SOU 1995:81
Ny rättshjälpslag och andra bestämmelser om rättsligt bistånd
Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet
Genom beslut den 24 juni 1993 bemyndigade regeringen dåvarande chefen för Justitiedepartementet, statsrådet Gun Hellsvik, att tillkalla en särskild utredare för att se över rättshjälpslagen (1972z429).
Med stöd av bemyndigandet förordnade departementschefen samma dag som särskild utredare dåvarande generaldirektören, numera statsrådet Sten Heckscher. Den 28 oktober 1994 entledigades Sten Heckscher från uppdraget och lagmannen i Norrtälje tingsrätt K—G Ekeberg förordnades som särskild utredare.
Kammarrättspresidenten Björn Orrhede har den 15 september 1993 — den 17 oktober 1994 deltagit i utredningens arbete som sak- kunnig.
Som experter har från och med den 15 september 1993 deltagit lag- mannen i Gävle tingsrätt Karl—Axel Bladh, lagmannen i länsrätten i Jönköpings län Hans—Erik Jonasson, förbundsjuristen Staffan Moberg, kanslirådet Bengt Ranland, hovrättsassessorn Cecilia Renfors, advo— katen Lena Ström, hovrättslagmannen Gunnel Wennberg samt — t.o.m. den 24 februari 1995 — professorn Peter Westberg. Vidare har som experter deltagit chefsjuristen Alf Andersson fr.o.m. den 1 september 1994 och advokaten Leif Gustafson fr.o.m. den 11 april 1995.
Som sekreterare förordnades den 1 oktober 1993 hovrättsassessorn Ebba Sverne.
Utredningen har antagit namnet 1993 års Rättshjälpsutredning. Regeringen har den 2 december 1993 överlämnat Riksrevisions— verkets rapport Rättshjälp — till vilken kostnad samt den 5 augusti 1994 en skrivelse från Svea hovrätt angående beslut i rättshjälpsfrågor.
Genom tilläggsdirektiv den 25 augusti 1994 (dir. 1994z81) fick ut- redningen i uppdrag att särskilt se över ordningen för att utse offent— liga biträden.
Utredningen överlämnar härmed betänkandet Ny rättshjälpslag och andra bestämmelser om rättsligt bistånd. Utredningsuppdraget är därmed slutfört.
Granö i augusti 1995
K—G Ekeberg
Sammanfattning
Nuvarande förhållanden
Rättshjälpslagen (thL) trädde i kraft den 1 juli 1973. Under de år som har gått har lagen ändrats åtskilliga gånger. I dag lämnas rätts— hjälp i form av allmän rättshjälp, rättshjälp åt misstänkt i brottmål, rättshjälp genom offentligt biträde och rådgivning. Från rättshjälps— anslaget betalas också kostnader för målsägandebiträde.
Allmän rättshjälp kan lämnas i princip i alla rättsliga angelägen— heter. Systemet bygger på att den enskilde får bidra till kostnaderna med dels en grundavgift, dels en rörlig tilläggsavgift, beroende på hur stora kostnader som uppstår i ärendet och på den rättssökandes eko— nomi. Statens kostnad för allmän rättshjälp budgetåret 1993/94 var knappt 322 miljoner kr. Ca 70 % av kostnaderna avser angelägenheter som rör familjerättsliga frågor. Kostnaderna avser framför allt ersätt— ning till de juridiska biträdena.
Rättshjälp åt misstänkti brottmål lämnas främst i form av offentlig försvarare. Reglerna om detta finns i rättegångsbalken och har i prin- cip legat utanför utredningsuppdraget. Ersättning kan också ges för resekostnader och beviskostnader m.m. Detta förekommer sällan. Statens kostnad för rättshjälp i brottmål budgetåret 1993/94 var ca 355 miljoner kr.
Offentligt biträde förekommer framför allt i förvaltningsärenden, där samhället vill göra ett ingrepp i den enskildes frihet eller integritet i övrigt, t.ex. omhändertagande för samhällsvård på grund av miss- bruk. En stor grupp är också utlänningsärendena. Här står staten för alla kostnader, dvs. ingen egenandel eller återbetalningsskyldighet förekommer. Statens kostnad för offentliga biträden budgetåret 1993/94 var ca 175 miljoner kr.
Rådgivning innebär en kortare juridisk konsultation på högst en timme. Den betalas med en avgift som i vissa fall kan reduceras på grund av den enskildes ekonomi. Statens kostnad för rådgivning bud— getåret 1993/94 var mindre än en miljon kronor.
Målsägandebiträde betalas från rättshjälpsanslaget men faller utan- för rättshjälpslagens reglering. Målsägandebiträde innebär att ett brottsoffer i vissa fall kan få juridiskt biträde helt utan egen kostnad.
Statens kostnad för målsägandebiträde var under budgetåret 1993/94 ca 21 miljoner kronor.
Den sammanlagda kostnaden för rättshjälpen inklusive kostnader för målsägandebiträde uppgick under budgetåret 1993/94 till ca 874 miljoner kronor. De här nämnda kostnaderna är angivna exklusive mervärdesskatt och efter avdrag för rättshjälpsavgifter och återbetal- ningar.
För att administrera rättshjälpen finns den särskilda Rättshjälps— myndigheten i Sundsvall. Som överinstans till Rättshjälpsmyndigheten finns Rättshjälpsnämnden. Dessa båda myndigheters verksamhet kostar ca 1] miljoner kronor per år. En mycket stor del av besluten i rätts- hjälpsfrågor fattas av domstolar och andra myndigheter, t.ex. Invand— rarverket.
Uppdraget
1993 år rättshjälpsutredning har haft till uppgift att se över den nu- varande rättshjälpslagen samt bestämmelserna om ersättning till Offent- liga försvarare, biträden enligt rättshjälpslagen och målsägandebiträ— den. Utredningsuppdraget har inte omfattat en översyn av förutsätt— ningarna för att förordna offentliga försvarare eller målsägandebiträde.
Utgångspunkten för utredningsarbetet har i enlighet med direktiven varit att de begränsade ekonomiska resurser som står till buds skall sättas in på de områden där de bäst behövs och komma de människor till del som bäst behöver statlig hjälp till rättsligt bistånd. De åtgärder som föreslås syftar till kostnadsbesparingar, förenklingar och ökad effektivitet. Utredningens arbete har framför allt varit inriktat på den allmänna
rättshjälpen. Ett huvudämne har varit att undersöka om rättsskydds— försäkringarna kan utnyttjas i stället för den allmänna rättshjälpen. Också den allmänna rättshjälpens omfattning i övrigt, avgiftssystemet, bestämmelser om ersättning till biträden och offentliga försvarare samt organisatoriska frågor har setts över.
Ny rättshj älpslag
I betänkandet föreslås en ny rättshjälpslag, som skall omfatta vad som i dag motsvaras av allmän rättshjälp och rådgivning.
Förutsättningar för rättshjälp
En förutsättning för att rättshjälp skall kunna beviljas enligt den nya lagen är att den rättssökande varken har eller borde ha haft en rätts— skyddsförsäkring som täcker den rättsliga angelägenheten. Finns det en rättsskyddsförsäkring eller borde den enskilde ha skaffat sig en sådan skall rättshjälp inte beviljas utan en eventuell tvist får bekostas av försäkringen eller av den enskilde själv. De rättsskyddsförsäkringar som ingår i de nuvarande hemförsäkringarna täcker stora delar av det som i dag omfattas av allmän rättshjälp. Undantagna är bl.a. sådana angelägenheter som har samband med äktenskapsskillnad samt arbets- rättsliga tvister. Om rättshjälpen görs subsidiär till rättsskyddsförsäk- ringar på det sätt som föreslås i betänkandet, dvs. att de angelägen- heter som i dag omfattas av rättsskyddsförsäkringar i första hand skall bekostas av rättsskyddet innebär detta en besparing på rättshjälps- anslaget med ca 175 miljoner kr. I första hand innebär detta att det rättsliga biståndet i vissa fall betalas av ett försäkringskollektiv i stället för av skattemedel.
För att resurserna skall koncentreras till de områden där de bäst behövs föreslås vidare att rättshjälp bara skall beviljas vid mer kost- samma tvister där det inte är rimligt att den enskilde själv fullt ut bekostar tvisten. Rättshjälp skall därför kunna beviljas endast då det föreligger behov av hjälp från ett juridiskt biträde, som ofta utgör den största delen av kostnaderna för en tvist. Om saken endast medför andra kostnader än biträdeskostnader är dessa andra utlägg i allmänhet inte större än att det är rimligt att den enskilde själv får svara för dem.
Av samma anledning föreslås att rättshjälp inte skall kunna beviljas i angelägenheter av mindre komplicerad karaktär. Detta kompletteras med ett krav på särskilda skäl för att rättshjälp skall kunna beviljas i angelägenheter rörande äktenskapsskillnad eller underhåll till barn.
Redan i dag är näringsidkarnas möjligheter till rättshjälp begränsa- de. Nu föreslås att en näringsidkare aldrig skall kunna erhålla rätts- hjälp i en angelägenhet som uppkommit i näringsverksamheten. Det kan inte anses rimligt att staten bidrar till kostnaderna för att en näringsidkare skall kunna driva en tvist medan andra näringsidkare måste låta en sådan kostnad belasta verksamheten, antingen direkt eller genom premier för en rättsskyddsförsäkring eller genom avgifter till en branschorganisation som kan ge juridiskt bistånd.
Bl.a. för att fördela rättshjälpsresurserna på ett mera effektivt och rättvist sätt samt för att en rättssökande med rättshjälp inte skall kom— ma i ett mer gynnsamt läge än den person som med egna medel eller
med en rättsskyddsförsäkring bekostar en tvist föreslås att ersättningen till ett rättshjälpsbiträde inte skall kunna uppgå till mer än 100 000 kr inklusive mervärdeskatt. När den gränsen har nåtts skall rättshjälpen upphöra.
Den nuvarande bestämmelsen om befogat intresse byts ut mot en övergripande bestämmelse, enligt vilken rättshjälp endast skall beviljas om det är rimligt att staten bidrar till den rättssökandes kostnader med hänsyn till tvisteföremålets värde, angelägenhetens art och betydelse samt omständigheterna i övrigt.
Som en allmän förutsättning skall gälla att rättshjälp alltid skall föregås av minst en timmes rådgivning.
Förmåner
När rättshjälp beviljas i dag innebär detta oftast att staten betalar kostnaden för biträde, bevisning, utredning och inställelse för part och ställföreträdare. Den som beviljats rättshjälp befrias också från att betala vissa avgifter och behöver inte heller ställa säkerhet i vissa angivna fall.
I den nya lagen behålls de flesta av dessa förmåner. Utrednings— kostnader skall dock inte kunna ersättas med mer än 10 000 kr. Dess— utom skall inte längre kostnad för inställelse vid domstol ersättas automatiskt. I stället skall den som har små ekonomiska resurser kunna få kostnader för inställelse till förhandling i domstol ersatta av allmänna medel oberoende av om rättshjälp beviljas eller inte.
Kostnad för bevisning skall som nu ersättas som en rättshjälps- kostnad. Den som har små ekonomiska resurser men som inte kan beviljas rättshjälp, t.ex. därför att biträde inte behövs, skall kunna få kostnader för bevisning ersatta av allmänna medel.
Bestämmelserna om ersättning för bevisning och inställelse föreslås föras in i rättegångsbalken och gälla såväl i tvistemål som i brottmål. När sådan ersättning utgår skall den alltid stanna på staten.
För att komma i fråga som rättshjälpsbiträde skall man i första hand vara advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå.
Inkomstgräns och avgiftssystem
Inkomstgränsen för när rättshjälp får beviljas sänks från nuvarande 246 000 kr till 200 000 kr per år.
För att avgöra om en rättssökande har rätt till rättshjälp eller inte skall ett ekonomiskt underlag räknas fram, som bygger på den rätts— sökandes inkomstförhållanden, underhållskyldighet, förmögenhet och skulder. Vid beräkning av barns ekonomiska underlag skall hänsyn tas
till den eller de föräldrars ekonomiska förhållanden som barnet bor hos.
Ett helt nytt avgiftssystem föreslås. Syftet är liksom nu att den rättssökande skall bidra till kostnaderna i förhållande till sin förmåga men också att göra den rättssökande mer kostnadsmedveten. Avgiften utgörs därför av en viss andel av biträdeskostnaderna. Vilken pro— centsats som skall gälla är beroende av den rättssökandes ekonomi.
För att förenkla och göra lagen mer överskådlig har hittillsvarande anknytning till basbeloppet tagits bort. I stället anges de gränsvärden som finns i lagen direkt i siffror.
Ny lag om offentligt biträde
I betänkandet föreslås att bestämmelserna om offentligt biträde bryts ut ur rättshjälpslagen och förs in en särskild lag om ajfentligt biträde. När offentligt biträde skall kunna förordnas regleras i respektive materiell lagstiftning. Avsikten med förslaget är att ansvaret för det materiella regelsystemet, reglerna för offentligt biträde och kostnader- na för offentligt biträde skall följas åt.
Offentligt biträde skall förordnas när det föreligger ett behov av biträde. Samma kvalitetskrav skall ställas på offentliga biträden som på rättshjälpsbiträden. Det innebär att som offentligt biträde i första hand skall förordnas advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå. Endast om det finns särskilda skäl skall någon annan kunna förordnas.
Även 1 fortsättningen skall Invandrarverket fatta beslut 1 frågor om offentligt biträde som hänger samman med ett ärende som handläggs hos verket. Invandrarverkets beslut i rättshjälpsfrågor skall kunna överklagas i samma ordning som gäller ett överklagande i huvud- frågan, dvs. ett överklagande skall prövas av Utlänningsnämnden. Utlänningsnämndens beslut i rättshjälpsfrågor skall liksom nämndens övriga beslut inte kunna överklagas.
Ersättningarna till biträde och försvarare
Ändrade bestämmelser om ersättning till biträden och försvarare har införts så sent som den 1 augusti 1995. I detta betänkande föreslås inte någon ändring av de nyss införda bestämmelserna.
Utredningen har haft i uppdrag att utvärdera de nuvarande taxorna på rättshjälpsområdet samt att föreslå nya taxor inom detta område. Den utvärdering som gjorts visar att de nuvarande taxorna fungerar
tillfredsställande och är kostnadsbesparande. En annan inte oväsentlig fördel är också att taxor är arbetsbesparande såväl för domstolarna som för biträden och försvarare.
Enligt förslaget bör därför den nuvarande brottmålstaxan finnas kvar och utökas till att gälla även när försvararbyte skett eller när flera tilltalade förekommer i samma mål.
Taxan vid gemensam ansökan om äktenskapsskillnad föreslås upp- hävd om utredningens förslag om särskilda skäl för rättshjälp vid äktenskapsskillnad genomförs.
Vidare förespråkas i betänkandet att en taxa införs för utlännings- ärenden och för de s.k. psykiatrimålen.
Organisationen
Om rättshjälpen görs subsidiär till rättsskyddsförsäkringarna innebär detta att behovet av myndighetsbeslut — för att bevilja rättshjälp och för att pröva biträdesersättningar m.m. — minskar högst väsentligt. Konsekvenserna av en sådan ändring torde dock inte slå igenom ome— delbart. I betänkandet föreslås därför att den nuvarande organisationen behålls men att Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden på sikt avvecklas.
Den nuvarande organisationen
Förutom de ändringar som redovisats beträffande utlänningsärendena föreslås för närvarande endast mindre ändringar i den nuvarande organisationen.
Om det införs krav på särskilda skäl i angelägenheter rörande äktenskapsskillnad och underhåll är det inte rimligt att biträdena själva får bevilja rättshjälp. I betänkandet föreslås därför att rättshjälp endast skall kunna beviljas av domstol eller av Rättshjälpsmyndigheten.
Vidare föreslås att Domstolsverket får rätt att överklaga alla beslut av domstol som rör ersättning som skall utgå av allmänna medel.
Den framtida organisationen
Om rättshjälpen görs subsidiär till rättsskyddsförsäkringar kommer en stor del av det arbete som i dag utförs av domstolar och Rättshjälps— myndigheten att tas över av försäkringsbolagen. Det kommer då knap- past att finnas underlag för en särskild myndighet för att hantera rätts—
hjälpsfrågor.
I betänkandet skissas därför en framtida organisation. Enligt skissen avvecklas Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden. Beslut om rättshjälp enligt den nya rättshjälpslagen skall endast kunna fattas av domstol. Om ett mål eller ärende inte inletts vid domstol när rättshjälpsansökan görs får ansökan behandlas som ett särskilt — av— giftsfritt — domstolsärende. Eftersom stora delar av rättshjälpen över— förs till rättsskyddet och rättshjälpen på det familjerättsliga området minskar på grund av kravet på särskilda skäl blir antalet beslut som måste fattas av domstol knappast större än i dag. Slutavräkningen bör även i fortsättningen handhas centralt av annan myndighet, lämpligen Domstolsverket.
Ekonomiska konsekvenser
De sammanlagda kostnaderna för rättshjälpen budgetåret 1993/94 var 874 miljoner kronor. Av dessa avsåg ca 322 miljoner (efter avdrag för återbetalningar) den allmänna rättshjälpen. Om rättshjälpen görs subsi- diär till rättsskyddsförsäkringar innebär detta en besparing på ca 175 miljoner kronor. Krav på särskilda skäl i angelägenhet som rör äkten— skapsskillnad eller underhåll till barn torde medföra besparingar på ytterligare 25 respektive 8 miljoner kronor. I betänkandet skisseras en ny form av rättsligt bistånd i bodelningsärenden. Om en sådan ordning införs kan kostnadsökningar uppstå på mellan 10 och 20 miljoner kronor.
Även andra förslag som förs fram i betänkandet är kostnads- besparande men besparingarna kan inte uttryckas lika tydligt i siffror. Sålunda är avgiftssystemet tänkt att göra den rättssökande mer kost- nadsmedveten, vilket är ägnat att minska rättshjälpskostnaderna. Till den del förslagen innebär förenklingar i hanteringen medför de också att mindre resurser behöver tas i anspråk. Sådana effekter av förslaget bör beaktas även om de inte är direkt mätbara på nuvarande stadium.
Rättshjälpsmyndighetens och Rättshjälpsnämndens avveckling bör medföra en sammanlagd nettobesparing på ca 8-9 miljoner.
Fatal 11111 kan, M 9911-111”! .1 ' "'|.f1'1ä1.u.?1:£ ”mm..—uma— — _ _ , . måga»? 'l1i1114m11n21'111 113411
* "w"" .'.354113'.»11/.'>..'mro£l ',-.',,fr, .'- .!
., rl-åqdi'l.-:-."h_".""" "711135 .. 525141 mamma
___—__v— _ _
" =1-Äi'i"-_1511M7'5m= 4'1 ”91 m är ...—4.111. en DHLQHJHÄMJL... _ _ _ 111113? WU. 111111 WU- lif-ä." ut? L-HT'ÖUH '1 " 11”; WWW Wägmä'l'mla ,'1 1.111 ml-
Summary
Present Conditions
The Legal Aid Act (thL) came into force on 1 July 1973. Since then the Act has been amended several times. Today, legal aid is granted in the form of general legal aid, legal aid to suspects in criminal cases, legal aid by public counsel and in the form of legal advice. Also the expenses for complainant's counsel are charged to the legal aid appropriation.
General legal aid may, in principle, be granted in all legal matters. Under this system the individual concerned is required to contribute to the expences by (i) paying a basic fee and (ii) by paying a supplementary fee adjustable according to the amount of the expenses ensuing in the matter and adaptable to the claimantls finances. The costs paid by the State for general legal aid during the financial year 1993/94 amounted to just under SEK 322 million. These costs relate primarily to fees paid to counsel.
Legal aid to suspects in criminal cases is provided primarily by public defence counsel. The provisions governing this are to be found in the Code of Judicial Procedure and have mainly been outside the scope of the investigatory committee. Compensation may also be granted for travel expenses and cost of evidence, etc. This occurs very seldom, however. The cost of the State for legal aid in criminal cases during the budget year 1993/94 amounted to circ. SEK 355 million.
Public counsel is appointed above all in administrative matters where the community intends to make an intrusion into the individual's liberty or integrity in other respects, such as taking people into custody for social care due to abuse of alcohol or drugs or for similar reasons. One large group of cases is that concerning aliens (refugees). There, the State bears all costs, i.e. there is no personal share of costs or repayment liability. The State's cost for public counsel amounted for the budget year 1993/94 to circ. SEK 175 million.
Legal advice relates to the consultation of lawyers in matters of a non—complicated nature. This consultation may not last for more than one hour. It is payable by a fee which may in certain cases be reduced according to the individual's financial circumstances. The State's
costs for legal advice for the budget year 1993/94 was less than SEK one million.
Complainant 's counsel is paid out of the legal aid appropriation but falls outside the scope of application of the Legal Aid Act. Complainant's counsel services imply that the victim of a crime may in certain cases have legal assistance without any cost of his /her own. The State's costs for complainants” counsel amounted for the budget year 1993/94 to circ. SEK 2] million.
The total legal aid costs, including the expenses for complainants'counsel amounted for the budget year 1993/94 to circ. SEK 874 million. These costs are specified here exclusive of VAT and after deduction of legal aid fees and repayments.
The administration of the legal aid is effected by the special Legal Aid Authority in Sundsvall. An authority superior to the Legal Aid Authority is the Legal Aid Board of Appeal The activity pursued by these two authorities costs circ. SEK ]] million per year. A very large proportion of the decisions in legal aid matters are taken by the courts and by other authorities, such as the National Immigration and Naturalization Board.
The assignment
The task of the Legal Aid Commission of 1993 has been to review the present Legal Aid Act and the provisions governing compensation to public defenders and counsel under the Legal Aid Act. The task of the Commission has not included any review of the pre—conditions for appointing public defenders or complainants 'counsel.
The main theme of the Commission's work has been that, in accordance with the directives, the limited financial resources available are to be invested in those areas where they are most needed and be used for the benefit of individuals who are most in need of legal assistance. The measures recommended aim at cost savings, simplifications and increased efficiency.
The Commission's work has primarily centred around general legal aid. A primary task has been to investigate whether legal expenses insurance can be utilized instead of general legal aid. Also the scope of the general legal aid in other respects, the regulations governing compensation to counsel and public defenders as well as organisational matters, have been examined.
New legal aid act
The Commission proposes in its report a new Legal Aid Act which has to comprise the correspondence to what is today referred to as general legal aid and legal advice. Approximately 70 % of the general legal aid costs relate to family law matters.
Prerequisite conditions for legal aid
The pre-condition for legal aid to be granted under the new act is that the claimant neither has, nor ought to have had, a legal expenses insurance covering the legal matter. If the claimant has such an insurance or ought to have contracted one, legal aid is not to be granted, the dispute, if any, to be covered by the insurance or the ensuing legal expenses to be paid by the claimant himself/herself. The legal expenses insurance included in today's householder's insurance policies cover to a great extent what is today comprised by general legal aid. Exempted are i.a. circumstances relating to dissolution of marriage and labor law disputes. Should the legal aid be made subsidiary to the legal aid in the manner recommended in the Commission's report, i.e. implying that the matters today covered by legal expenses insurance shall, in the first place, be subject to legal protection by insurance, this implies a saving of legal aid appropriation funds by circ. SEK 175 million.
In order that the resources be concentrated on the utilisation areas where they are best needed it is furthermore recommended that legal aid is to be granted only in connection with costly disputes where it would be unreasonable to leave it to the individual claimant to himself/herself defray the legal expences. For this reason, legal aid is to be granted only when there exists a need of assistance by counsel which in most cases represents the major part of the legal expenses in litigation. Should the legal matter only entail other costs than fees to counsel, these other outlays are in general not larger than what reasonably should be paid by the individual claimant himself/herself.
For the same reason, it is recommended that legal aid shall not be awardable in matters of less complicated character. This is supplemented with the ruling that special reasons must prevail in order for legal aid to be granted in matters concerning dissolution of marriage or maintenance for children.
Already today, the possibilities available for business operators to be granted legal aid are limited. It is now proposed that a business operator shall never be able to obtain legal aid in matters ensuing
from the business activity. It cannot be regarded as reasonable that the State contributes to the costs enabling a business operator to pursue litigation whereas other business operators have to charge such expenses to the business operation, either directly or through fees for legal expenses insurance or member ship in a trade association.
In order to i.a. allocate the legal aid resources in a more efficient and just manner and in order to prevent a claimant granted legal aid from enjoying a position more favourable than that of a person defraying the legal expenses of a dispute with funds of his/her own or by means of a legal expenses insurance, the Commission recommends that the compensation to a legal aid counsel shall never amount to more than SEK 100,000, VAT included. When this limit value has been reached, legal aid shall cease to be paid.
The present clause prescribing "justified interest" is to be exchanged for an over—riding provision under which legal aid shall only be granted if it is found reasonable that the State contributes to payment of the claimant 's costs in consideration of the value of the object in dispute, the character and importance of the matter and other relevant circumstances.
A general precondition shall be that legal aid shall always be preceded by at least one hour of legal advice.
Benefits
When legal aid is granted today, this means in most cases that the State defrays the costs of counsel, evidence, investigation and appearance incurred by either party and/or such party's attorney. The person granted legal aid is also relieved of the obligation to pay certain fees and is also not required to provide security in certain specified cases.
In the new Act most of these benefits still apply. Permissible compensation for investigation expenses shall however not exceed SEK 10,000. In addition, costs incurred for appearance in court shall no longer be automatically compensated for. Instead, it shall be possible for a person with small financial resources to have expenses for appearance at court proceedings compensated for by public funds, irrespective of whether legal aid is granted or not.
Costs for evidence shall, just as is the rule today, be compensated for as a legal aid cost. A person having small financial resources but who is not eligible for legal aid, i.e. because no counsel is required, shall be entitled to have his/her costs for evidence compensated for by public funds.
It is proposed that the provisions governing compensation for evidence and appearance in court shall be entered in the Code of Judicial Procedure to apply in court litigation as well as in criminal cases. When such compensation is payable the cost shall always devolve on the State.
In order to be eligible as legal aid counsel one is required in the first place to be a solicitor or an assistant lawyer in a law office.
Income limit and fees system
The income limit applying to the granting of legal aid will be reduced from at present SEK 246,000 to SEK 200,000 per annum.
In order to decide if a claimant is entitled to legal aid or not, & financial specification is to be drawn up, based on the claimant's income, child maintenance expenses, property and debts. When drawing up a financial specification for a child, allowance is to be made for the financial circumstances of the parent or parents with whom the child lives.
An entirely new fees system is proposed to be instituted. The purpose is, like now, that the claimant shall contribute to the costs in proportion to his/her ability but also to make the claimant more cost conscious. For this reason, the fee comprises a certain share of the expenses for counsel. What percentage rate is to apply will depend on the claimant's finances.
In order to simplify the Act and make it more lucid the present linking to the base amount has been removed. Instead, the limit values included in the Act are given in figures.
New act on public counsel
In its report the Commission recommends that the provisions on public counsel be removed from the Legal Aid Act and entered in a separate Act on Public Counsel. The preconditions for appointing a public counsel are to be subject to regulations in the substantive legislation concerned. The intention of the proposal is that the responsibility for the substantive regulation system, the rules governing public counsel and the costs for such counsel, shall be kept together.
A public counsel is to be appointed when there is a need of such a counsel. The same quality requirements are to be made on public counsel as on legal aid counsel. This means that as a public counsel a
solicitor or an assistant lawyer in a law office shall be appointed in the first place. Any other attorney shall be eligible for appointment only if there are special reasons for this.
Also henceforth, the National Immigration and Naturalization Board (NINB) shall take decisions in matters of public counsel which are related to a matter being dealt with by the NINB. The decisions taken by the NINB in legal aid matters shall be appealable subject to the same rules as apply to an appeal in the main issue, i.e. an appeal which is to be tried by the Aliens Appeals Board. The decisions taken by the Aliens Appeals Board in legal aid matters shall, like its other decisions, not be appealable.
Compensation to counsel and defender
Revised provisions on compensation to counsel and defenders have been adopted as late as 1 August 1995. No revision of these recently adopted provisions is recommended in this report.
The Commission has been instructed to evaluate the present rates applying to legal aid and to recommend new rates in this field. The evaluation effected indicates that the present rates are functioning in a satisfactory way and that they are cost-saving. Another and not insignificant advantage is also that fee rates are labour—saving for the courts as well as for counsels and defenders.
As recommended by the Commission the present criminal case-rate is to be retained and extended to apply also to situations where a change of defender has been made or when two or more persons appear in the same court action.
The rate applying to a joint application for dissolution of marriage is proposed to be rescinded if the Commission's recommendation on special reasons for legal aid in divorce cases will be adopted.
Furthermore, the Commission recommends that a rate be adopted for aliens” matters.
The organisation
If legal aid is made subsidiary to the legal expenses insurance this means that the need of authorities” decisions — for the granting of legal aid and for the judging of compensation to counsel, etc. — will be very substantially reduced. The consequences of such a change will however not be noticeable immediately. In its report to the
Commission therefore recommends that the present organisation be retained but that the Legal Aid Authority and the Legal Aid Board of Appeal be abolished in the longer term.
The present organisation
In addition to the revisions reported on with regard to aliens” matters, the Commission at present recommends only minor changes in today 's organisation.
If a requirement is introduced for special reasons to prevail in matters concerning dissolution of marriage and child maintenance, it is unreasonable that the counsel themselves be allowed to grant legal aid. The Commission therefore recommends that authority to grant legal aid shall only accrue to courts of law or to the Legal Aid Authority.
Furthermore, the Commission recommends that the National Swedish Courts Administration be granted authority to appeal all decisions issued by courts that relate to compensations payable out of public funds.
The future organisation
If the legal aid is made subsidiary to legal expenses insurance a major part of the work in legal aid matters today performed by courts and by the Legal Aid Authority will be taken over by the insurance companies. It will then hardly be justified to have a separate public authority handle the legal aid matters.
For this reason, the Commission has drafted a future organisation in its report. As can be seen from this draft, the Legal Aid Authority and the Legal Aid Board of Appeal will be abolished. Under the provisions of the new Legal Aid Act, only the courts will be authorized to issue decisions in legal aid matters. If proceedings in a case or a matter has not been initiated by the court where the application for legal aid is being made, the application will have to be dealt with as a special — fee-exempt — court matter. Since major parts of the legal aid are transferred to legal expenses insurance cover and since legal aid in the family law sector is decreasing due to the requirement for special reasons, the number of decisions to be issued by courts of law will hardly be greater than today. Final settlement should also in the future be handled centrally by another authority, preferably the National Swedish Courts Administration.
Financial consequences
The aggregate cost for legal aid during the budget year 1993/94 amounted to SEK 874 million. Of this amount, circ. SEK 322 million (after deduction of repayments) concerned general legal aid. Should the legal aid be made subsidiary to the legal expenses insurance this will mean a saving of circ. SEK 175 million. The demand for special reasons in matters concerning dissolution of marriage or child maintenance will probably entail additional savings amounting to SEK 25 million and SEK 8 million, respectively. In the report, a new kind of legal assistance in estate distribution matters in connection with divorce is drafted. Should such regulations be adopted, there may be cost increases of SEK 10 — 20 million.
Also other recommendations made in the Report are of cost-saving character but the savings cannot be equally clearly expressed in figures. Thus, the fees system is intended to make the claimants more cost—conscious which in its turn is apt to reduce the legal aid costs. To the extent that the recommendations imply a simplified handling they also entail that less resources need to be utilized. Such effects of the Commission's recommendations should be paid attention to even if they cannot be converted into figures at the present stage.
The abolishing of the Legal Aid Authority and the Legal Aid Board of Appeal ought to result in a total net saving of circ. SEK 8 — 9 million.
sou 1995:81 F orkortmngar BrB Brottsbalken Dir. Direktiv DON Domstolsväsendets organisationsnämnd Ds Publikation i departementserien DV Domstolsverket FB Föräldrabalken HD Högsta domstolen JK Justitiekanslern JuU Riksdagens justitieutskott NJA Nytt juridiskt arkiv, avdelning I NJA 11 Nytt juridiskt arkiv, avdelning 11 Prop. Proposition RB Rättegångsbalken thF Rättshjälpsförordningen (1979:938) thL Rättshjälpslagen (1972z429) RM Rättshjälpsmyndigheten RN Rättshjälpsnämnden SFS Statens författningssamling SIV Statens invandrarverk SOU Statens offentliga utredningar ÄktB Äktenskapsbalken
. '.: __ . . .. . - _._. _ . - . . _jF.| . . .
. .. -_ . . . _l- L __. t . . .'|_.. . . . r' 'Tl . _l . .. . .. .. _|. . . | . . .
Författningsförslag
1. Förslag till Rättshj älpslag
Härigenom föreskrivs följande.
Vad omfattar lagen?
1 & I denna lag finns bestämmelser om rättshjälp och om rådgivning. Med rättshjälp avses ekonomiskt stöd i en rättslig angelägenhet. Stödet lämnas i form av bidrag till kostnader för juridiskt biträde. Med råd- givning avses kortare juridisk rådgivning i en rättslig angelägenhet.
I vilka fall kan rättshjälp beviljas?
2 & Rättshjälp får beviljas en fysisk person vars ekonomiska underlag inte överstiger 200 000 kr. Närmare bestämmelser om hur det ekono- miska underlaget skall beräknas meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
3 & Rättshjälp får beviljas om den rättssökande behöver juridiskt bi- träde utöver rådgivning och detta behov inte kan tillgodoses på annat sätt.
Rättshjälp får inte beviljas i sådana angelägenheter där hjälp genom offentlig försvarare eller offentligt biträde kan komma i fråga.
4 & Rättshjälp får endast beviljas i angelägenheter där det med hänsyn till tvisteföremålets värde, angelägenhetens art och betydelse samt omständigheterna i övrigt framstår som rimligt att staten bidrar till den rättssökandes kostnader.
5 & Rättshjälp skall alltid föregås av minst en timmes rådgivning. Om någon annan än en advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå skall förordnas som rättshjälpsbiträde är det tillräckligt om rättshjälpen har föregåtts av motsvarande konsultation av den som skall förordnas.
6 & Dör den som har beviljats rättshjälp övergår rättshjälpen till döds- boet, om dödsboet begär detta och det framstår som skäligt att staten fortsätter att bidra till kostnaderna med hänsyn till angelägenhetens art och betydelse, dödsboets och dödsbodelägarnas ekonomiska förhållan— den samt omständigheterna i övrigt.
Begränsningar av möjligheterna till rättshjälp
7 & Rättshjälp får aldrig beviljas
1. för upprättande av självdeklaration, äktenskapsförord, testamente eller gåvohandling,
2. för förrättande av bouppteckning enligt 20 kap. ärvdabalken,
3. i angelägenhet rörande skuldsanering enligt skuldsaneringslagen (1994:334),
4. i inskrivningsärenden enligt jordabalken,
5. i ärenden om fastighetsdeklaration,
6. i mål eller ärenden angående fastighetstaxering eller
7. i registerärenden enligt sjölagen (1994: 1009) eller lagen (1979:377) om registrering av båtar för yrkesmässig sjöfart m.m.
8 & Rättshjälp får inte beviljas om den rättssökande har en rättsskydds— försäkring eller annat liknande rättsskydd som omfattar angelägen— heten. Om den rättssökande inte har men borde ha haft ett sådant rättsskydd får rättshjälp endast beviljas om det föreligger synnerliga skäl med hänsyn till den rättssökandes personliga förhållanden och angelägenhetens art och betydelse.
9 & Rättshjälp får inte beviljas
1. i en angelägenhet som rör trafikersättning enligt trafikskadelagen eller som rör skadestånd som skall betalas från en ansvarsförsäkring; dock får rättshjälp beviljas i en sådan angelägenhet om ett mål eller ärende inletts vid domstol eller enbart rör annan skada än person— skada, 2. den som är eller har varit näringsidkare i en angelägenhet som har uppkommit i eller till följd av näringsverksamheten,
3. i fråga om anspråk som har överlåtits till den rättssökande, om överlåtelsen kan antas ha skett för att åstadkomma fördel vid prövning av ansökan om rättshjälp,
4. om frågan om rättshjälp kan vänta till dess en annan rättslig angelägenhet där anspråket stöder sig på väsentligen likartad grund har avgjorts,
5. i en angelägenhet som rör bodelning i annat fall än vid klander av bodelning.
10 & Rättshjälp får beviljas endast när det föreligger särskilda skäl i en angelägenhet som
1. skall behandlas utom riket,
2. rör äktenskapsskillnad och därmed sammanhängande frågor,
3. rör underhåll till barn,
4. rör skatter, tullar, avgifter eller betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter,
5. skall avgöras av en lagfaren domare enligt 1 kap. 3 d & rätte— gångsbalken
11 & Den som inte är medborgare i en medlemsstat i Europeiska unionen och som varken är eller tidigare har varit bosatt i Sverige får beviljas rättshjälp endast om angelägenheten skall behandlas här i riket och det finns särskilda skäl. I en angelägenhet som skall behandlas utom riket får rättshjälp beviljas endast om den rättssökande är bosatt i Sverige.
Under förutsättning av ömsesidighet kan regeringen förordna att medborgare i vissa främmande stater skall vara likställda med svenska medborgare i fråga om rättshjälp. Detsamma skall gälla den som, utan att vara medborgare i den främmande staten, är bosatt där.
Rättshjälpsavgift
12 & Den som har beviljats rättshjälp skall bidra till uppkommande kostnader för rättshjälpsbiträdet genom att betala en rättshjälpsavgift. Rättshjälpsavgiften utgör
1. fem procent av kostnaderna för rättshjälpsbiträdet för den vars ekonomiska underlag inte överstiger 50 000 kr,
2. tio procent av kostnaderna för rättshjälpsbiträdet, dock lägst 1 000 kr, för den vars ekonomiska underlag överstiger 50 000 men inte 100 000 kr,
3. tjugo procent av kostnaderna för rättshjälpsbiträdet, dock lägst 3 000 kr, för den vars ekonomiska underlag överstiger 100 000 men inte 150 000 kr,
4. fyrtio procent av kostnaderna för rättshjälpsbiträdet, dock lägst 7 000 kr, för den vars ekonomiska underlag överstiger 150 000 kr.
Om rättshjälp övergår till ett dödsbo beräknas rättshjälpsavgiften med ledning av den avlidnes ekonomiska underlag.
Avgift för rådgivning utöver en timme får avräknas från den lägsta avgift som anges i första stycket.
13 & Procentsats för beräkning av rättshjälpsavgiften fastställs när rättshjälp beviljas.
Om den rättssökandes ekonomiska underlag förändras väsentligt innan rättshjälpsärendet har avslutats, får jämkning ske till högre eller lägre procentsats efter vad som är skäligt. Jämkning skall också ske om en väsentlig felbedömning gjorts när procentsatsen tidigare bestäm— des eller om oriktiga uppgifter har legat till grund för beslutet.
14 & Rättshjälpsavgiften skall betalas till rättshjälpsbiträdet. Närmare bestämmelser om rättshjälpsavgift meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Förmåner som ingår vid rättshjälp
15 5 För den som beviljats rättshjälp betalas kostnaderna för rätts— hjälpsbiträde, bevisning, utredning och särskild medlare enligt 42 kap. 17 & rättegångsbalken av allmänna medel enligt bestämmelserna i 19 och 20 5,83 och 22—24 55. Kostnaderna för rättshjälpsbiträde får inte överstiga 100 000 kr. Kostnaderna för utredning får inte överstiga 10 000 kr.
16 & Den som beviljas rättshjälp behöver inte betala ansökningsav- gifter eller expeditionsavgifter enligt förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna eller avgifter enligt 15 5 1—3 avgiftsförordningen (1992: 191).
Om kostnaderna för kungörelser i mål eller ärenden vid domstol belastar den som har beviljats rättshjälp skall dessa kostnader betalas av allmänna medel.
Om befrielse från avgifter vid kronofogdemyndigheten finns be— stämmelser i förordningen (1992:1094) om avgifter vid kronofogde— myndigheterna.
17 5 Den som beviljas rättshjälp behöver inte ställa säkerhet för att få till stånd kvarstad eller annan liknande åtgärd enligt rättegångsbalken eller konkurslagen i den angelägenhet som rättshjälpen avser. Om den rättssökande inte kan betala för den skada som tillfogas motparten svarar staten gentemot den skadelidande för denna skada. Uppkommer härigenom kostnader för staten skall den rättssökande återbetala kost- naden. Återbetalningsskyldigheten får sättas ned om det är oskäligt att
den rättssökande återbetalar hela kostnaden. Beslut om nedsättning fattas av allmän domstol efter ansökan av den rättssökande.
Om rättshjälpsbiträden
18 5 Till rättshjälpsbiträde får förordnas advokat, biträdande jurist på advokatbyrå eller, när det finns särskilda skäl, annan som är lämplig för uppdraget. Den som sökanden föreslagit och som uppfyller dessa krav skall förordnas, om det inte medför avsevärt ökade kostnader eller det i övrigt finns särskilda skäl emot det. Ett biträde får ent— ledigas om det finns skäl till det.
Byte av biträde får ske efter särskilt tillstånd och bara om det finns särskilda skäl. Om byte av biträde har skett en gång krävs synnerliga skäl för nytt byte.
Ett biträde får sätta annan advokat eller biträdande jurist på advo— katbyrå i sitt ställe (substitution) om det inte medför avsevärt ökade kostnader. I övrigt får substitution endast ske efter särskilt tillstånd.
19 5 Ett rättshjälpsbiträde har, inom den ram som anges i 15 5, rätt till skälig ersättning för det arbete, den tidsspillan och de utlägg som uppdraget har krävt. Ersättning utgår inte för tiden före ansökan om rättshjälp annat än för arbete som varit av mindre omfattning eller av brådskande art.
Ersättningen för arbete skall bestämmas med utgångspunkt i den tidsåtgång som är rimlig med hänsyn till uppdragets art och omfatt— ning och med tillämpning av den timkostnadsnorm som regeringen fastställer. Timersättningen får avvika från timkostnadsnormen, om den skicklighet och den omsorg som uppdraget har utförts med eller andra omständigheter av betydelse ger anledning till det.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fast- ställer taxor som skall tillämpas vid bestämmande av ersättning i vissa fall samt meddelar föreskrifter om beräkning av ersättningen för tids- spillan.
Har biträdet genom vårdslöshet eller försummelse föranlett kostnad för rättshjälpen skall detta beaktas vid ersättningens bestämmande.
20 & Ersättning till ett rättshjälpsbiträde fastställs i samband med att den rättsliga angelägenheten avgörs genom dom eller beslut eller när rättshjälpsärendet avslutas på något annat sätt.
Har ett biträde underlåtit att i rätt tid begära ersättning vid den domstol som haft att besluta om ersättningen och har biträdet däri— genom förlorat rätten att få ersättningen fastställd av domstolen, får
ersättning fastställas i särskild ordning, om biträdet inte kände till att angelägenheten var anhängig vid domstolen eller om underlåtenheten berodde på något annat ursäktligt misstag. Den del av ersättningen som överstiger rättshjälpsavgiften skall då stanna på staten.
21 & Ett rättshjälpsbiträde får inte förbehålla sig eller ta emot ersätt— ning av sin huvudman utöver vad som följer av 19 5. Har detta skett är förbehållet utan verkan och biträdet skall till huvudmannen betala tillbaka vad han eller hon har uppburit för mycket.
Om övriga förmåner
22 & Har rättshjälp beviljats betalar staten kostnaderna för bevisning vid allmän domstol och Arbetsdomstolen. Om inte särskilda före— skrifter gäller utgår ersättning för bevisning med skäligt belopp.
23 & Har rättshjälp beviljats betalar staten kostnaderna för utredning som är skäligen påkallad. Den som har medverkat vid en utredning har, inom den ram som anges i 15 5, rätt till skälig ersättning enligt föreskrifter som regeringen meddelar.
24 & En medlare enligt 42 kap. 17 & rättegångsbalken har rätt till skälig ersättning för det arbete, den tidsspillan och de utlägg som uppdraget krävt. Ersättningen fastställs av den domstol som förordnat medlaren.
Rådgivning
25 & Rådgivning lämnas av en advokat eller biträdande jurist på advo— katbyrå och kan pågå i sammanlagt två timmar. Rådgivning sker mot en avgift som fastställs av regeringen eller den myndighet som rege— ringen bestämmer. Avgiften får sättas ned till hälften om den rätts- sökandes ekonomiska underlag inte överstiger 50 000 kr.
Den som har lämnat rådgivning har rätt till skälig ersättning av all— männa medel för de kostnader för tolk och översättning som rådgiv— ningen kan ha krävt. Om rådgivning skett mot nedsatt avgift kan den som har lämnat rådgivning få ersättning av allmänna medel enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
En advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå som önskar komma i fråga som rättshjälpsbiträde är skyldig att lämna rådgivning som avses i första stycket.
Motparts ersättningsskyldighet
26 (j Bestämmelser i lag om ansvar för motparts kostnader i rättegång eller annat motsvarande förfarande gäller även i fråga om kostnader för motparts rättshjälpsbiträde. Ränta behöver dock inte betalas.
Den som är ersättningsskyldig för rättshjälpskostnader skall till den rättssökande betala ett belopp som motsvarar dennes rättshjälpsavgift. Återstoden skall betalas till staten. Om den ersättningsskyldige har ålagts att ersätta endast en del av rättshjälpskostnaderna, skall han betala ersättning till den rättssökande och till staten med motsvarande fördelning.
Medparts ersättningsskyldighet
27 & Har i ett mål eller ärende vid domstol en gemensam biträdeskost- nad för flera medparter ersatts som en rättshjälpskostnad, skall var och en av de medparter som inte har rättshjälp åläggas att till staten betala den del av kostnaden som kan anses belöpa på honom. Fördelningen skall göras efter huvudtalet, om inte omständigheterna föranleder annat.
Vid tillämpningen av första stycket skall avdrag göras för den del av kostnaderna som en motpart har ålagts att betala med stöd av 26 5.
Upphörande av rättshjälp och återbetalning av rättshjälpskostnader
28 & Rättshjälp skall upphöra om
1. rättshjälpsavgift inte betalas enligt 14 å och de föreskrifter som meddelats med stöd av den bestämmelsen,
2. den rättssökande har lämnat oriktiga uppgifter och rättshjälp inte skulle ha beviljats om riktiga uppgifter hade lämnats,
3. den rättssökande uppsåtligen eller grovt oaktsamt har lämnat oriktiga uppgifter, som varit ägnade att leda till för låg rättshjälps— avgift,
4. det ekonomiska underlaget har ändrats i sådan män att den rättssökande inte längre är berättigad till rättshjälp,
5. om ett rättshjälpsbiträde entledigas utan att annat rättshjälps— biträde förordnas,
6. det med hänsyn till tvisteföremålets värde, angelägenhetens art och betydelse samt omständigheterna i övrigt inte längre framstår som rimligt att staten bidrar till den rättssökandes kostnader.
Om det med stöd av första stycket beslutas att rättshjälpen skall upphöra skall den som haft rättshjälp i skälig omfattning betala upp— komna kostnader för rättshjälpen.
29 5 Om rättshjälp har beviljats trots att det föreligger ett sådant fall som avses i 9 5 4, får det beslutas att rättshjälpen skall upphöra. De kostnader för rättshjälpen som överstiger rättshjälpsavgiften skall då stanna på staten.
30 & Rättshjälp skall upphöra när den ersättning som rättshjälpsbiträdet är berättigad till enligt 19 & uppgår till 100 000 kr. När den rättsliga angelägenheten avslutas skall kostnaderna för rättshjälpen i ett sådant fall fördelas enligt 26, 27 och 31 55.
31 & Om den rättssökande genom vårdslöshet eller försummelse har orsakat ökade kostnader för rättshjälpen, skall han ersätta staten dessa kostnader oavsett hur ansvaret för rättshjälpskostnaderna i övrigt skall fördelas. Detsamma gäller den rättssökandes ställföreträdare.
Beslut i rättshjälpsfrågor
32 5 För handläggning av vissa frågor om rättshjälp finns Rättshjälps— myndigheten.
33 5 Om ett mål eller ärende rörande den rättsliga angelägenheten har inletts vid domstol, beslutar domstolen i frågor enligt denna lag. I annat fall beslutar Rättshjälpsmyndigheten i frågorna.
Beslut att en utredning enligt 23 & skall göras fattas av rättshjälps— biträdet.
34 & Rättshjälp beviljas efter ansökan av den rättssökande. Ansökan skall vara skriftlig och innehålla de uppgifter som föreskrivs av rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
35 & Rättshjälpsmyndigheten skall fastställa den rättssökandes rätts— hjälpsavgift, när kostnaderna för rättshjälpsbiträdet slutligt har fast— ställts.
36 5 I samband med att handläggningen i ett mål eller ärende avslutas skall domstolen besluta vilka belopp som skall betalas enligt 26, 27 och 31 åå.
37 5 Beslut enligt 26 å andra stycket och 35 & fattas av Rättshjälps- myndigheten genom automatisk databehandling av uppgifter i ett av myndigheten fört register över rättshjälpskostnader. Sådana beslut kan inte överklagas.
Beslut enligt 26 (5 andra stycket får verkställas enligt bestämmelser— na i utsökningsbalken.
Överklaganden m.m.
38 5 I fråga om överklaganden av domstols beslut enligt denna lag tillämpas, utom i fall vad som avses i andra stycket, vad som i allmän— het gäller om överklaganden av beslut av domstolen.
Hovrättens beslut i en överklagad fråga angående ersättning till rättshjälpsbiträde får inte överklagas. Hovrätten får dock tillåta att beslutet överklagas, om det finns särskilda skäl för en prövning om tillstånd skall ges enligt 54 kap. 10 5 första stycket 1 rättegångs- balken.
Beslut av rättshjälpsbiträde om utredning enligt 33 å andra stycket får inte överklagas.
Beslut av Rättshjälpsmyndigheten får överklagas till Rättshjälps— nämnden.
Rättshjälpsnämndens beslut får inte överklagas.
39 5 Beslut om rättshjälp får överklagas av den som är part och av den myndighet som regeringen bestämmer. Räknas tiden för över- klagande från den dag en part fått del av beslutet, får myndigheten likväl inte överklaga beslutet senare än två månader från dagen från beslutet. Myndigheten får överklaga ett beslut även till förmån för en enskild part.
Upphävs ett beslut om rättshjälp skall den som haft rättshjälp själv bära kostnaden för denna. Om det föreligger särskilda skäl, får dock förordnas att kostnaden helt eller delvis skall betalas av staten.
40 5 Den myndighet som regeringen bestämmer får påkalla beslut om att rättshjälp skall upphöra enligt 28—30 55.
41 & Ett rättshjälpsbiträde som har överklagat ett beslut om ersättning får i den högre instansen åberopa nya omständigheter till stöd för sitt yrkande endast om det finns särskilda skäl för detta.
Rättshjälpsnämnden m.m.
42 & Rättshjälpsnämnden består av en ordförande, som skall vara eller ha varit ordinarie domare, två ledamöter som är advokater samt två övriga ledamöter. Alla ledamöter skall vara svenska medborgare. De får inte vara underåriga eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 & föräldra— balken.
Regeringen förordnar ledamöter och utser ordförande för viss tid. För ordföranden skall finnas en eller flera ersättare. I övrigt får rege- ringen utse lämpligt antal ersättare. Bestämmelserna om ordförande och ledamöter tillämpas också på ersättare.
43 & Rättshjälpsnämnden är beslutför med ordföranden och två andra ledamöter, av vilka en skall vara advokat och en övrig ledamot. Vid avgörande av ärende, som är av principiell betydelse eller annars är av särskild vikt, skall dock samtliga ledamöter delta.
Rättegångsbalkens regler om omröstning i tvistemål tillämpas när ärenden avgörs av Rättshjälpsnämnden. Ordföranden skall dock säga sin mening först.
44 5 Med domstol avses i denna lag allmän domstol, allmän förvalt— ningsdomstol och Arbetsdomstolen. Vad som sägs om domstol gäller även arrendenämnd och hyresnämnd.
Förbud
45 & Den, som i yrkesmässig verksamhet som inte utövas vid advokat— byrå uppsåtligen använder benämningen rättshjälp på ett sätt som kan leda till att verksamheten förväxlas med den rättshjälpsverksamhet som enligt denna lag kan utövas vid advokatbyrå, döms till böter. Det— samma gäller den som uppsåtligen använder benämningen allmän advokatbyrå eller benämning som är ägnad att leda till förväxling därmed.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
1. Denna lag träder i kraft den
2. Genom lagen upphävs rättshjälpslagen (1972:429).
3. Har rättshjälp beviljats eller har ansökan om rättshjälp lämnats in till domstol eller Rättshjälpsmyndigheten före ikraftträdandet gäller äldre bestämmelser.
2. Förslag till Lag om offentligt biträde
Härigenom föreskrivs följande.
1 % Offentligt biträde förordnas om det behövs i sådana mål och åren— den där det är särskilt föreskrivet att så kan ske.
2 & Offentligt biträde förordnas efter ansökan eller när det annars finns särskild anledning. Om inte annat är föreskrivet förordnas offentligt biträde av den domstol eller annan myndighet som hand— lägger målet eller ärendet.
Ansökan kan göras av den som biträde skall förordnas för eller av annan som får föra talan i målet eller ärendet. Ansökan ges in till den myndighet som handlägger målet eller ärendet.
3 & Till offentligt biträde förordnas advokat, biträdande jurist på advo— katbyrå eller, när det finns särskilda skäl, annan som är lämplig för uppdraget. Har den för vilken biträde skall förordnas föreslagit någon som uppfyller dessa krav skall denne förordnas om det inte medför avsevärt ökade kostnader eller det i övrigt finns särskilda skäl emot det. Ett biträde får entledigas om det finns skäl till det. Om ett biträde har entledigats på begäran av den som biträdet förordnats för, får ett nytt biträde förordnas endast om det fanns skäl för byte enligt 4 5.
4 & Byte av offentligt biträde får bara ske efter särskilt tillstånd och endast om särskilda skäl föreligger. Om byte av biträde skett en gång krävs synnerliga skäl för nytt byte.
Ett biträde får sätta annan advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå i sitt ställe (substitution) endast om detta inte medför avsevärt ökade kostnader. I övrigt får substitution endast äga rum efter särskilt tillstånd.
5 & Förordnas offentligt biträde betalas kostnader för biträdesersätt— ning samt utredning enligt 6 5 av allmänna medel.
6 & Ett offentligt biträde har rätt att besluta om utredning som är skäligen påkallad till en sammanlagd kostnad om högst 5 000 kr om utredningen inte kan erhållas genom den myndighet som handlägger målet eller ärendet.
Den som medverkat vid sådan utredning har, inom den ram som anges i första stycket, rätt till skälig ersättning. Ersättningen fastställs av den myndighet som förordnar biträde.
7 & Ett offentligt biträde har rätt till skälig ersättning för det arbete, den tidsspillan och de utlägg som uppdraget har krävt. Ersättning utgår inte för tiden före förordnandet som offentligt biträde annat än för arbete som varit av mindre omfattning eller av brådskande art.
Ersättningen för arbete skall bestämmas med utgångspunkt i den tidsåtgång som är rimlig med hänsyn till uppdragets art och omfatt- ning och med tillämpning av den timkostnadsnorm som regeringen fastställer. Timersättningen får avvika från timkostnadsnormen, om den skicklighet och den omsorg som uppdraget har utförts med eller andra omständigheter av betydelse ger anledning till det. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fastställer taxor som skall tillämpas vid bestämmande av ersättningen i vissa fall samt med- delar föreskrifter om beräkning av ersättningen för tidsspillan.
Har ett offentligt biträde genom vårdslöshet eller försummelse för— anlett kostnad för staten, skall detta beaktas vid ersättningens bestäm- mande.
8 & Ersättning till ett offentligt biträde fastställs av den domstol eller annan myndighet som handlagt målet eller ärendet, om inte annat är särskilt föreskrivet. Ersättningen fastställs i samband med att den angelägenhet, för vilken biträdet förordnats, avgörs genom dom eller beslut eller avslutas på något annat sätt.
9 5 Ett offentligt biträde får inte förbehålla sig eller ta emot ersättning av sin huvudman utöver vad som följer av 7 5. Har det skett är för- behållet utan verkan och biträdet skall till huvudmannen återbetala vad han eller hon uppburit för mycket.
10 5 Ett beslut enligt denna lag får överklagas av den som är part och av den myndighet som regeringen bestämmer.
11 & Ett offentligt biträde som har överklagat ett beslut om ersättning får i den högre instansen åberopa nya omständigheter till stöd för sitt anspråk endast om det finns särskilda skäl för det.
12 & Domstols eller annan myndighets beslut enligt denna lag över- klagas i samma ordning som gäller överklagande av beslut i det mål eller ärende där biträdet har förordnats.
1. Denna lag trädet i kraft den 2. Aldre bestämmelser tillämpas fortfarande i ärenden där offentligt biträde förordnats före ikraftträdandet.
3. Förslag till Lag om ersättningsskyldighet för kostnad för blodundersökning i brottmål
Härigenom föreskrivs följande.
Om staten haft kostnader för blodprov avseende den som misstänks för brott och för undersökning av sådant blodprov skall den miss- tänkte, om han döms för brottet, ersätta staten för denna kostnad. Detsamma skall gälla den som godkänner ett strafföreläggande.
1. Denna lag träder i kraft den 2. Genom lagen upphävs lag (1946:864) om återgäldande av kost- nad för blodundersökning i brottmål.
4. Förslag till Lag om rätt för Domstolsverket att överklaga vissa beslut
Härmed föreskrivs följande.
Ett beslut av domstol om ersättning, som enligt rättegångsbalken skall utgå av allmänna medel, får överklagas av Domstolsverket. Detsamma gäller andra beslut enligt 21 kap. rättegångsbalken, som rör offentlig försvarare.
Denna lag träder i kraft den
5. Förslag till Lag om ändring i brottsbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken att det skall införas en ny paragraf, 37 kap. 9 5, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
37 kap. Om nämnderna
9 %
Ojfentligt biträde kan förord— nas i ärende angående förverkan— de av villkorligt medgiven frihet enligt 26 kap.
1. Denna lag träder i kraft den 2. Aldre bestämmelser tillämpas fortfarande i ärenden där offentligt biträde förordnats före ikraftträdandet.
6. Förslag till
Lag om ändring i rättegångsbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken dels att det skall införas två nya paragrafer, 11 kap 6 & och 21 kap. 2 a 5, av följande lydelse
dels att 18 kap. 13 5, 31 kap. 1 å och 36 kap. 24 & skall ha följan- de lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 11 kap. 6 &
En enskild part som har in- ställt sig till en muntlig förhand— ling får, om det är skäligt med hänsyn till partens ekonomiska förhållanden och de kostnader som kan uppstå i samband med inställelsen, tillerkännas ersätt— ning av allmänna medel för kostnad för resa och uppehälle. Rätten får bevilja förskott på ersättningen.
Ersättning betalas enligt be- stämmelser som regeringen med- delar.
18 kap. 13 &
Skall kostnad för bevisning eller annan åtgärd enligt rättens beslut utgå av allmänna medel eller utgivas av parterna en för båda och båda för en, gäller i fråga om skyldighet att återgälda sådan kostnad vad i detta kapitel stadgas om rättegångskostnad. Skola parterna bära var sin rätte- gångskostnad, må förordnas, att kostnaden skall fördelas med
Skall kostnad för bevisning eller annan åtgärd enligt rättens beslut betalas av parterna en för båda och båda för en, gäller i fråga om skyldighet att ersätta sådan kostnad vad som i detta kapitel stadgas om rättegångs— kostnad. Om parterna skall bära var sin rättegångskostnad, får förordnas, att kostnaden skall fördelas med hälften på dem
hälften å vardera. Har av all- männa medel utgått kostnad för parts hämtande till rätten, skall kostnaden återgäldas av parten.
Om skyldighet att ersätta staten kostnad i anledning av att part åtnjutit rättshjälp är särskilt stadgat.
vardera.
En part skall också, om det inte är oskäligt, ersätta staten för kostnader för att hämta honom till rätten.
21 kap.
2 a 5 En tilltalad som inställt sig till en huvudförhandling får, om det är skäligt med hänsyn till hans eller hennes ekonomiska för- hållanden och de kostnader som kan uppstå i samband med in— ställelsen, tillerkännas ersättning av allmänna medel för kostnad för resa och uppehälle. Rätten får bevilja förskott på ersättningen. Ersättning betalas enligt be— stämmelser som regeringen med— delar.
31 kap 15
Döms den tilltalade för brottet i ett mål där åklagaren för talan, skall den tilltalade ersätta staten vad som enligt rättens beslut betalats av allmänna medel för hans inställelse vid rätten under förundersökningen, för bevisning under förundersökningen eller i rättegången samt i ersättning till försvarare. Han skall också er- sätta staten för kostnaden att hämta honom till rätten.
Ersättningsskyldigheten om— fattar dock inte kostnader, som inte skäligen varit motiverade för
Döms den tilltalade för brottet i ett mål där åklagaren för talan, skall den tilltalade ersätta staten vad som enligt rättens beslut betalats av allmänna medel i ersättning till försvarare och målsägandebiträde som förord- nats enligt lagen (1988:609) om målsägandebiträde.
utredningen, eller kostnader, som vållats genom vårdslöshet eller försummelse av någon annan än den tilltalade, hans ombud eller försvarare som utsetts av honom.
Den tilltalade är inte i annat fall än som sägs i 4 5 första stycket skyldig att betala mera av dessa kostnader än vad som skulle ha utgått i grundavgift och tilläggsavgiji vid allmän rätts- hjälp enligt rättshjälpslagen (1972-429). Har han haft ajfent— lig försvarare i målet, skall grundavgiften minskas med vad han har betalat i rådgivnings- avgift till försvararen.
Vad den tilltalade skall betala får jämkas eller efterges, om skäl härtill föreligger med hänsyn till den tilltalades brottslighet eller hans personliga och ekonomiska förhållanden.
Om det belopp som den till- talade skulle vara skyldig att er- sätta understiger en viss av rege- ringen fastställd gräns, skall ersättningsskyldighet inte åläggas.
Den tilltalade behöver dock inte betala mer än vad han skulle ha fått betala i rättshjälpsavgift enligt rättshjälpslagen (199600). Vad som där sägs om kostnad för rättshjälpsbiträde gäller i stället kostnad för ojfentlig försvarare.
Den tilltalade skall också, om det inte är oskäligt, ersätta sta- tens kostnader för att hämta honom till rätten.
Ersättningsskyldigheten om- fattar inte kostnader som inte skäligen varit motiverade för ut- redningen, eller kostnader, som orsakats genom vårdslöshet eller försummelse av någon annan än den tilltalade eller hans ombud eller försvarare som utsetts av honom.
Vad den tilltalade skall betala får jämkas eller efterges, om det finns skäl till det med hänsyn till den tilltalades brottslighet eller hans personliga och ekonomiska förhållanden.
Om det belopp som den till- talade skulle vara skyldig att betala understiger en viss av regeringen fastställd gräns, skall ersättningsskyldighet inte åläggas.
36 kap. 24 5
Vittne äger rätt till ersättning enligt vad som sägs nedan.
Ett vittne har rätt till ersättning enligt vad som sägs nedan.
Ersättning till vittne, som åbe- ropats av enskild part, skall utgivas av parten. Har rätten självmant inkallat vittne och är saken sådan, att förlikning därom är tillåten, eller är fråga om an- svar för brott, som ej här under allmänt åtal, skall ersättningen utgivas av parterna en för båda och båda för en. I annat fall skall ersättningen utgå av allmänna medel.
Ersättning, som skall utgivas av part, skall innefatta gottgörel— se för nödiga kostnader till resa och uppehälle samt för tidsspillan efter vad rätten prövar skäligt. Ersättning, som skall utgå av allmänna medel, fastställes av rätten enligt bestämmelser som regeringen meddelar.
Denna lag träder i kraft den
Ersättning till ett vittne, som har åberopats av en part skall betalas av parten. I övriga fall skall ersättningen betalas av all- männa medel.
Om en enskild part skall betala ersättning till ett vittne får rätten, om det är skäligt med hänsyn till partens ekonomiska förhållanden och de kostnader som kan uppstå för vittnets in— ställelse, besluta att ersättningen i stället skall betalas av allmänna medel. Sådant beslut får, efter ansökan av parten, fattas i sam— band med att vittnet åberopas som bevisning. Närmare bestäm- melser om förutsättningarna för att ersättningen skall betalas av allmänna medel meddelas av regeringen.
I de fall ersättningen skall betalas av en part har ett vittne rätt till skälig ersättning för kostnader för resa, uppehälle och tidsspillan. Ersättning, som skall betalas av allmänna medel, fast— ställs enligt bestämmelser som regeringen meddelar.
Ersättning som har betalats av allmänna medel skall stanna på staten.
7. Förslag till Lag om ändring i lagen (1944:133) om kastrering
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1944:133) om kastrering att det skall införas en ny paragraf, 9 5 av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 &
Offentligt biträde kan förord- nas i mål och ärenden angående kastrering, om giltigt samtycke till åtgärden inte lämnats.
Ojfentligt biträde förordnas av länsrätten.
1. Denna lag träder i kraft den 2. Aldre bestämmelser tillämpas fortfarande i ärenden där offentligt biträde förordnats före ikraftträdandet.
8. Förslag till
Lag om ändring i lagen (1958:642) om blodundersökning m.m. vid utredning av
faderskap
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1958:642) om blodunder- sökning m.m. vid utredning av faderskap
dels att 3 5 skall följande lydelse dels att de nuvarande 4-6 55 skall upphöra att gälla.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3?)
Den som, efter anmodan av part eller enligt rättens förord— nande, inställer sig för undersök- ning som avses i denna lag är, om han ej själv är part i målet, berättigad till ersättning och förskott efter enahanda grunder och i samma ordning som stadgas beträjfande vittnes inställelse vid rätten.
Om parts kostnad gäller vad om rättegångskostnad är före- skrivet. Att viss kostnad är att anse såsom rättshjälpskostnad för part som åtnjuter allmän rätts— hjälp följer av rättshjälpslagen (1972:429).
Denna lag träder i kraft den
Har rätten förordnat om un- dersökning enligt denna lag skall kostnad för att ta blodprov samt blodundersökning betalas av allmänna medel.
Har undersökningen utförts på anmodan av socialnämnd skall nämnden betala sådana kostna- der.
Ersättning som betalats av all— männa medel skall stanna på staten. Ersättning som betalats av socialnämnden skall stanna på nämnden.
9. Förlag till Lag om ändring i lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge ang. verkställighet av straff m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m. att det skall införas en ny paragraf, 36 5, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
36 &
Ojfentligt biträde kan förord- nas i mäl och ärenden angående verkställighet utomlands av fri- hetsberövande påföljd.
1. Denna lag träder i kraft den 2. Aldre bestämmelser tillämpas fortfarande i ärenden där offentligt biträde förordnats före ikraftträdandet.
10. Förslag till Lag om ändring i lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av vård eller behandling
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling att det skall införas en ny paragraf, 15 &, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
15 &
Ojfentligt biträde kan förord— nas i mål eller ärende angående utlämnande för verkställighet av brottmålsdom.
1. Denna lag träder i kraft den 2. Aldre bestämmelser tillämpas fortfarande i ärenden där offentligt biträde förordnats före ikraftträdandet.
11. Förslag till Lag om ändring i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av straff m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1972:260) om internatio- nellt samarbete rörande verkställighet av straff m.m.
dels att det skall införas en ny paragraf, 27 5, av följande lydelse dels att 34 a 5 och 39 & skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
27 &
Ojfentligt biträde kan förord— nas i mål och ärenden angående verkställighet utomlands av fri- hetsberövande påföljd.
34 a 5
Fråga om verkställighet enligt överförandekonventionen i främman— de stat av här i landet ådömd påföljd upptas av Kriminalvårdsstyrelsen eller, i fråga om verkställighet av överlämnande till rättspsykiatrisk vård, av Socialstyrelsen. Framställning om sådan verkställighet får inte göras, om med motsvarande tillämpning av 25 a 5 första stycket hinder mot verkställighet i den främmande staten kan antas föreligga.
Fråga om verkställighet enligt första stycket på begäran av främ— mande stat prövas av Kriminalvårdsstyrelsen eller, i fråga om verk— ställighet av över— lämnande till rättspsykiatrisk vård, av Socialstyrel— sen med motsvarande tillämpning av 25 a 5 första stycket.
Kriminalvårdsstyrelsen eller Socialstyrelsen får, om det föreligger särskilda skål, med eget yttrande överlämna ett ärende om verkställig- het till regeringen för avgörande.
I fall som avses i denna para— 1 fall som avses i denna para— graf gäller 28, 29 och 33 55 i graf gäller 27—29 och 33 åå i tillämpliga delar. tillämpliga delar.
39 5 Av allmänna medel utgiven Ersättning till ojfentlig för— ersättning till offentlig försvarare svarare som betalats av allmänna samt kostnad för rättshjälp enligt medel skall stanna på staten, om
36 & rättshjälpslagen (1972-429) det inte finns särskilda skäl för skall stanna på statsverket, om att den dömde skall återbetala icke den dömde av särskilda skäl ersättningen. bör återgälda ersättningen.
1. Denna lag träder i kraft den 2. Aldre bestämmelser tillämpas fortfarande i ärenden där offentligt biträde förordnats före ikraftträdandet.
12. Förslag till Lag om ändring i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister att det i lagen skall införas en ny paragraf, 5 kap. 4 5, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
4 5
En part som har inställt sig till en förhandling får, om det är skäligt med hänsyn till hans eller hennes ekonomiska förhållanden och de kostnader som kan uppstå i samband med inställelsen, tillerkännas ersättning av all— männa medel för kostnad för resa och uppehälle. Rätten får bevilja förskott på ersättningen.
Ersättning betalas enligt be-
stämmelser som regeringen med- delar.
1. Denna lag träder i kraft den
13. Förslag till Lag om ändring i lagen (1988:609) om målsägandebiträde
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:609) om målsägande— biträde
dels att 4—8 åå skall ha följande lydelse, dels att det skall införas sju nya paragrafer, 9-15 åå, av följande lydelse
dels att närmast före 1, 4, 6 och 12 åå skall införas fyra nya rubri— ker av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Angelägenhet som skall behand- las vid svensk domstol
15 35
Målsägandebiträdet skall ta till vara målsägandens intressen i målet samt lämna stöd och hjälp till målsäganden.
Målsägandebiträdet skall bistå målsäganden med att föra talan om enskilt anspråk i anledning av brottet, om detta inte görs av åklagaren. Målsägandebiträdets uppgift kvarstår även om talan avskilts enligt 22 kap. 5 å rätte- gångsbalken för att handläggas som särskilt mål enligt reglerna för tvistemål, såvida inte målet handläggs enligt 1 kap. 3 d å rättegångsbalken. Målsägandebiträdets uppgift kvarstår också om tingsrättens dom överklagas endast i fråga om enskilt anspråk.
Målsägandebiträde förordnas på begäran av målsäganden eller när det annars finns särskild anledning till det.
Angelägenhet som skall behand- las utomlands
4 % Målsägandebiträde förordnas I en angelägenhet som skall på begäran av målsäganden eller prövas eller på annat sätt be— när det annars finns anledning handlas utomlands och som
till det. Vid förordnandet tilläm- pas 21 å första stycket rätts— hjälpslagen (I972.'4Z9).
I fråga om byte av målsägan— debiträde och rätt för sådant biträde att sätta någon annan i sitt ställe tillämpas 21 å andra och tredje styckena rättshjälps— lagen.
Målsägandebiträdet skall ent— ledigas, om det är påkallat med hänsyn till förhållandena i målet eller om det annars finns skäl för det.
I övrigt tillämpas i fråga om målsägandebiträde rättegångs— balkens regler om rättegångs— biträde.
gäller brott som motsvaras av brott enligt 6 kap. brottsbalken kan den som utsatts för brottet (målsäganden), beviljas rättsligt bistånd om han eller hon är bosatt i Sverige och det ekono— miska underlaget inte överstiger 200 000 kr. Närmare bestämmel— ser om ekonomiskt underlag meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen be— stämmer.
Rättsligt bistånd ges iform av ekonomiskt bidrag för juridiskt biträde efter ansökan av den som utsatts för brottet.
En ansökan om rättsligt bi— stånd skall vara skriftlig och innehålla de uppgifter som före— skrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen be— stämmer.
55
Målsägandebiträdet har rätt till ersättning i enlighet med vad som enligt 22 å rättshjälpslagen (1972-429) gäller för biträde vid allmän rättshjälp. I fråga om ersättningen tillämpas även 19, 23, 49, 49 a och 49 c åå rätts- hjälpslagen.
Den som har beviljats rättsligt bistånd enligt 4 å skall betala en avgift som beräknas på samma sätt som rättshjälpsavgift enligt 12 å rättshjälpslagen (199600). Vad som där sägs om kostnad för rättshjälpsbiträde gäller i stället kostnad för biträde enligt denna lag.
Gemensamma bestämmelser
65
Om ett målsägandebiträde förordnas, ersätts målsägandens därefter uppkommande kostnader för bevisning och utredning med anledning av talan om enskilt
Till målsägandebiträde eller biträde enligt 4 å förordnas advo— kat, biträdande jurist på advokat— byrå eller, när det finns särskilda skäl, annan som är lämplig för
anspråk och, i fall där målsägan- debiträdets uppgift kvarstår enligt 3 å andra stycket, för resa och uppehälle i samband med in— ställelse inför domstol, i samma utsträckning som om målsägan- den beviljats allmän rättshjälp med anledning av en sådan talan.
uppdraget.
Den som sökanden har före- slagit och som uppfyller dessa krav skall förordnas, om det inte medför avsevärt ökade kostnader eller i övrigt särskilda skäl talar emot det. Ett biträde skall ent— ledigas, om det är påkallat med hänsyn till förhållandena i målet eller om det annars finns sär- skilda skäl .
Byte av biträde får bara ske efter särskilt tillstånd och om det jinns särskilda skäl. Om byte av biträde har skett en gång krävs synnerliga skäl för nytt byte. Om ett biträde har entledigats på begäran av den rättssökande, får ett nytt biträde förordnas endast om det fanns skäl för byte.
Ett biträde får sätta annan advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå i sitt ställe (substitu- tion) om det inte medför någon beaktansvärd ökning av kostna- derna. I övrigt får substitution endast äga rum efter tillstånd av domstol.
I övrigt tillämpas i fråga om biträde enligt denna lag rätte- gångsbalkens regler om rätte— gångsbiträde.
75
Beslut i frågor som avses i denna lag fattas av rätten. I de fall som avses i 6 å får dock målsägandebiträdet själv besluta om utredning i samma utsträck- ning som enligt 24 å rättshjälps— lagen (1972:429) gäller för bi- träde vid allmän rättshjälp.
Ett biträde har rätt till skälig ersättning för det arbete, den tidsspillan och de utlägg som uppdraget har krävt. Ersättning utgår inte för tiden före förord- nandet som biträde annat än för arbete som varit av mindre om— fattning eller av brådskade art.
Ersättningen för arbete skall bestämmas med utgångspunkt i den tidsåtgång som är rimlig med hänsyn till uppdragets art och omfattning och med tillämpning av den timkostnadsnorm som regeringen fastställer. T imersätt- ningen får avvika från timkost— nadsnormen, om den skicklighet och den omsorg som uppdraget har utförts med eller andra om- ständigheter av betydelse ger anledning till det.
Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer fastställer taxor som skall tilläm— pas vid bestämmande av ersätt- ning i vissa fall samt meddelar föreskrifter om beräkning av ersättningen för tidsspillan.
Har biträdet genom vårds- löshet eller försummelse föranlett kostnad för staten skall detta beaktas när ersättningen bestäms.
89
Bestämmelserna i 3] kap. rätte- gångsbalken om skyldighet för den tilltalade eller annan att till staten återbetala kostnader som enligt rättens beslut betalats av allmänna medel gäller även i fråga om kostnader enligt denna lag. I mål där målsägandebi— trädets uppgijt kvarstår enligt 3 å andra stycket gäller beträjfande dessa kostnader bestämmelserna i 18 kap. rättegångsbalken om ansvar för motparts rättegångs- kostnader.
Ett biträde får inte förbehålla sig eller ta emot ersättning av sin huvudman utöver vad som följer av 7 å. Har detta skett är förbe- hållet utan verkan och biträdet skall betala tillbaka vad han eller han har uppburit för mycket.
9 5
Om ett målsägandebiträde har förordnats eller rättsligt bistånd enligt 4 å har beviljats betalas kostnader för biträde samt kost— nader för bevisning och utredning som är nödvändig för att måls- äganden skall kunna ta tillvara sin rätt, av allmänna medel.
Den som har medverkat vid en utredning har rätt till skälig ersättning. Kostnaden för utred— ning får dock inte överstiga 10 000 kr. Ersättning för bevis- ning betalas enligt bestämmelser som regeringen meddelar.
10 å
Utöver vad som följer av 9 å ersätts, i angelägenheter som skall behandlas utomlands, även kostnader för resa och inställelse för målsäganden och dennes vårdare eller annan som måste anlitas i samband med inställelse inför domstol eller annan myn- dighet om målsäganden kallats dit. Ersättning för resa och uppe- hälle betalas med skäligt belopp.
] I å I fråga om angelägenheter som skall behandlas utomlands gäller 9-10 åå endast i den utsträckning kostnaden inte täcks genom någon försäkring eller ersätts av domstol eller annan myndighet i den främmande staten.
Beslut
12 å
Beslut i frågor om målsägan— debiträde fattas av domstol. Beslut om rättsligt bistånd i angelägenhet som skall behandlas utomlands fattas av Rättshjälps— myndigheten.
Beslut att utredning enligt 9 å skall göras fattas av biträdet.
13 å
I fråga om domstols beslut enligt denna lag gäller reglerna i rättegångsbalken om överklagan— de av domstols beslut.
Hovrättens beslut i en över— klagad fråga får dock endast överklagas om hovrätten tillåtit detta. Sådant tillstånd får ges om det finns särskilda skäl för en prövning om tillstånd skall ges enligt 54 kap. 10 å första stycket I rättegångsbalken.
Ett beslut av Rättshjälpsmyn- digheten får överklagas till Rätts— hjälpsnämnden.
Rättshjälpsnämndens beslut får inte överklagas.
Beslut av ett biträde om ut- redning enligt 12 å andra stycket får inte överklagas.
14 å
Ett beslut enligt denna lag får överklagas av den som är part och av den myndighet som rege- ringen bestämmer. Råknas tiden för överklagande från den dag en part fått del av beslutet, får myn- digheten likväl inte överklaga
beslutet senare än två månader från dagen från beslutet. Myndig- heten får överklaga ett beslut även till förmån för en enskild part.
15 å
Ett biträde som har förordnats enligt denna lag och som har överklagat ett beslut om ersätt— ning får i den högre instansen åberopa nya omständigheter till stöd för sitt yrkande endast om det finns särskilda skäl för detta.
1. Denna lag träder i kraft den 2. Aldre bestämmelser tillämpas fortfarande om målsägandebiträde förordnats före ikraftträdandet.
14. Förslag till Lag om ändring i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988z870) om vård av missbrukare i vissa fall att 42 å skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
42 å
Om offentligt biträde och Ojfentligt biträde kan förordnasi annan rättshjälp i mål och ären- mål och ärenden hos allmän den enligt denna lag finns be- förvaltningsdomstol angående stämmelser i rättshjälpslagen beredande av vård enligt denna (1972:429). lag eller angående omedelbart
omhändertagande enligt 13 å. Offentligt biträde förordnas av den domstol eller annan myndig— het som handlägger målet eller ärendet. I ärenden hos social- nämnd eller social distriktsnämnd förordnas ojfentligt biträde dock
av länsrätten.
1. Denna lag träder i kraft den 2. Aldre bestämmelser tillämpas fortfarande i ärenden där offentligt biträde förordnats före ikraftträdandet.
15. Förslag till Lag om ändring i smittskyddslagen (1988:1472)
Härigenom föreskrivs i fråga om smittskyddslagen (1988:1472) att 59 & skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
59 &
Om offentligt biträde och Ojjfentligt biträde kan förord— annan rättshjälp i mål och ären- nas i mål och ärenden hos allmän den enligt denna lag finns be- förvaltningsdomstol angående stämmelser i rättshjälpslagen tillfälligt omhändertagande enligt (1972:429). 37 &, tvångsisolering enligt 38,
39 eller 4] 5 eller upphörande av tvångsisolering enligt 42 &.
l. Penna lag träder i kraft den 2. Aldre bestämmelser tillämpas fortfarande i ärenden där offentligt biträde förordnats före ikraftträdandet.
16. Förslag till Lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)
Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529) dels att det skall införas en ny paragraf, 11 kap. 8 5, av följande lydelse
dels att det skall införas en ny rubrik närmast före 11 kap. 8 & av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
11 kap. Offentligt biträde
8 &
Offentligt biträde kan förord— nas i ärende angående
] . avvisning, dock inte hos polismyndighet, såvida inte utlän- ningen enligt 6 kap. 2 eller 3 ij hålls i förvar sedan mer än 72 timmar,
2. utvisning enligt 4 kap. 3 &,
3. uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b &, om Utlänningsnämn— den meddelat beslut om inhibition i ärendet om avvisning eller utvisning,
4. verkställighet enligt denna lag om utlänningen hålls i förvar enligt 6 kap. 2 eller 3 & sedan mer än 72 timmar och
5. hemsändande enligt 12 kap. 3 &.
1. penna lag träder i kraft den 2. Aldre bestämmdser tillämpas fortfarande i ärenden där offentligt biträde förordnats före ikraftträdandet.
17. Förslag till Lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga
Härigenom föreskrivs ifråga om lagen (1990252) med särskilda bestämmelser om vård av unga att 39 5 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
39 &
Om offentligt biträde och Offentligt biträde kan förordnas annan rättshjälp i mål och ären- för den som åtgärden avser samt den enligt denna lag finns be- för dennes vårdnadshavare i mål stämmelser i rättshjälpslagen och ärenden angående beredande (1972:429). av vård enligt 2 eller 3 &, ome-
delbart omhändertagande enligt 6 5, upphörande av vård enligt 21 &, flyttningsförbud enligt 24 5 eller upphörande av flyttnings ör- bud enligt 26 5 samt vid över— klagande enligt 41 5 första stycket.
Behövs offentligt biträde både för den unge och för dennes vårdnadshavare, förordnas gemensamt biträde, om det inte finns motstridiga intressen mellan dem.
Ojfentligt biträde förordnas av den domstol eller annan myndig- het som handlägger målet eller ärendet. I ärenden hos social- nämnd eller social distriktsnåmnd förordnas ajfentligt biträde dock av länsrätten.
1. Penna lag träder i kraft den 2. Aldre bestämmelser tillämpas fortfarande i ärenden där offentligt biträde förordnats före ikraftträdandet.
18. Förslag till Lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll
Härigenom föreskrivs att det i lagen (l991:572) om särskild utlän- ningskontroll skall införas en ny paragraf, 27 5, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
27 &
Ojfentligt biträde kan förord— nas i ärende angående utvisning eller anmälningsplikt enligt denna lag samt i ärende hos regeringen angående beslut enligt 115.
l. penna lag träder i kraft den 2. Aldre bestämmelser tillämpas fortfarande i ärenden där offentligt biträde förordnats före ikraftträdandet.
