SOU 2023:99

Nya tullrättsliga sanktioner och skärpta åtgärder mot utförsel av stöldgods

Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet

Den 29 april 2021 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdraget att genomföra en samlad översyn av reglerna om Tullverkets befogenheter inom kontrollverksamheten och den brottsbekämpande verksamheten. Syftet med översynen var att skapa en överskådlig, ändamålsenlig och enhetlig reglering av Tullverkets befogenheter. Regeringen beslutade samtidigt om direktiv för utredningen (dir. 2021:28). Samma dag förordnades Gunnel Lindberg, ordförande i Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, att vara särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Tullbefogenhetsutredningen.

Regeringen beslutade den 13 april 2022 om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2022:29). Syftet var bl.a. att se över det tullrättliga sanktionssystemet och Tullverkets möjligheter att ingripa mot utförsel av stöldgods. Den 30 mars 2023 beslutade regeringen ytterligare ett tilläggsdirektiv (dir. 2023:43).

Den 26 maj 2021 förordnades kanslirådet i Finansdepartementet Roger Ghiselli som sakkunnig och rättschefen i Tullverket Karin Erlingsson, rättssakkunniga i Finansdepartementet Jessica Jern, advokaten Slobodan Jovicic, seniore rådgivaren vid Tullverket Lars Kristoffersson, vice chefsåklagaren vid Åklagarmyndigheten Marie Lind Thomsen, handläggaren vid rättsavdelningen i Polismyndigheten Ironah Nzeribe, chefsjuristen vid Kustbevakningen Sara Thörngren och rättssakkunniga i Justitiedepartementet Ronja Wildenstam som experter. Marie Lind Thomsen entledigades den 26 september 2021. Den 27 september 2021 förordnades verksjuristen vid Åklagarmyndighetens huvudkontor Roger Waldenström som expert. Ronja Wildenstam entledigades den 31 december 2021. Den 1 januari 2022 förordnades rättssakkunniga i Justitiedeparte-

mentet Sara Pettersson som expert. Lars Kristoffersson och Jessica Jern entledigades från sina uppdrag den 1 september 2022 och sakkunniga vid Tullverket Thomas Forssten och numera kanslirådet i Finansdepartementet Jessica Sjöberg utsågs i deras ställe. Samma dag entledigades även Sara Thörngren. Den 10 november 2022 entledigades Slobodan Jovicic från sitt uppdrag och advokaten Marcus Larsson utsågs i hans ställe. Sara Pettersson entledigades från sitt uppdrag den 1 juni 2023 och rättssakkunniga i Justitiedepartementet Klara Lundh utsågs i hennes ställe. Den 11 augusti 2023 entledigades Ironah Nzeribe från sitt uppdrag och juristen vid rättsavdelningen i Polismyndigheten Lisa Nilheim utsågs i hans ställe.

Numera rådmannen Anna Skytte Spånberg har varit sekreterare i utredningen från och med den 21 maj 2021.

Utredningen överlämnade den 2 september 2022 delbetänkandet Tullverkets rättsliga befogenheter i en ny tid, SOU 2022:48. Härmed överlämnas slutbetänkandet Nya tullrättsliga sanktioner och skärpta

åtgärder mot utförsel av stöldgods, SOU 2023:99. De sakkunniga och

experterna har i huvudsak ställt sig bakom utredningens överväganden och förslag. Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i december 2023

Gunnel Lindberg

/Anna Skytte Spånberg

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningens uppdrag har varit att analysera de tullrättsliga sanktionerna och ta ställning till om de bör ändras. Frågan om det behövs någon ny sanktion har ingått och om ett uttryckligt förbud mot dubbelprövning bör införas. Uppdraget har vidare bestått i att ta ställning till om Tullverket bör ges möjlighet att biträda allmän åklagare vid utredningar om självständigt förverkande och om Tullverket bör kunna behålla förverkad egendom för utbildning och hundträning i större utsträckning än i dag. Det har ingått att lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget har därutöver bestått i att ta ställning till om Tullverket bör få utökade möjligheter att kontrollera utförsel av varor, analysera behovet av och möjligheterna att göra utförsel av stöldgods till ett brott och, oavsett ställningstagande i sak, lämna författningsförslag på hur utförsel av stöldgods kan kriminaliseras.

Utredningens förslag angående det tullrättsliga sanktionssystemet

De straffrättsliga sanktionerna

Utredningen anser att den straffrättsliga regleringen på tullområdet i huvudsak är adekvat utformad. Det behöver därför inte göras några genomgripande ändringar i den. Vissa ändringar föreslås emellertid.

En strängare syn på narkotikasmuggling i försäljningssyfte

Som ett led i bekämpningen av brott som begås i kriminella nätverk har straffskalan för narkotikabrott av normalgraden nyligen skärpts.

Den särskilda straffskalan, som är fängelse i lägst sex månader och högst tre år, gäller om gärningsmannen säljer narkotika eller annars befattar sig med narkotika som är avsedd att säljas eller vidtar vissa andra åtgärder som är ägnade att främja narkotikahandel. Narkotikabrott som omfattas av den särskilda straffskalan kan inte bedömas som ringa narkotikabrott. Ändringen innebär att straffskalan för narkotikasmuggling numera inte är lika sträng som straffskalan för motsvarande narkotikabrott.

En central del av de kriminella nätverkens aktiviteter och inkomstkällor består av smuggling av och handel med narkotika. Narkotikasmugglingen avser många gånger förhållandevis små mängder narkotika, oavsett om narkotikan är avsedd för försäljning. I dag leder sådan brottslighet till påföljder som är relativt milda. I många fall kan det vara en ren slump om en person ertappas med narkotika som är avsedd att säljas vid ankomsten till landet, och därför åtalas och döms för narkotikasmuggling, eller om narkotikainnehavet upptäcks när personen redan befinner sig i Sverige och därför åtalas och döms för narkotikabrott. Utredningen föreslår därför att det på samma sätt som i fråga om narkotikabrott av normalgraden införs en särskild straffskala för narkotikasmuggling av normalgraden om narkotikan är avsedd att säljas. Gärningar av det slaget ska inte kunna bedömas som ringa narkotikasmuggling.

Smugglingslagen och tullagen renodlas

I lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen) straffsanktioneras en rad olika in- och utförselbestämmelser som finns i andra författningar. Tullagen (2016:253) kompletterar den EU-rättsliga tullagstiftningen. I smugglingslagen regleras brottstyperna smugglingsbrott, tullbrott och olovlig befattning med smuggelgods. Tullbrott sanktionerar vissa överträdelser av tullagstiftningen, exempelvis att någon uppsåtligen lämnar en oriktig uppgift vid tullbehandling och därigenom ger upphov till fara för att tull, annan skatt eller avgift undandras det allmänna. Brottet tullförseelse regleras däremot i tullagen. I den lagen regleras också de administrativa sanktionerna på tullområdet. Utredningen anser att även tullbrott har en naturlig placering i tullagen. Det föreslås därför att regleringen flyttas från smugglingslagen till tullagen utan några ändringar i

sak. Det leder till en tydligare lagstiftning som är mer lättöverskådlig. En ny brottstyp – olovlig befattning med tullpliktig vara – införs i tullagen. Regleringen motsvarar smugglingslagens bestämmelser om olovlig befattning med smuggelgods när förbrottet är tullbrott. Tullbrott som är ringa föreslås få den särskilda beteckningen ringa tullbrott.

De administrativa sanktionerna

Nuvarande administrativa sanktioner

Tulltillägg tas ut vid vissa överträdelser av tullagstiftningen som lett till att tull eller annan skatt undandras det allmänna. Avgiften tas ut som en andel av det undandragna beloppet, i regel 20 procent. Förseningsavgift tas ut av den som inte lämnar kompletterande deklaration i rätt tid. Avgiften är 500 kronor eller, om deklarationen inte lämnas trots uppmaning, 1 000 kronor.

En ny sanktionsavgift ersätter regleringen om tulltillägg

EU-rätten kräver att de tullrättsliga sanktionerna är effektiva, proportionerliga och avskräckande. Dagens administrativa sanktioner träffar inte allt som bör kunna sanktioneras och är inte alltid så effektiva, avskräckande och ändamålsenliga som vore önskvärt. De flesta av problemen hör samman med hur regleringen om tulltillägg är utformad. Överträdelser vid export av varor kan exempelvis inte sanktioneras med tulltillägg, eftersom tull inte tas ut. Om tullsatsen vid import av varor är låg blir även tulltillägget lågt, oavsett överträdelsens karaktär. Överträdelser som har begåtts av någon annan än den som är gäldenär för en tullskuld kan inte leda till tulltillägg för den som har gjort felet.

Det är angeläget att tullagstiftningen följs. Det är bl.a. en förutsättning för att Tullverket ska kunna kontrollera att förbud och villkor vid införsel och utförsel av varor efterlevs och att varorna inte undandras kontroll. Utredningen anser att ett effektivt, avskräckande och proportionerligt sanktionssystem bäst kan åstadkommas om tulltillägg ersätts med en ny administrativ sanktionsavgift. Den kan anpassas efter dagens behov på tullområdet och samtidigt utfor-

mas så att förutsättningarna för företag som bedriver laglig internationell handel beaktas. Utredningen föreslår därför att det införs en ny sanktionsavgift som ersätter regleringen om tulltillägg. Sanktionsavgift ska tas ut på någon av de tre grunder som redovisas i det följande.

Sanktionsavgift när tull eller annan skatt har undandragits

Sanktionsavgift ska tas ut om en oriktig uppgift har lämnats till ledning för ett beslut om fastställande av tull eller annan skatt, eller om en skyldighet att deklarera skriftligen eller elektroniskt har underlåtits. Sanktionsavgift ska också tas ut om en oriktig uppgift har lämnats i ett ärende som avser omprövning, återbetalning eller eftergift av tull eller i ett överklagat ärende. Det förutsätts att tull eller annan skatt skulle ha undandragits, om den oriktiga uppgiften godtagits eller om underlåtenheten att deklarera inte hade upptäckts. Sanktionsavgift på den aktuella grunden har betydande likheter med tulltillägg. Det finns emellertid även skillnader. Vad som anses vara en oriktig uppgift ges exempelvis ett bredare tillämpningsområde. Avgiften är 20 procent av den undandragna uppbörden. Den är dock 5 procent när det gäller mervärdesskatt som får dras av vid redovisning av skatt enligt mervärdesskattelagen. Om sanktionsavgift beslutas inom två år från ett tidigare beslut om sanktionsavgift på samma grund ska en förhöjd avgift tas ut. Den är 40 respektive 10 procent av den undandragna uppbörden. Den förhöjda avgiften ska inte tas ut av den som har status som godkänd ekonomisk aktör.

Sanktionsavgift när tullkontroll har försvårats

Sanktionsavgift ska vidare tas ut om en bestämmelse i tullagstiftningen har överträtts och det har medfört att en vara undandragits från tullövervakning eller att Tullverkets möjligheter att genomföra tullkontroll på något annat sätt har försvårats. Vid överträdelser som har medfört att en vara undandragits från tullövervakning ska sanktionsavgiften bestämmas till lägst 5 000 kronor och högst 500 000 kronor. Vid överträdelser som på något annat sätt har försvårat Tullverkets möjligheter att genomföra tullkontroll ska sanktionsavgiften

bestämmas till lägst 2 000 kronor och högst 100 000 kronor. När beloppet bestäms ska särskild hänsyn tas till

  • hur allvarlig överträdelsen är och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser,
  • vad den avgiftsskyldige gjort för att begränsa verkningarna av överträdelsen,
  • vad som är känt om den avgiftsskyldiges ekonomiska förhållanden, och
  • om den avgiftsskyldige tidigare har ålagts att betala en sanktionsavgift på samma grund.

Sanktionsavgift när skyldigheter enligt ett tillstånd inte har fullgjorts

Sanktionsavgift ska dessutom tas ut vid överträdelser som innebär att någon har brutit mot en skyldighet som följer av ett tillstånd som Tullverket har beslutat. Avgiften är 5 000 kronor. Om sanktionsavgift beslutas inom två år från ett tidigare beslut om sanktionsavgift på samma grund ska en förhöjd avgift om 10 000 kronor tas ut. Den förhöjda avgiften tas inte ut av den som har status som godkänd ekonomisk aktör.

Mer om sanktionsavgiftens utformning

Sanktionsavgift ska tas ut av den som har gjort sig skyldig till överträdelsen och ska grundas på strikt ansvar. Avgift ska emellertid bara tas ut om det klart framgår att förutsättningarna för avgift är uppfyllda. Sanktionsavgift ska inte tas ut om den som har lämnat en oriktig uppgift eller underlåtit att deklarera på eget initiativ har rättat felet eller fullgjort deklarationsskyldigheten. Den ska inte heller tas ut om överträdelsen är obetydlig. Avgiften ska sättas ner om överträdelsen är ursäktlig eller om det annars skulle vara oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp. Tullverket ska besluta om sanktionsavgift.

Förseningsavgiften höjs och kan tas ut i fler fall

Utredningen föreslår att förseningsavgiften för att inte ge in kompletterande deklaration höjs till 625 kronor eller, om deklarationen inte ges in trots uppmaning, till 1 250 kronor. Det föreslås att den som inte ger in avräkningsnota i rätt tid ska påföras förseningsavgift med 1 000 kronor för den första dagen. Beloppet höjs med ytterligare 1 000 kronor för varje påföljande dag till och med den femte dagen. Därefter kan sanktionsavgift aktualiseras.

Ett uttryckligt förbud mot dubbelprövning

Ett förbud mot dubbelprövning föreskrivs dels i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen, dels i EU:s rättighetsstadga. Förbudet innebär att samma person inte ska kunna lagföras eller straffas vid olika tillfällen för samma brott. Sedan år 2016 kommer förbudet till uttryck i systemet med skattetillägg och skattebrott. Regleringen infördes för att säkerställa att samma person inte riskerar att straffas eller prövas för samma gärning i två olika förfaranden.

Sanktionsavgift ska enligt utredningens förslag beslutas av Tullverket. Straffrättsligt ansvar prövas som huvudregel av allmän domstol på talan av åklagare. Sanktionerna påförs alltså i skilda förfaranden. Med en ordning av det slaget måste det säkerställas att samma person inte döms till straffrättsligt ansvar och påförs sanktionsavgift för samma brott i olika förfaranden. Utredningen bedömer att risken för att en person både straffas och påförs sanktionsavgift för samma felaktighet eller passivitet är liten på tullområdet. I undantagsfall kan det emellertid inträffa, exempelvis om den som har gjort fel är en enskild näringsidkare. Utredningen föreslår därför att det införs regler som hindrar dubbelprövning. Det införs även regler som hindrar att samma person drabbas av fler än en administrativ sanktion för samma felaktighet eller passivitet.

Utredningens övriga förslag

Självständigt förverkande

2020 års förverkandeutredning föreslår att en ny förverkandeform, självständigt förverkande av brottsvinster, införs. Självständigt för-

verkande förutsätter inte att det kan visas att någon har begått ett konkret brott. I stället bygger regleringen på en mer generell bedömning att det som begärs förverkat härrör från brottslig verksamhet. Självständigt förverkande får beslutas utan samband med något brott, om det kan visas att egendomen härrör från brottslig verksamhet. Enligt huvudregeln ska en utredning om självständigt förverkande inledas av allmän åklagare. Åklagaren kan begära biträde av bl.a. Polismyndigheten för att genomföra utredningen. I vissa fall får en polisman inleda en utredning om självständigt förverkande. Åklagaren ska då skyndsamt överta utredningen.

Självständigt förverkande kan aktualiseras i Tullverkets verksamhet. Ett exempel är om det vid en kroppsvisitation vid misstanke om smuggling påträffas stora mängder kontanter som varken kan knytas till det aktuella brottet eller till personens inkomster eller förmögenhet. Tullverket och tulltjänstemän kan i dag biträda åklagare vid utredning av förverkande på grund av brott och utvidgat förverkande. Det är naturligt att Tullverket också kan biträda åklagaren vid utredning av självständigt förverkande. Utredningen föreslår därför en sådan ordning. En tulltjänsteman ska, i likhet med en polisman, få inleda en utredning om självständigt förverkande.

Användning av förverkad egendom

Tullverkets hundekipage utgör ett effektivt hjälpmedel i myndighetens arbete. Hundarna används framför allt för att upptäcka narkotikasmuggling. Det är nödvändigt att hundarna får utbildning och kontinuerlig träning. Med rätt träning kan hundarna upptäcka även t.ex. vapen, explosiva varor och pengar. I utbildningen för tulltjänstemän ingår det utbildning om bl.a. narkotika, vapen och ammunition. Tulltjänstemännen utbildas också i hur varor kan gömmas i t.ex. ombyggda fordon. Brottsbekämpande myndigheter har i dag möjlighet att, efter beslut av Läkemedelsverket, inneha förverkad narkotika i utbildningssyfte. Tullverket får inte inneha några andra förverkade varor i det syftet.

Tullverket har ett tydligt behov av att kunna använda förverkad egendom för hundträning och utbildning av personal. Samma behov finns hos vissa andra myndigheter, bl.a. Polismyndigheten. Utredningen föreslår därför en ny, generell regel som ger brottsbekäm-

pande myndigheter möjlighet att, efter särskilt beslut, behålla förverkad egendom för utbildning av sökhundar och personal och för forensiska ändamål. Den särskilda regleringen i fråga om narkotika ändras dock inte.

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

Ett växande samhällsproblem

Den gränsöverskridande tillgreppsbrottsligheten är omfattande. Internationella brottsnätverk står för en stor andel av brottsligheten. Nätverkens verksamhet har en betydande negativ påverkan på samhället, bl.a. i form av en minskad upplevd trygghet och minskad tilltro till staten och rättsväsendet. Brottsvinster används inte sällan till att utveckla den brottsliga verksamheten, driva företag och köpa fastigheter i Sverige. Olika delar av samhällssystemet utnyttjas systematiskt i brottsliga syften och bidrar till framväxten av en svart marknad. Legala företagsstrukturer och utsatta människor utnyttjas för brottslig verksamhet. Det faktum att stöldgodset normalt snabbt förs ut ur landet innebär att målsägandenas förutsättningar att få tillbaka det stulna riskerar att gå om intet. Internationella brottsnätverk är även inblandade i andra typer av brottslighet, bl.a. bedrägeri, folkbokföringsbrott, brott mot utlänningslagen, narkotikabrott, människohandel och olaga tvång.

Bekämpningen av utförsel av stöldgods behöver prioriteras

Den gränsöverskridande tillgreppsbrottsligheten kan med rätt insatser förväntas minska i omfattning. Det som behövs är att det görs fler ingripanden mot den. Polismyndigheten eller Tullverket, eller båda myndigheterna, måste få i uppdrag att särskilt rikta in sig på brottsligheten, om den ska kunna begränsas. Myndigheterna måste också få det tillskott av resurser som krävs, alternativt besked om vilka mindre angelägna uppgifter som bör prioriteras ner. En effektivare bekämpning av brottsligheten i fråga kräver alltså mer än lagändringar, även om det också behövs.

Det införs ett nytt brott som benämns utförselhäleri

Utredningen föreslår att det införs ett nytt brott som syftar till att utförsel av stöldgods ska kunna bekämpas effektivare än i dag. Det är inte lämpligt att utforma brottet som ett smugglingsbrott. Brottet utformas i stället som en kvalificerad form av häleri och förs in i brottsbalken. Straffansvar träffar den som på ett sätt som är ägnat att försvåra ett återställande tar befattning med något som skäligen kan antas vara frånhänt annan genom brott, om syftet är att det ska föras ut ur landet. Det nya brottet delas in i två grader, som betecknas utförselhäleri respektive grovt utförselhäleri. Straffet för utförselhäleri ska vara fängelse i högst två år och för grovt utförselhäleri fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Ringa fall av utförselhäleri bedöms som häleriförseelse.

Nya befogenheter för att upptäcka utförselhäleri

Tullverket bör ges en aktiv roll i bekämpningen av utförselhäleri. Tullverkets uppgift ska vara att upptäcka brottsligheten och ingripa mot den för att förhindra att stöldgodset förs ut ur landet. En tulltjänsteman ges därför nya befogenheter att kroppsvisitera personer och genomsöka transportmedel i gränsnära områden. Åtgärderna får vidtas i direkt samband med en in- eller utresa och endast i den utsträckning det behövs för att upptäcka brottslig verksamhet som innefattar utförselhäleri eller grovt utförselhäleri. Att utreda brottet föreslås däremot vara en fråga för Polismyndigheten. Bekämpningen av utförselhäleri och grovt utförselhäleri föreslås ingå i Tullverkets direkta brottsbekämpning. Det innebär att Tullverket och en tulltjänsteman har samma befogenheter som när exempelvis smuggling upptäcks. Om Tullverket har upptäckt ett utförselhäleri eller grovt utförselhäleri, ska förundersökningen om brottet emellertid genast överlämnas till Polismyndigheten eller allmän åklagare.

Förtida förstöring av omhändertagen egendom

Tullverket tar hand om en mängd varor som av olika skäl inte får föras in i eller ut ur landet. Det kan t.ex. röra sig om hundratals liter av olika alkoholhaltiga drycker eller tusentals liter diesel. Vid miss-

tanke om brott tas egendomen i beslag enligt smugglingslagen. I lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter (LPK) finns det bestämmelser om administrativt förverkande av egendom som har omhändertagits enligt den lagen. När ett beslut om förverkande har fått laga kraft ska egendomen säljas eller förstöras. Beslagtagen egendom får i vissa fall förstöras, även om det inte finns ett slutligt avgörande om förverkande. Det gäller dock inte egendom som har omhändertagits med stöd av LPK, trots att vården av sådan egendom kan medföra särskilda problem. Förvaringen av dieselprodukter kan exempelvis skapa miljöproblem och ökad risk för brand. Utredningen föreslår att Tullverket, innan det finns ett beslut om förverkande eller innan ett sådant beslut har fått laga kraft, ska få förstöra egendom som har omhändertagits enligt LPK, om det skäligen kan antas att egendomen kan komma att förverkas och att

  • den inte kan vårdas utan fara för att den förstörs,
  • vården av den är förenad med alltför stora kostnader, eller
  • det annars finns särskilda skäl.

Om vården av det omhändertagna leder till allvarliga arbetsmiljö- eller säkerhetsproblem ska egendomen få förstöras även om det inte skäligen kan antas att den kommer att förverkas.

Om det visar sig att egendomen inte förverkas ska ersättning för den förstörda egendomen utgå med skäligt belopp.

Följdändringar och ikraftträdande

Det krävs följdändringar i smugglingslagen, tullagen och vissa andra författningar. Förslagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2025. De förslag som är direkt kopplade till den nya förverkandelagstiftningen föreslås dock träda i kraft samtidigt som den.

Summary

Remit

The Inquiry’s task has been to analyse customs sanctions and take a position on whether they should be changed. This has included the question of whether any new sanction is required, and whether an explicit prohibition of being tried or punished twice should be introduced. The task has also involved taking a position on the issue whether Swedish Customs should be given the possibility to assist public prosecutors in non-conviction-based confiscation and whether Swedish Customs should be able to retain confiscated property for training of customs personnel and search dogs to a greater extent than today. The task has included submitting the necessary proposals for legislation. It has also involved taking a position on whether Swedish Customs should have greater possibilities to check exports of goods, analysing the need and the possibility to make the export of stolen goods a crime and, regardless of the position of the Inquiry, submitting proposals for legislation for how the export of stolen goods can be made a criminal offence.

The Inquiry’s proposals concerning the customs sanctions system

Criminal sanctions

The Inquiry considers that criminal law in the area of customs is largely adequately designed. Consequently, no wide-ranging changes need to be made to it. However, some changes are proposed.

A stricter approach to smuggling narcotics for sale

As part of the fight against crimes committed by criminal networks, the range of punishment for ordinary narcotics offences has recently been increased. The special range of punishment, which is imprisonment for a minimum of six months and a maximum of three years, applies if the perpetrator sells narcotics or otherwise handles narcotics intended for sale or takes certain other measures to promote narcotics trafficking. Narcotics offences covered by the special range of punishment cannot be assessed as minor narcotics offences. The amendment means that the range of punishment for narcotics smuggling is now less severe than that for similar narcotics offences.

A central part of the activities and sources of income of criminal networks is the smuggling and trafficking of narcotics. Narcotics smuggling often involves relatively small quantities of narcotics, regardless of whether the narcotics are intended for sale. Such crimes currently result in relatively mild sanctions. In many cases, pure chance may determine whether a person is caught with narcotics intended for sale on arrival in Sweden, and is consequently prosecuted and convicted for narcotics smuggling, or the narcotics possession is discovered when the person is already in the country, and is consequently prosecuted and convicted for ordinary narcotics offence. On these grounds, the Inquiry proposes that, in the same way as for ordinary narcotics offences, a special range of punishment be introduced for ordinary narcotics smuggling if the narcotics are intended for sale. It should not be possible to deem such offences to be minor narcotics smuggling.

Smuggling Act and Customs Act streamlined

The Act (2000:1225) on penalties for smuggling (the Smuggling Act) provides sanctions for a number of different import and export provisions contained in other statutes. The Customs Act (2016:253) complements EU customs legislation. The Smuggling Act regulates smuggling, customs offences and unlawful handling of smuggled goods. Customs offences are certain infringements of customs legislation such as the intentional submission of an incorrect declaration for customs clearance, thereby creating a risk of evasion of customs duties, other taxes or charges. However, petty customs offen-

ces are regulated by the Customs Act. This Act also regulates noncriminal sanctions in the field of customs. The Inquiry considers that customs offences also have their natural place in the Customs Act. It is therefore proposed to move these provisions from the Smuggling Act to the Customs Act without any substantive changes. This would lead to clearer, more transparent legislation. A new type of offence – unlawful handling of goods subject to customs duty – is introduced in the Customs Act. The provision corresponds to the provisions of the Smuggling Act on unlawful handling of smuggled goods when the predicate offence is a customs offence. It is proposed that minor customs offences be given the special designation minor customs offences.

Non-criminal sanctions

Current non-criminal sanctions

Customs surcharges are levied for certain infringements of customs legislation that have resulted in evasion of customs duties or other taxes. The charge is levied as a proportion of the amount evaded, usually 20 per cent. A late submission charge is levied for those who do not submit a supplementary declaration on time. The charge is SEK 500 or, if the declaration is not submitted despite a request, SEK 1,000.

A new pecuniary sanction replaces the provision on customs surcharges

EU law requires customs sanctions to be effective, proportionate and dissuasive. Current non-criminal sanctions do not cover everything that should be sanctionable and are not always as effective, dissuasive and proportionate as would be desirable. Most of the problems are related to the design of the provisions on customs surcharges. For example, infringements concerning the export of goods cannot be sanctioned with customs surcharges as customs duties are not collected. If the duty rate on imports of goods is low, the customs surcharge will also be low, regardless of the nature of the in-

fringement. Infringements by someone other than the debtor of a customs debt cannot lead to a customs surcharge for the offender.

Compliance with customs legislation is essential. This is, among other things, a prerequisite for Swedish Customs to be able to check that prohibitions and conditions linked to the import and export of goods are complied with and that the goods do not evade controls. The Inquiry considers that an effective, dissuasive and proportionate system of sanctions best can be achieved by replacing customs surcharges with a new non-criminal pecuniary sanction. This can be adapted to current needs of the customs authorities, while taking into account the conditions of companies engaged in lawful international trade. The Inquiry consequently proposes that a new pecuniary sanction be introduced to replace the provision on customs surcharges. The pecuniary sanction shall be levied on one of the three grounds set out below.

Pecuniary sanction for evasion of customs duties or other taxes

A pecuniary sanction shall be levied where incorrect information has been submitted in support of a decision to assess customs duties or other taxes, or for failure to meet an obligation to make a written or electronic declaration. A pecuniary sanction shall also be levied where incorrect information has been submitted in a case concerning reassessment of, repayment of or emission from duties or in an appeal. It is assumed that customs duties or other taxes would have been evaded if the incorrect information had been accepted or if the failure to declare had not been detected. A pecuniary sanction on this basis has significant similarities to a customs surcharge. There are however differences. For example, a broader scope is applied regarding what is to be incorrect information. The sanction is 20 per cent of the evaded duty or tax except in the case of VAT that may be deducted when accounting for tax under the VAT Act. In that case the sanction is 5 per cent. If a pecuniary sanction is imposed within two years of a previous pecuniary sanction decision on the same grounds, an increased sanction shall be levied. This is 40 or 10 per cent of the evaded duty or tax, respectively. The increased sanction shall not be levied from a holder of the status of authorised economic operator.

Pecuniary sanction when customs control has been impeded

A pecuniary sanction shall also be levied if a provision of the customs legislation has been infringed and this has resulted in goods having evaded customs supervision or Swedish Customs’ ability to carry out customs control having been impeded in some other way. For infringements that have resulted in goods having evaded customs supervision, the pecuniary sanction shall be set at a minimum of SEK 5,000 and a maximum of SEK 500,000. For infringements that have impeded Swedish Customs’ ability to carry out customs control in some other way, the pecuniary sanction shall be set at a minimum of SEK 2,000 and a maximum of SEK 100,000. In setting the amount, the following should be considered in particular:

  • the severity of the infringement and the importance of the provision to which the infringement relates,
  • what the person liable to pay the pecuniary sanction has done to mitigate the effects of the infringement,
  • what is known about the financial circumstances of the person liable to pay the pecuniary sanction; and
  • whether the person liable to pay the pecuniary sanction has previously been ordered to pay a pecuniary sanction on the same grounds.

Pecuniary sanction for failure to comply with obligations under an authorisation

In addition, a pecuniary sanction shall be levied in the event of infringements that entail a person having failed to comply with an obligation arising from an authorisation granted by Swedish Customs. The sanction is SEK 5,000. If a pecuniary sanction is imposed within two years of a previous pecuniary sanction decision on the same grounds, an increased sanction of SEK 10,000 shall be levied. The increased sanction should not be levied from a holder of the status of authorised economic operator.

More about the design of the pecuniary sanction

A pecuniary sanction shall be levied from the person responsible for the infringement and shall be based on strict liability. A sanction shall however only be levied if the conditions for a sanction clearly are met. A pecuniary sanction shall not be imposed if the person who has submitted incorrect information or failed to make a declaration has, on his own initiative, corrected the error or met the obligation to make a declaration. Nor should it be levied if the infringement is insignificant. The sanction shall be reduced if the infringement is excusable or if it would otherwise be unreasonable to levy the full amount of the sanction. Swedish Customs will make decisions regarding pecuniary sanctions.

The late submission charge is increased and may be levied in more cases

The Inquiry proposes that the late charge for not submitting a supplementary declaration be increased to SEK 625 or, if the declaration is not submitted despite a request, to SEK 1,250. It is proposed that a person who fails to submit a bill of discharge on time be charged a late submission charge of SEK 1,000 for the first day. The amount is increased by a further SEK 1,000 for each subsequent day up to and including the fifth day. A pecuniary sanction may subsequently be levied.

An explicit prohibition on being tried or punished twice

A prohibition on being tried or punished twice for the same offence is prescribed in Protocol no. 7 to the ECHR and in the Charter of Fundamental Rights of the European Union. The prohibition means that the same person cannot be tried or punished on different occasions for the same offence. Since 2016, the prohibition has been reflected in the system of tax surcharges and tax offences. The regulation was introduced to ensure that the same person does not risk being punished or tried for the same offence in two different proceedings.

According to the Inquiry’s proposal, a pecuniary sanction will be decided by Swedish Customs. Criminal liability is, as a general rule, examined by a general court in an action brought by a prosecutor. The sanctions are thus imposed in separate proceedings. With such an arrangement it must be ensured that the same person is not both convicted and has a pecuniary sanction imposed for the same offence in different proceedings. The Inquiry considers that the risk of a person being both punished and having a pecuniary sanction imposed for the same error or inaction is low in the field of customs. However, in exceptional cases this may occur, for example if the person who has committed the error is a sole trader. The Inquiry therefore proposes that rules be introduced to prevent a person from being tried and punished twice for the same offence. Rules are also suggested to prevent the same person from being subject to more than one non-criminal sanction for the same error or inaction.

The Inquiry’s other proposals

Non-conviction-based confiscation

The 2020 Confiscation Inquiry has proposed a new form of confiscation, non-conviction-based confiscation of the proceeds of crime, to be introduced. Non-conviction-based confiscation does not require proof that a specific offence has been committed. Instead, the provision is based on a more general assessment that the confiscation request concerns property originating from criminal activity. Non-conviction-based confiscation may be decided without any connection to an offence if it stands clear that the property originates from criminal activity. As a general rule, a non-conviction-based confiscation investigation is initiated by the public prosecutor. The prosecutor may request the assistance of other parties such as the Swedish Police Authority, to conduct the investigation. In certain cases, a police officer may initiate an investigation on nonconviction-based confiscation. The prosecutor should then promptly take over the investigation.

Non-conviction-based confiscation may occur in the operations of Swedish Customs. For example, this may be the case if, in a body search of a person suspected of smuggling, large amounts of cash are found that cannot be linked to the offence in question or to the per-

son’s income or wealth. Swedish Customs and customs officers may currently assist prosecutors in investigations on confiscation on account of offences and extended confiscation. It is natural for Swedish Customs to also be able to assist prosecutors in investigations on non-conviction-based confiscation. The Inquiry therefore proposes such an arrangement. A customs officer should, like a police officer, be able to initiate a non-conviction-based confiscation investigation.

Use of confiscated property

Swedish Customs’ search dogs and handlers are an effective aid in the authority’s work. The dogs are mainly used to detect narcotics smuggling. It is necessary for the dogs to receive initial and continuous training. With proper training, the dogs can also detect items such as weapons, explosives and money. The training for customs officers includes training in items such as narcotics, weapons and ammunition. Customs officers are also trained in how goods may be concealed in places such as converted vehicles. Law enforcement authorities are currently able, following a decision by the Medical Products Agency, to hold confiscated narcotics for training purposes. Swedish Customs may not hold any other confiscated goods for this purpose.

Swedish Customs has a clear need to be able to use confiscated property for training of staff and dogs. The same need exists at some other authorities, such as the Swedish Police Authority. The Inquiry consequently proposes a new general rule allowing law enforcement authorities to retain confiscated property to train search dogs and staff and for forensic purposes, subject to a special decision. However, the relevant special rules on narcotics remain unamended.

More effective action against export of stolen goods

A growing societal problem

Cross-border unlawful appropriation is widespread. International criminal networks account for a large proportion of these crimes. The activities of these networks have a significant negative impact

on society, including lower levels of perceived safety and confidence in the State and the legal system. Proceeds of crime are often used to develop criminal activities, run businesses and buy property in Sweden. Different parts of the social system are systematically exploited for criminal purposes, contributing to the emergence of a black market. Legal corporate structures and vulnerable people are exploited for criminal activities. The fact that the stolen goods are normally quickly exported from Sweden means that the injured parties’ chances of recovering the stolen goods may be completely lost. International criminal networks are also involved in other types of crime, including fraud, national registration offences, offences under the Aliens Act, narcotics offences, human trafficking and unlawful coercion.

The fight against export of stolen goods needs to be prioritised

With the right efforts, cross-border unlawful appropriation can be expected to decrease in scale. This can be achieved with greater intervention. The Swedish Police Authority or Swedish Customs, or both authorities, must be tasked with specifically targeting these crimes, if they are to be limited. The authorities must also be given the necessary additional resources or be informed which less urgent tasks should receive lower priority. Consequently, while legislative amendments are required to fight these crimes more effectively, other measures are also needed.

A new offence called export of stolen goods is introduced

The Inquiry proposes a new crime aimed at fighting the export of stolen goods more effectively than at present. It is not appropriate to word the crime as a smuggling offence. The crime is instead worded as a qualified form of dealing in stolen goods and is included in the Swedish Criminal Code. Criminal liability is incurred by anyone who, in a manner likely to impede restoration, takes possession of something that may reasonably be assumed to have been taken from another person by means of an offence, if the purpose is to export it from the country. The new crime is divided into two levels of severity, worded as export of stolen goods and gross export of stolen

goods. The penalty for export of stolen goods will be imprisonment for a maximum of two years and for gross export of stolen goods, imprisonment for a minimum of six months and a maximum of six years. Minor cases of export of stolen goods are deemed to be petty dealing in stolen goods.

New powers to detect export of stolen goods

Swedish Customs should be given an active role in the fight against export of stolen goods. The role of Swedish Customs should be to detect and intervene in crime to prevent stolen goods from being exported from Sweden. Customs officers are therefore given new powers to conduct body searches and to search means of transport in borderline areas. The measures may be taken in direct connection with an entry or exit and only to the extent necessary for the detection of criminal activities involving export of stolen goods or gross export of stolen goods. Investigation of the crime, however, is proposed to be a matter for the Swedish Police Authority. The fight against export of stolen goods and gross export of stolen goods is proposed to be part of the direct law enforcement by Swedish Customs. This means that Swedish Customs and a customs officer have the same powers as when, for example, smuggling is detected. However, if Swedish Customs has detected export of stolen goods or gross export of stolen goods, the preliminary investigation of the crime must immediately be handed over to the Swedish Police Authority or a public prosecutor.

Premature destruction of seized property

Swedish Customs seizes a wide range of goods that for various reasons are not permitted to be imported into or exported from Sweden, such as hundreds of litres of various alcoholic beverages or thousands of litres of diesel. If an offence is suspected, the property is seized under the Smuggling Act. The Act (1998:506) on excise duty checks on consignments of alcoholic goods, tobacco products and energy products (LPK) contains provisions on the administrative confiscation of property seized under the Act. When a confiscation decision has become legally binding, the property must be

sold or destroyed. Seized property may sometimes be destroyed even if there is no final decision on confiscation. This does however not apply to property seized under LPK, although keeping such property may pose particular problems. For example, the storage of diesel products may cause environmental problems and an increased risk of fire. The Inquiry proposes that, before a decision to confiscate property has been made or before such a decision has become legally binding, Swedish Customs will be permitted to destroy property that has been seized under LPK if it can reasonably be assumed that the property will be confiscated and that

  • it cannot be kept without a risk of its destruction,
  • keeping it entails excessive costs; or
  • there are other special grounds.

If keeping seized property leads to serious health and safety problems, the property may be destroyed even if it may not reasonably be assumed that it will be confiscated.

If it turns out that the property is not confiscated, a reasonable amount of compensation for the destroyed property must be paid.

Consequential changes and entry into force

Consequential changes in the Smuggling Act, the Customs Act and certain other statutes are required. It is proposed that the proposals enter into force on 1 July 2025. However, the proposals directly linked to the new confiscation legislation are proposed to enter into force at the same time as this legislation.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken

dels att 9 kap. 7 § och 11 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 9 kap. 6 a §1, av följande

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 kap.

6 a §

Den som, på ett sätt som är ägnat att försvåra ett återställande, tar befattning med något som skäligen kan antas vara frånhänt annan genom brott, i syfte att föra det ur landet, döms för utförselhäleri till fängelse i högst två år.

Om brottet är grovt döms för grovt utförselhäleri till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen har avsett betydande värde, ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller annars varit av särskilt farlig art.

1

Tidigare 9 kap. 6 a § upphävd genom 2014:308.

7 §2

Är brott som avses i 6 § att anse som ringa, döms för häleri-

förseelse till böter eller fängelse i

högst sex månader.

Är brott som avses i 6 § eller

6 a § att anse som ringa, döms

för häleriförseelse till böter eller fängelse i högst sex månader.

För häleriförseelse skall också dömas den som

För häleriförseelse ska också dömas den som

1. i annat fall än som avses i 6 § andra stycket på ett sätt som är ägnat att försvåra ett återställande förvärvar eller mottar något som skäligen kan antas vara frånhänt annan genom brott,

2. i fall som avses i 6 § första stycket inte insåg men hade skälig anledning att anta att brott förelåg, eller

3. på sätt som anges i 6 § första stycket 1 medverkat vid det brott varigenom egendomen frånhändes annan och inte insåg men hade skälig anledning att anta att brott förövades.

11 §3

För försök eller förberedelse till bedrägeri, grovt bedrägeri, olovlig befattning med betalningsverktyg, grov olovlig befattning med betalningsverktyg, utpressning, ringa utpressning, grov utpressning, ocker, grovt ocker, häleri eller grovt häleri och för stämpling till grovt bedrägeri, grov utpressning, häleri

eller grovt häleri döms det till an-

svar enligt 23 kap. Bestämmelserna i 23 kap. 3 § ska dock inte gälla i fråga om försök till utpressning, ringa utpressning eller grov utpressning. För försök till subventionsmissbruk eller grovt subventionsmissbruk och för förberedelse till grovt ford-

För försök eller förberedelse till bedrägeri, grovt bedrägeri, olovlig befattning med betalningsverktyg, grov olovlig befattning med betalningsverktyg, utpressning, ringa utpressning, grov utpressning, ocker, grovt ocker, häleri, grovt häleri, utför-

selhäleri eller grovt utförselhäleri

och för stämpling till grovt bedrägeri, grov utpressning, häleri, grovt häleri, utförselhäleri eller

grovt utförselhäleri döms det till

ansvar enligt 23 kap. Bestämmelserna i 23 kap. 3 § ska dock inte gälla i fråga om försök till utpressning, ringa utpressning eller grov utpressning. För försök till subventionsmissbruk eller grovt subventionsmissbruk och

2 Senaste lydelse 1991:451. 3

Senaste lydelse 2023:187.

ringsbedrägeri döms det också till ansvar enligt 23 kap.

för förberedelse till grovt fordringsbedrägeri döms det också till ansvar enligt 23 kap.

Som för förberedelse till bedrägeri eller grovt bedrägeri döms den som för att bedra försäkringsgivare eller annars med uppsåt att begå bedrägeri skadar sig eller någon annan till person eller egendom. Detsamma ska gälla, om någon med samma uppsåt försöker åstadkomma sådan skada. Har han eller hon innan skadan uppstått frivilligt avstått från att fullfölja gärningen, ska han eller hon inte dömas till ansvar.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

1.2. Förslag till lag om ändring i skattebrottslagen (1971:69)

Härigenom föreskrivs att 1 § skattebrottslagen (1971:69) ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt SOU 2022:48 Föreslagen lydelse

1 §

Denna lag gäller i fråga om skatt och, om så särskilt föreskrivs, annan avgift till det allmänna som inte betecknas som skatt.

Lagen tillämpas inte i fråga om

1. gärningar som är belagda med straff i lagen (2000:1225) om straff för smuggling,

1. gärningar som är belagda med straff i lagen (2000:1225) om straff för smuggling eller i

tullagen (2016:253),

2. skatt enligt lagen (2014:1470) om beskattning av viss privatinförsel av cigaretter, och

3. skattetillägg, ränta, dröjsmålsavgift, förseningsavgift eller liknande avgift.

I tullbefogenhetslagen (2024:000) finns bestämmelser om utredning och lagföring av brott som avses i 2–4 §§, om brottet rör skatt enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi, lagen (2022:155) om tobaksskatt eller lagen (2022:156) om alkoholskatt.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

1.3. Förslag till lag om ändring i lagen (1974:1065) om visst stöldgods m.m.

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1974:1065) om visst stöldgods m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §4

Om det inte är uppenbart oskäligt, ska följande egendom tas i förvar:

1. egendom som har frånhänts någon genom brott och som anträffats hos någon annan som uppenbart saknar rätt till egendomen,

2. egendom som har anträffats utan att vara i någons besittning, om varken ägaren eller någon annan som har rätt till egendomen är känd,

3. egendom som har förvärvats eller tagits emot under förhållanden som anges i 9 kap. 6 § andra stycket eller 7 § andra stycket 1 brottsbalken, och

3. egendom som har förvärvats eller tagits emot under förhållanden som anges i 9 kap. 6 § andra stycket eller 7 § andra stycket 1 brottsbalken,

4. egendom som har varit föremål för brott som avses i 9 kap. 6 a § brottsbalken , och

4. egendom som har varit fö-

remål för brott som avses i 7 § eller, när det gäller näringspenningtvätt, 8 § lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott.

5. egendom som har varit fö-

remål för brott som avses i 7 § eller, när det gäller näringspenningtvätt, 8 § lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott.

Första stycket tillämpas också om varken ägaren eller någon annan som har rätt till egendomen gör anspråk på den.

Bestämmelser om förfarandet med egendom som tagits i förvar enligt första eller andra stycket och om rätt för ägare som senare blir känd, eller för någon annan som har rätt till egendomen, att få egendomen utlämnad till sig eller att få ersättning finns i lagen (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m.

4 Senaste lydelse 2015:437.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

1.4. Förslag till lag om ändring i lagen (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m.

dels att 6 och 11 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 5 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 a §

Sådan förverkad egendom som anges i 5 § och som enligt ett särskilt beslut behövs för utbildning av en brottsbekämpande myndighets personal eller sökhundar eller för forensiska ändamål får, om inte annat är föreskrivet, behållas av den brottsbekämpande myndigheten.

Det finns särskilda bestämmelser om innehav av viss egendom i lagen ( 1991:680 ) om kontroll av narkotika, lagen ( 1991:1969 ) om förbud mot vissa dopningsmedel och lagen ( 2010:1011 ) om brandfarliga och explosiva varor.

6 §5

Egendom som inte har sålts enligt 4 § eller oskadliggjorts enligt 5 § skall säljas genom den förvarande myndighetens försorg. Kan egendomen inte säljas får den förstöras.

Egendom som inte har sålts enligt 4 §, oskadliggjorts enligt 5 § eller tagits om hand enligt

5 a § ska säljas genom den för-

varande myndighetens försorg. Kan egendomen inte säljas får den förstöras.

5 Senaste lydelse 2005:295.

11 §6

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer

meddelar närmare föreskrifter

om

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer

får med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare fö-

reskrifter om

1. sättet för kungörande enligt 2–2 b §§,

2. myndighets förfarande med egendom som avses i denna lag.

2. förfarandet med egendom som avses i denna lag, och

3. hanteringen av sådan egendom som kräver särskild bevaring.

Regeringen får med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om vilka myndigheter som får ta om hand egendom enligt 5 a §, när sådan egendom ska förstöras och vad som i övrigt ska gälla för sådan egendom.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

6 Senaste lydelse 2009:1172.

1.5. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §7

Medel som anges i 1 § får inte annat än för medicinskt eller vetenskapligt ändamål

1. införas till landet,

2. överlåtas,

3. framställas,

4. förvärvas i överlåtelsesyfte,

5. bjudas ut till försäljning,

6. innehas, eller

7. brukas.

Den myndighet som regeringen bestämmer får, utan hinder av det som sägs i första stycket, för utbildningsändamål eller för forensiska ändamål inneha medel som anges i 1 § och som är förverkade.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

7 Senaste lydelse 1999:44.

1.6. Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti

Härigenom föreskrivs att 4 b § lagen (1995:1571) om insättningsgaranti ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 b §8

Ett krav avseende tillgångar som enligt en lagakraftvunnen dom har varit föremål för brott enligt 9 kap. 6 eller 7 § brottsbalken eller 3, 4, 5 eller 6 § lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott, ska inte ge rätt till ersättning från insättningsgarantin.

Ett krav avseende tillgångar som enligt en lagakraftvunnen dom har varit föremål för brott enligt 9 kap. 6, 6 a eller 7 § brottsbalken eller 3, 4, 5 eller 6 § lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott, ska inte ge rätt till ersättning från insättningsgarantin.

Om åtal har väckts för brott som avses i första stycket avseende en viss insättning och ersättning begärs för insättningen, ska garantimyndigheten besluta att ersättning tills vidare inte ska betalas ut.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

8 Senaste lydelse 2014:310.

1.7. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter9

dels att 5 kap. 1 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 2 kap. 17 och

18 §§ och närmast före nya 2 kap. 17 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

Förtida förstöring

17 § 10

I avvaktan på ett beslut om förverkande enligt 5, 6, 7 eller 14 §, eller om ett sådant beslut inte fått laga kraft, får en tullåklagare eller annan särskilt förordnad tulltjänsteman besluta att egendomen får förstöras, om det skäligen kan antas att den kan komma att förverkas och

1. egendomen inte kan vårdas utan fara för att den förstörs,

2. vården av den är förenad med alltför stora kostnader, eller

3. det annars finns särskilda skäl.

Förstörande enligt första stycket punkten 1 får ske även om det inte skäligen kan antas att egendomen kan komma att förverkas, om vården av den medför allvarliga

9

Förslag till ändring av lagens rubrik finns i SOU 2022:48.

10

Numreringen av paragraferna utgår från förslagen i SOU 2022:48.

arbetsmiljö- eller säkerhetsproblem.

18 §

Om egendom som har förstörts med stöd av 17 § inte förverkas, har ägaren eller annan rättsinnehavare rätt till ersättning med skäligt belopp.

5 kap.

1 §11

Den som uppsåtligen i strid med 1 kap. 6 §

1. förflyttar punktskattepliktiga varor inom Sverige,

2. för in punktskattepliktiga varor till Sverige från ett område som tillhör Europeiska unionens punktskatteområde, eller

3. för ut punktskattepliktiga varor från Sverige och därigenom ger upphov till fara för att en myndighets kontrollverksamhet med avseende på varuförflyttningen allvarligt försvåras döms, om inte gärningen är belagd med straff i lagen (2000:1225) om straff för smuggling, för olovlig förflytt-

ning av punktskattepliktiga varor

till fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Om brottet är att anse som ringa döms till böter.

och därigenom ger upphov till fara för att en myndighets kontrollverksamhet med avseende på varuförflyttningen allvarligt försvåras döms, om inte gärningen är belagd med straff i lagen (2000:1225) om straff för smuggling eller i tullagen

(2016:253), för olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor

till fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Om brottet är att anse som ringa döms till böter.

Den som till Tullverket frivilligt anmäler varor som förflyttas i strid med 1 kap. 6 § för kontroll enligt 2 eller 3 kap. ska inte dömas till ansvar enligt första stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

11 Senaste lydelse 2011:290.

1.8. Förslag till lag om ändring i lagen (1999:158) om investerarskydd

Härigenom föreskrivs att 14 § lagen (1999:158) om investerarskydd ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

14 §12

Ett krav avseende tillgångar som enligt en lagakraftvunnen dom har varit föremål för brott enligt 9 kap. 6 eller7 § brottsbalken eller 3, 4, 5 eller 6 § lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott, ska inte ge rätt till ersättning från investerarskyddet.

Ett krav avseende tillgångar som enligt en lagakraftvunnen dom har varit föremål för brott enligt 9 kap. 6, 6 a eller7 § brottsbalken eller 3, 4, 5 eller 6 § lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott, ska inte ge rätt till ersättning från investerarskyddet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

12 Senaste lydelse 2014:311.

1.9. Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1225) om straff för smuggling

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:1225) om straff för smuggling13

dels att 8–11 §§ ska upphöra att gälla och rubriken omedelbart

före 8 § ska utgå,

dels att 2, 6, 12–15 och 31 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 31 a §, av följande lydelse.

Lydelse enligt SOU 2022:48 Föreslagen lydelse

2 §14

Vid tillämpning av denna lag ska en vara anses ha förts in till eller ut från landet när den har förts över gränsen för svenskt territorium.

I denna lag förstås med

1. narkotika: sådana varor som anges i 8 § narkotikastrafflagen (1968:64),

2. vapen: sådana skjutvapen som avses i vapenlagen (1996:67) samt sådana vapen och andra föremål som anges i 1 kap. 3 § vapenlagen,

3. explosiva varor: sådana varor som anges i 4 § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, och

4. tullbehandling: det som föreskrivs i tullagstiftningen om att en vara ska läggas upp på en

anläggning för tillfällig lagring, bli föremål för ett tullförfarande eller återexporteras eller bli före-

mål för åtgärder enligt 3 kap. 6 § tullbefogenhetslagen (2023:000), då varan förs in till

eller ut från landet.

4. tullbehandling: det som föreskrivs i tullagstiftningen om att en vara då den förs in till eller

ut från landet ska

a) vara i tillfällig lagring,

b) hänföras till ett tullförfa-

rande,

c) återexporteras, eller

d) bli föremål för åtgärder en-

ligt 3 kap. 6 § tullbefogenhetslagen (2024:000).

13 Senaste lydelse av 8 § 2021:1152. 14

Senaste lydelse 2020:901.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §15

Om en gärning som avses i 3 § gäller narkotika, döms för

narkotikasmuggling till fängelse i

högst tre år.

Om en gärning som avses i 3 § gäller narkotika, döms för

narkotikasmuggling till fängelse i

högst tre år. Om narkotikan är

avsedd att säljas, döms till fängelse i lägst sex månader och högst tre år.

Om brottet är ringa, döms för ringa narkotikasmuggling till böter eller fängelse i högst sex månader.

Om brottet är ringa, döms för ringa narkotikasmuggling till böter eller fängelse i högst sex månader, dock inte om gärningen

omfattas av första stycket andra meningen.

Om brottet är att anse som grovt, döms för grov narkotikasmugg-

ling till fängelse i lägst två och högst sju år. Vid bedömningen av om

brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen avsett en särskilt stor mängd narkotika, om gärningen ingått som ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller yrkesmässigt, eller om verksamheten eller gärningen annars varit av särskilt farlig eller hänsynslös art.

Om brottet är att anse som synnerligen grovt, döms för synnerli-

gen grov narkotikasmuggling till fängelse i lägst sex och högst tio år.

Vid bedömningen av om brottet är synnerligen grovt ska det särskilt beaktas om gärningen har ingått som ett led i en verksamhet som utövats i organiserad form i syfte att i stor omfattning bedriva handel med narkotika, om gärningen avsett en synnerligen stor mängd narkotika, eller om verksamheten eller gärningen annars varit av synnerligen farlig eller hänsynslös art.

12 §16

Den som uppsåtligen emballerar, transporterar, förvarar, döljer, bearbetar, förvärvar, överlåter eller ingår avtal om

Den som uppsåtligen emballerar, transporterar, förvarar, döljer, bearbetar, förvärvar, överlåter eller ingår avtal om

15 Senaste lydelse 2016:489. 16

Senaste lydelse 2020:901.

upplåtelse av panträtt i en vara som varit föremål för brott enligt 3–11 §§, döms för olovlig be-

fattning med smuggelgods till bö-

ter eller fängelse i högst två år. Gärningen ska inte medföra ansvar, om den är ringa med hänsyn till befattningen, omständigheterna kring denna, egendomens beskaffenhet och värde samt övriga omständigheter.

upplåtelse av panträtt i en vara som varit föremål för brott enligt 3–7 §§, döms för olovlig be-

fattning med smuggelgods till bö-

ter eller fängelse i högst två år. Gärningen ska inte medföra ansvar, om den är ringa med hänsyn till befattningen, omständigheterna kring denna, egendomens beskaffenhet och värde samt övriga omständigheter.

Om gärningsmannen inte inser men har skälig anledning att anta att varan varit föremål för brott, döms till böter. Om gärningen är ringa, ska den inte medföra ansvar.

Ansvar enligt första eller andra stycket ska inte dömas ut, om gärningen är belagd med straff i

–1 § första stycket 1, 3 eller 4 narkotikastrafflagen (1968:64) eller i 2 eller 3 a § narkotikastrafflagen jämförd med dessa bestämmelser,

– 9 kap. 1 eller 1 a § vapenlagen (1996:67), eller – 29 § andra stycket 2 eller 29 a § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor.

13 §

Om brott som avses i 12 § första stycket är att anse som grovt, döms för grov olovlig befattning med smuggelgods till fängelse, lägst sex månader och högst sex år.

Vid bedömningen av om brottet är grovt skall det särskilt beaktas om gärningen ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning, om gärningen avsett

befattning med varor som varit föremål för brott varigenom tull, annan skatt eller avgift till mycket betydande belopp har undandragits det allmänna eller felaktigt återbetalats eller tillgodoräknats

Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art.

någon eller om gärningen annars

varit av särskilt farlig art.

14 §17

För försök till smuggling, grov smuggling, narkotikasmuggling, ringa narkotikasmuggling, grov narkotikasmuggling, synnerligen grov narkotikasmuggling, vapensmuggling, ringa vapensmuggling, grov vapensmuggling, synnerligen grov vapensmuggling, smuggling av explosiv vara, ringa smuggling av explosiv vara, grov smuggling av explosiv vara, synnerligen grov smuggling av explosiv vara, tullbrott, grovt tull-

brott eller grov olovlig befattning

med smuggelgods samt för förberedelse eller stämpling till grov smuggling, narkotikasmuggling, grov narkotikasmuggling, synnerligen grov narkotikasmuggling, vapensmuggling, grov vapensmuggling, synnerligen grov vapensmuggling, smuggling av explosiv vara, grov smuggling av explosiv vara, synnerligen grov smuggling av explosiv vara, grovt

tullbrott eller grov olovlig befatt-

ning med smuggelgods döms det till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken. Detsamma gäller för förberedelse till ringa narkotikasmuggling eller ringa vapensmuggling.

För försök till smuggling, grov smuggling, narkotikasmuggling, ringa narkotikasmuggling, grov narkotikasmuggling, synnerligen grov narkotikasmuggling, vapensmuggling, ringa vapensmuggling, grov vapensmuggling, synnerligen grov vapensmuggling, smuggling av explosiv vara, ringa smuggling av explosiv vara, grov smuggling av explosiv vara, synnerligen grov smuggling av explosiv vara eller grov olovlig befattning med smuggelgods samt för förberedelse eller stämpling till grov smuggling, narkotikasmuggling, grov narkotikasmuggling, synnerligen grov narkotikasmuggling, vapensmuggling, grov vapensmuggling, synnerligen grov vapensmuggling, smuggling av explosiv vara, grov smuggling av explosiv vara, synnerligen grov smuggling av explosiv vara eller grov olovlig befattning med smuggelgods döms det till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken. Detsamma gäller för förberedelse till ringa narkotikasmuggling eller ringa vapensmuggling.

17 Senaste lydelse 2020:901.

15 §18

Den som frivilligt undanröjer sådan fara som avses i 3 § andra stycket eller 6, 6 a eller 6 b § tillsammans med den bestämmelsen eller i 7 §, döms inte till ansvar enligt den bestämmelsen.

Den som frivilligt vidtar en åtgärd som leder till att tull, annan skatt eller avgift som avses i 8–11 §§ kan påföras, tillgodoräknas eller återbetalas med rätt belopp, döms inte till ansvar enligt 8–13 §§.

Den som frivilligt undanröjer sådan fara som avses i 3 § andra stycket eller 6, 6 a eller 6 b § tillsammans med den bestämmelsen eller i 7 §, döms inte till ansvar enligt den bestämmelsen.

31 §19

Kan brott som avses i

1. 3 eller 4 § eller försök till

sådant brott eller 7 § föranleda att en sådan avgift som avses i3 § lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor påförs, eller

2. 8 eller 9 § eller försök till sådant brott eller 11 § föranleda att tulltillägg enligt 5 kap. 5 10 §§ tullagen (2016:253) påförs

får åtal för brottet väckas endast om det är påkallat av särskilda skäl.

Kan brott som avses i 3 eller 4 § eller försök till sådant brott eller brott som avses i 7 § föranleda att en avgift enligt 3 § lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor påförs, får åtal för brottet väckas endast om det är påkallat av särskilda skäl.

Vad som sägs i första stycket

gäller även talan om förverkande enligt 16 §.

Det som sägs i första stycket

gäller även talan om förverkande enligt 16 §.

18 Senaste lydelse 2020:901. 19

I SOU 2022:48 har utredningen föreslagit att nuvarande 31 § ska betecknas 21 §. Om förslagen i det betänkandet genomförs bör de här föreslagna ändringarna anpassas till det.

31 a §

Om Tullverket har beslutat att ta ut sanktionsavgift enligt 5 kap. tullagen (2016:253) av en fysisk person, får åklagaren inte väcka åtal, utfärda strafföreläggande eller besluta om åtalsunderlåtelse för samma person i fråga om den felaktighet eller passivitet som ligger till grund för beslutet om sanktionsavgift.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

1.10. Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor

Härigenom föreskrivs att 16 § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

16 §20

Den som hanterar, överför, importerar eller exporterar explosiva varor och den som yrkesmässigt eller i större mängd hanterar brandfarliga varor ska ha tillstånd till det.

Tillstånd enligt denna lag behövs inte för hantering av brandfarliga varor som avser transport i sådan rörledning för vilken koncession har meddelats enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar eller enligt naturgaslagen (2005:403). Verksamheten ska dock uppfylla kraven för tillståndspliktig verksamhet enligt denna lag.

Den myndighet som regeringen bestämmer får, utan hinder av det som sägs i första stycket, för utbildningsändamål eller forensiska ändamål inneha sådan egendom som anges där och som är förverkad.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

20 Senaste lydelse 2016:379.

1.11. Förslag till lag om ändring i tullagen (2016:253)

Härigenom föreskrivs i fråga om tullagen (2016:253)21

dels att 5 kap. och 7 kap. 5–7 §§ ska upphöra att gälla och att rub-

riken närmast före 7 kap. 5 § ska utgå,

dels att 1 kap. 3 §, 6 kap. 1, 7, 10, 18 och 22 §§ och 7 kap. 9 § och

rubrikerna närmast före 6 kap. 7 och 10 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas ett nytt kapitel, 5 kap., av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

3 §

I denna lag förstås med

tullagstiftning: Europeiska unionens tullagstiftning enligt arti-

kel 5.2 i förordning (EU) nr 952/2013, samt svenska tullförfattningar,

tullbehandling: det som föreskrivs i tullagstiftningen om att en vara då den förs in till eller ut från det svenska tullområdet ska

a) vara i tillfällig lagring,

b) hänföras till ett tullförfarande,

c) återexporteras, eller

d) bli föremål för åtgärder enligt 3 kap. 6 § tullbefogenhetslagen (2024:000) .

handling: framställning i skrift eller bild och upptagning som kan

läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas bara med tekniskt hjälpmedel,

det svenska tullområdet: svenskt territorium, och fordon: transportmedel som är inrättat för färd på marken och

inte löper på skenor samt svävare när den framförs över marken.

21 Senaste lydelse av

5 kap. 2 § 2021:753 5 kap. 3 § 2022:688 5 kap. 7 § 2023:209.

I övrigt har uttryck som används i denna lag samma betydelse som i förordning (EU) nr 952/2013 och de förordningar som meddelas med stöd av den förordningen.

5 kap. Straff och andra sanktioner

Straff

Tullbrott

1 § Den som, i samband med att en vara förs in till det svenska tullområdet, uppsåtligen underlåter att anmäla varan till tullbehandling, lämnar oriktig uppgift vid tullbehandling eller underlåter att lämna föreskriven uppgift vid tullbehandling och därigenom ger upphov till fara för att tull eller avgift undandras det allmänna, döms för tullbrott till böter eller fängelse i högst två år.

För tullbrott döms också den som uppsåtligen ger upphov till fara för att tull eller avgift undandras det allmänna eller felaktigt tillgodoräknas eller återbetalas till honom eller henne själv eller annan genom att

1. i samband med att en vara förs ut ur det svenska tullområdet, förfara så som anges i första stycket eller, efter utförseln, förfoga över varan i strid med vad som förutsatts vid den tullbehandling som skett med anledning av utförseln,

2. under pågående tullbehandling förfoga över en införd vara i strid med det som gäller för denna tullbehandling, eller

3. bryta mot villkor som vid tullbehandling för övergång till fri omsättning har uppställts för befrielse från eller nedsättning av skatt eller avgift.

Denna paragraf är tillämplig endast i fråga om sådana tullar och avgifter som Tullverket ska besluta.

2 § Om ett brott som avses i 1 § är att anse som ringa, döms för

ringa tullbrott till penningböter.

3 § Om ett brott som avses i 1 § är att anse som grovt, döms för grovt tullbrott till fängelse, lägst sex månader och högst sex år.

Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen rört mycket betydande belopp, om gärningsmannen

använt falska handlingar eller vilseledande bokföring, om gärningen ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art.

4 § Den som av grov oaktsamhet begår en gärning som avses i 1 §, döms för vårdslös tullredovisning till böter eller fängelse i högst två år.

I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

Olovlig befattning med tullpliktig vara

5 § Den som uppsåtligen emballerar, transporterar, förvarar, döljer, bearbetar, förvärvar, överlåter eller ingår avtal om upplåtelse av panträtt i en vara som varit föremål för brott enligt 1–4 §§, döms för olovlig befattning med tullpliktig vara till böter eller fängelse i högst två år. Gärningen ska inte medföra ansvar, om den är ringa med hänsyn till befattningen, omständigheterna kring denna, egendomens beskaffenhet och värde samt övriga omständigheter.

Om gärningsmannen inte inser men har skälig anledning att anta att varan varit föremål för brott, döms till böter. Om gärningen är ringa, ska den inte medföra ansvar.

6 § Om ett brott som avses i 5 § första stycket är att anse som grovt, döms för grov olovlig befattning med tullpliktig vara till fängelse, lägst sex månader och högst sex år.

Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning, om gärningen avsett befattning med varor som varit föremål för brott varigenom tull eller avgift till mycket betydande belopp har undandragits det allmänna eller felaktigt återbetalats eller tillgodoräknats någon eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art.

Tullförseelse

7 § För tullförseelse döms till böter den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot

1. en föreskrift i tullagstiftningen,

2. anmälningsskyldigheten i artikel 3 eller redovisningsskyldigheten i artikel 4 i förordning (EU) 2018/1672, i den ursprungliga lydelsen, eller

3. rapporteringsskyldigheten i artikel 18a.4–6 i förordning (EG) nr 515/97, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/1525.

Första stycket gäller också den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett beslut som Tullverket har meddelat med stöd av tullagstiftningen om

1. skyldighet att föra anteckningar och lämna uppgifter om varor som

a) förvaras i en anläggning för tillfällig lagring, ett tullager eller en frizon, eller

b) omfattas av förenklingar vid tillämpning av ett tullförfarande,

2. skyldighet i övrigt att lämna en uppgift eller handling till Tullverket, eller

3. användningen eller förbrukningen av en icke-unionsvara. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

8 § Ansvar för tullförseelse ska inte dömas ut, om gärningen är belagd med straff i 1–6 §§, brottsbalken, lagen (2000:1225) om straff för smuggling eller terroristbrottslagen (2022:666).

Försök, förberedelse och stämpling

9 § För försök till tullbrott, grovt tullbrott eller grov olovlig befattning med tullpliktig vara och för förberedelse eller stämpling till grovt tullbrott eller grov olovlig befattning med tullpliktig vara döms det till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

Frivillig rättelse

10 § Den som frivilligt vidtar en åtgärd som leder till att tull eller avgift som avses i 1–4 §§ kan påföras, tillgodoräknas eller återbetalas med rätt belopp, döms inte till ansvar enligt 1–6 §§.

Särskilda bestämmelser om åtal

11 § Om ett brott som avses i 1 § eller försök till sådant brott eller brott som avses i 2 eller 4 § kan föranleda att sanktionsavgift enligt 14, 16 eller 17 § tas ut, får åtal för brottet väckas endast om det är påkallat av särskilda skäl.

Det som sägs i första stycket gäller även talan om förverkande enligt 13 §.

12 § Allmänt åtal för tullförseelse får väckas endast efter medgivande av Tullverket.

Förverkande

13 § Om en vara har varit föremål för brott enligt 1–6 eller 9 § gäller bestämmelserna om förverkande i 1618 §§ lagen (2000:1225) om straff för smuggling.

Sanktionsavgift

När tull har undandragits

14 § Sanktionsavgift enligt 18 § ska tas ut av den som enligt tulllagstiftningen är skyldig att ge in en skriftlig eller elektronisk tulldeklaration, om denne

1. på något annat sätt än muntligen under förfarandet har lämnat en oriktig uppgift till ledning för ett beslut om fastställande av tull, eller

2. har underlåtit att deklarera. Detsamma gäller om den som avses i första stycket har lämnat en sådan uppgift i

1. ett ärende som avser omprövning, återbetalning eller eftergift av tull, eller

2. ett överklagat ärende om tull och uppgiften inte har godtagits efter prövning i sak.

Sanktionsavgift ska endast tas ut om det klart framgår att tull skulle ha undandragits det allmänna, om

1. den oriktiga uppgiften hade godtagits, eller

2. underlåtenheten att deklarera inte hade upptäckts.

15 § En uppgift som avses i 14 § ska anses vara oriktig om det klart framgår att

1. en lämnad uppgift är felaktig, eller

2. en uppgift som ska lämnas till ledning för ett beslut om tull har utelämnats.

En uppgift ska dock inte anses vara oriktig om den

1. tillsammans med övriga lämnade uppgifter utgör tillräckligt underlag för att Tullverket ska kunna upptäcka den felaktiga eller utelämnade uppgiften innan varan frigörs enligt artikel 194 i förordning (EU) nr 952/2013, i den ursprungliga lydelsen, eller

2. uppenbart inte kan läggas till grund för ett beslut.

När tullkontroll har försvårats

16 § Sanktionsavgift enligt 19 § ska tas ut av den som har brutit mot en föreskrift enligt tullagstiftningen om det

1. har medfört att en vara undandragits från tullövervakning, eller

2. på något annat sätt har försvårat Tullverkets möjligheter att genomföra tullkontroll.

Sanktionsavgift ska endast tas ut om det klart framgår att en sådan föreskrift som avses i första stycket har överträtts.

Om en överträdelse som avses i första stycket föranleder sanktionsavgift enligt 14 § ska sanktionsavgift enligt första stycket inte tas ut. Om det är uppenbart att försvårandet av tullkontroll är allvarligare än undandragandet av tull, ska sanktionsavgift dock tas ut enligt det stycket i stället för sanktionsavgift enligt 14 §.

När en skyldighet enligt ett tillstånd inte har fullgjorts

17 § Sanktionsavgift enligt 20 § ska tas ut av den som har brutit mot en skyldighet enligt ett tillstånd som har beslutats av Tullverket om det klart framgår att skyldigheten inte har fullgjorts.

Sanktionsavgift enligt första stycket ska inte tas ut om överträdelsen föranleder sanktionsavgift enligt 14 eller 16 §. Om det är uppenbart att överträdelsen som avses i första stycket är allvarligare än undandragandet av tull eller försvårandet av tullkontroll, ska

sanktionsavgift dock tas ut enligt det stycket i stället för sanktionsavgift enligt 14 eller 16 §.

Beräkningen av sanktionsavgift

18 § Sanktionsavgift enligt 14 § är tjugo procent av den tull som skulle ha undandragits det allmänna, om

1. den oriktiga uppgiften hade godtagits, eller

2. underlåtenheten att deklarera inte hade upptäckts. Sanktionsavgiften är dock fem procent om undandragandet avser mervärdesskatt som får dras av vid redovisning av skatt enligt mervärdesskattelagen (2023:200).

Om sanktionsavgift enligt 14 § tidigare har beslutats och en ny sanktionsavgift ska tas ut enligt den paragrafen, för en överträdelse som har inträffat inom två år från det tidigare beslutet, är avgiften i stället fyrtio procent av den tull som avses i första stycket eller tio procent av den mervärdesskatt som avses i andra stycket. Det förhöjda beloppet gäller dock inte om den som sanktionsavgiften ska tas ut av har status som godkänd ekonomisk aktör enligt artikel 38 i förordning (EU) nr 952/2013, i den ursprungliga lydelsen.

19 § Sanktionsavgift enligt 16 § första stycket 1 ska bestämmas till lägst 5 000 kronor och högst 500 000 kronor. Sanktionsavgift enligt 16 § första stycket 2 ska bestämmas till lägst 2 000 kronor och högst 100 000 kronor.

När avgiftens storlek bestäms ska särskild hänsyn tas till

1. hur allvarlig överträdelsen är och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser,

2. vad den avgiftsskyldige gjort för att begränsa verkningarna av överträdelsen,

3. vad som är känt om den avgiftsskyldiges ekonomiska förhållanden, och

4. om den avgiftsskyldige tidigare har ålagts att betala en sanktionsavgift enligt 16 §.

20 § Sanktionsavgift enligt 17 § är 5 000 kronor.

Om sanktionsavgift enligt 17 § tidigare har beslutats och en ny sanktionsavgift ska tas ut enligt den paragrafen, för en överträdelse

som har inträffat inom två år från det tidigare beslutet, är avgiften i stället 10 000 kronor. Det förhöjda beloppet gäller dock inte om den som sanktionsavgiften ska tas ut av har status som godkänd ekonomisk aktör enligt artikel 38 i förordning (EU) nr 952/2013, i den ursprungliga lydelsen.

När sanktionsavgift inte ska tas ut

21 § Sanktionsavgift ska inte tas ut om den som gjort sig skyldig till en överträdelse som avses i 14 § på eget initiativ har rättat den oriktiga uppgiften eller fullgjort skyldigheten att deklarera på ett sådant sätt att deklarationen kunnat läggas till grund för ett beslut om fastställande av tull.

Sanktionsavgift ska inte heller tas ut om en överträdelse som avses i 14, 16 eller 17 § är obetydlig.

Förseningsavgift

När kompletterande deklaration har lämnats för sent

22 § Förseningsavgift ska tas ut av den som har deklarerat en vara med ett förenklat förfarande som medför skyldighet att ge in en kompletterande deklaration om denne inte har gett in den kompletterande deklarationen vid den tidpunkt då den senast skulle ha lämnats.

Förseningsavgiften är 625 kronor. Om den som uppmanats att lämna deklaration inte fullgjort sin skyldighet inom den bestämda tiden, är avgiften dock 1 250 kronor.

När avräkningsnota har lämnats för sent

23 § Förseningsavgift ska tas ut av den som inte har lämnat avräkningsnota enligt tullagstiftningen vid den tidpunkt då den senast skulle ha lämnats.

Förseningsavgiften är 1 000 kronor för den första dagen avräkningsnotan är försenad. Beloppet höjs med ytterligare 1 000 kronor för varje påföljande dag upp till och med fem dagar. Om förseningen

överstiger fem dagar, eller om förfarandet har satts i system, tillämpas i stället 17 §.

När förseningsavgift inte ska tas ut

24 § Förseningsavgift ska inte tas ut om den försening som avses i 22 eller 23 § är obetydlig.

Gemensamma bestämmelser för sanktionsavgift och förseningsavgift

Vem som beslutar om sanktionsavgift och förseningsavgift

25 § Frågor om sanktionsavgift och förseningsavgift prövas av

Tullverket.

En sanktionsavgift eller förseningsavgift tillfaller staten.

Befrielse från sanktionsavgift eller förseningsavgift

26 § Tullverket ska besluta om hel eller delvis befrielse från sanktionsavgift eller förseningsavgift om felaktigheten eller passiviteten är ursäktlig eller om det annars skulle vara oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp.

Vid bedömningen ska det särskilt beaktas om

1. den felaktighet eller passivitet som lett till avgiften kan antas ha berott på

a) ålder, hälsa eller liknande förhållanden, eller

b) en felbedömning av reglerna eller betydelsen av de faktiska förhållandena,

2. avgiften inte står i rimlig proportion till felaktigheten eller passiviteten, eller

3. en oskäligt lång tid har gått efter det att Tullverket har funnit anledning att anta att avgift ska tas ut, utan att den som avgiften gäller kan lastas för dröjsmålet.

Tillfälle till yttrande

27 § Bestämmelser om att den som sanktionsavgiften eller förse-

ningsavgiften ska tas ut av ska underrättas om grunderna för beslutet och få tillfälle att framföra sin ståndpunkt finns i artiklarna 22.6 och 29 i förordning (EU) nr 952/2013.

Preskription m.m.

28 § Ett beslut om sanktionsavgift får inte meddelas om den som avgiften ska tas ut av inte har fått tillfälle att yttra sig inom fem år från den dag då överträdelsen ägde rum.

Ett beslut om sanktionsavgift på grund av en oriktig uppgift som lämnats i ett mål om tull ska meddelas inom ett år från utgången av den månad då domstolens beslut fick laga kraft.

29 § Ett beslut om förseningsavgift ska meddelas inom två år från den dag då skyldigheten att lämna kompletterande deklaration eller avräkningsnota senast skulle ha fullgjorts.

30 § Sanktionsavgift eller förseningsavgift får inte beslutas för en person som har avlidit.

