SOU 2024:13

En effektivare kontaktförbudslagstiftning – ett utökat skydd för utsatta personer

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 7 juli 2022 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera tillämpningen av lagen om kontaktförbud och ta ställning till om lagen är modernt och ändamålsenligt utformad samt om möjligheterna till att meddela kontaktförbud bör utvidgas. Utredaren hade också i uppdrag att ta ställning till om straffskalorna för barnfridsbrott, grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning bör skärpas samt lämna författningsförslag som tydliggör att anstiftan och medhjälp till brott samt i förekommande fall försök, förberedelse och stämpling till brott kan ingå i de särskilda brotten hedersförtryck och grov fridskränkning respektive grov kvinnofridskränkning (dir. 2022:114). Genom tilläggsdirektiv den 9 mars 2023 fick utredaren också i uppdrag att bl.a. ta ställning till om det finns ett behov av att förbättra möjligheterna till delgivning av beslut om kontaktförbud, hur kontaktförbud ska kunna användas som ett skydd i en rättsprocess samt om det i frågor om kontaktförbud finns behov av att ändra rätten till offentligt biträde för unga förbudspersoner. Utredaren skulle även lämna författningsförslag som innebär att det geografiska området för särskilt utvidgade kontaktförbud, vid en särskilt allvarlig hotbild, utökas kraftigt och ska kunna omfatta hela kommuner eller motsvarande (dir. 2023:36).

Som särskild utredare förordnades den 7 juli 2022 hovrättsrådet tillika vice ordföranden Lars Wallinder.

Som sakkunnig i utredningen förordnades den 18 augusti 2022 rättssakkunniga vid Justitiedepartementet Anna Olsson. Som experter att biträda utredningen förordnades samma dag processledaren vid Polismyndigheten Susanna Bellander, seniora åklagaren vid Åklagarkammaren i Gävle Carl-Johan Granlund, advokaten Silvia Ingolfsdottir Åkermark, professorn vid Stockholms universitet Claes Lernestedt,

hovrättsrådet vid Svea hovrätt Viveca Lång, juristen vid Socialstyrelsen Johanna Nilsson och utredaren vid Brottsförebyggande rådet Olle Westlund.

Genom beslut den 12 oktober 2023 entledigades Anna Olsson som sakkunnig i utredningen och kanslirådet vid Justitiedepartementet Lisa Cederberg förordnades i hennes ställe samma dag.

Som sekreterare i utredningen anställdes från och med den 21 augusti 2022 hovrättsassessorn Amanda Kåhlin.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om en översyn av kontaktförbudslagstiftningen (Ju 2022:14).

Arbetet har bedrivits i nära samråd med de sakkunniga och experterna. De har ställt sig bakom utredningens överväganden och förslag. Betänkandet har därför avfattats med användning av vi-form.

Utredningen överlämnar härmed betänkandet En effektivare kon-

taktförbudslagstiftning – ett utökat skydd för utsatta personer

(SOU 2024:13).

Utredningens uppdrag är med detta slutfört.

Stockholm i februari 2024

Lars Wallinder

/ Amanda Kåhlin

Sammanfattning

Vårt uppdrag

Vårt huvudsakliga uppdrag har varit att se över kontaktförbudslagstiftningen i syfte att säkerställa att lagstiftningen i så hög grad som möjligt tillgodoser intresset av att förebygga och ge skydd till främst kvinnor och barn som är utsatta för våld och andra kränkningar i nära relationer. I uppdraget har ingått att utvärdera tillämpningen av lagen om kontaktförbud och ta ställning till om lagen är modernt och ändamålsenligt utformad samt om möjligheterna till att meddela kontaktförbud bör utvidgas, t.ex. genom en omvärdering av kriterierna för de olika typerna av förbud. Uppdraget i denna del har bl.a. omfattat att ta ställning till om särskilt utvidgade kontaktförbud ska kunna omfatta större områden och meddelas i fler fall än i dag, överväga om samtliga former av kontaktförbud ska kunna förenas med elektronisk övervakning, ta ställning till om det bör införas en presumtion för kontaktförbud i vissa situationer, överväga behovet av åtgärder för att komplettera kontaktförbud med andra skyddande åtgärder samt ta ställning till åtgärder för att säkerställa en effektiv handläggning av ärenden om kontaktförbud. Vi har även haft i uppdrag att ta ställning till hur kontaktförbud ska kunna användas som ett skydd i en rättsprocess där förhörspersoner riskerar att hotas eller utsättas för våld samt ta ställning till om straffet för överträdelse av kontaktförbud bör skärpas. Enligt våra direktiv har vi varit oförhindrade att överväga andra näraliggande frågor.

Uppdraget har också omfattat att ta ställning till om straffskalan för barnfridsbrott bör skärpas samt överväga för- och nackdelar med att skärpa maximistraffet för grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning och ta ställning till om en sådan ändring bör genomföras.

Slutligen har vi haft i uppdrag att lämna författningsförslag som tydliggör att anstiftan och medhjälp till brott samt i förekommande

fall försök, förberedelse och stämpling till brott kan ingå i de särskilda brotten hedersförtryck och grov fridskränkning respektive grov kvinnofridskränkning.

Nedan följer en sammanfattande redovisning av våra bedömningar och förslag.