19. Förslag till Lag om ändring i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1991: 1128) om psykiatrisk tvångsvård
dels att det skall införas en ny paragraf, 38 a 5, av följande lydelse dels att 48 & skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
38 a &
Ojfentligt biträde kan förord— nas i mål och ärenden hos allmän förvaltningsdomstol angående medgivande till fortsatt tvångs- vård enligt 7, 9, 12 eller 14 å och vid överklagande enligt 32 eller 33 & av beslut om intagning för tvångsvård eller om avslag på en begäran att tvångsvården skall upphöra.
48 5
En patient som vårdas med stöd av denna lag skall så snart hans tillstånd medger det genom chefsöverläkarens försorg upplysas om sin rätt
1. att enligt 32 och 33 åå överklaga vissa beslut,
2. att anlita ombud eller biträde,
3. att få rättshjälp genom 3. att få ajfentligt biträde Ojfentligt biträde enligt rätts- förordnat enligt 38 a 5, och hjälpslagen (1972:429), och
4. att få hjälp av en stödperson.
Denna lag skall finnas anslagen inom sjukvårdsinrättningen, väl synlig för patienterna.
1. Denna lag träder i kraft den 2. Aldre bestämmelser tillämpas fortfarande i ärenden där offentligt biträde förordnats före ikraftträdandet.
20. Förslag till Lag om ändring i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1991:1129) om rätts— psykiatrisk vård
dels att det skall införas en ny paragraf, 22 a 5, av följande lydelse dels att 30 5 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
22 a &
Offentligt biträde kan förord- nas i mål och ärenden hos allmän förvaltningsdomstol angående medgivande till fortsatt vård enligt 13 å , angående upphöran- de av sådan vård enligt 16 5, vid överklagande av beslut enligt 18 & första stycket ] eller 2 eller angående tillstånd eller åter— kallelse av tillstånd att vistas utanför vårdinrättningens område före den som genomgår rätts— psykiatrisk vård enligt 3] kap. 3 & brottsbalken om särskild ut- skrivningsprövning.
30 &
En patient som vårdas med stöd av denna lag skall så snart hans tillstånd medger det genom chefsöverläkarens försorg upplysas om sin rätt
1. att enligt 18 & överklaga vissa beslut,
2. att ansöka enligt 16 å andra stycket om att den rättspsykiatriska vården skall upphöra,
3. att ansöka enligt 10 eller 11 5 om tillstånd att vistas utanför vårdinrättningens område,
4. att anlita ombud eller biträde,
5. att få rättshjälp genom 5. att få ojfentligt biträde ajfentligt biträde enligt rätts— förordnat enligt 22 a &, och hjälpslagen (1972:429), och
6. att få hjälp av en stödperson. Denna lag skall finnas anslagen inom sjukvårdsinrättningen eller
undersökningsenheten, väl synlig för patienterna.
1. Denna lag träder i kraft den 2. Äldre bestämmelser tillämpas fortfarande i ärenden där offentligt
biträde förordnats före ikraftträdandet.
1 Inledning
1 . l Direktiven
Utgångspunkten för utredningsarbetet bör enligt direktiven vara att de begränsade resurser, som i den samhällsekonomiska situationen står till buds, skall sättas in på de områden där de bäst behövs och komma de människor till del som bäst behöver rättsligt bistånd. De åtgärder som föreslås skall vara sådana att de kan leda till ökad effektivitet och kostnadsbesparingar men får inte medföra att rättshjälpens grund— läggande syfte går förlorat. Rättshjälpen måste, framhålls det i direk— tiven, fungera som ett slags yttersta skyddsnät som fångar upp dem som inte kan få rättsligt bistånd på annat sätt.
Utredningens arbete bör enligt direktiven inriktas på följande huvudfrågor: kostnadskontroll och taxor, rättshjälpen och rättsskydds— försäkringarna, offentliga biträden, villkoren för och omfattningen av den allmänna rättshjälpen samt vissa organisatoriska frågor.
Utredaren har emellertid enligt direktiven fria händer att föreslå andra ändringar som kan leda till ökad effektivitet och kostnads- besparingar och till att rättshjälpsresurserna koncentreras till de om— råden där de bäst behövs.
Enligt regeringsbeslut den 25 augusti 1994 fick utredningen i upp— drag att på grund av riksdagens önskemål även se över den nuvarande ordningen för att utse offentliga biträden. I tillåggsdirektiven framhålls bl.a. att kritik framförts mot den nuvarande ordningen för utseende av offentliga biträden, bl.a. med anledning av att det förekommit fall då offentliga biträden försummat att i rätt tid överklaga ett avvisnings- beslut. Vid riksdagsbehandlingen framhölls att en översyn av det nu- varande systemet bör göras samt att denna översyn lämpligen kan göras av denna utredning.
Direktiven och tilläggsdirektiven återges i sin helhet i betänkandets bilaga 1.
I utredningsarbetet bör innehållet i Europarådets rekommendationer om rättshjälp beaktas. Det gäller dels Resolution (76) 5 on legal aid in civil, commercial and administrative matters dels Resolution (78) 8 on legal aid and advice. För utredaren gäller vidare regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utrednings—
förslagens inriktning (dir. 1984:05), angående beaktande av EG—aspek— ter i utredningsverksamheten (dir. 1988z43) samt angående redovis— ning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992z50). Dessutom gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994: 124). Dessa frågor behandlas i kapitel 15.
1.2. Utredningsarbetet
Arbetet inleddes hösten 1993. Skiftet av utredare hösten 1994 föran— ledde en viss nedgång i sannnanträdesfrekvensen. Detta har kompense— rats av att ett antal sammanträden pågått under flera dagar. Utred— ningen i sin helhet har sammanträtt vid sammanlagt nio tillfällen. Dessutom har utredaren och sekreteraren vid ett flertal tillfällen sam- rnanträffat med delar av expertgruppen.
Utredaren och sekreteraren har i Norge besökt Det kongelige Justis- og politidepartement och Den norske advokatforening samt samrnanträffat med en representant för den norska domarkåren.
Experten Karl—Axel Bladh och sekreteraren har i Danmark besökt Justitsministeriet och det danska Advokatrådet. Vid besöket på Justits— ministeriet medverkade förutom representanter för ministeriet även en domare.
Experten Hans—Erik Jonasson och sekreteraren har i Finland besökt Justitieministeriet, Finland advokatsamfund, Helsingfors tingsrätt och Helsingfors stads allmänna rättshjälpsbyrå.
Vid dessa besök har främst diskuterats rättshjälp i civilrättsliga angelägenheter, rättsskyddsförsäkringar samt ersättning till försvarare och biträden.
Sekreteraren har deltagit i en internationell konferens om rättshjälp (International Conference on Legal Aid i Haag den 13 — 16 april 1994).
Utredningen har besökt Rättshjälpsmyndigheten, Rättshjälpsnämn— den och Domstolsverket. Utredaren och sekreteraren har även besökt Utlänningsnämnden och Statens invandrarverk.
Utredningen har samrnanträffat med representanter för några av de försäkringsbolag som meddelar rättsskyddsförsäkringar samt med representanter för Sveriges advokatsamfund.
En hearing angående rättshjälpsfrågor har hållits på Stockholms tingsrätt. Till hearingen var representanter för samtliga tingsrätter i Stockholmsområdet samt Svea hovrätt inbjudna.
Genom sekretariatet har vissa frågor diskuterats med företrädare för andra utredningar, bl.a. Hovrättsprocessutredningen (JU l993:04), Underhålls- och bidragsförskottsutredningen (S l993:09) samt Vård- nadstvistutredningen (JU 1993: 13).
1.3. Betänkandets innehåll
Betänkandet är förutom detta inledande avsnitt uppdelat i tre delar. Del A behandlar vad som i dag motsvaras av den allmänna rätts- hjälpen, del B offentligt biträde och rättsligt bistånd i brottmål och del C gemensamma bestämmelser.
Del A består av kapitel 4 — 9 och handlar i huvudsak om vad som i dag motsvaras av den allmänna rättshjälpen. I kapitel 4 behandlas rättshjälpens förhållande till och rättsskyddsförsäkringar. I kapitel 5 diskuteras villkoren för och omfattningen av rättshjälp. De förmåner som följer med rättshjälp tas upp i kapitel 6 och i kapitlel 7 föreslås ett nytt avgiftssystem. Kapitel 8 rör medparts och motparts kostnads— ansvar för rättshjälpskostnader. Rådgivning behandlas i kapitel 9.
Del B består av kapitel 10 som behandlar Ojfentliga biträden och kapitel 11 som handlar om rättslig hjälp i brottmål.
Del C består av kapitel 12 — 15 och behandlar'gemensamma be- stämmelser. I kapitel 12 diskuteras frågor som rör ersättning till biträ- de och försvarare. Den lagtekniska konstruktionen och organisationen tas upp i kapitel 13 och 14. En analys av de besparingar som för— slagen i detta betänkande kan förväntas medföra samt andra konse- kvenser av förslagen görs i kapitel 15.
Som jag nämnt återges direktiven i bilaga 1. I bilaga 2 till detta betänkande lämnas statistiska uppgifter om rättshjälpen och dess kost— nadsutveckling. Uppgifterna har sammanställts av Domstolsverket på uppdrag av utredningen. Det underlag som använts i utredningsarbetet angående rättshjälpskostnader o.dyl. grundar sig, när inte annat anges, på uppgifter från Domstolsverket. De kostnader som anges är statens kostnader så som de redovisas i rättshjälpsanslaget, dvs. rättshjälpsav- gifterna och den mervärdeskatt som utgår för advokattjänster är frånräknade. Till detta kommer uteblivna intäkter för bl.a. ansökning— avgifter. Någon statistik för hur mycket dessa intäkter skulle ha upp— gått till finns inte. Det torde dock inte vara fråga om några mera be— tydande belopp. Från de redovisade kostnaderna skall dras de 37 miljoner kr som återbetalas till staten. Jag har uppskattat att härav faller ca 22 miljoner kronor på brottmål och ca 15 miljoner kronor på allmän rättshjälp.
En jämförelse av det nya avgiftssystem som föreslås och det nu- varande görs i bilaga 3.
I bilaga 4 ges en kort redogörelse för rättshjälpssystemen i andra nordiska länder.
Betänkande innehåller inga särskilda yttranden från experterna. I den mån olika meningar yppats inom utredningen har jag strävat efter att fånga upp diskussionen och väva in den på den plats i betänkandet där den sakligt hör hemma. De grundläggande invändningar som rests mot mina slutsatser har gällt frågan om rättshjälpen skall vara sub— sidiär till rättsskyddet och frånvaron av ventil i det tak för biträdes- ersättningen som jag förordar.
2. Nuvarande förhållanden
2.1. Gällande rätt
Rättshjälp enligt rättshjälpslagen lämnas i fyra olika former; allmän rättshjälp, rättshjälp åt misstänkt i brottmål, rättshjälp genom offentligt biträde samt rådgivning. Dessutom betalas kostnader för offentlig försvarare och målsägandebiträde från rättshjälpsanslaget.
Statens kostnader för rättshjälp uppgick under budgetåret 1993/94 till sammanlagt ca 874 miljoner kronor netto, dvs. rättshjälpsavgifter, mervärdesskatt och återbetalade medel är avdragna. Till detta skall läggas uteblivna intäkter för bl.a. ansökningsavgifter. Några exakta uppgifter om den sammanlagda storleken av de uteblivna intäkterna finns inte. De största utgiftsposterna utgörs av rättshjälp åt misstänkt i brottmål (ca 355 miljoner kronor) och allmän rättshjälp (ca 322 miljo- ner kronor). En närmare redogörelse för kostnadernas fördelning ges i bilaga 2.
Allmän rättshjälp kan lämnas till fysisk person samt dödsbon i varje rättslig angelägenhet där det föreligger behov av sådant bistånd. Från denna huvudregel finns flera undantag, t.ex. ges inte rättshjälp för upprättande av äktenskapsförord eller i fastighetstvister då den rättssökande har eller borde ha haft en rättsskyddsförsäkring. Vidare kan rättshjälp aldrig beviljas den som inte har ett befogat intresse av att få sin sak behandlad.
En ytterligare begränsning är inkomstgränsen. Den som har en beräknad årsinkomst som överstiger sju basbelopp eller f.n. 246 000 kronor kan inte få rättshjälp. Gränsbeloppet kan höjas med hänsyn till den rättssökandes försörjningsbörda.
Vid allmän rättshjälp betalar staten kostnaderna för framför allt juridiskt biträde men även för andra kostnader som t.ex. bevisning. Däremot omfattas inte ersättning för motparts rättegångskostnader som den rättssökande kan tvingas betala om han förlorar en process. Sådana kostnader får den rättssökande alltså själv betala. Däremot kan sådana kostnader betalas från en rättsskyddsförsäkring (se kapitel 4).
Den rättssökande är skyldig att betala en rättshjälpsavgift. Denna består av en grundavgift vars storlek är beroende av den rättssökandes
ekonomiska förhållanden samt av en tilläggsavgift vars storlek beror dels på de ekonomiska förhållandena, dels på kostnaderna för rätts- hjälpen.
Rättshjälp genom rådgivning omfattar rådgivning eller därmed jämförlig åtgärd i nästan alla slags rättsliga angelägenheter under högst en timme. Rådgivning är öppen för alla oavsett inkomst och sker mot en fastställd avgift (f.n. 230 kronor för varje påbörjad femtonminuters period). Avgiften kan i vissa fall sättas ned.
Rättshjälp åt misstänkt i brottmål utgår dels i form av offentlig försvarare enligt bestämmelserna i 21 kap. rättegångsbalken (RB), dels som annan rättshjälp åt misstänkt i brottmål enligt rättshjälpslagen.
Rätten till offentlig försvarare är inte beroende av den misstänktes ekonomi. Däremot kan annan rättshjälp åt misstänkt i brottmål komma i fråga bara för tilltalade som hör till de ekonomiskt sämst ställda grupperna. Denna form av rättshjälp ersätter den tilltalades kostnader för bl.a. bevisning och inställelse i domstol. Någon rättshjälpsavgift utgår inte. Däremot kan en tilltalad som fälls till ansvar förpliktas att betala tillbaka kostnader för offentlig försvarare, bevisning och annan rättshjälp samt för målsägandebiträde. Återbetalningsskyldigheten får dock inte överstiga vad den dömde skulle ha fått betala i rättshjälps- avgift om han hade haft allmän rättshjälp.
Rättshjälp genom Ojfentligt biträde lämnas i vissa särskilt angivna typer av mål och ärenden som rör den personliga rörelsefriheten eller den kroppsliga integriteten. I huvudsak rör det sig om mål och åren- den på de psykiatriska och sociala vårdlagstiftningarnas samt utlän— ningslagens område. Den enskildes ekonomi saknar betydelse för frågan om offentligt biträde och någon avgift eller återbetalnings— skyldighet förekommer inte.
Målsägandebiträde kan förordnas för en målsägande som varit utsatt för vissa angivna brott samt i fall då målsäganden har ett särskilt starkt behov av biträde. Målsägandens ekonomiska situation saknar betydelse och någon avgift utgår inte.
Den nuvarande organisationen för rättshjälpen infördes den 1 januari 1991. Rättshjälpsmyndigheten ersatte då de fyra tidigare rättshjälpsnämnderna. Samtidigt upphörde Besvärsnämnden för rätts— hjälpen och dess uppgift att pröva överklaganden enligt rättshjälps— lagen övertogs av en ny myndighet, Rättshjälpsnämnden. Rättshjälps— myndigheten tog genom reformen över en del ekonomiadministrativa uppgifter i rättshjälpsärenden från domstolarna.
Domstolsverket är central förvaltningsmyndighet för bl.a. Rätts— hjälpsmyndigheten och skall således i administrativt hänseende leda och samordna Rättshjälpsmyndighetens verksamhet. Domstolsverket
har vidare det samlade ansvaret för rättshjälpsmedlens användning. Domstolsverket har också rätt att överklaga beslut om rättshjälp samt att begära beslut om att rättshjälp skall upphöra.
2.2. Kort historik
Rättshjälpslagen trädde i kraft den 1 juli 1973. Dessförinnan lämnades statlig processuell rättshjälp i form av fri rättegång i mål och ärenden vid domstol samt genom offentlig försvarare i brottmål enligt rätte— gångsbalken. Fri rättegång kunde beviljas den som inte hade ekono— miska förutsättningar att betala de kostnader som kunde uppkomma i rättegång vid domstol. Dessutom kunde rättshjälp lämnas i huvud— sakligen två former. Dels fanns av landsting eller kommun anordnade rättshjälpsanstalter samt en statlig rättshjälpsanstalt, dels fanns rätts— hjälp enligt den s.k. Jämtlandsmodellen. J ämtlandsmodellen innebar att rättshjälp lämnades inom vissa landstingsområden enligt avtal mellan landsting och Sveriges advokatsamfund. Visst statsbidrag utgick för verksamheten.
Rättshjälpslagen har sedan sin tillkomst ändrats många gånger. En större reform genomfördes år 1980 (prop. 1978/79190) då domstolar och vissa andra myndigheter fick vidgade befogenheter att besluta i rättshjälpsfrågor samtidigt som de rättshjälpsnämnder som inrättats vid lagens tillkomst minskades från sex till fyra. Åren 1981 och 1982 höjdes rättshjälps— och rådgivningsavgifterna (prop. 1980/81:20 och 1981/82:28). År 1982 slopades möjligheterna till rättshjälp i vissa typer av ärenden, bl.a. för upprättande av äktenskapsförord och testa— mente. Samtidigt begränsades möjligheterna att i vissa fall få rättshjälp innan ett annat likartat mål, s.k. pilotfall, avgjorts (prop. 1981/82:28). År 1983 gjordes rätten till allmän rättshjälp i vissa fastighetstvister subsidiär till rättsskyddsförsäkring och möjligheten till biträde i bodel- ningsärenden begränsades. Vidare infördes en ny avgift, tilläggsavgift, som beräknas med utgångspunkt från kostnaderna för rättshjälpen (prop. 1982/83:61).
Genom ändringar i 21 kap. RB begränsades från den 1 januari 1984 rätten till offentlig försvarare i brottmål (prop. 1983/84:23).
År 1988 inskränktes möjligheterna att få allmän rättshjälp i ytter- ligare typer av tvister där den rättssökande kan få ersättning genom försäkringar av olika slag (prop. 1987/88:73). Samtidigt sänktes rätts— hjälpsavgifterna och den övre inkomstgränsen för rätt till rättshjälp höjdes. Rättshjälpsavgifternas anknytning till basbeloppet, som tagits bort är 1983, återinfördes samtidigt.
Lagen (1988:609) om målsägandebiträde trädde i kraft den 1 juli 1988 (prop. 1987/88: 107). Rätten till målsägandebiträde utvidgades år 1991 (prop. 1989/90:158) och år 1994 (prop. 1993/94:26). Vid det senare tillfället utvidgades, genom ändringar i rättshjälpslagen, även det rättsliga biståndet till brottsoffer utomlands.
Den 1 juli 1989 ändrades reglerna för allmän rättshjälp i fastighets- tvister och patientskadeärenden. Samtidigt beslutades den nuvarande organisationen inom rättshjälpssystemet (prop. 1988/89:117).
I mars 1993 ändrades avgiftssystemet och de avgifter som den rättsökande skall betala höjdes (prop. 1992/93: 109).
Två stora utredningar har tidigare sett över rättshjälpslagen. Den första, Rättshjälpsutredningen under ledning av justitiekanslern Ingvar Gullnäs, redovisade sina överväganden i betänkandet Översyn av rättshjälpssystemet (SOU 1977. 49). Den andra, Rättshjälpskommittéen under ledning av lagmannen Jan Johnsson, lämnade betänkandena Rätten till offentlig försvarare (Ds Ju 1983z2), ADB—hantering av rättshjälpsärenden (Ds Ju 198329), Den allmänna rättshjälpen (SOU 1984:66) samt Rättshjälp (SOU 1985:4).
3. Ny rättshjälpslag. Utgångspunkter för en reform
Rättshjälpslagen har sedan den trädde i kraft den 1 juli 1973 utretts och ändrats åtskilliga gånger. Två stora utredningar har tidigare sett över lagen; under 1970—talet under ledning av justitiekanslern Ingvar Gullnäs och under 1980-talet under ledning av lagmannen Jan Johnsson. Reformkraven har växlat mellan å ena sidan kostnadsökande förbättringar och å andra sidan mer eller mindre långtgående inskränk- ningar i kostnadsdämpande riktning. Under årens lopp har också ställts krav på förenklingar 1 lagstiftningen. Även om rättshjälpslagen i sin grundläggande struktur utgjorde ett sammanhängande och logiskt system har lagen genom de många ändringar som skett blivit alltmera svåröverskådlig och tappat i begriplighet. Redan från början präglades den också av en detaljeringsgrad och en strävan efter millimeterrätt- visa som inte bara gjorde lagstiftningen svår att förstå utan också ledde till en ganska krånglig och byråkratisk hantering av de olika rättshjälpsfrågorna. Dagens detaljerade och svårgenomträngliga regler har skapat tillämpningsproblem, som åskådliggörs av den stora mängd avgöranden på rättshjälpsområdet, som i vägledande syfte har med— delats av domstolar och rättshjälpens olika instanser.
När det nu under 1990—talet har tillsatts en utredning med ett brett uppdrag att se över rättshjälpslagen kan man naturligtvis ha sina dubier om möjligheterna att komma längre än de tidigare utred- ningarna. Också under 1980—talet lades fram ett förslag till en helt ny rättshjälpslag, som dock inte genomfördes. Det är emellertid min uppfattning att den ekonomiska kris, som drabbat landet under 1990— talet, skapat en annan jordmån för förslag, som innebär en kritisk omprövning av de sociala förmånssystem som såg dagens ljus under 1960— och 70—talen. Det är därför som jag valt att utforma en helt ny rättshjälpslag, där jag sökt att väga samman de olika krav som 1990— talet ställer på lagstiftningen till en ganska radikal omstöpning av rätts— hjälpssystemet.
Mina utgångspunkter, som i allt väsentligt återgår på resonemang som återfinns redan i direktiven, har varit följande.
I . Kostnadsbesparingar för staten Alla möjligheter att minska statens kostnader på rättshjälpsområdet bör prövas, om de inte leder till oacceptabla konsekvenser för den enskil— de. Det skall alltid göras en prövning av om det är rimligt att staten bidrar till den enskildes kostnader.
2. Statlig hjälp bara när det behövs Den som på grund av sin egen ekonomi, genom möjligheten att skaffa en rättsskyddsförsäkring eller på annat sätt kan klara sig utan sam- hällets stöd i rättsliga angelägenheter, skall inte belasta statens begrän- sade resurser genom att utnyttja rättshjälpssystemet. Detta resonemang leder fram till att rättshjälpen inte skall träda in för den som har eller borde ha skaffat sig en rättsskyddsförsäkring. Härigenom blir behovet av statens insatser för att finansiera rättsligt bistånd väsentligt lägre (ca 175 miljoner kr).
3. Ökat kostnadsmedvetande Regelsystemet bör utformas så att den enskilde får ett ökat kostnads- medvetande och ett eget intresse av att hålla kostnaderna nere. Detta skall ske på framför allt tre sätt:
a) Systemet bör utformas så att enklare frågor kan klaras av utan advokathjälp eller inom ramen för en kortare rådgivning. Detta kan ske bl.a. genom att vissa enkla typer av ärenden normalt inte skall föranleda rättshjälp. Hit hör bl.a. okomplicerade ärenden om äkten— skapsskillnad och underhållsbidrag.
b) Den enskildes avgifter för rättshjälpen skall utgöra en andel av biträdeskostnaderna och betalas i takt med att kostnaderna uppkom— mer. Hårigenom motverkas att den enskilde kräver onödiga biträdes- insatser och främjas uppgörelser i godo på ett tidigare stadium.
c) Biträdesersättningen i ett ärende med rättshjälp får inte överstiga 100 000 kr inklusive mervärdesskatt.
4. Ny och enklare lagstiftning Regelsystemet bör struktureras och utformas på ett sätt som gör syste— met mera överskådligt och begripligt, som begränsar behovet av en invecklad administrativ apparat och som i möjligaste mån undviker tillämpningssvårigheter. Detta kräver en helt ny rättshjälpslag som omfattar den nuvarande allmänna rättshjälpen och rådgivningen. [ samma syfte bör de nuvarande reglerna om offentligt biträde brytas ut till en särskild lag.
Det är med dessa utgångspunkter som lagförslagen har utformats. Skälen utvecklas ytterligare under de olika avsnitten i betänkandet. Jag vill i detta sammanhang framhålla att jag medvetet avstått från att härutöver skriva en särskild kommentar till författningarna (specialmo- tivering). Erforderlig ledning för tillämpningen bör kunna hämtas ur den allmänna motiveringen och i tidigare förarbeten och praxis. Åt— skilliga bestämmelser i den föreslagna lagstiftningen går nämligen mer eller mindre direkt tillbaka på de nuvarande reglerna.
När rättshjälpslagen tidigare har ändrats i sparsyfte har man inte alltid erkänt att besparingarna faktiskt kan innebära försämringar. Det skall inte förnekas att en del av mina förslag kan innebära försäm— ringar jämfört med nuläget. Jag vill emellertid framhålla att den stora besparing som ligger i förslaget beträffande rättsskyddet normalt inte medför någon egentlig försämring för den enskilde. Också en del andra förslag, som har besparingseffekt, bör medföra ingen eller obetydlig försämring för den enskilde.
I mina beräkningar av möjliga besparingar har jag i vart fall be— loppsmåssigt inte tillgodoräknat vad man skulle kunna kalla dynamiska effekter av framför allt det nya avgiftssystemet och det ökade kost— nadsmedvetandet. I den mån mina förslag t.ex. leder till billigare och snabbare rättegångar är detta naturligtvis bra för staten, men det är också något som kommer den enskilde till godo. I samma riktning bör verka de skärpta kvalitetskrav som i den nya lagstiftningen ställs på rättshjälpsbiträden och offentliga biträden.
Under utredningsarbetets gång har ersättningen till biträden och försvarare tidvis varit en uppmärksammad fråga i bl.a. massmedia. Den diskussionen har ibland fått ett både okunnigt och olustigt inslag av hets mot advokatkåren. För min del vill jag understryka vikten av att vi har skickliga och omdömesgilla ombud, som ställer upp till den enskildes hjälp på de villkor som staten och försäkringsbolagen erbju— der. Detta hindrar inte att det behövs en kritisk granskning av kost- nadsutvecklingen i stort och en seriös kostnadskontroll i det enskilda fallet. De instrument som behövs för detta finns enligt min mening redan med nu gällande regler, rätt tillämpade. På grund härav och då bestämmelserna angående ersättning till biträden och försvarare änd- rats så sent som den 1 augusti 1995 lägger jag inte fram några förslag i den delen.
4. Rättshj älpen och rättsskyddsförsäkringarna
Förslag: Rättshjälpen görs generellt subsidiär till rättsskydds— försäkringar på så sätt att rättshjälp inte skall beviljas om den rättssökande har eller borde ha haft en rättsskyddsförsäkring som täcker angelägenheten. Om det finns synnerliga skäl skall dock rättshjälp kunna beviljas i sådana fall där den rättssökande inte har men borde ha haft en rättsskyddsförsäkring.
4.1. Inledning
En rättsskyddsförsäkring är en försäkring som har till uppgift att täcka försäkringstagarens kostnader i anledning av en tvist.
De första formerna av rättsskyddsförsäkring har sitt ursprung i 1800—talet. Några försäkringsbolag i Frankrike erbjöd sig att antingen överta försäkringstagarens process mot en fast premie eller att i stället betala ut ett bestämt belopp till försäkringstagaren i händelse av för- lust. Den här typen av avtal godkändes emellertid inte i rättspraxis och försäkringarna försvann därför från marknaden.
I början av 1900-talet återuppstod försäkringsformen i bl.a. Tysk- land och Frankrike. Dessa försäkringar var dock ofta begränsade till en viss typ av tvister. Numera finns någon form av rättsskyddsförsäk— ring i så gott som alla de europeiska länderna.
I Sverige infördes rättsskyddsförsäkringen av Folksam år 1961 och några år senare följde samtliga skadeförsäkringsbolag efter. Rätts- skyddsförsäkring erbjöds redan vid dess införande som en del i en paketlösning. Behovet av rättsskyddsförsäkring var vid denna tid stort eftersom möjligheterna att få rättslig hjälp var mycket begränsade. De möjligheter som fanns var förmånen av fri rättegång eller rådgivning enligt den s.k. Jämtlandsmodellen, båda hjälpformer som var avsedda för de allra sämst ställda. När rättshjälpslagen infördes ansågs att rättsskyddsförsäkringarna skulle utgöra ett komplement till rättshjälpen
som således skulle vara primär. Denna princip har ifrågasatts under de år som gått sedan införandet av rättshjälpslagen.
4. 1 . l Gällande rätt
Rättsskyddsförsäkringar började således saluföras i vårt land före rättshjälpslagens (thL) tillkomst. I samband med lagens införande uttalade departementschefen (prop. 1972:4 s. 240) att de frivilliga rättsskyddsförsäkringarna borde utformas så att de utgjorde en lämplig komplettering till rättshjälpen, dvs. rättsskyddet skulle vara subsidiärt till rättshjälpen.
År 1983 infördes det s.k. fastighetsundantaget som innebär att en fastighetsägare (eller ägare av byggnad) inte får beviljas rättshjälp i en fastighetstvist om han har eller borde ha haft försäkring som omfattar angelägenheten (8 & första stycket 9 p. thL). I praxis har vid tillämp- ningen av denna punkt, innehavare av tomträtt likställts med fastig- hetsägare (NJA 1985 s. 659). Orsaken till inskränkningen i rätten till rättshjälp var framför allt statsfinansiella skäl (prop. 1982/83:61 s. 32 ff.).
Vid en tidigare översyn av rättshjälpslagen föreslog Rättshjälps- kommittén i betänkandet Den allmänna rättshjälpen (SOU 1984:66) att rättshjälpen skulle göras subsidiär till rättsskyddet även i angelägen— heter som rörde motordrivna fordon, husvagnar och båtar. Förslaget ledde emellertid inte till någon lagstiftning på annat sätt än att fastig— hetsundantaget utvidgades till att avse även tidigare ägare av fastighet eller byggnad. År 1989 modifierades bestämmelsen på så sätt att allmän rättshjälp numera kan beviljas när kostnaderna för en tvist överstiger tre basbelopp.
Ett annat försäkringsrelaterat undantag är att rättshjälp inte får beviljas i angelägenhet enligt trafikskadelagen eller rörande skadestånd som kan betalas från en föreliggande ansvarsförsäkring. Rättshjälp får dock beviljas om angelägenheten behandlas vid domstol eller enbart rör annan skada än personskada (8 5 första stycket 10 p. thL). An— ledningen till detta undantag är att försäkringsbolagen genom ett fri- villigt åtagande normalt betalar den skadelidandes kostnader för juri— diskt bistånd under skadereglering av personskada.
I övrigt skall således rättshjälpen tas i anspråk i första hand och försäkringsersättning utnyttjas endast till sådana kostnader som rätts- hjälpen inte täcker, t.ex. grundavgift och ersättning för motparts rätte— gångskostnader.
4.1.2. Uppdraget och utredningsarbetet
I ett utkast till en lagrådsremiss 1992 föreslogs att den allmänna rätts— hjälpen skulle göras generellt subsidiär till rättsskyddsförsäkringar på så sätt att rättshjälp inte skulle få beviljas i angelägenheter som omfat— tades av rättsskyddsförsäkringar eller liknande rättsskydd. Utkastet var föremål för överläggningar i Justitiedepartementet den 7 september samma år. Vid överläggningarna riktades kritik mot förslaget, främst när det gällde avsaknaden av analyser om vilka närmare konsekvenser det skulle medföra. Då det fanns skäl att ytterligare undersöka saken föreslogs inga förändringar i propositionen (prop. 1992/93:109) men departementschefen anförde (s. 19 ff) att den allmänna rättshjälpen på sikt borde göras generellt subsidiär till rättsskyddsförsäkringar.
I denna utrednings arbete ingår att överväga frågan om att göra den allmänna rättshjälpen generellt subsidiär till rättsskyddsförsäkringar samt att lämna förslag till förändringar. Denna del av uppdraget bör enligt direktiven utföras i samverkan med försäkringsbolagen.
I utredningens arbete har därför en expert från Sveriges Försäk- ringsförbund medverkat. Vidare har sammanträffanden ägt rum med företrädare för några de försäkringsbolag som meddelar rättsskydds- försäkringar samt med representanter för Sveriges advokatsamfund. Frågan har också tagits upp vid besök på justitiedepartementen i Norge, Danmark och Finland.
I Norge har nyligen föreslagits att rättshjälpen skall göras subsidiär till rättsskyddet. Det skall dock påpekas att såväl rättshjälpen som rättsskyddsförsäkringarna är mindre omfattande än i Sverige och att de därför inte överlappar varandra på annat än några mindre punkter. Det norska förslaget har således lagts fram i förebyggande syfte och inte av besparingsskäl (besparingen beräknas uppgå till ca 50 000 kr per år).
I Danmark är rättshjälpen subsidiär till rättsskyddet på så sätt att ersättningen i första hand betalas från försäkringen men att staten i de flesta fall administrerar hjälpen.
I Finland är rättsskyddet subsidiärt till rättshjälpen. Några planer att ändra detta finns inte.
4.2. Det nuvarande rättsskyddet
Bestämmelserna om försäkringsverksamhet på rättsskyddsområdet finns i första hand i lagen (1982:713) om försäkringsrörelse, konsu— mentförsäkringslagen (198038) och lagen (1993:1303) om vissa av—
talsvillkor för rättsskyddsförsäkring. Den sistnämnda lagen infördes år 1994 som ett led i EU-anpassningen och avser bl.a. att garantera ett fritt val av ombud. På kontinenten hade nämligen problem tidigare förekommit med att försäkringsbolagen anvisat särskilda ombud. Finansinspektionen är tillsynsmyndighet över försäkringsbolagens verksamhet. Beträffande eventuellt oskäliga avtalsvillkor gentemot konsumenter är dock Konsumentombudsmannen tillsynsmyndighet enligt lagen (1994: 1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden.
Varje bolag har sina. egna villkor för rättsskyddsförsäkring. Villko- ren har i huvudsak samma utformning i alla bolagen men de kan avvika i vissa detaljer. De villkor som redovisas nedan är de vanligast förekommande.
Rättsskyddsförsåkringar finns i olika former och för olika ange- lägenheter, t.ex. för tvister som anknyter till hem, fastighet, bil eller båt. Däremot är det inte möjligt att teckna en generell rättsskydds— försäkring separat. Särskilda rättsskyddsförsäkringar finns dock för näringsidkare.
Som regel ingår rättsskyddsförsäkring som en del i en annan för- säkring, t.ex. i hem- eller båtförsäkringar. Andra gånger kan den tecknas som ett tillägg till ett försäkringspaket, vilket ofta är fallet vad gäller försäkringar för näringsidkare.
De villkor som avses i det följande är sådana som avser hem, villa, fritidshus, bil och båt. Försäkringar för näringsverksamhet behandlas således inte i detta avsnitt.
Enligt uppgifter från försäkringsbolagen uppgår antalet skador (ärenden) avseende rättsskyddsmomentet i hem— och villaförsäkring till drygt 12 000 per år vilket kan jämföras med de knappt 60 000 åren- den per år som Rättshjälpsmyndigheten registrerar vad avser allmän rättshjälp. Försäkringsbolagens kostnader för rättsskyddet uppgick under år 1993 till ca 140 miljoner kronor vilket avser dels under året betalda ersättningar dels medel reserverade för framtida utbetalningar. Motsvarande siffra för åren 1990-1992 var 162, 185 respektive 168 miljoner kronor. Någon förklaring till varför kostnaderna sjunkit under senare år har inte framkommit men det kan nämnas att trenden varit densamma beträffande alla typer av försäkringsskador under 1990-talet.
4.2.1. Villkoren
Rättsskyddsförsäkring ingår som regel i hem—, villa—, fritidshus— och båtförsäkring samt i sådan motorförsäkring, som innehåller egendoms- skydd (kaskoförsäkring).
Omfattning
Gemensamt för de olika försäkringarna är att de gäller i tvistemål om tvisten kan prövas av tingsrätt, hovrätt eller Högsta domstolen. Tvister som kan prövas av fastighetsdomstol, Statens VA-nämnd och vatten— domstol omfattas också. Måste en tvist först prövas av annan instans (t.ex. skiftesman eller arrendenämnd) täcks inte kostnaderna för sådan förberedande prövning av försäkringen.
I dag råder relativt överensstämmande syn på omfattningen av vill- koren. Under slutet av 1970—talet och 1980—talet uppmuntrades bolagen av myndigheter och konsumentföreträdare att utarbeta gemensamma villkor. Motiven till detta var att konsumenten skulle erhålla trygghet i att villkoren var likformiga.
Råttsskyddsförsäkringen gäller således inte tvister som endast kan prövas av förvaltningsmyndigheter eller förvaltningsdomstolar, t.ex. fastighetsbildningsmyndighet, hyresnämnd, länsstyrelse, länsrätt, kam- marrätt eller Regeringsrätten.
Rättsskyddet i motorfordons— och båtförsäkring gäller även i vissa brottmål.
Rättsskyddet täcker även tvister med det egna försäkringsbolaget. Undantagna från försäkringsskyddet är tvister av mindre värden (ett halvt basbelopp). Tvister med försäkringsbolaget om försäkrings- avtalet, tvister som skall handläggas utomlands och tvister som rätten beslutat skall handläggas enligt allmänna regler omfattas dock oavsett värde.
Rättsskyddet täcker inte heller tvister där den rättssökande inte har befogat intresse av att få sin sak behandlad eller tvister som faller under den s.k. pilotmåls-regeln i 8 & första stycket 8 p. thL, dvs. tvister som kan anstå till dess annan rättslig angelägenhet, vari an- språket stöder sig på väsentligen likartad grund, slutligen har avgjorts. Här kan påpekas att försäkringsbolagen emellanåt låter "pilotfallet" ta medel i anspråk från flera försäkringar.
Rättsskydd lämnas endast om försäkringen var i kraft när de hän— delser eller omständigheter förekom som ligger till grund för an— språket och det därefter inte gått längre tid än tio år eller om försäk— ringen gällt i mer än två år när tvisten uppkommer.
Särskilt om rättsskyddet i hem-, villa-, och fritidshusförsäkring
Rättsskyddet gäller den försäkrade i egenskap av privatperson och avser skada i privatlivet. Utanför Norden gäller försäkringen endast för den försäkrade i dennes egenskap av resenär.
Försäkringen gäller inte för tvister som har samband med eller aktualiseras vid äktenskapsskillnad eller upplösning av samboförhållan- den eller för tvister som har samband med den försäkrades arbete, annan förvärvsverksamhet eller tjänsteutövning.
Försäkringen omfattar inte heller sådana tvister som gäller borgens- åtaganden i samband med andras affärsverksamhet, överlåtna krav eller ekonomiska åtgärder som till sin typ eller omfattning är ovanliga för en privatperson eller tvister som har sin grund i brott som kräver uppsåt för straffbarhet. Undantagna från tillämpningsområdet för dessa försäkringar är också tvister som gäller den försäkrade i egenskap av ägare till motorfordon eller båt dvs. då det finns möjlighet till särskild försäkring.
Särskilt för övriga försäkringar (båt, bil m.m.)
Dessa försäkringar gäller för tvister som angår den försäkrade i dennes egenskap av ägare till det försäkrade föremålet. Vissa undantag finns, t.ex. vid yrkesmässig uthyrning av föremålet i fråga.
Förmåner Råttsskyddsförsäkringen ersätter följande kostnader
— kostnader och arvode till ombud och försvarare — kostnader för nödvändiga utredningar — kostnader för bevisning i rättegång och skiljeförfarande — expeditionskostnader i domstol — rättegångskostnader som försäkringstagaren ålagts att betala sin motpart — kostnader för särskild medlare enligt 42 kap. 17 & RB — grundavgift men inte tilläggsavgift.
För att ersättning skall utgå krävs att kostnaderna är skäliga och nöd- vändiga. Kostnader som hade kunnat ersättas av den allmänna rätts- hjälpen eller av motparten ersätts inte. Vid förlikning ersätts sådana rättegångskostnader som klart ligger under vad som skulle ha dömts ut om tvisten fullföljts.
Ombud och ersättning till ombud
Den försäkrade har rätt att själv välja advokat eller annan lämplig person som ombud eller försvarare om inte valet av en viss person skulle medföra avsevärt ökade kostnader. Om personen i fråga inte är advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå och inte heller varit förordnad som biträde enligt rättshjälpslagen eller som offentlig för— svarare prövas dennes lämplighet av Försäkringsbolagens Rättsskydds- nämnd (se nedan).
Ombuds och försvarares arvoden beräknas enligt högst samma timkostnadsnorm som Domstolsverket använder vid fastställande av taxa i mål om äktenskapsskillnad efter gemensam ansökan.
I de fall ombuds lämplighet prövas av nämnden kan nämnden på begäran också pröva skäligheten av arvodes- och kostnadsersättning.
Begränsning och självrisk
Samtliga försäkringsbolag har någon form av begränsning för hur hög ersättning som betalas ut. Gränsen ligger vanligen mellan 75 000 kr och 100 000 kr. I vissa fall kan, efter tilläggsförsäkring, beloppet uppgå till ca 140 000 kr.
Den försäkrade får betala en självrisk på, vanligtvis, 20 % av kostnaderna, dock lägst 1 000 kr.
Overprövning
Om den försäkrade är missnöjd med försäkringsbolagets beslut i något avseende kan han i första hand vända sig till någon av de interna prövningsnämnder eller kundombudsmän som är knutna till bolaget.
Om frågan avser en tolkning av försäkringsvillkoren kan försäk- ringstagaren begära att bolaget hänskjuter frågan till Skadeförsäk— ringens villkorsnämnd. Tidigare var bolaget skyldigt att hänskjuta en fråga till nämnden när försäkringstagaren påkallade detta. Numera har denna skyldighet tagits bort.
Försäkringstagaren kan också vända sig till Allmänna reklamations- nämnden eller till allmän domstol. Bolagen har skyldighet att infor— mera försäkringstagaren om dessa prövningsmöjligheter.
4 .2 . 2 Rättsskyddsnämnden
Rättsskyddsnämnden infördes år 1982 i samband med att dåvarande Näringsfrihetsombudsmannen (NO) — i förhandlingar med Mark—
nadsdomstolen och försäkringsbranschen (FSAB) — ställde krav på att även andra ombud än advokater eller biträdande jurister på advokat— byrå skulle få företräda försäkringstagarna i rättsskyddsärenden. Skälet till detta krav var att en skadlig konkurrensbegränsning ansågs före- ligga.
Huvudman för nämnden är Sveriges Försäkringsförbund. Nämnden prövar lämpligheten hos sådana ombud som inte är advokater eller biträdande jurister på advokatbyrå. Prövningen kan avse antingen ombudets lämplighet för viss tvist eller för visst slag av tvister. Även arvodet till dessa ombud kan prövas av nämnden.
Prövningen görs på begäran av försäkringsbolaget eller ombudet.
Nämnden består av ordförande och två andra ledamöter. Ordföran- den skall vara rättsbildad och en av ledamöterna skall ha erfarenhet av arbete vid Rättshjälpsmyndigheten. Ingen av dessa får vara anställd i försäkringsbolag. Den tredje ledamoten skall ha anknytning till försäk— ringsbranschen. Ordföranden och ledamöterna utses av Sveriges För— säkringsförbunds styrelse för en tid av två år. Ärenden av enklare beskaffenhet avgörs av ordföranden ensam medan övriga ärenden avgörs av nämnden i sin helhet.
Kostnaderna för nämndens verksamhet fördelas mellan bolagen efter antalet ärenden från respektive bolag.
Rättsskyddsnämnden avgjorde under år 1994 drygt 1 000 ärenden. Av dessa avsåg huvuddelen eller 95 % lämplighetsprövning medan resterande 5 % avsåg prövning av ersättning till ombuden. En markant tillströmning av ärenden har skett de senaste åren.
Enligt en uppskattning från Försäkringsförbundet är ca 80 % av dem som ansöker om tillstånd att vara ombud jur. kand. eller mot— svarande. I övrigt godkänns personer utan juridisk skolning inom sina respektive specialområden, t.ex. lantmätare i fastighetsärenden eller personskadereglerare i ärenden om personskadeersättning.
4.2.3. Spridningen av rättsskyddsförsäkringar i Sverige
Rättsskyddsförsäkring ingår bl.a. i de nuvarande hem— och villaförsäk- ringarna. Spridningen av rättsskyddsförsäkring i kombination med det breda tillämpningsområdet synes vara unikt för Sverige.
Statistiska centralbyrån (SCB) gör regelbundet undersökningar över levnadsförhållandena i Sverige. Enligt en rapport om förhållandena under åren 1992—93 (Offer för vålds- och egendomsbrott 1978—1993, rapport nr 88 i serien Levnadsförhållanden) har 95 % av Sveriges
befolkning hemförsäkring. Drygt 4 % saknar sådan försäkring medan ca en halv procent inte känner till om de är försäkrade eller inte. De som inte är försäkrade utgör i absoluta tal omkring 280 000 personer i åldrarna mellan 16 och 84 år.
Vad som framför allt tycks vara bestämmande för innehavet av hemförsäkring är boende- och upplåtelseform samt bostadens standard och utrustning. Bland dem som bor i villor eller småhus är det bara någon enstaka procent som saknar hemförsäkring. En villaförsäkring är så gott som alltid kombinerad med en hemförsäkring. En trolig an- ledning till att så många som bor i villa är försäkrade är att en försäk— ring regelmässigt krävs av kreditinstituten för att lån skall beviljas. Bland boende i flerfamiljshus saknar ca 8 % hemförsäkring. Det är vanligare med försäkring bland dem som bor med ågande- eller bo- stadsrätt (99 resp. 97 %) än bland dem som bor i hyresrätt (89 %).
Utryrmnesstandarden spelar också en viss roll. Ju större utrymme desto vanligare är det med försäkring. Av de ca 170 000 personer som bor i lägenhet utan kök saknar 26 % försäkring medan de som bor i minst fem rum och kök så gott som alltid har försäkring (endast en halv procent saknar försäkring).
Det är också vanligare att de som stadigvarande bott i sin bostad en längre tid har hemförsäkring för bostaden än de relativt nyetablerade. Bland dem som bott i sin nuvarande bostad under högst två år saknade 12 % hemförsäkring, jämfört med 7 % av dem som bott i bostaden under fyra år. Av dem som bott i bostaden mer än fyra år saknar 2- 3 % försäkring.
Ensamstående saknar oftare försäkring än sammanboende. Åldern tycks också ha betydelse. Av ensamstående ungdomar saknar 22 % försäkring och av ensamstående yngre barnlösa (25-44 år) saknar 12 % försäkring. Vidare saknar 14 % procent av de ensamstående småbarnsföräldrarna försäkring.
Skillnader mellan könen kan av naturliga skäl bara studeras bland de ensamstående. Bland dessa saknar männen försäkring i större ut- sträckning än kvinnorna. Detta gäller framför allt bland äldre (55—84 år) ensamstående utan barn. I denna grupp saknar 12 % av männen försäkring jämfört med 5 % av kvinnorna.
Det är vanligare att försäkring saknas i storstadskormnunerna där 7—8 % saknar försäkring jämfört med 3-4 % i övriga kommuner.
Indelning efter nationalitet visar på stora skillnader. Drygt 3 % bland de infödda svenska medborgarna saknar hemförsäkring. Av de naturaliserade invandrarna saknar 7 % försäkring medan hela 19 % av de utländska medborgarna saknar försäkring.
Under åren 1978 till 1984/85 minskade andelen som saknade för- säkringsskydd från 8 till 4 %. Därefter har andelen legat på i stort sett samma nivå.
4.3. En jämförelse mellan rättshjälpen och rättsskyddet
Den viktigaste skillnaden mellan rättshjälpen och rättsskyddet är natur- ligtvis att rättshjälpen är en social förmån finansierad av skattemedel medan rättsskyddet bygger på ett avtal mellan försäkringsbolaget och försäkringstagaren och finansieras av försäkringstagarna som kollektiv.
Rättshjälpen bygger i första hand på sociala rättviseskäl och syftar ytterst till att upprätthålla principen om allas likhet inför lagen. Ut— gångspunkten är att ingen av ekonomiska skäl skall vara förhindrad att ta tillvara sin rätt. Rätten till rättshjälp är därför begränsad till dem som saknar tillräckliga ekonomiska resurser att själva bekosta en tvist fullt ut.
Försäkringsavtalet skall ge ekonomisk trygghet i händelse av ovän- tade förluster. Den försäkrades ekonomiska situation saknar betydelse så länge premien för försäkringen betalas.
4.3.1. Omfattning
Rättsskyddsförsäkringens och rättshjälpens tillämpningsområden är delvis desamma men vissa skillnader finns. De viktigaste skillnaderna redovisas här.
Rättslig angelägenhet eller tvist
Rättshjälp kan beviljas för en rättslig angelägenhet medan det krävs att en tvist uppkommit för att rättsskyddet skall gälla. Det innebär t.ex. att upprättande av avtal kan omfattas av rättshjälp men inte av en rättsskyddsförsäkring. Skillnaden i praktiken torde dock inte vara så stor. Det finns inskränkningar i rättshjälpen som leder till motsvarande resultat, framför allt att det måste finnas behov av någon rättshjälps- förmån för att rättshjälp skall utgå.
Familjerätt
En stor del eller ca 70 % av kostnaderna för den allmänna rättshjälpen
utgörs av kostnader i angelägenheter som avser familjerätt. Några generella undantag finns inte utom vad gäller bodelning, där möjlig— heterna till rättshjälp är starkt begränsade. Dessutom undantas uttryck— ligen undantagslöst upprättande av äktenskapsförord, testamente och gåvohandling.
Råttsskyddsförsäkringen undantar däremot alla tvister som har samband med äktenskapsskillnad. Det gäller både tvister som uppstår direkt vid äktenskapsskillnaden och tvister som uppstår inom ett eller två år därefter och som har anknytning till äktenskapsskillnaden, t.ex. vårdnadstvister. Eftersom försäkringen endast gäller när en tvist upp— stått undantas upprättande av äktenskapsförord, testamente och gåvo— handling också i rättsskyddssystemet.
Näringsidkare
Den som är eller varit näringsidkare kan beviljas rättshjälp i ange— lägenhet som har uppkommit i hans näringsverksamhet om det finns skäl för rättshjälp med hänsyn till verksamhetens art och begränsade omfattning, näringsidkarens ekonomiska och personliga förhållanden samt omständigheterna i övrigt.
Termen näringsidkare har i rättshjälpslagen en mer vidsträckt innebörd än det skattemässiga näringsbegreppet. Det ställs t.ex. inte några krav på vinstsyfte eller att verksamheten skall uppta någon viss större del av arbetstiden. Detta innebär att bestämmelsen är tillämplig i många varierande typer av angelägenheter. Rättsskyddet i villa— och hemförsäkringen gäller däremot endast för den försäkrade i egenskap av privatperson. Det omfattar således inte näringsverksamhet, oavsett omfattningen av verksamheten. Tvister som gäller borgensåtaganden i samband med andras affärsverksamhet omfattas inte heller av försäk- ringen. Något motsvarande undantag finns inte beträffande rätts— hjälpen. Vidare finns ett särskilt undantag som gäller tvister om ekonomiska åtgärder som till sin typ och omfattning är ovanliga för en privatperson. Detta undantag torde i många fall motsvaras av den vidsträckta tolkningen av näringsidkare i rättshjälpslagen, dvs. varken rättshjälp eller rättsskydd torde kunna erhållas för sådana angelägen— heter (jfr dock rättsskyddsförsäkringar för näringsidkare).
Arbetstvist
Någon inskränkning av möjligheterna till rättshjälp i angelägenheter som rör den rättssökandes arbete har inte gjorts. Eftersom de som år
fackföreningsanslutna oftast får hjälp från sin fackförening utnyttjas rättshjälpen i dessa fall främst av oorganiserade arbetstagare.
Tvister som har samband med den försäkrades arbete eller annan förvärvsverksamhet eller tjänsteutövning omfattas däremot inte av försäkringsskyddet.
Angelägenheter som skall behandlas vid förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar
Rättshjälpen är inte begränsad till angelägenheter vid viss myndighet eller domstol. Med hänsyn till förvaltningsmyndigheters och förvalt— ningsdomstolars service- och utredningsskyldighet gentemot den en- skilde anses det dock sällan att det föreligger behov av rättshjälp i dessa angelägenheter. Ett undantag är dock mål vid förvaltningsdom— stol angående verkställighet av dom i vårdnads- eller umgängesmål, där rättshjälp som regel beviljas.
Råttsskyddsförsäkringen gäller däremot aldrig för tvister som en- bart kan prövas av förvaltningsmyndigheter eller förvaltningsdom— stolar. Mot bakgrund av den behovsprövning som görs vid rättshjälp blir dock skillnaden i praktiken inte så stor. Varken rättshjälp eller rättsskydd kan alltså normalt erhållas i dessa instanser. Däremot kan man i vissa kvalificerade fall få ett offentligt biträde.
4.3.2. Förmåner
De förmåner som följer med rättshjälpen respektive rättsskyddet är i huvudsak desamma, dvs kostnaden för bl.a. biträde, utredning och bevisning betalas av staten respektive försäkringsbolaget. På några punkter skiljer sig dock systemen åt. En väsentlig skillnad är att för- säkringsbolagen endast betalar kostnader upp till ett viss belopp, van— ligen mellan 75 000 kr och 100 000 kr, medan rättshjälpen inte har någon sådan begränsning. Vidare ersätts inom rättsskyddet motparts rättegångskostnader som den försäkrade ålagts att betala. Rättsskyddet ersätter dock inte kostnader för verkställighet av dom eller utslag. Den som beviljats rättshjälp är däremot befriad från att betala avgift för sådana åtgärder hos kronofogdemyndigheten. Den som beviljats rätts- hjälp behöver inte heller ställa säkerhet vid kvarstad m.m. Någon motsvarighet till detta finns inte inom rättsskyddet. Rättsskyddet er- sätter också den grundavgift för rättshjälp som en försäkrad rätts- hjälpstagare betalat.
4.3 .3 Avgift/ självrisk
Inom båda system skall den enskilde bidra med egna medel. Vid rättshjälp skall den rättssökande betala rättshjälpsavgift och vid rätts- skydd en självrisk.
Rättshjälpsavgiften är uppdelad i två delar, grundavgift och tilläggsavgift. Båda beräknas enligt komplicerade och detaljerade regler och systemet är avsett att vara "rättvist" i den meningen att var och en skall betala efter förmåga. Grundavgiften beräknas med ledning av den rättssökandes ekonomiska förmåga och tilläggsavgiften på grundval av den ekonomiska förmågan och kostnaderna i ärendet.
Självrisken vid rättsskydd uppgår vanligen till 20 % av kostnaderna i ärendet, dock lägst 1 000 kr och ställs således inte i relation till försäkringstagarens ekonomi.
Nyss nämndes att rättsskyddet ersätter kostnaden för grundavgiften. Detta innebär att den som får både rättshjälp och rättsskydd i prak— tiken inte själv behöver betala mer än ca 1 000 — 2 000 kr (själv— risken) i grundavgift, trots det sofistikerade avgiftssystemet som gäller inom rättshjälpen. Tilläggsavgiften får den rättssökande alltid betala själv.
4.3.4. Ersättning till ombud/biträde
Enligt 22 5 thL har ett biträde rätt till skälig ersättning för arbete, tidsspillan och utlägg som uppdraget har krävt. Regeringen bestämmer den timkostnadsnorm som skall ligga till grund för ersättningen.
Ersättning fastställs i mål eller ärende i domstol av domstolen och i övriga fall av Rättshjälpsmyndigheten.
Biträdet är enligt 23 5 thL förhindrad att förbehålla sig eller ta emot ersättning av huvudmannen utöver vad som bestämts av dom— stolen respektive Rättshjälpsmyndigheten.
Enligt villkoren i rättsskyddsförsäkringen beräknas ombuds och försvarares arvoden enligt högst samma timkostnadsnorm som tilläm— pas inom rättshjälpsområdet.
Ersättningen till ombudet (försäkringsersättningen) bestäms van— ligen av en skadereglerare lokalt hos försäkringsbolaget. Bolaget kan påkalla skiljeförfarande hos Sveriges advokatsamfund angående skälig- heten av en advokats arvode och kostnader. Ersättningen till ombud vars lämplighet prövats av Rättsskyddsnämnden kan prövas av samma nämnd om ombudet eller bolaget påkallar detta.
Försäkringsersättningen ges formellt till den försäkrade som ersätt— ning för de kostnader han haft för sitt ombud. Försäkringsvillkoren innehåller därför inte några bestärmnelser om begränsningar i om— budens möjligheter att förbehålla sig eller ta emot ytterligare ersätt- ning utöver vad som utgått ur försäkringen.
4.3.5. Prövning och insyn
Beslut om rättshjälp fattas av tjänstemän på Rättshjälpsmyndigheten, domare i domstolarna samt av advokater eller biträdande jurister på advokatbyråer. Tjänstemännen och domarna är genom regerings— formen skyldiga att uppfylla kravet på saklighet och opartiskhet i verksamheten. Genom offentlighetsprincipen finns också insyn i verk- samheten. Advokater har sina etiska regler och kan dessutom endast fatta gynnande beslut om rättshjälp i förhållande till den rättssökande. Ansökan och beslut blir allmänna handlingar när ärendet går vidare till domstol eller Rättshjälpsmyndigheten.
På försäkringssidan finns avtalsrättsliga bestämmelser om hand— läggningen i bl.a. konsumentförsäkringslagen. Dessutom har försäk- ringsbolagen utarbetat gemensamma riktlinjer för skaderegleringen vilka' bl.a. innehåller regler om konsekvent, enhetlig och rättvis skade— tillämpning samt skyldighet för bolagen att motivera beslut. Någon offentlighet eller insyn i den enskilde skadereglerarens verksamhet finns dock inte men Finansinspektionen samt numera även Konsument- ombudsmannen har en viss tillsyn över verksamheten.
4.4. Överväganden
4.4.1. Principiella utgångspunkter
Enligt direktiven skall utgångspunkten för utredningsarbetet vara att de begränsade resurser som i den samhällsekonomiska situationen står till buds skall sättas in på de områden där de bäst behövs och komma de människor till del som år i störst behov av ekonomisk hjälp till rätts— ligt bistånd. De åtgårder som utredaren skall föreslå skall vara sådana att de kan leda till ökad effektivitet och kostnadsbesparingar, men samtidigt får de inte medföra att rättshjälpens grundläggande syfte går förlorat. Enligt min mening kan detta också uttryckas som att endast den som verkligen behöver samhällets stöd bör ges sådant. Den som har
möjlighet att försäkra sig och få sina kostnader täckta av försäkringen kan i princip inte anses behöva samhällets stöd. Krasst uttryckt skulle man kunna säga att den som kan klara sig själv — med egna medel eller genom en försäkring — inte skall få några bidrag från staten. Med 90—talsögon ligger det något grundläggande fel i ett system, där staten träder in och hjälper den som har eller borde kunna skaffa en rätts- skyddsförsäkring. Min utgångspunkt är därför att rättsskyddet bör ta över en stor del av den allmänna rättshjälpen.
Rättshjälpskommittén diskuterade frågan om att föra över olika ärendekategorier från rättshjälpen till försäkringssektorn och ställde då upp följande fyra förutsättningar för ett sådant överförande (SOU 1984:66 s. 76):
— Det skall finnas en möjlighet att skydda sig försäkringsvägen. — Försäkringspremien får inte vara större än att det kan antas att den rättssökande kan betala den. — Försäkringstäckningen skall vara god. — Konsekvenserna av en utebliven försäkring vid ett rättsligt förfaran— de får inte bli oacceptabla från allmän synpunkt.
Kommittén föreslog att rättsliga angelägenheter som rörde fastigheter, motordrivna fordon, husvagnar och båtar och som täcks av en rätts— skyddsförsäkring skulle undantas från rättshjälpens område. Förslaget ledde emellertid inte till någon sådan lagändring. Det redan existeran— de fastighetsundantaget utvidgades dock till att avse även tidigare ägare av fastighet.
De förutsättningar som Rättshjälpskommittén ställde upp har enligt min mening giltighet även i dag. Till dessa kan läggas att det skydd som försäkringen ger också måste vara godtagbart i förhållande till den enskilde. Dessutom bör systemet vara uppbyggt så att det inte kringås. Det bör inte medföra några fördelar att säga upp försäkringen för att därmed få möjlighet att erhålla rättshjälp.
4.4.2. Bolagens inställning till att rättshjälpen görs subsidiär till rättsskyddet
I utredningens arbete har en expert från Sveriges Försäkringsförbund medverkat. Utredningen har också sammanträffat med representanter för försäkringsbolagen. Härvid har bl.a. framkommit att försäkrings- bolagen är skeptiska till att rättshjälpen görs subsidiär till rättsskydds- försäkringarna.
Bolagen har poängterat att man inte kan garantera att rättsskyddet i framtiden kommer att finnas kvar i hem- och villaförsäkringspaketet. Några gemensamma utfästelser om detta kan inte göras. Försäkrings— villkor utformas inte längre genom branschsamarbete. Detta beror bl.a. på den nya konkurrenslagen och att konkurrensen har ökat mellan försäkringsbolagen under det senaste decenniet. Bolagen önskar allt mer profilera sig, vilket bland annat kan göras genom att de ändrar villkoren och erbjuder en lågprisprodukt med endast ett bas— skydd.
Den svenska försäkringsmarknaden är i dag i högre grad än tidiga— re utsatt för påverkan av utländska försäkringsbolag. Dessa bolag har sällan den typ av paketförsäkringar som inkluderar rättsskydd. I stället får rättsskyddet tecknas separat som ett tillägg till hemförsäkringen. En sådan ordning kan leda till att de mest tvistbenägna skaffar sig skyddet — ett s.k. moturval. Detta medför i sin tur till att rättsskydds- försäkringen blir dyrare och att anslutningsgraden blir lägre. De svenska försäkringsbolagen reserverar sig för att även de kan komma att skilja ur rättsskyddsmomentet eller vissa delar därav.
Ett sätt att motverka att rättsskyddet tas bort ur paketlösningarna är — enligt bolagens representanter — att efter mönster av det nuvarande fastighetsundantaget införa en bestämmelse om att rättshjälp kan be— viljas endast om den rättssökande varken har eller borde ha haft för- säkring. Det är nämligen tänkbart att enskilda konsumenter eller för- säkringsmåklare annars ställer krav på att rättsskyddet skall utgå ur paketförsäkringen eftersom försäkringstagaren ändå har ett grund— läggande skydd genom den subsidiära rättshjälpen. På så sätt kan en billigare försäkring erhållas.
Bolagens representanter har även framfört att det också finns andra förslag om att försäkringsbolagen skall överta eller utöka sitt ansvar på en rad olika områden. Bl.a. kan nämnas ersättning för ideell skada, grupptalan samt ökat ansvar för trafikförsäkringen och vid sjuk- och arbetsskada. Försäkringsbranschen menar att man i olika grad är skickad att hantera dessa områden. Vad gäller rättsskydd anser man sig sämre skickad att bedöma ombudens kostnadsräkningar än vad domstolarna och Rättshjälpsmyndigheten är. Framför allt har dom- stolarna bättre möjligheter att bedöma kostnaderna genom sin direkta inblick i processen. Försäkringsbolagen får ju endast en kostnadsräk- ning när tvisten är slut och har inte egen insyn i processen. Bolagen menar att det föreligger en risk — för det fall förslaget genomförs — att kostnaderna kommer att öka totalt sett, vilket kommer att återverka på försäkringspremierna.
Utredningen har med representanter för försäkringsbranschen och Sveriges advokatsamfund diskuterat granskningen av kostnadsräk- ningar hos försäkringsbolagen. Det har då framkommit att en nämnd i någon form med företrädare för försäkringsbranschen och advokat- kåren skulle kunna vara av värde. Frågan om inrättande av en sådan nämnd förefaller emellertid inte stå och falla med frågan om rätts— hjälpen görs subsidiär till rättsskyddet eller inte.
Försäkringsbranschen har också pekat på att det, vad avser ersätt- ningen till ombuden, är fråga om ett trepartsförhållande. I princip har försäkringstagaren och försäkringsbolaget ett avtal och försäkrings- tagaren och ombudet ett annat. Detta medför bl.a. att om försäkrings- bolaget inte betalar vad ombudet kräver kan ombudet senare begära att få resterande belopp från försäkringstagaren.
Slutligen har bolagen poängterat att försäkringsvillkoren och för— säkringspremierna måste ändras om lagen ändras och att detta tar viss tid. De nuvarande försäkringsavtalen gäller så gott som alltid för ett år i taget. Det innebär att bolagen måste ha minst ett år på sig för att ändra villkoren för samtliga försäkringstagare, räknat från den dag riksdagen beslutar om en lagändring till dess ändringen träder i kraft.
4.4.3. Slutsatser
När det gäller att göra rättshjälpen subsidiär till rättsskyddet kan olika system tänkas:
— En obligatorisk försäkring som administreras av staten, som t.ex. sjukförsäkringen. — En obligatorisk privat försäkring, fristående från hemförsäkringen, som t.ex. trafikförsäkringen. — En frivillig försäkring av större eller mindre omfattning.
En obligatorisk försäkring har tidigare diskuterats och förkastats, se t.ex. SOU 1965:13 s. 46 ff, prop. 1972:4 s. 226 och SOU 1984:66 s. 61 f. Jag instämmer i de synpunkter som där anförts och anser således inte att det finns anledning att införa ett obligatoriskt försäkrings- system, vare sig i offentlig eller privat regi. Därmed återstår det fri— villiga systemet.
Ett frivilligt försäkringssystem kan se ut på olika sätt och vara mer eller mindre omfattande. Utredningen har tittat på förutsättningarna att låta rättsskyddet överta hela den allmänna rättshjälpen, dvs ett betyd- ligt bredare område än vad som i dag täcks av försäkringsvillkoren.
En sådan lösning skulle emellertid medföra allt för stora konsekvenser för såväl försäkringsbolag som för den enskilde. Bl.a. skulle försäk- ringspremien öka väsentligt. Enligt min mening synes det lämpligaste därför vara att utgå från hur det faktiskt ser ut i dag, dvs. de nu existerande försäkringarna. Rättshjälpen skulle då kunna bli subsidiär när det finns en försäkring som täcker den aktuella angelägenheten. Därmed är också den första förutsättningen uppfylld, dvs. det är möjligt att skydda sig genom försäkring. Om en rättssökande har en försäkring bör det, för att rättshjälp skall kunna beviljas, normalt vara tillräckligt med ett skriftligt besked från försäkringsbolaget att den aktuella angelägenheten inte omfattas av försäkringen. Är det fråga om en angelägenhet som har direkt samband med en äktenskapsskillnad som regelmässigt faller utanför rättsskyddet torde ett sådant intyg oftast kunna undvaras.
Eftersom rättsskyddet avser tvister skulle det teoretiskt kunna upp- stå en situation där en tvist ännu inte uppkommit och rättsskydd inte kan ges men rättshjälp söks eftersom det är fråga om en rättslig ange— lägenhet. Som tidigare anförts torde det dock knappast på detta stadium finnas behov av biträdeshjälp utöver rådgivning.
Beträffande den andra förutsättningen, dvs. att försäkringspremien inte får vara högre än att den enskilde kan betala den, har de beräk- ningar som gjorts av bolagen visat att premiehöjningarna torde bli måttliga om rättshjälpen görs subsidiär.
I dag uppgår kostnaderna för den allmänna rättshjälpen till ca 337 miljoner kronor (eller 322 miljoner kronor efter avdrag för gjorda återbetalningar). Härav utgör kostnaderna för angelägenheter rörande äktenskapsskillnad ca 86 miljoner kronor. En tredjedel av angelägen— heterna rörande vårdnad respektive underhåll kan antas ha samband med äktenskapsskillnad enligt två-årsregeln. Om kostnaderna för de nu angivna angelägenheterna samt för övriga angelägenheter som rätts— skyddet inte täcker (ärenden som enbart kan prövas av förvaltnings- myndigheter eller förvaltningsdomstolar, angelägenheter rörande arbetstvist samt bodelning) räknas bort kvarstår kostnader på ca 175 miljoner kronor per år som skulle kunna överföras till rättsskydds- området.
Den ökning som det enligt bolagens beräkningar skulle kunna bli fråga om är i genomsnitt drygt 5 % eller 45 kr per år för hemförsäk— ring respektive 3 % eller 85 kr per år för villahemförsäkringen. Enligt min uppfattning är en ökning av denna storlek fullt acceptabel. Även den andra förutsättningen torde därmed vara uppfylld.
Den tredje förutsättningen, nämligen att försäkringstäckningen bör vara god, är som framgår av vad som redovisats numera uppfylld vad
gäller antalet försäkrade. Som Rättshjälpskommittén påpekade (SOU 1984:66 s. 76) måste det emellertid också, mot bakgrund av rätts— hjälpens karaktär av social skyddslagstiftning, krävas att människor inte skulle komma att sakna möjligheter till rättslig hjälp i de fall det föreligger särskilt skyddsvärda intressen. Det problemet behandlas tillsammans med den fjärde förutsättningen.
Den fjärde förutsättningen, att konsekvenserna för dem som saknar försäkring inte får bli oacceptabla, är något mer problematisk. Det kan ju, enkelt uttryckt, innebära att den slarvige, som inte sett om sitt hus och skaffat försäkring, gynnas jämfört med den som tagit sitt ansvar och skaffat försäkring. En sådan sensmoral kan inte lagstift- ningen bygga på, låt vara att den i sak motsvaras av liknelsen om den förlorade sonen.
Bestämmelsen om rättshjälpens subsidiaritet kan utformas så att de som har rättsskyddsförsäkring skall utnyttja denna och övriga får rättshjälp. En sådan lösning är dock mindre lämplig eftersom det inte innebär några konsekvenser för den som underlåter att teckna försäk- ring (såvida inte de förmåner som följer med rättshjälpen försämras drastiskt). Enligt min mening bör därför bestämmelsen utformas på så sätt att den som har eller borde ha haft försäkring som täcker den aktuella angelägenheten inte skall kunna beviljas rättshjälp. Denna lösning är också mest förenlig med de synpunkter som försäk- ringsbolagen framfört. En "borde-regel" bör kunna bidra till att paket- försäkringarna, och därmed en hög anslutningsgrad till rättsskydds- försäkringarna, bibehålls. Det är det enligt min mening också mer rättvist att den skötsarnrne som betalar för en försäkring får förmånen av rättslig hjälp medan den som utan rimlig anledning struntar i detta inte får motsvarande hjälp.
Det bör således i normalfallet krävas av en rättssökande att han har försäkrat sig genom en rättsskyddsförsäkring där så kan ske och att han i annat fall får stå sin egna kostnader i en process. Den som t.ex. saknar brandförsäkring kan ju inte påräkna ersättning för eventuella förluster vid en brand.
Det finns naturligtvis tillfällen då det inte kan sägas att den rätts— sökande borde ha haft en hemförsäkring med tillhörande rättsskydds— försäkring. En sådan situation kan vara att den rättssökande inte har något hem att försäkra, t.ex. efter en äktenskapsskillnad, utlandsvistel- se eller vräkning samt vid långvarig vistelse på sjukhus eller på anstalt. En annan situation kan vara att den rättssökande har skaffat en försäkring men att denna på grund av tidsreglerna i försäkrings- villkoren inte täcker tvisten. Inte heller kan det ställas lika stränga krav på hemförsäkring för ungdomar som nyligen flyttat till egen
bostad och ännu inte hunnit ordna sina förhållanden. Någon exakt tidsgräns i dessa fall är naturligtvis svårt att fastställa utan får be- dömas i det enskilda fallet. I vissa fall bör även den rättssökandes personliga förhållanden beaktas vid avgörandet om han borde ha haft försäkring eller inte. Som exempel på omständigheter som kan på- verka bedömningen kan nämnas små ekonomiska resurser, språk— problem eller andra sociala problem. I det här sammanhanget skall dock påpekas att det i Socialstyrelsens underlag till norm för social— bidrag ingår en post avseende premie för hemförsäkring. Det har visserligen diskuterats att lyfta ut denna post ur den generella normen och att socialbidrag i stället skulle kunna erhållas direkt när utgiften uppstår, dvs. när premien skall betalas. Enbart att man lever på social- bidrag bör därför inte motivera avsteg från borde—regeln.
Det kan dock uppstå situationer när det skulle framstå som oskäligt om den enskilde, som inte har försäkrat sig, inte kunde få någon hjälp. Av den anledningen bör regeln kompletteras med en möjlighet för den rättssökande att, i undantagsfall, ändock kunna erhålla rätts- hjälp. Rättshjälp bör därför kunna medges i undantagsfall om det finns synnerliga skäl för detta. Vid denna bedömning skall hänsyn tas såväl till den rättssökandens personliga och ekonomiska förhållanden som till angelägenhetens art. Om angelägenheten rör väsentliga och be- tydande intressen för den rättssökande bör detta påverka bedömningen. Jag vill dock understryka att det verkligen skall krävas synnerliga skäl för att tillämpa denna undantagsregel och att det närmast skall gälla fall där det vid en samlad bedömning vore direkt stötande om rätts— hjälp inte beviljades.
Ett problem som kan uppstå i detta sammanhang är naturligtvis att bolagen kan ändra försäkringsvillkoren så att vissa paketförsäkringar inte omfattar rättsskydd eller, så som nyligen skett i ett bolag, att rättsskyddet inte alls gäller i familjerättsliga tvister. Detta skulle med- föra att den enskilde försäkringstagaren skulle ställas inför vissa svårigheter att välja försäkring.
Det är dock min uppfattning att försäkringsbolagen även i fram- tiden kommer att ha intresse av att erbjuda en billig rättsskyddsförsäk— ring som täcker i stort sett samma område som i dag. Detta grundar jag på de samtal som förts med representanter för försäkrings— branschen och de erfarenheter som finns av hur de svenska försäk- ringsbolagen driver sin verksamhet. Försäkringsbolagens affärsmässiga idé är ju att erbjuda försäkringsprodukter till skydd för den enskilde medborgaren. Jag menar att den föreslagna lagändringen torde skapa en efterfrågan på rättsskydd i hem— och villahemsförsäkringen som bolagen vill följa upp.
Jag har förutom de förutsättningar som Rättshjälpskommittén ställ— de upp också angett ytterligare två förutsättningar som måste vara uppfyllda. Försäkringsvillkoren måste ge ett godtagbart skydd och detta bör i vart fall inte vara sämre än det skydd som kan erhållas inom rättshjälpsområdet.
Av den jämförelse som gjorts mellan rättsskyddssystemet och rättshjälpssystemet framgår att förmånerna i allt väsentligt är likvär- diga och i båda fallen godtagbara.
Rättshjälpen är dock inte begränsad till någon viss högsta summa. I kapitel 5 angående rättshjälpens tillämpningsområde kommer jag att förespråka en begränsning av de kostnader som skall kunna ersättas genom rättshjälpen. Av skäl som redovisas där anser jag det rimligt att kostnaderna i ett rättshjälpsärende begränsas till högst 100 000 kr, vilket ungefär motsvarar den ersättning som ges genom rättsskyddet. Den ersättning som ges genom rättsskyddet har dessutom legat i stort sett still under många år. Det kan därför finnas anledning att anta försäkringsbolagen kan komma att justera dessa gränsvärden.
I den mån rättsskyddet har utnyttjats upp till "taket" bör rättshjälp inte kunna beviljas för därefter uppkommande kostnader. Det innebär att den nuvarande möjligheten att anlita rättshjälpen när man nått rättsskyddstaket i en fastighetstvist bör tas bort.
Några av experterna i utredningen har hävdat att det är statens skyldighet att sörja för en god rättsvård och att en grundläggande del av denna rättsvård är att den enskilde skall kunna tillgodose sina rättsliga intressen utan att vara hänvisad till i första hand privata alter— nativ. De har jämfört detta med andra grundläggande behov som sjukvård och åldringsvård.
Jag delar uppfattningen att staten bör sörja för en god rättsvård och att en del av denna rättsvård bör vara bistånd till juridiskt biträde. Däremot anser jag inte att detta måste innebära att staten skall svara för bistånd till biträdeshjälp även för dem som själva kan bekosta detta antingen direkt eller genom att teckna en rättsskyddsförsäkring. Om den enskilde saknar sådana möjligheter bör däremot bistånd ges. Detta är möjligt genom den avsedda tillämpningen av huvudregeln och undantagsregeln om synnerliga skäl.
4.4.4. Ersättning till ombud
En annan fråga som kan medföra konsekvenser såväl för den rätts— sökande som för ombudet är hur ombudsarvodet skall regleras. Rätts- skyddsförsäkringarna är utformade så att den försäkrade kan erhålla
försäkringsersättning för de kostnader han haft för sitt ombud. Enligt villkoren i rättsskyddsförsäkringen lämnas ersättning avseende arvode för skälig tidsåtgång enligt den timkostnadsnorm som tillämpas på rättshjälpsområdet. Ersättning skall således i huvudsak bestämmas på samma sätt som ersättning på rättshjälpsområdet. Försäkringsbolagen har dock pekat på svårigheterna för bolagen att avgöra vad som är skälig tidsåtgång. En domstol kan följa ett ärende och får egen er— farenhet av hur biträdet sköter ett ärende. Försäkringsbolaget har som regel endast en kostnadsräkning som underlag för sin bedömning.
Enligt min mening skulle denna prövning kunna underlättas om en partssammansatt nämnd ges möjlighet att pröva ersättningsfrågor inom rättsskyddet. Representanter för försäkringsbranschen och Advokat— samfundet har ställt sig positiva till en sådan ordning. Närmare regler för nämndens verksamhet torde kunna utarbetas av försäkrings— branschen och Advokatsamfundet gemensamt.
I 23 8 thL respektive 21 kap. 10 & sista meningen RB förbjuds rättshjälpsbiträden och offentliga försvarare att begära ytterligare ersättning från klienten utöver vad domstol eller Rättshjälpsmyndig— heten bestämt. Något motsvarande förbud finns inte i försäkrings— villkoren. Försäkringsavtalet är ju ett avtal mellan försäkringsbolaget och den försäkrade och syftar inte till att vara bindande i relationen ombud/klient.
I Danmark förbinder sig ett ombud, i samband med att han anmäler ett försäkringsärende, att inte begära ytterligare ersättning av sin klient. I Norge är däremot ombudet oförhindrad att ta ut extra ersätt— ning från sin klient. Det skall dock påpekas att i Norge gäller detta även vid statlig rättshjälp.
Det finns i huvudsak två situationer då ett ombud kan tänkas be- gära ytterligare ersättning av sin klient. Den ena situationen är då ett ombud i samband med att han anlitas förklarar för klienten att han debiterar ett arvode som går utöver den timkostnadsnorm som tilläm— pas av försäkringsbolaget, t.ex. ytterligare 500 kr i timmen och ställer som villkor för att äta sig uppdraget att klienten själv betalar denna mellanskillnad. Enligt advokatsamfundet tillämpas i vissa fall en sådan ordning i dag. En sådan överenskommelse måste enligt samfundet vara otvetydig och ske i samband med att ombudet anlitas.
Den andra situationen är när ett försäkringsbolag inte ersätter för— säkringstagaren med begärt belopp på grund av att bolaget anser t.ex. att tidsåtgången inte varit skälig eller att ombudet varit oskickligt. Man kan tänka sig ett ombud som i ett sådant fall skulle försöka få ut ytterligare ersättning av sin klient. Advokatsamfundet har dock för—
klarat att ett sådant förfarande i vissa fall inte är förenligt med de etiska regler som gäller för advokatverksamhet.
Bevisbördan för att en överenskommelse om ytterligare ersättning träffats torde ligga helt på ombudet. Jag anser det också lämpligt om Advokatsamfundet inför reformen gjorde vägledande uttalanden i ämnet.
4.4.5. Ikraftträdande
Försäkringsbolagen har framfört att man om rättshjälpen görs sub— sidiär till rättsskyddsförsäkringarna, behöver en viss övergångstid för att anpassa nu gällande försäkringsvillkor till de nya bestämmelserna i lagen (se avsnitt 4.4.2). Detta är både rimligt och nödvändigt. En sådan övergångsperiod kan erhållas genom att riksdagen vid ett eventuellt beslut om att införa en ny rättshjälpslag samtidigt beslutar att lagen skall träda i kraft först ett år senare. En annan lösning — och den som jag med tanke på sakens statsfinansiella betydelse förordar — kan vara att förslaget om rättshjälpens subsidiaritet bryts ut och före- låggs riksdagen tidigare än förslagen i övrigt. Ett sådan förfarande kan antingen ske direkt efter den ordinarie remisstidens utgång eller efter att synpunkter på förslaget inhämtats på annat sätt t.ex. vid en "hearing". Förslaget kan då utmynna i en ändring i den nuvarande rättshjälpslagen som föreslås gälla från samma datum som den nya lagen planeras träda i kraft. Om en ny lag sedan beslutas upphävs den provisoriska bestämmelsen redan innan den trätt i kraft.
En tredje möjlighet, att riksdagen fattar ett principbeslut i frågan som försäkringsbolagen agerar utifrån, anser jag mindre lämplig. Lagar bör, om man vill att enskilda rättssubjekt skall agera efter dem, införas genom lagstiftning och inte genom principbeslut.
4.4.6. Organisationen
För det fall rättsskyddet tar över i den utsträckning som jag föreslår samt om domstolarna även i fortsättning skall kunna besluta om rätts- hjälp i samma utsträckning som i dag kommer underlaget för Rätts- hjälpsmyndigheten att bli mycket begränsat. De arbetsuppgifter som i dag fullgörs av Rättshjälpsmyndigheten kommer dock att kvarstå i vart fall under ett antal år framöver eftersom nuvarande och tidigare lag— stiftning kommer att gälla i de ärenden där beslut om rättshjälp fattats innan de nya bestämmelserna trätt i kraft. Jag föreslår därför inte
några särskild åtgärder beträffande Rättshjälpsmyndigheten i anledning av de förslag som nu förs fram. I kapitel 14 skissar jag på en annan ordning som kan komma att tillämpas längre fram.
5
Rättshj älpens tillämpningsområde och omfattning
Förslag: — Avgörande för om rättshjälp skall beviljas eller inte skall vara om den rättssökande behöver juridiskt biträde.
— Biträdeskostnader skall ersättas med högst 100 000 kr.
— Beviljad rättshjälp skall även i fortsättningen gälla hela den rättsliga angelägenheten och inte begränsas till att gälla viss instans eller viss åtgärd.
— Möjligheten att få rättshjälp i fastighetstvister när kostnaderna överstiger ett visst belopp tas bort.
— Bestämmelsen om befogat intresse ersätts med en bestämmel— se om att rättshjälp förutsätter en prövning av om det är rimligt i det enskilda fallet att staten bidrar till kostnaderna.