Betalning och verkställighet

31 § Följande bestämmelser tillämpas även i fråga om sanktionsavgift och förseningsavgift:

a) artikel 110 i förordning (EU) nr 952/2013, i den ursprungliga lydelsen, om anstånd med betalning

b) 2 kap. 4 § om garanti,

c) 2 kap. 7 § första stycket om betalning,

d) 2 kap. 8 § om ränta, och

e) 2 kap. 16 § om indrivning.

Vitesföreläggande

När ett föreläggande får förenas med vite

32 § Tullverket får förena ett föreläggande med vite

1. när Tullverket med stöd av tullagstiftningen förelägger någon att vidta en åtgärd som behövs för myndighetens kontrollverksamhet, och

2. om någon

a) inte har lämnat en uppgift som krävs enligt tullagstiftningen, eller

b) inte har fullgjort en sådan skyldighet som föreskrivs i artikel 15.1 i förordning (EU) nr 952/2013, i den ursprungliga lydelsen.

Förbud mot att förena ett föreläggande med vite

33 § Ett föreläggande får inte förenas med vite om

1. det finns anledning att anta att den som ska föreläggas eller dennes ställföreträdare har begått en gärning som är straffbelagd eller kan leda till sanktionsavgift, och

2. föreläggandet avser utredning av en fråga som har samband med den misstänkta gärningen.

Förhållandet mellan sanktionerna

34 § Sanktionsavgift får inte tas ut om den felaktighet eller passivitet som kan leda till sanktionsavgift redan ligger till grund för en förundersökning om brott enligt denna lag, lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling, om förundersökningen avser samma fysiska person som sanktionsavgift skulle tas ut av.

Sanktionsavgift får dock tas ut, om undersökningsledare eller åklagare har beslutat att lägga ner förundersökningen eller om felaktigheten eller passiviteten på annat sätt inte längre är föremål för utredning om brott och inte har prövats slutligt.

35 § Sanktionsavgift får inte tas ut om den felaktighet eller passivitet som kan leda till sanktionsavgift redan omfattas av ett väckt åtal, ett utfärdat strafföreläggande eller ett beslut om åtalsunderlå-

telse för brott enligt denna lag, lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling och åtalet, strafföreläggandet eller beslutet om åtalsunderlåtelse avser samma fysiska person som sanktionsavgiften skulle tas ut av.

36 § Om Tullverket har beslutat att ta ut sanktionsavgift av en fysisk person, får åklagaren inte väcka åtal mot, utfärda strafföreläggande eller besluta om åtalsunderlåtelse för samma person i fråga om den felaktighet eller passivitet som ligger till grund för beslutet om sanktionsavgift.

37 § Sanktionsavgift får inte tas ut om den passivitet som kan leda till avgiften redan omfattas av ett beslut om förseningsavgift och sanktionsavgiften och förseningsavgiften avser samma person.

Förseningsavgift får inte tas ut om den passivitet som kan leda till avgiften redan omfattas av ett beslut om sanktionsavgift och förseningsavgiften och sanktionsavgiften avser samma person.

38 § Sanktionsavgift eller förseningsavgift får inte tas ut om den felaktighet eller passivitet som kan leda till sådan avgift redan omfattas av ett beslut om återkallelse, tillfällig indragning eller ändring av ett tillstånd enligt artikel 23 i förordning (EU) nr 952/2013, i den ursprungliga lydelsen, och sanktionsavgiften eller förseningsavgiften avser samma person som beslutet om tillstånd gäller.

39 § Det får inte dömas till ansvar eller beslutas om sanktionsavgift eller förseningsavgift enligt denna lag för en felaktighet eller passivitet som omfattas av ett föreläggande om vite, om felaktigheten eller passiviteten ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap.

1 §

Hos Tullverket ska det finnas ett allmänt ombud som utses av regeringen. Det allmänna ombudet får överklaga Tullverkets be-

Hos Tullverket ska det finnas ett allmänt ombud som utses av regeringen. Det allmänna ombudet får överklaga Tullverkets be-

slut om tull, annan skatt än tull enligt 2 kap. 1 § andra stycket, ränta, tulltillägg och förseningsavgift.

slut om tull, annan skatt än tull enligt 2 kap. 1 § andra stycket, ränta, sanktionsavgift och förseningsavgift.

Överklagande av beslut om ränta, tulltillägg och förseningsavgift

Överklagande av beslut om ränta, sanktionsavgift och förseningsavgift

7 §22

Bestämmelserna i 3–6 §§ gäl-

ler också överklagande av beslut om ränta, tulltillägg och förse-

ningsavgift.

Regleringen i 3 § gäller också

överklagande av beslut om ränta

och sanktionsavgift enligt 5 kap. 14 §. Regleringen i 4–6 §§ gäller också överklagande av beslut om ränta, sanktionsavgift och förseningsavgift.

Ett yrkande som avser tulltill-

lägg och som görs av en gäldenär

eller den som är skyldig att betala skatten ska, oavsett tidsfristerna i 3 §, prövas om beslutet om den tull som tulltillägget avser inte har fått laga kraft. Detsamma gäller om Tullverket eller det allmänna ombudet framställt ett sådant yrkande till förmån för gäldenären eller den som är skyldig att betala skatten. Om yrkandet framställs först i domstol, kan domstolen besluta att det ska tas upp till prövning av Tullverket.

Ett yrkande som avser sank-

tionsavgift enligt 5 kap. 14 § och

som görs av en gäldenär eller den som är skyldig att betala skatten ska, oavsett tidsfristerna i 3 §, prövas om beslutet om den tull som sanktionsavgiften avser inte har fått laga kraft. Detsamma gäller om Tullverket eller det allmänna ombudet framställt ett sådant yrkande till förmån för gäldenären eller den som är skyldig att betala skatten. Om yrkandet framställs först i domstol, kan domstolen besluta att det ska tas upp till prövning av Tullverket.

Bestämmelserna i andra stycket gäller även en deklarants yrkande i fråga om förseningsavgift.

22 Senaste lydelse 2023:209.

Talan om tulltillägg eller förseningsavgift

Talan om sanktionsavgift eller förseningsavgift

10 §

Om det allmänna ombudet har överklagat ett beslut om tull, ska talan om tulltillägg eller förseningsavgift med anledning av beslutet föras samtidigt.

Om det allmänna ombudet har överklagat ett beslut om tull, ska talan om sanktionsavgift eller förseningsavgift med anledning av beslutet föras samtidigt.

18 §

Den som har överklagat ett beslut i en fråga som har föranlett tulltillägg får även ta upp frågan om tulltillägg om domstolen anser att tulltillägget utan olägenhet kan prövas i målet.

Den som har överklagat ett beslut i en fråga som har föranlett sanktionsavgift får även ta upp frågan om sanktionsavgift om domstolen anser att frågan utan olägenhet kan prövas i målet.

22 §

Förvaltningsrätten och kammarrätten ska hålla muntlig förhandling i ett mål om tulltillägg eller förseningsavgift om en enskild begär det. Muntlig förhandling behöver dock inte hållas, om tulltillägget eller förseningsavgiften inte kommer att tas ut.

Förvaltningsrätten och kammarrätten ska hålla muntlig förhandling i ett mål om sanktions-

avgift eller förseningsavgift om

en enskild begär det. Muntlig förhandling behöver dock inte hållas, om sanktionsavgiften eller förseningsavgiften inte kommer att tas ut.

7 kap.

9 §

I ärenden och mål om tull, skatt som ska betalas till Tullverket, ränta, tulltillägg och avgift enligt denna lag tillämpas bestämmelserna i skatteförfarandelagen (2011:1244) om

I ärenden och mål om tull, skatt som ska betalas till Tullverket, ränta och avgift enligt denna lag tillämpas bestämmelserna i skatteförfarandelagen (2011:1244) om

1. ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning i 43 kap., 68 kap. 2 § och 71 kap. 4 §, samt

2. bevissäkring och betalningssäkring i 3 kap. 8 §, 45 kap. 2– 16 §§, 46 kap., 68 kap. 1 och 3 §§ samt 69 och 71 kap.

Vid tillämpningen av första stycket ska det som sägs i skatteförfarandelagen om Skatteverket i stället gälla Tullverket. Vidare ska det som sägs om Kronofogdemyndigheten i 69 kap. 3 och 11 §§ i stället gälla Tullverket.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

2. Äldre föreskrifter i fråga om tulltillägg och förseningsavgift gäller fortfarande för överträdelser som har begåtts före ikraftträdandet.

1.12. Förslag till lag om ändring i lagen (2023:474) om polisiära befogenheter i gränsnära områden

Härigenom föreskrivs att 810 §§ lagen (2023:474) om polisiära befogenheter i gränsnära områden ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 §

I ett gränsnära område får en polisman

I ett gränsnära område får en polisman eller en tulltjänsteman

1. kroppsvisitera en person i direkt samband med att han eller hon reser in till eller ut från landet, eller

2. genomsöka ett transportmedel i direkt samband med att det används vid en inresa till eller utresa från landet.

Åtgärderna får vidtas endast i den utsträckning det behövs för att förebygga eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse i mer än ett år.

Åtgärderna får vidtas av

1. en polisman endast i den ut-

sträckning det behövs för att förebygga eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse i mer än ett år, och

2. en tulltjänsteman endast i

den utsträckning det behövs för att upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott enligt 9 kap. 6 a § brottsbalken .

9 §

Om en person lämnar ett gränsnära område innan ett ingripande mot honom eller henne har slutförts, får 3–8 §§ tillämpas även utanför området om en polisman eller en kustbevakningstjänsteman följer efter personen i omedelbart samband med att personen lämnar området.

Om en person lämnar ett gränsnära område innan ett ingripande mot honom eller henne har slutförts, får 3–8 §§ tillämpas även utanför området om en polisman, en kustbevakningstjänsteman eller en tulltjänsteman följer efter personen i omedelbart samband med att personen lämnar området.

10 §

Kroppsvisitation enligt denna lag får inte göras mer ingående än vad som krävs med hänsyn till ändamålet med åtgärden. All den hänsyn som omständigheterna medger ska iakttas. Om möjligt ska ett vittne närvara.

Kroppsvisitation får inte genomföras eller bevittnas av andra än personer av samma kön som den som ska visiteras eller av läkare eller legitimerade sjuksköterskor. Detta gäller dock inte om det finns synnerliga skäl eller om visitationen enbart innebär att ett föremål som den enskilde har med sig undersöks.

Den som ska kroppsvisiteras får hållas kvar för ändamålet upp till tre timmar eller, om det finns synnerliga skäl, ytterligare tre timmar. En polisman eller en kustbevakningstjänsteman får ta med den som ska visiteras till den plats där åtgärden ska genomföras.

Den som ska kroppsvisiteras får hållas kvar för ändamålet upp till tre timmar eller, om det finns synnerliga skäl, ytterligare tre timmar. En polisman, en kustbevakningstjänsteman eller en tull-

tjänsteman får ta med den som

ska visiteras till den plats där åtgärden ska genomföras.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

1.13. Förslag till lag om ändring i lagen (2024:000) om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot

Härigenom föreskrivs att 2 kap.3 och 4 §§ och 3 kap.2, 3 och 4 §§ lagen (2024:000) om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt SOU 2021:100 Föreslagen lydelse

2 kap.

3 §

Beslut att inleda utredning om självständigt förverkande av brottsvinster fattas av åklagaren, eller, om det är fara i dröjsmål och det skäligen kan befaras att egendom annars kommer att undanskaffas, av Polismyndigheten. Beslut av Polismyndigheten ska så snart som möjligt anmälas till åklagare, som skyndsamt ska pröva om utredningen ska fortgå och vidtagna åtgärder bestå.

Beslut att inleda en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster fattas av åklagaren eller, om det är fara i dröjsmål och det skäligen kan befaras att egendom annars kommer att undanskaffas, av Polismyndigheten

eller Tullverket. Beslut av Polis-

myndigheten ska så snart som möjligt anmälas till åklagare, som skyndsamt ska pröva om utredningen ska fortgå och vidtagna åtgärder bestå.

4 §

En utredning av självständigt förverkande av brottsvinster leds av åklagaren med biträde av Polismyndigheten och, i vissa fall, Säkerhetspolisen och Skatteverket. Åklagaren får uppdra åt en polisman eller tjänsteman vid nämnda myndigheter att vidta en viss åtgärd som hör till utredningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet.

En utredning av självständigt förverkande av brottsvinster leds av åklagaren med biträde av Polismyndigheten och, i vissa fall, Säkerhetspolisen, Tullverket och Skatteverket. Åklagaren får uppdra åt en polisman eller tjänsteman vid nämnda myndigheter att vidta en viss åtgärd som hör till utredningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet.

3 kap.

2 §

Utöver det som följer av 1 § ska åklagaren, om det inte finns särskilda skäl emot det, pröva en fråga om förverkande av sådan egendom som det inte är tillåtet att inneha. Det gäller även om frågan rör någon som åtalas för brott som har samband med förverkandefrågan.

I 9 kap. 2 § tullbefogenhetslagen (2024:000) finns bestämmelser om tullåklagares rätt att pröva frågor om förverkande.

3 §

Polisman eller särskilt förordnad befattningshavare vid Polismyndigheten och Säkerhetspolisen får pröva frågan om förverkande om saken gäller ordinärt förverkande av brottsvinster eller förverkande av annat än brottsvinster och värdet av egendomen vid tidpunkten för beslutet inte bedöms överstiga en tiondel av prisbasbeloppet enligt 2 kap.6 och 7 §§socialförsäkringsbalken

I 9 kap. 2 § tullbefogenhetslagen (2024:000) finns bestämmelser om tullåklagares rätt att pröva frågor om förverkande.

4 §

Beslut enligt 1–3 §§ ska meddelas skriftligen. Den som drabbats av beslutet får inom tre veckor från delgivning av beslutet anmäla missnöje hos den myndighet som har meddelat det. Anmäls missnöje, ska beslutet om förverkande inte längre gälla.

Om en anmälan inkommer ska åklagaren senast inom en månad väcka talan om förverkande enligt 3 kap. Väcks inte talan är frågan slutligt avgjord.

Om polisman eller särskilt förordnad befattningshavare vid Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen har fattat beslut om förverkande och myndigheten efter anmälan om missnöje anser att talan om förverkande bör

Om en polisman eller annan utsedd anställd vid Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen har fattat beslut om förverkande och myndigheten efter anmälan om missnöje anser att talan om förverkande bör föras, ska ärendet

väckas, ska ärendet skyndsamt överlämnas till åklagaren.

överlämnas till åklagaren. I

9 kap. 2 § tullbefogenhetslagen (2024:000) finns bestämmelser om tullåklagares beslut.

Denna lag träder i kraft den……….

1.14. Förslag till lag om ändring i tullbefogenhetslagen (2024:000)

Härigenom föreskrivs i fråga om tullbefogenhetslagen (2024:000)

dels att 8 kap. 1, 9, 10 och 24 §§, 9 kap. 2 § och rubriken närmast

före 8 kap. 9 § ska ha följande lydelse,

dels att nuvarande 8 kap. 30 § ska betecknas 8 kap. 31 §,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 7 kap. 3 a §, 8 kap. 9 a

och 30 § och närmast före 7 kap. 3 a § en ny rubrik, med följande lydelse.

Lydelse enligt SOU 2022:48 Föreslagen lydelse

7 kap.

Särskilda befogenheter i gränsnära områden

3 a §

Bestämmelser om rätt för en tulltjänsteman att kroppsvisitera en person och genomsöka transportmedel för att upptäcka brottslig verksamhet finns i lagen ( 2023:474 ) om polisiära befogenheter i gränsnära områden.

8 kap.

1 §

Tullverkets direkta brottsbekämpning omfattar brott enligt

1. denna lag,

2. lagen (1962:120) om straff i vissa fall för oriktigt ursprungsintyg m.m.,

3. lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering,

4. lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner,

5. inregränslagen (1996:701),

6. lagen (1998:506) om flyttning och kontroll av vissa punktskattepliktiga varor,

7. lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd,

8. lagen (2000:1225) om straff för smuggling,

9. lagen (2006:1329) om handel med vissa varor som kan användas till dödsstraff eller tortyr, m.m.,

10. tullagen (2016:253), 11. 4 och 4 a §§ lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott, 12. 24 §§skattebrottslagen (1971:69), om brottet rör underlåtenhet att lämna deklaration enligt 26 kap. 37 § första stycket skatteförfarandelagen (2011:1244), och

12. 24 §§skattebrottslagen (1971:69), om brottet rör underlåtenhet att lämna deklaration enligt 26 kap. 37 § första stycket skatteförfarandelagen (2011:1244),

13. terroristbrott enligt 4 § terroristbrottslagen (2022:666) som begås genom smuggling, grov smuggling, vapensmuggling, grov vapensmuggling, synnerligen grov vapensmuggling, smuggling av explosiv vara, grov smuggling av explosiv vara eller synnerligen grov smuggling av explosiv vara eller försök till sådana brott.

13. terroristbrott enligt 4 § terroristbrottslagen (2022:666) som begås genom smuggling, grov smuggling, vapensmuggling, grov vapensmuggling, synnerligen grov vapensmuggling, smuggling av explosiv vara, grov smuggling av explosiv vara eller synnerligen grov smuggling av explosiv vara eller försök till sådana brott, och

14. utförselhäleri och grovt utförselhäleri enligt 9 kap. 6 a § brottsbalken .

Om en förundersökning om brott som avses i första stycket 14 har inletts av Tullverket ska förundersökningen om brottet genast överlämnas till Polismyndigheten eller allmän åklagare. I fråga om ett sådant brott tillämpas bestämmelserna i 323 §§ endast till dess att förundersökningen har överlämnats.

Beslag Beslag och penningbeslag

9 §

En tulltjänsteman har samma rätt som en polisman att enligt 27 kap. 4 § rättegångsbalken ta egendom i beslag.

En tulltjänsteman har samma rätt som en polisman att enligt 27 kap. 4 § rättegångsbalken ta egendom i beslag eller att enligt

27 kap. 5 a § första stycket ta egendom i penningbeslag.

En tulltjänsteman får även i andra fall än som anges i 27 kap. 4 § rättegångsbalken ta egendom i beslag, om den skäligen kan antas bli förverkad på grund av brott eller ha betydelse för utredning om ett sådant brott.

Om beslag verkställs av någon annan än undersökningsledaren eller åklagaren och denne inte har beslutat om beslaget, ska anmälan skyndsamt göras till denne, varvid han eller hon omedelbart ska pröva om beslaget ska bestå.

9 a §

Har egendom tagits i beslag med anledning av brott som avses i 1 § första stycket 14 får en tulltjänsteman, utan hinder av att egendomen inte har förtecknats enligt 27 kap. 13 § första stycket rättegångsbalken , genast överlämna beslaget i orubbat skick till Polismyndigheten. Tulltjänstemannen ska samtidigt intyga att beslaget är orubbat och ange vem som beslutat om beslaget, vem som varit närvarande och vad som i övrigt förekommit. Polismyndigheten ansvarar då för skyldigheterna enligt 27 kap. 13 § rättegångsbalken .

Om egendomen inte genast kan överlämnas, ska tulltjänstemannen fullgöra de skyldigheter

som följer av 27 kap. 13 § rättegångsbalken .

10 §

Beslagtagen egendom ska förvaras av Tullverket, om inte annat är föreskrivet eller åklagaren bestämmer något annat.

Egendom som har tagits i beslag med stöd av 24 § ska förvaras av Polismyndigheten när den har övertagit ärendet.

Egendom som har tagits i beslag med stöd av 24 § ska förvaras av Polismyndigheten när den har övertagit ärendet. Detsamma

gäller när en förundersökning har överlämnats till Polismyndigheten eller allmän åklagare med stöd av 1 § andra stycket.

24 §

I samband med Tullverkets kontrollverksamhet får en tulltjänsteman, innan en förundersökning har inletts, ingripa mot ett brott som inte ingår i Tullverkets direkta brottsbekämpning, om Tullverket före ingripandet i det enskilda fallet har gjort en förfrågan om det hos Polismyndigheten och den myndigheten har godkänt att ingripandet görs.

I samband med Tullverkets kontrollverksamhet får en tulltjänsteman, innan en förundersökning har inletts, ingripa mot ett brott som inte ingår i Tullverkets direkta brottsbekämpning, om Tullverket före ingripandet i det enskilda fallet har gjort en förfrågan om det hos Polismyndigheten och den myndigheten har godkänt att ingripandet görs.

Detsamma gäller i samband med en tulltjänstemans åtgärd enligt 8 § lagen ( 2023:474 ) om polisiära befogenheter i gränsnära områden.

Vid ett ingripande enligt första stycket får bestämmelserna i 5 och 6 §§ tillämpas.

30 §

I lagen ( 2024:000 ) om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot finns bestämmelser

om inledande av en utredning om självständigt förverkande och biträde åt allmän åklagare vid en sådan utredning.

9 kap.

2 §

En tullåklagare får fatta beslut enligt 3 § första stycket lagen

( 1986:1009 ) om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m.

om värdet av det som ska förverkas uppgår till mindre än hälften av det prisbasbelopp enligt 2 kap.6 och 7 §§socialförsäkringsbalken som gällde då beslaget verkställdes eller om egendo-

men saknar saluvärde, om det är uppenbart att förutsättningarna för ett förverkande är uppfyllda.

En tullåklagare får, om det är

uppenbart att förutsättningarna för ett förverkande är uppfyllda,

fatta beslut enligt 3 kap. 2 § och

3 § lagen (2024:000) om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot, om värdet av det

som ska förverkas uppgår till mindre än hälften av det prisbasbelopp enligt 2 kap. 6 och

7 §§socialförsäkringsbalken som gällde då beslaget verkställdes.

Tullåklagarens beslut i fråga om förverkande ska vara skriftligt. Den som drabbats av beslaget får inom en månad från det att han eller hon fick del av förverkandebeslutet anmäla missnöje med det hos Tullverket. Anmäls missnöje, ska beslutet om förverkande inte längre gälla. Om Tullverket anser att talan om förverkande bör föras, ska ärendet snarast överlämnas till allmän åklagare.

I fråga om förfarandet tillämpas lagen om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot. Om missnöje anmäls med en tullåklagares beslut och Tullverket

anser att talan om förverkande bör föras, ska ärendet snarast överlämnas till allmän åklagare.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

1.15. Förslag till förordning om ändring i ordningsbotskungörelsen (1968:199)

Härigenom föreskrivs att 2 och 5 §§ ordningsbotskungörelsen (1968:199) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §23

Förelägganden får utfärdas av åklagare som tilldelas denna uppgift av Åklagarmyndigheten.

En tulltjänsteman får utfärda förelägganden för brott enligt 4

och 9 §§ lagen (2000:1225) om

straff för smuggling och försök till sådant brott. Tullverket får meddela föreskrifter om vilka krav i fråga om tjänsteställning, utbildning eller annat som en tulltjänsteman ska uppfylla för att få utfärda förelägganden.

En tulltjänsteman får utfärda förelägganden för brott enligt 4 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling och försök till sådant brott och brott mot 5 kap.

2 § tullagen (2016:253). Tullver-

ket får meddela föreskrifter om vilka krav i fråga om tjänsteställning, utbildning eller annat som en tulltjänsteman ska uppfylla för att få utfärda förelägganden.

En tjänsteman vid Kustbevakningen får utfärda förelägganden för brott enligt 5 kap. 1 § sjötrafikförordningen (1986:300), 20 kap. 3 § sjölagen (1994:1009), 16 § tredje stycket lagen (2006:263) om transport av farligt gods samt för brott enligt 29 och 30 §§ lagen (2021:626) om förarbevis för vattenskoter. Kustbevakningen får meddela föreskrifter om vilka krav i fråga om tjänsteställning, utbildning eller annat som en kustbevakningstjänsteman ska uppfylla för att få utfärda förelägganden.

Bestämmelserna i denna kungörelse om polismän gäller i tillämpliga delar även de åklagare, tulltjänstemän och kustbevakningstjänstemän som får utfärda förelägganden.

5 §24

Förelägganden som upptar förverkande får utfärdas för

Förelägganden som upptar förverkande får utfärdas för

23 Senaste lydelse 2023:318. 24

Senaste lydelse 2014:1114.

brott enligt 2 kap. 29 § andra stycket, 3 kap. 22 § andra stycket och 4 kap. 10 §ordningslagen (1993:1617), om brottet avser förtäring eller förvaring av alkoholdrycker och det är fråga om förverkande av egendom vars värde, beräknat efter detaljhandelspris, uppgår till mindre än en tiondel av prisbasbeloppet enligt 2 kap.6 och 7 §§socialförsäkringsbalken eller egendom som saknar saluvärde. Sådana förelägganden får också utfärdas för brott som avses i 4 och 9 §§ lagen (2000:1225) om straff för smuggling och försök till sådant brott, om det är fråga om förverkande av egendom enligt 16 § första stycket 1 samma lag. I övrigt får förelägganden inte utfärdas för brott som är förenade med förverkande av egendom eller annan sådan särskild rättsverkan.

brott enligt 2 kap. 29 § andra stycket, 3 kap. 22 § andra stycket och 4 kap. 10 §ordningslagen (1993:1617), om brottet avser förtäring eller förvaring av alkoholdrycker och det är fråga om förverkande av egendom vars värde, beräknat efter detaljhandelspris, uppgår till mindre än en tiondel av prisbasbeloppet enligt 2 kap.6 och 7 §§socialförsäkringsbalken eller egendom som saknar saluvärde. Sådana förelägganden får också utfärdas för brott som avses i 4 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling och försök till sådant brott och för brott som avses i

5 kap. 2 § tullagen (2016:253),

om det är fråga om förverkande av egendom enligt 16 § första stycket 1 lagen om straff för

smuggling. I övrigt får föreläg-

ganden inte utfärdas för brott som är förenade med förverkande av egendom eller annan sådan särskild rättsverkan.

Om det inte finns något hinder enligt första stycket mot att ta upp förverkande i ett föreläggande men den som får utfärda föreläggandet trots detta finner att förverkande inte bör ske, får föreläggande inte utfärdas.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.

1.16. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister

Härigenom föreskrivs att 15 och 16 §§ förordningen (1999:1134) om belastningsregister ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 §25

Uppgifter ur belastningsregistret om brott mot 3, 4 eller 6 kap., 8 kap. 1, 4–7 §§, 9 kap. 1, 3, 4 eller 6 §, 10 kap. 1 eller 3 §, 12 kap. 3 §, 13 kap., 14 kap. 1, 3 eller 6 §, 16 kap. 1, 2, 5 eller 8 §, 17–19 kap. brottsbalken, narkotikastrafflagen (1968:64), lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, 9 kap.12 §§vapenlagen (1996:67) eller dess motsvarighet enligt äldre lag eller 3–5 eller 7 § första eller andra stycket lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott ska lämnas ut om det begärs av Försvarsmakten, i fråga om dels totalförsvarspliktiga som är inskrivna för värnplikt enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, dels dem som Försvarsmakten avser att anta eller som är antagna till militär utbildning inom myndigheten.

Uppgifter ur belastningsregistret om brott mot 3, 4 eller 6 kap., 8 kap. 1, 4–7 §§, 9 kap. 1, 3, 4, 6 eller 6 a §, 10 kap. 1 eller 3 §, 12 kap. 3 §, 13 kap., 14 kap. 1, 3 eller 6 §, 16 kap. 1, 2, 5 eller 8 §, 17–19 kap. brottsbalken, narkotikastrafflagen (1968:64), lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, 9 kap.12 §§vapenlagen (1996:67) eller dess motsvarighet enligt äldre lag eller 3–5 eller 7 § första eller andra stycket lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott ska lämnas ut om det begärs av Försvarsmakten, i fråga om dels totalförsvarspliktiga som är inskrivna för värnplikt enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, dels dem som Försvarsmakten avser att anta eller som är antagna till militär utbildning inom myndigheten.

Om uppgifter om sådan brottslighet som avses i första stycket förekommer, ska också uppgifter om annan brottslighet som lett till någon annan påföljd än penningböter lämnas ut.

25 Senaste lydelse 2023:524.

16 §26

Uppgifter ur belastningsregistret om brott mot 9 kap. 6 eller 7 § brottsbalken eller lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott ska lämnas ut om det begärs av Riksgäldskontoret för utredning enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti eller lagen (1999:158) om investerarskydd, i fråga om den som ärendet gäller.

Uppgifter ur belastningsregistret om brott mot 9 kap. 6, 6 a eller 7 § brottsbalken eller lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott ska lämnas ut om det begärs av Riksgäldskontoret för utredning enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti eller lagen (1999:158) om investerarskydd, i fråga om den som ärendet gäller.

Om den påföljd som dömts ut även avser något annat brott än de som anges i första stycket, ska också uppgifter om det brottet lämnas ut. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.

26

Senaste lydelse 2014:316.

1.17. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2004:1319) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2004:1319) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m.

dels att 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 3–5 §§, med följande

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §27

Tullverket, Kustbevakningen

och Skatteverket får för sina verksamhetsområden meddela föreskrifter om förfarandet med förverkad egendom när det gäller egendom som avses i 1 § 5 lagen (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m.

Kustbevakningen och Skatteverket får för sina verksamhetsområden meddela föreskrifter om förfarandet med förverkad egendom när det gäller egendom som avses i 1 § 5 lagen (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m.

Tullverket får för sitt verksamhetsområde meddela föreskrifter om förfarandet när det gäller egendom som avses i 1 § 1 och 5 lagen om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m.

3 §

Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Tullverket får enligt 5 a § lagen ( 1974:1066 ) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m. besluta att egendom, som har förverkats och som förvaras av dem, tills vidare ska behållas.

27 Senaste lydelse 2014:1167.

Ett beslut enligt första stycket ska vara skriftligt och närmare ange vilken egendom som omfattas. Beslutet får inte överklagas.

4 §

Ett beslut enligt 3 § ska vara tidsbegränsat och får gälla högst två år, om det rör ett föremål som kräver särskilt tillstånd för innehav, eller högst fem år om det avser ett sådant föremål som ingår i en forensisk referenssamling. Beträffande andra föremål får ett sådant beslut gälla för obestämd tid.

När ett beslut enligt första stycket inte längre gäller, ska egendomen förstöras.

5 §

Polismyndigheten får, efter samråd med Tullverket och Säkerhetspolisen, meddela närmare föreskrifter om hanteringen av skjutvapen och ammunition som omfattas av beslut enligt 5 a § lagen ( 1974:1066 ) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m.

Denna förordning träder i kraft den1 juli 2025.

1.18. Förslag till förordning om ändring i vägtrafikdataförordningen (2019:382)

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 3 § vägtrafikdataförordningen (2019:382) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap.

3 §28

Polismyndigheten ska underrätta Transportstyrelsen om dom, beslut, strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot som har antecknats i det register som avses i lagen (1998:620) om belastningsregister, om den registrerade har gjort sig skyldig till brott som avses i följande bestämmelser:

1. 3 kap. 1, 2, 5, 6, 7, 8, 9 eller 10 § brottsbalken eller någon av dessa paragrafer och 3 kap. 11 § brottsbalken,

2. 4 kap. brottsbalken,

3. 6 kap. 1, 1 a, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 10 a, 11 eller 12 § brottsbalken eller någon av dessa paragrafer och 6 kap. 15 § brottsbalken,

4. 8 kap. 1, 4, 4 a, 5, 6 eller 7 § brottsbalken eller någon av dessa paragrafer och 8 kap. 12 § brottsbalken,

5. 9 kap. 1, 3, 4, 5, 6 eller 9 § brottsbalken eller någon av dessa paragrafer och 9 kap. 11 § brottsbalken,

5. 9 kap. 1, 3, 4, 5, 6, 6 a eller 9 § brottsbalken eller någon av dessa paragrafer och 9 kap. 11 § brottsbalken,

6. 10 kap. 1, 3 eller 5 § brottsbalken eller någon av dessa paragrafer och 10 kap. 9 § brottsbalken,

7. 11 kap. brottsbalken,

8. 12 kap. 3 § brottsbalken eller 12 kap.3 och 5 §§brottsbalken,

9. 13 kap. brottsbalken, 10. 14 kap. 1, 2, 3 eller 10 § brottsbalken eller någon av dessa paragrafer och 14 kap. 13 § brottsbalken,

11. 15 kap. 1, 10, 11 eller 12 § brottsbalken eller 15 kap.1 och 15 §§brottsbalken,

12. 16 kap. 10 a § eller 16 kap.10 a och 17 §§brottsbalken, 13. 17 kap. 1, 2, 4, 5 eller 10 § brottsbalken eller någon av dessa paragrafer och 17 kap. 16 § brottsbalken,

28 Senaste lydelse 2022:1482.

14. 29 kap. 1 eller 4 a § miljöbalken, 15. lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott, 16. narkotikastrafflagen (1968:64), 17. skattebrottslagen (1971:69), 18. lagen (1971:965) om straff för trafikbrott som har begåtts utomlands,

19. 30 § första, andra, tredje eller fjärde stycket lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg,

20. 3 eller 3 a § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller någon av dessa paragrafer och 4 § samma lag,

21. 20 kap. 3, 4, 5 eller 7 § sjölagen (1994:1009), 22. 9 kap. 1 eller 1 a § vapenlagen (1996:67), 23. 9 kap. 2 eller 3 § körkortslagen (1998:488), 24. 20 eller 21 § lagen (1998:492) om biluthyrning, 25. 5 kap. 1, 1 a eller 1 b § lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter,29

26. 4 § lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, 27. 45 h § lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare, 28. lagen (2000:1225) om straff för smuggling, 29. 5 kap. 1 § fordonslagen (2002:574), 30. 25, 26 eller 26 a § lagen (2005:395) om arbetstid vid visst vägtransportarbete,

31. 20 kap. 8 eller 9 § utlänningslagen (2005:716), 32. 16 § lagen (2006:263) om transport av farligt gods, 33. 2 eller 3 § bidragsbrottslagen (2007:612), 34. 11 kap. lagen (2007:1157) om yrkesförarkompetens, 35. 13 kap. 1, 2 eller 3 § luftfartslagen (2010:500), 36. 11 kap. 1, 3, 4 eller 6 § alkohollagen (2010:1622), 37. 5 kap. yrkestrafiklagen (2012:210), 38. 5 kap. taxitrafiklagen (2012:211), 39. 3, 4, 5, 6, 7 eller 8 § lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott,

40. lagen (2014:406) om straff för vissa internationella brott,

41. 5 kap. 1, 2, 3, 4, 5 eller 6 § tullagen (2016:253) eller någon av dessa paragrafer och 5 kap. 9 § tullagen ,

29 Förslag till ändring av punkten 25 finns i SOU 2022:48.

41. 10 kap. 1, 3, 4 eller 5 §

djurskyddslagen (2018:1192),

42. 10 kap. 1, 3, 4 eller 5 §

djurskyddslagen (2018:1192),

42. 23 eller 24 § lagen

(2019:370) om fordons registrering och användning,

43. 7 kap. 2 eller 3 § järnvägs-

säkerhetslagen (2022:367),

43. 23 eller 24 § lagen

(2019:370) om fordons registrering och användning,

44. 7 kap. 2 eller 3 § järnvägs-

säkerhetslagen (2022:367),

44. 8 kap. 2 eller 3 § lagen

(2022:368) om nationella järnvägssystem,

45. 8 kap. 2 eller 3 § lagen

(2022:368) om nationella järnvägssystem,

45. terroristbrottslagen

(2022:666),

46. terroristbrottslagen

(2022:666),

46. 19, 19 a eller 20 § förord-

ningen (1993:185) om arbetsförhållanden vid vissa internationella vägtransporter,

47. 19, 19 a eller 20 § förord-

ningen (1993:185) om arbetsförhållanden vid vissa internationella vägtransporter,

47. 12 §

förordningen

(1994:1297) om vilotider vid vissa vägtransporter inom landet,

48. 12 §

förordningen

(1994:1297) om vilotider vid vissa vägtransporter inom landet,

48. 14 §

förordningen

(1998:780) om biluthyrning,

49. 14 §

förordningen

(1998:780) om biluthyrning,

49. 4, 6 eller 6 a § förord-

ningen (1998:786) om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES),

50. 4, 6 eller 6 a § förord-

ningen (1998:786) om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES),

50. trafikförordningen

(1998:1276),

51. trafikförordningen

(1998:1276),

51. 9 kap. 1, 2, 3, 4 eller 5 §

förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m.,

52. 9 kap. 1, 2, 3, 4 eller 5 §

förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m.,

52. 8 kap. 5, 6, 7, 8 eller 9 §

fordonsförordningen (2009:211),

53. 8 kap. 5, 6, 7, 8 eller 9 §

fordonsförordningen (2009:211) ,

53. 6 kap. 1 § yrkestrafikför-

ordningen (2012:237),

54. 6 kap. 1 § yrkestrafikför-

ordningen (2012:237),

54. 7 kap. 1, 2 eller 3 § taxi-

trafikförordningen (2012:238), eller

55. 7 kap. 1, 2 eller 3 § taxi-

trafikförordningen (2012:238), eller

55. 12 kap. 1–4 §§ förord-

ningen (2019:383) om fordons registrering och användning.

56. 12 kap. 1–4 §§ förord-

ningen (2019:383) om fordons registrering och användning.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.

2. Utredningens uppdrag och arbete

2.1. Utredningens uppdrag

Den första delen av utredningens uppdrag enligt tilläggsdirektiven den 13 april 2022 (dir. 2022:29) handlar om att se över det tullrättsliga sanktionssystemet. Det har sin bakgrund i att sanktionsbestämmelserna inte är fullt ut ändamålsenliga och att bestämmelserna om tulltillägg inte har genomgått några större förändringar sedan de infördes i mitten av 1980-talet. Uppdraget har innefattat att redogöra för och analysera de tullrättsliga sanktionerna, ta ställning till om de bör ändras och lämna nödvändiga författningsförslag. Det har ingått att utreda om det behövs någon ny sanktion och att ta ställning till om det ska införas ett liknande förbud mot dubbelprövning som finns på skatterättens område.

Den andra delen av uppdraget handlar om förverkande och användning av förverkad egendom. I betänkandet Ny förverkandelagstiftning (SOU 2021:100) har 2020 års förverkandeutredning föreslagit att Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Skatteverket får i uppgift att biträda åklagare vid utredningar om den nya förverkandeformen självständigt förverkande av brottsvinster. Utredningen har haft i uppdrag att ta ställning till om Tullverket bör ges motsvarande uppgift och att lämna nödvändiga författningsförslag. Även närliggande frågor i samband med de frågeställningar som ska utredas har ingått i uppdraget. Det har även ingått i uppdraget att överväga om Tullverket ska ges möjlighet att i större utsträckning behålla förverkad egendom för utbildning och hundträning och att lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget i den delen har sin bakgrund i att Tullverket, till skillnad från Polismyndigheten, inte har möjlighet att för sådana ändamål behålla t.ex. vapen eller fordon som har förverkats.

Uppdragets tredje del handlar om Tullverkets möjligheter att ingripa mot utförsel av stöldgods. Utredningen har haft i uppdrag att analysera och ta ställning till om Tullverket bör få utökade möjligheter att kontrollera utförsel av varor, analysera behovet av och möjligheterna att göra utförsel av stöldgods till ett brott och vid behov lämna nödvändiga författningsförslag. Enligt tilläggsdirektiven den 30 mars 2023 (dir. 2023:43) har uppdraget innefattat att lämna författningsförslag på hur utförsel av stöldgods kan kriminaliseras oavsett utredningens ställningstagande i sak.

Direktiven för utredningens uppdrag finns i bilaga 13. Uppdraget ska slutredovisas senast den 21 december 2023.

2.2. Utredningens arbete

Utredningens arbete i denna del påbörjades i slutet av augusti 2022. Det har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med expertgruppen och löpande kontakter i enskilda frågor med experterna. Utredningen har sammanträtt vid totalt tio tillfällen.

Det har varit angeläget för utredningen att föra en dialog med de som berörs av utredningens förslag och att ta del av synpunkter på den nuvarande ordningen och förslag till förändringar. Utredaren och sekreteraren deltog därför den 30 augusti 2022 i ett möte hos Larmtjänst AB, som är ett dotterbolag till branschorganisationen Svensk Försäkring. Vid mötet deltog representanter från försäkringsbolagen Länsförsäkringar, If, Folksam, Trygg Hansa, Dina Försäkringar, Gjensidige, Svenska Sjö och Svedea. Även representanter från Svensk Försäkring och Polismyndigheten deltog. Den 10 februari 2023 deltog utredaren och sekreteraren i ett möte hos Svenskt Näringsliv. Vid det mötet deltog representanter för Volvo Car Corporation, Polestar, Maersk/KGH Customs Services, DHL Global Forwarding och Svenskt Näringsliv. Utredningen erbjöd organisationen Företagarna att delta i ett liknande möte. Utredaren och sekreteraren deltog den 5 april 2023 i ett digitalt möte anordnat av Volvo Car Corporation med representanter bl.a. från företagets tullavdelning. Den 12 oktober 2023 deltog utredaren och sekreteraren i uppföljande möten hos både Svensk Försäkring och Svenskt Näringsliv.

Under hösten 2022 gjorde utredaren och sekreteraren ett antal verksamhetsbesök hos Tullverket. Vid samtliga besök förde de en dialog med myndighetens medarbetare. På Tullverkets huvudkontor i Stockholm lämnades information om det tullrättsliga sanktionssystemet och synpunkter på den nuvarande ordningen. Vid besöket närvarade Tullverkets rättschef, som också varit expert i utredningen. Utredaren och sekreteraren besökte vidare Tullverkets verksamhet vid färjehamnarna i Karlshamn och Nynäshamn. Även vid de besöken närvarade Tullverkets rättschef.

Den 6 september 2022 hölls ett samrådsmöte med Polismyndigheten, med representanter från Rikspolischefens kansli och nationella operativa avdelningen (NOA). Utredaren och sekreteraren har även haft ett flertal samrådsmöten med Tullverket, främst genom de båda experter som representerar Tullverket i utredningen.

Utredningen har inhämtat upplysningar om kriminalstatistik från Brottsförebyggande rådet. Uppgifter om förslagens konsekvenser har inhämtats från Kriminalvården. Utredningen har även hållit sig underrättad om pågående arbete inom Regeringskansliet, kommittéväsendet och Europeiska unionen (EU). Det har främst gjorts genom kontakter med utredningens experter och sakkunniga men även genom kontakter med andra pågående utredningar.

Utredningen har beaktat ändringar i lagstiftningen och åtgärder i pågående lagstiftningsärenden som gjorts före den 1 november 2023.

2.3. Betänkandets disposition

Författningsförslagen finns i kapitel 1 och i detta kapitel redovisas utredningens uppdrag och arbete. Betänkandet är därefter indelat i tre delar. I den första delen behandlar utredningen det tullrättsliga sanktionssystemet. Kapitel 3–5 är deskriptiva kapitel som ger en grundläggande förståelse för området. En övergripande beskrivning av tullproceduren finns i kapitel 3 och en redogörelse för det nuvarande sanktionssystemet i kapitel 4. I kapitel 5 beskrivs de tullrättsliga sanktionssystemen i Norge, Finland och Danmark. Därefter följer en problembeskrivning i kapitel 6. Utredningens överväganden och förslag redovisas i kapitel 7–10. I kapitel 7 finns inledande överväganden om behovet av förändringar och en beskrivning av vad som bör beaktas vid utformningen av ett ändrat sanktionssystem. Utred-

ningen tar i kapitel 8 ställning till vilka förändringar som behövs i den straffrättsliga regleringen. De administrativa sanktionerna behandlas i kapitel 9. Där föreslås bl.a. att en ny form av sanktionsavgift ska ersätta den nuvarande regleringen om tulltillägg. I kapitel 10 finns överväganden om förslagens förenlighet med Europakonventionens krav på rättssäkerhetsgarantier. Utredningen lämnar också förslag avseende förbudet mot dubbelprövning.

I den andra delen av betänkandet behandlas vissa frågor om förverkande och användning av viss förverkad egendom. I kapitel 11 tar utredningen ställning till Tullverkets medverkan vid utredningar om självständigt förverkande. I kapitel 12 lämnas förslag om utökade möjligheter att använda förverkad egendom i brottsbekämpande myndigheters verksamhet.

I den tredje delen behandlas frågor om utförsel av stöldgods. Kapitel 13 och 14 är deskriptiva kapitel. En allmän redovisning av det område som behandlas finns i kapitel 13. I kapitel 14 behandlas vissa grundläggande frågor om kriminalisering. Utredningens överväganden om huruvida det bör införas ett nytt brott finns i kapitel 15. I det kapitlet lämnas också andra förslag som innebär utökade möjligheter för Tullverket att ingripa mot utförsel av stöldgods.

Övriga frågor behandlas i kapitel 16. I kapitlet behandlas bl.a. frågan om förtida förstöring av viss egendom. Även behovet av en ändrad struktur i tullagen tas upp, liksom behovet av följdändringar. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser behandlas i kapitel 17. Därefter analyseras konsekvenserna av förslagen i kapitel 18. Författningskommentaren finns i kapitel 19.

Det tullrättsliga sanktionssystemet

3. Tullproceduren

3.1. Inledning

3.1.1. EU är en tullunion

Den internationella handeln spelar en viktig roll för Sveriges ekonomi. Fri rörlighet för varor är en av de fyra friheterna inom EU och en central del av unionens inre marknad. EU är en tullunion och medlemsstaterna tillämpar en gemensam tulltaxa mot länder utanför unionen (tredjeland). Mellan medlemsstaterna är tullar, kvantitativa restriktioner och åtgärder med motsvarande verkan inte tillåtna. Tullunionen och principen om fri rörlighet för varor har sin grund i artikel 28 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUFfördraget).

3.1.2. Tullproceduren har flera syften

I detta kapitel beskrivs översiktligt tullproceduren när varor förs in till Sverige från ett tredjeland och när varor förs ut från Sverige till ett sådant land. Införsel och utförsel av det slaget benämns vanligtvis import och export. Tullproceduren är ett system med olika åtgärder som ska vidtas i tur och ordning och som har flera syften.

Vid import av varor ska tull, andra skatter och avgifter tas ut. Annan skatt än tull kan vara mervärdesskatt eller olika punktskatter. Ett viktigt syfte med tullproceduren är alltså att se till att tull, andra skatter och avgifter tas ut. Proceduren syftar också till att säkerställa att importkvoter inte överskrids, att säkerheten inom EU upprätthålls och att varor inte förs in i unionens tullområde i strid med förbud eller restriktioner som syftar till att skydda säkerhet, hälsa och miljö.

Vid export av varor tas tull inte ut. Det beror på att EU inte har några exporttullar. Det är över huvud taget ovanligt med tull vid export. Den s.k. destinationslandsprincipen innebär att skatter och avgifter ska lyftas av en vara i samband med att den exporteras. Motsvarande skatter eller avgifter kan sedan påföras av importlandet. Ett viktigt syfte med tullproceduren vid utförsel är därför att kontrollera vilka varor som exporteras. Tullproceduren syftar även till att säkerställa att förbud och restriktioner vid utförsel av varor efterlevs. Det kan exempelvis handla om att miljöfarligt avfall eller produkter med dubbla användningsområden inte ska föras ut ur landet i strid med gällande regler. Det ska även säkerställas att varor inte exporteras till ett land i strid med sanktioner som har beslutats mot det landet.

Tullverket har en central roll i sammanhanget. Det hör till myndighetens kärnuppdrag att fastställa och ta ut tullar, skatter och avgifter så att en riktig uppbörd kan säkerställas. Tullverket ska även övervaka och kontrollera trafiken till och från Sverige för att se till att bestämmelser om införsel och utförsel av varor följs. En annan del av Tullverkets uppdrag är att förebygga och motverka brottslighet i samband med införsel och utförsel av varor och att delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten.

3.1.3. En introduktion till regleringen

Den gemensamma tullpolitiken är ett område där harmoniseringen av lagstiftningen inom EU har gått mycket långt. Kärnan i den gemensamma tullagstiftningen utgörs av tullkodexen, dvs. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen. I tullkodexen fastställs de allmänna regler och förfaranden som ska tillämpas på varor som förs in i eller ut ur EU:s tullområde. Den huvudsakliga regleringen om tullproceduren finns alltså i tullkodexen. Eftersom tullkodexen är en EU-förordning är den direkt tillämplig i alla medlemsstater. Kompletterande nationella bestämmelser finns i bl.a. tullagen (2016:253), tullförordningen (2016:287) och Tullverkets föreskrifter. Det pågår för närvarande förhandlingar inom EU om en ny tullkodex. Utredningen återkommer till det i avsnitt 3.6.

Importtullar grundar sig på EU:s gemensamma tulltaxa. Den innehåller en förteckning över bl.a. tullsatser, varukoder, import- och exportbestämmelser och växelkurser.

Det finns även bestämmelser om tullproceduren i Kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/2446 av den 28 juli 2015 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 vad gäller närmare regler avseende vissa bestämmelser i unionens tullkodex (kompletteringsförordningen) och i Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/2447 av den 24 november 2015 om närmare regler för genomförande av vissa bestämmelser i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 om fastställande av en tullkodex för unionen (genomförandeförordningen).

I de nämnda EU-förordningarna används begreppet tullmyndigheter. Uttrycket definieras i artikel 5.1 i tullkodexen. I Sverige är det Tullverket som avses, vilket framgår av 1 kap. 2 § tullförordningen.

I stor utsträckning ligger internationella överenskommelser som träffats inom ramen för Världstullorganisationen (World Customs Organization, WCO) och Världshandelsorganisationen (World Trade Organization, WTO) bakom de procedurer och standarder som har utvecklats på tullområdet. En sådan överenskommelse är 1973 års internationella konvention om förenkling och harmonisering av tullförfaranden (Kyotokonventionen). En reviderad version av konventionen antogs år 1999.

3.1.4. Utredningens delbetänkande

Varor som förs in i EU:s tullområde omfattas av tullövervakning och får underkastas tullkontroll. Detsamma gäller varor som ska föras ut ur tullområdet. Tullverket och tulltjänstemän har långtgående befogenheter vid tullövervakning och tullkontroll. Befogenhetsregleringen har redovisats utförligt i utredningens delbetänkande Tullverkets rättsliga befogenheter i en ny tid (SOU 2022:48 s. 325351). Regleringen berörs inte närmare i detta kapitel. I delbetänkandet har utredningen föreslagit ändringar i regleringen, bl.a. att det ska införas en ny och samlad befogenhetsreglering.

3.2. Införsel av varor

3.2.1. Tullförfaranden

Genom tulldeklarationen anger deklaranten ett önskemål om att hänföra varor som förs in i EU:s tullområde till ett visst tullförfarande. Valet av tullförfarande beror på avsikten med införseln av varorna och tulldeklarationen är anpassad efter det förfarande som deklaranten väljer. Tullförfarandet övergång till fri omsättning används för varor som är avsedda att släppas ut på EU:s inre marknad eller för privat användning eller konsumtion inom unionens tullområde. Förfarandet medför bl.a. att tull och annan skatt tas ut. När varorna har övergått i fri omsättning ändras deras tullstatus från icke-unionsvaror till unionsvaror. Det innebär enligt artikel 28.2 i EUF-fördraget att varorna omfattas av den fria rörligheten för varor på samma sätt som en vara som är tillverkad inom EU.

Det finns enligt artikel 210 i tullkodexen även ett antal särskilda tullförfaranden, nämligen

  • transitering,
  • lagring,
  • särskild användning, och
  • förädling.

De särskilda tullförfarandena ger importören möjlighet att föra in varor i EU utan att betala tull och annan skatt eller med nedsatt tull. Förfarandet transitering omfattar både intern och extern transitering. Intern transitering gör det möjligt att transportera unionsvaror mellan EU-länder genom ett tredjeland utan att varornas tullstatus förändras till icke-unionsvaror. Extern transitering innebär att ickeunionsvaror kan transporteras mellan olika platser inom EU och genom tredjeland utan att tull eller annan skatt behöver betalas. Den tullrättsliga regleringen syftar till att underlätta för sådana transporter utan att ge avkall på nödvändiga kontroller. Förfarandet lagring omfattar både lagring i tullager och i frizoner. Lagring i tullager tilllåter lagring av icke-unionsvaror inom EU utan att tull eller annan skatt tas ut. Frizoner är särskilda områden inom EU där varor kan förvaras utan att tull och annan skatt behöver betalas. Det finns för närvarande inte några frizoner i Sverige. Förfarandet särskild an-

vändning avser både tillfällig införsel och slutanvändning. Det först-

nämnda möjliggör införsel till EU av icke-unionsvaror för användning under en begränsad tid och att varorna helt eller delvis befrias från tull och annan skatt. Det sistnämnda innebär att varor som ska användas för vissa särskilda ändamål övergår till fri omsättning och ändå helt eller delvis befrias från tull och annan skatt. Förfarandet

aktiv förädling möjliggör import av varor för bearbetning, tillverk-

ning och reparation inom EU och medför i vissa fall hel eller delvis befrielse från tull och annan skatt.

Den huvudsakliga regleringen om övergång till fri omsättning och särskilda förfaranden finns i avdelning VI och VII i tullkodexen. Det finns också bestämmelser i kompletteringsförordningen och i genomförandeförordningen. Varje tullförfarande är kopplat till ett antal villkor som ska vara uppfyllda för att en vara ska få hänföras till förfarandet. Flera av förfarandena kräver att tullmyndigheterna ger tillstånd.

3.2.2. Införselproceduren

Inledning

När varor ska föras in i EU:s tullområde från ett tredjeland ska en summarisk införseldeklaration – en form av föranmälan – lämnas till ett tullkontor. Ett transportmedels ankomst ska i vissa fall anmälas i förväg. När varorna ankommer ska införseln anmälas till behörig tullmyndighet. En deklaration för tillfällig lagring ska ges in och varorna är sedan i tillfällig lagring. Därefter ska en tulldeklaration lämnas. Införselproceduren, som beskrivs närmare i det följande, brukar kallas ”pentalogin”.

När uppgifterna i tulldeklarationen har kontrollerats eller godtagits utan kontroll ska varorna frigöras. I samband med frigörandet beslutas om eventuell tull eller skatt på varorna.

År 2022 lämnades närmare 7,5 miljoner importdeklarationer till Tullverket. År 2021 var det fråga om cirka 6,6 miljoner deklarationer av det slaget. Åren 2019 och 2020 lämnades omkring 4,3 miljoner importdeklarationer per år. Det kraftigt ökade antalet deklarationer år 2021 och 2022 var en följd av en generell ökning av den internationella handeln och en ökning av handeln med tredjeland efter Storbritanniens utträde ur EU.

En summarisk införseldeklaration lämnas

Det första steget i införselproceduren innefattar skyldigheten att lämna en summarisk införseldeklaration. Det är en elektronisk deklaration med lastinformation som används för att föranmäla varor som ska föras in i EU:s tullområde. Enligt definitionen i artikel 5.9 i tullkodexen är en summarisk införseldeklaration den handling genom vilken en person anger för tullmyndigheterna, i föreskriven form, på föreskrivet sätt och inom en särskild tidsfrist, att varor ska föras in i tullområdet.

Den huvudsakliga regleringen finns i artikel 127 i tullkodexen. I artikeln föreskrivs att varor som förs in i EU:s tullområde som huvudregel ska omfattas av en summarisk införseldeklaration. Kravet kan i vissa fall frångås, bl.a. om det är fråga om brevförsändelser och personligt bagage. I artikel 104 i kompletteringsförordningen finns en förteckning över i vilka fall kravet kan frångås. Varor från vissa länder, t.ex. från Norge eller Schweiz, är också undantagna.

Den summariska införseldeklarationen ska i normalfallet lämnas till det tullkontor där varorna för första gången förs in i EU:s tullområde. Den ska innehålla de uppgifter som anges i bilaga B till komplettringsförordningen. Tidsfristen för när deklarationen ska lämnas beror på transportslag och regleras i artiklarna 105–111 i den förordningen. I många fall ska deklarationen lämnas innan varorna lastas på ett transportmedel i tredjeland. Informationen i deklarationen används för att sändningen ska kunna bli föremål för en riskanalys innan den når EU:s tullområde. Enligt artikel 128 i tullkodexen är det tullkontoret där deklarationen ges in som ansvarar för riskanalysen. Tullkontoret ansvarar också för att vidta de åtgärder som krävs med anledning av resultatet av riskanalysen. Genom att informationen lämnas i förväg möjliggörs en effektivare riskanalys och en smidigare tullhantering när varorna ankommer till EU:s tullområde (se Pierre Duras och Christina Moëll, Tullrätt, upplaga 1:1, Wolters Kluwer, 2017, s. 152).

I artikel 127.4 i tullkodexen föreskrivs att den summariska införseldeklarationen ska ges in av fraktförare. Med fraktförare i samband med införsel avses enligt artikel 5.40 som huvudregel den som för in varorna eller som tar på sig ansvaret för varornas transport in i EU:s tullområde. Deklarationen får i stället lämnas av importören, varumottagaren eller en annan person i vars namn eller för vars räk-

ning fraktföraren agerar eller av varje person som kan anmäla eller låta anmäla varornas ankomst till införseltullkontoret. I litteraturen påpekas att det i normalfallet torde vara fraktföraren som har bäst kunskap om lasten och som i praktiken är den som kan fullgöra skyldigheten att ge in deklarationen (se Duras och Moëll s. 153).

Det föreskrivs i artikel 129.1 i tullkodexen att deklaranten efter ansökan i vissa fall kan tillåtas att ändra uppgifterna i en ingiven summarisk införseldeklaration. En sådan deklaration kan ogiltigförklaras, bl.a. om varorna inte har förts in i EU:s tullområde när 200 dagar förflutit sedan deklarationen gavs in.

Transportmedlets ankomst anmäls

Det andra steget i införselproceduren innefattar en skyldighet att i vissa fall anmäla ett transportmedels ankomst innan det ankommer till EU:s tullområde. Det föreskrivs i artikel 133.1 i tullkodexen att operatören av ett havsgående fartyg eller ett luftfartyg som förs in i tullområdet ska anmäla transportmedlets ankomst till tullkontoret för den första införseln. Kravet får frångås när tullmyndigheterna redan har tillgång till uppgifterna. Andra undantag från anmälningsskyldigheten regleras i artikel 136 i tullkodexen. En anmälan ska innehålla de uppgifter som föreskrivs i bilaga B till kompletteringsförordningen. Genom anmälan får tullmyndigheten vetskap om att transportmedlet har anlänt och att varorna ombord är tillgängliga för kontroll. Det möjliggör för myndigheten att kontrollera varorna redan innan de har anmälts eller deklarerats. Det görs bl.a. om den riskanalys som genomförts utifrån uppgifterna i den summariska införseldeklarationen har resulterat i ett s.k. riskutfall (Duras och Moëll s. 153).

Skyldigheten att enligt artikel 133 i tullkodexen anmäla transportmedlets ankomst avser enbart införsel till den första införselorten inom EU. För att Tullverket ska kunna kontrollera fartyg och luftfartyg som kommer från tredjeland, men som gör flera stopp inom unionen, föreskrivs det i 3 kap. 4 § tullagen att föraren av eller befälhavaren på ett fartyg eller luftfartyg som förs in i det svenska tullområdet ska anmäla transportmedlets ankomst till Tullverket även i andra fall än det som avses i artikeln.

Varornas ankomst anmäls

Det tredje steget i införselproceduren innefattar en skyldighet att anmäla varor vid införsel till EU:s tullområde. Det föreskrivs i artikel 139 i tullkodexen att varorna ska anmälas omedelbart vid ankomsten. Varor som förs in i tullområdet sjövägen eller med flyg och som stannar på samma transportmedel ska emellertid anmälas vid den hamn eller flygplats där de lossas eller omlastas. Det finns flera undantag från anmälningsskyldigheten. Exempelvis föreskrivs det i artikel 141 i tullkodexen att varor som redan omfattas av ett förfarande för transitering inte behöver anmälas. När varorna har anmälts får de enligt artikel 144 status av ”varor i tillfällig lagring”. Som huvudregel ska en deklaration för tillfällig lagring lämnas, vilket tas upp i det följande.

En anmälan ska enligt artikel 139 i tullkodexen göras till det anvisade tullkontoret, till någon annan plats som tullmyndigheterna har anvisat eller godkänt eller till en frizon. Det föreskrivs i artikel 135.1 att varorna ska transporteras till en sådan plats när de förs in i tullområdet. Tullmyndigheterna får bestämma vilken rutt som ska användas. Varorna får inte föras bort från anmälningsplatsen utan tullmyndigheternas godkännande och får enligt artikel 140 inte heller lossas eller omlastas utan godkännande. Lossning eller omlastning får vidare bara göras på platser som har anvisats eller godkänts av tullmyndigheterna. Regleringen hänger samman med att varorna står under tullövervakning och får underkastas tullkontroll. Att varorna finns på platser där det finns goda praktiska möjligheter att göra kontroller är nödvändigt för att tullmyndigheterna ska kunna bedriva en effektiv kontrollverksamhet (Duras och Moëll s. 154 f.).

I första hand är det personen som för in varorna i EU:s tullområde som är skyldig att anmäla dem. En anmälan får även göras av andra personer enligt vad som föreskrivs i artikel 139.1 och 139.3 i tullkodexen. Det gäller exempelvis den i vars namn eller för vars räkning den som för in varorna agerar, eller den som omedelbart hänför varorna till ett tullförfarande. Anmälningsskyldigheten är omfattande. Den omfattar alla varor ombord på ett transportmedel, även varor som anmälaren inte har kännedom om (se EU-domstolens dom den 4 mars 2003 i de förenade målen Hauptzollamt Hamburg-Stadt mot Kazimieras Viluckas [C 238/02] och Ricardas Jonusas [C-246/02]).

En deklaration för tillfällig lagring lämnas

Det fjärde steget i införselproceduren innefattar en skyldighet att lämna deklaration för tillfällig lagring. Som redan nämnts ska varor som förs in i EU:s tullområde vara i tillfällig lagring. Med tillfällig lagring avses enligt artikel 5.17 i tullkodexen att icke-unionsvaror tillfälligt lagras under tullövervakning från det att varornas ankomst har anmälts till det att de har hänförts till ett tullförfarande eller återexporterats. När varor har anlänt saknas i många fall de handlingar och den information som behövs för att varorna ska kunna hänföras till ett tullförfarande. De förvaras då i tillfällig lagring under en begränsad tid, högst 90 dagar. Om tidsfristen löper ut utan att varorna hänförts till ett tullförfarande eller återexporterats ska tullmyndigheterna enligt artikel 198 i tullkodexen vidta alla de åtgärder som krävs. Det kan t.ex. handla om att sälja eller förstöra varorna. Kompletterande bestämmelser finns i bl.a. 3 kap.810 §§tullagen, som reglerar försäljning av varor på tullauktion och förutsättningarna för förstöring av varor.

I artikel 145.1 i tullkodexen föreskrivs att varor som har anmälts till tullmyndigheterna ska omfattas av en deklaration för tillfällig lagring. Deklarationen ska lämnas av någon av dem som enligt artikel 139.1 eller 139.3 är skyldiga att anmäla varorna vid ankomsten, dvs. i första hand personen som för in varorna i EU:s tullområde. Den ska ges in senast när varornas ankomst anmäls. Det innebär att deklarationen måste ges in antingen i förväg eller i samband med att varorna anmäls. Tullmyndigheterna får enligt artikel 145.5 i tullkodexen godta att en deklaration för tillfällig lagring görs genom en hänvisning till en summarisk införseldeklaration som getts in för varorna eller ett manifest eller annat transportdokument, om deklarationen eller dokumentet innehåller samma information som en deklaration för tillfällig lagring ska innehålla. Om felaktiga uppgifter har lämnats i en sådan deklaration kan uppgifterna ändras enligt artikel 146. En deklaration kan också ogiltigförklaras i vissa fall.

En deklaration för tillfällig lagring ska omfatta alla varor på ett transportmedel som lossas eller förs in i EU:s tullområde. Genom deklarationen får tullmyndigheten ett ingående saldo över de varor som är föremål för tullövervakning och eventuell kontroll. När varorna passerar vidare genom tullproceduren kan avräkning göras mot det ingående saldot. På det sättet säkerställs att alla varor anmäls

till ett tullförfarande eller återexporteras inom tidsfristen (Duras och Moëll s. 157).

Varor i tillfällig lagring ska enligt artikel 147 i tullkodexen förvaras på en anläggning för tillfällig lagring eller på en plats som har anvisats eller godkänts av tullmyndigheterna. Varorna får bara utsättas för sådan hantering som avser att säkerställa att de bevaras i ett oförändrat skick. Innehavaren av varorna, dvs. den person som äger varorna eller har liknande förfoganderätt eller fysisk kontroll över dem, får enligt artikel 134.2 undersöka varorna eller ta prover på dem. Varorna kan exempelvis behöva undersökas för att deras klassificering, tullvärde eller tullstatus ska kunna fastställas. Det kräver dock tillstånd av tullmyndigheterna.

En tulldeklaration lämnas

Det finns olika former av tulldeklarationer

Det sista steget i införselproceduren innefattar att en tulldeklaration ska lämnas. Med tulldeklaration avses enligt artikel 5.12 i tullkodexen en handling genom vilken en person i föreskriven form och på föreskrivet sätt anger ett önskemål om att hänföra varor till ett visst tullförfarande, i tillämpliga fall med uppgift om vilka eventuella särskilda arrangemang som önskas. Vilken typ av tulldeklaration som ska lämnas beror bl.a. på vilka varor som ska deklareras och vilket tullförfarande varorna ska hänföras till. I bilaga B till kompletteringsförordningen anges vilka uppgifter som ska finnas i en tulldeklaration.

Skriftliga tulldeklarationer

Det finns tre former av skriftliga tulldeklarationer, nämligen

  • standardtulldeklaration,
  • förenklad deklaration, och
  • registrering i deklarantens bokföring.

Standardtulldeklarationen är den vanligaste formen. Den ska enligt artikel 162 i tullkodexen innehålla de uppgifter som krävs för till-

lämpningen av bestämmelserna om det tullförfarande som varorna deklareras till. De handlingar som ligger till grund för uppgifterna ska enligt artikel 163 finnas tillgängliga för tullmyndigheterna när deklarationen ges in.

I en förenklad deklaration får enligt artikel 166 i tullkodexen vissa uppgifter och handlingar initialt utelämnas. Deklaranten ska enligt artikel 167 inom en bestämd tidsfrist ge in en kompletterande deklaration med de uppgifter och handlingar som saknas. Regelbunden användning av förenklad deklaration kräver att tullmyndigheterna ger tillstånd. Deklarationsformen kan emellertid användas i enstaka fall även utan tillstånd.

En deklarant får enligt artikel 182 i tullkodexen lämna tulldeklaration genom att varorna registreras i deklarantens bokföring. Det innebär att företag kan använda sina affärssystem för exempelvis fakturahantering eller beställningar för att deklarera. Deklarationen ska, enligt artikel 234.1 b i genomförandeförordningen, innehålla åtminstone de uppgifter som ska lämnas i en förenklad deklaration. Deklarationen ska som huvudregel enligt artikel 167 i tullkodexen inom en bestämd tidsfrist kompletteras med de uppgifter och handlingar som saknas. Den kompletterande informationen får vara periodisk och sammanfattande. Deklaration genom registrering i deklarantens bokföring kräver tillstånd av tullmyndigheterna.

Skriftliga deklarationer ska som huvudregel enligt artikel 6 i tullkodexen lämnas elektroniskt. En elektronisk tulldeklaration kan i Sverige lämnas via olika system-till-systemlösningar eller via internetdeklaration (Duras och Moëll s. 160).

Muntliga tulldeklarationer

Det är i undantagsfall tillåtet att lämna en muntlig tulldeklaration enligt artiklarna 135 och 136 i kompletteringsförordningen. Exempelvis får en tulldeklaration för övergång till fri omsättning lämnas muntligen om det är fråga om varor av icke-kommersiell natur, varor som ingår i en resandes personliga bagage i vissa fall, eller om varorna är framställda av EU:s jordbrukare på egendomar i tredjeland. Vissa varor får enligt artikel 142 i samma förordning aldrig deklareras muntligen. Det gäller bl.a. varor som omfattas av förbud eller re-

striktioner. Eftersom en muntlig tulldeklaration bara får lämnas i ett fåtal fall är deklarationsformen ovanlig (Duras och Moëll s. 163).

Handlanden som anses vara en tulldeklaration

Det föreskrivs i artikel 141 i kompletteringsförordningen att vissa typer av handlanden anses vara en tulldeklaration. Det som avses är bl.a. passage genom den gröna filen eller ”inget att deklarera”-filen vid tullkontor där ett tvåfilsystem tillämpas. Även passage genom ett tullkontor som inte tillämpar ett tvåfilsystem avses. Brevförsändelser ska vidare anses deklarerade för övergång till fri omsättning när de förs in i EU:s tullområde. Det finns begränsningar av vilka varor som får deklareras genom den aktuella typen av handlanden. På samma sätt som när det gäller muntliga deklarationer får vissa varor enligt artikel 142 i kompletteringsförordningen aldrig deklareras så, exempelvis varor som omfattas av förbud eller restriktioner.

3.2.3. Varorna frigörs

När uppgifterna i en tulldeklaration har kontrollerats eller godtagits utan kontroll ska varorna frigöras enligt artikel 194 i tullkodexen. Det förutsätter att villkoren för det aktuella tullförfarandet är uppfyllda och att varorna inte omfattas av restriktioner eller införselförbud. Inom ramen för frigörandeprocessen ska tullmyndigheterna bl.a. kontrollera att varorna inte omfattas av förbud eller restriktioner, att villkor för införseln är uppfyllda och att nödvändiga tillstånd finns. Att varorna frigörs innebär enligt artikel 5.26 i tullkodexen att tullmyndigheterna gör varorna tillgängliga för de ändamål som föreskrivs för det tullförfarande som de hänförts till. Samtidigt fastställs tull, skatt och andra avgifter och ett beslut om frigörandet skickas till deklaranten. Det kallas att varorna klareras. Deklaranten kan därefter förfoga över varorna inom ramen för vad som är tillåtet för det aktuella tullförfarandet. Om varorna har hänförts till förfarandet övergång till fri omsättning får de alltså föras in i EU och omfattas av den fria rörligheten för varor som gäller inom unionen.

3.3. Utförsel av varor

3.3.1. Tullförfaranden

När unionsvaror förs ut ur EU:s tullområde är huvudregeln enligt artikel 269 i tullkodexen att de ska hänföras till tullförfarandet export. Ett undantag är om varorna ska hänföras till det särskilda förfarandet passiv förädling. Det används när unionsvaror tillfälligt förs ut från tullområdet för att genomgå vissa förädlingsprocesser. Förfarandet syftar till att varorna ska kunna återimporteras till EU med så låg tull och annan skatt som möjligt.

När icke-unionsvaror förs ut från EU:s tullområde är det enligt artikel 270 i tullkodexen i stället fråga om återexport. Det kan bli aktuellt när varorna ska lämna EU efter att ha varit hänförda till ett särskilt tullförfarande vid införsel, exempelvis aktiv förädling.

3.3.2. Utförselproceduren

Inledning

När varor ska föras ut ur tullområdet ska utförseln deklareras till ett exporttullkontor. Efter det att uppgifterna i deklarationen har kontrollerats eller godtagits utan kontroll ska varorna frigöras till ett tullförfarande, exempelvis export eller återexport, och ett exportmedgivande lämnas. Därefter ska varorna anmälas till ett utförseltullkontor. Tullkontoret kan då kontrollera att de varor som har anmälts stämmer överens med de varor som deklarerats. När varorna har lämnat landet ska utförseln intygas av exporttullkontoret. Utförselproceduren, som beskrivs närmare i det följande, brukar kallas ”triologin”. Återexport av varor direkt från tillfällig lagring följer emellertid inte samma mönster. Proceduren vid sådan återexport beskrivs inte här.

År 2022 lämnades omkring 6 miljoner exportdeklarationer till Tullverket. År 2021 var det fråga om cirka 6,6 miljoner deklarationer av det slaget. Åren 2019 och 2020 lämnades omkring 3,6 respektive 3,8 miljoner exportdeklarationer. Det kraftigt ökade antalet deklarationer år 2021 och 2022 var en följd av en generell ökning av den internationella handeln och en ökning av handeln med tredjeland efter Storbritanniens utträde ur EU.

En deklaration före avgång lämnas till ett exporttullkontor

Deklarationen lämnas

Det första steget i utförselproceduren innefattar enligt artikel 263 i tullkodexen att en deklaration före avgång ska ges in till ett exporttullkontor inom en bestämd tidsfrist före utförseln. En deklaration före avgång kan vara en tulldeklaration, en deklaration om återexport eller en summarisk utförseldeklaration. Deklarationen ska innehålla de uppgifter som krävs för att en riskanalys ska kunna göras. I bilaga B till kompletteringsförordningen anges vilka uppgifter som ska finnas i deklarationen. Med informationen i deklarationen som grund ska tullkontoret enligt artikel 264 i tullkodexen se till att en riskanalys utförs, främst i säkerhets- och skyddssyfte. Exporttullkontoret ska vidta de åtgärder som krävs med anledning av resultatet av riskanalysen.

På samma sätt som vid införsel av varor kan deklarationen lämnas som standarddeklaration, förenklad deklaration eller i form av registrering i deklarantens bokföring (se avsnitt 3.2.2). En deklaration före avgång får dock enligt artikel 150.4 i kompletteringsförordningen inte lämnas genom sådan registrering. Det vanligaste sättet att deklarera varor för export är att en standardtulldeklaration används. Deklarationer ska som huvudregel lämnas elektroniskt.

I undantagsfall är det enligt artiklarna 136 och 137 i kompletteringsförordningen tillåtet att lämna en muntlig deklaration för export och återexport. Exempelvis får en deklaration för export lämnas muntligen om det är fråga om varor av icke-kommersiell natur. Det gäller inte i de fall som avses i artikel 142 i samma förordning, exempelvis om varan omfattas av förbud eller restriktioner.

I artikel 263.2 i tullkodexen föreskrivs vissa undantag från deklarationsplikten. Skyldigheten gäller exempelvis inte varor som transporteras på transportmedel som endast passerar genom EU:s territorialvatten eller luftrum utan att göra uppehåll.

Om en deklaration för export eller återexport har krävts men varorna har förts ut ur EU:s tullområde utan att deklareras ska exportören enligt artikel 337 i genomförandeförordningen ge in en deklaration i efterhand.

Varorna frigörs av exporttullkontoret

När uppgifterna i en deklaration har godkänts ska exporttullkontoret frigöra varorna till ett tullförfarande, om förutsättningarna i artikel 194 i tullkodexen är uppfyllda. Se närmare om tullförfaranden i avsnitt 3.3.1. Det krävs att villkoren för att hänföra varorna till tullförfarandet är uppfyllda, att eventuella restriktioner har tillämpats och att varorna inte är föremål för några förbud. Exporttullkontoret kan godta uppgifterna i tulldeklarationen eller göra en kontroll. Kontrollen kan avse deklarationen och, om det bedöms nödvändigt, en undersökning av de styrkande handlingarna och ibland av varorna. Det kan också kontrolleras om varorna omfattas av förbud eller restriktioner. Enligt artikel 158.3 i tullkodexen omfattas varorna av tullövervakning från tidpunkten när deklarationen godtas till tidpunkten när de förs ut ur EU:s tullområde, överlåts till staten, förstörs eller tulldeklarationen förklaras ogiltig.

När uppgifterna i en deklaration har godkänts ska varorna frigöras för export eller återexport. Enligt artikel 267.4 i tullkodexen får tullmyndigheterna frigöra varorna på villkor att de kommer att föras ut ur EU:s tullområde i samma skick som när tulldeklarationen eller deklarationen om återexport godtogs, eller den summariska utförseldeklarationen gavs in. Om varorna frigörs, lämnar tullmyndigheterna ett exportmedgivande. Att varor frigörs har samma betydelse vid utförsel som vid införsel. Det innebär att deklaranten kan förfoga över varorna inom ramen för vad som är tillåtet enligt det tullförfarande som de hänförts till. Varorna får alltså lämna lastplatsen för export till tredjeland.