Kontaktförbudslagstiftningen

En utökad möjlighet att utfärda kontaktförbud

Behovet av en reform

Vår utvärdering visar att tillämpningen av lagen om kontaktförbud, trots de lagändringar som genomförts de senaste åren, är restriktiv i förhållande till lagens syfte att förebygga och förhindra brott. Vi bedömer att det finns ett behov av att stärka lagens brottspreventiva funktion genom att utöka möjligheterna att meddela kontaktförbud. Lagstiftningen behöver även på ett tydligare sätt ge utrymme för nyanserade riskbedömningar. När situationen kräver det måste det också finnas förutsättningar för att utfärda särskilt utvidgade kontaktförbud som en förstahandsåtgärd. För att kontaktförbud ska kunna utgöra ett reellt skydd är det nödvändigt att det kan beslutas om stora förbudsområden som medger att polisen hinner rycka ut och gripa den som förbudet gäller mot (förbudspersonen) vid en eventuell överträdelse. Det är också en förutsättning för flera av dessa förslag att det finns tillgång till fungerande utrustning för elektronisk övervakning.

Vi har även identifierat ett behov av att förbättra verktygen för att säkerställa en effektiv och rättssäker handläggning i ärenden om kontaktförbud. Myndigheterna behöver ta ett tydligare ansvar för att initiera frågan om kontaktförbud. Bestämmelserna om delgivning av beslut om kontaktförbud och sammanträde i tingsrätten behöver vara ändamålsenligt reglerade. Därtill finns det ett behov av att stärka barns ställning i ärenden om kontaktförbud.

Slutligen behöver förutsättningarna för att kombinera ett kontaktförbud med andra skyddande åtgärder förstärkas.

Kriterierna för kontaktförbud

Vi bedömer att det finns ett behov av att kunna meddela kontaktförbud vid vissa former av kontrollerande beteenden som i dag inte alltid omfattas av de befintliga grunderna för att utfärda ett kontaktförbud. Ett exempel är att förbudspersonen övervakar den som förbudet avses skydda (skyddspersonen), t.ex. genom GPS-utrustning eller andra slags digitala hjälpmedel, i syfte att kontrollera var han eller hon befinner sig. Sådana former av kontrollerande beteenden kan orsaka mycket negativa konsekvenser för den utsatta personen. Vi föreslår därför att risk för otillbörlig övervakning ska införas som en ytterligare grund för att utfärda kontaktförbud.

En grundläggande förutsättning för ett fungerande rättsväsende är att brott anmäls och att vittnen och andra förhörspersoner medverkar under rättsprocessen. När personer utsätts för påtryckningar i syfte att hindra information från att nå de brottsbekämpande myndigheterna, hotas rättsväsendets fundament. Mot den bakgrunden föreslår vi att ett kontaktförbud även ska kunna utfärdas när det finns risk för påverkan i syfte att förhindra att uppgifter lämnas till en

domstol eller brottsbekämpande myndighet.

Vi föreslår också att exemplifieringen i lagtexten avseende de omständigheter som ska beaktas särskilt vid riskbedömningen ska utökas och även omfatta den omständigheten att förbudspersonen tidigare har utsatt skyddspersonen för förföljelser, otillbörlig övervakning eller andra allvarliga trakasserier, eller för påverkan i syfte att hindra att denne lämnar uppgifter till en domstol eller brottsbekämpande myndighet. Det ska även beaktas särskilt om andra omständigheter hänförliga till förbudspersonen innebär en ökad risk för att han eller hon ska göra sig skyldig till ett sådant beteende som kan läggas till grund för ett kontaktförbud. Syftet med ändringen är att öka förutsättningarna för en nyanserad riskbedömning och en enhetlig rättstillämpning.

Mot bakgrund av den forskning som finns på området, bedömer vi att användningen av strukturerade riskbedömningar i ärenden om kontaktförbud kan bidra till ett mer kvalitativt beslutsunderlag. Vi föreslår därför att Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten ska ges i uppdrag att gemensamt se över hur användningen av strukturerade riskbedömningar kan öka i ärenden om kontaktförbud.

Särskilt utvidgade kontaktförbud

I vissa situationer är hotbilden så allvarlig att det inte framstår som rimligt att skyddspersonen ska behöva invänta att ett utvidgat kontaktförbud utfärdas och därefter överträds, innan det kan bli aktuellt att utfärda den mest ingripande formen av kontaktförbud. Vi föreslår därför att ett särskilt utvidgat kontaktförbud, förutom vid en överträdelse av ett utvidgat kontaktförbud, ska kunna meddelas redan som en förstahandsåtgärd när det föreligger en påtaglig risk för brott som innebär ett allvarligt angrepp på den andra personens liv eller hälsa eller trygghet till person.

Vi föreslår även att det vid bedömningen av förbudsområdets storlek särskilt ska beaktas att området är tillräckligt stort för att tillgodose behovet av skydd i det enskilda fallet. I vissa fall torde detta kunna leda till bedömningen att förbudet ska omfatta en kommun eller ett ännu större område.

Presumtion för kontaktförbud

Forskning visar att risken för återfall i partnervåld är hög. Risken är förhöjd det närmsta året från ett lagakraftvunnet lagföringsbeslut eller frigivning från fängelsestraff respektive sluten ungdomsvård. Mot den bakgrunden föreslår vi att det ska föreligga en presumtion för kontaktförbud om förbudspersonen har dömts för brott mot en närstående eller tidigare närstående persons liv, hälsa, frihet eller frid och brottets straffvärde uppgår till minst sex månaders fängelse. Om förbudspersonen har dömts för olaga förföljelse eller hedersförtryck, ska presumtionen för kontaktförbud gälla oavsett vilket straffvärde brottet har och även om parterna inte är närstående eller tidigare närstående. Presumtionen för kontaktförbud kan brytas, om det föreligger särskilda skäl mot ett kontaktförbud.

Kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden

Kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden förutsätter att det bedöms föreligga en risk för brott mot en sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid. Det finns skäl som talar för att ett sådant kontaktförbud bör kunna meddelas även vid en risk för förföljelse eller

andra allvarliga trakasserier. Ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden innebär dock betydande inskränkningar av flera grundläggande fri- och rättigheter. Mot den bakgrunden bedömer vi att skälen för att utvidga tillämpningsområdet inte är tillräckligt starka. Vi föreslår därför inte några ändringar beträffande rekvisiten för att utfärda ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden.

Elektronisk övervakning

Behovet av en förbättrad teknisk utrustning

Vår utvärdering visar att den tekniska utrustningen som i dag används för att övervaka kontaktförbud elektroniskt är behäftad med stora brister. Det finns dock tekniska lösningar som fungerar bättre än de som används i Sverige. För att det ska vara möjligt att åstadkomma en effektiv användning av elektroniskt övervakade kontaktförbud bedömer vi att det är en absolut förutsättning att den nuvarande tekniska utrustningen ersätts med en mer ändamålsenlig utrustning.

Elektronisk övervakning av samtliga former av kontaktförbud

Elektronisk övervakning förstärker de preventiva effekterna av ett kontaktförbud och ökar möjligheterna till bevissäkring vid överträdelser. Det framstår dock inte som proportionerligt och heller inte som ändamålsenligt att införa en möjlighet att övervaka även ordinära kontaktförbud och kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden elektroniskt, bl.a. eftersom elektronisk övervakning enbart skyddar mot fysiska överträdelser. Dessutom finns det praktiska och kostnadsmässiga aspekter som talar mot att utvidga användningsområdet på det sättet. Vi bedömer därför att elektronisk övervakning även i fortsättningen bör kunna användas bara vid utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud.

Obligatorisk elektronisk övervakning

Rättssäkerhetsskäl och praktiska aspekter talar starkt för att det även fortsättningsvis bör vara möjligt att ta hänsyn till omständigheter som talar mot att förena ett kontaktförbud med villkor om elektronisk

övervakning. Vi bedömer därför att det inte bör införas en reglering som innebär att elektronisk övervakning är obligatoriskt vid kontaktförbud som meddelats på grund av allvarligare brott i nära relationer.

Rekvisiten för hindrande av elektronisk övervakning

Straffansvar för hindrande av elektronisk övervakning förutsätter att förbudspersonen genom aktivt handlande eller underlåtenhet föranleder att den elektroniska övervakningen inte kommer till stånd eller kan fortgå. Vi föreslår att det straffbara området ska utvidgas till att även omfatta beteenden som är ägnade att försvåra övervakningen, mot bakgrund av att det i dag kan vidtas åtgärder som försvårar den elektroniska övervakningen men som inte omfattas av straffansvar. Brottsbeteckningen föreslås ändras till hindrande eller försvårande av elektronisk övervakning.

En effektiv handläggning

Rätten till sammanträde

Enligt dagens ordning ska sammanträde i tingsrätten alltid hållas om en part begärt det. Vi föreslår att domstolen ska kunna underlåta att hålla sammanträde om ett sammanträde är uppenbart obehövligt. Omfattar ärendet en prövning av ett beslut om kontaktförbud avseende gemensam bostad bedömer vi emellertid att tingsrätten även fortsättningsvis alltid ska hålla sammanträde i ärendet, även utan särskild begäran.

Särskild reglering vid omedelbar fara och interimistiska beslut

Vi bedömer att det saknas behov av att införa en särskild reglering för att avlägsna en misstänkt gärningsperson från en gemensam bostad. I likhet med vad som framförts i tidigare lagstiftningsärenden har vi kommit fram till att reglerna om gripande, anhållande och häktning är tillräckliga för att åstadkomma detta. Vi bedömer även att det saknas tillräckligt starka skäl för att införa en möjlighet till att meddela interimistiska beslut om kontaktförbud. Det främsta skälet

är att det inte bedöms vara möjligt att åstadkomma ett snabbare förfarande genom att införa en sådan ordning.

Kontaktförbud i samband med frigivning från fängelse och sluten ungdomsvård

Vi föreslår att Kriminalvården och Statens institutionsstyrelse ska underrätta åklagaren i samband med att en person friges från ett fängelsestraff respektive sluten ungdomsvård. Underrättelseskyldigheten ska gälla om påföljden avser brott som riktat sig mot en närstående eller tidigare närstående persons liv, hälsa, frihet eller frid. Om domen avser olaga förföljelse, hedersförtryck eller överträdelse av kontaktförbud ska underrättelseskyldigheten gälla även om parterna inte är närstående eller tidigare närstående. I samband med en sådan underrättelse ska Kriminalvården och Statens institutionsstyrelse även vara skyldiga att lämna ut uppgifter som kan antas ha betydelse för beslut om kontaktförbud. Vi föreslår även att Åklagarmyndigheten ges i uppdrag att ta fram lämpliga rutiner för framställan av en sådan begäran och att se över myndighetens föreskrifter i syfte att säkerställa att lämpliga åtgärder vidtas i samband med att myndigheten underrättas om att verkställigheten av vissa påföljder upphör samt då myndigheten får kännedom om vårdens upphörande för en person som undergår rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning.

Husrannsakan i delgivningssyfte

Vi bedömer att det finns ett behov av att förbättra möjligheterna att delge beslut om kontaktförbud. Vi föreslår därför att det införs en möjlighet att genomföra husrannsakan i syfte att delge ett beslut om kontaktförbud. Ett sådant beslut om husrannsakan föreslås kunna fattas av åklagare eller av domstol.