— Rättshjälp i angelägenheter som rör äktenskapsskillnad och därmed sammanhängande frågor skall beviljas endast om det finns särskilda skäl.
— Rättshjälp i angelägenheter som rör underhåll till barn skall beviljas endast om det finns särskilda skäl.
— Rättshjälp vid bodelning skall beviljas endast vid klander av bodelning.
— Rättshjälp skall inte ges till näringsidkare i angelägenheter som rör näringsverksamheten.
— Rättshjälp skall inte kunna beviljas dödsbo. I vissa fall skall dock ett dödsbo kunna överta redan beviljad rättshjälp.
Om rättshjälpen görs subsidiär till rättsskyddsförsäkringar medför detta att antalet rättshjälpsärenden kommer att minska väsentligt. De angelägenheter där rättshjälp i fortsättningen kommer att förekomma är framför allt familjerättsliga mål av olika slag.
Såväl kostnaderna för rättshjälpen som antalet rättshjälpsärenden kommer att minska väsentligt. De skäl som har lett till dagens detalje— rade regelsystem gör sig därmed inte längre lika starkt gällande. Det finns därför större anledning än tidigare att utforma ett så enkelt och hanterbart system som möjligt. Å andra sidan är det naturligtvis fort— farande viktigt att förhindra att rättshjälpen utnyttjas där det inte är rimligt att staten betalar. Även om kostnaderna för sådana ärenden sammantaget inte torde vara så omfattande skulle det, mot bakgrund av de besparingar som föreslås, vara stötande om möjligheterna att erhålla rättshjälp skulle utvidgas för sådana mindre skyddsvärda in— tressen.
Bestämmelserna bör vara utformade så att de kan tillämpas på ett så enkelt och okomplicerat sätt som möjligt. De bör också i viss mån vara samstämda med villkoren för de vanligast förekommande rätts— skyddsförsäkringarna. Rättshjälpen skall ge ett godtagbart skydd men det får inte bli förmånligare att säga upp en försäkring för att i stället komma i åtnjutande av rättshjälp (den "borde-regel" som föreslås i föregående avsnitt torde dock i de flesta fall motverka detta).
Reglerna om den allmänna rättshjälpens tillämpningsområde finns i dag i 6—8 a 55 thL. Enligt 6 & thL kan allmän rättshjälp beviljas fysisk person i rättslig angelägenhet om han behöver sådant bistånd och hans beräknade årsinkomst, efter hänsyn tagen till försörjnings- börda, inte överstiger sju basbelopp. Rättshjälp kan enligt 7 & thL också beviljas ett dödsbo om boet behöver sådant bistånd och det är skäligt med hänsyn till boets och delägarnas ekonomiska förhållanden. I 8 5 thL anges när rättshjälp inte får beviljas. Särskilda regler för prövning av ansökan om rättshjälp i angelägenheter som rör ersättning till patienter för behandlingsskador och läkemedelsskador finns i 8 a 5 thL.
Vad som är en rättslig angelägenhet har inte närmare preciserats i rättshjälpslagen eller dess förarbeten. Avsikten med uttrycket var att markera att allmän rättshjälp inte skall vara begränsad till ärenden som handläggs inför domstolar och andra myndigheter utan även skall kunna ges i utomprocessuella ärenden eller ärenden som handläggs av skiljemän.
Frågan om vad som utgör en rättslig angelägenhet prövades av Besvärsnämnden för rättshjälpen i ett antal fall, främst under de när- maste åren efter lagens tillkomst. Under senare år tycks den enda
återstående svårigheten vara avgränsningen mellan vad som är att betrakta som en ekonomisk angelägenhet respektive en rättslig ange— lägenhet. I domstolarna är, naturligt nog, frågan om en ansökan avser en rättslig angelägenhet sällan något problem.
Allmän rättshjälp kan således i dag lämnas i varje rättslig ange— lägenhet i den män inte uttryckligt undantag görs i rättshjälpslagen eller annan författning.
En annan metod för att begränsa tillämpningsområdet är att räkna upp de angelägenheter där rättshjälp kan beviljas. En sådan uppräk— ning kan dock aldrig bli fullständig och måste förses med någon form av ventil för ärenden där rättshjälp bör beviljas trots att de inte räknats upp.
I t.ex. Norge beviljas "fritt rettsråd" (utomprocessuell hjälp) för vissa uppräknade angelägenheter, t.ex. "familjesaker" och vid person— skada samt för "trydge- och pensionssaker". Dessutom kan fritt retts— råd ges när det aktuella problemet uppenbart har så stor personlig välfärdsmässig betydelse att det efter en samlad bedömning är rimligt att det offentliga betalar för biståndet.
Prövningen av en norsk ansökan är således beroende av om ärendet är prioriterat eller inte. En sådan lösning torde dock vara mindre lyckad för Sveriges del. Det kan finnas skäl som gör att även en an— sökan om rättshjälp i ett prioriterat ärende skall avslås, t.ex. om en talan framstår som helt utsiktslös. Prövningen skulle därmed få ske i flera steg, vilket innebär att den blir mer komplicerad och att högre krav måste ställas både på ansökan och den som skall pröva denna. Dessutom minskar förutsebarheten för den rättssökande. En sådan ordning skulle därmed inte uppfylla de kriterier som angetts tidigare.
Jag anser därför att rättshjälp även i fortsättningen skall kunna beviljas i varje rättslig angelägenhet där behov av biträde föreligger och inte något undantag anges, antingen uttryckligen eller genom någon form av "generalklausul" (rimlighets— eller befogat intresse- regel). De nuvarande undantagen som anges i 8 5 thL är i stort sett vara väl avvägda. I den mån de inte kommenteras längre fram anser jag att dessa undantag skall gälla även i fortsättningen och att de således bör överföras till den nya lagen.
5.1. Behov av biträde
Förslag: — Avgörande för om rättshjälp skall beviljas eller inte skall vara om den rättssökande behöver juridiskt biträde.
5.1.1. Gällande rätt
I dag bedöms den rättssökandes behov av allmän rättshjälp med ut— gångspunkt från behovet av någon eller några av de förmåner som kan erhållas genom att rättshjälp beviljas. Frågan huruvida behov av bi— stånd föreligger är i hög grad beroende av angelägenhetens art, vilka myndigheter som skall pröva den rättsliga angelägenheten i sak och vilka förfaranderegler som gäller vid prövningen.
Vid behovsprövningen skall någon ekonomisk prövning inte göras utöver den allmänna prövningen enligt 6 & thL. Om en rättssökande har behov av någon av de förmåner som anges i rättshjälpslagen anses det att han har behov av rättshjälp även om det är uppenbart att han, på grund av reglerna om rättshjälpsavgift, själv kommer att få betala samtliga kostnader.
5.1.2. Överväganden
I kapitel 7 föreslås ett helt nytt avgiftssystem. Rättshjälpsavgiften skall enligt förslaget beräknas som en viss procentuell andel av biträdeskost— naderna. Med ett sådant avgiftssystem kan nuvarande ordning för behovsprövningen inte behållas, bl.a. därför att det skulle medföra en väsentlig ökning av kostnaderna för rättshjälpen. Det skulle nämligen ofta vara lönsamt att få rättshjälp då staten alltid skulle bidra med i vart fall en del av kostnaderna. Som exempel kan nämnas att en rela- tivt välbärgad rättssökande som klart skulle kunna bära en mindre kostnad för t.ex. ansökningsavgift och ersättning till ett par vittnen skulle kunna få dessa kostnader subventionerade.
En sådan ordning är knappast förenlig med de mål som anges i direktiven och med en sund hushållning av statens resurser. Även om en viss minsta kostnad alltid skall betalas kan det nya systemet inne— bära problem i detta avseende. Rättshjälp bör därför endast kunna beviljas i sådana fall där det kan uppstå några mer betydande kost- nader, nåmligen när det behövs biträdeshjälp. Denna förmån är den viktigaste och mest kostsamma förmånen och det är oftast redan nu frågan om biträdesbehovet som är avgörande.
Om rättshjälp beviljas bör även i fortsättningen vissa övriga för— måner ingå. Vilka dessa förmåner skall vara samt frågan om när behov av biträdeshjälp skall anses föreligga utvecklas närmare i kapitel 6.
När rättshjälp utan biträdesförordnande i dag beviljas är det van- ligtvis för att den rättssökande skall kunna få sina kostnader för in-
ställelse till förhandling eller för bevisning ersatta. För att de som inte själva kan stå för dessa kostnader skall kunna få hjälp skall bistånd i stället kunna ges oberoende av om rättshjälp beviljas eller inte. Denna förmån skall kunna beviljas part i såväl tvistemål som brottmål. Frågan behandlas ytterligare i kapitel 6.
Rättshjälp skall således enligt min mening endast beviljas om den rättssökande har behov av juridiskt biträde. Liksom hittills skall biträ- desbehov normalt inte anses föreligga i mål eller ärenden som hand— läggs i förvaltningsmyndighet eller förvaltningsdomstol. Dessa myn— digheter har en så omfattande utredningsskyldighet att biträdesbehov i regel inte finns. Liksom tidigare kan dock som regel anses att behov av biträde finns i mål om verkställighet av domar och beslut om vård— nad och umgänge och vissa andra ärendekategorier. Biträdesbehovet i vissa typer av förvaltningsärenden täcks dessutom av reglerna om offentligt biträde. Rättshjälps skall inte heller kunna beviljas om biträ— desbehovet kan tillgodoses på annat sätt, t.ex. om juridiskt biträde lämnas genom det rättsskydd som ges genom fackliga organisationer eller när intresseorganisationer, t.ex. hyresgästorganisationer, bistår sin medlemmar.
Rättshjälp skall i vissa fall ges till målsägande som inte uppfyller förutsättningarna för att få målsägandebiträde. Eftersom åklagaren är skyldig att bistå målsäganden med enskilda anspråk i brottmålsproces— sen torde det dock mera sällan finnas behov av rättshjälp till en måls- ägande. Jag är medveten om att åklagarnas insatser skiftar på detta område. Det finns åklagarmyndigheter som sköter detta föredömligt medan andra brister i ambition. Detta bör följas upp av Riksåklagaren.
Behov av juridiskt biträde för tilltalad eller misstänkt i brottmål tillgodoses genom reglerna om offentliga försvarare. Rättshjälp skall således inte kunna beviljas för detta ändamål.
5.2. Omfattning
Förslag: — Beviljad rättshjälp skall även i fortsättningen gälla hela den rättsliga angelägenheten och inte begränsas till viss instans eller viss åtgärd.
— En begränsning införs för hur stora biträdeskostnader som skall kunna ersättas som rättshjälpskostnader. Gränsen föreslås ligga vid 100 000 kr.
5 .2. 1 Gällande rätt
Rättshjälp beviljas i dag för hela den rättsliga angelägenheten och år inte begränsad till handläggningen i viss instans eller till viss kostnad.
En fråga som ofta har prövats är om en angelägenhet avser en eller flera rättsliga angelägenheter, dvs. omfattningen av en rättslig ange- lägenhet. Om det är fråga om flera angelägenheter måste rättshjälp beviljas och avgift betalas för var och en av dem. Som exempel kan nämnas att angelägenhet rörande äktenskapsskillnad har ansetts omfatta även frågor om vårdnad, underhållsbidrag, umgängesrätt och kvar- sittanderätt men däremot inte upplösning av samäganderätt eller upp— teckning av makarnas bo.
Emellanåt kan fråga uppkomma om den rättsliga angelägenheten är avslutad och de åtgärder som vidtagits därefter avser en ny angelägen- het. När ett ärende behandlas inför domstol eller annan myndighet eller inför skiljemän är ärendet i princip avslutat när det finns ett avgörande som vunnit laga kraft. I angelägenhet där förlikning träffas utgör förlikningen slutpunkt för rättshjälpen. Rättshjälp som beviljats för angelägenhet som kan leda fram till ett verkställbart avgörande omfattar i princip inte exekutionen av avgörandet (prop. 1972:4 s. 335 f.). Den rättssökande år dock befriad från avgifter hos kronofogde- myndigheten. Resning (NJA 1976 s. 538) och besvär över domvilla (NJA 1979 s. 99) omfattas inte av det ursprungliga rättshjälpsbeslutet. Däremot har Högsta domstolen funnit att ett sådant beslut omfattar återställande av försutten tid (NJA 1974 s. 506).
Så länge ett laga kraft ägande beslut inte föreligger är det fortfaran— de fråga om en och samma angelägenhet. Något nytt rättshjälpsbeslut behövs således inte vid t.ex. ett överklagande.
5.2.2. Överväganden Begränsning till viss instans
Enligt direktiven kan en metod för att begränsa kostnaderna för rätts— hjälpen vara att ett beslut om rättshjälp endast skall omfatta den in— stans där den beviljas. Detta skulle kunna kombineras med att möjlig— heterna till rättshjälp i ny instans inskränks helt eller delvis. Rättshjälp beviljad av Rättshjälpsmyndigheten skulle då endast gälla så länge den rättsliga angelägenheten inte behandlas i domstol. En annan tänkbar ordning kan vara att rättshjälp beviljas endast för kostnader upp till en
viss nivå, antingen med möjlighet till dispens efter ytterligare beslut eller som en absolut gräns.
I Norge och Danmark beviljas rättshjälp endast för en instans i taget medan rättshjälp i Finland gäller för hela angelägenheten. I Danmark behåller dock överklagandens motpart automatiskt rättshjälp i överinstansen. Vidare gör man i dessa, samt i andra europeiska länder, en uppdelning mellan processuell rättshjälp och utom— processuell rättshjälp. I många länder, t.ex. i Danmark, motsvarar den utomprocessuella rättshjälpen närmast vårt rådgivningsinstitut.
Ett alternativ eller komplement till en sådan ordning kan vara att ny avgift skall betalas i ny instans eller när en viss kostnadsnivå upp- nåtts. Rättshjälpsavgiften fastställs i dag med utgångspunkt från en beräknad årsinkomst. Om en process pågår under lång tid torde rätts— hjälpstagaren kunna arbeta upp ytterligare betalningsförrnåga. Det skulle då vara rimligt att ny avgift betalas med vissa intervall. Som exempel kan nämnas att i Norge får den rättssökande betala ny avgift (egenandel) för varje instans medan avgiften i Danmark bestäms mer skönsmässigt. I Finland beviljas antingen hel eller partiell rättshjälp. I de senare, relativt ovanliga fallen, betalar den rättssökande en pro— centuell andel av kostnaderna, dock aldrig över en viss fastställd av- gift.
En ordning med nytt beslut i varje instans eller omprövning vid vissa tids— eller kostnadsintervaller medför ökad administration och därmed ökade kostnader. Frågan är också på vilka grunder en sådan omprövning skall göras och vem som skall utföra den. En annan fråga är om omprövning enbart skall gälla käranden respektive den över- klagande eller om även motpartens rättshjälp skall omprövas.
När frågan om automatisk omprövning av rättshjälpsbeslut har diskuterats har det oftast skett med hänvisning till regeln om "befogat intresse". Högsta domstolen har dock kommit fram till att det finns mycket lite utrymme för domstolarna att göra en sådan förhands— prövning. En sådan prövning torde nämligen ofta stöta sig med de grundläggande principerna för rättegången (NJA 1985 s. 175 1). Inte heller rättshjälpsbiträdet torde, sedan målet eller ärendet inletts vid domstol, kunna göra någon utförligare prövning i detta avseende (NJA 1983 s. 224). Om någon annan myndighet, t.ex. Rättshjälpsmyndig— heten, skall utföra prövningen innebär detta ett betydande merarbete. Principerna för prövningen av befogat intresse utvecklas närmare i avsnitt 5.3.
En särskild utredare (Hovrättsprocessutredningen, JU l993:04) ser för närvarande över hovrättsförfarandet. I årets budgetpropositionen (1994/95:100, bilaga 3 s. 4) anförs bl.a. följande om den utredningen:
Som ett led i strävandena att effektivisera hovrättsförfarandet så att målen kan avgöras på ett snabbare och mer ändamålsenligt sätt och resurserna kan koncentreras på de mer svårbedömda och kvalifice— rade målen har kravet på prövningstillstånd i hovrätt utvidgats. En särskild utredare arbetar vidare på detta område. Regeringen har stora förväntningar på resultatet av denna utredning som bör kunna leda till att det införs generella regler om prövningstillstånd i hov— rätt. I detta hänseende har reformarbetet när det gäller de allmänna förvaltningsdomstolarna kommit längre. Regler av generell karaktär som gör det möjligt att ställa krav på prövningstillstånd i kammar— rätt har nyligen införts i förvaltningsprocesslagen, och frågan om vilka målgrupper som skall omfattas av ett sådant krav har därefter tagits upp parallellt med att olika måltyper har flyttats ned i in- stanskedjan.
Hovrättsprocessutredningen skall redovisa sitt uppdrag i december 1995.
Om ett generellt krav på prövningstillstånd införs i hovrätt finns det inte tillräckliga skäl att kräva en särskild prövning avseende rätts- hjälpens bestående eller upphörande, utöver den prövning som görs för prövningstillstånd. Beviljad rättshjälp bör därför även i fort— sättningen omfatta hela den rättsliga angelägenheten fram till laga kraft ägande avgörande.
Syftet — att begränsa kostnaderna för rättshjälpen — kan i stället delvis uppnås genom den procentuella avgift som föreslås i kapitel 7. Genom att avgiften skall betalas regelbundet under ärendets handlägg- ning tvingas den rättssökande att göra samma processekonomiska överväganden som den som inte har rättshjälp.
Tak för kostnaderna
En avgiftsregel av nu beskrivet slag torde dock inte vara tillräcklig. Om rättshjälpsresurserna skall fördelas på ett godtagbart sätt och komma dern tillgodo som bäst behöver hjälp är det inte rimligt att enstaka personer skall kunna utnyttja oproportionerligt stora delar av dessa resurser. Det kan därför övervägas att införa ett tak för hur stora kostnader som skall kunna ersättas genom rättshjälpen. Det finns argument både för och mot ett sådant tak.
Det främsta argumentet för ett tak är naturligtvis att en sådan regel medför besparingar. Den besparing som kan göras på detta sätt skall dock inte överdrivas. Det stora flertalet rättshjälpsärenden håller sig på en nivå som klart understiger 100 000 kr. Eftersom rättshjälpen är en social skyddslagstiftning är det dock, även vid en mindre besparing, rimligt att det finns en gräns för det stöd som skall utgå och därmed
för hur stora resurser som staten skall bidra med i varje enskilt ären- de.
Rättshjälpens syfte är bl.a. att ingen av ekonomiska skäl skall vara förhindrad att ta till vara sin rätt. Denna målsättning behöver enligt min mening inte innebära att obegränsade resurser skall ställas till den rättssökandes förfogande, dvs. att han jämställs med en person med i stort sett obegränsade tillgångar. En relativt välbärgad medborgare med en inkomst som ligger över inkomstgränsen för rättshjälp har ju knappast möjlighet att lägga ned hur stora belopp som helst på en process.
Vidare bör, som tidigare angetts, en jämförelse göras av vilka förmåner som kan erhållas vid utnyttjandet av en rättsskyddsförsäk- ring. Om rättshjälpen görs subsidiär bör den rimligen inte medföra bättre eller fler förmåner än vad som gäller för rättsskyddet. Enligt villkoren i dessa försäkringar ersätts endast kostnader upp till ett visst belopp. Även detta talar för en begränsning beträffande rättshjälpen.
Mot att införa ett tak för kostnaderna kan bl.a. anföras att regeln kan få stötande konsekvenser om motparten har stora ekonomiska resurser och därmed är föga känslig för rättegångskostnaderna. Mot- parten kan vara ett företag, vars rättegångskostnader är en avdragsgill rörelsekostnad. Taket kan utnyttjas av en ekonomiskt stark motpart som förhalar processen.
Gentemot detta kan anföras att den som inte har rättshjälp eller rättsskydd måste begränsa sig till de ekonomiska resurser som han eller hon har oavsett motpartens tillgångar. Vidare skall en förhalande motpart kunna mötas med en fast processledning. Detta kräver natur— ligtvis att rätten uppmärksammas på förhållandet. Över huvud taget kan sägas att det finns ett starkt allmänt intresse av att rätten i enlighet med reglerna i rättegångsbalken verkar för att målen drivs till ett avgörande på ett effektivt och kostnadsbesparande sätt.
Mot ett tak kan anföras att det kan uppkomma merkostnader när en pågående process måste avslutas för att den rättssökande inte längre kan anlita ett biträde. Det kan sägas vara dålig samhällsekonomi att ha en oavslutad tvist som kostat 100 000 kr i stället för en avslutad tvist som kostat 125 000 kr. Vidare kommer Hovrättsprocessutredningen eventuellt att föreslå generellt prövningstillstånd i hovrätten. Om en sådan regel införs innebär det en kontroll av att mindre befogade "dyra ärenden" inte går vidare. Det finns då inte längre samma behov av ett tak.
Gentemot detta kan, förutom vad som redan anförts, sägas att taket är känt från början både av klienten och biträdet. Vidare kommer det att åligga biträdet att fortlöpande informera om vilka kostnader som
uppkommit och i god tid varsko när man närmar sig taket. De dis- positiva målen kommer normalt att omfattas av rättsskyddsförsäkringar där det redan finns ett tak för hur höga kostnader som ersätts. I de indispositiva målen har rätten en utredningsskyldighet som gäller oavsett om det finns biträde eller inte. Ett ytterligare argument mot ett tak är att taket i stället blir något av ett golv, dvs. taket är den summa som en rättssökande anser sig ha rätt till. En sådan uppfattning torde dock motverkas av biträdet, kontrollen av biträdesersättningen och det avgiftssystem som förespråkas i kapitel 7.
De vanligaste rättsskyddsförsäkringarna täcker kostnader upp till ett visst belopp vanligen mellan 75 000 och 100 000 kr. Genom tilläggs— försäkring kan ersättningsbeloppet dock uppgå till drygt 140 000 kr. I de kostnader som rättsskyddet täcker ingår även ersättning för mot- parts rättegångskostnader. Den rättssökande kan emellertid välja att använda hela beloppet till att bekosta sina egna biträdeskostnader ur försäkringen och sedan betala eventuella motpartskostnader själv eller få en skuld på motsvarande belopp. I vart fall finns möjligheten att driva ett ärende till dess gränsen nås. Om rättshjälpen görs subsidiär till rättsskyddsförsäkringar torde det ge anledning för försäkrings- bolagen att se över sina villkor. De nuvarande gränsvärdena för rätts- skyddet har legat på samma nivå under många år. Det är därför ett rimligt antagande att försäkringsbolagen även kommer att se över sina gränsvärden. Gränsen för hur stora kostnader som skall ersättas ge- nom rättshjälpen bör därför, i vart fall tills vidare, kunna ligga vid ca 100 000 kr.
En ytterligare fråga är vilka kostnader som skall omfattas av be- gränsningen. Enligt min mening är det lämpligaste och det mest lätt— hanterliga att begränsningen endast omfattar kostnader för biträde. Biträdet skall således inte kunna få ersättning med mer än 100 000 kr efter avdrag för rättshjälpsavgiften. När denna gräns uppnåtts skall biträdet anmäla till rätten (eller Rättshjälpsmyndigheten) att taket nåtts. Domstolen (eller Rättshjälpsmyndigheten) skall då besluta att rätts- hjälpen skall upphöra.
Systemet bör vara enkelt och smidigt att tillämpa och det bör som jag redan antytt inte heller vara förmånligare än rättsskyddssystemet. Det bör därför inte finnas möjligheter till undantag från denna regel genom någon form av dispens (ventil) eller liknande. De argument som anförts beträffande en tak-regel kan även appliceras på en ventil- regel. Med hänsyn till dessa argument anser jag sammantaget att det inte finns tillräckliga skäl för en ventil. En sådan skulle motverka syftet att få den rättssökande och hans biträde att planera processen.
Som tidigare anförts torde den som själv bekostar sin process mycket sällan ha obegränsat med resurser att ta i anspråk.
Jag vill medge att här finns goda skäl i båda riktningarna. Om en möjlighet att genombryta taket ändå skulle införas vill jag framhålla att detta enligt min mening kräver att motsvarande möjlighet införs för dem som har en rättsskyddsförsäkring men utnyttjat denna upp till försäkringens maximibelopp. Det är svårt att bedöma hur dyrt detta skulle kunna bli.
5.2.3. Fastighetstvister
Enligt 8 5 första stycket 9 p. thL får rättshjälp inte beviljas ägare eller tidigare ägare av en fastighet eller en byggnad i angelägenhet som avser fastigheten eller byggnaden om han har eller borde ha haft rättsskyddsförsäkring eller annat liknande rättsskydd som omfattar angelägenheten. Rättshjälp får dock enligt andra stycket beviljas när den rättssökandes egna kostnader har uppgått till minst tre basbelopp (det basbelopp som gällde året innan ansökan om rättshjälp görs).
Möjligheten att bevilja rättshjälp när kostnaden i en sådana ange- lägenhet nått upp till en viss nivå infördes år 1989. Året dessförinnan hade en lagändring genomförts som medförde att rättshjälpen förbätt- rades och att möjligheterna till allmän rättshjälp utökades samtidigt som rättshjälpsavgifterna sänktes. I samband med behandlingen av förslaget till ändring anförde en minoritet i Justitieutskottet i en av riksdagen godkänd reservation (bet. JuU 1987/88z21, rskr. 1987/88: 193) att möjligheterna till rättshjälp i fastighetsärenden var alltför begränsade. I enlighet med den godkända reservationen infördes där- för det nuvarande tillägget i 8 & andra stycket thL. Enligt före- dragande statsrådet (prop. 1988/89:117 s. 21) hade företrädare för försäkringsbolagen under remissbehandlingen uttalat att, för det fall förslaget genomfördes, talade mycket för att flertalet bolag skulle anpassa ersättningsbeloppen till motsvarande det som gällde enligt rättshjälpslagen.
Någon sådan anpassning synes dock inte ha skett. Den maximala ersättningen kan i dag variera mellan 75 00 och 100 000 kr eller drygt 140 000 kr efter tilläggsförsäkring. Det medför att vissa försäkrings- tagare kan "spara" en del av sin försäkring till ersättning för mot- partens kostnader medan andra måste betala en viss mellanskillnad innan rättshjälp kan utgå.
De ändringar som genomfördes år 1988 byggde på att inskränk— ningar skulle företas på vissa områden inom rättshjälpen men att den
allmänna rättshjälpen totalt sett skulle få kosta lika mycket som tidiga— re eller i vissa fall medföra mindre kostnadsökningar (prop. 1987/88: 73 s. 25 f och prop. 1988/89:117 s. 27). Något sparkrav fanns således inte.
Rättshjälpskostnaderna i angelägenheter rörande fastighet uppgick under budgetåret 1993/94 till ca 1 600 000 kr eller drygt tre gånger mer än vad som antogs år 1989. Även om kostnaderna relativt sett inte är så stora finns inte anledning att behandla dessa ärenden mer generöst än andra angelägenheter. Rättshjälp bör således, i enlighet med vad som gällde före år 1989, inte längre kunna beviljas i ange— lägenheter rörande fastigheter om den rättssökande har eller borde ha haft försäkring oavsett vilka kostnader som lagts ned på ärendet. Det nuvarande fastighetsundantaget kommer lagtekniskt att täckas av det nya råttsskyddsundantaget.
5.3. Rimlighetsprövning (befogat intresse)
Förslag: — Bestämmelsen om befogat intresse ersätts med en
bestämmelse att rättshjälp förutsätter att det är rimligt i det enskilda fallet att staten bidrar till kostnaderna.
5 .3.1 Gällande rätt
Allmän rättshjälp får inte beviljas den som inte har befogat intresse av att få sin sak behandlad (8 5 första stycket 13 p. thL).
Denna bestämmelse syftar till att förhindra missbruk av den all- männa rättshjälpen. I förarbetena till rättshjälpslagen (prop. 1972:4 s. 93) anfördes bl.a.
Beträffande den närmare innebörden av intresseprövningen bör utgångspunkten vara att de resurser som ställs till förfogande för rättshjälpen utnyttjas effektivt och inriktas på de områden där behovet av rättsskydd är störst. Det är inte möjligt att uttömmande ange alla situationer där rättshjälp bör vägras på grund av den angivna intresseprövningen. Några typfall synes dock kunna anges.
Rättshjälp bör kunna vägras när anspråket grundas på en klar felbedömning av. gällande regler och en eventuell talan sålunda är helt utsiktslös. Aven i sådana fall när bevisläget är sådant att det framstår som utsiktslöst eller mycket osannolikt att anspråket kan drivas med framgång bör rättshjälp kunna vägras. Tvister eller anspråk som avser obetydliga ekonomiska värden jämfört med
kostnaderna bör i regel inte få drivas med hänsyn till omständig- heterna med stöd av allmänna medel. Frågan måste givetvis be- dömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, främst sökandens ekonomiska situation. Aven i sådana fall när ett i och för sig befogat anspråk inte ens på längre sikt kan realiseras därför att motparten saknar tillgångar bör rättshjälp kunna vägras.
Aven i andra fall än när det ekonomiska värdet i ett anspråk är obetydligt bör rättshjälp kunna vägras på den grunden att sökanden inte har befogat intresse av att få saken prövad. Det kan vara fråga om t.ex. en målsägande som vill föra ansvarstalan för ett brott som ligger under allmänt åtal eller i vissa fall när talan avser ansvar för ärekränkning.
Syftet med intresseprövningen är i första hand att hindra miss— bruk av rättshjälpsförmånerna. Bestämmelserna kan givetvis inte medföra några garantier för att rättshjälp endast lämnas i situatio- ner då sökandens anspråk är välgrundat och kan väntas vinna bi- fall. Betydande marginaler måste givetvis finnas för olika uppfatt- ningar vid denna bedömning. En begränsning följer även av att intresseprövningen ofta måste ske på grundval av en summarisk utredning.
Fallen kan således delas upp i olika grupper: möjlighet till framgång, möjlighet att realisera anspråket, kostnadsaspekter i förhållande till det omtvistades värde och angelägenhetens art. Det understryks dock i förarbetena att vad som anges där är typfall och att de inte skall ses som en uttömmande uppräkning. Frågan om det finns befogat intresse skall alltid bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Här skall kort behandlas de olika fallen.
Möjlighet till framgång
Vid rättshjälpslagens tillkomst var det rättshjälpsnämnder och Besvärs- nämnden för rättshjälpen som prövade rättshjälpsansökningarna. Reg— lerna om befogat intresse kom då ganska ofta att tillämpas utifrån en bedömning av utsikterna till framgång.
De ändringar som infördes i rättshjälpslagen år 1980 innebar bl.a. att prövningen av ansökningarna om rättshjälp i vissa fall överfördes till domstolarna. Efter två vägledande rättsfall från HD (NJA 1982 s. 175 I och II) har de allmänna domstolarna varit restriktiva med att göra någon intresseprövning, i vart fall när det varit fråga om bevis- värdering. HD uttalade bl.a. att domstolarna visserligen kan göra en intresseavvägning när det omtvistade beloppet är av obetydligt värde eller när det är uppenbart att talan är utsiktslös på grund av att parten missuppfattat eller felbedömt rättsläget. Däremot torde det, enligt HD, endast i undantagsfall kunna komma i fråga att lägga ett för parten
ogynnsamt bevisläge till grund för en motsvarande bedömning, efter- som detta regelmässigt skulle förutsätta en sådan förberedande sak- prövning som en domstol måste avhålla sig ifrån.
Avsikten är enligt förarbetena att intresseprövningen i första hand skall göras av biträdet (prop. 1972:4 s. 94 f.). När befogat intresse saknas ankommer det på biträdet att se till att klienten avstår från att driva sitt anspråk. Har rättshjälp inte sökts bör biträdet inte medverka till att ansökan görs och har biträdet redan lagt ner visst arbete, bör han söka förmå klienten att inte driva saken vidare. I regel bör han avstå från att utföra ytterligare arbete åt klienten. Missbruk i nu an— givna hänseende kan beaktas när biträdesersättningen bestäms. Enligt ett rättsfall från HD ligger biträdets ansvar på ett tidigt stadium. När saken kommit under domstols prövning åvilar ansvaret i första hand domstolen (NJA 1983 s. 224).
Möjlighet att realisera anspråket
Avslag på den här grunden sker sällan. Den har använts i ett fall rörande verkställighet av vårdnad. I det ärendet hade barnet förts till Tunisien. Eftersom barnet var tunisisk medborgare, medverkade inte de tunisiska myndigheterna till att återföra barnet till Sverige. Rätts- hjälp vägrades med hänvisning till att sökanden inte ansågs ha någon utsikt till framgång i ärendet.
De ekonomiska värden som angelägenheten rör jämfört med kostnaderna för att driva saken
Den här grunden har fått mindre betydelse eftersom möjligheterna till biträde i s.k. småmål begränsades år 1974. Regeln har dock sin be— tydelse om tvisten skall avgöra utanför domstol eller i vissa fall av fastställelsetalan.
Angelägenhetens art
Rättshjälp kan vägras med hänvisning till angelägenhetens art. Bland annat har, med stöd av denna punkt, rättshjälp inte beviljats i en ange— lägenhet som gällde återgång av fastighetsköp, där avtalet var ett skenavtal för att skydda säljarens fastighet från utmätning. Däremot har Besvärsnämnden i två ärenden fastslagit att det inte finns lagligt utrymme att vägra rättshjälp med hänvisning till regeln om befogat intresse av den anledningen att tvisten rör s.k. lyxkonsumtion (BN 113/81 och 1192/81).
Avslag på ansökan om rättshjälp sker ofta med hänvisning till angelägenhetens art när det är fråga om enskilt åtal. Enligt praxis är möjligheterna till rättshjälp i sådana angelägenheter mycket begränsa- de. Så är även fallet i angelägenheter rörande skadestånd på grund av förtal m.m. Rättshjälp har beviljas i något större utsträckning när saken gällt förtal i tryckt skrift.
5.3.2. Överväganden Inledande synpunkter
Enligt direktiven finns det anledning att misstänka att allmän rättshjälp i dag i en inte obetydlig omfattning utgår i fall där det inte kan anses befogat att det allmänna helt eller delvis skall bekosta tvisten. l direk- tiven anges att rättshjälpens karaktär av social skyddslagstiftning bör renodlas och att det finns skäl att gå igenom vilka åtgärder som är lämpliga för att effektivisera rättshjälpen.
Rättshjälpskommittén behandlade frågan om intresseprövning men ansåg att det enda sättet att tillgodose de syften som ligger bakom rättshjälpens regler om intresseprövning är att utforma ett system som får den rättssökande att själv göra en processekonomisk bedömning. Reglerna om intresseprövningen borde emellertid enligt kommitténs mening behållas för att uppenbara fall skulle kunna gallras bort på ett så tidigt stadium som möjligt (SOU 1984:66 s. 88 f.).
Jag delar Rättshjälpskommitténs uppfattning att prövningen främst bör avse de uppenbara fallen. Det avgiftssystem som föreslås 1 kap. 7 kommer dessutom att medverka till att den rättssökande måste göra sådana processekonomiska överväganden som kommittén förespråka— de.
I 8 a & thL finns en särskild bestämmelse som gäller tillämp— ningen av regeln om befogat intresse för patienter. Enligt denna be- stämmelse skall regeln om befogat intresse tillämpas något generösare för patienter än för andra. En patient kan således i vissa fall få rätts— hjälp även om det är mycket osannolikt att han kan vinna framgång med sin talan, så länge det inte är ytterst osannolikt. Dessutom skall en patients behov av biträde bedömas något "generösare" än övriga rättssökandes .
Mot bakgrund av förekomsten av patient- och läkemedelsför— säkringarna och eftersom en särskild patientskadelag sannolikt kommer att införas anser jag att det inte längre behövs någon särreglering av rättshjälpen för denna grupp. Att rättshjälpen avser en patient beaktas
dessutom när biträdesbehovet avgörs eftersom denna fråga skall av— göras med hänsyn bl.a. till den rättssökandes personliga förhållanden.
Det finns inte anledning att ändra på tillämpningen vad avser en— skilt åtal. Rättshjälp skall således inte medges när brottet ligger under allmänt åtal och åklagaren avstått från att föra talan. Även för ansvars— och skadeståndstalan för brott som ligger under enskilt åtal bör huvud— regeln vara att rättshjälp inte beviljas. I undantagsfall bör dock rätts- hjälp kunna medges. Sådana omständigheter som i dag medför att rättshjälp beviljas, t.ex. att det rör sig om förtal i tryckt skrift bör således kunna medföra att rättshjälp i vissa fall beviljas även i fort- sättningen. Som regel finns det inte heller skäl att bevilja rättshjälp för den som vill föra en skadeståndstalan i ett mål om allmänt åtal (se avsnitt 5.1. ang. behov av biträde).
Rättshjälpskommittén övervägde frågan om att införa en regel som begränsade rättshjälpen för s.k. lyxprocesser (SOU 1984:66 s. 93 f.). Enligt kommittén fanns det olika vägar att nå ett sådant mål. En är att rättshjälp inte beviljas i angelägenheter som rör egendom som inte är nödvändig för att den enskilde skall ha en rimlig materiell standard. En sådan bestämmelse skulle emellertid enligt kommittén leda till svåra avgränsnings— och tolkningsproblem. En annan lösning som angavs var att i lagen räkna upp den egendom som skulle undantas. Det ansågs dock inte rimligt att i en författningstext gå in så i detalj som det skulle vara nödvändigt att göra för att få en uttömmande reglering. Slutligen förkastade kommittén möjligheten att utvidga begreppet befogat intresse eftersom det skulle leda till nya avgräns— nings- och tillämpningsproblem för myndigheterna.
Jag menar att rättshjälp måste kunna vägras där det inte är rimligt att det allmänna går in, t.ex. när det rör sig om tvister om bilar eller båtar i miljonklassen. Rättshjälp bör också kunna vägras när det rör sig om en tvist i anledning av spekulation med aktier eller konst för betydande värden. Även I sådana ärenden där den rättsliga angelägen- heten har sin grund 1 skatteplanering bör rättshjälp vägras.
En ny regel bör utformas
Den nuvarande bestämmelsen om befogat intresse verkar inte tillämpas i någon större utsträckning. För att lyfta fram innebörden och poäng— tera betydelsen av att en prövning verkligen görs bör den nuvarande regeln om befogat intresse slopas och ersättas av en ny bestämmelse. Avsikten med den nya bestämmelsen är att en prövning alltid skall göras av det rimliga i att staten bekostar en tvist.
De fall där det kan bli fråga om att tillämpa denna rimlighetsregel kan delas upp i olika typfall: tvisteföremålets värde, angelägenhetens art och betydelse för den enskilde samt omständigheterna i övrigt. Jag har redan varit inne på en del av dessa och skall utveckla mig något ytterligare. Avsikten är att en helhetsbedömning skall göras av samt— liga omständigheter av betydelse.
Vad gäller tvisteföremålets värde skall rättshjälp inte beviljas om det omtvistades värde är mycket lågt, såväl i absoluta tal som i för- hållande till de kostnader som en tvist kan väntas föra med sig. I en angelägenhet som skall handläggas enligt reglerna i 1 kap. 3 d & rätte- gångsbalken (RB) skall rättshjälp endast kunna beviljas om det finns särskilda skäl. Det kan för övrigt enligt min mening finnas skäl att överväga om inte gränsen i den paragrafen bör höjas till ett basbelopp. Härigenom skulle man få överensstämmelse med reglerna om pröv— ningstillstånd i mål som bara rör ett basbelopp. Bestämmelsen om rimligt intresse blir främst aktuell vid fastställelsetalan och annat som inte kan direkt värderas i pengar samt i sådana angelägenheter som skall handläggas utomprocessuellt.
Prövningen av om det är rimligt att rättshjälp utgår med hänsyn till angelägenhetens art tar sikte på flera situationer, bl.a. möjligheten till framgång och vad tvisten rör.
Såvitt avser möjligheten till framgång är prövningen som redan redovisats begränsad när bevisfrågor är avgörande. Det är i andra fall än de uppenbara inte lämpligt för en domstol att föregripa den före— stående sakprövningen. När det inte är fråga om en prövning av be- visningen bör däremot möjligheterna att avslå en ansökan om rätts- hjälp vara större än enligt den nuvarande regeln om befogat intresse. Det är uppenbart att rättshjälp skall vägras i fall där dom enligt 42 kap. 5 & RB kan meddelas utan att föregående stämning har utfärdats därför att kärandens framställning inte innefattar laga skäl för käro— målet eller det annars är uppenbart att käromålet är obefogat. Där— utöver skall rättshjälp kunna vägras även om det inte är uppenbart att käromålet är ogrundat men där det framstår som osannolikt att käro- målet kan vinna framgång och det med hänsyn till vad saken rör och hur talan lagts upp inte är rimligt att frågan prövas på statens bekost- nad. Motsvarande bör naturligtvis gälla för en svarande som ansöker om rättshjälp.
Om angelägenheten rör enskilt åtal eller anspråk i anledning av sådant åtal skall rättshjälp kunna vägras med hänvisning till angelägen- hetens art. Detsamma skall gälla sådana angelägenheter som har sam- band med större ekonomiska transaktioner som inte kan sägas ha med den rättssökandes vardagliga Välfärd att göra. Rättshjälp skall kunna
vägras i angelägenheter som rör spekulation med t.ex. aktier eller konst och angelägenheter som rör skatteplanering. Dessutom bör rättshjälp kunna vägras för angelägenheter som rör förvärv, innehav eller liknande av mer lyxbetonade föremål som mycket dyrbara bilar, båtar eller smycken. I dessa fall kan man utgå från att den rättssökan- de har eller har haft stora tillgångar eller andra medel att förvärva egendomen, och det är inte för denna kategori av lyxtvister som rätts- hjälp är avsedd. När tvisten rör sådan hobbyverksamhet som enligt den nuvarande rättshjälpslagen har ansetts utgöra näringsverksamhet, t.ex. hållande av travhäst och avancerad fotografering, bör rättshjälp också kunna nekas på grund av rimlighetsregeln.
Prövningen av angelägenhetens betydelse skall avgöras med ut— gångspunkt från betydelsen för den enskilde, objektivt sett. En sak som drivs av den rättssökande är alltid betydelsefull för denne sub- jektivt sett. En bedömning måste därför göras av om det utifrån sett kan anses rimligt att det allmänna bidrar ekonomiskt. En tvist som rör placeringen av en brevlåda eller ett staket är exempel på en sådan tvist där rättshjälp inte bör ges.
Det är inte möjligt att förutse alla tänkbara situationer där det inte kan anses rimligt att rättshjälp ges. Rättshjälp skall därför kunna nekas också om andra omständigheter än tvisteföremålets värde eller ange— lägenhetens art och betydelse ger anledning till det. Exempel på så- dana omständigheter som bör påverka bedömningen är den rättssökan- des eget agerande, t.ex. vägran att diskutera sakförhållanden eller annat försvårande av utredningen.
Det bör normalt också vara uteslutet att rättshjälp beviljas för en prövning av en redan avgjord angelägenhet. Undantag kan dock finnas, exempelvis när nya väsentliga omständigheter helt har för— ändrat förutsättningarna för det tidigare avgörandet. Detta kan före- komma främst i tvister om vårdnad och umgänge då ny rättshjälp i vissa fall kan vara motiverad. Men det händer också att talan i sådana mål inleds på nytt inom en relativt kort tid utan att förhållandena har ändrats i nämnvärd utsträckning. Det kan i ett sådant fall knappast anses rimligt att staten åter går in med rättshjälp. Under alla förhållan- den bör krävas att nya omständigheter av betydelse för en ny sak- prövning tillkommit för att rättshjälp skall beviljas. Det skall som regel inte vara tillräckligt att hänvisa till enstaka s.k. umgänges— sabotage.
Jag vill här påpeka att ett överflyttande av verkställighetsmålen till allmän domstol skulle innebära en enklare handläggning och väsentligt större besparingar. Det finns därför goda skäl att genomföra redan föreliggande förslag om detta.
Ju längre som tid förflutit sedan rättshjälp tidigare beviljats desto mindre sträng bör bedömningen kunna vara. För att det skall vara möjligt att kontrollera om rättshjälp tidigare beviljats bör den rätts- sökande vara skyldig att lämna upplysning om detta vid ansökan om rättshjälp.
5.4. Äktenskapsskillnad, vårdnad och underhåll
Förslag: - Rättshjälp i angelägenheter som rör äktenskapsskill— nad skall beviljas endast om ärendet är mer komplicerat än normalt.
— Rättshjälp i angelägenheter som rör underhåll till barn skall
beviljas endast om särskilda skäl föreligger. Sådana skäl kan t.ex. vara att parterna trots rådgivning från försäkringskassan inte kan komma överens i underhållsfrågan eller att den rätts- sökandes motpart inte vill medverka vid sådan rådgivning.
5.4.1. Rättshjälp i angelägenheter som rör vårdnad och umgänge
Kostnaderna för rättshjälp i angelägenhet rörande vårdnad uppgick under budgetåret 1993/94 till drygt 63 miljoner kronor eller ca 19 % av de totala kostnaderna för den allmänna rättshjälpen. Dessutom ingår ofta vårdnadsfrågor i ärenden om äktenskapsskillnad. Kostnaden för sådana ärenden uppgick under samma period till ca 86 miljoner kronor.
Enligt direktiven skall utredaren överväga om rättshjälp i ange- lägenhet rörande vårdnad skall kunna beviljas först sedan parterna haft samarbetssamtal. Sådana samtal ger ofta goda resultat och är mer framgångsrika ju tidigare de sker. Enligt en rapport från Socialstyrel— sen från år 1988 lyckades föräldrarna enas efter samarbetssamtal i 80 % av fallen, om samarbetssamtalen ägde rum före rättegång. I de fall samtalen ägde rum efter det att stämningsansökan getts in till domstol, lyckades föräldrarna enas i 56 % av fallen.
Vårdnadstvistutredningen (JU 1993:13) har i samråd med Social— styrelsen låtit utföra en ny undersökning avseende nyttan av sam—
arbetssamtal. Materialet är ännu inte sammanställt men inget tyder på att resultatet skulle vara mindre positivt i dag.
Det finns således klara fördelar med att styra föräldrarna till sam- arbetssamtal i ett så tidigt skede som möjligt.
Det finns emellertid flera invändningar mot en lösning som innebär att samarbetssamtal skall vara ett krav för att rättshjälp skall beviljas. Många gånger är det rättshjälpsbiträdet som lyckas övertyga sin klient om det fördelaktiga i att delta i samarbetssamtal. Dessutom uppstår vårdnadstvister ofta i samband med en äktenskapsskillnad. Det finns då andra rättsliga problem som kan behöva lösas omedelbart och som inte kan anstå tills samarbetssamtal ägt rum.
Dessutom finns det vissa fall då rättshjälp bör beviljas oavsett om samtal ägt rum eller inte. När en förälder vägrar delta t.ex. på grund av allvarlig fruktan för sin säkerhet (misshandelsfall) är det inte rim— ligt att denne skall vara utestängd från möjligheten att erhålla rätts— hjälp. Det kan också vara svårt att visa att orsaken till att samarbetssamtal inte kommit till stånd är att den andra föräldern
vägrat delta.
Vårdnadstvistutredningen har intervjuat ett antal domare, advokater och socialtjänstemän om olika frågor som kan bli aktuella i samband med en vårdnadstvist. En klar majoritet av de tillfrågade var negativa till att samarbetssamtal skulle vara obligatoriskt innan rättshjälp bevil- jas. Dessutom menade flera av de tillfrågade att ett sådant krav skulle vara "orättvist" eftersom endast de som behöver rättshjälp skulle tvingas till samarbetssamtal.
Med hänsyn till vad som nu anförts anser jag inte att det är lämp- ligt att samarbetssamtal skall vara en förutsättning för att rättshjälp skall kunna beviljas.
Vårdnadstvistutredningen skall bl.a. utvärdera 1991 års reform av föräldrabalkens regler om vårdnad och umgänge (dir. 1993:120). I uppdraget ingår också att överväga om reglerna för handläggning av tvister om vårdnad och umgänge bör ändras. Utredningens betänkande skall överlämnas till regeringen i september 1995.
Bestämmelser om rättshjälp bör utgå från och motiveras av de materiella regler och de handläggningsregler som gäller för respektive rättsområde. Det är därför inte lämpligt att nu lägga fram några för- slag om begränsningar i möjligheterna till rättshjälp i ärenden rörande vårdnad och umgänge. Som jag redan framhållit i föregående avsnitt bör rättshjälp dock beviljas med stor återhållsamhet vad gäller upp- repade vårdnads— och umgängestvister.
Det är också av största vikt att de materiella reglerna på skilda områden är så utformade att de inte föranleder onödiga processer och
därmed förenade höga processkostnader. Från denna utgångspunkt kan det ifrågasättas om regleringen av rättegångskostnadernas fördelning i vårdnadsmål är ändamålsenligt utformade. Enligt min mening finns det skäl att närmare överväga om en ordning som innebär att den för— lorande parten i något större utsträckning än för närvarande skulle kunna åläggas återbetalningsskyldighet för rättegångskostnader (jfr 21 kap. 13 & FB angående kostnader i länsrätt). Det är emellertid möjligt att samma syfte skulle kunna nås genom en hårdare'tillåmpning av reglerna om kostnadsansvar för den som orsakar onödig rättegång.
5.4.2. Rättshjälp i angelägenhet som rör underhållsbidrag
Kostnaderna för rättshjälp i angelägenhet rörande underhåll till barn uppgick under budgetåret 1993/94 till ca 46 miljoner kronor eller ca 14 % av de totala kostnaderna för den allmänna rättshjälpen.
Underhållsbidrags- och bidragsförskottsutredningen -93 har i sitt betänkande Underhållsbidrag och bidragsförskott (SOU 1995:26) föreslagit att de allmänna försäkringskassorna i fortsättningen skall bistå enskilda med att räkna ut och träffa avtal om underhållsbidrag till barn. Enligt förslaget skall försäkringskassan ha skyldighet att bistå alla föräldrar och barn som efterfrågar kassans hjälp oavsett om för— äldrarna är eller har varit gifta med varandra och oavsett om bidrags— förskott sökts eller inte. Några avgifter skall inte tas ut från den en- skilde. Om en sådan ordning införs kommer troligen ärenden som inte är av mer komplicerad art att kunna lösas genom försäkringskassans försorg.
En förutsättning för rättshjälp i ärenden om underhållsbidrag bör i därför vara att det finns särskilda skäl för rättshjälp. Med särskilda skäl avses framför allt att försäkringskassan inte anser sig kunna med— verka till att fastställa underhållet eller att parterna, trots försäkrings— kassans rådgivning, inte lyckas enas i underhållsfrågan. Även om Underhållsbidrags— och bidragsförskottsutredningens förslag inte ge— nomförs torde många gånger den hjälp som kan ges genom en eller två timmars rådgivning vara tillräcklig, i vart fall om rådgivningen ges av en advokat eller biträdande jurist som är någorlunda insatt på om- rådet.
Det kommer många gånger inte att vara möjligt att avgöra om rättshjälp bör beviljas innan stämningsansökan och svaromål har getts in till rätten. Den rådgivning som alltid skall inleda ett rättshjälps— ärende torde oftast vara tillräcklig för att en stämningsansökan skall
kunna upprättas i dessa enkla fall. Om ansökan medges eller om det blir fråga om tredskodom finns inget behov av rättshjälp. Om den svarande ger in ett svaromål som föranleder fortsatt handläggning bör däremot rättshjälp ofta kunna beviljas.
5.4.3. Rättshjälp vid äktenskapsskillnad
I direktiven anges särskilt att äktenskapsskillnadsmål efter gemensam ansökan skulle kunna undantas från möjligheterna till rättshjälp, even— tuellt i kombination med en utökning av rådgivningsinstitutet.
Enligt Domstolsverkets statistik uppgick kostnaderna för denna typ av ärenden under budgetåret 1993/94 till knappt 29 miljoner kronor eller ca 9 % av de totala kostnaderna för den allmänna rättshjälpen. För övriga ärenden angående äktenskapsskillnad uppgick kostnaderna till drygt 56 miljoner eller ca 17 % av de totala kostnaderna.
Vid äktenskapsskillnad efter gemensam ansökan gäller en särskild taxa för ersättning till biträdet. Denna motsvarar knappt tre timmars arbete i direktdömda mål och knappt fem timmar i mål med betänke— tid.
Med en tydlig och lättläst blankett, som bör tillhandahållas av tingsrätterna och tas fram av Domstolsverket, bättre information, en eller ett par timmars rådgivning (ev. uppdelat på två tillfällen) samt försäkringskassans medverkan vid beräkning av underhållsbidrag bör antalet mål där biträdeshjälp verkligen behövs minska väsentligt. I vart fall torde det i de flesta fall vara tillräckligt med endast någon eller några ytterligare timmars biträdeshjälp.
Det finns dock flera invändningar mot att inskränka möjligheten till rättshjälp endast i de mål där parterna gemensamt ansöker om äkten- skapsskillnad.
Den ena invändningen är av teknisk art. Det finns inte något som hindrar makarna från att göra upp om att en av dem söker rättshjälp och ger in ansökan om skilsmässa och den andra maken medger yrkandet med följd att var och en står sina egna kostnader. Kostnaden för staten skulle då bli högre än i dag eftersom den make som inte har rättshjälp i sådana fall inte skall åläggas att betala halva kostnaden för rättshjälpen (NJA 1985 s. 723). Vidare är det inte alltid klart i början av ett ärende att det kommer att resultera i en gemensam ansökan.
Den andra invändningen är att en sådan inskränkning skulle kunna medföra att ytterligare tvister skapas. Det är en fördel om makarna ger in sin ansökan tillsammans efter att ha enats om vårdnad, under- håll osv. Såväl med hänsyn till samhällsekonomiska aspekter i allmän-
het som till rättshjälpskostnaderna är det positivt om antalet tvister hålls på en låg nivå.
En lämpligare lösning är därför att rättshjälp skall kunna erhållas endast om ärendet är mer komplicerat än normalt. Begränsningen bör gälla oavsett om makarna gemensamt ansöker om äktenskapsskillnad eller om någon av dem ger in en stämningsansökan som genast med- ges av den andre maken. Detta skulle uttryckas så att det skall finnas särskilda skäl för rättshjälp. I dessa fall kan det inte anses föreligga behov av rättshjälp. Om förhållandena däremot är sådana att saken inte kan lösas med en mindre omfattande biträdesinsats än vad som i dag motsvaras av taxan vid äktenskapsskillnad efter gemensam an- sökan skall rättshjälp som regel kunna beviljas. Taxan motsvarar ersättning för ungefär tre timmars arbete i direktdömda mål och fem timmar i mål med betänketid.
En ordning som den nu beskrivna skulle som en bieffekt lösa ett särskilt problem med dessa ärenden. Det gäller de särskilda bestäm— melserna i 31 b & thL om ersättningsskyldighet för den make som inte har rättshjälp. Denna fråga behandlas i avsnitt 8.2.2.
5 .5 Bodelning
Förslag: — Rättshjälp vid bodelning skall endast beviljas vid klander av bodelning.
— Bistånd till kostnader för bodelningsförrättare bör, för det fall sådant bistånd skall kunna erhållas, regleras i äktenskapsbalken.
De begränsade möjligheterna att erhålla rättshjälp vid bodelning har ofta kritiserats. Kritiken har framför allt riktats mot att villkoren för att erhålla rättshjälp för att bekosta en bodelningsförrättare vid en äktenskapsskillnad skulle vara alltför stränga. I direktiven görs inga särskilda uttalanden som avser möjligheten till rättshjälp vid bodel- ning.
I samband med att Justitieutskottet behandlade regeringens förslag om anslag till rättshjälp m.m. för år 1994/95 (bet. 1993/94zJuU 20) behandlades två motioner angående rättshjälp vid bodelning. I båda motionerna yrkades generösare möjligheter till rättshjälp i bodelnings— ärenden. Utskottet avstyrkte motionerna med hänvisning till att frågan var föremål för översyn i Rättshjälpsutredningen samt uttalade: Ut- skottet, som vill påtala att den gällande regleringen om rättshjälp vid
bodelning har brister, utgår från att frågan blir föremål för övervägan- den inom ramen för denna utredning. Riksdagen biföll senare utskottets hemställan (rskr. 1993/94:230).
5 .5.1 Gällande rätt
Allmän rättshjälp får enligt 8 & första stycket 7 p. thL inte beviljas i angelägenhet rörande bodelning, om det inte med hänsyn till boets beskaffenhet och makarnas eller sambornas personliga förhållanden finns särskilda skäl för rättshjälp.
Bodelning kan enligt äktenskapsbalken äga rum såväl inom äkten- skapet som vid äktenskapsskillnad och dödsfall. Enligt lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap gäller detta även registrerade partnerskap. Bodelning mellan sambor kan enligt lagen (1987:232) om sambors gemensamma hem ske när ett samboförhållande upphör, om någon av samborna begär det eller när en av samborna avlidit. Det- samma gäller enligt lagen (1987:813) om homosexuella sambor även vid upplösning av sådant samboförhållande. I detta avsnitt används för enkelhetens skull uttrycket makarna när också registrerade partner och sambor avses.
Om två makar inte kan komma överens om hur boet skall skiftas kan domstol på endera makens begäran utse en bodelningsförrättare. Denne har befogenhet att tvångsskifta egendomen om det blir nödvän- digt. En sålunda genomförd bodelning kan klandras av makarna.
Bodelningsförrättaren har rätt till skäligt arvode och ersättning för sina kostnader. Makarna svarar gemensamt för betalningen. Om någon av makarna beviljats rättshjälp betalas kostnaderna för bodelnings- förrättaren av allmänna medel. Om den andra maken inte har rätts- hjälp blir han i princip betalningsskyldig gentemot staten för hälften av kostnaderna.
Enligt 9 5 andra stycket 7 p. thL betalar staten kostnaderna för en bodelningsförrättare endast i de fall denne har förordnats att verkställa bodelning mellan makar i anledning av äktenskapsskillnad eller mellan sambor av annan anledning än att den ene sambon avlidit. Rättshjälp beviljas alltså inte för bodelning under äktenskapet. Bestämmelsen hindrar inte att rättshjälp beviljas i mål om klander av bodelning. Biträde får endast förordnas i bodelningsärenden som avser klander (20 å andra stycket thL).
Vid rättshjälpslagens tillkomst var det i princip möjligt att bevilja allmän rättshjälp i ärenden om bodelning enligt de allmänna förut— sättningarna i lagen. Praxis var dock hela tiden restriktiv i enlighet
med uttalanden i förarbetena (prop. 1972:4 s. 337). Enligt dessa torde det i allmänhet inte föreligga något behov av särskild biträdeshjälp vid bodelning.
Ersättning till särskild skiftesman som förordnats att verkställa bodelning efter äktenskapsskillnad eller boskillnad ingick ursprung— ligen inte i förmånerna i rättshjälpslagen. Sådana kostnader fick par— terna själva svara för även om rättshjälp beviljats. Genom en lag- ändring år 1976 infördes en regel om att rättshjälpen skulle omfatta även kostnader för sådan skiftesman om den rättssökande beviljats allmän rättshjälp i bodelningsärendet. Samtidigt infördes en bestäm— melse som innebar att den make som inte hade rättshjälp skulle betala hälften av statens kostnader för skiftesmannen.
Makars möjlighet att få biträde i bodelningsärenden begränsades vid samma tillfälle på så sätt att biträde endast skulle kunna förordnas om det förelåg särskilda skål med hänsyn till makarnas förhållanden och boets beskaffenhet.
År 1983 avskaffades möjligheten att förordna biträde vid bodelning (förutom vid klander). Motiveringen var att de begränsade rättshjälps- resurserna utnyttjades mest effektivt om rättshjälp avsåg kostnaden för skiftesman. Med hänsyn till att större tvister därigenom skulle kunna undvikas, uttalades dock att rättshjälp som beviljats i ett äktenskaps— skillnadsmål också i fortsättningen skulle avse vissa bodelnings— åtgärder som varit nödvändiga för överenskommelsen i äktenskaps— skillnadsmålet.
År 1988 infördes den nuvarande regleringen som innebär att rätts— hjälp endast får beviljas om särskilda skäl kan anses föreligga med hänsyn till boets beskaffenhet och makarnas personliga förhållanden. Vad gäller boets beskaffenhet skall i första hand boets behållning beaktas.
Om behållningen — efter skuldtäckning — kan antas räcka för att betala kostnaden för bodelningsförrättare får som regel allmän rätts- hjälp inte beviljas. Rättshjälp får inte heller beviljas om värdet är lågt eller negativt, om så är fallet på grund av att skuldtäckning skall ske med stora belopp. I prop. 1987/88:73 (s. 97) uttalas att om skuldtäck— ning skall ske med stora belopp är boet som regel mer omfattande än vanliga löntagares och att det då inte finns skäl att bevilja rättshjälp.
Vad gäller särskilda skål med hänsyn till makarnas personliga förhållanden uttalas följande i det betänkande som låg till grund för lagförslaget (SOU 1984:66 s. 91 f.):
Det finns dock situationer där det föreligger ett behov av rättshjälp när det gäller bon av enklare beskaffenhet. En sådan situation är att den make som sitter i boet vägrar att medverka till bodelningen och
den andre maken därför inte kan få ut sina tillhörigheter samtidigt som varken maken själv eller boet kan bära kostnaderna för en bodelning.
En annan situation där rättshjälp bör kunna beviljas är när rätten till en hyreslägenhet är tvistig och det i övrigt inte finns några tillgångar i boet till täckande av bodelningskostnaderna.
Som vi poängterat ovan har bodelningsförrättaren rätt till ersätt— ning av boets tillgångar för sitt arbete. Med hänsyn till detta under- låter den tilltänkte bodelningsförrättaren — enligt uppgift — ofta att begära förskott av makarna imian har tar uppdraget. Det torde emellertid också förekomma att förskott i en del fall sätts upp som villkor för att någon skall åta sig att vara skiftesman. Situationen kan exempelvis vara den att boets tillgångar är så ojämnt fördelade att den make som påkallar skiftet är mer eller mindre medellös. Ar dessutom tillgångarna svåra att realisera är ett krav på förskott naturligt. Aven i dessa fall finns uppenbara behov av rättshjälp för att en fördelning skall komma till stånd.
5.5.2. Överväganden
Som framgår av vad som redovisats i detta avsnitt är möjligheterna att erhålla rättshjälp vid bodelning mycket begränsade. En del anser att de är alltför begränsade vad gäller bistånd till kostnad för bodelningsför- rättare. Det har framförts att rättshjälp inte utgår trots att behov av sådan hjälp föreligger, vilket skulle innebära att en svagare part kan vara förhindrad att ta till vara sin rätt. Det finns t.ex. äktenskap där visserligen båda makarna står för de lån som tagits men de ekono- miska tillgångarna disponeras helt av den ena maken. I betänkandet Pensionsrättigheter och bodelning (SOU 1995:8) har förslag till nya regler om pensionsrättigheter vid bodelning förts fram. Även dessa regler kan få betydelse för behovet av bodelningsförrättare.
I många fall åtar sig naturligtvis en bodelningsförrättare uppdraget och avvaktar med betalning men i andra fall krävs den rättssökande på ett förskott som han inte har möjlighet att betala. Huruvida förskott krävs eller inte torde i hög grad vara beroende av hur troligt det är att det finns några tillgångar i boet. Ju osäkrare detta är desto större anledning finns det att begära förskott. Det är således i de sistnämnda fallen som det skulle finnas störst behov av rättshjälp. Det kan dock ifrågasättas om rättshjälpsresurserna fördelas på bästa sätt om staten skall medverka ekonomiskt till en bodelning där det är mycket osäkert om det överhuvudtaget finns något att dela. Om det är troligt att det finns tillgångar att fördela torde bodelningsförrättaren ofta åta sig uppdraget utan att begära förskott.
Enligt direktiven skall utgångspunkten för de förslag som läggs fram vara att de skall leda till minskade kostnader för det allmänna. Om möjligheterna att få bistånd vid bodelning utökas leder det natur— ligtvis till ökade kostnader. Denna motsättning gör att jag inte lägger fram ett eget förslag utan skisserar ett alternativ för hur den svårlösta frågan om bodelningarna och rättshjälpen skulle kunna lösas.
Kostnaden för en reform är beroende av antalet fall där förmånen kan utnyttjas, hur stort bidrag som kan erhållas samt vilken avgift som skall tas ut inklusive eventuell återbetalningsskyldighet. Eftersom rättshjälp enligt mitt förslag skall beviljas endast då behov av biträde finns (se avsnitt 5.1) bör ekonomisk hjälp till bodelningsförrättare i vart fall inte vara en rättshjälpsform utan i stället regleras som en särskild form av bistånd. En modell till sådant bistånd kan vara följan- de.
Bistånd till kostnader för bodelningsförrättare ges där det finns anledning att anta att den make som söker bistånd inte skulle ha möjlighet att komma till sin rätt utan att bodelningsförrättare för— ordnas och maken inte själv kan bekosta en bodelning. Biståndet bör endast ges till äkta makar och registrerade partner. För sam— boende är det endast gemensamt förvärvat bohag och gemensamt förvärvad bostad som kan bli föremål för bodelning. Bodelning mellan makar berör däremot mer komplicerade förhållanden som giftorättsproblematiken (särskild egendom, pensionsrättigheter etc.), andelsberäkning och lottläggning m.m.
Någon substans bör alltid finnas i boet för att bistånd skall utgå, även om den totala behållningen kan vara negativ. Det bör därför finnas en regel av innebörd att särskilda skäl krävs för bistånd. En sådan förutsättning bör dock inte tolkas lika strängt som den nu— varande bestämrnelsen kommit att tillämpas.
Biståndet bör inte vara obegränsat. Många gånger kan situatio- nen vara inflammerad och makarnas inbördes stridigheter kan bidra till att kostnaderna skjuter i höjden. Biståndet bör därför begränsas till att avse högst fem timmars arbete för bodelningsförrättaren och skall ses som en form av garanti för den rättssökandes del av kost— naderna. Det innebär att bodelningsförrättaren kan arbeta i ca tio timmar (enligt huvudregeln skall ju makarna betala hälften var). Under denna tid bör bodelningsförrättaren, för det fall det saknas tillgångar i boet, hinna slutföra ärendet. I andra fall, dvs. om det finns tillgångar, bör bodelningsförrättaren kunna ta risken att arbeta vidare. För arbete utöver tio timmar bör samma regler gälla som skulle ha gällt om bistånd inte beviljats.
Bodelningsförrättare erhåller, för de timmar som omfattas av bi- ståndet, ersättning enligt samma regler som ett rättshjälpsbiträde,
dvs. skälig ersättning, vanligtvis enligt timersättningsnormen (se kap. 12).
Bodelningsförrättaren bör i bodelningshandlingen ange hur mycket den rättssökande skall betala och får, i de fall som hela kostnaden inte kan tas ut av den rättssökande, resterande belopp från staten.
Med en sådan utformning kan det övervägas om bestämmelsen i 17 kap. 7 & sista stycket äktenskapsbalken om solidariskt ansvar för ersättningen i förhållande till bodelningsförrättaren bör ändras så att varje make endast svarar för sin andel.
Med en begränsning på fem timmar kan kostnaderna, med dagens timersättning, som högst uppgå till ca 5 000 kr per ärende minus den avgift som den rättssökande skall betala. Denna avgift bör vara den- samma som vid rättshjälp, se kapitel 7. Eftersom de som har ett eko- nomiskt underlag1 som överstiger 100 000 kr enligt mitt förslag skall betala en avgift på 4 000 kr eller mer finns knappast skäl att bevilja bistånd för den återstående summan (1 000 kr). Bistånd till bodel- ningsförrättare skulle därför endast beviljas den som har ett ekono— miskt underlag som inte överstiger 100 000 kr.
Anledningen till att bistånd kan övervägas i dessa fall är framför allt att den make som beviljas biståndet skall kunna komma till sin rätt beträffande egendom som denne inte disponerar. Det är därför rimligt att, för det fall denne make tillskiftas egendom av visst värde, han eller hon själv får stå för hela kostnaden. Biståndet kan därigenom ses som en garanti till bodelningsförrättaren att denne får ersättning för sitt arbete även om förhållandena i boet skulle vara sådana att den make som beviljats bistånd inte tillskiftas egendom av något värde. För det fall även den andre makens förhållanden är sådana att han är berättigad till bistånd skall även denne kunna beviljas bistånd. Av- sikten är dock att bistånd huvudsakligen skall utgå när det föreligger någon form av snedfördelning mellan makarnas resurser.
I en promemoria från år 1982 (Ds Ju 1982:2) föreslogs att makarna skulle återbetala rättshjälpskostnaden vid bodelning. Förslaget föll dock framför allt på att återbetalningsreglerna ansågs för krångliga.
Jag instämmer i att reglerna inte får vara alltför komplicerade. Därför bör det endast finnas en gräns för när den rättssökande skall betala hela kostnaden i stället för en procentuell avgift. Eftersom kostnaden inte kan bli högre än 5 000 kr, kan en lämplig regel vara att den rättssökande skall betala tillbaka hela kostnaden om han eller
lMed ekonomiskt underlag avses den beräknade årsinkomsten med hänsyn tagen till förmögenhet och försörjningbörda. Se vidare avsnitt 7.3.
hon tillskiftas egendom som, efter avdrag för skulder, uppgår till 50 000 kr eller mer.
Kostnaden för en reform av nu skisserat slag är svår att beräkna. Innan möjligheterna till rättshjälp i bodelningsärenden begränsades till fall då det förelåg särskilda skäl uppgick antalet ärenden med rätts— hjälp till 3 599 av totalt 71 000 eller ca 5 %. Kostnaden för skiftes— man uppgick till 9,7 miljoner av totalt 241 miljoner kr eller ca 4 %. Övriga kostnader i bodelningsärenden uppgick till sammanlagt 2,8 miljoner kr och torde avse biträdeskostnader och utredningskostnader. (Uppgifterna är hämtade från Ds Ju 1984z8. De inhämtades 1980—82 men redovisades omräknade till 1984 års penningvärde.)
Om fördelningen, i förhållande till kostnaderna, blir densamma som tidigare kommer kostnaden att uppgå till knappt 13 miljoner (322 milj. x 4 %). Med en begränsning av bidraget till 5 timmar skulle kostnaden uppgå till ca 15 miljoner kr minus rättshjälpsavgiften (antal ärenden uppgår till ca 60 000 x 5 % = 3 000, 3 000 x 5 000 = 15 miljoner). Avgiften i dessa ärenden skulle enligt de nya reglerna upp— gå till ca 500 — 2 000 kr eller i snitt drygt 1 000 kr varför kostnaden kan minskas med ca 3 miljoner. För det fall bidraget skall återbetalas i de fall det finns någon behållning i boet blir kostnaden följaktligen lägre. Jag anser dock att det finns en uppenbar risk att antalet ärenden blir fler än som nu antagits. Med en viss återbetalning torde kostna- derna för reformen kunna beräknas till ca 10—20 miljoner. Det skall dock åter poängteras att dessa siffror grundas på olika uppskattningar av förhållandena och att de således inte utgör några exakta beräk- ningar. Om denna reform genomförs torde det vara nödvändigt med en relativt snar uppföljning av resultatet för att kunna kontrollera de faktiska kostnaderna.
En reform med nu redovisade innehållet skulle således innebära en inte oväsentlig kostnadsökning för staten. Mot bakgrund av de be- sparingskrav som direktiven innehåller kan jag inte förespråka en sådan lösning. Bestämmelserna måste dessutom vara mycket detalje— rade för att kostnaderna skall kunna hållas någorlunda under kontroll. Jag har också svårt att se att behovet skulle vara så stort att det moti- verar en sådan ökning av statens utgifter, samtidigt som möjligheterna till rättshjälp minskas på andra områden. Mot bakgrund av riksdagens tidigare redovisade uttalande har jag dock valt att redogöra för en möjlig lösning. Jag lägger däremot inte fram något författningsförslag.
5.5.3. Rättshjälp vid klander av bodelning
I dag medges rättshjälp med rättshjälpsbiträde i praktiken endast vid klander av bodelning. Bestämmelsen har i praxis (RH 1989:105) tolkats på så sätt att rättshjälp medges vid klander om de allmänna förutsättningarna för rättshjälp är uppfyllda, utan krav på särskilda skäl (jfr prop. 1982/83:61, prop. 1987/88173 och SOU 1984:66). Enligt min mening finns inte anledning att skärpa bestämmelsen. Det bör däremot göras klarare att rättshjälp i angelägenhet rörande bodel- ning endast skall kunna beviljas vid klander av bodelning. Det är då tillräckligt att de allmänna förutsättningarna för rättshjälp är uppfyllda och krav på särskilda skäl är inte nödvändigt. I det här sammanhanget bör dock särskilt beaktas den allmänna regeln om att det skall vara rimligt att staten bidrar till kostnaderna (se avsnitt 5.3).
5 . 6 Näringsidkare
Förslag: — Rättshjälp skall inte kunna beviljas en näringsidkare i angelägenhet som har samband med näringsverksamheten.
5 .6.1 Gällande rätt
Enligt 8 5 första stycket 3 p. thL får allmän rättshjälp inte beviljas den som är eller har varit näringsidkare i angelägenhet som har upp— kommit i dennes näringsverksamhet, om det inte finns skäl för rätts— hjälp med hänsyn till verksamhetens art och begränsade omfattning, näringsidkarens ekonomiska och personliga förhållanden och omstän- digheterna i övrigt.
Möjligheterna för näringsidkare att erhålla rättshjälp var vid rätts— hjälpslagens tillkomst strängare men mildrades något genom en lag- ändring år 1980.
Genom ändringen togs ett krav på särskilda skäl bort och rättshjälp kan numera beviljas om det föreligger skäl för rättshjälp med hänsyn till de ovan angivna omständigheterna. Syftet var att åstadkomma en liberalisering av möjligheterna för näringsidkare att få rättshjälp. Avsikten är numera att en näringsidkare som kan jämställas med en löntagare i vanliga inkomstlägen skall kunna erhålla rättshjälp.
Med näringsidkare avses den som yrkesmässigt driver verksamhet av ekonomisk natur. Termen har i rättshjälpslagen en mycket vid—
sträckt innebörd. Det ställs t.ex. inte några krav på att verksamheten skall uppta någon viss del av arbetstiden eller att den skall ha gått med vinst. I de fall näringsverksamheten drivs i bolagsform är det avgöran— de om den rättssökande har eller har haft väsentligt intresse i och inflytande över verksamheten.
För att bestämmelsen skall bli tillämplig skall angelägenheten ha uppkommit i verksamheten. Det innebär att angelägenheter som enbart rör näringsidkarens rent personliga förhållanden inte omfattas av begränsningen. Som exempel kan nämnas att fordran i anledning av aktieägares borgensåtagande för bolags skulder som regel anses ha uppkommit i näringsverksamheten. Däremot har bestämmelsen inte utgjort hinder för att bevilja rättshjälp i de fall frågan i den bakom— liggande tvisten varit om den rättssökande har varit näringsidkare eller inte (RÅ 1986 ref. 114).
Prövningen av om det finns skäl att bevilja rättshjälp eller inte är delvis beroende av om verksamheten utgör den rättssökandes huvud— sakliga inkomstkälla eller inte. Om så är fallet har rättshjälp i princip beviljats om näringsidkarens inkomst och förmögenhetsförhållanden motsvarar en löntagares i vanliga inkomstlägen. I de fall näringsverk- samheten bedrivs vid sidan om det som utgör den sökandes huvud- sakliga inkomstkälla har praxis varit mycket restriktiv. De sociala skälen har som regel ansetts alltför svaga i de fall den rättssökande inte är beroende av verksamheten för sin försörjning (NJA 1986 s. 221). Avgörande vid bedömningen i de fall verksamheten har upphört då rättshjälp söks är i första hand omfattningen av verksamheten samt den rättssökandes ekonomiska förhållanden.
5 .6.2 Överväganden
Domstolar och Rättshjälpsmyndigheten har skyldighet att rapportera till Domstolsverket när rättshjälp beviljas en näringsidkare i en ange- lägenhet rörande näringsverksamheten. Med hänsyn till det ringa antal rapporter som Domstolsverket får in är det uppenbart att rapportskyl— digheten inte fungerar. Det har därför inte varit möjligt att erhålla någon tillförlitlig statistik över hur ofta rättshjälp beviljas i dessa ärenden eller hur höga kostnaderna är för sådana angelägenheter. Som regel kan en näringsidkare försäkra sig mot kostnader för tvister som kan uppkomma med anledning av näringsverksamheten genom en s.k. företagsförsäkring. De företagsförsäkringar som finns i dag är ofta "paketförsäkringar", dvs. ett flertal olika försäkringar ingår i paketet. Det kan bl.a. röra sig om försäkring mot brand, vatten
och inbrott samt avbrotts- och ansvarsförsäkring. I vissa fall ingår en rättsskyddsförsäkring i sådana paket medan den i andra fall kan teck— nas som tillval. Några säkra uppgifter på hur många företag som har sådan försäkring finns inte. Enligt uppgift från försäkringsbolagen har mindre än hälften av de företag som innehar en kombinerad företags— försäkring (s.k. KOFF) även en rättsskyddsförsäkring. Ser man på samtliga företagsförsäkringshavare — dvs. även de som inte tecknar kombinerad företagsföräkring — så har uppskattningsvis ca 15 % av dessa rättsskyddsförsäkring. Enligt min mening bör det, även om täckningsgraden i dag inte är speciellt hög, kunna krävas av en näringsidkare att han tecknar en försäkring som innefattar rättsskydd.
Kostnaderna för en process i en angelägenhet som uppkommit i en näringsverksamhet bör bäras av verksamheten. Om staten bidrar till kostnaderna för vissa näringsidkare medan dessa kostnader belastar verksamheten för andra, antingen direkt eller i form av en försäkrings- premie, kan det ifrågasättas om inte konkurrensen mellan närings- idkarna påverkas på ett felaktigt sätt. Stöd till näringsverksamhet bör enligt min mening inte utgå i form av rättshjälp. En näringsidkare har dessutom ofta möjlighet att få biträde och råd genom sina bransch— organisationer o. dyl. Rättshjälp bör därför inte kunna beviljas en näringsidkare i en angelägenhet som uppstått i eller i samband med näringsverksamheten. Detsamma bör även gälla f.d. näringsidkare om angelägenheten har samband med den tidigare näringsverksamheten.
Jag vill framhålla att det hinder mot rättshjälp som gäller i s.k. småmål redan i dag innebär att rättshjälp inte beviljas en näringsidkare i tvister som rör belopp upp till ett halvt basbelopp.
5 .7 Personkretsen
Förslag: — Endast fysiska personer skall kunna beviljas rätts-
hjälp. Beviljad rättshjälp skall dock i vissa fall kunna övergå till dödsbo.
5 .7.1 Gällande rätt
Enligt gällande rätt kan allmän rättshjälp beviljas fysisk person eller dödsbo. I förarbetena till rättshjälpslagen (prop. 1972:4) betonades särskilt rättshjälpens karaktär av social lagstiftning. Utgångspunkten var att rättshjälp i första hand skall ge skydd vid oförutsedda händelser
som berör den enskildes personliga och ekonomiska förhållanden. Som en följd härav kan juridiska personer — förutom dödsbon — inte bevil- jas rättshjälp.
5 .7.2 Överväganden
I direktiven betonas kraven på ökad effektivitet och kostnadsbe— sparingar. Vidare anges att rättshjälpens resurser skall koncentreras till de områden där de behövs bäst. Rättshjälp bör därför inte heller i fortsättningen beviljas juridiska personer.
Det har många gånger tidigare påpekats att starka sociala skäl talar för att ett dödsbo skall kunna beviljas rättshjälp. Som exempel har anförts att ett dödsbo kan ha behov av att föra målsägandetalan för utfående av begravningskostnader m.m. i mål om mord eller vållande till annans död. Mot bakgrund av den skyldighet som numera åligger åklagaren att biträda målsäganden samt den utbredda förekomsten av försäkringar kan dessa skäl knappast vara lika starka i dag. Det skall också påpekas att talan om förlust av underhåll förs av den underhålls- berättigade och inte av dödsboet. Jag anser inte att de sociala skälen väger så tungt att möjligheten att erhålla rättshjälp bör finnas kvar för dödsbon.
I ett fall bör dock, framför allt av praktiska skäl, ett dödsbo kunna erhålla rättshjälp. Om en person beviljats rättshjälp innan han avlidit bör rättshjälpen kunna övergå till dödsboet om det framstår som rim- ligt att staten bidrar till kostnaderna med hänsyn till angelägenhetens art, dödsboets och dödsbodelägarnas ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt. Till de omständigheter som bör beaktas hör att tvisten står nära sitt avgörande. Om dödsboet eller dödsbodelägarna utan svårighet kan bära de kostnader som kan förväntas uppkomma skall rättshjälpen inte kunna övergå till dödsboet.
Vid en övergång av rättshjälpen skall rättshjälpsavgiften vara den— samma som den som tidigare fastställts för den avlidne.
5.7.3. Grupptalan
Grupptalanutredningen (JU l991:04) överlämnade i januari 1995 ett betänkande med förslag om införande av regler för grupptalan vid domstol (Grupprättegång SOU 1994:151). I betänkandet delas grupp- talan upp i två olika former; offentlig grupptalan och privat grupptalan (del B 5. 25 ff.). Offentlig grupptalan förs av staten eller av en kom-
mun som företrädare för gruppen. Privat grupptalan delas upp i orga- nisationstalan och enskild grupptalan. I det först nämnda fallet före— träds gruppen av en organisation medan en enskild person företräder gruppen i det sist nämnda fallet.
Med hänsyn till att rättshjälp, enligt de skäl som nyss redovisats, endast ges till fysiska personer och skall bygga på vars och ens in- tresse och behov av att saken prövas kan rättshjälp endast bli aktuellt vid enskild grupptalan. Grupptalanutredningen föreslår i sitt betänkan- de att möjligheten till rättshjälp bör utvidgas i dessa fall och pekar på vilka särskilda regler som bör gälla (del B 5. 383 ff. och 477 ff.). Något konkret förslag lämnas dock inte.
Jag har tidigare betonat vikten av ett enhetligt och lättillämpat system. De särskilda regler som måste gälla vid grupptalan överens— stämmer inte med den föreslagna systematiken i rättshjälpslagen. Om rättshjälp skall ges vid grupptalan måste bestämmelser med undantag utformas bl.a. vad avser möjligheten att erhålla rättshjälp, beräkning av rättshjälpsavgift, begränsning av kostnad för biträde, medparts och motparts kostnadsansvar och ersättning för motparts rättshjälpskost- nader. Jag anser det inte rimligt att belasta lagen med sådant för de få, speciella fall som grupptalan gäller.
Det kan vidare påpekas att det i förarbetena till rättshjälpslagen (1972:4 s. 93) anges att rättshjälp som regel inte skall kunna tas i anspråk för tvister som avser obetydliga ekonomiska värden jämfört med kostnaderna för tvisten. Någon ändring i det avseendet föreslås inte i detta betänkande. Grupptalanutredningen berör även andra for— mer av ekonomiskt stöd vid enskild grupptalan, bl.a. rättsskydd och särskilt upprättade fonder (del B 5. 393 ff.). En annan möjlighet är att införa ett särskilt statligt bistånd vid enskild grupptalan. Ekonomiskt bistånd vid grupptalan är beroende av vilka bestämmelser om förfaran- de och kostnadsansvar som slutligen bestäms. Frågan kräver enligt min mening ytterligare överväganden som lämpligen kan ske i sam- band med att Grupptalanutredningens förslag behandlas. Ekonomiskt bistånd vid grupptalan bör således enligt min mening inte regleras i rättshjälpslagen.