Varorna anmäls till ett utförseltullkontor

När varorna har frigjorts till ett tullförfarande förs varorna till ett utförseltullkontor där de ska anmälas. Det är det andra steget i utförselproceduren. Ett utförseltullkontor ansvarar för den plats där varorna lämnar EU:s tullområde och ska övervaka utförseln av varorna. En anmälan får enligt artikel 267.2 i tullkodexen göras av en vid personkrets, nämligen av

  • den som för ut varorna ur tullområdet,
  • den i vars namn eller för vars räkning den personen agerar, eller
  • den som tar på sig ansvaret för att transportera varorna innan de förs ut ur tullområdet.

Den som anmäler varorna ska lämna den information som följer av artikel 331 i genomförandeförordningen. Det handlar bl.a. om deklarationens referensnummer och eventuella avvikelser mellan de deklarerade varorna och de som anmäls för utförsel. Om utförseltullkontoret upptäcker avvikelser, exempelvis att lasten omfattar ett annat antal varor eller andra typer av varor än vad som deklarerats ska utförsel nekas. Avvikelsen kan enligt artikel 332 i samma förordning avhjälpas, exempelvis genom att en ny deklaration ges in.

Utförseln anmäls till utförseltullkontoret

Utförseltullkontoret ska enligt artikel 333 i genomförandeförordningen övervaka varorna till dess att de förs ut från EU:s tullområde. För att utförseltullkontoret ska få reda på att en utförsel har genomförts ska fraktföraren enligt artikel 332.5 i genomförandeförordningen anmäla till kontoret att varorna har förts ut och lämna uppgifter om lasten. Det är det tredje steget i utförselproceduren. Med fraktförare vid utförsel avses enligt artikel 5.40 i tullkodexen den som för ut varorna eller tar på sig ansvaret för varornas transport ut ur EU:s tullområde. I artikel 334 i förordningen föreskrivs att utförseltullkontoret ska informera exporttullkontoret om utförseln. Exporttullkontoret ska därefter lämna ett intyg om utförseln till deklaranten eller exportören. Intyget är ett bevis om att tullformaliteterna har fullgjorts och kan ha betydelse i skattehänseende. Det kan bl.a. användas för återbetalning av tull och andra skatter som är beroende av att varorna exporterats.

Om varor förs ut från tullområdet utan att utförseltullkontoret fått besked om det, kan ett intyg om utförseln i vissa fall lämnas i efterhand. Tullmyndigheten får enligt artikel 335 i genomförandeförordningen kräva att deklaranten uppvisar bevis om att varorna har lämnat tullområdet.

3.4. Godkänd ekonomisk aktör

Tullkodexen ger utrymme för tullmyndigheterna att ge tillstånd som innebär förenklingar och lättnader vid tullproceduren. Ett viktigt exempel är tillstånd till ställning som godkänd ekonomisk aktör. En ekonomisk aktör som är etablerad inom EU:s tullområde kan enligt artikel 38 i tullkodexen få ställning som godkänd ekonomisk aktör för tullförenklingar. Det möjliggör bl.a. tillstånd till centraliserad klarering, till att ge in tulldeklarationen i form av en registrering i bokföringen och till att själv utföra vissa tullformaliteter och kontroller. En ekonomisk aktör kan vidare få status som godkänd ekonomisk aktör för säkerhet och skydd, vilket ger lättnader i sådana avseenden. Om de båda tillstånden innehas samtidigt utfärdas ett kombinerat tillstånd.

Tullverket utfärdade 51 tillstånd som godkänd ekonomisk aktör under åren 2020–2022. Sammantaget har drygt 300 företag i Sverige ett sådant tillstånd. Merparten är kombinerade tillstånd eller tillstånd för tullförenklingar. För att få ställning som godkänd ekonomisk aktör krävs enligt artikel 39 i tullkodexen att vissa kriterier är uppfyllda, bl.a. i fråga om ekonomisk solvens, kontroll över varuflöden och frånvaro av allvarliga överträdelser av tull- och skattelagstiftningen.

3.5. Tullombud

Det är vanligt att den som ansvarar för att tullformaliteter fullgörs anlitar ett tullombud för uppgiften. Tullombud upprättar cirka 77 procent av deklarationerna avseende import och 90 procent av deklarationerna avseende export. Att ett tullombud anlitas fråntar inte importören eller exportören ansvar för de uppgifter som lämnas i deklarationen. Med tullombud avses enligt artikel 5.6 i tullkodexen varje person som av en annan person har utsetts att genomföra de åtgärder och formaliteter som krävs enligt tullagstiftningen vid kontakter med tullmyndigheterna. Det finns två typer av ombudsroll, direkt och indirekt. Ett direkt tullombud fullgör skyldigheterna enligt tullagstiftningen i kundens namn och anger sig själv som ombud. Det är den vanligaste formen. Ett indirekt tullombud fullgör skyldigheterna i sitt eget namn men för kundens räkning. I de fallen blir

det tullombudet som står som deklarant och gäldenär för en uppkommen tullskuld.

Det krävs fullmakt för att få agera som tullombud. Ombuden registreras också hos Tullverket. Det finns inte några föreskrifter om kvalifikationskrav för tullombuden.

3.6. En ny tullkodex förhandlas

I maj 2023 lade EU-kommissionen fram ett förslag till en ny tullkodex (Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om fastställande av unionens tullkodex och inrättande av Europeiska unionens tullbyrå och om upphävande av förordning (EU) nr 952/2013). Ett huvudsakligt syfte med reformen är att möta de utmaningar som internationella kriser och ökad internationell handel innebär för EU:s tullmyndigheter. Samtidigt ska tullhanteringen förenklas för företag som bedriver import- och exportverksamhet. Det handlar framför allt om att hanteringen ska automatiseras genom att en gemensam digital tulldataportal inrättas. Företag som uppfyller särskilda kriterier i fråga om laglydnad, öppenhet och sunda finanser ska kunna få status som betrodda näringsidkare. Det avser att vara en utvecklad form av systemet med godkända ekonomiska aktörer. Avsikten är att betrodda näringsidkare ska få ytterligare lättnader i tullhanteringen. Vidare föreslås att en ny myndighet ska inrättas inom EU för att övervaka det nya systemet. Syftet med myndigheten är inte att den ska ersätta de nationella tullmyndigheterna.

I fråga om sanktioner föreslås ett gemensamt ramverk på så sätt att vissa felbeteenden ska anses utgöra överträdelser av tullagstiftningen. Det ska även finnas en miniminivå för administrativa sanktioner. Även vissa andra EU-gemensamma sanktionsbestämmelser föreslås. Det ska enligt förslaget vara möjligt för medlemsstaterna att ha en mer långtgående reglering om sanktioner (se avsnitt XIV i förslaget).

Enligt förslaget ska tulldataportalen börja användas av e-handelsföretag år 2029 och av andra importörer år 2032. Den nya tullkodexen ska enligt förslaget börja tillämpas fullt ut år 2038.

Förslaget förhandlas inom EU.

4. Det nuvarande sanktionssystemet

4.1. Bakgrund

4.1.1. Något om straffrättsliga och administrativa sanktioner

I svensk rätt förekommer det både straffrättsliga och administrativa sanktioner vid överträdelser av tullagstiftningen. Det finns därför anledning att kort beröra de båda begreppen.

Det finns ingen rättslig definition av begreppet sanktion. En sanktion är i princip alltid handlingsdirigerande eller har ett bestraffande syfte. En sanktion kan sägas vara alla former av påföljder som kan följa på ett rättsstridigt handlande. Sanktioner kan vara repressiva eller icke repressiva. Att en sanktion är repressiv innebär att det är staten som kan ta initiativ till sanktionen. En icke repressiv sanktion är t.ex. möjligheten att begära skadestånd i en civilprocess. Sådana sanktioner berörs inte i fortsättningen.

Den mest ingripande formen av repressiva sanktioner är straff och andra påföljder som följer av en kriminalisering. De brukar benämnas straffrättsliga sanktioner. En annan typ av repressiv sanktion är administrativa sanktioner, t.ex. sanktionsavgifter, åtgärdsföreläggande (i förening med vite) eller återkallelse av tillstånd.

Straff används som sanktion för de gärningar som anses mest allvarliga eller förkastliga i ett samhälle. Vad som avses med straff definieras i 1 kap. 3 § brottsbalken, som anger att med påföljd för brott förstås i balken straffen böter och fängelse samt villkorlig dom, skyddstillsyn och överlämnande till särskild vård. Straffet döms som huvudregel ut av domstol efter åtal. Instituten strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot ger emellertid åklagare, polismän, tulltjänstemän och kustbevakningstjänstemän rätt att i vissa fall besluta om bötesstraff och, när det gäller åklagare, villkorlig dom.

Administrativa sanktioner finns parallellt med eller i stället för straff. Det är fråga om en ekonomisk sanktion som inte är ett bötesstraff eller någon annan rättsverkan av brott. Sanktionerna är utformade efter behovet på det aktuella området och ser alltså olika ut till sin konstruktion. Frågan om vad som särskiljer en administrativ sanktion från ett straff har inget entydigt svar och gränsen är inte alltid helt tydlig. I en forskningsrapport från Nordiska ministerrådet noteras att en likartad definition av sanktionsavgifter i praktiken tilllämpas inom nordisk doktrin, lagberedningsarbeten och rättspraxis. I rapporten formuleras definitionen som ”en administrativ avgiftspåföljd av straffliknande karaktär som påförs till följd av en lagöverträdelse och som påförs en fysisk eller en juridisk person av en förvaltningsmyndighet eller en domstol” (se Leena Halila, Veronica Lankinen och Annika Nilsson, Administrativa sanktionsavgifter. En nordisk komparativ studie, TemaNord, 2018:511, s. 26 f.). Att administrativa sanktioner kan påföras inte bara fysiska utan även juridiska personer, och att de kan beslutas av en förvaltningsmyndighet utan ett straffrättsligt förfarande, skiljer sig från det som gäller för straffrättsliga sanktioner.

4.1.2. Administrativa sanktioner har fått allt större betydelse

I betänkandet Vad bör straffas? (SOU 2013:38) konstaterar Straffrättsanvändningsutredningen att sanktionsavgifter har funnits som sanktionsform i svensk rätt länge, men att införandet av avgifter på skatteområdet år 1971 blev inledningen till att sanktionsavgifter började tas i bruk mer allmänt. Utvecklingen därefter har inneburit att sanktionsavgifter används i kraftigt ökad utsträckning. På 1970talet genomdrevs sanktionsväxlingar från straff till avgift. Syftet var i de flesta fallen att skapa förutsättningar för att effektivare beivra bagatellartade massförseelser och för att utnyttja rättsväsendets resurser bättre. Ytterligare en våg av sanktionsväxlingar ägde rum på 1990-talet. De syftade främst till att ge möjlighet till kännbara ekonomiska sanktioner mot juridiska personer. Betänkandet innehåller en genomlysning av kriterier för kriminalisering och riktlinjer för att använda administrativa sanktioner (SOU 2013:38 s. 423 f.). Utredningen återkommer till det i avsnitt 7.3.

Även i litteraturen konstateras att sanktionsavgifter är ett alternativ till straffrättsliga påföljder som med tiden har fått allt större betydelse och utrymme i den svenska rättsordningen. Senare års utveckling har i hög grad sin grund i EU-rätten som ofta kräver att ”effektiva, proportionerliga och avskräckande” sanktioner införs. För svenskt vidkommande har det ofta resulterat i sanktionsavgifter (se Wiweka Warnling Conradson och Annika Nilsson, Sanktionsavgifter – särskilt i näringsverksamhet, 2020, version 2, JUNO, s. 17 och 41 f.).

4.1.3. Utvecklingen på tullområdet

De administrativa sanktionerna på tullrättens område är ett resultat av den nämnda utvecklingen. Tulltillägg fördes in i lagstiftningen år 1986, genom tillägg i den då gällande tullagen (1973:670). Syftet var att komma till rätta med oriktigheter i tulldeklarationer och andra handlingar till ledning för tulltaxering. Innan dess fanns det bestämmelser i 1973 års tullag om vite och om förseningsavgift vid underlåtenhet att lämna tulldeklaration i tid. En möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter om administrativa sanktionsavgifter vid överträdelser av import- eller exportrestriktioner hade införts år 1984. Därutöver kunde bara straffrättsliga sanktioner användas mot den som inte uppfyllde sina skyldigheter i fråga om tullar, andra skatter eller avgifter som beslutades av en tullmyndighet. Straffbestämmelserna fanns i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling (varusmugglingslagen), som föregick lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen). Subsidiära ansvarsbestämmelser fanns främst i tullagen och tullstadgan (1973:671). I propositionen anfördes att det straffrättsliga sanktionssystemet inte var tillräckligt för att komma till rätta med problemen. Rättegångsförfaranden ansågs dessutom vara alltför tidskrävande, kostsamma och ingripande vid mindre allvarliga överträdelser (proposition om tulltillägg, prop. 1985/86:41, s. 14 f.).

Det fanns alltså ett behov av ett administrativt sanktionssystem på tullområdet motsvarande det som hade införts på skatteområdet i början av 1970-talet. Utgångspunkten var att regleringen om tulltillägg skulle utformas i så nära överensstämmelse som möjligt med bestämmelserna om skattetillägg (prop. 1985/86:41 s. 14 f.). Tulltill-

lägget utformades så att det i huvudsak kunde komma i fråga för de kommersiella importörer som hade en skyldighet att lämna en skriftlig tulldeklaration (prop. 1985/86:41 s. 1, 19 f. och 37 f.).

Bestämmelserna om tulltillägg har därefter genomgått ett flertal justeringar, bl.a. i samband med att reglerna om skattetillägg har setts över (se Administrativa avgifter på skatte- och tullområdet, m.m., prop. 2002/03:106, s. 193 f. och Skatteförfarandet, prop. 2010/11:165, s. 490 f.). Senast sågs bestämmelserna över i samband med att tullkodexen ersatte rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (gemenskapstullkodexen) och den nu gällande tullagen trädde i kraft. Då gjordes vissa justeringar men inga större förändringar av sanktionsbestämmelserna. Regeringen bedömde att sanktionerna var tillräckliga för att säkerställa att tullagstiftningen följs. Det uttalades dock att en slutlig bedömning av den frågan kunde göras först när lagstiftningen kommit på plats i sin helhet (En ny tullag, prop. 2015/16:79, s. 141). Sanktionsbestämmelserna utformades med reglerna om skattetillägg i skatteförfarandelagen (2011:1244) som vägledning (prop. 2015/16:79 s. 194).

Regleringen om tulltillägg har – till skillnad från regleringen om skattetillägg – inte genomgått några större förändringar sedan den infördes.

4.2. Dagens reglering

4.2.1. Allmänt om tullrättsliga sanktioner

Den gemensamma tullpolitiken är som nämnts ett område där harmoniseringen av lagstiftningen inom EU har gått mycket långt. Uppgiften att driva igenom EU:s gemensamma tullagstiftning faller emellertid under medlemsstaternas nationella rätt. I artikel 42.1 i tullkodexen föreskrivs att medlemsstaterna ska fastställa sanktioner för överträdelser av tullagstiftningen. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Administrativa sanktioner får enligt artikel 42.2 bl.a. ha formen av en penningavgift som tas ut av tullmyndigheterna, vid behov inbegripet en betalning som gäller i stället för en straffrättslig påföljd. Därutöver får administrativa påföljder ha formen av ett återkallande eller en tillfällig indragning eller ändring av ett tillstånd som innehas av den person som drabbas av

sanktionen. Medlemsstaterna ska enligt artikel 42.3 anmäla de nationella bestämmelserna till EU-kommissionen och utan dröjsmål anmäla ändringar av bestämmelserna. Den närmare utformningen av sanktionerna beslutas av varje medlemsstat. Något gemensamt EUrättsligt regelverk om sanktioner finns alltså inte. Förslaget till ny tullkodex som förhandlas inom EU innebär emellertid att det ska finnas ett gemensamt ramverk i fråga om sanktioner, bl.a. på så sätt att vissa överträdelser ska anses utgöra överträdelser av tullagstiftningen och att det ska finnas en miniminivå för administrativa sanktioner (se avsnitt 3.6). Som framgått där kommer emellertid en ny tullkodex inte fullt ut att träda i kraft på länge.

I svensk rätt finns som nämnts både administrativa och straffrättsliga sanktioner för överträdelser av tullagstiftningen. De huvudsakliga bestämmelserna finns i smugglingslagen och i tullagen. Det finns emellertid även sanktionsbestämmelser i annan lagstiftning.

4.2.2. Straffrättsliga sanktioner

Inledning

I smugglingslagen regleras straff vid vissa överträdelser av tullagstiftningen. Det handlar om olika former av smugglingsbrott, tullbrott och olovlig befattning med smuggelgods. Även i tullagen och i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen) finns det straffbestämmelser. De bestämmelserna är subsidiära i förhållande till straffbestämmelserna i smugglingslagen.

Smugglingsbrott

Smuggling

Ansvar för smuggling regleras i 3 § smugglingslagen. Ett första fall avser den situationen att någon bryter mot ett förbud mot eller villkor för införsel av varor. Det föreskrivs i 3 § första stycket att den som, i samband med införsel till landet av en vara som omfattas av ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för införsel, uppsåtligen bryter mot förbudet eller villkoret genom att underlåta att anmäla varan till tullbehandling, döms för smuggling.

Ett andra fall avser den situationen att någon vilseleder Tullverket i samband med införsel av varor. Enligt 3 § andra stycket döms den för smuggling som, i samband med att en vara som avses i första stycket förs in till landet, uppsåtligen lämnar oriktig uppgift eller underlåter att lämna föreskriven uppgift vid tullbehandling. Det krävs att agerandet ger upphov till fara för att införseln fullföljs i strid med förbudet eller villkoret. Den som frivilligt undanröjer faran ska enligt 15 § inte dömas till ansvar.

Ansvar för smuggling kan också komma i fråga i de fall som avses i 3 § tredje stycket. Det handlar om att någon

  • uppsåtligen från landet för ut en vara i strid med ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för utförsel eller efter utförseln förfogar över varan i strid med förbudet eller villkoret,
  • under pågående tullbehandling förfogar över en vara som omfattas av ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för införsel och därigenom föranleder att införseln fullföljs i strid med förbudet eller villkoret,
  • till landet för in eller från landet för ut en vara med stöd av ett tillstånd som föranletts av att någon lämnat en oriktig uppgift eller underlåtit att lämna en föreskriven uppgift till en tillståndsmyndighet, eller förfar på ett sådant sätt hos en tillståndsmyndighet och därigenom föranleder att tillstånd meddelas och att varan förs in i eller ut ur landet med stöd av tillståndet, eller
  • förfogar över en vara i strid med villkor som uppställts för eller i samband med varans införsel eller utförsel.

Vilka förfaranden som omfattas av uttrycket tullbehandling framgår av 2 § andra stycket 4 smugglingslagen. I 3 § fjärde stycket föreskrivs att om bestämmelserna om tullbehandling inte är tillämpliga vid införsel från eller utförsel till ett annat EU-land, gäller det som sägs i första och andra styckena om tullbehandling i stället förfarandet enligt inregränslagen. Ansvar för smuggling kan alltså komma i fråga för den som bryter mot regleringen i den lagen. Bakgrunden är att bestämmelserna om tullbehandling i princip inte är tillämpliga när det är fråga om införsel från eller utförsel till andra EU-länder.

Påföljden för smuggling är böter eller fängelse i högst två år. Om brottet är ringa döms i stället till penningböter enligt 4 § smugg-

lingslagen. Straffskalan för grov smuggling är enligt 5 § första stycket fängelse lägst sex månader och högst sex år. Förutsättningarna för när brottet ska anses vara grovt framgår av 5 § andra stycket.

Smuggling av särskilda varuslag

I 6–6 b §§ smugglingslagen finns särskilda bestämmelser om smuggling av vissa varuslag. Narkotikasmuggling regleras i 6 § och gäller gärningar som avses i 3 § som omfattar narkotika. Påföljden är strängare än för smuggling, nämligen fängelse i högst tre år för narkotikasmuggling (första stycket), böter eller fängelse i högst sex månader för ringa narkotikasmuggling (andra stycket) och fängelse i lägst två och högst sju år för grov narkotikasmuggling (tredje stycket). Ansvar för synnerligen grov narkotikasmuggling regleras i 6 § fjärde stycket. För det brottet är straffskalan fängelse i lägst sex och högst tio år.

Liknande konstruktioner finns i 6 a och 6 b §§ smugglingslagen. Den förstnämnda paragrafen reglerar ansvar för vapensmuggling, ringa vapensmuggling, grov vapensmuggling och synnerligen grov vapensmuggling. Brotten smuggling av explosiv vara, ringa smuggling av explosiv vara, grov smuggling av explosiv vara och synnerligen grov smuggling av explosiv vara regleras i den sistnämnda paragrafen. Straffskalorna skiljer sig i viss mån från det som gäller vid narkotikasmuggling.

Olovlig införsel eller olovlig utförsel

Smugglingsbrott enligt 3 och 6–6 b §§ smugglingslagen förutsätter som nämnts uppsåt. I 7 § första stycket föreskrivs att den som av grov oaktsamhet begår en gärning som avses i de nämnda paragraferna döms för olovlig införsel eller olovlig utförsel. Straffskalan är böter eller fängelse i högst två år. Ansvar för brottet kan också komma i fråga i de fall som avses i 7 § andra stycket. Det som avses är bl.a. den situationen att någon av grov oaktsamhet i samband med utförsel av en vara underlåter att anmäla varan till tullbehandling, eller lämnar en oriktig uppgift vid tullbehandling, och därigenom ger upphov till fara för att ett förbud eller villkor överträds (punkten 1) eller lämnar en oriktig uppgift eller underlåter att lämna en föreskri-

ven uppgift i samband med en ansökan om vissa tillstånd och därigenom ger upphov till fara för att varan förs in eller ut med stöd av tillståndet (punkten 2). Den som frivilligt undanröjer faran ska enligt 15 § inte dömas till ansvar.

I 7 § tredje stycket anges att om bestämmelserna om tullbehandling inte är tillämpliga vid utförsel till ett annat EU-land, gäller det som sägs i andra stycket 1 om tullbehandling i stället förfarandet enligt inregränslagen. Ansvar kan alltså dömas ut för den som bryter mot regleringen i den lagen.

Försök, förberedelse och stämpling

Regleringen i 14 § smugglingslagen innebär att försök, förberedelse och stämpling är kriminaliserat beträffande flertalet av de redovisade smugglingsbrotten.

Tullbrott

Tullbrott

Ansvar för tullbrott enligt 8 § smugglingslagen förutsätter att någon i samband med att en vara förs in till eller ut ur landet uppsåtligen agerar på ett otillåtet sätt vid tullbehandlingen. Det krävs att personen genom det otillåtna agerandet ger upphov till fara för att tull, annan skatt eller avgift undandras det allmänna eller, i de fall som avses i andra stycket, felaktigt tillgodoräknas eller återbetalas till personen själv eller till någon annan.

En central bestämmelse som bara gäller vid införsel finns i 8 § första stycket smugglingslagen. Det otillåtna agerandet kan bestå i att någon underlåter att anmäla en vara till tullbehandling, lämnar oriktiga uppgifter vid tullbehandling eller underlåter att lämna en föreskriven uppgift vid tullbehandling. I 8 § andra stycket 1 straffbeläggs motsvarande handlande i samband med utförsel av en vara, eller att förfoga över en utförd vara i strid med vad som förutsatts vid den tullbehandling som ägt rum med anledning av utförseln. Straffbestämmelsen omfattar också att under pågående tullbehandling förfoga över en införd vara i strid med det som gäller under tullbehandlingen (8 § andra stycket 2) och att bryta mot villkor som

gäller för befrielse från eller nedsättning av skatt eller avgift i vissa fall (8 § andra stycket 3). Paragrafen är enligt tredje stycket bara tilllämplig i fråga om sådana tullar, andra skatter och avgifter som Tullverket beslutar om.

Straffskalan för tullbrott är böter eller fängelse i högst två år. Om brottet är ringa döms i stället till penningböter enligt 9 § smugglingslagen. I 10 § föreskrivs att straffskalan för grovt tullbrott är fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Förutsättningarna för att brottet ska anses som grovt framgår också av paragrafen.

Bestämmelsen om frivillig rättelse i 15 § smugglingslagen innebär att den som frivilligt vidtar en åtgärd, som leder till att tull, annan skatt eller avgift kan påföras, tillgodoräknas eller återbetalas med rätt belopp, inte ska dömas till ansvar. Regleringen i 14 § smugglingslagen innebär att försök till tullbrott och grovt tullbrott är kriminaliserat, liksom förberedelse eller stämpling till grovt tullbrott.

Vårdslös tullredovisning

Ansvar för vårdslös tullredovisning regleras i 11 § smugglingslagen. Brottet består i att någon begår en gärning som avses i 8 § av grov oaktsamhet. Straffskalan är böter eller fängelse i högst två år. Om gärningen är ringa ska den inte medföra ansvar.

Olovlig befattning med smuggelgods

Olovlig befattning med smuggelgods enligt 12 § första stycket smugglingslagen kriminaliserar olika typer av uppsåtlig befattning med varor som varit föremål för brott enligt 3–11 §§ den lagen. Det som avses är att någon emballerar, transporterar, förvarar, döljer, bearbetar, förvärvar, överlåter eller ingår avtal om upplåtelse av panträtt i en sådan vara. Straffskalan för brottet är böter eller fängelse i högst två år. Om gärningen är ringa ska den inte medföra ansvar. Ansvar enligt 12 § andra stycket kan aktualiseras när gärningsmannen visserligen inte insåg, men hade skälig anledning att anta, att varan varit föremål för brott. I det fallet är påföljden böter. Om gärningen är ringa ska inte dömas till ansvar.

I 12 § tredje stycket tydliggörs att ansvar för brottet inte ska dömas ut om gärningen är belagd med straff enligt vissa bestämmelser

i narkotikastrafflagen (1968:64), vapenlagen (1996:67) eller lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor.

Grov olovlig befattning med smuggelgods regleras i 13 § smugglingslagen. Straffskalan är fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Regleringen i 14 § innebär att försök, förberedelse och stämpling till grov olovlig befattning med smuggelgods är kriminaliserat.

Tullförseelse

Ansvar för tullförseelse regleras i 5 kap.24 §§tullagen. Brottet är subsidiärt i förhållande till regleringen i bl.a. smugglingslagen. Det framgår av 5 kap. 3 § tullagen, som föreskriver att ansvar för tullförseelse inte ska dömas ut om gärningen är belagd med straff i brottsbalken, smugglingslagen eller terroristbrottslagen (2022:666).

För tullförseelse enligt 5 kap. 2 § första stycket tullagen döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

  • bryter mot en föreskrift i tullagstiftningen,
  • bryter mot anmälningsskyldigheten i artikel 3 eller redovisningsskyldigheten i artikel 4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1672 av den 23 oktober 2018 om kontroller av kontanta medel som förs in i eller ut ur unionen och om upphävande av förordning (EG) nr 1889/2005, i den ursprungliga lydelsen, eller
  • inte fullgör sin rapporteringsskyldighet enligt artikel 18a.4–6 i rådets förordning (EG) nr 515/97 av den 13 mars 1997 om ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaternas administrativa myndigheter och om samarbete mellan dessa och kommissionen för att säkerställa en korrekt tillämpning av tull- och jordbrukslagstiftningen, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/1525.

För tullförseelse döms enligt 5 kap. 2 § andra stycket tullagen också den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett beslut som Tullverket har meddelat med stöd av tullagstiftningen. Det gäller dock bara om beslutet avser

  • skyldighet att föra anteckningar och lämna uppgifter om varor i vissa fall,
  • skyldighet i övrigt att lämna uppgift eller handling till Tullverket, eller
  • användning eller förbrukning av en icke-unionsvara.

Av 5 kap. 2 § tredje stycket tullagen framgår att det inte ska dömas till ansvar i ringa fall. Allmänt åtal för tullförseelse får enligt 5 kap. 4 § endast väckas efter medgivande av Tullverket.

Brott mot inregränslagen

I 19 § inregränslagen finns bestämmelser om straff för den som bryter mot vissa föreskrifter enligt den lagen. Enligt första stycket döms den till böter som uppsåtligen eller av oaktsamhet låter bli att

  • göra en anmälan enligt 4 § när vapen och liknande föremål samt ammunition, ljuddämpare och tillståndspliktiga sprängämnesprekursorer förs in till Sverige,
  • stanna på en tulltjänstemans anmaning enligt 5 §, eller
  • lämna uppgifter och visa upp handlingar för en tulltjänsteman enligt 6 §.

I 19 § tredje stycket inregränslagen föreskrivs att det inte ska dömas till ansvar i ringa fall.

På samma sätt som vid tullförseelse enligt tullagen är regleringen i 19 § inregränslagen subsidiär i förhållande till vissa andra straffbestämmelser. Enligt 20 § inregränslagen inträder inte ansvar enligt 19 § om gärningen är belagd med straff i brottsbalken eller smugglingslagen. Inregränslagen innehåller inte någon bestämmelse som motsvarar regleringen i 5 kap. 4 § tullagen. Allmänt åtal för brott enligt inregränslagen kräver alltså inte Tullverkets medgivande.

Olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor, m.m.

Punktskattedirektivet

För alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter finns harmoniserade regler om punktskatt i rådets direktiv (EU) 2020/262 av den

19 december 2019 om allmänna regler om punktskatt (punktskattedirektivet). Direktivet innehåller bl.a. regler om när skattskyldigheten inträder och om vissa undantag från beskattning. I direktivet finns även regler för ett uppskovsförfarande, enligt vilket punktskattepliktiga varor kan flyttas mellan vissa aktörer utan att skattskyldighet inträder. Vid sådana flyttningar ska varorna som huvudregel åtföljas av ett elektroniskt administrativt dokument och andra dokument. Även vid flyttning av punktskattepliktiga varor utanför uppskovsförfarandet ska ett följedokument medföras om förflyttningen äger rum mellan olika medlemsstaters territorium och varorna innehas i kommersiellt syfte. I svensk rätt finns regleringen i bl.a. lagen (2022:155) om tobaksskatt, lagen (2022:156) om alkoholskatt, lagen (1994:1776) om skatt på energi och lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter (LPK).

Det finns inte några regler om sanktioner i punktskattedirektivet för de fall där reglerna om flyttning av punktskattepliktiga varor inte följs. Det ankommer i stället på medlemsstaterna att införa sanktioner för att säkerställa att direktivets regler upprätthålls. I Sverige finns det straffbestämmelser i 5 kap. LPK.

Straffbestämmelser

Huvudbrottet enligt 5 kap. 1 § LPK benämns olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor. Ansvar för brottet förutsätter att någon uppsåtligen i strid med regleringen i lagen förflyttar punktskattepliktiga varor inom Sverige, för in punktskattepliktiga varor till Sverige från ett område som tillhör EU:s punktskatteområde eller för ut sådana varor från Sverige. Det krävs därutöver att det felaktiga beteendet gett upphov till fara för att en myndighets kontrollverksamhet med avseende på varuförflyttningen allvarligt försvåras. Påföljden för brottet är fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Straffbestämmelsen är subsidiär till bestämmelserna i smugglingslagen.

I 5 kap. LPK regleras också ansvar för olovlig befattning med punktskattepliktiga varor (1 a §) och grov olovlig befattning med punktskattepliktiga varor (1 b §). Därutöver föreskrivs straff för den som bryter mot vissa skyldigheter enligt lagen. Det som avses är bl.a.

överträdelse av skyldigheten att legitimera sig eller på annat godtagbart sätt styrka sin identitet (3 §) eller skyldigheten att visa upp vissa handlingar (4 §).

Förslagen i delbetänkandet

Utredningen har i delbetänkandet föreslagit att några av straffbestämmelserna i tullagen, inregränslagen och LPK ska flyttas till den nya lag som utredningen föreslår, tullbefogenhetslagen, med endast ett fåtal ändringar i sak. Straffbestämmelserna föreslås tas in i den nya lagen i den mån de är knutna till sådant som regleras i den lagen (se SOU 2022:48 s. 603 f.).

4.2.3. Administrativa sanktioner

Inledning

I 5 kap. tullagen finns det bestämmelser om administrativa sanktioner vid överträdelser av tullagstiftningen. Det som regleras där är tulltillägg och förseningsavgift. Även tullagens och inregränslagens bestämmelser om vite kan ses som en form av administrativ sanktion. Återkallelse, tillfällig indragning eller ändring av tillstånd är enligt artikel 42.1 b i tullkodexen också en sanktionsform. Tullverket beslutar även om transporttillägg, som är en administrativ sanktion vid överträdelse av bestämmelserna om flyttning av punktskattepliktiga varor. Tullverkets beslut i den aktuella typen av ärenden får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

År 2022 fattade Tullverket 627 beslut om tulltillägg vilket var en minskning i förhållande till tidigare år. Antalet beslut var 826 år 2021 och 723 året dessförinnan. År 2019 fattades 790 beslut om tulltilllägg. Debiterade tulltillägg uppgick till omkring 23,3 miljoner kronor år 2022, 24,1 miljoner kronor år 2021, 24,6 miljoner kronor år 2020 och 15 miljoner kronor år 2019.

Tullverket fattade 2 127 beslut om förseningsavgift år 2022. Åren dessförinnan fattades 1 906 respektive 1 325 beslut av det slaget. Det debiterade beloppet uppgick till cirka 1,14 miljoner kronor år 2022, 1,08 miljoner kronor år 2021 och 870 000 kronor år 2020.

Tulltillägg på tull

Tulltillägg vid oriktig uppgift

I 5 kap. 5 § tullagen föreskrivs att tulltillägg ska tas ut när en oriktig uppgift har lämnats i vissa fall. Tulltillägg får bara tas ut av den som är gäldenär och skyldig att ge in tulldeklaration skriftligen eller elektroniskt.

I paragrafens första stycke regleras den situationen att en oriktig uppgift har lämnats under förfarandet. Tulltillägg ska tas ut om gäldenären på något annat sätt än muntligen har lämnat en oriktig uppgift till ledning för fastställande av tull. Om en oriktig uppgift har lämnats i ett ärende om omprövning, återbetalning eller eftergift eller vid ett överklagande ska enligt andra stycket tulltillägg också tas ut. Det förutsätter emellertid att uppgiften inte har godtagits efter prövning i sak.

Vad som är en oriktig uppgift regleras i 5 kap. 6 § tullagen. En uppgift ska enligt första stycket anses vara oriktig om det klart framgår att en lämnad uppgift är felaktig (punkten 1). Detsamma gäller om en uppgift som ska lämnas till ledning för beslut om tull har utelämnats (punkten 2). Både felaktiga och utelämnade uppgifter innefattas alltså i begreppet oriktig uppgift. I andra stycket föreskrivs två undantag. Uppgiften ska för det första inte anses vara oriktig om den tillsammans med övriga lämnade uppgifter utgör tillräckligt underlag för ett riktigt beslut. För det andra ska uppgiften inte anses oriktig om den uppenbart inte kan läggas till grund för beslutet. I 5 kap. 11 § föreskrivs att gäldenären ansvarar för det som gäldenärens ombud gör eller låter bli att göra.

Beräkningen av tulltilläggets storlek görs enligt 5 kap. 7 § tulllagen. Tulltillägget är 20 procent av den tull som inte skulle ha tagits ut, om den oriktiga uppgiften godtagits. Tulltillägg förutsätter alltså att den oriktiga uppgiften skulle ha lett till undandragen tull, om den hade godtagits, och tillägget speglar det undandragna beloppet.

Tulltillägg när tull har fastställts på skälig grund

I 5 kap. 8 § första stycket tullagen föreskrivs att tulltillägg i vissa fall ska tas ut av gäldenären när tull har fastställts på s.k. skälig grund. Det som avses är de fall där tulldeklarationen har uteblivit och inte

har kommit in trots att ett föreläggande sänts ut till gäldenären (punkten 1) och de fall där en avvikelse från deklarationen har ägt rum när tull har fastställts på skälig grund (punkten 2). Gäldenären ansvarar enligt 5 kap. 11 § för det som gäldenärens ombud gör eller låter bli att göra.

Beräkningen av tulltilläggets storlek görs enligt 5 kap. 8 § andra stycket tullagen. Tulltillägget är 20 procent av den tull som fastställts enligt första stycket och som tas ut av gäldenären, utöver den tull som annars skulle ha tagits ut. Tulltillägget beräknas alltså på mellanskillnaden mellan de beloppen. Till den del fastställandet av tull innefattar rättelse av en oriktig uppgift från gäldenären beräknas tulltillägget emellertid enligt 5 kap. 7 § första stycket.

Tulltillägg på grund av bristande efterlevnad

En ytterligare grund för tulltillägg regleras i 5 kap. 9 § tullagen. Tulltillägg ska, även i andra fall än de som avses i 5 kap. 5 och 8 §§, tas ut på grund av uppkomsten av en tullskuld genom bristande efterlevnad av tullagstiftningen enligt artikel 79 i tullkodexen. Det gäller bara om gäldenären rätteligen skulle ha lämnat en skriftlig eller elektronisk tulldeklaration till ledning för beslut om tull. Tulltillägget är 20 procent av den tull som tas ut.

Tulltillägg vid vissa förfoganden

Tulltillägg ska dessutom tas ut enligt 5 kap. 10 § tullagen. Det som avses är den situationen att någon förfogat över en vara som hänförts till tullförfarandet övergång till fri omsättning, om förfogandet stridit mot en föreskriven förutsättning för återbetalning eller eftergift av tull. Tulltillägget är 20 procent av den tull som felaktigt har betalats tillbaka eller eftergetts.

När tulltillägg inte ska tas ut

I 5 kap.1214 §§tullagen regleras när tulltillägg inte ska tas ut. Enligt 5 kap. 12 § ska tulltillägg inte tas ut om gäldenären på eget initiativ har vidtagit rättelse (punkten 1). Detsamma gäller om det tull-

belopp som kunde ha undandragits genom felaktigheten eller passiviteten är obetydligt (punkten 2). Enligt 5 kap. 13 § ska tulltillägg inte heller tas ut om en icke-unionsvara eller dess värde förverkas. Om det inte längre finns någon betalningsskyldighet för tull, får Tullverket enligt 5 kap. 14 § tullagen inte heller ta ut tulltillägg på beloppet.

Tulltillägg på skatt

Tulltillägg kan tas ut på undandragen skatt

Enligt 1 kap. 2 § tullagen gäller det som sägs i lagen om tull även annan skatt än tull, under förutsättning att skatten ska tas ut för varor vid import, att skatten ska betalas till Tullverket och att inte något annat uttryckligen anges. Regleringen innebär att Tullverket i de fallen får besluta om tulltillägg på undandragen skatt, om förutsättningarna för tulltillägg är uppfyllda. Samma regler gäller som för tulltillägg på tull, med den skillnaden att tulltillägget är 10 procent i stället för 20 procent om det är fråga om undandragen mervärdesskatt som är avdragsgill (5 kap. 7 § andra stycket tullagen).

Som beskrivs i det följande är Skatteverket numera beskattningsmyndighet för mervärdesskatt vid import i de flesta fall. Som en följd av det kan Tullverket i regel inte ta ut tulltillägg på undandragen mervärdesskatt.

Tullverket är beskattningsmyndighet vid import i vissa fall

Det framgår i 2 kap.1 och 2 §§tullagen i vilka fall Tullverket är beskattningsmyndighet. Vid import eller införsel till det svenska tullområdet ska enligt 1 § tobaksskatt, alkoholskatt och vissa andra punktskatter fastställas och betalas enligt det förfarande som gäller för tull, om inte något annat föreskrivits. Tidigare var Tullverket beskattningsmyndighet även för mervärdesskatt vid import. Genom en lagändring år 2015 (SFS 2014:51) har hanteringen av mervärdesskatt vid import ändrats så att skatten numera i de flesta fall inte tas ut enligt tullagen utan enligt skatteförfarandelagen. Skatteverket är alltså beskattningsmyndighet i stället för Tullverket.

I fråga om mervärdesskatt vid import ska enligt 2 kap. 1 § tullagen skatten fastställas och betalas enligt det förfarande som gäller för tull, om inte något annat föreskrivits. Mervärdesskatten ska emellertid enligt 2 § första stycket inte tas ut enligt tullagen utan i enlighet med skatteförfarandelagen i vissa fall. Det gäller om deklaranten eller, om deklaranten är ett ombud, den för vars räkning ombudet handlar är registrerad för mervärdesskatt i Sverige vid tidpunkten för beslutet om fastställande av tull och

Lagändringen syftade bl.a. till att förbättra likviditeten för importörer som är registrerade för mervärdesskatt och har full avdragsrätt, eftersom de inte längre behöver betala mervärdesskatten. Ett annat syfte var att minska den administrativa bördan för berörda importörer. Företagen skulle endast behöva vända sig till en myndighet i frågor om mervärdesskatt och för att enhetliga förfaranderegler skulle bli tillämpliga för hantering av all mervärdesskatt (se Förändrad hantering av mervärdesskatt vid import, prop. 2013/14:16, s. 19). I förarbetena påpekades det att Skatteverket med det nya systemet endast kan bli beskattningsmyndighet för import där det anses finnas en deklarant, dvs. vid legal införsel (artikel 201 i tullkodexen). I de fall där det inte anses finnas någon deklarant, t.ex. vid olaglig införsel, blir den föreslagna bestämmelsen enligt förarbetena inte tillämplig, varför Tullverket förblir beskattningsmyndighet. Regeringen ansåg att den avgränsningen var motiverad, eftersom risken för skatteundandraganden annars skulle öka (prop. 2013/14:16 s. 21 f.).

Mars-domen

I Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2021 ref. 54 (den s.k. Mars-domen) var frågan bl.a. om mervärdesskatt ska tas ut enligt tullagen eller skatteförfarandelagen vid bristande efterlevnad av tulllagstiftningen. I målet hade ett företag, Mars Logistics, varit huvudansvarig för ett transiteringsförfarande där fyra containrar med tv-

apparater transporterades till Sverige från Turkiet, via Italien. Varorna anmäldes inte till Tullverket vid införseln till Sverige. Efter förfrågan från Tullverket inkom importören, Grundig Nordic AB, med tulldeklarationer. I och med att varorna hade undantagits från tullövervakning uppstod en tullskuld. Varorna omfattades emellertid av tullfrihet eftersom ett s.k. ATR-certifikat, som grundar sig på avtal mellan EU och Turkiet, hade uppvisats. Högsta förvaltningsdomstolen kom fram till att det inte fanns skäl att ifrågasätta vare sig certifikatet eller att underlåtenheten att anmäla varorna vid införseln till Sverige berodde på misstag. Tullskulden bestämdes därför till noll kronor. När det gällde mervärdesskatt konstaterade domstolen att Grundig, innan Tullverket fattade beslutet om tull, hade inkommit med en deklaration och att det således fanns en deklarant vid den tidpunkten. Eftersom Grundig var registrerad för mervärdesskatt i Sverige och hade agerat i egenskap av beskattningsbar person skulle mervärdesskatt inte fastställas med tillämpning av tullagen. Högsta förvaltningsdomstolen gjorde samma bedömning i avgörandet HFD 2021 ref. 57.

Domarna innebär att om en tullskuld har uppkommit genom bristande efterlevnad av tullagstiftningen ska mervärdesskatt vid import tas ut enligt skatteförfarandelagen, under förutsättning att det vid tidpunkten för Tullverkets beslut om tull finns en deklarant som är registrerad för mervärdesskatt i Sverige.

Förseningsavgift

I 5 kap. 15 § tullagen finns bestämmelser om förseningsavgift. Sådan avgift får tas ut i ett fall, nämligen om den som har deklarerat en vara med ett förenklat förfarande som medför skyldighet att ge in en kompletterande deklaration inte har lämnat deklarationen när det senast skulle ha gjorts. Förseningsavgiften är 500 kronor eller, om deklarationen inte lämnas trots anmaning, 1 000 kronor.

Övriga bestämmelser om tulltillägg och förseningsavgift

Befrielse från tulltillägg och förseningsavgift

I 5 kap.1621 §§tullagen finns det vissa gemensamma bestämmelser om tulltillägg och förseningsavgift. Av särskilt intresse är möjligheten att enligt 5 kap. 17 § första stycket besluta om befrielse från tulltillägg eller förseningsavgift. Ett sådant beslut förutsätter att det är oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp. Vid bedömningen ska det särskilt beaktas om

  • den felaktighet eller passivitet som lett till avgiften kan antas ha berott på ålder, hälsa eller liknande förhållanden eller på en felbedömning av reglerna eller betydelsen av de faktiska förhållandena,
  • avgiften inte står i rimlig proportion till felaktigheten eller passiviteten,
  • en oskäligt lång tid har gått efter det att Tullverket har funnit anledning att anta att avgift ska tas ut, utan att den som avgiften gäller kan lastas för dröjsmålet, eller
  • felaktigheten eller passiviteten även har medfört att den som avgiften gäller fällts till ansvar för brott enligt smugglingslagen eller för tullförseelse enligt 5 kap. 2 § tullagen eller blivit föremål för förverkande av utbyte av brottslig verksamhet enligt 36 kap. 1 b § brottsbalken.

Enligt 5 kap. 17 § andra stycket tullagen får deklaranten helt eller delvis befrias från förseningsavgift även när passiviteten är obetydlig.

Vem som beslutar m.m.

I 5 kap. 19 § tullagen föreskrivs att frågor om tulltillägg och förseningsavgift prövas av Tullverket. Frågor om tulltillägg på grund av oriktiga uppgifter i mål om tull prövas dock av allmän förvaltningsdomstol på talan av det allmänna ombudet (se 6 kap. 1 § tullagen). Enligt 5 kap. 18 § tullagen får tulltillägg eller förseningsavgift inte beslutas för en gäldenär eller deklarant som har avlidit. I 5 kap. 20 § finns en hänvisning till tullkodexens bestämmelser om bl.a. anstånd

med betalning. Att tulltillägg och förseningsavgift tillfaller staten framgår av 5 kap. 20 § tullagen.

Vite

Vite kan tjäna både som ett påtryckningsmedel (vitesföreläggande) och som en sanktion mot den som trots vitesföreläggandet inte fullgör sina skyldigheter. På tullområdet finns det bestämmelser om vite i 7 kap. 5 § tullagen. Där anges i vilka fall Tullverket får förena ett föreläggande med vite, nämligen

  • när Tullverket med stöd av tullagstiftningen förelägger någon att vidta en åtgärd som behövs för myndighetens kontrollverksamhet,
  • om någon inte har lämnat en uppgift som krävs enligt tullagstiftningen,
  • om någon inte har fullgjort en sådan skyldighet som föreskrivs i artikel 15.1 i tullkodexen, eller
  • om någon inte har fullgjort en skyldighet enligt 4 kap. 4, 7, 32 eller 33 § tullagen, vilket innefattar vissa skyldigheter för transportföretag och för den som är under tullrevision.

Artikel 15.1 i tullkodexen innebär att varje person som direkt eller indirekt är involverad i fullgörandet av tullformaliteter eller i tullkontroller, på tullmyndigheternas begäran och inom föreskriven tid, ska tillhandahålla dem alla nödvändiga dokument och uppgifter i lämplig form och ge dem all nödvändig hjälp för att fullgöra dessa formaliteter eller kontroller.

Även i 21 § inregränslagen finns det bestämmelser om vite. Regleringen innebär att Tullverket får förelägga ett transportföretag att fullgöra skyldigheten att lämna bokningsuppgifter enligt 15 § den lagen. Tullverket får även förelägga den vars uppgifter ska kontrolleras, eller den för vars räkning en vara förs in eller ut, att fullgöra sina skyldigheter enligt 13 §. Föreläggandena i fråga får förenas med vite.

I lagen (1985:206) om viten finns det bestämmelser om bl.a. vitesbelopp (3 §) och om utdömande av vite (6–9 §§).

I 7 kap. 6 § tullagen föreskrivs att bestämmelserna i 7 kap. 5 § inte gäller om det finns anledning att anta att den som ska föreläggas vite

eller dennes ställföreträdare har begått en gärning som är straffbelagd eller kan leda till tulltillägg. Förbudet gäller om föreläggandet avser utredningen av en fråga som har samband med den misstänkta gärningen. Bakgrunden till regleringen är den s.k. passivitetsrätten som följer av rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Passivitetsrätten innebär en rätt till tystnad och en rätt att inte behöva belasta sig själv. Någon reglering som motsvarar 7 kap. 6 § tullagen finns inte i inregränslagen men passivitetsrätten gäller trots det vid tillämpningen av den lagen.

I delbetänkandet har utredningen föreslagit att regleringen i 21 § inregränslagen och delar av regleringen i 7 kap. 5 § tullagen ska flyttas till den nya tullbefogenhetslagen (se SOU 2022:48 s. 579, 600 f. och 763).

Återkallelse och tillfällig indragning eller ändring av tillstånd

I kapitel 3 har det redovisats hur företag kan ansöka om olika slags tillstånd för att förenkla sin tullhantering. Tullverket prövar bl.a. ansökningar om ställning som godkänd ekonomisk aktör och att aktören själv ska få utföra vissa tullformaliteter. Sådana tillstånd förutsätter att bestämmelser och villkor efterlevs och att det företag som ansöker om tillståndet har goda rutiner för sin tullhantering. Även andra ansökningar prövas av Tullverket, bl.a. tillstånd till betalningsanstånd, förenklad deklaration och till att vissa särskilda tullförfaranden ska få användas.

Enligt artikel 23 i tullkodexen ska innehavaren av ett beslut fullgöra de skyldigheter som följer av beslutet och underrätta tullmyndigheterna om händelser som kan påverka beslutets upprätthållande eller innehåll. Tullmyndigheterna får när som helst upphäva, ändra eller återkalla ett beslut som inte är förenligt med tullagstiftningen. I särskilda fall ska myndigheterna ompröva eller tillfälligt dra in beslutet. Tullmyndigheterna är skyldiga att övervaka de villkor och kriterier som ett beslut är förenade med. De ska också övervaka att de skyldigheter som följer av beslutet fullgörs. Om beslutet gäller en aktör som varit etablerad i mindre än tre år ska tullmyndigheterna

noggrant övervaka beslutet under det första året efter det att beslutet fattades.

Tullverkets tillståndsprövning medför enligt Tullverkets årsredovisning för år 2022 en kvalitetssäkring av företagens tullhantering och regelefterlevnad. År 2022 behandlade myndigheten 1 864 nya ansökningar om tillstånd. Det var en relativt stor minskning i förhållande till tidigare år. Under åren 2020 och 2021 var det fråga om 2 328 respektive 2 245 nya tillståndsansökningar. Tullverket påpekar i årsredovisningen att olika förändringar på tullområdet påverkar behovet av tillstånd både uppåt och nedåt över tid och att det än så länge inte finns någon tydlig trend (Årsredovisning 2022 s. 37 f.). Det saknas uppgifter om hur många beslut om ändring, tillfällig indragning och återkallelse av tillstånd som fattades under de åren.

Transporttillägg

Bestämmelser om administrativa sanktioner vid överträdelser av regleringen om flyttning av punktskattepliktiga varor finns i 4 kap. LPK. Om det vid en kontroll enligt LPK framkommer att de krav som gäller för flyttning av sådana varor inte följs kan Tullverket i vissa fall påföra transporttillägg enligt 4 kap. 1–1 b §§ LPK. Enligt 4 kap. 1 c § är ett transporttillägg 40 procent av de punktskatter som belöper på eller kan antas belöpa på de varor för vilka bestämmelserna inte följts. Transporttillägget kan undanröjas i vissa fall enligt 4 kap. 2 § LPK. Det gäller om den som beslutet avser kommer in med föreskrivna dokument inom en månad från dagen för beslutet eller om det i ett ärende eller mål om skatt enligt lagen konstaterats att den som påförts tillägget inte är skattskyldig.

4.2.4. Förbud mot dubbelprövning

Allmänt om förbudet

Sverige ratificerade Europakonventionen år 1952. Konventionens regler inkorporerades i svensk rätt, till en början främst genom bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen. Sedan den 1 januari 1995 gäller konventionen som svensk lag genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig-

heterna och de grundläggande friheterna. Europakonventionen ålägger staterna att garantera de friheter och rättigheter som anges i konventionen. Statens ansvar omfattar lagstiftning, rättstillämpning och annan maktutövning. Att konventionen har status som svensk lag innebär att den direkt kan åberopas inför svenska domstolar och myndigheter. I artiklarna 2–14 anges de grundläggande friheter och rättigheter som konventionen skyddar.

I artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen regleras förbudet mot dubbelprövning. Tilläggsprotokollet har ratificerats av Sverige och gäller också som svensk lag. Förbudet innebär enligt punkten 1 att ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han eller hon redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i den staten. Undantaget i punkten 2 innebär att det inte finns hinder mot ny lagföring när det har framkommit nya viktiga omständigheter som kan påverka utgången i målet eller det i den tidigare rättegången har förekommit ett grovt rättegångsfel som kunnat ha sådan effekt.

I artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga) finns en liknande bestämmelse om förbud mot dubbelprövning. I artikeln föreskrivs att ingen får lagföras eller straffas på nytt för en lagöverträdelse för vilken han eller hon redan har blivit frikänd eller dömd i unionen genom en lagakraftvunnen brottmålsdom i enlighet med lagen. Stadgan är en del av primärrätten och alltså direkt tillämplig i medlemsstaterna. En viktig skillnad mot Europakonventionen är att rättighetsstadgan bara gäller vid tillämpning av EU-rätten.

En utförlig redogörelse för dubbelprövningsförbudet och Europadomstolens och EU-domstolens praxis på området finns i propositionen Skattetillägg: Dubbelprövningsförbudet och andra rättssäkerhetsfrågor (prop. 2014/15:131 s. 38 f.). Förenklat kan sägas att dubbelprövningsförbudet avser att förhindra att samma person prövas för samma brott två gånger. Förbudet hindrar emellertid inte att flera straff döms ut för samma brott. Det som förbudet avser att förhindra är att samma brott prövas på nytt, dvs. vid olika tillfällen.

Ett uttryckligt förbud finns i skattelagstiftningen

Genom Högsta domstolens beslut i plenum den 11 juni 2013 ändrades svensk praxis i fråga om dubbelprövningsförbudet på skatterättens område (NJA 2013 s. 502, ”Juniavgörandet”). Sammanfattningsvis ansåg Högsta domstolen att rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott omfattar systemet med skattetillägg och påföljd för brott mot skattebrottslagen. Rätten omfattar både mervärdesskatt och andra skatter och avgifter. Den gäller när skattetillägg och påföljd för skattebrott aktualiseras för samma fysiska person, också i vissa situationer när en juridisk person är primärt ansvarig för skattetillägget. Det föreligger hinder (lis pendens) mot åtal för skattebrott även om beslutet om skattetillägg inte har fått laga kraft. I avgörandet uttalades också att dubbelprövningsförbudet normalt inte hindrar åtal och dom för bokföringsbrott av det skälet att skattetillägg har tagits ut.

Systemet med skattetillägg och skattebrott i två olika förfaranden bedömdes alltså vara oförenligt med dubbelprövningsförbudet. Som en följd av det infördes år 2016 ändringar i systemen med skattetilllägg och skattebrott, i syfte att stärka rättssäkerheten i skatteförfarandet (se prop. 2014/15:131). Utredningen återkommer till den regleringen i avsnitt 4.3 och 10.2. Några ändringar som motsvarar dem som gjorts på skatteområdet har inte införts beträffande systemen med tulltillägg och tullrelaterade brott. Förbudet mot dubbelprövning gäller emellertid även på det området.

4.2.5. Begreppen gäldenär och tullskuld

Gäldenär är den som ska betala en tullskuld

Som nämnts i avsnitt 4.2.3 ska tulltillägg tas ut av den som är gäldenär. En definition av begreppet finns i artikel 5.19 i tullkodexen, som anger att gäldenär är varje person som är skyldig att betala en tullskuld. Med tullskuld avses enligt artikel 5.18 skyldigheten att betala de tullar som enligt tullagstiftningen utgår vid import och export av varor. Tullskulden fastställs av Tullverket.

Bestämmelser om tullskuld finns huvudsakligen i artikel 77–82 i tullkodexen. Regleringen, som redovisas övergripande i det följande,

är nära sammankopplad med bestämmelserna om tullförfaranden och tulldeklaration som har beskrivits i avsnitt 3.2 och 3.3.

Tullskuld vid import

Övergång till fri omsättning

Den vanligaste situationen genom vilken en tullskuld uppkommer är när en tulldeklaration för övergång till fri omsättning lämnas (Duras och Moëll s. 117). Enligt artikel 77.1 och 77.2 i tullkodexen uppkommer tullskulden när tulldeklarationen godtas. Samma regler gäller vid import av varor som hänförs till det särskilda tullförfarandet tillfällig införsel med partiell befrielse från importtullar.

Vem som är gäldenär för tullskulden anges i artikel 77.3 i tullkodexen. Som huvudregel är det deklaranten som är gäldenär, dvs. den person som ger in deklarationen. Om ett ombud ger in deklarationen är det den person i vars namn deklarationen ges in, eller den person för vars räkning deklarationen görs, som är gäldenär (se definitioner i artikel 5.18 och 18). En person kan vara en fysisk eller juridisk person, eller en sammanslutning av personer som har rättskapacitet utan att vara en juridisk person (se definitionen i artikel 5.4). Även en annan person kan vara gäldenär för tullskulden. Det förutsätter att en felaktig uppgift har lämnats i tulldeklarationen och att uppgiften har lett till att tull helt eller delvis inte tagits ut. Den person som har lämnat de för deklarationen nödvändiga uppgifterna kan då vara gäldenär, om personen visste eller rimligen borde ha vetat att uppgifterna var felaktiga. Regleringen kan alltså leda till att fler personer än en bedöms vara gäldenärer. I så fall ansvarar de enligt artikel 84 i tullkodexen solidariskt för betalningen av tullskulden.

I artikel 78 i tullkodexen finns särskilda bestämmelser för vissa icke-ursprungsvaror som använts vid tillverkningen av produkter för vilka ett ursprungsintyg har utfärdats eller upprättats.

Bristande efterlevnad av tullagstiftningen

En tullskuld kan också uppkomma vid bristande efterlevnad av tulllagstiftningen. De fallen regleras i artikel 79 i tullkodexen. Det kan enligt artikel 79.1 exempelvis handla om att varor förts in i EU:s tull-

område utan att deklareras eller att varor som är hänförda till ett visst tullförfarande har hanterats på ett otillåtet sätt. Tullskulden uppkommer enligt artikel 79.2 vid olika tidpunkter beroende på vilken typ av bristande efterlevnad det är fråga om.

Vem som är gäldenär för tullskulden i de fall där en skyldighet inte har fullgjorts eller inte längre är uppfylld anges i artikel 79.3. Gäldenär är

  • varje person som var skyldig att fullgöra skyldigheten,
  • varje person som var medveten om, eller rimligen borde ha varit medveten om, att en skyldighet enligt tullagstiftningen inte var fullgjord och som – agerat för den persons räkning som var skyldig att fullgöra skyldigheten, eller – medverkat i den handling som ledde till att skyldigheten inte fullgjordes, och
  • varje person som förvärvat eller tagit hand om varorna och som vid förvärvet eller mottagandet var medveten om, eller rimligen borde ha varit medveten om, att en skyldighet enligt tullagstiftningen inte var fullgjord.

Även i dessa fall kan fler än en person vara gäldenär för tullskulden.

Vem som är gäldenär för en tullskuld som uppkommer när ett villkor för import åsidosätts regleras i artikel 79.4. Huvudregeln är att gäldenär är den person som är skyldig att uppfylla villkoret. Om felaktiga uppgifter beträffande villkoret har lämnats i tulldeklarationen, och de felaktiga uppgifterna har lett till att tull helt eller delvis inte tagits ut, kan även den som lämnat de felaktiga uppgifterna vara gäldenär. Det förutsätter att personen visste eller rimligen borde ha vetat att uppgifterna var felaktiga.

Tullskuld vid export

EU har för närvarande inte några exporttullar

En tullskuld kan uppkomma vid export av exporttullpliktiga varor som hänförs till vissa tullförfaranden. Precis som vid import kan en tullskuld också uppkomma genom bristande efterlevnad av tullag-

stiftningen. Det regleras i artiklarna 81 och 82 i tullkodexen. Eftersom EU i dagsläget inte tar ut några exporttullar tillämpas inte bestämmelserna. Regleringen berörs därför bara kortfattat.

Export och passiv förädling

En tullskuld kan enligt artikel 81 i tullkodexen uppkomma när en vara hänförs till tullförfarandena export eller passiv förädling, om varorna är exporttullpliktiga. Regelverket om vem som är att anse som gäldenär och tidpunkten för tullskuldens uppkomst är i allt väsentligt detsamma som vid import av varor enligt artikel 77 i tullkodexen.

Bristande efterlevnad av tullagstiftningen

I artikel 82.1 i tullkodexen föreskrivs att en tullskuld kan uppkomma genom bristande efterlevnad av vissa skyldigheter som gäller enligt tullagstiftningen vid export av exporttullpliktiga varor. En tullskuld kan också uppkomma när varor tillåtits föras ut ur EU:s tullområde med befrielse från exporttullar men villkoren inte efterlevts. Tidpunkten för när tullskulden uppkommer beror på vad som orsakat skulden (se artikel 82.2). Vem som är gäldenär regleras i artikel 82.3 och 82.4. Regelverket stämmer i huvudsak överens med det som gäller vid import enligt artikel 79. Huvudregeln är alltså att gäldenär är den person som varit skyldig att fullgöra skyldigheten eller villkoret.

4.2.6. EU-kommissionens rapport om sanktioner

År 2021 initierade EU-kommissionen en arbetsgrupp som syftar till att i en första rapport beskriva medlemsstaternas sanktionsbestämmelser på tullområdet (Customs project group on the assessment of national customs infringements and sanctions). Rapporten presenterades i januari 2023 (Report from the Commission on the assessment of customs infringements and penalties in Member States Union Customs Code, COM [2023] 5 final).

I rapporten görs en bred översyn av medlemsstaternas tullrättsliga sanktionssystem. EU-kommissionen kommer bl.a. fram till att det finns betydande skillnader mellan systemen. Även mellan länder

där sanktionssystemen har likheter – exempelvis de länder som har både straffrättsliga och administrativa sanktioner – finns det stora skillnader. Skillnaderna gäller bl.a. förutsättningarna för att sanktionerna ska påföras och hur stränga de är. Det framgår av rapporten att drygt hälften av medlemsstaterna, 14 av 27 länder, har både straffrättsliga och administrativa sanktioner. Åtta länder har enbart straffrättsliga sanktioner medan fem länder helt eller huvudsakligen har administrativa sanktioner. Förslaget till ny tullkodex innebär som tidigare nämnts att det införs ett gemensamt ramverk i fråga om sanktioner (se avsnitt 3.6).

4.3. En jämförelse med skatterättsliga sanktioner

4.3.1. Straffrättsliga sanktioner

Inledning

I skattebrottslagen (1971:69) finns det bestämmelser om straff vid vissa överträdelser på skatterättens område. Det handlar bl.a. om skattebrott och vårdslös skatteuppgift som har likheter med smugglingslagens bestämmelser om tullbrott och vårdslös tullredovisning. I likhet med det som gäller på tullrättens område föreskrivs i 12 § skattebrottslagen att den som på eget initiativ rättar till sitt misstag inte ska dömas till ansvar. I 13 b § finns ett uttryckligt förbud mot dubbelprövning, vilket saknas inom tullrätten. Regleringen redovisas översiktligt i det följande.

Brotten

Skattebrott

Ansvar för skattebrott regleras i 2 § skattebrottslagen. Brottet förutsätter att någon på annat sätt än muntligen uppsåtligen lämnar en oriktig uppgift till en myndighet eller underlåter att till en myndighet lämna deklaration, kontrolluppgift eller annan föreskriven uppgift. Det krävs att agerandet ger upphov till fara för att skatt undandras det allmänna eller felaktigt tillgodoräknas eller återbetalas. Straffskalan för brottet är fängelse i högst två år. Om brottet är ringa är det enligt 3 § i stället fråga om skatteförseelse. Påföljden för det

brottet är böter. Om brottet är att anse som grovt döms enligt 4 § för grovt skattebrott till fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Förutsättningarna för när brottet är att anse som grovt framgår också av paragrafen. I 11 § föreskrivs att förberedelse och stämpling till grovt skattebrott är kriminaliserat.

Vårdslös skatteuppgift

Ansvar för vårdslös skatteuppgift regleras i 5 § skattebrottslagen. Brottet förutsätter att någon på annat sätt än muntligen av grov oaktsamhet lämnar en oriktig uppgift till en myndighet och därigenom ger upphov till fara för att skatt undandras det allmänna eller felaktigt tillgodoräknas eller återbetalas. Påföljden för brottet är böter eller fängelse i högst ett år. Om gärningen med hänsyn till skattebeloppet och övriga omständigheter är av mindre allvarlig art ska det inte dömas till ansvar.

Skatteavdragsbrott

Ansvar för skatteavdragsbrott regleras i 6 § skattebrottslagen. Brottet förutsätter att någon av grov oaktsamhet underlåter att fullgöra en skyldighet att göra skatteavdrag enligt vad som föreskrivs i skatteförfarandelagen. Påföljden är böter eller fängelse i högst ett år. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

Skatteredovisningsbrott och vårdslös skatteredovisning

Skatteredovisningsbrott enligt 7 § första stycket skattebrottslagen förutsätter att någon på annat sätt än muntligen uppsåtligen lämnar oriktiga uppgifter om skatt till

  • en myndighet, om uppgiften rör ett förhållande som har betydelse för skyldigheten för personen själv eller någon annan att betala skatt, eller
  • någon som är skyldig att för personen innehålla skatt eller lämna kontrolluppgift eller motsvarande underrättelse, om uppgiften rör ett förhållande som har betydelse för skyldighetens fullgö-

rande eller för skyldigheten för personen själv eller någon annan att betala skatt.

Enligt 7 § andra stycket skattebrottslagen kan även den som underlåter att lämna föreskrivna uppgifter under vissa förutsättningar dömas för skatteredovisningsbrott. Brottet är subsidiärt i förhållande till skattebrott enligt 2 §.

Den som begår en gärning som avses i 7 § av grov oaktsamhet kan i vissa fall dömas för vårdslös skatteredovisning enligt 8 §.

Påföljden för brotten är böter eller fängelse i högst sex månader. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

Försvårande av skattekontroll

Ansvar för försvårande av skattekontroll regleras i 10 § skattebrottslagen. Brottet förutsätter att någon uppsåtligen eller av grov oaktsamhet åsidosätter bokföringsskyldighet eller sådan skyldighet att föra och bevara räkenskaper som föreskrivs för vissa uppgiftsskyldiga. Det krävs att agerandet gett upphov till fara för att en myndighets kontrollverksamhet vid beräkningen eller uppbörd av skatt eller avgift allvarligt försvåras. Påföljden är böter eller fängelse i högst två år. Om brottet är grovt döms i stället till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

Förslag om att undantaget för muntliga uppgifter slopas

Flera av brotten enligt skattebrottslagen förutsätter alltså att en oriktig uppgift har lämnats på något annat sätt än muntligen. Något motsvarande undantag för muntliga uppgifter finns inte i den straffrättsliga lagstiftningen på tullrättens område. Utredningen om åtgärder för att förhindra mervärdesskattebedrägerier har nyligen föreslagit att oriktiga muntliga uppgifter ska kunna leda till straffrättsligt ansvar enligt skattebrottslagen (SOU 2023:49 s. 69 f.). Betänkandet har remitterats. Utredningen återkommer till förslaget i avsnitt 9.4.2.

Förbud mot dubbelprövning

Förbudet mot dubbelprövning kommer till uttryck i 13 b § skattebrottslagen. Syftet är att förhindra att samma person kan prövas för skattetillägg och skattebrott i två olika förfaranden avseende samma felaktighet eller passivitet (se avsnitt 4.2.4). I paragrafen föreskrivs bl.a. att, om Skatteverket har beslutat att ta ut skattetillägg av en fysisk person, åklagaren inte får väcka åtal, utfärda strafföreläggande eller besluta om åtalsunderlåtelse för samma person i fråga om den felaktighet eller passivitet som ligger till grund för beslutet om skattetillägg. Ett motsvarade hinder mot att besluta om skattetillägg finns i 49 kap.10 a och 10 b §§skatteförfarandelagen. Lagen (2015:632) om talan om skattetillägg i vissa fall möjliggör ett samlat sanktionsförfarande i allmän domstol. Regleringen innebär att allmän domstol på talan av åklagare prövar frågan om skattetillägg i samband med att ansvar för brottet prövas.

4.3.2. Särskilda avgifter

Inledning

På skatteområdet går de administrativa sanktionerna under benämningen särskilda avgifter. Regleringen finns i 48–52 kap. skatteförfarandelagen. Skattetillägg och förseningsavgift, som har motsvarigheter inom tullrätten, är särskilda avgifter. Andra särskilda avgifter är återkallelseavgift, dokumentationsavgift, rapporteringsavgift och kontrollavgift. De senare har inte någon motsvarighet inom tullrätten. Avgifterna beskrivs övergripande i det följande, för att illustrera hur administrativa sanktioner på skatteområdet, som är besläktat med tullområdet, konstrueras.

Skattetillägg

Bakgrund

Regleringen om skattetillägg i 49 kap. skatteförfarandelagen är uppbyggd i princip på samma sätt som regleringen om tulltillägg i tullagen. Skattetillägg kan användas som sanktion mot en stor krets av personer och företag, nämligen de som är skyldiga att lämna sådana

deklarationer som föreskrivs inom skatterätten. Regleringen om tulltillägg utformades så att det i huvudsak skulle komma i fråga för en mindre krets, nämligen kommersiella importörer. En annan skillnad är att tulltillägg främst ska sanktionera överträdelser av EU-lagstiftningen medan skattetilläggen främst sanktionerar överträdelser av nationell lagstiftning.

Grunderna för skattetillägg

Skattetillägg vid oriktig uppgift regleras i 49 kap. 4 § skatteförfarandelagen. Skattetillägg ska tas ut av den som på något annat sätt än muntligen under förfarandet har lämnat en oriktig uppgift till ledning för egen beskattning, eller har lämnat en oriktig uppgift i mål om egen beskattning. I det senare fallet ska skattetillägg bara tas ut om uppgiften inte har godtagits efter prövning i sak. Som redovisas närmare i avsnitt 9.4.2 har Utredningen om åtgärder för att förhindra mervärdesskattebedrägerier föreslagit att undantaget för muntliga uppgifter ska tas bort (SOU 2023:49 s. 95 f.). Vad som anses vara en oriktig uppgift regleras i 49 kap. 5 § skatteförfarandelagen, som motsvarar regleringen i 5 kap. 6 § tullagen om tulltillägg. Även i övrigt har regleringen om skattetillägg vid oriktig uppgift stora likheter med regleringen om tulltillägg vid oriktig uppgift.

Enligt 49 kap.6 och 7 §§skatteförfarandelagen ska skattetillägg även tas ut vid skönsbeskattning. Regleringen har vissa likheter med tulltillägg när tull har fastställts på skälig grund enligt 5 kap. 8 § tulllagen. Skattetillägg ska enligt 49 kap.8 och 9 §§skatteförfarandelagen även tas ut i vissa fall vid omprövning av skönsbeskattningsbeslut och när skatteavdrag inte har gjorts.

I 49 kap. 10 § första stycket skatteförfarandelagen regleras när skattetillägg inte ska tas ut. Det gäller bl.a. vid rättelse på eget initiativ. Regleringen motsvarar i huvudsak det som gäller vid tulltillägg enligt 5 kap. 12 § tullagen. Bestämmelserna i 49 kap. 10 § andra stycket skatteförfarandelagen om när en rättelse inte ska anses vara på eget initiativ har emellertid inte någon motsvarighet i tullagen.

Beräkningen av skattetillägg

Beräkningen av skattetillägg görs enligt flera olika procentsatser. Det skiljer sig från tulltillägg, som i de allra flesta fall är 20 procent av den undandragna tullen eller skatten. Skattetillägg vid oriktig uppgift kan vara 40 eller 20 procent beroende på om det är fråga om skattetillägg på slutlig skatt eller på annan skatt (49 kap. 11 § skatteförfarandelagen). Skattetillägget beräknas på den skatt som, om den oriktiga uppgiften hade godtagits, inte skulle ha bestämts för den som har lämnat uppgiften. Även beträffande skattillägg görs alltså beräkningen på den skatt som skulle ha undandragits om uppgiften hade godtagits. Om den oriktiga uppgiften består i ett periodiseringsfel är skattetillägget 10 procent på slutlig skatt och, beroende på omständigheterna, 2 eller 5 procent på annan skatt (49 kap. 13 §).

Vid beräkningen av skattetillägg vid skönsbeskattning kan skattetillägget också vara 40 eller 20 procent, beroende på om beräkningen görs på slutlig skatt eller annan skatt. Beräkningen görs på den skatt som till följd av skönsbeskattningen bestäms för den uppgiftsskyldige utöver det som annars skulle ha bestämts och den skatt som till följd av skönsbeskattningen inte ska tillgodoräknas den uppgiftsskyldige (49 kap. 15 § skatteförfarandelagen). Beräkningsmetoden är alltså i princip densamma som vid tulltillägg enligt 5 kap. 8 § andra stycket tullagen.

Enligt 49 kap. 17 § skatteförfarandelagen är skattetillägg vid omprövning av skönsbeskattningsbeslut 40 procent av den ytterligare skatt som har tagits ut genom omprövningsbeslutet. När skatteavdrag inte har gjorts är skattetillägget 5 procent av det skatteavdrag som skulle ha gjorts (49 kap. 18 §). I de fall där skattetillägg ska tas ut enligt mer än en procentsats ska beräkningen göras i enlighet med 49 kap. 21 § skatteförfarandelagen.

Förbud mot dubbelprövning

Det finns även andra skillnader mellan skattetillägg och tulltillägg. Det uttryckliga förbud mot dubbelprövning som föreskrivs i 49 kap.10 a och 10 b §§skatteförfarandelagen har exempelvis inte någon motsvarighet i tullagen. Som redan nämnts syftar den regleringen till att förhindra att samma person kan prövas för skattetillägg och skattebrott i två olika förfaranden avseende samma felaktighet eller pas-

sivitet. I 52 kap. 8 a § skatteförfarandelagen regleras tidsfrister i de fall där skattetillägg får tas ut om åklagaren har beslutat att inte inleda förundersökning eller lägga ner förundersökningen. Ett beslut om skattetillägg ska i så fall meddelas inom sex månader från den dag då en underrättelse har lämnats om att felaktigheten eller passiviteten inte längre är föremål för utredning om brott.

Förseningsavgift och andra avgifter

Förseningsavgift

Enligt 48 kap. 1 § skatteförfarandelagen ska förseningsavgift tas ut om den som ska lämna skattedeklaration, inkomstdeklaration, särskilda uppgifter eller periodisk sammanställning, inte har gjort det i rätt tid. Vissa former av deklarationer och särskilda uppgifter är undantagna. Tillämpningsområdet är alltså mer omfattande än regleringen om förseningsavgift i 5 kap. 15 § tullagen.

Enligt 48 kap. 2 § skatteförfarandelagen ska förseningsavgift också tas ut om de uppgifter som har lämnats i en inkomstdeklaration eller särskilda uppgifter är så bristfälliga att de uppenbarligen inte kan läggas till grund för beskattning. Regleringen har inte någon motsvarighet i tullagen.

Förseningsavgiftens storlek regleras i 48 kap. 6 § skatteförfarandelagen och är högre än den som gäller enligt 5 kap. 15 § tullagen. Avgiften är 6 250 kronor om förseningsavgiften gäller ett aktiebolags eller ekonomisk förenings inkomstdeklaration, 1 250 kronor om den gäller någon annans inkomstdeklaration, särskilda uppgifter eller periodisk sammanställning och 625 kronor om den gäller skattedeklaration. Om det är fråga om en skattedeklaration som ska lämnas efter föreläggande är avgiften emellertid 1 250 kronor. I vissa fall kan flera förseningsavgifter tas ut enligt 48 kap. 7 § skatteförfarandelagen.