En utökad rätt till rättsligt biträde för barn

Enligt den nuvarande ordningen föreligger det inte någon rätt till offentligt biträde i frågor om ordinära kontaktförbud eller utvidgade kontaktförbud utan villkor om elektronisk övervakning. För att säker-

ställa att barns rättigheter tas tillvara på ett fullgott sätt, föreslår vi att rätten till offentligt biträde för förbudspersoner under 18 år ska gälla oavsett vilken form av kontaktförbud som är aktuell.

Vi föreslår också att det införs en möjlighet att förordna en särskild företrädare för barn när skyddspersonen är under 18 år. Den särskilda företrädaren ska bevaka barnets rätt i ett ärende om kontaktförbud. Om en särskild företrädare som förordnats med anledning av misstankar om brott mot en underårig anser att det finns skäl att utfärda ett kontaktförbud, ska detta meddelas till åklagaren.

Ökade förutsättningar för att kombinera ett kontaktförbud med andra skyddande åtgärder

Underrättelseskyldighet till socialnämnden

En grundläggande förutsättning för att socialnämnden ska kunna erbjuda stöd och hjälp till personer som utsatts för våld och andra övergrepp samt till dem som utövar våldet är att dessa personer kommer till myndighetens kännedom. Vi föreslår därför att socialnämnden alltid ska underrättas när ett beslut om kontaktförbud har meddelats.

Skyldighet för Polismyndigheten att vidta individuella skyddsbedömningar

För att ett kontaktförbud ska kunna kombineras med relevanta stöd- och skyddsåtgärder är det av avgörande betydelse att Polismyndigheten genomför en individuell skyddsbedömning, t.ex. genom att vidta en strukturerad riskbedömning. Vi föreslår att det införs en författningsreglerad skyldighet i förordningen om kontaktförbud för polisen att vidta en individuell skyddsbedömning i samtliga fall då ett beslut om kontaktförbud har meddelats.

En kontaktperson ska utses för skyddspersonen och förbudspersonen

Uppföljning av ett utfärdat kontaktförbud har visat sig vara en nyckelfaktor när det gäller efterlevnaden av ett sådant förbud och för att öka tryggheten generellt för skyddspersonen. Mot den bakgrunden

föreslår vi att det införs en skyldighet i förordningen om kontaktförbud för polisen att utse en kontaktperson för både skyddspersonen och förbudspersonen när ett beslut om kontaktförbud har meddelats. Kontaktpersonen ska bl.a. hålla fortlöpande kontakt med parterna och följa upp efterlevnaden av kontaktförbudet.

Straffet för brott mot lagen om kontaktförbud

Skärpt minimistraff för överträdelse av utvidgat och särskilt utvidgat kontaktförbud

Den strängare straffskala som i dag gäller för överträdelser av kontaktförbud som övervakas elektroniskt, bör enligt vår bedömning i stället kopplas till överträdelser av utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud oavsett om förbudet övervakas elektroniskt eller inte. Vi föreslår därtill att minimistraffet för överträdelse av ett utvidgat eller särskilt utvidgat kontaktförbud ska höjas till tre månaders fängelse. Enligt vår bedömning finns det goda skäl att behandla en sådan typ av överträdelse som ett s.k. artbrott i påföljdshänseende. Vi bedömer vidare att det inte finns tillräckliga skäl för några övriga förändringar i straffskalan för överträdelse av kontaktförbud.

Skärpt minimistraff för hindrande och försvårande av elektronisk övervakning

Mot bakgrund av att lagstiftaren de senaste åren har anlagt en allvarligare syn på överträdelser av kontaktförbud anser vi att det även finns skäl att skärpa straffskalan för hindrande och försvårande av elektronisk övervakning. Enligt vår bedömning bör minimistraffet för sådana brott som begås med uppsåt motsvara minimistraffet för överträdelse av kontaktförbud, dvs. fängelseminimum. För gärningar som begås av grov oaktsamhet föreslås att straffskalan alltjämt sträcker sig från böter till fängelse i högst ett år.

Straffskalorna för barnfridsbrott och fridskränkningsbrotten

Straffet för barnfridsbrott

Utredningens praxisgenomgång visar att straffvärdet för barnfridsbrott ofta bedöms vara lika högt som straffvärdet för grundbrottet, dvs. det brott som barnet bevittnat. Vi bedömer att det saknas tillräckliga skäl för att höja minimistraffet för barnfridsbrott av normalgraden. En sådan ändring skulle bl.a. medföra att straffvärdet för ett barnfridsbrott många gånger skulle bedömas som högre än straffvärdet för själva grundbrottet, t.ex. lindrigare fall av misshandel av normalgraden. Detta framstår inte som motiverat. Eftersom vi, oavsett bedömning i sak, ska lämna författningsförslag om att skärpa minimistraffet för barnfridsbrott av normalgraden, lämnar vi dock ett alternativt förslag om att skärpa minimistraffet till tre månaders fängelse.

Beträffande grovt barnfridsbrott bedömer vi att det finns ett behov av mer nyanserade straffmätningar för de allvarligaste fallen. I enlighet med vad som uttalats i tidigare förarbeten anser vi att straffskalan för grovt barnfridsbrott åtminstone bör motsvara straffskalan för grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning. Vi föreslår därför att straffskalan för grovt barnfridsbrott skärps på så sätt att minimistraffet höjs till fängelse i lägst ett år och maximistraffet höjs till fängelse i sex år.