5.8. Angelägenheter som skall prövas eller på annat sätt behandlas utom riket
Förslag: — Bestämmelserna om rättshjälp till brottsoffer i ange- lägenhet som skall behandlas utomlands flyttas till lagen om målsägandebiträde.
5 . 8.1 Gällande rätt
Allmän rättshjälp får inte beviljas i angelägenhet som skall prövas eller på annat sätt behandlas utom riket. Rättshjälp får dock beviljas om en rättssökande är bosatt här, om saken gäller ett brott mot honom eller henne som motsvarar brott enligt 6 kap. brottsbalken eller om det finns särskilda skäl för rättshjälp.
Regeln om att rättshjälp i vissa fall kan beviljas brottsoffer oavsett om särskilda skäl föreligger eller inte infördes år 1994 (se prop. 1993/94:26).
Avgörande för var en angelägenhet skall anses prövas eller behand— las är var tyngdpunkten av ärendet ligger. Om den rättsliga angelägen- heten skall behandlas utom riket får inte den omständigheten att vissa åtgärder skall vidtas här i landet medföra att ansökan om rättshjälp delvis bifalls.
Endast de som är bosatta i Sverige kan beviljas rättshjälp i ange— lägenheter som skall behandlas utomlands. Var en rättssökande skall anses bosatt avgörs med ledning av bestämmelserna i folkbokförings— lagen.
Bedömningen av om särskilda skäl föreligger har varit mycket restriktiv. De tillfällen då särskilda skäl har ansetts föreligga har främst rört familjerättsliga angelägenheter där fråga varit om att ta tillvara barns intressen eller fall där starka humanitära skäl talat för ett beviljande.
Klagomål till Europarådets kommission för de mänskliga rättig- heterna är en angelägenhet som behandlas utom riket. Besvärsnämn- den respektive Rättshjälpsnämnden har hittills inte ansett att det före— legat särskilda skäl i något sådant ärende. I såväl Europarådet som EG—domstolen finns bestämmelser om rättshjälp i angelägenheter som skall behandlas där.
Det finns inte några generella regler i rättshjälpslagen angående vilka förmåner som kan utgå i ett ärende som skall handläggas utom-
lands. Av prop. 1972:4 s. 402 framgår att de enda förmåner som kan komma i fråga är biträde och utomprocessuell utredning. Särskilda regler gäller dock enligt 9 b & thL i de fall den rättssökande är ett brottsoffer.
Biträde kan alltså förordnas för en angelägenhet som skall behand— las utomlands. Huvudregeln är att biträdet skall driva ärendet från Sverige. Det får normalt inte förekomma att biträdet reser utomlands för att delta i förhandlingar. I stället får ett platsombud anlitas.
5 .8.2 Överväganden
Angelägenheter av det här slaget har inte varit vanliga. I de fall rätts— hjälp medges rör det sig vanligen om vårdnad om barn. Dessa ange— lägenheter har ofta visat sig vara mycket dyrbara. Enligt Rättshjälps- myndigheten är det svårt att bedöma och pruta på ersättningskraven från utländska ombud och i realiteten godtas kraven i sin helhet. Där- emot kan rättshjälpsbiträdets ersättningskrav sättas ned om han varit försumlig i sitt val av platsombud.
Förslaget om en procentuell rättshjälpsavgift bör medföra att in- tresset ökar av att hålla nere kostnader även i sådana angelägenheter som skall handläggas utomlands. I avsnitt 5.2.2 föreslås att kostnaden för biträde skall kunna uppgå till högst 100 000 kr inklusive ersättning till platsombud. Med en sådan begränsning är det enligt min mening tillräckligt att kravet på särskilda skäl finns kvar för att rättshjälp skall kunna beviljas. Någon ytterligare begränsning av möjligheterna till rättshjälp i ärenden som skall handläggas utomlands föreslås därför inte.
Rättshjälp till brottsoffer har fram till i dag endast sökts och be- viljats i ett fåtal fall. Bestämmelserna om sådan hjälp hör enligt min mening systematiskt bättre hemma i lagen om målsägandebiträde än i den nya rättshjälpslag som jag föreslår. De bör därför föras över dit. Någon ändring i sak föreslås inte.
5.9. Upphörande av rättshjälp
Förslag: - Beviljad rättshjälp skall upphöra om * den rättssökande inte betalar rättshjälpsavgift på föreskrivet sätt * den rättssökande lämnat oriktiga uppgifter och rättshjälp inte skulle ha beviljats om riktig uppgift lämnats * den rättssökande uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnat oriktig uppgift som varit ägnad att leda till för låg rättshjälps- avgift * de ekonomiska förutsättningarna ändras i sådan män att den rättssökande inte längre är berättigad till rättshjälp *om ett rättshjälpsbiträde entledigas utan att nytt rättshjälps— biträde förordnas * om det inte längre finns rimlig anledning att staten bidrar till kostnaderna
— Om rättshjälpen upphör på någon av de ovan angivna grun— derna skall den som haft rättshjälp själv betala kostnaderna för rättshjälpen i den omfattning det är skäligt.
— Rättshjälp skall, om det inte är oskäligt, upphöra om rätts- hjälp beviljats trots att det föreligger ett sk. pilotfall. De kost- nader som överstiger rättshjälpsavgiften skall i sådant fall stanna på staten.
— Rättshjälp skall upphöra när ersättningen till biträdet uppnått 100 000 kr.
Bestämmelserna om upphörande av allmän rättshjälp finns i 34 & thL. De innebär i korthet att beviljad rättshjälp skall upphöra om den rättssökande inte betalar rättshjälpsavgift, om han lämnat oriktiga uppgifter, om hans ekonomiska förhållanden förändrats, om han inte längre har befogat intresse av att få sin sak behandlad eller om det visar sig att "pilotfalls-regeln" i 8 55 första stycket 8 p. thL skall tillämpas. Innebörden av att rättshjälpen upphör är dels att staten inte längre står för därefter uppkommande kostnader dels att den som har haft rättshjälp själv kan få betala hela eller en del av tidigare uppkom- na kostnader. Beslut om upphörande gäller omedelbart (17 kap. 14 å och 30 kap. 12 & RB samt NJA 1980 s. 786).
De nuvarande bestämmelserna är enligt min mening funktionella och stämmer väl överens med de syften som ligger bakom bestämmel-
serna om rättshjälp. Den som missbrukat systemet genom att lämna felaktiga uppgifter bör så gott som alltid stå för hela kostnaden, medan den som för en process som efter en tid visar sig vara en mindre be- fogad process i större utsträckning kan befrias från återbetalningsskyl- dighet. För den vars ekonomiska förhållanden ändras bör återbetal— ningsskyldigheten avgöras i förhållande till vilken grad förhållandena förbättras. Utöver de tidigare grunderna för upphörande tillkommer två nya. Som tidigare angetts (se avsnitt 5.2) skall ersättningen till biträdet inte kunna överstiga 100 000 kr. När denna gräns uppnåtts skall biträdet anmäla detta till domstolen respektive Rättshjälpsmyndigheten som sedan skall fastställa ersättningen och samtidigt besluta att rättshjälpen skall upphöra. Eventuell återbetalningsskyldighet för motpart, medpart och vårdslös rättssökande fastställs i samband med att saken i övrigt avslutas. För det fall ersättningen sätts ned och skall utgå med mindre än 100 000 kr skall rättshjälpen bestå. Eftersom rättshjälp enligt den nya lagen skall ges om den rättssökande behöver juridiskt biträde och innebär ekonomiskt stöd till juridiskt biträde skall rättshjälpen dess- utom upphöra om ett rättshjälpsbiträde entledigas utan att nytt rätts- hjälpsbiträde förordnas.
Enligt 34 & sjätte stycket thL meddelas beslut om rättshjälpens upphörande av domstol om den rättsliga angelägenheten behandlas där. I annat fall är det Rättshjälpsmyndigheten som fattar beslut. Be— slut får också meddelas i samband med prövning av besvär enligt 49 5 thL.
Det viktigaste i detta sammanhang är emellertid att bestämmelserna om upphörande verkligen tillämpas. Det bör åligga ett rättshjälpbiträde att iakttaga dessa regler. De domstolar och myndigheter som kan fatta beslut om upphörande är dessutom skyldiga att göra en officialpröv- ning. Om det finns anledning skall alltså frågan prövas oberoende av yrkande. Vidare har Domstolsverket enligt 49 b & thL befogenhet att påkalla beslut om rättshjälpens upphörande. Även Justitiekanslern (JK) har denna befogenhet. Däremot har motparten till den som beviljats rättshjälp inte möjlighet att påkalla ett sådant beslut.
JK har nyligen kritiserat en tingsrättsdomare som underlät att ta ställning i en sådan fråga (beslut 1995-01—09, Dnr 2024—94-21). Fallet rörde en kvinna som beviljats rättshjälp i ett mål om äktenskaps- skillnad. I målet anmälde mannen till tingsrätten att kvinnan vid bodel— ning tillskiftats egendom av sådant värde att hon inte längre var be— rättigad till rättshjälp. Tingsrätten tog dock aldrig ställning till frågan om rättshjälpen skulle upphöra. I beslutet uttalar JK:
Jag är medveten om att hanteringen av rättshjälpsfrågor i dom— stolarna många gånger kan framstå som betungande, kanske ibland mindre viktig. För den enskilde domaren är det inte fråga om att på sedvanligt sätt döma en tvist mellan två parter utan att i stället på statens vägnar bestämma i fråga om förmåner och avgifter för den enskilde. Hanteringen av rättshjälpsfrågorna kan i en del fall säkert också medföra att avgörandet av själva saken i målet för- dröjs, vilket kan uppfattas som besvärande i det många gånger pressade arbetsläge som råder vid domstolarna.
Med hänsyn till det nu sagda är det enligt min mening angeläget att understryka att domstolarna har en viktig uppgift att fylla på rättshjälpsområdet. En korrekt hantering av rättshjälpsfrågorna är av stor betydelse, inte bara för parterna och staten utan ytterst också för allmänhetens förtroende för den verksamhet som bedrivs vid domstolarna. Det ankommer på domstolarna att ta det ansvar som följer med uppgiften och det finns därmed i princip inte något utrymme att ge rättshjälpsfrågor lägre prioritet till förmån för andra viktiga arbetsuppgifter vid domstolen.
Jag instämmer i att det är av stor betydelse att rättshjälpsfrågorna handläggs på ett korrekt sätt. När domstolen får kännedom om för- hållanden som kan medföra att rättshjälpen kan komma att upphöra måste detta utredas närmare. Jag är medveten om att det kan föreligga komplikationer särskilt vad gäller prövningen av upphörande enligt den nya 28 ä 6 p. thL av förutsättningarna för framgång, dvs. vid en rimlighetsprövning (jfr NJA 1982 s. 175 I och II). Det kan efter en prövning uppstå jäv vid den fortsatta handläggningen. Detta får dock lösas genom att målet därefter handläggs av andra ledamöter.
6. Förmåner
Förslag: — Den som förordnas till rättshjälpsbiträde skall vara advokat och biträdande jurist på advokatbyrå. Endast då det finns särskilda skäl skall någon annan kunna förordnas.
— Byte av biträde skall kräva särskilda skäl. Om byte skett en gång skall det krävas synnerliga skäl för ytterligare byte.
— Kostnader för utredning skall ersättas med högst 10 000 kr. Beslut om utredning skall alltid fattas av biträdet. Samma regler skall gälla oavsett om en angelägenhet handläggs i dom- stol eller inte.
— Kostnaderna för blodundersökning vid utredning om fader- skap skall alltid betalas av och stanna på staten eller kommunen i de fall domstol respektive socialnämnd beslutat om sådan undersökning.
— Kostnad för inställelse vid förhandling skall inte ersättas som en rättshjälpskostnad. Ersättning för sådana kostnader skall i stället utgå av allmänna medel som en särskild form av bistånd. Biståndet skall ges om det är skäligt med hänsyn till den rätts- sökandes ekonomiska situation och de kostnader som kan upp- stå.
— Även om rättshjälp inte beviljas skall ersättning för kostnader för bevisning kunna utgå av allmänna medel. Sådant bistånd skall ges om det är skäligt med hänsyn till partens ekonomiska situation och de kostnader som kan uppstå.
— Reglerna för statens ansvar för skada som tillfogas motpart genom kvarstad eller annan liknande åtgärd utformas som en skyldighet för staten att svara för skadan i de fall den som beviljats rättshjälp inte har möjlighet att själv stå för denna kostnad. Om staten ersätter en sådan skada skall hela beloppet återkrävas av den rättssökande om det inte är oskäligt.
De förmåner som följer med allmän rättshjälp finns angivna i 9 och 10 55 thL. Dessutom sägs i 9 a & thL att den som beviljats rätts— hjälp är befriad från skyldighet att betala vissa avgifter. Hur dessa förmåner skall ersättas regleras i 22—26 5 thL.
Kostnaderna för rättshjälpen utgörs nästan uteslutande av kostnader för biträde och försvarare. Av den totala kostnaden för rättshjälp utgör sålunda över 98 % kostnad för biträde m.fl.
De åtgärder som utredningen skall föreslå skall enligt direktiven leda till ökad effektivitet och kostnadsbesparingar. Med hänsyn till rättshjälpskostnadernas fördelning måste åtgärderna i första hand inriktas på kostnaderna för biträde.
Övriga förmåner, förutom biträde, svarar således för mindre än 2 % av statens kostnader för rättshjälp. Till detta kommer uteblivna intäkter från sådana avgifter som den som har rättshjälp inte behöver betala, t.ex. ansökningsavgift. Det finns inte några exakta uppgifter om vad dessa intäkter skulle uppgå till men med tanke på ansöknings— avgifternas relativt blygsamma nivå (350 kr för en stämningsansökan) torde det inte röra sig om några mer betydande belopp. Det finns därför knappast någon anledning att ta bort någon av de övriga för— månerna i syfte att spara pengar. Däremot kan det finnas anledning att justera reglerna för att göra systemet mer överskådligt och därmed förenkla hanteringen, vilket mer indirekt kan spara tid och pengar. Samtidigt måste en avvägning göras så att eventuella förenklingar inte riskerar att leda till ökade kostnader för dessa förmåner.
6.1. Biträde
Förslag: — Den som förordnas till rättshjälpsbiträde skall vara advokat och biträdande jurist på advokatbyrå. Endast då det finns särskilda skäl skall någon annan kunna förordnas.
— Byte av biträde skall kräva särskilda skäl. Om byte skett en gång skall det krävas synnerliga skäl för ytterligare byte.
6. 1 . 1 Gällande rätt
Reglerna för förordnande av biträde finns i 9 5 andra stycket 1 p. och 20—23 55 thL. De innebär i huvudsak följande.
Vid allmän rättshjälp betalar staten kostnaden för biträde som varit behövligt för tillvaratagande av den rättssökandes rätt. Behovspröv- ningen enligt 6 5 thL gäller i de flesta fall frågan om det föreligger behov av biträde. Om rättshjälp beviljats av advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå blir denne enligt 20 5 thL biträde. I annat fall får biträde förordnas endast om den rättssökande inte själv eller ge- nom någon annan kan ta till vara sina intressen. Detta innebär att en prövning skall göras i varje enskilt fall.
När det gäller frågan om den rättssökande själv har förmåga att föra sin talan får ärendets svårighetsgrad ställas mot hans personliga kvalifikationer. Av betydelse blir då bl.a. den rättssökandes fysiska och psykiska tillstånd. I förarbetena till bestämmelserna om offentligt biträde framhålls också att Språksvårigheter är en omständighet som särskilt skall beaktas (prop. 1972: 132 s. 187).
Biträde skall inte heller förordnas om den rättsökande kan ta till— vara sin rätt på annat sätt, vilket innebär att rätten till biträde enligt rättshjälpslagen är subsidiär i förhållande till den hjälp som den rätts— sökande kan få på annat sätt. Om t.ex. hans behov kan tillgodoses inom ramen för rådgivning skall han i första hand utnyttja den möjlig— heten.
Behovet av biträde är i hög grad beroende av vilken domstol eller myndighet som skall handlägga ärendet. Något förenklat kan sägas att det som regel anses att det finns behov av biträde i tvistemål vid allmän domstol men inte i domstolsärenden eller i de flesta typer av mål och ärenden vid förvaltningsdomstolar och förvaltningsmyndig— heter. Mål om verkställighet enligt 21 kap. föräldrabalken (FB) är dock ett undantag från denna regel och behov av biträde anses som regel föreligga i sådana fall.
I sådana mål som handläggs enligt reglerna om tvistemål av mindre värden får biträde förordnas endast om särskilda skäl föreligger med hänsyn till den sökandes personliga förhållanden eller sakens be- skaffenhet (20 å andra stycket thL). Vidare får enligt 20 & tredje stycket thL biträde inte förordnas i ärenden om förordnande av förvaltare m.m. om biträde kan förordnas enligt 20 kap. 20 a & FB. Inte heller får biträde förordnas i ärende om bodelning, som inte avser klander (20 å andra stycket thL).
Som regel anses också att det saknas behov av biträde i ärenden som handläggs vid Allmänna reklarnationsnämnden och ärenden vid patient- och läkemedelsförsäkringarna i de fall ärendet inte hänskjutits till skiljemän för avgörande.
Till biträde kan enligt 215 thL förordnas advokat, biträdande jurist eller annan som är lämplig för uppdraget. Har den rättssökande
själv föreslagit någon som är lämplig, skall denne förordnas, om inte detta skulle medföra avsevärt ökade kostnader eller om det annars finns särskilda skäl mot det.
Byte av biträde får ske om djupgående motsättningar uppstått mellan biträdet och den rättssökande eller om det annars finns sär- skilda skäl. Ett biträde kan vidare sätta annan i sitt ställe om det inte medför en beaktansvärd ökning av kostnaderna.
6.1.2. Överväganden
Åtgärder för att spara måste som tidigare angetts helt inriktas på bi— trädeskostnaderna. Sådana åtgärder kan antingen vara att minska möj— ligheterna att få biträde i vissa kategorier av ärenden eller generellt genom att ställa högre krav vid prövningen av den enskildes behov av biträde. En variant kan också vara att som i Norge bevilja rättshjälp endast för ett visst antal timmar. Andra åtgärder som torde leda till besparingar är åtgärder som syftar till bättre kostnadskontroll av bi— trädesersättning och större kostnadsmedvetande hos den rättssökande. Ytterligare åtgärder som kan leda till lägre biträdeskostnader är åt- gärder för att förbättra rådgivningsinstitutet.
Enligt min mening är bestämmelserna om den rättssökandes behov av biträde (och därmed rättshjälp) väl avvägda och den praxis som utvecklats på området bör vara vägledande även i fortsättningen.
Ersättning till biträden, kostnadskontroll, ökat kostnadsmedvetande och förbättringar av rådgivningsinstitutet tas upp på andra platser i betänkandet (7, 9 och 12 kap.).
Eftersom biträden förordnas av domstolar eller av Rättshjälpsmyn- digheten och ersätts av allmänna medel kan staten i viss mån sägas ge biträdet en form av legitimitet. Det måste därför ställas höga krav på dem som förordnas. Det är naturligtvis väsentligt att den som förord- nas som biträde i en rättslig angelägenhet har nödvändiga juridiska kunskaper. Om ett biträde utför ett mindre fullgott arbete kommer detta självfallet att påverka dennes ersättning. Många gånger torde detta dock vara en klen tröst för en rättssökande som kanske förlorat stora summor på en process.
En form av kontroll över vissa rättshjälpsbiträden utövas av advo- katsamfundet. Den som är medlem i Sveriges advokatsamfund är skyldig att följa de etiska regler som gäller för advokater. Samfundet har också möjlighet att ålägga den som brister i detta avseende disci- plinpåföljd och att utesluta den som gör sig skyldig till allvarliga förseelser. Justitiekanslern (JK) har tillsyn över advokatverksamheten.
Dessutom är en advokat skyldig att teckna försäkring för förlust som kan drabba en klient vid en eventuell försumlighet. En viss tillsyn finns också beträffande de biträdande jurister som är verksamma på advokatbyrå via den advokat som anställt dern.
Beträffande den som är advokat eller biträdande jurist på en advokatbyrå finns alltså tillsyn, kontroll och ekonomiska garantier som är uppställda till den enskildes skydd och som ytterst återgår på rätte- gångsbalkens regler om advokatverksamhet.
Jag anser därför att den som skall förordnas som rättshjälpsbiträde i princip alltid bör vara advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå. Så är det också i de allra flesta fall redan nu. I undantagsfall bör dock annan kunna förordnas. De som skall kunna komma ifråga i sådana fall bör i första hand vara personer som besitter stora kunskaper på något särskilt område och som således kan medverka till att en ange- lägenhet behandlas på ett bättre och mer effektivt sätt än av en all- mänpraktiserande advokat. Det skall åligga den som, utan att vara advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå, vill förordnas som rättshjälpsbiträde att visa att han uppfyller dessa förutsättningar.
Några uppgifter om hur ofta byte av rättshjälpsbiträde sker finns inte. Domstolsverket har nyligen fått i uppdrag att undersöka tillämp- ningen av reglerna om offentligt försvarare, bl.a. hur ofta byte sker (dnr Ju 95/1645).
Byte av biträde medför som regel ökade kostnader och bör därför tillåtas endast i undantagsfall. För närvarande kan byte ske om djup— gående motsättningar föreligger mellan biträdet och den rättssökande eller om särskilda skäl annars föreligger. Enligt mångas uppfattning har praxis blivit allt för generös. Jag håller med om det. Jag anser sålunda inte att djupgående motsättningar alltid skall vara ett skäl för byte, särskilt inte om det är den rättssökande som orsakat dessa mot— sättningar, vilket väl i allmänhet är fallet. Den som själv valt ett rätts— hjälpsbiträde och sedan, måhända på grund av biträdets välgrundade invändningar mot att driva en process vidare, vill byta biträdet skall inte ha rätt till detta. Grovt uttryckt skulle rättshjälp kunna sägas innefatta rätt att anlita ett juridiskt biträde med statligt stöd. Byte av biträde skall därför alltid kräva särskilda skäl och om byte redan skett en gång skall det krävas synnerliga skäl för ytterligare ett byte. I det sistnämnda fallet måste alltså exceptionella omständigheter föreligga för att ett byte skall tillåtas.
6.2. Bevisning och utredning
Förslag: — Samma regler skall gälla för utredning oavsett om angelägenheten handläggs vid domstol eller inte. Utrednings- kostnader skall ersättas med högst 10 000 kr. Beslut om ut- redning skall alltid fattas av biträdet.
6.2.1. Gällande rätt
När en rättssökande beviljats rättshjälp betalar staten kostnaden för bevisning vid allmän domstol, Marknadsdomstolen eller Arbetsdom— stolen samt nödvändig utredning i angelägenhet, som kan komma under sådan domstols prövning eller som skall prövas av skiljemän (9 5 andra stycket 2 p. thL).
Vidare betalar staten utredning i angelägenhet som skall prövas av förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet om utredningen är skäligen påkallad för tillvaratagande av den rättssökandes rätt och inte kan erhållas genom myndigheten (9 5 andra stycket 3 p. thL).
I 24 och 25 55 thL finns bestämmelser angående ersättning för sådana kostnader och vem som beslutar om ersättning. Vidare regleras i 25 & thL vem som kan besluta om att utredning skall företas.
Skilda ersättningsregler gäller för bevisning och utredning.
Bevisning
Begreppet bevisning anknyter till rättegångsbalkens (RB) regler om bevisning. Någon prövning av om bevisningen är nödvändig skall inte göras. Domstolarna har enligt 35 kap. 7 & RB en skyldighet att se till att onödig bevisning inte förebringas. Kostnaden för den bevisning som tillåts blir alltså en rättshjälpskostnad.
Enligt 24 5 thL utgår ersättning för bevisning i mål eller ärende vid allmän domstol eller Arbetsdomstolen med skäligt belopp i den män inte särskilda föreskrifter gäller. De föreskrifter som avses i första hand finns i förordningen (1982:805) om ersättning av allmänna medel till vittnen m.m. För privat sakkunnig kan ersättning därutöver utgå med sammanlagt en tiondel av basbeloppet.
Det är domstolen som fattar beslut om ersättning.
Utredning
Bestämmelsen om utredning i 9 & andra stycket 2 p. thL avser såväl skriftlig som muntlig utredning. Av regelns utformning framgår att den avser s.k. utomprocessuell utredning, dvs. sådant utredningsarbete som utförts innan ett mål eller ärende inletts vid domstol. Utredningar som företas inom en process ersätts enligt reglerna om privat sak— kunnig.
Med utredningskostnad avses sådan kostnad för vilken betalnings— ansvaret parterna emellan regleras i 18 kap RB och 31 5 thL, dvs. rättegångskostnader. Regeln var i första hand avsedd att tillämpas på utredningar av mindre omfattning såsom läkarintyg, värderingsintyg m.m. Enligt förarbetena till rättshjälpslagen borde det endast i undan- tagsfall komma ifråga att införskaffa mer omfattande utredning (prop. 1972:4 s. 259). I praktiken har emellertid bestämmelsen kommit att tillämpas även på mer omfattande och dyrbar utredning.
Kostnaden för utredning är en rättshjälpskostnad och biträdet kan inte få ersättning för kostnaden som utlägg (NJA 1980 s. 468). Kost- nad för tekniskt biträde är däremot inte en utredningskostnad enligt 9 5 andra stycket 2 p. thL. Sådan kostnad kan i stället komma att ersättas inom ramen för biträdets arvode. Inte heller är ett utlåtande som avser rättsutredning en sådan bevisning eller utredning som kan ersättas enligt denna punkt. Även en sådan kostnad kan dock i vissa fall ersättas inom ramen för biträdets arvode. Beträffande kostnader i samband med blodundersökning se avsnitt 6.3.
Beslut
Enligt 25 & thL beslutar Rättshjälpsmyndigheten om utredning i angelägenhet som inte handläggs vid allmän domstol eller Arbetsdom— stolen. Biträde och bodelningsförrättare får dock besluta om utredning av mindre omfattning. Enligt 23 5 thF förstås med utredning av mindre omfattning sådan utredning för vilken kostnaderna inte över- stiger hälften av basbeloppet.
Ersättningen för utredning enligt 25 5 thL fastställs av domstol om angelägenheten handläggs där och i annat fall av Rättshjälpsmyn— digheten. I detta fall avses med domstol alla slag av domstolar. Detta innebär att beslut om utredning vid allmän förvaltningsdomstol fattas av Rättshjälpsmyndigheten eller biträdet men att ersättningen fastställs av domstolen.
6.2.2. Överväganden
Bestämmelserna om bevisning och utredning är - som torde framgå av redogörelsen ovan — komplicerade och medför emellanåt svårförklar- liga och inte alltid försvarliga konsekvenser. Det blir t.ex. en avgöran— de faktor för hur mycket en utredning får kosta, huruvida någon av parterna hunnit inleda ett mål eller ärende vid domstol.
Bevisning
Bestämmelserna om bevisning vid domstol är enligt min mening ända- målsenligt utformade och bör därför behållas utom vad avser ersätt- ning till privat sakkunnig. Sådan sakkunnig skall utöver ersättning för inställelse i vissa fall kunna ersättas enligt bestämmelserna om utred- ningskostnader (se nedan).
Utredning
Rättshjälpskommittén behandlade reglerna för utredning i sitt be- tänkande (SOU 1984:66 s. 132 ff.). Kommittén förslog att tillstånd till utredning alltid skulle prövas av de dåvarande rättshjälpsnämnderna eller av domstol. Av praktiska skäl skulle dock biträden kunna för— ordna om mindre utredningar. Gränsen föreslogs ligga vid 2 000 kr. Bl.a. anfördes i betänkandet (s. 135).
Syftet med en ändring skulle sålunda främst vara att försöka få till stånd en ordning där utredaren/den sakkunnige intar en oberoende ställning till parterna och där det råder balans mellan parterna. Det är också viktigt att försöka åstadkomma en sådan reglering att det på förhand går att avgöra vilka åtgärder som omfattas av rätts- hjälpen. Den lösning som ligger närmast till hands är att utforma reglerna så att de i väsentliga delar överensstämmer med vad som i dag gäller offentlig sakkunnig enligt RB.
I princip skall då frågan om utredning prövas av rättshjälps- nämnd eller domstol. Om det kommer in en begäran om ett sådant tillstånd skall motparten beredas tillfälle att yttra sig över förslaget. Kan parterna enas om en utredare och finner den beslutande myn- digheten att utredningen är nödvändig skall den föreslagna perso- nen förordnas om han är lämplig. Kan överenskommelse inte nås bör den beslutande myndigheten utse lämplig opartisk utredare. I de flesta fall torde det inte uppstå några svårigheter att hitta en fackman på orten som är villig att äta sig uppdraget. Visar det sig att det är omöjligt bör myndigheten i stället kunna vända sig till någon på annan ort.
Utredaren skall få sitt uppdrag direkt av myndigheten. I förord— nandet bör noggrant anges den eller de frågor som utredaren skall
uttala sig om. Uppdraget skall formuleras bl.a. med utgångspunkt i parterns yrkanden och grunder. Om det under utredningen fram— kommer nya omständigheter bör uppdraget kunna utvidgas. Det bör också vara möjligt att utse ytterligare en utredare om det finns särskilda skäl till det. Ett sådant skäl kan vara att sådana tekniska problem visat sig betydelsefulla som inte omfattas av den först utseddes kompetens. Sedan utredningen har slutförts skall utlåtan— det ges in till myndigheten som har att fastställa ersättning för arbetet.
För att denna ordning inte skall leda till alltför mycket myndig— hetsprövning bör man kunna göra undantag för mindre utredningar. Ett biträde bör alltså även i fortsättningen kunna besluta att en mindre utredning skall företas. Beloppsgränsen bör dock sänkas till förslagsvis 2 000 kr. Dessa regler bör gälla oavsett om utredningen skall företas utom eller inom en process. En på detta sätt utsedd utredare som utför sitt arbete inom en process skall enligt RB behandlas som en privat sakkunnig men skall alltså trots detta få ersättning för sitt arbete av rättshjälpsmedel.
Förslaget ledde dock inte till lagstiftning på det sätt som kommittén förordat.
I samband med att förslaget behandlades anförde föredragande statsrådet (prop. 1987/88:73 s. 53) att utredningar oftast förekom i angelägenheter rörande fastigheter och att dessa tvister inte skulle belasta rättshjälpsanslaget fortsättningsvis. Intresset av att undvika onödig byråkrati vägde därför över och biträden skulle även i fort- sättningen få besluta om utomprocessuella utredningar i samma om- fattning som gällde tidigare. Däremot förespråkades i propositionen att biträden skulle få rätt att besluta om utredning även då tvisten hand- lades i domstol i de fall kostnaderna beräknades uppgå till högst en tiondel av basbeloppet. En sådan regel infördes också i 24 5 thL.
Enligt uppgift från Rättshjälpsmyndigheten beslutar myndigheten om utredning i en handfull ärenden om året. Det rör sig uteslutande om ärenden där rättshjälp beviljats enligt tidigare lagstiftning, bl.a. i angelägenhet rörande fastighet. Eftersom rättshjälp inte längre beviljas för denna typ av angelägenhet minskar antalet beslutade utredningar i antal och kommer troligen helt att upphöra.
Utredningar beslutade av biträden förekommer i ca 300 ärenden per år. Det rör sig om tre kategorier av angelägenheter. Den första rör frågor om skadestånd för personskada där processen förs mot det egna försäkringsbolaget. I dessa fall består utredningen oftast av ett eller flera läkarintyg. Den andra kategorin berör också försäkrings- bolag. Det rör sig om skador i bostadsrättslägenheter och frågor om skadan skall betalas av bostadsrättshavarens eller bostadsrätts-
föreningens försäkringsbolag. Den utredning som utförs avser skadans omfattning och skadeorsak. Den tredje och sista kategorin är fader— skapsärenden där utredningen består av blodundersökning.
Kostnaderna för de flesta av dessa utredningar uppgår till mellan 1 000 och 10 000 kr. I de flesta fall ligger kostnaden mellan ett och två tusen kronor.
Som Rättshjälpskommittén anförde är reglerna om bevisning och utredning alltför krångliga och skillnaden mellan utomprocessuell och processuell utredning är inte motiverad.
Som rättshjälpskostnad bör i stället alltid anses kostnader för ut— redning som är skäligen påkallad och som inte överstiger 10 000 kr. Beslut om utredning skall alltid fattas av biträdet och ersättningen fastställas av domstol eller Rättshjälpsmyndigheten, vilka således också skall bedöma skäligheten av utredningskostnaden. Jag vill framhålla att en sådan kostnad för utredning inte är ett utlägg för biträdet.
Bestämmelserna om biträdets rätt att besluta om utredning skall alltså vara densamma oavsett om ett mål eller ärende inletts vid dom- stol eller inte. Även i fortsättningen bör det krävas att utredningen skall vara skäligen påkallad och att utredningen inte kan erhållas genom den domstol eller myndighet som skall pröva angelägenheten. Eventuell försummelse i detta avseende eller med precisering av upp- draget bör, som nu, gå ut över biträdets ersättning enligt 19 & fjärde stycket i den nya lagen.
För det fall den som utfört en utredning skall höras som privat sakkunnig skall denne, som nu, ersättas för sin inställelse enligt de regler som gäller för vittnen.
Gränsen för utredningskostnader bör lämpligen ligga på 10 000 kr, dvs. en minskning i förhållande till vad ett biträde kan besluta om i dag i utomprocessuella ärenden men en ökning i övriga fall. Jag har övervägt att införa en möjlighet att gå utöver gränsen på 10 000 kr. Med anledning av vad jag anfört om utredningskostnaderna i de flesta fall anser jag att en sådan regel endast skulle bli aktuell i ett fåtal fall. Mot bakgrund av de besparingskrav som direktiven pekar på finns det emellertid inte tillräckliga skäl för att låta mer påkostade utredningar belasta rättshjälpsanslaget. I övrigt är bestämmelserna om ersättning för kostnader för bevis— ning ändamålsenligt utformade och någon ytterligare ändring föreslås inte i denna del.
6.3. Blodundersökningar i faderskapsärenden
Förslag: — Kostnaderna för blodundersökningar m.m. vid faderskapsutredningar skall i de fall domstol eller socialnämnd beslutat om undersökningen betalas av och alltid stanna på staten respektive kommunen.
— Kostnad för inställelse för provtagning skall inte vara ersätt— ningsgill.
— Om undersökningen sker på den rättssökandes initiativ utgör den en rättshjälpskostnad enligt bestämmelserna om utredning i övrigt.
6.3 . 1 Gällande rätt
Bestämmelserna om ersättning för blodundersökning i utredningar om faderskap är komplicerade och leder emellanåt till något märkliga resultat. Vem som skall betala utredningen, vad som ersätts och vem som slutligen skall stå för kostnaden är beroende av vem som beslutat om undersökningen och om domstol skall avgöra faderskapsfrågan eller inte. Starkt förenklat kan sägas att reglerna innebär följande.
Om domstol beslutat om undersökningen betalas ersättning av all- männa medel för blodprovstagning, blodundersökning och inställelse— kostnad för den som inte är part. Parts inställelsekostnad kan ersättas som en rättshjälpskostnad. Samtliga kostnader kan förklaras utgöra rättshjälpskostnader och därmed påverka rättshjälpsavgiften. Samtliga kostnader är rättegångskostnader som mannen, om han förlorar, kan förpliktas ersätta helt eller, om han vinner, till hälften.
Om socialnämnd beslutat om undersökningen ersätter nämnden kostnaden för blodprovstagning och blodundersökning. För det fall ärendet inte förs vidare till domstol stannar kostnaden på kommunen. Om ärendet förs vidare till domstol gäller samma regler som angetts ovan. Domstolen kan också förklara att kostnaden helt eller till hälften skall utgöra en rättshjälpskostnad. Inställelsekostnader för part kan ersättas som rättshjälpskostnad.
Om undersökningen skett efter anmodan av den rättssökande gäller reglerna i rättshjälpslagen. Hur mycket som ersätts blir då bl.a. be— roende av om undersökningen beställts innan eller efter målet inletts vid domstol.
6.3.2. Överväganden
Som torde framgå av vad som redovisats ovan är bestämmelserna på detta område mycket komplicerade och medför emellanåt tillämp— ningssvårigheter framför allt i fråga om det slutliga ansvaret för kost- naderna.
Faderskapsundersökningar utförs av Statens rättsserologiska in— stitut. Undersökningarna baseras numera på analyser av DNA-frag— ment med stor variation mellan olika individer. Olika DNA—system kan ingå i undersökningarna. Under en övergångsperiod kommer även ett antal traditionella blodgruppssystem att kvarstå. Uteslutnings— kapaciteten som beräknas i varje enskilt ärende är ett mått på under— sökningens effektivitet. Med DNA-systemen kan i genomsnitt 99,99 % av de felaktigt utpekade männen uteslutas, i praktiken alla icke—fäder. Kostnaden för ett ärende uppgår till ca 9 000 kr.
Varje år registreras ca 2 000 faderskapsärenden, vilket motsvarar ca 2 % av alla nyfödda barn i Sverige. I 75 % av faderskapsunder— sökningarna ingår endast en man. Av dessa ger var femte undersök— ning ett sådant resultat att mannen kan uteslutas vara far till barnet. I en mindre del ärenden ingår två män och endast i ett fåtal undersök— ningar ingår flera män.
I det stora flertalet fall är det en kommun (80 %) eller en domstol (14 %) som beställt undersökningen. Som framgår av redovisningen ovan stannar kostnaden på kommunen när socialnämnden beställt undersökningen och ärendet inte går vidare till domstol. Ca 400 ären- den förs vidare till domstol vilket innebär att 1 200 undersökningar utförs på helt på kommunens bekostnad. Kostnaden för dessa under- sökningar torde uppgå till ca 12 miljoner kronor. Hur mycket som återbetalas genom rättshjälp av de resterande ärenden samt av de undersökningar som beslutats av domstol har, med hänsyn till reglerna om rättshjälpsavgift och rättegångskostnader i faderskapsmål, inte gått att fastställa exakt. En uppskattning är att ca en tredjedel av kostnader— na eller drygt två miljoner kronor återbetalas.
De totala kostnaderna för de undersökningar som domstol eller socialnämnden beslutat om uppgår till knappt 19 miljoner kronor, varav således drygt 2 miljoner återbetalas.
Det kan knappast vara rimligt att vidmakthålla ett komplicerat system för en så ringa intäkt som det här kan bli fråga om. Systemet kan också emellanåt innebära något märkliga konsekvenser. För det fall en undersökning utförs efter beslut av socialnämnden och ärendet sedan läggs ned behöver en utpekad man inte betala något för under— sökningen. Om socialnämnden för ärendet vidare till domstol och
mannen vinner processen får han däremot på grund av reglerna om rättegångskostnadernas fördelning vanligen betala hälften av kostnader- na för undersökningen.
Blodprovstagning och blodundersökning som beslutas av domstol eller socialnämnd bör därför alltid bekostas av staten respektive kom— munen och kostnaderna bör också alltid stanna på dessa. Detta kan ses som en naturlig och rimlig konsekvens av statens och kommunernas i lag fastlagda skyldighet att tillse att faderskapet till barn fastställs korrekt och fullständigt.
Blodprov kan som regel lämnas på t.ex. blodcentral eller vård- central. Kostnaderna för inställelse blir därmed inte särskilt höga. Någon anledning till att det allmänna skall bekosta en sådan inställelse finns därmed inte.
För det fall den rättssökande själv vill låta utföra en blodundersök- ning innan ett mål inletts vid domstol kan detta ske enligt de bestäm— melser som gäller för utredning i övrigt.
6.4. Övriga förmåner som följer med rättshjälp
Förslag: — Ersättning för inställelse vid förhandling i domstol skall i fortsättningen inte ersättas som en rättshjälpskostnad.
— Om statens ansvar för säkerhetsåtgärd enligt den föreslagna 17 (j thL föranleder utgift för staten, skall denna utgift i sin helhet kunna återkrävas av den rättssökande.
6.4.1. Gällande rätt
De förmåner som kan erhållas enligt rättshjälpslagen är förutom de tidigare behandlade följande:
Staten betalar kostnaden för resa och uppehälle för den rättssökan— de eller hans ställföreträdare och för vårdare eller annan, som måste anlitas i samband med inställelse inför domstol eller annan myndighet, om personlig inställelse ålagts, eller i samband med inställelse för sådan blodundersökning eller annan undersökning rörande ärftliga egenskaper vid utredning av faderskap (9 & andra stycket 4 p. thL).
Ersättning utgår enligt bestämmelser som regeringen meddelar och bestäms av den myndighet inför vilken inställelse sker (26 & thL).
Staten betalar ansökningsavgifter i mål och ärenden vid de allmänna domstolarna, i mål om betalningsförelägganden och handräckning samt särskild avgift i utsökningsmål (9 & andra stycket 5 p. thL).
Enligt 9 & andra stycket 8 p. thL betalar staten kostnaden för medling enligt 42 kap. 17 & RB. Ersättning till medlare bestäms enligt reglerna för ersättning till biträden (22-23 55 thL). Staten betalar hela kostnaden för medlingen. I förarbetena till bestämmelsen erinras om vikten av att medling bara förordnas i sådana fall där det finns anledning att räkna med att statens kostnader på det sättet blir mindre än om målet skulle handläggas i gängse former (prop. 1978/79:90 s. 169). Om båda parter har rättshjälp skall kostnaden fördelas med hälften på dem var.
Vem som slutligt skall bära kostnaderna för medlingen regleras i 31 och 31 a 55 thL. Dessa bestämmelser innebär i huvudsak att om parterna inte enas i huvudsaken anses kostnaden vara en rättegångs— kostnad som skall ersättas av motparten om han förlorar processen. Om parterna lyckas enas skall den som inte haft rättshjälp åläggas att betala hälften av kostnaderna.
Den som beviljats allmän rättshjälp är befriad från expeditions- avgifter och avgifter enligt avgiftsförordningen om den begärda hand— lingen är erforderlig för den rättssökande (9 a & thL). Avgiftsfriheten gäller i princip bara fram till dess avgörandet i huvudsaken vunnit laga kraft.
Vidare är den som beviljats allmän rättshjälp i en angelägenhet som lett till ett verkställbart avgörande eller den som beviljats allmän rätts- hjälp i ett mål om verkställighet befriad från grundavgift och försälj— ningsavgift i utsökningsmål.
Slutligen utgår kostnader för kungörelser av allmänna medel, i mål eller ärende som handläggs vid allmän domstol och Arbetsdomstolen.
Enligt 10 5 thL behöver den som beviljats allmän rättshjälp inte ställa säkerhet för att få till stånd kvarstad eller liknande åtgärd. Om motparten orsakas skada genom åtgärden svarar staten för denna skada. För det fall rättshjälp beviljas i ett verkställighetsärende gäller motsvarande i fråga om säkerhet enligt 3 kap. 8 eller 9 & utsöknings— balken.
Om staten orsakas någon utgift för sitt åtagande räknas denna utgift som en rättshjälpskostnad vilket innebär att den rättssökandes rätts— hjälpsavgift kan påverkas.
6.4.2. Överväganden
I kapitel 5 föreslås att behovet av biträde skall vara avgörande för huruvida rättshjälp skall beviljas eller inte. Det innebär att rättshjälp inte skall kunna beviljas endast för att bekosta någon annan av de förmåner som i dag följer med rättshjälp. De förmåner som oftast kommer i fråga är ersättning för kostnader som avser inställelse till förhandling och bevisning. Dessa kostnader är vanligtvis inte mer omfattande än att den rättssökande själv kan stå för dem. I vissa fall kan dock sådana kostnader bli alltför betungande för den enskilde. Kostnader för inställelse och bevisning bör därför kunna utgå av all— männa medel i de fall det inte är skäligt att parten själv står för dessa kostnader (se avsnitt 6.5.2). En sådan möjlighet torde vara tillräcklig för att ingen skall gå miste om möjligheten att ta till vara sin rätt. Ersättning för inställelse vid förhandling bör därför inte ingå som en förmån vid rättshjälp.
Ersättning för beviskostnader utgörs oftast av ersättning till vittnen och privata sakkunniga. För att göra systemet lätthanterligt och sam- tidigt, i viss mån, tillförsäkra dessa personer ersättning bör denna förmån även i fortsättningen ingå som en förmån då rättshjälp beviljas.
Övriga förmåner som för närvarande följer med allmän rättshjälp är även de befogade och bör även i fortsättningen ingå när rättshjälp beviljas.
Bestämmelsen i den nuvarande 10 5 thL bör dock ändras på så sätt att staten skall kunna återkräva eventuella utgifter som uppstått enligt denna paragraf från den rättssökande. Så vitt framkommit har staten hittills inte haft några sådana utgifter. Mot bakgrund av de ändringar som föreslås i avgiftssystemet och det ansvar som åvilar part för motparts rättegångskostnader bör den lämpligaste lösningen vara att sådana utgifter skall kunna återkrävas sin i helhet i stället för att som nu endast påverka rättshjälpsavgiften. Om det skulle vara oskäligt att återkräva hela beloppet skall det dock kunna sättas ned helt eller delvis.
6.5. Övrigt bistånd
Förslag: — Den som saknar medel till att själv betala kostnader— na för inställelse vid förhandling i domstol och för bevisning skall kunna få ersättning av allmänna medel för sådana kost— nader. Vid bedömningen av om ersättning skall utgå eller inte skall en avvägning göras mellan den rättssökandes ekonomiska situation och de beräknade kostnaderna för inställelsen eller bevisningen. För att komma i fråga för bistånd bör den rätts- sökandes ekonomiska underlagl inte överstiga 100 000 kr. Någon avgift för biståndet skall inte tas ut.
6.5 . 1 Gällande rätt
Allmän rättshjälp kan i dag beviljas den som har behov av någon eller några av de förmåner som anges i 9, 9 a och 10 55 thL. Vid behovs— prövningen skall enligt förarbetena till rättshjälpslagen någon annan ekonomisk prövning än den som anges i 6 & thL inte göras. Även om det är uppenbart att den rättssökande själv på grund av reglerna om rättshjälpsavgift kommer att få betala samtliga kostnader anses han ändå ha behov av rättshjälp om någon eller några av de förmåner som räknas upp i de angivna paragraferna kan komma i fråga.
I de flesta fall är behovet av biträde den främsta anledningen till att rättshjälp söks. Emellanåt förekommer det dock, t.ex. i tvistemål om mindre värden att den enda förmån som finns behov av är bidrag till kostnader för bevisning.
6.5 .2 Överväganden
Som tidigare angetts (se avsnitt 5.1) bör behovet av biträde vara av— görande för huruvida rättshjälp skall beviljas eller inte. Det innebär att rättshjälp inte skall kunna beviljas för att bekosta endast någon annan av de förmåner som följer med rättshjälp. De förmåner som vanligen kommer i fråga är ersättning för kostnader som avser inställelse till förhandling och bevisning. Dessa kostnader är vanligtvis inte mer
1Med ekonomiskt underlag avses den beräknade årsinkomsten med hänsyn tagen till förmögenhet och försörjningsbörda. Se vidare avsnitt 7.3.
omfattande än att den rättssökande själv kan stå för dem. I vissa fall kan dock sådana kostnader bli alltför betungande för den enskilde. I sådana fall bör det finnas en möjlighet att få viss hjälp med kostnader för bevisning och inställelse till förhandling.
Denna möjlighet skall kunna komma dem tillgodo som har det sämst ställt ekonomiskt. Gränsen för när bistånd bör ges bör lämpligen ligga på ett ekonomiskt underlag2 på ca 100 000 kr.
Kostnader för inställelse som såväl absolut som i förhållande till den rättssökandes ekonomiska situation är ringa, kan dock knappast komma i fråga som ersättningsgilla. En kostnad på någon hundralapp för buss eller tunnelbaneresa bör den rättssökande således alltid själv stå för. En annan sak är att denna kostnad naturligtvis är att anse som en rättegångskostnad som den rättssökande kan begära ersättning för av motparten i de fall han vinner processen.
Ersättning för inställelse skall som nu även kunna ges till parts ställföreträdare eller vårdare. Den rättssökande skall också ges möjlig- het att begära ersättning i förskott. Ett sådant förskott bör lämpligen tillställas den rättssökande i form av en färdbiljett.
Vid bedömningen av huruvida bidrag skall ges till kostnader för bevisning blir den rättssökandes ekonomiska situation avgörande. Här är det som regel fråga om ersättning till vittnen som genom biståndet garanteras ersättning för sin inställelse. Enligt 35 kap. 7 & RB skall domstolen se till att onödig bevisning inte åberopas. Någon särskild prövning utöver denna av om det finns skäl att förebringa bevisningen skall alltså inte göras.
Den rättssökande skall ha möjlighet att ansöka om detta bistånd redan i samband med att bevisningen åberopas.
Någon avgift bör inte utgå för denna form av bistånd. Med hänsyn till att biståndet endast skall ges dem som har det sämst ställt ekono— miskt kan de ringa avgifter som skulle kunna komma ifråga knappast motsvara de kostnader som kan förmodas följa med en sådan ordning. Samma regler bör gälla parter i såväl tvistemål som brottmål. Om ersättningen till vittnen och målsägande inte berör någon annans rätt kan dessa ersättningar i fortsättningen behandlas utanför rättssalen (därmed inte sagt att jag anser detta vara någon fördel). De fördelar som kan uppnås med ett sådant system torde klart överväga de margi— nellt minskade inkomster som skulle bli följden. Frågan behandlas ytterligare i kapitel 7.
2Med ekonomiskt underlag avses den beräknade årsinkomsten med hänsyn tagen till förmögenhet och försörjningsbörda. Se vidare avsnitt 7.3.
" . —.__._ ut; ahnsäöemåi mum rm mmm» ' '. _gnmad while rm amma! maka smb uni:
| | _ _ W&iiflnlsema 183 - H. ..-":.».»'.:..='" f.. |--.__:..—z. i..»r 4' + UH" ": 7 v »i liv '.». . .:,— . '..e. _. ' .. ' | " '.m'ammi mmiv nu! iiså' Bibi mami!: vi ' * .. "un arma "trä-*! ualäiltlmi så? "3an » . Waitt unt”! fastna.» Wile man: Wim m www./t Waltari-Wiki. mer: ..1» de [gammla-Jia Mmmm matrum "mmm .mmamwmmt trimm.bM-su mmmumgmm
- mmm mmmlh min QWM mud-ng
, ' WWMWMIW' ammu- Grimm W&mämmmwmfhu gain-'om '.
-' hit: Hur.: är" åert'av biträde den 'rMstlå
, Mmmm & nasta Mamman»... ' . amkm» mum än den wammtnm Mmm
_ Mmmmmtgumwmunmw , . manen-lunta Mmdtm mama rus—'.» malmarna man
' sew ngåiflhmmwl mm! slim m.: mamma? ab" as:! man; '_' WMäumimamwm—m ' ' .mmm-ww lever-:i Wmsnagwmigaum- mwww WW WWW Hmmm WWW WW nådens-mm .-j WWW quantum Mm ..? . EW Wir. Wmanmmma
7. Inkomstgräns och rättshjälpsavgift
Förslag: — Inkomstgränsen (den rättssökandes ekonomiska underlag) för att kunna få rättshjälp sänks till 200 000 kr.
— Rättshjälpsavgiften beräknas som en viss procentuell andel av ersättningen till rättshjälpsbiträdet.
— Rättshjälpsavgiften skall betalas till biträdet allteftersom kost- naderna uppstår.
— Avgiften fastställs med utgångspunkt från den rättssökandes ekonomiska underlag. Detta beräknas med ledning av den rättssökandes inkomster och ekonomi i övrigt samt med be- aktande av dennes försörjningsbörda.
— Vid beräkning av det ekonomiska underlaget för barn skall hänsyn tas även till föräldrarnas ekonomiska förhållanden.
— De gränsvärden som anges i lagen uttrycks i siffror. Alla regler som anknyter till basbelopp tas bort.
Ända sedan rättshjälpslagens tillkomst har rätten till rättshjälp be- gränsats av att den rättssökandes inkomst inte får överstiga ett visst belopp. Tanken är att de som själva kan stå för sina processkostnader skall göra det medan de som har det sämre ställt skall kunna få bi- stånd av staten. Vidare skall den rättssökande, efter förmåga, bidra till kostnaderna för rättshjälpen. Hur detta bidrag (egenandel) varit kon- struerat och benämnt har varierat men det har hela tiden baserats på den rättssökandes ekonomiska förhållanden.
Enligt direktiven skall utredningen göra en samlad översyn för att avgöra vilka åtgärder som är lämpliga för att effektivisera rättshjälpen. I direktiven nämns prop. 1991/92:159, i vilken bl.a. föreslogs att inkomstgränsen skulle sänkas från sju till fyra basbelopp. Vidare anges i direktiven:
Ett alternativ eller komplement kan vara att ny avgift skall betalas i ny instans eller när en viss kostnadsnivå uppnåtts. När en process pågår under lång tid upparbetas ny betalningsförmåga hos rätts— hjälpstagaren allt eftersom tiden går. Dennes ekonomiska förhållan— den kan dessutom under den tid en process pågår ha förbättrats. Enligt gällande regler kan egenavgifterna i sistnämnda fall höjas men det sker sannolikt inte särskilt ofta. Andra alternativ är att omprövning av rättshjälpen skall ske eller ny avgift betalas vid vissa tidsintervall.
En faktor som bidrar till att hålla rättshjälpen inom rimliga ramar är rättshjälpstagarnas kostnadsansvar. Det är visserligen inte meningen att någon av ekonomiska skäl skall tvingas avstå från att driva en berättigad process. Den bedömning av risken att få svara för kostnader i målet som en part utan rättshjälp förutsätts göra bör emellertid också göras av en part som har rättshjälp. Egen— avgifterna i rättshjälpssystemet har nyligen höjts. Utredaren bör undersöka om ytterligare förändringar bör ske, t.ex. om taket för tilläggsavgiften bör vara högre än det nu är. En annan möjlighet som bör undersökas är om, i mål där barn är part (mål om under— håll och faderskap), egenavgifterna kan beräknas med ledning av vårdnadshavarens inkomster och inte som nu är fallet utifrån bar- nets inkomster.
I utredningsuppdraget ingår också att undersöka om prövningen av en ansökan om rättshjälp kan förbättras t.ex. när det gäller kontroll av lämnade inkomstuppgifter.
7.1. Inkomstgräns 7.1.1 Gällande rätt
Rätten till rättshjälp har alltså ända sedan rättshjälpslagens tillkomst begränsats av att den rättssökandes beräknade årsinkomst inte får överstiga ett visst belopp. Från början var inkomstgränsen knuten till basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Den som hade en beräknad årsinkomst som inte översteg åtta gånger bas— beloppet kunde då få allmän rättshjälp. I samband med 1983 års änd- ringar i rättshjälpslagen upphävdes, bl.a. av besparingsskäl, kopp- lingen till basbeloppet och inkomstgränsen bestämdes till ett fast be— lopp, 110 000 kr. Detta innebar en sänkning med drygt 30 000 kr. Det förutsattes att inkomstgränsen i stället skulle omprövas alltefter- som förändringar i penningvärdet motiverade det. Någon sådan om— prövning skedde dock inte förrän genom 1988 års rättshjälpsrefonn. Då höjdes i enlighet med förslagen i prop. 1987/88:73 inkomstgränsen
från 110 000 kr till sju basbelopp, vilket då motsvarade nästan 170 000 kr. Som nyss nämnts har senare föreslagits att gränsen skulle sänkas till fyra basbelopp, vilket motsvarade 128 800 kr (prop. 1991/91:159). Justitieutskottet godtog emellertid inte förslaget och anförde bl.a. (bet. 1991/92:JuU26, s. 8).
Utskottet delar för sin del den uppfattning som kommit till uttryck i propositionen, nämligen att det reformarbete som hittills ägt rum när det gäller rättshjälpen inte varit tillräckligt kostnadsdämpande och att besparingar behövs. Utskottet är dock, i likhet med motio— närerna, tveksamt till den väg för besparingar som valts i proposi— tionen. Det kan, som även framförts under lagstiftningsärendets beredning av domstolsverket, rättshjälpsmyndigheten och Advokat- samfundet, ifrågasättas om inte det grundläggande syftet med rätts— hjälpsreformen faller om förslaget genomförs.
Enligt utskottets synsätt kan ett genomförande av förslaget komma att medföra en återgång till den ordning som gällde på den fria rättegångens tid, nämligen att enbart de allra sämst ställda och de som har god ekonomi kan ta tillvara sina rättsliga intressen. Fler- talet vanliga inkomsttagare för vilka ett rättsligt förfarande innebär avsevärda ekonomiska påfrestningar kan komma att helt utestängas från allmän rättshjälp.
Utskottet ansåg med hänvisning till vad som anförts att ärendet borde återgå till regeringen för förnyade överväganden. Riksdagen anslöt sig till utskottets förslag. Gränsen ligger fortfarande kvar vid sju bas— belopp. Detta motsvarar 240 000 kr räknat i 1994 års basbelopp (vid alla beräkningar enligt rättshjälpslagen används det basbelopp som gällde året innan ansökan om rättshjälp gjordes).
7.1.2. Överväganden
Enligt direktiven skall rättshjälpen fungera som ett slags yttersta skyddsnät som fångar upp dem som inte kan få rättsligt bistånd på annat sätt. Den som kan få rättsligt bistånd på annat sätt än genom staten skall alltså inte belasta rättshjälpen. Mitt förslag beträffande rättsskyddsförsäkringarna (se kap. 4) bygger på denna tanke. En annan väg kan vara att begränsa möjligheterna till rättshjälp för dem som själva kan betala för rättslig hjälp, dvs. att sänka inkomstgränsen.
I dag går gränsen vid sju basbelopp. Detta innebär i praktiken att över 93 % av Sveriges befolkning kan få rättshjälp. I själva verket torde denna andel vara än större eftersom eventuell försörjningsbörda då inte beaktats.
Mot bakgrund av de besparingskrav som förs fram i direktiven anser jag att det är rimligt att de som har sådana inkomster att de själva kan betala för rättslig hjälp också skall göra detta. Samtidigt måste det poängteras att gränsen inte får sättas så lågt att rättshjälpen bara kommer att beröra de allra sämst ställda. Någon återgång till den fria rättegången eller en övergång till vad som vid något tillfälle kallats soppköksmodellen är alltså inte aktuell.
Statistiska Centralbyrån (SCB) för statistik över inkomstförhållan— dena i Sverige. På grundval av tillgänglig statistik går det dock inte att göra några exakta uträkningar av hur många som skulle vara be- rättigade till rättshjälp vid en viss angiven inkomstgräns. Orsakerna till detta är flera; dels är SCB:s uppgifter framräknade på andra grunder än dem som skall användas vid beräkning av inkomst enligt rätts- hjälpslagen, dels är försörjningsbördan inte preciserad på samma sätt. Jag har därför inte beaktat försörjningsbördan utan nöjer mig med att konstatera att andelen personer som faller inom de nedan angivna gränserna enligt rättshjälpslagen är större än vad som anges här. Det skall också påpekas att SCB:s siffror avser inkomståret 1993 medan de som anges för rättshjälpen avser en ansökan som görs idag. Jag anser ändå att bilden blir tillräckligt tydlig. SCB:s uppgifter avser inkomster av förvärvsverksamhet (tjänst och näringsverksamhet) och kapital med avdrag för utgifter för inkomsternas förvärvande. Underskott i kapital har dock inte beaktats.
Enligt SCB hade 630 637 personer i Sverige år 1993 en inkomst på 240 000 kr eller mer. Detta antal motsvarar ca 7 % av befolkningen, dvs. över 93 % av befolkningen har möjlighet att erhålla rättshjälp. Om gränsen i stället sätts till ett belopp som ungefär motsvarar den den s.k. brytpunkten i skattesystemet, dvs. ca 200 000 kr, hamnar drygt 1 242 000 personer eller ca 14 % över gränsen. Det innebär att över 86 % av befolkningen fortfarande skulle ha möjlighet att erhålla rättshjälp. Mot bakgrund av att en stor del av dessa har någon form av försörjningsbörda torde andelen personer som blir berättigade till rättshjälp uppgå till i vart fall 90 %. En sänkning av gränsen till 200 000 kr skulle därmed inte få de konsekvenser som Justitieutskottet befarade vid behandlingen av förslaget om sänkning av inkomst— gränsen till fyra basbelopp. .
Riksrevisionsverket (RRV) angav i rapporten Rättshjälpens effek- tivitet (F 1992:6) att huvuddelen av dem som erhåller rättshjälp ligger i de lägre inkomstintervallen, vilket också bekräftas av uppgifter från Rättshjälpsmyndigheten. Detta betyder inte att det bara är de som behöver rättshjälp. För hög— och medelinkomsttagarna är dock rätts- hjälpsavgiften ofta så hög att det i många fall inte blir något bidrag
från staten, och då avstår man från att krångla med en rättshjälps— ansökan. En sänkning av inkomstgränsen skulle således inte medföra några mera betydande besparingar lika lite som 1988 års höjning av inkomstgränsen antogs medföra några stora kostnadsökningar. Sänk— ningen ligger emellertid väl i linje med synsättet att den som reder sig själv inte skall belasta statskassan, och den innebär att de allra flesta ändå kan komma i fråga för rättshjälp. Jag anser därför att sänkningen bör genomföras.
Hur inkomsten skall beräknas och hur eventuell försörjningsbörda bör beaktas behandlas i avsnitt 7.3.
7.2. Rättshjälpsavgift 7.2.1 Gällande rätt
Enligt nuvarande lagstiftning skall den rättssökande bidra till kost- naderna för rättshjälpen genom att betala rättshjälpsavgift. Denna består av dels en fast avgift (grundavgift), dels en rörlig avgift (tilläggsavgift). Grundavgiften beräknas med ledning av den rätts— sökandes ekonomiska förmåga medan tilläggsavgiften är beroende av både den rättssökandes ekonomiska förhållanden och de kostnader som rättshjälpen föranlett.
I samband med att rättshjälp beviljas bestäms grundavgiften och den procentsats efter vilken sökanden skall betala tilläggsavgift samt det högsta belopp som tilläggsavgiften kan uppgå till. När kostnaderna för rättshjälpen är slutligt bestämda skall Rättshjälpsmyndigheten slutligt fastställa den rättssökandes grundavgift och tilläggsavgift.
Grundavgiften skall betalas så snart rättshjälp har beviljats medan tilläggsavgiften skall betalas när kostnaderna för rättshjälpen fastställts. Är biträde förordnat bör denne ta ut förskott på tilläggsavgiften med skäligt belopp allteftersom kostnader för rättshjälpen uppkommer.
Bestämmelserna om rättshjälpsavgift finns i 11—15 åå och 27—30 55 thL. Domstolsverket har med stöd av 22 5 thF meddelat före— skrifter för beräkningen av grundavgift och tilläggsavgift (DVFS B28). Domstolsverket ger dessutom årligen ut tabeller över grundavgifter och procentsatser efter vilka den rättssökande skall betala rättshjälps- avgift.
Grundavgift
Grundavgiften beräknas med utgångspunkt från ett visst fastställt grundbelopp.
Överstiger inte den rättssökandes årsinkomst en och en halv gånger basbeloppet är grundavgiften lika med hälften av grundbeloppet. Om årsinkomsten överstiger ett och ett halvt basbelopp men inte två bas- belopp är grundavgiften lika med grundbeloppet. För personer med inkomster därutöver ökas grundavgiften enligt vissa i lagen angivna beräkningar för varje basbelopp som inkomsten stiger.
Grundbeloppet fastställs av Domstolsverket och uppgår fr.o.m. den 1 juli 1995 till 954 kr. Den lägsta grundavgiften är således 470 kr (be- loppet avrundas nedåt till närmast lägre tiotal kronor). Den högsta grundavgiften är 12 210 kr.
Om det är uppenbart att den rättssökande saknar möjlighet att betala grundavgift eller tilläggsavgift, får han helt eller delvis befrias från avgift. Denna bestämmelse är avsedd att tillämpas restriktivt. I samband med en av de senaste ändringarna i rättshjälpslagen uttalade föredragande statsrådet (prop. 1992/93:109 s. 31) bl.a. följande.
Jag vill understryka att regeln är avsedd att tillämpas med betydan- de restriktivitet, vilket framgår av dess utformning. Ett tydligt exempel då befrielse kan komma ifråga och som också nämndes i utskottet är när den rättssökande är ett barn som helt saknar egen inkomst och som inte heller har någon förmögenhet. Bestämmelsen är däremot inte avsedd att generellt tillämpas på rättssökande som har mycket låga eller inga egna inkomster.
Rättshjälpsnämnden har är 1993 slagit fast att barn under 18 år som saknar inkomst och förmögenhet inte behöver betala rättshjälpsavgift om den rättsliga angelägenheten rör krav på underhåll från under- hållspliktig förälder. Detsamma gäller enligt nämndens beslut för studerande över 18 är som för talan om underhållsbidrag från för- älder.
För dödsbon bestäms grundavgiften till ett skäligt belopp med hänsyn till boets behållning och delägarnas ekonomiska förhållanden.
Tilläggsavgift
Tilläggsavgiften utgörs av en viss procentsats av de rättshjälpskost- nader som överstiger en tiondel av basbeloppet. Den kan dock aldrig överstiga tre gånger grundavgiften.
Procentsatsens storlek är beroende av den rättssökandes årsinkomst. Den som har en årsinkomst som är mindre än ett basbelopp behöver
inte betala tilläggsavgift. För övriga är procentsatsen 10, 20 eller 30 procent.
Tilläggsavgift för dödsbon bestäms enligt samma grunder som grundavgiften fastställs.
Om den rättssökandes inkomst förändras väsentligt under ett ären— des handläggning skall grundavgiften jämkas efter vad som är skäligt. Jämkning kan dock aldrig ske av belopp som redan betalts. Jämkning skall också ske om en väsentlig felbedömning gjorts eller om oriktiga uppgifter legat till grund för beslutet. Har någon befriats från avgift skall detta beslut omprövas om det framkommer att han därefter får möjlighet att betala. Om grundavgiften jämkas skall även procentsat— sen och högsta beloppet för tilläggsavgift jämkas.
Bestämmelserna om rättshjälpsavgift används också för att beräkna den tilltalades återbetalningsskyldighet i brottmål. Enligt 31 kap. 1 & rättegångsbalken (RB) skall den tilltalade om han döms för ett brott ersätta staten vad som betalats av allmänna medel för bevisning och ersättning till offentlig försvarare och målsägandebiträde. Den till- talade är dock inte skyldig att betala mer än vad som skulle ha utgått i grundavgift och tilläggsavgift vid allmän rättshjälp. Beloppet kan jämkas eller efterges om det föreligger skäl för detta med hänsyn till den tilltalades brottslighet eller hans personliga och ekonomiska för— hållanden.
7.2.2. Överväganden
Hur bestämmelserna om rättshjälpsavgift bör utformas är beroende av vilket syfte avgiften skall fylla. Jag anser att två viktiga syften är att hålla rättshjälpskostnaderna på en rimlig nivå och att ge parterna en likvärdig processekonomisk situation. Avgiften får naturligtvis inte heller motverka de syften som ligger bakom rättegångsbalkens regler om fördelningen av rättegångskostnaderna. Slutligen är det önskvärt att avgiftssystemet är någorlunda begripligt och lättadministrerat.
Det nuvarande systemet baseras på den rättssökandes ekonomiska förmåga, vilket av rättviseskäl bör vara ett av kriterierna även i fort— sättningen. Frågan är emellertid om antalet avgiftsnivåer bör vara så många som de är idag. Fördelen med dagens system är att det nästan inte finns några tröskeleffekter alls vad avser grundavgiften. Det kan därför sägas uppfylla höga krav på rättvisa. Emellertid har systemet — som de flesta system som innebär en åtminstone skenbar millimeter- rättvisa — stora nackdelar. Det är svåröverskådligt och så detaljerat att nästan varje förändring av den rättssökandes inkomst innebär att
grundavgiften inte längre är korrekt. Dessutom bör poängteras att i sådana angelägenheter som omfattas av en rättsskyddsförsäkring be- talar den rättssökande i praktiken ofta mycket mindre. Ersättning för grundavgiften kan nämligen erhållas från försäkringen. Detta medför att den rättssökande endast betalar självrisken, oftast uppgående till mellan 1 000 och 2 000 kr. Trots det nuvarande sofistikerade avgifts- systemet där grundavgiften kan variera från 470 (0) kr till 12 210 kr betalar således de allra flesta ungefär samma avgift i de många ären— den som omfattas av en rättsskyddsförsäkring.
I fråga om tilläggsavgiften är däremot tröskeleffekterna påtagliga. Ersättning för tilläggsavgift omfattas inte heller av rättsskyddsför— säkringen. Den rättssökande får därför själv får stå för hela kostnaden för tilläggsavgiften.
Ett system med rättshjälpsavgift verkar kostnadsdämpande genom att den rättssökande rent faktiskt betalar en del av kostnaderna. Om rättshjälpsavgiften helt eller delvis är rörlig är den också kostnads— dämpande genom att den rättssökande får ett intresse av att hålla nere kostnaderna.
Vid rättshjälpslagens tillkomst behövde den rättssökande endast betala en fast, inkomstrelaterad avgift. För en egenkostnad på kanske 50 kr kunde han sedan processa i åratal. Detta är inte rimligt. Det var därför rätt när man år 1983 införde en tilläggsavgift som är beroende av vilka kostnader ärendet medför. Detta ökar kostnadsmedvetandet och ger en högre egenkostnad ju mer man utnyttjar rättshjälpsför— månen.
Min utgångspunkt är alltså att det inte är tillräckligt med en fast avgift. Om systemet skall göra den rättssökande mer kostnadsmed- veten är det emellertid viktigt att systemet inte är alltför svåröver- skådligt och krångligt utan på ett enkelt och påtagligt sätt gör den rättssökande medveten om de kostnader som uppstår för hans rätts— hjälp och gör honom intresserad av att påverka dessa kostnader, dvs. normalt hålla dem nere. Den rättssökande måste förstå att hans åt— gärder och önskemål faktiskt kan medföra kostnader för honom. Det nuvarande systemet med en tvådelad avgift samt de komplicerade beräkningsgrunderna uppfyller inte dessa krav på pedagogik.
Rättshjälpsavgiften bör i stället bestå av endast en del, som bör vara rörlig. Avgiften kan antingen vara beroende av den tidsrymd inom vilken ärendet pågår eller den kostnad som ärendet för med sig. Systemet kan också konstrueras på så sätt att, när det gäller mål eller ärenden i domstol, ny avgift utgår för varje instans. Det är också tänkbart med en kombination av olika faktorer. Med hänvisning till att
systemet inte bör vara alltför komplicerat och svårtillämpat bör dock en kombination av system undvikas.
Det skäl som starkast talar för att avgiften skall vara rörlig i för— hållande till handläggningstiden är att den rättssökande har möjlighet att arbeta upp ny betalningsförmåga allteftersom tiden går. För när— varande räknas avgiften ut på grundval av den rättssökandes årsin- komst. Om ett ärende pågår i flera år torde ny betalningsförmåga ha upparbetats. Avgiften skulle då kunna baseras på månadsinkomsten och betalas en gång i månaden så länge ett ärende pågår. Detta medför att den rättssökande får anledning att se till att ärendet inte fördröjs i onödan. Emellertid ligger inte alltid tidsåtgången under den rättssökan- des kontroll. Man måste också skilja på tidsutdräkt och tidsåtgång. Om ett mål dröjer behöver detta inte betyda kostnadsökningar i mot- svarande mån. Att ett ärende fördröjs kan bero på en motpart som är svårdelgiven eller som på annat sätt söker förhala processen. Det kan också bero på att en förlikningsförhandling drar ut på tiden av skäl som rättshjälpsparten inte kan lastas för. Vid en domstol med hög arbetsbelastning eller lägre effektivitet tar det längre tid innan en huvudförhandling sätts ut än vid en domstol med lägre belastning eller högre effektivitet. En inställd förhandling på grund av ett vittne inte infinner sig kan innebära lång tids fördröjning vilket den rättssökande inte kan påverka. Avgiften bör därför inte var rörlig i förhållande till den tid inom vilket ett ärende handläggs.
I dag är tilläggsavgiften beroende av hur höga rättshjälpskostnader- na är. Ett sådant system torde vara det mest effektiva för att skapa kostnadsmedvetande under förutsättning att avgiften är tillräckligt hög och betalas löpande under ärendets gång. Detta förutsätter att rätts- hjälpsbiträdet kontinuerligt kräver in avgiften från klienten och därmed håller kostnadsmedvetandet aktuellt. Som tidigare angetts är det viktigt att den rättssökande verkligen kan se vad en ökning av rättshjälps- kostnaderna för med sig för honom. Avgiften bör därför vara enkel att räkna ut. Om en viss procentsats fastställs då rättshjälp beviljas kan den rättssökande hela tiden räkna fram avgiften. Rättshjälpsavgiften bör därför bestämmas som en viss del av kostnaderna. Hur stor denna del skall vara beror på den rättssökandes ekonomiska förhållanden. För att behålla den kostnadsdämpande effekten under ärendets hand— läggning bör det inte finnas någon övre gräns för hur hög avgiften skall vara. Den rättssökande upparbetar ju också ytterligare betal— ningsförmåga allteftersom tiden går.
Den återstående frågan är vilka kostnader som skall beaktas när avgiften skall fastställas. I dag beräknas tilläggsavgiften som en viss procent av samtliga kostnader. Detta har medfört ett mycket komplice-
rat och för de flesta svårbegripligt avräkningssystem. Om avgiften beräknas endast på kostnaderna för biträdet kan den fördelen vinnas att biträdet löpande kan debitera den rättssökande avgiften allteftersom arbetet fortskrider. Som nyss anförts är att det viktigt att avgiften betalas regelbundet under ärendets handläggning och inte som nu att tilläggsavgiften regelmässigt betalas först sedan handläggningen av— slutats. Det är betydelsefullt för den rättssökandes kostnadsmedvetande inte bara att han vet vad han skall betala utan också att han faktiskt måste betala. Även i brottmål underlättas handläggningen väsentligt vad gäller återbetalningsskyldighet för den tilltalade om även åter— betalningsskyldigheten skall bestämmas till en viss andel av för— svararens ersättning.
Kostnaderna för rättshjälpen utgörs till största delen av kostnader för biträde, försvarare och boutredningsman. Övriga kostnader är utredningskostnader samt kostnad för bevisning och parts inställelse. Kostnaderna för utredning uppgår i dag endast till ett mindre belopp. I kapitel 6 föreslås att en parts inställelsekostnader inte skall utgöra en rättshjälpskostnad.
De totala rättshjälpskostnaderna uppgick under budgetåret 1993/94 till ca 377 miljoner kronor för brottmål och 337 miljoner kronor för allmän rättshjälp. Enligt uppgift från Domstolsverket uppgick statens kostnader för bevisning i brottmål till drygt 11 miljoner kronor och i tvistemål till drygt en miljon kronor. Av dessa kostnader återbetalas en mindre del enligt reglerna om återbetalningsskyldighet. Sammanlagt återbetalades ca 37 miljoner kronor. Genom återbetalningsreglerna får staten således tillbaka drygt 5 % av utgifterna. Några uppgifter om hur stor del av återbetalningen som avser bevisning finns inte. Om förhållandet mellan återbetalningsskyldigheten för kostnader för biträ- de och offentliga försvarare och för bevisning är desamma som för- hållandet mellan de totala kostnaderna skulle den ålagda återbetal- ningsskyldigheten minska med drygt en halv miljon med samma av- giftssystem som idag. Beträffande tvistemålen torde minskningen av intäkterna bli marginell. Den förenkling som förslaget medför innebär enligt min mening så stora fördelar att en eventuell kostnadsökning i denna storleksordning kan godtas.
I dag beräknas tilläggsavgiften även på ansökningsavgift som staten står för enligt 9 & 5 p. thL. Någon uppgift om hur många tvistemål där ansökningsavgift betalas på detta sätt finns inte. Enligt SCB:s statistik var år 1992 andelen mål där någon av parterna hade rättshjälp ca 27 % av det totala antalet mål. Om motsvarande förhållande gäller för år 1993 skulle antalet mål med rättshjälp uppgå till ca 28 000. Någon uppgift om det är käranden eller svaranden som har rättshjälp
finns dock inte och inte heller finns uppgift om rättshjälp beviljats sedan avgift redan betalats. En uppskattning av uteblivna intäkter blir således mycket osäker. Om rättshjälpen görs subsidiär till rättsskydds- försäkringar kommer många av dessa mål att falla bort. Om dessutom rättshjälp inte skall kunna beviljas i vissa äktenskapsskillnadsmål (se avsnitt 5.4.3) kan ytterligare ca 10 000 mål räknas bort, varför de uteblivna intäkterna i sig torde uppgå till ca 1 miljon kronor. Det skall emellertid betonas att avräkningen blir väsentligt enklare och mindre resurskrävande om förslaget genomförs.
Jag har flera gånger betonat att rättshjälpsreglerna måste göras enklare och mer lätthanterliga. Om rättshjälpsavgiften beräknas endast på kostnaden för biträdet respektive försvararen blir reglerna lättare att tillämpa jämfört med vad som gäller idag. Jag anser därför att avgiften skall beräknas som en viss andel av ersättningen till biträdet. Om den begränsning av biträdeskostnaderna som föreslås i avsnitt 5.2.2 införs, vet dessutom den rättssökande så snart procentsatsen fastställts, hur mycket avgiften som mest kan uppgå till.
Enligt direktiven skall resurserna användas där de bäst behövs. Mindre kostnader bör de flesta rättssökande själva kunna stå för. Det är därför lämpligt att komplettera procentregeln med en regel om att en viss minsta avgift alltid skall betalas, på samma sätt som försäk— ringsbolagen har en viss minsta självrisk. Rättshjälpsavgiften bör därför utgöras av en viss procent av kostnaderna, dock minst en viss angiven summa, t.ex. 10 % av kostnaderna, dock minst 1 000 kr.
Ett lämpligt antal avgiftsnivåer som tar hänsyn till att systemet både bör vara rättvist och lätt att tillämpa är enligt min mening fyra nivåer. Beroende på den rättssökandes ekonomiska situation bör avgiften variera mellan 5 och 40 % av kostnaderna, kompletterat med en mini— miavgift som kan variera mellan 1 000 och 7 000 kr. För dem som har det sämst ställt torde någon minimiavgift inte behövas utöver den avgift som skall betalas för den obligatoriska rådgivning som förslås i kapitel 9. Vilka besparingar som ett sådant avgiftssystem skulle med— föra är svårt att beräkna. Avsikten är inte heller i första hand att göra besparingar genom att öka intäkterna från avgifterna utan att avgifts— systemet som sådant skall medverka till att kostnaderna för rätts— hjälpen totalt sett minskar. Genom att den rättssökandes avgift på— verkas av hur mycket kostnaderna uppgår till i ett ärende får han ett eget intresse av att försöka hålla dessa kostnader på en så låg nivå som möjligt. Detta får särskild betydelse i mer komplicerade och lång— dragna ärenden där kostnaderna kan uppgå till stora belopp. I dagens system innebär detta att en rättssökande med låg rättshjälpsavgift i praktiken får ett slags "frikort". Beräkningar (se bilaga 3) visar vidare
att de flesta kommer att få betala en något högre avgift jämfört med nuvarande förhållanden. Förslaget medför därmed inte någon kost- nadsökning för staten även om rättshjälpskostnaderna skulle bli oför- ändrade. Som ovan angetts är dock syftet att rättshjälpskostnaderna i sin helhet skall komma att minska.
Jämkning bör på samma sätt som nu kunna ske om den rätts- sökandes ekonomiska förhållanden ändras väsentligt innan den rättsliga angelägenheten avslutats. Avsikten är att jämkning skall ske på så sätt att procentsatsen ändras till någon av de nivåer som anges i lagen. Procentssatsen skall således aldrig kunna understiga 5 %. Jämkning neråt skall i princip aldrig kunna avse redan uppkomna kostnader. Jämkning skall också som nu kunna ske om en väsentlig felbedömning gjordes då procentsatsen tidigare fastställdes eller om oriktiga upp- gifter legat till grund för beslutet.
7.3. Det ekonomiska underlaget 7.3.1 Gällande rätt
Rättshjälpsavgiften skall grundas på den rättssökandes beräknade årsinkomst (12 5 thL). Beräkningen skall, enligt Domstolsverkets föreskrifter, ske på grundval av de faktiska inkomster som föreligger när rättshjälp söks samt inkomsterna under tiden närmast före och de sannolika inkomsterna under tiden närmast efter ansökan om rätts- hjälp. Även kontinuerligt utgående socialbidrag räknas som inkomst.
Om den rättssökande bidrar till underhållet av make, tidigare make, sambo, eget barn eller annat barn som han är underhållsskyldig mot enligt föräldrabalken, höjs inkomstgränsen med ett halvt basbelopp för var och en av dessa personer (13 5 första stycket thL).
Är den rättssökandes förmåga väsentligen ökad eller nedsatt på grund av förmögenhetsinnehav, skuldsättning eller annan särskild omständighet, skall den beräknade årsinkomsten jämkas med skäligt belopp (13 å andra stycket thL).
I Domstolsverkets föreskrifter anges närmare på vad sätt förmögen— het och skuldsättning skall beaktas. Bl.a. skall förmögenhet eller skuld som hänför sig till fastighet eller bostadsrätt som den rättssökande bor i inte beaktas.
7.3.2. Överväganden
Bedömningen av den ekonomiska förmågan bör också i fortsättningen utgå från de faktiska förhållandena. Även om det skulle vara enklare och mer lättkontrollerbart att som i Danmark utgå från senast taxerade inkomst anser jag att det är lämpligare att beräkningen sker med ut- gångspunkt från de förhållande som föreligger vid ansökningstillfället med beaktande av förväntade förändringar.
När det skall avgöras om en rättssökande är berättigad till rättshjälp och vilken procentsats som skall gälla för rättshjälpsavgiften bör ett ekonomiskt underlag — motsvarande den nuvarande inkomstgränsen — fastställas. Detta underlag bör beräknas med utgångspunkt från den rättssökandes årsinkomst och ekonomiska förhållanden i övrigt varvid även försörjningsbörda skall beaktats. Närmare bestämmelser om be- räkning av det ekonomiska underlaget kan även i fortsättningen göras av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.
Jag vill understryka att dessa föreskrifter bör utformas så att de är lätta att tillämpa. Ett led i denna förenkling måste vara att den nu— varande inte särskilt pedagogiska blanketten för ansökan om rättshjälp, som i sina huwddrag varit oförändrad i över 20 år, moderniseras och utformas på ett mer tydligt och lätthanterligt sätt.
Det bör av blanketten klart framgå att uppgifterna lämnas under straffansvar. Dessutom bör den rättssökande genom sin underskrift ge ett medgivande till att uppgifterna om hans inkomster får kontrolleras hos försäkringskassa och skattemyndighet.