Återkallelseavgift

Enligt 49 a kap. 1 § skatteförfarandelagen ska en återkallelseavgift tas ut av den som har fått ett godkännande för tonnagebeskattning återkallat. Tonnagebeskattning innebär att inkomsten från kvalifice-

rad rederiverksamhet beräknas schablonmässigt utifrån fartygens nettodräktighet. Avgiften syftar till att förebygga att företag som har valt tonnagebeskattning lämnar det systemet under bindningstiden (Ett svenskt tonnagebeskattningssystem, prop. 2015/16:127, s. 97).

I 2 § föreskrivs att avgiften består av en grundavgift och en tillläggsavgift. Grundavgiften, som regleras i 3 §, är skillnaden mellan den skatt som skulle ha bestämts för den högsta tonnageinkomsten (dvs. inkomsten av den kvalificerade rederiverksamheten) under de beskattningsår som grundavgiften avser och den skatt som bestämts för respektive beskattningsår till följd av återkallelsen, om den skatten är lägre. Syftet är att den som återkallelsen av godkännandet gäller alltid ska betala minst lika mycket skatt avseende den kvalificerade rederiverksamheten som om godkännandet inte hade återkallats (prop. 2015/16:127 s. 98).

Tilläggsavgiften ska enligt 4 § tas ut med 20 procent av den skatt som skulle ha bestämts för den högsta tonnageinkomsten under de beskattningsår som grundavgiften avser, multiplicerat med det resterande antal beskattningsår som tonnagebeskattning skulle ha ägt rum om godkännandet för sådan beskattning inte hade återkallats. Regleringen syftar till att understryka betydelsen av att valet av tonnagebeskattning är bindande (prop. 2015/16:127 s. 98).

Dokumentationsavgift

Enligt 49 b kap. 1 § skatteförfarandelagen ska en dokumentationsavgift tas ut av ett rapporteringsskyldigt finansiellt institut som ska lämna kontrolluppgifter och som inte har samlat in och bevarat handlingar, uppgifter och annan dokumentation avseende ett finansiellt konto på föreskrivet sätt. I 2 § föreskrivs att dokumentationsavgiften är 7 500 kronor för varje finansiellt konto som inte har dokumenterats korrekt.

Rapporteringsavgift

Enligt 49 c kap. 1 § skatteförfarandelagen ska en rapporteringsavgift tas ut om det klart framgår att den som ska lämna uppgifter om ett rapporteringspliktigt gränsöverskridande arrangemang inte har lämnat uppgifterna inom föreskriven tid. Rapporteringsplikten bygger

på en EU-rättslig reglering om informationsskyldighet som avser gränsöverskridande arrangemang och automatiskt utbyte av upplysningar som skulle kunna utgöra aggressiv skatteplanering (Genomförande av EU:s direktiv om automatiskt utbyte av upplysningar som rör rapporteringspliktiga gränsöverskridande arrangemang, prop. 2019/20:74, s. 38 f.).

Enligt 4 § är rapporteringsavgiften 7 500 kronor för användare, exempelvis den som har tillhandahållits eller påbörjat genomförandet av ett rapporteringspliktigt arrangemang. För rådgivare, dvs. den som exempelvis utformar eller marknadsför ett rapporteringspliktigt arrangemang, är avgiften i stället 15 000 kronor.

En avgift utöver rapporteringsavgiften kan tas ut enligt 2 och 5 §§. Avgiften ska tas ut om det klart framgår att den som ska lämna uppgifter om ett rapporteringspliktigt arrangemang inte har gjort det inom 60 dagar från den tidpunkt då skyldigheten skulle ha fullgjorts. Avgiften är 10 000 kronor för användare och 20 000 kronor för rådgivare för varje rapporteringspliktigt arrangemang och för varje sammanställning som ska lämnas av rådgivare. Om överträdelsen ägt rum i den uppgiftsskyldiges näringsverksamhet är avgiften emellertid högre, under förutsättning att omsättningen under närmast föregående räkenskapsår var minst 15 miljoner kronor. I så fall föreskrivs en stegrad avgift beroende på hur hög omsättningen var. Avgiften kan vara så hög som 75 000 kronor för användare och 150 000 kronor för rådgivare, om omsättningen närmast föregående räkenskapsår uppgick till minst 500 miljoner kronor. Enligt 6 § får omsättningen uppskattas om en överträdelse har ägt rum under den uppgiftsskyldiges första verksamhetsår eller om tillförlitlig uppgift om omsättningen saknas.

Plattformsavgift

I 49 d kap. skatteförfarandelagen finns det bestämmelser om plattformsavgift som i vissa fall kan tas ut av rapporteringsskyldiga plattformsoperatörer, dvs. av rapporteringspliktiga säljare som bedriver verksamhet via digitala plattformar.

Bakgrunden till regleringen är rådets direktiv (EU) 2021/514 om ändring av direktiv 2011/16/EU om administrativt samarbete i fråga om beskattning (DAC 7). I direktivet finns bestämmelser som mot-

svarar OECD:s modellregler för rapportering av plattformsoperatörer avseende säljare i delnings- och gigekonomin. Inom OECD har det även tagits fram en modell för multilateralt avtal mellan behöriga myndigheter om automatiskt utbyte av upplysningar om inkomster som erhålls genom digitala plattformar (DPI MCAA). Innebörden för svensk del är att plattformsoperatörer ska lämna uppgifter till Skatteverket om vilka säljare och uthyrare som använder plattformen och vilka inkomster de har fått. Det har genomförts i lagstiftningen bl.a. genom lagen (2022:1692) om plattformsoperatörers inhämtande av vissa uppgifter på skatteområdet. I ett nytt kapitel i skatteförfarandelagen, 22 c kap., har det införts regler om rapporteringsskyldiga plattformsoperatörers skyldighet att lämna kontrolluppgifter till Skatteverket om säljare. I 49 d kap. samma lag regleras plattformsavgift, som kan tas ut av rapporteringsskyldiga plattformsoperatörer som inte fullgör sina skyldigheter.

Det föreskrivs i 49 d kap.1 och 4 §§skatteförfarandelagen att en plattformsavgift om 2 500 kronor ska tas ut om det klart framgår att den rapporteringsskyldiga plattformsoperatören antingen inte har lämnat föreskrivna uppgifter i rätt tid, eller inte har inhämtat, kontrollerat eller bevarat handlingar, uppgifter och annan dokumentation i enlighet med de skyldigheter som föreskrivs när det gäller en aktiv säljare. I 49 d kap.2 och 5 §§skatteförfarandelagen föreskrivs att plattformsavgifter om 5 000 kronor i vissa fall får tas ut utöver en avgift enligt 1 §.

Kontrollavgift

Enligt 50 kap. 1 § skatteförfarandelagen ska en kontrollavgift tas ut om Skatteverket vid tillsyn eller kontrollbesök finner att den som är skyldig att använda kassaregister inte fullgör skyldigheten eller inte har lämnat uppgift om de kassaregister som finns i verksamheten. Avgiften är 12 500 kronor för varje kontrolltillfälle. Om Skatteverket tidigare har tagit ut en kontrollavgift och ny kontrollavgift ska tas ut för en överträdelse som har inträffat inom ett år därefter är avgiften emellertid 25 000 kronor.

Enligt 3 § ska en kontrollavgift också tas ut om Skatteverket vid kontrollbesök finner att den som har skyldigheter i fråga om personalliggare inte fullgör skyldigheterna. I 4 § föreskrivs att kontrollav-

giften är 12 500 kronor för varje kontrolltillfälle och 2 500 kronor för varje person som vid kontrollen är verksam och inte är dokumenterad i en tillgänglig personalliggare. I vissa fall, om Skatteverket tidigare har tagit ut en kontrollavgift och en ny avgift ska tas ut för en överträdelse, är avgiften i stället 25 000 kronor. Om den som är skyldig att tillhandahålla utrustning så att en elektronisk personalliggare kan föras på en byggarbetsplats inte har anmält när byggverksamheten ska påbörjas och var den ska bedrivas är avgiften också 25 000 kronor.

Kontrollavgift får enligt 5 § inte tas ut för en överträdelse som omfattas av ett vitesföreläggande. Enligt 6 § ska den som beslutet gäller i vissa fall få möjlighet att avhjälpa bristen inom skälig tid. Under den tiden får en ny kontrollavgift inte tas ut för samma brist.

I 7 § föreskrivs att en kontrollavgift även ska tas ut av den som inte har fullgjort dokumentationsskyldigheten vid upplåtelse av plats för torg- och marknadshandel eller vid leverans av investeringsguld. Kontrollavgiften är 2 500 kronor för varje tillfälle då skyldigheten inte har fullgjorts.

Övrigt om särskilda avgifter

Befrielse från avgifter

I 51 kap. skatteförfarandelagen finns det bestämmelser om befrielse från särskilda avgifter. Skatteverket ska i vissa fall enligt 51 kap. 1 § besluta om hel eller delvis befrielse från en särskild avgift. Det förutsätter att det är oskäligt att avgiften tas ut med fullt belopp. Vid bedömningen ska det särskilt beaktas om

  • den felaktighet eller passivitet som har lett till avgiften kan antas ha – berott på ålder, hälsa eller liknande förhållande, – berott på felbedömning av en regel eller betydelsen av de faktiska förhållandena, eller – föranletts av vilseledande eller missvisande kontrolluppgifter eller uppgifter om betalningsmottagare i arbetsgivardeklarationer,
  • avgiften inte står i rimlig proportion till felaktigheten eller passiviteten, eller
  • en oskäligt lång tid har gått efter det att Skatteverket har funnit anledning att anta att avgift ska tas ut utan att den som avgiften gäller kan lastas för dröjsmålet.

Regleringen har stora likheter med bestämmelserna i 5 kap. 17 § tulllagen om befrielse från tulltillägg eller förseningsavgift.

Beslut om särskilda avgifter

I 52 kap. skatteförfarandelagen finns det bestämmelser om beslut om särskilda avgifter. Regleringen avser bl.a. tidsfrister inom vilka beslut om särskilda avgifter ska meddelas. Ett beslut om förseningsavgift ska exempelvis enligt 2 § meddelas inom två år från den dag då uppgiftsskyldigheten skulle ha fullgjorts. På samma sätt som när det gäller administrativa sanktioner på tullområdet får enligt 10 § en särskild avgift inte beslutas för en person som har avlidit. De särskilda avgifterna tillfaller enligt 11 § staten.

5. Nordisk utblick

I detta kapitel ges en översiktlig beskrivning av den tullrättsliga lagstiftningen om sanktioner i Norge, Finland och Danmark.

5.1. Norge

5.1.1. Bakgrund

Eftersom Norge inte är medlem i EU finns den tullrättsliga regleringen i landets nationella lagstiftning. Kärnan i regleringen är lov om inn- og utførsel av varer, LOV 2022-03-11-9, (vareførselsloven) och lov om tollavgift, LOV 2022-03-11-8 (tollavgiftsloven). Regleringen i vareførselsloven syftar till att säkra att riktiga och fullständiga uppgifter lämnas om varor som förs in till eller ut ur Norge. I tollavgiftsloven regleras skyldigheten att beräkna tullavgift för varor som förs in till det norska tullområdet och fastställande av tullavgift. Båda lagarna innehåller bestämmelser om straffrättsliga och administrativa sanktioner vid överträdelser. Kompletterande bestämmelser finns i forskrift om inn- og utførsel av varer, FOR-2022-10-27-1901 (vareførselsforskriften) och foreskrift om tollavgift, FOR-2022-10-27-1938, (tollavgiftsforskriften). Bestämmelser om straffrättsliga sanktioner finns även i lov om straff, LOV-2005-05-20-28 (straffeloven).

5.1.2. Straffrättsliga sanktioner

Brotten

Straffrättsliga sanktioner mot överträdelser av tullbestämmelser regleras i §§ 12-5 till 12-10 vareførselsloven. Det huvudsakliga brottet kallas ulovlig vareførsel och regleras i § 12-5. Till ansvar för brottet

döms bl.a. den som underlåter att i enlighet med regleringen i lagen anmäla en vara till tullmyndigheterna eller för in eller för ut en vara utan att följa lagens bestämmelser om tullbehandling. I § 12-6 föreskrivs ansvar för brudd på lås eller segl, som reglerar straff bl.a. för den som rättsstridigt bryter mot tullmyndigheternas lås eller försegling. Brottet unnlatt medvirkning ved kontroll mv. omfattar att någon underlåter att medverka vid vissa kontrollåtgärder enligt lagen. Straffskalan för brotten är böter eller fängelse i högst sex månader eller båda delarna. Försök till brott straffas enligt § 12-7 på samma sätt som fullbordat brott. En överträdelse som avses i § 12-5 eller 12-6 kan i vissa fall vara att bedöma som grov overtredelse enligt § 12-9. Vid bedömningen ska ett antal omständigheter beaktas särskilt, bl.a. om det varit fråga om en överträdelse av stor omfattning, om överträdelsen kunnat leda till undandragande av skatter eller avgifter till betydande belopp eller om överträdelsen avsett en vara som omfattas av ett särskilt villkor för in- eller utförsel. Påföljden för brottet är böter eller fängelse i högst sex år. De nämnda straffbestämmelserna förutsätter uppsåt. Om ett brott enligt § 12-5 till 12-7 har begåtts av grov oaktsamhet är straffskalan densamma som vid uppsåtligt brott.

En straffbestämmelse som avser unlatt medvirkning til kontroll finns även i § 12-6 tollavgiftsloven. I bestämmelsen föreskrivs böter eller fängelse i högst sex månader, eller båda delarna, för den som underlåter att medverka vid vissa kontrollåtgärder enligt lagen.

Utöver de brott som nämnts finns det bestämmelser om straff vid olovlig införsel eller utförsel av särskilda varuslag. Ansvar för narkotikaovertredelse regleras t.ex. i § 231 straffeloven. För brottet döms den som olovligt hanterar narkotika på olika sätt, bl.a. för in eller för ut narkotika. Straffskalan vid uppsåtligt brott är böter eller fängelse i högst två år. Om det är fråga om oaktsamt brott kan fängelse i högst ett år dömas ut. Straffskalan vid grov narkotikaovertredelse enligt § 232 straffeloven är fängelse i högst tio år. Om brottet omfattar en mycket betydande mängd narkotika ska påföljden dock vara fängelse i lägst tre och högst 15 år eller, om omständigheterna är särskilt graverande, fängelse i högst 21 år. För oaktsam grov narkotikaovertredelse är påföljden fängelse i högst sex år.

Den som lämnar oriktiga eller ofullständiga uppgifter till en myndighet, eller underlåter att lämna föreskrivna uppgifter, när han förstår eller bör förstå att det kan leda till undandragen uppbörd, kan

enligt § 378 straffeloven dömas för skattesvik till fängelse i högst två år. Även ansvar för grovt skattesvik eller grovt uaktsomt skattesvik enligt § 379 eller § 380 straffeloven kan aktualiseras.

Förenklat straffrättsligt förfarande

I § 12-11 vareførselsloven finns det bestämmelser om forenklet forelegg. Föreläggandet är en form av förenklat straffrättsligt förfarande som kan utfärdas av tullmyndigheterna vid överträdelser av mindre allvarlig art. Det har likheter med den svenska regleringen om straffföreläggande och föreläggande av ordningsbot. Om föreläggandet godkänns av den som det avser innebär det att böter efter fasta bötesbelopp döms ut. Föreläggandet kan även innefatta beslut om förverkande av en vara eller av varans värde.

Av § 12-11-1 vareførselsforskriften framgår att ett föreläggande inte får utfärdas om det krävs ett särskilt tillstånd för införsel, t.ex. avseende narkotika, läkemedel eller vapen. Ett föreläggande får dock avse olovligt införd alkohol. De fasta bötesbeloppen regleras också i paragrafen. Föreläggandet ska enligt § 12-11-3 omfatta ett alternativt fängelsestraff om 1–9 dagar. I § 12-11-4 föreskrivs att föreläggandet som huvudregel ska utfärdas i omedelbar anslutning till överträdelsen. Efter en rapport från finska eller svenska tullmyndigheter får det emellertid utfärdas i efterhand.

5.1.3. Administrativa sanktioner

Tvangsmulkt

I § 12-1 vareførselsloven och § 12-1 tollavgiftsloven finns det bestämmelser om tvangsmulkt, som har likheter med det svenska systemet med vitesföreläggande. Regleringen innebär att tullmyndigheterna kan ålägga den som inte har lämnat föreskrivna upplysningar ett dagligt löpande tvangsmulkt. Detsamma gäller när det finns uppenbara brister i de upplysningar som har lämnats. I vissa fall när någon inte fullgör sina skyldigheter i fråga om bokföring får tvangsmulkt också åläggas. Tvangsmulkt får vara högst 50 gånger rettsgebyret, fram till dess att upplysningarna lämnas. Rettsgebyr är en

måttenhet för beräkning av vissa betalningar i offentlig verksamhet. För närvarande är ett rettsgebyr 1 243 norska kronor.

Overtredelsesgebyr

Overtredelsegebyr är en relativt ny form av sanktionsavgift inom den norska tullrätten. Den fördes in i lagstiftningen år 2017 sedan ansvaret för att ta ut mervärdesskatt vid införsel av varor hade flyttats från Tolletaten (motsvarande Tullverket) till Skatteetaten (motsvarande Skatteverket).

Overtredelsegebyr regleras i § 12-2 vareførselsloven. Regleringen innebär att tullmyndigheterna kan ta ut en sådan avgift av den som har överträtt vissa utpekade skyldigheter enligt lagen. Avgiften kan bl.a. tas ut av den som har ställt ut oriktiga ursprungsbevis, fakturor eller legitimationshandlingar som är avsedda att tjäna som bevis vid tullinspektion i ett annat land och av den som inte har medverkat vid kontroll i vissa fall. Avgiften ska inte tas ut om det inte var möjligt att uppfylla skyldigheterna på grund av förhållanden som inte kan lastas den som är ansvarig för överträdelsen.

Närmare bestämmelser om avgiftens storlek finns i § 12-2-1 vareførselsforskriften. Beroende på vilken typ av överträdelse det är fråga om ska avgiften bestämmas till 25–75 rettsgebyr. Vid särskilt grova överträdelser av tullregleringen kan antalet rettsgebyr bestämmas till det dubbla. Vid bedömningen av om överträdelsen är särskilt grov ska bl.a. överträdelsens art och omfattning beaktas liksom om det är fråga om en upprepad överträdelse.

Brott mot skyldigheten att deklarera kontanter och andra betalningsmedel regleras i § 12-3 vareførselsloven, som innehåller bestämmelser om overtredelsegebyr. Tullmyndigheterna kan fastställa en avgift om högst 30 procent av betalningsmedlets värde.

Overtredelsegebyr kan även tas ut enligt § 12-2 tollavgiftsloven av den som inte medverkar till vissa kontroller enligt lagen. Avgiften tas ut med högst 50 rettsgebyr.

Tilleggsavgift

Bestämmelser om den administrativa sanktionsavgiften tilleggsavgift finns i § 12-3 tollavgiftsloven. Regleringen har vissa likheter med

den svenska sanktionsavgiften tulltillägg. Den ersatte nyligen regleringen om tilleggstoll i den numera upphävda loven om toll og vareførsel (tolloven).

Tilleggsavgift tas ut av en tullpliktig som lämnar oriktiga eller ofullständiga uppgifter till tullmyndigheterna eller underlåter att lämna föreskrivna uppgifter, när det kan leda till undandragen uppbörd. Avgiften är 20 procent av det belopp som undandragits eller kunde ha undandragits. Den tas inte ut om förhållandena är ursäktliga. Bestämmelser om undantag från tilleggsavgift finns i § 12-4. Avgiften ska inte tas ut när de oriktiga eller ofullständiga uppgifterna är en följd av ett uppenbart räknefel eller skrivfel, vid frivillig rättelse i vissa fall, när den tullpliktige är död eller när avgiften för en enskild överträdelse är lägre än 1 000 norska kronor. Skärpt tilleggsavgift kan tas ut enligt § 12-5 tollavgiftsloven. Den skärpta tilleggsavgiften tas ut utöver avgiften enligt § 12-3, av den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar oriktiga eller ofullständiga uppgifter till tullmyndigheterna, eller underlåter att lämna föreskrivna uppgifter. Den skärpta tilleggsavgiften är 20 eller 40 procent av det belopp som undandragits eller kunde ha undandragits.

5.2. Finland

5.2.1. Bakgrund

Finland är liksom Sverige skyldigt att tillämpa EU:s tullagstiftning, främst tullkodexen. Kompletterande nationella bestämmelser finns i tullagen (29.4.2016/304), som bl.a. reglerar straffrättsliga och administrativa sanktioner vid överträdelser av tullagstiftningen. Även i strafflagen (19.12.1889/39) finns det bestämmelser om straffrättsliga sanktioner.

5.2.2. Straffrättsliga sanktioner

I 46 kap. strafflagen regleras brott som har samband med införsel och utförsel. Regleringsbrott, grovt regleringsbrott och lindrigt regleringsbrott kriminaliseras i 1–3 §§. Brotten innefattar att någon bryter mot eller försöker bryta mot en föreskriven s.k. regleringsföreskrift. Det är bl.a. bestämmelser i EU:s förordningar om import

och export som avses. I övrigt har flera av straffbestämmelserna i kapitlet likheter med den svenska straffrättsliga regleringen på området. Det handlar om brotten

  • smuggling och lindrig smuggling (4 och 5 §§),
  • olaga befattningstagande med infört gods och lindrigt olaga befattningstagande med infört gods (6 och 6 a §§),
  • tullredovisningsbrott, grovt tullredovisningsbrott och lindrigt tullredovisningsbrott (7–9 §§),
  • lämnande av oriktiga uppgifter om en exportvaras ursprung

(10 §),

  • exportbrott som avser försvarsmateriel (11 §), och
  • försummelse av exportkontrollanmälan om produkter med dubbel användning (12 §).

Straffansvar för juridiska personer kan enligt 46 kap. 13 § strafflagen aktualiseras i vissa fall.

I 46 kap. 16 § regleras smuggling och tullredovisningsbrott i förhållande till de administrativa sanktionerna skattehöjning och tullhöjning. Det föreskrivs bl.a. ett förbud mot dubbelprövning på så sätt att åtal som huvudregel inte får väckas och dom inte meddelas, om samma person redan har påförts en skattehöjning eller tullhöjning i samma ärende.

Av betydelse i sammanhanget är även strafflagens bestämmelser om straff vid vissa former av olovlig hantering av särskilda varuslag. Ett exempel är narkotikabrott och grovt narkotikabrott. I 50 kap. 1 och 2 §§ föreskrivs straff för den som bl.a. för in eller försöker föra in, eller för ut eller försöker föra ut, narkotika.

Ansvar för tullförseelse regleras i 14 kap. 99 § första stycket tulllagen. Straffbestämmelsen har likheter med den svenska regleringen om tullförseelse men är mer preciserad. Ansvar för tullförseelse förutsätter att någon uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot

  • vissa utpekade skyldigheter enligt tullkodexen eller en förordning som har utfärdats med stöd av den, bl.a. skyldigheten att lämna uppgifter och handlingar för tulldeklaration,
  • en föreskrift som Tullen (motsvarande Tullverket) har meddelat om förfarandet vid redovisning av tullfria varor i vissa fall, eller
  • anmälningsskyldigheten för varor i EU:s inre trafik.

Påföljden för tullförseelse är böter. Det föreskrivs i 14 kap. 99 § andra stycket tullagen att det inte ska dömas för brottet om någon av de administrativa sanktionerna tullhöjning eller felavgift har påförts i ärendet.

5.2.3. Administrativa sanktioner

Tullhöjning

Tullhöjning är en administrativ sanktion som har vissa likheter med den svenska regleringen om tulltillägg. Enligt 14 kap. 95 § tullagen får Tullen höja den tull som påförts eller ska påföras. Avgiften bestäms med olika belopp eller procentsatser beroende på vilken typ av överträdelse det är fråga om, nämligen med

  • minst 50 och högst 2 500 euro, om en tulldeklaration eller en annan uppgift eller handling som enligt vad som föreskrivs ska lämnas för tullbeskattningen, eller som Tullen begärt, har lämnats efter föreskriven eller förelagd tid,
  • högst 3 500 euro, om den skyldighet som avses i första punkten fullgörs först efter Tullens uppmaning,
  • högst 30 procent, om en ofullständig eller felaktig tulldeklaration eller annan uppgift eller handling som avses i första punkten har lämnats eller om deklarationsskyldigheten helt eller delvis har försummats,
  • högst 100 procent, om en ofullständig eller felaktig tulldeklaration eller annan uppgift eller handling som avses i första punkten har lämnats eller om deklarationsskyldigheten med uppsåt eller av grov oaktsamhet helt eller delvis har försummats, och förfarandet hade kunnat leda till att tull inte hade bestämts,
  • 100 procent, om en person som kommer till landet med uppsåt eller av grov oaktsamhet försummat sin deklarationsskyldighet när personen fört in eller försökt föra in en större mängd varor

tullfritt till landet än vad han eller hon har rätt till och om ärendet inte ska behandlas som tullbrott.

Om ett agerande enligt första punkten har gällt endast en del av varorna ska tullhöjningen påföras endast i fråga om de varorna.

Enligt 14 kap. 97 § tullagen är tidsfristen för att bestämma tullhöjning tre år från tullskuldens uppkomst eller, om varan är tullfri, från det att Tullen har godkänt uppgifterna i tulldeklarationen.

Tullhöjningen ska enligt 14 kap. 98 § bestämmas efter en helhetsbedömning. Vid bedömningen ska det beaktas hur klandervärt förfarandet har varit, om det har upprepats och den ekonomiska ställningen hos den som gjort sig skyldig till överträdelsen. Hänsyn ska också tas till den vinning som eftersträvats, den skada som orsakats genom förfarandet och om personen samarbetat med Tullen för att utreda ärendet. Det ska inte påföras tullhöjning om agerandet som helhet kan betraktas som obetydligt eller om det i övrigt är uppenbart oskäligt.

Felavgift

Felavgift enligt 14 kap. 96 § tullagen är en annan form av administrativ sanktion. Regleringen innebär att Tullen får påföra en avgift om minst 50 och högst 3 500 euro vid vissa överträdelser av tullagstiftningen. Avgiften ska påförs den som enligt vad som föreskrivs eller bestäms ansvarar för fullgörandet av den skyldighet som felaktigheten eller försummelsen gällde. Regleringen avser att träffa vissa överträdelser som inte har lett till tullhöjning, exempelvis eftersom tull inte har bestämts. Avgiften kan bl.a. tas ut om

  • en försening som avses i 14 kap. 95 § första eller andra punkten gäller ett tullförfarande där tull inte bestäms eller där tullbeloppet är obetydligt och tullhöjning inte har bestämts,
  • en ofullständighet, felaktighet eller försummelse som avses i

14 kap. 95 § tredje eller fjärde punkten gäller ett tullförfarande där tull inte bestäms eller där tullbeloppet är obetydligt och tullhöjning inte har bestämts, eller om en ofullständig eller felaktig uppgift eller handling har lämnats i ett ansökningsförfarande eller i avsikt att få tullförmån, eller

  • ett villkor i ett av Tullen beviljat tillstånd eller i något annat beslut som Tullen har meddelat i ett enskilt fall, eller en skyldighet som avses i vissa föreskrifter som Tullen har meddelat och för vilka tullhöjning inte ska tas ut, helt eller delvis har försummats.

Felavgift ska på samma sätt som tullhöjning bestämmas efter en helhetsbedömning enligt 14 kap. 98 § tullagen.

I förarbetena anges att en felavgift i enlighet med sitt syfte får påföras vid alla ofullständigheter, dröjsmål, felaktigheter och andra försummelser när det gäller efterlevnaden av bestämmelser och lagenliga myndighetsföreskrifter och myndighetsbeslut som sammanhänger med tullbeskattningen och tullverksamheten, om en tullhöjning inte föreläggs (se Regeringens proposition till riksdagen med förslag till tullag och till vissa lagar som har samband med den, RP 153/2015 rd, s. 90).

Vite

Enligt 14 kap. 104 § tullagen får Tullen förena vissa skyldigheter med vite. Det gäller bl.a. skyldigheten att lämna uppgifter och medverka enligt artikel 15 i tullkodexen. Vite får inte föreläggas om det finns skäl att misstänka någon för brott och det begärda materialet har samband med brottsmisstanken.

5.3. Danmark

5.3.1. Bakgrund

Danmark är liksom Sverige skyldigt att tillämpa EU:s tullagstiftning, främst tullkodexen. Kompletterande nationella bestämmelser finns i toldloven (LBK nr 29 af 04/01/2022) och toldbehandlingsbekendtgørelsen (BEK nr 1080 af 01/06/2021), som är en förordning. Straffrättsliga sanktioner regleras även i straffeloven (LBK nr 1360 af 28/09/2022).

5.3.2. Straffrättsliga sanktioner

I 7 kap. toldloven finns det bestämmelser om straff vid överträdelser av tullagstiftningen. Enligt § 73 döms den till böter som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet gör sig skyldig till vissa överträdelser, t.ex. underlåter att anmäla varor som omfattas av anmälningsskyldighet vid införsel eller utförsel. Om gärningen begås med uppsåt att undgå betalning för tull eller avgifter döms i stället för smugleri till böter eller fängelse i högst ett år och sex månader, dock inte om gärningen leder till ett högre straff enligt § 289 straffeloven. I den paragrafen föreskrivs straff för den som skaffar sig eller någon annan oberättigad vinning genom en särskilt grov överträdelse på skatte-, tull- eller avgiftsområdet. Påföljden för brottet är fängelse i högst åtta år.

Bland övriga straffbestämmelser i 7 kap. toldloven kan § 76 nämnas. Bestämmelsen, som är subsidiär i förhållande till regleringen i § 73, föreskriver böter för den som uppsåtligen, av grov oaktsamhet eller vid upprepade tillfällen under en tvåårsperiod gör sig skyldig till vissa fel i ett tullförfarande, exempelvis lämnar felaktiga eller bristfälliga handlingar eller räkenskaper, lämnar oriktiga eller vilseledande uppgifter, eller underlåter att lämna föreskrivna uppgifter. Straffansvar för juridiska personer kan enligt § 79 b aktualiseras i vissa fall.

Av betydelse är även bestämmelser om straff vid vissa former av olovlig hantering av särskilda varuslag. Ett exempel är § 191 straffeloven som föreskriver straff för den som olovligt för in eller för ut narkotika. Påföljden är fängelse i högst tio år eller – om gärningen avser en betydande mängd, ett särskilt farligt eller skadligt preparat eller på annat sätt är av särskilt farlig karaktär – fängelse i högst 16 år.

I § 80 toldloven finns det regler om ett förenklat straffrättsligt förfarande som liknar det svenska systemet med strafföreläggande. Regleringen innebär i korthet att Told- og skatteforvaltningen kan meddela en misstänkt som inte riskerar en strängare påföljd än böter att saken kan avgöras utan rättslig prövning, om personen erkänner gärningen och förklarar sig villig att inom en viss tidsfrist betala bötesbeloppet.

Det finns även straffbestämmelser i kap. 14 i toldbehandlingsbekendtgørelsen. Där regleras straff för den som bryter mot föreskrifterna i regleringen.

5.3.3. Administrativa sanktioner

I dansk lagstiftning finns det inte någon sanktionsform som motsvarar det svenska systemet med tulltillägg. Däremot finns det i § 81 toldloven bestämmelser om att Told- og skatteforvaltningen kan ta ut en ekspeditionsafgift, som är en förseningsavgift. Avgiften tas ut av den som inte fullgör sin skyldighet att anmäla varor vid införsel eller utförsel. Den ska bestämmas till 550 danska kronor för varje anmälan som är för sent ingiven. Om det finns särskilda omständigheter får Told- og skatteforvaltningen besluta att avgiften inte ska tas ut. I § 82 föreskrivs att ett beviljat tillstånd kan dras in vid överträdelser i vissa fall. Enligt § 28 a toldloven kan tvangsbøder påföras den som inte följer ett föreläggande om att lämna handlingar inom en fastställd tidsfrist.

6. Problembeskrivning

6.1. Bakgrund

Tullverket har fört fram till utredningen att dagens sanktioner dels inte träffar allt som borde sanktioneras, dels inte alltid är så effektiva och ändamålsenliga som vore önskvärt. Synpunkterna har främst gällt de områden som redovisas i avsnitt 6.2. Även näringslivet har haft synpunkter på det nuvarande sanktionssystemet, bl.a. att tulltillägg ibland kan vara oproportionerligt högt och att hänsyn inte tas till omständigheterna i individuella fall. De synpunkterna redovisas i avsnitt 6.3.

I några av de exempel som tas upp i det följande används begreppen tullvärde, tullsats och tullbelopp. Tullvärdet består, något förenklat, av varans pris plus kostnaderna för frakt och försäkring. Gemensamma tulltaxan, som beslutas av EU, innehåller en förteckning över tullsatserna. Importtullsatserna varierar beroende på vilket varuslag det är fråga om. För vissa varor tas inte någon tull ut, medan tullsatsen för andra varor kan vara upp till 20 procent. I enstaka fall kan tullsatsen vara ännu högre, i något fall så hög som 75 procent. Tullbeloppet är den tull som ska betalas till Tullverket med utgångspunkt i tullvärdet och tullsatsen. I vissa fall beräknas tullbeloppet på ett annat sätt än som en andel av tullvärdet.

6.2. Tullverkets perspektiv

6.2.1. Synpunkter på tulltillägg

Beloppen blir ofta låga

Dagens reglering i 5 kap.79 §§tullagen innebär att tulltillägget som regel är 20 procent av den undandragna tullen eller skatten. Undan-

dragen tull beräknas efter varornas tullvärde och tullsats. Tullverket har påpekat att tulltillägget många gånger blir lågt, eftersom tullsatsen ofta är låg. Ett exempel är när Tullverket vid en kontroll vid gränsen upptäcker att vissa av varorna i en lastbil inte har deklarerats. Tulltillägget kan bli så lågt som några hundra kronor. Vid revision och andra efterkontroller är det ofta många varusändningar som kontrolleras. Tulltillägget kan även då bli förhållandevis lågt, inte mer än några tusen kronor om tullsatsen för varje vara är låg. Det gäller även om omfattande fel upptäcks. Kritiken går ut på att tulltillägget ofta blir så lågt i förhållande till varornas värde att sanktionen inte är tillräckligt avskräckande.

Som beskrivits i avsnitt 4.2.3 har Tullverkets roll som beskattningsmyndighet förändrats de senaste åren. Som en följd av lagändringar och den s.k. Mars-domen har Skatteverket tagit över Tullverkets roll som beskattningsmyndighet för mervärdesskatt vid import i de flesta fall. Förändringen innebär att Tullverket i regel inte ska ta ut tulltillägg på undandragen mervärdesskatt. Det har lett till att beslutade tulltillägg nu är lägre än tidigare. Numera ankommer det på Skatteverket att inom ramen för skatteförfarandelagen besluta om sanktioner när mervärdesskatt har undandragits vid import.

En risk med låga tulltillägg är enligt Tullverket att vissa aktörer kan se det som mera lönsamt att riskera tulltillägg än att lägga ner tid på att följa tullagstiftningen.

Samma felbeteende sanktioneras olika

Som beskrivits i det föregående beräknas tulltillägget på varornas tullvärde och tullsats. Tullverket har påpekat att regleringen leder till att samma typ av felbeteende kan komma att sanktioneras helt olika.

Det har även påpekats att samma typ av felbeteende sanktioneras olika beroende på när och var överträdelsen upptäcks. Straffrättsligt ansvar, exempelvis för tullförseelse, riktas i regel mot personer som ertappas med en överträdelse vid gränsen. En lastbilschaufför kan t.ex. dömas till böter för tullförseelse sedan han eller hon stoppats för kontroll vid gränsen mot Norge efter att inte ha fullgjort sin skyldighet att anmäla varor vid införsel till Sverige. Om överträdelsen upptäcks vid en kontroll i efterhand är det ofta svårt att utreda om någon kan göras straffrättsligt ansvarig. I de fallen leder samma

typ av överträdelse ofta till tulltillägg. Storleken på tulltillägget kan vara en helt annan än storleken på det bötesstraff som döms ut vid tullförseelse. Tulltillägg påförs vidare den som bedöms vara gäldenär (se avsnitt 4.2.5), vilket inte behöver vara den som har gjort sig skyldig till överträdelsen. Sanktionen fungerar då inte avskräckande för den som har gjort felet.

Upprepade fel leder inte till strängare sanktion

Dagens bestämmelser om tulltilläggets storlek är utformade så att tulltillägget är detsamma även vid upprepade felbeteenden. Vissa personer och företag gör sig enligt uppgifter från Tullverket skyldiga till återkommande överträdelser av tullagstiftningen, trots påpekanden från Tullverket. Det har framhållits att en stegrande sanktionsavgift skulle vara mer effektiv och avskräckande och kunna leda till ökad regelefterlevnad.

Möjligheterna till rättelse på eget initiativ kan vara för generösa

Bestämmelserna om s.k. självrättelse i 5 kap. 12 § 1 tullagen innebär att tulltillägg inte ska tas ut om gäldenären på eget initiativ har rättat en oriktig uppgift i en tulldeklaration eller på annat sätt rättat till det fel som har begåtts. Normalt ses det som positivt att den som gjort fel väljer att korrigera ett misstag. Enligt Tullverket sätts det emellertid ibland i system att göra självrättelser. Det förekommer exempelvis att företag systematiskt gör ändringar i ingivna deklarationer, vilket skapar merarbete för Tullverket. Det förekommer också att lastbilschaufförer återkommande underlåter att anmäla varor som de för in från Norge. När mottagaren av varorna upptäcker felet anmäler den det till Tullverket i efterhand. Tullverket har då förlorat möjligheten att kontrollera varorna och de dokument som ska följa med transporten, t.ex. fångstintyg för fisk. Om det är mottagaren som anses vara gäldenär för tullskulden kan tulltillägg inte tas ut, eftersom mottagaren har gjort en rättelse. Kritiken handlar alltså om att bestämmelserna om rättelse på eget initiativ kan vara för generösa, särskilt när det är fråga om upprepade överträdelser.

Tolkningen av vad som är en oriktig uppgift skapar problem

I elektroniska deklarationer hänvisas det ofta till ett relativt omfattande kontrollmaterial som underlag till deklarationen. Regleringen i 5 kap. 6 § andra stycket 1 tullagen om när en uppgift ska anses vara oriktig innebär att en uppgift inte ska anses oriktig om uppgiften tillsammans med övriga lämnade uppgifter utgör tillräckligt underlag för ett korrekt beslut. Om uppgiften inte anses vara oriktig saknas det förutsättningar för att besluta om tulltillägg.

Vid elektronisk deklaration behöver gäldenären inte lämna styrkande handlingar, om inte Tullverket särskilt begär det. I förarbetena anges att en uppgift som en gäldenär har lämnat till ledning för fastställande av tull inte ska anses vara oriktig under förutsättning att den i förening med de uppgifter som i övrigt lämnats i deklarationen, eller i ett kontrollmaterial till vilket det hänvisas i deklarationen om den lämnats elektroniskt, eller som bifogats deklarationen, har utgjort tillräckligt underlag för ett riktigt tulltaxeringsbeslut. Deklarationen ska innehålla uttryckliga hänvisningar till de fakturor, frakthandlingar och andra dokument som är aktuella (prop. 2002/03:106 s. 204 f.).

Mot bakgrund av förarbetsuttalandena tillämpar Tullverket regleringen om oriktig uppgift på det sättet att om det med stöd av uppgifter som det hänvisas till i en elektronisk deklaration går att fatta ett korrekt beslut så ska tulltillägg inte tas ut. Kritiken handlar om att det finns ett relativt stort utrymme för att lämna felaktiga uppgifter utan att riskera tulltillägg, om det går att fastställa tullen med ledning av kontrollmaterialet. Enligt Tullverket finns det risk att det sätts i system att lämna felaktiga uppgifter i deklarationen, samtidigt som de korrekta uppgifterna går att hitta i ett omfattande kontrollmaterial som det hänvisas till. Det leder till onödigt administrativt arbete för Tullverket. Det medför även risk för att de felaktiga uppgifterna inte uppmärksammas. Eftersom Tullverkets kontroller enligt artikel 46.2 i tullkodexen främst ska bygga på riskanalyser och flertalet deklarationer godtas utan kontroll, är det av avgörande betydelse att de uppgifter som lämnas i en deklaration är riktiga och fullständiga.

Beräkningen av tulltillägg är komplicerad

Beräkningen av tulltillägg är komplicerad och tidskrävande, framför allt om flera oriktiga uppgifter har lämnats i en tulldeklaration som innehåller många varuposter med olika tullsatser. I 5 kap. 7 § tullagen föreskrivs att när en oriktig uppgift har lämnats i en tulldeklaration är tulltillägget 20 procent av den tull som inte skulle ha tagits ut om den oriktiga uppgiften godtagits. För att tulltillägg ska tas ut förutsätts alltså att det föreligger en oriktig uppgift som lett till undandragen tull. När en tulldeklaration omfattar fler än en varupost ska de uppgifter som anges i deklarationen för respektive varupost anses utgöra en separat tulldeklaration (artikel 196.2 i tullkodexen och 222.1 i genomförandeförordningen). Tullverket har i ett rättsligt ställningstagande kommit fram till att det är den oriktiga uppgiftens påverkan på tullbeloppet som ska ligga till grund för beräkningen av tulltillägget. Enligt ställningstagandet ska det göras en bedömning av varje oriktig uppgift och dess påverkan på tullbeloppets storlek. Tullverkets tillämpning av regleringen innebär alltså att varje oriktig uppgift och varje varupost ska bedömas för sig (Tullverket, Rättsligt ställningstagande om beräkning av tulltillägg vid oriktig uppgift, Dnr STY 2020-738).

Tulltillägg kan tas ut i både fler och färre fall än avsett

Tulltillägg infördes för att kunna tas ut vid kommersiell import

När regleringen om tulltillägg infördes var avsikten att sanktionen i huvudsak skulle rikta sig mot vissa brister vid fullgörandet av anmälnings- och uppgiftsskyldighet i tullbehandlingen av den kommersiella importen. I förarbetena framhölls att motsatsen skulle innebära att även muntligt lämnade uppgifter skulle leda till påförande av tulltillägg, vilket ansågs betänkligt bl.a. från bevissynpunkt. Det påpekades att det inom den s.k. resandetrafiken redan fanns ett effektivt, enkelt och billigt sanktionssystem i form av ordningsbot, som även kan innefatta förverkande (se prop. 1985/86:41 s. 19 f.).

Även dagens reglering avser att träffa kommersiell import

När Sverige år 1995 blev medlem i EU fick Sverige till stora delar en ny tullagstiftning. Som utvecklats i avsnitt 3.1 i utredningens delbetänkande blev EU:s tullreglering direkt gällande rätt i Sverige. Merparten av den svenska tullagstiftningen upphävdes och det infördes en ny tullag, tullagen (1994:1550), som trädde i kraft den 1 januari 1995. Eftersom frågor om sanktioner mot överträdelser av tullagstiftningen hör till den nationella kompetensen kunde de befintliga reglerna om tulltillägg behållas, men med vissa justeringar (Den svenska tullagstiftningen vid ett EU-medlemskap, prop. 1994/95:34, s. 105 f.).

Bestämmelserna om tulltillägg har därefter successivt genomgått ett flertal förändringar (se bl.a. prop. 2002/03:106 s. 201 f. och prop. 2010/11:165 s. 490 f.). Avsikten, att tulltillägg i huvudsak ska rikta sig mot vissa brister vid fullgörandet av anmälnings- och uppgiftsskyldighet i tullbehandlingen av den kommersiella importen, har emellertid inte förändrats (prop. 2002/03:106 s. 196 och 202 f., prop. 2010/11:165 s. 491 och prop. 2015/16:78 s. 140).

Tulltillägg kan tas ut vid privatimport

I den nuvarande regleringen avgränsas tillämpningsområdet för när tulltillägg kan tas ut genom att bestämmelserna bara omfattar sådan import för vilken tulldeklaration ska lämnas skriftligen eller elektroniskt till ledning för beslut om tull (5 kap.5 och 9 §§tullagen). Det finns alltså ett undantag för uppgifter som lämnas muntligen. Tulldeklaration får emellertid bara lämnas muntligen i vissa undantagsfall som i huvudsak gäller resandetrafik (se avsnitt 3.2 och 3.3). I dag är det vanligt att privatpersoner importerar varor från tredjeland genom att köpa dem på internet. I de fallen ska en skriftlig eller elektronisk deklaration lämnas. Det är alltså rättsligt möjligt att ta ut tulltillägg vid privatimport om tullagstiftningen har överträtts. Mot den bakgrunden har frågan väckts om det muntlighetsundantag som finns i lagstiftningen i dag fortfarande är relevant eller om regleringen bör utformas på något annat sätt.

Tulltillägg kan inte alltid tas ut vid kommersiell import

Tullverket har pekat på att vissa domstolsavgöranden har minskat möjligheten att ta ut tulltillägg. Kammarrätten i Göteborg har i ett antal avgöranden prövat frågan om tulltillägg enligt 5 kap. 9 § tulllagen vid oavslutade transiteringar, se bl.a. kammarrättens dom den 10 juni 2020 i mål nr 2637-19. Bakgrunden var att ett bolag hade påförts en tullskuld enligt artikel 79 i tullkodexen. Bolaget var alltså gäldenär för tullskulden enligt samma reglering (se avsnitt 4.2.5). Tullskulden var en följd av att bolaget hade haft ansvar för en extern unionstransitering som inte hade slutförts på ett korrekt sätt. Frågan i målet var om det fanns förutsättningar för att påföra bolaget tulltillägg på grund av tullskulden.

I målet konstaterade kammarrätten att en avgörande förutsättning för tulltillägg är att bolaget rätteligen skulle ha lämnat en tulldeklaration för varorna. Domstolen påpekade att det i artikel 233.1 i tullkodexen anges vad som ingår i ansvaret för den som är ansvarig för förfarandet vid unionstransitering. Av bestämmelserna i artikel 233.2 och 215.2 följer att dennes skyldigheter har fullgjorts vid ett korrekt slutfört förfarande och att tullmyndigheterna då ska avsluta förfarandet. Kammarrätten kom fram till att det varken av dessa bestämmelser eller av tullregleringen i övrigt framgår någon skyldighet för den som är ansvarig för förfarandet att lämna en tulldeklaration. Det saknades alltså förutsättningar för att ta ut tulltilllägg enligt 5 kap. 9 § tullagen.

Kammarrätten gjorde samma bedömning i bl.a. mål nr 396-20. Domarna har inte överklagats.

Avgörandena tydliggör att kravet på skriftlig eller elektronisk tulldeklaration gör att det inte alltid är möjligt att ta ut tulltillägg i de situationer som lagstiftningen är avsedd att träffa, dvs. vid brister i fullgörandet av anmälnings- och uppgiftsskyldighet i tullbehandlingen av den kommersiella importen. Därutöver tydliggörs att tulltillägg inte alltid kan tas ut av den som medverkat till att det uppstått en tullskuld, även om denne är gäldenär.

De aktuella avgörandena väcker enligt Tullverket frågan om dagens sanktionsbestämmelser täcker in alla de fall där tulltillägg bör kunna tas ut vid överträdelser av tullagstiftningen.

Tulltillägg kan inte tas ut vid export

En följd av att tulltillägg syftar till att säkerställa uppbörd, är att avgiften inte kan tas ut vid felbeteenden i samband med export. Kravet på att tull ska ha undandragits innebär att det saknas förutsättningar för att ta ut tulltillägg i de fallen. Utredningen återkommer till det i avsnitt 6.2.3.

6.2.2. Synpunkter på övriga sanktioner

Bestämmelserna om förseningsavgift är för snäva

Förseningsavgift får enligt 5 kap. 15 § tullagen bara tas ut om den som deklarerat en vara med ett förenklat förfarande som medför skyldighet att ge in en kompletterande deklaration inte har gett in deklarationen när den senast skulle ha lämnats. Det har förts fram till utredningen att tillämpningsområdet är för snävt och att förseningsavgift borde kunna användas för underlåtenhet att ge in fler handlingar som ska lämnas till Tullverket.

Det finns en osäkerhet kring bestämmelserna om vite

Bestämmelserna i 7 kap. 5 § tullagen om vite innebär att Tullverket får förena ett föreläggande med vite i ett flertal situationer. Det har uttryckts tveksamhet kring om vitesföreläggande kan användas när en överträdelse av tullagstiftningen redan har ägt rum, exempelvis när någon har underlåtit att deklarera en vara. Det har också uttryckts tveksamhet kring om förbudet mot dubbelprövning som föreskrivs i artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen begränsar möjligheten att först förelägga någon vid vite att exempelvis ge in en handling och därefter ta ut tulltillägg eller väcka åtal för t.ex. tullförseelse. Det finns alltså en viss osäkerhet kring i vilken utsträckning dagens bestämmelser om vite kan användas som påtryckningsmedel och som sanktion vid överträdelser av tullagstiftningen.

De straffrättsliga sanktionerna kan ofta inte användas

Som beskrivits i avsnitt 4.2.2 kan den som gör sig skyldig till vissa uppsåtliga överträdelser av tullagstiftningen dömas för bl.a. smuggling, tullbrott eller olovlig befattning med smuggelgods. Vid grovt oaktsamt agerande kan det i stället vara fråga om olovlig införsel, olovlig utförsel eller vårdslös tullredovisning. Ansvar för tullförseelse kan bl.a. aktualiseras när någon uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot en föreskrift i tullagstiftningen eller mot ett beslut som Tullverket har meddelat med stöd av den lagstiftningen i vissa fall.

Tullverket har fört fram till utredningen att – beträffande mindre allvarliga brott – det ofta är svårt att göra någon straffrättsligt ansvarig för överträdelserna. Särskilt de subjektiva rekvisiten uppsåt, grov oaktsamhet eller oaktsamhet kan vara svåra att bevisa. Det gäller särskilt när varor förs in i landet i lastutrymmet på ett transportmedel som fraktar gods, exempelvis en lastbil. Lastbilschauffören känner långt ifrån alltid till vad som finns i lasten. Ibland kan ansvar för tullförseelse komma i fråga i de fallen, exempelvis om oanmält gods upptäcks i lasten. Det beror på att brottet bara kräver subjektiv täckning i form av oaktsamhet. Det har påpekats att ansvar för tullförseelse i princip så gott som uteslutande aktualiseras när brottsutredningen kan färdigställas på platsen, exempelvis när den misstänkte erkänner. Ofta är den som misstänks för brottet en utländsk medborgare som inte har hemvist i Sverige. Eftersom tullförseelse är ett brott på bötesnivå kan han eller hon inte hållas kvar mer än kortvarigt. När den misstänkte väl har lämnat kontrollplatsen kan det vara svårt att nå honom eller henne för delgivning eller om ytterligare förhör behöver hållas. I regel anses det inte vara motiverat att vidta andra utredningsåtgärder än de som kan färdigställas direkt i samband med ingripandet. Det beror på att det är fråga om ett lindrigt brott och att ytterligare utredning kan kräva stora resurser.

En annan svårighet är att ett företag som har brutit mot tullagstiftningen inte kan göras straffrättsligt ansvarigt. Att knyta en fysisk person på företaget till överträdelsen, t.ex. någon i företagets ledning, kräver i regel omfattande utredningsåtgärder. Mot den bakgrunden kommer straffrättsligt ansvar för vissa överträdelser mot tullagstiftningen sällan att aktualiseras, även om agerandet i objektiv mening är brottsligt.

6.2.3. Vissa felbeteenden leder sällan till någon sanktion

En del felbeteenden faller utanför regleringen

Enligt dagens reglering kan tulltillägg bara tas ut vid överträdelser av tullagstiftningen som har lett till undandragen tull eller skatt. Tulltillägg kan visserligen tas ut vid bristande efterlevnad enligt 5 kap. 9 § tullagen. Det kräver emellertid dels att det har uppkommit en tullskuld enligt artikel 79 i tullkodexen, dels att en skriftlig eller elektronisk tulldeklaration rätteligen skulle ha lämnats. Tullverket har framfört att det bör finnas en effektiv och avskräckande sanktion vid överträdelser även i andra fall, för att säkerställa att myndigheten kan genomföra sin kontrollverksamhet. Några exempel redovisas i det följande. Det har påpekats att det ofta är svårt att fastställa de subjektiva rekvisit som straffansvar för exempelvis tullförseelse kräver, särskilt när granskningen görs i efterhand. Det innebär att felen sällan leder till någon sanktion.

När ingen tull ska tas ut

Regleringen om tulltillägg innebär att sanktionen inte kan användas i de fall där importtullsatsen för en vara är noll procent, eftersom det inte kan uppstå någon undandragen tull. Felet kan exempelvis bestå i underlåtenhet att lämna en tulldeklaration för varan.

När den undandragna tullen är obetydlig

En liknande synpunkt rör överträdelser som bara leder till ett mindre undandraget belopp. Tulltillägg ska enligt 5 kap. 12 § 2 tullagen inte tas ut om det belopp som kunde ha undandragits är obetydligt. Som exempel kan nämnas att det i en importdeklaration har deklarerats ett tullvärde om 5 000 kronor. Tullsatsen för varan är 5 procent. Vid Tullverkets utredning visar det sig att deklaranten har lämnat en oriktig uppgift och att tullvärdet i stället var 15 000 kronor. I så fall ska tulltillägg inte tas ut. Det beror på att det undandragna beloppet om 500 kronor (10 000*0,05) anses vara obetydligt enligt Tullverkets tillämpning av regleringen.

När det är fråga om export

Ett viktigt exempel handlar om export av varor. Det är inte ovanligt att varor som kan misstänkas omfattas av restriktioner eller förbud mot utförsel inte hålls tillgängliga för Tullverkets kontroller eller till och med förs ut ur landet i strid med tullagstiftningen. Det kan t.ex. handla om att sändningar som misstänks innehålla miljöfarligt avfall eller produkter med dubbla användningsområden avgår utan exportmedgivande. Tullverket försöker ta reda på var sändningar som avgått utan sådant medgivande finns. När varorna väl har lämnat landet är det emellertid i de flesta fall mycket svårt för Tullverket att kontrollera dem. Som redan nämnts tar EU i dagsläget inte ut några exporttullar. Kravet på undandragen tull innebär att det helt saknas förutsättningar för att ta ut tulltillägg vid överträdelser av tullagstiftningen i samband med export.

Felbeteenden som försvårar kontrollen

Det finns enligt Tullverket en rad felbeteenden som bryter mot tulllagstiftningen men som inte leder till någon administrativ sanktion, trots att det är fråga om skyldigheter som är centrala för att tullproceduren ska fungera och för att varorna ska kunna kontrolleras. Det handlar exempelvis om skyldigheten enligt tullkodexen att

  • på begäran och inom föreskriven tid tillhandahålla Tullverket alla nödvändiga dokument och uppgifter i lämplig form (artikel 15.1),
  • lämna en summarisk införseldeklaration (artikel 127),
  • anmäla fartygs eller luftfartygs ankomst (artikel 133), och
  • transportera varor till avsedd plats (artikel 135).

6.3. Näringslivets perspektiv

6.3.1. Internationell handel är avgörande för Sveriges välstånd

De synpunkter som tagits upp i det föregående belyser det tullrättsliga sanktionssystemet i huvudsak från ett myndighetsperspektiv. Det bör framhållas att systemet även sett ur näringslivets synvinkel

har brister, framför allt att det är svårförutsebart och krångligt. Vid utredningens kontakter med Svenskt Näringsliv och andra företrädare för näringslivet har kravet i artikel 3 d i tullkodexen på en lämplig balans mellan tullkontroll och underlättande av laglig handel betonats. Det senare perspektivet glöms enligt näringslivsföreträdarna ofta bort i Tullverkets verksamhet. Tullverket har enligt dem ett ensidigt fokus på brottsbekämpning och tar inte uppgiften att underlätta för den lagliga handeln på tillräckligt stort allvar. Näringslivsföreträdarna har påpekat att den lagliga internationella handeln är av avgörande betydelse för välståndet i Sverige och inom EU.

Kritiken går ut på att import och export inte bör försvåras i onödan av sanktioner för enstaka, mindre allvarliga, överträdelser som kan vara svåra att undvika i ett konstant varuflöde. Sanktionerna måste vidare stå i rimlig proportion till överträdelsernas allvar. Det har framhållits att tullagstiftningen är mycket komplex och att det kan vara svårt att göra rätt, exempelvis i fråga om hur en vara ska klassificeras. Enligt företrädare för näringslivet bör Tullverket erbjuda bättre service och vara mer tillmötesgående i förhållande till företag som anstränger sig för att sköta sin tullhantering. Enligt deras mening måste Tullverkets kontrollverksamhet både vara effektiv och lyhörd för näringslivets behov och förutsättningar. Företag med status som godkänd ekonomisk aktör bör få lättnader. Det finns enligt näringslivsföreträdarna risk att företag flyttar sin import- och exportverksamhet från Sverige om sanktionerna uppfattas som obefogat stränga eller om tillräcklig hänsyn inte tas till företagens förutsättningar. I det följande tas några av de mer konkreta synpunkterna på det nuvarande sanktionssystemet upp.

6.3.2. Synpunkter på tulltillägg

Tulltillägg kan drabba andra än den som har gjort fel

Enligt företrädare för näringslivet framstår det som ologiskt att tulltillägg kan drabba andra än dem som har gjort sig skyldiga till ett felaktigt beteende. Det är en följd av att tulltillägg tas ut av den som är gäldenär för en tullskuld, vilket inte behöver vara den som har överträtt tullagstiftningen. Ett exempel som lyfts fram är att mottagaren av en vara kan utses till gäldenär för en tullskuld och påföras tulltillägg för ett fel som någon annan har gjort. Det kan exempelvis

vara fråga om en transportör som, utan mottagarens vetskap, har underlåtit att anmäla varan vid ankomsten till Sverige.

Beräkningen av tulltillägg är svårförutsebar

Det har också framförts att beräkningen av tulltillägg kan vara svår att förutse. I teorin är beräkningsmetoden enkel, eftersom tulltillägget som huvudregel är 20 procent av den undandragna tullen eller skatten. I praktiken kan beräkningen emellertid vara mycket komplicerad. Det kan göra det svårt för exempelvis ett importföretag eller logistikföretag att förutse hur en viss överträdelse kommer att sanktioneras. Företaget behöver vara väl insatt i hur beräkningen görs för att kunna bilda sig en uppfattning om huruvida ett beslutat tulltillägg är korrekt. För den som vill överklaga ett sådant beslut kan det vara svårt att förklara på vilket sätt beräkningen är felaktig.

Beloppen är ibland oproportionerligt höga

Det har lyfts fram att ett tulltillägg ibland kan bli oproportionerligt högt. Det har påpekats att det inte finns någon övre gräns för hur hög avgiften kan bli. Tulltillägg kan därför bli ett hårt slag mot företag som normalt sköter sin tullhantering på ett bra sätt. Tulltillägget kan exempelvis bli oproportionerligt högt om det är fråga om varor med ett högt värde och avgiften påförs ett företag som gör ett enstaka misstag i tullhanteringen. Enligt företrädare för näringslivet bör större hänsyn tas till omständigheterna i det enskilda fallet. Det har framförts kritik mot att Tullverket inte i tillräcklig utsträckning tillämpar den möjlighet som finns i lagstiftningen att helt eller delvis jämka tulltillägg, om avgiften inte står i rimlig proportion till överträdelsen. Det har också påpekats att kravet i 6 kap. 2 § fjärde stycket tullagen på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten gör att svåra och komplexa mål om bl.a. tulltillägg inte får en tillräckligt rättssäker prövning.

Tulltillägg bör inte tas ut på avdragsgill skatt

Bland företrädare för näringslivet ses det som ett problem att tulltillägg tas ut på undandragen mervärdesskatt, även när skatten är avdragsgill. Regleringen i 5 kap. 7 § tullagen innebär att tulltillägg vid oriktig uppgift är 20 procent av den tull som skulle ha tagits ut om den oriktiga uppgiften hade godtagits. När det är fråga om mervärdesskatt som får dras av vid redovisning av skatt enligt mervärdesskattelagen är tulltillägget emellertid 10 procent. Det har framhållits att en oriktig uppgift som orsakar att mervärdesskatten blir lägre än den skulle ha blivit om korrekta uppgifter hade lämnats inte innebär någon vinst för företagen. Det beror på att mervärdesskatten inte är någon intäkt i företagens verksamhet. Om avsikten är att sanktionera beteenden som innebär ett skatteundandragande bör tulltillägg alltså inte tas ut på mervärdesskatt i de fall där avdrag får göras för skatten. Företrädare för näringslivet har påpekat att mervärdesskatten vid import kan uppgå till betydande belopp – ofta betydligt högre än tullen – och att tulltillägg därför kan drabba importföretag mycket hårt.

Enligt näringslivsföreträdarna bör tulltillägg inte heller tas ut på undandragen punktskatt, om den som ska påföras tulltillägget kan visa att det finns avdragsrätt för skatten. Skälet är att det inte heller i de fallen finns någon risk för ett faktiskt skatteundandragande.

Kvalifikationskrav för tullombud

En annan synpunkt gäller att det inte finns några kvalifikationskrav eller något system för ansvarsutkrävande för tullombud. Det skiljer sig från det som gäller för exempelvis revisorer eller advokater. Det finns fall där tullombud genom slarv eller bristande kunskaper har orsakat sina klienter ekonomisk skada. Skadan kan visserligen regleras civilrättsligt. Tullombudet kan emellertid inte hindras från att agera som tullombud.

7. Ett bättre och effektivare sanktionssystem behövs

7.1. Uppdraget

Enligt tilläggsdirektiven (dir. 2022:29 s. 2 f.) ska utredningen redogöra för och analysera de tullrättsliga sanktionerna, ta ställning till om de bör ändras och lämna nödvändiga författningsförslag. Det ingår att utreda om det behövs någon ny sanktion och att ta ställning till om det ska införas ett liknande förbud mot dubbelprövning som finns på skatterättens område.

7.2. Det behövs en översyn

Utredningens bedömning: Det nuvarande tullrättsliga sank-

tionssystemet är delvis svårtillämpat. Det är inte heltäckande och möter inte heller fullt ut kravet på att sanktionerna ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Regleringen behöver därför ses över.

Skälen för utredningens bedömning: En rad viktiga samhällsintres-

sen gör det angeläget att tullagstiftningen följs. Varje steg i tullproceduren har en funktion för att säkerställa att reglerna vid införsel och utförsel av varor följs och att kontroller kan utföras. Det åligger dessutom Sverige enligt EU-rätten att ha sanktioner vid överträdelser av tullagstiftningen som är effektiva, proportionerliga och avskräckande.

I det föregående har ett antal svagheter i det nuvarande sanktionssystemet redovisats. Kritiken går bl.a. ut på att regleringen i vissa avseenden är svårtillämpad och att tulltilläggets storlek i många fall

inte motsvarar överträdelsens allvar. Vidare leder vissa överträdelser mot skyldigheter som är centrala i tullagstiftningen varken till någon straffrättslig eller administrativ sanktion för den som har gjort fel. En annan del av kritiken avser att tulltillägg inte alltid träffar den som borde sanktioneras. Det har tydliggjorts genom de kammarrättsavgöranden som har redovisats i avsnitt 6.2.1. Problemet hänger samman med att den svenska regleringen om tulltillägg inte fullt ut är i samklang med hur den EU-rättsliga regleringen är utformad. Från näringslivet har det bl.a. framförts att omständigheterna i individuella fall bör beaktas i ökad utsträckning när tulltillägg bestäms. Det har påpekats att tullagstiftningen är komplex och att det kan vara svårt att undvika överträdelser av mindre allvarligt slag även för företag som sköter sin tullhantering på ett bra sätt.

Det kan konstateras att dagens tullrättsliga sanktionssystem inte fullt ut möter kravet på att sanktionerna vid överträdelser av tullagstiftningen ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Det finns problem som behöver åtgärdas för att sanktionssystemet ska bli mer heltäckande och ändamålsenligt, samtidigt som det lämnar utrymme för individuella bedömningar. Regleringen behöver därför ses över.

7.3. Vad bör beaktas vid översynen?

7.3.1. Bakgrund

Utredningen har ett brett formulerat uppdrag. Innan utredningen går närmare in på de frågor som uppdraget gäller finns det anledning att redovisa vad som bör beaktas vid utformningen av ett sanktionssystem. Den grundläggande frågan om kriminalisering bör tas upp, liksom i vilka fall det är lämpligare att i stället sanktionera ett klandervärt beteende med en sanktionsavgift och hur en sådan avgift i så fall bör utformas.

Några formella regler om avvägningen mellan kriminalisering och andra sanktionsformer finns inte. Det har emellertid i olika sammanhang utarbetats principer och riktlinjer på området.

7.3.2. Principer för kriminalisering och avkriminalisering

Vad innebär kriminalisering?

Kriminalisering innebär att straff föreskrivs för en viss handling. Bakom kriminaliseringen ligger ett politiskt ställningstagande att en gärning är så förkastlig att den bör vara straffsanktionerad. Därutöver innebär kriminaliseringen en grund för polis, åklagare och domstolar att inom ramen för sina respektive roller i rättsväsendet se till att ett straff eller annan påföljd fastställs för den som har gjort sig skyldig till den kriminaliserade gärningen (Ett effektivare brottmålsförfarande, prop. 1994/95:23, s. 53). Det övergripande syftet med straffsystemet är att motverka oönskade beteenden och frammana vissa önskade, dvs. att verka allmänpreventivt. Men även andra aspekter som vedergällning eller individualprevention kan spela roll. Ibland framhålls kriminaliseringens symbolfunktion. Enligt doktrinen duger symbolfunktionen emellertid normalt sett inte till att ensam motivera kriminalisering (se Petter Asp, Magnus Ulväng och Nils Jareborg, Kriminalrättens grunder, uppl. 2, 2013, s. 32 f.).

Principer enligt Åklagarutredningen

Principer för kriminalisering

Frågor om kriminalisering har behandlats i ett flertal sammanhang, bl.a. i Åklagarutredningens betänkande Ett reformerat åklagarväsende (SOU 1992:61). Åklagarutredningen anförde bl.a. att den straffrättsliga inflationen under många år hade varit betydande. Särskilt på det specialstraffrättsliga området hade det mer eller mindre slentrianmässigt införts nya straffbestämmelser, som regel utan att det i lagstiftningsärendena förts någon principiell diskussion om lämpligheten av att kriminalisera olika typer av beteenden. Åklagarutredningen menade att det på goda grunder kunde antas att rättsväsendets resurser i viss utsträckning togs i anspråk för relativt bagatellartad och föga straffvärd brottslighet, samtidigt som allvarliga och av statsmakterna prioriterade brott förblev outredda på grund av att resurser för utredningen saknades. Redan de omständigheterna gav enligt Åklagarutredningen anledning att pröva skilda möjligheter att begränsa tillämpningen av olika straffstadganden, särskilt

när det gällde den mindre allvarliga brottsligheten (SOU 1992:61 s. 103 f.).

Åklagarutredningen angav att följande kriterier bör vara uppfyllda för att kriminalisering ska framstå som befogad (SOU 1992:61 s. 111 f.).

1. Ett beteende kan föranleda påtaglig skada eller fara.

2. Alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara rationella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader.

3. En straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar.

4. Straffsanktionen ska utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet.

5. Rättsväsendet ska ha resurser att klara av den eventuellt ytterligare belastning som kriminaliseringen innebär.

I propositionen ställde sig regeringen i allt väsentligt bakom kriterierna, vilka även hade godtagits av remissinstanserna. Regeringen uttalade att kriminalisering som en metod för att söka hindra överträdelse av olika normer i samhället bör användas med försiktighet. Rättsväsendet bör inte belastas med sådant som har ringa eller inget straffvärde. Kriminalisering är heller inte det enda och inte alltid det mest effektiva medlet för att motverka oönskade beteenden. Regeringen framhöll också att det allmännas resurser för brottsbekämpning bör koncentreras på sådana förfaranden som kan föranleda påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på annat sätt (se prop. 1994/95:23 s. 52 f.). Även riksdagen ställde sig i allt väsentligt bakom kriterierna (bet. 1994/95:JuU2 och rskr. 1994/95:40).

Något om avkriminalisering

Frågan om avkriminalisering behandlades i samma sammanhang. I den nämnda propositionen uttalade regeringen att utrymmet för avkriminalisering i och för sig borde vara betydande med de ovan angivna utgångspunkterna. Det går dock enligt regeringen inte att i ett slag avskaffa stora mängder straffbestämmelser. Det som måste övervägas är i stället en avkriminalisering av enskilda straffbelagda beteenden. Regeringen anförde att det teoretiska utrymmet för av-

kriminalisering borde vara störst inom specialstraffrätten. De flesta specialstraffrättsliga regler har dock det gemensamt att ansvarsbestämmelserna är avsedda att sanktionera överträdelser av förbud eller föreskrifter som getts i författning eller med stöd av författning. Det är alltså de materiella reglerna som ger innehåll åt straffbestämmelsen. Regeringen framhöll att man vid överväganden av om ett förfarande kan avkriminaliseras tvingas ta ställning inte bara till straffbestämmelsen som sådan, utan även till de bakomliggande materiella reglerna. Ur principiell synpunkt bör nämligen inte i lag eller annan författning givna föreskrifter lämnas osanktionerade. Den riktiga åtgärden bör i sådant fall vara att föreskriften som sådan utmönstras eller ges ett annat innehåll (prop. 1994/95:23 s. 56).

Principer enligt Straffrättsanvändningsutredningen

I Straffrättsanvändningsutredningens betänkande Vad bör straffas? (SOU 2013:38) konstaterade utredningen att Åklagarutredningens förhoppningar om ökad restriktivitet vid nykriminalisering inte hade infriats. En bidragande orsak bedömdes vara att utredningens kriterier var tämligen vaga och tänjbara. Straffrättsanvändningsutredningen bedömde därför att kriterierna borde konkretiseras (SOU 2013:38 s. 477 f.). Utredningens kriterier för kriminalisering innefattar sammanfattningsvis att

  • det tänkta straffbudet måste avse ett identifierat och konkretiserat intresse som är skyddsvärt (godtagbart skyddsintresse),
  • det beteende som avses bli kriminaliserat måste kunna orsaka skada eller fara för skada på skyddsintresset,
  • endast den som har visat skuld – varit klandervärd – bör träffas av straffansvar,
  • kriminalisering av ett beteende kan inte komma i fråga om det finns ett tillräckligt värdefullt motstående intresse, och
  • kriminalisering av ett beteende kan inte komma i fråga om det finns någon alternativ metod som är tillräckligt effektiv för att komma till rätta med det oönskade beteendet.

Straffrättsanvändningsutredningen framhöll att kriterierna endast bör vara principer och inte några absoluta regler. Enligt utredningen kan det vara befogat att i ett enskilt fall genomföra en kriminalisering, trots att inte samtliga kriterier är uppfyllda (SOU 2013:38 s. 499).

När det gäller avkriminalisering ansåg utredningen att samma kriterier som utgångspunkt bör användas (SOU 2013:38 s. 480).

Straffrättsanvändningsutredningens förslag har inte lett till någon åtgärd från lagstiftarens sida.

Frågan om kriterier för kriminalisering har även behandlats i andra sammanhang, bl.a. inom EU under det svenska ordförandeskapet hösten 2009. Europeiska unionens råd antog då slutsatser om modellbestämmelser som vägledning för rådets överläggningar på det straffrättsliga området (dok. 16542/3/09). En av slutsatserna var att straffrättsliga bestämmelser bör införas när de anses vara av stor betydelse för de intressen som ska skyddas och ska som regel enbart användas som en sista utväg.

7.3.3. Riktlinjer vid utformningen av sanktionsavgifter

I propositionen om ändring i brottsbalken (ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet), prop. 1981/82:142, behandlade regeringen frågan när sanktionsavgifter bör användas och hur de bör vara utformade för att uppfylla rimliga krav på effektivitet och rättssäkerhet (prop. 1981/82:142 s. 21). De riktlinjer som regeringen ställde upp behandlades av justitieutskottet och de antogs av riksdagen (bet. 1981/82:JuU53, rskr. 1981/82:328). Riktlinjerna sammanfattas på följande sätt i propositionen:

1. Ett avgiftssystem kan erbjuda en ändamålsenlig lösning i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller speciella svårigheter föreligger att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall är när den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, samtidigt som samhällets behov av skydd på det aktuella området är så framträdande att inte bara den ekonomiska fördelen i det särskilda fallet utan redan utsikten till vinst eller besparing bör neutraliseras.

2. Avgifter bör få förekomma endast inom speciella och klart avgränsade rättsområden. I den mån de används på näringsregleringens område bör de vara knutna till särskilda föreskrifter som näringsutövarna har att iaktta i denna egenskap.

3. Bestämmelserna om beräkning av avgiftsbeloppet bör konstrueras på sådant sätt att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen, en parameter, som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften ska bli i det särskilda fallet. Konstruktionen kan vara utformad på ett sådant sätt att den schablonmässigt fastställda avgiften kan beräknas genomsnittligt motsvara den uppkomna vinsten vid varje särskild överträdelse. I de fall där det bedöms angeläget att söka neutralisera redan utsikten till vinst bör dock hinder inte föreligga mot att låta avgiften utgå enligt grunder som leder till väsentligt högre avgiftsbelopp.

4. Beroende på det aktuella rättsområdets natur bör det särskilt prövas om uppsåt eller oaktsamhet ska förutsättas för avgiftsskyldighet eller om skyldigheten ska bygga på strikt ansvar. För att en konstruktion med strikt ansvar ska vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör förutsättas att det finns ett starkt stöd för en presumtion om att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Särskilda undantag från det strikta ansvaret kan vara nödvändiga även i dessa fall med hänsyn till förhållanden inom avgiftens användningsområde eller till reglernas utformning i övrigt. Sådana undantag bör så långt som möjligt vara preciserade så att det inte föreligger någon tvekan om deras räckvidd.

5. Något hinder bör inte föreligga mot att låta avgiftsregler som i första hand riktas mot juridiska personer och straffrättsliga bestämmelser riktade mot fysiska personer vara tillämpliga vid sidan av varandra. De subjektiva rekvisiten kan därvid vara annorlunda utformade i de olika systemen – strikt ansvar vid avgift och uppsåt eller oaktsamhet vid straffrättsligt ansvar. Om det rör sig om mindre allvarliga överträdelser, kan den vinsteliminering som uppnås genom avgiften framstå som en fullt tillräcklig åtgärd. Det kan i så fall bli aktuellt att låta införandet av ett avgiftssystem innebära att de aktuella gärningarna inte längre är straffbara.

6. Åläggande av avgiftsskyldighet kan i viss utsträckning överlämnas till de administrativa myndigheter som är verksamma på det aktuella området. I vissa fall är det emellertid lämpligt att överlämna prövningen till de allmänna domstolarna. Det gäller främst när avgiftsskyldigheten görs beroende av om överträdelsen har skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar. I sådana fall kan sakkunniga administrativa myndigheter ges ställning som initiativtagare till eller part i domstolsprocessen.

I regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn anges att en sanktionsavgift vid tillsyn bör uppfylla principerna i nyss nämnda proposition (skr. 2009/10:79 s. 46). För att tillgodose de krav som följer av Europakonventionen bör det dessutom finnas en möjlighet att under vissa särskilda förutsättningar underlåta att besluta om sanktionsavgift. Det framhålls i skrivelsen att bestämmelserna i det sjunde protokollet till Europakonventionen om rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger kan behöva uppmärksammas och att ett beslut om sanktionsavgifter måste kunna överklagas.

