas finnas smidigare och mer ändamålsenliga sätt att planera och förbereda målen än att kalla till ett sammanträde. Ett exempel är mailkontakt med parterna. Ytterligare förklaringar till den begränsade användningen av sammanträden som har framkommit är dels att domare som grupp betraktat är ”trögrörlig” när det gäller förändrade arbetsformer, dels att de stora målen oftast är häktade mål och att tiden efter åtal innan huvudförhandling måste påbörjas inte är tillräcklig för att hålla förberedande sammanträden. Exempelvis måste de advokater som är inblandade i dessa omfattande mål bokas upp betydligt tidigare än med tre veckors framförhållning, som är den tid som står till förfogande. Det har vidare tidigare framhållits till utredningen att det saknas ordentliga incitament för den tilltalade att ange inställning i förväg.

Från andra håll har det lämnats goda exempel på när förberedande sammanträden fungerar väl. Sammanträdena har kunnat leda till att åklagaren har återkallat flera förhör, förhandlingsplanen har reviderats, personaliafrågor har berörts och säkerhetsarrangemang har kunnat planeras. Sammanträdena har, enligt vad som uppgetts, bidragit till att

huvudförhandlingen i stor utsträckning kunnat effektiviseras. En förutsättning som har angetts för att sammanträdena ska bli effektiva och nå sitt syfte är att åklagare, försvarare och målsägandebiträde är inlästa på målet och att försvarare och målsägandebiträden kan lämna uppgift om sina huvudmäns inställning i olika frågor, inte minst i fråga om skadestånd. Synpunkter har framförts till utredningen om att lagändringarna från år 2014 om en utökad användning av förberedelsesammanträden i omfattande brottmål har lett till en ökad medvetenhet kring möjligheten att använda förberedelsesammanträden i stora mål och att antalet sammanträden kommer att öka allteftersom.

Åklagarna har bekräftat den huvudsakliga bilden från domstolarna att sammanträden inför huvudförhandling tenderar att enbart vara planeringsmöten. I den mån sammanträdena har ett annat innehåll uppges det vara ett problem att den tilltalade med försvararen förhåller sig passiva och inte vill uppge någon inställning.

Från försvararhåll har det framförts att en misstänkt kan ha anledning att vara försiktig med ställningstaganden i avvaktan på den vidare utvecklingen av processen.17 Detta gäller särskilt när det finns flera misstänkta personer i samma ärende. Möjligheten att få besked från den misstänkte skulle enligt vad som framförts öka om åklagarens position i olika frågor redovisades på ett tydligare sätt än vad som brukar vara fallet. Försvararsynpunkter har lämnats om att åklagaren sällan begränsar sin bevisning med hänvisning till vitsordnanden och medgivanden från den misstänkte eller tilltalade. Det upplevs enligt dessa synpunkter inte meningsfullt för försvaret att diskutera processmaterialet vid ett förberedande sammanträde. Det har å andra sidan från försvarare med erfarenhet från ekobrottsområdet betonats att sammanträden inför huvudförhandlingen kan ha ett stort värde genom att försvararen vitsordar faktiska påståenden och förhållanden vilket leder till att åklagaren kan begränsa sin bevisuppgift med hänvisning till dessa vitsordanden.

17 Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora mål, SOU 2017:7 s. 74 om försvararsynpunkter på sammanträden

inför åtal, jfr hänvisning s. 90.

6.3. Tidigare överväganden

Straffprocessutredningen lämnade år 2013 flera förslag som gällde förberedelsen i brottmål. Utredningen föreslog för det första dels att det skulle införas allmänna bestämmelser om att rätten, alltefter målets beskaffenhet, ska verka för att ett brottmål förbereds så att det kan avgöras på ett ändamålsenligt sätt, dels att rättens redan gällande skyldighet att utöva materiell processledning under förberedelsen i ett brottmål ska regleras i rättegångsbalken.18

Följande författningsförslag lämnades bl.a.

45 kap. 13 § RB respektive 47 kap. 7 a § RB

Rätten ska, allt efter målets beskaffenhet, verka för att målet förbereds så att det kan avgöras på ett ändamålsenligt sätt. Rätten ska genom frågor och påpekanden försöka avhjälpa otydligheter eller ofullständigheter i parternas yrkanden, inställningar eller bevisuppgifter.

Någon skillnad i sak i förhållande till vad som redan gäller i dag avsågs inte med de förslag som lämnades. Utredningen bedömde ändå att det är viktigt att rättens ansvar för att förbereda målet kommer till tydligare uttryck i rättegångsbalken.

Remissutfallet avseende förslaget var i huvudsak positivt. JO föreslog att bestämmelsen också förses med en skyldighet för rätten att verka för ett snabbt avgörande av målet. Hovrätten för Västra Sverige, som var negativ till förslaget, ifrågasatte betydelsen av att införa allmänna bestämmelser av detta slag och detta särskilt när de endast avser en måltyp.

Utredningens förslag ledde till att det infördes en reglering av rättens ansvar att verka för att brottmål förbereds på ett relevant sätt i 45 kap. 10 § RB. Av bestämmelsen följer att rätten, allt efter målets beskaffenhet, ska verka för att målet förbereds så att huvudförhandlingen kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt. I samma paragraf infördes vidare en reglering av formerna för förberedelsen enligt vilken det framgår att förberedelse får ske vid ett sammanträde eller genom skriftväxling eller annan handläggning och att olika former av förberedelse får förenas om det är lämpligt. Förslaget om att reglera ansvaret för materiell processledning under förberedelsen ledde dock inte till lagstiftning. Regeringen bedömde att frågan borde

18 Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål

– en bättre hantering av stora mål,SOU 2013:17 s. 477.

övervägas gemensamt med att regeringen tog ställning till övriga förslag från Straffprocessutredningen som rör domarrollen och att ytterligare underlag behövdes innan ställning kunde tas till utredningens förslag i dessa delar.19

Som skäl för förslaget att reglera rättens ansvar för förberedelsen i lag angav regeringen bl.a. att det fanns ett värde i att rättens ansvar för förberedelsen tydliggörs.20 Syftet med förslaget var bl.a. att huvudförhandlingar ska kunna hållas mer koncentrerade. En mer koncentrerad huvudförhandling bör, framhölls det, ofta innebära att målet kan avgöras snabbare. Behovet av att vidta särskilda förberedande åtgärder borde enligt regeringen avgöras med hänsyn till målets beskaffenhet. I mer omfattande mål framhölls det kunna finnas ett behov av att rätten aktivt försöker förbereda målet exempelvis genom att klarlägga parternas ståndpunkter och undanröja tveksamheter i deras bevisuppgifter, vilket kan medföra att onödig bevisning kan identifieras och inte behöver tas upp. Det minskar, sades det i förarbetena, även risken för att förundersökningen fortgår eller kompletteras under huvudförhandlingens gång. Huvudförhandlingen bedömdes också kunna hållas mer koncentrerad om man vid den inte behöver ägna tid åt att reda ut parternas ståndpunkter.