Vad avser försörjningsbörda anser jag att det är tillräckligt att sådan beaktas på så sätt att den som faktiskt fullgör sin försörjnings- börda gentemot barn får förbehålla sig ett belopp om ca 15 000 kr per barn, dock aldrig mer än 75 000 kr.
Beträffande barn skall enligt direktiven övervägas om rättshjälps- avgiften bör beräknas med ledning av vårdnadshavarens inkomster i stället för barnets egna inkomster. De tvistemål där barn är parter är i första hand underhållsmål och faderskapsmål. När talan om underhåll förs i ett äktenskapsskillnadsmål eller vårdnadsmål har i praxis för— äldrarna ansett som parter också med avseende på underhållstalan.
I tidigare praxis (NJA 1957 s. 465) har fri rättegång inte beviljats ett barn i mål om underhåll till barnet, med hänvisning till att under— hållsskyldigheten fick anses innefatta en skyldighet att stå för kost- naderna för en rättegång som fördes för att få ut underhållsbidrag till barnet.
År 1985 infördes en ny bestämmelse om ersättning för rättegångs— kostnader i mål om underhåll till barn (7 kap. 19 & FB). Enligt denna
får, om det finns särskilda skäl, förordnas att vardera parten skall bära sin rättegångskostnad. Om inte sådana skäl finns skall, i stället för barnet, den förälder som barnet bor ihop med åläggas att ersätta mot- parten dennes rättegångskostnader (prop. 1984/85:165). Regeln är tillämplig endast när barnet är part. Bakgrunden till denna bestämmel— se är att den tidigare ordningen ansågs leda till stötande resultat, t.ex. att exekutiva åtgärder vidtogs mot ett barn som ålagts ersättnings— skyldighet. Vidare hade en praxis utbildats som innebar att statens fordran mot ett barn på ersättning för kostnader för motpartens rätts— hjälp i mäl av aktuellt slag generellt eftergavs. I propositionen (s. 10) anfördes bl.a. att man för att lösa problemet måste göra avsteg från det dittillsvarande synsättet i fråga om rättegångskostnader och be— handla den förälder som företräder barnet i underhållsmålet som part såvitt gäller kostnadsansvaret. Underhållsfrågan ligger ju i princip också i den förälderns intresse varför det framstår som rimligt att denne tar del i ansvaret för rättegångskostnaderna. I de fall barnet och föräldern bor tillsammans kan de ju förutsättas ha en sammanflätad ekonomi. En sådan lösning skulle också innebära, anfördes det, att parterna blir mer jämspelta.
I faderskapsmål gäller, enligt 3 kap. 11 & FB, att rättegångskost— naderna skall kvittas om socialnämnd fört talan om faderskap. Undan— tag görs om en part i processen förfarit vårdslöst eller dylikt. Om en ställföreträdare/vårdnadshavare förfarit på sådant sätt kan han eller hon bli ansvarig för kostnader som vållats annan part. Enligt kommen- taren till rättegångsbalken (Föräldrabalken, Wallin, 4 uppl. s. 109 ff.) gäller regeln att rättegångskostnaderna skall kvittas också om målet utvidgats till följd av yrkande från annan representant för barnet än nämnden eller av svaranden. Huvudregeln är att barnet inte kan för— pliktas ersätta motpartens rättegångskostnader.
De flesta barn i Sverige torde sakna egna inkomster eller egen förmögenhet av betydelse. Flertalet barn har i stället, som det uttrycks i den nyss citerade propositionen, en ekonomi som är sammanflätad med den eller de föräldrar som barnet bor tillsammans med. När ett barn beviljas rättshjälp är det likafullt bara barnets inkomster som läggs till grund för rättshjälpavgifterna. Grundavgiften blir ofta den lägsta möjliga, dvs. noll.
Eftersom föräldrarna enligt 7 kap. 1 & FB är skyldiga att försörja barnet efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas förmåga är det rimligt att de också ansvarar för kostnader som uppstår i anledning av en process. Om rättshjälpsresurserna skall fördelas så att de kommer dem tillgodo som bäst behöver dem är det inte rimligt att ge bidrag till barn som tillhör familjer med god eller
mycket god ekonomi. Man bör i stället också i fråga om rättshjälp i första hand utgå från att barn blir försörjda av sina föräldrar. I ange— lägenhet som rör underhåll och faderskap ligger ju frågan också i förälderns intresse. En sådan ordning skulle också minska de olikheter som nu finns vid behandlingen av bl.a. rättshjälpsfrågor, beroende på om talan om underhåll väcks fristående eller i mål om äktenskaps— skillnad eller vårdnad.
När ett barn ansöker om rättshjälp bör därför barnets ekonomiska underlag beräknas på den förälders inkomst som barnet bor tillsam- mans med. I de fall barnet bor tillsammans med båda föräldrarna och ingen av dem är barnets motpart kan avgiften beräknas utifrån den högsta inkomsten alternativt medelinkomsten från dem båda. Om den ena föräldern är motpart bör det ekonomiska underlaget alltid beräknas utifrån den andra förälderns förhållanden. Om barnet inte bor hos någon av föräldrarna bör det ekonomiska underlaget beräknas utifrån barnets egna ekonomiska förhållanden. Detsamma bör gälla om barnet har betydande tillgångar eller inkomster medan föräldrarna har det sämre ekonomiskt ställt.
Den föreslagna regeln bör gälla när den rättssökande är under 18 år samt om angelägenheten rör underhåll till barn, om den rättssökande är mellan 18 och 20 år, under förutsättning att den rättssökande bor hos föräldrarna eller den förälder som inte är motpart.
7.4. Basbelopp eller siffror
Jag har inledningsvis anfört att reglerna om rättshjälp bör bli enklare och mer överskådliga. En bidragande orsak till att rättshjälpslagen upplevs som komplicerad och svårhanterlig är att de beloppsgränser som finns i lagen, t.ex. inkomstgränser och gränser när ett biträde själv får besluta om utredning, är angivna som ett visst antal eller en viss andel av ett basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäk- ring. Dessutom är det basbelopp som skall användas det som gällde året innan den rättssökande ansökte om rättshjälp. Förutom att det gör texten svårtillgänglig innebär det t.ex. att två parter, vid samma tid— punkt, kan ha olika möjligheter att erhålla en utredning beroende på när de ansökte om rättshjälp.
En praktisk nödvändighet i detta sammanhang är också att ha till- gång till Domstolsverkets broschyr om rättshjälp och taxor. Den ur- sprungliga anledningen till att det basbelopp som skall användas, är det som gällde året innan ansökan om rättshjälp gjordes, var för övrigt
att man skulle hinna tillhandahålla dessa tabeller i tid (prop. 1972:4 s. 312).
Fördelen med att gränserna anges i basbelopp är naturligtvis att lagen inte behöver justeras för att penningvärdet förändras. Jag anser emellertid inte att denna fördel uppväger de angivna nackdelarna. Det skall dessutom påpekas att det inte alltid är givet att gränserna bör följa penningsvärdets förändringar. I stället för att uttryckligen anges i lagen bör de flesta av dessa gränsvärden kunna fastställas av rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. De viktigaste gränsvärdena, främst inkomstgränsen för rätten att erhålla rättshjälp och de värden som avgifterna skall beräknas utifrån, bör dock anges i lagtext. I lagen bör de uttryckas i siffror i stället för ett visst antal basbelopp eller en viss andel av basbeloppet. Lagstiftaren måste där- med bevaka att beloppen justeras om penningsvärdets förändringar eller andra faktorer ger skäl till detta. Enligt min uppfattning finns det dock inte skäl att årligen revidera de olika beloppen. Vid en inflation på 2—3 procent kan det räcka med en granskning vart femte år.
8. Ersättningsskyldighet för rättshj älpskostnader
Förslag: — Vid fastställande av ersättningsskyldighet för rätts- hjälpskostnader för motpart respektive medpart skall endast kostnaderna för ersättning till rättshjälpsbiträdet beaktas.
— Särskilda bestämmelser om kostnadsansvar vid gemensam ansökan om äktenskapsskillnad skall inte längre finnas.
8.1. Medparts och motparts kostnadsansvar 8.1.1 Gällande rätt
En kostnad som har ersatts som en rättshjälpskostnad kan vara gemen— sam för flera medparter. Enligt 31 a 5 thL skall var och en av de medparter som inte haft rättshjälp, åläggas att till staten betala den del av kostnaden som kan anses belöpa på honom. Bestämmelsen om medparts kostnadsansvar infördes år 1988 (se prop. 1987/88:73 s. 72 f. och 106 f.)
Om flera parter i en process anlitar samma ombud, anses de gent- emot ombudet vara solidariskt betalningsansvariga för dennes arvode, såvida annat inte har avtalats. Ombudet kan således vända sig till en av dem och kräva ut hela arvodet. Om den personen har rättshjälp betalas hela arvodet av staten. För att de parter som inte har rättshjälp inte skall kunna åka snålskjuts på rättshjälpen har bestämmelsen i 31 a (5 thL införts (a. prop. s. 72 f.). Bestämmelsen har konstruerats så att den skall tillämpas om rättshjälpen har betalat kostnader som varit gemensamma för flera medparter. Det bakomliggande avtalsför- hållandet mellan ombudet och parterna om hur kostnaderna skall fördelas inverkar inte på parternas betalningsansvar mot staten. Be— stämmelsen kan bara tillämpas vid domstol och betalningsskyldighet kan endast åläggas personer som är parter i en domstolsprocess.
Fördelningen skall göras efter huvudtalet om det inte finns skäl som talar mot det. I förarbetena till paragrafen sägs att det överlämnas till rättstillämpningen att avgöra vilka omständigheter som bör med- föra avsteg från huvudregeln. Några avgörande rättsfall finns dock inte. I betänkandet som låg till grund för propositionen (SOU 1984:66 s. 164) anges att som grund för annan fördelning, ofta bör kunna läggas den andel som parterna har i själva saken.
Innan betalningsskyldighet enligt 31 a 5 thL bestäms skall avdrag göras för vad motpart eller annan har ålagts att betala enligt 31 5 thL. Den som blir betalningsskyldig enligt 31 a 5 thL skall alltid betala hela ersättningen till staten. Om den rättssökande med sin rätts— hjälpsavgift och tilläggsavgift har betalat mer än sin andel av kost- naderna får han enligt 32 & thL tillbaka den överskjutande delen av staten.
Enligt 31 5 thL gäller bestämmelser i lag om motparts kostnad i rättegång även i fråga om motparts rättshjälpskostnader. Ersättning för ränta skall dock inte betalas.
Bestämmelser om rättegångskostnader och dessas fördelning finns främst i 18 kap. och 31 kap.rättegångsbalken (RB). Bestämmelser om motparts ersättningsskyldighet i vissa mål i länsrätten finns i 21 kap. 13 & föräldrabalken. Huvudregeln är att förlorande part skall ersätta den vinnande parten dennes rättegångskostnad. Åtskilliga bestämmel— ser med undantag från denna regel finns dock, speciellt i familjerätts- liga mål. Dessa regler innebär ofta att vardera parten skall stå sin kostnad oavsett utgången i målet.
Ersättningsskyldighet enligt 31 & thL skall fastställas oberoende av yrkande och oberoende av vad parterna avtalat i kostnadsfrågan. Någon prövning av kostnadsfrågan i anledning av utgången i målet kan enligt praxis inte göras när parterna anmält att de förlikts (NJA 1976 s. 259).
8.1.2. Överväganden
Rättegångsbalkens (RB) regler om motparts kostnadsansvar sägs ha dels en handlingsdirigerade funktion, dels en reparativ. Detta uppnås genom att den som förlorar en process som huvudregel får ersätta motparten dennes kostnader. Åtskilliga undantag finns dock från huvudregeln framför allt på det familjerättsliga området. Undantagen innebär ofta att vardera parten skall stå sina egna kostnader. Denna princip bör gälla även på rättshjälpsområdet, dvs. en förlorande part
skall även i fortsättningen ersätta motpartens rättshjälpskostnader om inte annat är särskilt stadgat.
För att förenkla hanteringen på rättshjälpsområdet har jag i kapitel 7 föreslagit att rättshjälpsavgiften skall beräknas endast på biträdets ersättning. Av samma skäl bör en motparts ersättningsskyldighet avse endast denna ersättning. Om rättshjälpen görs subsidiär till rätts- skyddsförsäkringar torde rättshjälp i huvudsak beviljas i familjerätts- liga angelägenheter där vardera parten ofta skall stå sin kostnad. Det torde därför bli aktuellt att fastställa ersättningsskyldighet i färre fall än i dag. Eftersom biträdets ersättning utgör drygt 98 % av rätts— hjälpskostnaderna torde bortfallet för staten bli marginellt jämfört med om ersättningsskyldigheten skulle avse samtliga rättshjälpskostnader. Hanteringen kan underlättas väsentligt om ersättningen endast beräk— nas på biträdets ersättning. Jag anser att denna fördel överväger och att en sådan ordning därför bör införas.
Inte heller kommer det att bli aktuellt att fastställa ersättningsskyl- dighet för medparter i någon större utsträckning. Eftersom rättshjälp oftast kommer att förekomma i familjerättsliga angelägenheter där det mera sällan finns flera medparter kommer antalet tillfällen då ersätt- ningsskyldighet skall fastställas att vara begränsat.
En regel motsvarande den som finns i dag bör dock finnas för att hindra att en medpart skall kunna "åka snålskjuts" på den som har rättshjälp (se prop. 1987/88:73 s. 72 f.).
Av samma skäl som angetts beträffande motparts ersättningsskyl— dighet bör medpart ersättningsskyldighet beräknas endast på biträdets kostnader.
8.2. Kostnadsansvaret vid gemensam ansökan om äktenskapsskillnad
Enligt 31 b 5 thL skall, i de fall endast den ene maken har rätts- hjälp, den andra åläggas att betala hälften av rättshjälpskostnaderna. Han eller hon är dock inte skyldig att betala mer än vad som mot— svarar den grundavgift som skulle gällt om rättshjälp beviljats. Dess- utom är denne make inte ersättningsskyldig om han eller hon haft kostnaderna för eget biträde eller det annars är oskäligt med hänsyn till omständigheterna. Om summan av vad en make skall betala enligt denna bestämmelse och den rättssökandes rättshjälpsavgift överstiger kostnaderna för rättshjälpen skall den överskjutande delen återbetalas av staten till den rättssökande.
Bestämmelsen i 31 b 5 thL har orsakat mycket arbete såväl för domstolarna som för Rättshjälpsmyndigheten. Domstolarna har olika rutiner för att bereda den ersättningsskyldige möjlighet att ange sina ekonomiska förhållanden och uppgift om eventuellt eget biträde. Miss- förstånd uppstår ofta och maken inser emellanåt inte vikten av dessa uppgifter förrän han får besked om att han ålagts att betala halva kostnaden för rättshjälpen. Många anser sig orättvist behandlade för att de tvingas betala den andra makens biträde. Detta orsakar många telefonsamtal till personalen på domstolarna, Rättshjälpsmyndigheten och Domstolsverket. Många överklagar också ersättningsbeslutet till hovrätten. Enligt en undersökning som Hovrättsprocessutredningen och Domstolsverket låtit utföra utgörs ca 4 % av alla tvistemål i hov— rätt av mål där fråga endast är om återbetalningsskyldighet för mot- parts rättshjälpskostnader. Dessa mål torde i huvudsak avse tillämp- ningen av 31 b 5 thL och de avskrivs sällan. De utgör därmed drygt 6 % av alla tvistemål som prövas i sak. Tingsrättens slut ändras i ca 2/3 av målen. Den vanligaste orsaken tycka vara att nya uppgifter lämnas i hovrätten.
Någon särskild statistik över vilka inkomster som detta kostnads— ansvar medför för staten finns inte. Ett rimligt antagande är dock att en inte oväsentlig del av de ca 15 miljoner som betalas in på grund av ålagd återbetalningsskyldighet enligt rättshjälpslagen avser ålagd betal— ning enligt 31 b 5 thL
Om krav på särskilda skäl införs för rättshjälp i angelägenheter rörande äktenskapsskillnad kommer rättshjälp mera sällan att ges vid gemensam ansökan om äktenskapsskillnad. Mot bakgrund härav samt de nackdelar bestämmelsen i 31 b 5 thL fört med sig i form av merarbete för domstolarna och onödiga irritationsmoment för parterna finns det inte tillräckliga skäl för att behålla en bestämmelse med motsvarande innehåll. Om två makar ansöker gemensamt om äkten- skapsskillnad och den ene har rättshjälp skall alltså i fortsättningen den andre inte åläggas att betala någon del av rätthjälpskostnaderna.
8.3. Den rättssökandes och dennes ställföreträdares ansvar för kostnaderna vid vårdslöshet eller försummelse
Har den rättssökande genom vårdslöshet eller försummelse föranlett ökade kostnader för rättshjälpen, skall han enligt 31 c 5 thL, ersätta staten för dessa kostnader. Detta gäller oavsett hur ansvaret för rätts-
hjälpskostnaderna i övrigt skall fördelas. Motsvarande gäller även den rättssökandes ställföreträdare.
Bestämmelsen syftar i första hand på vårdslösa och försumliga åtgärder under ett ärendes gång. Ökade kostnader för rättshjälpen kan uppkomma t.ex. genom att den som har rättshjälp uteblir från en förhandling eller framställer påstående eller invändning som han insett eller bort inse saknade fog. Har han genom vårdslöshet eller försum- melse förorsakat onödig utredning kan detta också beaktas. Bestäm- melsen omfattar emellertid även andra åtgärder än sådana som före— tagits under ärendets gång. Den är avsedd att tillämpas även i sådana fall där den som har rättshjälp inlett ett ärende trots att han insett eller bort inse att hans anspråk saknade fog (prop. 1972:4 s. 333 f. och prop. 1988/89:117 s. 33).
Den som varit vårdslös eller försumlig skall förpliktas att betala den extra kostnad som uppkommer genom vårdslösheten respektive försummelsen. Denna kostnad skall därefter inte beaktas när rätts- hjälpsavgift och motparts respektive medparts ersättningsskyldighet skall bestämmas.
Den rättssökande och dennes ställföreträdare bör även i fort- sättningen kunna åläggas att betala för kostnader som uppkommit på grund av deras vårdslöshet eller försummelse. Detta kostnadsansvar bör avse samtliga kostnader för rättshjälpen, dvs. även utredning och bevisning m.m.
8.4. Förfarandet vid fastställande av ersättningsskyldighet
Beslut angående det belopp som skall betalas enligt 31 5 första stycket och 31 a-c 55 thL, meddelas i samband med att handläggningen av ett mål eller ärende avslutas (33 5 thL).
Om en domstol undanröjer en dom eller ett beslut och återförvisar ett mål till lägre instans åligger det dock den domstol till vilken målet återförvisas att ta ställning till vem som slutligen skall svara för rätts— hjälpskostnaderna (18 kap. 15 & tredje stycket RB).
En domstol eller en myndighet skall oberoende av yrkande pröva om det föreligger förutsättningar att tillämpa någon av de nu behand— lade bestämmelserna (se bl.a. NJA 1987 s. 240). Det innebär bl.a. att överinstansen vid ändring av ett överklagat beslut eller dom skall pröva ersättningsskyldighet för rättshjälpskostnader såväl i under— instansen som i den högre instansen. I vissa fall kan ytterligare ersätt-
ningsskyldighet komma att bestämmas i den högre instansen trots att underinstansens beslut om kostnadsfördelning inte överklagats. Om endast biträdesersättningen överklagas och ersättningen höjs i över- instansen åligger det denna att i förekommande fall ålägga den för- lorande parten i underinstansen den ytterligare ersättningsskyldighet som blir följden av den höjda biträdesersättningen (NJA 1980 s. 343).
Ersättningsskyldighet enligt 31 & första stycket och 31 a-c 55 thL avser samtliga rättshjälpskostnader i ärendet. Avgränsningen i 18 kap. 8 & RB torde vara vägledande även för de myndigheter som inte tillämpar rättegångsbalken (prop. 1978/79:90 s. 489, jfr NJA 1980 s. 786). Detta innebär att ersättningsskyldigheten kan avse även kost— nader som fastställts vid en annan myndighet t.ex. Rättshjälpsmyndig- heten.
När domstol eller Rättshjälpsmyndigheten beslutar skall ersättnings- skyldighet anges till ett visst belopp. När det gäller ersättningsskyldig- het enligt 31 5 första stycket thL ankommer det på Rättshjälpsmyn- digheten att därefter besluta om hur beloppet skall fördelas mellan den som haft rättshjälp och staten. Om beslutet meddelas av annan skall betalningsskyldigheten bestämmas till att avse kostnaderna i dess helhet eller till en viss kvotdel utan att något bestämt belopp anges.
Ersättningsskyldighet bör även i fortsättningen fastställas i samband med att handläggningen av ett mål eller ärende avslutas. Domstol respektive Rättshjälpsmyndigheten skall då fastställa ersättningsskyl- digheten till ett visst belopp. Hur mycket av detta belopp som skall betalas till staten respektive den rättssökande kan bestämmas vid av- räkningen.
9 Rådgivning
Förslag: — Rättshjälp skall alltid föregås av minst en timmes rådgivning.
— Rådgivning skall kunna pågå under högst två timmar och vid behov kunna delas upp på två tillfällen.
— Avgiften för rådgivningen bör grundas på den timkostnads— norm som gäller för ersättning till rättshjälpsbiträde. Avgiften skall kunna sättas ned av den som meddelar rådgivningen.
9.1. Gällande rätt
Rådgivning regleras i 46—48 55 thL. Rättshjälpsforrnen rådgivning innebär enligt 46 5 thL rådgivning eller annan jämförlig åtgärd i en rättslig angelägenhet under högst en timme. Rådgivning kan lämnas i nästan alla rättsliga angelägenheter. Vissa angelägenheter, t.ex. upp- rättande av självdeklaration, förrättande av bouppteckning och inskriv- ningsärenden enligt jordabalken är dock undantagna.
Rättshjälp genom rådgivning står öppen för såväl fysiska som juridiska personer oavsett inkomst. Rådgivning sker mot en avgift som för varje påbörjad tidsperiod om femton minuter motsvarar en fjärde- del av grundbeloppet.
Avgiften får sättas ned så att den inte överstiger den grundavgift som skulle ha bestämts om allmän rättshjälp beviljats.
Rådgivning ges av advokat eller av biträdande jurist på advokat— byrå. Den som meddelar rådgivningen har rätt att sätta ned avgiften.
Ersättningen till den som meddelat rådgivning utgörs av rådgiv- ningsavgiften. Om avgiften satts ned utgår ersättning av allmänna medel till den som meddelat rådgivningen. Denne har också rätt till ersättning för kostnader för tolk och för översättning som uppdraget krävt.
Om allmän rättshjälp beviljas efter rådgivning skall kostnaden för rådgivningen anses som en kostnad för den allmänna rättshjälpen.
Erläggande av rådgivningsavgift skall anses som en betalning på grundavgiften.
9.2. Överväganden
Rättshjälpsforrnen rådgivning har kommit att utnyttjas i allt mindre omfattning.
Under budgetåret 1973/74 uppgick antalet rådgivningar till ca 25 000. Ersättning för nedsatt eller eftergiven rådgivningsavgift be— gärdes i ca hälften av fallen. Av de ca 25 000 rådgivningsärendena svarade de allmänna advokatbyråerna för 16 500 eller ca 66 %.
Tjugo år senare (budgetåret 1993/94) uppgick antalet rådgivnings- ärenden vid de allmänna advokatbyråerna till 1 987. Någon statistik för enskilda byråer finns inte. Om man antar att förhållandena fort— farande är desamma som på 1970—talet skulle det totala antalet rådgiv- ningar uppgå till drygt 3 000. Till detta torde komma de ärenden där rådgivningen övergår i ett rättshjälpsärende och därför inte redovisas särskilt.
Någon statistik på antalet nedsättningar finns inte. Rättshjälpsmyn- digheten hade under samma budgetår ca 800 ärenden som rörde råd— givning. Dessa kan förutom begäran om ersättning vid nedsatt avgift även avse begäran om ersättning för tolkkostnader m.m. Huvuddelen torde dock utgöras av nedsättningsärenden.
Enligt direktiven bör möjligheterna att förbättra och utvidga råd- givningsinstitutet undersökas. Ett utökat tillämpningsområde för råd- givningsinstitutet kan enligt direktiven medföra att den allmänna rätts- hjälpen avlastas, vilket skulle innebära kostnadslättnader för både de rättssökande och staten.
I dag motsvarar rådgivningsavgiften grundbeloppet. Grundbeloppet motsvarar i sin tur den ersättning som ett biträde, enligt 22 5 thL, får för en timmes arbete. Biträdet får således samma ersättning oavsett om arbetet utförs som allmän rättshjälp eller som rådgivning. Efter- som rådgivningsavgiften får räknas av från grundavgiften blir kost— naden densamma även för den som får allmän rättshjälp. Om den rättssökandes grundavgift är lika med grundbeloppet kan han således, om han ansöker om rättshjälp, erhålla en längre konsultation för samma pris.
För att öka användningen av rättshjälp i form av rådgivning måste enligt min mening rådgivningen antingen vara billigare att utnyttja än annan rättshjälp eller vara obligatorisk.
Om man väljer det första alternativet, kommer med all sannolikhet antalet rådgivningar att öka. Det innebär ökade kostnader för staten (förutsatt att biträdet får betalt av staten för mellanskillnaden). Det skulle även medföra en ökad administration för advokatbyråerna samt en ökad arbetsbelastning för Rättshjälpsmyndigheten. Eftersom råd— givning kan utnyttjas oavsett inkomst skulle en sådan ändring dess— utom medföra att alla rättssökande subventionerades, dvs. även de som inte behöver ekonomisk hjälp.
En obligatorisk inledande rådgivning skulle medföra att den rätts- sökande fick ett bättre underlag för att avgöra om han vill gå vidare med ett ärende innan ansökan om rättshjälp görs. Under den inledande timmen kan biträdet få överblick över ärendet och redogöra något för rättsläget. Den rättssökande kan också få en uppfattning om vilka kost- nader som kan uppstå och efter vilken procentsats han skall betala rättshjälpsavgift.
Alternativet med obligatorisk rådgivning är därför enligt min mening att föredra.
Som hittills skall rådgivning kunna lämnas endast av advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå. Om den rättssökande väljer att vända sig till någon annan som kan förordnas till biträde — men som alltså inte kan ge rådgivning — är det emellertid inte rimligt att kräva att den rättssökande för att uppfylla kravet på rådgivning först måste vända sig till advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå. I stället bör i sådana fall rådgivningen kunna ersättas av en motsvarande konsulta- tion av den som skall förordnas till biträde.
Om rådgivning i enklare fall skall kunna utgöra ett verkligt alterna- tiv till rättshjälp är det inte alltid tillräckligt med rådgivning under endast en timme och vid endast ett tillfälle. I vissa ärenden kan t.ex. den rättssökande eller biträdet behöva inhämta vissa uppgifter innan något klart råd kan ges. I äktenskapsskillnadsmål med betänketid kan det emellanåt vara av värde att rådgivning även ges inför ansökan om fullföljd. Rådgivning i en och samma angelägenhet bör därför kunna pågå under sammanlagt två timmar och kunna delas upp på två till- fällen. Den närmare bedömningen av rådgivningens omfattning får göras av den som lämnar rådgivningen. Om rådgivningen ges i mer än en timme bör avgiften för den överskjutande tiden avräknas från den minimiavgift som skall betalas i rättshjälpsavgift.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör fastställa vilken avgift som den rättssökande skall betala för rådgiv- ningen. Avgiften kan lämpligen motsvara den timkostnadsnorm som gäller vid övrig rättshjälp. Den som meddelar rådgivningen bör ha möjlighet att sätta ned avgiften. Nedsättningen bör bara komma i fråga
för andra än dem vars ekonomiska underlag inte överstiger 50 000 kr. Nedsättning bör kunna ske till halva avgiften eller i dagsläget ca 500 kr. I sådant fall skall mellanskillnaden mellan ordinarie avgift och nedsatt avgift betalas av allmänna medel.
10 Offentligt biträde
Förslag: — En särskild lag om offentligt biträde införs. — Offentligt biträde skall förordnas när det behövs biträde.
— Till offentligt biträde skall förordnas advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå eller, om det föreligger särskilda skäl, annan som är lämplig för uppdraget.
— Offentligt biträde i utlänningsärenden skall som regel för— ordnas först sedan asylutredningen utförts.
— Saktaxa bör införas för offentligt biträde i utlänningsärenden och s.k. psykiatrimål.
— Det offentliga biträdets rätt att besluta om utredning begrän— sas till att avse utredning till en sammanlagd kostnad om högst 5 000 kr.
— Invandrarverkets beslut i frågor som rör offentligt biträde skall kunna överklagas till Utlänningsnämnden.
— Utlänningsnämndens beslut skall inte kunna överklagas.
— Polismyndigheten skall kunna bevilja eller avslå begäran om offentligt biträde i sådana fall som i dag motsvaras av bestäm— melserna i 41 5 thL 5 p. och 9 p. Polismyndighetens beslut i sådana frågor skall kunna överklagas i samma ordning som gäller för andra beslut i sakärendet dvs. till länsrätten.
En av formerna för rättshjälp är offentligt biträde. Offentligt biträde kan förordnas i sådana ärenden som anges i 41 5 thL. Det är fråga om ärenden som rör enskildas personliga rörelsefrihet eller kroppsliga integritet. Den största gruppen ärenden är avvisnings— och utvisnings- ärenden enligt utlänningslagstiftningen. Övriga ärenden avser i huvud- sak administrativa frihetsberövanden. Enligt 42 5 thL skall rättshjälp genom offentligt biträde beviljas "om det ej måste antagas att behov
av biträde saknas". Den enskilde behöver inte betala något för denna form av rättshjälp.
De ursprungliga förarbetena finns i SOU 1971:76 och prop. 1972:132.
Kostnaderna för offentligt biträde uppgick under budgetåret 93/94 till ca 175 miljoner kr, varav ca 128 miljoner kr avsåg utlännings— ärenden och 47 kr miljoner avsåg övriga ärenden.
De totala kostnaderna för rättshjälpen uppgick under samma tid till ca 874 miljoner kr.
I utredningens ursprungliga direktiv behandlas frågor om offentligt biträde endast kortfattat. Där hänvisas i första hand till prop. 1992/93:109, i vilken det ifrågasätts om rätten till offentligt biträde också i fortsättningen skall regleras i rättshjälpslagen och betalas från rättshjälpsanslaget. Departementschefen anför i den propositionen bl.a. (s. 37):
Kanhända vore det lämpligare att reglera rätten till biträde direkt i den materiella lagstiftningen som det handlar om och kostnaderna hållas utanför rättshjälpssystemet. En fördel med en ändrad ordning är att bestämmelserna — t.ex. i fråga om beviljande och omfattning — bättre kan anpassas och utformas efter de specifika behov som gör sig gällande i de olika ärendekategorierna. En sådan ordning kan också motverka generella urholkningar på rättshjälpsområdet. När ändrade regler i annan lagstiftning gör att de samlade rätts- hjälpskostnaderna stiger i höjden har erfarenhetsmässigt besparings— krav riktats mot rättshjälpsanslaget och särskilt drabbat den all- männa rättshjälpen. Detta är inte rimligt.
Departementschefen anförde vidare (s. 45) att sakligt ansvar och kost— nadsansvar i möjligaste mån bör följas åt. I ett utkast till lagrådsremiss i ärendet nämndes möjligheten att från rättshjälpsanslaget avskilja den del som hänför sig till Statens Invandrarverk och låta verket självt svara för dessa kostnader. Departementschefen sade sig dock vara tveksam till att gå fram med särskilda lösningar för vissa verksamhets- områden och förklarade sig därför för dagen inte beredd att förorda några förändringar.
I betänkandet Anslag till rättshjälp m.m. behandlar Justitieutskottet denna fråga (bet. 1992/93zJu26 s. llt). Enligt utskottets uppfattning finns det skäl att ifrågasätta om det är lämpligt att kostnaderna för offentligt biträde även i framtiden skall belasta rättshjälpsanslaget. I varje fall finns anledning att överväga en särredovisning av kostnader- na för sådant biträde. En annan tänkbar ordning är att kostnaderna belastar respektive myndighets anslag och att rätten till offentligt biträde regleras i den materiella lagstiftningen på olika områden.
Härigenom skulle den fördelen uppnås att resurser och verksamhets- ansvar följs åt.
Enligt de ursprungliga direktiven bör utredaren undersöka möjlig- heterna att överföra regleringen beträffande offentligt biträde för var och en av ärendekategorierna till respektive materiell lagstiftning och föreslå de lagändringar som kan anses befogade. I övrigt nämns inte några specifika frågor som rör rättshjälp genom offentligt biträde.
Genom tilläggsdirektiv i augusti 1994 fick utredaren även i uppdrag att göra en översyn av det nuvarande systemet för att utse offentliga biträden i utlänningsärenden. Direktiven beslutades därför att riks- dagens socialförsäkringsutskott behandlat ett antal motioner, i vilka kritik riktats mot att Invandrarverket inte förordnat offentligt biträde under utredningstiden och mot att de jurister som förordnats ofta sak— nade kompetens i flyktingfrågor (bet. 1993/94:SfU14).
Bestämmelserna om i vilka mål och ärenden som rättshjälp genom offentligt biträde får beviljas återfinns alltså i rättshjälpslagen. Efter- som det rör sig om många olika typer av mål och ärenden blir be- stämmelserna svåröverskådliga. Det gör det också svårare att utforma bestämmelserna efter de olika behov som kan finnas i skilda ärende- kategorier. Bestämmelserna skulle sannolikt kunna ges en klarare och bättre utformning om de flyttades från rättshjälpslagen till respektive materiell lagstiftning. Åtskilliga bestämmelser måste emellertid vara gemensamma för de olika mål eller ärenden där offentligt biträde kan förordnas. För att inte i onödan belasta den materiella lagstiftningen torde det därför vara nödvändigt att hänvisa till vissa gemensamma bestämmelser. Det blir visserligen en nackdel att bestämmelserna om offentligt biträde kommer att återfinnas i olika lagar. Fördelarna torde dock överväga med en ordning där bestämmelserna om i vilka fall offentligt biträde kan förordnas återfinns iden materiella lagstiftningen och där förutsättningarna och formerna för att förordna biträden regle- ras i en särskild lag om offentligt biträde.
Skälen för en överflyttning till den materiella lagstiftningen blir starkare om också beslut om rättshjälp och kostnadsräkningar skall fattas av den myndighet som handlägger sakärendet och om kostnads- ansvaret ligger på den myndigheten. Frågorna hänger delvis ihop. Vid en överflyttning till den materiella lagstiftningen förstärks också argu— menten för att beslut om rättshjälp skall fattas av sakmyndigheten och för att kostnadsansvaret skall ligga på den myndigheten.
10.1. Offentligt biträde i utlänningsärenden
I vilka fall offentligt biträde kan förordnas i utlänningsärenden fram— går av 41 5 5-11 p. thL. Det rör sig huvudsakligen om ärenden som innebär att en utlänning tvångsvis kan sändas ut ur landet (avvisning, utvisning och hemsändning enligt utlänningslagen samt avvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll, den s.k. terroristlagen). I avvisningsärenden hos polisen föreligger rätt till rättshjälp endast om utlänningen hållits i förvar mer än tre dagar. Offentligt biträde kan vidare förordnas i ärenden rörande anmälningsplikt enligt lagen om särskild utlänningskontroll.
Av 42 5 thL framgår att rättshjälp i dessa ärenden skall beviljas "om det ej måste antagas att behov av biträde saknas". I samband med att en presumtionsregel med denna innebörd infördes den 1 juli 1978 beträffande utlänningsärenden anförde föredragande statsrådet (prop. 1977/78290 s. 67) bl.a. följande:
I likhet med kommittén anser jag huvudprincipen vara att ingen — utom såvitt gäller de avvisningar som utan längre frihetsberövanden beslutas av polisen — skall kunna avlägsnas ur riket utan att ha erbjudits bistånd av ett offentligt biträde. Erbjudandet bör ske så snart man börjar sätta ifråga att utlänningen skall avlägsnas. -— Framstår det som klart att utlänningen skall få stanna bör biträde inte utses. Förhållandena kan annars undantagsvis vara sådana att något behov av biträde inte föreligger. I sådana fall skall biträde inte heller förordnas. Så kan vara fallet om det är uppenbart att någon grund för uppehållstillstånd inte föreligger och att hinder inte finns mot förpassning till hemlandet.
I prop. 1988/89:86 anförde föredragande statsrådet att den huvud— princip som kommit till uttryck i den nu citerade propositionen allt- jämt borde gälla. Därutöver erinrade föredraganden om att de förslag som lades fram bl.a. innebar att när Invandrarverket skall besluta om avvisning med omedelbar verkställighet måste det vara uppenbart att grund för asyl inte föreligger och att uppehållstillstånd inte heller kan beviljas på annan grund. För att avvisning med omedelbar verkan skall kunna ske måste saken vara uppenbar utan närmare undersök— ningar; något behov av utredning får inte föreligga. I sådana fall torde det enligt föredraganden i regel också kunna antas att behov av offent— lig biträde saknas. Hon fortsatte sedan:
Undantag härifrån kan dock föreligga. Sålunda delar jag utred- ningarnas uppfattning att offentligt biträde bör kunna förordnas om det är fråga om avvisning till hemlandet utom i de fall där det är fråga om stabila demokratier präglade av rättskultur i svensk me—
ning. Offentligt biträde bör också kunna förordnas i övriga fall, såvitt det inte är fråga om att sända utlänningen till ett tredje land där risken för förföljelse och vidaresändande till land där förföljel- se kan inträffa måste betraktas som utesluten. Offentligt biträde bör vidare alltid förordnas då det är fråga om asylsökande som till följd av minderårighet, sjukdom eller annat liknande skäl inte ens med tolk kan förväntas utföra sin talan på ett ur rättssäkerhetssynpunkt betryggande sätt.
I anslutning härtill anförde föredraganden vidare att rätt till offentligt biträde i princip borde föreligga redan under polisutredningen men att som regel naturligtvis viss utredning måste göras innan det kan av— göras om biträde skall förordnas.
Av 43 5 thL framgår att det i utlänningsärenden är den myndighet som handlägger ärendet som beviljar rättshjälp. Är polismyndigheten handläggande myndighet skall prövningen dock göras hos Rättshjälps— myndigheten om en ansökan enligt 41 ä 5 p. thL skall avslås.
Den myndighet som prövar ansökan om offentligt biträde beslutar också om ersättning till biträdet. Beslut om nedsättning av yrkat arvode kan liksom andra beslut i ärenden rörande offentligt biträde överklagas till Rättshjälpsnämnden.
10. 1 . 1 Invandrarverkets handläggning
Det är i de allra flesta fall Invandrarverket som prövar frågan om förordnande av offentligt biträde i utlänningsärenden. Endast i be- gränsad utsträckning prövas den av andra myndigheter (polismyndig— het, Utlänningsnämnden eller regeringen). Däremot prövar Ut- länningsnämnden i stor utsträckning kostnadsräkningar, eftersom pröv- ningen såvitt avser arbete i överklagade ärenden ankommer på nämn— den. Invandrarverket och Utlänningsnämnden har utfärdat interna an- visningar om handläggningen av ärenden rörande offentligt biträde. Redogörelsen i det följande bygger huvudsakligen på Invandrarverkets anvisningar.
Förordnande av biträde
Ansökan om uppehållstillstånd som görs här i landet skall ges in till polismyndighet. Åberopar sökanden någon form av politiska skäl för sin ansökan gör polisen en kort s.k. grundutredning i ärendet. Av den utredningen skall bl.a. framgå sökandens resväg till Sverige. Polisen redovisar därefter ärendet till Invandrarverket.
Finns förutsättningar för avvisning med omedelbar verkställighet till tredje land kommer Invandrarverket normalt att fatta ett sådant beslut utan att offentligt biträde förordnas. I annat fall kommer In- vandrarverket att göra en fullständig asylutredning i ärendet.
Normalt prövas frågan om förordnande av biträde när avlägsnande- ärendet kommer in till Invandrarverket. Biträdesfrågan prövas snarast när det finns en särskild ansökan om förordnande av offentligt biträde. Finns ingen särskild ansökan, vilket är det normala, prövas biträdes- frågan ex officio så snart det är möjligt.
Kommer ansökan om biträdesförordnande in före sakärendet skall behovet av biträde likaså prövas snarast. Det nödvändiga underlaget för att bedöma behovet av biträde inhämtas i första hand per telefon från den polismyndighet som gjort grundutredningen i ärendet. Alter- nativt sänds en kopia av ansökan till polismyndigheten med begäran om yttrande. Behovet av biträde kan inte bedömas innan grundutred- ning gjorts.
Beslut om förordnande av biträde fattas av tjänsteman med behörig- het till det enligt verkets beslutandeordning. Beslut att avslå en an— sökan om offentligt biträde fattas av tjänsteman på en högre besluts— nivå.
Har utlänningen framfört önskemål om ett visst namngivet biträde förordnas i första hand detta biträde såvida det inte medför avsevärt ökade kostnader. Självfallet måste också kontrolleras att det önskade biträdet är villigt att äta sig uppdraget.
Har något önskemål om biträde inte framförts tas kontakt med tänkbart biträde per telefon. Ett hjälpmedel för att hitta lämpligt bi- träde kan enligt anvisningarna vara advokatsamfundets matrikel. Upp- dragen bör enligt anvisningarna fördelas så jämnt som möjligt mellan möjliga biträden. Kontakt med tänkbara biträden tas av assistenter inom verket. Beslut om förordnande av biträde fattas sedan av en
handläggare. Om ett beslut att avslå ansökan om viss namngiven person som
biträde överklagas, får sakärendet vila i avvaktan på överklagande- ärendet. Invandrarverket hemställer i sådana fall regelmässigt om ett snabbt beslut från Rättshjälpsnämnden.
I enlighet med grundprincipen i rättshjälpslagen iakttas stor restrik- tivitet när det gäller biträdesbyten. Det är inte ovanligt att en utlänning vill byta biträde sedan Invandrarverket meddelat beslut om avvisning eller utvisning. Det godtas emellertid normalt inte ensamt som skäl för byte. Ett annat inte ovanligt fall är att en utlänning flyttats från en förläggning till en annan och att det då av geografiska skäl inte är praktiskt att ha kvar samma biträde. Invandrarverket tar i sådana fall
inte initiativ till ett biträdesbyte men bifaller i princip en ansökan om byte från utlänningen själv.
Kostnadsräkningar
Beslut om ersättning till offentligt biträde skall enligt anvisningarna tas samtidigt som sakärendet avgörs, dock senast inom 25 dagar från det kostnadsräkningen kom till verket.
Beslut om ersättning fattas av handläggare enligt verkets beslut- andeordning. Beslut om avsteg från yrkad ersättning (nedsättning av yrkat belopp) fattas av tjänsteman på högre nivå.
I fråga om räkningar avseende högst åtta timmar tidsåtgång tilläm- pas en förenklad ordning. Yrkat belopp får godtas såvida det inte framstår som uppenbart tilltaget i överkant.
När det gäller ersättning för utredning som biträdet utfört erinras i anvisningarna om att utredningen skall vara skäligen påkallad. Ut— gångspunkten är att det är den handläggande myndigheten som har utredningsansvaret; biträdet bör därför kontakta verket innan en ut- redning påbörjas.
Yrkade utlägg behöver normalt inte styrkas. Beslutsfattaren hos verket skall kunna utgå från att yrkad ersättning grundas på reella kostnader, exempelvis för resor och tolk.
Arvode utöver timkostnadsnorm godtas normalt inte. Om en mycket kort tidsfrist har gjort arbete utanför normal kontorstid nöd— vändigt och biträdet yrkar ersättning med hänvisning till detta, kan det dock enligt anvisningarna finnas skäl att göra avsteg från huvud- principen.
Till sist kan nämnas att Invandrarverket har två standardmotive— ringar till varför yrkad ersättning nedsätts.
1. Den tid som lagts ned i ärendet överstiger vad som är normalt i ärenden av ifrågavarande svårighetsgrad och omfattning. En tidsåtgång med högst x timmar kan anses skälig. Ersättningen för arbete bör nedsättas i enlighet härmed.
2. Resa, för vilken ersättning yrkas, synes inte ha varit nödvändig för att fullgöra uppdraget. Den har veterligen företagits utan föregående kontakt med Invandrarverket. Sammanträffande med klienter sker normalt på biträdets verksamhetsort till lägre kostnad. Ersättningen nedsätts med yrkad ersättning för resa och tidsspillan i samband här- med.
10.1.2. Förutsättningar för att förordna offentligt biträde
De typer av utlänningsärenden, i vilka offentligt biträde i dag kan förordnas, anges i 41 5 5-11 p. thL. Den senaste ändringen trädde i kraft den 1 juli 1994 (bet. 1993/94:SfU11) och innebar att biträde skall förordnas i ärenden rörande verkställighet enligt utlänningslagen, om utlänningen hållits i förvar längre tid än tre dagar. Någon ytter- ligare ändring när det gäller i vilka slags ärenden som biträden skall kunna förordnas synes inte påkallad.
Det bör däremot övervägas om den nuvarande presumtionsregeln för när biträden skall förordnas bör behållas i sin nuvarande form. Ursprungligen angavs som förutsättning för att rättshjälp skulle bevil— jas att den som avsågs med åtgärden var i behov av biträde för att kunna ta tillvara sin rätt. I fråga om utlänningsärenden föreskrevs — som tidigare nämnts — från den 1 juli 1978 i stället att offentligt biträ— de skulle förordnas om det inte måste antas att behov av biträde sak— nades. Samma presumtionsregel infördes senare även för andra ären— den.
I prop. 1992/93:109 ifrågasattes om presumtionsregeln skulle änd— ras på så sätt att offentligt biträde skulle förordnas endast för den som behöver sådant bistånd.
I propositionen erinrade departementschefen om att en särskild ut— redare tillkallats för att göra en översyn av vissa delar av utlännings- lagstiftningen (dir. 1992:51) och att uppdraget också berörde rätts— hjälpslagstiftningen. Departementschefen förklarade sig inte vilja föregripa resultatet av utredningen och var därför inte beredd att föreslå några ändringar när det gäller reglerna om förordnande av offentligt biträde.
Utredaren av utlänningslagstiftningen har numera slutredovisat sitt uppdrag (SOU 1994:60). Utredningen har endast i mycket liten ut— sträckning berört rättshjälpsfrågor. En följd av utredarens förslag har dock blivit att genom ändring i rättshjälpslagen (SFS 19941141) upp- hör beslut om rättshjälp i ärenden rörande avvisning och utvisning att gälla när lagakraftvunnet beslut föreligger.
Som motiv för att införa den nuvarande presumtionsregeln anförde föredraganden i prop. 1977/78:90 att en omfattande rätt till offentligt biträde i utlänningsärenden är av grundläggande betydelse när det gäller att åstadkomma ett både rättssäkert och skyndsamt förfarande i dessa ärenden.
Jag delar uppfattningen att rätten till offentligt biträde är av största vikt i utlänningsärenden. Det behöver emellertid enligt min mening inte innebära att den nuvarande presumtionsregeln bör behållas oför— ändrad. Det är angeläget att offentligt biträde förordnas endast när det föreligger ett reellt behov av biträde. Om biträde förordnas även i en del fall där något egentligt behov inte föreligger medför det både en onödig tidsutdräkt i ärendet och ökade kostnader. Presumtionsregeln bör därför — i enlighet med vad jag anser lämpligt som allmän regel för behovsprövningen — ändras så att biträde skall förordnas endast för den som behöver offentligt biträde.
10.1.3. Tidpunkt för att förordna offentligt biträde
Som framgått av min inledande redogörelse uttalade föredraganden i prop. 1988/89:86 (s. 135) att rätt till offentligt biträde borde föreligga redan under polisutredningen men att i regel viss utredning måste göras innan det kan avgöras om biträde skall förordnas.
Vid denna tidpunkt — år 1988 — gjordes även asylutredningarna av polisen. Ansvaret för dessa utredningar fördes över till Invandrar— verket den 1 juli 1992. Trots uttalanden i 1988 års proposition och i tidigare propositioner förordnades av praktiska skäl i regel offentligt biträde först sedan ett ärende kommit in till Invandrarverket och ut- redningen var slutförd. Innan utredningen slutförts ansåg man det oftast inte vara möjligt att bedöma om behov av biträde förelåg eller inte; först sedan ärendet redovisats till Invandrarverket kunde man avgöra om det framstod som uppenbart att tillstånd skulle komma att beviljas.
Överflyttningen av utredningsansvaret till Invandrarverket kom att innebära att offentligt biträde numera förordnas på ett tidigare stadium än tidigare, vilket i och för sig är helt i enlighet med intentionerna bakom lagstiftningen. Som tidigare nämnts skall biträde förordnas så snart som möjligt sedan ärendet kommit in till Invandrarverket, vilket innebär att biträde normalt förordnas innan asylutredningen genom— förts.
Fördelen med denna ordning är att sökanden har möjlighet att få biträdets hjälp och stöd redan under utredningen. Biträdet har också möjlighet att se till att utredningen blir fullständig redan från början så att behovet av kompletterande utredning minskar.
I betänkandet Invandrar- och flyktingpolitiken (bet. 1993/94: SfU 14) behandlade Socialförsäkringsutskottet, med anledning av några motioner, den nuvarande ordningen för utseende av offentliga biträ—
den. Bland annat riktas kritik mot att Invandrarverket inte förordnar offentligt biträde under utredningstiden och att de jurister som för- ordnas ofta skulle sakna kompetens i flyktingfrågor. Utskottet menade att det fanns skäl att ta kritiken på allvar och att en översyn av det nuvarande system borde göras. Genom tilläggsdirektiv fick 1993 års Rättshjälpsutredning i uppdrag att göra denna översyn.
Till att börja med kan det konstateras att det i praktiken inte är vanligt att biträdet agerar innan utredningen slutförts oavsett när för- ordnandet sker. Nackdelen med att förordna biträde innan utredningen slutförts är att biträde kommer att förordnas i åtskilliga fall där det sedan utredningen slutförts står helt klart att tillstånd kommer att beviljas. Biträde kommer således att förordnas i åtskilliga fall där det egentligen inte varit nödvändigt. I många fall måste också biträde förordnas innan det står klart var den asylsökande kommer att befinna sig under utredningstiden. I de fall den asylsökande ordnar eget boen— de, vilket sker i ca en tredjedel av fallen, kan biträde redan ha för- ordnats på någon annan ort. Detta medför att byte av biträde måste ske oftare än vad annars hade varit fallet. Det kan också anmärkas att i Danmark förordnas inte biträde för utlänningen förrän ett avslags— beslut i första instans har överklagats.
Invandrarverket har i sin anslagsframställning för budgetåret 1993/94 pekat på att den nuvarande ordningen medför kostnadsök— ningar för handläggningen. Verket föreslår att regelsystem och organi- sation för utseende av offentligt biträde ses över, särskilt vad gäller behovet av och tidpunkten för förordnandet.
Om biträde i normalfallet skulle förordnas först sedan asylutred— ningen slutförts skulle detta sannolikt leda till att utredningen i en del fall skulle behöva kompletteras med viss tidsutdräkt som följd. Någon egentlig rättsförlust skulle dock detta inte medföra eftersom biträdet efter att ha tagit del av utredningen har möjlighet att begära komplette- rande utredning. Det måste också beaktas i sammanhanget att Invand— rarverket självklart är skyldig att se till att utredningen blir fullständig. Vidare måste beaktas att biträdet i dag endast medverkar under ut— redningen i ett fåtal fall. Det skulle sannolikt endast bli fråga om ett ringa antal ärenden som skulle fördröjas genom att biträde inte för— ordnas redan under utredningsstadiet. Att förordna biträde först sedan asylutredningen genomförts skulle innebära en inte oväsentlig be- sparing. Framför allt skulle man då kunna undvika att biträde förord- nas i fall där det framstår som helt klart att sökanden skall beviljas uppehållstillstånd. Nackdelarna med en sådan ordning synes vara små. Jag förordar därför att offentligt biträdet i normalfallet förordnas först
sedan asylutredningen genomförts.
10.1.4. Avgifter och återbetalningsskyldighet
I prop. 1992/93:109 erinras om att rätt till rättshjälp genom offentligt biträde uteslutande föreligger i ärenden som rör enskildas personliga rörelsefrihet eller kroppsliga integritet, dvs. ärenden som är av syn— nerligen ingripande betydelse för den enskilde. Departementschefen förklarade sig därför inte vara beredd att föreslå några ändringar av genomgripande slag för dessa ärendekategorier, t.ex. när det gäller avgiftsbeläggning eller återbetalningsskyldighet för den enskilde.
Det argument mot en förändring som anfördes i den citerade pro— positionen är i och för sig fortfarande giltigt. Frågan är vilken tyngd det bör tillmätas. Återbetalningsskyldighet skulle i vissa fall otvivel- aktigt kunna bidra till en kostnadsminskning, dels genom de belopp som skulle återbetalas, dels genom att det skulle kunna bidra till att vissa ärenden inte drivs vidare trots att det måste stå klart att utsikt till bifall inte föreligger. Samma resonemang gäller om sökanden skulle vara skyldig att betala någon form av ansökningsavgift.
Vad gäller utlänningsärenden måste dock beaktas att de flesta asyl- sökande är medellösa vid ankomsten och därför inte har möjlighet att betala någon ansökningsavgift. Om återbetalningsskyldighet skulle införas skulle den väl i så fall främst avse fall där ett ärende drivits trots att det från början torde ha stått klart att någon egentlig utsikt till framgång inte förelåg. Ett sådant ärende slutar då med att utlänningen avvisas eller utvisas. Det torde inte vara realistiskt att tro att det skulle vara möjligt att driva in några pengar i de länder varifrån de asyl- sökande kommit.
Ett system med ansökningsavgift och återbetalningsskyldighet förefaller därför i vart fall för närvarande varken lämpligt eller rea— listiskt. Jag föreslår därför ingen ändring här. Frågan kan möjligen komma i ett annat läge om ett system med någon form av lån för asylsökandes uppehälle under väntetiden skulle komma att genomföras (jfr uttalanden av socialförsäkringsutskottet i bet. 1993/94:SfU 11 s. 27).
10.1.5. Ersättning till offentligt biträde
Som framgått av den inledande redogörelsen för Invandrarverkets handläggning av kostnadsräkningar från offentliga biträden tillämpas en förenklad ordning i fråga om räkningar avseende högst åtta timmars arbete. Yrkat belopp får godtas i sådana fall såvida det inte framstår som uppenbart tilltaget i överkant. Det innebär i realiteten att
beslut fattas på lägsta beslutsnivå och att kostnadskontrollen är mycket bristfällig. I de allra flesta fall kommer en kostnadsräkning som avser högst åtta timmars arbete att godtas när den förenklade ordningen tillämpas. Det skall dock påpekas att det på senare tid verkar som en skärpt kostnadskontroll har börjat tillämpas.
I relativt stor omfattning godtas dock inte kostnadsräkningar som avser mer än åtta timmars arbete utan nedsättning av det yrkade be- loppet. Det förekommer även i inte obetydlig utsträckning att kost- nadsräkningar som avser mindre än åtta timmars arbete inte godtas. Den förenklade ordningen har nämligen inte tillämpats konsekvent inom Invandrarverket. Rättshjälpsnämnden har uppgett att ungefär hälften av dess ärenden från Invandrarverket består av överklaganden av beslut om att sätta ned yrkat belopp och att de överklagade besluten ändras i 43 % av fallen.
Mot denna bakgrund är det naturligt att ifrågasätta om det inte vore lämpligt att införa ett system med saktaxor (dvs. en viss fastställd ersättning per ärende) och i vart fall undersöka vad som kan göras för att få en bättre kostnadskontroll.
För ett system med saktaxor talar framför allt att det administrativt sett sannolikt blir avsevärt billigare än nuvarande system med en individuell prövning i varje enskilt ärende. Det spar tid och arbetskraft hos Invandrarverket om man inte behöver pröva varje kostnadsräkning individuellt. Antalet ärenden hos Rättshjälpsnämnden skulle också minska mycket kraftigt. För biträdet innebär det att väsentligt mindre arbete behöver ägnas åt att utarbeta kostnadsräkningen.
Mot ett system med taxor talar att systemet inte blir "rättvist". Den tidsåtgång som krävs i ett avvisningsärende kan variera högst väsent- ligt. I ett enkelt, okomplicerat ärende kan 2-3 timmar vara en normal tidsåtgång. 1 ett komplicerat ärende kan det röra sig om 15-20 timmar.
Den tidigare nämnda åttatimrnarsgränsen synes av en del biträden ha uppfattats som en form av taxa; åtta timmars arbete kan man alltid få betalt för. Det kan därför inte uteslutas att vissa biträden lägger ner och får betalt för mer arbete än vad som egentligen hade varit nödvän- digt.
Den rent faktiska tidsåtgången i ett enskilt ärende kan variera högst väsentligt beroende inte bara på ärendets karaktär utan också på bi- trädets erfarenhet. Ett exempel kan illustrera detta. Det förekommer att asylsökande tillhörande en viss etnisk eller religiös grupp har be- rättelser som är mycket likartade, i vissa fall nästan identiska. De flesta förläggningar för asylsökande tar av praktiska skäl (bl.a. tillgång på tolkar) emot asylsökande endast från ett par — tre språkområden. På en förläggning kan det därför finnas 50 — 100 personer som åberopar
nästan identiska skäl. Många förläggningar finns på mindre orter där ett och samma biträde kommer att förordnas i merparten av ärendena. Har man skrivit en inlaga kan den därför användas som mall för andra ärenden där endast små ändringar behöver göras. Är det rimligt att samma betalning skall utgå för biträdets insatser i det första ärendet och i de efterföljande ärendena av samma typ? Risken är att det debi- teras så om man har ett system med saktaxor. Med nuvarande system får man ju utgå från att biträdet debiterar den tid som rent faktiskt lagts ned i det enskilda ärendet.
Att ett taxesystem inte kan bli helt rättvist ligger i sakens natur. I det långa loppet bör det dock för ett biträde som har många utlän- ningsärenden jämna ut sig på sikt. Några ärenden kommer att kräva väsentligt mindre arbete än vad taxan egentligen motsvarar, några ärenden kommer att kräva väsentligt längre tid. För ett biträde som endast har enstaka ärenden av denna typ kan dock ett system med taxor kunna komma att upplevas som orättvist och kanske avskräcka biträden att äta sig ett utlänningsärende om biträdet inte tidigare har viss erfarenhet av sådana ärenden.
De stora skillnaderna i tidsåtgång i olika ärenden samt nuvarande bristfälliga kostnadskontroll gör det svårt att uppskatta vad som kan vara en skälig genomsnittlig kostnad i ett utlänningsärende. Efter diskussioner med personer som är insatta på sakområdet har jag emel— lertid kommit fram till att rekommendera en saktaxa som bör motsvara ungefär fyra timmars arbete inklusive viss tidspillan. Ytterligare underlag bör dock inhämtas innan taxan fastställs. Jag vill framhålla att det från advokathåll riktats invändningar mot mina slutsatser i taxefrågan.
Om en effektivare kostnadskontroll aktualiserar ett system med saktaxor bör också övervägas om en sådan taxa bör differentieras med hänsyn till biträdets kvalifikationer och kvaliteten på det arbete som lagts ned. Det torde i fråga om utlänningsärenden föreligga större skillnader mellan kvaliteten på det arbete som biträdet utför än inom de flesta andra rättsområden. Åtskilliga biträden har goda kunskaper om utlänningslagstiftningen medan andra inte synes ha det. Det har förekommit att biträden överklagar beslut som enligt utlänningslagen inte kan överklagas t.ex. beslut som innebär avslag på en begäran om främlingspass. Vad gäller ersättning utanför en eventuell saktaxa vore det rimligt att sådana skillnader när det gäller arbetets kvalité också återspeglades i form av olika ersättning även om tidsåtgången varit densamma.
Oberoende av om en saktaxa införs eller inte synes en starkare central styrning vara nödvändig. Anvisningar bör utfärdas för hur
kostnaderna i olika typer av ärenden bör bedömas. Att låta tidsåt— gången vara avgörande för vilken kontroll som skall göras och på vilken nivå beslut skall fattas motverkar också en effektiv kostnads— kontroll. Det måste självfallet vara en uppgift för Invandrarverket att avgöra hur granskningen av kostnadsräkningar bör organiseras. Jag har här endast velat peka på några punkter där enligt min mening ändringar bör övervägas. Det väsentliga är att en effektiv kostnads— kontroll kommer till stånd.
10.1.6. Beslut i frågor som rör offentligt biträde
Invandrarverket
I de flesta fall är det Invandrarverket som beslutar om rättshjälp genom offentligt biträde i utlänningsärenden. Det stämmer överens med den ordning som gäller i de flesta typer av mål eller ärenden att det är den handläggande myndigheten som beslutar om rättshjälp. I fråga om utlänningsärenden gällde emellertid före den 1 juli 1989 att de dåvarande rättshjälpsnämnderna förordnade offentligt biträde. Som motiv för denna särordning anfördes utlänningsärendenas speciella karaktär. Det uttrycktes på följande sätt av den förra Rättshjälpsutred— ningen 1 SOU 1977:49 (s. 236).
För en person som t.ex. berörs av en så ingripande åtgärd som frihetsberövande eller avlägsnande från riket — om han är utlänning — torde det vara svårt att inte betrakta den myndighet som beslutar om den aktuella åtgärden som sin motpart i ärendet. Om denna myndighet också skall kunna avslå en begäran från honom att få offentligt biträde som hjälp mot myndigheten, torde det föreligga stor risk för att han betraktar sig som helt utlämnad åt myndig- hetens godtycke. Utredningen anser därför att främst principiella skäl talar för att beslutanderätten i fråga om offentligt biträde skall ligga hos ett i förhållande till myndigheten fristående organ.
Föredragande statsrådet instämde i prop. 1978/79:80 i utredningens bedömning.
I två utredningar i januari 1988, Översyn av utlänningslagen (SOU 1988:1) respektive Kortare väntan (SOU 1988:2) föreslogs att beslut om rättshjälp i utlänningsärenden skulle flyttas över till Invandrar- verket. Skälet för utredningarnas förslag var att handläggningstiderna i utlänningsärenden därigenom totalt sett borde kunna förkortas.
I prop. 1988/89:86 ang. Ny utlänningslag m.m. redovisade stats- rådet att flera remissinstanser varit kritiska mot detta förslag och att de
ansåg att beslutanderätten i fråga om rättshjälp genom offentligt bi- träde borde ligga hos ett i förhållande till Invandrarverket fristående organ. Bakom remissinstansernas ställningstaganden låg de principiella ställningstaganden som tidigare redovisats. Föredraganden fortsatte sedan (5. 137):
Jag anser att dessa principiella betänkligheter har viss tyngd men att de inte är av sådan beskaffenhet att de väger över de fördelar som en överflyttning av beslutanderätten skulle medföra. En reform av detta slag skulle väsentligt bidra till att förkorta handläggnings— tiderna i asylärenden. Enligt min mening är alltså tiden mogen för att pröva en nyordning som innebär att i första hand Invandrar— verket tar över rättshjälpsnämndernas beslutanderätt i utlännings- ärenden.
Huvudmotivet för den överflyttning av beslutanderätten till Invandrar- verket som skedde från den 1 juli 1989 var således den tidsvinst som man därigenom skulle kunna göra. Det torde vara oundvikligt att det tar något längre tid om någon annan myndighet än Invandrarverket skall förordna biträde. Invandrarverket måste då först konstatera att det föreligger ett ärende där offentligt biträde bör förordnas. Ett ytt— rande måste sedan sändas till den myndighet som skall besluta i ären— det. Om man antar att det innebär en fördröjning av ärendet med två dagar innebär detta i sin tur en inte obetydlig kostnadsökning. Den genomsnittliga s.k. flyktingkostnaden för en asylsökande är f.n. ca 205 kronor. Det innebär att en förlängning av den totala handlägg— ningstiden med två dagar för en asylsökande skulle medföra en kost— nadsökning på drygt 6 miljoner kronor vid 15 000 asylsökande (antalet asylsökande var år 1994 ca 18 500 medan prognosen för år 1995 är 15 000).
Att lägga beslutanderätten rörande offentligt biträde i utlännings- ärenden på någon annan myndighet än Invandrarverket skulle således med stor sannolikhet leda till en inte obetydlig kostnadsökning. Med hänsyn härtill måste starka skäl kunna anföras för en ändrad ordning.
Det finns enligt min mening inte skäl att anta att Invandrarverket skulle missköta sin myndighetsuppgift när det gäller att fatta beslut rörande rättshjälp genom offentligt biträde. När det gäller de skäl som anförts för en ändrad ordning gör jag följande bedömning.
Det främsta motivet för att tidigare låta beslutanderätten ligga hos något annat organ än Invandrarverket var ju som ovan redovisats hänsynen till den enskilde utlänningen som med en sådan ordning antogs uppfatta förfarandet som mer rättssäkert. Någon undersökning som visar hur den enskilde sökanden uppfattar förfarandet finns inte.
Däremot finns många vittnesbörd om att asylsökande som kommer till Sverige utan någon kunskap om svenska förhållanden ofta misstror myndigheter i allmänhet — vilket är förståeligt mot bakgrund av de erfarenheter många har av myndigheter i sina hemländer. Det kan därför ifrågasättas om den enskilde uppfattar någon reell skillnad mellan Invandrarverket och någon annan myndighet som beslutande i rättshjälpsfrågor — särskilt som en ansökan om förordnande av offent- ligt biträde av praktiska skäl bör ges in till Invandrarverket.
Mot bakgrund av vad som ovan anförts finns det inte skäl att av hänsyn till den enskilde utlänningen lägga beslutanderätten i rätts— hjälpsärenden hos någon annan myndighet än Invandrarverket.
I utredningens tilläggsdirektiv anförs att Invandrarverket skulle förordna biträden som inte har tillräcklig kompetens i flyktingfrågor. Frågor om kompetens och kvalité på offentliga biträden behandlas även i avsnitt 10.3.1. Det avgörande för dessa frågor är enligt min mening inte vem som beslutar i frågan utan vilka krav som srälls på ett biträde och hur kontrollen av dennes arbete sker. Att somliga biträden brustit i vissa avseenden kan enligt min mening inte motivera att någon annan myndighet än Invandrarverket skall besluta i dessa frågor.
Vidare har — främst från några frivilligorganisationer — kritik förts fram mot Invandrarverket som anklagats för att vid fördelningen av uppdragen gynna vissa biträden. Det finns som tidigare anförts inte några krav på att den som skall förordnas som offentligt biträde skall vara advokat eller vara anställd på advokatbyrå. Av uppgifter från Invandrarverket kan utläsas att drygt 700 personer efter den 1 juli 1989 haft uppdrag som offentligt biträde i ett eller flera utlännings- ärenden. Av dessa har mer än 90 % varit advokater eller anställda på
advokatbyrå. Antalet uppdrag för de olika biträdena varierar högst väsentligt.
Några har haft ett enda uppdrag, andra har haft ett stort antal. Någon statistik över hur många uppdrag olika biträden haft är det dock inte möjligt att få fram på något enkelt sätt via Invandrarverkets data— system.
Att antalet uppdrag varierar kraftigt mellan olika biträden är helt naturligt. Som tidigare nämnts ligger många av Invandrarverkets förläggningar i närheten av mindre orter där det finns en eller endast ett fåtal jurister att välja bland. Av kostnadsskäl förordnas i regel biträden som har sin verksamhet på ett inte alltför långt geografiskt avstånd från förläggningen. En advokat på en mindre ort i närheten av en större förläggning kan därför få ett stort antal uppdrag.
Många advokater och andra jurister ägnar sig främst åt andra rätts— områden och är endast i undantagsfall villiga att äta sig uppdrag som offentligt biträde i ett utlänningsärende. Om en assistent hos Invand— rarverket ett stort antal gånger kontaktat en sådan advokat som varje gång tackar nej är det mänskligt och naturligt om assistenten hellre ringer en advokat som man erfarenhetsmässigt vet tackar ja.
Främst i Stockholmsområdet finns å andra sidan jurister som nästan enbart ägnar sig åt utlänningsärenden. Dessa jurister är kända av många tidigare asylsökande som beviljats tillstånd här och som rekom- menderar dem till nyanlända landsmän. Åtskilliga sökande framför därför själva önskemål om att få dessa personer som biträden och sökandens egna önskemål beaktas så långt som möjligt om det inte skulle innebära en väsentligt kostnadsökning på grund av det geogra- fiska avståndet.
Det kan således finnas många förklaringar till att antalet uppdrag varierar mellan olika biträden. Det skulle därför knappast vara möjligt att av statistiska uppgifter dra några slutsatser om huruvida Invandrar— verket otillbörligt skulle gynna vissa biträden vid fördelning av upp— drag som offentligt biträde.
En följd av att Invandrarverket är beslutande myndighet vad gäller förordnande av offentligt biträde i ärenden hos verket är att verket även beslutar i ersättningsfrågor. Tidigare gällde att Invandrarverket avgav yttrande över kostnadsräkningar till rättshjälpsnämnderna.
Det skulle i och för sig vara tänkbart att skilja på beslut om för- ordnande av offentligt biträde och beslut rörande ersättning. Praktiska skäl talar emellertid för att samma myndighet bör besluta om såväl förordnanden som ersättning. Skälen för att lägga beslutanderätten rörande båda frågorna på samma instans förstärks om bestämmelserna om offentligt biträde i utlänningsärenden — som jag föreslagit — förs över till utlänningslagen.
De problem rörande Invandrarverkets nuvarande handläggning av ersättningsfrågor som Rättshjälpsnämnden pekat på bör — som föreslås i avsnitt 10.1.5 — kunna lösas genom en starkare central styrning och bättre utbildning och information inom Invandrarverket.
Överklaganden
I dag överklagas Invandrarverkets beslut i frågor rörande offentligt biträde till Rättshjälpsnämnden medan övriga beslut överklagas till Utlänningsnämnden. Jag anser att en sådan ordning är mindre lämplig. Förutom de rent praktiska aspekterna, t.ex. att vid ett överklagande av flera frågor måste olika handlingar i samma ärende skickas till respek-
tive myndighet, så kan det uppkomma situationer när såväl Rätts— hjälpsnämnden som Utlänningsnämnden prövar samma fråga. Det gäller t.ex. om byte av biträde begärs hos Invandrarverket och sedan också hos Utlänningsnämnden. Utlänningsnämnden kan också i vissa fall tvingas avvakta med sin handläggning till dess Rättshjälpsnämnden avgjort det dit överklagade beslutet.
Utlänningsnämnden är insatt i de materiella reglerna som gäller på området och handlägger dessutom egna frågor rörande offentliga biträden. Jag anser därför att Invandrarverkets beslut i fortsättningen bör överklagas till Utlänningsnämnden och att nämndens beslut i dit överklagad fråga inte skall kunna överklagas. Utlänningsnämndens beslut som första instans bör inte heller kunna överklagas.
Polismyndigheten
Offentligt biträde i ett ärende enligt utlänningslagen kan bli aktuellt hos polismyndigheten i två fall. Av 41 5 5 p. thL följer att rätt till offentligt biträde föreligger i ärende hos polismyndighet rörande av- visning enligt utlänningslagen om utlänningen hållits i förvar längre än tre dagar. Enligt 41 ä 9 p. thL föreligger rätt till offentligt biträde i ärenden angående verkställighet enligt utlänningslagen, om utlänningen hålls i förvar enligt 6 kap. 2 eller 3 & utlänningslagen sedan mer än tre dagar.
Huvudregeln enligt 43 5 thL är att offentligt biträde förordnas av den myndighet som handlägger målet eller ärendet. 1 ett ärende enligt 41 13" 5 p. thL ankommer prövningen dock på Rättshjälpsmyndigheten om ansökan skall avslås. I ett ärende enligt punkt 9 får polismyndig- heten däremot avslå en ansökan om offentligt biträde. Varför denna skillnad gjorts mellan polismyndighetens beslutanderätt i ärenden enligt punkterna 5 och 9 framgår inte av några förarbeten. Möjlig- heterna att få rättshjälp i de ärenden som avses i punkt 9 infördes efter förslag av Socialförsäkringsutskottet i betänkandet l993/94:SfU 11. Av betänkandet framgår inte att utskottet gjort några överväganden när det gäller beslutanderätten i ärenden rörande rättshjälp enligt den av utskottet föreslagna nya punkt 9. Någon motsvarande rätt till offentligt biträde fanns inte med i den proposition (prop. 1993/94:94) som behandlas i utskottets nämnda betänkande. En tänkbar förklaring kan vara att förutsättningarna för offentligt biträde enligt 9 punkten är klart angivna i lagtexten. (Tänkbart är också att det rör sig om ett
förbiseende.) Av 49 & thL följer att en polismyndighets beslut i ett rättshjälps— ärende får överklagas till Rättshjälpsnämnden.
Enligt vad som inhämtats från Rättshjälpsnämnden förekommer det knappast att något beslut av en polismyndighet överklagas dit. Vid kontakt med polismyndigheten i Stockholm har uppgetts att det inte förekommit att polismyndigheten avslagit någon begäran om förord— nande av offentligt biträde i ärenden som avses i punkt 9 och att det vid något enstaka tillfälle inträffat att polismyndigheten överlämnat frågan om biträdesförordnande enligt punkt 5 till Rättshjälpsmyndig- heten eftersom polisen bedömt att förutsättningarna för förordnande av biträde inte varit uppfyllda.
Det är egentligen inte förvånande att rättshjälp normalt beviljas i de ärenden det här är fråga om. I regel går det till så att polismyndig— heten själv tar initiativ till att förordna biträde när utlänningen suttit i förvar mer än tre dagar. Rättsläget är i allmänhet mycket okomplice— rat; innan tre dagar har gått finns ingen rätt till biträde, efter tre dagar finns sådan rätt. I vart fall i fråga om ärenden enligt punkt 5 där sökanden i de flesta fall nyligen kommit till Sverige, har i regel sökanden själv inte något önskemål om att visst biträde skall förord- nas. Det skulle annars kunna tänkas att polisen, åtminstone i en del fall, av olika skäl inte skulle vilja förordna det biträde som utlän— ningen haft önskemål om och att biträdesfrågan då skulle bli ett ärende för Rättshjälpsmyndigheten.
Teoretiskt kan vidare en tvist tänkas uppkomma om hur tre dagar skall räknas. Invandrarverket och polismyndigheterna anser att tre dagar skall vara lika med 72 timmar. När det gäller förvar av barn används i 6 kap. 4 & utlänningslagen tidsangivelsen 72 timmar. I avsaknad av något vägledande rättsfall är det dock inte fullständigt klart att uttrycket tre dagar i 41 5 thL också skall avse en tidsrymd om 72 timmar. Det skulle exempelvis kunna hävdas att den dag då förvarstagande verkställs skall anses som dag ett även om förvars- tagandet sker först under kvällen. Även i den bestämmelse som skall reglera förutsättningarna för att förordna offentligt biträde bör därför tidrymden anges i timmar och inte i dagar.
Något mer förvånande är det att Rättshjälpsnämnden inte heller får några överklaganden när det gäller ersättning till biträden som fast— ställts av polismyndigheterna. Även här torde förklaringen vara att polismyndigheterna i regel inte sätter ned den ersättning som biträdet yrkar i ärenden hos polisen. Det hänger sannolikt samman med att ärendena hos polisen normalt är av mycket begränsad omfattning och att det därför sällan blir fråga om några större belopp i biträdesersätt- ning.
Det är inte möjligt att av tillgänglig statistik få fram hur många rättshjälpsärenden som handläggs av polismyndigheterna. Det kan
dock konstateras att det är ytterst ovanligt att ett beslut av polismyn— dighet överklagas till Rättshjälpsnämnden. En lämpligare ordning vore enligt min mening att polismyndigheten får rätt att fatta avslagsbeslut även i fall som avses i 41 5 punkt 5 thL och att polismyndighetens beslut i rättshjälpsfrågor på detta område överklagas i samma ordning som gäller för beslut i övrigt i sådana ärenden där biträdet förordnats, dvs. till länsrätten.
10.1.7. Andra utredningar
Flera utredningar har nyligen sett över utlänningslagstiftningen. Asyl- processutredningen och Utredningen om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning har överlämnat sina betänkanden till rege— ringen (SOU 1995:46 resp. SOU 1995:55). Betänkandena har därefter överlämnats till Flyktingpolitiska kommittén (KU 1994:10) som i sin tur lämnat sitt betänkande den 30 juni 1995 (SOU 1995:75). Vissa av de förslag som presenterats av Flyktingpolitiska kommittén kan kom— ma att påverka behovet av och förutsättningarna för att förordna offentligt biträde. Jag har emellertid, under den tid som min utredning har till sitt förfogande, inte haft möjlighet att överväga eventuella konsekvenser beträffande offentligt biträde i anledning av förslagen. Detta får sammanvägas i den fortsatta beredningen i regeringskansliet.
10.2. Offentligt biträde i andra ärenden än utlänningsärenden
Offentligt biträde i andra ärenden än sådana som rör utlännings- ärenden regleras i 41 5 1-4 samt 12—16 p. thL. Dessa ärenden är i första hand ärenden rörande den psykiatriska tvångslagstiftningen, frågor om tvångsomhändertaganden av unga eller missbrukare, ären- den som rör verkställighet utomlands av frihetsberövande påföljd samt ärenden enligt smittskyddslagen.
10.2.1. Förutsättningar för att förordna offentligt biträde
I vilka mål och ärenden skall offentligt biträde förordnas?
Uppräkningen i 41 & thL är uttömmande. Någon möjlighet att få rättshjälp genom offentligt biträde i andra fall än de där uppräknade finns alltså inte. Frågan är om det finns något behov av att förändra tillämpningsområdet.
Senast gjordes en sådan genomgång av Rättshjälpskommitten (SOU 1985:4). Kommitténs genomgång av de olika kategorierna ledde fram till ändringsförslag endast på en punkt som gällde utlänningsärenden. Vid remissbehandlingen av betänkandet framfördes ett antal förslag om utvidgningar av tillämpningsområdet. Detta gällde bl.a. ärenden i förvaltningsdomstol om bistånd enligt 6 & socialtjänstlagen. Dessa förslag ansågs dock inte ha sådan styrka att de borde genomföras (se prop. 1987/88:73 s. 78 f.). I övrigt genomfördes ett antal förändringar om utvidgningar av rätten till offentligt biträde vad gäller bl.a. tvångs— åtgärder enligt smittskyddslagen. Därefter har endast ändring skett på sådana punkter som angår utlänningsärenden (se avsnitt 10.1).
Utredningen har övervägt frågan om det finns ytterligare ärende— kategorier som nu bör föranleda förslag om lagreglering vad gäller rätten till offentligt biträde.
Allmänt har ansetts att behovet av rättshjälp i förvaltningsprocessen är mindre framträdande med hänsyn till den officialprövning som åvilar förvaltningsmyndigheterna och förvaltningsdomstolarna. Myn- digheten eller domstolen har skyldighet att se till att ett ärende blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Förvaltningsprocessen präglas vidare av en relativt informell handläggning, som medför att den enskilde lättare kan ta till vara sin rätt. Dessa omständigheter har med— fört att man är restriktiv när det gäller att bevilja rättshjälp i andra ärendekategorier än sådana som är av mycket ingripande betydelse för den enskilde. Dessa kategorier kännetecknas av att de rör frågor om tvångsåtgärder som starkt begränsar den enskildes rörelsefrihet.
På senare år har förvaltningsprocessen alltmer tenderat att utvecklas till en tvåpartsprocess. I takt med en sådan utveckling torde den ut- redningsskyldighet som i dag präglar förvaltningsprocessen tunnas ut och det kan bli svårare för den enskilde att själv ta tillvara sin rätt. Om utvecklingen fortsätter i denna riktning kan det ifrågasättas om inte ett behov av rättshjälp kan uppstå i ökad omfattning. Det finns också de som anser att tvåpartsprocessen underlättar den enskildes möjligheter att urskilja de relevanta frågorna och därmed ökar hans
förmåga att ta tillvara sin rätt. Det vore förrnätet av mig att redan nu redovisa någon mer bestämd uppfattning i denna fråga. Det finns skäl att avvakta regeringens förslag om ändringar i förvaltningsprocess— lagen och effekterna av detta innan man tar ställning. Om ett förslag läggs fram angående förändringar i utredningsskyldigheten inom för— valtningsprocessen torde det dock snarast vara fråga om att öka ut— rymmet för det som i dag utgörs av allmän rättshjälp.
Utgångspunkten för att offentligt biträde skall förordnas bör vara den att offentligt biträde endast skall förordnas i ärenden som rör tvångsingripanden eller andra starkt integritetskänsliga åtgärder inom förvaltningsområdet. För närvarande finns det enligt min mening inte några ärendekategorier där det saknas möjlighet att förordna offentligt biträde där det behövs.
Jag har även övervägt om man kan avskaffa eller begränsa möjlig- heten till offentligt biträde för vissa ärendetyper. En fråga som dis— kuterats i tidigare lagstiftningsärenden är om det i mål om tvångsom- händertaganden av unga (s.k. LVU-mål) behövs offentligt biträde för såväl vårdnadshavaren som den unge. Det har då påpekats att det många gånger inte är motiverat med offentligt biträde för båda och att barnets offentliga biträde ofta hamnar i en svår mellanställning. Det har hävdats att det offentliga biträdet för barnet många gånger inte kan tillföra målet något väsentligt som inte ändå framförs av socialnämn- den eller vårdnadshavarens offentliga biträde.
Enligt 44 5 thL skall i LVU-mål gemensamt offentligt biträde förordnas för vårdnadshavaren och den unge om det inte finns motstri- diga intressen mellan dem. I praxis förordnas skilda offentliga biträden i de flesta fall. Till grund för denna praxis ligger att man som regel kan utgå ifrån att den unge och vårdnadshavaren har motstridiga in- tressen.
Utredningen om Barnets rätt (SOU 1987:7) föreslog att bestäm- melsen om gemensamt biträde skulle utmönstras ur lagen eftersom det enligt utredningen regelmässigt föreligger motstridiga intressen. Det förslaget har senare avvisats med hänvisning till att det i vissa typer av mål framstår som lämpligt att barnet och vårdnadshavaren har ett gemensamt biträde. Det kan vara fallet när vårdbehovet har uppstått på grund av den unges eget beteende utan att brister i hemmiljön kan sägas ha inverkat på ett beaktansvärt sätt. Jag delar den uppfattning som redovisats och föreslår inga ändringar. Inte heller i övrigt har jag funnit några typer av ärenden där det finns skäl att ompröva möjligheten till offentligt biträde.
Behovsregeln
Enligt 42 5 thL skall rättshjälp genom offentligt biträde förordnas om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Som angetts tidigare fick paragrafen sin nuvarande lydelse den 1 januari 1982.
Ursprungligen angavs som förutsättning för att rättshjälp genom offentligt biträde skulle förordnas för den som avsågs med åtgärden att denne skulle vara i behov av biträde för att kunna ta till vara sin rätt. Enligt uttalanden i förarbetena (prop. 1972:132 5. 185) var det nöd- vändigt att en viss restriktivitet iakttogs vid bedömningen av biträdes— behovet i det enskilda fallet. Denna restriktiva inställning ändrades först när det gällde utlänningsärenden. Från den 1 juli 1978 föreskrevs för dessa ärenden att rättshjälp genom offentligt biträde skulle beviljas om det inte måste antas att behov av biträde saknades.