Straffet för grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning

I våra direktiv anges att riksdagen har tillkännagett för regeringen att maximistraffet för grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning ska höjas till tio års fängelse. Enligt vår bedömning ger dock den nuvarande straffskalan tillräckligt utrymme för en nyanserad straffvärdebedömning i de allvarligaste fallen. En höjning av maximistraffet till tio års fängelse skulle medföra att grövre brott (t.ex. våldtäkt och grov misshandel), som domstolen i dag har att döma särskilt för, skulle ingå som en del i fridskränkningsbrotten. En sådan ordning skulle innebära ett tydligt avsteg från syftet bakom fridskränkningsbrottens konstruktion och riskerar att leda till oönskade konsekvenser i straffvärdehänseende. Det skulle också bli svårare att utläsa i belastningsregistret om en person t.ex. har dömts för allvarliga sexualbrott.

Vi bedömer därför att maximistraffet för fridskränkningsbrotten inte bör skärpas. Eftersom vi, oavsett bedömning i sak, ska lämna författningsförslag om ett skärpt maximistraff för fridskränkningsbrotten, lämnar vi dock ett alternativt förslag om att skärpa maximistraffet till tio års fängelse.

Brottskatalogen för hedersförtryck och fridskränkningsbrotten

Vi föreslår att det straffbara området avseende hedersförtryck och grov fridskränkning respektive grov kvinnofridskränkning ska förtydligas på så sätt att det ska framgå av lagtexten i straffbestämmelserna att ansvar kan utdömas för den som ”begår eller annars medverkar” till de gärningar som kan ingå som en del i respektive brott. Vi föreslår vidare att det, efter uppräkningen av vilka brottsliga gärningar som omfattas, framgår att även försök, förberedelse och stämpling till sådana brott omfattas. Vi lyfter även fram några praktiska frågeställningar och tolkningsfrågor som kan uppstå i praktiken beträffande de osjälvständiga brottsformerna i relation till de särskilda brottskonstruktionerna hedersförtryck och grov fridskränkning respektive grov kvinnofridskränkning, samt hur de kan hanteras.

Konsekvenser av våra förslag

Förslagen om ändringar i lagen om kontaktförbud

Vi har uppskattat att våra förslag om att utöka möjligheterna att utfärda kontaktförbud kan komma att medföra en ökning av såväl antalet ansökningar om kontaktförbud som beslut om att bevilja kontaktförbud med 30–40 procent. Antalet beslut om kontaktförbud med elektronisk övervakning uppskattas öka till cirka 100 per år. Ökningen av antalet ärenden och beslut om kontaktförbud förväntas medföra kostnadsökningar för främst Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. Vårt förslag om att införa en författningsreglerad skyldighet för Polismyndigheten att utse en kontaktperson för skyddspersonen och förbudspersonen i ett ärende om kontaktförbud medför också kostnadsökningar för Polismyndigheten. Kostnadsökningarna för

Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten bedöms dock rymmas inom befintliga anslag.

I den mån våra förslag om ändringar i kontaktförbudslagstiftningen berör övriga delar av rättsväsendet, bedömer vi att kostnadsökningarna ryms inom respektive myndighets befintliga anslag.

Förslagen förväntas ha positiva effekter för det brottsförebyggande arbetet. Om våra förslag genomförs kan det antas att fler personer kommer att få ett ändamålsenligt skydd mot brott och andra trakasserier. Förslagen bedöms också bidra till det jämställdhetspolitiska målet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Vidare bedöms förslagen medföra positiva effekter för barns rättigheter.

Förslagen om skärpta straffskalor

Förslagen bedöms inte medföra annat än begränsade effekter i kostnadshänseende för Kriminalvården. De kostnadsökningar som kan uppstå bedöms rymmas inom befintliga anslag.

Förslaget om att skärpa straffskalan för grovt barnfridsbrott bedöms kunna ge signaler till berörda myndigheter om vikten av att prioritera åtgärder som syftar till att förebygga och bekämpa sådan brottslighet.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Vi föreslår att de författningsändringar vi föreslår träder i kraft den 1 juli 2025. Det bedöms inte krävas några särskilda övergångsbestämmelser.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om ändring i brottsbalken (1962:700)

Härigenom föreskrivs att 4 kap.3, 4 a och 4 e §§brottsbalken (1962:700) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap.

3 §1

Den som begår en brottslig gärning som utgör

1. mord, dråp, misshandel, grov misshandel eller synnerligen grov misshandel enligt 3 kap. 1, 2, 5 eller 6 §,

2. människorov, olaga frihetsberövande, olaga tvång, grovt olaga tvång, olaga hot, grovt olaga hot, hemfridsbrott, grovt hemfridsbrott eller ofredande enligt 4 kap. 1, 2, 4, 5, 6 eller 7 §,

3. våldtäkt, grov våldtäkt, sexuellt övergrepp, grovt sexuellt övergrepp, våldtäkt mot barn, grov våldtäkt mot barn, sexuellt utnyttjande av barn, sexuellt övergrepp mot barn, grovt sexuellt övergrepp mot barn, sexuellt ofredande mot barn, sexuellt ofredande, grovt sexuellt ofredande mot barn eller grovt sexuellt ofredande enligt 6 kap. 1, 2, 4, 5, 6 eller 10 §,

4. skadegörelse eller grov skadegörelse enligt 12 kap. 1 eller 3 §, eller

5. straffbart försök till brott enligt någon av 1–4 döms, om gärningen har bevittnats av ett barn som är närstående eller tidigare närstående till både gärningsmannen och den som gärningen begås mot, för barnfridsbrott till fängelse i högst två år. Om brottet är ringa, döms till böter eller fängelse i högst sex månader.

1 Senaste lydelse 2022:1043.

Om brottet är grovt, döms för

grovt barnfridsbrott till fängelse i

lägst nio månader och högst fyra år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om den gärning som har bevittnats har varit av mycket allvarlig art eller om gärningsmannen visat särskild hänsynslöshet.