En följd av utredningens arbete var vidare att det gjordes ett tillägg till bestämmelsen i 45 kap. 13 § RB av innebörd att rätten vid bedömningen av om ett förberedande sammanträde behövs ska särskilt beakta om målets omfattning gör att ett sammanträde kan antas främja att huvudförhandlingen kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Regeringen angav i förarbetena som sin utgångspunkt att ett sammanträde under förberedelsen i ett omfattande mål som regel medför fördelar för målets fortsatta handläggning.21 Huvudförhandlingen kan, framhölls det, genom detta planeras på ett bättre sätt. Genom att eventuella oklarheter dessutom kan redas ut i ett tidigt skede kan huvudförhandlingen genomföras mer koncentrerat. Med hänsyn till de vinster för handläggningen som ett sammanträde under förberedelsen i omfattande mål som regel kan få, ansåg regeringen att regelverket borde utformas på så sätt att ett sammanträde kommer till stånd, när det kan medföra fördelar för genomförandet

19Prop. 2013/14:170 s. 21. 20Prop. 2013/14:170 s. 20 f. 21Prop. 2013/14:170 s. 23.

av huvudförhandlingen. Bestämmelsen i rättegångsbalken borde därför, avgjorde regeringen, kompletteras med en regel med detta syfte.

Ett förslag som Straffprocessutredningen också hade lämnat om att rätten vid behov skulle få hålla förberedelsesammanträde efter den s.k. slutdelgivningen av förundersökningen avvisades däremot i det efterföljande lagstiftningsarbetet. Remissutfallet till detta förslag hade varit i huvudsak positivt. Regeringen gjorde emellertid bedömningen att det inte borde införas en bestämmelse om att rätten får hålla ett förberedelsesammanträde innan åtal väcks.22 Regeringens bedömde att befintliga möjligheter till förberedelse tillsammans med de övriga förändringar som föreslogs i lagstiftningsärendet var tillräckliga för att möjliggöra en ändamålsenlig förberedelse av stora mål.

I förarbetena utvecklade regeringen sin syn på betydelsen av förberedelsen i brottmål enligt bl.a. följande.23

I likhet med utredningen anser regeringen att det finns stora fördelar med en tidig förberedelse som är anpassad efter vad som krävs i det enskilda målet. Framför allt i omfattande mål kan det finnas behov av att rätten vidtar särskilda förberedande åtgärder för att klargöra parternas ståndpunkter före huvudförhandlingen. Det är viktigt att huvudförhandlingar kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt och kan hållas så koncentrerade som möjligt. För att uppnå detta syfte kan det till exempel vara nödvändigt för rätten att gå igenom åtalspunkterna och bevisuppgifterna för att i samråd med parterna planera hur huvudförhandlingen ska läggas upp på bästa sätt. Det gäller både för att förhandlingen ska kunna hållas så koncentrerad som möjligt och för att olika åtalspunkter med tillhörande bevisning ska behandlas i lämplig ordning. En annan viktig fråga att ta ställning till under förberedelsen är om flera åtal bör handläggas i en rättegång eller om det finns skäl att handlägga dem var för sig.

Straffprocessutredningen lämnade också ett förslag om att åklagaren i samband med att åtalet väcks ska förelägga den tilltalade att inom viss tid svara på åtalet till rätten. Utredningen hänvisade i sina överväganden bl.a. till att den allmänna uppfattningen bland praktiskt verksamma domstolsjurister är att det är sällsynt att möjligheten att förelägga den tilltalade att komma in med svaromål utnyttjas och att en målundersökning visat att skriftligt svaromål getts in i cirka sju procent av de undersökta målen, inkluderande svaromål i bötesmål som avgjorts utan huvudförhandling.24 Flera remissinstanser tillstyrkte

22Prop. 2013/14:170 s. 24. 23Prop. 2013/14:70 s. 20 f. 24 Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 358 f.

eller var positiva till förslaget från utredningen men majoriteten av remissinstanserna avstyrkte eller var negativa bl.a. med hänvisning till att förslaget riskerar att leda till en sammanblandning av åklagarens och domstolens uppgifter, något som i förlängningen kan medföra att förtroendet för domstolarna som självständiga och opartiska urholkas. Flera av de remissinstanser som var negativa till förslaget om att åklagaren ska förelägga den tilltalade att svara på åtalet var dock positiva till att den tilltalade ska yttra sig över åtalet i och för sig men ansåg att det var domstolen som skulle ansvara för föreläggandet. Några remissinstanser, bl.a. Stockholms tingsrätt och Sveriges advokatsamfund, ifrågasatte om ett obligatoriskt krav på svaromål från den tilltalades sida kommer att effektivisera brottmålsprocessen i nämnvärd utsträckning. I den konsekvensanalys om vissa förslag i Straffprocessutredningen som genomfördes senare återtogs förslaget om att åklagaren skulle förelägga den tilltalade att svara på åtalet.25

6.4. Svea hovrätts projekt om stora brottmål

Vid Svea hovrätt initierades på hovrättspresidentens uppdrag år 2014 ett projekt om handläggningen av stora och komplicerade brottmål. Projektets uppdrag var att kartlägga erfarenheterna av handläggningen av stora brottmål samt att utreda vad som kan göras för att förbättra effektiviteten av handläggningen av sådana mål i Svea hovrätt och att lämna förslag på området. Arbetsgruppen skulle särskilt se till vad som bör krävas i frågan om ordförandens roll, förberedelse och planering av rättegången och processledning – med fokus på att lyfta fram de frågor där parterna är oense. Resultatet av projektet redovisades i en rapport år 2015.26

När det gäller förberedelsen av stora brottmål uttalas bl.a. följande i rapporten.27

Det brukar sägas att förberedelsen av ett brottmål generellt sett inte är av så stor betydelse som i tvistemål eftersom målet normalt sett blir tillräckligt förberett genom förundersökningen. Så är inte fallet i fråga om stora och komplicerade brottmål. I dessa mål kan man hämta inspiration från tvistemålshanteringen.