I samband med socialtjänstlagens tillkomst uttalades bl.a. (prop. 1979/80:1 bil. 4 s. 87) att det inte fanns anledning att göra åtskillnad mellan olika typer av ärenden i fråga om förutsättningarna för för- ordnande av offentligt biträde. Samma presumtionsregel som införts för utlänningsärendenas del borde därför införas på hela området för offentligt biträde. I det lagstiftningsärendet (jfr bet. 1980/81:SoU15 s. 5), liksom i lagstiftningsärendet angående ändringen i fråga om ut- länningsärendena (prop. 1977/78:73 s. 83 ff.) poängteras dock att den omständigheten att det infördes en generell presumtionsregel inte befriade den som skulle förordna offentligt biträde från att göra en individuell prövning i det enskilda fallet.
En ändring av bestärmnelserna aktualiserades också i ett ärende år 1992 angående ändring av rättshjälpslagen (se prop. 1992/93:109 s. 35 ff.). Den främsta anledningen till att någon ändring inte föreslogs då var att en särskild översyn pågick av vissa delar av utlänningslagstift— ningen och att man ville avvakta resultatet av den översynen.
En särskild utredare har därefter lagt fram ett förslag (SOU 1993:24) om vissa inskränkningar i rätten till offentligt biträde i utlän- ningsärenden. Förslagen har som tidigare angetts lett till lagstiftning som trätt i kraft den 1 juli 1994 (se prop. 1993/94:94).
En allmän utgångspunkt för en reform av rättshjälpssystemet är att statligt stöd till rättsligt bistånd bara skall ges när det verkligen be- hövs. Också lagen om offentligt biträde bör utformas i enlighet här- med. Den nuvarande formuleringen befriar visserligen inte den som har att besluta om offentligt biträde från skyldigheten att göra en individuell prövning i varje enskilt fall, men det torde stå klart att den nuvarande regeln endast medger en mycket begränsad behovspröv- ning. Även om det saknas belägg för att domstolar och myndigheter i
den nuvarande tillämpningen brister i behovsprövningen medför varje fall där offentligt biträde förordnas utan att något egentligt behov föreligger att samhället åsamkas onödiga kostnader. Jag anser att det är angeläget att det i lagtexten tydligare markeras att en verklig be- hovsprövning skall göras och bedömer att detta kan ske utan att några rättssäkerhetsintressen träds för när.
1 avsnitt 10.1.2 har jag angett att presumtionsregeln i utlännings— ärenden bör ändras så att offentligt biträde endast skall förordnas för den som behöver sådant bistånd. Detsamma bör enligt vad som nu anförts gälla även för offentligt biträde i övriga typer av ärenden.
10.2.2. Avgifter och återbetalningsskyldighet
Rättshjälp genom offentligt biträde beviljas uteslutande i mål eller ärenden som rör enskildas personliga rörelsefrihet eller kroppsliga integritet, dvs. i ärenden som är av synnerligen ingripande betydelse för den enskilde. Starka principiella skäl talar mot att i denna typ av ärenden ålägga den enskilde att genom t.ex. egenavgift bidra till kost- naderna för det offentliga biträdet eller att göra rätten till offentligt biträde inkomstprövad. För utlänningsärendenas del har jag redan avvisat detta.
En jämförelse kan göras mellan de principer som gäller för rätts— hjälp genom offentlig försvarare i brottmål. Om den tilltalade i ett brottmål döms för brottet kan han åläggas återbetalningsskyldighet helt eller delvis för kostnaderna för hans försvar. Frågan är då om en motsvarande återbetalningsskyldighet kan tänkas i mål med offentligt biträde i de fall det allmänna vinner framgång med sin talan mot den enskilde. På det sättet skulle man kunna reducera det allmännas kost- nader för rättshjälpen. Som redan sagts talar principiella skäl mot en sådan ordning i vart fall beträffande vissa typer av mål. I t.ex. mål om psykiatrisk tvångsvård torde det framstå som stötande att en patient som har en allvarlig psykisk störning och därför skall tas om hand för tvångsvård, skulle bli återbetalningsskyldig för kostnaden för det offentliga biträdet. Däremot kan det väl inte av principiella skäl vara helt uteslutet att tillämpa principen om återbetalningsskyldighet i mål om tvångsingripanden mot missbrukare och i vissa andra mål.
Ett praktiskt skäl emot att ålägga återbetalningsskyldighet i dessa fall är att de som berörs av lagstiftningen på dessa områden allmänt sett kan bedömas som betalningssvaga, varför det nog inte skulle innebära några större besparingar, särskilt om man beaktar de kost- nader som skulle uppstå i samband med indrivningen av dessa ford-
ringar. Jag är därför inte beredd att föreslå några förändringar på detta område.
10.2.3. Ersättning till offentligt biträde
Vad gäller ersättning till offentliga biträden gäller, genom hänvisning i 44 5 thL till 22 5 thL, samma regler som för rättshjälpsbiträden (se kap. 12, Ersättning till biträden m.fl.). Taxor för offentligt biträde har diskuterats främst i utlänningsärenden och i s.k. psykiatrimål.
Psykiatrimålen borde lämpa sig väl för en s.k. saktaxa. Psykiatri— målen är tämligen enhetliga och med utgångspunkt från studier i tids— åtgången i ett antal mål skulle en taxa kunna utformas relativ enkelt. Mot en sådan ordning talar endast att den genomsnittliga tidsåtgången i dessa mål ligger mellan en eller två timmar och att den nuvarande ordningen närmast fungerar som en informell taxa. Det kan därför synas onödigt att formalisera förfarandet. Vad som talar för en taxa är att en taxa ytterligare förenklar hanteringen för domstolarna och biträ- dena. I princip behövs i sådana fall ingen kostnadsräkning. Jag anser därför att man för dessa talrika och enkla fall borde överväga en taxa, förslagsvis grundad på en tidsåtgång om 1,5 timmar.
Vad gäller mål i övriga typer av ärenden är dessa av mer skiftande karaktär och tidsåtgången är mycket varierande. Jag bedömer inte att det är möjligt, i vart fall mot bakgrund av nuvarande lagstiftning, att komma fram till någon slags rättvisande taxa för dessa. Som anges i kapitel 12 anser jag dock att det finns klara fördelar med ett taxe— system i sig.
10.2.4. Beslut i frågor som rör offentligt biträde
Som allmän princip gäller som jag tidigare angett att det är den myn— dighet som handlägger ett mål eller ett ärende som också bör för- ordna offentligt biträde samt besluta om ersättning till denne. Det är denna myndighet som bäst kan bedöma om förutsättningarna för rätts— hjälp föreligger och som också har de bästa förutsättningarna att be— döma ersättningsfrågorna. Det finns dock en del undantag från denna regel. Vad gäller offentligt biträde utanför utlänningsområdet beviljar länsrätten rättshjälp i ärenden hos socialnämnd eller social distrikts— nämnd (43 å andra stycket thL). Det är också länsrätten som efter hörande av socialnämnden beslutar om ersättning till biträde i de fall ärendet handläggs av socialnämnden. Så kan t.ex. vara fallet i ärenden
om upphörande av vård enligt LVU där det ankommer på socialnämn- den att besluta som första instans.
Denna ordning har inte ifrågasatts i tidigare lagstiftningsärenden. Någon kritik mot den rådande ordningen eller några skäl till ändring har inte framkommit. Härtill kommer att antalet ärenden av denna art är litet och att de praktiska konsekvenserna av en ändring på detta området synes vara begränsat. Jag föreslår därför ingen ändring på denna punkt.
10.3. Gemensamma bestämmelser
Som redovisats finns det anledning att föra över bestämmelserna om när offentligt biträde skall kunna förordnas till respektive materiell lag och låta kostnadsansvar och sakansvar följas åt. För att inte onödigtvis tynga dessa lagar bör gemensamma bestämmelser för offentliga biträ— den samlas i en särskild lag om offentligt biträde. I den lagen bör regleras behovsprincipen, behörighetskrav för offentliga biträden samt deras rätt till ersättning.
10.3.1. Behörighetskrav för offentligt biträde
I de tilläggsdirektiv som utredningen fick i augusti 1994 framförs kritik mot vissa biträdens kompetens och den omsorg som de lagt ned på de uppdrag för vilka de förordnats.
Det är självfallet ytterst allvarligt om ett biträde missar tiden för överklagande av ett beslut. Vad utskottet anfört aktualiserar därför — förutom frågan om vilken myndighet som skall fatta beslut i rätts— hjälpsfrågor — även frågan om vilka behörighetskrav som bör ställas på ett offentligt biträde. I dag finns inga särskilda behörighetskrav uppställda annat än att den som förordnas som biträde skall vara lämp— lig (44 5 thL).
Rätt till offentligt biträde i vissa förvaltningsärenden, bl.a. utlän— ningsärenden, infördes den 1 juli 1972. Den utredning som föregick lagändringarna tog i sitt betänkande Offentligt biträde och kostnads— ersättning i förvaltningsärenden (SOU 1971:76) upp frågan om be— hörighetskrav för offentligt biträde i förvaltningsärenden. Utredningen konstaterar först att förfarandet hos flertalet av de myndigheter som handhar frågor om administrativa frihetsberövanden inte är form- bundet i samma grad som processen i de allmänna domstolarna. I förvaltningsprocessen skall myndigheten och domstolen hjälpa den
enskilde till rätta när det behövs och vara aktivt verksamma för att utredningen skall bli så fullständig som förhållandena kräver. När det gäller utlänningsärenden uttalar utredningen att det ofta visserligen torde vara ändamålsenligt att biträdet är advokat eller annan jurist med erfarenhet av polisutredningar och av mera kvalificerade förhör och med kännedom om svensk lagstiftning. Enligt utredningen synes emel— lertid inte uteslutet att det i en del fall, exempelvis i vissa flykting- ärenden, kan visa sig lämpligt att till offentligt biträde förordna annan person som äger ingående kännedom om förhållandena i det land varifrån utlänningen flytt.
Utredningen ansåg att det inte fanns anledning att för offentligt biträde ställa upp något krav på att vederbörande skulle vara advokat eller ha andra juridiska kvalifikationer. Det väsentliga var enligt ut- redningen att finna en person som med hänsyn till det aktuella ären— dets typ var lämplig för uppdraget. Utredningen betonade att det var angeläget att stor omsorg ägnades åt valet av offentligt biträde.
I prop. 1972:132 anslöt sig departementschefen till utredningens förslag att inte ställa upp annat krav på offentligt biträde än ett allmänt lärnplighetskrav. Departementschefen uttalade dock samtidigt att vad han anfört inte hindrade att advokater och biträdande jurister vid advokatbyråer i stor utsträckning torde komma att anlitas som offent— liga biträden, särskilt i ärenden utom det sociala vårdområdet, exem- pelvis utlänningslagstiftningen.
Justitieutskottet uttalade i sitt betänkande JuU 197311 bl.a. följande (5. 37):
Utskottet vill först konstatera att rättshjälpslagen inte uppställer något formellt krav på att biträde vid allmän rättshjälp skall ha avlagt juris kandidatexamen. Denna olikhet i förhållande till gällan- de bestämmelser i lagen om fri rättegång har motiverats bl.a. av att området för rättshjälp genom rättshjälpsreformen väsentligen ut- vidgats. Utskottet uttalade vid sitt ställningstagande i frågan före- gående år att det kunde vara en fördel att också annan än jurist kan komma ifråga som biträde på speciella områden, förutsatt att han har sådan sakkunskap och erfarenhet att han är lämplig för upp— draget. Beträffande biträde i rättegång ansåg utskottet att juridisk utbildning regelmässigt borde krävas.
Motsvarande synpunkter kan enligt utskottets mening anläggas på spörsmålet om behörighetskrav för offentligt biträde. Det bör dock beaktas att processuell erfarenhet inte är av samma betydelse vid uppdrag som offentligt biträde som då är fråga om biträdeshjälp vid allmän domstol. Av stor vikt är däremot att det offentliga biträdet har god kännedom om och erfarenhet av lagstiftningen på det område där en viss tvångsåtgärd ifrågasätts. Sådan kännedom och erfarenhet kan i många fall förvärvas av även andra än jurister.
Exempel härpå utgör enligt departementschefen välutbildade och erfarna socialarbetare. Aven utskottet finner det önskvärt att sådana, ofta inom sitt område mycket sakkunniga personer kan stå till de rättssökandes förfogande som offentliga biträden, särskilt som tillgången till lämpliga advokater eller biträdande jurister många gånger torde vara begränsad. En fördel är också enligt utskottets mening att partens egna önskemål kan beaktas inom en vidare ram. samtidigt bör dock — i viss anslutning till motionärer- nas argumentering — framhållas vikten av att biträdet har erforder— liga erfarenheter av rättsliga angelägenheter av den art rättshjälpen i det särskilda fallet avser.
Sedan rätten till offentligt biträde i vissa förvaltningsärenden infördes för mer än tjugo år sedan har lagstiftningen ändrats på en rad punkter. Frågan om behörighetskrav för offentliga biträde har emellertid inte tagits upp.
En genomgång av förteckning över personer som de senaste åren vid något tillfälle förordnats av Invandrarverket som offentligt biträde i ett utlänningsärende visar att över 90 % (ca 650 av ca 700) varit advokater eller anställda vid en advokatbyrå. Av återstoden, drygt 50 personer, har den helt övervägande delen varit jurister med egen juristbyrå. Beträffande en handfull, fem personer, framgår ingen yrkestitel av förteckningen. Det är inte möjligt att av tillgänglig statis— tik få fram hur många gånger varje enskild person varit förordnad. Enligt bedömningar från Invandrarverket förordnas emellertid åtmin— stone någon av personerna med egen juristbyrå relativt ofta som offentligt biträde. Det rör sig då om någon som har stor erfarenhet av utlänningsärenden och som brukar fullgöra sina uppdrag väl.
Inget tyder på att det skulle vara just dessa som ibland kan ha missat tiden för ett överklagande. Problemet synes i stället vara att åtskilliga, såväl advokater som andra jurister med egen verksamhet, inte har tillräckligt stor kontorsorganisation för att tillfredsställande kunna bevaka ärenden, framför allt under semestertider. Den som förordnats som offentlig försvarare i ett brottmål vet när huvudför- handlingen skall äga rum och när dom i målet kommer att meddelas. Den som är offentligt biträde i ett utlänningsärende kan däremot inte göra någon närmare uppskattning om när beslut i ärendet kommer att meddelas. Byrån kan därför vara stängd för semester när beslutet kommer.
Detta pekar närmast på att till offentligt biträde endast bör utses den som har en kontorsorganisation som fungerar väl under hela året. Det torde emellertid knappast vara möjligt att i lagtext ställa upp ett sådant krav. Däremot kan det självfallet ifrågasättas om den som grovt
missköter sitt uppdrag genom att missa tiden för ett överklagande bör förordnas som biträde i fortsättningen.
Att några biträden överklagat ett beslut för sent kan mot bakgrund av det anförda knappast ensamt utgöra tillräcklig grund för att ställa upp några nya behörighetskrav för offentliga biträden. Frågan kan dock övervägas även från delvis andra utgångspunkter.
I sin rapport Hantering av asylärenden (RRV 1994z20) har Riks— revisionsverket tagit upp biträdets roll i asylprocessen. Riks— revisionsverket konstaterar bl.a. att i den studie verket gjort har bi- trädesinlagor i ärenden ofta kommit in för sent och att det har brustit i inlagornas kvalitet. Bl.a. bestod innehållet i ca en fjärdedel av fallen enbart av upprepningar av genom utredningen redan kända omständig- heter. Arbetet med sådana inlagor skall naturligtvis inte ersättas fullt ut.
Det kan tilläggas att någon liknande kritik inte framförts mot offentliga biträden som verkar på andra områden, dvs. främst vid förvaltningsdomstolarna.
Invandrarverket anser att de brister som tidigare fanns i kvalitet och kompetens hos biträden har minskat. Tidigare fanns alltför många asylsökande i förhållande till antalet lämpliga biträden. Eftersom det numera finns väsentligt färre asylsökande är det inte längre något problem att finna kvalificerade biträden med tillräcklig kompetens i utlänningsärenden.
Asylprocessutredningen har i sitt betänkande Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen (SOU 1995:46) övervägt möjligheter- na till att öka inslaget av muntlig handläggning vid asylprövning. Utredningens förslag kan komma att innebära ett mera domstolsliknan- de förfarande i asylärenden. Betänkandet har som jag nämnt över- lämnas till Flyktingpolitiska kommittén (KU 1994: 10).
Även om tidigare problem eller missförhållanden minskat finns det enligt min mening anledning att överväga behörighetsvillkoren för att ifrågakomma som offentligt biträde. När det gäller allmän rättshjälp stadgas i dag i 21 5 thL att till biträde får förordnas advokat, biträ— dande jurist på advokatbyrå eller annan som är lämplig för uppdraget. I avsnitt 6.1.2 har jag behandlat de krav som bör kunna ställas på ett rättshjälpsbiträde. Anledning saknas att ställa andra behörighetskrav på den som förordnas som offentligt biträde. Till offentligt biträde bör alltså normalt förordnas bara den som är advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå. Endast om särskilda skäl föreligger bör någon annan kunna förordnas som offentligt biträde. Det kan t.ex. vara fråga om en person som är särskilt väl förtrogen med de ärenden och den lagstiftning som är aktuell. Det bör alltid krävas att ett offentligt biträ-
de har juridisk utbildning.
Behörighetskrav torde dock inte ensamt vara tillräckligt för att komma tillrätta med de missförhållanden som bl.a. Riksrevisionsverket påtalat. Det krävs också att myndigheterna reagerar mot biträden som missköter sitt uppdrag. Självklart skall ersättningen sättas ned om biträdet misskött sitt uppdrag eller helt utgå om det varit fråga om grov oskicklighet. Vid allvarliga och/eller upprepade försummelser från biträdets sida bör konsekvensen också bli att han eller hon inte kan anses lämplig för ytterligare uppdrag.
10.3 .2 Utredning
Enligt 45 5 thL får offentligt biträde föranstalta om sådan utredning som är skäligen påkallad för att ta tillvara dens rätt, för vilken offent- ligt biträde förordnats, och som inte kan erhållas genom myndighet som handlägger målet eller ärendet. Om offentligt biträde inte utsetts kan Rättshjälpsmyndigheten besluta om utredning.
Den som efter beslut av offentligt biträde eller Rättshjälpsmyndig- heten medverkat vid utredning har, enligt andra stycket samma para- graf, rätt till skälig ersättning av allmänna medel.
I avsnitt 6.2 behandlas frågor om bevisning och utredning. Jag ser ingen anledning att utredning som beslutas av ett offentligt biträde skall regleras på annat sätt än vad som gäller när ett rättshjälpsbiträde beslutar om sådan utredning. Offentligt biträde skall således kunna besluta om utredning som är skäligen påkallad. Kan utredningen er— hållas genom Invandrarverket, Utlänningsnämnden eller av den dom— stol eller annan myndighet som handlägger ärendet kan emellertid utredningen aldrig anses skäligen påkallad. Biträdets rätt att besluta om utredning bör begränsas till att avse utredning till en viss högsta kostnad. Som tidigare angetts anser jag att en sådan gräns för rätts- hjälpens del bör vara 10 000 kr. De ärenden där offentligt biträde kan förordnas handläggs hos förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndig- het. Dessa är skyldiga att se till att ett ärende blir tillräckligt utrett. Mot den bakgrunden och med hänsyn till hittills gjorda erfarenheter anser jag att rätten för offentliga biträden att besluta om utredning kan begränsas till utredningar för en högsta kostnad om sammanlagt 5 000 kr.
Den som medverkat vid utredning skall ha rätt till skälig ersättning. Eventuell försummelse av biträdet beträffande t.ex. precisering av uppdraget skall gå ut över biträdets ersättning. I övrigt hänvisas till i avsnitt 6.2.
11 Brottmål
Förslag: — Rättsligt bistånd till misstänkt i brottmål skall, ut- över offentlig försvarare, endast utgå i form av ersättning för bevisning samt resa och uppehälle i samband med inställelse vid domstol.
I brottmål kan rättsligt bistånd förekomma i fem former:
— målsägandebiträde (1988:609) enligt lagen om målsägandebiträde — offentlig försvarare enligt 21 kap. rättegångsbalken (RB) — annan rättshjälp åt misstänkt i brottmål enligt 36-40 åå thL — rådgivning enligt 46—48 åå thL — allmän rättshjälp enligt thL.
Allmän rättshjälp kan beviljas t.ex. för en målsägande som vill föra talan om skadestånd i ett brottmål. I sådana fall gäller de regler för allmän rättshjälp som redogjorts för i kapitel 5. Vid rådgivning, som kan ges både till den misstänkte och till en målsägande, gäller de regler för rådgivning som beskrivits i kapitel 9. Allmän rättshjälp och rådgivning behandlas därför inte vidare här.
Statens kostnader för målsägandebiträde uppgick under budgetåret 1993/94 tilldrygt 20 miljoner kronor och för offentlig försvarare och övrig rättshjälp till misstänkt i brottmål till drygt 355 miljoner kronor (efter avdrag för gjorda återbetalningar). Kostnaden avsåg i huvudsak ersättning till offentlig försvarare.
11.1. Målsägandebiträde
Möjligheten för en målsägande att på statens bekostnad få ett eget juridiskt biträde, ett målsägandebiträde, infördes genom lagen (1988:609) om målsägandebiträde, som trädde i kraft den 1 juli 1988. Enligt lagens ursprungliga lydelse skulle målsägandebiträde förordnas vid vissa grövre brott enligt 6 kap. brottsbalken (BrB), om inte behov
av biträde saknades. Om det med hänsyn till målsägandens personliga förhållanden och övriga omständigheter kunde antas att målsäganden hade ett särskilt starkt behov av biträde kunde målsägandebiträde förordnas även vid vissa mindre allvarliga brott enligt 6 kap. BrB samt vid brott enligt 3, 4 eller 8 kap. 5 eller 6 å BrB (prop. 1987/88:107).
Genom ändringar i lagen om målsägandebiträde, som trädde i kraft den 1 januari 1991, utvidgades möjligheten till målsägandebiträde till att omfatta alla mål om sexualbrott. Dessutom gjordes reglerna om målsägandebiträde vid bl.a. misshandel och olaga hot mer generösa (prop. 1989/90:158). Genom den ytterligare utvidgning som föreslogs i prop. 1993/94:26 har reglerna fått sin nuvarande utformning.
Riksdagen har under våren 1995 behandlat flera frågor om brotts- offrens ställning. Justitieutskottet ansåg att en utvärdering borde göras genom ett samlat grepp för att analysera effekterna av det lagstift— ningsarbete och de åtgärder i övrigt som under den senaste tio års— perioden företagits på brottsofferområdet (bet. 1994/95: JuU13). Även riksdagen ansåg att en sådan utvärdering borde göras (rskr. 1994/95: 261). Regeringen har därför beslutat att tillsätta en utredning som skall utföra denna utvärdering (Dir. 1995:94) och gett Domstolsverket i uppdrag att undersöka tillämpningen av lagen om målsägandebiträde.
Kostnaderna för målsägandebiträde har ökat avsevärt under senare år och kan med de senaste ändringarna i lagen om målsägandebiträde förväntas öka ytterligare. Det finns därför skäl att följa upp lagen från principiella och ekonomiska utgångspunkter och bl.a. överväga dess förhållande till rättshjälpssystemet. Det är en offentlig hemlighet att många praktiskt verksamma jurister är skeptiska till behovet av måls- ägandebiträde i den omfattning som följer av den nuvarande lagstift— ningen. I mitt utredningsuppdrag ingår emellertid endast att undersöka om besparingar kan ske genom en bättre kostnadskontroll. Mina över— väganden i detta avseende redovisas i kapitel 12 om ersättning till biträden och försvarare. En utvärdering av förutsättningarna för att förordna målsägandebiträde och omfattningen av ett sådant förordnan- de torde däremot ligga utanför mitt uppdrag, särskilt som brottsoffer- frågorna och tillämpningen av lagen om målsägandebiträde skall ut- redas i annan ordning.
11.2. Offentlig försvarare
De nuvarande bestämmelserna i 21 kap. 3 a å RB om rätt till offentlig försvarare infördes genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1984. Syftet med lagändringen, som grundades på ett förslag
från Rättshjälpskommittén i delbetänkandet Rätten till offentlig för- svarare (Ds Ju 198312), var att återföra praxis till vad som ursprung— ligen avsetts gälla beträffande rätten till offentlig försvarare och däri— genom spara pengar (prop. 1983/84:23 s. 10 ff.). I propositionen framhöll departementschefen att samhällets kostnader för rättshjälp åt misstänkta hade ökat från drygt 30 miljoner kronor år 1973/74 till drygt 92 miljoner kronor år 1982/83. Departementschefen framhöll vidare att det i det då rådande statsfinansiella läget var angeläget att försöka hejda ökningen av statens utgifter för offentliga försvarare samt att ett skäl till att kostnaderna ökat var att det fanns en klar tendens hos domstolarna att i ökande omfattning förordna offentliga försvarare även i mål av enkel beskaffenhet. Sammanfattningsvis anförde departementschefen att kostnadsutvecklingen och den generösa praxis som gällde för att förordna offentlig försvarare gjorde det angeläget att genom preciseringar i lagtexten skärpa förutsättningarna för att förordna försvarare. Lagändringen beräknades minska kost- naderna med minst 5 miljoner kronor samt bromsa ökningstakten i utgifterna (a. prop. s. 12). I propositionen behandlade departements- chefen närmare de olika rekvisiten som anges i 21 kap. 3 a å RB. I samband med att rekvisitet "valet av påföljd" behandlades, uttalade departementschefen att det fanns en klar tendens hos domstolarna att förordna offentlig försvarare i mål om rattfylleri samt framhöll att det inte fanns anledning att förordna försvarare i sådana mål enbart av den anledningen att det kunde bli fråga om en frihetsberövande påföljd (a. prop. s. 17).
Inskränkningarna i rätten till offentlig försvarare möttes av en omfattande kritik. Regeringen gav därför Domstolsverket i uppdrag att följa utvecklingen. Domstolsverkets undersökningar redovisades i 1987 års och 1989 års budgetpropositioner. I 1989 års proposition konstaterade departementschefen att enligt en undersökning som Dom- stolsverket gjort är 1986 hade statens kostnad för offentliga försvarare sjunkit medan kostnaden enligt en senare undersökning (1988) ökade på nytt. Departementschefen anförde vidare att DVs undersökning visade att domstolarnas tillämpning av reglerna om offentlig försvarare hade utvecklats i en mer generös riktning de senaste åren och att mycket av den kritik som i början riktades mot lagändringen därmed hade förlorat i aktualitet.
I senare budgetpropositioner, bl.a. 1990, 1991 och 1992, har kon- staterats att kostnaderna för offentlig försvarare ökat, bl.a. beroende på de häktningsregler som trädde i kraft i april 1988, vilka har lett till att antalet häktningsförhandlingar har ökat. Regeringen beslutade i april 1994 att uppdra åt Domstolsverket att i samråd med Riksåklaga-
ren, Rikspolisstyrelsen, Kriminalvårdsstyrelsen och Sveriges advokat- samfund göra en förnyad utvärdering av dessa regler. Utvärderingen skulle ta sikte på vilka konsekvenser reformen haft för rättssäkerheten i vid mening. Vidare skulle de organisatoriska och ekonomiska konse— kvenserna av reformen undersökas. Utvärderingen har nyligen redo- visats till regeringen i en rapport som nu är på remiss (DV-rapport 19952). I rapporten föreslås ändringar bl.a. vad gäller tidsfristerna för att hålla häktningsförhandling.
Statens kostnader för offentliga försvarare har fortsatt att öka och uppgick under budgetåret 1994/95 till drygt 355 miljoner kronor (efter avdrag för återbetbetalningar). En bidragande orsak till kostnadsök- ningen är säkerligen, såsom framhållits i budgetpropositionerna, de nya häktningsreglerna. Även utvecklingen mot svårare brott och mer omfattande brottmålsförhandlingar har givetvis medverkat till att kost- naderna drivits upp. En faktor som inte nämns lika ofta är en ökad tendens från de misstänkta att kräva försvararens närvaro vid förhör av olika slag. De ändringar i trafiknykterhetslagstiftningen, som trädde i kraft år 1990 respektive år 1994, torde också ha medverkat till att kostnaderna ökat genom att offentlig försvarare numera oftare för- ordnas i mål om grovt rattfylleri. Eftersom antalet mål om grovt rattfylleri är så stort, leder en ökad användning av offentlig försvarare i sådana mål till en påtaglig ökning av kostnaderna.
Stora kostnadsökningar har således skett de senaste åren. Åtmin- stone en del av dessa torde kunna förklaras med att domstolarna nu— mera är generösare med att förordna offentlig försvarare än vad som var fallet åren närmast efter 1984 års ändringar. Det kan finnas an- ledning att se över stadgandet i 21 kap. 3 a å RB så den mer restrik— tiva tillämpningen som åsyftades med ändringen åter kunde uppnås. Regeringen gav i april 1995 Domstolsverket i uppdrag att undersöka hur reglerna om offentliga försvarare tillämpas. Uppdraget skall redo- visas senast den 1 december 1995 .
Överväganden beträffande möjligheterna att minska kostnaderna för offentliga försvarare genom bättre kostnadskontroll och taxor redogörs för i kapitel 12 om ersättning till biträden och försvarare.
11.3. Övrig rättshjälp åt misstänkt i brottmål
Vid rättshjälp åt misstänkt i brottmål enligt rättshjälpslagen betalar staten kostnaderna för bl.a. bevisning, utredning samt resa och uppe— hälle för den misstänkte i samband med inställelse inför domstol. De vanligaste förmånerna är ersättning för bevisning samt för resa till
huvudförhandling vid domstol. Dessa kostnader är ofta inte större än att den misstänkte själv kan stå för dem. I vissa fall kan dock sådana kostnader bli alltför betungande för den enskilde. Det bör i sådana fall finnas möjlighet att få hjälp med dessa kostnader.
Denna möjlighet bör komma dem tillgodo som har det sämst eko— nomiskt ställt. Som nu bör inkomstgränsen (det ekonomiska underlaget ligga vid ungefär 100 000 kr per år. Inställelsekostnader som är ringa, såväl absolut som i förhållande till den misstänktes ekonomiska situa- tion, skall inte ersättas. En kostnad på någon hundralapp för buss eller tunnelbaneresa bör den misstänkte således alltid själv stå för. Den misstänkte bör kunna få förskott på ersättningen. Ett sådant förskott bör lämpligen tillställas den misstänkte i form av en färdbiljett.
Vid bedömningen av om bidrag skall ges till kostnader för bevis- ning blir den misstänktes ekonomiska situation avgörande. Som regel är det fråga om ersättning till ett vittne som genom statens åtagande garanteras ersättning för sin inställelse. Enligt 35 kap. 7 å RB skall domstolen se till att onödig bevisning inte åberopas. Någon särskild prövning därutöver av om det finns skäl att förebringa bevisningen bör inte göras.
De kostnader som kan uppstå för detta bistånd bör av förenklings— skäl inte räknas in i underlaget för hur mycket den misstänkte skall återbetala till staten om han döms för brottet. De ringa avgifter det skulle bli fråga om motsvarar knappast de kostnader som skulle uppstå för indrivningen. Dessutom kan handläggningen av frågor om ersätt— ning till vittnen därmed ske utanför rättssalen, vilket det finns de som ser fördelar i.
Bestämmelserna om bistånd till kostnader för bevisning samt resa och uppehälle vid inställelse i domstol bör vara gemensamma för brottmål och tvistemål (se även avsnitt 6.5).
Bistånd till utredningskostnader ges sällan. Åklagaren är enligt 23 kap. 18 å RB skyldig att på begäran av den misstänkte eller hans försvarare hålla förhör och inhämta utredning som kan antas vara av betydelse. I sista hand är rätten skyldig att se till att målet blir utrett efter vad dess beskaffenhet kräver. Något behov av bistånd till andra kostnader än bevisning samt resa och uppehälle vid inställelse i dom- stol finns enligt min mening därför inte.
"Lå" gain? armékår» lugnare..»;
.' wngl'4m;;.-_=.1$ ...att!" '11. 1114 nu; ylih-r år.» *.
Bih' ! 1,1” ' ". ' . u'l'wäuäf &? åaå' Plik
"år”åcrfnl'nf-l »»?" . »»».1' . »». man amma
' _. -. 5.111 .'rg'rd (Ein (Hi) .m'f'; . ': annilgihtllrmilji'iiöhm ' _ _ i. '; _mtegem .».ra gagn inet.. 17.," mana»; * . 1151'1' ;äiL' åk”,-.»? ”Hawn-lån gång... mil; 15115
linda-hm- 51-3me WWE-$" LET'”: HJT-Elma "1_i';.åltt!$8»lfflil ' l'J ':' ' .; . göm-dan malmen.] .
ut"—t'"?
'. jl' ' WiFi-P.P' .|' -111751' , -, '.'.5_
. . . åarna: fu» - '. ...anguifalnmn'h .. !lå r.»,g' nåt...—;. »...» ' » '- ' ' . 'rii'a Wij mimik” . '
." tim.-Thilil'u ' ' " k.»?ftfl't Ö' | ."-'.'- '."".'1"'.-.-"' ' "' - "F.;. :;1' "i?!" ,J!" '#'-'t- ' ' ' ' _. '"'t' ». »» " » 'em-g " MFF"» " å'? "' T'”:- "" I'Fan'lnquru mania» Jem- . tf.-_l" . W:»? allrum” ". -. tif- weapon! . l'u- gammla-mam- ,_ anagram - '- m.",
.»"""_.:' - " ." .. "' . Jing-= ' :» , ' . ånml'raiirmavefh ».;lreiilnzöåq :ir-'.'? ii.-tum». &H' !. Gl # ,...»;vm.;t..er.1q..... Hi.". m.miäötmmm fri-Aim nå't mtl-'n? Hs'liit mg.-.;Wilanäff. '..»m' -»- lämlig-llåumlfmeå Najad mai" mm- matrim—talat *kram* - 411125: -»..».1.;it'.r.-rf. .uf'? .?illitii'rii»n.mr mm: gulnar .:d DIM "'i'.; F 'W' .GITIMW döttrar.; Elm Iwan
. ..4»» — .. '1' ' '-f - _- :' ;." -. .. . » _. .. _ » _, . kf, -; arm I .- ' I '1. i' ' , - : _ L(i- | , '|,f .
12 Ersättning till biträden och försvarare
Förslag: — De nyligen införda bestämmelserna om ersättning till rättshjälpsbiträden, offentliga biträden, målsägandebiträden och offentliga försvarare behålls.
— Den nuvarande brottmålstaxan behålls och utökas till att även omfatta mål där biträdesbyte skett och mål med flera tilltalade.
Ersättningarna till biträden och försvarare utgör i dag den helt över- vägande kostnaden för rättshjälp (drygt 98 %). I utredningens uppdrag har ingått att undersöka om bestämmelserna om ersättning är ända— målsenligt utformade. Enligt direktiven bör utgångspunkten vara att biträden enligt rättshjälpslagen och offentliga försvarare skall få ersätt— ning för det arbete och de kostnader uppdraget krävt och att en reell prövning av ersättningsanspråken måste ske när beslut om ersättning fattas.
Medan utredningen har arbetat har bestämmelserna om ersättning till biträden och försvarare ändrats (SFS 1995:975 och 1995:976, prop. 1994/95:150, bet. 1994/95:1uU26, rskr 1994/95:456). Jag har haft tillfälle att lägga synpunkter under beredningen av lagstiftnings— ärendet. De nya reglerna trädde i kraft den 1 augusti 1995.
Eftersom ersättningsreglerna i stort sett är lika för rättshjälpsbiträ— den, offentliga biträden, målsägandebiträden och offentliga försvarare talar jag i detta avsnitt för enkelhetens skull bara om biträden, om inte sammanhanget ger anledning till annat.
12.1. Ersättning för arbete
12.1.l Gällande rätt Enligt 22 5 thL i dess lydelse fr.o.m. den 1 augusti 1995 har rätts-
hjälpsbiträde, bodelningsförrättare och medlare rätt till skälig ersätt- ning för arbete, tidsspillan och utlägg som uppdraget krävt. Ersättning för arbete skall bestämmas med utgångspunkt i den tidsåtgång som är rimlig med hänsyn till uppdragets art och omfattning och med tillämp— ning av den timkostnadsnorm som regeringen fastställer. Timersätt— ningen får avvika från timkostnadsnormen om den skicklighet och den omsorg som uppdraget har utförts med eller andra omständigheter av betydelse ger anledning till det.
De nya ersättningsreglerna tillämpas också i fråga om offentliga biträden och målsägandebiträden genom hänvisning i 44 & thL och i 55 lagen om målsägandebiträde. Sakligt samma regler finns för offentliga försvarare i 21 kap. 10 & RB. I samband med att de nya ersättningsbestämmelserna infördes uttalade regeringen (prop. 1994/95:150, bilaga 3 s. 9 ff.):
Den ordning som gäller i dag, nämligen att den ersättning som tillerkänns rättshjälpsbiträden m.fl. och offentliga försvarare skall vara skälig, bör behållas. Däremot bör — som vi strax skall ut— veckla närmare — regleringen i rättegångsbalken och rättshjälps— lagen ändras så att det uttryckligen föreskrivs att domstolar och andra myndigheter vid bedömningen av skäligheten av yrkat arvode skall utgå från den tid som faktiskt har lagts ned på uppdraget och som kan anses rimlig att lägga ned mot bakgrund av uppdragets art och omfattning. Ersättningen skall bestämmas med tillämpning av den av regeringen beslutade timkostnadsnormen, men en möjlighet att sänka timersättningen, t.ex. på grund av bristande skicklighet, eller att höja timersättningen därför att uppdraget har utförts med särskilt stor skicklighet bör finnas. I sådana fall skall timkostnads— normen kunna frångås.
Avsikten med förslaget är ingalunda den att domstolarna endast i exceptionella undantagsfall skall kunna avvika från timkostnads— normen. Tvärtom är det, som samfundet anför, eftersträvansvärt med ett ersättningssystem som bättre gynnar effektivitet och skick- lighet. Förslaget tillgodoser enligt regeringens mening det kravet eftersom det uttryckligen lyfter fram att domstolarna och myndig— heterna får avvika från timkostnadsnormen i höjande eller sänkande riktning beroende på den skicklighet som biträdet eller försvararen har visat; det torde i dag vara mindre vanligt att begärd ersättning sänks på grund av att kvaliteten på arbetet varit undermålig. Det är också i praktiken svårt att få förhöjd ersättning när arbetet utförts med särskild skicklighet. Den av regeringen beslutade timkostnads- normen blir mot denna bakgrund ett slags ”normalarvode” som domstolarna skall fastställa i alla de mål och ärenden som utförts med normal skicklighet.
Vårt förslag innebär alltså i så måtto en kodifiering av praxis att det uttryckligen föreskrivs att hänsyn skall tas till tidsåtgången när arvodet bestäms. Regeln balanseras emellertid av att det i lagtexten lyfts fram att domstolarna vid arvodesprövningen skall ta hänsyn till den skicklighet, eller bristande skicklighet, som biträdet eller försvararen visat. Förslaget innebär således att såväl tidsåtgången som snabbheten och skickligheten skall inverka på ersättningens storlek och regleringen bör rent av ha förutsättningar att bättre än de nu gällande reglerna uppnå de syften som eftersträvades med 1982 års reform.
Regeringen vill här framhålla att förslaget i det avseendet inte innebär någon förändring i förhållande till vad som gäller i dag. Det är alltså inte meningen att den tid som faktiskt har lagts ner på uppdraget okritiskt skall läggas till grund för ersättningen. För— slaget innebär — i likhet med vad som redan gäller — att det är den tidsåtgång som kan anses rimlig med hänsyn till uppdragets art och omfattning som berättigar till ersättning. Häri ligger att domstolen skall värdera hur många timmar en ”normalskicklig” advokat behöver för ett motsvarande uppdrag och inte ge ersättning för fler timmar. En särskilt skicklig advokat, som t.ex. har betydande erfarenhet på ett visst område och därför arbetat ovanligt snabbt, kan kompenseras genom att han — såsom redovisats i det föregåen— de — får en timersättning som ligger över timkostnadsnormen. Skillnaden i förhållande till gällande rätt är att det nu lagregleras hur den i en kostnadsräkning angivna tidsåtgången skall bedömas.
Vid prövningen av arvodesyrkanden skall domstolen beakta det arbete som har lagts ned på uppdraget och den tidsåtgång som redovisas. Anser domstolen att arbetet har tagit för lång tid med hänsyn till uppdragets art eller omfattning eller att arbetet delvis inte är ersättningsgillt skall det yrkade beloppet sättas ned med utgångspunkt i den tidsåtgång som bedöms som rimlig. Som huvudregel skall den av regeringen fastställda timkostnadsnormen betalas för varje ersättningsgill arbetstimme. Timersättningen får dock sättas ned om arbetet har utförts på ett mindre skickligt sätt eller höjas om det har utförts särskilt skickligt. En advokat som är särskilt skicklig, t.ex. genom att han eller hon har en särskild förtrogenhet med det aktuella rättsområdet, och därmed har arbetat snabbare än en ”normalskicklig” advokat bör alltså kunna ersättas med ett timarvode som ligger över timkostnadsnormen. Också andra omständigheter av betydelse i det enskilda fallet kan beaktas, både i sänkande eller höjande riktning. I vissa fall kan det t.ex. komma i fråga att både sätta ned begärt belopp för att arbetet har tagit längre tid än som är rimligt och sänka timersättningen, om uppdraget har utförts mindre skickligt. Regleringen medger inte att timersättningen höjs på den grunden att en advokat har särskilt höga omkostnader för t.ex. kontor och liknande. Naturligtvis bör inte heller timersättningen i det enskilda fallet sänkas för den som
har särskilt låga fasta kostnader i sin advokatverksamhet. Däremot kan det, i likhet med vad som gäller i dag, beaktas i höjande rikt— ning att en offentlig försvarare i ett omfattande mål är bunden under en lång tid.
Om biträde, bodelningsförrättare eller medlare genom vårdslöshet eller försummelse har föranlett kostnad för rättshjälpen skall detta enligt 22 & tredje stycket thL beaktas vid ersättningens bestämmande. Ersättningen skall också jämkas om ett biträde missbrukat sin behörig- het att bevilja allmän rättshjälp eller, besluta om substitution eller om det annars finns särskilda skäl. Beträffande denna bestämmelse ut- talade regeringen (s. 14 f.)
Enligt de nu gällande bestämmelserna i tredje stycket skall det när ersättning bestäms beaktas om ett rättshjälpsbiträde genom vårds— löshet eller försummelse föranlett kostnad för rättshjälpen. Vidare gäller att ersättningen får jämkas om biträdet har missbrukat sin behörighet att bevilja allmän rättshjälp eller besluta om substitution, eller om det annars finns särskilda skäl. Bedömningen enligt första stycket skall göras fristående från den bedömning som skall göras enligt tredje stycket. Bestämmelserna tar sikte på olika fall. Den prövning som förutsätts i första stycket skall göras i samtliga fall där begärt arvode skall prövas. En prövning enligt tredje stycket kan däremot endast bli aktuell om biträdet föranlett kostnader för rättshjälpen genom sitt agerande eller när ett ärende misskötts i så hög grad att bestämmelser om avvisande av ombud kan tillämpas (se prop. 1978/79:90 s. 210). Ersättning kan i sådana fall jämkas till noll, vilket inte är avsett vid en tillämpning av första stycket.
Genom den nya utformningen av ersättningsbestämmelserna torde enligt min uppfattning, timkostnadsnormen som sådan kunna åsido— sättas endast om det är uppenbart att den står i strid med bestämmel— sen om att ersättningen skall vara skälig (11 kap. 4 & regerings- formen).
I prop. 1994/95:150 uttalade regeringen vidare (s. 10):
Regeringen vill framhålla att bundenheten till timkostnadsnormen i praxis är så stor att den föreslagna ändringen i praktiken inte är särskilt omvälvande. Den väsentliga förändringen består i att rege— ringen ges kontroll över den normala ersättning per timme som betalas över rättshjälpsanslaget och där varje krona per timme har stor betydelse. Regeringen får naturligtvis inte bestämma en tim— kostnadsnorm som är lägre än vad som utgör skälig ersättning per timme för arbete utfört med ”normal” omsorg och skicklighet. Bestämmelsens konstruktion, att ersättningen skall vara skälig och bestämmas med tillämpning av timkostnadsnormen, förutsätter att timkostnadsnormen håller sig inom ramen för vad som är skäligt.
Vi vill också framhålla att det knappast är relevant att tala om rätt eller fel 1 dethär sammanhanget. Såsom Högsta domstolens majori— tet anförde i det ovan refererade rättsfallet NJA 1993 s. 260, är begreppet skälig ersättning vagt, och det kan finnas utrymme för olika beräkningsmetoder när det gäller att bestänuna ersättnings— nivån
Regeringen beslutade den 18 maj 1995 att timkostnadsnormen från och med den 1 juli 1995 skall vara 763 kr exklusive mervärdesskatt och 954 kr inklusive mervärdesskatt (Ju95/ 1505).
12.1.2. Överväganden
En förutsättning för att en hygglig standard skall kunna upprätthållas inom rättshjälpsområdet är att biträdena ersätts på ett rimligt sätt för sitt arbete. Om ersättningsnivån i normalfallet sätts alltför lågt kom- mer det inte att finnas tillräckligt många kvalificerade biträden som vill äta sig ett uppdrag. Det är ingen betjänt av, särskilt inte den rätts— sökande. Svårigheten är emellertid att fastställa vad som är en rimlig ersättning.
Bedömningen bör omfatta bl.a. nedlagt respektive nödvändigt arbete och biträdets skicklighet, erfarenhet och specialkunskaper. Men också tvisteföremålets värde och målets svårighetsgrad, en snabb handläggning, en bra uppgörelse i godo och en för klienten gynnsam utgång hör till sådant, som enligt min uppfattning bör kunna beaktas vid arvodesprövningen. Något som särskilt bör premieras är om bi- trädet på ett förtjänstfullt sätt bidragit till att på ett varaktigt sätt bi- lägga en tvist genom en uppgörelse mellan parterna.
Ett skickligt biträde måste således kunna få skäligt betalt för sitt arbete. Däremot är det inte rimligt att staten skall behöva betala "lär- pengar" till ett oerfaret biträde. Utgångspunkten bör alltid vara att endast den tid som en genomsnittsligt skicklig och erfaren advokat skulle ha behövt lägga ned i ett ärende skall ersättas.
Ett biträde som utfört sitt arbete på ett oskickligt och långdraget sätt skall alltså inte ha full ersättning. Arbete som inte varit nödvän- digt skall överhuvudtaget inte ersättas. Även sådana omständigheter som att biträdet inte hållit förelagda frister eller i rimlig omfattning varit anträffbar för domstol, myndigheter eller den rättssökande bör kunna inverka på bedömningen. Arbete som normalt utförs av sekrete— rare eller annan kontorspersonal ingår i timkostnadsnorrnen och skall självfallet inte ersättas som arbetstid för en advokat. Ett biträde måste
ha en sådan organisation att de uppdrag som han eller hon åtagit sig kan utföras på ett tillfredsställande sätt.
När rättshjälpslagen infördes var avsikten att ersättning till rätts— hjälpsbiträden och offentliga försvarare till stor del skulle bestämmas med tillämpning av taxor (prop. 1972:4 s. 237 ff.). Taxorna förut— sattes i de flesta fall vara saktaxor där utgångspunkten skulle vara den tid som en genomsnittsadvokat lägger ned på ett genomsnittsärende i den ärendekategori som taxan avsåg. De flesta andra europeiska län— der, bl.a. de nordiska, har en betydligt mer omfattande taxesättning än vad vi har. Å andra sidan delas i dessa länder rättshjälpen i allmänhet upp i processuell och utomprocessuell hjälp. Det är i den senare kate— gorin som taxor är vanligast. Taxor behandlas i avsnitt 12.5.
Taxor kan dock inte täcka alla tänkbara fall. Någon form av regle— ring för övriga fall måste finnas. Den hittillsvarande metoden har i dessa fall i stor utsträckning varit att fastställa ersättning med hänsyn till den tid som lagts ned i ett ärende. Denna metod har många gånger kritiserats. Nackdelen är framför allt att ett sådant system tenderar att gynna den långsamma medelmåttan eller nybörjaren framför den erfarna, effektiva och skickliga juristen. Det har också gjorts gällande att timersättning inte uppmuntrar till investeringar i tekniska hjälp— medel som t.ex. datorer eller kompetenshöjning genom utbildning vid advokatbyråerna.
Bestämmelserna om ersättning till rättshjälpsbiträden har varit föremål för behandling vid ett flertal tillfällen (se t.ex. prop. 1972:4 s. 273 ff., 1981/82:28 s. 14 ff. och 1987/88:73 s. 64 ff.). Vid dessa till- fällen har påpekats att tidsåtgången inte bör vara avgörande vid arvodesprövningen utan att skicklighet och effektivitet måste beaktas i större utsträckning. Trots dessa uttalanden har fastställandet av ersätt- ning i praktiken kommit att ske utifrån ett slags tidstaxa. Förekomsten av en timkostnadsnorm har troligen varit en bidragande faktor.
Som jag redovisat har reglerna för ersättning till biträden och försvarare nyligen ändrats. Till synes kan det uttryckliga omnämnan— det av timkostnadsnormen verka som en kapitulation för det tids- tänkande, som det finns all anledning att vara kritisk mot. Emellertid syftar de nya reglerna i sin slutliga utformning till att främja skicklig- het och effektivitet i högre grad än tidigare. Jag anser att de nya be- stämmelserna ger utrymme för att beakta vad jag redovisat som vik— tiga kriterier för arvodesprövningen. Om domstolar och andra tar sin uppgift vid arvodesprövningen på allvar kommer skicklighet och effektivitet att premieras medan oskickligt och långsamt arbete ger sämre ersättning. Jag anser därför att de nyligen införda bestämmel-
serna om ersättning till rättshjälpsbiträden bör överföras till den nya lagstiftningen.
12.2. Ersättning för tidsspillan och utlägg 12.2.1 Gällande rätt
Genom den senaste lagändringen kodifierades den praxis som utveck— lats angående ersättning för tidsspillan. Ersättning för tidsspillan har i praxis ersatts med utgångspunkt i ett fastställt belopp som formellt endast gällde inom det taxesatta området. Genom ändringen bestäm- mer Domstolsverket en norm för ersättning för tidsspillan även i mål och ärenden utanför det taxesatta området.
Med tidsspillan avses tid då biträdet inte kunnat utföra arbete trots att arbetstiden tas i anspråk, vanligtvis restid och väntetid. Begär biträdet ersättning för en längre sammanhängande period skall avdrag göras för lunch — eller middagspaus. När en förhandling ställs in er— sätts den tid som det tar för biträdet att ta sig tillbaka till kontoret. Vid inställelse på annan ort skall möjligheten till platsombud beaktas. Som regel anses att sammanträden med huvudmannen bör ske på biträdets kontor. Endast i undantagsfall beviljas ersättning för tidsspillan i samband med besök i huvudmannens hem.
När det gäller tidsspillan och utlägg skall samma bedömning göras som beträffande ersättning för arbete. Ersättning kan således endast utgå om åtgärden som föranlett tidsspillan respektive utlägg omfattas av den beviljade rättshjälpen och om den varit nödvändig för upp- dragets fullgörande.
Ett biträde har även rätt till ersättning för utlägg som avser kost— nader för bl.a. resa och uppehälle samt kostnader för utomprocessuell tolkning och översättning. Det skall således vara fråga om utlägg för biträdets egna kostnader. Huvudmannens kostnader ersätts på annat sätt. Kostnader för telefon, fotokopiering och andra kontorskostnader ingår i timkostnadsnormen och ersätts särskilt endast om de är mera betydande och ligger utanför det normala.
12.2.2. Överväganden
Från domarhåll har till utredningen framförts uppfattningen att biträ- den numera begär ersättning för tidsspillan i betydligt högre grad än tidigare. Någon statistik angående detta har inte gått att ta fram efter-
som biträdets ersättning för arbete och tidsspillan registreras gemen— samt.
Ersättning för tidsspillan bör naturligtvis utgå när biträdet har varit tvungen att avsätta tid då han annars skulle ha utfört debiterbart arbe- te. Även denna typ av ersättning bör emellertid granskas kritiskt. Det bör kunna krävas att ett biträde arbetar i vart fall under viss tid av t.ex. en resa eller en längre väntetid. Biträdet bör alltså i sin kostnads- räkning ange vilket slags spilltid det är fråga om. Vidare bör möjlig— heten att ställa platsombud beaktas i högre grad än i dag. Om detta skulle vara ett totalt sett billigare alternativ måste det finnas starka skäl för att biträdet skall tillerkännas ersättning för tidsspillan.
Dessutom bör inte ersättning utgå för kortare tid. Tidsspillan som motsvaras av en kort promenad till domstolen bör inte ersättas. Kortare perioder än 15 minuter bör därför aldrig ersättas. Enligt min mening bör dessutom ersättning för tidsspillan endast ersättas till den del den överstiger sammanlagt en timme per ärende.
I de nya ersättningsbestämmelserna (22 5 thL första stycket sista meningen respektive 21 kap. 10 5 andra stycket RB) har regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fått befogenhet att meddela föreskrifter om beräkning av ersättning för tidsspillan. Av- sikten är att Domstolsverket skall meddela dessa föreskrifter på samma sätt som i dag sker i taxebundna mål. Enligt min uppfattning bör dessa föreskrifter också innehålla bestämmelser om hur lång en tidsspillan måste vara för att den skall ersättas.
Vad gäller ersättning för utlägg föreslår jag ingen ändring av den nu gällande ordningen. Självklart måste biträdet kunna styrka utläggen om den domstol eller myndighet som skall besluta om ersättning begär detta.
12.3. Timkostnadsnorm
Frågan återstår dock hur den grundläggande ersättningsnormen skall beräknas. Ersättningen bör naturligtvis täcka såväl omkostnader som en rimlig "lönekostnad". Det är också viktigt att nivån inte sätts så lågt att kvalificerade advokater och andra jurister avstår från att arbeta inom de aktuella områdena. Ersättningen bör också utgå ifrån att ett skickligt och erfaret biträde som arbetar snabbt sanunantaget skall få bättre betalt än ett långsamt eller oskickligt biträde.
Frågan om bestämmande av timkostnadsnorm behandlades också i samband med de nya bestämmelserna om biträdesersättning (prop. 1994/95:150 bilaga 3 s. 8):
Som tidigare har nämnts ligger beräkningar av självkostnaderna vid de allmänna advokatbyråerna till grund för timersättningen till offentliga försvarare och till biträden på rättshjälpsområdet i övrigt. Beräkningsgrunderna har kritiserats från olika håll och det finns ett antal faktorer i underlaget som bör kunna bli föremål för en när- mare diskussion. Aven konstruktionen med självkostnader som underlag för ersättningsnormen som sådan kan ifrågasättas. Kost- samma investeringar ett år påverkar t.ex. timkostnadsnormen i höjande riktning och innebär alltså att inkomsterna blir högre de kommande åren. Den motsatta ordningen, att inkomsterna styr vilka utgifter som kan belasta en verksamhet, är rimligare. En normalkostnad för investeringar snarare än den faktiska kostnaden är kanske bättre som underlag för fastställande av nivån på tim- ersättningen. När det gäller de poster som avser investeringar och utbildning och övriga expenser är det också så att inte alla sådana kostnader är fasta, och alla sådana kostnader är inte heller helt och hållet nödvändiga för verksamhetens bedrivande. Det är rimligt att kräva att denna typ av utgifter anpassas efter den ekonomiska situationen. Framför allt bör kostnader av angivet slag inte med automatik medföra en höjning av timkostnadsnormen påföljande år.
Advokatsamfundet pekar i sitt yttrande över utkastet till lagråds— remiss på att utbildning är en nödvändig investering och att kost— naderna för allmänheten och rättsväsendet blir större om advokater— na inte utbildar och fortbildar sig. Regeringen delar uppfattningen att utbildning och fortbildning är viktigt. Det är dock en annan fråga hur det ekonomiska ansvaret skall fördelas för den fortbild- ning av olika slag och med olika inriktning som kan förekomma för dem som arbetar på advokatbyråer, allmänna och privata. Det är t.ex. inte självklart att kostnader för utbildning med inriktning på affärsjuridik eller vissa delar av EU-rätten skall ingå i under— laget för den ersättning som betalas för arbete på rättshjälpsom— rådet, där brottmål och familjemål dominerar.
En annan av de faktorer i beräkningarna av självkostnaderna vid de allmänna advokatbyråerna som kan diskuteras är den andel av arbetstiden som kan debiteras. Den har också ganska nyligen för— ändrats. Fram till år 1992 förutsattes 75 procent av arbetstiden för juristerna vara debiterbar. Därefter har underlaget grundats på en andel debiterbar tid på 72,5 procent.
Advokatsamfundet har för sin del i olika sammanhang hävdat att andelen bör vara 70 procent. Det är uppenbart att frågan om hur stor andel av arbetstiden som kan anses debiterbar är något som kan bedömas på olika sätt och som man svårligen kan få ett en— tydigt svar på.
Utgångspunkten vid fastställande av en timkostnadsnorm måste som tidigare angetts vara att ersättningen skall täcka omkostnader och ett rimligt arvode till biträdet. Vilka omkostnader som skall omfattas och hur stora sådana kostnader som skall täckas går naturligtvis inte att
svara generellt på. T.ex. kan behovet av utbildning och tekniska hjälp— medel variera i tiden beroende av bl.a. regelförändringar och sam— hällets utveckling i övrigt. Vad som utgör ett rimligt arvode finns naturligtvis inte heller något entydigt svar på. En biträde som anser sig vara berättigad till högre ersättning än vad normen medger måste visa att han eller hon i det enskilda fallet gör skäl för högre ersättning och ett mindre skickligt biträde som är klart sämre än genomsnittet bör naturligtvis inte erhålla sanuna timersättning som ett kompetent biträde.
Kostnaderna vid de allmänna advokatbyråerna har genom åren varit ett bra hjälpmedel när det gäller att avgöra vad som är rimliga om- kostnader på en advokatbyrå. De allmänna advokatbyråerna arbetar numera på väsentligen likartade villkor som sina privata konkurrenter vilket i princip bör göra jämförelserna mera relevanta än tidigare. Som angetts i prop. 1994/95:150 går det emellertid inte att okritiskt godta självkostnaderna vid de allmänna advokatbyråerna. Skulle de allmänna advokatbyråerna läggas ned får andra metoder användas för att bedöma självkostnaden för att driva en advokatbyrå.
I maj 1993 uppdrog regeringen åt Riksrevisionsverket (RRV) att se över beräkningsgrunderna för timkostnadsnormen. Utgångspunkten för uppdraget var att biträden och offentliga försvarare skall ha rätt till skälig ersättning för arbete, tidsspillan och utlägg som uppdraget krävt. RRst uppdrag syftade till att finna alternativa modeller för beräkning av timkostnadsnormen. I uppdraget angavs att en sådan kunde vara nuvarande modell i modifierad form men det påpekades samtidigt att det vore värdefullt om normen kunde frikopplas från de allmänna advokatbyråerna. RRV skulle också utreda förutsättningarna att införa differentierade timkostnadsnormer. RRV redovisade sitt uppdrag i en rapport oktober 1993 (Rättshjälp — till vilken kostnad, dnr 20—93-0889). Rapporten har därefter överlämnats till denna ut— redning.
Som förslag på modifiering av den nuvarande modellen föreslog RRV att timkostnadsnormen skulle delas upp i en fast och en rörlig del. Den fasta delen skulle vara något högre för andra rättshjälps- ärenden än för brottmålsärenden. Den rörliga delen skulle däremot vara lika för alla ärenden. Jag har svårt att se några bärande skäl för en sådan ordning. En sådan skulle endast göra ersättningsbestämmel— serna krångligare och mer svårtillämpade.
RRV lämnade också förslag på ytterligare två modeller; en "rikt— karlsmodell" och en "marknadsmodell".
Riktkarlsmodellen beräknas med utgångspunkt i lönenivån för en distriktsåklagare, alternativt rådman, med ett procentuellt tillägg för sociala kostnader och omkostnader.
Jag delar inte RRV:s bedömning att en riktkarlsmodell skulle vara lämplig. Det går inte att jämföra lönerna för domare och åklagare, som är anställda med fast lön, med inkomsterna för advokaterna, som i allmänhet är fria företagare och vars inkomster varierar med efter- frågan på deras tjänster. Skulle man t.ex. av rekryteringsskäl höja domarlönerna rejält skulle det slå igenom på timkostnadsnormen, även om det inte skulle finnas skäl för en motsvarande höjning av advoka— ternas löner. Däremot kan riktkarlsmodellen vara ett slags test på att normen ligger någorlunda rätt. Ger normen en advokat en inkomst motsvarande en ordinarie domares ligger den naturligtvis inte helt fel, förutsatt att staten lönar sina domare på ett rimligt sätt.
Marknadsmodellen baseras på ett upphandlingsförfarande som enligt RRV skulle ha många fördelar. RRV pekar bl.a. på att staten köper juridiska tjänster för ca 800 miljoner kr om året vilket borde medföra ett bra förhandlingsläge. Upphandling behandlas i avsnitt 12.6.
Ett alternativ till den nuvarande metoden att räkna fram timkost— nadsnorm kunde vara att utgå från en viss timkostnadsnorm, eventuellt den nuvarande, och knyta den till basbeloppet eller indexera den på något annat sätt. En sådan ordning är visserligen tilltalande enkel men torde dock vara mindre tillfredsställande, framför allt som det kan finnas andra skäl att justera normen än de som ligger till grund för att basbeloppet ändras.
Som framgår av vad som anförs anser jag inte att det finns någon enkel och okomplicerad metod för att fastställa nivån på timkostnads- normen. Varken en "riktkarlsmodell" eller någon form av indexering är enligt min mening lämpligt.
RRV anför vidare i rapporten att det inte finns tillräckliga skäl för att införa differentierade timkostnadsnormer för advokater och biträ- dande jurister. RRV anser att det inte heller finns någon tillfreds— ställande metod att belöna kvalitet och/eller erfarenhet.
Enligt min mening finns det skäl både för och emot att införa differentierade normer.
Det främsta skälet för differentierade normer är naturligtvis att det kan vara ett sätt att belöna skicklighet och snabbhet i arbetet. Någon självklar uppdelning i olika kategorier är dock svår att göra. Det kan emellertid med fog hävdas att en advokat vanligtvis har mer erfaren- het, har inhämtat mer kunskaper och kan utföra ett uppdrag på ett mer skickligt och effektivt sätt än vad den nyutexaminerade, biträdande
juristen kan förväntas göra. Detta gäller sannolikt i än högre grad i förhållande till en jurist, som arbetar utan ledning av någon erfaren kollega. Man kan därför tänka sig två normer, en högre som tillämpas för advokater och en lägre för övriga rättshjälpsbiträden. Även om den oerfarne juristen inte tillerkänns ersättning för mer arbete än ett erfaret och skickligt biträde skulle ha fått, kan det ifrågasättas om staten skall betala "lärpengar" för ett arbete som typiskt sett kan antas vara mindre skickligt utfört. Det torde dessutom vara så att den biträdande juristen, som inte är advokat, normalt har en betydligt lägre lön än en advokat. Jag anser därför att det finns anledning att överväga om inte en lägre timkostnadsnorm bör tillämpas för rättshjälpsbiträden som inte är advokater.
12.4. Kostnadskontroll
En effektiv kostnadskontroll är en förutsättning för att kostnaderna för rättshjälpen skall kunna hållas på en rimlig nivå. Detta har betonats många gånger tidigare och är självfallet även min uppfattning.
Att kostnaderna hålls på en rimlig nivå är viktigt inte enbart med hänsyn till det allmännas intresse utan även för den enskilde. Den rättssökande skall ju betala en avgift som är beroende av kostnaderna. Visserligen är avsikten med det nya avgiftssystem som föreslås i kapi- tel 7 att den rättssökandes kostnadsmedvetande skall öka. En rätts- sökande eller en tilltalad är dock sällan insatt i de regler för ersättning som gäller och han eller hon har vanligen en mycket begränsad erfa- renhet av att bedöma värdet av juridiskt arbete. Kostnadskontrollen måste därför slutligt vila på någon annan. Oavsett vem som skall utföra kontrollen bygger bedömningen i hög grad på biträdets egna uppgifter, dvs. kostnadsräkningen. Bestämmel- ser om hur en kostnadsräkning skall vara utformad finns i 20 5 thF. Jag anser att denna bestämmelse är ändamålsenligt utformad. En kostnadsräkning skall således innehålla en arbetsredogörelse och vara så utförlig att ersättningsanspråkets skälighet kan bedömas. Om den som begår ersättning vill åberopa några särskilda omständigheter, såsom att uppdraget varit särskilt svårt eller krävande, skall detta redovisas. Av kostnadsräkningen skall också framgå den tid som lagts ned på uppdraget och när arbetet påbörjades. Den som kräver ersätt- ning utöver timkostnadsnormen skall ange de skäl som enligt honom eller henne ger anledning till högre ersättning.
Även om det således finns regler för hur en kostnadsräkning bör se ut är verkligheten många gånger en annan. Visserligen bör kostnads-
räkningarna inte överarbetas utan anpassas till behovet i varje enskilt fall. Detaljerade och ordrika kostnadsräkningar kan ge domstolarna onödigt arbete utan att för den skull göra prövningen bättre. Är dom— stolen väl insatt genom handläggningen av målet kan räkningen för— enklas. Alltför ofta lämnas dock bristfälliga och otydliga kostnadsräk— ningar in till den som skall fastställa ersättningen. Det måste därför betonas att om en kostnadsräkning inte uppfyller de angivna kraven skall detta gå ut över biträdets ersättning. När taxa är tillämplig torde kostnadsräkning egentligen inte behövas.
Liksom nu bör det finnas en regel som innebär att biträdet inte kan åberopa nya omständigheter till stöd för ett överklagande i ersättnings— frågan, om det inte föreligger särskilda skäl för det.
12.4.1. Vem skall besluta om ersättning?
Det har ibland sagts att domstolar och myndigheter ogärna prutar på ett biträdes kostnadsyrkande, framför allt inte med mindre belopp. Om en räkning endast är något i överkant väljer ofta domstolen respektive myndigheten att godta anspråket. Överinstansernas påstådda benägen- het att ändra på beslut om ersättning och tillerkänna biträdet yrkad ersättning bidrar också till detta. På senare tid är det emellertid mitt intryck att domstolarna oftare sätter ned den begärda ersättningen, och det torde höra till undantagen att överinstanserna höjer prutad ersätt— ning.
Jag vill i detta sammanhang betona vikten av att en prövning verk- ligen görs i varje enskilt fall. I dag sätts visserligen ersättningsan— språken ned när vårdslöshet eller oskicklighet faktiskt föreligger. Med de regler för ersättning som nyligen införts måste en reell prövning göras vid varje tillfälle. Normen för ersättning avser en "normalskick— lig advokat". Ett mindre skickligt biträde skall inte ha samma ersätt— ning som ett skickligt även om han inte varit direkt vårdslös eller oskicklig när han utfört uppdraget.
Vilka möjligheter som finns till kontroll är delvis beroende av vem som skall utföra den. I domstolar är det lagfarna domare och ibland även nämndemän som prövar anspråken. Hos myndigheter är det tjänstemän och/eller förtroendevalda. I Rättshjälpsnämnden görs kon— trollen av en lagfaren domare, en eller två advokater samt en eller två förtroendevalda. Förutsättningarna för kontroll är olika i dessa instan- ser.
Domstolarna har i och för sig de bästa möjligheterna av dem som skall fastställa ersättning att kontrollera biträdets arbete. Förutom
kostnadsräkningen har de ju erfarenhet av biträdets agerade och dennes sätt att utföra sitt uppdrag. Många gånger har också biträdet varit närvarande personligen under en eller flera förhandlingar. Dom- stolen har då möjlighet att bedöma om tidsåtgången är skälig och om det utförda arbetet uppfyller de krav som kan ställas på ett biträde. Domarna är också vana att göra sådana bedömningar och avgör ofta om ersättningen till ombud är skälig även när rättshjälp inte före— kommer.
Det har framförts, bl.a. i samband med diskussionen om en renod— ling av domarrollen, att någon annan myndighet eller en annan be— fattningshavare vid domstolen skulle kunna fastställa ersättningen, i vart fall i taxemål. Jag kan frankt säga att jag inte delar den meningen. Ersättnings- frågan hör ihop med målet och dess utgång, och det är den som del- tagit i handläggningen som bäst kan pröva ersättningsfrågan. Alterna— tivet medför bara ett krångligare regelsystem och i viss utsträckning ett dubbelarbete. Sannolikt skulle kostnadskontrollen bli sämre. Den som prövar sakfrågan bör som regel pröva ersättningsfrågan. Jag föreslår därför ingen ändring på den punkten.
12.4.2. Tidpunkten för beslut om ersättning
I direktiven sägs att en metod för att förbättra kostnadskontrollen i fråga om biträdesarvoden kan vara att beslut om ersättning enligt rättshjälpslagen fattas separat och inte i samband med dom eller beslut i sak.
Enligt 22 & femte stycket thL skall ersättning till biträde fast— ställas i samband med att den rättsliga angelägenheten avgörs genom dom eller beslut eller avslutas på något annat sätt. Bestämmelsen gäller också i fråga om ersättning till målsägandebiträde. Någon mot— svarande bestämmelse finns inte beträffande ersättning till offentlig försvarare. På samma sätt som i fråga om rättshjälpsbiträden fastställs dock sådan ersättning som regel när målet avgörs i sak. Enligt fast praxis gäller att ett yrkande om ersättning enligt 21 kap. 10 & RB måste framställas innan handläggningen har avslutats i den instans som ersättningen avser.
I 18 kap. 14 & RB anges att en part som vill ha ersättning för rättegångskostnader skall framställa sitt yrkande innan handläggningen avslutats och att rätten skall meddela beslut om rättegångskostnader när den avgör målet. Bestämmelsen gäller i tvistemål. För brottmål finns motsvarande reglering i 31 kap. RB. Rätten skall enligt 31 kap.
9 & RB pröva om den tilltalade skall betala tillbaka kostnad som utgått av allmänna medel till staten. Beslut om rättegångskostnader skall meddelas när rätten avgör målet. Bestämmelserna om ansvar för mot- parts rättegångskostnader gäller enligt 31 & thL också i fråga om motpartens rättshjälpskostnader. Beslut om ersättning till rättshjälps— biträden, målsägandebiträden och offentliga försvarare är slutliga beslut som omfattas av 17 kap. 12 & RB. Om ett slutligt beslut med- delas i samband med dom skall det tas in i domen.
Den vinst som skulle kunna åstadkommas med en ordning där prövningen av ersättningsfrågor skiljs från prövningen av huvudsaken är att ersättningsfrågorna därigenom skulle kunna uppmärksammas och prövas bättre än vad som nu är fallet. När överläggning hålls efter en huvudförhandling behandlas av naturliga skäl de frågor som rör huvudsaken först och, kan man förmoda, med störst intresse. När turen kommer till ersättningsfrågorna kan tidspress och trötthet inne- bära att kostnadsräkningarna inte granskas så noggrant som är önsk— värt. Om rätten har möjlighet att skjuta upp prövningen av ersättnings— frågor skulle granskningen kunna ske under lugnare förhållanden. Att prövningen av ersättningsfrågor på det här sättet blir en "huvudfråga" i stället för en "bifråga" kan alltså bidra både till en noggrannare behandling av dessa frågor och till att betydelsen av en kritisk gransk— ning av kostnadsräkningar lyfts fram.
När nämndemän har ingått i rätten måste en möjlighet till upp- skjuten prövning kombineras med att rättens ordförande ges rätt att ensam besluta om ersättning. Om nämndemännen skall kallas till ett nytt sammanträde blir handläggningen alltför tungrodd och ineffektiv.
En ordning som den nu skisserade har vissa olägenheter. Den innebär att en central processrättslig princip frångås — nämligen den att rätten skall pröva alla yrkanden som framställs i ett mål innan den skiljer målet ifrån sig. Det förhållandet att beslut i ersättningsfrågor även rör parterna i målet, t.ex. beslut om återbetalning i brottmål, komplicerar också det hela. Att tiden för överklagande blir olika för dom och rättshjälpsbeslut är också ett problem.
Det kan ifrågasättas om en uppskjuten prövning verkligen leder till kvalitativt bättre prövning av ersättningsanspråken. Det kan hävdas att de bästa förutsättningarna för en kritisk granskning av ersättnings— anspråk finns i nära anslutning till förhandlingen. Det är ju av det skälet som överläggningen skall inledas omedelbart efter en huvudför— handling. Invändningar kan också resas mot argumentet att engage- manget hos rätten skulle mattas av under en längre överläggning.
Om det skall finnas en möjlighet till uppskjuten prövning av ersätt- ning till biträden m.fl. är det nödvändigt att göra flera lagändringar.
Det gäller för samtliga tre typer av ersättningsbeslut. En lagändring är också nödvändig för att ge ordföranden behörighet att ensam pröva ersättningen i de fall nämndemän deltagit vid huvudförhandlingen.
Frågan är hur man löser de praktiska problemen med beslut om återbetalning och motparts ansvar för rättegångskostnader m.m. om det inför en möjlighet till uppskjuten prövning av ersättningsanspråk.
Ett alternativ är att de frågor som är avhängiga av den totala kost— naden för biträde eller försvarare "flyttas med" den uppskjutna pröv— ningen. Detta skulle innebära att en tilltalad får besked om vilket belopp han skall betala till staten först i ett senare beslut. Rätten kan i sådana fall i domen ta ställning till ersättningsskyldigheten som sådan och att det i det senare beslutet endast görs en prövning av storleken på det belopp som skall betalas. När det gäller beslut om motparts ansvar för rättegångskostnaderna är samma system möjligt, dvs. rätten kan fatta ett "principbeslut" i domen och ordföranden kan i ett senare skede ange det belopp som motparten skall betala och till vem belop— pet skall betalas.
Otvivelaktigt innebär en ordning som den nu skisserade att hante— ringen blir krångligare. Även för den enskilde som berörs av besluten blir det mer komplicerat. Både en part i tvistemål och en tilltalad 1 ett brottmål har ett intresse av att i ett sammanhang kunna göra en be— dömning av om rättens avgörande skall överklagas. Ett moment i en sådan bedömning är sannolikt det belopp parten ålagts att betala eller riskerar att få betala vid en förlust i högre instans. Mot detta kan sägas att nivån på kostnaderna framgår av de räkningar som lämnas in till domstolen. I brottmål skulle nackdelarna kunna minskas om rätten, innan försvararens ersättning har fastställts, får bestämma det belopp som skall återbetalas, om de totala kostnaderna uppenbart kommer att överstiga det belopp med vilket återbetalning skall ske.
En annan effekt av en uppskjuten prövning är att tiden inom vilken överklagande skall ske kommer att vara olika för avgörandet i huvud- saken och avgörandet i ersättningsfrågan. När det gäller själva beslutet om ersättning kan jag dock inte se att det förhållandet skapar nägra praktiska svårigheter. Om beslut om återbetalning som rör den till- talade ocksåfattas vid den uppskjutna prövningen är de olika tiderna för överklagande en nackdel. Olika tider konuner då att gälla för överklagande i huvudsaken och för återbetalningsskyldigheten vilket kan vara förvirrande för den tilltalade. I de fall en brottmålsdom överklagas i ansvarsdelen utan att återbetalningsskyldigheten över- klagas och hovrätten frikänner den tilltalade uppkommer också pro- blem. Äterbetalningsskyldigheten bör ju ändras, men beslutet är inte föremål för hovrättens prövning. Att olika tider gäller för överklagan-
de är en nackdel också i de fall frågan om motparts ersättningsskyldig- het för rättshjälpskostnader behandlas vid en uppskjuten prövning.
För domstolarnas del är det en uppenbar nackdel om frågorna i ett mål inte kan avgöras i ett sammanhang. En uppdelning av skisserat slag skulle tynga arbetet med expediering och annat efterarbete.
Enligt min mening är tanken på en uppskjuten prövning ett dödfött men på en del håll omhuldat tankefoster. Min utförliga redovisning av för- och nackdelar bör vara tillräcklig för att avföra frågan från dag— ordningen.
12.5. Taxor
Enligt 22 5 första stycket sista meningen thL fastställer regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, taxa i vissa mål. En sådan taxa har fastställts för mål om äktenskapsskillnad efter gemen- sam ansökan. Enligt 21 kap. 10 & RB kan regeringen eller den myn— dighet som regeringen bestämmer även fastställa taxa för vissa brott— mål. Taxa har fastställts för brottmål med en tilltalad, för huvudför- handlingar som inte pågår längre tid än 3 timmar och 45 minuter.
Domstolsverket fastställer, med stöd av 22 5 thF dessa taxor på grundval av den timkostnadsnorm som beslutas av regeringen.
I utredningens uppdrag ingår bl.a. att utvärdera om dessa taxor är kostnadsdämpande och i så fall undersöka om ytterligare områden kan taxesättas.
Taxorna infördes i samband med rättshjälpslagens införande efter omfattande undersökningar av tidsåtgången i olika mål. Det är föga meningsfullt — och både tids— och kostnadskrävande — att på nytt göra sådana undersökningar. Jag har i stället utgått från att de bedömningar som då gjordes var någorlunda riktiga samt försökt att uppskatta vilka faktorer som de senaste 20 åren kan ha påverkat tidsåtgången i taxe— satta mål och vad som kan tänkas inverka på frågan om taxorna är kostnadsdämpande eller inte.
Båda taxorna (brottmålstaxan och taxan i mål om äktenskapsskill- nad efter gemensam ansökan) konstruerades efter omfattande under- sökningar av den tid som gick åt i respektive målkategori. Taxorna fastställs varje år utifrån denna tidsåtgång med hänsyn till gällande timkostnadsnorm. I mål där taxan inte kan tillämpas får biträdet som huvudregel betalt per arbetad timme. Samma timkostnadsnorm gäller för samtliga brottmål och tvistemål såväl inom som utanför det taxe— satta området. Undantag från timkostnadsnormen kan göras när bi—
trädet har särskilt kvalificerade kunskaper. Sådana undantag före— kommer sällan. När taxorna konstruerades utgick man från att försvarar/biträdes— kollektivet som grupp varken skulle förlora eller vinna på den ersätt— ning som utgick så länge avvikelse inte gjordes från taxan. Fördelen med taxorna skulle ligga i att biträdet fick bevisbördan för att den begärda ersättningen var skälig om ersättning över taxans nivå be— gärdes.
Huruvida taxorna i dag är kostnadsdämpande eller inte beror så- ledes i första hand på taxornas konstruktion. Frågan är om taxan innebär en över- eller underkompensation eller med andra ord om biträdet skulle tillerkännas mer eller mindre ersättning, om taxan inte fanns.
De två taxorna är grundade på olika överväganden, och olika fak— torer gör sig gällande vid en utvärdering. Vissa iakttagelser kan dock göras beträffande båda.
Såväl brottmålstaxan som taxan i äktenskapsskillnadsmål konstrue— rades på 1970—talet. Jag har som tidigare angetts inte funnit någon anledning att ifrågasätta de slutsatser som då drogs angående den då beräknade tidsåtgången. En fråga blir därför om ett biträde arbetar på samma sätt i dag eller om arbetet nu är upplagt på sådant sätt att det har påverkat tidsåtgången.
Om arbetet numera är upplagt så att tidsåtgången är mindre än då taxorna skapades, innebär det att biträdena blir överkompenserade för sitt arbete. Å andra sidan behöver ett slopande av taxan i ett sådant fall inte innebära att kostnaderna för staten blir mindre. Kanske skulle då biträdet i stället utföra något moment (i och för sig nyttigt) som de valt att inte göra tidigare, eftersom de ändå fått samma betalning. Resultatet skulle då bli en debitering som svarar mot dagens taxa. Ett slopande av taxan skulle i så fall inte medföra någon besparing för staten men möjligen att man "får mer för pengarna".
Under de senaste 20 åren har åtskilligt inträffat som borde ha lett till att produktiviteten inom tjänstesektorn ökat. Hit hör naturligtvis datoriseringen och ökad delegering av arbetsuppgifter, men även andra faktorer har inneburit en utveckling i den riktningen. Det finns alla skäl att tro att denna utveckling gällt även advokatverksamhet och att den inneburit vissa tidsvinster. Å andra sidan har samhället och lagar— na förändrats under samma tid vilket medfört att vissa av de moment som ingår i uppdraget kan ta längre tid än tidigare.
Om ett system med taxor skall fungera bör taxorna kunna tillämpas utan alltför många avvikelser. När taxorna konstruerades räknade man med att taxan skulle överskridas i ca 10 % av fallen. Under åren har
detta i praktiken varierat. En uppföljning av antalet avvikelser har nyligen gjorts. Uppföljningen baserar sig på en enkätundersökning vecka 12 år 1994. Resultatet av denna uppföljning redovisas i det följande.
12 . 5. 1 Brottmålstaxan
Brottmålstaxan baseras på omfattande undersökningar utförda av Justi— tiedepartementet och Domstolsväsendets organistionsnämnd (DON) under åren 1969—1972. En mängd data samlades in från samtliga tingsrätter i landet och omfattande intervjuer gjordes med ett antal offentliga försvarare. För bakgrundsmaterial hänvisas till Promemoria XIV, Brottmålstaxor, av Domstolsväsendets organisationsnämnd, enhet 4 (Dnr 46/73). Jag har inte hittat några bärande argument mot de slutsatser som då drogs angående tidsåtgången.
Genom undersökningarna kom man till slutsatsen att det i mindre omfattande mål med en tilltalad förelåg ett linjärt samband mellan den totala tidsåtgången och huvudförhandlingstiden. Detta gällde för mål med en tilltalad där huvudförhandlingen tog mindre tid än 4 timmar. När huvudförhandlingen tog längre tid var sambandet inte längre lika tydligt. Ytterligare faktorer som inverkade var om särskild häktnings- förhandling hållits eller om domstolen förordnat om rättspsykiatrisk undersökning. Genom att ge tillägg för de två sistnämnda faktorerna bibehölls sambandet mellan huvudförhandlingstid och total tidsåtgång.
Taxan konstruerades därefter så att försvararna som grupp varken skulle bli över- eller underkompenserade. Så länge ersättningen be— stämdes inom taxan skulle staten således varken förlora eller vinna på taxorna. Fördelen skulle som tidigare närrmts i första hand ligga i att den försvarare som krävde ersättning utöver vad taxan medgav fick bevisbördan för att den begärda ersättningen var skälig.
Samma timkostnadsnorm används vid fastställande av taxan som den som gäller för ersättning utanför taxeområdet. Huruvida taxan är kostnadsdämpande eller inte är således i första hand beroende av om den tid en försvarare lägger ned i ett mål är densamma som då taxor— na konstruerades. Som exempel kan nämnas att en timmes huvudför- handlingstid ger ersättning motsvarande en total tidsåtgång om 2,87 timmar. Många försvarare anser i dag att taxorna inte ger full kom- pensation för det arbete som läggs ned.