Om brottet är grovt, döms för

grovt barnfridsbrott till fängelse i

lägst ett och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om den gärning som har bevittnats har varit av mycket allvarlig art eller om gärningsmannen visat särskild hänsynslöshet.

4 a §2

Den som begår brottsliga gärningar enligt 3 eller 4 kap., 5 kap. 1 eller 2 §, 6 eller 12 kap. eller enligt 24 § lagen (1988:688) om kontaktförbud mot en närstående eller tidigare närstående person, döms, om var och en av gärningarna utgjort led i en upprepad kränkning av personens integritet och gärningarna varit ägnade att allvarligt skada personens självkänsla, för grov fridskränkning till fängelse i lägst ett och högst sex år.

Den som begår eller på annat

sätt medverkar till brottsliga gär-

ningar enligt 3 eller 4 kap., 5 kap. 1 eller 2 §, 6 eller 12 kap. eller enligt 24 § lagen (1988:688) om kontaktförbud eller som begår för-

sök, förberedelse eller stämpling till sådana brott, mot en närstående

eller tidigare närstående person, döms, om var och en av gärningarna utgjort led i en upprepad kränkning av personens integritet och gärningarna varit ägnade att allvarligt skada personens självkänsla, för grov fridskränkning till fängelse i lägst ett och högst sex år.

Har gärningar som anges i första stycket begåtts av en man mot en kvinna som han är eller har varit gift med eller som han bor eller har bott tillsammans med under äktenskapsliknande förhållanden, ska han i stället dömas för grov kvinnofridskränkning till samma straff.

4 e §3

Den som mot en person begår brottsliga gärningar enligt 3 eller 4 kap., 5 kap. 1 eller 2 §, 6 eller

Den som mot en person begår eller på annat sätt medverkar

till brottsliga gärningar enligt 3

2 Senaste lydelse 2021:1108. 3 Senaste lydelse 2022:310.

12 kap. eller enligt 24 § lagen (1988:688) om kontaktförbud och ett motiv varit att bevara eller återupprätta en persons eller familjs, släkts eller annan liknande grupps heder, döms, om var och en av gärningarna utgjort led i en upprepad kränkning av personens integritet och gärningarna varit ägnade att allvarligt skada personens självkänsla, för hedersförtryck till fängelse i lägst ett och högst sex år.

eller 4 kap., 5 kap. 1 eller 2 §, 6 eller 12 kap. eller enligt 24 § lagen (1988:688) om kontaktförbud eller

som begår försök, förberedelse eller stämpling till sådana brott, och ett

motiv varit att bevara eller återupprätta en persons eller familjs, släkts eller annan liknande grupps heder, döms, om var och en av gärningarna utgjort led i en upprepad kränkning av personens integritet och gärningarna varit ägnade att allvarligt skada personens självkänsla, för hedersförtryck till fängelse i lägst ett och högst sex år.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

1.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:688) om kontaktförbud

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:688) om kontaktförbud1

dels att 1, 2, 2 a, 5, 7 a, 19 och 24–26 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 1 b och 2 b §§, med

följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §2

Enligt denna lag får förbud meddelas för en person att besöka eller på annat sätt ta kontakt med en annan person eller att följa efter denna person (kontaktförbud).

Kontaktförbud får meddelas om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den

mot vilken förbudet avses gälla

kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera den som förbudet avses skydda. Vid bedömningen av

om det finns en sådan risk ska det särskilt beaktas om den mot vilken förbudet avses gälla har begått brott mot någon persons liv, hälsa, frihet eller frid.

Kontaktförbud får meddelas om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den

som förbudet avses gälla mot kom-

mer att

1. begå brott mot, förfölja, otillbörligt övervaka, eller på annat sätt

allvarligt trakassera den som förbudet avses skydda eller

2. utsätta den som förbudet avses skydda för påverkan i syfte att förhindra att denne lämnar uppgifter till domstol eller brottsbekämpande myndighet.

Vid bedömningen av om det finns en sådan risk som avses i andra stycket ska det särskilt beaktas

1. om den som förbudet avses gälla mot har begått brott mot någon annan persons liv, hälsa, frihet eller frid, eller har utsatt den som förbudet avses skydda för förföljelse, otillbörlig övervakning eller andra allvarliga trakasserier eller ett så-

1 Senaste lydelse av lagens rubrik 2011:487. 2 Senaste lydelse 2011:487.

dant beteende som avses i andra stycket 2, eller

2. om andra omständigheter hänförliga till den som förbudet avses gälla mot innebär en ökad risk för att han eller hon ska göra sig skyldig till ett sådant beteende som avses i andra stycket mot den som förbudet avses skydda.

Ett kontaktförbud får meddelas endast om skälen för ett sådant förbud uppväger det intrång eller men i övrigt som förbudet innebär för den mot vilken förbudet avses gälla.

Ett kontaktförbud får meddelas endast om skälen för ett sådant förbud uppväger det intrång eller men i övrigt som förbudet innebär för den som förbudet avses gälla mot.

Ett kontaktförbud omfattar inte kontakter som med hänsyn till särskilda omständigheter är uppenbart befogade.

1 b §

Om den som förbudet avses gälla mot har dömts för brott som riktar sig mot en närstående eller tidigare närstående persons liv, hälsa, frihet eller frid och brottets straffvärde uppgår till minst sex månaders fängelse, ska ett kontaktförbud enligt 1 § utfärdas till skydd för den som brottet riktades mot, om det inte föreligger särskilda skäl mot ett kontaktförbud. Om domen avser olaga förföljelse enligt 4 kap. 4 b § brottsbalken eller hedersförtryck enligt 4 kap. 4 e § brottsbalken , ska det som sägs i första meningen gälla oberoende av brottets straffvärde och även om brottet riktat sig mot någon annan än en närstående eller tidigare närstående.