25 Departementspromemorian Brottmålsprocessen – en konsekvensanalys, Ds 2015:4.

26 Svea hovrätts projekt om handläggningen av stora och komplicerade brottmål En skräddar-

sydd rättegång – och vägen dit, rapport i september 2015.

27 Svea hovrätts projekt om handläggningen av stora och komplicerade brottmål En skräddar-

sydd rättegång – och vägen dit, rapport i september 2015. s. 11.

För en effektiv hantering av sådana mål som det här är fråga om måste rätten anstränga sig för att fullgöra sin skyldighet att se till att målet förbereds på ett sådant sätt att huvudförhandlingen kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt. I detta ligger att ta reda på vad parterna egentligen är oense om. Det är på de tvistiga omständigheterna rättegången ska ha sitt fokus. Den tilltalade har ett starkt intresse av att så snart som möjligt få veta exakt vad åklagaren gör gällande och vad rätten ska pröva. Ett sådant tydliggörande gagnar rättens prövning av åtalet, men syftar också till att skapa en bra stämning under rättegången eftersom överraskningar undviks.

Det ska framhållas att åklagaren i princip har bevisbördan för samtliga de omständigheter som ligger till grund för åtalet. Även om parterna alltså inte förfogar över ansvarsfrågan torde det inte finnas något hinder mot att domstolen, utan mer ingående prövning, låter vitsordade omständigheter ligga till grund för bedömningen (jfr bestämmelsen i 35 kap. 3 § andra stycket rättegångsbalken om verkan av en parts erkännande i brottmål, och se Åklagarmyndighetens idéskrift Effektivare hantering av stora och komplicerade brottmål, 2006). Om rätten av någon anledning inte är beredd att godta ett vitsordande bör rätten ge uttryck för det under rättegången. Det nämnda synsättet förekommer redan i dag i rätt stor utsträckning, men bör få ett betydligt större genomslag. Om så inte sker kan det finnas anledning att överväga lagstiftning i frågan.

Även om den misstänkte kan vitsorda omständigheter under hela förundersökningen är det förmodligen realistiskt att anta att han eller hon är beredd att ange sin inställning i enskildheter först i samband med ett sammanträde enligt 23 kap. 18 § tredje stycket rättegångsbalken. Ett sådant sammanträde syftar för övrigt just till att behandla den misstänktes invändningar och att se till att onödig bevisning undviks. Innan åtal väckts bör dock inte krävas av försvararen att han eller hon ger besked om den tilltalades inställning i enskildheter.

Ett utmärkt – men alltför sällan använt – verktyg är att förelägga den tilltalade att skriftligen redovisa sin inställning till åtalet (45 kap. 10 § tredje stycket rättegångsbalken). Detta är den ordning som föreskrivs i stora och komplicerade brottmål. I den här typen av mål är det ofta nödvändigt att gå in i detalj och reda ut på vilka punkter åklagaren och den tilltalade har olika uppfattning. Försvararen bör t.ex. tillfrågas vilka moment i gärningsbeskrivningen som den tilltalade motsätter sig.

Därefter kan klarlägganden av parternas positioner ske genom rättens försorg vid ett planeringsmöte inför huvudförhandling sedan åtal väckts. Frågan kan givetvis även aktualiseras sedan huvudförhandlingen inletts. Ett effektivt sätt är att först förelägga enligt vad som nämnts ovan och sedan ta upp utestående frågor vid ett möte.

Målsättningen bör alltså vara att den tilltalades inställning så långt det är möjligt är klarlagd innan huvudförhandlingen inleds. Det minskar också risken för att åklagaren lägger fram bevisning ”för säkerhets skull”.

För hovrättens del är det viktigt att den som överklagar redan i överklagandet gör fullständigt klart i vilka avseenden han eller hon är missnöjd med tingsrättens bedömningar. Om den saken är oklar bör rätten – i linje med vad som nämnts om att reda ut parternas positioner och rättegångens fokus – så snart som möjligt reda ut frågan.

I fråga om förberedande sammanträden uttalades vidare bl.a. följande.28

Rätten ska hålla ett planeringsmöte med parterna så snart det behövs för att främja en ändamålsenlig handläggning av målet (45 kap. 13 § och 51 kap. 10 §rättegångsbalken). Ett sådant behov finns regelmässigt i de mål som det här är fråga om. Om tingsrätten överväger att avstå från att hålla ett sådant möte bör den enligt motiven låta parterna yttra sig över behovet av ett möte. Behovet av planeringsmöte i hovrätten gör sig också starkt gällande, även om behovet att dryfta vissa frågor är mindre om dessa redan avhandlats i tingsrätten. Om tingsrätten håller ett planeringsmöte förlängs för övrigt fristen för påbörjande av huvudförhandlingen med en vecka i mål med häktade. Även för hovrättens del har förberedande åtgärder betydelse för när huvudförhandlingen måste inledas. Frågan om det finns behov av planingsmöte bör hållas vid liv även sedan huvudförhandlingen inletts. Erfarenheterna av planeringsmöten i tingsrätten och hovrätten är alltigenom positiva.

Vad som lämpligen avhandlas vid planeringsmöten behandlas utförligt i avsnitt 4.1.7. Det handlar bl.a. om att reda ut parternas positioner. För hovrättens del bör en programpunkt regelmässigt vara i vilken utsträckning bevisning kan tas upp genom hänvisning (se avsnitt 4.1.8). Som framgår där är hänvisning en kvalificerad metod för att lägga fram bevisning, vilken bör komma till användning i större utsträckning.

I protokollet från planeringsmötet bör anges i vilka avseenden som parternas vitsordar sakomständigheter, detta för dokumentationens skull men också i förtroendeskapande syfte.

Ett väl genomfört planeringsmöte ger alltså bättre förutsättningar för en ändamålsenlig handläggning där parterna redan innan huvudförhandlingen så långt som möjligt är införstådda med varandras positioner. Det bidrar vidare till mindre spänningar under förhandlingen och en bättre stämning i rättssalen.

6.5. Förberedelsen fyller en större funktion än tidigare

Vår bedömning: Förberedelsen i brottmål fyller numera en större

funktion för ordningen med muntliga, omedelbara och koncentrerade rättegångar än rättegångsbalken ger uttryck för. Det finns därför skäl att reglera rättens ansvar för brottmålet under förberedelsen på ett tydligare sätt.

28 Svea hovrätts projekt om handläggningen av stora och komplicerade brottmål En skräddar-

sydd rättegång – och vägen dit, rapport i september 2015 s. 13 f.