Regeringen har även under senare tid hänvisat till riktlinjerna vid utformningen av nya sanktionsavgifter (se t.ex. prop. 2019/20:74 s. 139, Fjärde järnvägspaketet, prop. 2021/22:83, s. 415 och Brott mot djur – skärpta straff och ett mer effektivt sanktionssystem, prop. 2021/22:18, s. 37). I sistnämnda proposition anger regeringen att det huvudsakliga skälet för att införa sanktionsavgifter är att uppnå en effektivisering, dvs. att fler regelöverträdelser än i dag ska beivras. Det anförs att sanktionssystemet därför bör bygga på kriterierna enkelhet, tydlighet, schablonisering och snabb handläggning. Det innebär enligt regeringen att sanktionsavgifter bör komma i fråga för lätt konstaterbara överträdelser för vilka utredningsunderlaget är begränsat. Av samma skäl bör avgift inte komma i fråga om mer ingående bedömningar behöver göras. Reglerna ska enligt regeringen vara utformade på sådant sätt att det inte finns utrymme för olika tolkningar av dem (prop. 2021/22:18 s. 44).

8. De straffrättsliga sanktionerna

8.1. Regleringen är i huvudsak adekvat utformad

Utredningens bedömning: Den straffrättsliga regleringen på

tullområdet är i huvudsak adekvat utformad. Det behöver därför inte göras några genomgripande ändringar i den. Vissa förändringar bör dock övervägas.

Skälen för utredningens bedömning: Det har under utredningsar-

betet inte kommit fram att den straffrättsliga regleringen behöver ändras på något genomgripande sätt. De problem som har lyfts fram är i huvudsak av praktisk natur. Det har exempelvis påpekats att det kan vara svårt att bevisa de subjektiva rekvisit – uppsåt eller oaktsamhet – som krävs för att någon ska kunna dömas för brott. Något annat som Tullverket pekat på är att det kan vara svårt att nå en misstänkt person för delgivning när personen inte har hemvist i Sverige, t.ex. en utländsk lastbilschaufför. Särskilt beträffande mindre allvarliga brott kan det därför vara svårt att lagföra någon, om lagföringen inte kan genomföras direkt på platsen exempelvis genom ett straffföreläggande. Den typen av svårigheter är dock en följd av de grundläggande rättssäkerhetsgarantier som gäller i brottmål – exempelvis högt ställda beviskrav – och ingår i förutsättningarna för all brottsbekämpande verksamhet.

Utredningen bedömer att den straffrättsliga regleringen på tullområdet i allt väsentligt är adekvat utformad och att inga större sakliga förändringar behövs. Det bör dock övervägas om straffskalan för narkotikasmuggling bör justeras så att den motsvarar det som gäller i fråga om narkotikabrott. Det bör också övervägas om tullbrott, som i dag regleras i smugglingslagen, i stället bör regleras i tullagen och om regleringen om tullförseelse behöver ändras.

8.2. Skärpt straff för narkotikasmuggling i försäljningssyfte

Utredningens förslag: En särskild straffskala införs för narkoti-

kasmuggling av normalgraden om narkotikan är avsedd att säljas. Straffskalan ska vara fängelse i lägst sex månader och högst tre år. Narkotikasmuggling som omfattas av den särskilda straffskalan ska inte kunna bedömas som ringa narkotikasmuggling. Förslaget motsvarar det som enligt narkotikastrafflagen gäller i fråga om narkotikabrott av normalgraden.

Skälen för utredningens förslag

Straffet för narkotikabrott som rör försäljning har skärpts

I narkotikastrafflagen regleras ansvaret för olika former av narkotikabrott. I 1 § första stycket straffbeläggs under fem punkter olika förfaranden som utgör narkotikabrott om gärningen begås uppsåtligen. Enligt bestämmelsen döms den till fängelse i högst tre år som olovligen

1. överlåter narkotika,

2. framställer narkotika som är avsedd för missbruk,

3. förvärvar narkotika som är avsedd för missbruk,

4. anskaffar, bearbetar, förpackar, transporterar, förvarar eller tar

annan sådan befattning med narkotika som inte är avsedd för eget bruk, eller

5. innehar, brukar eller tar annan befattning med narkotika.

Den 1 juli 2023 infördes i 1 § andra stycket narkotikastrafflagen en särskild straffskala för sådana narkotikabrott av normalgraden som innebär att gärningsmannen säljer narkotika eller annars befattar sig med narkotika som är avsedd att säljas. Straffskalan är fängelse i lägst sex månader och högst tre år. Samma straffskala infördes i 1 § tredje stycket om gärningsmannen olovligen bjuder ut narkotika till försäljning, förvarar eller befordrar vederlag för narkotika, förmedlar kontakter mellan säljare och köpare eller företar någon annan sådan

åtgärd, om förfarandet är ägnat att främja narkotikahandel. Narkotikabrott som omfattas av regleringen i 1 § andra eller tredje stycket ska inte kunna bedömas som ringa narkotikabrott. Någon ändring av regleringen om ringa narkotikabrott i 2 § narkotikastrafflagen bedömdes emellertid inte behövas eftersom den enbart träffar gärningar enligt 1 § första stycket (Skärpta straff för brott i kriminella nätverk, prop. 2022/23:53, s. 113).

Straffskärpningen är ett led i bekämpningen av brott som begås i kriminella nätverk. I propositionen uttalade regeringen att problemet bör angripas genom ett större antal ändringar av den straffrättsliga lagstiftningen som sammantaget dels markerar allvaret hos de gärningar som avses, dels ger rättsväsendet utvidgade möjligheter att bekämpa den aktuella typen av kriminalitet. Regeringen påpekade att narkotikahandel är vanligt förekommande i och en central del av de kriminella nätverkens aktiviteter, där narkotikaförsäljningen också utgör en betydande inkomstkälla. Regeringen ansåg mot den bakgrunden att de tidigare straffskalorna för brott kopplade till narkotikaförsäljning inte motsvarade brottslighetens allvar (se prop. 2022/23:53 s. 33 och 101). Frågan om narkotikabrott som omfattas av den särskilda straffskalan bör kunna bedömas som ringa behandlades också. Enligt regeringen skulle det undergräva syftet med den skärpta straffskalan om försäljning av små mängder narkotika skulle komma att bedömas som ringa brott (prop. 2022/23:53 s. 113).

Straffskalorna för narkotikabrott och narkotikasmuggling stämmer inte längre överens

Det är förhållandevis vanligt att den som har gjort sig skyldig till narkotikasmuggling enligt smugglingslagen även uppfyller de rekvisit som gäller för narkotikabrott enligt narkotikastrafflagen. En allmän princip är att det ena brottet konsumerar det andra om bestämmelserna har samma kriminalpolitiska grund, vilket bestämmelserna om narkotikabrott och narkotikasmuggling har. I sådana fall bör normalt det strängare straffbudet vara tillämpligt och det mindre allvarliga brottet konsumeras, men vägas in vid bedömningen av brottets allvar (se NJA 2013 s. 397, ”Tejpningen”).

Straffskalorna för narkotikasmuggling i 6 § smugglingslagen har tidigare stämt överens med straffskalorna för motsvarande narkotikabrott enligt narkotikastrafflagen. Syftet har varit att åstadkomma

en enhetlig bedömning av narkotikahantering, oberoende av om den ena eller andra lagen är tillämplig. Lagstiftningen ger viss vägledning i fråga om vilket straffbud som ska tillämpas vid brottskonkurrens. I 1 § andra stycket narkotikastrafflagen finns en hänvisning till straffbestämmelserna i smugglingslagen. Av förarbetena till smugglingslagen framgår att hänvisningen får anses markera att det innehav som konstituerar den olaga införseln inte bör föranleda ansvar enligt narkotikastrafflagen utan enbart enligt smugglingslagen (se En ny smugglingslag m.m., prop. 1999/2000:124, s. 112). I 12 och 13 §§ smugglingslagen regleras olovlig befattning med smuggelgods. Brottet är enligt 12 § tredje stycket smugglingslagen subsidiärt i förhållande till sådan olovlig befattning med narkotika som är straffbelagd i 1 § första stycket 1, 3 eller 4 narkotikastrafflagen eller som motsvarande oaktsamhetsbrott i 3 a § samma lag. Det innebär att ett förfarande som i och för sig är straffbart enligt både 12 § smugglingslagen och de nämnda bestämmelserna i narkotikastrafflagen enbart bestraffas enligt de sistnämnda.

De straffskärpningar som nyligen infördes i fråga om narkotikabrott innebär att straffskalorna för narkotikasmuggling inte längre stämmer överens med straffskalorna för motsvarande brott enligt narkotikastrafflagen. Som nämnts är straffskalan för narkotikabrott av normalgraden som rör försäljning av narkotika fängelse i lägst sex månader och högst tre år. Sådana narkotikabrott ska inte kunna bedömas som ringa narkotikabrott. Narkotikasmuggling av normalgraden har fortfarande en straffskala med ett straffminimum om 14 dagars fängelse och ett straffmaximum om tre års fängelse. Om brottet i något fall skulle bedömas som ringa kan straffet stanna vid böter. Införandet av en särskild straffskala för vissa narkotikabrott har alltså lett till att straffskalan för fullbordad narkotikasmuggling inte är lika sträng för ett fullbordat narkotikabrott som faller under den särskilda straffskalan.

Motsvarande ändring bör införas för narkotikasmuggling

Principerna om ekvivalens och proportionalitet är grundläggande inom straffrätten. De innebär att svårare brott ska straffas strängare än lindrigare brott och att brott som är lika svåra ska straffas lika strängt (se t.ex. En strängare syn på hantering av vapen och explosiva

varor, prop. 2019/20:200, s. 51). Regeringen har tidigare uttalat att det är en fördel att bedömningen av det enskilda brottets straffvärde inte blir beroende av om det är narkotikastrafflagen eller smugglingslagen som är tillämplig (prop. 1992/93:142 s. 10 och 17).

I förarbetena till de aktuella straffskärpningarna i narkotikastrafflagen uttalade regeringen följande. Med nuvarande reglering leder försäljning av små mängder narkotika som regel endast till kortare fängelsestraff. Den som vid s.k. gatuförsäljning säljer narkotika till missbrukare bär ofta med sig endast små mängder narkotika. Även om det kan styrkas att en eller flera överlåtelser har ägt rum är det, med hänsyn till den ringa mängden narkotika, vanligt att de utdömda straffen vid konstaterade överlåtelser är förhållandevis låga. Detsamma gäller befattning med mindre mängder narkotika som är avsedd att säljas. Även i fråga om förfaranden som är ägnade att främja narkotikahandel kan det ifrågasättas om nuvarande straff är proportionerliga. Även om det handlar om små mängder vid varje tillfälle utgör försäljningen som sådan verksamhet som leder till mycket negativa konsekvenser för såväl de individer som involveras i den som samhället i stort (prop. 2022/23:53 s. 101).

Narkotikasmuggling är ett led i den narkotikahandel som är en central del av de kriminella nätverkens aktiviteter och är en betydande inkomstkälla för dem. Även narkotikasmuggling avser många gånger förhållandevis små mängder narkotika, oavsett om narkotikan är avsedd för försäljning. Med nuvarande reglering leder sådan brottslighet till påföljder som är relativt milda. Utredningen anser att samma skäl som talade för en skärpning av straffen för narkotikabrott talar för en skärpning av straffen för narkotikasmuggling, när det är fråga om narkotika som är avsedd att säljas. I många fall kan det framstå som en ren slump om en person ertappas med narkotika som är avsedd att säljas redan vid ankomsten till landet, och därför åtalas och döms för narkotikasmuggling, eller om narkotikainnehavet upptäcks när personen redan befinner sig i Sverige med narkotikan och därför åtalas och döms för narkotikabrott. I regel måste smuggling till Sverige av narkotika som är avsedd att säljas anses vara minst lika klandervärd som att efter införseln inneha samma narkotika i försäljningssyfte. Visserligen ger straffskalan för narkotikasmuggling utrymme för att vid straffmätningen beakta den skärpta synen på narkotikabrott avseende narkotika som är avsedd att säljas. Skärpta straffskalor för narkotikasmuggling, motsvarande

det som gäller i fråga om narkotikabrott, leder dock till större enhetlighet, förutsebarhet och tydlighet. Principerna om proportionalitet och ekvivalens ska dessutom beaktas inte bara vid domstolens straffmätning i det enskilda fallet utan även vid lagstiftarens utformning av straffskalorna (se prop. 2019/20:200 s. 51).

Sammanfattningsvis bör den skärpta synen på narkotikabrott som rör försäljning avspeglas även i straffskalan för narkotikasmuggling. På motsvarande sätt som i fråga om narkotikabrott av normalgraden bör det alltså införas en särskild straffskala för narkotikasmuggling av normalgraden om narkotikan är avsedd att säljas. Regleringen bör tas in genom en ny andra mening i 6 § första stycket smugglingslagen. Narkotikasmuggling som omfattas av den särskilda straffskalan bör, av samma skäl som gäller för narkotikabrott, inte kunna bedömas som ringa. Eftersom ringa narkotikasmuggling omfattar gärningar enligt 6 § första stycket bör det föreskrivas att gärningar enligt andra meningen i det stycket inte ska bedömas som ringa narkotikasmuggling. Undantaget bör tas in i en ny andra mening i 6 § andra stycket smugglingslagen, där ringa narkotikasmuggling regleras. Det innebär att den lagtekniska lösningen skiljer sig något från den reglering som har införts i narkotikastrafflagen.

8.3. Smugglingslagen och tullagen bör renodlas

8.3.1. Tullbrott har sin naturliga plats i tullagen

Utredningens bedömning: Den nuvarande regleringen i smugg-

lingslagen och tullagen bör renodlas.

Skälen för utredningens bedömning

Bakgrund

I smugglingslagen regleras brottstyperna smugglingsbrott, tullbrott och olovlig befattning med smuggelgods. Brottet tullförseelse regleras i tullagen. Regleringen beskrivs översiktligt i det följande. En närmare redovisning finns i avsnitt 4.2.2. Det finns skäl att i samband med den genomgripande översynen av sanktionssystemet på tullom-

rådet överväga om regleringen om tullbrott bör placeras i tullagen i stället för i smugglingslagen.

Huvuddragen i den straffrättsliga regleringen

Smugglingslagen är en s.k. blankettstrafflag vilket innebär att den straffsanktionerar en rad olika in- och utförselbestämmelser som finns i andra författningar. Tullagen innehåller bestämmelser som kompletterar tullkodexen och den EU-rättsliga tullagstiftningen i övrigt.

Ansvar för smugglingsbrott regleras i 3–7 §§ smugglingslagen. I huvudsak innebär regleringen att överträdelser av olika in- eller utförselregler straffbeläggs. De uppsåtliga brotten betecknas smuggling, narkotikasmuggling, vapensmuggling och smuggling av explosiv vara. Det finns olika gradindelningar av brotten. Om gärningen begås av grov oaktsamhet döms i stället för olovlig införsel eller olovlig utförsel. Straffskalan för normalgraden av huvudbrottet smuggling är böter eller fängelse i högst två år. När det gäller smuggling av de särskilda varuslagen är straffskalan strängare.

Ansvar för tullbrott regleras i 8–11 §§ smugglingslagen. Regleringen innebär en straffsanktionering av vissa ageranden som ger upphov till fara för att tull, annan skatt eller avgift som beslutas av Tullverket undandras det allmänna. Tullbrott är alltså i likhet med skattebrott enligt 2 § skattebrottslagen utformat som ett s.k. farebrott. Det uppsåtliga brottet benämns tullbrott. Straffskalan är böter eller fängelse i högst två år eller i ringa fall penningböter. Om brottet är grovt döms för grovt tullbrott. En gärning som begås av grov oaktsamhet benämns vårdslös tullredovisning.

Ansvar för olovlig befattning med smuggelgods och grov olovlig befattning med smuggelgods regleras i 12 och 13 §§ smugglingslagen. Regleringen föreskriver straff för den som uppsåtligen tar befattning med varor som har varit föremål för smugglingsbrott eller tullbrott. Det krävs alltså ett konstaterat förbrott av sådant slag. Straffskalan för olovlig befattning med smuggelgods är böter eller fängelse i högst två år.

Försök, förberedelse och stämpling till de nämnda brotten straffbeläggs i 14 § smugglingslagen. I 15 § föreskrivs att den som gör en frivillig rättelse inte ska dömas för brott. I 31 § smugglingslagen

finns det en åtalsprövningsregel som bl.a. föreskriver att åtal för tullbrott, ringa tullbrott, försök till tullbrott eller vårdslös tullredovisning som kan leda till att tulltillägg påförs bara får väckas om det är påkallat av särskilda skäl. Regleringen gäller även talan om förverkande enligt 16 § smugglingslagen.

Ansvar för tullförseelse regleras i 5 kap.24 §§tullagen. Det huvudsakliga tillämpningsområdet är att någon bryter mot en föreskrift i tullagstiftningen. Även vissa andra överträdelser straffbeläggs. Exempelvis döms den för tullförseelse som bryter mot anmälnings- eller redovisningsskyldighet enligt regleringen om kontanta medel som förs in i eller ut ur EU eller mot vissa beslut som Tullverket har meddelat med stöd av tullagstiftningen. En förutsättning är att gärningen begås uppsåtligen eller av oaktsamhet. Straffet för tullförseelse är böter. Allmänt åtal för tullförseelse får väckas endast efter Tullverkets medgivande.

Det finns skäl som talar för att flytta reglerna om tullbrott till tullagen

Under utredningstiden har frågan väckts om regleringen om tullbrott bör flyttas från smugglingslagen till tullagen. Det finns flera skäl som talar för det. Som redan nämnts föreskrivs det i artikel 42.1 i tullkodexen att medlemsstaterna ska fastställa sanktioner för överträdelser av tullagstiftningen. Tullbrott sanktionerar vissa överträdelser av tullkodexen och de bestämmelser som har meddelats med stöd av den. Huvudfallet omfattar att någon uppsåtligen underlåter att anmäla en vara till tullbehandling, lämnar en oriktig uppgift vid tullbehandling eller underlåter att lämna en föreskriven uppgift vid tullbehandling och därigenom ger upphov till fara för att tull, annan skatt eller avgift undandras det allmänna. Bestämmelserna om tullbrott har mot den bakgrunden en naturlig placering i tullagen, som innehåller kompletterande bestämmelser till tullkodexen. Tullbrott kan vidare sägas ha ett annat skyddsintresse än smugglingsbrott, som sanktionerar överträdelser av nationella förbud mot eller villkor för införsel eller utförsel. Dessutom finns det redan en bestämmelse i tullagen – den om tullförseelse – som straffbelägger överträdelser av tullagstiftningen. Ansvar för tullförseelse kan aktualiseras vid överträdelser av tullagstiftningen som inte omfattas av regleringen om tullbrott. En överflyttning av bestämmelserna om tullbrott från

smugglingslagen till tullagen skulle tydliggöra att regleringen om tullförseelse kompletterar den om tullbrott. Det tullrättsliga sanktionssystemet skulle på det sättet bli mer enhetligt, lättöverskådligt och förutsebart. Det gäller särskilt som de administrativa sanktionerna på området också regleras i tullagen. En tydligare reglering ökar rättssäkerheten för enskilda och underlättar för dem som ska tillämpa den. Det bör tilläggas att skattebrottslagen innehåller bestämmelser om både skattebrott och skatteförseelse, som är den ringa formen av det brottet.

Andra skäl talar för att ha kvar reglerna i smugglingslagen

Det finns också skäl som talar för att regleringen om tullbrott även fortsättningsvis bör finnas i smugglingslagen. I förarbetena till smugglingslagen anges att lagen bör innehålla straffbestämmelser för i princip all införsel eller utförsel som görs i strid med något förbud eller villkor. Det framhålls att straffsystemet på det sättet blir överskådligt och konsekvent (prop. 1999/2000:124 s. 67). Det finns mot den bakgrunden en viss risk att den straffrättsliga regleringen om införsel och utförsel av varor blir mer splittrad om bestämmelserna om tullbrott flyttas till tullagen. Den problematiken framstår emellertid inte som avgörande. Utredningen har i delbetänkandet (SOU 2022:48) föreslagit att de nuvarande bestämmelserna i smugglingslagen om förundersökning och tvångsmedel ska flyttas till den nya lag som utredningen föreslår, tullbefogenhetslagen. Befogenhetsregleringen i den lagen föreslås gälla inte bara för brotten i smugglingslagen utan även för ett antal andra brott som ingår i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet. När en samlad befogenhetsreglering införs i en annan lag finns det inte samma starka skäl att ha kvar regleringen om tullbrott i smugglingslagen.

Det bör även påpekas att det finns en koppling mellan tullbrott och brottet olovlig befattning med smuggelgods, som också regleras i smugglingslagen. Som nämnts är det en förutsättning för det sistnämnda brottet att det finns ett förbrott i form av ett konstaterat smugglingsbrott eller tullbrott. Det finns en risk att kopplingen mellan tullbrott och olovlig befattning med smuggelgods blir mindre tydlig om bestämmelserna om tullbrott flyttas till tullagen medan bestämmelserna om olovlig befattning med smuggelgods finns kvar

i smugglingslagen. Som utredningen återkommer till i det följande är det emellertid möjligt att åstadkomma samma tydlighet även om regleringen om tullbrott flyttas till tullagen.

Om tullbrotten flyttas renodlas regleringen

Det finns betydande fördelar med att flytta regleringen om tullbrott från smugglingslagen till tullagen. Vid en samlad bedömning anser utredningen att en sådan förändring leder till en tydligare och mer lättöverskådlig lagstiftning och därför bör genomföras. Tullbrotten har sin naturliga plats i tullagen. De nackdelar som förändringen riskerar att föra med sig framstår inte som avgörande. En sådan renodling av smugglingslagen kräver emellertid vissa kompletterande bestämmelser i tullagen.

8.3.2. Regleringen om tullbrott flyttas till tullagen

Utredningens förslag: De nuvarande bestämmelserna om tull-

brott flyttas från smugglingslagen till tullagen utan några ändringar i sak. En ny brottstyp – olovlig befattning med tullpliktig vara och grovt sådant brott – införs i tullagen. Regleringen motsvarar smugglingslagens bestämmelser om olovlig befattning med smuggelgods och grov olovlig befattning med smuggelgods när förbrottet består av ett tullbrott.

Tullbrott som är att bedöma som ringa ska ha den särskilda beteckningen ringa tullbrott.

Definitionen av uttrycket tullbehandling i tullagen utvidgas.

Skälen för utredningens förslag

Regleringen om tullbrott bör flyttas till tullagen

Mot bakgrund av det som sagts i det föregående bör regleringen om tullbrott i 8–11 §§ smugglingslagen flyttas till tullagen. Bestämmelserna bör placeras i anslutning till övriga bestämmelser om sanktioner, före regleringen om tullförseelse. Strukturen i tullagen behandlas vidare i avsnitt 16.3.

Det krävs i allt väsentligt inga ändringar i sak i de bestämmelser som flyttas över. Den ringa formen av tullbrott bör emellertid ges en egen brottsbeteckning. Det motsvarar de förändringar som har genomförts beträffande ringa narkotikabrott och ringa narkotikasmuggling. Att de brotten har getts egna brottsbeteckningar har motiverats med värdet av tydlighet i rättstillämpningen och fördelarna med att det klart framgår av domslutet vilket brott en tilltalad har dömts för. Till det kommer betydelsen av enhetlighet i fråga om särskilda brottsrubriceringar i respektive författning (Synnerligen grova narkotikabrott, prop. 2015/16:111, s. 34 f.) Samma argument gör sig gällande i fråga om tullbrott som är ringa. Det brottet bör därför ges den särskilda brottsbeteckningen ringa tullbrott.

För att säkerställa att regleringen om tullbrott förblir densamma som i dag bör smugglingslagens bestämmelser om försök, förberedelse och stämpling och om frivillig rättelse ha motsvarigheter i tulllagen. Den nya brottsbeteckningen ringa tullbrott föranleder överväganden om kriminalisering av osjälvständiga brottsformer (jfr prop. 2015/16:111 s. 35). Genom att det inte finns någon särskild brottsbeteckning för det brottet i dag omfattas även den ringa formen av tullbrott av bestämmelsen om straffansvar för försök i 14 § smugglingslagen. Frågan är emellertid om det finns något faktiskt behov av en sådan kriminalisering. Det är för det första fråga om ett brott som enbart förskyller penningböter, vilket innebär att det har ett mycket lågt straffvärde. För det andra är det fråga om ett farebrott. En jämförelse kan då göras med skatteförseelse, som är den ringa formen av skattebrott. Skatteförseelse, som har en strängare straffskala än ringa tullbrott, är inte straffbart på försöksstadiet. Det har inte heller framkommit några exempel på företeelser som skulle behöva straffsanktioneras på det tidiga stadiet. Mot den bakgrunden ser utredningen inget behov av att föreskriva att försök till ringa tullbrott ska vara straffbart.

Regleringen om åtalsprövning bör såvitt avser tullbrott flyttas till tullagen. Bestämmelsen bör dock anpassas efter att en ny sanktionsavgift föreslås ersätta regleringen om tulltillägg. Utredningen återkommer till åtalsprövningsregeln i avsnitt 10.3. Det bör tas in en bestämmelse i tullagen som anger att smugglingslagens bestämmelser om förverkande ska gälla för varor som har varit föremål för tullbrott.

Det behövs ingen särskild bestämmelse om centraliserad klarering

Tullbrott enligt 8 § första stycket smugglingslagen förutsätter att någon, i samband med att en vara förs in till det svenska tullområdet, underlåter att anmäla varan till tullbehandling eller vid tullbehandlingen lämnar en oriktig uppgift eller underlåter att lämna en föreskriven uppgift. I 8 § tredje stycket smugglingslagen föreskrivs att om en tulldeklaration ges in i ett annat EU-land med stöd av ett tillstånd för centraliserad klarering gäller första stycket sådana uppgifter som avses i 2 kap. 2 a § andra stycket tullagen. Det innebär att tullbrott omfattar sådana uppgifter som lämnas i en tulldeklaration i ett annat EU-land med stöd av ett tillstånd för centraliserad klarering och som Tullverket behöver för att kunna besluta om skatten. Det kan ifrågasättas om regleringen i 8 § tredje stycket smugglingslagen behövs när regleringen om tullbrott flyttas till tullagen.

Bakgrunden är att det enligt artikel 179 i tullkodexen i vissa fall är möjligt att lämna tulldeklaration till tullmyndigheten i ett annat EU-land när en vara importeras till Sverige. Det kallas centraliserad klarering. Ett företag som har tillstånd för centraliserad klarering kan på motsvarande sätt i vissa fall lämna tulldeklaration till Tullverket för varor som ska importeras till ett annat EU-land. För att ett företag ska kunna ansöka om tillstånd för centraliserad klarering som omfattar import av varor till Sverige krävs bl.a. att företaget har status som godkänd ekonomisk aktör för tullförenklingar och att företaget är registrerat för mervärdesskatt i Sverige. Om en tulldeklaration vid import till Sverige lämnas i ett annat EU-land med stöd av ett tillstånd för centraliserad klarering uppkommer tullskulden i det landet i stället för i Sverige. Undandragande av tull ska då hanteras av det landet. Skyldighet att betala mervärdesskatt och punktskatter uppkommer emellertid i Sverige och ska därför hanteras här (Ändrat alkoholskattedirektiv och vissa andra ändringar, prop. 2021/22:23, s. 78).

Den 1 januari 2022 infördes ändringar i bl.a. tullagen och smugglingslagen i syfte att anpassa lagstiftningen till möjligheten att använda centraliserad klarering (se prop. 2021/22:23 s. 45 f.). Numera föreskrivs i 2 kap. 2 a § första stycket tullagen att skatten ska fastställas av Tullverket genom ett särskilt beslut i de fall där en tulldeklaration för varor för vilka skatt ska tas ut enligt 2 kap. 1 § första stycket har getts in i ett annat EU-land med stöd av ett tillstånd för

centraliserad klarering. Enligt 2 kap. 2 a § andra stycket tullagen ska de uppgifter som ska lämnas i tulldeklarationen i det andra EU-landet och som Tullverket behöver för att kunna besluta om skatten, anses ha getts in till Tullverket när de togs emot av det andra landets behöriga myndighet. Det framhålls i förarbetena att oriktiga uppgifter i tulldeklarationen kan leda till exempelvis tulltillägg (se prop. 2021/22:23 s. 51).

Förslaget om att regleringen om tullbrott flyttas till tullagen innebär att 2 kap. 2 a § andra stycket tullagen blir tillämplig även utan en bestämmelse som motsvarar 8 § tredje stycket smugglingslagen. Den bestämmelsen bör alltså inte flyttas till tullagen. Det innebär inte någon ändring i sak.

En ny brottstyp i tullagen

Olovlig befattning med smuggelgods och grov olovlig befattning med smuggelgods enligt 12 och 13 §§ smugglingslagen förutsätter som nämnts ett konstaterat förbrott, som kan vara ett tullbrott. Det är angeläget att kopplingen mellan brotten fortsätter att vara tydlig när regleringen om tullbrott flyttas till tullagen. En möjlighet är att ta in en bestämmelse i tullagen som hänvisar till regleringen i smugglingslagen om olovlig befattning med smuggelgods. Det finns emellertid en risk att sambandet mellan brotten inte blir tillräckligt tydligt med en sådan lösning. Ett bättre alternativ är att en ny brottstyp, som har en tydlig koppling till tullbrott som förbrott, införs i tulllagen. Det nya brottet bör lämpligen benämnas olovlig befattning med tullpliktig vara. I sak bör regleringen motsvara brottstypen olovlig befattning med smuggelgods när förbrottet består av ett tullbrott. Två nya brott – olovlig befattning med tullpliktig vara och grov olovlig befattning med tullpliktig vara – bör alltså införas. Då de nya brotten motsvarar det som gäller i dag innebär regleringen inte någon nykriminalisering.

Det föreskrivs i 12 § tredje stycket smugglingslagen att ansvar för olovlig befattning med smuggelgods inte ska dömas ut om gärningen är belagd med straff enligt vissa bestämmelser i narkotikastrafflagen, vapenlagen eller lagen om brandfarliga och explosiva varor. Regleringen innebär att det i första hand är ansvar för narkotikabrott som aktualiseras om någon exempelvis överlåter insmugglad narkotika.

Först om det inte är aktuellt att döma till ansvar för det brottet kan ansvar för olovlig befattning med smuggelgods komma i fråga. Bakgrunden till regleringen är att det är vanligt att narkotika, vapen och brandfarliga eller explosiva varor som påträffas inne i landet har varit föremål för smuggling. Det behövs därför en reglering som anger vilken straffbestämmelse som ska ha företräde. Frågan är om en motsvarande bestämmelse behövs i regleringen om olovlig befattning med tullpliktig vara. Utredningen bedömer att ansvar för narkotikabrott, vapenbrott eller brott mot lagen om brandfarliga och explosiva varor mycket sällan – om någonsin – kommer att aktualiseras om förbrottet är ett tullbrott. I praktiken kommer ansvar för olovlig befattning med tullpliktig vara inte att vara ett relevant brott att utreda om exempelvis narkotika påträffas inne i landet. Utredningen bedömer mot den bakgrunden att det inte behövs någon motsvarande bestämmelse i regleringen om olovlig befattning med tullpliktig vara.

Försök, förberedelse och stämpling till grov olovlig befattning med smuggelgods är straffbelagt enligt 14 § smugglingslagen. Det bör tas in en motsvarande bestämmelse i tullagen som kriminaliserar försök, förberedelse och stämpling till grov olovlig befattning med tullpliktig vara.

Uttrycket ”landet”

Det är en förutsättning för både smugglingsbrott och tullbrott att en vara har förts in till eller ut ur landet. Med det avses enligt 2 § första stycket smugglingslagen att varan har förts över gränsen för svenskt territorium. Motsvarande bör gälla när regleringen om tullbrott flyttas till tullagen. I den lagen används uttrycket ”det svenska tullområdet” i stället för ”landet”. Enligt definitionen i 1 kap. 3 § första stycket tullagen avses emellertid samma sak, dvs. svenskt territorium. När regleringen om tullbrott flyttas till tullagen bör den anpassas språkligt till den begreppsapparat som används i den lagen. Uttrycket ”det svenska tullområdet” bör alltså användas i stället för ”landet”. Det innebär inte någon ändring i sak.

Uttrycket ”tullbehandling”

En annan fråga gäller uttrycket tullbehandling, som förekommer i regleringen om såväl smugglingsbrott som tullbrott. Ansvar för smuggling enligt 3 § smugglingslagen förutsätter exempelvis i huvudfallet att någon i samband med införsel till Sverige uppsåtligen underlåter att anmäla en vara, som omfattas av ett förbud eller villkor för införsel, till tullbehandling. För ansvar för tullbrott enligt 8 § smugglingslagen krävs i huvudfallet att någon uppsåtligen underlåter att anmäla en vara till tullbehandling, lämnar en oriktig uppgift vid tullbehandling eller underlåter att lämna en föreskriven uppgift vid tullbehandling.

Med tullbehandling avses enligt 2 § andra stycket 4 smugglingslagen det som föreskrivs i tullagstiftningen om att en vara ska läggas upp på en anläggning för tillfällig lagring, hänföras till ett tullförfarande eller återexporteras eller åtgärder enligt 3 kap. 1 § tullagen, när varan förs in till eller ut från landet. I delbetänkandet har utredningen föreslagit att hänvisningen i bestämmelsen ska ändras som en följd av ett av utredningens övriga förslag. Språkliga justeringar har också föreslagits (se SOU 2022:48 s. 159 och 997).

Eftersom utredningen nu föreslår att regleringen om tullbrott ska flyttas från smugglingslagen till tullagen bör det införas en definition av begreppet tullbehandling även i tullagen.

Tullverket har fört fram att begreppet tullbehandling bör omfatta varor som ska vara i tillfällig lagring, oavsett om varorna ska förvaras i en anläggning för tillfällig lagring eller på en annan anvisad eller godkänd plats. Varor i tillfällig lagring kan enligt artikel 147 i tullkodexen antingen förvaras i en anläggning för tillfällig lagring eller, om det är berättigat, på någon annan plats som anvisats eller godkänts av tullmyndigheterna. När varorna kommer till anläggningen för tillfällig lagring eller till den anvisade eller godkända platsen uppstår en skyldighet att anmäla varans ankomst och lämna en deklaration för tillfällig lagring (artiklarna 139, 144 och 145 i tullkodexen). Dagens definition av uttrycket tullbehandling innebär att den som ska förvara varor i tillfällig lagring på en annan anvisad eller godkänd plats än i en anläggning för tillfällig lagring inte kan dömas för smuggling eller tullbrott om han eller hon exempelvis underlåter att anmäla varans ankomst.

Uttrycket ”läggas upp på en anläggning för tillfällig lagring” ersatte det tidigare uttrycket ”läggas upp på ett tillfälligt lager” som en anpassning till regleringen i tullkodexen och den nuvarande tullagen (prop. 2015/16:79 s. 212). Skälet till att regleringen omfattar en vara som ska läggas upp på en anläggning för tillfällig lagring men inte på en annan anvisad eller godkänd plats framgår inte av förarbetena. Den rimliga ordningen – som också torde ha varit lagstiftarens avsikt – bör vara att alla varor som är i tillfällig lagring ska omfattas av begreppet tullbehandling. Det bör därför tydliggöras i lagstiftningen. Det innebär en viss, mindre utvidgning av det straffbara området.

För att göra uttrycket tullbehandling tydligare bör det även göras ytterligare språkliga och redaktionella justeringar i regleringen.

8.4. Regleringen om tullförseelse behöver inte ändras

Utredningens bedömning: Regleringen om tullförseelse behö-

ver inte ändras i sak.

Skälen för utredningens bedömning

En straffbestämmelse med ett brett användningsområde

Under utredningstiden har frågan väckts om regleringen om tullförseelse behöver ändras. Enligt 5 kap. 2 § första stycket 1 tullagen döms den som bryter mot en föreskrift i tullagstiftningen för tullförseelse till böter. Det gäller även den som bryter mot vissa skyldigheter i bl.a. förordningen (EU) 2018/1672, där kontroll av kontanta medel som förs in i eller ut ur EU regleras. Enligt 5 kap. 2 § andra stycket tullagen döms den till böter som bryter mot vissa beslut som Tullverket har meddelat med stöd av tullagstiftningen. Ansvar för tullförseelse förutsätter uppsåt eller oaktsamhet. I ringa fall ska det enligt tredje stycket inte dömas till ansvar. Ansvar för brottet kan enligt 5 kap. 3 § tullagen inte komma i fråga vid överträdelser som leder till straffrättsligt ansvar enligt brottsbalken, smugglingslagen eller terroristbrottslagen. Det föreskrivs vidare i 5 kap. 4 § tullagen att allmänt åtal för tullförseelse bara får väckas efter Tullverkets medgivande. Det är alltså mindre allvarliga överträdelser som leder till ansvar för tullförseelse. Normalt döms ansvar ut genom att

en tullåklagare utfärdar ett strafföreläggande som godkänns av den som har gjort sig skyldig till överträdelsen.

Straffbestämmelsen om tullförseelse är brett utformad (”bryter mot en föreskrift i tullagstiftningen”). Det skulle kunna ifrågasättas om det är tillräckligt tydligt vad som inryms i det straffbara området. Regleringen fick sin nuvarande lydelse när tullagen (2000:1281), som trädde i kraft år 2001, infördes. Det konstaterades i förarbetena att bestämmelsen täcker alla de fall där någon bryter mot en föreskrift i tullagstiftningen (En ny tullag, prop. 1999/2000:126, s. 159). Tilllämpningsområdet kommenterades inte närmare i propositionen till den nu gällande tullagen (prop. 2015/16:79 s. 193). Med tullagstiftning avses enligt 1 kap. 3 § första stycket tullagen såväl EU:s tullagstiftning som svenska tullförfattningar. Av artikel 5.2 i tullkodexen framgår att EU:s tullagstiftning omfattar både tullkodexen och den reglering för att komplettera eller genomföra den som har antagits på unionsnivå eller nationell nivå, Gemensamma tulltaxan, den lagstiftning som fastställer ett unionssystem för tullbefrielser och internationella avtal som innehåller tullbestämmelser i den mån de är tillämpliga i unionen. Svenska tullförfattningar omfattar bl.a. tullagen och tullförordningen.

Straffbestämmelser ska vara tydliga och förutsebara

Det regelverk som avses i bestämmelsen om tullförseelse är alltså mycket omfattande och svårt att överblicka. En grundläggande princip är att kriminalisering ska präglas av legalitet och förutsebarhet. Straffbestämmelser måste ges ett sådant innehåll att det blir möjligt för enskilda att undvika att göra sig skyldiga till straffbara gärningar och att påföljden vid en överträdelse i någon mån går att förutse (prop. 1994/95:23 s. 53). Tullverket har påpekat att straffbestämmelsen i praktiken används främst när lastbilschaufförer eller andra gör sig skyldiga till mindre allvarliga överträdelser i samband med gränspassage. Det kan exempelvis handla om att de varor som har deklarerats inte stämmer överens med varorna i lasten eller att skyldigheten att anmäla varorna inte har efterlevts. Straffbestämmelsen används också vid otillåten utförsel av kontanta medel.

En viktig fråga är om alla typer av överträdelser av tullagstiftningen, utom de som är ringa, är så klandervärda att det är rimligt att

de är straffbelagda. De kriterier för kriminalisering som redovisats i avsnitt 7.3.2 innebär att det beteende som kriminaliseras verkligen bör vara straffvärt.

Mot den bakgrunden finns det anledning att diskutera om regleringen om tullförseelse bör avgränsas så att den bara straffbelägger vissa – tillräckligt klandervärda – överträdelser av tullagstiftningen. Det skulle innebära en avkriminalisering av vissa felaktiga beteenden som i dag inryms i uttrycket ”överträdelse av tullagstiftningen”. Det främsta syftet med en sådan förändring skulle vara att tydliggöra vilka överträdelser som kan leda till ansvar för tullförseelse. Med en sådan avgränsning skulle straffbestämmelsen bli tydligare och mer förutsebar. Det skulle också bli lättare att avgöra i vilka fall det är rimligt att en överträdelse av tullagstiftningen leder till att brottsbekämpande resurser används.

Den nuvarande bestämmelsen fyller en viktig funktion

Starka skäl talar emellertid mot att avgränsa den aktuella straffbestämmelsen. En anledning är att det åligger Sverige enligt artikel 42 i tullkodexen att ha sanktioner vid överträdelser av tullagstiftningen. Den regleringen är inte begränsad till vissa typer av överträdelser. Det talar för att det även i fortsättningen bör finnas en sanktion som kan tillämpas oavsett vilken överträdelse av tullagstiftningen som det rör sig om. I avsnitt 9.3 föreslår utredningen att fler överträdelser än i dag ska kunna sanktioneras med en administrativ avgift. Som utredningen återkommer till i det avsnittet bör den föreslagna sanktionsavgiften emellertid inte omfatta överträdelser av tullagstiftningen generellt. Förslaget om en ny sanktionsavgift omfattar därför bara vissa typer av klandervärda beteenden. Ett annat skäl mot att ändra den aktuella straffbestämmelsen är att den har setts över vid flera tillfällen utan att den mött några invändningar, senast när den nuvarande tullagen infördes (se prop. 2015/16:79 s. 140 f.). Det bör vidare påpekas att regleringen redan i dag avgränsas genom att det krävs uppsåt eller oaktsamhet för att någon ska dömas för tullförseelse. Utredningen bedömer mot den bakgrunden att straffbestämmelsen har ett tillräckligt avgränsat tillämpningsområde och får anses vara tillräckligt tydlig. Eftersom straffansvar inte kan komma i fråga i ringa fall – och eftersom allmänt åtal förutsätter Tullverkets

medgivande – exkluderas sådana överträdelser som inte är så klandervärda att de bör leda till straffansvar.

Utredningen bedömer sammantaget att regleringen i 5 kap. 2 § första stycket 1 tullagen inte behöver ändras i sak. Inte heller i övrigt behövs det några sakliga ändringar i regleringen om tullförseelse. Vissa språkliga justeringar bör dock göras.

Som nämnts ska ansvar för tullförseelse inte dömas ut om gärningen är belagd med straff i brottsbalken, smugglingslagen eller terroristbrottslagen. Regleringen är alltså subsidiär bl.a. i förhållande till smugglingslagens bestämmelser om smuggling, tullbrott och olovlig befattning med smuggelgods. I det föregående har utredningen föreslagit att regleringen om tullbrott ska flyttas till tullagen och att det ska införas en ny brottstyp i den lagen – olovlig befattning med tullpliktig vara – som motsvarar olovlig befattning med smuggelgods när förbrottet är ett tullbrott. För att åstadkomma samma ordning som i dag bör det framgå av lagstiftningen att ansvar för tullförseelse är subsidiärt i förhållande till övriga straffbestämmelser i tullagen.

9. De administrativa sanktionerna

9.1. De nuvarande sanktionsmöjligheterna är otillräckliga

Utredningens bedömning: De nuvarande sanktionerna på tull-

området är inte tillräckligt effektiva, avskräckande och ändamålsenliga.

Skälen för utredningens bedömning

Tulltillägg är inriktat på fel som lett till undandragen tull eller skatt

Sedan år 1986 finns tulltillägg som en administrativ sanktionsavgift på tullområdet. När regleringen om tulltillägg infördes var syftet att åstadkomma ett enkelt och smidigt sanktionssystem vid oriktigt uppgiftslämnande i deklarationer och andra handlingar som skulle ges in till tullmyndigheterna till ledning för tulltaxering. Det straffrättsliga sanktionssystemet ansågs då inte vara tillräckligt för att komma till rätta med problemen (prop. 1985/86:41 s. 14 f.). Systemet konstruerades så att tulltillägg bara skulle tas ut om en överträdelse lett till att tull, annan skatt eller avgift undandragits staten eller att fara för sådant undandragande uppkommit (prop. 1985/86:41 s. 23). Det är fortfarande en förutsättning för tulltillägg att överträdelsen har lett till undandragen tull eller skatt. Låga tullsatser och regler om befrielse från tull leder till att tulltillägg inte alltid kan tas ut. Eftersom tull inte påförs vid export kan tulltillägg inte heller tas ut vid överträdelser av tullagstiftningen i samband med export.

Tullproceduren fyller flera angelägna syften

Den tullprocedur som beskrivits i kapitel 3 fyller en rad angelägna syften, utöver att tull, andra skatter och avgifter ska kunna tas ut. Av avsnitt 3.1.2 framgår att tullproceduren vid import bl.a. syftar till att säkerställa att importkvoter inte överskrids, att säkerhet upprätthålls och att förbud och restriktioner som avser att skydda miljön eller människors och djurs hälsa efterlevs. Vid export syftar proceduren bl.a. till att säkerställa att förbud och restriktioner vid utförsel av varor efterlevs, exempelvis i fråga om miljöfarligt avfall, och att sanktioner som beslutats mot andra länder upprätthålls. Det är därför viktigt att de olika stegen i tullproceduren följs.

Tullverket har i uppdrag att övervaka och kontrollera trafiken till och från Sverige så att bestämmelser om införsel och utförsel av varor följs. Det handlar bl.a. om att se till att tull och andra skatter och avgifter betalas och att varor inte förs in i eller ut ur landet i strid med förbud mot eller villkor för införsel eller utförsel. Att förebygga och motverka brottslighet i samband med införsel och utförsel av varor är också en del av myndighetens uppdrag. Tullverkets kontroller leder inte sällan fram till att misstänkt brottslighet upptäcks, t.ex. smuggling av vapen, explosiva varor eller narkotika.

Ökad utrikeshandel innebär stora utmaningar

Sedan regleringen om tulltillägg infördes har utrikeshandeln ökat kraftigt. Statistiska centralbyråns (SCB) statistik visar att Sverige år 2022 importerade varor till ett värde av cirka 2 045 miljarder kronor, vilket var en ökning i förhållande till år 2021. Omkring 37 procent av importen var från tredjeland. Under samma år exporterades varor från Sverige till ett värde av cirka 1 999 miljarder kronor. Även det var en ökning i förhållande till året dessförinnan. Omkring 46 procent av exporten var till tredjeland.1 Sverige är alltså ett handelsberoende land. Den ökade utrikeshandeln har bidragit till att Sveriges ekonomi har kunnat växa men innebär samtidigt stora utmaningar. Varuflödet in i och ut ur landet är numera konstant.

Vid den yttre gränsen bygger Tullverkets kontrollverksamhet i stor utsträckning på de deklarationer som ges in till myndigheten.

1

Varuimport och varuexport. Totala värden efter handelspartner, bortfallsjusterat. År 1998–

2022. (scb.se).

År 2022 gavs omkring 7,5 miljoner importdeklarationer och 6 miljoner exportdeklarationer in till Tullverket. Merparten av deklarationerna klareras automatiskt. Av Tullverkets årsredovisning för år 2022 framgår att andelen automatiskt klarerade import- och exportdeklarationer var 94,2 procent, vilket var en ökning i förhållande till tidigare år (Årsredovisning 2022 s. 30). Av de deklarationer som ges in är det alltså bara en liten andel som kontrolleras. I regel innebär kontrollen en granskning av att uppgifterna i deklarationen stämmer överens med frakthandlingar, fakturor och andra styrkande handlingar. Fysiska kontroller av varorna utförs relativt sällan. Det är mot den bakgrunden av stor vikt att de uppgifter som lämnas i en deklaration är riktiga och fullständiga. De sanktioner som står till buds bör utgöra ett effektivt medel för att främja noggrannhet och efterlevnad av tullagstiftningen.

De nuvarande sanktionerna är inte tillräckliga

Tullverket har framhållit att slarv och bristande regelefterlevnad är relativt utbredd. Det riskerar att leda till att tull eller annan skatt inte tas ut med korrekt belopp, att ändamålen med tullproceduren även i övrigt går förlorade och att Tullverket inte får någon möjlighet att kontrollera de varor som förs in i eller ut ur landet. Dessutom leder slarv och bristande regelefterlevnad ofta till onödigt merarbete för Tullverket.

Problembeskrivningen i avsnitt 6.2 tydliggör att dagens sanktioner dels inte träffar allt som borde sanktioneras, dels inte alltid är så effektiva, avskräckande och ändamålsenliga som vore önskvärt. Flera av problemen hör ihop med hur regleringen om tulltillägg är utformad. En överträdelse av deklarationsskyldigheten kan exempelvis inte sanktioneras vid export av varor eller vid import av varor när tullsatsen är noll procent (se avsnitt 6.2.3). Ett annat exempel är att en överträdelse av tullbestämmelser som lett till en tullskuld inte kan sanktioneras med tulltillägg, om den gäldenär som ansvarat för överträdelsen inte varit skyldig att ge in en skriftlig eller elektronisk tulldeklaration (se avsnitt 6.2.1). Vidare kan en överträdelse som begåtts av någon annan än den som är gäldenär för en tullskuld inte leda till tulltillägg för den som har gjort felet (se avsnitt 6.2.1). Som nämnts i avsnitt 6.2.2 är det ofta svårt att göra någon straffrättsligt ansvarig

för överträdelserna, särskilt när det är fråga om mindre allvarliga brott. Det kan exempelvis vara svårt att bevisa att en överträdelse har begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet, vilket är en förutsättning för straffrättsligt ansvar.

Företrädare för näringslivet har lyft fram att tullregleringen är komplex och att det därför kan vara svårt för företagen att göra rätt. Ett sanktionssystem som även träffar enstaka, mindre allvarliga, överträdelser kan enligt dem utgöra ett hinder mot den lagliga internationella handeln (se avsnitt 6.3).

Det är naturligtvis viktigt att tillämpningen av tullagstiftningen inte ställer upp onödiga hinder. För dem som ska följa tullagstiftningen måste emellertid risken att drabbas av en sanktion upplevas som reell, för att fungera handlingsdirigerande. Att överträdelser kan sanktioneras är därför en förutsättning för att upprätthålla förtroendet för regelverket och för att tullproceduren ska fungera på avsett sätt. Utredningen bedömer att behovet av att effektivt beivra överträdelser av tullagstiftningen inte tillgodoses i tillräcklig utsträckning i dag. Ett mer effektivt sanktionssystem behövs alltså.

Vid utformningen av sanktionssystemet bör hänsyn tas till en rad olika faktorer. Det är då viktigt att även beakta förutsättningarna för företag som bedriver laglig internationell handel. Utredningen återkommer till det.

Bör reglerna om tulltillägg ersättas med en ny sanktionsavgift?

En möjlig lösning är att regleringen om tulltillägg ändras så att den bättre möter de behov som finns på tullområdet. Eventuellt kan det kombineras med en ny form av sanktionsavgift. För en sådan lösning talar att regleringen om tulltillägg är väl inarbetad och att det fortfarande kan finnas behov av en administrativ sanktionsavgift som bestäms i förhållande till den tull eller annan skatt som har undandragits staten. En sådan förändring skulle emellertid kräva omfattande justeringar. Regleringen om tulltillägg har utformats med bestämmelserna om skattetillägg som förebild och i förhållande till äldre tullrättslig reglering. Även om regelverket omarbetas och byggs ut är det tveksamt om det kan ändras på ett sådant sätt att det fullt ut kan anpassas till dagens behov på tullområdet. Det framstår dessutom som komplicerat att komma till rätta med alla de svårigheter

i fråga om tulltillägg som har redovisats i kapitel 6. Utöver det som lyfts fram där har det ifrågasatts om alla bestämmelserna om tulltilllägg verkligen behövs. Det har exempelvis påpekats att 5 kap. 8 § tullagen, som avser tulltillägg när tull har fastställts på skälig grund, knappast tillämpas. Detsamma gäller 5 kap. 10 § tullagen som avser tulltillägg när någon förfogat över en vara som hänförts till förfarandet för övergång till fri omsättning i strid mot en föreskriven förutsättning för återbetalning eller eftergift av tull. Vidare har frågan väckts om bestämmelserna stämmer överens med regleringen i tullkodexen och den EU-rättsliga tullagstiftningen i övrigt.

Mot den bakgrunden bör en annan lösning väljas. Utredningen bedömer att det bästa sättet att åstadkomma ett effektivt, avskräckande och proportionerligt sanktionssystem är att regleringen om tulltillägg ersätts med en ny administrativ sanktionsavgift. En sådan reglering kan fullt ut anpassas efter dagens behov på tullområdet.

Finns det skäl att avvika från regleringen på skatteområdet?

När regleringen om tulltillägg infördes var utgångspunkten att sanktionen skulle utformas i så nära överensstämmelse som möjligt med bestämmelserna om skattetillägg (prop. 1985/86:41 s. 17). Ambitionen har även därefter varit att hålla ihop sanktionssystemen (Ett nytt system för skattebetalningar, m.m., prop. 1996/97:100, s. 489 f. och prop. 2010/11:165 s. 493). När bestämmelserna om skattetillägg och tulltillägg reformerades år 2003 uttalades att avgifterna så långt det är sakligt motiverat bör behålla samma grundläggande struktur även i fortsättningen (prop. 2002/03:106 s. 195 f.).

En ny sanktionsavgift på tullområdet som omfattar andra överträdelser av tullagstiftningen än sådana som leder till undandragen tull eller skatt avviker från det som gäller på skatteområdet. Det bör därför övervägas om det är motiverat att göra en sådan avvikelse.

Det har i tidigare förarbeten noterats att det finns skillnader mellan systemen med tulltillägg och skattetillägg. Det har påpekats att bestämmelserna om skattetillägg sanktionerar en uppgiftsskyldighet som gäller större delen av befolkningen medan tulltillägg tar sikte på en mindre krets kommersiella aktörer. EU-rättens stora betydelse på tullområdet är en annan skillnad som lyfts fram. Den som för in varor i landet eller för ut varor ur landet måste inte bara beakta de

svenska reglerna utan även EU:s komplexa tullrättsreglering och andra medlemsstaters tullrättspraxis. Tillförlitlig information om EU-normernas rätta tolkning kan vara svåråtkomlig i Sverige och information om tullrättspraxis i andra medlemsländer kan saknas helt. Vidare kan dokumentation som följer med importsändningar vara bristfällig och det kan vara svårt att upptäcka brister eller avhjälpa dem, inte minst eftersom dokumentationen ofta är på främmande språk. En tulldeklaration innebär även krav på relativt komplicerade uppgifter kring varors klassificering, införselvillkor och en noggrann tullvärdeberäkning. Det leder till att det finns en beaktansvärd risk för oavsiktliga fel, även om företagen har ambitionen att göra rätt (prop. 2002/03:106 s. 198 f. och prop. 2010/11:165 s. 491 f.).

Skillnaderna har motiverat vissa avvikelser mellan reglerna om skattetillägg och tulltillägg. Vid införandet av skatteförfarandelagen ansågs det exempelvis inte motiverat att förändra utrymmet för frivillig rättelse på tullområdet på samma sätt som på skatteområdet (se prop. 2010/11:165 s. 493).

Utredningen noterar också skillnader mellan de båda systemen. En annan skillnad än de som hittills har nämnts är att skatteförfarandet syftar till att säkerställa att en korrekt skatt kan tas ut medan tullproceduren syftar till att säkerställa flera angelägna samhällsintressen utöver att säkerställa uppbörd, bl.a. säkerhet. Det bör också framhållas att det på skatteområdet under senare år har införts en rad olika särskilda avgifter som saknar motsvarighet på tullområdet. Det är angeläget att det på tullområdet finns effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner även vid överträdelser som inte leder till undandragen tull eller skatt. Utredningen bedömer mot den bakgrunden att det finns starka skäl att ersätta regleringen om tulltillägg med en ny administrativ sanktionsavgift som inte motsvaras av en sanktion på skatteområdet. Det måste dock beaktas att det på tullområdet kan finnas en större risk för oavsiktliga fel. Utredningen återkommer till den frågan.

9.2. En ny sanktionsavgift behövs

Utredningens förslag: Det införs en ny form av administrativ

sanktionsavgift som är anpassad efter behoven på tullområdet. Avgiften ersätter den nuvarande regleringen om tulltillägg.

Skälen för utredningens förslag

En ny sanktionsavgift i stället för tulltillägg

Som nämnts har tullagstiftningen flera viktiga ändamål. Att de olika stegen i tullproceduren följs är bl.a. en förutsättning för att Tullverket ska kunna kontrollera att förbud och villkor vid införsel och utförsel av varor efterlevs och att varorna inte undandras kontroll. Tullverket har pekat på en relativt utbredd förekomst av slarv och bristande regelefterlevnad. Låga tullsatser och regler om befrielse från tull leder till att tulltillägg inte alltid kan tas ut eller till att beloppet blir lågt. Som redan nämnts är det många överträdelser som i dag sällan leder till någon sanktion. Ett exempel är när varor, som kan misstänkas omfattas av förbud mot utförsel, förs ut ur landet i strid med tullagstiftningen. Tullverket förlorar då möjligheten att kontrollera varorna. Tulltillägg kan inte påföras eftersom överträdelsen inte lett till undandragen tull eller skatt. Straffrättsligt ansvar för exempelvis tullförseelse täcker visserligen överträdelser av det slaget. I realiteten är det emellertid ofta svårt att göra någon straffrättsligt ansvarig, särskilt när det är fråga om inte alltför allvarliga överträdelser. Det beror bl.a. på att det kan krävas mer omfattande utredningsåtgärder än vad som kan motiveras utifrån brottets allvar och att det många gånger är svårt att peka ut en fysisk person som uppfyller de objektiva och subjektiva rekvisiten för brott. Om överträdelsen har lett till att Tullverket förlorat möjligheten att kontrollera varorna kan det i praktiken även vara svårt att upptäcka allvarligare brottslighet som exempelvis smuggling.

Det finns mot den bakgrunden ett stort behov av en ny administrativ sanktionsavgift som bör ersätta regleringen om tulltillägg. Som utredningen återkommer till i det följande bör det vara fråga om en förutsebar och proportionerlig sanktion som effektivt understryker vikten av noggrannhet och omsorg hos dem som ska fullgöra skyldigheter enligt tullagstiftningen. På samma sätt som vid tulltilllägg bör avgiften, vilket behandlas närmare i avsnitt 9.12.1, kunna beslutas av Tullverket som första instans. Syftet med sanktionsavgiften bör vara att överträdelser ska mötas av en effektiv och ändamålsenlig reaktion i fler fall än i dag. Avgiften bör också vara avskräckande och på så sätt bidra till ökad regelefterlevnad. Det kan noteras att en administrativ sanktionsavgift som kan tas ut vid andra

överträdelser än sådana som lett till undandragen tull eller annan skatt finns i både Norge och Finland (se avsnitt 5.1.3 och 5.2.3).

Blir det några nackdelar för den internationella handeln?

En möjlig nackdel med en ny sanktionsavgift skulle kunna vara om den försvårar för företag att bedriva utrikeshandel med tredjeland. Som nämnts begås det ibland oavsiktliga överträdelser av tullagstiftningen, även om ambitionen är att göra rätt. Det kan bero på att tulllagstiftningen är komplex och att de som ska tillämpa den inte sällan måste ha ingående kunskaper på området. Svårigheterna kan också gälla klassificeringsfrågor eller att fakturor eller andra styrkande handlingar innehåller felaktiga eller svårtolkade uppgifter. Att det kan vara svårt att göra rätt ansågs emellertid inte vara skäl att avstå från att införa tulltillägg som en administrativ sanktion (prop. 1985/86:41 s. 17). Inte heller finns det skäl att avstå från att införa en ny sanktionsavgift av det skälet. Avgiften måste emellertid vara förutsebar och utformas så att den bara träffar överträdelser som det finns goda skäl att sanktionera. Hänsyn bör tas till förutsättningarna för de företag som bedriver internationell handel, bl.a. på så sätt att obetydliga felbeteenden inte bör träffas av avgiften (se avsnitt 9.9) och att avgiften helt eller delvis ska sättas ner om det är oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp (se avsnitt 9.10). En väl utformad sanktionsavgift bedöms därför inte försvåra för de företag som har goda rutiner för sin tullhantering. Eftersom det är gynnsamt för företagande med gemensamma spelregler bör det tvärtom vara en fördel ju fler aktörer som har en god tullhantering och efterlever tullagstiftningen. En ny sanktionsavgift bör bidra till det. Avgiften bör också kunna öka incitamenten för de tullombud som i dag inte agerar med tillräcklig noggrannhet att göra rätt. Det bedöms vara till fördel för de företag som anlitar tullombud.

Blir det några nackdelar för Tullverket?

Om hanteringen av en ny sanktionsavgift leder till en ökad administrativ börda för Tullverket skulle det kunna vara en nackdel. Som utredningen återkommer till i det följande är inriktningen att skapa ett tydligare och mer lättillämpat system. Det bör underlätta hante-

ringen av överträdelser som ska sanktioneras genom en administrativ åtgärd. Även om utrymmet för administrativa sanktioner utvidgas, bör det således inte leda till nackdelar för Tullverket, eftersom regelefterlevnaden bör öka. I vissa fall bör sanktionsavgiften kunna ersätta straff för mindre allvarliga brott, främst tullförseelse.

Finns det några alternativ?

Det bör även diskuteras om det finns några alternativ till en ny sanktionsavgift som kan ge samma effekt. Som redan nämnts bedömer utredningen att det inte är tillräckligt att regleringen om tulltilllägg ändras.

Ändrad straffrättslig reglering är inte heller en ändamålsenlig åtgärd för att komma till rätta med problemen. Ett skäl är att brottet tullförseelse redan i dag har ett brett tillämpningsområde. En ändring av den regleringen bedöms inte leda till att fler personer kan lagföras. Den typ av överträdelser som det är fråga om lämpar sig alltså bättre för att sanktioneras administrativt.

Vidare kan juridiska personer inte göras straffrättsligt ansvariga. En betydande andel av överträdelserna på tullområdet begås i näringsverksamhet. Brott kan begås i sådan verksamhet men straffrättsligt ansvar måste i så fall läggas på en fysisk person. I lagstiftningsärenden under senare tid har regeringen anfört att det kan vara förenat med svårigheter att peka ut en fysisk person i företag som uppfyller de objektiva och subjektiva rekvisiten för brott och därför svårt att fälla någon till ansvar. I propositionen Fjärde järnvägspaketet (prop. 2021/22:83) framhöll regeringen att en administrativ sanktion kan riktas direkt mot den juridiska personen utan att någon fysisk person pekas ut. En sanktionsavgift kan därmed enligt regeringen ha en mer effektiv avhållande verkan än böter eller fängelse för överträdelser som begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet. Sanktionsavgifter har visat sig vara effektivare för att uppnå regelefterlevnad och därmed bidra till en utjämning av konkurrensförhållandena (prop. 2021/22:83 s. 413 f.).

Juridiska personer kan redan i dag åläggas företagsbot enligt 36 kap. 7 § brottsbalken när brott har begåtts i näringsverksamhet eller viss liknande verksamhet. Företagsbot är en särskild rättsverkan av brott som i likhet med straff förutsätter ett rättegångsförfarande.

Det krävs dessutom att ett antal andra förutsättningar är uppfyllda, bl.a. att företaget inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottet eller att brottet har begåtts av personer som har ett särskilt ansvar inom företaget. Talan om företagsbot bör kunna föras vid överträdelser av tullagstiftningen i vissa fall men är inte den lättillämpade och effektiva sanktion som behövs vid mindre allvarliga överträdelser.

Det har påpekats att Tullverket kan bli bättre på att ompröva de tillstånd som har beviljats företag, om företaget inte sköter sin tullhantering. Exempelvis kan frågan om att återkalla eller tillfälligt dra in ett tillstånd väckas. Det tycks finnas ett visst fog för påståendet. Tullverket har nyligen börjat bedriva ett mer aktivt arbete i fråga om övervakning av tillstånd. Det kan ge en positiv effekt i form av ökad regelefterlevnad och minskat slarv. Sådan övervakning kräver emellertid ett relativt omfattande arbete, där det görs en generell bedömning av hur företaget sköter sin tullhantering. Att återkalla, ändra eller tillfälligt dra in ett tillstånd är många gånger inte en åtgärd som kan användas vid en enskild överträdelse. Åtgärden har vidare ett begränsat tillämpningsområde, eftersom den inte kan användas som en sanktion mot andra än de företag som har beviljats något tillstånd. En mer aktiv övervakning i fråga om tillstånd bedöms därför inte ensamt vara den effektiva och avskräckande sanktion som krävs för att komma till rätta med de problem som finns på området.

9.3. Hur bör sanktionsavgiften utformas?

9.3.1. Utgångspunkter

En ny sanktionsavgift bör syfta till att fler överträdelser än i dag kan beivras administrativt, dvs. utan ett straffrättsligt förfarande. Den bör också täcka behovet av sanktioner på områden där det i dag saknas möjlighet att använda en administrativ sanktion. Avgiften bör vidare innebära en mer effektiv, proportionerlig och avskräckande sanktion vid överträdelser av tullagstiftningen än dagens reglering. Sanktionsavgiften bör därför utformas efter kriterierna enkelhet, tydlighet och snabb handläggning. Avgiften bör kunna tas ut för lätt konstaterbara överträdelser för vilka utredningsbehovet är begränsat. Hänsyn bör även tas till det som är tullmyndigheternas uppgifter

enligt artikel 3 i tullkodexen. Där föreskrivs att tullmyndigheterna ska inrätta åtgärder som särskilt syftar till att

  • skydda unionens och dess medlemsstaters ekonomiska intressen,
  • skydda unionen från illojal och olaglig handel samtidigt som legitim affärsverksamhet får stöd,
  • säkerställa unionens och dess invånares säkerhet och skydd, samt skyddet av miljön, vid behov i nära samarbete med andra myndigheter, och
  • bevara en lämplig balans mellan tullkontroll och underlättande av laglig handel.

Behovet av en sanktionsavgift får anses vara störst vid överträdelser som förekommer med viss frekvens men som faller utanför eller inte är prioriterade inom det straffrättsliga systemet. Om sådana överträdelser kan sanktioneras med en administrativ avgift frigörs resurser från Tullverkets brottsbekämpande verksamhet. De resurserna kan användas till de mer straffvärda överträdelserna.

9.3.2. Vilka överträdelser bör omfattas?

Utredningens förslag: Den nya sanktionsavgiften tas ut vid

överträdelser som – utan att de leder till någon annan sanktion – innebär att

  • tull eller annan skatt har undandragits det allmänna,
  • möjligheterna att genomföra tullkontroll har försvårats, eller
  • skyldigheter enligt ett tillstånd som beslutats av Tullverket inte har fullgjorts.

Skälen för utredningens förslag

Tillämpningsområdet bör vara väl avgränsat

En grundläggande fråga är vilka överträdelser av tullagstiftningen som bör medföra att en sanktionsavgift tas ut. En av de principer

som redovisats i avsnitt 7.3.3 innebär att sanktionsavgifter bara bör förekomma inom klart avgränsade rättsområden, där det relativt lätt kan fastställas om en överträdelse har ägt rum eller inte. I den mån avgifterna används på näringsreglerat område bör de knytas till särskilda föreskrifter som näringsutövarna ska iaktta.

En möjlighet är att utforma regleringen så att sanktionsavgiften ska tas ut av den som bryter mot en föreskrift i tullagstiftningen. Det skulle stämma överens med tillämpningsområdet för den straffrättsliga sanktionen tullförseelse som regleras i 5 kap. 2 § tullagen. Med tullagstiftning avses bl.a. tullkodexen, de EU-förordningar som har antagits för att genomföra eller komplettera den och svenska tullförfattningar. Tullagstiftningen är, som redan sagts, mycket omfattande och svår att överblicka. Det kan ifrågasättas om det rör sig om ett klart avgränsat rättsområde, särskilt som det kan vara svårt att bilda sig en uppfattning om vilka skyldigheter för enskilda som finns på området. I vissa fall kan det också vara svårt att fastställa om en överträdelse har förekommit. I och för sig kan straffrättsligt ansvar för tullförseelse komma i fråga för den som bryter mot en föreskrift i tullagstiftningen. Det innebär emellertid inte att det är lämpligt att den nya sanktionsavgiften konstrueras på samma sätt. Ansvar för tullförseelse prövas i ett straffrättsligt förfarande där det krävs uppsåt eller oaktsamhet och där beviskravet är högt.

Som behandlas i det följande bör den nya sanktionsavgiften grundas på strikt ansvar och den bör beslutas av Tullverket i ett administrativt förfarande. Ett tillämpningsområde som omfattar överträdelser av tullagstiftningen generellt kan mot den bakgrunden vara motiverat i fråga om tullförseelse men ter sig mer tveksamt i fråga om sanktionsavgift. Det kan ifrågasättas om en sanktionsavgift med ett så brett tillämpningsområde möter nödvändiga krav på tydlighet och förutsebarhet i lagstiftningen. En reglering av det slaget skulle dessutom avvika från hur system med sanktionsavgifter vanligen är konstruerade. Bland den lagstiftning som har införts på senare år kan nämnas 6 kap. 2 § lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning, 12 kap. 1 § lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation, 44 § växtskyddslagen (2022:725) och 10 kap. 6 a § djurskyddslagen (2018:1192). Avgifterna enligt dessa paragrafer är konstruerade på olika sätt, men i samtliga fall pekas det tydligt ut vilka överträdelser som ska sanktioneras. En generell konstruktion motsvarande det som gäller för tullförseelse är mot den

bakgrunden mindre lämplig. Den nya sanktionsavgiften bör i stället ha ett mer avgränsat tillämpningsområde.

En förordningsreglering bör inte väljas

En möjlighet är att i lag eller förordning föreskriva att en sanktionsavgift ska påföras om vissa utpekade bestämmelser i tullagstiftningen överträds. Det tycks vara det vanligaste sättet att avgränsa en sådan avgift (se de nyss angivna exemplen). På tullområdet skulle det kunna vara möjligt att i lag bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om att en sanktionsavgift ska betalas av den som åsidosätter bestämmelser i tullagstiftningen. Vilka överträdelser som kan leda till sanktionsavgift kan därefter preciseras på förordningsnivå. På det sättet undviks att tullagen tyngs i onödan av en detaljreglering. Den lösningen skulle möjliggöra kontinuerliga ändringar av bestämmelserna om sanktionsavgift som kan föranledas av ändringar i den EUrättsliga tullagstiftningen. Enligt den kompetensfördelning som gäller mellan riksdag och regering enligt 8 kap. regeringsformen är det möjligt att lämna ett sådant bemyndigande. En konstruktion av det slaget finns exempelvis i 41 § lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser.

På tullområdet finns det emellertid en risk att en reglering av det slaget skulle bli alltför omfattande. Det kan befaras att så många bestämmelser måste anges på förordningsnivå att det inte blir tydligt vad som inryms i regleringen. En enklare och tydligare lösning är att det anges i lagstiftningen vilka typer av klandervärda beteenden som kan leda till att en sanktionsavgift tas ut. Det förenar enligt utredningens bedömning intresset av en väl avgränsad reglering och intresset av att regleringen inte blir så detaljerad att den blir svår att överblicka. Samtidigt blir regleringen hållbar över tid genom att den inte behöver ändras varje gång det görs justeringar i den svenska tulllagstiftningen eller i den EU-rättsliga regleringen på området.

Vilka överträdelser bör leda till sanktionsavgift?

Vilka typer av klandervärda beteenden bör då leda till att en sanktionsavgift tas ut? Som utredningen har redovisat i avsnitt 3.1.2 är tullproceduren ett system med olika åtgärder som ska vidtas i tur

och ordning i samband med import eller export av varor. I det avsnittet beskrivs hur tullproceduren har flera angelägna syften. I samband med import syftar proceduren bl.a. till att säkerställa att korrekt uppbörd tas ut, att säkerheten inom EU upprätthålls och att varor inte förs in i unionens tullområde i strid med förbud eller restriktioner som avser att skydda säkerhet, hälsa och miljö. Vid export syftar tullproceduren bl.a. till att varor som exporteras ska kunna kontrolleras, att förbud och restriktioner vid utförsel av varor efterlevs och att varor inte exporteras till ett land i strid med sanktioner som har beslutats mot det landet. Att de centrala skyldigheterna enligt tullagstiftningen efterlevs är alltså en förutsättning för att korrekt uppbörd ska kunna uppbäras, att nödvändiga kontroller ska kunna genomföras och att tullproceduren ska fungera som avsett. Den nya sanktionsavgiften bör mot den bakgrunden träffa sådana överträdelser som med hänsyn till ändamålen med tullproceduren är så klandervärda att de bör beivras.

Vid bedömningen av vilka klandervärda beteenden som bör omfattas av den nya sanktionsavgiften bör hänsyn även tas till det som är tullmyndigheternas uppgifter enligt artikel 3 i tullkodexen (se avsnitt 9.3.1). Tullmyndigheterna ska enligt den artikeln vidta åtgärder som bl.a. syftar till att skydda EU:s och medlemsstaternas ekonomiska intressen, att säkerställa unionens och dess invånares säkerhet och skydd och att bevara en lämplig balans mellan tullkontroll och underlättande av laglig handel.

Utredningen har sammantaget identifierat att tre typer av klandervärda beteenden bör omfattas av den nya sanktionsavgiften. Den bör tas ut vid överträdelser som – utan att det leder till någon annan sanktion – innebär att tull eller annan skatt undandras det allmänna, att tullkontroll har försvårats eller att en skyldighet enligt ett tillstånd som beslutats av Tullverket inte har fullgjorts. Grunderna för beslut om sanktionsavgift redovisas närmare i det följande.

Utredningen bedömer att en sådan reglering omfattar flertalet skyldigheter enligt tullagstiftningen. Hur sanktionsavgiften förhåller sig till andra sanktioner behandlas i avsnitt 10.3. Redan här kan det emellertid konstateras att det inte är aktuellt att ta ut sanktionsavgift av någon som har påförts en annan sanktion för samma överträdelse. Som utredningen återkommer till i det följande ska avgiften utformas efter behoven på tullområdet. Sanktionsavgiften bör ersätta regleringen om tulltillägg i 5 kap.514 §§tullagen.

9.3.3. Hur bör sanktionsavgiften benämnas?

Utredningens förslag: Den nya sanktionsavgiften bör inte ges

någon särskild benämning utan bara kallas sanktionsavgift.

Skälen för utredningens förslag: Sanktionsavgifter finns på en

mängd olika områden och det förekommer att de har särskilda benämningar. Avgifterna på skatteområdet benämns t.ex. skattetillägg, återkallelseavgift, dokumentationsavgift, rapporteringsavgift, plattformsavgift och kontrollavgift. Ett annat exempel är regleringen i miljöbalken om miljösanktionsavgifter. Flertalet sanktionsavgifter har emellertid inte någon särskild benämning. I lagstiftningen benämns de ”sanktionsavgift” eller endast ”avgift”.

En särskild benämning kan tydliggöra skillnaden mellan sanktionsavgiften i fråga och andra administrativa sanktionsavgifter. Benämningen bör i så fall återspegla det huvudsakliga tillämpningsområdet och samtidigt vara förhållandevis kort. Den får givetvis inte vara missvisande. Om det inte går att hitta en sådan benämning bör man enligt utredningens mening avstå från att ge sanktionsavgiften en särskild benämning.

En möjlig benämning skulle kunna vara ”tullsanktionsavgift”. Det är kort och återspeglar inom vilken verksamhet sanktionsavgiften hör hemma. En sådan benämning kan dock leda till den felaktiga föreställningen att sanktionsavgiften endast är tillämplig när tull inte betalas på ett korrekt sätt. Den riskerar alltså att bli missvisande.

En annan möjlighet skulle kunna vara en benämning för varje grund som sanktionsavgiften kan tas ut på. Den kan i så fall benämnas ”tullsanktionsavgift” när tull eller annan skatt har undandragits det allmänna, ”kontrollsanktionsavgift” när möjligheterna att genomföra tullkontroll har försvårats och ”tillståndssanktionsavgift” när skyldigheter enligt ett tillstånd som beslutats av Tullverket inte har fullgjorts. Det är sannolikt att sanktionsavgiften kommer att få den typen av benämningar i dagligt tal i tullverksamheten. En nackdel är emellertid att de båda sistnämnda benämningarna inte återspeglar att det handlar om verksamhet på tullområdet. En uppdelning av det slaget riskerar dessutom att göra lagstiftningen onödigt komplicerad.