Ett sådant beslut som avses i första stycket kan meddelas fram till den tidpunkt då den påföljd som utdömts för brottet helt har verkställts. I fråga om sluten om ungdomsvård och rättspsykiatrisk vård enligt lagen ( 1991:1129 ) om rättspsykiatrisk vård kan dock ett sådant beslut meddelas senast ett år från det att tvångsvården upphört.

2 §3

Om det kan antas att ett kontaktförbud enligt 1 § inte är tillräckligt, får förbudet utvidgas till att avse förbud att uppehålla sig i närheten av en annan persons bostad eller arbetsplats eller annat ställe där den personen brukar vistas (utvidgat kontaktförbud). Ett beslut om utvidgat kontaktförbud får förenas med villkor om elektronisk övervakning. Om den mot vilken förbudet avses gälla har överträtt ett kontaktförbud, ska beslutet förenas med villkor om elektronisk övervakning, om det inte finns särskilda skäl mot det.

Om det kan antas att ett kontaktförbud enligt 1 § inte är tillräckligt, får förbudet utvidgas till att avse förbud att uppehålla sig i närheten av en annan persons bostad eller arbetsplats eller annat ställe där den personen brukar vistas (utvidgat kontaktförbud).

Den som har överträtt ett utvidgat kontaktförbud får meddelas förbud att uppehålla sig inom ett större område än som följer av första stycket (särskilt utvidgat kontaktförbud). Förbudet får omfatta ett eller flera områden i anslutning till sådana platser där den andra personen har

Ett beslut om utvidgat kontaktförbud får förenas med villkor om elektronisk övervakning. Om den som förbudet avses gälla mot har överträtt ett kontaktförbud, ska beslutet förenas med villkor om elektronisk övervakning, om det inte finns särskilda skäl mot det.

3 Senaste lydelse 2021:1109.

sin bostad eller arbetsplats eller annars brukar vistas. Det får inte avse ett större område än vad som är nödvändigt. Ett beslut om särskilt utvidgat kontaktförbud ska förenas med villkor om elektronisk övervakning, om det inte finns särskilda skäl mot det.

Särskilt utvidgat kontaktförbud får meddelas endast om skälen för ett sådant förbud väger tyngre än den inskränkning i rörelsefriheten som förbudet innebär för den mot vilken förbudet avses gälla.

2 a §

När ett beslut om kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning har meddelats, är den mot vilken förbudet gäller skyldig att medverka till att den elektroniska övervakningen kommer till stånd och kan fortgå.

Den som har överträtt ett utvidgat kontaktförbud får meddelas förbud att uppehålla sig inom ett större område än som följer av 2 § (särskilt utvidgat kontaktförbud). Ett sådant förbud får även meddelas om det på grund av särskilda omständigheter finns en påtaglig risk för att den som förbudet avses gälla mot kommer att begå brott som innebär ett allvarligt angrepp på den andra personens liv eller hälsa eller trygghet till person.

Förbudet får omfatta ett eller flera områden i anslutning till sådana platser där den andra personen har sin bostad eller arbetsplats eller annars brukar vistas. Vid bestämmandet av områdets eller områdenas storlek ska det särskilt beaktas att behovet av skydd för den

som förbudet avses skydda tillgodoses. Det får dock inte avse ett större område än vad som är nödvändigt. Ett sådant beslut ska förenas med villkor om elektronisk övervakning, om det inte finns särskilda skäl mot det.

Särskilt utvidgat kontaktförbud får meddelas endast om skälen för ett sådant förbud väger tyngre än den inskränkning i rörelsefriheten som förbudet innebär för den som förbudet avses gälla mot.

2 b §

När ett beslut om kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning har meddelats, är den som förbudet gäller mot skyldig att medverka till att den elektroniska övervakningen kommer till stånd och kan fortgå.

5 §4

Ett beslut om kontaktförbud ska delges den mot vilken förbudet avses gälla. Delgivning får inte ske enligt 3438 och 4751 §§delgivningslagen (2010:1932).

Ett beslut om kontaktförbud ska delges den som förbudet avses gälla mot. Delgivning får inte ske enligt 3438 och 4751 §§delgivningslagen (2010:1932).

Husrannsakan får företas för eftersökande av den som ska delges ett beslut om kontaktförbud. Vid husrannsakan gäller i tillämpliga delar 28 kap. 2 , 3 , 3 a och 6 10 §§ rättegångsbalken . Vid tillämpningen av 2 § ska bestämmelserna om den som är tilltalad i stället avse den som förbudet avses gälla mot.

4 Senaste lydelse 2011:487.

Förordnande om husrannsakan för delgivning meddelas av åklagaren eller rätten. Rätten får ta upp frågan om husrannsakan självmant eller på yrkande av Polismyndigheten eller åklagaren.

7 a §5

I fråga om kontaktförbud avseende gemensam bostad, utvidgat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning eller särskilt utvidgat kontaktförbud ska ett offentligt biträde förordnas för den mot vilken förbudet gäller eller avses gälla, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Frågan om förordnande ska prövas så snart som möjligt.

I fråga om kontaktförbud avseende gemensam bostad, utvidgat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning eller särskilt utvidgat kontaktförbud ska ett offentligt biträde förordnas för den som förbudet gäller eller avses gälla mot, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Frågan om förordnande ska prövas så snart som möjligt.