6.5.1. Förberedelsens allt större betydelse i brottmål

Processordningen bygger på att yrkanden, inställningar med grunder och bevisuppgift i möjligaste mån ska vara klarlagda när en huvudförhandling inleds. Regelverket har utformats med utgångspunkt i ett antagande om en förutsebar process utan alltför stora överraskningar. Att målet är berett på ett rimligt sätt är inte minst en förutsättning för ordningen med muntliga, omedelbara och koncentrerade rättegångar. Ett av skälen till att det infördes ett särskilt förundersökningsinstitut i rättegångsbalken var att det skulle bidra till att bereda brottmålen inför muntliga, omedelbara och koncentrerade huvudförhandlingar.

I de flesta brottmål finns det inte något behov av att parterna i detalj anger sin inställning och de omständigheter som ligger till grund för denna inställning under förberedelsen. Om dessa frågor inte redan har klarlagts under förundersökningen kan det ske vid huvudförhandlingen utan att det medför några större svårigheter i den vidare handläggningen. I framför allt stora brottmål är det emellertid tydligt att det uppstår betydande hanteringssvårigheter vid rättegången om förundersökningen inte uppfyller sitt syfte att förbereda målen. Omfattningen av kompletteringar efter åtal är ofta betydande i dessa mål och stör förutsebarhet och ordning i processen. Den uppfattning om förberedelsens begränsade betydelse i brottmål som Processlagberedningen utgick från då motiven till rättegångsbalken utformades får sägas vara överspelad som en följd av brottmålens ändrade karaktär. I stora brottmål kan det snarast beskrivas som en förutsättning att förberedelseåtgärder vidtas för att processen ska fungera. Även med de förslag vi hittills har lämnat i detta betänkande och i vårt delbetänkande om tidiga förhör, som innebär att processen kan låsas fast successivt, kommer det parallellt att finnas ett behov av åtgärder för att säkerställa förutsebarheten i processen efter att åtal är väckt. Detta gäller inte minst eftersom den misstänkte kan ha valt att tiga under förundersökningen.

Det är tydligt vid en jämförelse med civilprocessen att domare där har en aktiv roll i förberedelsen medan rollen är mer passiv vid avgörandefasen.29 Ordningen i civilprocessen är enligt vår uppfattning en god utgångspunkt även för brottmålens del. Det bör vara klart för parterna att domaren leder processen och ansvarar för att parternas

29 Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 478.

yrkanden, inställningar och grunder är så klarlagda att det går att genomföra en koncentrerad huvudförhandling. Om målet inte är tillräckligt förberett kan det leda till att förhandlingar får ställas in eller att de tar längre tid än vad som är nödvändigt. Det kan också leda till att tyngdpunkten i processen förskjuts från tingsrätten.

Med en utveckling mot ett större partsinflytande i brottmål gör vi bedömningen att betydelsen av aktiva domare vid förberedelsehandläggningen av brottmål ökar. Domarna blir i den ordning vi förespråkar ännu mer en garant för en balanserad process. Domares förberedelseåtgärder behövs vidare för att det ska finnas goda förutsättningar för parterna att uppge inställning, grunder, bevisuppgift och övriga ställningstaganden inför en rättegång. En tydligare reglering av förberedelsen har därvid betydelse för genomslaget av vår ambition att skapa förutsättningar för att successivt låsa fast processen fram till rättegången. Rätten kan, inom ramen för sin roll, fungera som ett stöd för en sådan utveckling genom att vara mer aktiv i materiell processledning under förberedelsen och i andra förberedande åtgärder samt genom att fungera som mottagare av uppgifter från parterna. Vi har i vårt tidigare arbete uttryckt uppfattningen att överväganden om nya processuella verktyg som ger förutsättningar att ”låsa fast” brottmålet successivt genom parternas medverkan kan behöva utformas så att domstolen ges en roll i en sådan fastlåsningsprocess som mottagare av uppgifter från parterna.30

6.5.2. Förutsättningar för en meningsfull förberedelse

Vi har övervägt hur förberedelsens ökade betydelse i brottmål bör omhändertas i ett lagstiftningsarbete. Förbättringar av förberedelsearbetet kan i betydande utsträckning ske inom ramen för gällande ordning. Det som utredningen har att överväga är om denna utveckling bör understödjas av förändringar av det processuella regelverket och i så fall hur.

Ett hinder när det gäller förutsättningarna för att genomföra förberedande åtgärder tycks vara de tidsfrister som gäller för utsättande av huvudförhandling i häktade mål. Om den tilltalade är anhållen eller häktad, ska huvudförhandling påbörjas snarast och senast inom

30 Jfr utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brott-

mål – en bättre hantering av stora mål, SOU 2017:7 s. 154.

två veckor från den dag då åtalet väcktes om inte ett förberedande sammanträde har hållits (45 kap. 14 § andra stycket RB). Om ett sådant sammanträde har hållits ska huvudförhandlingen i stället påbörjas senast inom tre veckor från den dag då åtalet väcktes. I den dagliga hanteringen av brottmål vid tingsrätterna uppfattas det som alltför kort om tid för att hinna sätta sig in i målet på ett sådant sätt att det är möjligt att exempelvis hålla ett sammanträde med parterna i sakfrågor innan det är dags för huvudförhandling. Detta är en svårighet i fråga om förutsättningarna för en meningsfull förberedelse som visserligen inte bör vara oöverkomlig i praktiken, men som ändå är högst beaktansvärd vid överväganden om behovet av lagstiftningsåtgärder. Ytterligare förändringar av den typ av grundläggande strukturer för brottmålsförfarandet som de legala tidsfristerna utgör uppfattar vi emellertid inte ingår i vårt uppdrag att överväga.

Kraven på åklagares tydlighet inför en huvudförhandling kan normalt ställas högt. Mot bakgrund av den tilltalades rätt att vara passiv och tiga vid prövningen av brottsmisstankar som riktas mot honom eller henne är det dock inte möjligt att införa bestämmelser som tvingar den tilltalade att avge inställning eller medverka i förberedelsearbetet i övrigt. Samtidigt kan det, även för en tilltalad, finnas ett intresse av att handläggningen är effektiv och förutsebar. Att rätten vidtar aktiva förberedelseåtgärder kommer i dessa fall tas emot positivt av en tilltalad. Oavsett den tilltalades intresse av ett välberett mål i enskilda fall finns det i allmän mening inte något som talar för att en misstänkt, företrädd av sin försvarare, skulle motsätta sig att svara på de förberedande åtgärder som rätten vidtar. Det faktum att rätten önskar klarhet i vissa frågor av betydelse för planeringen av en kommande huvudförhandling har enligt vår bedömning en betydelse i praktiken för parternas villighet att medverka till att ge rätten en sådan klarhet. Om förberedande åtgärder blir en mer institutionaliserad del av domares arbete, kommer acceptansen från parterna att domare förväntar sig ett väl berett mål med parternas positioner klarlagda att öka.