Utredningen har alltså övervägt olika benämningar. Det är emellertid svårt att hitta en lämplig benämning som återspeglar den verk-

samhet där den ska tillämpas men som inte är för snäv. Utredningen anser mot den bakgrunden att de olika formerna av sanktionsavgift bara bör benämnas ”sanktionsavgift”.

9.4. Sanktionsavgift när tull eller skatt har undandragits

9.4.1. Undandragande bör leda till sanktionsavgift

Utredningens förslag: Sanktionsavgift tas ut om en oriktig upp-

gift har lämnats till ledning för ett beslut om fastställande av tull eller annan skatt, eller om en skyldighet att deklarera skriftligen eller elektroniskt har underlåtits. Detsamma gäller om en oriktig uppgift har lämnats i ett ärende som avser omprövning, återbetalning eller eftergift av tull eller i ett överklagat ärende. Det förutsätts att uppbörd skulle ha undandragits det allmänna, om den oriktiga uppgiften godtagits eller om underlåtenheten att deklarera inte hade upptäckts.

Skälen för utredningens förslag

Dagens reglering

Som redan nämnts är ett av huvudsyftena med tullproceduren att säkerställa att korrekt uppbörd tas ut. Tullmyndigheterna har enligt artikel 3 i tullkodexen i uppgift att vidta åtgärder som syftar till att skydda EU:s och medlemsstaternas ekonomiska intressen. Regleringen bygger till mycket stor del på att de som för in varor till landet eller för ut varor från landet har uppgiftsskyldighet. Det finns därför föreskrifter som innebär att olika former av tulldeklarationer och andra handlingar ska lämnas. I artikel 15.2 a i tullkodexen föreskrivs att de uppgifter som lämnas i en deklaration, anmälan eller ansökan ska vara riktiga och fullständiga. Att skyldigheterna fullgörs är en förutsättning för att systemet ska kunna vara effektivt, enhetligt och rättvist. Ett huvudsyfte med sanktionssystemet bör alltså vara att det ska verka för att riktiga och fullständiga uppgifter lämnas i rätt tid, så att korrekt uppbörd kan fastställas. Tillgången till sådana uppgifter har dessutom avgörande betydelse för Tullverkets möjligheter att

kontrollera varor som förs över gränsen och att övervaka lämnade tillstånd. Uppgiftsskyldigheten är därmed central för att säkerställa att ändamålen med tullproceduren uppfylls.

I dag kan en oriktig uppgift leda till tulltillägg enligt 5 kap. 5 § tullagen. Underlåtenhet att deklarera kan innebära att tulltillägg tas ut på grund av bristande efterlevnad av tullagstiftningen enligt 5 kap. 9 § tullagen. Det kan även utkrävas straffrättsligt ansvar för exempelvis tullbrott om förutsättningarna för det är uppfyllda. Regelefterlevnaden när det kommer till att lämna korrekta och fullständiga uppgifter tycks vara god. Tullverket har för år 2022 uppskattat att andelen riktiga och fullständiga deklarationer ur uppbördssynpunkt var 95,4 procent. Ur handelsstatistisk synpunkt bedömdes andelen korrekta och fullständiga uppgifter vara 85,65 procent (Årsredovisning 2022 s. 39 f.). Det finns skäl att anta att möjligheterna att ta ut tulltillägg bidrar till att korrekta och fullständiga uppgifter lämnas i de flesta fall.

Sanktionsavgift behövs för att säkerställa att korrekta uppgifter lämnas

Den nya sanktionsavgiften bör mot den bakgrunden omfatta överträdelser som innebär att en oriktig uppgift har lämnats till ledning för ett beslut om fastställande av tull eller annan skatt eller att skyldigheten att deklarera har underlåtits. Det kan exempelvis vara fråga om en deklarant som har lämnat felaktiga uppgifter om varornas klassificering, ursprung eller värde eller en importör som underlåtit att deklarera alla de varor som förts in i landet. En oriktig uppgift bör även kunna leda till sanktionsavgift om den har lämnats i ett ärende som avser omprövning, återbetalning eller eftergift av tull eller i ett överklagat ärende. På samma sätt som i fråga om tulltillägg bör det vara en förutsättning för sanktionsavgift att tull eller annan skatt skulle ha undandragits det allmänna, om den oriktiga uppgiften godtagits eller om underlåtenheten att deklarera inte hade upptäckts. Det bör emellertid uttryckas tydligare i lagtexten.

Det kan i vissa fall finnas skäl att avstå från att ta ut sanktionsavgift eller att sätta ner avgiften, exempelvis om överträdelsen är obetydlig eller ursäktlig. Utredningen återkommer till det i avsnitt 9.9 och 9.10.

En sanktionsavgift på den angivna grunden har betydande likheter med dagens reglering om tulltillägg vid oriktig uppgift enligt 5 kap. 5 § tullagen och vid bristande efterlevnad av tullagstiftningen enligt 5 kap. 9 § samma lag. Regleringen bör emellertid utformas så att de svårigheter som har identifierats vid tillämpningen av tulltilllägg undviks. Några ändringar som övervägts tas upp i det följande.

9.4.2. Undantaget för muntliga uppgifter

Utredningens bedömning: Den nya sanktionsavgiften bör – på

samma sätt som tulltillägg – inte kunna tas ut av den som har rätt att lämna muntlig tulldeklaration.

Utredningens förslag: Till skillnad från det som gäller i fråga om

tulltillägg kan sanktionsavgift tas ut om en oriktig uppgift lämnats muntligen. Förslaget villkoras emellertid av att undantaget för muntliga uppgifter slopas i fråga om skattetillägg.

Skälen för utredningens bedömning och förslag

Dagens reglering

Enligt 5 kap. 5 § tullagen ska tulltillägg tas ut av den som är gäldenär och skyldig att ge in tulldeklaration skriftligen eller med elektronisk databehandlingsteknik och som på något annat sätt än muntligen under förfarandet har lämnat en oriktig uppgift till ledning för fastställande av tull. Det innebär – i fråga om muntliga uppgifter – två olika undantag från när tulltillägg vid oriktig uppgift kan tas ut. För det första undantas den som har rätt att lämna en muntlig tulldeklaration. För det andra undantas oriktiga uppgifter som har lämnats muntligen. Det förekommer exempelvis att muntliga uppgifter kompletterar uppgifter som har lämnats i en skriftlig tulldeklaration. Det är dock enligt Tullverket förhållandevis ovanligt. Det bör påpekas att straffrättsligt ansvar kan aktualiseras vid oriktigt uppgiftslämnande, oavsett hur den oriktiga uppgiften lämnas. Exempelvis kan ansvar för tullbrott komma i fråga för den som uppsåtligen lämnar oriktiga uppgifter eller underlåter att lämna föreskrivna uppgif-

ter vid tullbehandling. Någon begränsning till att det ska vara fråga om skriftliga uppgifter finns inte i de fallen.

Bakgrunden till undantagen är att regleringen om tulltillägg i huvudsak avser att sanktionera vissa brister vid fullgörandet av anmälnings- och uppgiftsskyldighet i tullbehandlingen av den kommersiella importen (se avsnitt 6.2.1). I förarbetena påpekades att motsatsen skulle innebära att även muntligt lämnade uppgifter skulle kunna leda till tulltillägg, vilket ansågs betänkligt bl.a. från bevissynpunkt. Det framhölls att en resande som skulle förtulla privatgods hade rätt att göra det muntligen. Enligt förarbetena fanns det inom resandetrafiken redan ett effektivt, enkelt och billigt sanktionssystem i form av ordningsbot, som även kan innefatta förverkande (prop. 1985/86:41 s. 22).

Enligt dagens tullagstiftning ska en tulldeklaration i de allra flesta fall vara skriftlig eller elektronisk. Tullförfarandet bygger alltså på skriftlighet. I vissa fall är det emellertid fortfarande tillåtet att lämna en muntlig tulldeklaration, framför allt i resandetrafiken. Enligt artikel 135 i kompletteringsförordningen får en tulldeklaration för övergång till fri omsättning lämnas muntligen om det är fråga om varor av icke-kommersiell natur eller varor av kommersiell natur som ingår i en resandes personliga bagage, under förutsättning att varorna inte överstiger antingen ett värde på 1 000 euro eller en nettovikt på 1 000 kilo. Tulldeklaration får också lämnas muntligen i vissa andra fall, bl.a. om det är fråga om produkter som är framställda av EU:s jordbrukare på egendomar i tredjeland eller produkter från fiske, fiskodling och jakt som omfattas av tullbefrielse. I artikel 136 i kompletteringsförordningen föreskrivs att en tulldeklaration för tillfällig införsel eller återexport får lämnas muntligen för vissa varutyper, bl.a. vissa personliga tillhörigheter och varor för sportändamål eller bärbara musikinstrument som importeras temporärt av resande för att användas som professionell utrustning. Kravet på skriftlig eller elektronisk tulldeklaration innebär att tulltillägg inte kan tas ut om en oriktig uppgift lämnas i de nämnda fallen.

Undantaget för muntliga tulldeklarationer bör behållas

Det kan övervägas om den nya sanktionsavgiften – på samma sätt som tulltillägg vid oriktig uppgift – bara bör kunna tas ut av den som

är skyldig att lämna en skriftlig eller elektronisk tulldeklaration. Det kan hävdas att den nya sanktionsavgiften bör beivra oriktigt uppgiftslämnande, oavsett i vilken form en tulldeklaration ska lämnas. Utredningen är emellertid tveksam till en sådan förändring, som framför allt skulle drabba resandetrafiken. På tullområdet är det nämligen, som nämnts, möjligt för bl.a. resande att lämna muntliga tulldeklarationer i många fall. Det skulle innebära en betydande utvidgning av överträdelser som kan sanktioneras administrativt om sanktionsavgift kunde tas ut av den som har rätt att lämna en sådan tulldeklaration. Det förekommer visserligen att oriktiga uppgifter lämnas i muntliga tulldeklarationer. Överträdelser av det slaget har emellertid inte lyfts fram som ett så allvarligt problem att de bör kunna leda till sanktionsavgift. Tvärtom har det framhållits att den nya sanktionsavgiften, liksom tulltillägg, bör utformas så att den framför allt drabbar kommersiella aktörer. Det bedöms mot den bakgrunden även fortsättningsvis vara tillräckligt att överträdelser av det aktuella slaget kan sanktioneras straffrättsligt. Exempelvis kan åtal för tullbrott eller strafföreläggande för tullförseelse aktualiseras för en resande som har lämnat oriktiga uppgifter i en muntlig tulldeklaration.

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att den nya sanktionsavgiften – liksom dagens reglering om tulltillägg vid oriktig uppgift – bara bör kunna tas ut av den som är skyldig att lämna en skriftlig eller elektronisk tulldeklaration. Undantaget för den som har rätt att lämna muntlig tulldeklaration bör alltså finnas kvar.

På skatteområdet föreslås att undantaget för muntliga uppgifter slopas

Även på skatteområdet görs i dag undantag för oriktiga muntliga uppgifter beträffande skattetillägg i 49 kap. 4 § skatteförfarandelagen. Skattetillägg ska enligt den paragrafen tas ut av den som på något annat sätt än muntligen har lämnat en oriktig uppgift till ledning för egen beskattning, eller har lämnat en oriktig uppgift i ett mål om egen beskattning. I förarbetena anförde regeringen att sanktioner för muntliga uppgifter skulle komplicera systemet i hög grad och att skattetillägg därför bara bör komma i fråga när uppgifter har lämnats skriftligen (proposition med förslag till skattebrottslag, m.m., prop. 1971:10, s. 205).

Utredningen om åtgärder för att förhindra mervärdesskattebedrägerier har som nämnts föreslagit att undantaget för muntliga uppgifter ska tas bort (SOU 2023:49 s. 69 f.). Bakgrunden är Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/1371 av den 5 juli 2017 om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen (SEFI-direktivet). Direktivet syftar till att fastställa minimiregler för definitionen av brott och påföljder till skydd för EU:s finansiella intressen. Av artikel 3.2 d i direktivet framgår att alla handlingssätt, även lämnandet av oriktiga muntliga uppgifter och underlåtenhet, som leder till en minskning av EU:s egna medel, ska utgöra bedrägeri mot EU:s finansiella intressen. För att uppfylla direktivets krav har Utredningen om åtgärder för att förhindra mervärdesskattebedrägerier föreslagit att oriktiga muntliga uppgifter ska kunna leda till straffrättsligt ansvar enligt skattebrottslagen, bl.a. för skattebrott. Utredningen har föreslagit motsvarande förändring i regleringen om skattetillägg i 49 kap. 4 § skatteförfarandelagen. Syftet med det senare förslaget är att åstadkomma en enhetlig reglering i fråga om oriktiga muntliga uppgifter. Utredningen har gjort bedömningen att förslagen inte medför någon ökad risk för kränkning av rätten att inte lämna belastande uppgifter om sig själv, den s.k. passivitetsrätten, som kommer till uttryck bl.a. genom rätten till en rättvis rättegång i artikel 6 i Europakonventionen. Risken för påtryckningar eller tvång att lämna uppgifter har bedömts inte vara större för muntliga uppgifter än för skriftliga uppgifter. Utredningen har framhållit att Skatteverket är skyldigt att beakta den rätt att tiga och inte vittna mot sig själv som kommer till uttryck i artikel 6 i Europakonventionen. Eftersom skatteförfarandet i allt väsentligt bygger på skriftlighet förväntas förslaget enligt utredningen inte medföra någon särskild skillnad i den praktiska tillämpningen av bestämmelsen om när skattetillägg ska tas ut (se SOU 2023:49 s. 97). Förslagen bereds för närvarande i Regeringskansliet.

En motsvarande förändring kan behöva göras på tullområdet

Det kan övervägas om den nya sanktionsavgiften, på samma sätt som tulltillägg vid oriktig uppgift, inte bör omfatta uppgifter som lämnas muntligen. Alternativet, att ta bort undantaget för muntliga uppgif-

ter, skulle motsvara den förändring som föreslås i fråga om skattetillägg.

Det förekommer som nämnts att muntliga oriktiga uppgifter lämnas till Tullverket, t.ex. i ett telefonsamtal med någon av myndighetens handläggare när uppgifterna i en tulldeklaration ska kompletteras. Överträdelser av det slaget har emellertid inte lyfts fram som något egentligt problem. Det finns vidare inget krav, motsvarande det som ställs upp i SEFI-direktivet, på att oriktiga muntliga uppgifter ska sanktioneras. Varje medlemsstat får bestämma hur de nationella tullrättsliga sanktionerna ska vara utformade, under förutsättning att de är effektiva, proportionerliga och avskräckande. Det sagda kan tala mot att ta bort undantaget för oriktiga uppgifter på tullområdet.

Det kan emellertid finnas vissa fördelar med att ta bort undantaget, om en sådan förändring genomförs på skatteområdet. I dag finns det skillnader i regleringen om oriktiga muntliga uppgifter som det är tveksamt om det finns några bärande skäl för. En skillnad är att tullbrott, till skillnad från tulltillägg, inte förutsätter att en oriktig uppgift har lämnats på något annat sätt än muntligen. Samma skillnad finns mellan tullbrott och skattebrott. Om undantaget för oriktiga muntliga uppgifter tas bort både på skatteområdet och tullområdet leder det till ökad enhetlighet i lagstiftningen.

Eftersom tullförfarandet bygger på skriftlighet kan en förändring av det slag som diskuteras inte förväntas leda till att särskilt många fler överträdelser än i dag sanktioneras administrativt. Det är emellertid inte ett skäl att avstå från förändringen. Det kan tvärtom hävdas att den nya sanktionsavgiften, för att vara heltäckande, bör beivra oriktigt uppgiftslämnande oavsett i vilken form uppgiften lämnas. Som nämnts har emellertid betänkligheter ur bevissynpunkt lyfts fram som ett skäl mot att oriktiga muntliga uppgifter ska kunna leda till tulltillägg (se prop. 1985/86:41 s. 22). Utredningen delar bedömningen att det kan vara svårt att bevisa vad som har sagts muntligen. Det är emellertid inte heller något starkt skäl mot att genomföra förändringen.

Under förutsättning att motsvarande förslag i fråga om skattetilllägg genomförs talar övervägande skäl för att den nya sanktionsavgiften bör kunna tas ut om en oriktig uppgift lämnas muntligen.

9.4.3. Begreppet oriktig uppgift utvidgas

Utredningens förslag: Vad som anses vara en oriktig uppgift ges

ett bredare tillämpningsområde. En felaktig eller ofullständig uppgift ska inte anses vara oriktig om den tillsammans med övriga lämnade uppgifter utgör tillräckligt underlag för att Tullverket ska kunna upptäcka felet innan varan frigörs eller om den uppenbart inte kan läggas till grund för ett beslut.

Skälen för utredningens förslag

Dagens reglering

I fråga om tulltillägg vid oriktig uppgift föreskrivs i 5 kap. 6 § första stycket tullagen att en uppgift ska anses vara oriktig om det klart framgår att

1. en lämnad uppgift är felaktig, eller

2. en uppgift som ska lämnas till ledning för beslut om tull har ute-

lämnats.

I andra stycket i paragrafen föreskrivs att en uppgift inte ska anses oriktig om

1. uppgiften tillsammans med övriga lämnade uppgifter utgör till-

räckligt underlag för ett riktigt beslut, eller

2. den uppenbart inte kan läggas till grund för ett beslut.

Regleringen fick sin nuvarande utformning i samband med de förändringar av de administrativa avgifterna på skatte- och tullområdet som genomfördes år 2003 (se prop. 2002/03:106). I fråga om skattetillägg föreslog regeringen en uttrycklig bestämmelse om att en uppgift inte ska anses vara oriktig om den i förening med andra lämnade uppgifter är tillräcklig för att ett riktigt beslut ska kunna fattas. Det föreslogs att motsvarande skulle gälla i fråga om tulltillägg. Regeringen behandlade särskilt frågan om bedömningen bör vara densamma om deklarationen lämnas elektroniskt och några styrkande handlingar alltså inte bifogas. Följande överväganden gjordes (se prop. 2002/03:106 s. 203 f.).

Vid elektronisk deklaration behöver gäldenären inte lämna eller visa styrkande handlingar, såvida inte Tullverket i särskilt fall begär det. Deklarationen skall emellertid innehålla uttryckliga hänvisningar till de fakturor, frakthandlingar och andra dokument som är aktuella. Dessa handlingar begärs regelmässigt in när prisregistret i tulldatasystemet ger utfall i s.k. röd kanal eller vid spärrutfall p.g.a. riskbedömningar som görs regelbundet av analysenheten. Handlingarna begärs även in stickprovsvis. När det elektroniska systemet infördes förutsattes uttryckligen i förarbetena att infordrade handlingar skulle betraktas på samma sätt som om de i ett pappersbaserat system hade bifogats deklarationen.

Det nuvarande systemet där de styrkande handlingarna sänds in först efter begäran anses både av Tullverket och av näringslivet fungera bra. Tullverket arbetar aktivt för en papperslös uppgiftslämning. Systemet med elektroniska deklarationer är otvivelaktigt till fördel inte bara för gäldenärerna utan också för Tullverket. Den utveckling som innebär att en allt större andel av deklarationerna lämnas på detta sätt bör självklart inte motverkas. Detta är så mycket mer viktigt som det inom Europeiska kommissionen pågår ett intensivt arbete med att utveckla användandet av elektroniska förfaranden på tullområdet. -.-.-.-.-.

Regeringen delar skattetilläggskommitténs uppfattning att om ett fel i själva deklarationen framgår av en kontroll mot ett korrekt kontrollmaterial som begärs in från gäldenären vid kontroll eller som bifogats en pappersdeklaration bör någon oriktig uppgift inte anses ha lämnats och tulltillägg inte komma i fråga. Förutsättningen bör dock vara dels att det i deklarationen uttryckligen hänvisas till det ifrågavarande kontrollmaterialet, dels att detta klart utvisar hur tulltaxeringen skall ske och således inte lämnar utrymme för tvekan eller annars förutsätter fortsatta undersökningar. Regeringen finner inte skäl att göra skillnad mellan fall där uppgifterna inhämtas vid en initialkontroll och fall där det sker vid en efterkontroll. Det kvalitetssäkringsprogram som Tullverket bedriver tillsammans med företagen går bl.a. ut på att företagen skall använda sådana kontrollrutiner att jämförelse mellan fakturor och tulldeklarationer inte skall behöva göras av Tullverket. Härmed har den egentliga kontrollverksamheten kommit att förskjutas mot efterkontroll.

Sammanfattningsvis föreslår regeringen att man på tullområdet inför en ordning som innebär att den som lämnat tillräckligt underlag för ett korrekt tulltaxeringsbeslut inte skall anses ha lämnat någon oriktig uppgift och att denna princip även skall gälla för elektroniska tulldeklarationer. En uppgift som en gäldenär har lämnat till ledning för fastställande av tull skall således inte anses vara oriktig, om den i förening med de uppgifter som i övrigt lämnats i deklarationen eller i kontrollmaterial vartill hänvisas i deklarationen om den lämnats elektroniskt eller som bifogats deklarationen, har utgjort tillräckligt underlag för ett riktigt tulltaxeringsbeslut. Praktisk betydelse får detta bl.a. vid vissa särskilt

vanligt förekommande fel i beräkningen av tullvärdet, som t.ex. har samband med oriktig omräkning av kostnader som enligt artikel 32 i tullkodexen skall ingå i tullvärdet, t.ex. kostnader för transport och försäkring eller royalties och licensavgifter. Alla sådana fel framgår emellertid inte direkt av de styrkande handlingarna och i så fall skall givetvis tulltillägg tas ut.

Definitionen av vad som är en oriktig uppgift skapar problem

Under utredningstiden har frågan lyfts om uttrycket oriktig uppgift bör användas i regleringen av den nya sanktionsavgiften eller om något annat uttryck bör användas. Kritiken har framför allt handlat om regleringen i 5 kap. 6 § andra stycket 1 tullagen. Bakgrunden är att en gäldenär som lämnar en elektronisk tulldeklaration inte behöver lämna styrkande handlingar, om inte Tullverket särskilt begär det. Det innebär att deklaranten ofta hänvisar till ett omfattande kontrollmaterial som underlag till deklarationen. Som beskrivits närmare i avsnitt 6.2.1 tillämpar Tullverket regleringen på det sättet att om det med stöd av uppgifter som det hänvisas till i en elektronisk deklaration går att fatta ett korrekt beslut så ska tulltillägg inte tas ut. Det görs med stöd av det förarbetsuttalande som nyss har redovisats (prop. 2002/03:106 s. 203 f.). Tillämpningen innebär att det kan finnas ett utrymme för att lämna felaktiga uppgifter eller att utelämna uppgifter utan att riskera tulltillägg, om det går att fastställa korrekt tull eller skatt med ledning av ett kontrollmaterial som alltså bara ska ges in till Tullverket på begäran.

Som nämnts har den nuvarande regleringen i 5 kap. 6 § andra stycket 1 tullagen utformats med bestämmelserna om skattetillägg som förebild. Det finns emellertid avgörande skillnader mellan det tullrättsliga och det skatterättsliga systemet. Skatteverket kan genom uppgifter i myndighetens eget system ofta kontrollera om en lämnad uppgift är korrekt. Deklarantens uppgifter om lön i en inkomstdeklaration kan exempelvis kontrolleras mot de inkomstuppgifter som deklarantens arbetsgivare har lämnat. De styrkande handlingar som Tullverket behöver, t.ex. fakturor eller frakthandlingar, tillhandahålls emellertid inte av någon annan än deklaranten. Tullverket har därför inte någon möjlighet att kontrollera lämnade uppgifter mot andra uppgifter som finns tillgängliga hos myndigheten.

Definitionen bör utvidgas

Som redan nämnts föreskrivs det i artikel 15.2 a i tullkodexen att de uppgifter som lämnas i en deklaration, anmälan eller ansökan ska vara riktiga och fullständiga. Det är av stor vikt att uppgiftsskyldigheten följs. Varje år lämnas nämligen ett mycket stort antal tulldeklarationer in till Tullverket. År 2022 var det fråga om cirka 13,5 miljoner import- och exportdeklarationer. Tullproceduren bygger alltså på att Tullverket i betydande utsträckning ska kunna godta uppgifterna i en tulldeklaration utan att någon manuell kontroll görs. Tullverkets kontrollverksamhet är i stället i stor utsträckning baserad på riskanalyser. Det föreskrivs i artikel 46.2 i tullkodexen att andra tullkontroller än slumpvisa kontroller främst ska baseras på en riskanalys som görs med hjälp av elektronisk databehandlingsteknik i syfte att, på grundval av vissa kriterier, identifiera och bedöma risker och utarbeta nödvändiga motåtgärder. En betydande andel av tulldeklarationerna godtas alltså med s.k. automatklarering. Det är därför relativt sällsynt att de styrkande handlingar som det hänvisas till i tulldeklarationerna begärs in. Handlingarna begärs i regel in först när tulldatasystemet ger utfall i s.k. röd kanal eller vid spärrutfall på grund av riskbedömningar.

Att de uppgifter som lämnas i tulldeklarationer är riktiga och fullständiga är därför, som nämnts, en förutsättning för att korrekt uppbörd ska kunna fastställas. Det är också en förutsättning för att Tullverket ska ha möjlighet att kontrollera varor som förs över gränsen. Det är alltså angeläget att sanktionsavgift kan tas ut av den som inte följer skyldigheten att lämna riktiga och fullständiga uppgifter.

Det framstår mot den bakgrunden inte som rimligt att en felaktig eller utelämnad uppgift kan betraktas som riktig om den korrekta informationen finns i ett kontrollmaterial som i de allra flesta fall aldrig ges in till Tullverket. Det kan ifrågasättas om det stämmer överens med artikel 15.2 a i tullkodexen. En sådan ordning medför dessutom en risk att det sätts i system att lämna felaktiga eller ofullständiga uppgifter i deklarationen, samtidigt som de korrekta uppgifterna går att påträffa i ett omfattande kontrollmaterial som det hänvisas till. Det finns en uppenbar risk att den felaktiga eller utelämnade uppgiften inte uppmärksammas. Det läggs vidare en orimlig börda på Tullverket att korrigera felaktiga eller ofullständiga tulldeklarationer med ledning av kontrollmaterialet.

Synen på vad som anses vara en oriktig uppgift bör alltså vidgas. Den som har lämnat en felaktig eller ofullständig uppgift i en tulldeklaration bör enligt utredningens mening inte kunna undgå sanktionsavgift på den grunden att ett material som det hänvisas till innehåller den information som behövs för ett riktigt beslut, men bara om det hämtas in och granskas närmare. Det är angeläget att Tullverket får den information som behövs för att den felaktiga eller ofullständiga uppgiften ska kunna upptäckas. Informationen måste finnas till hands hos myndigheten när tulldeklarationen automatklareras eller kontrolleras på något annat sätt, dvs. innan varan frigörs. Regleringen om oriktig uppgift bör därför utformas så att en sanktionsavgift kan tas ut om de uppgifter som lämnas till ledning för beslut om tull eller annan skatt inte är korrekta och fullständiga. En felaktig eller utelämnad uppgift bör anses vara riktig endast om uppgiften tillsammans med övriga uppgifter som faktiskt har lämnats till Tullverket innan varan har frigjorts utgör ett tillräckligt underlag för att felet ska kunna upptäckas. Deklaranten kan exempelvis vid deklarationstillfället ha upplyst Tullverket om att en vara som omfattas av tulldeklarationen eventuellt ska klassificeras med en annan varukod än den som angetts i deklarationen. Det handlar alltså om att deklaranten lämnar uppgifter som väcker Tullverkets utredningsansvar enligt 23 § förvaltningslagen. Regleringen innebär att Tullverket ska se till att ärendet blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Genom frågor och påpekanden kan Tullverket behöva verka för att deklarationen förtydligas eller kompletteras. Tullverket har upplyst att det, efter en anpassning av it-systemen, kan vara möjligt att lämna upplysningar i samband med att tulldeklarationen ges in till myndigheten, även när deklarationen lämnas elektroniskt. En ordning av det slaget bedöms alltså inte motverka den utveckling mot elektroniska förfaranden som fortfarande pågår.

Tullverket har dock uttryckt viss oro för att en förändring av det aktuella slaget kan leda till att deklaranter i stor utsträckning flaggar för osäkerhet om uppgifter som lämnats i tulldeklarationer och för säkerhets skull skickar in styrkande handlingar till myndigheten. Det skulle enligt Tullverket kunna leda till en orimlig arbetsbelastning för myndigheten om kontrollerna väsentligt skulle behöva utökas som en följd av det. Utredningen bedömer emellertid att det inte finns anledning till sådan oro, eftersom förslaget inte förutsätter att styrkande handlingar ges in till Tullverket i större utsträckning

än i dag. Det är tillräckligt att deklaranten lämnar uppgifter om de förhållanden som är osäkra och att uppgifterna är så konkreta att Tullverkets utredningsansvar väcks. Om ändringen skulle ge upphov till de effekter som Tullverket befarar, finns det anledning att överväga frågan på nytt.

Förslaget innebär att regleringen om vad som anses vara en oriktig uppgift får ett bredare tillämpningsområde än i dag. I övrigt anser utredningen att begreppet oriktig uppgift är så etablerat att det bör användas i regleringen av den nya sanktionsavgiften. Det innebär att en uppgift inte heller ska anses vara oriktig om den uppenbart inte kan läggas till grund för ett beslut.

9.4.4. I vilka fall bör sakprövning av en oriktig uppgift krävas?

Utredningens förslag: När en oriktig uppgift har lämnats i ett

ärende som prövas av Tullverket krävs det inte att uppgiften har prövats i sak för att sanktionsavgift ska kunna tas ut. I överklagade ärenden om tull krävs det dock en sådan sakprövning.

Skälen för utredningens förslag

Dagens reglering

Det föreskrivs i 5 kap. 5 § andra stycket tullagen att tulltillägg ska tas ut om gäldenären har lämnat en oriktig uppgift i ett ärende som avser

1. omprövning, återbetalning, eftergift eller ett överklagande, och

2. uppgiften inte har godtagits efter prövning i sak.

Utredningen har i avsnitt 9.4.1 föreslagit att en liknande bestämmelse bör finnas i regleringen om den nya sanktionsavgiften. Det kan emellertid övervägas om kravet på sakprövning bör gälla i ärenden om omprövning, återbetalning och eftergift, dvs. i ärenden som prövas av Tullverket som första instans.

Det bör bara krävas sakprövning i överklagade ärenden

Regleringen i 5 kap. 5 § andra stycket tullagen har utformats med bestämmelserna om skattetillägg i 49 kap. 4 § skatteförfarandelagen som förebild (prop. 2015/16:79 s. 193 f.). Regleringen i tullagen har dock fått en annan innebörd i fråga om i vilka fall en sakprövning krävs. Det är enligt 49 kap. 4 § andra stycket skatteförfarandelagen en förutsättning för skattetillägg att en oriktig uppgift inte har godtagits efter prövning i sak. Det gäller emellertid endast om uppgiften har lämnats i ett mål om egen beskattning. Om uppgiften har lämnats i en begäran om omprövning krävs det inte någon sakprövning. I sådana fall kan skattetillägg alltså tas ut även om någon sakprövning inte kommer till stånd på grund av att begäran om omprövning återkallas (prop. 2010/11:165 s. 937). Undantaget för uppgifter som lämnas i mål om egen beskattning bygger på tanken att det finns en grundläggande skillnad mellan förfarandet inför en förvaltningsmyndighet och en rättegång inför domstol (Skattetillägg m.m., SOU 2001:25, s. 381). Samma åtskillnad tycks ha gjorts i den tidigare regleringen i 8 kap. 2 § första stycket tullagen (2000:1281), även om den bestämmelsen var något otydligt formulerad. Det föreskrevs i paragrafen att tulltillägg skulle tas ut om gäldenären hade lämnat en oriktig uppgift ”i ett ärende som avser omprövning av tulltaxeringsbeslut eller i ett överklagat ärende som avser fastställande av tull och uppgiften inte har godtagits efter prövning i sak.” När den nuvarande regleringen i 5 kap. 5 § andra stycket tullagen infördes var avsikten inte att göra någon saklig förändring (prop. 2015/16:79 s. 193 f.).

Mot den bakgrunden förefaller det vara ett misstag att sakprövning krävs både i ärenden som avser omprövning, återbetalning och eftergift (som prövas av Tullverket) och i överklagade ärenden (som prövas i domstol). Det är svårt att se något sakligt skäl för varför regleringen avviker från det som gäller på skatterättens område. Den nya sanktionsavgiften bör därför kunna tas ut om en oriktig uppgift har lämnats i ett ärende om omprövning, återbetalning eller eftergift av tull, även om uppgiften inte har sakprövats. Om den oriktiga uppgiften har lämnats i ett överklagat ärende bör det däremot – på samma sätt som i dag – krävas att uppgiften inte har godtagits efter prövning i sak för att sanktionsavgift ska kunna tas ut.

9.5. Sanktionsavgift när tullkontroll har försvårats

Utredningens förslag: Sanktionsavgift tas ut om en bestämmelse

i tullagstiftningen har överträtts och det har medfört att en vara undandragits från tullövervakning eller på något annat sätt försvårat Tullverkets möjligheter att genomföra tullkontroll.

Skälen för utredningens förslag

Tullövervakning och tullkontroll

Varor som förs in i EU:s tullområde ska enligt artikel 134.1 i tullkodexen omfattas av tullövervakning och får underkastas tullkontroller. Enligt artikel 267.1 omfattas på samma sätt varor som ska föras ut ur tullområdet av tullövervakning och får underkastas tullkontroller. Med tullövervakning avses, enligt artikel 5.27, de allmänna åtgärder som vidtas av tullmyndigheterna i syfte att sörja för att främst tullagstiftningen iakttas. Med tullkontroll avses, enligt artikel 5.3, de särskilda åtgärder som vidtas av tullmyndigheterna för att säkerställa efterlevnad av tullagstiftningen och annan lagstiftning om bl.a. införsel och utförsel av varor.

Tullkontrollen försvåras om reglerna för import och export inte följs

Tullagstiftningen syftar i stor utsträckning till att Tullverkets kontrollverksamhet ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt. Det är i sin tur avgörande för att ändamålen med tullproceduren ska kunna upprätthållas, exempelvis att korrekt tull tas ut eller att varor inte förs in i eller ut ur landet i strid med villkor eller restriktioner. Som exempel kan nämnas artikel 139.1 i tullkodexen, som föreskriver att varor som ankommer till EU:s tullområde omedelbart ska anmälas vid ett anvisat tullkontor eller till någon annan plats som tullmyndigheterna har anvisat eller godkänt. Om regleringen inte efterlevs har Tullverket i praktiken mycket begränsade möjligheter att kontrollera varorna och att skyldigheten att deklarera varor som importeras till EU har fullgjorts. Andra exempel är om exportvaror flyttas från den anvisade platsen innan varorna har frigjorts enligt artikel 194 i tullkodexen eller om ett fartyg avgår med sådana varor före frigörandet.

Det kan också handla om att skyldigheten att anmäla varor till ett utförseltullkontor enligt artikel 267.2 i tullkodexen och artikel 331.1 i genomförandeförordningen inte fullgörs. Den typen av överträdelser kan leda till att varor förs ut ur landet utan Tullverkets kännedom och att myndigheten i praktiken förlorar möjligheten att kontrollera varorna. Tullverkets kontrollmöjligheter riskerar också att försvåras vid andra typer av överträdelser, exempelvis om de skyldigheter som föreskrivs i artikel 233.1 i tullkodexen inte fullgörs. Regleringen innebär att den som ansvarar för ett förfarande för unionstransitering bl.a. ansvarar för att ankomsten av varorna anmäls och att nödvändiga upplysningar lämnas till destinationstullkontoret inom föreskriven tid. Regleringen måste upprätthållas för att varor som är under unionstransitering ska kunna kontrolleras.

En sanktionsavgift som täcker fler överträdelser

Ett viktigt syfte med sanktionssystemet bör vara att det verkar för att bestämmelser som syftar till att varor ska kunna kontrolleras efterlevs. I dag kan tulltillägg tas ut enligt 5 kap. 9 § tullagen vid bristande efterlevnad av tullagstiftningen. Dagens reglering kan emellertid inte användas i alla de fall av bristande efterlevnad som borde kunna sanktioneras, exempelvis vid överträdelser i samband med export eller om ett transiteringsförfarande inte har fullgjorts på ett korrekt sätt. Sådana överträdelser kan visserligen leda till straffrättsligt ansvar för exempelvis tullförseelse om förutsättningarna för det är uppfyllda. Någon administrativ sanktion som kompletterar den straffrättsliga finns emellertid inte.

Det finns därför skäl som talar för att överträdelser av bestämmelser som syftar till att varor ska kunna kontrolleras inte i tillräcklig utsträckning kan beivras i dag. Det medför att Tullverkets möjligheter att utföra tullkontroll riskerar att försvåras eller rentav att omintetgöras. Den nya sanktionsavgiften bör mot den bakgrunden omfatta överträdelser som medfört att en vara har undandragits tullövervakning eller som på något annat sätt har försvårat Tullverkets möjligheter att genomföra tullkontroll.

En sanktionsavgift av det slag som föreslås har vissa likheter med regleringen i 5 kap. 9 § tullagen. Där föreskrivs att tulltillägg ska tas ut på grund av uppkomsten av en tullskuld enligt artikel 79 i tullko-

dexen, dvs. när tullskulden har uppkommit på grund av bristande efterlevnad av tullagstiftningen. Den regleringen har emellertid visat sig vara svår att tillämpa. Som nämnts kan regleringen inte användas i alla fall som borde kunna leda till sanktionsavgift, exempelvis vid bristande efterlevnad i samband med export eller om tullsatsen är noll procent. Eftersom ingen tull ska betalas i de fallen saknas det rättslig grund för att påföra tulltillägg. Mot den bakgrunden framstår det som lämpligare att koppla den nya sanktionsavgiften till en konstaterad överträdelse av tullagstiftningen i stället för till uppkomsten av en tullskuld. Det kan noteras att den finska lagstiftningen om administrativa sanktioner inte innehåller någon koppling till artikel 79 i tullkodexen (se avsnitt 5.2.3). Den regleringen innebär i stället – liksom nu föreslås – att en sanktionsavgift kan påföras vid överträdelser oberoende av om det uppkommer någon tullskuld.

Det kan i vissa fall finnas skäl att avstå från att ta ut sanktionsavgift eller att sätta ner den, t.ex. om överträdelsen är obetydlig eller ursäktlig. Utredningen återkommer till det i avsnitt 9.9 och 9.10.

9.6. Sanktionsavgift när skyldigheter enligt ett tillstånd inte har fullgjorts

Utredningens förslag: Sanktionsavgift tas ut vid överträdelser

som innebär att någon har brutit mot en skyldighet som följer av ett tillstånd som Tullverket har beslutat.

Skälen för utredningens förslag

Dagens reglering

Som redovisats i kapitel 3 kan Tullverket utfärda en mängd tillstånd med stöd av tullagstiftningen. Företag kan exempelvis ansöka om tillstånd för att på olika sätt förenkla sin tullhantering. Tullverket prövar bl.a. ansökningar om ställning som godkänd ekonomisk aktör. Tillstånd krävs även för att få använda särskilda förfaranden och för att driva en anläggning för tillfällig lagring. Som regel syftar tillstånden till att tullproceduren ska fungera smidigt och till att underlätta för laglig handel. Tillstånden förutsätter att bestämmelser

och villkor efterlevs och att de företag som ansöker om tillstånd har goda rutiner för sin tullhantering. Ett viktigt syfte med sanktionssystemet bör vara att det verkar för att de skyldigheter som föreskrivs i Tullverkets tillstånd fullgörs.

Det föreskrivs i artikel 23 i tullkodexen att innehavaren av ett beslut ska fullgöra de skyldigheter som följer av beslutet och underrätta tullmyndigheterna om händelser som kan påverka beslutets upprätthållande eller innehåll. Tullmyndigheterna får när som helst upphäva, ändra eller återkalla ett beslut som inte är förenligt med tullagstiftningen. I särskilda fall ska myndigheterna ompröva eller tillfälligt dra in besluten. Tullmyndigheterna är skyldiga att övervaka de villkor och kriterier som besluten är förenade med. De ska också övervaka att de skyldigheter som följer av besluten fullgörs. Återkallelse, tillfällig indragning eller ändring av ett tillstånd betraktas som en sanktion enligt artikel 42.2 i tullkodexen.

Det finns behov av en sanktionsavgift vid överträdelser

Det finns skäl att anta att överträdelser av de skyldigheter som följer av villkor inte i tillräcklig utsträckning beivras i dag, även om Tullverket har börjat arbeta mer aktivt med att ompröva beviljade tillstånd vid sådana överträdelser. Som har konstaterats i avsnitt 9.2 är återkallelse, tillfällig indragning eller ändring av tillstånd normalt inte åtgärder som kan användas vid enskilda överträdelser. Utredningen har därför bedömt att sådana åtgärder inte ensamt är den effektiva och avskräckande sanktion som behövs på området. Det är emellertid viktigt att överträdelser av det aktuella slaget kan sanktioneras och att sanktionen är proportionerlig. En indragning, återkallelse eller ändring av ett tillstånd kan leda till effekter för tillståndshavaren som inte är proportionerliga och det behövs därför också en mindre ingripande sanktion.

Den nya sanktionsavgiften bör mot den bakgrunden omfatta överträdelser som innebär att någon har brutit mot en skyldighet som följer av ett tillstånd som har beslutats av Tullverket. Det kan antas att sanktionsavgift i vissa fall kan vara ett första steg när villkor enligt ett lämnat tillstånd överträds, innan det finns skäl att upphäva, ändra eller återkalla tillståndet. Ett sådant exempel kan vara om någon bryter mot den skyldighet att lämna avräkningsnota som följer

av ett tillstånd till aktiv förädling och det inte är tillräckligt att ta ut förseningsavgift (se avsnitt 9.14).

I vissa fall kan det finnas skäl att avstå från att ta ut sanktionsavgift eller att sätta ner den, exempelvis om överträdelsen är obetydlig eller ursäktlig. Utredningen återkommer till det i avsnitt 9.9 och 9.10. Om överträdelsen avser att en avräkningsnota inte har lämnats i rätt tid kan det vara tillräckligt att förseningsavgift tas ut, i stället för sanktionsavgift. Utredningen återkommer till det i avsnitt 9.14.

9.7. Vissa frågor om förfarandet

9.7.1. Vilken sanktionsavgift ska väljas?

Utredningens förslag: Det ska framgå av lagstiftningen vilken

sanktionsavgift som ska väljas om en överträdelse kan leda till en sådan avgift på fler grunder än en. Sanktionsavgift när tull eller annan skatt har undandragits har som utgångspunkt företräde framför sanktionsavgift när tullkontroll har försvårats. Sanktionsavgift när en skyldighet enligt ett tillstånd inte har fullgjorts tas som utgångspunkt ut i sista hand. Undantag kan göras i särskilda fall.

Skälen för utredningens förslag: Ett sanktionssystem av det slag

som föreslagits innebär att det i vissa fall är möjligt att ta ut sanktionsavgift på olika grunder för en och samma överträdelse. Om någon har underlåtit att lämna tulldeklaration kan det t.ex. finnas skäl att ta ut sanktionsavgift på grund av att av tull eller annan skatt har undandragits. Samma överträdelse kan tänkas leda till sanktionsavgift på grund av att tullkontroll har försvårats, eftersom det finns en risk att odeklarerade varor undandras från tullövervakning. Ett annat exempel kan vara när en oriktig uppgift har lämnats i en tulldeklaration. Om den oriktiga uppgiften har lett till undandragen tull eller annan skatt kan sanktionsavgift tas ut på den grunden. I vissa fall kan det finnas skäl att ta ut sanktionsavgift även på den grunden att tullkontroll har försvårats. En oriktig uppgift om exempelvis en varas varukod, vikt, pris eller ursprungsland kan nämligen leda till att deklarationen inte fångas upp av systemet för automatklarering. Det är

inte heller uteslutet att en överträdelse som innebär försvårande av tullkontroll också innebär att ett villkor enligt ett tillstånd överträds.

Det är självfallet inte aktuellt att ta ut fler än en sanktionsavgift för samma överträdelse. Frågan är hur det bör hanteras om en överträdelse kan leda till sanktionsavgift på fler grunder än en. Utredningen bedömer att det kan leda till en svårförutsebar och svårtillämpad reglering om den som ska fatta beslut fritt kan välja mellan olika grunder för sanktionsavgift. Särskilt mot bakgrund av att sanktionsavgiften ska beräknas på olika sätt beroende på överträdelsens natur framstår en sådan ordning som mindre lämplig. I stället bör det framgå av lagstiftningen vilken avgift som ska ha företräde.

Regleringen bör utformas så att sanktionsavgift i första hand tas ut på grund av att tull eller annan skatt har undandragits det allmänna. Det kan emellertid uppstå situationer där en överträdelse inte framstår som särskilt klandervärd på den grunden samtidigt som Tullverkets möjligheter att genomföra tullkontroll har försvårats på ett allvarligt sätt. Ett exempel är om en vara har undandragits från tullövervakning, men tullsatsen för varan är så låg att ingen sanktionsavgift bör utgå eller att avgiften blir så låg att den inte på något sätt kan anses utgöra en tillräcklig sanktion i det enskilda fallet. Om det är uppenbart att försvårandet av möjligheterna att genomföra tullkontroll har varit allvarligare än undandragandet av uppbörd bör avsteg därför kunna göras. Det kan t.ex. röra sig om en vara där säkerhetsaspekter är viktiga eller en vara som träffas av begränsningar enligt lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner. Sanktionsavgift ska i ett sådant fall tas ut på grund av att möjligheterna att genomföra tullkontroll har försvårats.

Sanktionsavgift när en skyldighet enligt ett tillstånd som beslutats av Tullverket inte har fullgjorts bör som utgångspunkt tas ut i sista hand. Motsvarande undantag bör kunna göras i det fallet.

9.7.2. Av vem bör sanktionsavgift tas ut?

Utredningens förslag: Sanktionsavgift tas ut av den som har

gjort sig skyldig till en överträdelse som kan medföra sådan avgift. Sanktionsavgift får dock inte tas ut av någon som har avlidit.

Skälen för utredningens förslag

Dagens reglering

Regleringen om tulltillägg är utformad så att sanktionen ska tas ut av den som är gäldenär för en tullskuld. Ursprungligen var regleringen knuten till ”den tullskyldige”. Förebilden var bestämmelserna om skattetillägg, som kunde påföras den som var skattskyldig (jfr prop. 1985/86:41 s. 19 f.). Den nuvarande regleringen är utformad för att stämma överens med den EU-rättsliga tullagstiftningen om tullskuld och om vem som är gäldenär för en sådan skuld (se avsnitt 4.2.5).

Som har beskrivits i kapitel 6 har regleringen om tulltillägg visat sig skapa problem genom kopplingen till tullskuld. Det har bl.a. påpekats att den som har gjort sig skyldig till en överträdelse kan vara någon annan än den som är gäldenär för en tullskuld. Det kan i de fallen uppfattas som orättvist att tulltillägget påförs gäldenären i stället för den som har gjort fel, även om förhållandena mellan aktörerna kan komma att regleras civilrättsligt. Det har också lyfts fram att bedömningen av vem som är gäldenär kan vara relativt komplicerad.

Sanktionsavgift bör tas ut av den som har överträtt en skyldighet

Som behandlats i det föregående finns det skäl att avvika från regleringen om skattetillägg vid utformningen av den nya sanktionsavgiften. Avgiften bör inte på det sätt som gäller för tulltillägg vara kopplad till att det har uppkommit en tullskuld. Sanktionsavgiften bör därför knytas till ett annat subjekt än till den som är gäldenär för en tullskuld.

Det framstår som naturligt att en sanktionsavgift ska tas ut av den som har gjort fel. Det bör vara det bästa sättet att främja att en reglering efterlevs. Utgångspunkten bör därför vara att den nya sanktionsavgiften ska tas ut av den som har gjort sig skyldig till ett sådant felaktigt beteende som föreslås kunna leda till sanktionsavgift. Som redovisats i avsnitt 5.2.3 gäller i Finland att felavgift enligt 14 kap. 96 § tullagen ska påföras ”den som enligt vad som föreskrivs eller bestäms ansvarar för fullgörandet av den skyldighet som felaktigheten eller försummelsen gällde.” I Norge ska overtredelsegebyr tas

ut av den som har överträtt vissa skyldigheter enligt tullagstiftningen eller underlåtit att medverka vid vissa typer av kontroller (se avsnitt 5.1.3). Någon avgift ska inte tas ut om det inte var möjligt att uppfylla skyldigheterna på grund av förhållanden som inte kan lastas den som är ansvarig för överträdelsen.

Vem som ansvarar för att olika skyldigheter i tullproceduren fullgörs varierar beroende på vilket steg i proceduren det handlar om. Tullagstiftningen föreskriver skyldigheter bl.a. för den som är deklarant, mottagare, fraktförare, operatör, tillståndshavare, importör eller exportör. Ett exempel är skyldigheten att anmäla varors ankomst. Enligt artikel 139 i tullkodexen ska anmälan göras av den person som för in varorna i EU:s tullområde, den person i vars namn eller för vars räkning den person som för in varorna i tullområdet agerar eller den person som tar på sig ansvaret för att transportera varorna efter det att de förts in i tullområdet. Ett annat exempel är skyldigheten att lämna en summarisk införseldeklaration. Som huvudregel ansvarar fraktföraren för det enligt artikel 127.4 i tullkodexen. Gemensamma bestämmelser om innebörden i ansvaret enligt tullagstiftningen finns i artikel 15 i tullkodexen. Enligt den artikeln är alla som direkt eller indirekt är involverade i fullgörandet av tullformaliteter eller tullkontroller skyldiga att på tullmyndigheternas begäran och inom föreskriven tid tillhandahålla myndigheterna alla nödvändiga dokument och uppgifter. En uppgiftslämnare ansvarar för att uppgifterna i en deklaration, ansökan eller anmälan eller i en styrkande handling är äkta, riktiga och fullständiga.

En reglering som innebär att sanktionsavgift ska tas ut av den som har gjort sig skyldig till det felaktiga beteendet kan alltså träffa flera olika aktörer, beroende på hur den materiella bestämmelsen som föreskriver skyldigheten är utformad. Det kan visserligen kräva överväganden i fråga om vem eller vilka som kan påföras avgiften. Sådana bedömningar krävs emellertid även när straffrättsligt ansvar ska utkrävas och är något som tulltjänstemän har vana vid. Regleringen bedöms bli mer lättillämpad än de nuvarande bestämmelserna om tulltillägg, som kan kräva relativt komplicerade bedömningar i fråga om vem som är gäldenär.

I vissa fall kan det uppstå situationer där det uppfattas som orättvist att ta ut sanktionsavgiften av någon, även om den aktören har gjort fel. Ett exempel kan vara det som avses i den norska regleringen, nämligen att det inte var möjligt att uppfylla skyldigheterna på

grund av förhållanden som den som är ansvarig för överträdelsen inte kan lastas för. I ett sådant fall kan det bli aktuellt att helt eller delvis sätta ner sanktionsavgiften. Utredningen återkommer till det i avsnitt 9.10.

Sanktionsavgift kan tas ut av både fysiska och juridiska personer

Eftersom både fysiska och juridiska personer kan ha skyldigheter enligt tullagstiftningen innebär en reglering av det slag som diskuteras att sanktionsavgiften kan tas ut oavsett om det är en privatperson eller ett företag som har överträtt regleringen. Det stämmer överens med det som gäller i fråga om tulltillägg, även om avsikten när den avgiften infördes var att den i huvudsak skulle rikta sig mot den kommersiella importen (se prop. 1985/86:41 s. 19 f.). Som behandlats i det föregående innebär muntlighetsundantaget att det i regel inte blir aktuellt att ta ut sanktionsavgift i resandetrafiken. Utredningen bedömer vidare att de överträdelser som begås vid privatimport av varor som beställs från tredje land sällan kommer att leda till sanktionsavgift, eftersom det i de allra flesta fall bör vara fråga om obetydliga fel (se avsnitt 9.9).

När det gäller lastbilschaufförer som inte fullgör skyldigheten att anmäla varorna i lasten i samband med införsel till Sverige bör det i allmänhet vara rimligt och praktiskt att utfärda ett strafföreläggande för tullförseelse, när förutsättningarna för det är uppfyllda. Det bedöms i allmänhet inte vara aktuellt att ta ut sanktionsavgift av dem, främst av det skälet att avgiften i regel kommer att beslutas i samband med granskning som görs i efterhand. Det finns emellertid inte något hinder mot att sanktionsavgift tas ut av ett företag som har överträtt tullagstiftningen om det finns förutsättningar för det. Det gäller även om en lastbilschaufför eller någon annan har lagförts för samma överträdelse. Den nya sanktionsavgiften kan alltså, i likhet med tulltillägg, förväntas träffa juridiska personer i avsevärt högre utsträckning än fysiska personer.

Slutsats

Sammanfattningsvis bör regleringen utformas så att sanktionsavgift tas ut av den fysiska eller juridiska person som har gjort sig skyldig

till en sådan överträdelse som nyss har redovisats. Utredningen återkommer till vad som bör gälla när tullombud anlitas.

Det föreskrivs i 5 kap. 18 § tullagen att tulltillägg inte får beslutas för någon som har avlidit. Motsvarande reglering bör gälla för sanktionsavgift.

9.7.3. Tullombud

Utredningens bedömning: Det behövs inte någon nationell be-

stämmelse om att den som anlitar ett tullombud ansvarar för att tullagstiftningen följs. Regleringen i 5 kap. 11 § tullagen bör alltså inte ha någon motsvarighet i den nya regleringen.

Skälen för utredningens bedömning

Dagens reglering

Som framgått av avsnitt 3.5 är det vanligt att den som ansvarar för att tullformaliteter fullgörs anlitar ett tullombud för att fullgöra skyldigheterna. Med tullombud avses enligt artikel 5.6 i tullkodexen varje person som av en annan person har utsetts att genomföra de åtgärder och formaliteter som krävs enligt tullagstiftningen vid kontakter med tullmyndigheterna. Enligt artikel 18.1 i tullkodexen kan ett ombudskap vara direkt eller indirekt. Ett direkt tullombud ska agera i en annan persons namn och för den personens räkning. Ett indirekt tullombud ska agera i eget namn men för en annan persons räkning. I Sverige är det ovanligt med indirekta tullombud. Bestämmelser om fullmakt finns i artikel 19 i tullkodexen. Där föreskrivs att tullombud vid sina kontakter med tullmyndigheterna ska uppge att de agerar för huvudmannens räkning och ange om ombudskapet är direkt eller indirekt. Personer som inte uppger att de agerar som tullombud, eller som uppger att de agerar som tullombud utan att ha fullmakt, ska anses agera i eget namn och för egen räkning. Tullmyndigheterna får kräva att personer som uppger att de agerar som tullombud styrker att de har fullmakt. Tullombud som regelbundet genomför åtgärder och formaliteter behöver emellertid inte styrka sin fullmakt varje gång, förutsatt att det kan göras på tullmyndigheternas begäran.

En reglering om ombud finns även i 5 kap. 11 § tullagen. I paragrafen föreskrivs att gäldenären, vid tillämpning av 5 kap.5 och 8 §§tullagen, ansvarar för det som gäldenärens ombud gör eller låter bli att göra. En tulldeklaration eller något annat dokument som lämnas för en gäldenär som är juridisk person ska enligt bestämmelsen anses ha lämnats av gäldenären, om det inte var uppenbart att uppgiftslämnaren saknade behörighet att företräda gäldenären.

Huvudmannen ansvarar för överträdelsen

Regleringen innebär att den som anlitar ett tullombud – huvudmannen – ansvarar för att tullagstiftningen följs. Det innebär att det är huvudmannen, inte tullombudet, som bör ansvara för överträdelser och därmed åläggas eventuell sanktionsavgift. Ett tullombud som inte följer tullagstiftningen kan genom det orsaka ekonomisk skada för sin huvudman, om denne påförs sanktionsavgift som en följd av tullombudets agerande. Det får i så fall regleras civilrättsligt mellan huvudmannen och tullombudet. En ordning som innebär att huvudmannen ansvarar för vad ombudet gör eller låter bli att göra stämmer överens med de civilrättsliga principer som gäller i andra situationer där ombud anlitas (jfr prop. 1985/86:41 s. 21).

Det krävs inga kompletterande regler om tullombud

Det kan ifrågasättas om regleringen i 5 kap. 11 § tullagen är förenlig med tullagstiftningen. Eftersom tullkodexen är en EU-förordning är den till alla delar bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Det finns bara ett begränsat utrymme för kompletterande nationella bestämmelser. Som påpekats i förarbetena till tullagen får bestämmelserna inte på något sätt gå utöver eller avvika från tullkodexen. Någon dubbelreglering får inte heller förekomma, vilket innebär att den svenska tullagstiftningen inte får innehålla sådant som redan regleras i tullkodexen (prop. 2015/16:79 s. 122). Utredningen bedömer att den aktuella bestämmelsen i tullagen delvis är en dubbelreglering i förhållande till den redovisade regleringen i tullkodexen, dessutom med ett något avvikande innehåll. Innehållet i 5 kap. 11 § tullagen bör därför inte ha någon motsvarighet i den nya regleringen.

Kvalifikationskrav för tullombud

En annan fråga gäller behovet av kvalifikationskrav för tullombud. Som redovisats i avsnitt 3.5 registreras ombuden hos Tullverket. Det finns inte något krav på att tullombuden ska ha några särskilda kvalifikationer. Under utredningstiden har det framhållits att det finns tullombud som inte agerar med tillräcklig noggrannhet och skicklighet och att Tullverket inte har några möjligheter att hindra dem från att fullgöra uppgiften som ombud.

Med stöd av artikel 18.3 i tullkodexen får medlemsstaterna i enlighet med unionslagstiftningen fastställa de villkor på vilka ett tullombud får tillhandahålla tjänster i den medlemsstat där ombudet är etablerat. Det föreskrivs i 1 kap. 11 § tullagen att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om villkor för att ett tullombud ska få tillhandahålla tjänster i Sverige. Tullverket har i 1 kap. 6 § 1 tullförordningen bemyndigats att meddela sådana föreskrifter. Det kan enligt utredningens mening finnas skäl för Tullverket att överväga om föreskrifter om kvalifikationskrav för tullombud bör meddelas med stöd av bemyndigandet, exempelvis krav på kunskaper och lämplighet.

9.7.4. Beviskravet

Utredningens förslag: Sanktionsavgift ska tas ut bara om det

klart framgår att förutsättningarna för avgift är uppfyllda.

Skälen för utredningens förslag: En rättssäkerhetsgaranti som

måste beaktas är den s.k. oskuldspresumtionen som regleras i artikel 6.2 i Europakonventionen. Oskuldspresumtionen är en del av rätten till en rättvis rättegång och innebär att var och en som blivit anklagad för brott ska betraktas som oskyldig till dess att hans eller hennes skuld lagligen har fastställts. I sammanhanget har oskuldspresumtionen den betydelsen att det är Tullverket som har bevisbördan för att en överträdelse som kan leda till en sanktionsavgift har förekommit. Det kan diskuteras om och i så fall hur det bör framgå av lagtexten.

Enligt utredningens uppfattning bör nivån av bevisning vara densamma som när det gäller de överträdelser som i dag kan leda fram

till tulltillägg. För tulltillägg vid oriktig uppgift föreskrivs det i 5 kap. 6 § tullagen att en uppgift ska anses vara oriktig om det ”klart framgår” att uppgiften är oriktig. Det motsvarar det som gäller i fråga om skattetillägg vid oriktig uppgift enligt 49 kap. 5 § skatteförfarandelagen. I förarbetena till den bestämmelsen anges följande i fråga om vilken grad av bevisning som krävs för påförande av skattetillägg (se prop. 2010/11:165 s. 439).

Genom att ange att det ”klart” ska framgå att en uppgift är oriktig anges vilken bevisgrad som krävs för påförande av skattetillägg. Tidigare angavs det genom uttrycket ”uppgiften befinns oriktig”. Den nya formuleringen infördes av språkliga skäl och markerar inte någon skärpning av bevisningens nivå (prop. 2002/03:106 s. 120). Beviskravet ”befinns” anses på den gängse sannolikhetsskalan – antagligt, sannolikt, visat/ styrkt och uppenbart – motsvara visat/styrkt. Beviskravet bör kunna beskrivas på det sättet även i fortsättningen.

Beviskravet ”klart framgår” har införts i lagtexten i 49 c kap. 1 § skatteförfarandelagen med motiveringen att det tydliggör vilket beviskrav som gäller för påförande av avgiften (se prop. 2019/20:74 s. 141). Samma beviskrav har nyligen införts i fråga om plattformsavgift i 49 d kap.1 och 2 §§skatteförfarandelagen.

Utredningen anser att samma beviskrav bör gälla vid påförande av den nya sanktionsavgiften. Avgiften ska alltså bara tas ut om det klart framgår att förutsättningarna för att besluta om avgift är uppfyllda. Det tydliggör att Tullverket har bevisbördan och vilket beviskrav som gäller.

9.7.5. Avgiftsskyldigheten bör grundas på strikt ansvar

Utredningens förslag: Sanktionsavgift tas ut även om överträ-

delsen inte har gjorts uppsåtligen eller av oaktsamhet. Avgiften ska vara obligatorisk.

Skälen för utredningens förslag

Strikt ansvar är huvudregeln

En viktig fråga är om skyldigheten att betala sanktionsavgift ska förutsätta uppsåt eller oaktsamhet eller om skyldigheten bör bygga på

strikt ansvar. I de flesta av de sanktionsavgiftssystem som tillämpas i dag krävs varken uppsåt eller oaktsamhet för att avgift ska kunna tas ut vid en regelöverträdelse. I förarbetena till den sanktionsavgift som regleras i 10 kap. 6 a § djurskyddslagen framhöll regeringen nyligen att huvudregeln vid användande av sanktionsavgift bör vara att avgiftsskyldigheten ska bygga på strikt ansvar. Regelsystemen måste dock utformas med hänsyn till Europakonventionens krav på möjlighet att beakta subjektiva omständigheter. Regeringen anförde att det bör göras genom tillämpning av jämkningsregler och möjlighet att överklaga till domstol (se prop. 2021/22:18 s. 57).

Dagens reglering om tulltillägg bygger på strikt ansvar. På samma sätt bygger alla de särskilda avgifterna i skatteförfarandelagen på strikt ansvar (se avsnitt 4.3.2). I samband med att den särskilda avgiften rapporteringsavgift infördes i skatteförfarandelagen uttalades att en sanktionsavgift som tas ut på grundval av strikt ansvar ger förutsättningar för ett enklare och snabbare beivrande av överträdelser. Utrymmet för bedömningar blir också mindre än om det för ansvar skulle krävas uppsåt eller oaktsamhet (prop. 2019/20:74 s. 139).

Avgiftsskyldigheten bör grundas på strikt ansvar

Vid utformningen av den nya sanktionsavgiften finns det starka skäl att inte avvika från det som får anses vara huvudregeln för sanktionsavgifter i svensk rätt. Det är framför allt den omständigheten att det inte behöver bevisas att en överträdelse har varit uppsåtlig eller oaktsam som gör att en sanktionsavgift kan vara effektiv.

Som nämnts i det föregående kan den nya sanktionsavgiften förväntas träffa företag i avsevärt högre utsträckning än privatpersoner. Det kan vara komplicerat att utforma en sanktionsavgift som ska tillämpas när en juridisk person genom uppsåt eller oaktsamhet begår en överträdelse. Frågan om överträdelsen beror på uppsåt eller oaktsamhet behöver bedömas utifrån de subjektiva omständigheterna för en fysisk person, exempelvis vilka omständigheter som var kända för honom eller henne. Det varierar naturligtvis mellan olika personer som deltar i den juridiska personens verksamhet. Även om en person, som har utsetts att ansvara för företagets tullhantering, inte kan sägas ha agerat uppsåtligt eller av oaktsamhet uppkommer frågan om någon eller några andra personer har brustit i fråga om

kommunikation eller tillsyn, t.ex. någon i företagets ledning. Ett uppsåts- eller oaktsamhetskrav skulle därför, i fråga om juridiska personer, leda till en gråzon mellan strikt ansvar och ett ansvar grundat på uppsåt eller oaktsamhet (jfr prop. 2019/20:74 s. 140). Det talar för att den nya sanktionsavgiften bör bygga på strikt ansvar.

En avgiftsskyldighet som bygger på strikt ansvar bidrar också till ett enkelt och lättillämpat sanktionssystem. För att ett felaktigt beteende ska kunna leda till en snabb reaktion krävs att avgiften kan påföras utan någon särskilt ingående utredning. Tullverket ska enbart kontrollera att en överträdelse som kan leda till sanktionsavgift faktiskt har ägt rum och bestämma avgiftens storlek enligt en fastställd beräkningsgrund. Behovet av utredning är alltså betydligt mera begränsat än vid en utredning av om det förelegat uppsåt eller oaktsamhet.

Det kan hävdas att tullagstiftningen är svårtillämpad och att det ibland begås oavsiktliga fel. Det är enligt utredningens mening inte något skäl emot att behålla den nuvarande principen om strikt ansvar. Däremot visar det på behovet av att Tullverket arbetar aktivt med att informera om regelsystemet och utformar den praktiska hanteringen så att det blir så enkelt som möjligt att göra rätt. Det åligger företag och andra som ägnar sig åt införsel eller utförsel av varor att ha en god kännedom om de delar av tullagstiftningen som kan aktualiseras. Även om ett tullombud anlitas är det huvudmannens ansvar att se till att tullagstiftningen följs. I de allra flesta fall bör det kunna betraktas som oaktsamt att en näringsidkare inte sätter sig in i de regler som gäller på det område där han eller hon verkar. Det är mot den bakgrunden rimligt även från rättssäkerhetssynpunkt att den nya sanktionsavgiften bygger på strikt ansvar (jfr prop. 1981/82:142 s. 24).

Strikt ansvar innebär inte att sanktionsavgift alltid ska tas ut

Enligt artikel 6.2 i Europakonventionen ska var och en som blivit anklagad för brott betraktas som oskyldig till dess att hans eller hennes skuld lagligen har fastställts (den s.k. oskuldspresumtionen). Presumtionen innebär att en sanktionsavgift inte får utkrävas automatiskt när de objektiva rekvisiten är uppfyllda. Den som avgiften riktar sig mot ska ha en möjlighet till någon form av försvar som

grundas på subjektiva förhållanden. Det kravet uppfylls genom att sanktionsavgiften kan sättas ner helt eller delvis i vissa fall. Utredningen återkommer till det i avsnitt 9.10. Det bör vidare vara möjligt att överklaga ett beslut om en sådan avgift (se avsnitt 9.15). Det kan tilläggas att strikt ansvar i fråga om skattetillägg har godtagits av Europadomstolen bl.a. med hänsyn till möjligheten till befrielse från skattetillägg (Janosevic mot Sverige samt Västberga Taxi AB och Vulic mot Sverige den 23 juli 2002). Mot den bakgrunden bedömer utredningen att en sanktionsavgift som bygger på strikt ansvar inte strider mot Europakonventionen.

Sanktionsavgiften bör vara obligatorisk

Strikt ansvar innebär, som nyss nämnts, inte att sanktionsavgift måste tas ut vid varje felaktigt beteende som kan leda till sådan avgift. En viktig fråga är därför om det ska vara obligatoriskt eller fakultativt att ta ut sanktionsavgift när förutsättningarna för det är uppfyllda. Bestämmelser om sanktionsavgifter i annan lagstiftning är oftast obligatoriska. Med hänsyn till behovet av likabehandling, objektivitet och proportionalitet bör Tullverkets möjligheter till mer skönsmässiga bedömningar som utgångspunkt vara mycket begränsade (jfr prop. 2021/22:18 s. 58). Bestämmelserna om sanktionsavgift bör mot den bakgrunden formuleras så att avgiften ska tas ut om förutsättningarna för det är uppfyllda. I det följande föreslår utredningen dock att Tullverket bör ha möjlighet att helt eller delvis sätta ner sanktionsavgiften (se avsnitt 9.10). Det bör även vara möjligt att överklaga ett beslut om sådan avgift (se avsnitt 9.15). Dessutom ska det, som behandlas i avsnitt 10.3, inte vara möjligt att ta ut sanktionsavgift om samma överträdelse har lett till någon annan form av sanktion.

En helt annan sak är att det ibland kan vara svårt att påföra sanktionsavgift av det skälet att frågan är svårutredd eller att den som avgiften ska riktas mot inte är tillgänglig för de utredningsåtgärder som krävs innan beslut om sanktionsavgift fattas.

9.8. Sanktionsavgiftens storlek

9.8.1. Utgångspunkter

Den nya sanktionsavgiften ska vara en effektiv, avskräckande och proportionerlig reaktion vid sådana klandervärda beteenden som föreslås leda till att en administrativ avgift tas ut. För att vara effektiv måste avgiften kunna tas ut i nära anslutning till överträdelsen och utan att några alltför ingående bedömningar behöver göras. Utredningen föreslår i avsnitt 9.12.1 att sanktionsavgiften ska beslutas av Tullverket. I den mån bedömningar ska göras ska de alltså vara av en sådan karaktär att de kan göras av myndigheten. Av rättssäkerhetsskäl är det nödvändigt att systemet är förutsebart för den som riskerar att påföras avgiften. Sanktionsavgiften bör därför vara konstruerad så att det så enkelt som möjligt kan avgöras vilket belopp som ska tas ut för en enskild överträdelse. Samtidigt måste avgiften stå i proportion till överträdelsen. Det måste tas i beaktande att överträdelser av tullagstiftningen kan vara av högst varierande karaktär och mer eller mindre klandervärda. Sanktionsavgift kan vidare komma att påföras aktörer med vitt skilda ekonomiska förutsättningar. Det bör därför finnas utrymme för att bestämma avgiftens storlek med utgångspunkt i omständigheterna i det enskilda fallet. Regleringen bör alltså inte vara alltför trubbigt utformad.

Av de riktlinjer som redovisats i avsnitt 7.3.3 framgår att beräkningen av en sanktionsavgifts storlek bör utgå från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen som gör det möjligt att förutse och fastställa hur hög avgiften ska bli i det enskilda fallet. Konstruktionen kan utformas så att den schablonmässigt fastställda avgiften kan beräknas genomsnittligt motsvara den uppkomna vinsten vid varje särskild överträdelse. I de fall där det bedöms vara angeläget att söka neutralisera redan utsikten till vinst bör det emellertid inte finnas något hinder mot att låta avgiften utgå enligt grunder som leder till väsentligt högre avgiftsbelopp.

9.8.2. Beräkningen av sanktionsavgifter inom några andra områden

Sanktionsavgift baserad på en mätbar omständighet

Sanktionsavgifter förekommer inom en mängd olika områden. Beloppens storlek och hur storleken på avgiften bestäms varierar. Det finns anledning att kort redovisa hur avgiften bestäms inom några olika områden.

De särskilda avgifter som beslutas av Skatteverket enligt skatteförfarandelagen är några exempel på hur sanktionsavgiftssystem kan konstrueras (se avsnitt 4.3.2). Skattetillägg enligt 49 kap. skatteförfarandelagen beräknas utifrån ett mätbart moment, nämligen som en andel av den undandragna skatten. Återkallelseavgift enligt 49 a kap. samma lag beräknas också utifrån ett sådant moment, nämligen utifrån den skatt som skulle ha bestämts om ett godkännande för tonnagebeskattning inte hade återkallats.

Schablonmässig sanktionsavgift

I vissa andra system är det svårt att fastställa ett mätbart moment i en överträdelse. Sanktionsavgiften kan då fastställas med en viss grad av schablonmässighet, dvs. enligt en på förhand fastställd taxa. Sådana system är vanliga. I vissa författningar anges ett bestämt belopp för varje överträdelse. Exempelvis uppgår kontrollavgift enligt 50 kap. skatteförfarandelagen till 12 500 kronor för varje kontrolltillfälle. Avgiften tas ut om det vid Skatteverkets tillsyn eller kontrollbesök framkommer att den som är skyldig att använda kassaregister inte fullgör skyldigheten. I vissa sanktionssystem är sådana fasta avgifter differentierade beroende på vem som har gjort sig skyldig till överträdelsen. Som exempel kan nämnas rapporteringsavgift enligt 49 c kap. skatteförfarandelagen. Den som inte har lämnat uppgifter om ett rapporteringspliktigt gränsöverskridande arrangemang kan påföras en fast avgift som uppgår till 7 500 kronor för användare och 15 000 kronor för rådgivare.

Sanktionsavgift inom beloppsintervall

Ofta anges en schabloniserad avgift i en förordning. Ett exempel är miljösanktionsavgifter, som enligt huvudregeln beslutas av tillsynsmyndigheten. Regeringen får enligt 30 kap. 1 § miljöbalken meddela föreskrifter om att miljösanktionsavgift ska betalas i vissa fall. Avgiftens storlek ska framgå av föreskrifterna. Avgiften ska bestämmas inom ett visst spann, från 1 000 kronor till 1 000 000 kronor. När avgiftens storlek bestäms ska hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. I förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter har regeringen meddelat föreskrifter om sådana avgifter. Avgifterna tas ut enligt en taxa på så sätt att en viss överträdelse leder till ett visst avgiftsbelopp. En liknande konstruktion finns på livsmedelsområdet enligt 30 a § livsmedelslagen (2006:804). Där är det lägsta beloppet 1 000 kronor och det högsta beloppet 100 000 kronor.

I 37 § produktsäkerhetslagen (2004:451) föreskrivs att näringsidkare ska påföras en sanktionsavgift vid vissa uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser. I 40 § den lagen anges ett brett beloppsintervall inom vilket sanktionsavgiften ska bestämmas, nämligen lägst 5 000 kronor och högst 5 000 000 kronor. Avgiften får dock inte överstiga tio procent av näringsidkarens årsomsättning. När sanktionsavgift fastställs ska enligt 41 § produktsäkerhetslagen särskild hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. I ringa fall ska avgift inte tas ut. Av förarbetena framgår att överträdelser av produktsäkerhetslagen kan vara av högst varierande art och karaktär. Det har därför ansetts angeläget att en sanktionsavgift ska kunna bestämmas till såväl blygsamma som avsevärda belopp (Ny produktsäkerhetslag, prop. 2003/04:121, s. 159). Sanktionsavgifter enligt produktsäkerhetslagen prövas enligt 39 § den lagen av förvaltningsrätt på tillsynsmyndighetens ansökan.

Det finns i andra lagar exempel på att sanktionsavgift inom ett brett beloppsintervall beslutas av en tillsynsmyndighet. En reglering av det slaget finns i 6 kap. brottsdatalagen (2018:1177). I 6 kap. 1 och 2 §§ den lagen föreskrivs att sanktionsavgift får tas ut vid vissa överträdelser. Sanktionsavgiften ska bestämmas till högst 5 000 000 kronor. Något minimibelopp är inte angivet. Avgiften kan i vissa fall vara så hög som 10 000 000 kronor. Vid bedömningen av om någon

sanktionsavgift ska tas ut och när storleken på avgiften ska bestämmas ska enligt 6 kap. 4 § brottsdatalagen särskild hänsyn tas till

1. om överträdelsen varit uppsåtlig eller berott på oaktsamhet,

2. den skada, fara eller kränkning som överträdelsen inneburit,

3. överträdelsens karaktär, svårhetsgrad och varaktighet,

4. vad den personuppgiftsansvarige eller personuppgiftsbiträdet har

gjort för att begränsa verkningarna av överträdelsen, och

5. om den personuppgiftsansvarige eller personuppgiftsbiträdet ti-

digare ålagts att betala en sanktionsavgift.