De moment som ryms inom den totala tidsåtgången är följande: Sammanträffande med klienten, genomgång av bevisning och eventu— ellt sammanträffande med vittnen, införskaffande av ytterligare be—
visning, i förekommande fall sammanställande av bevisuppgift och komplettering av personalia, deltagande vid huvudförhandling samt genomgång av domen.
Efter att taxan infördes har lagen om målsägandebiträde införts. Denna lag har medfört att förberedelsearbete i vissa mål blivit mer omfattande. Bl.a. tar skadeståndsfrågorna längre tid och ibland hålls sammanträden med målsägandebiträdet angående dessa frågor. Huvud- förhandlingstiden berörs dock endast marginellt eftersom det oftast bara rör sig om ett par extra frågor till målsäganden i skadestånds— delen samt ett kortare tillägg till åklagarens plädering. Under sådana förhållanden förändras sambandet mellan huvudförhandlingstid och nedlagd tid, vilket innebär att biträdet inte ersätts för den ökade arbetstiden. Å andra sidan är målsägandebiträde inte så ofta förekom— mande i de mål som ligger inom taxeområdet, dvs mål med en för- handlingstid som understiger fyra timmar.
En mängd ändringar har skett inom straffrätten under den nu aktu- ella tiden Framför allt har påföljdssystemet förändrats i flera omgång- ar. Nya påföljder som samhällstjänst och kontraktsvård har införts medan andra t. ex. ungdomsfängelse och internering försvunnit. Även om förändringarna vid vissa tidpunkter påverkat tidsåtgången för olika moment, anser jag dock att dessa sammantaget, sett i ett längre tids— perspektiv, inte på något avgörande sätt påverkat tidsåtgången inom det taxesatta området. Detsamma gäller de förändringar som skett inom processrätten.
Vissa anser likväl att den genomsnittliga tidsåtgången sannolikt har ökat i dessa brottmål. Klientbesöken tar eventuellt längre tid än tidiga- re bl.a. beroende på att klienterna är mer medvetna om sina rättigheter och därför emellanåt ställer större krav på försvararen. Dessutom har den ökade andelen invandrare i landet medfört att det kan ta längre tid att reda ut händelser och att förklara gällande regler.
Den ökade invandringen har också medfört språkproblem. Om den tilltalade behöver tolk, motsvaras den förlängda huvudförhandlings— tiden av att även försvararen behöver ha tolk vid sitt förberedelse- arbete. Om det är ett vittne eller någon annan som behöver tolk, är det endast huvudförhandlingstiden som förlängs varför försvararen i sådant fall kan sägas bli överkompenserad.
Många anser att en huvudförhandling numera leds på ett effektivare sätt vilket medför att de som regel tar kortare tid än tidigare.
Den uppföljning av taxan inom brottmålsområdet som gjordes år 1994 visar att avvikelse från taxan är vanligare i tingsrätterna än vid hovrätterna. Sammanlagt avgjordes 703 brottmål under den aktuella veckan (vecka 12 år 1994). Av dessa brottmål låg 478 inom taxeom—
rådet. Den totala ersättningen som betalades ut för arbete var drygt 6 miljoner kronor, varav drygt 1,7 miljoner kronor avsåg ersättning i mål inom taxeområdet. Det är således endast ca 28 % av ersättningen som betalas ut i mål inom taxeområdet. Andelen sådana mål är dock 68 %.
Avvikelse från taxan skedde i ca 13 % varav 12 % avsåg över— skridanden. Värt att notera är att nästan en tredjedel av överskridande— na inte borde ha skett eftersom den tillerkända ersättningen inte över— steg den undre gränsen för överskridande. Om systemet med taxor tillämpas korrekt skulle således andelen avvikelser vara betydligt mindre och ligga klart inom en godtagbar marginal.
12.5.2. Taxan för gemensam ansökan om äktenskapsskillnad
Även denna taxa konstruerades efter omfattande undersökningar (under åren 1972-1975). Utgångsmaterialet var faktiskt tillerkända ersättningar i denna kategori av mål. Ur materialet uteslöts mål där biträdesersättningen var osedvanligt hög vilket motsvarade ca 10 % av målen. Taxan baserades sedan på medelarvodet i de icke uteslutna målen. De framräknade arvodena antogs motsvara 2,9 arbetstimmar i direktdömda mål och, efter en senare mindre justering, 4,81 arbets- timmar i mål med betänketid. Det beräknades att avvikelse skulle ske i ca 10 % av målen.
Rättshjälpslagen har ändrats ett flertal gånger och på ett flertal punkter sedan tiden då taxorna konstruerades. Den ändring som torde ha inverkat mest på denna typ av mål är inskränkningarna av rätten till rättshjälp i bodelningsärenden.
Under den aktuella tiden har det också inträffat flera ändringar i de materiella reglerna kring familjerätten. Det har t.ex. blivit enklare att få skilsmässa, hemskillnadsinstitutet har avskaffats och huvudregeln är att vårdnaden om barnen skall vara gemensam även efter skilsmässan. Vidare har det utarbetats normer och blanketter för uträkning av underhållsbidrag. Det har å andra sidan hävdats att en alltför strikt tillämpning av sådana normer ibland kan tänkas leda till att parterna får svårare än förr att förlikas.
Utvecklingen i samhället har också lett till att könsrollerna har förändrats. Vårdnadsfrågor var mera förutsägbara förr. Även lös- ningarna i umgängestvister kan vara betydligt mer komplicerade än förr. Lösningarna kan innehålla hämtning och lämning av barnen på olika tider och olika platser vid olika tillfällen.
Den ökade andelen invånare från andra länder har också kompli— cerat bilden. Förutom mångfalden av språk varierar människors in- ställning i familjerättsliga frågor. Biträdet behöver också ökade kun- skaper i internationell privaträtt.
Sammantaget är det rimligt att tro att den rättssökandes inledande besök tar något längre tid än förr.
Den uppföljning som nyligen skett visar att andelen taxemål minskat. Den övervägande orsaken till detta synes vara att allt fler makar själva ger in sin ansökan utan att anlita ombud eller i vart fall utan att ha ansökt om rättshjälp. Totalt avgjordes (vecka 12 år 1994) 354 äktenskapsskillnadsmål efter gemensam ansökan, varav 148 (42 %) var taxemål. År 1979 utgjorde taxemålen 72 % medan de år 1984 var nere i 41 %.
Undersökningen år 1994 visar att taxan följdes i 77 % av målen, dvs avvikelse skedde i 23 % av målen. Motsvarande siffra för 1979 respektive 1984 var 76 % och 82 %. I samtliga "direktdömda" mål (37 st) följdes taxan varför andelen avvikelser ökar till 31 % i "be— tänketidsmål". Det kan också noteras att avvikelserna så gott som alltid avser överskridande samt att avvikelse oftare sker när biträdet arbetar på privat advokatbyrå (32 %) än vid allmän (20 %).
12.5 .3 Slutsatser
Den största fördelen med taxor är att de förenklar hanteringen för alla inblandade och bidrar till att verksamheten kan fokuseras på huvud— saken. Som tidigare angetts har de också den fördelen att bevisbördan för att ett ersättningsanspråk utöver taxan är skäligt åvilar biträdet. Det finns skäl att framhålla att taxor innebär lättnader i hanteringen för de inblandade, dvs. både för dem som begår ersättning och för dem som skall besluta i frågan.
En fördel med framför allt saktaxor är att de premierar ett skickligt och effektivt biträde. Samtidigt kan taxor medverka till att ett biträde inte vidtar åtgärder som ett mer ambitiöst biträde skulle ha vidtagit eftersom han eller hon ändå får samma ersättning. En ren tidstaxa premierar å andra sidan ett långsamt och mindre skickligt biträde.
Även om det således finns flera fördelar med taxor är det ändå avgörande hur en taxa konstrueras. Det går därför inte att lämna ett generellt svar på om taxor är kostnadsdämpande eller inte utan detta måste avgöras från fall till fall.
Enligt min uppfattning är såväl brottmål som äktenskapsskillnads- mål inom taxeområdet något mer invecklade och komplicerade i dag
än tidigare. Detta skulle kunna medföra att de också blivit mer tids- krävande. Å andra sidan har en viss effektivitetsökning skett över hela tjänstesektorn under den senaste tjugo års perioden. Den effektivitet- sökning som skett torde i vart fall uppväga de förändringar som med— för en ökad tidsåtgång. Vid en avvägning av de redovisade faktorerna torde därför tidsåtgången, enligt min mening, inte ha påverkats på något avgörande sätt i den ena eller den andra riktningen. Så länge avvikelse inte görs från taxan torde staten således varken vinna eller förlora på systemet.
Mot bakgrund av den nuvarande brottmålstaxans konstruktion och med hänsyn till vad som angetts om taxor generellt anser jag mig kunna dra den slutsatsen att denna taxa har sådana fördelar att den bör behållas. Att brottmålstaxan är kopplad till förhandlingstiden innebär visserligen att en försvarare kan påverka sina intäkter genom ett okon— centrerat eller långsamt agerande. Detta kan emellertid korrigeras genom påpekanden från domstolen eller genom att man i flagranta fall frångår taxan.
Beträffande äktenskapsskillnadsmål föreslås i avsnitt 5.4.3 att rätts— hjälp i mål om äktenskapsskillnad bara skall kunna beviljas när det föreligger särskilda skäl. De mål som i dag omfattas av taxan finns knappast inom denna kategori. Det finns därför inte anledning att behålla denna taxa.
12.5.4. Nya taxor
En taxa bör vara kostnadsdämpande, medföra en rationell hantering och ge biträdet skälig ersättning. För att alla dessa krav skall uppfyllas måste det finnas en väl synlig variabel att utgå ifrån när taxan skall fastställas. Denna variabel bör också svara mot verklig tidsåtgång för det "medelgoda" biträdet.
När brottmålstaxan konstruerades fann man att sambandet mellan huvudförhandlingstid och total tidsåtgång minskade, om huvudför— handlingstiden översteg fyra timmar. Jag skulle dock gärna se att taxan utvidgades till att gälla heldagsmål (sex timmar) och förordar därför att Domstolsverket genom en enklare undersökning av ett urval mål ser efter om det är en framkomlig väg.
Brottmålstaxan omfattar inte mål där biträdesbyten skett eller mål med flera tilltalade. Skälet till detta är naturligtvis att försvararen i de flesta av fallen skulle bli överkompenserad. Vid försvararbyte har ju eventuellt redan en del av arbetet utförts och i mål med flera tilltalade och flera försvarare tar huvudförhandlingen längre tid utan att för-
arbetet påverkas. I de fall någon är försvarare för flera tilltalade i samma mål blir å andra sidan förarbetet något mer omfattande även om en del av detta arbete torde vara gemensamt för båda tilltalade. Det finns skäl att tro att denna under- respektive överkompensation jämnar ut sig i längden, eventuellt med en viss förlust för staten efter- som det torde röra sig om fler mål där försvararen blir överkompense— rad. Taxan bör därför kunna tillämpas även i dessa mål, eventuellt med ett visst bestämt avdrag respektive tillägg. Det innebär att vid biträdesbyte får den försvarare som deltar i huvudförhandlingen ersätt— ning enligt taxa och den andre skälig ersättning enligt den nuvarande 22 & thL. Där flera försvarare förekommer bör var och en av dem kunna få ersättning enligt taxan även om detta skulle innebära en viss överkompensation. Om en försvarare biträtt flera tilltalade bör ett visst bestämt tillägg kunna betalas utöver taxan.
Inom brottmålsområdet är rattfyllerimålen ofta så pass likartade vad gäller tidsåtgång att det borde vara möjligt att införa en saktaxa. Efter— som dessa mål omfattas av den nuvarande brottmålstaxan finns dock inte tillräckliga skäl att göra en särreglering för sådana mål.
Det kan i detta sammanhang föras fram vissa synpunkter på ersätt- ningen till målsägandebiträdena. Det torde vara en bland både domare och advokater ganska vanlig uppfattning att uppdraget som måls- ägandebiträde ersätts generöst, särskilt i jämförelse med den ersättning som den offentliga försvararen i samma mål tillerkänns. Detta är speciellt accentuerat när taxa tillämpas för den offentlige försvararen. Det är inte ovanligt att målsägandebiträdets ersättningsanspråk över- stiger vad den offentlige försvararen har rätt till enligt brottmålstaxan. Mot bakgrund av att den offentlige försvararens uppdrag är mer hel- täckande och generellt måste anses vara mer krävande ter sig denna konsekvens många gånger olycklig.
Det finns många synpunkter att lägga på denna fråga. Man kan tänka sig att tillerkänna målsägandebiträdet lägre timersättning än den offentliga försvararen. Mot detta talar dock att det då kan bli svårt att rekrytera goda jurister till denna uppgift. I många fall kräver i och för sig uppgiften som målsägandebiträde inte en erfaren advokat, men det finns självfallet situationer när det är angeläget att målsägandebiträdet har en sådan bakgrund.
Det har sagts mig att det inte är någon en lämplig metod att som högsta ersättningsbelopp använda taxan för offentlig försvarare. Från advokathåll har det framförts att uppgiften som målsägandebiträde ofta kräver att mer tid sätts av före huvudförhandlingen än som ersätts enligt taxan för offentliga försvarare. Å andra sidan förekommer det
att målsägandebiträdet (och målsäganden) inte behöver vara närvaran— de under hela förhandlingen.
Jag förordar i första hand att brottmålstaxan tillämpas också i fråga om målsägandebiträden och i andra hand att saken belyses i den ut— värdering som Domstolsverket fått i uppdrag att göra (se avsnitt 11.1).
Enligt direktiven är mål om underhållsbidrag ett annat tänkbart område. Underhålls— och bidragsförskottsutredningen har nyligen föreslagit att försäkringskassan skall spela en större roll vad gäller fastställande av underhållsbidrag. Jag har mot den bakgrunden före— slagit att rättshjälp i sådana ärenden endast skall beviljas i de fall det finns särskilda skäl (se avsnitt 5.4.2). De ärenden där rättshjälp kom- mer att beviljas blir därmed av mer komplicerad karaktär än vad som regelmässigt är fallet i dag. Det är därför mindre lämpligt att införa taxa på detta område.
Taxor för offentligt biträde i s.k. psykiatrimål och vissa utlännings— ärenden har jag förordat i avsnittet om offentliga biträden (se avsnitt 10.2.3 och 10.1.5).
12.6. Alternativ
I direktiven anges att utredaren bör undersöka om det är möjligt med något annat system för att bestämma ersättning till biträden på rätts— hjälpsområdet än det som gäller för närvarande. Som exempel anges att konkurrens och andra marknadsfaktorer kan få inverka. En sådan möjlighet kan vara att slopa förbudet i 23 & rättshjälpslagen som för- bjuder biträdet att ta ut ytterligare ersättning av klienten (se nedan). En annan möjlighet är att fastställa en viss högsta timersättning och att låta biträdena konkurrera genom att ha möjlighet att begära lägre ersättning. Det har t.ex. förekommit att biträden till Invandrarverket uppgett att de är villiga att äta sig uppdrag mot en lägre timersättning än den sedvanliga. Invandrarverket har emellertid inte godtagit detta. En tredje möjlighet är att ha någon form av anbudsförfarande.
Ett alternativ som tas upp i direktiven är att fastställa arvode utifrån det omtvistade värdet. Eftersom ca 90 % av kostnaderna för rätts— hjälpen angår offentliga försvarare, offentliga biträden samt familjemål är detta knappast en framkomlig väg.
12.6.1. Upphandling
För att ett anbudsförfarande skall fungera krävs att det finns en eller
flera myndigheter som har en tillräckligt tydlig "beställarroll". Dess— utom krävs att upphandlingen kan preciseras till att avse antingen ett pris per ärende eller ett visst pris per arbetad timme.
En rad invändningar kan anföras mot att ha ett system med anbuds- förfarande på rättshjälpsområdet. Beställarfunktionen och övriga förut- sättningar för en upphandling är också olika för de olika rättshjälps— formerna.
Vid allmän rättshjälp är den främsta invändningen mot ett använ- dande av upphandling att varken domstolarna eller Rättshjälpsmyndig— heten har någon beställarroll i förhållande till biträdet. Som regel har den rättssökande redan anlitat ett biträde när han ansöker om rätts- hjälp. Om en upphandling sker skulle detta medföra en radikal föränd- ring av sättet att anlita biträden. Den rättssökande bör ju i så fall i första hand anlita någon som domstolen anvisat. Även om han tillåts anlita någon annan (och betala eventuell merkostnad själv) krävs ju att han kontaktar domstolen eller myndigheten först för att få reda på vilket biträde som skall anlitas i första hand samt vilket bidrag han får och först därefter anlitar ett biträde. Om en upphandling skall ske torde den, mot bakgrund av svårigheten att fastställa tidsåtgång per ärende, avse pris per timme.
Rådgivning är klart avgränsat och skulle i och för sig vara det enklaste området rent tekniskt att göra en upphandling på. Det skulle dock innebära begränsningar i det fria valet av biträde. Den främsta invändningen är emellertid, i vart fall om rättshjälp alltid skall inledas med rådgivning (se kap. 9), att det helst bör vara samma biträde som ger rådgivning som sedan blir rättshjälpsbiträde. Av den anledningen är det inte heller lämpligt med upphandling på detta område.
I brottmål finns en mer tydlig beställarroll från domstolens sida. Det är ju domstolen som förordnar försvarare, vilket ibland sker utan att den tilltalade föreslagit någon viss person. Här skulle man kunna tänka sig att antingen Domstolsverket eller varje domstol för sig gör en upphandling.
Offentliga försvarare bör finnas på ett inte alltför långt avstånd från domstolen och/eller den tilltalade. Oavsett vilken myndighet som skall göra upphandlingen innebär det därför att en mängd olika avtal måste träffas och att priset för offentligt försvar och vad den enskilde där- med kan bli skyldig att återbetala blir olika på olika platser i landet. En sådan lösning kan vara tveksam även om staten ofta står för kost- naderna.
I storstadsregionerna är upphandling säkert en mer framkomlig väg än på orter där det bara finns en eller ett par praktiserande advokater.
Vilka utgångspunkter som skall väljas för prissättningen är däremot betydligt enklare att fastställa än vid allmän rättshjälp. I de mål som i dag är taxesatta kan upphandlingen ske med utgångspunkt från huvud- förhandlingens längd och i övriga mål per arbetad timme.
Under hösten 1994 planerades en försöksverksamhet vid Stock- holms tingsrätt. Försöket avsåg upphandling av försvarartjänster och omfattade beredskapsuppdrag som offentlig försvarare vid häktnings— förhandlingar under samtliga beredskapsdagar fr.o.m. den 1 mars t.o.m. den 31 augusti 1995. I dag finns en särskild förteckning för tingsrätterna i Stockholms—området över advokater som vill äta sig uppdrag som offentlig försvarare under beredskapstid. På denna för- teckning antecknas alla advokater som anmäler sig och som uppfyller vissa kvalitetskrav. För det fall den misstänkte inte har önskemål om någon särskild försvarare utses någon från förteckningen. Avsikten var att upphandlingen skulle utmynna i att de, vars anbud antogs, skulle föras upp på en motsvarande förteckning. Upphandlingen skulle inte innebära några inskränkningar i den misstänktes rätt att själv välja försvarare. Skillnaden mot det system som gäller i dag skulle endast vara kriterierna för att finnas med i förteckningen. Samma kvali— tetskrav som gäller i dag skulle också gälla vid upphandlingen.
En av förutsättningarna vid planeringen av försöksverksarnheten var att advokatsamfundet inte hade några invändningar. Under ett senare skede i planeringen av upphandlingen ställde sig dock sam— fundet negativt till en försöksverksamhet. Mot denna bakgrund och då upphandlingen, efter viss försening, knappast skulle ha hunnit genom— föras och utvärderas i sådan tid att utredningen skulle kunna ha nytta av det, avbröts försöket.
Ojfentligt biträde utses så gott som alltid av domstol (i mål om tvångsomhändertagande) eller av Invandrarverket (i utlänningsären- den).
När det gäller de offentliga biträden som utses av domstol kan samma överväganden göras gällande som de beträffande offentliga försvarare. På det här området finns i och för sig mindre invändningar mot att betalningen blir olika i olika delar av landet eftersom staten alltid står för hela kostnaden.
Underlaget för upphandlingen skulle, beträffande s.k. psykiatrimål kunna ske efter prissättning per ärende. I dag tar förhandlingen i såda- na mål vanligtvis ca en halv timme och ersättning begärs som regel för en halv till en timmes förberedelse— och efterarbete.
I mål om tvångsomhändertaganden av barn eller missbrukare är tidsåtgången betydligt mer varierande och upphandlingen torde få ske per arbetad timme.
Vad gäller offentligt biträde i utlänningsärenden har Invandrar— verket en tydlig beställarroll som möjliggör en upphandling. I dag är det vanligaste att Invandrarverket utser biträde utan att den asylsökan— de framfört något önskemål om ett speciellt biträde. I ett system med upphandling kan den asylsökande tillfrågas om han vill föreslå något särskilt biträde eller om han accepterar den som Invandrarverket utser.
Eftersom det inte är lika viktigt som vid brottmål m.m. att biträdet har sin verksamhet nära förläggningen (förfarandet är som regel skrift- ligt och biträdet kan ha en mottagningstid på förläggningen) bör det finnas ett större underlag för anbudsgivning. På många flyktingför— läggningar är de asylsökande från samma land. För det fall endast ett, eller ett mindre antal, biträden fick i uppdrag att företräda dem skulle detta kunna medföra både rationaliseringsvinster och kvalitetsför- bättringar. Biträdet skulle i förvissning om att få flera uppdrag t.ex. kunna skaffa sig bättre kunskaper om det aktuella landet och om de förhållanden som råder där.
För att veta om upphandlingen bör ske per ärende eller per arbetad timme behövs ett bättre underlag än vad som finns för närvarande. I dag fattas som regel beslut om ersättningar inom Invandrarverkets regionala organisation. Avgörande för vem som skall fatta beslutet är vilken tidsåtgång som ersättningsyrkandet avser och/eller om det finns anledning att sätta ned den begärda ersättningen. Det finns inte några centrala anvisningar för hur kostnaderna i olika typer av ärenden bör bedömas. De ärenden som prövas av Rättshjälpsnämnden är endast de där biträdet är missnöjd med den ersättning han fått.
Det kan naturligtvis framföras principiella invändningar mot att Invandrarverket har hand om upphandlingen. Det har t.ex. påståtts att många av flyktingarna uppfattar Invandrarverket som en motpart. Å andra sidan utser Invandrarverket redan i dag biträden samt prövar kostnadsanspråk.
De områden där upphandling enligt min mening skulle kunna vara en möjlig metod för anlitande av tjänster är alltså offentliga försvarare i brottmål vid tingsrätter i storstadsregionerna och offentliga biträden i framför allt utlänningsärenden. Jag är emellertid i grunden skeptisk till värdet av ett anbudsförfarande. Ett priskrig på advokattjänster är möjligen på kort sikt lönsamt för staten men torde i längden riskera att leda till sämre kvalitet på dem som anlitas som biträden. Under alla omständigheter anser jag att de nya bestämmelserna om ersättning bör prövas en tid innan något nytt försök med upphandling görs. På så sätt hinner effekterna av de nya bestämmelserna först utvärderas.
12.6.2. Slopande av förbudet i 23 & rättshjälpslagen och 21 kap. 10 & rättegångsbalken
I 23 5 thL stadgas att ett biträde inte får förbehålla sig eller ta emot ersättning från sin huvudman utöver vad som följer av 22 5 thL. Motsvarande bestämmelse återfinns beträffande offentliga försvarare i 21 kap. 10 & tredje stycket RB. Förbudet har oförändrat — och okom— menterat — följt alla de lagändringar som skett rörande rättshjälp och även följt med när den nya rättegångsbalken infördes.
I förarbetena till 1919 års lag om fri rättegång (NJA II 1919 s. 667) anges att "I syfte att skydda den fattiga parten har i förslaget även intagits den bestämmelsen, att biträdet och parten ej må vid sidan om lagen överenskomma om ytterligare ersättning". Förbudet har överförts till beträffande offentliga försvarare med samma motivering (NJA II 1919 s. 609).
Det kan i detta sammanhang noteras att det i Danmark och Finland på samma sätt som här är förbjudet för biträdet att betinga sig mer ersättning av sin huvudman och att detta gäller, genom avtalsvillkoren, även när hjälpen bekostas genom rättsskyddet. I Norge är förhållandet däremot det motsatta, ett biträde är inte förhindrad att begära ytterliga— re ersättning oavsett om hjälpen skall bekostas av det allmänna eller genom en rättsskyddsförsäkring.
Ett slopande av förbudet skulle i och för sig kunna medföra att de rättssökande får ett större utbud av juridiska ombud att vända sig till, dvs. även sådana som i dag inte tar hand om rättshjälpsärenden efter- som de anser ersättningen vara för låg. Den rättssökande skulle kunna få hjälp av ett mer erfaret biträde som tar mera betalt men å andra sidan kanske arbetar snabbare och effektivare. Den rättssökandes möjlighet och frihet att välja eget ombud skulle bibehållas och kon— kurrensen främjas.
Mot detta kan sägas att många personer som i dag får rättshjälp anlitar juridiskt ombud endast vid ett eller ett par tillfällen i livet. Det är inte troligt att de har sådana kunskaper att de kan bedöma vilka biträden som är mer kvalificerade och därför sakligt berättigade till högre ersättning.
Vad avser brottmålen är det ytterligare två situationer som föran- leder tveksamheter om förbudet slopas. Det första är om advokaten som betalning erhåller medel som åtkommits genom brott eller i brottslig verksamhet. Den andra är den rent praktiska — personer som misstänks eller åtalas för brott har ofta inte möjlighet att betala advo- katen mer.
Sanunanfattningsvis anser jag inte att fördelen - att man får fler biträden att välja mellan — är så stor och för övrigt inte heller så sannolik att den överväger de nackdelar som är förenade med en ändring i förbudsregeln. Den är från början uppställd till den enskildes skydd, och det har, trots förbudet, aldrig varit svårt att få advokater att äta sig rättshjälpsärenden eller offentliga försvararuppdrag.
13 Ny lagteknisk konstruktion
Förslag: — En ny rättshjälpslag införs som omfattar det som i dag motsvaras av allmän rättshjälp och rådgivning.
— Möjligheterna att få bistånd till kostnader för inställelse vid domstol regleras i rättegångsbalken.
— Möjligheterna att få bistånd till kostnader för bevisning för den som inte har rättshjälp regleras i rättegångsbalken.
— Bestämmelserna om rättslig hjälp till brottsoffer i angelägen— het som skall behandlas utom riket förs över till lagen om målsägandebiträde.
— Rättshjälp genom offentligt biträde regleras i en särskild lag.
I dag finns bestämmelser om rättshjälp dels i rättshjälpslagen dels, beträffande offentliga försvarare, i 21 kap. rättegångsbalken (RB). Dessutom finns en särskild lag om målsägandebiträden. Målsägande- biträde anses inte vara en form av rättshjälp men kostnaderna betalas från rättshjälpsanslaget.
Förutsättningarna för att bevilja rättshjälp, vem som kan få rätts— hjälp, återbetalning, behörighet att fatta beslut m.m. är olika för de olika formerna av rättshjälp.
Allmän rättshjälp regleras i 6-34 55 thL. Enligt 6 5 thL kan en fysisk person beviljas allmän rättshjälp i rättslig angelägenhet, om han behöver sådant bistånd och hans beräknade årsinkomst inte överstiger sju basbelopp. Dessutom kan i vissa fall dödsbo beviljas allmän rätts- hjälp.
Den som beviljats allmän rättshjälp skall betala rättshjälpsavgift bestående av dels en grundavgift dels en tilläggsavgift.
Allmän rättshjälp beviljas av domstol, advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå eller av Rättshjälpsmyndigheten.
Rådgivning regleras i 46-48 55 thL. Såväl fysiska som juridiska personer kan få rådgivning oberoende av inkomst. Den som erhåller rådgivning betalar, som huvudregel, en avgift motsvarande timkost—
nadsnormen.
Rådgivning meddelas (beslutas) av advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå.
Regler om rättshjälp åt misstänkti brottmål finns dels i rättegångs— balken dels i rättshjälpslagen.
Rätten till ajfentlig försvarare regleras i 21 kap. RB och är beroen— de av om den misstänkte är anhållen eller häktad eller av brottets art och den misstänktes personliga förhållanden. Den misstänktes ekonomi saknar betydelse vid denna bedömning.
Övrig rättshjälp åt misstänkt i brottmål regleras i 35-40 55 thL. Enligt 36 & thL kan den misstänkte få rättshjälp om hans årsinkomst inte överstiger tre basbelopp.
Den domstol där målet handläggs fattar erforderliga beslut i båda dessa former av rättshjälp.
Om den misstänkte döms för brottet skall han enligt 31 kap. RB och 38 5 thL ersätta staten för rättshjälpskostnaderna. Han behöver dock inte betala mer än vad som skulle ha motsvarat hans rättshjälps— avgift om han hade haft allmän rättshjälp. Om den misstänkte frikänns behöver han inte betala något för rättshjälpen.
Regler om målsägandebiträde finns i en särskild lag. Målsägande- biträde kan förordnas i mål om brott enligt 6 kap. BrB om det inte är uppenbart att behov saknas. I mål om vissa andra brott kan måls- ägandebiträde förordnas om det finns skäl för det med hänsyn främst till målsägandens personliga förhållanden.
Den domstol där målet handläggs beslutar om målsägandebiträde skall förordnas. Målsäganden behöver inte betala något för biträdet.
Regler om rättshjälp genom ojfentligt biträde finns 41—45 55 thL. Offentligt biträde förordnas i mål och ärenden rörande tvångsom- händertaganden, utvisning m.m. Offentligt biträde förordnas för den som åtgärden avser och i vissa fall även för dennes vårdnadshavare, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Det saknar be— tydelse vilken inkomst personen ifråga har.
Det är som regel den myndighet som handlägger ärendet som förordnar biträde. Den som offentligt biträde förordnats för behöver inte betala något.
I mitt uppdrag ingår att överväga om regleringen beträffande offentliga biträden kan överföras till respektive materiell lagstiftning och att föreslå de lagändringar som kan vara befogade.
I direktiven hänvisas till Justitieutskottet som i betänkandet Anslag till rättshjälp m.m. (bet. 1992/93:JuU26 s. 11 f.) behandlade frågan om rätt till offentligt biträde. Enligt utskottets uppfattning finns det skäl att ifrågasätta om det är lämpligt att kostnaderna för offentligt biträde även i framtiden skall belasta rättshjälpsanslaget. I varje fall
finns anledning att överväga en särredovisning av kostnaderna för sådant biträde. En annan enligt utskottet tänkbar ordning är att kost— naderna belastar respektive myndighets anslag och att rätten till offent— ligt biträde regleras i den materiella lagstiftningen på olika områden. Härigenom skulle den fördelen uppnås att resurser och verksamhetsan- svar följs åt.
Jag delar utskottets uppfattning att resurser och verksamhetsansvar helst bör följas åt. Enligt min mening kan detta bäst uppnås genom att det anges i respektive materiell lagstiftning när offentligt biträde skall kunna förordnas. En sådan ordning skulle också motverka de generella urholkningarna på rättshjälpsområdet. Frågan har behandlats utför- ligare i kapitel 10 om offentligt biträde.
Det finns också andra skäl för att dela upp bestämmelserna om rättshjälp. Rättshjälpssystemet är som tidigare angetts komplicerat och svårtillgängligt. En uppdelning av de olika bestämmelserna skulle kunna medföra att rättshjälpsfrågorna blir lättare att hantera. Det finns därför anledning att införa en ny rättshjälpslag samt en särskild lag om offentligt biträde. Den nya rättshjälpslagen bör reglera det som i dag motsvaras av allmän rättshjälp samt rådgivning. I lagen om offentligt biträde kan de bestämmelser som är gemensamma för alla kategorier av offentliga biträden regleras, t.ex. ersättnings- och behörighets— frågor.
I detta betänkande föreslås att kostnader för inställelse vid domstol inte skall ersättas som en rättshjälpskostnad. Bistånd till sådana kost— nader skall i stället ges till dem som har det sämst ekonomiskt ställt oberoende av om rättshjälp beviljas eller inte (se kap. 6). Bestämmel- serna om sådant bistånd bör föras in i rättegångsbalken och gälla både i tvistemål och brottmål. Detsamma bör gälla bistånd till kostnader för bevisning när rättshjälp inte beviljats.
Bestämmelserna om målsägandebiträden bör som nu regleras i en särskild lag. Till denna lag bör även föras bestämmelserna om rättslig hjälp till brottsoffer i angelägenhet som skall handläggas utomlands.
Det kan i detta sammanhang framhållas att jag inte funnit det vare sig lämpligt eller nödvändigt att göra en sedvanlig specialmotivering till den nya lagstiftningen. En sådan brukar bli ett ganska trist hän— visande till eller upprepande av de allmänna övervägandena, någon gång avbrutet av en beskäftig anvisning i någon detaljfråga. Jag har i stället lagt mig vinn om att utforma en lagtext, som är begriplig och logiskt uppbyggd. Erforderligt underlag för tolkning av paragraferna bör kunna hämtas från de allmänna övervägandena, som redovisas under olika sakområden, och från förarbeten och tillämpningen av motsvarande äldre bestämmelser.
14 Organisationen
Förslag: — Rättshjälp skall endast kunna beviljas av domstol eller av Rättshjälpsmyndigheten.
— Domstolsverket får rätt att för statens räkning överklaga beslut av domstol om ersättning som skall utgå av allmänna medel även i andra fall än vid rättshjälp.
— Omfattande förändringar i organisationen föreslås träda i kraft vid en senare tidpunkt.
De nuvarande bestämmelserna om rättshjälpens organisation infördes år 1991. I samband med detta inrättades Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden. Bestämmelserna innebär att beslut i rättshjälps— frågor kan fattas av domstolar, vissa förvaltningsmyndigheter och i vissa fall av advokat eller biträdande jurist. Vem som beslutar är bl.a. beroende av vilken slags rättshjälp det är fråga om.
Huvudregeln är att rättshjälp beviljas av den domstol eller myndig- het som handlägger sakfrågan. Som regel skall också den som beslutat om rättshjälp fatta erforderliga beslut i rättshjälpsfrågor under ärendets handläggning samt besluta om ersättning till biträde. Om en ange— lägenhet inte handläggs vid domstol beviljar Rättshjälpsmyndigheten rättshjälp samt fattar beslut under handläggningen. Dessutom kan advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå bevilja allmän rättshjälp i vissa familjerättsliga angelägenheter.
Rättshjälpsmyndigheten fastställer alltid slutlig rättshjälpsavgift och gör avräkning vid allmän rättshjälp. Ersättning till biträden m.fl. betalas ut av bl.a. Domstolsverket och Rättshjälpsmyndigheten.
Från de nu angivna bestämmelserna finns flera undantag och tillägg. Vilka regler som gäller för de olika formerna av rättshjälp redovisas utförligare i avsnitt 14.1.
Föreskrifter och taxor enligt rättshjälpslagen och rättegångsbalken beslutas av Domstolsverket. Verket har också rätt att överklaga vissa beslut att angående rättshjälp och företräder staten då den rättssökande
eller dennes biträde eller offentliga försvarare överklagat ett sådant beslut. Även Justitiekanslern (JK) får överklaga vissa beslut i rätts- hjälpsfrågor.
Rättshjälpsmyndighetens och övriga förvaltningsmyndigheters beslut kan överklagas till Rättshjälpsnämnden. Beslut av domstol överklagas i den ordning som i övrigt gäller för beslut av domstol.
Vem som skall fatta beslut i rättshjälpsfrågor samt utföra övriga uppgifter i rättshj älpssystemet är naturligtvis beroende av de materiella reglerna om rättshjälp.
De förslag om ändringar som förs fram i detta betänkande medför att kraven på organisationen förändras. Eftersom nuvarande bestäm- melser kommer att gälla i ärenden där rättshjälp beviljats före en eventuell lagändring, kommer det förändrade behovet att göra sig gällande först på sikt. Jag framför därför endast ett par konkreta för— slag om förändringar i befogenheten att fatta beslut och om Domstols- verkets talerätt. På sikt kommer dock omfattande förändringar att behöva göras. Sådana framtida förändringar redovisas i form av en skisserad ordning sist i detta kapitel.
En av utredningens uppgifter har varit att utvärdera hur de nya reglerna slagit ut i praktiken. Enligt direktiven skall översynen avse om syftet med de nya reglerna uppnåtts, om de nya reglerna är effek— tiva och om ansvarsfördelningen är den bästa möjliga. Vidare skall utredaren undersöka om uppdelningen av arbetsuppgifter är den lämp— ligaste mellan å ena sidan Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälps- nämnden och å andra sidan andra myndigheter som fattar beslut i rättshjälpsfrågor.
Som jag nyss framhöll medför mina förslag att förutsättningarna för rättshjälpsorganisationen förändras väsentligt. Om rättsskyddsför- säkringar skall tas i anspråk i större omfattning än i dag och rättshjälp inte skall kunna beviljas i enklare ärenden rörande äktenskapsskillnad eller underhåll till barn kommer antalet ärenden som kräver beslut av någon myndighet att minska betydligt. I sådant fall torde det knappast finnas underlag för en särskild myndighet med huvuduppgift att administrera rättshjälpen. Med denna utgångspunkt anser jag inte att det är meningsfullt att göra någon djupgående utvärdering av den nuvarande organisationen. Jag har därför som utvärderingsmetod valt att beskriva organisationen och beslutsordningen så som den ser ut i dag och ge synpunkter på vilka för— och nackdelar som denna ordning innebär.
Frågor om beslutsfattande och organisation i ärenden om offentligt biträde behandlas i huvudsak i kapitel 10.
14.1. Den nuvarande organisationen
Beslut i rättshjälpsfrågor kan som framgått fattas av på många olika håll. Vem som har befogenhet att besluta i olika frågor är bl.a. be- roende av vilken form av rättshjälp som avses.
Vid allmän rättshjälp är det domstol som beviljar rättshjälp då en angelägenhet behandlas i domstol. Om så inte är fallet kan advokat eller biträdande jurist bevilja rättshjälp i vissa familjerättsliga ange— lägenheter. Annars prövas frågan av Rättshjälpsmyndigheten.
Den som beviljar allmän rättshjälp förordnar samtidigt biträde samt fastställer grundavgift, den procentsats enligt vilken tilläggsavgift skall betalas samt högsta belopp för tilläggsavgift. Beslut under ärendets gång, t.ex. biträdesbyte, upphörande av rättshjälp eller förskott till biträde fattas av domstol om angelägenheten behandlas där och annars av Rättshjälpsmyndigheten.
Ett biträde får enligt 21 & tredje stycket thL själv sätta annan i sitt ställe (substitution), om det inte innebär en beaktansvärd ökning av kostnaderna. Han kan också besluta om utredning i viss omfattning (24 — 25 & thL).
Domstolen respektive Rättshjälpsmyndigheten fastställer den slut- liga ersättningen till biträdet samt eventuell ersättningsskyldighet för motparten. Om en angelägenhet avslutas vid domstolen och biträdet underlåtit att i rätt tid begära ersättning kan Rättshjälpsmyndigheten, enligt 22 5 thL, under vissa förutsättningar fastställa ersättning.
Fastställande av slutlig rättshjälpsavgift och avräkning ombesörjs alltid av Rättshjälpsmyndigheten som också betalar ut biträdets ersätt- ning och kräver betalning av part som ålagts att betala motparts rätts— hjälpskostnader. Vid avräkningen är Rättshjälpsmyndigheten behörig att besluta att rättshjälpen skall upphöra (se Rättshjälpsnämndens beslut nr. 665/1993).
När rådgivning skett mot nedsatt avgift beslutar Rätttshjälpsmyn— digheten om ersättning till den som meddelat rådgivningen. Detsamma gäller för kostnader i samband med rådgivningen, t.ex. kostnad för tolk.
Rättshjälp genom Ojfentligt biträde beviljas och förordnas normalt av den myndighet som handlägger sakärendet. Det är dock länsrätten som prövar frågan i ärenden hos socialnämnd och i ärenden hos polis- myndighet angående utlämning i vissa fall till annat nordiskt land. Vidare prövar Rättshjälpsmyndigheten frågan i vissa fall i ärenden enligt utlänningslagen hos polismyndigheten samt i ärenden enligt lagen (1944:133) om kastrering.
Ett offentligt biträde har rätt att besluta om utredning som inte kan erhållas genom den myndighet som handlägger målet eller ärendet. Han får också sätta annan i sitt ställe (substitution) om det inte innebär en beaktansvärd ökning av kostnaderna. Övriga beslut under ärendets handläggning samt beslut om ersättning till offentligt biträde fastställs av den myndighet som beviljat rättshjälpen. Utbetalning av ersättning— en ombesörjs av den myndighet som bestämt ersättningen. Domstols— verket handhar dessa utbetalningar för domstolarnas räkning.
Överklagande av domstols beslut i rättshjälpsfrågor sker i samma ordning som för övriga domstolsbeslut. Rättshjälpsmyndighetens beslut överklagas till Rättshjälpsnämnden. Beslut av advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå kan inte överklagas.
14. 1 . 1 Rättshjälpsmyndigheten
Rättshjälpsmyndigheten inrättades år 1991 i samband med införandet av de nuvarande reglerna för rättshjälpens organisation. Enligt 3 5 thL handlägger Rättshjälpsmyndigheten vissa ärenden enligt rätts- hjälpslagen. Dessa ärenden kan delas upp i fem grupper: ansöknings— ärenden, advokatbeviljade ärenden, domstolsärenden, brottmålsärenden samt övriga ärenden.
Med ansökningsårenden avses ärenden angående rättshjälp där Rättshjälpsmyndigheten själv beslutar i frågan om beviljande av allmän rättshjälp. Myndigheten beslutar i denna fråga i de fall något mål eller ärende inte inletts vid domstol samt då rättshjälp inte beviljas av advo— kat eller biträdande jurist enligt 16 8 thL (familjerättsliga angelägen- heter). I samband med att rättshjälp beviljas förordnar Rättshjälps— myndigheten biträde samt fastställer grundavgift, procentsats för tilläggsavgiften samt högsta belopp för tilläggsavgift.
Därefter uppkommande frågor, t.ex. upphörande av rättshjälp, jämkning av grundavgift, prövning av biträdets ersättning och eventu- ellt förskott handläggs också av Rättshjälpsmyndigheten. Om ange- lägenheten behandlas i domstol, är det dock domstolen som prövar dessa frågor. Har domstolen skilt målet eller ärendet ifrån sig, blir Rättshjälpsmyndigheten åter behörig att pröva frågan om upphörande av rättshjälp. Rättshjälpsmyndigheten fastställer alltid slutlig rätts— hjälpsavgift, handlägger avräkningen samt sköter utbetalning av ersätt— ning till biträdet.
Advokatbeviljade ärenden är sådana ärenden där allmän rättshjälp beviljats av advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå och som avslutas utanför domstol. Det är i huvudsak fråga om angelägenheter
som rör vårdnad av barn, umgänge med barn och underhåll till barn. Den advokat som beviljar allmän rättshjälp blir enligt 20 5 thL rätts— hjälpsbiträde. I övrigt handläggs dessa ärenden på samma sätt som ansökningsårenden som avslutas utanför domstol.
Domstolsärenden utgör den största gruppen ärenden hos Rätts- hjälpsmyndigheten. Domstolsärenden är sådana ärenden där den rätts— liga angelägenheten handlagts i domstol och där domstolens avgörande överlämnats till Rättshjälpsmyndigheten för vidare handläggning. Denna handläggning består av utbetalning av ersättning till biträdet, fastställande av slutlig rättshjälpsavgift, avräkning samt hantering av krav på ersättning från motpart.
I brottmålsärenden handlägger Rättshjälpsmyndigheten den del som avser krav mot den dömde om han har förpliktats att återbetala kost— naderna för försvaret enligt 31 kap. 1 & rättegångsbalken.
Övriga ärenden består dels av förordnande av offentligt biträde, dels av utbetalning av ersättning till biträde för rådgivning.
I två kategorier av ärenden prövar Rättshjälpsmyndigheten frågan om offentligt biträde, nämligen dels i ärenden angående kastrering enligt lagen (1944:133) om kastrering, dels i vissa ärenden enligt utlänningslagen. Något ärende av den första kategorin har inte före— kommit. Antalet ärenden enligt utlänningslagen är ca 50 per år.
Rådgivning av advokat eller biträdande jurist sker mot en viss fastställd avgift. Advokaten får sätta ned denna avgift så att den inte överstiger den grundavgift som skulle ha bestämts om allmän rätts— hjälp beviljats. I de fall rådgivningsavgiften satts ned eller den som meddelat rådgivningen haft kostnader i samband med rådgivningen t.ex. kostnad för tolk, beviljas och utbetalas denna ersättning av Rätts— hjälpsmyndigheten.
Antalet ärenden hos Rättshjälpsmyndigheten uppgår till drygt 80 000 årligen. Av dessa utgör domstolsärendena den största gruppen, ca 37 000. Ansökningsärendena utgör ca 18 000 per år. Det bör an— märkas att ett ärende som påbörjas som ett ansökningsårende men avslutas i domstol registreras både som domstolsärende och ansök— ningsårende; där sker alltså en viss dubblering. Advokatbeviljade ärenden uppgår till drygt 6 000 och brottmålsärenden uppgår till ca 20 000 medan övriga ärenden inte överstiger 1 000.
Rättshjälpsmyndigheten består av två avdelningar. Antalet anställda är 28, varav fyra arbetar vid Rättshjälpsnämnden. Förutom myndig— hetens chef, överdirektören, är sju av de anställda jurister, varav två handlägger ärenden i nämnden. Förvaltningskostnaderna .uppgick under budgetåret 1993/94 till ca 12 miljoner kr.
När den nya organisationen för rättshjälpen planerades, var en av förutsättningarna att verksamheten skulle vara uppbyggd kring ett ADB-system. I prop. 1988/89:117 konstateras att flera moment i rättshjälpshanteringen är väl lämpade för hantering med hjälp av ADB—teknik. Uttalandet gällde framför allt avräkningsförfarandet, dvs. den ekonomiska uppgörelsen mellan bl.a. den rättssökande, dennes motpart, biträdet och staten efter det att den rättsliga angelägenheten avslutats.
Det nya ADB-systemet utvecklades under tidspress. Fram till dess Rättshjälpsmyndighetens verksamhet startade den 1 januari 1991 kon— centrerades därför utvecklingsarbetet på systemets kärnfunktioner, det vill säga registrering av ärenden, de rättssökande och förordnande av biträde samt på betalnings- och bokföringsfunktionerna. Betydande arbete lades också ned på att integrera myndighetens diariesystem för ansökningsårenden med rättshjälpssystemet i övrigt. För vissa funktio- ner bl.a. avräknings— och kravrutinerna, fick utvecklingsarbetet fort- sätta efter det att driften påbörjats för de redan färdiga delarna i syste— met. Detta utvecklingsarbete komplicerades av att de olika program— varorna och maskinvaran levererats av skilda leverantörer.
De ändringar i rättshjälpslagen som trädde i kraft den 1 mars 1993 medförde stora problem för myndigheten. På grund av de varierande procentsatser för tilläggsavgift som infördes krävdes en utökning av databasen. De programändringar som genomfördes resulterade vid försöksdrift i att databasen blockerades. Det visade sig senare att det operativsystem som var installerat i maskinen inte var avsett för ifrågavarande maskintyp. Efter stora arbetsinsatser har man numera lyckats få till stånd ett någorlunda fungerande system.
Eftersom Rättshjälpsmyndighetens verksamhet drivs med stöd av ADB borde det vara möjligt att på ett enkelt och effektivt sätt bearbeta uppgifterna för statistiska undersökningar och analyser. Inte heller i detta avseende har emellertid systemet fungerat tillfredsställande, främst beroende på de nu beskrivna problemen. För närvarande pågår dock arbete med att förbättra möjligheterna till uttag av statistisk information.
14.1.2. Rättshjälpsnämnden
Rättshjälpsnämnden har till uppgift att pröva överklaganden av beslut enligt 49 & tredje stycket thL. Det är i huvudsak fråga om överpröv— ning av beslut som fattats av Rättshjälpsmyndigheten, Invandrarverket
eller Utlänningsnämnden. Cirka hälften av Rättshjälpsnämndens ären— den kommer från Invandrarverket eller Utlänningsnämnden.
De vanligast förekommande frågorna rör förutsättningarna för att bevilja allmän rättshjälp, biträdesersättning och biträdesbyten. Nämn— den handlägger ca 1 400 ärenden per år. Av dessa utgör ungefär hälften överklagade beslut av Rättshjälpsmyndigheten och hälften överklagade beslut av Invandrarverket eller Utlänningsnämnden.
Nämnden består av en ordförande och fyra andra ledamöter. Ord- föranden skall vara eller ha varit ordinarie domare.Av de fyra övriga skall två vara advokater varav en anställd på allmän advokatbyrå och en enskilt verksam.
Rättshjälpsnämnden ändrar Rättshjälpsmyndighetens beslut i ca 25 % av de överklagade ärendena. Motsvarande siffra för Invandrar- verkets och Utlänningsnämndens beslut är 43 %.
14.1.3. Domstolsverket
Domstolsverket (DV) är central förvaltningsmyndighet för de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna, hyres- och arrendenärnnderna, Rättshjälpsmyndigheten och den allmänna advokat- byråerna (1 5 förordningen 1988:17 med instruktion för domstols- verket).
DV:s huvudsakliga uppgift är att inom sitt verksamhetsområde i administrativt avseende leda och samordna verksamheten, meddela föreskrifter och allmänna råd samt se till att verksamheten bedrivs effektivt.
DV har det ekonomiska ansvaret för verksamheten och svarar för anslagsframställningen för samtliga myndigheter inom förvaltningsom- rådet och dessutom för vissa anslag för särskilda ändamål, t.ex. an— slaget för rättshjälpskostnader. DV svarar också för anslagsfördel- ningen mellan myndigheterna. Det ankommer vidare på DV att svara för årsredovisningen inom verksamhetsområdet. I årsredovisningen ingår resultatredovisning och årsbokslut för bl.a. domstolarna, Rätts— hjälpsmyndigheten och de allmänna advokatbyråerna.
DV kan sägas vara den myndighet som har det övergripande an— svaret för rättshjälpen (prop. 1992/93:109 s. 4). Uppgifterna kan delas upp i följande huvudområden:
Det samlade ansvaret för rättshjälpsmedlens användning
DV har under regeringen det samlade ansvaret för rättshjälpsmedlens
användning och lämnar underlag för rättshjälpsanslagets utveckling i anslagsframställningen. Kostnader och intäkter för rättshjälpen redo— visas under ett särskilt anslag, det s.k. F l—anslaget. DV lämnar också vissa statistiska uppgifter till Statistiska centralbyrån.
Ekonomiadministrativa uppgifter
DV fullgör vissa ekonomiadministrativa uppgifter åt myndigheterna inom DV:s verksamhetsområde såvitt avser rättshjälpen.
Central förvaltningsmyndighet
DV är central förvaltningsmyndighet i förhållande till Rättshjälps— myndigheten. Anslaget Rättshjälpsmyndigheten disponeras av DV som delegerat budgetansvaret till Rättshjälpsmyndigheten. DV har även vissa centralmyndighetsfunktioner och utför vissa serviceuppgifter åt de allmänna advokatbyråerna.
Föreskrifter och taxor
DV beslutar om föreskrifter och taxor enligt rättshjälpslagen och rättegångsbalken. I rättshjälpslagen finns ett flertal bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter.
Regeringen har med stöd av 22 & thF delegerat till DV att med- dela föreskrifter enligt 6 5 fjärde stycket och 11 å andra stycket thL samt att fastställa grundbelopp för rättshjälpsavgiften.
I DV:s föreskrifter (DVFS 1995:12, B28) för beräkning av grund— avgift och tilläggsavgift när fysisk person söker allmän rättshjälp finns bestämmelser om inkomstberäkning m.m. till ledning för bestämman— de av grundavgift och tilläggsavgift. Föreskrifterna har endast i min— dre omfattning reviderats i sak under senare år och är i behov av en genomgripande översyn. Eftersom föreskrifterna är baserade på grund— beloppet och föregående års basbelopp måste föreskrifterna ändras minst en gång om året.
Till grund för beräkning av grundavgiften ligger enligt 12 & thL bland annat grundbeloppet. Av motiven (prop. 1987/88:73 s. 45) till den bestämmelsen framgår att grundbeloppet skall bestämmas med utgångspunkt i den timkostnadsnorm som ligger till grund för taxorna. I DV:s nu gällande föreskrifter (DVFS 1995:13, B 29) om grundbe— lopp har grundbeloppet fastställs till 954 kr, vilket motsvarar nuvaran- de timkostnadsnorrn inklusive mervärdesskatt.
Enligt 22 5 thL fastställer regeringen eller den myndighet rege— ringen bestämmer timkostnadsnorm samt taxa för bestämmande av ersättning till bl.a. rättshjälpsbiträde. En motsvarande bestänunelse finns i 21 kap. 10 & rättegångsbalken i fråga om ersättning till offent— lig försvarare. Enligt 22 5 thF fastställer DV taxorna på grundval av en timkostnadsnorm som beslutas av regeringen. DV har fastställt taxa i mål om gemensam ansökan om äktenskapsskillnad genom DVFS l995:9, B 33 och brottmålstaxa genom DVFS 199538, B 32.
Vidare har DV med stöd av bl.a. 45 5 thF meddelat föreskrifter (DVFS l991:14, B 135) om ordningen för att erhålla verkställighet av vissa beslut om betalning till staten.
Överklagande av beslut
Enligt 49 a & thL får ett beslut om rättshjälp överklagas, förutom av den som är enskild part, av myndighet som regeringen bestämmer. I 49 b 5 thL sägs att den myndighet som regeringen bestämmer får påkalla beslut om att allmän rättshjälp skall upphöra. DV har enligt 475 thF bemyndigats att överklaga beslut om rättshjälp och att påkalla beslut om att allmän rättshjälp skall upphöra.
Enligt 21 5 thF skall Rättshjälpsmyndigheten och domstolarna enligt de föreskrifter som DV utfärdar lämna uppgifter om sina beslut rörande allmän rättshjälp. Motsvarande skyldighet såvitt avser offent- lig försvarare finns i 30 5 thF och såvitt avser offentligt biträde i 36 5 thF. DV har med stöd av de angivna bestämmelserna meddelat föreskrifter (DVFS 1990122, B 64) för domstolarna, Rättshjälpsmyn- digheten, Invandrarverket och polismyndigheterna att lämna under- rättelse till DV om beslut rörande allmän rättshjälp m.m.
Uppgiftsskyldigheten avser bl.a. beslut om allmän rättshjälp som meddelats av annan domstol än allmän domstol, beslut om rättshjälp till näringsidkare och i angelägenhet rörande bodelning samt beslut om ersättning till biträde eller offentlig försvarare, där ersättningen uppgår till minst 35 000 kr inklusive mervärdesskatt.
Arbetet med att föra statens talan på rättshjälpsområdet sköts av den juridiska sektionen inom DV. Rättshjälpen sysselsätter där mellan 1 — 1,5 årsarbetskraft. Antalet ärenden uppgår till knappt 3 000 år— ligen. DV överklagar i ca 140 ärenden och yttrar sig i ca 400 ärenden. Ändringsfrekvensen i ärenden där DV för talan ligger på ca 75 %.
Omfattningen av DV:s rätt att överklaga har i viss mån varit oklar. I praxis har ansetts att DV får överklaga beslut om ersättning till offentlig försvarare och beslut om skyldighet att återbetala sådan ersättning (NJA 1989 s. 14 och NJA 1982 s. 112). DV:s talerätt
prövades också i rättsfallet NJA 1993 s. 299, där HD fastställde att DV kan överklaga byte av offentlig försvarare.
Information om rättshjälp
DV sprider information om rättshjälpen. DV ger ut en rättshjälpshand— bok som förnyas fortlöpande genom ändringsblad. Eftersom det inte finns någon uppdaterad lagkommentar i övrigt är handboken en viktig kunskapsbank i rättshjälpsfrågor. Vidare distribueras broschyren Rätts- hjälp och taxor till domstolar, myndigheter och advokatbyråer. DV ger också ut inforrnationsmaterial på olika språk till allmänheten om möjligheterna till rättshjälp.
14.1.4. Utvärdering
Som tidigare angetts är det mot bakgrund av de förändringar som föreslås föga meningsfullt att jag gör någon mer detaljerad utvär— dering. Vad som ändå bör poängteras är den förbättring som över— flyttandet av hanteringen för fastställande av rättshjälpsavgift, avräk- ning och utbetalningar från domstolarna till Rättshjälpsmyndigheten medförde. Det komplicerade avräkningsförfarande som skall ske i det nuvarande rättshjälpssystemet underlättas väsentligt av att det kan utföras med hjälp av ADB. Men det är klart att det finns nackdelar med ett system som är så komplicerat att det endast kan hanteras med datorhjälp.
Den ordning som rådde före år 1991 ansågs vara både svårbe— griplig, byråkratisk och ägnad att fördröja handläggningen av de rätts— liga angelägenheterna (se prop. 1988/89:117 s. 13). Avsikten med att flytta handläggningen till en central myndighet var att uppnå både organisatoriska och ekonomiska fördelar. Enligt min mening har detta syfte uppnåtts. I och med att en domstol avslutat den rättsliga ange— lägenheten kan också domstolens befattning med rättshjälpsärendet upphöra. Om den del av handläggningen som inte avser dömande verksamhet ligger på en annan instans kan domstolarna koncentrera sig på den dömande verksamheten samtidigt som hanteringen kan göras mer rationell och enhetlig av en central instans.
Om hanteringen skall vara byggd på ett datasystem, måste detta naturligtvis fungera. Det borde ha getts tid och utrymme för en betyd- ligt noggrannare planering innan systemet inköptes och togs i drift. Den instans som skall ha hand verksamheten måste, om mina förslag genomförs, bygga upp ett nytt system. Jag utgår från att en mer
genomarbetad planering utförs denna gång. Det bör också påpekas att uttag av statistiska uppgifter bör bli väsentligt lättare att göra än nu.
I övrigt anser jag att den nuvarande organisationen fungerar i huvudsak väl. Jag kan dock inte se några skäl till den nuvarande uppdelningen mellan Domstolsverket och Rättshjälspmyndigheten beträffande utbetalningar till biträden och försvarare. Sådana rutiner bör, om det inte finns skäl för någon annan ordning, finnas samlade på ett ställe. Dels underlättar det för domstolarna om samtliga domar och beslut kan sändas till ett ställe, dels vet biträdet respektive för- svararen vart han eller hon kan vända sig vid eventuella frågor eller påpekanden. Om översändande av domen alltid sker från domstol till Domstolsverket behöver dessutom någon särskild skyldighet om underrättelse inte föreskrivas. Domen kan senare kompletteras med underrättelse om att den vunnit laga kraft.
Jag anser att det är en lämplig ordning inte minst för kostnads- kontroll och praxisbildning att Domstolsverket har möjlighet att över— klaga beslut i rättshjälpsfrågor.
14.2. Överväganden
Uppbyggnaden av rättshjälpens organisation är naturligtvis beroende av de materiella reglerna. Utgångspunkten bör vara ett överskådligt och hanterbart system med möjligheter till kontroll så att rättshjälpen inte kan missbrukas.
De förslag som läggs fram i detta betänkande, framför allt beträf- fande rättshjälpens subsidiaritet i förhållande till rättsskyddsförsäk- ringar och införandet av ett krav på särskilda skäl i vissa familjerätts- liga angelägenheter, innebär att förutsättningarna för organisationen förändras. Antalet beslut som måste fattas av en domstol eller en myndighet kommer att minska väsentligt. Även det system för rätts- hjälpsavgiften som föreslås medför att myndigheternas arbete för- enklas. Om förslagen genomförs kommer det knappast att finnas behov av någon särskild rättshjälpsmyndighet. Eftersom effekterna av förslagen inte kommer att visa sig förrän efter en viss tid anser jag dock inte att Rättshjälpsmyndigheten bör avvecklas redan nu. En ny organisation kan byggas upp när det står klart vilka uppgifter som blir kvar. Jag lägger därför inte fram något konkret förslag om organisa— tionens utformning utan nöjer mig med att skissera på en tänkbar lösning.
Även om några mer genomgripande förändringar inte föreslås på det här stadiet bör dock några mindre ändringar göras med anledning
av övriga förslag som läggs fram. Dessa ändringar redovisas i avsnitt 14.2.1. Den framtida organisationen beskrivs i avsnitt 14.2.2.
14.2.1. Förändringar i den nuvarande organisationen
De angelägenheter där advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå kan bevilja rättshjälp utgörs i huvudsak av familjerättsliga angelägen— heter. Någon statistik på antalet sådana beslut finns dock inte förutom de drygt 6 000 ärenden som redovisas som advokatbeviljade ärenden hos Rättshjälpsmyndigheten. Till detta kommer ärenden som avslutas i domstol efter att en advokat eller biträdande jurist har beviljat rätts- hjälp. Rättshjälp i angelägenhet rörande äktenskapsskillnad och under— håll till barn torde utgöra merparten av de beslut som fattas av advo— kat. Om det införs ett krav på särskilda skäl för att få rättshjälp i dessa ärenden kan det inte krävas att biträdet skall stå risken för en eventuell felbedömning av de särskilda skälen. I många angelägenheter som rör underhåll till barn kommer dessutom behovet av rättshjälp att kunna avgöras först efter stämningsansökan och svaromål (se avsnitt 5.4.2). Beslut att bevilja rättshjälp i dessa angelägenheter bör därför fattas av domstol eller av Rättshjälpsmyndigheten. Eftersom det där— med endast torde bli ett mindre antal ärenden kvar där rättshjälp skulle kunna beviljas av advokat eller biträdande jurist finns inte anledning till någon särskild reglering i dessa fall. Rättshjälp bör därför endast kunna beviljas av domstol eller Rättshjälpsmyndigheten.
Den myndighet som regeringen bestämmer, dvs. för närvarande Domstolsverket, får enligt 49 a & thL företräda staten och överklaga om rättshjälp. Detsamma gäller genom hänvisning i 5 5 lag om måls- ägandebiträde även beslut i frågor om målsägandebiträde.
När det gäller beslut om ersättning av allmänna medel utanför rättshjälpsområdet torde Domstolsverket däremot sakna talerätt. Som exempel kan nämnas att ersättning enligt 31 kap. 2 & RB till tilltalad som frikänts från ansvar och ersättning till sakkunnig eller vittne där det inte är fråga om allmän rättshjälp. Domstolsverket har i en skrivel— se till Justitiedepartementet (dnr Ju91/ 1345) begärt att få partsställning även i dessa fall. I direktiven anges att denna fråga bör övervägas av utredningen.
Domstolsverket anför i skrivelsen bl.a. att det förekommer att domstolar, som skall fastställa ersättning till tolkar, personundersökare och sakkunniga m.fl., begär att Domstolsverket skall yttra sig över framställningar om ersättning av allmänna medel. I skrivelsen anförs vidare (5. 2).
DV anser att det är en brist att talerätten beträffande ersättning av allmänna medel inte kan utövas av DV. Genom den underrättelse- skyldighet som domstolarna har gentemot DV finns goda möjlig- heter att rent praktiskt följa kostnadsutvecklingen på skilda om- råden. DV anser sig således kunna konstatera, att ersättningen till sakkunniga tenderar att stiga kraftigt Enligt DV:s mening före- ligger det även anledning att ha en viss bevakning av annan ersätt— ning av allmänna medel, såsom ersättning till vittnen och tolk, om inte annat för att främja en enhetlig rättspraxis.
Jag instämmer i Domstolsverkets resonemang. Ersättning av allmänna medel till privat försvarare vid frikännande dom kan uppgå till be- tydande belopp. Domstolsverket har möjlighet att överklaga beslut om ersättning till offentliga försvarare. Verket bör enligt min mening även kunna överklaga domstolsbeslut om ersättning av allmänna medel för rättegångskostnader i brottmål. Behovet av en reglering för över- klagande av andra domstolsbeslut som angår ersättning av allmänna medel ökar också med de av mig föreslagna reglerna om bistånd till kostnader för bevisning och inställelse vid domstol. Detta bistånd kommer ju inte att vara en form av rättshjälp. Beslut om ersättning i anledning av sådant bistånd bör kunna överklagas. En sådan möjlighet bör dock inte innebära att domstolarna får utökade krav på rapporte- ringsskyldighet i någon större omfattning. En eventuellt ny under- rättelseskyldighet måste begränsas till särskilda undantagssituationer. Domstolarna bör inte tyngas av någon omfattande underrättelseskyl— dighet; de har nog att göra ändå. Bestämmelsen har enligt min mening likväl ett värde, i de fall där Domstolsverket uppmärksammas på beslutet på annat sätt t.ex. genom massmedia.
Enligt 11 kap. 4 & regeringsformen skall om rättegången före— skrivas i lag. Bestämmelserna om Domstolsverkets talerätt bör föras in i en särskild lag. I denna lag kan också Domstolsverkets rätt att överklaga beslut om offentlig försvarare föras in. Offentliga försvarare kommer ju i fortsättningen inte att vara en form av rättshjälp som kan överklagas med stöd av bestämmelsen i rättshjäpslagen.
Beslut att avslå en begäran om byte av biträde eller försvarare kan enligt 49 kap. 5 5 7 p. RB överklagas särskilt. Domstolsverket har ut- tryckt önskemål om att även beslut att tillåta byte av offentlig för- svarare eller rättshjälpsbiträde skall kunna överklagas särskilt. Det finns enligt min mening goda skäl för detta. Som angetts i kapitel 11 har emellertid regeringen gett Domstolsverket i uppdrag att undersöka hur reglerna om offentliga försvarare tillämpas. I uppdraget ingår att undersöka tillämpningen av bestämmelserna om byte av försvarare. Det finns anledning att avvakta Domstolsverkets redovisning av upp—
draget innan ytterligare överväganden görs i denna fråga. Verket kan ju själv föreslå en ändring när uppdraget redovisats.
14.2.2. Den framtida organisationen
Om rättshjälpen skall göras subsidiär till rättsskyddet och ett krav på särskilda skäl införs i ytterligare ärendekategorier kommer det som sagts att bli betydligt färre ärenden som kräver någon åtgärd av en myndighet. I dag uppgår antalet rättshjälpsärenden till ca 60 000 år- ligen. Om rättsskyddet görs primärt kommer försäkringsbolagen att överta handläggningen av en stor del av dessa. Om dessutom ett krav på särskilda skäl införs för att rättshjälp skall kunna beviljas i ange- lägenhet angående äktenskapsskillnad eller underhåll till barn kan ytterligare minst 10 000 ärenden räknas bort. Uppskattningsvis torde det bli kvar ca 15 000 — 20 000 ärenden som kräver någon form av beslut eller åtgärd av myndighet eller domstol.
Den fråga som måste ställas blir då om beslut i rättshjälpsfrågor bör ligga på en eller flera myndigheter och i så fall vilka. Att domstol kan fatta beslut om att bevilja rättshjälp i sådana mål och ärenden som inletts vid domstolen medför stora effektivitetsvinster (se bl.a. prop. 1978/79:90 s. 137 ff.). Denna möjlighet bör därför behållas. Enligt min mening finns det inte underlag för att dessutom ha en särskild myndighet som kan fatta beslut i övriga fall. Att låta domstolarna fatta beslut i alla rättshjälpsfrågor torde inte innebära någon ökad arbetsbe- lastning på domstolarna gentemot i dag. Det finns inga exakta upp- gifter på hur ofta domstolarna i dag beviljar rättshjälp. De ärenden som redovisas som domstolsärenden hos Rättshjälpsmyndigheten upp- går till drygt 37 000. Alla angelägenheter som avslutats i domstol finns dock med i denna kategori oavsett vem som beviljat rättshjälp. Stickprovsundersökningar visar dock att domstolarna uppskattningsvis beviljar rättshjälp i ca 17—20 000 fall. Med den föreslagna ordningen torde antalet beslut i vart fall inte öka för domstolarnas del. I de fall något mål eller ärende inte har inletts vid domstol bör en ansökan om rättshjälp kunna behandlas som ett särskilt — avgiftsfritt — domstols— ärende. Även frågor som uppstår efter ett beslut om rättshjälp men innan talan väckts 1 domstolen, t. ex. begäran om byte av biträde eller ersättning för utredning, kan behandlas i denna form.
Vad avser avslutande åtgärder som avräkning och utbetalning av ersättning till biträden m.fl. bör dessa även i fortsättningen ligga på en särskild myndighet och inte på domstolen. Det är lämpligt att dessa åt- gärder utförs av Domstolsverket.
Rättshjälpsnämndens uppgifter består i dag av att överpröva beslut från Rättshjälpsmyndigheten, Utlänningsnämnden och Invandrarverket. I kapitel 10 föreslår jag att Invandrarverkets beslut skall överklagas till Utlänningsnämnden och att den senare myndighetens beslut inte skall kunna överklagas. Om dessutom Rättshjälpsmyndigheten avvecklas finns inte längre behov av en särskild instans för överprövning av rättshjälpsbeslut. Även Rättshjälpsnämnden bör därför avvecklas.
Som jag anfört bör Domstolsverket kunna överklaga såväl beslut om rättshjälp som övriga beslut om ersättning som skall betalas av allmänna medel. Domstolsverkets rätt att överklaga bör alltså ut- sträckas till att avse alla beslut som fattas av domstol angående ersätt- ning som skall utgå av allmänna medel.
Sammanfattningsvis anser jag att den framtida organisationen bör byggas upp på följande sätt.
— Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden avvecklas. — Beslut att bevilja rättshjälp samt övriga beslut i rättshjälpsfrågor under målets handläggning fattas av domstol, antingen i de mål eller ärenden som redan handläggs vid domstolen eller i annat fall som ett särskilt domstolsärende. — Beslut angående rättshjälp överklagas i samma ordning som övriga beslut av domstolen. — All utbetalning av arvoden samt avräkning handläggs av Domstols— verket. — Domstolsverket får rätt att överklaga beslut såväl i rättshjälpsfrågor som i frågor om ersättning av allmänna medel i övrigt.
15 Konsekvenser
15 .1 Ekonomiska konsekvenser
I detta kapitel redovisas de besparingar som förslagen i betänkandet kan beräknas leda till. Att kraftiga besparingar uppstår är klart. Där— emot är det inte möjligt att i varje detalj ange hur stora besparingar. Orsakerna till detta är flera.
Rättshjälpslagstiftningen har ändrats vid upprepade tillfällen under senare år. Flertalet av dessa ändringar har syftat till besparingar. De ekonomiska konsekvenserna av de beslutade och genomförda ändring- arna har emellertid sällan visat sig omedelbart. Många gånger har det tvärtom tagit relativt lång tid innan en ändring slagit igenom kostnads- mässigt. Det är därför svårt att få en korrekt jämförelse mellan dagens system och det föreslagna, eftersom dagens system inte är kostnads- mässigt fixerat; effekterna av tidigare ändringar har inte fullt ut slagit igenom. Detta innebär att många reservationer måste ställas upp när en analys skall göras.
En annan konsekvens av att reglerna förändrats är att det är svårt att jämföra kostnaderna över tiden. Dessutom har redovisningssyste— met ändrats. Tidigare fanns knappast någon utförlig eller fullständig statistik. Även dagens system har, som tidigare nämnts, stora brister vad gäller möjligheterna att få fram statistiska uppgifter.
En del av de ändringar som jag föreslår syftar till kostnadsbe- sparande attitydförändringar. Således skall avgiftssystemet medverka till att göra den rättssökande mer kostnadsmedveten. Detta bör på sikt medföra att rättshjälpskostnaderna totalt sett minskar. Hur stora be— sparingar denna typ av dynamiska effekter leder till kan naturligtvis inte beräknas exakt utan kan bara ske genom en uppskattning.
Budgetåret 1993/94 uppgick statens kostnader för den allmänna rättshjälpen till ca 337 miljoner kronor. Från detta skall avräknas vad som influtit på grund av ålagd betalningsskyldighet. Någon uppdelning av vad som avser den tilltalades återbetalningsskyldighet i brottmål och motparts/medparts återbetalningsskyldighet för rättshjälpskost- nader vid allmän rättshjälp har inte gjorts. Jag har uppskattat att något mindre än hälften eller 15 miljoner kronor avser allmän rättshjälp och
något mer eller 22 miljoner kronor avser brottmål. Även om detta skulle var felaktigt är summan inte så stor att de slutsatser som dras här påverkas i någon större mån. Från de 337 miljoner kronor som kostnaderna för den allmänna rättshjälpen uppgår till kan därför dras ifrån 15 miljoner kronor. En kvalificerad gissning är att en inte obe- tydlig del av denna summa torde avse ålagd återbetalningsskyldighet enligt 31 b 5 thL. Statens nettokostnader för den allmänna rätts- hjälpen skulle således uppgå till ca 322 miljoner kronor.
I kapitel 4 behandlas det förslag som kan förväntas ge den största besparingen, nämligen ett överförande av det primära ansvaret för rättslig hjälp från ett statligt system till ett system där den enskilde själv tecknar en rättsskyddsförsäkring. Den besparing som en sådan reform medför för staten kan beräknas uppgå till ca 175 miljoner
kronor årligen. I bilaga 2 redovisas statens kostnader för allmän rättshjälp fördela— de på rättslig angelägenhet. Medel som influtit på grund av ålagd åter— betalningsskyldighet är inte medräknade. Eftersom vissa ange- lägenheter inte omfattas av de rättsskyddsföräkringar som finns i marknaden i dag kommer kostnaden för dessa även i fortsättningen att stanna på staten medan den resterande kostnaden kan överföras till rättsskyddssystemet.
Besparingen på grund av den nya rättsskyddregeln kan beräknas enligt följande.
Kostnader för angelägenheter som inte omfattas av rättsskydds— försäkringar utgör 149 miljoner med följande fördelning.
]. Angelägenheter som har samband med äktenskapsskillnad - ca 127 miljoner kronor — (av de angelägenheter som enbart rör vårdnad om barn och underhåll har ca en tredjedel beräknats ha samband med äktenskapsskillnad), 2. angelägenheter som rör arbetsrätt — drygt 10 miljoner kronor, 3. angelägenheter som behandlas vid förvaltnings- domstol eller förvaltningsmyndighet — knappt 10 miljoner kronor samt 4. angelägenheter som rör fastighetstvister — ca 1,5 miljoner kronor eller sammanlagt 149 miljoner kronor.
Återstående kostnader för allmän rättshjälp, dvs. kostnaderna för två tredjedelar av angelägenheterna rörande vårdnad respektive under- håll sarnt angelägenheter rörande övrig familjerätt, arvsrätt, skade- stånd, fordran, annat tvistemål och angelägenheter i övrigt uppgår till ca 188 miljoner kronor. Denna summa skall minskas med det belopp som inflyter på grund av ålagd återbetalningsskyldighet. Vilket belopp som avser just dessa typer av angelägenheter finns dock inte redo— visade. Dessutom kommer i ett litet antal övriga fall, enligt vad som redovisats i kapitel 4, en rättssökande att kunna erhålla rättshjälp om
han eller hon varken har eller borde ha haft rättsskyddsförsäkring. Den totala besparingen av rättsskyddsregeln torde därför bli något mindre än 188 miljoner kronor eller uppskattningsvis 175 miljoner kronor årligen.
I kapitel 5 föreslås begränsningar i möjligheterna till rättshjälp i vissa typer av angelägenheter. En sådan begränsning är att närings- idkare inte skall kunna få rättshjälp i angelägenhet som angår närings— verksamheten. Som redovisats i kapitel 5 finns dock ingen tillförlitlig statistik över kostnaderna i dessa angelägenheter i dag. Vidare skall rättshjälp inte kunna ges i angelägenhet som rör en fastighetstvist oavsett om kostnaderna för att driva saken överstiger ett visst belopp. Detta förslag medför en besparing på rättshjälpsanslaget med ca 1,5 miljoner kronor.
De stora besparingarna i det här avsnittet är dock begränsningarna av möjligheten till rättshjälp i angelägenhet rörande äktenskapsskillnad och underhåll.
I dag uppgår kostnaden för angelägenheter rörande äktenskapsskill— nad till sammanlagt drygt 85 miljoner kronor. Om ett krav på sär— skilda skäl införs för dessa angelägenheter torde större delen av kost— naderna för gemensamma ansökningar om äktenskapsskillnad falla bort samt även en del av kostnaderna för de tvistiga ärendena. Med hänsyn till att en stor del av de medel som flyter in på grund av ålagd åter— betalningsskyldighet torde avse gemensamma ansökningar i äkten— skapsskillnad kan den sammanlagda besparingen uppskattas till ca 25 miljoner kronor.
Kostnaden för angelägenheter rörande underhållsbidrag uppgår i dag till drygt 46 miljoner kronor. Genom att rättshjälpen görs sub— sidiär till rättsskyddsförsäkringar kommer ca 30 miljoner av dessa att överföras till rättsskyddssystemet. Av de återstående 16 miljonerna kan hälften förväntas falla bort om ett krav på särskilda skäl införs . även i denna typ av ärenden. Besparingen kan således uppskattas till ca 8 miljoner kronor.
I samma kapitel föreslås också att kostnaden för bodelningsför- rättare inte längre skall kunna ersättas genom rättshjälpen. Detta medför en besparing på ca 1,5 miljoner kronor. Om den skisserade ordningen med särskilt bistånd till sådan kostnad införs tillkommer i stället kostnader på 10—20 miljoner kronor.
I kapitel 7 diskuteras ett helt nytt avgiftssystem. Det föreslagna avgiftssystemet torde i sig varken innebära någon besparing eller någon kostnadsökning. Avsikten med det nya systemet är inte att öka statens inkomster genom att höja avgifterna. I stället är syftet att göra den rättssökande mer kostnadsmedveten och därmed förmå honom
eller henne att tänka och handla utifrån ett mer processekonomiskt perspektiv. Det är min förhoppning att detta skall medverka till att rättshjälpskostnaderna — och indirekt också de enskildas kostnader — minskar.
De förslag som förs fram i kapitel 10 om offentligt biträde torde även de kunna medföra stora besparingar på sikt. Någon uppskattning av storleken på dessa besparingar är däremot knappast meningsfullt att göra, eftersom de rör utlänningsärenden, där den föränderliga verklig— heten och de ständigt pågående utredningarna gör hela området till ett kalkylmässigt gungfly.
I kapitel 12 behandlas ersättning till rättshjälpsbiträden m.fl. Be- stämmelserna om ersättning till offentliga försvarare och biträden enligt rättshjälpslagen har nyligen ändrats. Om de nya reglerna medför de besparingar man velat uppnå är ännu för tidigt att säga. Några ytterligare förslag som medför direkta och mätbara besparingar för jag inte fram i detta kapitel. Enligt min mening är dock det viktigaste medlet för att hålla rättshjälpskostnaderna på en rimlig och kontrolle— rad nivå, att de domstolar och myndigheter som skall besluta om ersättning verkligen gör en prövning så att de som utför ett snabbt och bra arbete får betalt för detta medan de som arbetar långsamt och mindre skickligt får lägre ersättning.
I kapitel 14 föreslås att Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälps— nämnden på sikt skall avvecklas. Anslaget till dessa myndigheter uppgår till drygt 11 miljoner kronor. En del av de arbetsuppgifter som i dag utförs av Rättshjälpsmyndigheten kommer att behöva utföras även i en ny organisation. Det gäller framför allt avräkning, utbetal- ning av ersättning till biträden samt hantering av krav på betalning från de som ålagts betalningsskyldighet. Oavsett vilken myndighet som skall utföra dessa uppgifter kommer det att krävas en del resurser. Även domstolarna kommer att ta över vissa uppgifter, främst beslut om beviljande av rättshjälp. Det skall dock påpekas att domstolarna totalt sett troligen kommer att behöva fatta färre rättshjälpsbeslut än i dag eftersom en stor del av rättshjälpen övertas av rättsskyddet.
Jag har också föreslagit att Utlänningsnämnden skall ta över Rätts— hjälpsnämndens prövning av rättshjälpsfrågor i utlänningsärenden. Dessa ärenden utgör omkring hälften av de ärenden som Rättshjälps- nämnden handlägger. Eftersom den andra hälften utgörs av ärenden från Rättshjälpsmyndigheten kommer det, om denna myndighet läggs ned, inte längre att finnas någon funktion kvar för Rättshjälpsnämn- den.
Även om vissa av Rättshjälpsmyndighetens uppgifter övertas av någon annan myndighet och Utlänningsnämnden tar över vissa av
Rättshjälpsnämndens uppgifter torde det uppstå en sammanlagd be— sparing, som kan uppskattas till ca 8 — 9 miljoner kronor.
Sammanfattningsvis kan alltså sägas att de beräkningsbara be- sparingarna på rättshjälpsanslaget uppgår till ca 210 miljoner kronor per år. De besparingar som de organisatoriska förändringarna medför utgör ca 8 miljoner kronor. Dessutom tillkommer andra besparingar som inte är direkt mätbara eller kan anges i siffror. Jag har också pekat på en del dynamiska effekter av det nya systemet, som kommer att hålla kostnaderna nere. Det förtjänar också att nämnas att regel— systemet bör bli enklare och därmed billigare att hantera för bl.a. domstolarna.
15 .2 Övriga konsekvenser
Europarådets rekommendation om rättshjälp
Europarådets rekommendation om rättshjälp — resolution (78) 8 on legal aid and advice — innebär i stora drag att alla skall ha rätt till nöd- vändigt rättsligt bistånd vid förfaranden i domstol. Den del av kost— naden för det rättsliga biståndet som en rättssökande själv skall stå för får inte överstiga vad denne kan betala utan otillbörliga svårigheter (undue hardship). Rättshjälp skall innefatta bistånd av någon som är kvalificerad att lämna juridiskt bistånd och den rättssökande skall själv kunna välja biträde bland kvalificerade personer. Biträdet skall ha rätt till skälig ersättning för det arbete han utför. Vid prövning av om rättshjälp skall beviljas skall det beaktas om det är rimligt att rättsliga åtgärder vidtas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Vidare skall arten av det rättsliga förfarandet beaktas.
Staten skall enligt resolutionen ha ansvaret för finansieringen av rättshjälpen. Staten skall vidare garantera att ekonomiskt svaga perso— ner ges rätt till rådgivning, antingen till en kostnad som är avvägd i förhållande till den rättssökandes ekonomiska resurser eller är gratis.
Resolutionen är inte bindande för Sverige men bör naturligtvis beaktas vid utformandet av ett nytt system för rättshjälp. Förslagen i betänkandet tillgodoser enligt min mening innehållet i rekommendatio— nen.
Det skulle i och för sig kunna hävdas att en ordning där den stat— liga rättshjälpen är subsidiär i förhållande till en rättsskyddsförsäkring som den rättssökande har eller borde ha haft inte uppfyller kravet på att staten ansvarar för finansieringen av rättshjälpen. Jag menar dock att den gör det. Mitt förslag innebär ju inte att finansieringen av rätts—
hjälpen överlåts, utan att statens ansvar kommer in först när en försäk- ringslösning inte står den rättssökande till buds eller när det inte kan krävas att han eller hon borde ha haft en försäkring.