Det vi därför strävar efter att åstadkomma i detta lagstiftningsarbete är att domare ska vara mer aktiva i sin processledande uppgift även under förberedelsen. En väg att gå för att åstadkomma en sådan generell förändring skulle kunna vara att i större utsträckning slå fast i regelverket vad som ska ske under förberedelsen och i mindre utsträckning lämna bedömningen av detta till enskilda domare. Ett

exempel på en sådan åtgärd kunde vara att göra förberedande sammanträden obligatoriska i vissa typer av mål. Ett annat exempel kunde vara att mer detaljerat reglera hur förberedande sammanträden ska gå till eller att ange mer tydligt i lag vad syftet med sammanträdena ska vara. En metod som innebär en hårdare reglering av vad som ska ske under förberedelsen riskerar emellertid, har vi bedömt, att leda till en onödig tungroddhet i processen. En sådan väg är vidare, bedömer vi, kontraproduktiv i förhållande till den ambition vi har om en domarroll med ansvar för att aktivt leda processen framåt utifrån de förutsättningar och behov som finns i de enskilda målen.

De förslag till lagstiftning vi lämnar i denna del utgår därför i stället i högre grad från ett understödjande av en tydlig rollfördelning mellan domare och parter under förberedelsen där det är parterna som anger sakinnehållet i processen och domaren är den som ansvarar för att processen kan genomföras som det är tänkt. I likhet med den ordning med rättegångspromemorior och registrering av s.k. agreed facts som gäller vid ICC (avsnitt 5.4.4) är det vår bedömning att domare bör kunna förvänta sig besked från parterna, även i sak, i de frågor som har betydelse för förberedelsen av målet. Om prövningen av ett brottmål är beroende av omständigheter som parterna delvis är överens om bör detta i möjligaste mån klarläggas under förberedelsen. Om å andra sidan parterna ser olika på för prövningen av brottmålet avgörande omständigheter bör detta framgå under förberedelsen. Den tilltalade har under förberedelsen tillgång till åtalet och det fullständiga förundersökningsmaterialet, vilket innebär att han eller hon typiskt sett har rättssäkra förutsättningar att lämna besked om sin inställning och grunden för denna samt om vilken bevisning han eller hon önskar åberopa. Även vitsordanden och bestridanden bör, allmänt sett, kunna lämnas redan inför en huvudförhandling. Målsättningen med förberedelsen bör vara att det vid huvudförhandlingens inledande är klarlagt vad det är som domstolen har att pröva i brottmålet och i möjligaste mån vilka omständigheter parterna är oense om. Även bevisuppgiften bör i princip anges slutligt vid förberedelsen.

Rätten att föra in nya omständigheter och bevis är långtgående för båda parter i ett brottmål. Om en part har redovisat en inställning under förberedelsen bör det ändå innebära att benägenheten för honom eller henne att ändra sig längre fram minskar. Trots att ingen

part är formellt bunden av de besked de lämnar under förberedelsen kommer beskeden, är vår uppfattning, i princip vara pålitliga för den vidare handläggningen av det skälet att det är rätten som är mottagare av uppgifterna. Att domare tar ett processledande ansvar över förberedelsen bidrar därför enligt vår uppfattning, trots avsaknaden av tvingande verktyg i förhållande till parterna, till den ambition om en successiv fastlåsning som är vårt syfte med reformerna om ett ökat partsinflytande i brottmålsprocessen.

6.6. En ny reglering av domstolens materiella processledning under förberedelsen

Vårt förslag: En reglering ska införas om att rätten vid förbere-

delsen ska se till att inget onödigt dras in i målet samt genom frågor och påpekanden verka för att yrkanden, inställningar och grunderna för dessa blir klarlagda och att parterna anger vilken bevisning som åberopas i målet.

6.6.1. Betydelsen av materiell processledning under förberedelsen

Rätten har en skyldighet att materiellt leda processen så att parternas ståndpunkter kan klarläggas och processmaterialet kan begränsas. Av regleringen som beskriver rättens materiella processledning under huvudförhandlingen följer att rätten ska se till att målet blir utrett efter vad dess beskaffenhet kräver och att inget onödigt dras in i målet (46 kap. 4 § andra stycket RB). Genom frågor och påpekanden ska rätten försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i de uttalanden som görs. Regleringen anses vara analogt tillämplig under förberedelsen. Att det för brottmålens del inte finns några bestämmelser om att materiell processledning ska bedrivas redan före huvudförhandlingen har förklarats kunna bottna i en övertro som man en gång hade på att allt skulle klarläggas genom förundersökningsinstitutet.31

31 Peter Fitger m.fl. Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 46:6 andra stycket RB.

Det finns, vilket bl.a. framgår av Svea hovrätts projekt om stora och komplicerade brottmål (avsnitt 6.4), numera en förväntan på domare att bedriva en aktiv materiell processledning vid förberedelsen i brottmål. De långa handläggningstider som emellanåt förekommer i rättskedjan och som påverkar tidsspannet mellan slutdelgivning av förundersökningen och genomförandet av en huvudförhandling understryker behovet av domares aktivitet i förhållande till parterna inför huvudförhandlingar. I stora brottmål är kraven på domares materiella processledning särskilt högt ställda. Det är viktigt att eventuella oklarheter reds ut så tidigt som möjligt och inte tynger rättegångarna i onödan. Det är också viktigt att det kan klargöras vad som är ostridigt, så att onödig bevisning kan skalas bort och sena kompletteringar av förundersökningen efter att rättegången inletts kan undvikas. Understödjandet av en sådan ordning är en del av domarens ansvar för att leda processen framåt. Allt detta har betydelse för möjligheterna att genomföra en koncentrerad rättegång där brottmålsprocessens tyngdpunkt ligger i tingsrätten. De krav som ställs på domares materiella processledning under förberedelsen bör återspeglas i rättegångsbalken.

6.6.2. Behovet av reglering

Att rätten ska se till att brottmålen är beredda när rättegången inleds genom att ställa frågor och framföra påpekanden till parterna under förberedelsen anses gälla redan i dag, men att det gäller är inte reglerat. Det är vår bedömning att det, mot bakgrund av den vikt som rättens materiella processledning under förberedelsen numera har i vissa brottmål, bör införas uttryckliga bestämmelser i rättegångsbalken om vad rätten har för ansvar i fråga om processledning under förberedelsen av brottmål. Vi bedömer att det med en särskild bestämmelse om rättens materiella processledning under förberedelsen blir tydligt dels för domarna vad de ska göra, dels för parterna att domaren har ett ansvar för att parternas yrkanden, inställningar och grunder är så klarlagda att det går att genomföra en koncentrerad huvudförhandling. Att domaren anses ha ett ansvar för materiell processledning även under förberedelsen är enligt vår uppfattning inte detsamma som att det finns en reglering av vad som gäller i detta avseende som motiveras i förarbetsuttalanden.