I förarbetena anges att det inte är ändamålsenlig att i författning eller genom myndighetsföreskrifter ange fasta belopp för olika typer av överträdelser. Enligt förarbetena måste ett flertal faktorer som inte går att standardisera beaktas i det enskilda fallet för att avgöra hur stor sanktionsavgiften bör vara. Regeringen anförde att sanktionsavgiften, på samma sätt som i EU:s dataskyddsförordning, inte bör baseras på i förväg fastställda belopp utan bestämmas med utgångspunkt i omständigheterna i det enskilda fallet (Brottsdatalag, prop. 2017/18:232, s. 326). En liknande reglering finns i 6 kap. 2 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning.

Även på andra områden förekommer det att sanktionsavgift beslutas av en tillsynsmyndighet och att beloppet bestäms inom ett visst beloppsintervall utifrån ett antal fastställda kriterier. Det föreskrivs exempelvis i 7 kap. 4 § lagen (2022:368) om nationella järnvägssystem att sanktionsavgift får tas ut med ett belopp som bestäms med hänsyn till överträdelsens art och omfattning, vad som är känt om den avgiftsskyldiges ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt. I 5 kap. 1 § förordningen (2022:419) om nationella järnvägssystem föreskrivs att sanktionsavgiften ska bestämmas till lägst 5 000 kronor och högst 10 000 000 kronor. När avgiftens storlek bestäms ska särskild hänsyn tas till

1. den skada eller risk för skada som har uppstått till följd av över-

trädelsen,

2. om aktören tidigare har begått en överträdelse, och

3. de kostnader som aktören har undvikit till följd av överträdelsen.

En liknande konstruktion finns i lagen om elektronisk kommunikation. I det fallet finns regleringen dock som helhet i lag. En förordningslösning har alltså inte valts. I 12 kap. 2 § lagen om elektronisk kommunikation föreskrivs att sanktionsavgiften ska bestämmas till lägst 5 000 kronor och högst 10 000 000 kronor. När avgiftens storlek bestäms ska särskild hänsyn tas till

1. den skada eller risk för skada som har uppstått till följd av över-

trädelsen,

2. om aktören tidigare har begått en överträdelse, och

3. de kostnader som aktören har undvikit till följd av överträdelsen.

Även på det området är det tillsynsmyndigheten som beslutar om sanktionsavgift.

9.8.3. När tull eller annan skatt har undandragits

Utredningens förslag: Sanktionsavgift när tull eller annan skatt

har undandragits är 20 procent av den undandragna uppbörden. Avgiften är dock 5 procent när det gäller mervärdesskatt som får dras av vid redovisning av skatt enligt mervärdesskattelagen.

Om sanktionsavgift tidigare har beslutats och en ny sanktionsavgift ska tas ut inom två år från det tidigare beslutet är avgiften förhöjd. Den förhöjda avgiften är 40 respektive 10 procent av den undandragna uppbörden. Den förhöjda avgiften tas inte ut av den som har status som godkänd ekonomisk aktör.

Skälen för utredningens förslag

Dagens reglering

I 5 kap. 7 § tullagen föreskrivs att tulltillägg vid oriktig uppgift är 20 procent av den tull eller annan skatt som inte skulle ha tagits ut, om den oriktiga uppgiften godtagits (dvs. av den undandragna uppbörden). Om det är fråga om mervärdesskatt som är avdragsgill enligt mervärdesskattelagen är tulltillägget emellertid 10 procent av den undandragna skatten. Tulltillägg vid bristande efterlevnad av

tullagstiftningen enligt 5 kap. 9 § tullagen är 20 procent av den tull som tas ut. Som en jämförelse kan nämnas att skattetillägg vid oriktig uppgift enligt 49 kap. 11 § skatteförfarandelagen som huvudregel är 40 procent av undandragen slutlig skatt och 20 procent av undandragen annan skatt. Enligt 49 kap. 15 § skatteförfarandelagen gäller samma procentsatser vid beräkningen av skattetillägg vid skönsbeskattning.

Sanktionsavgiften bör vara en andel av den undandragna uppbörden

Sanktionsavgiftens storlek när tull eller annan skatt har undandragits bör – liksom tulltillägg i dag – bestämmas till en procentandel av den uppbörd som undandragits. En reglering av det slaget speglar överträdelsens allvar och gör det möjligt att förutse hur hög avgiften kommer att bli i ett enskilt fall. Avgiften blir även enkel att beräkna. Beräkningen av tulltillägg fungerar på så sätt att underlaget inte alltid baseras på en enskild tulldeklaration. I samband med tullrevision och andra efterkontroller kan ett antal felaktiga deklarationer behandlas tillsammans. Till grund för ett beslut om tulltillägg kan det därför finnas allt mellan en och flera hundra deklarationer. Det finns skäl att anta att den nya sanktionsavgiften kommer att hanteras på samma sätt. Avgiften bör då beräknas som en andel av det totalbelopp som har undandragits det allmänna. Den beräkningsmetod som används i dag, som innebär en beräkning på varje varupost för sig, bör däremot inte tillämpas. I stället bör beräkningen utgå från totalbeloppet vid varje deklarationstillfälle.

Det kan diskuteras om den nya sanktionsavgiften bör bestämmas till samma andel av den undandragna uppbörden som tulltillägg eller om nivån bör vara högre eller lägre. Vid de bedömningar som ska göras är det relevant att beakta storleken på de tulltillägg som beslutas i dag.

År 2022 fattade Tullverket 627 beslut om tulltillägg. Sammantaget debiterades tulltillägg om drygt 23,3 miljoner kronor. Medelvärdet uppgick till 37 201 kronor och medianvärdet till 4 734 kronor. Av tulltilläggen uppgick 124 (19,8 procent) till ett lägre belopp än 1 000 kronor, 218 (34,8 procent) till ett lägre belopp än 2 000 kronor och 224 (35,7 procent) till ett lägre belopp än 10 000 kronor. Högre tulltillägg än 100 000 kronor beslutades i 44 fall (7 procent). I 9 fall

(1,4 procent) översteg beloppet 500 000 kronor. De två högsta tulltilläggen uppgick till 1,7 respektive 4,3 miljoner kronor. Av de tulltillägg som översteg 100 000 kronor (sammantaget 16,3 miljoner kronor) avsåg 55 procent tull, 9 procent mervärdesskatt och 36 procent punktskatt. Det saknas i övrigt uppgifter om hur stor andel av tulltilläggen som är hänförliga till tull, mervärdesskatt respektive punktskatt.

När tull har undandragits bör procentandelen vara samma som i dag

Som statistiken ovan visar är det vanligt att tulltillägg bestäms med relativt låga belopp, i många fall lägre än 1 000 kronor. Ett problem som framhållits är att tulltillägg ofta blir så lågt i förhållande till varornas värde att sanktionen inte är tillräckligt avskräckande och inte utgör ett tillräckligt starkt incitament att undvika slarv. Ofta kan det röra sig om några hundra kronor i tulltillägg, även om det är fråga om ett större parti feldeklarerade varor. De låga beloppen beror främst på att tullsatsen på många varor är låg, någon eller några procent av varornas värde. Det skiljer sig från det som gäller i fråga om tulltillägg på skatt och skattetillägg, som båda bestäms som en andel av undandragen skatt. Beräkningen av vilken skatt som har undandragits bestäms efter en skattesats som normalt är betydligt högre än tullsatsen.

Redan i dag förefaller regelefterlevnaden vara relativt god när det gäller skyldigheten att lämna korrekta och fullständiga uppgifter. Som redan nämnts har Tullverket för år 2022 uppskattat att andelen ur uppbördssynpunkt riktiga och fullständiga deklarationer var 95 procent. Andelen ur handelsstatistisk synpunkt riktiga och fullständiga deklarationer har bedömts vara 85,65 procent. Enligt Tullverket indikerar statistiken en fortsatt hög kvalitet i importdeklarationerna men – eftersom andelen var något lägre än tidigare år – en viss försämring (Årsredovisning 2022 s. 20 och 40).

Den nya sanktionsavgiften syftar som nämnts till att vara en effektiv, avskräckande och proportionerlig reaktion vid överträdelser av tullagstiftningen. Avgiften bör motverka slarv och avskräcka från medvetna fel. Den bör emellertid inte tas ut med ett högre belopp än nödvändigt. Eftersom Tullverkets egen statistik talar för att de uppgifter som lämnas till myndigheten i de flesta fall är korrekta

och fullständiga behöver det inte göras någon generell höjning av sanktionsbeloppet. Sanktionsavgiften bör alltså även i fortsättningen vara 20 procent av den undandragna tullen.

Förhöjd avgift vid upprepade överträdelser

För att sanktionsavgiften fullt ut ska stimulera till regelefterlevnad bör en förhöjd avgift tas ut vid upprepade överträdelser. Den bör motsvara 40 procent av det undandragna beloppet, dvs. en fördubbling i förhållande till när felet görs för första gången. Frågan är då under vilken tidsperiod den förhöjda avgiften bör tas ut om någon gör sig skyldig till en ny överträdelse.

Tullverket har förordat att det förhöjda beloppet bör gälla om en ny överträdelse begåtts inom en treårsperiod från det tidigare beslutet om sanktionsavgift. Myndigheten har hänvisat till artikel 103 i tullkodexen, som reglerar inom vilken tid en gäldenär ska underrättas om en tullskuld. Utredningen anser emellertid att det inte bör vara den avgörande faktorn, särskilt mot bakgrund av att den tidigare knytningen till tullskuld försvinner med den nya regleringen. Eftersom många importörer och exportörer hanterar ett stort antal tulldeklarationer varje år skulle de, då det i all verksamhet kan uppstå fel, med en så lång tidsperiod riskera att alltid få betala förhöjd sanktionsavgift. Det framstår inte som rimligt.

Det bör enligt utredningens mening vara fråga om en ny överträdelse under en tvåårsperiod från ett tidigare beslut om sanktionsavgift för att förhöjd avgift ska få tas ut. Ett nytt felbeteende som ligger så pass nära det tidigare beslutet kan tyda på slarv eller bristande rutiner. Det kan också tyda på att den tidigare sanktionsavgiften inte varit tillräcklig för att avskräcka från nya felbeteenden. Den nya överträdelsen bör därför kunna föranleda en högre sanktionsavgift.

Det kan inte uteslutas att en sanktionsavgift av det slag som föreslås i undantagsfall blir så hög att den inte förefaller stå i rimlig proportion till överträdelsens allvar, exempelvis vid mycket höga tullsatser. I ett sådant fall bör Tullverket pröva om avgiften helt eller delvis bör sättas ner med stöd av den reglering som behandlas i avsnitt 9.10.

Särskilt om godkända ekonomiska aktörer

Som redovisats i avsnitt 3.4 ger tullkodexen utrymme för tullmyndigheterna att bevilja ekonomiska aktörer status som godkänd ekonomisk aktör för tullförenklingar. Det är en form av tillstånd som möjliggör en rad lättnader. Företaget kan bl.a. få tillstånd till centraliserad klarering och till att ge in tulldeklarationen i form av en registrering i bokföringen. Ett företag kan vidare få status som godkänd ekonomisk aktör för säkerhet och skydd, vilket ger lättnader i sådana avseenden. För att få ställning som godkänd ekonomisk aktör krävs enligt artikel 39 i tullkodexen att ett antal kriterier är uppfyllda. En förutsättning är frånvaro av alla former av allvarliga överträdelser eller upprepade överträdelser av tullagstiftningen och skattereglerna, inbegripet att den sökande inte får vara dömd för allvarliga brott som rör hans eller hennes ekonomiska verksamhet. En annan förutsättning är att den som söker tillståndet ska uppvisa av en hög grad av kontroll över sin verksamhet och varuflödet.

Det föreskrivs i artikel 23 i tullkodexen att innehavaren av ett beslut ska fullgöra de skyldigheter som följer av beslutet. Tullmyndigheterna får när som helst upphäva, ändra eller återkalla ett beslut som inte är förenligt med tullagstiftningen. I särskilda fall ska myndigheterna ompröva eller tillfälligt dra in besluten. Som redan nämnts har Tullverket nyligen börjat bedriva ett mer aktivt arbete i fråga om övervakning av tillstånd.

Det finns fördelar med att företag med omfattande tullhantering har status som godkänd ekonomisk aktör. Det underlättar tullproceduren för företagen i ett antal avseenden. Det underlättar också för Tullverket, eftersom företag med sådan status måste ha en god tullhantering och redovisa kontroll över verksamheten och varuflödet. I dag har omkring 300 företag status som godkänd ekonomisk aktör i Sverige. Om fler företag ska gå igenom den process som krävs för att få ett sådant tillstånd förutsätter det att företagen ser fördelarna. Mot den bakgrunden kan det övervägas om den nya sanktionsavgiften bör utformas så att den ger vissa lättnader till företag med status som godkänd ekonomisk aktör.

Den förhöjda sanktionsavgift som föreslagits i det föregående innebär att en högre avgift tas ut av den som inom två år från ett beslut om sanktionsavgift gör sig skyldig till en ny överträdelse. Det finns skäl som talar för att den regleringen inte bör omfatta företag med

status som godkänd ekonomisk aktör. För det första kan företag med en omfattande tullhantering ha svårt att ta sig ur ett läge där överträdelser mot tullagstiftningen leder till en förhöjd sanktionsavgift. Att den förhöjda avgiften kan undvikas om företaget får status som godkänd ekonomisk aktör bör vara ett incitament för företaget att arbeta för att uppfylla kriterierna för ett sådant tillstånd. På så sätt uppnås dels att företaget förbättrar sin tullhantering, dels att Tullverkets kontrollverksamhet förenklas. För det andra är syftet med den förhöjda avgiften att den ska avskräcka från upprepade regelöverträdelser. För företag med status som godkänd ekonomisk aktör bedöms det vara en tillräckligt avhållande faktor att de riskerar att förlora de tillstånd som underlättar tullproceduren, eller att tillstånden ändras, om överträdelsen upprepas.

Utredningen bedömer mot den bakgrunden att företag med status som godkänd ekonomisk aktör inte bör omfattas av den förhöjda sanktionsavgiften.

Vad bör gälla när skatt har undandragits?

När det gäller sanktionsavgift på undandragen skatt bör delvis andra överväganden göras. Tullverket är enligt 2 kap. 1 § tullagen beskattningsmyndighet för vissa punktskatter som tas ut i samband med import eller införsel, exempelvis tobaksskatt, alkoholskatt, energiskatt och nikotinskatt. Som beskrivs närmare i det följande är Tullverket även beskattningsmyndighet för mervärdesskatt i vissa fall. Tulltillägg vid oriktig uppgift är som tidigare nämnts 20 procent av den skatt som har undandragits det allmänna (5 kap. 7 § första stycket tullagen jämförd med 1 kap. 2 § samma lag). Om det är fråga om avdragsgill mervärdesskatt är tulltillägget emellertid 10 procent av den undandragna skatten (5 kap. 7 § andra stycket tullagen). Tulltillägg vid bristande efterlevnad av tullagstiftningen enligt 5 kap. 9 § tullagen, exempelvis om någon har underlåtit att deklarera en vara, är 20 procent av den skatt som tas ut. Det gäller även om det rör sig om avdragsgill mervärdesskatt.

Bland företag som importerar varor till Sverige – och som har avdragsrätt för mervärdesskatt – finns ett missnöje med regleringen. Kritiken går ut på att importörer har rätt att göra avdrag i skattedeklarationen för den mervärdesskatt som har betalats till Tullverket.

Företagen kan alltså inte göra någon skattevinst på att lämna en oriktig uppgift i en tulldeklaration eller låta bli att deklarera en vara. Staten kan därmed inte heller gå miste om en skatteintäkt som en följd av en sådan överträdelse. Det har påpekats att tulltillägg på mervärdesskatt kan bli mycket kännbart för företag, eftersom skatten ofta utgör den största delen av den uppbörd som tas ut vid import.

Det har betydelse vilken myndighet som är beskattningsmyndighet

Som angetts i avsnitt 4.2.3 har hanteringen av mervärdesskatt vid import förändrats de senaste åren. Enligt tidigare reglering var Tullverket beskattningsmyndighet för skatten. Sedan år 2015 är enligt 2 kap. 2 § tullagen Skatteverket beskattningsmyndighet för mervärdesskatt vid import, om deklaranten är registrerad för mervärdesskatt i Sverige vid tidpunkten för beslutet om fastställande av tull och agerar i egenskap av beskattningsbar person. Detsamma gäller om deklaranten är en juridisk person som är registrerad för mervärdesskatt i Sverige vid tidpunkten för beslutet om fastställande av tull, men inte agerar i egenskap av beskattningsbar person. Om deklaranten är ett ombud är Skatteverket beskattningsmyndighet om den person för vars räkning ombudet handlar uppfyller de nämnda förutsättningarna.

En grundläggande förutsättning för att Skatteverket ska vara beskattningsmyndighet vid import är således att det finns en deklarant. Om det lämnas en oriktig uppgift i en tulldeklaration är Tullverket alltså inte beskattningsmyndighet. Det innebär att myndigheten inte kan ta ut tulltillägg på undandragen mervärdesskatt, om förutsättningarna i 2 kap. 2 § tullagen är uppfyllda. I stället är det regleringen i skatteförfarandelagen om skattetillägg som är tillämplig. I Skatteverkets verksamhet blir det dock inte aktuellt att ta ut skattetillägg om den som är skattskyldig har avdragsrätt för mervärdesskatten. Det beror på att importörer som är registrerade för mervärdesskatt i Sverige och som har full avdragsrätt redovisar både utgående och ingående mervärdesskatt i skattedeklarationen. Skatterna tar därigenom ut varandra. Även om ett för lågt mervärdesskattebelopp redovisats har någon skatt inte undandragits. I förarbetena framhålls att ett sådant resultat blir mer korrekt och att regleringen blir mer enhetlig. Det påpekas att mervärdesskatt vid import kommer att han-

teras i skattetilläggshänseende på samma sätt som annan mervärdesskatt och övriga skatter (prop. 2013/14:16 s. 55).

Vid bristande efterlevnad av tullagstiftningen har Tullverket tidigare ansetts vara beskattningsmyndighet eftersom bedömningen har gjorts att det inte finns någon deklarant (jfr prop. 2013/14:16 s. 22). Högsta förvaltningsdomstolen har emellertid i två fall som avser bristande efterlevnad av tullagstiftningen ansett att det fanns en deklarant vid tidpunkten för tulltaxeringsbeslutet när den som importerat varorna, själv eller genom ett ombud, hade lämnat in en tulldeklaration vid den tidpunkten. Eftersom deklaranten var registrerad för mervärdesskatt i Sverige och agerade i egenskap av beskattningsbar person ansåg domstolen att Skatteverket var beskattningsmyndighet. Tullverkets beslut om mervärdesskatt upphävdes därför (HFD 2021 ref. 54 [den s.k. Mars-domen] och HFD 2021 ref. 57, se avsnitt 4.2.3).

Det finns emellertid fortfarande situationer där Tullverket är beskattningsmyndighet för mervärdesskatt. I de fallen kan tulltillägg tas ut om förutsättningarna för det är uppfyllda. I fråga om tulltillägg vid oriktig uppgift bör det vara mer sällan förekommande. Det kan exempelvis handla om företag som inte är registrerade för mervärdesskatt när den oriktiga uppgiften lämnas. I fråga om tulltillägg vid bristande efterlevnad av tullagstiftningen kan det handla om vissa andra fall av bristande efterlevnad än de som prövats i de nämnda avgörandena. Det är emellertid inte givet att det finns någon avdragsrätt för skatten i de fallen. Av Skatteverkets rättsliga vägledning framgår att oavsett om det är Tullverket eller Skatteverket som är beskattningsmyndighet finns det inte avdragsrätt för t.ex. en transportör som beskattas vid bristande efterlevnad (jfr HFD 2021 ref. 54). Om det i stället är en verklig importör som ska beskattas för importen vid bristande efterlevnad gäller avdragsrätt för mervärdesskatten, eftersom det är fråga om inköp till importörens egen verksamhet (jfr HFD 2021 ref. 57).2

Det kan mot den bakgrunden konstateras att det numera tycks vara förhållandevis ovanligt att Tullverket är beskattningsmyndighet för avdragsgill mervärdesskatt. Eftersom det emellertid förekommer, bör det diskuteras om den nya sanktionsavgiften bör omfatta undandragen mervärdesskatt som är avdragsgill och hur hög avgiften i så fall bör vara.

2 https://www4.skatteverket.se/rattsligvagledning/edition/2023.3/323933.html?q=import.

Inlåsningseffekter av mervärdesskatt vid import behandlas inte

Det som beskrivits i det föregående – att mervärdesskatt vid import inte alltid blir avdragsgill för de företag som har påförts skatten – har väckt kritik i olika sammanhang. Svenskt Näringsliv har fört fram till utredningen att det orsakar en inlåsningseffekt av mervärdesskatt som får allvarliga konsekvenser för många företag. Enligt organisationen strider tillämpningen mot grunden för systemet för mervärdesskatt, dvs. att skatten inte ska vara en kostnad för företag utan ska bäras av slutkonsumenten. Svenskt Näringsliv begärde år 2019 och 2021 i skrivelser till regeringen att mervärdesskattelagen ska ändras i syfte att åtgärda det som organisationen anser vara en allvarlig brist. Det är emellertid en fråga som inte kan behandlas inom ramen för utredningens uppdrag.

Tidigare överväganden om avdragsgill mervärdesskatt

Regleringen om tulltillägg på avdragsgill mervärdesskatt har ändrats flera gånger. När tulltillägg infördes år 1986 var avgiften 20 procent av den undandragna uppbörden, även när det var fråga om mervärdesskatt som importören fick göra avdrag för. Regleringen ändrades den 1 januari 1994 på så sätt att tulltillägg på avdragsgill mervärdesskatt sänktes till 10 procent. I förarbetena konstaterade regeringen att när en skattskyldig person för in en skattepliktig vara i landet i en skattepliktig verksamhet medges avdrag i skattedeklarationen med ett belopp som motsvarar den mervärdesskatt som betalas till Tullverket. Importörer som har avdragsrätt för den mervärdesskatt som är hänförlig till införseln gör därmed inte någon skattevinst. Däremot kan vissa räntevinster göras. Regeringen betonade vikten av att uppgifter för beräkning av mervärdesskatt är riktiga och att det därför behövs en sanktion som träffar mervärdesskatten. Genom att sänka tulltillägget på avdragsgill mervärdesskatt skulle problemet med att tulltillägg kunde bli oproportionerligt högt i förhållande till det fel som gjorts minska (Sänkt tulltillägg m.m., prop. 1993/94:56, s. 7 f.).

Samma år avskaffades tulltillägg på avdragsgill mervärdesskatt helt (jfr prop. 1994/95:34 s. 107). När 1995 års tullag infördes, återinfördes emellertid tulltillägg med 10 procent på avdragsgill mervärdesskatt. Regeringen anförde att även om en tullskyldig inte gör

någon skattevinst kan vissa fördelar i ränte- och likviditetshänseende uppnås. Det medför att den som i tulldeklarationen redovisar korrekta uppgifter hamnar i ett sämre läge än den som uppsåtligen eller genom slarv deklarerar för låga belopp. Ett sådant resultat ansågs inte vara godtagbart ur rättvisesynpunkt (prop. 1994/95:34 s. 107).

Reglerna om tulltillägg ändrades inte i samband med att Tullverkets roll som beskattningsmyndighet för mervärdesskatt vid import förändrades (jfr prop. 2013/14:16 s. 55).

När avdragsgill mervärdesskatt undandragits bör avgiften vara lägre

Ett huvudsakligt syfte med den nya sanktionsavgiften är att sanktionera beteenden som innebär att uppbörd undandras det allmänna. En importör som har avdragsrätt för mervärdesskatt hänförlig till varor som förs in i landet gör emellertid inte någon definitiv skattevinst genom att lämna en oriktig uppgift i en deklaration eller underlåta att deklarera. Det talar för att den nya sanktionsavgiften inte bör omfatta avdragsgill mervärdesskatt. Som påpekats i tidigare förarbeten kan emellertid vissa fördelar i ränte- och likviditetshänseende uppnås för den som deklarerar oriktiga uppgifter. En ordning som innebär att den som redovisar korrekta uppgifter kan hamna i ett sämre läge är – som regeringen tidigare framhållit – inte godtagbar ur rättvisesynpunkt (prop. 1994/95:34 s. 107). Mot den bakgrunden anser utredningen att sanktionsavgift bör tas ut när mervärdesskatt har undandragits det allmänna, även om avdrag får göras för skatten.

Den andel av undandragen avdragsgill mervärdesskatt som används vid beräkningen av tulltillägg – 10 procent vid oriktig uppgift och 20 procent vid bristande efterlevnad – leder dock till att sanktionen blir oproportionerligt sträng i många fall. Det gäller särskilt eftersom mervärdesskatt normalt är den största delen av den uppbörd som i det enskilda fallet tas ut i samband med import. Den nya sanktionsavgiften bör mot den bakgrunden tas ut med en lägre andel av det undandragna beloppet. Det bör inte göras någon skillnad mellan om sanktionen tas ut som en följd av att en oriktig uppgift har lämnats eller som en följd av att skyldigheten att deklarera har underlåtits. Det är nämligen svårt att se någon saklig skillnad mellan de fallen i nu aktuellt avseende. Motiven bakom skillnaden tycks inte

heller ha diskuterats i tidigare förarbeten. En sanktionsavgift som motsvarar 5 procent av den undandragna mervärdesskatten bör enligt utredningens mening vara tillräcklig för att upprätthålla god regelefterlevnad.

Utredningen föreslår sammanfattningsvis att sanktionsavgiften ska tas ut med 5 procent av undandragen avdragsgill mervärdesskatt. På samma sätt som i fråga om sanktionsavgift på tull bör en förhöjd avgift tas ut om överträdelsen upprepas inom en tvåårsperiod. Den förhöjda avgiften bör vara 10 procent av det undandragna beloppet.

Ingen särreglering för annan skatt som har undandragits

En ytterligare fråga är hur sanktionsavgiften bör bestämmas när annan skatt som tas ut av Tullverket har undandragits. Det handlar dels om mervärdesskatt som inte är avdragsgill, dels om vissa punktskatter som tas ut i samband med import.

När det gäller mervärdesskatt som inte är avdragsgill bedömer utredningen att den nivå som gäller i fråga om tulltillägg – 20 procent av det undandragna beloppet – är välavvägd. Det har under utredningstiden inte kommit fram att den andelen behöver ändras.

Punktskatt fungerar på ett annat sätt än mervärdesskatt. Punktskatter är så kallade ett-leds-skatter där skatteuttaget sker en gång hos en aktör som utpekas som skattskyldig. Utgångspunkten i de olika regleringarna om punktskatt är att skatten ska tas ut på ett så tidigt stadium som möjligt. Skattskyldig kan exempelvis vara den som importerar en punktskattepliktig vara till Sverige (se t.ex. 9 kap. 13 § lagen om alkoholskatt). De punktskatter som tas ut i samband med import ska i regel betalas enligt det förfarande som gäller för tull. Det innebär att det är Tullverket som är beskattningsmyndighet. I många fall omfattas varan av ett uppskovsförfarande, vilket innebär att beskattningen skjuts upp och sker i ett senare led (se t.ex. 9 kap. 15 § lagen om alkoholskatt). I så fall är det Skatteverket som är beskattningsmyndighet. Skatten ska emellertid i normalfallet betalas innan varan når den slutliga konsumenten. Vanligtvis förs skattekostnaden över på konsumenten, på samma sätt som en transportkostnad eller materialkostnad. Det skiljer sig från mervärdesskatt, som tas ut i flera led och som normalt betalas av konsumenten, inte av det företag som uppbär skatten. Skillnaden avspeglas i hur av-

dragsrätten fungerar. Ett företag som är skattskyldigt för punktskatt får endast göra avdrag för skatten i särskilt utpekade situationer som anges i respektive punktskattelag. Det handlar om situationer där varan har hanterats på vissa specifika sätt. En s.k. upplagshavare får exempelvis enligt 11 kap. 1 § lagen om alkoholskatt göra avdrag för skatt på alkoholvaror för vilka skattskyldighet tidigare inträtt och som förts in i upplagshavarens skatteupplag. Det är emellertid inte fråga om den närmast generella avdragsrätt som gäller i fråga om mervärdesskatt och som i huvudsak innebär att den som är skattskyldig och registrerad för mervärdesskatt har rätt att göra avdrag för ingående skatt på förvärv eller import för den verksamhet som medför skattskyldighet.

Mot den bakgrunden finns det skäl att se annorlunda på undandragen punktskatt än på undandragen mervärdesskatt. I fråga om punktskatt är det inte möjligt att redan vid importen bedöma om det i ett senare skede uppkommer en avdragsrätt för skatten. Det beror nämligen på hur varan kommer att hanteras efter importen. Det framstår därför inte som lämpligt att sanktionsavgift på undandragen punktskatt ska motsvara en lägre andel av det undandragna beloppet än 20 procent, även om det i ett senare skede skulle uppkomma en avdragsrätt för skatten.

9.8.4. När tullkontroll har försvårats

Utredningens förslag: Sanktionsavgift vid överträdelser som har

medfört att en vara undandras från tullövervakning bestäms till lägst 5 000 kronor och högst 500 000 kronor. Vid överträdelser som på något annat sätt har försvårat Tullverkets möjligheter att genomföra tullkontroll bestäms sanktionsavgiften till lägst 2 000 kronor och högst 100 000 kronor.

När avgiftens storlek bestäms ska särskild hänsyn tas till

1. hur allvarlig överträdelsen är och betydelsen av den bestäm-

melse som överträdelsen avser,

2. vad den avgiftsskyldige gjort för att begränsa verkningarna av

överträdelsen,

3. vad som är känt om den avgiftsskyldiges ekonomiska förhål-

landen, och

4. om den avgiftsskyldige tidigare har ålagts att betala en sank-

tionsavgift på samma grund.

Skälen för utredningens förslag

Överträdelserna kan vara mer eller mindre allvarliga

En överträdelse som innebär att tullkontroll har försvårats kan vara av högst varierande art och karaktär. Det kan handla om mer allvarliga överträdelser som medfört att en vara undandras från tullövervakning. Ett exempel är om ett fartyg avgår för export innan varorna har frigjorts eller om skyldigheten att anmäla varor till Tullverket vid export inte efterlevs. Det kan också vara fråga om chaufförer som sätter i system att inte anmäla import vid gränspassage. Effekten kan bli att Tullverket i praktiken förlorar möjligheten att kontrollera varorna. Det riskerar att leda till att varor förs ut ur landet i strid med sanktioner som har meddelats mot ett annat land eller i strid med andra förbud eller villkor vid utförsel, exempelvis avseende krigsmateriel, produkter med dubbla användningsområden eller miljöfarligt avfall. Liknande konsekvenser kan uppstå vid import om varor förs in i landet utan att anmälas eller om varorna inte hålls tillgängliga för kontroll. Tullverket förlorar därmed möjligheten att kontrollera varorna och att varor inte förs in i eller ut ur landet i strid med gällande förbud eller villkor.

En överträdelse kan också vara av mindre allvarlig art. Det handlar ofta om situationer där överträdelsen – utan att den medfört att en vara undandras från tullövervakning – har lett till att Tullverkets möjligheter att genomföra tullkontroll försvårats. Ett exempel är underlåtenhet att lämna föranmälan avseende ett inkommande eller utgående fartyg. Det kan också handla om underlåtenhet att föra fartyg till en anvisad hamn eller plats eller underlåtenhet att följa den av Tullverket bestämda tullvägen. Ett annat exempel är om ett fartyg avgår från en annan hamn än den som Tullverket har anvisat eller godkänt.

Avgiftens storlek bör bestämmas inom vissa beloppsintervall

Eftersom en överträdelse av det aktuella slaget alltså kan vara av varierande art och karaktär och få mer eller mindre allvarliga effekter är det angeläget att sanktionsavgiften kan bestämmas till såväl blygsamma som mer betydande belopp. Frågan är hur beloppen bör beräknas. Hur sanktionsavgifter beräknas inom några andra områden har belysts i avsnitt 9.8.2.

Det är svårt att hitta ett mätbart moment i överträdelserna som avgiften kan beräknas efter. Någon undandragen uppbörd eller ekonomisk vinst av annat slag behöver inte ha uppkommit som en följd av en överträdelse. Varornas värde speglar inte alltid överträdelsens allvar och går i många fall inte heller att ta reda på. Att beräkna avgiften som en andel av årsomsättningen hos det företag som har gjort fel är knappast heller aktuellt. Det kan ifrågasättas om en sådan beräkningsmetod skulle motsvara allvaret i överträdelsen och i fråga om utländska företag kan det vara svårt att ta reda på hur stor årsomsättningen är. Dessutom kan sanktionsavgift komma att tas ut av andra aktörer än företag.

Utredningen drar slutsatsen att avgiftens storlek inte kan beräknas efter någon parameter som är enkelt mätbar. Avgiften bör i stället bestämmas inom ett visst beloppsintervall som anges i lagen. Intervallet bör vara högre vid överträdelser som medfört att en vara undandras från tullövervakning och lägre vid överträdelser som på något annat sätt har försvårat Tullverkets möjligheter att genomföra tullkontroll. För att sanktionsavgiften ska stimulera till regelefterlevnad, motverka slarv och avskräcka från medvetna fel bör den vara kännbar. Avgiften bör bestämmas till lägst 5 000 kronor och högst 500 000 kronor för de mer allvarliga överträdelserna och till lägst 2 000 kronor och högst 100 000 kronor för de mindre allvarliga överträdelserna.

Som utredningen återkommer till i avsnitt 9.9 bör det finnas en reglering som föreskriver att obetydliga överträdelser inte ska leda till sanktionsavgift. En ordning av det slaget innebär att Tullverkets resurser kan koncentreras till att sanktionera överträdelser som inte är av alltför ringa karaktär.

Avgiftens storlek bör bestämmas i varje enskilt fall

När en sanktionsavgift ska bestämmas inom ett beloppsintervall är det i princip möjligt att reglera avgiftens storlek på två sätt. Det första alternativet innebär att det föreskrivs – ofta på förordningsnivå – att en viss överträdelse leder till en schabloniserad avgift enligt en fastställd taxa. Det andra alternativet innebär att avgiftens storlek bestäms efter en individuell bedömning i varje enskilt fall enligt ett antal fastställda kriterier.

En reglering enligt det förstnämnda alternativet kan innebära att regeringen i lag bemyndigas att meddela föreskrifter om sanktionsavgiftens storlek inom de beloppsintervall som gäller. Ett sådant bemyndigande får lämnas enligt den kompetensfördelning som gäller mellan riksdag och regering enligt 8 kap.2 och 3 §§regeringsformen. Samtidigt anges det i lagstiftningen att föreskrifterna ska meddelas med hänsyn till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. En reglering av det slaget innebär att det i förordning föreskrivs att en viss överträdelse av lagstiftningen leder till en viss schabloniserad avgift. Liknande konstruktioner finns på ett flertal andra områden, bl.a. i de avgiftssystem som gäller på miljöområdet och på livsmedelsområdet (se avsnitt 9.8.2). En fördel med en sådan lösning är att sanktionsavgiften blir förutsebar och lättillämpad. Samtidigt blir regleringen enkel att justera om avgiftens storlek skulle behöva ändras inom föreskrivna beloppsintervall. Det finns å andra sidan en risk att proportionalitetsaspekten inte beaktas i tillräcklig utsträckning med en konstruktion av det slaget. Omständigheterna kan vara högst varierande även om det är fråga om samma typ av överträdelse. Utredningen bedömer när det gäller tulllagstiftningen att omständigheterna i enskilda fall måste beaktas mer än vad som är möjligt i ett schabloniserat avgiftssystem. En reglering av det slaget är alltså mindre lämplig.

En bättre lösning är att sanktionsavgiften fastställs efter en individuell bedömning i varje enskilt fall. För att avgiften ska vara proportionerlig och samtidigt så förutsebar och lättillämpad som möjligt bör den bestämmas inom ett brett beloppsintervall efter ett antal fastställda kriterier. En reglering enligt det sistnämnda alternativet bör alltså väljas. Som redovisats i avsnitt 9.8.2 finns liknande konstruktioner inom ett flertal andra områden, bl.a. enligt produkt-

säkerhetslagen, brottsdatalagen, lagen om nationella järnvägssystem och lagen om elektronisk kommunikation.

I avsnitt 9.8.3 har utredningen föreslagit att den som är godkänd ekonomisk aktör inte ska kunna åläggas förhöjt belopp. Frågan är om en motsvarande reglering bör gälla för nu aktuella sanktionsavgifter. Utredningen anser att det förhållandet att det ska göras en bedömning i varje enskilt fall ger tillräcklig möjlighet att ta hänsyn till hur hög avgift som ska påföras en godkänd ekonomisk aktör och att någon särreglering därför inte behövs.

Vilka kriterier bör bestämma avgiftens storlek?

En överträdelse kan som nämnts vara mer eller mindre allvarlig. Det bör exempelvis i allmänhet betraktas som mer allvarligt att undandra en vara från tullövervakning om varan omfattas av ett förbud eller villkor för införsel eller utförsel än om varan inte omfattas av en sådan restriktion. Det är naturligt att en överträdelse som inneburit ett faktiskt undandragande från tullövervakning i regel betraktas som mer allvarlig än en överträdelse som endast lett till en risk för en sådan effekt. En överträdelse kan vidare avse en bestämmelse som har mer eller mindre central betydelse för tullproceduren. Ansvaret kan komma att ligga på både fysiska och juridiska personer, som bedriver verksamhet i olika former, av varierande omfattning och under olika ekonomiska förutsättningar. Den avgiftsskyldige kan ha försökt att begränsa verkningarna av överträdelsen, t.ex. genom att själv anmäla felet i efterhand till Tullverket. Det bör också göras skillnad mellan en enstaka och upprepade överträdelser.

En sanktionsavgift som tar hänsyn till faktorer av det slaget har förutsättningar att bli både proportionerlig, förutsebar och enkel att administrera. Avgiftens storlek bör mot den bakgrunden bestämmas med utgångspunkt i hur allvarlig överträdelsen är och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser, vad den avgiftsskyldige har gjort för att begränsa verkningarna av överträdelsen, vad som är känt om den avgiftsskyldiges ekonomiska förhållanden, och om den avgiftsskyldige tidigare har ålagts att betala en sanktionsavgift. Det kan behöva övervägas om det finns skäl att avstå från att ta ut avgiften eller att sätta ner beloppet. Utredningen återkommer till de frågorna i avsnitt 9.9 och 9.10.

I avsnitt 9.12 föreslår utredningen att sanktionsavgiften – liksom tulltillägg i dag – ska beslutas av Tullverket. För att myndighetens handläggning ska vara effektiv bör avgiftens storlek kunna bestämmas på ett förhållandevis enkelt sätt. Tullverket bör inte föra någon mer ingående dialog med den avgiftsskyldige eller göra en omfattande utredning inför beräkningen av sanktionsavgiften. Om den avgiftsskyldige lämnar uppgifter efter att ha delgetts Tullverkets överväganden om att ta ut sanktionsavgift – och uppgifterna är relevanta enligt de kriterier som ska bestämma avgiftens storlek – bör myndigheten givetvis beakta dem. I den utsträckning uppgifterna behöver verifieras kan det lämpligen göras genom enkla registerkontroller eller liknande. Det är alltså inte fråga om att Tullverket ska göra någon omfattande utredning för att kunna fastställa sanktionsavgiften.

9.8.5. När en skyldighet enligt ett tillstånd inte har fullgjorts

Utredningens förslag: Sanktionsavgift tas ut med 5 000 kronor

när någon har brutit mot en skyldighet enligt ett tillstånd som har beslutats av Tullverket.

Om sanktionsavgift tidigare har beslutats och en ny sanktionsavgift ska tas ut inom två år från det tidigare beslutet tas en förhöjd avgift om 10 000 kronor ut. Den förhöjda avgiften tas inte ut av den som har status som godkänd ekonomisk aktör.

Skälen för utredningens förslag: Som redan nämnts kan Tullverket

utfärda en mängd tillstånd med stöd av tullagstiftningen. Det är ofta en förutsättning för tillstånden att ett eller flera villkor uppfylls. I avsnitt 9.7.1 har utredningen föreslagit att sanktionsavgift när ett villkor enligt ett tillstånd har överträtts ska tas ut i sista hand. Sanktionsavgiften bör mot den bakgrunden vara så förutsebar och lättilllämpad som möjligt. Det skulle enligt utredningens bedömning leda till en alltför svåradministrerad handläggning om avgiftens storlek skulle bestämmas efter en individuell bedömning i varje enskilt fall. I stället bör sanktionsavgiften tas ut med ett fast belopp. Utredningen bedömer att 5 000 kronor är en väl avvägd sanktionsavgift vid överträdelser av det aktuella slaget.

Utredningen har övervägt om avgiften i stället bör bestämmas som en andel av prisbasbeloppet enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialför-

säkringsbalken. En indexering av det slaget har den fördelen att avgiftens storlek skulle justeras automatiskt med hänsyn till inflationen. Det skulle dock avvika från det som gäller på flertalet andra sanktionsområden, eftersom sanktionsavgifter normalt bestäms till ett fast belopp eller inom ett fast beloppsintervall. En knytning till prisbasbeloppet bör därför inte väljas. Avgiftens storlek bör emellertid regelbundet ses över för att säkerställa att den justeras i takt med inflationen.

Det skulle kunna invändas att en avgift av det slag som föreslås inte tar hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Det skulle också kunna hävdas att avgiften inte är en tillräckligt sträng sanktion för exempelvis ett större företag med goda ekonomiska förutsättningar. Det bör dock beaktas att sanktionsavgift ofta kan vara ett första steg när ett villkor enligt ett beviljat tillstånd överträds. Om överträdelsen upprepas kan det finnas skäl att överväga om tillståndet bör ändras, tillfälligt dras in eller återkallas. Avgiften bedöms mot den bakgrunden vara ett tillräckligt incitament för tillståndshavare att följa de villkor som föreskrivs i tillstånden, även om avgiften i sig inte utgör en särskilt sträng sanktion för många aktörer.

Utredningen bedömer sammanfattningsvis att en reglering som innebär en fast och inte alltför hög sanktionsavgift – 5 000 kronor – är en tillräcklig reaktion vid den aktuella typen av överträdelser. Den avgiften bör vara tillräcklig även i de fall där det handlande som föranleder sanktionsavgiften innebär att den avgiftsskyldige har brutit mot flera villkor samtidigt.

För att sanktionsavgiften fullt ut ska stimulera till efterlevnad bör emellertid en förhöjd avgift tas ut vid upprepade överträdelser. Den avgiften bör bestämmas till det dubbla, dvs. 10 000 kronor. På samma sätt som i fråga om sanktionsavgift när uppbörd har undandragits bör den förhöjda avgiften tas ut av den som gör sig skyldig till en ny överträdelse inom en tvåårsperiod från det tidigare beslutet om sanktionsavgift. Det bör dock inte gälla om den som gör sig skyldig till det upprepade felbeteendet har status som godkänd ekonomisk aktör. De skäl som har anförts i avsnitt 9.8.3 för att förhöjd avgift inte ska tillämpas har samma relevans här.

Som behandlas närmare i avsnitt 9.9 och 9.10 kan Tullverket behöva överväga om det finns skäl att avstå från att ta ut avgiften eller att sätta ner beloppet.

Utredningen återkommer i avsnitt 10.3 till frågan om hur sanktionsavgiften förhåller sig till en sanktion som innebär att ett tillstånd ändras, tillfälligt dras in eller återkallas.

9.9. När sanktionsavgift inte ska tas ut

Utredningens förslag: Sanktionsavgift tas inte ut om den som

har lämnat en oriktig uppgift eller underlåtit att deklarera på eget initiativ har rättat felet eller fullgjort deklarationsskyldigheten. Sanktionsavgift tas inte heller ut om en överträdelse som kan leda till sanktionsavgift är obetydlig.

Skälen för utredningens förslag

Dagens reglering

För tulltillägg finns det bestämmelser som reglerar när avgiften inte ska tas ut. Regleringen i 5 kap. 12 § tullagen innebär att tulltillägg inte ska tas ut i två fall. Det gäller för det första om gäldenären på eget initiativ har rättat den oriktiga uppgiften eller anmält bristande efterlevnad av tullagstiftningen. Det gäller för det andra om det belopp som kunde ha undandragits är obetydligt.

Reglerna om rättelse på eget initiativ bör inte ändras

Tullverket har under utredningsarbetet påpekat att möjligheten enligt 5 kap. 12 § 1 tullagen att på eget initiativ rätta till misstag ibland sätts i system. Det förekommer exempelvis att lastbilschaufförer regelmässigt försummar skyldigheten att anmäla varor som förs in i landet från Norge. Myndigheten har då förlorat möjligheten att kontrollera varorna och de dokument som ska följa med transporten. När mottagaren upptäcker felet anmäls det till Tullverket. Om det är mottagaren som bedöms vara gäldenär för den tullskuld som kan uppkomma saknar Tullverket möjlighet att ta ut tulltillägg av denne. Det beror på reglerna om rättelse på eget initiativ. Ofta kan det vara praktiskt svårt att i efterhand ta ut tulltillägg av lastbilschauffören eller transportföretaget eller att göra någon straffrättsligt ansvarig

för överträdelsen. Det har förts fram till utredningen att regleringen om rättelse på eget initiativ ibland utnyttjas systematiskt som ett sätt att – utan att riskera tulltillägg – underlåta att deklarera varor som förs in i landet. Det bör mot den bakgrunden övervägas om regleringen bör vara utformad på något annat sätt än i dag.

När regleringen infördes var avsikten att åstadkomma en generösare tillämpning av den tidigare bestämmelsen om frivillig rättelse, motsvarande den som tidigare hade genomförts i fråga om skattetilllägg (jfr prop. 2015/16:79 s. 194). I samband med den förändringen framhöll regeringen att en möjlighet för enskilda att göra en rättelse utan att drabbas av skattetillägg ökar förutsättningarna för att ett stort antal beslut kan rättas på ett enkelt sätt. En andra chans att på eget initiativ göra rätt för sig utan risk för sanktioner innebar enligt regeringen en ytterligare önskvärd nyansering av regelverket. Regeringen framhöll att om rättelsen görs efter det att den uppgiftsskyldige har anledning att tro att Skatteverket har uppmärksammat den oriktiga uppgiften i det enskilda fallet, ska skattetillägg tas ut (prop. 2010/11:65 s. 478 f.).

Det finns fortfarande goda skäl att ha en relativt generös tillämpning vid rättelser som görs på eget initiativ. De skäl som regeringen lyfte fram i propositionen gäller fortfarande. Det finns anledning att anta att många av de fel som rättas på eget initiativ aldrig hade upptäckts om de inte hade anmälts till Tullverket. Motsvarande reglering bör alltså finnas för den nya sanktionsavgiften. Utredningen föreslår därför att sanktionsavgift inte ska tas ut om den som har gjort sig skyldig till överträdelsen på eget initiativ har rättat den oriktiga uppgiften eller fullgjort skyldigheten att deklarera så att deklarationen kan läggas till grund för ett beslut om fastställande av tull. På samma sätt som gäller på skatteområdet ska emellertid avgiften tas ut om den som gör rättelsen har anledning att tro att Tullverket har uppmärksammat det felaktiga beteendet i det enskilda fallet. Det bör också framhållas att det bara bör vara den som har begått överträdelsen som kan undgå avgift genom att rätta den oriktiga uppgiften eller fullgöra skyldigheten. Om ett fel rättas till av någon annan så ska avgiften tas ut.

Det bör framhållas att sanktionsavgift med utredningens förslag kan tas ut i fler fall än i dag. I det nyss nämnda exemplet kan det t.ex. bli aktuellt att ta ut sanktionsavgift på den grunden att möjligheterna att genomföra tullkontroll har försvårats. Sanktionsavgift kan också

tas ut när en skyldighet enligt ett tillstånd som beslutats av Tullverket inte har fullgjorts. I de fallen bör avgiften inte kunna undvikas genom att den som har gjort fel på eget initiativ anmäler överträdelsen till Tullverket. Vid sådana överträdelser är det nämligen normalt inte fråga om fel som fullt ut kan rättas till. Om en sådan överträdelse frivilligt anmäls bör det i stället i vissa fall kunna beaktas när storleken på avgiften fastställs (se avsnitt 9.8).

Sanktionsavgift bör inte tas ut vid obetydliga överträdelser

På motsvarande sätt som beträffande tulltillägg enligt 5 kap. 12 § 2 tullagen bör den nya sanktionsavgiften inte tas ut om överträdelsen är obetydlig. Det kan exempelvis aktualiseras om en oriktig uppgift som lämnats i en tulldeklaration inte kunnat leda till mer än ett förhållandevis litet undandraget belopp. Det bör framhållas att ansvar för tullförseelse inte omfattar ringa överträdelser av tullagstiftningen. Överträdelser som är så obetydliga att de inte kan leda till straffrättsligt ansvar för tullförseelse bör enligt utredningens mening inte heller annat än i undantagsfall kunna leda till sanktionsavgift. För att systemet som helhet ska uppfattas som rättvist och förutsebart bör det område som inte sanktioneras vara ungefär lika stort oavsett om sanktionen är administrativ eller straffrättslig. Det är vidare angeläget att enskilda inte drabbas av sanktionsavgift vid enstaka obetydliga förbiseenden och att Tullverkets resurser inte används till att beivra de minst klandervärda överträdelserna.

9.10. Befrielse från sanktionsavgift

Utredningens förslag: Sanktionsavgiften ska sättas ner helt eller

delvis om överträdelsen är ursäktlig eller om det annars skulle vara oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp. De grunder som gäller för hel eller delvis befrielse från tulltillägg eller förseningsavgift ska i huvudsak gälla även för befrielse från sanktionsavgift. Bestämmelsen om befrielse när den som avgiften gäller har fällts till ansvar för brott eller blivit föremål för förverkande av utbyte av brottslig verksamhet ska dock inte gälla.

Skälen för utredningens förslag

Dagens reglering

I fråga om både tulltillägg och förseningsavgift finns det bestämmelser om hel eller delvis befrielse från avgiften. Det föreskrivs i 5 kap. 17 § tullagen att Tullverket ska besluta om hel eller delvis befrielse från tulltillägg och förseningsavgift om det är oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp. Vid bedömningen ska ett antal omständigheter särskilt beaktas, nämligen om

1. den felaktighet eller passivitet som har lett till avgiften kan antas

ha berott på – ålder, hälsa eller liknande förhållande, eller – en felbedömning av en regel eller betydelsen av faktiska för-

hållanden,

2. avgiften inte står i rimlig proportion till felaktigheten eller passi-

viteten,

3. det har varit fråga om en oskäligt lång handläggningstid, eller

4. felaktigheten eller passiviteten även har medfört att den som av-

giften gäller dömts för tullförseelse eller för brott enligt smugglingslagen eller blivit föremål för förverkande av utbyte av brottslig verksamhet enligt 36 kap. 1 b § brottsbalken.

En deklarant får enligt 5 kap. 17 § andra stycket tullagen helt eller delvis befrias från förseningsavgift även när passiviteten är obetydlig.

Subjektiva omständigheter ska beaktas

Europadomstolen har vid prövning enligt Europakonventionen funnit att ett förfarande som rör sanktionsavgift kan vara att jämställa med ett straffrättsligt förfarande. I flera propositioner har utgångspunkten därför varit att sanktionsavgifter är att betrakta som straff i Europakonventionens mening (se t.ex. Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan, prop. 2017/18:165, s. 67, prop. 2021/22:18 s. 63 och En ny växtskyddslag, prop. 2021/22:148, s. 166). Om en sanktionsavgift är att jämställa med en brottsanklagelse, får Europakonventionen särskilt stor betydelse. Det beror på att artikel 6 om rätten till

en rättvis rättegång innehåller garantier som måste vara uppfyllda i fråga om brottsanklagelser. Rätten till en rättvis rättegång gäller även för juridiska personer (jfr t.ex. fallen Credit and Industrial Bank mot Tjeckien, dom den 21 oktober 2003 i mål 29010/95 och Capital Bank AD mot Bulgarien, dom den 24 november 2005 i mål 49429/99).

Enligt artikel 6.2 i Europakonventionen ska var och en som blivit anklagad för brott betraktas som oskyldig till dess att hans skuld lagligen fastställts. Europadomstolen har med hänvisning till bestämmelsen slagit fast att faktiska och rättsliga presumtioner inom straffrätten inte är förbjudna enligt Europakonventionen men de måste hållas inom rimliga gränser med hänsyn till vad som står på spel och med beaktande av den tilltalades rätt att försvara sig (se bl.a. Europadomstolens avgörande den 7 oktober 1988 i målet Salabiaku mot Frankrike, 10519/83). När en anklagelse för brott i konventionens mening aktualiseras kan en sanktionsavgift alltså inte utkrävas automatiskt när de objektiva rekvisiten är uppfyllda. Den enskilde måste ha en möjlighet till någon form av försvar som grundas på subjektiva förhållanden.

Sanktionsavgiften bör kunna sättas ner helt eller delvis

Utredningen har i avsnitt 9.7.5 föreslagit att sanktionsavgiften ska grundas på strikt ansvar. Mot bakgrund av de förpliktelser som följer av artikel 6 i Europakonventionen bör det finnas en regel om att subjektiva omständigheter i vissa fall ska medföra att avgiften helt eller delvis sätts ner. Det bör finnas en bestämmelse som motsvarar 5 kap. 17 § tullagen för den nya sanktionsavgiften. Under utredningen har det uppmärksammats att subjektiva omständigheter inte alltid beaktas i tillräcklig utsträckning när tulltillägg beslutas. Tillämpningen av den paragrafen förefaller vara förhållandevis restriktiv. Det har framhållits att en felbedömning av regelverket så gott som aldrig utgör grund för befrielse, exempelvis om en vara har klassificerats fel. Den praxis som finns på området utgår visserligen från att den som ska fullgöra skyldigheter enligt tullagstiftningen har ett stort ansvar att se till att regelverket efterlevs. Ett bolag som importerar varor i sin näringsverksamhet ska exempelvis informera sig om den vägledning som finns avseende hur varorna ska klassificeras (se t.ex. kammarrättens i Stockholm dom den 24 april 2020 i mål nr 5150-19 och

5151-19). Det utesluter emellertid inte att hel eller delvis befrielse kan medges i enskilda fall, när förutsättningarna för det är uppfyllda. Det kan således enligt utredningens mening inte hävdas att en viss typ av felbeteende, t.ex. klassificeringsfel, utesluter tillämpning av nedsättningsgrunderna.

För att regleringen om hel eller delvis befrielse ska bli tydligare och ge bättre förutsättningar för en mer nyanserad tillämpning bör den utformas annorlunda än 5 kap. 17 § tullagen. Befrielse bör aktualiseras om felaktigheten eller passiviteten är ursäktlig eller om det annars skulle vara oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp. Det innebär inte någon ändring i sak, men det påminner om att ursäktliga överträdelser bör leda till hel eller delvis befrielse från avgift. Rent slarv eller okunskap om regelverket bör naturligtvis som regel inte medföra att sanktionsavgiften sätts ner. Subjektiva omständigheter som ursäktlig okunnighet eller missuppfattning om reglerna bör dock kunna betraktas som skäl för hel eller delvis befrielse i vissa fall. Ett exempel är om en vara har klassificerats fel på ett sätt som framstår som ursäktligt.

Ursäktlighetsfallen har tidigare slopats, både på tullområdet och skatteområdet. Skälet är att ursäktlighet har ansetts vara en typ av oskälighet och att uppdelningen inte tillför något i sak (se prop. 2010/11:165 s. 259 f., 964 och 1 265). Utredningen anser emellertid att regleringen blir tydligare och ger förutsättningar för en mer nyanserad tillämpning om det klart framgår att befrielse ska beslutas om överträdelsen är ursäktlig eller om det annars skulle vara oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp. Bestämmelser som formuleras på liknande sätt finns i ny lagstiftning inom ett flertal sanktionsområden (se t.ex. 6 kap. 5 § brottsdatalagen, 12 kap. 2 § tredje stycket lagen om elektronisk kommunikation och 7 kap. 5 § lagen om nationella järnvägssystem).

På samma sätt som i 5 kap. 17 § tullagen bör det anges vilka grunder för befrielse som särskilt ska beaktas. Det gör det tydligt vilka omständigheter som kan leda till befrielse från avgift i de vanligaste fallen. Det är emellertid inte en uttömmande uppräkning av sådana omständigheter. De grunder som anges i 5 kap. 17 § tullagen framstår som adekvata och bör tillämpas även i fråga om sanktionsavgift, förutom i det avseende som tas upp i det följande. I huvudsak gäller samma grunder i fråga om befrielse från de särskilda avgifter som finns på skatterättens område (se 51 kap. 1 § skatteförfarandelagen).

Som utredningen återkommer till i avsnitt 9.14 bör befrielsegrunderna även gälla förseningsavgift.

Befrielse för att undvika dubbelprövning

Bestämmelsen i 5 kap. 17 § första stycket 4 tullagen innebär att befrielse från tulltillägg ska medges om felaktigheten eller passiviteten även har medfört att den som avgiften gäller har fällts till ansvar för brott eller blivit föremål för förverkande av utbyte av brottslig verksamhet. Utredningen föreslår i avsnitt 10.3 en reglering som förhindrar att en sådan situation som avses i bestämmelsen kan uppstå. Därmed bör regleringen i 5 kap. 17 § första stycket 4 tullagen inte föras över till regleringen om befrielse från sanktionsavgift. En bestämmelse med i stort sett samma innebörd togs bort från skatteförfarandelagen när en motsvarande reglering för att undvika dubbelprövning infördes i den lagen (prop. 2014/15:131 s. 139 f.).

9.11. Sanktionsavgift och förverkande

Utredningens förslag: Sanktionsavgift ska tas ut även om varan

eller varans värde förverkas.

Skälen för utredningens förslag: Det föreskrivs i 5 kap. 13 § tull-

lagen att tulltillägg inte ska tas ut om en icke-unionsvara eller dess värde förverkas. Om endast en del av varan eller värdet har förverkats, gäller förbudet endast för den delen som har förverkats. Ett tidigare meddelat beslut om tulltillägg ska upphävas eller ändras efter det att en dom eller ett beslut som innefattar förverkande har fått laga kraft. Beslut om förverkande fattas med stöd av 16 och 17 §§ smugglingslagen eller artikel 198 i tullkodexen.

Bakgrunden till regleringen i 5 kap. 13 § tullagen är att det i tidigare tullagstiftning föreskrevs att tull inte skulle tas ut till den del en vara eller dess värde hade förverkats enligt varusmugglingslagen. När regleringen om tulltillägg infördes ansågs det vara befogat och följdriktigt att ta ut tulltillägg enligt samma principer som gällde för påförande av tull (prop. 1985/86:41 s. 30 f.).

Frågan har väckts om en motsvarande bestämmelse bör finnas i regleringen om den nya sanktionsavgiften. Det finns dock skäl som talar mot det. För det första ser tullagstiftningen annorlunda ut i dag. Huvudregeln enligt artikel 124.1 e tullkodexen är visserligen fortfarande att en tullskuld upphör om en vara förverkas. Det föreskrivs emellertid i artikel 124.2 att tullskulden, vid tillämpning av sanktioner för tullöverträdelser, inte ska anses ha upphört vid ett förverkande om förekomsten av en tullskuld utgör grund för att fastställa sanktioner. Sanktionen ska alltså tas ut även om varan förverkas. Det kan mot den bakgrunden ifrågasättas om regleringen i 5 kap. 13 § tullagen står i överensstämmelse med tullkodexen. För det andra framstår det som orimligt att den som har gjort sig skyldig till en överträdelse ska kunna undgå sanktionsavgift av den enda anledningen att varan eller dess värde har förverkats. Det riskerar enligt utredningen att leda till att den samlade reaktionen på överträdelsen inte blir tillräckligt ingripande. Regleringen i 5 kap. 13 § tullagen bör mot den bakgrunden inte ha någon motsvarighet i regleringen om sanktionsavgift. Om både förverkande och sanktionsavgift i ett enskilt fall skulle leda till att den samlade reaktionen blir oproportionerligt sträng kan det finnas skäl att besluta om hel eller delvis befrielse från sanktionsavgift.

9.12. Beslut om sanktionsavgift

9.12.1. Tullverket ska besluta om sanktionsavgift

Utredningens förslag: Tullverket beslutar om sanktionsavgift.

Skälen för utredningens förslag

Dagens reglering

En viktig fråga är om sanktionsavgift ska beslutas av Tullverket eller av allmän förvaltningsdomstol. I fråga om tulltillägg är beslutanderätten delad. Det föreskrivs i 5 kap. 19 § tullagen att frågor om tulltillägg prövas av Tullverket. Frågor om tulltillägg på grund av en oriktig uppgift i ett mål om tull prövas dock av allmän förvaltningsdomstol på talan av det allmänna ombudet hos Tullverket. Det all-

männa ombudet får föra talan om den oriktiga uppgiften inte har godtagits efter prövning i sak eller inte har prövats i målet. Talan ska väckas genom ansökan inom ett år från utgången av den månad då domen eller det slutliga beslutet i målet fick laga kraft.

Det är ovanligt att det allmänna ombudet för talan om tulltillägg enligt 5 kap. 19 § tullagen. Normalt beslutas tulltillägg alltså av Tullverket, med möjlighet att överklaga beslutet till domstol.

Det allmänna ombudets uppdrag

Ett allmänt ombud ska finnas hos ett flertal myndigheter, bl.a. hos Tullverket. Bestämmelser om det allmänna ombudets befogenheter finns i 6 kap. tullagen. Enligt 6 kap. 1 § får ombudet överklaga Tullverkets beslut om tull, annan skatt än tull, ränta, tulltillägg och förseningsavgift. Det allmänna ombudet får enligt 6 kap. 13 § även överklaga förvaltningsrättens eller kammarrättens beslut i vissa fall. Till ombudets uppdrag hör också att föra det allmännas talan i domstol och att föra talan till förmån för enskild part i vissa fall (6 kap.1315 §§tullagen). Det allmänna ombudet utses av regeringen.

Tullverket bör besluta om sanktionsavgift

Beslut om sanktionsavgift fattas i de flesta fall av den eller de myndigheter som är verksamma på eller har tillsyn över det område som sanktionsavgiften gäller för. Generellt anses en sådan ordning vara lämplig när reglerna är relativt enkla att tillämpa, beslutsfattandet är förhållandevis schabloniserat och sanktionsbestämmelserna bygger på strikt ansvar. I vissa fall är det emellertid mer lämpligt att överlämna prövningen till domstol. Det brukar vara fallet om det är aktuellt att pröva framför allt subjektiva rekvisit eller andra svårbedömda rekvisit (se avsnitt 7.3.3 om riktlinjer vid utformningen av sanktionsavgifter).

Enligt utredningens förslag ska sanktionsavgift tas ut när en överträdelse på objektiva grunder kan konstateras. Utrymmet för bedömningar är begränsat, eftersom sanktionsavgiften föreslås bygga på strikt ansvar. Reglerna är således relativt enkla att tillämpa, även om frågan om avgiftens storlek kan innefatta vissa bedömningar. Tullverket prövar frågor om tulltillägg sedan lång tid tillbaka och har

den kompetens som behövs på området. Tullverket kan därmed utveckla handläggningsrutiner och riktlinjer för ärenden om sanktionsavgift. Det ger i sin tur förutsättningar för en likvärdig hantering av ärendena och en enhetlig praxisutveckling. Beslutsfattandet kan således bli förhållandevis schabloniserat, även om vissa bedömningar kommer att behöva göras. Som behandlas i avsnitt 9.15 bör Tullverkets beslut om sanktionsavgift kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Både den som har ålagts sanktionsavgiften och det allmänna ombudet hos Tullverket bör få överklaga sådana beslut. På så sätt tillgodoses rättssäkerheten för den som har påförts avgiften. På sikt kommer det att kunna bildas domstolspraxis till vägledning för Tullverkets beslut.

Behovet av effektiv handläggning talar också för att beslut om sanktionsavgift ska fattas av Tullverket. Det kan förväntas innebära en kortare handläggningstid och en effektivare hantering av ärendena än om beslut ska fattas av domstol efter Tullverkets ansökan.

Utredningen föreslår mot den bakgrunden att sanktionsavgift ska beslutas av Tullverket.

Sanktionsavgift vid oriktig uppgift i mål om tull bör inte undantas

Som redan nämnts föreskrivs i 5 kap. 19 § tullagen att tulltillägg på grund av en oriktig uppgift i ett mål om tull prövas av allmän förvaltningsdomstol på talan av det allmänna ombudet hos Tullverket. Det väcker frågan om sanktionsavgift i de fallen bör beslutas av domstol eller om Tullverket bör ha beslutanderätt även då.

Fram till början av 1990-talet fanns det en motsvarande reglering på skatteområdet. Enligt 116 n § tredje stycket taxeringslagen (1956:623) fick en länsskattemyndighet föra talan hos länsrätten om att skattetillägg skulle tas ut om den skattskyldige hade lämnat en oriktig uppgift i ett mål om egen taxering. Talan skulle föras inom ett år. I samband med att taxeringslagen (1990:324) infördes slopades den ordningen. Den nya regleringen innebar att skattemyndigheten skulle besluta om skattetillägget. Motivet var att beslut i första instans ska fattas av skattemyndighet (proposition om ny taxeringslag m.m., prop. 1989/90:74, s. 330). Den ordningen gäller alltjämt på skatteområdet. Skatteverket får enligt 52 kap. 7 § skatteförfarandelagen besluta om skattetillägg på grund av en oriktig uppgift i ett mål

om beskattning inom ett år från utgången av den månad då domstolens beslut fick laga kraft.

Det saknas skäl för att regleringen på tullområdet ska avvika från det som gäller på skatteområdet på denna punkt. Sanktionsavgift när en oriktig uppgift har lämnats i domstol i ett mål om tull bör liksom andra beslut om sanktionsavgift prövas av Tullverket som första instans. Frågan om inom vilken tid ett sådant beslut ska fattas behandlas i avsnitt 9.12.3.

9.12.2. Kommunikation och delgivning

Utredningens bedömning: Det finns regler i tullkodexen om att

den som riskerar ett negativt beslut ska underrättas om grunderna för beslutet och få tillfälle att framföra sin ståndpunkt inom en föreskriven tid från när meddelandet mottogs eller ska anses ha mottagits. Det bör därför inte införas någon bestämmelse om kommunikation eller delgivning i tullagen.

Utredningens förslag: Det införs en bestämmelse i tullagen som

upplyser om regleringen i tullkodexen.

Skälen för utredningens bedömning och förslag

Den som riskerar sanktionsavgift bör få tillfälle att yttra sig

Ett beslut om sanktionsavgift är ingripande för den som avgiften tas ut av. Den som riskerar att påföras avgiften bör därför – utan undantag – ha möjlighet att yttra sig över Tullverkets utredning. Syftet är att ge den berörde tillfälle att påtala eventuella felaktigheter och omständigheter som kan ha betydelse för t.ex. avgiftens storlek eller utgöra skäl för hel eller delvis befrielse från avgiften. Regeringen har nyligen uttalat att möjligheten att yttra sig innan beslut om sanktionsavgift fattas är en grundläggande förutsättning för materiellt korrekta avgöranden och systemets legitimitet. Rättssäkerhetsskäl har ansetts motivera förlusten i effektivitet. Den allmänna kommunikationsregeln i 25 § förvaltningslagen (2017:900) har inte fullt ut ansetts tillgodose behovet av att höra den som berörs, eftersom den föreskriver ett antal undantag (prop. 2021/22:18 s. 73). En bestäm-

melse som säkerställer att kommunikation sker i varje enskilt fall förekommer därför på andra sanktionsområden, exempelvis enligt 10 kap. 6 e § djurskyddslagen och 30 c § livsmedelslagen.

Det bör inte införas någon bestämmelse om kommunikation

Det kan mot den bakgrunden övervägas om det bör införas en bestämmelse i tullagen som anger att den som sanktionsavgiften ska tas ut av ska underrättas om det material som är av betydelse för beslutet och ges tillfälle att yttra sig inom en bestämd tid, innan beslutet fattas.

Utredningen bedömer att en bestämmelse av det slaget inte bör införas. Det föreskrivs nämligen i artikel 22.6 i tullkodexen att innan tullmyndigheterna fattar ett beslut som skulle vara negativt för den sökande, ska de meddela på vilka grunder de avser att basera sitt beslut till den sökande som ska ges möjlighet att framföra sin ståndpunkt inom en viss tid. Det gäller enligt artikel 29 i tullkodexen även beslut som tullmyndigheterna fattar utan en föregående ansökan från den berörda personen. Utredningen bedömer att regleringen är tillämplig vid Tullverkets beslut om sanktionsavgift. Eftersom tullkodexen är bindande och direkt tillämplig finns det bara ett begränsat utrymme för kompletterande bestämmelser. De får inte på något sätt gå utöver eller avvika från tullkodexen. Någon dubbelreglering får inte heller förekomma, vilket innebär att den svenska tullagstiftningen inte får innehålla sådant som redan regleras i tullkodexen (prop. 2015/16:79 s. 122). Regleringen i artikel 22.6 i tullkodexen ger visserligen inte den avgiftsskyldige en ovillkorlig rätt att yttra sig, eftersom den föreskriver ett antal undantag, men undantagen torde inte bli tillämpliga när beslut om sanktionsavgift ska fattas.

Någon bestämmelse om kommunikation innan beslut om sanktionsavgift fattas bör mot den bakgrunden inte införas i tullagen.

Det bör inte införas någon bestämmelse om delgivning

Frågan har väckts om det i tullagen bör finnas en bestämmelse som anger att en underrättelse enligt artikel 22.6 i tullkodexen ska delges. Bestämmelser om delgivning vid kommunikation finns på ett antal andra sanktionsområden. Regleringen i 7 kap. 2 § lagen om natio-

nella järnvägssystem innebär t.ex. att tillsynsmyndigheten får besluta att ta ut en sanktionsavgift endast av den som har delgetts en underrättelse om att myndigheten överväger att fatta ett sådant beslut. Bestämmelsen har motiverats av de ingripande följder som uppkommer av att påföra en sanktionsavgift och för att säkerställa rimliga krav på rättssäkerhet (jfr prop. 2021/22:83 s. 416). En bestämmelse med liknande innebörd finns i 5 kap. 14 § första stycket lagen (2016:1306) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning.

På tullområdet finns det risk att en nationell bestämmelse om delgivning kompletterar tullkodexen på ett sätt som inte är tillåtet. Som nyss nämnts föreskrivs nämligen i artikel 22.6 i tullkodexen att den som har fått en underrättelse som avses i artikeln ska ges möjlighet att framföra sin ståndpunkt inom en föreskriven tid från och med den dag då denne mottog meddelandet eller ska anses ha mottagit det. En bestämmelse av det slag som diskuteras bör därför inte införas. Utredningen noterar också att det på vissa sanktionsområden, där det finns bestämmelser om kommunikation före beslut, inte ställs något krav på delgivning (se t.ex. 10 kap. 6 e § djurskyddslagen och 12 kap. 4 § lagen om elektronisk kommunikation).

Det bör hänvisas till regleringen i tullkodexen

Tullkodexen gäller även om det inte hänvisas till den i tullagen. Det behövs därför som regel inte några hänvisningar i lagen till bestämmelserna i tullkodexen. Det tullrättsliga sanktionssystemet regleras emellertid i huvudsak i nationell rätt. För att artiklarna 22.6 och 29 i tullkodexen inte ska förbises, när sanktionsavgift övervägs, bör det tas in en bestämmelse i tullagen som påminner om den regleringen. Eftersom det är fråga om en upplysningsbestämmelse bör endast tullkodexens namn anges och inte vilken lydelse av den som det hänvisas till.

9.12.3. När sanktionsavgift senast ska beslutas

Utredningens förslag: Sanktionsavgift får inte beslutas, om den

som avgiften ska tas ut av inte har fått tillfälle att yttra sig inom fem år från den dag då överträdelsen ägde rum.

Ett beslut om sanktionsavgift på grund av en oriktig uppgift som lämnats i domstol i ett mål om tull ska dock meddelas inom ett år från utgången av den månad då domstolens beslut fick laga kraft.

Sanktionsavgift får inte beslutas mot någon som har avlidit.

Skälen för utredningens förslag

Det bör finnas en regel om när sanktionsavgift senast får beslutas

Den nya sanktionsavgiften är av ingripande natur och det bör därför finnas en bortre tidsgräns för när avgiften får beslutas. En sådan preskriptionsregel finns på ett flertal andra sanktionsområden (se t.ex. 52 kap. skatteförfarandelagen, 10 kap. 6 f § djurskyddslagen, 6 kap. 7 § brottsdatalagen och 12 kap. 4 § lagen om elektronisk kommunikation). En bortre tidsgräns är inte minst viktig för att den som begått en överträdelse vid någon tidpunkt ska kunna utgå från att överträdelsen inte kommer att mötas av en sanktionsavgift.

Dagens reglering är otydlig

I 5 kap. 14 § tullagen föreskrivs att, om det inte längre finns någon betalningsskyldighet för tull, Tullverket inte får ta ut tulltillägg. Det är ett slags preskriptionsregel som innebär att tulltillägg får beslutas så länge som betalningsskyldighet för tull får åläggas. Frågan om det finns en sådan betalningsskyldighet bedöms enligt regleringen i tullkodexen. I artikel 124.1 föreskrivs att en tullskuld upphör när gäldenären inte längre kan underrättas om tullskulden. Enligt artikel 103 i tullkodexen ska gäldenären underrättas om tullskulden inom tre år från skuldens uppkomst. Tiden ska förlängas när tullskulden har uppkommit på grund av en handling som när den utfördes skulle ha kunnat ge upphov till straffrättsliga förfaranden. Enligt 2 kap. 5 § tullagen är tiden fem år i de fallen. En tullskuld kan enligt artikel 124

i tullkodexen även upphöra i en rad andra situationer, bl.a. genom att tullbeloppet betalas eller efterges.

Lagrådet kritiserade regleringen i 5 kap. 14 § tullagen när tullagen infördes. I äldre reglering föreskrevs att ”om betalningsskyldighet för tull inte längre kan åläggas, får Tullverket inte påföra tulltillägg på beloppet”. Avsikten med regleringen i 5 kap. 14 § tullagen var inte att göra någon saklig förändring (prop. 2015/16:79 s. 195). Lagrådet ansåg emellertid att uttrycksättet i den bestämmelsen är missvisande och indikerar att redan beslutade tillägg inte längre kan krävas in (prop. 2015/16:79 s. 409). Utredningen delar den uppfattningen. En annan brist är att bestämmelsen inte tydligt anger vilken som är den bortre tidsgränsen för ett beslut om tulltillägg, exempelvis genom en hänvisning till den aktuella regleringen i tullkodexen.

Det bör finnas en tydlig bortre tidsgräns

Regleringen i 5 kap. 14 § tullagen bör inte ha någon motsvarighet i den nya regleringen om sanktionsavgift. Förutom att regleringen som nyss nämnts är otydlig är det svårt att anpassa den till den nya sanktionsavgiften. Utredningens förslag i avsnitt 9.3.2 innebär att sanktionsavgift i vissa fall kan beslutas för överträdelser som inte har lett till att tull eller annan skatt har undandragits. Sanktionsavgiften behöver alltså inte ha någon koppling till uppkomsten av en tullskuld och betalningsskyldighet för tull. Det kan tillfogas att regleringen om skattetillägg inte innehåller någon motsvarande bestämmelse, vilket också Lagrådet påpekade (se prop. 2015/16:79 s. 409).

Regleringen om preskription bör mot den bakgrunden utformas på ett annat sätt. Den bör ange en tydlig gräns för när sanktionsavgift senast ska beslutas.

När ska sanktionsavgift senast beslutas?