Resolution (76) 5 on legal aid in civil, commercial and administra— tiv matters innebär att utlänningar som är bosatta i det land där det rättsliga förfarandet äger rum skall ha samma rätt till rättshjälp som det landets medborgare. Såväl den nuvarande som den nya rättshjäps— lag som jag föreslår uppfyller dessa krav.
Regionalpolitiska konsekvenser
De förslag som läggs fram i detta betänkande får endast i mindre omfattning några regionalpolitiska konsekvenser. Mest betydelsefullt i detta sammanhang torde vara avvecklingen av Rättshjälpsmyndigheten och RättshjälpsnäHmden i Sundsvall. Vissa av Rättshjälpsmyndighetens uppgifter, bl.a. utbetalningar av biträdesersättning och avräkning, kommer dock fortfarande att behöva utföras. Dessa uppgifter föreslås föras över till Domstolsverket. Om den personal som skall utföra uppgifterna skall vara stationerad i Sundsvall eller i Jönköping där Domstolsverket finns är en organisatorisk fråga som får lösas senare.
Den stora besparingen görs genom att rättshjälpen blir subsidiär till rättsskyddsförsäkringar. Antalet biträdesuppdrag torde inte bli färre genom denna förändring. Det finns enligt min mening inte någon nämnvärd risk för att advokatbyråer på mindre orter får ett sämre underlag för sin verksamhet. Så länge domstolarna har en hygglig spridning i landet kan man räkna med att också advokatverksamheten har en motsvarande spridning. Det finns därför inte anledning att befara att människor i glesbygd skulle få sämre service på grund av de förändringar som jag föreslår. Det förhållandet att endast rådgivning skall kunna ges i mindre komplicerade ärenden får enligt min upp- fattning inte heller sådana konsekvenser.
Jämställdhetspolitiska konsekvenser
De förslag som förs fram i detta betänkande är neutrala i den mening- en att de gäller lika för både män och kvinnor. Några förslag som särskilt gynnar kvinnor eller män finns således inte. Det kan visser- ligen sägas att kvinnor ofta har lägre inkomster än män och därmed oftare skulle ha möjlighet att få rättshjälp. Någon statistik som visar hur rättshjälpen fördelar sig på kvinnor och män finns dock inte. Om det skulle vara så att kvinnor oftare får rättshjälp drabbar naturligtvis inskränkningar i rättshjälpen kvinnor hårdare än män.
Ensamstående kvinnor har dock oftare hemförsäkring med rätts- skyddsförsäkring än vad ensamstående män har. Kvinnor har därmed möjligheter att få rättsligt bistånd i en utsträckning som måste anses acceptabel.
När det gäller förslaget att inskränka rätten till rättshjälp i ärenden om underhållsbidrag skall påpekas att de ärenden där rättshjälp inte skall beviljas på grund av kravet på särskilda skäl, avser sådana ären— den där det inte finns behov av biträdeshjälp utöver rådgivning.
Det har sagts att rättshjälp i bodelningsärenden skulle vara en jämställdhetsfråga. Den typiska situation som brukar beskrivas är en rik man som undanhåller egendom från sin f.d. hustru som varit hem— ma med barnen och därmed saknat möjlighet till att få några in— komster. Hur vanlig denna situation år går naturligtvis inte att säga. I den nu beskrivna situationen torde många advokater vara villiga att äta sig ett uppdrag som bodelningsförrättare utan att betinga sig förskott, och då föreligger inget problem. I avsnitt 5.5 skissas på en lösning om bistånd likväl anses behövas i dessa fall.
Kommittédirektiv w
Dir. l993z77
Översyn av rättshjälpslagen
Dir. 1993z77
Beslut vid regeringssammanträde 1993—06-24
Chefen för Justitiedepartementet, statsrådet Hellsvik, anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över rättshjälpslagen
(1972:429).
Bakgrund
Rättshjälpslagen (RHL) trädde i kraft den 1 juli 1973. Under de år som gått har lagen ändrats åtskilliga gånger. I dag lämnas rättshjälp i form av allmän rättshjälp, rättshjälp åt misstänkt i brottmål, rättshjälp genom offentligt biträde och råd-
givning. Från rättshjälpsanslaget betalas också kostnader för målsägandebiträde.
Reformarbetet
En större reform genomfördes år 1980 (prop. 1978/79:90) då domstolar och vissa andra myndigheter fick vidgade befogenheter att besluta i rättshjälpsfrågor sam- tidigt som de rättshjälpsnämnder som inrättats vid lagens tillkomst minskades från
sex till fyra.
Åren 1981 och 1982 höjdes rättshjälps- och rådgivningsavgiftema (prop. 1980/81:20 och prop. 1981/82:28). År 1982 slopades också möjligheterna till rättshjälp i vissa typer av ärenden, bl.a. för att upprätta äktenskapsförord och testamente. Samtidigt begränsades möjligheterna att i vissa fall få rättshjälp innan ett annat likartat mål, s.k. pilotfall, avgjorts (prop. 1981/82:28). År 1983 gjordes rätten till allmän rättshjälp i vissa fastighetstvister subsidiär till rättsskyddsför- säkring och möjlighetema till biträde i bodelningsärenden begränsades. Vidare in- fördes en ny avgift, tilläggsavgift, som beräknades med utgångspunkt i rättshjälps- biträdets arvode (prop. 1982/83:61).
Genom ändringar i 21 kap. rättegångsbalken (RB) begränsades från den 1 ja— nuari 1984 rätten till offentlig försvarare åt misstänkt i brottmål (prop. 1983/84:23).
År 1988 inskränktes möjligheterna att få allmän rättshjälp i ytterligare typer av tvister där den rättssökande i stället kan få ersättning genom försäkringar av olika slag (prop. 1987/88:73). De besparingar som härigenom uppkom begränsa- des emellertid genom att rättshjälpsavgifterna samtidigt halverades och den övre inkomstgränsen för rätt till allmän rättshjälp höjdes. Rättshjälpsavgifternas anknyt- ning till basbeloppet, som tagits bort är 1983, återinfördes samtidigt.
Lagen (1988:609) om målsägandebiträde träddei kraft den 1 juli 1988 (prop. 1987/88:107). Rätten till målsägandebiträde utvidgades 1991 (prop. 1989/90:158).
Den 1 juli 1989 infördes generösare regler för rätt till allmän rättshjälp i fastighetstvister och patientskadeärenden (prop. 1988/89:117).
Den senaste ändringen i rättshjälpslagen trädde i kraft den 1 mars 1993. De avgifter som de rättssökande skall betala höjdes genomgående. Vidare ändrades avgiftssystemet i syfte att öka de rättssökandes kostnadsmedvetande. I proposi— tionen (1992/93:109) redovisas ett antal frågor på rättshjälpsområdet som skall undersökas närmare och tas upp i andra sammanhang. Det gäller bl.a. den allmän- na rättshjälpens förhållande till försäkringar, möjligheten att utvidga taxeregle- ringen och frågan om överförande av regleringen beträffande offentliga biträden till respektive materiell lagstiftning. Under lagstiftningsärendets gång framfördes också en rad förslag till förändringar beträffande rättshjälpen som inte kunde be-
handlas i det sammanhanget.
SOU 1995:81
Taxor m.m.
I förarbetena till rättshjälpslagen (prop. 1972:4 s. 273 ff) förutsätts att ersättning till biträde och offentlig försvarare i betydande utsträckning skall regleras med hjälp av taxor. För närvarande finns två taxor på rättshjälpsområdet: en taxa för ersättning till biträde i mål om äktenskapsskillnad efter gemensam ansökan (den s.k. äktenskapsskillnadstaxan) och en taxa för ersättning till offentlig försvarare i vissa brottmål i tingsrätt och hovrätt (den s.k. brottmålstaxan).
Den viktigaste faktorn i taxesystemet är den ersättning per timme som får an- ses skälig, den s.k. timkostnadsnormen. I propositionen framhölls att utgångs- punkten för timersättningen borde vara den genomsnittliga kostnaden per timme för advokatverksamhet och att självkostnaderna vid de allmänna advokatbyråerna torde få tillmätas stor betydelse. Timkostnadsnormen har i rättstillämpningen blivit normgivande vid bestämmande av ersättning inom hela rättshjälpsområdet.
Tidigare beslutades taxorna - och därmed också timkostnadsnormerna - av Domstolsverket efter delegering från regeringen. ] november 1990 återtog rege- ringen befogenheten att bestämma taxorna enligt rättshjälpslagen. Från och med år 1992 har Domstolsverket återfått rätten att fastställa taxor men regeringen har behållit rätten att besluta timkostnadsnormer som skall ligga till grund för taxorna (jfr 22 5 andra stycket rättshjälpsförordningen, 1979z938).
I samband med de senaste ändringarna i rättshjälpslagen beslutade regeringen att olika timkostnadsnormer skulle gälla för brottmålstaxan och äktenskapsskill- nadstaxan. Normema fastställdes den 5 november 1992 till 850 resp. 890 kr in- klusive mervärdesskatt.
Högsta domstolen fann i beslut den 19 mars 1993 (SÖ 162) - bl.a. mot bak- grund av beräkningar som Domstolsverket har gjort - att skälig ersättning till en offentlig försvarare är 910 kr (inklusive mervärdesskatt). Beslutet avser ersättning utanför det taxesatta området.
Regeringen bestämde den 29 april 1993 en gemensam timkostnadsnorm för brottmålstaxan och äktenskapsskillnadstaxan till 910 kr inklusive mervärdesskatt att gälla fr.o.m. den 1 juli 1993 t.o.m. den 30juni 1994.
De nuvarande beräkningsgrunderna för att fastställa timkostnadsnormen är
4
relativt komplicerade och förenade med en del svagheter. Regeringen gav den 13 maj 1993 Riksrevisionsverket i uppdrag att se över beräkningsgrunderna och att undersöka om förutsättningar finns att införa differentierade normer i olika
hänseenden. Uppdraget skall redovisas senast den 1 oktober 1993.
Den nuvarande organisationen
Riksdagen beslutade år 1989 om en ny organisation inom rättshjälpssystemet och ändrade beslutsbefogenheter för vissa rättshjälpsfrågor (prop. 1988/89:l 17). Ändringarna genomfördes den 1 januari 1991. Den nya organisationen innebar att en enda myndighet, Rättshjälpsmyndigheten, ersatte fyra rättshjälpsnämnder i var- dera Stockholm, Göteborg, Malmö och Sundsvall. Samtidigt upphörde Besvärs- nämnden för rättshjälpen. Dess uppgift att pröva vissa överklaganden enligt rätts- hjälpslagen övertogs av en ny myndighet, Rättshjälpsnämnden. Målet för omorga— nisationen var att få till stånd en mer rationell hantering av rättshjälpsärenden. Det förutsattes att det mesta av arbetet skulle bedrivas med hjälp av datorstöd och att internadministrationen skulle minimeras. Båda de nya myndigheterna lokaliserades till Sundsvall.
Rättshjälpsmyndigheten tog genom reformen över en del ekonomiadininistra- tiva uppgifter i rättshjälpsärenden från domstolarna. l Rättshjälpsmyndighetens uppgifter ingår också att fullgöra kanslifunktionen åt Rättshjälpsnämnden.
Domstolsverket är central förvaltningsmyndighet för bl.a. Rättshjälpsmyndig- heten. Det är således Domstolsverket som i administrativt hänseende skall leda och samordna Rättshjälpsmyndighetens verksamhet. Domstolsverket har vidare det samlade ansvaret för rättshjälpsmedlens användning. [ Domstolsverkets uppgifter ingår också rätten att föra talan mot beslut om rättshjälp och att begära beslut om att rättshjälp skall upphöra (49 a-b åå RHL).
Vid Rättshjälpsmyndigheten finns för närvarande 24,75 tjänster, varav två och en halv tjänst avser Rättshjälpsnämndens kansli. I den sistnämnda proposi- tionen (s.l7) har angetts att verksamheten skall kunna bedrivas med drygt 20 anställda. Till grund för den bedömningen låg uppgifter och beräkningar som
tagits fram av Domstolsverket (DV Rapport 1987211). Före omorganisationen var
antalet anställda betydligt större.
Rättshjälpsnämnden består av en ordförande, som skall vara eller ha varit ordinarie domare, och fyra andra ledamöter. Av dessa skall två vara eller ha varit advokater, varav en anställd på allmän advokatbyrå och en enskilt verksam. För ordförande och ledamöter finns ersättare. Föredragande i nämnden är en särskild handläggare som vid enstaka tillfällen biträds av fiskaler från Kammarrätten i Sundsvall. Från Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden har man framfört att man ofta har behov av extra föredragande inför nämnden och att man då har svårigheter att rekrytera sådana.
Fr.o.m. budgetåret 1992/93 tilldelas Rättshjälpsmyndigheten medel i form av ramanslag. Anslaget disponeras av Domstolsverket. Anslaget för innevarande bud- getår uppgår till 10 714 000 kr. Anslaget för budgetåret 1993/94 kommer att upp- gå till 11 684 000 kr (prop. 1992/93:100 bil. 3 s. 118 i). Detta innebär att myn- digheten — förutom pris- och löneomräkning — får en resursförstärkning med 270 000 kr i förhållande till budgetåret 1992/93. Bakgrunden till resursförstärk— ningen är den kraftiga ökningen av antalet ärenden som kommit in till Rättshjälps- nämnden. Detta har medfört ökade kostnader för en extra föredragande och höga
kostnader för resor för ledamöterna i nämnden. Behov av en översyn
De senaste ändringarna i rättshjälpslagen skall ses mot bakgrund av det statsfinan- siella läget. Kostnaderna för rättshjälpen beräknas för budgetåret 1993/94 till 815 miljoner kr (prop. 1992/93:100 bil. 3 s. 116). I 1992 års budgetproposition aviserades besparingsåtgärder på rättshjälpsområdet omfattande 40 miljoner kr. ] budgetpropositionen angavs särskilt en sänkning av den övre inkomstgränsen för rätt till rättshjälp som en besparingsåtgärd. Regeringen föreslog i en proposition till riksdagen våren 1992 (prop. 1991/92:159) att den övre inkomstgränsen skulle sänkas från sju till fyra basbelopp. Riksdagen avslog emellertid propositionen. Justitieutskottet anfördei sitt betänkande över förslaget (bet. 1991/92:JuU26 s. 9) att besparingar och effektiviseringar inom rättshjälpssystemet krävs. ] detta syfte
borde, enligt utskottet, en samlad översyn ske på grundval av en rapport om rätts-
6
hjälpens effektivitet som Riksrevisionsverket avgett. Hösten 1992 återkom rege- ringen till riksdagen med förslag om bl.a. höjda rättshjälpsavgifter (prop. 1992/93:109). Ändringarna innebar inte någon mer omfattande reform av rätts- hjälpslagen. I propositionen förutskickades emellertid att ytterligare förändringar på flera områden skulle undersökas vidare.
I betänkandet Anslag till rättshjälp m.m. (bet. 1992/93:1uU26 s. 7) har justitieutskottet anfört att kostnadsdämpande åtgärder i fråga om biträdesersättning är angelägna, bl.a. med hänsyn till Högsta domstolens beslut den 19 mars 1993 om ersättning till offentlig försvarare.
Det statsfinansiella läget och det besparingskrav som ställts på rättshjälps— området innebär naturligtvis att det är nödvändigt att överväga olika ändringar för att rättshjälpen skall kunna hålla en så hög kvalitet som möjligt till en försvarbar kostnad. Det finns dock, bortsett från de aspekterna, ett behov av en mera genom— gripande översyn av villkoren för och omfattningen av rättshjälpen. Regel systemet har kritiserats för att vara alltför komplicerat och för att inte svara mot berättigade krav på effektivitet. Också regelsystemet till den del det avser bestämmande av ersättning till biträden och offentliga försvarare behöver ses över.
I samband med en översyn av det slag som nu skisserats är det lämpligt att också se över organisationen inom rättshjälpssystemet och verksamheten vid Rätts- hjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden.
En särskild utredare bör göra översynen. Närmare om utredningsuppdraget
Som jag nyss har varit inne på bör rättshjälpslagen ses över av flera skäl. De om- råden det närmast rör sig om är ersättningsfrågor, den allmänna rättshjälpens för- hållande till rättsskyddsförsäkringar, regleringen beträffande offentliga biträden och frågor som har med omfattningen av den allmänna rättshjälpen och avgifts- systemet att göra. Härtill kommer frågor av organisatorisk karaktär. Utgångspunkten för utredningsarbetet bör vara att de begränsade resurser som i den samhällsekonomiska situationen står till buds skall sättas in på de områden
där de bäst behövs och komma de människor till del som är i störst behov av
7
rättsligt bistånd. De åtgärder som föreslås skall vara sådana att de kan leda till ökad effektivitet och kostnadsbesparingar men får inte medföra att rättshjälpens grundläggande syfte går förlorat. Rättshjälpen måste fungera som ett slags yttersta skyddsnät som fångar upp dem som inte kan få rättsligt bistånd på annat sätt (se prop. 1992/93:109 s. 19).
När det gäller frågor om ersättning till biträden enligt rättshjälpslagen och till offentliga försvarare bör utgångspunkten vara att de skall få ersättning för det arbete och de kostnader uppdraget krävt och att en reell prövning av ersättnings- anspråken måste ske när beslut om ersättning fattas.
I utredningsarbetet bör innehållet i Europarådets rekommendationer om rätts- hjälp (resolution [76] 5 on legal aid in civil, commercial and administrative matters och resolution [78] 8 on legal aid and advice) beaktas.
Flera av de frågor som bör tas upp har behandlats i tidigare utredningsarbete, bl.a. i Rättshjälpskommitténs huvudbetänkande Den allmänna rättshjälpen (SOU 1984:66). Några förslag i den riktning jag förordar har inte lagts fram. I några fall ansågs andra lösningar bättre kunna ge de besparingar och ökad effektivitet som också vid den tidpunkten eftersträvades. Behovet att ytterligare effektivisera rättshjälpen och åstadkomma besparingar kvarstår dock. Förnyade överväganden bör därför göras.
När det gäller inriktningen på arbetet är särskilt följande frågor angelägna.
Kostnadskontroll och taxor
En viktig del i rättshjälpssystemet är regleringen av ersättning till biträden och offentliga försvarare. Möjligheten till en effektiv kostnadskontroll är en central faktor när det gäller att hålla kostnaderna nere. Ett sätt att åstadkomma kostnads- kontroll kan vara taxereglering.
Systemet med taxor syftar till att underlätta bedömningen av kostnadsan— språken, att bidra till enhetlig praxis vid bedömning av biträdesersättning samt till att över huvud taget verka kostnadsdämpande. Någon genomgripande utvärdering och översyn av taxesystemet har inte gjorts sedan rättshjälpslagen infördes. Det
bör nu utredas om taxorna har den kostnadsdämpande effekt som eftersträvats. [
8
det sammanhanget bör utredas om det är möjligt med något annat system - där t.ex. konkurrens och andra marknadsfaktorer får inverka - för att bestämma er— sättning till biträden på rättshjälpsområdet.
Som redan nämnts var förekomsten av taxor förutsatt redan vid rättshjälps— lagens tillkomst. De olika slag av taxor som diskuterades var saktaxor, värdetaxor och tidstaxor (se prop. 1972:4 s. 276 ff). Med saktaxor avses att normalarvoden bestäms för grupper av mål och ärenden som normalt kräver en tidsmässigt be- gränsad och förutsebar tidsinsats av biträdet. Värdetaxor innebär att biträdets arvode ställs i relation till den rättssökandes ekonomiska intresse i sakens utgång i syfte att få ett rimligt förhållande mellan tvisteföremålets värde och kostnadernas storlek. Genom tidstaxor bestäms arvodet efter tidsåtgången i det enskilda fallet. Utöver dessa former av taxor diskuterades, och infördes sedermera, en taxa för ersättning till offentliga försvarare som bygger på förhandlingstiden vid dom- stolen. Vid sidan av denna infördes endast en ytterligare taxa, en saktaxa för mål om äktenskapsskillnad efter gemensam ansökan.
Ersättnings- och taxefrågor behandlas i propositionen 1981/82:28 (s. 14 ff). Där anförs bl.a. att metoderna att bestämma ersättning inom rättshjälpsområdet kommit att innebära att tidstaxor i praktiken gäller. Ett sådant system kan enligt propositionen kritiseras för att gynna medelmåttighet på skicklighetens bekostnad och för att hämma viljan att rationalisera. Departementschefen framhöll att tids- åtgången måste vara en viktig faktor vid arvodesbestämningen men att större hän— syn borde tas till uppdragets omfattning och den skicklighet med vilken det ut- förts. Propositionen ledde till en ändring i 22 å RHL. Där anges nu att uppdragets
. art och omfattning skall beaktas vid bedömning av vad som är skäligt arvode och att hänsyn skall tas till andra omständigheter av betydelse, såsom den skicklighet och omsorg som uppdraget utförts med och den tid som har lagts ned på upp- draget.
Rättshjälpskommittén övervägde i betänkandet Den allmänna rättshjälpen (SOU 1984:66 5.152 0 bl.a. metoder att åstadkomma en effektivare kostnadskon- troll. I det sammanhanget berördes frågan om flera saktaxor borde utformas. Kommittén fann vid sin genomgång inte någon ärendegrupp för vilken man ville
förorda en saktaxa. I den proposition (1987/88:73) som följde på betänkandet
9
ansågs bestämmelserna om arvodesbestämning i rättshjälpslagen- trots kritik mot s.k. taxeglidning och kritiken mot det s.k. tidstaxesystemet - vara väl avvägda (se 5. 64-66). Någon lagändring föreslogs därför inte.
I rapporten Rättshjälpens effektivitet — regeringsuppdrag (F 1992:6) kon— staterade Riksrevisionsverket (s. 52 och 67) att saktaxoma fastställs med tids- åtgången som enda beräkningsgrund och att Domstolsverket inte gör någon egen bedömning av nödvändigheten av de olika arbetsmomenten. Riksrevisionsverket ansåg att utgångspunkterna för att bestämma saktaxorna borde omprövas.
I 1992 års proposition om ändring i rättshjälpslagen m.m. (1992/93:109 s. 410 tas frågor om utökad användning av taxor upp. Det sägs bl.a. att frågan om utvidgning av brottmålstaxans tillämpningsområde skall undersökas närmare. Vidare anförs att det kunde vara lämpligt att se över utgångspunkterna för beräk- ning av saktaxan och att undersöka om ytterligare områden, t.ex underhållsmål och ärenden på utlänningslagstiftningens och den psykiatriska tvångsvårdslag- stiftningens områden, kan lämpa sig för taxereglering.
Andra vägar att hålla rättshjälpskostnaderna på en rimlig nivå kan vara att ställa högre krav på utformningen av de kostnadsräkningar som ligger till grund för bedömning av ersättningsanspråken och att - efter mönster av vad som tilläm— pas i t.ex. Finland - sprida information om praxis när det gäller ersättningar som beslutats i olika mål. En annan metod att förbättra kostnadskontrollen kan vara att se till att beslut om ersättning enligt rättshjälpslagen fattas separat och inte i samband med dom eller beslut i sak. Också andra lösningar kan tänkas.
Den översyn jag föreslår bör omfatta regleringen av ersättning till biträden i dess helhet. Utredaren bör undersöka om bestämmelserna angående ersättning till biträden och offentliga försvarare (22 & RHL och Zl kap. 10 & rättegångs- balken) är ändamålsenligt utformade. [ översynen bör ingå en förutsättningslös granskning av de olika slagen av taxor. Om taxor kan visas vara kostnadsdämpan— de bör det undersökas om ytterligare områden kan taxesättas. Utredaren bör ta del av de metoder andra näraliggande rättssystem, särskilt övriga nordiska länder, har för bestämmande av ersättning på rättshjälpsområdet och undersöka om dessa kan
vara lämpliga att införa i Sverige.
1 0 Rättshjälpen och rättsskyddsförsäkringar
I prop. 1992/93:109 om ändring i rättshjälpslagen m.m. anförs (s. 19 ff) att den allmänna rättshjälpen på sikt bör göras generellt subsidiär till rättsskyddsför- säkringar på så sätt att rättshjälp inte får beviljas i angelägenheter som omfattas av rättsskyddsförsäkringar eller liknande rättsskydd. I ett utkast till lagrådsremiss i det lagstiftningsärendet hade en bestämmelse av den innebörden föreslagits. Utkastet var föremål för överläggningar i Justitiedepartementet den 7 september 1992. Kritik riktades mot förslaget, främst när det gällde avsaknaden av analyser om vilka närmare konsekvenser det skulle medföra. Då det fanns skäl att ytter— ligare undersöka saken föreslogs inga förändringar i propositionen. I propositionen anförs att en analys av hur stora besparingarna på rättshjälpsanslaget skulle bli och vilka ekonomiska konsekvenser en sådan ordning skulle få för försäkringsbolagen först måste göras. Vidare anförs att vissa lagtekniska frågor bör beredas ytter- ligare. Försäkringsbolagen bör också få bättre tid på sig att anpassa sig till ny- ordningen.
Utredaren bör överväga frågan om att göra den allmänna rättshjälpen gene— rellt subsidiär till rättsskyddsförsäkringar och lämna förslag till lagändringar. En fungerande ordning där den allmänna rättshjälpen är subsidiär till försäkringar förutsätter viss samordning med de försäkringsvillkor som gäller för rättsskydd.
Denna del av uppdraget bör därför utföras i samverkan med försäkringsbolagen.
Ojfemliga biträden
En av formerna för rättshjälp är rätten till offentligt biträde. Offentligt biträde kan beviljas i ärenden som anges i 41 & RHL. Det är fråga om ärenden som rör en- skildas personliga rörelsefrihet eller kroppsliga integritet. Den största gruppen ärenden är avvisnings- och utvisningsärenden enligt utlänningslagstiftningen. Ärenden enligt den psykiatriska tvångsvårdslagstiftningen hör också hit. I övrigt är det bl.a. fråga om tvångsomhändertagande unga och av missbrukare, ärenden
som rör verkställighet utomlands av frihetsberövande påföljd och ärenden enligt
11
Kostnaderna för offentligt biträde beräknas för budgetåret 1993/94 uppgå till 178 miljoner kr. Under perioden 1986—1990 var det kostnaderna för offentligt biträde som ökade mest (98 procent) av de olika formerna för rättshjälp.
I propositionen 1992/93:109 diskuteras (s. 35 ff) om rätten till offentligt biträde också i fortsättningen skall regleras i rättshjälpslagen och betalas från rättshjälpsanslaget. I det nyss redovisade utkastet till lagrådsremiss föreslogs att den del av rättshjälpsanslaget som hänför sig till Statens invandrarverk skulle avskiljas. Det anförs i propositionen att det kanske vore lämpligare att reglera rätten till offentligt biträde direkt i den materiella lagstiftning det handlar om och hålla kostnaderna utanför rättshjälpsanslaget. Bestämmelserna om t.ex. beviljande och omfattning kunde med en sådan ordning bättre anpassas efter de specifika be- hov som gör sig gällande i de olika ärendekategorierna. Ordningen skulle också motverka de generella urholkningarna på rättshjälpsområdet. Skäl som har att göra med kostnadsansvar och kostnadskontroll ansågs också tala för en sådan lösning. Några förändringar förordades inte i propositionen. Det ansågs inte lämpligt att gå fram med särskilda lösningar på vissa verksamhetsområden.
I betänkandet Anslag till rättshjälp m.m. behandlar justitieutskottet denna fråga (bet. 1992/93zJuU26 s. 11 0. Enligt utskottets uppfattning finns det skäl att ifrågasätta om det är lämpligt att kostnaderna för offentligt biträde även i fram- tiden skall belasta rättshjälpsanslaget. I varje fall finns anledning att överväga en särredovisning av kostnaderna för sådant biträde. En annan enligt utskottet tänkbar ordning är att kostnaderna belastar respektive myndighets anslag och att rätten till offentligt biträde regleras i den materiella lagstiftningen på olika områden. Härigenom skulle den fördelen uppnås att resurser och verksamhetsansvar följs åt. Utskottet anförde vidare att regeringen närmare bör överväga de anförda frågorna och att det får ankomma på regeringen att avgöra formerna härför. Justitieutskottet hemställde att riksdagen som sin mening skulle ge regeringen till känna vad som anförts. Riksdagen biföll den 22 april 1993 utskottets hemställan (rskr. 1992/93:291).
Utredaren bör undersöka möjligheterna att överföra regleringen beträffande
offentliga biträden för var och en av ärendekategorierna till respektive materiell
12
lagstiftning och föreslå de lagändringar som kan vara befogade.
Andra refonnförslag
Rättshjälpens karaktär av social skyddslagstiftning bör renodlas. Det bör utredas om rättshjälpslagstiftningen kan ändras så att bistånd i större utsträckning än vad som för närvarande är fallet inriktas på de fall där det bäst behövs. Det finns anledning att misstänka att allmän rättshjälp i dag i en inte obetydlig omfattning utgår i fall där det inte kan anses befogat att det allmänna helt eller delvis skall bekosta tvisten. I 1992 års lagstiftningsärende framfördes flera förslag till förändringar av regleringen. Skäl finns att i en samlad översyn gå igenom vilka åtgärder som är lämpliga för att effektivisera rättshjälpen.
Översynen i denna del bör främst avse villkoren för och omfattningen av rättshjälpen. Även avgiftssystemet och förfarandet vid ansökan om rättshjälp bör ses över. En annan fråga som bör undersökas är möjligheten att för vissa måltyper flytta tyngdpunkten från allmän rättshjälp till rådgivning. Det förtjänar att framhållas att inte bara det allmänna utan också en enskild rättssökande har fördel av att det rättsliga biståndet kan ges till en rimlig kostnad.
Allmän rättshjälp beviljas i dag den som har behov av bistånd i en rättslig angelägenhet och vars inkomst inte överstiger en viss nivå. Undantag och begräns- ningar i rätten till rättshjälp gäller för vissa typer av mål. Dessutom gäller att rättshjälp inte skall beviljas den som inte har befogat intresse av att få sin sak behandlad. Att befogat intresse saknas av att få saken behandlad är också ett av flera skäl att förordna att redan beviljad rättshjälp skall upphöra. Rättshjälpen skall dock inte upphöra om det skulle vara uppenbart oskäligt. Intresseprövningen förutsattes vid rättshjälpslagens tillkomst göras både av den myndighet som fattar beslut om rättshjälp och av rättshjälpsbiträdet. Högsta domstolen har emellertid uttalat (NJA 1982 s. 175 1) att det inte är förenligt med de grundläggande prin— ciperna för rättegången att en domstol i rättshjälpsfrågan gör en förberedande sakprövning för att avgöra om rättshjälp skall beviljas eller få behållas. Endast i uppenbara fall kan enligt Högsta domstolen brist på befogat intresse av sakens
prövning få anses föreligga. När det gäller biträdens skyldighet att göra en in-
13
tresseprövning har Högsta domstolen uttalat att tyngdpunkten i biträdets insatser därvidlag bör ligga på ett tidigt stadium. När saken kommit under domstols pröv- ning bör ansvaret i första hand ligga hos domstolen.
Nu berörd fråga behandlades av Rättshjälpskommittén. I kommittédirektiven (dir. 1981175) anförs bl.a. att vissa erfarenheter tyder på att reglerna om befogat intresse sällan tillämpas. Rättshjälpskommitte'n diskuterade några förslag till lösning av problemet men ansåg att inget av dem kunde leda till en enkel och effektiv intresseprövning (SOU 1984:66 s. 89). Genom att man utformade ett sy- stem som initierar den rättssökande att göra processekonomiska överväganden ansåg kommittén att det eftersträvade syftet ändå kunde tillgodoses.
Det finns skäl att i belysning av vad som nu har anförts se över de grund— läggande förutsättningarna för beviljande av rättshjälp och för att rättshjälp skall upphöra. Tidigare redovisade rättsfall väcker också frågan om samma domare skall fatta beslut i rättshjälpsfrågor och pröva målet i sak. Också frågan om om- fattningen av biträdenas skyldighet att göra en intresseprövning bör behandlas i det sammanhanget.
Vidare bör undersökas om ytterligare någon ärendekategori kan undantas från rättshjälpsområdet, t.ex. gemensamma ansökningar om äktenskapsskillnad. En så- dan lösning skulle kunna kombineras med en utvidgning av rådgivningsinstitutet. Man kan också tänka sig att rätten till rättshjälp inte helt tas bort men begränsas till fall där bistånd verkligen behövs. På familjerättsområdet har olika idéer förts fram t.ex. att rättshjälp i vårdnadsmål inte skall beviljas innan samarbetssamtal prövats. Också detta förslag bör övervägas.
Utredaren bör också undersöka möjligheterna att över huvud taget förbättra och utvidga rådgivningsinstitutet. Ett utökat tillämpningområde för rådgivnings— institutet kan medföra att den allmänna rättshjälpen avlastas, vilket innebär kost- nadslättnader för både de rättssökande och det allmänna.
Vissa mål pågår under lång tid och i flera instanser. Det är inte ovanligt att en process tar två är eller mer. Har rättshjälp beviljats i målet gäller rättshjälpen tills processen är avslutad. Man kan tänka sig att ett beslut om rättshjälp bara skall omfatta den instans där den beviljas. Rättshjälp beviljad av Rättshjälps—
myndigheten skulle i sådant fall gälla endast så länge den rättsliga angelägenheten
14
inte är anhängiggjord vid domstol. En annan tänkbar ordning kan vara att rätts- hjälpen bara skall omfatta kostnader upp till en viss nivå. Ytterligare en tänkbar lösning kan vara att möjligheterna till rättshjälp i ny instans begränsas jämfört med vad som gälleri första instans. Sistnämnda fråga tas också upp i direktiven till den särskilde utredare som skall se över formerna för rättegången i hovrätt m.m. (dir. 199338).
Ett alternativ eller ett komplement kan vara att ny avgift skall betalas i ny instans eller när en viss kostnadsnivå uppnåtts. När en process pågår under lång tid upparbetas ny betalningförmåga hos rättshjälpstagaren allteftersom tiden går. Dennes ekonomiska förhållanden kan dessutom under den tid en process pågår ha förbättrats. Enligt gällande regler kan egenavgifterna i sistnämnda fall höjas men det sker sannolikt inte särskilt ofta. Andra alternativ är att omprövning av rätts- hjälpen skall ske eller ny avgift betalas vid vissa tidsintervall.
En faktor som bidrar till att hålla rättshjälpen inom rimliga ramar är rätts- hjälpstagarnas kostnadsansvar. Det är visserligen inte meningen att någon av eko- nomiska skäl skall tvingas avstå från driva en berättigad process. Den bedömning av risken att få svara för kostnader i målet som en part utan rättshjälp förutsätts göra bör emellertid göras också av en part som har rättshjälp. Egenavgiftema i rättshjälpssystemet har nyligen höjts. Utredaren bör undersöka om ytterligare förändringar bör ske, t.ex. om taket för tilläggsavgiften bör vara högre än det nu är. En annan möjlighet som bör undersökas är om, i mål där barn är part (mål om underhåll och faderskap), egenavgifterna kan beräknas med ledning av vårdnads- havarens inkomster och inte som nu är fallet utifrån barnets inkomster.
I utredningsuppdraget bör också ingå en undersökning av om prövningen av en ansökan om rättshjälp, t.ex. när det gäller kontroll av lämnade inkomstupp-
gifter, kan förbättras. Organisatoriska frågor Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden har nu bedrivit sin verksamhet
i den nya organisationen under drygt två år.
Riksrevisionsverket har i rapporten Rättshjälpens effektivitet - regerings»
15
uppdrag (5. 53 ff, 67 ff) tagit upp frågor som rör administration och organisation av rättshjälpen. Där påpekas bl.a. att Domstolsverkets ansvar för tillsyn och upp- följning av Rättshjälpsmyndighetens uppgifter inte klarlagts, att uppföljningen av kostnadsfördelning m.m. inom rättshjälpen har brister och att det spridda besluts- fattandet innebär att ingen myndighet ansvarar för att kostnaderna hålls nere. Sådana frågor behandlas också i departementspromemorian Domstolsväsendet; organisation och administration i framtiden (Ds 1992138 5. 116 ff) och i prop. 1992/93:109 (s. 42 f).
Riksrevisionsverket har i en revisionsrapport den 24 november 1992 (RRV dnr 199221180) vid granskningen av Rättshjälpsmyndigheten konstaterat vissa brister i redovisningen och i de ekonomiadministrativa rutinerna.
Det finns således flera skäl till att de aktuella reglerna och verksamheten vid Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden nu bör ses över. Det bör därför göras en utvärdering av hur de nya reglerna slagit ut i praktiken, om syftet med de nya reglerna har uppnåtts, om de nya reglerna är effektiva och om ansvarsför— delningen mellan t.ex. Domstolsverket och Rättshjälpsmyndigheten är den bästa möjliga. Vidare bör undersökas om den nuvarande fördelningen av arbetsuppgifter mellan å ena sidan Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden och å andra sidan övriga myndigheter som beslutar i rättshjälpsfrågor är lämplig.
Den översyn av rättshjälpslagen som jag föreslagit i det föregående kan också behöva föranleda organisatoriska förändringar. De frågor om kostnadskontroll jag har behandlat hänger bl.a. samman med den ordning som gäller för beslutsfattan— det, dvs. när och av vem beslut om rättshjälp fattas och vem som prövar överkla- ganden. Också frågor om hur uppgifter om beslut i dessa delar samlas och bear— betas har betydelse för kostnadskontrollen. Vidare kan utredarens överväganden såvitt avser de offentliga biträdena innebära att området för Rättshjälpsmyndig- hetens och framför allt Rättshjälpsnämndens arbetsuppgifter bör förändras. För beslut i frågor om rättshjälp som fattas av domstol gäller att överklagande skall ske i den ordning som i övrigt gäller för överklagande av domstolens beslut. För beslut av andra myndigheter än domstolar gäller att besluten överklagas hos Rätts- hjälpsnämnden. Denna ordning kan sägas minska möjligheterna att åstadkomma
en effektiv kostnadskontroll och en enhetlig rättstillämpning. Å andra sidan kan
16
skäl anföras mot en ändrad ordning. Utredaren bör överväga också dessa frågor.
I samband med frågorna om ansvarsfördelning mellan Domstolsverket och Rättshjälpsmyndigheten berörs i prop. 1992/93:109(s. 44 f) frågan om Domstols- verkets talerätt. Verket hade i en skrivelse begärt att få partsställning i frågor om ersättningar som betalas av allmänna medel. Av flera skäl, bl.a. att Justitie- kanslems arbetsuppgifter, i vilka talerätt enligt rättshjälpslagen ingår, var föremål för utredning togs inte någon slutlig ställning i frågan. Utredaren bör i den om- fattning det är lämpligt göra förnyade överväganden när det gäller Domstols- verkets talerätt.
De frågor jag nu tagit upp bör övervägas förutsättningslöst och i belysning av de ställningstaganden som görs i övriga frågor. Om regelverket enligt utreda- rens mening inte är tillfredsställande, materiellt eller formellt, bör utredaren
föreslå lämpliga åtgärder. Övrigt
Utredningsuppdraget bör inte begränsas till de frågor jag tagit upp. Utredaren bör ha fria händer att föreslå andra ändringar som kan leda till ökad effektivitet och kostnadsbesparingar, och till att rättshjälpsresurserna koncentreras till de områden
där de bäst behövs.
Uppdragets genomförande m.m.
För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:05), angående beak- tande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988z43) samt angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992z50). Utredaren skall vidare analysera och redovisa sina förslag ur ett jämställdhetsperspektiv.
Utredaren bör samråda med Utredningen om rättegången i hovrätt m.m. (Ju l993:04, dir. 199338) och med Utredningen om domstolarnas och domarnas ställning inför 2000-talet (Ju l993:06, dir. l993z47).
Utredaren bör vid uppdragets genomförande samråda med Domstolsverket
17
och Riksrevisionsverket samt andra myndigheter som berörs av de frågor som tas
upp i utredningen. Uppdraget bör fullgöras i kontakt med Sveriges advokatsam- fund.
Uppdraget bör redovisas senast den 1 maj 1995. Om utredaren anser det lämpligt kan någon del av uppdraget, t.ex. frågorna om kostnadskontroll och taxor, redovisas i ett delbetänkande.
Jag har i detta ärende samrått med chefen för Kulturdepartementet och chefen
för Socialdepartementet.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen be- myndigar chefen för J ustitiedepartementet
att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (19762119) — för att se över rättshjälpslagen (1972:429) och
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt den särskilde utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta
andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes
hemställan.
(J ustitiedepartementet)
Kommittédirektiv Tilläggsdirektiv till 1993 års Dir. Rättshjälpsutredning (JU 1993108) 1994281
Beslut vid regeringssammanträde den 25 augusti 1994
Sammanfattning av uppdraget
Rättshjälpsutredningen ges i uppdrag att se över den nuvarande ordningen för utseende av offentliga biträden.
Bakgrund
Regeringen gav den 24 juni 1993 en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av rättshjälpslagen (dir 1993177). Uppdraget omfattar frågor om kostnadskontroll och taxor, den allmänna rättshjälpens förhållande till rättsskyddsförsäkringar, villkoren för och omfattningen av rättshjälpen samt vissa organisatoriska frågor. Utredaren skall också undersöka möjligheterna att överföra regleringen beträffande offentliga biträden till respektive materiella lagstiftning. I uppdraget ingår bl.a. att ta ställning till den ordning som gäller för beslutsfattandetpårättshjälpsområdet, dvs. när och av vem beslut om rättshjälp fattas. Utredarens överväganden såvitt avser de offentliga biträdena kan enligt direktiven innebära att området för Rättshjälpsmyndighetens och Rättshjälpsnämndens arbetsuppgifter bör förändras.
Rättshjälp genom offentligt biträde beviljas bl.a. i ärenden om avvisning och utvisning i vissa fall samt i vissa andra ärenden enligt utlänningslagstiftningen. Bestämmelser om när offentligt biträde beviljas och vem som fattar besluten finns i
41-45 55 rättshjälpslagen (1972:429). Huvudregeln är att beslut om offentligt biträde fattas av den myndighet som handlägger ärendet. I asylärenden fattas således dessa beslut normalt av Statens invandrarverk.
Riksdagens socialförsäkringsutskott har i betänkandet Invandrar- och flyktingpolitiken (bet. 1993/94:SfU14) behand- lat några motioner där den nuvarande ordningen för utseende av offentliga biträden i asylärenden kritiseras. Bland annat riktas kritik mot att Statens invandrarverk inte förordnar offentligt biträde under utredningstiden och att de jurister som förordnas ofta saknar kompetens i flyktingfrågor.
Utskottet anför att kritik mot den nuvarande ordningen för utseende av offentliga biträden har framförts från flera håll, bl.a. med anledning av att det har förekommit fall då offentliga biträden har försummat att i rätt tid överklaga ett avvisningsbeslut. Utskottet menar att det finns skäl att ta denna kritik på allvar och att en översyn av det nuvarande systemet bör göras. Denna översyn bör enligt utskottet lämpligen kunna göras inom ramen för den pågående översynen av rättshjälpslagen. Utskottet hemställde att riksdagen skulle ge regeringen detta som sin mening till känna. Riksdagen biföll den 27 april 1994 vad utskottet hemställt (rskr. 1993/942263).
Uppdraget
Den av riksdagen begärda översynen skall göras av Rättshjälpsutredningen.
(J ustitiedepartementet)
DOMSTOLSVERKET 1995-07-21 Stabsenheten
Tabell 1. Statens utgifter för rättshjälp totalt i löpande priser för de senaste fem budgetåren samt för budgetåret 1984/85 . (Belopp itkr.) Redovisade belopp utgör statens nettokostnader efter avdrag för återbetalningsmedel. Egenavgifter (grund- belopp och tilläggsavgift) och mervärdeskatt ingår inte i beloppen
Budgetår Belopp 1984/85 246 766 1989/90 493 675 1990/91 671 936 1991/92 732 063 1992/93 837 498 1993/94 874 131
Tabel II. Rättshjälpskostnaderna fördelade på de olika rättshjälpsformerna de senaste fem budgetåren samt budgetåret 1984/85 angivna i löpande priser. (Be- lopp i tkr.) Kostnad som motpart eller annan ålagts återbetala till staten ingår inte i redovisningen
Budgetår 1984/85 1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94
Rättshjälpsform
Allmän rättshjälp 142 738 209 894 254 151 287 863 312 995 336 802
Rättshjälp åt miss- tänkt i brottmål 101 532 238 155 297 290 320 426 338 792 377 140
Rättshjälp genom offentligt biträde 24 042 53 145 41 781 42 815 49 858 47 338
Offentligt biträde i utlänningsärenden - - 17 005 96 956 115 640 153 765 127 649
Rådgivning 671 I 604 1 845 1 350 2 289 665
Kostnader för måls- ägandebiträde - - 8 358 11 538 12 473 16 925 21 357
Tabell III. Timkostnadsnormer, löpande penningvärde. Fr.o.m. 1991 infördes mervärdeskatt på bl.a. advokattjänster. Timkostnadsnormerna redovisas utan mervärdeskatt
Budgetår 1984/85
1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94
Timkostn .norm tvistemål
3551—
592150 642150 686:- 712:- 728:-
Timkostn .norm brottmål
325:—
592150 64250 686:- 696:- 728:-
Tabell IV. Timkostnadsnormernas förändring omräknade i förhållande till ut- vecklingen av konsumentprisindex den 1 jan 1990. Budgetåret 1989/90 = basår
Budgetår 1 984/ 85
1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94
Timkostn .norm tvistemål
472110
59250 584110 592190 587195 590190
Timkostn.norm brottmål
432120
59250 584110 592290 574:75 590190
Konsument- prisindex
75.2
1000 1100 1157 1211 1232
Tabell V. Timkostnadsnormernas förändring omräknadei förhållande till utveck- lingen av konsumentprisindex den 1 jan 1994. Budgetåret 1993/94 = basår
Budgetår 1984/95
1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94
Timkostn .norm tvistemål
5821-
729170 719150 730160 724130
728:-
Timkostn.norm brottmål
532180
729170 719150 730160 7081- 728:-
Tabell VI. Kostnadsutfallet för allmän rättshjälp och rättshjälp åt misstänkt i brottmål uttryckt i fasta priser med dels timkostnadsnormen dels konsument- prisindex som deflator. (Belopp i milj kronor.)
Alhn rättshj. Allm rättshj . Brottmål
Budgetår tim.norm kons.prisindex tim.norm kons. prisindex
1984/85 294,3 234,0 227,7 1989/90 257,9 258,5 292,6 1990/91 287,8 284,6 336,7 1991/92 305,6 306,6 340,2 1992/93 320,0 318,4 354,4 1993/94 336,8 336,8 377,1
Brottmål
166,4
293,3 332,9 341,2 344,7 377,1
Tabell VII. Statens kostnader i tkr för allmän rättshjälp fördelade på rättslig angelägenhet och genomsnittskostnad för avslutade ärenden budgetåret 1993/94
Statens kost- Proc. Antal Proc. Medelv. Angelägenhet nad fördeln. ärenden fördeln. kostn/ärende Gem ans/äkt.skill 29 820 8,9 9 108 15,3 3 274 Äkt.skilln tvist 56 112 16,7 8 860 14,9 6 333 Vårdnad om barn 63 199 18,8 7 040 11,9 8 977 Underhållsbidr 46 208 13,7 19 127 32,2 2 416 Bodeln/Bod.för 1 607 0,5 74 0,1 21 711 Bodeln klander 3 527 1,0 361 0,6 9 769 Övr familjerätt 23 102 6,9 3 160 5,3 7 311 Arvsrätt 3 940 1,2 482 0,8 8 170 Skadestånd 37 967 11,3 2 620 4,4 14 491 Fordran, krav 35 096 10,4 4 075 6,9 8 613 Fastigh.tvist 1 599 0,5 159 0,2 10 056 Arbetsrätt 10 979 3,3 1 125 1,9 9 759 Annat tvistemål 10 735 3,2 1 112 1,9 9 654 Verkst. 21 kap FB 4 541 1,3 776 1,3 5 852 Hyrestvist 2 776 0,8 346 0,6 8 024 Arrendetvist 116 0,03 13 0,02 8 889 Socialförsäkr. 139 0,04 29 0,05 4 784 Körkort 29 >0,01 2 >0,01 14 298 Skatter 22 >0,01 5 >0,01 4 468 Övr förv.ärenden 479 0,1 131 0,2 3 797 Annan angelägenhet 4 833 1,4 796 1.4 6 072
Tabell VIII. Summa fastställda rättshjälpsavgifter/grundavgifter och tilläggsav- gifter i rättshjälpsärenden som avslutats under perioden 930701 - 940630, för- delade på rättslig angelägenhet
Rättshjälpsavgift/ Tilläggs- Angelägenhet grundavgift avgift Gem ans om äkt.skilln 8 603 210 1 059 325 Äktenskapsskillnad 7 906 693 2 378 300 Vårdnad om barn 6 453 428 3 426 810 Underhållsbidrag 4 712 042 751 280 Bodeln/bodelnförrättare 89 650 27 040 Bodelning/klander 478 874 243 340 Övrig familjerätt 1 984 040 860 020 Arvsrätt 697 338 325 420 Skadestånd 2 969 968 1 958 733 Fordran, krav 5 289 134 2 518 820 Fastighetstvist 236 795 102 660 Arbetsrätt 1 624 322 993 930 Annat tvistemål 1 386 294 673 135 Verkställigh enl 21 kap FB 682 795 249 490 Hyrestvist 356 967 158 050 Arrendetvist 13 790 7 610 Socialförsäkring 20 560 2 190 Körkort 3 430 3 580 Skatter 2 325 1 650 Övriga förvaltnärenden 64 080 26 610 Annan angelägenhet 696 118 344 860
Summa fastställda avgifter 44 271 799 16 112 853
Statens kostnader för rättshjalp budgetåren 1984/85 och 1989/90 - 1993/94
1000
800 600
JOUODi iuw
400 200
Budgetår 1984/85 1989/90 L 1990/91 1991/92 1992/93 L 1993/94 L |K_ostnader 246.766 493.675 L 671936 732. 063__ 837.498 L 874.131 Diagrammet visar statens utgifter för rättshjälp totalt | löpande priser för de senaste fem budgetåren samt för budgetåret 1984/85 Beloppen utgör statens nettokostnader efter avdrag för återbetalningar. Egenavgifter och moms ingår inte i beloppen '
Rättshjälpskostnadernas fördelning på de olika rättshjälpsformerna budgetåret 1993/94
127.649 (14,0%) Offentligt biträde i utlänningsärenden
47.338 (52%) Rättshjälp genom offentligt biträde
336.802 (37,0%) Allmän rättshjälp 21.357 (2,3%) Kostnader för målsägandebiträde
665 (0,1%) Rådgivning 377.140 (41,4%) Rättshjälp åt misstänkt i brottmål
| ersättningar till vittnen betalades1993/94 totalt—8,1 milj 61669 1,Atgmiij-krvfrå—nansiaget'Rlåttshjälpskostnaderlochi7wmilj kr av anmänna medel i övrigt. Motsvarande belopp för ersättningar till parter m.fl. var 3,3 milj kr totalt, 0,9 milj kr från anslaget Rättshjälpskostnader och 2,4 milj kr i övrigt. | ersättningar till målsägande betalades 4,8 milj kr av allmänna medel.
ja
Allmän rättsh lp
400 300 200
JOUODI mW
100
A
A. . 1989/90 1990/91 | 1991/92 | 1992/93 | 1993/94 | 209.894 254.151 |_ 287.863 | 312.995 | 336.802 |
0 .. . Budgetår L 1984/85
! Kostnader 142.738
Diagrammet visar statens utgifter för allmän rättshjälp i löpande priser för budgetåren 1984/85 och 1989/90 - 1993/94. Beloppen är ej reducerade för återbetalningar för motparts rättshjälpskostnad.
Rättshjälp åt misstänkt i brottmål
400 300
O O N JOUODl lliw
100
|B_udgetår & Kostnader
1984/85 | 1989/90 990/911991/92 | 1992/93 | 1993/94 101532 | 238.155 7.290 320.426 | 338.792 | 377.140 Diagrammet visar statens utgifter för rättshjälp åt misstänkt i brottmål i löpande priser budgetåren 1984/84 och 1989/90 - 1993/94. Beloppen har ej reducerats för återbetalda rättegångskostnader.
Rättshjälp genom offentligt biträde
100
80
J0U0J>l lllw
Budgetår f__1984/85 _1989/9q___ _4_1_.9_9_o_/91 , ”1991/92 _1992/93 "1993/94 ' 24.042 53.145 42.815 49.858 47.338
41.781" Diagrammet visar statens kostnader för rättshjälp genom offentligt biträde, utom i utlänningsärenden, 4. för budgetåren 1984/85 och 1989/90 - 1993/94. _ *
Offentligt biträde i utlänningsärenden
200 150 100
JOUODI lllw
50
Bud etår 1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 l Kostnader 17.005 96.956 115.640 153.765 127.649 Diagrammet visar statens kostnader i löpande priser för offentligt biträde i utlänningsärenden budgetåren 1989/90 - 1993/94.
Rådgivning ';
JOUODI lllw
Buggetår 1984/85 989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 I Kostnader 67111 6.04 1.845 1.350 2.289 665
Diagrammet visar statens utgifter för rådgivning och tolk i rådgivningsärenden i löpande priser budgetåren 1984/85 och 1989/90 - 1993/94.
Kostnader för målsägandebiträde
50 40
JOUODl lllw
10
Budgetår 1989/90 1990/91_| 1991/92 1992/93 | 1993/94 nKostnader 8.358 11.538 |_ 12.473 16.925 | 21.357 Diagrammet visar kostnaderna för målsägandebiträde i löpande priser budgetåren 1989/90 - 1993/94.
Återbetalningar till staten
100
80
JOUODl lllw
Budgetår 1989/90 1990/91 | 1991/92 1992/93 | 1993/94 nKostnader 34.486 31.625 L 48.504 37.126 | 36.820
[Diagrammet visar återbetalningarna till staten i löpande priser för tvistemål och brottmål sammantaget.
Rättshjälpsavgifter nu och enligt mitt förslag
I tabellen är kostnader för rättshjälpen angiven inklusive rådgivnings— avgift. I den vänsta kolumnen anges avgift enligt nuvarande bestäm— melser och i den högra avgiften enligt mitt förslag. Det bör erinras om att avgiften i den vänsta kolumnen beräknas på alla kostnader i ärendet, t.ex. kostnaden för utredning, medan avgiften i det föreslagna systemet (högra kolumnen) beräknas på endast biträdeskostnaden.
Rättshjälpskostnad (=biträdeskostnad) 5 000
Ekonomiskt Avgift enligt Avgift enligt underlag nuvarande regler förslaget (årsinkomst) - 0-470 700 49 000 610 700 51 000 610 2 000 99 000 1 660 2 000 101 000 1 700 4 000 149 000 3 840 4 000 151 000 3 960 5 000 199 000 5 000 5 000
Rättshjälpskostnad (=biträdeskostnad) 10 000
Ekonomiskt Avgift enligt Avgift enligt underlag nuvarande regler förslaget (årsinkomst) - 0-470 950 49 000 1 100 950 51 000 1 100 2 000 99 000 2 160 2 000 101 000 2 200 4 000 149 000 4 840 4 000 151 000 4 960 8 000
199 000 8 950 8 000
___—___—
Rättshjälpskostnad ( =biträdeskostnad) 25 000
Ekonomiskt Avgift enligt Avgift enligt underlag nuvarande regler förslaget (årsinkomst) - 0-470 1 700 49 000 1 880 1 700 51 000 1 880 3 400 99 000 3 660 3 400 101 000 3 700 5 800 149 000 7 840 5 800 151 000 7 960 10 600 199 000 13 450 10 600
Rättshjälpskostnad ( =biträdeskostnad) 50 000
Ekonomiskt Avgift enligt Avgift enligt underlag nuvarande regler förslaget (årsinkomst) - 0470 2 950 49 000 1 880 2 950 51 000 1 880 5 900 99 000 6 080 5 900 101 000 6 200 10 800 149 000 12 840 10 800 151 000 12 960 20 600
199 000 20 950 20 600
SOU 1995:81 Bilaga 3 319 Rättshjälpskostnad (=biträdeskostnad) 100 000 Ekonomiskt Avgift enligt Avgift enligt underlag nuvarande regler förslaget (årsinkomst) - 0-470 5 450 49 000 1 880 5 450 51 000 1 880 10 900 99 000 6 080 10 900 101 000 6 240 20 800 149 000 14 200 20 800 151 000 14 680 40 600 199 000 28 040 40 600
Rättshjälp i de övriga nordiska länderna
En jämförelse av rättshjälpssystem i olika länder är många gånger vansklig att göra. Dels är de processuella systemen inte alltid upp— byggda på samma sätt vilket i sin tur medför olika behov av hjälp, dels är även rättshjälpssystem olika konstruerade. Ett system som från början ser ut att vara fördelaktigt för den rättssökande kan vid när- mare studier visa sig vara betydligt sämre i vissa slags angelägenheter eller i vissa situationer.
Enligt direktiven skall en jämförelse göras med de andra nordiska länderna, framförallt vad avser bestämmelser om ersättning till bi— träden och försvarare. Utredaren och/eller sekretariatet har därför besökt Danmark, Finland och Norge och studerat dessa länders rätts— hjälpssystem. Uppgifter har även inhämtats via de svenska ambassa— derna i Frankrike, Storbritannien och Tyskland. En redogörelse för rättshjälpssystemen i de europeiska länderna finns också i två guider; EC legal systems och EFTA legal system som getts ut av Council of the Bars and Law Societies of the European Community (CCBE).
Till att börja med kan konstateras att det finns två särdrag vad gäller de svenska förhållandena. Dels har Sverige endast en form av rättshjälp oavsett om angelägenheten handläggs i domstol eller inte, dels täcker de svenska rättsskyddsförsäkringarna ett större område och har en större spridning än rättsskyddsförsäkringar i de flesta andra europeiska länder.
I andra stater är rättshjälp uppdelat i en processuell och en utom- processuell hjälp. Den processuella är som regel statlig medan den utomprocessuella kan vara antingen statlig eller kommunal. Den utom— processuella hjälpen är ofta begränsad och kan många gånger jämföras med vårt rådgivningsinstitut. I alla stater finns en gräns för hur mycket den rättssökande som mest får tjäna för att vara berättigad till rättshjälp. Denna gräns ligger ofta mycket lågt och rättshjälp ses många gånger som en form av socialhjälp till dem som har det allra sämst ekonomiskt ställt. Huruvida den rättssökande får betala någon avgift för rättshjälpen eller inte varierar från land till land. Likaså är förhållandena varierande beträffande huruvida rättshjälpen omfattar motpartskostnader eller inte.
Det andra särdraget är som sagt det svenska försäkringssystemet. Ca 95 % av de som bor i Sverige omfattas av ett försäkringsskydd. De hemförsäkringar som förekommer på marknaden innehåller även
en rättsskyddsförsäkring som täcker många av de områden där rätts- hjälp utgår idag.
Nedan följer en översiktlig redogörelse för rättshjälpssystemen i de övriga nordiska länderna. Framställningen är i första hand inriktad på rättshjälp i civilrättsliga angelägenheter. Närmare detaljer och eventu- ella jämförelser mellan systemen görs i samband med att den svenska motsvarigheten behandlas.
Danmark
I Danmark är rättshjälpen uppdelad i processuell rättshjälp (fri pro- cess) och utomprocessuell rättshjälp (rättshjälp). Den utomprocessuell rättshjälpen motsvaras ungefär av vår rådgivning. Det finns också flera privata rättshjälpsinstitutioner och "advokatvakter" som ger rådgivning. Dessa erhåller visst statsbidrag till sin verksamhet.
Rättshjälpen är subsidiär till rättsskyddsförsäkringar men staten svarar för administrationen i båda fallen.
En rättssökande har rätt till rättshjälp och fri process om hans inkomst inte överstiger en viss fastställd summa. Samma inkomst- gränser gäller för båda formerna av rättshjälp. Gränserna justeras varje år. För år 1995 gäller att ensamstående inte får tjäna mer än 180 000 Dkr per år och sammanlevande 228 000 Dkr (s.k. ekonomisk identifikation). Gränsen höjs med 31 000 Dkr för varje hemmavarande barn under 18 år. Dessa gränser innebär att ca 60 % av den danska befolkningen omfattas av möjligheten att erhålla rättshjälp. Om saken är av principiellt intresse kan undantag medges från de nu nämnda
gränserna. En advokat får endast i mycket speciella situationer begära ytter-
ligare ersättning från den rättssökande utöver den han tillerkänts av domstol eller den han annars erhållit för rådgivning.
Fri process
Fri process kan beviljas i tvistemål och för en målsägande i ett brott- mål. För att fri process skall beviljas krävs, förutom att de ekono— miska villkoren skall vara uppfyllda, att den rättssökande har en rimlig grund att föra process. Med rimlig grund avses i första hand att en rättssökande har en rimlig chans till framgång men även tvisteför- målets värde i förhållande till uppskattade rättegångskostnader och angelägenhetens att kan påverka bedömningen.
Beslut om fri process fattas av Statsamtet (länsstyrelsen) och kan överklagas till Justitiedepartementet.
Fri process medför att både egna och motpartens kostnader betalas av staten. Den rättssökande behöver inte heller betala rättegångsavgift. I vissa familjerättsliga angelägenheter ersätts dock bara egna kostna— der. Under vissa förutsättningar kan partiell fri process beviljas. Den rättssökande får då betala en del av kostnaderna. Denna form verkar dock vara mindre vanlig.
Den danska statens kostnader för fri process uppgick år 1994 till 123 miljoner Dkr. Till detta skall läggas försäkringsbolagens kost- nader. Kostnaderna för processen skall nämligen i första hand utgå ur den rättssökandes rättsskyddsförsäkring. Den som uppfyller de ekono- miska villkoren måste ansöka om fri process innan försäkringsersätt- ning betalas ut. Det innebär att Statsamtet i vissa fall prövar om fri process skall beviljas utan att staten sedan behöver bidra till kostnader- na. Om försäkring saknas betalar staten kostnaderna. Detsamma gäller då försäkringen utnyttjats fullt ut (försäkringen ersätter kostnader för högst 75 000 Dkr). Om den rättssökandes inkomst ligger över gränsen prövar försäkringsbolaget om det föreligger rimlig grund för process.
Ersättning till biträden fastställs av domstolen. För många slags angelägenheter har taxor fastställts i samråd mellan Advokatsamfun- det, Domarförbundet, Justitiedepartementet och Finansdepartement. Arvodet är ofta beroende av storleken på tvisteförrnålet. Om det inte finns någon taxa ersätts vanligen den tid som varit rimlig att lägga ned i målet. Någon fastställd norm för timersättning finns inte men en vanlig ersättning är 1 000 Dkr per timme inklusive moms. Domstolens beslut i ersättningsfrågor överklagas till Justitiedepartementet.
Fri process beviljas för en instans i taget. Den som vinner en pro- cess får automatiskt fri process om motparten klagar. I annat fall måste en ny ansökan om fri process göras.
Rättshjälp
Rättshjälp innebär rådgivning och utformning av enklare skrifter t.ex. ansökan om fri process, rättegångsskrift, utfärdande av bodelnings— överenskommelse, enklare testamenten och äktenskapsförord samt deltagande i möten.
Rättshjälp ges i alla slags angelägenheter utom till häktad eller tilltalad i brottmål, till näringsidkare om angelägenheten har en över- vägande näringsrättslig karaktär, vid skuldsanering eller i angelägen- heter som skall behandlas vid förvaltningsmyndighet om det kan antas att vägledning och bistånd kan ges av myndigheten. Rättshjälp kan
dock medges för utformande av ett överklagande av en förvaltnings- myndighets beslut.
Den advokat som ger rättshjälp erhåller 800 Dkr i ersättning in- klusive mervärdesskatt. Av detta belopp betalar staten 75 % och den rättssökande 25 %.
Om det föreligger en tvist och omständigheterna talar för att det går att nå en förlikning kan advokaten besluta om utvidgad rättshjälp. För sådan utvidgad rättshjälp erhåller advokaten 1 830 Dkr. Av detta belopp betalar staten och den rättssökande hälften var.
Statens kostnad för rättshjälp uppgår till ca 20 miljoner Dkr per år.
Övrigt bistånd
I Danmark finns ca 100 rättshjälpsinstitutioner. Vid dessa institutioner får den rättssökande kostnadsfri rådgivning. Vanligtvis gäller samma inkomstgräns som för annan rättshjälp.
I de flesta större städer i Danmark finns också "advokatvakter". Dessa får ett visst mindre statsbidrag till versamheten. Advokatvakter- na lämnar gratis rådgivning till enskilda. De råd som ges är muntliga och avsedda som en första hjälp. Den som vill ha hjälp med upprättan- de av en skrift hänvisas att söka rättshjälp.
Advokaterna får inte betalt och ställer upp på frivillig basis. Verk— samheten organiseras genom advokatsamfundets lokalavdelningar. Den rättssökandes ekonomi kontrolleras inte.
Statens kostnad för rättshjälpsinstitutionerna och advokatvakterna uppgår till knappt 7 miljoner Dkr per år.
I vissa typer av brottmål har en tilltalade alltid rätt till försvarare. I andra förordnas försvarare efter en bedömning av den tilltalades behov av försvarare med hänsyn till sakens beskaffenhet, den tilltalades person och omständigheterna i övrigt.
Staten betalar kostnaden för försvararen men den tilltalade blir återbetalningsskyldig om han fälls för brottet.
Ersättning till advokater betalas efter en taxa som fastställs i sam- råd med Advokatsamfundet, Domarförbundet, Justitiedepartement och Finansdepartement. Taxan gäller för brottmål som pågår under högst en dag.
Vidare har den saken berör rätt till biträde vid tvångsomhänder- taganden och i asylärenden. I de senare fallen har utlänningen dock inte rätt till biträde förrän vid ett överklagande av den första instansen beslut.
Finland
Rättshjälp i Finland finns i två former, dels processuell genom "fri rättegång" dels utomprocessuell genom "allmän rättshjälp". Den först- nämnda är statlig medan den senare är kommunal. Visst statsbidrag ges dock till den senare. Allmän rättshjälp kan även innebära juridiskt biträde vid en process.
En rättssökande disponibla medel måste understiga en viss summa för att rättshjälp skall beviljas. Med disponibla medel avses en slags nettobehållning där månadsinkomsten minskas med skatt, boendekost- nader och ett förbehållsbelopp för nödvändiga kostnader. För att beviljas fri rättegång måste den rättssökandes uppgifter bekräftas av socialbyrån i kommunen. Gränsen för en ensamstående ligger i dag (1995) vid 5 000 FIM i månaden.
Rättshjälp kan beviljas vid olika former av tvångsomhändertagan- den men det förekommer sällan i praktiken.
Rättsskyddsförsäkringar är subsidiära till rättshjälpen.
Fri rättegång Fri rättegång kan beviljas både i brottmål och i tvistemål samt även i tvistiga domstolsärenden. I 97 % av fallen är hjälpen helt kostnadsfri medan den rättssökande får betala en del av kostnaderna i övriga fall. Fri rättegång medför befrielse från domstolsavgifter och medför oftast juridiskt biträde. Fri rättegång får inte beviljas vid uppenbart rätte- gångsmissbruk.
Om fri rättegång beviljas gäller detta för hela processen, dvs. den rättssökande behöver inte ansöka om ny rättshjälp vid ett överklagan- de.
I brottmål förordnas försvarare endast för den som är berättigad till fri rättegång. I samband med ett förslag till ny straffprocesslag före- slås att offentlig försvarare skall förordnas även i andra fall. Den tilltalade skall enligt förslaget betala tillbaka kostnaden för försvarare om han fälls för brottet utom i de fall han är berättigad till fri rätte- gång. I propositionen finns också bestämmelser om målsägandebiträde som alltid skall vara kostnadsfritt för målsäganden.
Den som biträder vid fri rättegång ersätts enligt särskilda taxor som fastställts av J ustitiedepartementet efter samråd med bl.a. Advokatsam— fundet. Timersättning används sällan. Ersättningen ligger i sådana fall på ca 450 FIM plus moms.
Den finska statens kostnader för fri rättegång uppgick under år 1994 till 88 miljoner FIM, varav 60 miljoner avsåg brottmål.
Allmän rättshjälp
Allmän rättshjälp medför biträde av ett kommunalt anställt rättshjälps- biträde vid en rättshjälpsbyrå. Kommunerna är enligt lag ålagda att driva rättshjälpsbyråer. Allmän rättshjälp ges i alla rättsliga angelägen- heter och kan antingen vara helt kostnadsfri (det stora flertalet) eller ges mot partiell eller full ersättning.
Allmän rättshjälp innebär som regel ett par timmars rådgivning vid ett eller ett par tillfällen men det händer även att rättshjälpsbiträdet medverkar vid förhandlingar. Rättshjälpbiträdena är advokater eller biträdande jurister. Rätts- hjälpbyråerna har monopol på allmän rättshjälp. Endast om ett rätts- hjälpsbiträde är jävigt eller har för stor arbetsbelastning kan hänvis- ning ske till en annan advokat.
Det allmännas kostnader för allmän rättshjälp var år 1993 ca 77 miljoner FIM.
Norge
Även den norska rättshjälpen är uppdelad i processuell hjälp (fri sak— försel) och utomprocessuell hjälp (fritt rettsråd). Dessutom kan en rättssökande beviljas "fritak för rettsgebyr" vilket innebär befrielse från vissa avgifter och kostnader vid domstolar och myndigheter, t.ex. ansökningsavgifter och vittneskostnader. "Fritak för rettsgebyr" ingår i fri sakförsel men kan också beviljas särskilt.
Inkomstgränsen för att rättshjälp skall beviljas ligger mellan 65 000 och 85 000 Nkr netto per är beroende på försörjningsbörda. Om en tvist rymmer frågor som är av allmänt intresse kan undantag göras. Eftersom gränsen är så lågt satt (samma inkomstgräns har gällt sedan rättshjälpslagens införande år 1980) omfattas endast ca 7 % av de norska medborgarna av möjligheten till rättshjälp. En diskussion pågår om att inkomstgränsen väsentligt eller till ca 160 000 — 170 000 Nkr brutto per år. Avgift (egenandel) betalas endast av de som har in- komster på 65 000 — 85 000 Nkr.
Rättsskyddsförsäkringar är subsidiära till den statliga rättshjälpen. För närvarande behandlas ett förslag om att göra rättshjälpen subsi- diär. Den norska rättshjälpen och de norska rättsskyddsförsäkringarna överlappar dock inte varandra på samma sätt som den svenska rätts— hjälpen och de svenska rättsskyddsförsäkringarna.
Ersättning till biträden vid rättshjälp ges vanligtvis enligt taxor som fastställs av Justitiedepartementet. Taxorna är uppbyggda så att en viss
typ av angelägenhet ersätts med ett visst antal timmar gånger en fast- ställd timersättning. Denna timersättning uppgår för närvarande (är 1995) till 525 Nkr. Någon mervärdesskatt betalas inte för advokat- tjänster i Norge.
Ett biträde är inte förhindrad att begära ytterligare ersättning av sin klient.
Kostnaderna för rättshjälpen uppgick år 1993 till sammanlagt 315 miljoner Nkr. Av denna summa avsåg ca 135 miljoner brottmål in— klusive biståndsadvokat (se nedan).
Fri sakförsel
Fri sakförsel kan beviljas i vissa uppräknade kategorier av mål, t.ex. mål om äktenskapsskillnad. Fri sakförsel skall utan ekonomisk pröv— ning beviljas i bl.a. mål om värnpliktsvägran, överprövning av tvångs- åtgärd vid administrativa omhändertaganden samt utlänningsärenden.
Dessutom kan fri sakförsel beviljas om det är rimligt med hänsyn till sakens art, den betydelse saken har för den rättssökandes person- liga och välfärdsmässiga förhållanden, hans möjligheter att vinna framgång samt sakens eventuellt principiella betydelse.
Fri sakförsel kan i vissa fall beviljas med förbehåll om att åter- betalning av kostnaderna skall ske om den rättssökande vinner fram- gång med sin talan.
Fritt rettsråd
Fritt rettsråd kan beviljas för vissa uppräknade ärenden som betyder särskilt mycket för den enskilde, t.ex. familjerättsliga ärenden, hyres— och arbetsrättstvister samt i utlänningsärenden. Fritt rettsråd kan även beviljas i andra ärenden om den rättssökande kan visa att det är upp— enbart att saken har så stor personlig och välfärdsmässig betydelse för honom att det efter en samlad värdering framstår som rimligt att det offentliga betalar kostnaden. Fritt rettsråd beviljas vanligen för ett visst antal timmar.
Fritt rättsråd ges vanligen av en advokat men även andra jurister kan godkännas av Justitiedepartementet.
Biståndsadvokat
Det svenska systemet med målsägandebiträde motsvaras i Norge av institutet biståndsadvokat. Brottsoffer som utsatts för sexuella över— grepp samt kvinnor som utsatts för allvarlig misshandel kan få bi- ståndsadvokat förordnad. Brottsoffret behöver inte betala något för biståndet.
Övriga brottsoffer kan få kostnadsfri rättshjälp för att t.ex. göra en anmälan eller precisera ett skadeståndsanspråk som sedan åklagaren kan driva. Avsikten är inte att den som ger rättshjälp i dessa fall skall närvara i rätten. Närvaro kan dock ersättas efter särskilt tillstånd. I övrigt är åklagaren skyldig att biträda brottsoffret om denne inte har biståndsadvokat.
Kronologisk förteckning
mavan)»—
NOOOxlOX
10. 11 12.
13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21 22. 23. 24. 25.
26.
27. 28.
29. 30. 31. 32.
33. 34.
35. 36.
37. 38.
39.
. Ett renodlat näringsförbud. N. . Arbetsföretag — En ny möjlighet för arbetslösa. A. . Grön diesel — miljö- och hälsorisker. Fi. .Långtidsutredningen 1995. Fi. . Vårdens svåra val. Slutbetänkande av Prioriteringsutredningen. S. . Muskövarvets framtid. Fö. . Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösa. A. . Pensionsrättigheter och bodelning. Ju. . Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar. Fi.
Översyn av skattebrottslagen. Fi.
.Nya konsumentregler. Ju.
Mervärdesskatt — Nya tidpunkter för redovisning och betalning. Fi. Analys av Försvarsmaktens ekonomi. Fö. Ny Elmarknad + Bilagedel. N. Könshandeln. S. Socialt arbete mot prostitutionen i Sverige. 8. Homosexuell prostitution. S. Konst i offentlig miljö. Ku. Ett säkrare samhälle. Fö. Utan el stannar Sverige. Fö. . Staden på vatten utan vatten. Fö.
Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne. Fö. Brist på elektronikkomponenter. Fö. Gasmoln lamslår Uppsala. Fö. Samordnad och integrerad tågtrafik på Arlandabanan och i Mälardalsregionen. K. Underhållsbidrag och bidragsförskott, Del A och Del B. 5. Regional framtid + bilagor. C. Lagen om vissa internationella sanktioner — en översyn. UD. Civilt bruk av försvarets resurser — regelverken, erfarenheter, helikoptrar. Fö. Alkylat och Miljöklassning av bensin. M. Ett vidareutvecklat miljöklassystem i EU. M. IT och verksamhetsfömyelse inom rättsväsendet. Förslag till nya samverkansformer. Ju. Ersättning för ideell skada vid personskada. Ju. Kompetens för strukturomvandling. A.
Avgifter inom handikappområdet. S.
Förmåner och sanktioner - en samlad redovisning. Fi. Vårt dagliga blad - stöd till svensk dagspress. Ku. Yrkeshögskolan - Kvalificerad eftergymnasial yrkesutbildning. U. Some reflections on Swedish Labour Market Policy. A. Några utländska forskares syn på svensk arbetsmarknadspolitik. A.
40. 41. 42. 43. 44. 45. 46.
47.
48. 49. 50. 51. 52. 53. 54.
55. 56.
57.
58.
59.
60. 61. 62. 63.
64. 65. 66.
67. 68. 69. 70. 71
72.
73.
Älvsäkerhet. K. Allmän behörighet för högskolestudier. U. Framtidsanpassad Gotlandstrafik. K. Sambandet Redovisning — Beskattning. Ju. Aktiebolagets organisation. Ju. Grundvattenskydd. M. Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen. A. Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB samt polislagen. Ju. EG-anpassade körkortsregler. K. Prognoser över statens inkomster och utgifter. Fi. Kunskapsläget på kämavfallsområdet 1995. M. Elförsörjning i ofred. N. Godtrosförvärv av stöldgods? Ju. Samverkan för fred. Den rättsliga regleringen. Fö. Fastighetsbildning — en gemensam uppgift för stat och kommun. M. Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden. A. Förmåner och sanktioner
— utgifter för administration. Fi. Förslag om ett internationellt flygsäkerhets- universitet i Norrköping-Linköping. U. Kompetens och kunskapsutveckling — om yrkes- roller och arbetsfält inom socialtjänsten. S. Ohälsoförsäkring och samhällsekonomi — olika aspekter på modeller, finansiering
och incitament. S. Kvinnofrid. Del A+B. S. Myndighetsutövning vid medborgarkontor. C. Ett renat Skåne. M. Översyn av skattereglerna för stiftelser och ideella föreningar. Fi. Klimatförändringar i trafikpolitiken. K. Näringslivets tvistlösning. Ju. Polisens användning av övervakningskameror vid förundersökning. Ju. Naturgrusskatt, m.m. Fi. II"-kommissionens arbetsprogram 1995-96. SB. Betaltjänster. Fi.
Allmänna kommunikationer — för alla? K.
.Behörighet och Urval. Förslag till nya regler för
antagning till Universitet och högskolor. U. Svenska insatser för internationell katastrof— och flyktinghjälp. Kartläggning, analys och förslag. Fö. Ett aktiebolag för service till universitet och högskolor m.m. U. Lägenhetsdata. Fi. Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv. A. Arbete till invandrare. A.
Kronologisk förteckning
77. Röster om EU:s regeringskonferens — hearing med organisationsföreträdare, debattörer och forskare. UD. 78. Den svenska rymdverksamheten. N. 79. Vårdnad, boende och umgänge. JU. 80. EU om regeringskonferensen 1996 — institutionernas rapporter — synpunkter i övriga medlemsländer. UD. 81. Ny rättshjälpslag och andra bestämmelser om rättsligt bistånd. Ju.
Systematisk förteckning
Statsrådsberedningen lT-kommissionens arbetsprogram 1995-96. [68]
J ustitiedepartementet
Pensionsrättigheter och bodelning. [8] Nya konsumentregler. [11]
IT och verksamhetsförnyelse inom rättsväsendet. Förslag till nya samverkansformer. [32] Ersättning för ideell skada vid personskada. [33] Sambandet Redovisning — Beskattning. [43]
Aktiebolagets organisation. [44] Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB samt polislagen. [47] Godtrosförvärv av stöldgods? [52] Näringslivets tvistlösning. [65]
Polisens användning av övervakningskameror vid
förundersökning. [66] Vårdnad, boende och umgänge.[79] Ny rättshjälpslag och andra bestämmelser om rättsligt bistånd. [81]
Utrikesdepartementet
Lagen om vissa internationella sanktioner — en översyn. [28] Röster om EU:s regeringskonferens — hearing med organisationsföreträdare, debattörer och forskare. [77] EU om regeringskonferensen 1996
— institutionernas rapporter
- synpunkter i övriga medlemsländer. [80]
Försvarsdepartementet
Muskövarvets framtid. [6] Analys av Försvarsmaktens ekonomi. [13] Ett säkrare samhälle. [19] Utan el stannar Sverige. [20] Staden på vatten utan vatten. [21] Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne. [22] Brist på elektronikkomponenter. [23] Gasmoln lamslår Uppsala. [24]
Civilt bruk av försvarets resurser —
regelverken, erfarenheter, helikoptrar. [29] Samverkan för fred. Den rättsliga regleringen. [53] Svenska insatser för internationell katastrof— och flyktinghjälp. Kartläggning, analys och förslag. [72]
Socialdepartementet
Socialt arbete mot prostitutionen i Sverige. [16] Homosexuell prostitution. [17] Underhållsbidrag och bidragsförskott, Del A och Del B. [26] Avgifter inom handikappområdet. [35] Kompetens och kunskapsutveekling — om yrkes- roller och arbetsfält inom socialtjänsten. [58] Ohälsoförsäkring och samhällsekonomi — olika aspekter på modeller, finansiering och incitament. [59] Kvinnofrid. Del A+B. [60]
Kommunikationsdepartementet
Samordnad och integrerad tågtrafik på Arlandabanan och i Mälardalsregionen. [25] Älvsåkerhet. [40] Framtidsanpassad Gotlandstraftk. [42] EG-anpassade körkortsregler. [48] Klimatförändringar i trafikpolitiken. [64] Allmänna kommunikationer — för alla? [70]
Finansdepartementet
Grön diesel — miljö- och hälsorisker. [3] Iångtidsutredningen 1995. [4] Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar. [9] Översyn av skattebrottslagen. [10] Mervärdesskatt — Nya tidpunkter för
redovisning och betalning. [12]
Förmåner och sanktioner - en samlad redovisning. [36] Prognoser över statens inkomster och utgifter. [49] Förmåner och sanktioner — utgifter för administration. [56] Översyn av skattereglerna för stiftelser och ideella föreningar. [63] Naturgrusskatt, m.m. [67]
Betaltjänster. [69] lägenhetsdata. [74]
Utbildningsdepartementet
Yrkeshögskolan - Kvalificerad eftergymnasial yrkesutbildning. [38]
Allmän behörighet för högskolestudier. [41] Förslag om ett internationellt flygsäkerhets- universitet i Norrköping-Linköping. [57] Behörighet och Urval. Förslag till nya regler för antagning till Universitet och högskolor. [71] Ett aktiebolag för service till universitet och högskolor m.m. [73]
Systematisk förteckning
Arbetsmarknadsdepartementet
Arbetsföretag — En ny möjlighet för arbetslösa. [2] Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösa. [7] Kompetens för strukturomvandling. [34] Some reflections on Swedish Labour Market Policy. [39] Några utländska forskares syn på svensk arbetsmarknadspolitik. [39] Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen. [46] Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden. [55] Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv. [75] Arbete till invandrare.[76]
Kulturdepartementet Konst i offentlig miljö. [18] Vårt dagliga blad - Pstöd till svensk dagspress.[37] Näringsdepartementet
Ett renodlat näringsförbud. [1] Ny Elmarknad + Bilagedel. [14] Elförsörjning i ofred. [51] Den svenska Rymdverksamheten. [78]
Civildepartementet
Regional framtid + bilagor. [27] Myndighetsutövning vid medborgarkontor. [61]
Miljödepartementet
Alkylat och Miljöklassning av bensin. [30] Ett vidareutvecklat miljöklassystem i EU. [31] Grundvattenskydd. [45] Kunskapsläget på kämavfallsområdet 1995. [50] Fastighetsbildning — en gemensam uppgift för stat och kommun. [54] Ett renat Skåne. [62]