Det som vi bedömer bör vara reglerat är att rätten vid förberedelsen ska se till att inget onödigt dras in i målet samt genom frågor och påpekanden ska verka för att yrkanden, inställningar och grunderna för dessa blir klarlagda och att parterna anger vilken bevisning som åberopas i målet. Detta är omständigheter som har betydelse för möjligheten att genomföra en rättegång på ett ändamålsenligt sätt. Den nya regleringen ska även gälla i brottmål som rör enskilda åtal och vid förberedelsen i hovrätten.

6.6.3. Något om materiell processledning och notoriska fakta

Inom ramen för våra överväganden om behovet av åtgärder som rör förberedelsen i brottmål har det framförts synpunkter från åklagare om de svårigheter som ibland uppstår i stora brottmål beträffande bedömningen av s.k. notoriska fakta. För notoriska fakta krävs inte bevis (35:2 RB). Vad som utgör ett notoriskt faktum är inte alltid lätt att avgöra, bl.a. eftersom svaret är beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. Svaret växlar med hänsyn till bl.a. tid, plats och sakförhållandena i det enskilda brottmålet. I tveksamma fall behöver domaren genom kontakt med parterna försäkra sig om att en viss omständighet eller erfarenhetssats verkligen har notorisk karaktär innan den behandlas som en sådan.32 Oftast är det som är notoriskt också ostridigt mellan parterna. En omständighet kan dock tänkas vara notorisk trots att en part har en avvikande uppfattning.33 Bevisning ska exempelvis inte behöva presenteras om att jorden är rund. Vid ställningstagandet om huruvida en omständighet ska beaktas som notorisk bör den tilltalades möjligheter att försvara sig effektivt beaktas.

I de fall parterna inte är överens om att någon omständighet utgör ett notoriskt faktum uppstår, har det framförts till utredningen, ibland frågetecken om vad detta betyder för den vidare processföringen. I vissa brottmål – bl.a. mål om krigsbrott, folkrättsbrott och brott mot mänskligheten – kan osäkerheten om huruvida något bör beaktas som ett notoriskt faktum innebära en påtaglig svårighet i processen. Om det finns en osäkerhet i frågan går det inte att avstå från att föra bevisning om den omständighet som oklarheten gäller.

32 Peter Fitger m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 35:2 RB. 33 Peter Fitger m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 35:2 RB.

I de fall omständigheten utgör en grundförutsättning för det straffprocessuella ansvaret kommer bevisföringen behöva vara mycket omfattande i dessa mål. Ett exempel på det sagda är omständigheten att ett folkmord har skett på en viss plats vid en viss tidpunkt, något som för åklagarsidan kan uppfattas vara ett notoriskt faktum medan den tilltalade inte är beredd att hålla med om det. Att föra bevisning om att ett folkmord har skett tar stora resurser i anspråk. Konsekvenserna av att det finns en oklarhet i fråga om vad som utgör notoriska fakta behöver emellertid inte beskrivas med ett så komplext exempel som exemplet om folkmord. Varje osäkerhet om vad som utgör notoriska fakta kommer att leda till att bevisning som vid en klarhet i frågan kanske inte hade behövts i processen måste läggas fram. Detta är förstås villkoren för en rättssäker prövning av brottmål. Men det är viktigt att undvika att bevisning läggs fram i onödan och särskilt om det rör sig om mycket omfattande bevisning.

Vår ambition med utredningsarbetet är att stödja en utveckling som i högre grad leder till att parterna i brottmål kan enas om vissa förhållanden. I det ligger att rättens ordförande bör vara aktiv med att klara ut vad som är sådant i brottmålet som parterna inte behöver föra bevisning om. Det betyder enligt vår mening också att domare har ett ansvar för att reda ut parternas inställning till sådant som ligger i gränslandet till att vara notoriskt. Inom ramen för domares materiella processledning under förberedelsen ingår, är vår hållning, att ta upp frågan om notoriska fakta med parterna. Någon formell ordning för domares konstaterande av notoriska fakta, i likhet med vad som finns inom ramen för den processordning som bl.a. tillämpades vid Internationella Rwandatribunalen, har vi inte sett skäl att därutöver överväga. Vår uppfattning är att domare i de fall frågan om notoriska fakta har en betydelse för vilken bevisning som behövs i målet måste ta ett ansvar för att reda ut frågan så att parterna förstår vilken bevisning som behövs eller inte behövs i målet.

6.7. Föreläggande i stämningen att ange inställning och grunden för denna

Vårt förslag: Rätten ska förelägga den tilltalade i stämningen att

muntligen eller skriftligen redovisa sin inställning till åtalet och grunden för denna. Detta gäller dock inte om det på grund av den tilltalades erkännande eller andra omständigheter kan antas att den tilltalades inställning till åtalet eller grunden för denna inte behövs.

Den tilltalades inställning till gärningspåståendet och grunderna för denna inställning har en central betydelse för den fortsatta handläggningens förutsebarhet. Detta gäller alla brottmål. I stora brottmål har uppgiften om den tilltalades inställning och grunden för denna dock en särskild betydelse på grund av den styrande effekt som informationen har för åklagarens bevisuppgift. Om det är oklart vilken inställning den tilltalade har kan åklagaren behöva lägga fram en mer omfattande bevisning än som annars skulle vara fallet. Om den tilltalades inställning klargörs först vid huvudförhandlingen kommer det å andra sidan ofta innebära att kompletteringar av förundersökningen måste genomföras och ny bevisning måste läggas fram.

Den här typen av oförutsägbarheter i hanteringen är knappast till fördel för någon och i vart fall är det inte en önskvärd ordning för brottmålsprocessen. Brottmålsprocessen bygger på en premiss om rimlig förutsebarhet. Om den tilltalades inställning kan klargöras i ett tidigare skede finns det bättre förutsättningar att förvänta sig en effektiv handläggning vid huvudförhandlingen och minska risken för uppskov. Att uppnå dessa effekter utgör motiv för de möjligheter som finns enligt gällande ordning för rätten att förelägga den tilltalade att ange inställning och grund för denna.