Ett av syftena med sanktionsavgiften är att den ska leda till ett snabbt beivrande av överträdelser. Det talar för att tidsgränsen bör vara relativt kort. Samtidigt kan vissa överträdelser vara både svårupptäckta och ta tid att utreda. Möjligheten att besluta om sanktionsavgift får därför inte vara för begränsad, om systemet ska bli effektivt och avskräckande. Inom straffrätten finns det bestämmelser om preskrip-

tion i 35 kap. brottsbalken. Med hänsyn till överträdelsernas karaktär anser utredningen att en tid motsvarande den preskriptionstid som gäller för brott där det svåraste straffet är mer än ett års fängelse, men inte överstiger fängelse i två, är rimlig. Det innebär att preskriptionstiden bör vara fem år. Det motsvarar den preskriptionstid som gäller för exempelvis tullbrott. Det motsvarar även den preskriptionstid som gäller på ett flertal andra sanktionsområden. En sanktionsavgift bör därför endast få tas ut om den som avgiften riktar sig mot har getts tillfälle att yttra sig inom fem år från det att överträdelsen ägde rum.

När en oriktig uppgift har lämnats i domstol

I avsnitt 9.12.1 har utredningen föreslagit att Tullverket ska besluta om sanktionsavgift även när en oriktig uppgift har lämnats i domstol i ett mål om tull. Det motsvarar det som gäller på skatteområdet enligt 52 kap. 7 § skatteförfarandelagen. På samma sätt som enligt den regleringen bör beslutet fattas inom ett år från utgången av den månad då domstolens beslut fick laga kraft.

När personen har avlidit

Tulltillägg får enligt 5 kap. 18 § tullagen inte riktas mot en gäldenär som är en fysisk person och som har avlidit. När tulltillägg ersätts med den nya regleringen om sanktionsavgift bör bestämmelsen anpassas så att den i stället gäller för sanktionsavgift.

Det behövs ingen bestämmelse om när beslutet senast får verkställas

Preskription av skatt och andra fordringar som det allmänna har rätt till regleras i lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. Enligt 3 § första stycket preskriberas en fordran fem år efter utgången av det kalenderår då den förföll till betalning. Utredningen bedömer att regleringen är tillämplig i fråga om sanktionsavgift. Det behövs därför inte någon bestämmelse i tullagen om när ett beslut om sanktionsavgift senast får verkställas.

9.13. Övriga bestämmelser om sanktionsavgift

Utredningens förslag: De regler om betalning, garanti, ränta och

indrivning som gäller i fråga om tulltillägg ska i stället gälla i fråga om sanktionsavgift. Sanktionsavgiften ska tillfalla staten.

Skälen för utredningens förslag: Det föreskrivs i 5 kap. 21 § tull-

lagen att tulltillägg tillfaller staten. Frågor om betalning, garanti, ränta och indrivning regleras i 5 kap. 20 § tullagen. När tulltillägg ersätts med den nya sanktionsavgiften bör bestämmelserna anpassas så att de gäller för sanktionsavgift i stället för tulltillägg. I övrigt behöver det inte göras några ändringar i sak. Några språkliga och redaktionella ändringar bör dock göras i regleringen i 5 kap. 20 § tullagen.

9.14. Förseningsavgift

Utredningens förslag: Förseningsavgiften för att inte ge in kom-

pletterande deklaration höjs till 625 kronor eller, om deklarationen inte ges in trots uppmaning, till 1 250 kronor.

Den som inte ger in avräkningsnota enligt artikel 175.1 i kompletteringsförordningen i rätt tid påförs förseningsavgift med 1 000 kronor för den första dagen. Beloppet höjs med ytterligare 1 000 kronor för varje påföljande dag upp till och med fem dagar.

Förseningsavgift beslutas av Tullverket. Avgiften tillfaller staten. Ett beslut om förseningsavgift ska meddelas inom två år från överträdelsen.

Förseningsavgift får inte beslutas mot någon som har avlidit. Avgift ska inte heller tas ut om förseningen är obetydlig.

Skälen för utredningens förslag

Dagens reglering

Förseningsavgift får enligt 5 kap. 15 § tullagen tas ut i ett fall, nämligen om den som deklarerat en vara med ett förenklat förfarande som medför skyldighet att ge in en kompletterande deklaration inte

har gett in deklarationen när den senast skulle ha lämnats. Förseningsavgiften är 500 kronor eller, om deklarationen inte lämnas trots uppmaning, 1 000 kronor. Det föreskrivs i 5 kap. 19 § att frågor om förseningsavgift prövas av Tullverket. Enligt 5 kap. 21 § tillfaller avgiften staten.

Avgiften för att inte lämna kompletterande deklaration bör höjas

En fråga är om den gällande förseningsavgiften bör vara högre än i dag. Avgiften höjdes senast år 2016 i samband med att den nuvarande tullagen infördes. Höjningen innebar att avgiftsbeloppet fördubblades. Förändringen motiverades med att avgiften legat stilla sedan år 2001 och att höjningen motsvarade inflationsutvecklingen (prop. 2015/16:79 s. 141).

Det är relevant att jämföra beloppet med de förseningsavgifter som gäller på skatterättens område. Enligt 48 kap. 6 § skatteförfarandelagen är förseningsavgiften 6 250 kronor om avgiften gäller ett aktiebolags eller en ekonomisk förenings inkomstdeklaration. Avgiften är 1 250 kronor om den avser någon annans inkomstdeklaration, särskilda uppgifter eller periodisk sammanställning och 625 kronor om den gäller skattedeklaration. Om det är fråga om en skattedeklaration som ska lämnas efter föreläggande är avgiften emellertid 1 250 kronor.

Den kompletterande tulldeklarationen går inte att direkt jämföra varken med inkomstdeklaration (som ska lämnas årligen till ledning för beslut om slutlig skatt och avgifter) eller med skattedeklaration (t.ex. arbetsgivardeklaration eller mervärdesskattedeklaration som enligt huvudregeln ska lämnas per kalendermånad). Det kan dock konstateras att förseningsavgift enligt skatteförfarandelagen i båda fallen är högre än förseningsavgift enligt tullagen.

Mellan januari 2016 och oktober 2023 var inflationen omkring 28 procent baserat på konsumentprisindex (KPI).3 Enligt utredningens mening bör förseningsavgiften höjas till en nivå som kompenserar för inflationen. Utredningen har övervägt om en ytterligare höjning bör göras. Det bedöms emellertid inte vara nödvändigt för att avgiften ska verka för att den kompletterande deklarationen lämnas i rätt tid och vara en rimlig reaktion om det inte görs. Det är tillräck-

3

https://www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/samhallets-ekonomi/inflation/.

ligt med en höjning som ungefär motsvarar inflationsutvecklingen sedan den senaste höjningen. Förseningsavgiften bör mot den bakgrunden vara 625 kronor, vilket också är den avgift som påförs om en skattedeklaration ges in till Skatteverket för sent. Om den kompletterande deklarationen inte lämnas trots uppmaning bör avgiften vara 1 250 kronor. Det är enligt utredningen önskvärt att avgiftens storlek i fortsättningen följer det som gäller för skattedeklarationer som ges in för sent.

Det bör även göras språkliga moderniseringar i regleringen om förseningsavgift.

Förseningsavgift om en avräkningsnota inte lämnas i rätt tid

Ett område där förseningsavgift enligt utredningens mening skulle kunna bidra till ökad regelefterlevnad är för sent inlämnade avräkningsnotor. Ett tillstånd till aktiv förädling eller slutanvändning ska enligt artikel 175.1 i kompletteringsförordningen föreskriva att tillståndshavaren ska lämna avräkningsnota inom 30 dagar efter det att tidsfristen för att avsluta förfarandet har löpt ut. Undantag från skyldigheten får medges om det inte är nödvändigt att en avräkningsnota lämnas.

Att lämna avräkningsnota för sent kan visserligen leda till sanktionsavgift på den grunden att en skyldighet enligt ett tillstånd inte har fullgjorts. Rör det sig om en engångsföreteelse eller om enstaka dagars försening kan det emellertid i många fall vara en obetydlig överträdelse som inte bör föranleda sanktionsavgift. Eftersom det är viktigt att avräkningsnotor lämnas in i rätt tid kan en förseningsavgift vara motiverad när det rör sig om en relativt kortvarig försening. En lösning, där den som ska lämna avräkningsnota gör det med en dags försening påförs en förseningsavgift om 1 000 kronor och avgiften höjs med 1 000 kronor till för varje ytterligare dag, kan vara lämplig. Upp till fem dagars försening bör kunna sanktioneras på det sättet. Om det är fråga om en längre försening eller om det har satts i system att lämna avräkningsnotor för sent bör i stället sanktionsavgift övervägas.

Beslut om förseningsavgift

På samma sätt som enligt nuvarande reglering bör förseningsavgift beslutas av Tullverket. Avgiften bör tillfalla staten.

En fråga som kan diskuteras är om det bör finnas en bortre tidsgräns för när förseningsavgift får beslutas. Någon sådan tidsgräns finns inte i dag. Regleringen i 5 kap. 17 § första stycket 3 tullagen har dock betydelse i sammanhanget. Enligt den ska hel eller delvis befrielse från avgift beslutas om en oskäligt lång tid har gått efter det att Tullverket har funnit anledning att anta att avgift ska tas ut utan att den som avgiften gäller kan lastas för dröjsmålet.

På skatteområdet ska förseningsavgift tas ut enligt 48 kap. 1 § skatteförfarandelagen om den som ska lämna skattedeklaration, inkomstdeklaration eller vissa andra uppgifter inte har gjort det i rätt tid. Beslut om förseningsavgift ska enligt 52 kap. 2 § skatteförfarandelagen meddelas inom två år från den dag då uppgiftsskyldigheten skulle ha fullgjorts. Om oskäligt lång tid har förflutit ska Skatteverket enligt 51 kap. 1 § 3 skatteförfarandelagen besluta om befrielse från avgiften.

Utredningen har i avsnitt 9.12.3 föreslagit en bortre tidsgräns för när sanktionsavgift får beslutas. Även i fråga om förseningsavgift bör det finnas en sådan tidsgräns. Ett viktigt skäl är att den som har gett in en kompletterande deklaration eller en avräkningsnota för sent vid någon tidpunkt ska kunna utgå från att det inte kommer att leda till förseningsavgift. Att det finns en reglering om befrielse från förseningsavgift har på skatteområdet inte ansetts vara skäl att avstå från en sådan reglering (jfr prop. 2010/11:165 s. 965 f.).

Utredningen anser att en tvåårsgräns för beslut om förseningsavgift är rimlig även på tullområdet. Tiden bör räknas från den dag då skyldigheten senast skulle ha fullgjorts. Om Tullverket efter tvåårsfristen skulle uppmärksamma att någon rätteligen borde ha påförts förseningsavgift kan avgift alltså inte tas ut. Det bör dock vara så ovanligt att det saknar betydelse för sanktionssystemets effektivitet.

Det föreskrivs i 5 kap. 18 § tullagen att förseningsavgift inte får beslutas för någon som har avlidit. Den regleringen bör inte ändras.

Regleringen i 5 kap. 20 § tullagen om anstånd med betalning, garanti, ränta och indrivning av förseningsavgift bör gälla även i fortsättningen.

När förseningsavgift inte ska tas ut

Det föreskrivs som nämnts i 5 kap. 17 § tredje stycket tullagen att en deklarant helt eller delvis får befrias från förseningsavgift när passiviteten är obetydlig. Det är rimligt att den som ska ge in en kompletterade deklaration eller en avräkningsnota inte drabbas av förseningsavgift om förseningen är så kortvarig som några timmar eller en halv dag. Förseningsavgift bör därför inte tas ut om förseningen är obetydlig. En reglering som utformas på det sättet motsvarar det som gäller i fråga om sanktionsavgift när överträdelsen är obetydlig (se avsnitt 9.9).

9.15. Överklagande av sanktionsavgift och förseningsavgift

Utredningens bedömning: Det behövs ingen särskild bestäm-

melse om att beslut om sanktionsavgift eller förseningsavgift får överklagas.

Utredningens förslag: Det allmänna ombudet har rätt att över-

klaga Tullverkets beslut om sanktionsavgift och förseningsavgift.

Beslut om sanktionsavgift när tull eller annan skatt har undandragits får överklagas inom samma tidsfrist som gäller för överklagande av beslut om tull eller annan skatt än tull.

Beslut om sanktionsavgift får i andra fall överklagas inom den tidsfrist som föreskrivs i 44 § förvaltningslagen. Det gäller även beslut om förseningsavgift.

Skälen för utredningens bedömning och förslag

Det behövs ingen särskild reglering om rätten att överklaga

Ett beslut om att ta ut sanktionsavgift eller förseningsavgift bör kunna prövas av domstol. Den som har ålagts avgiften bör ha rätt att överklaga beslutet. Eftersom det är fråga om ett förvaltningsbeslut bör beslutet överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det föreskrivs i 6 kap. 2 § första stycket 1 tullagen att Tullverkets beslut enligt tullagstiftningen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Någon särskild regel om att beslut om sanktionsavgift eller förseningsavgift får överklagas behövs därför inte.

Det allmänna ombudets rätt att överklaga

Som nämnts har det allmänna ombudet hos Tullverket enligt 6 kap. 1 § tullagen rätt att överklaga myndighetens beslut om bl.a. tulltilllägg och förseningsavgift. När tulltillägg ersätts med den nya sanktionsavgiften bör regleringen ändras så att det allmänna ombudet i stället har rätt att överklaga Tullverkets beslut om sanktionsavgift. Det allmänna ombudet bör även, på samma sätt som i dag, ha rätt att överklaga Tullverkets beslut om förseningsavgift.

Tidsfristen för att överklaga ett beslut om sanktionsavgift

I 6 kap. 3 § tullagen föreskrivs en särskild tidsfrist för att överklaga ett beslut om tull eller annan skatt än tull. Regleringen innebär att ett överklagande som huvudregel ska ha kommit in till Tullverket inom tre år från den dag då tullskulden uppkom, skattskyldigheten inträdde eller den beskattningsgrundande händelsen inträffade. Om beslutet har omprövats får även omprövningsbeslutet överklagas inom treårsfristen. I 6 kap.46 §§tullagen föreskrivs att det överklagade beslutet ska omprövas av Tullverket om överklagandet inte avvisas som för sent inkommet (s.k. obligatorisk omprövning) och att handlingarna ska överlämnas till förvaltningsrätten.

Enligt 6 kap. 7 § första stycket tullagen ska bestämmelserna i 3– 6 §§ också gälla överklagande av beslut om ränta, tulltillägg och förseningsavgift. Det innebär bl.a. att den särskilda tidsfristen för överklagande även gäller vid överklagande av sådana beslut. Oavsett tidsfristerna ska enligt 6 kap. 7 § andra stycket tullagen ett yrkande som avser tulltillägg och som görs av en gäldenär eller den som är skyldig att betala skatten prövas om beslutet om den tull som tulltillägget avser inte har fått laga kraft. Detsamma gäller om Tullverket eller det allmänna ombudet har framställt ett sådant yrkande till förmån för gäldenären eller den som är skyldig att betala skatten. Regleringen infördes för att skapa en gemensam ordning för överklagande, på samma sätt som vid beskattning (se prop. 1994/95:34 s. 161 f.).

Övriga beslut enligt tullagen får överklagas inom den allmänna överklagandetid som föreskrivs i 44 § förvaltningslagen. Det innebär att beslutet får överklagas inom tre veckor från den dag då den som överklagar fick del av beslutet. Om den som överklagar är en part som företräder det allmänna får beslutet överklagas inom tre veckor från den dag då det meddelades.

Regleringen i 6 kap. 7 § första stycket tullagen bör ändras så att den särskilda tidsfristen ska gälla vid överklagande av beslut om sanktionsavgift, i stället för tulltillägg, när tull eller annan skatt har undandragits. Det beror på att sanktionsavgiften, på samma sätt som tulltillägg, föreslås ha en koppling till att det har uppkommit en tullskuld eller att skattskyldighet har inträtt (se avsnitt 9.4.1). Av samma skäl bör regleringen i 6 kap. 7 § andra stycket tullagen ändras. I stället för tulltillägg bör regleringen avse sanktionsavgift när tull eller annan skatt har undandragits.

Sanktionsavgift på övriga grunder förutsätter inte att det har uppkommit någon tullskuld eller att skattskyldighet har inträtt (se avsnitt 9.5 och 9.6). Överklagandefristen kan därför inte kopplas till tiden för uppkomst av en skyldighet att betala tull eller skatt. Det saknas i de fallen skäl att ha någon annan reglering om överklagandetid än den allmänna treveckorsfrist som gäller enligt 44 § förvaltningslagen.

Regleringen i 6 kap. 7 § första stycket tullagen bör ändras även på så sätt att reglerna om omprövning av det överklagade beslutet och om överlämnande av handlingar ska gälla vid överklagande av beslut om sanktionsavgift, i stället för tulltillägg. Det är en följd av att tulltillägg ersätts med sanktionsavgift.

Tidsfristen för att överklaga ett beslut om förseningsavgift

När det gäller förseningsavgift kan det ifrågasättas om det finns skäl för den särskilda överklagandefrist som föreskrivs i 6 kap. 3 § och 7 § första stycket tullagen. Regleringen innebär att ett beslut om förseningsavgift får överklagas inom tre år från det att tullskulden uppkom, skattskyldigheten inträdde eller den beskattningsgrundande händelsen inträffade. I dag är den särskilda överklagandefristen tilllämplig på beslut om tull, ränta, tulltillägg och förseningsavgift. Det nyss nämnda förslaget innebär dock att den allmänna treveckorsfrist

som föreskrivs i 44 § förvaltningslagen ska gälla för överklagande av beslut om sanktionsavgift, dock inte sanktionsavgift som grundas på att tull eller annan skatt har undandragits. Gemensamma tidsfrister är alltså inte längre ett skäl för att den särskilda överklagandefristen ska gälla i fråga om förseningsavgift.

Det är svårt att se några bärande skäl för att ett beslut om förseningsavgift ska kunna överklagas under så lång tid som tre år efter det att en tullskuld har uppkommit eller skattskyldighet har inträtt. Utredningen bedömer att det saknas skäl att ha någon annan reglering om överklagandetid än den allmänna treveckorsfrist som gäller enligt förvaltningslagen. Regleringen i 6 kap. 7 § första stycket tulllagen bör därför ändras så att den särskilda överklagandefristen inte ska gälla i fråga om förseningsavgift.

9.16. Vitesföreläggande

9.16.1. När ett föreläggande får förenas med vite

Utredningens förslag: Regleringen om när Tullverket får förena

ett föreläggande med vite flyttas till det kapitel i tullagen där straff och andra sanktioner regleras. Det görs inte några ändringar i sak.

Skälen för utredningens förslag: Bestämmelser om när Tullverket

får förena ett föreläggande med vite finns i 7 kap. 5 § tullagen. Som redovisats i avsnitt 4.2.3 är ett sådant fall när Tullverket med stöd av tullagstiftningen förelägger någon att vidta en åtgärd som behövs för myndighetens kontrollverksamhet. Ett annat är när någon inte har lämnat en uppgift som krävs enligt tullagstiftningen och Tullverket ålägger vederbörande att göra det. Utredningen har i delbetänkandet föreslagit att delar av regleringen ska flyttas till den föreslagna tullbefogenhetslagen (SOU 2022:48 s. 190, 600 f. och 763).

Regleringen finns i dag bland de särskilda bestämmelserna i 7 kap. tullagen. Som nämnts kan vite tjäna både som ett påtryckningsmedel (vitesföreläggande) och som en sanktion mot den som trots vitesföreläggandet inte fullgör sina skyldigheter. Regeringen har i andra sammanhang uttryckt att vite har karaktär av straff (se t.ex. prop. 2021/22:18 s. 64). Det är därför naturligt att bestämmelserna place-

ras i anslutning till övriga sanktionsbestämmelser. Mot den bakgrunden bör regleringen i 7 kap. 5 § tullagen, i sin lydelse enligt förslaget i delbetänkandet, flyttas till det kapitel i tullagen där straff och andra sanktioner regleras (se avsnitt 16.3 om ett nytt kapitel i tullagen). Det har inte kommit fram att det krävs några ändringar i sak.

9.16.2. Förbud mot att utfärda vitesföreläggande

Utredningens förslag: Förbudet mot att förena ett föreläggande

med vite ska gälla om det finns anledning att anta att den som ska föreläggas eller dennes ställföreträdare har begått en gärning som kan leda till sanktionsavgift.

Skälen för utredningens förslag: I 7 kap. 6 § tullagen föreskrivs ett

förbud mot att förena ett föreläggande med vite om det finns anledning att anta att den som ska föreläggas vite eller dennes ställföreträdare har begått en gärning som är straffbelagd eller som kan leda till tulltillägg och föreläggandet avser utredning av en fråga som har samband med den misstänkta gärningen. Som har redovisats i avsnitt 4.2.3 ger förbudet uttryck för den rätt till passivitet som följer av rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen, dvs. rätten att förbli tyst och att inte behöva belasta sig själv. En bestämmelse med motsvarande innebörd finns i 44 kap. 3 § skatteförfarandelagen.

Utredningen har föreslagit att en ny sanktionsavgift ska ersätta regleringen om tulltillägg. För att säkerställa att rätten till passivitet alltjämt ska gälla bör förbudet mot vitesföreläggande gälla i fråga om sanktionsavgift på samma sätt som i fråga om tulltillägg. Det har inte kommit fram att regleringen i 7 kap. 6 § tullagen behöver ändras i sak på något annat sätt. Den bör dock flyttas till det kapitel i lagen som reglerar straff och andra sanktioner. Bestämmelsen bör också justeras redaktionellt.

10. Sanktionssystemet och Europakonventionen

10.1. Krav på rättssäkerhetsgarantier

Utredningens bedömning: Systemet med sanktionsavgift upp-

fyller Europakonventionens krav på rättssäkerhetsgarantier. Tillgången till rättegångsbiträde är säkerställd genom den rätt till kostnadsersättning eller rättshjälp som redan finns.

Skälen för utredningens bedömning

Sanktionsavgiftssystemet uppfyller kraven på rättssäkerhetsgarantier

Sanktionsavgift är en straffliknande ekonomisk sanktion med ett avskräckande och bestraffande syfte. Som nämnts har utgångspunkten i flera propositioner därför varit att sanktionsavgifter är att betrakta som straff i Europakonventionens mening (se exempelvis prop. 2017/18:165 s. 67, prop. 2021/22:18 s. 63 och prop. 2021/22:148 s. 166). Ett sanktionsavgiftssystem ska alltså utformas på ett sådant sätt att de rättssäkerhetsgarantier som följer av artikel 6 i konventionen är uppfyllda. Utredningen har ingen annan uppfattning och behöver därför ta ställning till om förslagen lever upp till dessa garantier.

Den som sanktionsavgiften ska tas ut av ska, som framgår av avsnitt 9.12.2, underrättas om grunderna för beslutet och få tillfälle att framföra sin ståndpunkt innan beslut om sanktionsavgift fattas. Tullverket har bevisbördan för att det är fråga om en överträdelse som kan leda till sanktionsavgift. Ansvaret är visserligen strikt, men det finns möjlighet att avstå från att ta ut sanktionsavgift eller att sätta ned avgiften helt eller delvis. Den som åläggs sanktionsavgift

har rätt till domstolsprövning och rätt att överklaga domstolens beslut, se avsnitt 9.15. Utredningen bedömer mot den bakgrunden att den föreslagna regleringen väl uppfyller Europakonventionens krav på rättssäkerhetsgarantier. Förbudet mot dubbelprövning behandlas i det följande.

Tillgången till rättegångsbiträde är säkerställd

Tillgång till rättegångsbiträde är en viktig del av rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen. Rätten till rättegångsbiträde säkerställer faktisk tillgång till rättslig prövning för den som inte har tillräckliga ekonomiska medel för att täcka rättegångskostnaderna. Enligt artikel 6.3 i Europakonventionen är det en minimirättighet för den som är anklagad för brott att försvara sig personligen eller genom rättegångsbiträde som han eller hon själv utsett eller att, när han eller hon saknar tillräckliga medel för att betala ett rättegångsbiträde, få ett sådant utan kostnad, om rättvisans intresse så fordrar. En bestämmelse med liknande innebörd finns i artikel 47.3 i EU:s rättighetsstadga. Utredningen behöver ta ställning till om rätten till rättegångsbiträde är garanterad i fråga om den nya sanktionsavgift som föreslås.

I ett ärende eller mål om sanktionsavgift kan den enskilde ha rätt till ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning enligt regleringen i 7 kap. 9 § tullagen och 43 kap. skatteförfarandelagen (se förslaget till ändring i 7 kap. 9 § tullagen i avsnitt 16.4). För ersättning krävs enligt 43 kap. 1 § skatteförfarandelagen att den sökandes yrkanden bifalls helt eller delvis, att ärendet eller målet avser en fråga som är av betydelse för rättstillämpningen, eller att det finns synnerliga skäl för ersättning. Rätten till kostnadsersättning har dock vissa begränsningar enligt 43 kap.25 §§skatteförfarandelagen. En sådan begränsning är att ersättning enligt 43 kap. 4 § inte får beviljas för kostnader som har ersatts eller kan komma att ersättas med stöd av någon annan författning eller enligt avtal. Med ersättning enligt någon annan författning avses främst regleringen i rättshjälpslagen (1996:1619). Ersättning enligt avtal tar främst sikte på ersättningar från rättsskyddsförsäkringar eller liknande.

Rättshjälp kan beviljas enligt rättshjälpslagen. Det krävs att de allmänna förutsättningarna för rättshjälp är uppfyllda. En sådan förut-

sättning är att det enligt 8 § ska vara rimligt att staten bidrar till kostnaderna med hänsyn till angelägenhetens art och betydelse, tvisteföremålets värde och omständigheterna i övrigt. Det krävs dessutom enligt 9 § att den rättssökande inte har någon rättsskyddsförsäkring eller liknande rättsskydd. Angelägenheten ska vidare inte omfattas av någon begränsning i rätten till rättshjälp. En sådan begränsning är att rättshjälp enligt 11 § endast får beviljas om det finns särskilda skäl i en angelägenhet som rör tullar, skatter eller avgifter. Rättshjälp beviljas främst för fysiska personer och dödsbon. Näringsidkare kan beviljas rättshjälp i den begränsade omfattning som föreskrivs i 13 § rättshjälpslagen. Det krävs att det rör sig om en angelägenhet som har uppkommit i näringsverksamheten och att det finns särskilda skäl med hänsyn till verksamhetens art och begränsade omfattning, näringsidkarens ekonomiska och personliga förhållanden och omständigheterna i övrigt.

Begränsningarna i rättshjälpslagen innebär att det endast i undantagsfall torde bli aktuellt med rättshjälp i ärenden eller mål om sanktionsavgift. Regleringen om kostnadsersättning bedöms dock, tillsammans med den rätt till rättshjälp som kan finnas i särskilda fall, vara tillräcklig för att säkerställa rätten till rättegångsbiträde.

10.2. Förbudet mot dubbelprövning

10.2.1. Innebörden av dubbelprövningsförbudet

Som framgått av redovisningen i avsnitt 4.2.4 föreskrivs förbud mot dubbelprövning dels i artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen, dels i artikel 50 i EU:s rättighetsstadga. Dubbelprövningsförbudet innebär att samma person inte ska kunna lagföras eller straffas två gånger för samma brott. Förbudet hindrar emellertid inte att flera straff döms ut för samma brott. Det som förbudet avser att förhindra är att samma gärning prövas på nytt, dvs. vid olika tillfällen.

10.2.2. Dubbelprövningsförbudet på skatteområdet

Bakgrund

Sedan den 1 januari 2016 kommer dubbelprövningsförbudet till uttryck i systemet med skattetillägg och skattebrott. Regleringen infördes för att säkerställa att samma person inte riskerar att straffas eller prövas för samma gärning i två olika förfaranden. Syftet var att stärka rättssäkerheten i skatteförfarandet (se prop. 2014/15:131 s. 1). I korthet innebär regleringen följande.

Hinder mot dubbelprövning

I 49 kap. 10 b § skatteförfarandelagen föreskrivs att Skatteverket inte får besluta om skattetillägg om åtal har väckts, strafföreläggande har utfärdats eller åtalsunderlåtelse har meddelats i fråga om samma felaktighet eller passivitet och samma fysiska person. Omvänt får åklagare enligt 13 b § första stycket skattebrottslagen inte väcka åtal, utfärda strafföreläggande eller besluta om åtalsunderlåtelse om Skatteverket har fattat beslut om skattetillägg för samma felaktighet eller passivitet och samma person. Även i ett tidigare skede finns det en regel i 49 kap. 10 a § skatteförfarandelagen som hindrar Skatteverket från att besluta om skattetillägg. Den gäller om myndigheten har gjort en brottsanmälan till åklagare eller om förundersökning har inletts på något annat sätt. Det hindret är dock tillfälligt. Skatteverket får ta ut skattetillägg om åklagaren har beslutat att inte inleda förundersökning eller lägga ned förundersökningen eller om felaktigheten eller passiviteten på annat sätt inte längre är föremål för utredning om brott och inte heller har prövats slutligt.

Åtalsprövning

Enligt 13 § skattebrottslagen får åtal för skatteförseelse bara väckas om det är påkallat av särskilda skäl. Bestämmelsen om särskild åtalsprövning gäller även för skattebrott, vårdslös skatteuppgift och skatteavdragsbrott i de fall där det undandragna skattebeloppet understiger två prisbasbelopp och en felaktighet eller passivitet som skulle omfattas av åtalet även kan läggas till grund för beslut om skattetilllägg för samma person.

Ett samlat sanktionsförfarande

Genom lagen om talan om skattetillägg i vissa fall har det införts ett samlat sanktionsförfarande i allmän domstol. När åklagaren väcker åtal för brott mot skattebrottslagen får åklagaren samtidigt begära att skattetillägg tas ut av den som åtalet riktas mot, om skattetillägget avser en felaktighet eller passivitet som omfattas av åtalet. Domstolen prövar alltså frågan om skattetillägg i samma rättegång som talan om ansvar för brottet.

10.2.3. Ingen motsvarande reglering på tullområdet

Systemet med tulltillägg och tullrelaterade brott

Den utredning som föregick den särskilda regleringen på skatteområdet diskuterade om motsvarande bestämmelser borde införas i tullrätten. Utredningen om rättssäkerhet i skatteförfarandet föreslog i princip motsvarande ändringar i systemet med tulltillägg och tullrelaterade brott som i systemet med skattetillägg och skattebrott (se Förbudet mot dubbla förfaranden och andra rättssäkerhetsfrågor i skatteförfarandet, SOU 2013:62). I betänkandet anfördes att likheterna mellan skattetillägg och tulltillägg är stora och att det därför finns risk att en felaktighet eller passivitet som leder både till tulltillägg och till ett straffrättsligt förfarande kan ifrågasättas i förhållande till dubbelprövningsförbudet på samma sätt som har varit fallet med skattetillägg (SOU 2013:62 s. 226).

I propositionen bedömde regeringen emellertid att sanktionerna på tullområdet borde ses över i ett senare sammanhang. Ett viktigt skäl var ett pågående lagstiftningsarbete inom EU, nämligen ett förslag till direktiv om sanktioner på tullområdet (COM, 2013, 884 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om en unionsrättslig ram för tullrättsliga överträdelser och sanktioner). Det ansågs dessutom inte finnas ett lika trängande behov av ändringar på tullområdet som på skatteområdet. Regeringen anförde bl.a. att det på tullområdet är mycket sällan som samma person riskerar att prövas för två sanktioner i olika förfaranden. Det framhölls att tulltilllägg sällan påförs fysiska personer och att åtal för brott väcks mot fysiska personer. Reglerna om företrädaransvar i 59 kap. skatteförfarandelagen, som kan tillämpas för skattetillägg, gäller vidare inte

för tulltillägg. Det innebär att en företrädare inte kan bli personligt betalningsansvarig för ett tulltillägg som påförts ett företag. Regeringen uttalade att det talade för att en förändrad reglering om dubbelprövningsförbudet borde utformas på ett annat sätt på tullområdet än på skatteområdet (prop. 2014/15:131 s. 65 f.).

Det finns fortfarande ingen reglering

I förarbetena till den nuvarande tullagen gjorde regeringen samma bedömning som i nyssnämnda proposition, dvs. att sanktionerna på tullområdet bör ses över, men i ett senare sammanhang. Dubbelprövningsförbudet hade inte heller behandlats i det betänkande som föregick propositionen (En ny svensk tullagstiftning, SOU 2015:5).

Något uttryckligt förbud mot dubbelprövning har alltså inte införts inom tullrätten. Det finns emellertid vissa andra regler som bör nämnas i sammanhanget. I 31 § smugglingslagen finns en åtalsprövningsregel som föreskriver att åtal för tullbrott, ringa tullbrott, försök till tullbrott eller vårdslös tullredovisning som kan leda till att tulltillägg påförs bara får väckas om det är påkallat av särskilda skäl. Utredningen har i avsnitt 8.3.2 föreslagit att en bestämmelse med motsvarande innebörd ska tas in i tullagen när reglerna om tullbrott flyttas dit. Vidare kan enligt 5 kap. 17 § första stycket 4 tullagen den som fällts till ansvar för brott mot smugglingslagen helt eller delvis befrias från tulltillägg.

Det bör påpekas att förslaget till direktiv om sanktioner på tullområdet inte har antagits av EU.

10.2.4. Dubbelprövningsförbudet på några andra områden

Förbud mot dubbelprövning har förts in i lagstiftningen på ett flertal områden under senare år. Regleringen i 10 kap. 7 a § djurskyddslagen tydliggör exempelvis att straff och sanktionsavgift inte kan komma i fråga för samma överträdelse. Det föreskrivs i paragrafen att det inte får dömas till ansvar enligt vissa straffbestämmelser i lagen om gärningen kan leda till en sanktionsavgift enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Bestämmelsen är utformad med hänsyn till att det skett en sanktionsväxling på djurskyddsområdet på så sätt att de gärningar som kan leda till sanktionsavgift inte

längre ska vara kriminaliserade (jfr prop. 2021/22:18 s. 62 f.). Det är alltså fråga om en annan typ av sanktionsreglering än den som gäller på tullområdet och skatteområdet. En liknande bestämmelse har införts i 42 § andra stycket växtskyddslagen. Även på det området är utgångspunkten att överträdelser som kan leda till sanktionsavgift inte ska vara straffbelagda. Det påpekas i förarbetena att en åtalsprövningsregel inte hindrar en dubbelprövning i alla situationer (prop. 2021/22:148 s. 166 f.).

Enligt 7 kap. 3 § 2 och 3 lagen om nationella järnvägssystem får en sanktionsavgift enligt lagen inte beslutas för en överträdelse för vilken straff eller en annan sanktion har beslutats enligt någon annan författning, eller som omfattas av ett väckt åtal, utfärdat strafföreläggande eller beslut om åtalsunderlåtelse enligt någon annan författning. Även på det området har det gjorts en sanktionsväxling från straffbestämmelser till sanktionsavgifter. I förarbetena påpekas dock att möjligheten att utkräva straffrättsligt ansvar enligt brottsbalken kvarstår även med en sanktionsväxling. Om straffrättsligt ansvar utkrävs, bör dock inte sanktionsavgift få tas ut för samma gärning (prop. 2021/22:83 s. 414).

På flera områden har det även införts bestämmelser som avser att hindra att straff och vite respektive sanktionsavgift och vite kan beslutas för samma brott (se t.ex. 10 kap. 7 § djurskyddslagen, 42 § första stycket och 48 § växtskyddslagen och 7 kap. 2 § 1 och 8 kap. 1 § första stycket lagen om nationella järnvägssystem). Det framhålls i förarbetena att även vite har karaktär av straff i Europakonventionens mening (se bl.a. prop. 2021/22:18 s. 64 och prop. 2021/22:148 s. 167).

Det sanktionsavgiftssystem som regleras i brottsdatalagen innehåller inte något uttryckligt förbud mot dubbelprövning. Det anförs i förarbetena att förbudet mycket sällan, om ens någonsin, skulle behöva tillämpas. Om det mot förmodan skulle bli fallet gäller Europakonventionen som svensk lag (se prop. 2017/18:232 s. 337 f.). Det kan tillfogas att den sanktionsavgift som regleras i brottsdatalagen inte är resultatet av avkriminalisering och att ytterst få straffbestämmelser skulle kunna tillämpas på de överträdelser som sanktionsavgiften träffar.

10.3. Det behövs en reglering som hindrar dubbelprövning

10.3.1. Risken för dubbelprövning

Utredningens bedömning: Risken för dubbelprövning motive-

rar en särskild reglering.

Skälen för utredningens bedömning

Det finns risk för dubbelprövning

Som redan nämnts är utgångspunkten att sanktionsavgifter betraktas som straff i Europakonventionens mening. Om en sanktionsavgift och ett annat straff skulle påföras för samma brott i olika förfaranden skulle det därför kunna strida mot dubbelprövningsförbudet.

På tullområdet finns det en viss risk för dubbla sanktioner för samma brott. Ett exempel är om en införselreglerad vara, exempelvis ett läkemedel, förs in i Sverige från ett tredjeland utan att anmälas. Det kan finnas förutsättningar för att ta ut sanktionsavgift, exempelvis på den grunden att tull har undandragits det allmänna. Samtidigt kan straffrättsligt ansvar aktualiseras, t.ex. ansvar för smuggling, tullbrott eller tullförseelse. Ett annat exempel är om en oriktig uppgift lämnas i en tulldeklaration. Även i det fallet kan det finnas förutsättningar för att ta ut sanktionsavgift, samtidigt som ansvar för t.ex. tullbrott också kan aktualiseras. Ett ytterligare exempel är om ett fartyg avgår med exportvaror innan varorna har frigjorts. Det kan leda till sanktionsavgift på den grunden att en vara har undandragits från tullövervakning. Om varan omfattas av en restriktion vid utförsel kan ansvar för smuggling eller brott mot lagen om vissa internationella sanktioner aktualiseras. Ansvar för tullförseelse kan också komma i fråga.

Sanktionsavgift ska enligt utredningens förslag beslutas av Tullverket med möjlighet att överklaga beslutet till allmän förvaltningsdomstol. Straffrättsligt ansvar prövas som huvudregel av allmän domstol på talan av åklagare. Sanktionerna påförs alltså i skilda förfaranden. En sådan ordning – med parallella sanktionssystem – förekommer sedan länge inom både tullrätten och skatterätten. Det är således inte något som är främmande i svensk rätt. Även om en ord-

ning av det slaget är godtagbar måste det säkerställas att samma person inte döms till straffrättsligt ansvar och påförs sanktionsavgift för samma handlande i olika förfaranden. Risken för dubbelprövning får, på det aktuella området, betraktas som större än på de områden där sanktionssystemet är konstruerat så att en överträdelse normalt kan leda till antingen en administrativ eller en straffrättslig sanktion.

Risken för dubbelprövning motiverar en särskild reglering

Det finns mot den nu angivna bakgrunden skäl som talar för att förbudet mot dubbelprövning bör komma till uttryck i lagstiftningen på tullområdet. För att en reglering av det slaget ska vara motiverad bör det emellertid finnas en konkret risk för att förbudet överträds. Om regleringen aldrig eller mycket sällan skulle behöva tillämpas finns det knappast skäl för den. Det bör framhållas att förbudet mot dubbelprövning gäller, oberoende av om det kommer till uttryck i lagstiftningen på tullområdet, eftersom Europakonventionen gäller som lag i Sverige.

Frågan bör alltså ställas om det i realiteten kommer att inträffa att samma person straffas eller prövas för samma brott i två olika förfaranden. Som konstaterats i avsnitt 9.7.2 kan den nya sanktionsavgiften förväntas träffa juridiska personer i avsevärt högre utsträckning än fysiska personer. Till skillnad från det som gäller i fråga om skattetillägg kan inte reglerna i 59 kap. skatteförfarandelagen om företrädaransvar aktualiseras. En företrädare för en juridisk person kan enligt 2 kap. 18 § tullagen bli personligt betalningsansvarig för tull som påförts den juridiska personen, men inte för tulltilllägg. Företrädaransvar kommer inte heller att aktualiseras i fråga om den nya sanktionsavgiften. Det innebär att sanktionsavgiften normalt kan förväntas träffa juridiska personer medan straffrättsligt ansvar träffar fysiska personer.

Utredningen bedömer mot den bakgrunden att risken för att en person både straffas och påförs sanktionsavgift för samma felaktighet eller passivitet är liten på tullområdet. I undantagsfall kan det emellertid inträffa, exempelvis om den som har gjort fel är en enskild näringsidkare. Den åtalsprövningsregel som behandlas i det följande hindrar inte en dubbelprövning. Vidare ska Tullverket och domstolarna beakta förbudet mot dubbelprövning om en situation av det

slaget skulle uppstå. Lagstiftningen bör emellertid i den mån det är möjligt verka för att minska risken för dubbelprövning (jfr prop. 2021/22:18 s. 63 och prop. 2021/22:148 s. 166 f.). Utredningen anser därför att det bör införas en reglering som hindrar dubbelprövning, särskilt mot bakgrund av att den nya sanktionsavgiften kommer att kunna påföras i betydligt fler situationer än tulltillägg.

10.3.2. Dubbelprövningsförbud vid straffsanktion

Utredningens förslag: Det införs regler i tullagen och smugg-

lingslagen som förhindrar att samma person döms för brott och prövas för sanktionsavgift i två olika förfaranden avseende samma felaktighet eller passivitet. En motsvarande reglering hindrar att någon döms till ansvar eller påförs sanktionsavgift eller förseningsavgift för en felaktighet eller passivitet som omfattas av ett vitesföreläggande, om samma felaktighet eller passivitet ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Den nuvarande regleringen i 7 kap. 7 § tullagen tas bort.

Skälen för utredningens förslag

Regler som hindrar sanktionsavgift och straffansvar för samma sak

Det bör alltså införas regler i tullagen och smugglingslagen som säkerställer att samma person inte riskerar att prövas för samma felaktighet eller passivitet i två olika förfaranden. Det är lämpligt att det görs med reglerna i skattebrottslagen och skatteförfarandelagen som förebild. På tullområdet bör det föreskrivas att åklagaren inte får väcka åtal eller vidta andra åtgärder som innebär en slutlig skuldprövning, om Tullverket dessförinnan har beslutat om sanktionsavgift i fråga om samma felaktighet eller passivitet avseende samma fysiska person. Omvänt får inte Tullverket besluta om sanktionsavgift om åklagaren har väckt åtal eller vidtagit andra åtgärder som innebär en slutlig skuldprövning i fråga om samma felaktighet eller passivitet avseende samma fysiska person. Även vissa andra åtgärder som åklagaren eller förundersökningsledaren vidtar ska utgöra hinder, men i de fallen kan hindret senare upphöra. Reglerna bör gälla i

fråga om brott enligt tullagen, lagen om vissa internationella sanktioner eller smugglingslagen.

Den föreslagna regleringen innebär en vägvalsmodell, dvs. att den ena formen av sanktion hindrar den andra sanktionsformen och en andra prövning för samma felaktighet eller passivitet. Vid en viss tidpunkt blir det fråga om att välja antingen sanktionsavgift eller en prövning om ansvar för brott för en fysisk person, även om felaktigheten eller passiviteten i sig kan utgöra grund för såväl sanktionsavgift som straffrättsligt ansvar. Förslaget motsvarar den ordning som i praktiken tycks tillämpas i dag i fråga om tulltillägg och straffrättsligt ansvar, eftersom förbudet i Europakonventionen mot dubbelprövning respekteras. En uttrycklig reglering blir emellertid tydligare och kan underlätta Tullverkets och domstolarnas tillämpning av förbudet. Regleringen minskar också risken för att samma felaktighet eller passivitet prövas i separata förfaranden.

Bör reglerna omfatta anmälan om brott enligt skattebrottslagen ?

Enligt 49 kap. 10 a § skatteförfarandelagen utgör en anmälan till åklagare om brott enligt 17 § skattebrottslagen hinder mot att skattetillägg tas ut. Frågan har väckts om det behövs en motsvarande bestämmelse i tullagen.

Regleringen i 17 § skattebrottslagen innebär att förvaltningsmyndigheter som handlägger frågor om skatter eller avgifter ska göra en anmälan till åklagare så snart det finns anledning att anta att brott enligt lagen har begåtts. Det gäller dock inte om det kan antas att brottet inte kommer att medföra påföljd enligt skattebrottslagen eller om anmälan av annat skäl inte behövs.

Tullverket handlägger frågor om skatter och avgifter och ska därför tillämpa 17 § skattebrottslagen. Om det i Tullverkets verksamhet finns anledning att anta att ett brott enligt skattebrottslagen har begåtts rör det sig normalt om brott som myndigheten får inleda förundersökning om. Tullverket har nämligen enligt 1 § fjärde stycket smugglingslagen rätt att inleda förundersökning om vissa brott enligt skattebrottslagen, om brottet rör underlåtenhet att lämna deklaration enligt en viss bestämmelse i skatteförfarandelagen (se även 8 kap. 1 § 12 förslaget till tullbefogenhetslag i SOU 2022:48). De brott som avses är skattebrott, skatteförseelse och grovt skattebrott

i de fall där det rör sig om underlåtenhet att i en särskild skattedeklaration redovisa skatt på alkoholvaror, tobaksvaror eller energiprodukter från andra EU-medlemsstater. Om en brottsmisstanke av det slaget uppkommer i Tullverkets verksamhet behöver någon anmälan till åklagare inte göras. Det följer av att någon anmälningsskyldigheten inte gäller ”om anmälan av annat skäl inte behövs”. Det kan i och för sig inträffa att Tullverket gör en anmälan till åklagare om brott enligt skattebrottslagen som inte omfattas av myndighetens rätt att inleda förundersökning. Det rör sig emellertid om undantagsfall, eftersom straffbestämmelserna i skattebrottslagen enligt 1 § andra stycket den lagen är subsidiära i förhållande till straffbestämmelserna om bl.a. tullbrott i smugglingslagen. Om ett sådant fall ändå skulle uppstå bedöms det sällan, om någonsin, vara fråga om gärningar som även kan leda till att sanktionsavgift tas ut. Det behövs mot den bakgrunden inte någon regel i tullagen som anger att sanktionsavgift inte får tas ut om felaktigheten eller passiviteten redan ligger till grund för en anmälan enligt 17 § skattebrottslagen. Om en sådan situation någon gång ändå skulle inträffa ska förbudet mot dubbelprövning självfallet tillämpas.

Åtalsprövningsregeln bör inte ändras

I 31 § första stycket 2 smugglingslagen finns en åtalsprövningsregel som föreskriver att åtal för tullbrott, ringa tullbrott, försök till tullbrott eller vårdslös tullredovisning som kan leda till att tulltillägg påförs bara får väckas om det är påkallat av särskilda skäl. Utredningen har i avsnitt 8.3.1 föreslagit att bestämmelsen ska flyttas till tullagen, när den övriga regleringen om tullbrott flyttas dit. Innebörden i åtalsprövningsregeln är att brotten i fråga bara ska prövas i straffrättslig ordning om den administrativa sanktionen framstår som en från allmän synpunkt otillräcklig reaktion på handlandet (se prop. 1999/2000:124 s. 178). Förslaget om förbud mot dubbelprövning innebär att det vid en viss tidpunkt blir fråga om antingen en prövning om ansvar för brott eller om sanktionsavgift. Åtalsprövningsregeln kan möjligen ge viss vägledning om vilken sanktion som ska väljas. Den aktualiseras emellertid vanligtvis först i ett sent stadium av det straffrättsliga förfarandet. Den gäller vidare bara i fråga om de brott som omfattas av bestämmelsen.

Som tidigare nämnts kan det inträffa att en person riskerar både straff för smuggling eller tullförseelse och sanktionsavgift för samma felaktighet eller passivitet. Åtalsprövningsregeln ger inte något svar på vilken sanktion som ska väljas om en situation av det slaget skulle uppstå. En åtalsprövningsregel har en annan funktion, nämligen att ge åklagaren vägledning i frågan om ett visst brott är av den karaktären att det bör lagföras. Det är alltså i första hand en processekonomisk bestämmelse. Den fyller en viktig funktion för att avgränsa fall som inte bör tas upp i domstol eller föranleda strafföreläggande. Det kan övervägas om även grovt tullbrott bör omfattas av åtalsprövningsregeln. Grovt tullbrott får dock betraktas som så allvarligt att det inte bör krävas särskilda skäl för åtal. Åtalsprövningsregeln bör mot den bakgrunden inte ändras.

Särskilt om vite

Vite har också karaktär av straff och kan aktualisera en tillämpning av dubbelprövningsförbudet. I 5 kap. 1 a § tullförordningen föreskrivs att om Tullverket avser att utfärda vitesförläggande enligt tulllagen, ska på myndighetens begäran upplysning lämnas om huruvida det i den brottsbekämpande verksamheten finns uppgifter som innebär att vite enligt 7 kap. 6 § den lagen inte får föreläggas.

Det finns en viss risk att ett vitesföreläggande kan omfatta en felaktighet eller passivitet som även kan leda till straffrättsligt ansvar, sanktionsavgift eller förseningsavgift. Ett exempel är om en uppgift i en tulldeklaration har utelämnats och deklaranten har förelagts vid vite att komplettera deklarationen med uppgiften. Om föreläggandet inte följs kan Tullverket inleda en process om att vitet ska dömas ut. Även sanktionsavgift eller ansvar för exempelvis tullbrott skulle kunna komma i fråga.

Det bör mot den nu angivna bakgrunden införas ett uttryckligt förbud i tullagen mot att döma till straffrättsligt ansvar eller besluta om sanktionsavgift eller förseningsavgift för en felaktighet eller passivitet som omfattas av ett vitesföreläggande. Högsta domstolen har slagit fast att det inte enbart är ett slutligt avgörande som utgör ett hinder mot ett andra förfarande. Även en pågående prövning utgör ett sådant hinder (se bl.a. NJA 2013 s. 502, ”Juniavgörandet”). Förbudet bör alltså förhindra att det döms till ansvar för brott eller att

sanktionsavgift eller förseningsavgift tas ut om samma felaktighet eller passivitet har medfört att vite har dömts ut eller att en process om att döma ut vite har inletts. Att ett vitesföreläggande har överträtts bör inte ha någon betydelse i sig. Som redan nämnts finns det bestämmelser med motsvarande innebörd på ett flertal andra sanktionsområden.

Det föreskrivs i 7 kap. 7 § tullagen att den som har överträtt ett vitesföreläggande inte ska dömas till ansvar för tullförseelse för en gärning som omfattas av föreläggandet. Paragrafen syftar till att undvika kumulation av straff (prop. 1999/2000:126 s. 159 och 282). För att undvika dubbelreglering bör bestämmelsen tas bort när det nu föreslagna, mer generella, förbudet mot dubbelprövning införs.

10.3.3. Dubbelprövningsförbud vid administrativ sanktion

Utredningens förslag: Det införs regler i tullagen som förhind-

rar att samma person drabbas av fler än en administrativ sanktion för samma felaktighet eller passivitet.

Skälen för utredningens förslag: Förslaget om ett uttryckligt för-

bud mot dubbelprövning tar sikte på fysiska personer. Ett liknande problem kan uppstå framför allt när det gäller juridiska personer och administrativa sanktioner.

Utredningens förslag innebär att det kan vara möjligt att besluta om mer än en administrativ sanktion för samma felaktighet eller passivitet avseende samma fysiska eller juridiska person. Vissa överträdelser kan nämligen leda till både sanktionsavgift och förseningsavgift eller till att ett beviljat tillstånd återkallas, tillfälligt dras in eller ändras enligt artikel 23 i tullkodexen. Ett exempel är förseningsavgift som enligt förslaget i avsnitt 9.14 kan tas ut av en tillståndshavare som inte i rätt tid ger in avräkningsnota enligt artikel 175.1 i kompletteringsförordningen. Underlåtenhet att lämna avräkningsnota i rätt tid kan även leda till sanktionsavgift på den grunden att en skyldighet enligt ett tillstånd inte har fullgjorts. I vissa fall kan underlåtenhet att lämna avräkningsnota tänkas leda till att ett beviljat tillstånd återkallas, tillfälligt dras in eller ändras. Ett annat exempel är om en tillståndshavare inte håller lämplig bokföring i en form som godkänns av tullmyndigheterna enligt artikel 214.1 i tullko-

dexen. Även det kan leda till sanktionsavgift på den grunden att en skyldighet enligt ett tillstånd inte har fullgjorts. Underlåtenheten kan även tänkas leda till att tillståndet återkallas, tillfälligt dras in eller ändras.

Avsikten med utredningens förslag om ett nytt sanktionssystem är inte att en och samma överträdelse ska leda till mer än en sanktion avseende samma person. Även i dessa fall bör det göras ett vägval så att det antingen blir fråga om förseningsavgift, sanktionsavgift eller ett beslut i fråga om ett beviljat tillstånd. Risken för att förbudet mot dubbelprövning överträds bedöms visserligen vara liten. Det beror på att beslut om tillstånd fattas av Tullverket liksom – enligt utredningens förslag – både sanktionsavgift och förseningsavgift. Det bör emellertid vara tydligt att endast en sanktion ska väljas för en enskild överträdelse. Det bör därför i den nya lagstiftningen tas in en bestämmelse som hindrar att samma juridiska eller fysiska person påförs både sanktionsavgift och förseningsavgift för samma passivitet. Det bör även förhindras att sanktionsavgift eller förseningsavgift tas ut om den felaktighet eller passivitet som kan leda till avgiften redan omfattas av ett beslut om återkallelse, tillfällig indragning eller ändring av ett tillstånd, om sanktionsavgiften eller förseningsavgiften avser samma person som beslutet om tillstånd gäller.

10.4. Ett samlat sanktionsförfarande bör inte införas

Utredningens bedömning: Något samlat sanktionsförfarande i

allmän domstol, motsvarande det som gäller i skatteförfarandet, bör inte införas för sanktionsavgift och tullrelaterade brott.

Skälen för utredningens bedömning

En särskild reglering på skatteområdet

De regler som nyss föreslagits innebär som nämnts hinder mot dubbla sanktioner, och även hinder mot en andra prövning avseende samma felaktighet eller passivitet. Vid en viss tidpunkt blir det fråga om att tillämpa antingen en sanktionsavgift eller en prövning om ansvar för brott.

På skatteområdet har en sådan vägvalsmodell ansetts leda till en otillfredsställande olikbehandling. Enbart skattetillägg har bedömts vara en otillräcklig sanktion i vissa fall av skatteundandragande (prop. 2014/15:131 s. 71 f.). Genom lagen om talan om skattetillägg i vissa fall har det därför införts regler om ett samlat sanktionsförfarande i allmän domstol. När åklagaren väcker åtal för brott enligt skattebrottslagen får åklagaren samtidigt begära att skattetillägg tas ut av den som åtalet gäller, om skattetillägget avser en felaktighet eller passivitet som omfattas av åtalet.

Regleringen i lagen om talan om skattetillägg i vissa fall innebär att förfarandena för administrativa och straffrättsliga sanktioner knyts samman. Regleringen tillämpas i specifika skatterättsliga situationer och infördes för att lösa ett konkret problem på skatteområdet. Före Högsta domstolens praxisändring i rättsfallet NJA 2013 s. 502 (se avsnitt 4.2.4) var det nämligen relativt vanligt att enskilda behövde argumentera för i princip samma sak i en process om skattebrott och en annan process om skattetillägg. Det ledde till praktiska olägenheter och att det kunde bli svårare och dyrare för enskilda att ta tillvara sin rätt. Högsta domstolen kom i rättsfallet fram till att systemet inte var förenligt med dubbelprövningsförbudet. Det bör övervägas om en reglering, som motsvarar den som gäller på skatteområdet, bör gälla även i fråga om sanktionsavgift och tullrelaterade brott.

Något samlat sanktionsförfarande bör inte införas på tullområdet

Det finns skäl som talar mot att en motsvarande reglering bör införas på tullområdet. Lagen om talan om skattetillägg i vissa fall har som nämnts sin bakgrund i att enbart skattetillägg har ansetts vara en otillräcklig sanktion vid vissa fall av skatteundandragande. Det har förutsatts att både skattetillägg och straffrättsligt ansvar ska kunna påföras när det finns förutsättningar för det. Motsvarande resonemang har inte förts i fråga om tulltillägg och ansvar för tullrelaterade brott. Det har tvärtom förutsatts att tulltillägg tas ut av kommersiella importörer som inte kan drabbas av en straffrättslig påföljd. Som redan nämnts kan den nya sanktionsavgiften – i likhet med tulltillägg – förväntas träffa juridiska personer i avsevärt högre utsträckning än fysiska personer. Åtal för brott riktas däremot mot

fysiska personer. Det innebär att det på tullområdet kan förväntas bli mycket ovanligt att samma person kan riskera att prövas för två sanktioner i olika förfaranden. Utredningen bedömer mot den bakgrunden att en reglering om ett samlat sanktionsförfarande bara skulle tillämpas i sällsynta undantagsfall, om ens någonsin. Det är enligt utredningens mening möjligt att åstadkomma ett väl avvägt sanktionssystem genom den vägvalsmodell som nyss föreslagits. Det finns mot den bakgrunden inte något behov på tullområdet av en reglering om ett samlat sanktionsförfarande i allmän domstol.

Förverkandefrågor

11. Självständigt förverkande m.m.

11.1. Uppdraget

I tilläggsdirektiven till utredningen anges bl.a. att det i uppdraget ingår att utreda och ta ställning till om Tullverket ska ges möjlighet att biträda åklagare vid utredningar om självständigt förverkande och att lämna nödvändiga författningsförslag (dir. 2022:29 s. 6). Utredningen får även ta upp närliggande frågor i samband med de frågeställningar som ska utredas och lägga fram de förslag som behövs.

En annan fråga som ingår i tilläggsdirektiven är att överväga om Tullverket ska ges möjlighet att i större utsträckning behålla förverkad egendom, t.ex. vapen eller fordon, för att använda i utbildningssyfte. Den frågan behandlas i kapitel 12.

11.2. Bakgrund

11.2.1. Förverkandelagstiftningen är under förändring

Förslag av 2020 års förverkandeutredning

I januari 2022 överlämnade 2020 års förverkandeutredning (förverkandeutredningen) betänkandet Ny förverkandelagstiftning (SOU 2021:100). Betänkandet omfattar en fullständig översyn av den lagstiftning som rör förverkande på grund av brott. Förslagen innebär bl.a. att nuvarande 36 kap. brottsbalken ska ersättas med ett nytt kapitel. Till stora delar innebär förslagen främst förtydliganden, förenklingar och en mer enhetlig lagstiftning. Förverkandeutredningen föreslår att flertalet bestämmelser om förverkande i speciallagstiftning upphävs. Det gäller emellertid inte regleringen i smugglingslagen. Förverkandeutredningen föreslår också att en helt ny förverkandeform, självständigt förverkande av brottsvinster, införs. Själv-

ständigt förverkande förutsätter inte att det kan visas att någon har begått ett konkret brott. I stället bygger den nya förverkandeformen, på samma sätt som utvidgat förverkande enligt 36 kap. 1 b § brottsbalken, på en mer generell bedömning att det som begärs förverkat kan vara en brottsvinst. Medan utvidgat förverkande får beslutas om någon begår ett brott, som kan ge fyra års fängelse (det förverkandeutlösande brottet), får enligt förslaget självständigt förverkande beslutas om det kan visas att viss egendom härrör från brottslig verksamhet. Den som besitter egendomen förutsätts äga den, om det inte framgår att den tillhör någon annan.

Förverkandeutredningen föreslår vidare att en helt ny lag om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot införs. Den nya lagen ska bl.a. ersätta lagen (1986:1009) om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m. I den nya lagen behandlas exempelvis frågor som rör utredningen vid olika former av förverkande, bland dem självständigt förverkande, och åklagares möjlighet att begära biträde av andra myndigheter med sådan utredning.

Förverkandeutredningen behandlar däremot inte administrativt förverkande, vilket förekommer i tullagstiftningen (se SOU 2022:48 s. 733 f.).

Tullverkets roll och befogenheter

Förverkandeutredningen tar, under hänvisning till denna utredning, inte ställning till om Tullverket bör anges bland de myndigheter som får biträda åklagare vid utredning om självständigt förverkande av brottsvinster (SOU 2021:100 s. 361). Den behandlar inte heller frågan om andra än allmänna åklagare bör få besluta om förverkande i vissa fall. Förverkandeutredningen pekar också på att det bör övervägas om det är lämpligare att reglera Tullverkets befogenheter direkt i den föreslagna nya lagen om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot i stället för i smugglingslagen respektive i lagen om Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter att ingripa mot rattfylleribrott (SOU 2021:100 s. 379).

Den fortsatta hanteringen

Förverkandeutredningens betänkande har remissbehandlats och bereds för närvarande i Regeringskansliet. Det är ett omfattande reformarbete, men enligt uppgift kan förslag om en lagrådsremiss väntas inom kort.

11.2.2. Förslagen i delbetänkandet

I delbetänkandet föreslog utredningen att tullåklagare ska få besluta om förverkande enligt 3 § fjärde stycket lagen om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m. av beslagtagen egendom om egendomens värde vid beslaget uppgick till mindre än ett halvt prisbasbelopp, eller om egendomen saknade saluvärde, och det är uppenbart att förutsättningarna för förverkande är uppfyllda. Samma regler som i dag föreslogs gälla vid förfarandet.

Förverkandeutredningen föreslår emellertid att lagen om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m. ska upphävas (SOU 2021:100 s. 44). Bestämmelser i den lagen har i stället arbetats in i den föreslagna nya lagen om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot. Förverkandeutredningen föreslår att 32 § smugglingslagen ändras så att tullåklagare behåller samma behörighet att besluta om förverkande som i den nuvarande regleringen. Det innebär att vissa av förslagen i delbetänkandet behöver uppdateras.

11.3. Tullverkets och tulltjänstemäns biträde till åklagare

11.3.1. Dagens reglering

I delbetänkandet redovisar utredningen närmare det som gäller i dag i fråga om Tullverkets och tulltjänstemäns skyldighet att biträda åklagare i förundersökningar (SOU 2022:48 s. 689 och 698 f.). Något förenklat innebär dagens reglering att Tullverket och tulltjänstemän är skyldiga att biträda allmän åklagare med utredningsåtgärder dels beträffande brott för vilka Tullverket har rätt att inleda förundersökning (19 och 34 §§ smugglingslagen), dels i andra fall där en tulltjänsteman har ingripit mot brott (40 § smugglingslagen), dels

avseende vissa andra brott som har tydlig koppling till Tullverkets uppdrag (36 § smugglingslagen).

Biträdesrollen innebär att en åklagare kan uppdra åt Tullverket eller en tulltjänsteman att utreda förutsättningarna för förverkande som är knutna till brottet. Åklagaren kan också uppdra åt Tullverket eller en tulltjänsteman att utreda förutsättningarna för s.k. utvidgat förverkande (36 kap. 1 b § brottsbalken) om det förverkandeutlösande brottet ingår bland de brott som Tullverket ska utreda.

11.3.2. Förslagen i delbetänkandet

Utredningen föreslår i delbetänkandet att reglerna om biträde till åklagare dels ska samlas, dels ska göras mer flexibla. Skyldigheten att biträda åklagare ska inte längre knytas till att Tullverket får inleda förundersökning, men det ska finnas en anknytning till Tullverkets verksamhet (SOU 2022:48 s. 700 f.).

11.4. Tullverkets roll vid självständigt förverkande

11.4.1. Vad är självständigt förverkande?

Syftet med självständigt förverkande

Innan utredningen går in på frågan vilken roll Tullverket bör ha vid självständigt förverkande är det nödvändigt att redovisa närmare vad den nya förverkandeformen innebär och hur den enligt förslaget ska hanteras. Med självständigt förverkande avses en helt ny form av förverkande som ska gälla utöver sedvanligt förverkande av brottsvinster och utvidgat förverkande.

Syftet med självständigt förverkande är att minska incitamenten att begå brott genom att begränsa de ekonomiska vinster som framför allt organiserad brottslighet och kriminella nätverk kan generera. Det ska göras genom att skapa förutsättningar för förverkande utan samband med en fällande brottmålsdom och utan att egendomens ursprung i ett konkret brott påvisas. Förverkande utan direkt samband med en fällande brottmålsdom har enligt förverkandeutredningen blivit vanligare internationellt (SOU 2021:100 s. 281 f.).

Förutsättningarna för självständigt förverkande

Bestämmelserna om självständigt förverkande ska enligt förslaget placeras i det nya 36 kap. i brottsbalken. Självständigt förverkande ska beslutas om det visas att viss egendom härrör från brottslig verksamhet. Förverkandet tar sin utgångspunkt i förekomsten av viss egendom i stället för att ett visst brott har begåtts. Självständigt förverkande får äga rum från den som äger eller, enligt en särskild bestämmelse i det nya kapitlet, ska anses äga egendomen. Det kan vara fråga om såväl vuxna som underåriga.

Eftersom självständigt förverkande ska kunna beslutas utan samband med en brottmålsdom måste talan mot den som egendomen ska förverkas från väckas i särskild ordning. Frågor som rör sådan talan regleras i den föreslagna nya lagen.

Självständigt förverkande ska utredas i särskild ordning

Eftersom självständigt förverkande inte knyts till ett visst brott krävs det en särskild reglering inte bara om hur talan ska föras utan även hur frågan om det finns grund för sådant förverkande ska utredas. Det regleras också i den föreslagna nya lagen.

En utredning om självständigt förverkande får inledas om det finns anledning att anta att viss egendom helt eller delvis härrör från brottslig verksamhet. Syftet med utredningen ska framför allt vara att ta reda på vem egendomen tillhör, om det finns tillräckliga skäl att väcka talan om självständigt förverkande och att förbereda den bevisning som behövs vid en huvudförhandling.

Enligt huvudregeln ska åklagare inleda en utredning om självständigt förverkande. Åklagare ska också leda utredningen. Det finns emellertid möjlighet för en polisman att inleda en sådan utredning. Det förutsätter att det är fara i dröjsmål och att det skäligen kan befaras att egendom annars kommer att undanskaffas. I sådana fall ska beslutet så snart som möjligt anmälas till åklagare, som skyndsamt ska besluta om han eller hon ska överta utredningen. Möjligheten för annan än åklagare att inleda utredning har tillkommit för att säkerställa att egendom som påträffas och som kan bli föremål för självständigt förverkande inte undanskaffas innan åklagare har hunnit ta ställning i frågan om en utredning om självständigt förverkande bör inledas. Så snart som en utredning om självständigt för-

verkande har inletts får nämligen tvångsmedel i form av bl.a. beslag och penningbeslag användas, om förutsättningarna för det är uppfyllda.

Vid utredning av självständigt förverkande får åklagaren begära biträde av andra brottsbekämpande myndigheter. I de flesta fallen förutsätts Polismyndigheten vara den myndighet som ska biträda åklagaren vid utredningen. Även Säkerhetspolisen och Skatteverket ska emellertid i vissa fall kunna biträda åklagare vid utredning om självständigt förverkande.

Utredningsförfarandet bygger till stora delar på de bestämmelser om förundersökning som finns i 23 kap. rättegångsbalken. I en särskild s.k. katalogparagraf anges vilka bestämmelser i 23 kap. rättegångsbalken som ska tillämpas. Det gäller i tillämpliga delar 23 kap. 3 § fjärde stycket, 4, 6–15, 16 § andra stycket, 2121 d och 23 §§rättegångsbalken. Bestämmelserna om förvar, kvarstad, beslag, penningbeslag, husrannsakan och kroppsvisitation i 26–28 kap. rättegångsbalken ska enligt förslaget vara tillämpliga vid utredning om självständigt förverkande. Beslag, penningbeslag och kvarstad får inte bestå längre än ett år, om det inte finns särskilda skäl för det.

11.4.2. Biträdesreglerna täcker inte nya behov

Utredningens bedömning: Det krävs en ny reglering om Tull-

verket och tulltjänstemän ska kunna biträda åklagare med utredningar avseende den nya förverkandeformen självständigt förverkande av brottsvinster.

Skälen för utredningens bedömning: Som nyss nämnts kan Tull-

verket och tulltjänstemän biträda allmän åklagare med utredning av förverkande på grund av brott och utvidgat förverkande. Förverkandeutredningen föreslår emellertid att en helt ny förverkandeform, självständigt förverkande av brottsvinster, införs. Om det är visat att viss egendom härrör från brottslig verksamhet ska den enligt förslaget förverkas. Det ska inte förutsättas att det kan visas att någon har begått ett visst konkret brott. I stället ska den nya förverkandeformen, på samma sätt som utvidgat förverkande, bygga på en mer generell bedömning utifrån de omständigheter under vilka egendomen

påträffas, personens egendoms- och inkomstförhållanden och omständigheterna i övrigt.

En utredning om självständigt förverkande ska, som nyss nämnts, ledas av åklagare. Åklagaren kan begära biträde av bl.a. Polismyndigheten och Skatteverket för att genomföra en sådan utredning. Till stor del ska bestämmelserna i 23 kap. rättegångsbalken tillämpas vid utredningen. Tvångsmedel får användas för att säkra egendomen.

Om den nya förverkandeformen självständigt förverkande införs ska utredningsförfarandet regleras i en ny lag. Där anges bl.a. vilka som åklagaren får anlita som biträde i utredningen. Enligt förslaget gäller det bl.a. personal vid Polismyndigheten och, i vissa fall, Säkerhetspolisen och Skatteverket. Tullverket och tulltjänstemän nämns däremot inte.

I sitt remissvar över förverkandeutredningens betänkande framhöll Tullverket att regleringen om biträde vid utredning av självständigt förverkande även borde omfatta Tullverket och tulltjänstemän.

Det kan konstateras att den mer flexibla reglering beträffande biträde till åklagare som utredningen har föreslagit i delbetänkandet inte täcker biträde med sådan utredning som ska göras innan talan om självständigt förverkande väcks. Det krävs alltså ny reglering om Tullverket och tulltjänstemän ska kunna biträda åklagare med utredningen. Det behöver då införas särskilda bestämmelser om det. Det kan göras antingen i den föreslagna nya lagen om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot eller i den föreslagna tullbefogenhetslagen.

11.4.3. Tullverkets och tulltjänstemännens roll

Utredningens förslag: Tullverket ska, i likhet med Polismyndig-

heten, Säkerhetspolisen och Skatteverket, kunna biträda åklagare vid utredning av självständigt förverkande. En tulltjänsteman ska, i likhet med en polisman, få inleda en sådan utredning.

Skälen för utredningens förslag

Synen på vem som bör biträda åklagaren

Regleringen utgår från att Polismyndigheten är den myndighet som normalt ska biträda åklagare vid en utredning av självständigt förverkande. Det är naturligt med hänsyn till Polismyndighetens uppdrag att utreda all slags brottslighet. I den föreslagna lagen om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot öppnas även möjlighet för åklagare att i förekommande fall begära biträde av Säkerhetspolisen eller Skatteverket. Förverkandeutredningen uttalar dock att det finns goda skäl för att inkludera Tullverket bland de myndigheter som räknas upp som ska kunna ge åklagare biträde med utredningen. Den frågan överlämnas till denna utredning att överväga (SOU 2021:100 s. 361 och 363).

Självständigt förverkande kan aktualiseras i Tullverkets verksamhet

Frågan om det finns skäl att utreda om det finns grund för självständigt förverkande kan aktualiseras på olika sätt. Det kan t.ex. genom underrättelseverksamhet visa sig att en eller flera personer som antas vara delaktiga i eller stå bakom omfattande brottslighet har ekonomiska tillgångar som inte står i rimlig proportion till deras officiella inkomster eller förmögenhet och att tillgångarna därför kan antas härröra från den brottsliga verksamheten. Det kan också vid en brottsutredning påträffas ekonomiska tillgångar vid en husrannsakan eller kroppsvisitation, t.ex. stora mängder kontanter eller annan värdefull egendom, som varken kan knytas till det aktuella brottet eller till personens eller företagets inkomster eller förmögenhet. Det är i båda fallen något som typiskt sett kan aktualiseras i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet. Den omfattar bl.a. narkotikasmuggling och organiserad smuggling av andra varor, som inte sällan utgör en viktig inkomstkälla för organiserad brottslighet.

Tullverket och tulltjänstemän bör kunna biträda åklagaren

I de fall där det är tulltjänstemän som i sin brottsbekämpande verksamhet upptäcker de omständigheter som motiverar att frågan om självständigt förverkande aktualiseras kan det vara naturligt att de

också biträder åklagaren med den utredning som krävs för att ta ställning till om talan om sådant förverkande bör väckas. Eftersom åklagare ska leda utredningar om självständigt förverkande, bör åklagaren ha möjlighet att begära biträde av Tullverket och tulltjänstemän med sådan utredning. Tullverket bör därför läggas till bland de myndigheter som kan biträda åklagare.

En tulltjänsteman bör kunna inleda utredning om självständigt förverkande

I vissa fall kan frågan om självständigt förverkande aktualiseras plötsligt, exempelvis genom att en större mängd kontanter eller andra avsevärda tillgångar påträffas under sådana omständigheter att det finns anledning att anta att de härrör från brottslighet. Av samma skäl som det i betänkandet föreslås att polismän ska få inleda utredning om självständigt förverkande bör även en tulltjänsteman få göra det. Det innebär att en tulltjänsteman bör få inleda en utredning om självständigt förverkande och, beroende på omständigheterna, inom ramen för den utredningen kunna använda tvångsmedel, t.ex. beslag och penningbeslag för att säkra egendomen. Under utredningen bör en tulltjänsteman få använda samma tvångsmedel som en polisman.

På samma sätt som föreskrivits för polismän bör en tulltjänsteman så snart som möjligt anmäla beslutet om självständigt förverkande till åklagare. Åklagaren får då överväga om utredningen bör fortsätta eller om den bör avslutas och eventuella tvångsmedel bör hävas.

11.4.4. Den lagtekniska lösningen

Utredningens förslag: Tullverkets roll avseende självständigt

förverkande regleras i den föreslagna lagen om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot. En hänvisningsbestämmelse införs i tullbefogenhetslagen.

I den föreslagna lagen om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot hänvisas det till tullåklagares rätt enligt tullbefogenhetslagen att pröva frågor om förverkande.

Skälen för utredningens förslag

En samlad reglering i den föreslagna nya lagen

En viktig fråga är var den nya regleringen om Tullverkets biträde till åklagare i utredningar om självständigt förverkande bör placeras. Det finns två alternativ. Det ena är att placera bestämmelserna i den föreslagna nya lagen om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot, i likhet med det som föreslås gälla för övriga myndigheter. Det andra alternativet är att ta in regleringen i den föreslagna tullbefogenhetslagen. Sistnämnda lag har tillkommit för att ge Tullverket en samlad, modern reglering av de befogenheter som Tullverket respektive tulltjänstemän har i kontrollverksamheten och den brottsbekämpande verksamheten.

Det som talar för att placera regleringen i lagen om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot är att alla bestämmelser om förfarandet vid självständigt förverkande då samlas i en lag. Det som talar för en placering i tullbefogenhetslagen är att syftet med den lagen är att i största möjliga utsträckning samla Tullverkets befogenhetsreglering i en författning.

Det finns alltså ingen självklar lösning. Utredningen anser att det lämpligaste är att placera den nya regleringen i den föreslagna lagen om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot. Huvudskälet till det är att det är en helt ny lagstiftning, vars tillämpning är osäker. Det är oklart om, och i så fall i vilken utsträckning, den alls kommer att beröra Tullverket, eftersom åklagaren avgör vilken myndighet som ska biträda honom eller henne.

I lagen om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot bör det också tas in en erinran om tullåklagares rätt enligt 9 kap. 2 § tullbefogenhetslagen att pröva frågor om förverkande.

En hänvisningsbestämmelse i tullbefogenhetslagen

Ett sätt att se till att tullbefogenhetslagen är så komplett som möjligt är att införa en hänvisningsbestämmelse i den lagen. Genom en bestämmelse i tullbefogenhetslagen, som hänvisar till Tullverkets och tulltjänstemäns roller enligt lagen om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot, tillgodoses intresset av att ha en samlad reglering i tullbefogenhetslagen. Om det inte ska gälla särskilda reg-

ler för tullåklagare bör det framgå av tullbefogenhetslagen att lagen om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot ska tilllämpas. De förfarandere