Den inställning som en misstänkt kan ha gett uttryck för under förundersökningen eller vid slutdelgivningen grundar sig på ett ofullständigt underlag eftersom åtal ännu inte är väckt. Det kan också ha gått lång tid sedan inställningen noterades och den misstänkte kan ha ändrat sig. Den misstänkte kan vidare i vissa fall ha tigit eller ändrat inställning fram och tillbaka under förundersökningen. Även om en misstänkt alltid har rätt att tiga eller ändra sina uppgifter oberoende av ett föreläggande i samband med åtal bör lagstiftaren kunna

förvänta sig att en tilltalad vid tidpunkten för åtalet, då allt material finns tillgängligt, som huvudregel ska kunna ge rätten och motparten klara besked om inställning och grunder. Vikten av ordning och reda i processen talar för rimligheten i en sådan förväntan.

Som framgått finns det en möjlighet för domare vid FN:s ad hoc tribunaler att beordra parterna att förklara sin inställning i s.k. rättegångspromemorior. En reform som på det sätt vi förespråkar syftar till att klargöra den tilltalades inställning i brottmålet före huvudförhandlingen kommer enligt vår bedömning, i vart fall på sikt i takt med att reglerna tillämpas, att få en verklig betydelse för förutsebarheten trots att det formellt står den tilltalade fritt att inte svara på rättens föreläggande. I vissa fall kommer svaromål säkert inte att ges in. Vilka dessa fall är går inte med säkerhet att säga på förhand. Att rätten önskar ett besked från den tilltalade i samband med utfärdandet av stämning kommer normalt sett att utgöra ett skäl för försvararen att undersöka om klienten vill och kan avge en inställning. Att tilltalade personer allmänt sett skulle motsätta sig att lämna besked till domstolen om sin inställning och grunden för denna när han eller hon har tillgång till gärningspåståendet och allt förundersökningsmaterial saknas skäl för att tro.

Vår bedömning är att vikten av ett tidigt klarläggande av den tilltalades inställning talar för en förändring som innebär att rätten i samband med utfärdande av stämning alltid ska förelägga den tilltalade att redovisa sin inställning och grunden för denna. Vårt förslag är alltså att den möjlighet som hittills gällt att utfärda sådana förelägganden görs till en huvudregel i samband med att stämning utfärdas. Att föreläggande om att ange inställning rutinmässigt ska ske vid utfärdande av stämning innebär i förhållande till vad som gäller i dag att det inte behöver övervägas om det i varje enskilt fall är påkallat med ett klargörande av inställningen till åtalet för att huvudförhandlingen ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Domare har enligt vår bedömning begränsade förutsättningar att göra dessa bedömningar med utgångspunkt i stämningsansökan. Domare har före huvudförhandlingen inte någon egentlig insyn i vad brottmålet handlar om utöver vad som anges i åtalet. Det är parterna som förfogar över vilken bevisning som ska läggas fram. Att domare sällan bedömer att det finns skäl att förelägga den tilltalade att komma in med svaromål i denna fråga framgår av den ytterst begränsade

tillämpningen av sådana förelägganden. Den begränsade tillämpningen står i kontrast till den vikt som uppgifterna från den tilltalade har för åklagarens möjlighet att begränsa sin bevisuppgift och för förutsättningarna att genomföra en koncentrerad rättegång utan uppskov eller förseningar.

Vårt förslag är att rätten, utöver de uppgifter om bevisning som redan gäller, i stämningen ska förelägga den tilltalade att muntligen eller skriftligen redovisa sin inställning till åtalet och grunden för denna inställning. Om det på grund av den tilltalades erkännande eller andra omständigheter kan antas att de uppgifter som föreläggandet avser inte behövs kan rätten låta bli att förelägga den tilltalade att inkomma med svaromål. Detta har hittills gällt i fråga om föreläggande från rätten som avser bevisuppgift och ska nu också gälla i fråga om uppgiften om den tilltalades inställning till åtalet. Om det rör sig om ett mindre omfattande brottmål är behovet av att på förhand känna till den tilltalades inställning normalt litet i förhållande till möjligheten att kunna genomföra en koncentrerad rättegång. I sådana fall kommer rätten kunna avstå från att förelägga den tilltalade att komma in med svaromål. Det rätten i så fall ska överväga är om ett föreläggande kan avstås i det enskilda fallet i stället för att avgöra om ett föreläggande behövs i det enskilda fallet.

I praktiken brukar alla stämningar i dag innehålla ett bevisföreläggande. En skillnad mellan olika stämningar finns dock på det viset att rätten i vissa fall anser sig kunna kalla omedelbart till huvudförhandling, alltså utan avvaktande av ett eventuellt svar från den tilltalade.34 I likhet med vad som hittills gällt för bevisförelägganden ser vi framför oss att stämningar med vårt förslag utöver bevisföreläggandet kommer att innehålla ett föreläggande om att ange inställning och grund för denna. I likhet med rättstillämpningen i dag gör vi bedömningen att bestämmelsen om undantag för när föreläggande ska ske kommer att få betydelse på det sättet att rätten i vissa fall, trots att den enligt huvudregeln har förelagt den tilltalade att komma in med svaromål, anser sig kunna kalla till huvudförhandling utan att avvakta ett eventuellt svar från den tilltalade. Detta kommer att gälla många mindre omfattande brottmål. De praktiska rutiner som gäller för föreläggande, påminnelser och kallelser i dag bör med andra ord kunna gälla oförändrat.

34 Peter Fitger m.fl., Rättegångsbalken – en kommentar på internet, kommentaren till 45:10 första stycket RB.

6.8. En större nytta med förberedande sammanträden

6.8.1. Förberedande sammanträden med ett verkligt innehåll

Ett sammanträde under förberedelsen medför som regel fördelar för målets fortsatta handläggning i ett omfattande brottmål.35 Huvudförhandlingen kan genom detta planeras på ett bättre sätt. Genom att eventuella oklarheter dessutom kan redas ut i ett tidigt skede kan huvudförhandlingen genomföras mer koncentrerat.

De lagstiftningsåtgärder som hittills har vidtagits för att utöka användningen av förberedande sammanträden har fokuserat på att tydliggöra när ett sammanträde typiskt sett behövs. Nuvarande regler preciserar inte vad det förberedande sammanträdet ska användas till.

Som framgår av den undersökning vi genomfört i vårt tidigare arbete tycks sammanträden inför huvudförhandling trots den potentiella nyttan med dem hållas sällan vid domstolarna (avsnitt 6.2.5). Det skäl för detta som har framkommit från domstolar och parter är att sammanträdena uppfattas ha ett begränsat värde bl.a. eftersom mötena inte leder till klarlägganden från parterna avseende exempelvis inställning eller bevisning. Om sammanträdena, eller förberedelseåtgärderna i övrigt, inte i praktiken fyller någon funktion eller leder till vinster för handläggningen är det följdriktigt att tillämpningen är begränsad. Det saknas ju anledning att ägna tid och kraft åt något som inte leder någonvart. Det arbete som pågår vid bl.a. domstolarna med att inom ramen för gällande regelsystem utveckla metoder och arbetssätt bl.a. när det gäller förberedande åtgärder har därvid en betydelse för utvecklingen av rättstillämpningen. För rätten finns en skyldighet att förbereda målet så att huvudförhandlingen kan genomföras på ett för alla inblandande personer bra sätt. Vår bedömning är att möjligheten till förberedande sammanträden bör utnyttjas bättre än dagens begränsade praxis ger uttryck för.

35Prop. 2013/14:170 s. 23.

6.8.2. Initiativrätt för parterna till förberedande sammanträden

Vårt förslag: Rätten ska hålla ett förberedande sammanträde på

yrkande av en part om det inte är uppenbart obehövligt.

Nuvarande ordning innebär att ett sammanträde ska hållas om det behövs för målets förberedelse eller av något annat skäl. Rätten ska vid bedömningen av om ett förberedelsesammanträde behövs särskilt beakta om målets omfattning gör att ett sammanträde kan antas främja att huvudförhandlingen kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt. I hovrätten får ett sammanträde hållas, om det behövs för en ändamålsenlig handläggning av målet. I rapporten från Svea hovrätt om en skräddarsydd rättegång gavs som exempel på frågor i sak som kan redas ut vid förberedande sammanträden bl.a. oklarheter i gärningsbeskrivningen, vad som är stridigt mellan parterna i gärningsbeskrivningen, vilken bevisning som eventuellt kan skalas bort, klarläggande av förhörs- och bevisteman och att reda ut i vilken utsträckning hänvisning kan ske.36

Det är parterna som har bäst insyn i brottmålens sakfrågor vid tidpunkten för åtalet. Parterna har därför en möjlighet att bedöma behovet av förberedande sammanträden på ett annat underlag än rätten. Rätten har oftast inte någon annan kännedom om brottmålet än vad som framgår av stämningsansökan. I praktiken förekommer ibland kontakter från parterna för att påpeka behovet av ett sammanträde i enskilda mål. En domare som i dag kontaktas med önskemål från en part om att ett förberedande sammanträde ska hållas, kommer sannolikt att tillmötesgå en sådan begäran om det är praktiskt möjligt att hålla ett sammanträde.

Det faktum att det inte finns någon formell initiativrätt för parterna i frågan om ett sammanträde ska hållas har, uppfattar vi, emellertid inte enbart en teoretisk betydelse i fråga om förberedelsen av brottmål. Att parterna, som har en insyn i sakomständigheterna i det enskilda målet, ges en möjlighet att framställa ett formellt yrkande om ett sammanträde inför huvudförhandlingen innebär ett tydliggörande av att de kan vända sig till rätten för att reda ut hur motparten ställer sig i frågor om brottmålets sakinnehåll när de uppfattar

36 Svea hovrätts projekt om handläggningen av stora och komplicerade brottmål, En skräddar-

sydd rättegång – och vägen dit, rapport i september 2015 s. 28 f.

att det finns ett sådant behov. En sådan möjlighet bör införas. Rätten kommer i dessa situationer att, i sin roll som ansvarig för processens genomförande, fylla en mottagande och konfliktlösande funktion för parterna.

En begäran om ett förberedande sammanträde från en part bör bifallas om rätten bedömer att det, mot bakgrund av syftet med förberedande sammanträden, inte är uppenbart obehövligt att sammanträdet hålls. Någon bedömning av om ett sammanträde är ändamålsenligt för den vidare hanteringen ska rätten inte göra i dessa fall. Partens bedömning om behovet ska i princip godtas. Det kommer alltså föreligga en presumtion för att ett sammanträde ska hållas om en part begär det. Rätten ska enbart bedöma om sammanträdet är uppenbart obehövligt. Beslutet om huruvida ett sammanträde är uppenbart obehövligt ska i princip fattas med utgångspunkt i vad parterna har angett om behovet av ett sammanträde. En omständighet som gör att det kan vara uppenbart obehövligt med ett förberedande sammanträde är att det rör sig om ett mindre brottmål utan särskilt omfattande bevisning.

6.8.3. Förberedande sammanträden ska dokumenteras i protokoll

Vårt förslag: Vad som förekommer vid förberedande samman-

träden i fråga om klargörande av parternas yrkanden, inställning och grunder för detta, ställningstaganden i övriga frågor och bevisuppgift ska antecknas i ett protokoll.

Allmänna regler för domstolens dokumentationsskyldighet vid sammanträden gäller vid förberedande sammanträden i brottmål (avsnitt 6.2.4). Omfattningen av anteckningsskyldigheten vid sammanträden begränsas i realiteten starkt av 15 § första stycket i 1996 års mål- och ärendeförordning. Av bestämmelsen följer, att anteckningar enligt 6 kap. 3 eller 4 § rättegångsbalken ska göras i ett protokoll över sammanträdet, om inte uppgifterna framgår av en dom eller ett särskilt uppsatt beslut som tillkommer i anslutning till sammanträdet eller om uppgifterna antecknas i målregistret eller på någon handling i akten. Anteckningarna bör vara så kortfattade som möjligt och hänvisningar kan göras till aktbilagor i målet samt även till en dom,

trots att denna ännu inte är avfattad när anteckningarna görs. Detta innebär att anteckningarna ofta inte kan läsas självständigt.

I praktiken förs rimligtvis protokoll vid behov. Den förändring vi föreslår är emellertid att det ska vara klart att det som förekommer vid förberedande sammanträden i brottmål alltid ska dokumenteras i ett protokoll. Något undantag enligt mål- och ärendeförordningen ska inte gälla. Det ska med andra ord inte vara tillräckligt att de anteckningar som enligt vad som framgår av 6 kap. 3 och 4 §§ RB ska göras vid sammanträden framgår på annat sätt i akten, t.ex. av en (framtida) dom eller ett särskilt uppsatt beslut. Från förberedande sammanträden i brottmål som inte endast utgör bevisupptagning ska ett protokoll finnas. Vad som förekommit vid sammanträdet i fråga om parternas yrkanden och invändningar samt medgivanden eller bestridanden av mo