Om den som förbudet gäller eller avses gälla mot är under 18 år, ska det som sägs i första stycket gälla i fråga om kontaktförbud enligt 1–2 a §§. Detta gäller dock inte i fråga om förlängning av ett meddelat kontaktförbud, om den som förbudet gäller mot vid den tidpunkten har fyllt 18 år.

Ett sådant biträde har samma rättigheter som en offentlig försvarare.

Ett sådant biträde som avses i

första och andra stycket har samma

rättigheter som en offentlig försvarare.

19 §6

Sammanträde inför rätten ska

alltid hållas om någon part begär

det.

Sammanträde inför rätten ska hållas om någon part begär det, om

det inte är uppenbart obehövligt.

5 Senaste lydelse 2018:408. 6 Senaste lydelse 2011:487.

Omfattar ärendet en prövning av ett beslut om kontaktförbud avseende gemensam bostad ska tingsrätten även utan särskild begäran hålla sammanträde i ärendet så snart det kan ske och, om det inte finns något synnerligt hinder, senast på fjärde dagen efter det att rättens prövning begärdes hos åklagaren. Ärendet ska, om det inte finns något synnerligt hinder, avgöras i anslutning till sammanträdet.

Omfattar ärendet en prövning av ett beslut om kontaktförbud avseende gemensam bostad ska tingsrätten även utan särskild begäran alltid hålla sammanträde i ärendet så snart det kan ske och, om det inte finns något synnerligt hinder, senast på fjärde dagen efter det att rättens prövning begärdes hos åklagaren. Ärendet ska, om det inte finns något synnerligt hinder, avgöras i anslutning till sammanträdet.

24 §7

Den som bryter mot ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning döms för överträdelse av kontaktförbud

med elektronisk övervakning till

fängelse i högst två år. Den som i övrigt bryter mot ett kontaktförbud döms för överträdelse av

kontaktförbud till fängelse i högst

ett år.

Den som bryter mot ett ut-

vidgat eller särskilt utvidgat kon-

taktförbud döms för överträdelse

av utvidgat eller särskilt utvidgat kontaktförbud till fängelse i lägst tre månader och högst två år. Den

som i övrigt bryter mot ett kontaktförbud döms för överträdelse

av kontaktförbud till fängelse i

högst ett år.

Om ett brott som avses i första stycket är ringa, döms till böter.

25 §8

Den som har meddelats ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning och som uppsåtligen eller av grov oaktsam-

het hindrar att den elektroniska

övervakningen kommer till stånd eller kan fortgå döms för hind-

rande av elektronisk övervakning

Den som har meddelats ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning och som uppsåtligen hindrar att den elektroniska övervakningen kommer till stånd eller kan fortgå, eller

som i övrigt hanterar den elektroniska utrustningen på ett sätt som

7 Senaste lydelse 2021:1109. 8 Senaste lydelse 2018:408.

till böter eller fängelse i högst ett år.

är ägnat att försvåra övervakningen, döms för hindrande eller försvårande av elektronisk övervakning till fängelse i högst ett år.

Om en gärning enligt första stycket har begåtts av grov oaktsamhet, döms till böter eller fängelse i högst ett år.

26 §9

Uppgifter om den övervakades position vid elektronisk övervakning får registreras och tas fram endast när

1. den övervakade träder in i eller vistas inom det område som avses i 2 § första eller andra stycket, eller

2. en beslutad elektronisk övervakning hindras.

Uppgifter om den övervakades position vid elektronisk övervakning får registreras och tas fram endast när

1. den övervakade träder in i eller vistas inom det område som avses i 2 eller 2 a §§, eller

2. en beslutad elektronisk övervakning hindras eller försvåras.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

9 Senaste lydelse 2018:408.

1.3. Förslag till lag om ändring i lagen (1999:997) om särskild företrädare för barn

Härigenom föreskrivs att 1 och 3 §§ lagen (1999:997) om särskild företrädare för barn ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §1

När en förundersökning har inletts eller återupptagits i fråga om ett brott som kan leda till fängelse och har begåtts mot någon som är under 18 år, ska en särskild företrädare förordnas för barnet om

1. en vårdnadshavare kan misstänkas för brottet, eller

2. det kan befaras att en vårdnadshavare på grund av sitt förhållande till den som kan misstänkas för brottet inte kommer att ta till vara barnets rätt.

Därutöver ska en särskild företrädare förordnas när det har inletts ett ärende om kontaktförbud enligt lagen ( 1988:688 ) om kontaktförbud till skydd för en person som är under 18 år, om den förbudet avses gälla mot är vårdnadshavare till barnet, eller om det kan befaras att barnets vårdnadshavare på grund av sitt förhållande till den förbudet avses gälla mot inte kommer att ta tillvara barnets rätt. Om det redan har utsetts en företrädare med stöd av första stycket, företräder denne utan särskilt förordnande barnet i ärendet om kontaktförbud i de fall den som kan misstänkas för brott är densamme som förbudet avses gälla mot.

En särskild företrädare ska inte förordnas om det med hänsyn till barnet är obehövligt eller särskilda skäl annars talar mot det.

1 Senaste lydelse 2012:661.

3 §2

En särskild företrädare ska, i stället för barnets vårdnadshavare, som ställföreträdare ta till vara barnets rätt under förundersökningen och i efterföljande rättegång samt vid åtgärder som rör verkställighet av skadestånd och ansökan om brottsskadeersättning. Företrädaren får dock inte väcka åtal och får inte heller väcka någon skadeståndstalan utan att ett allmänt åtal har väckts.

En särskild företrädare ska, i stället för barnets vårdnadshavare, som ställföreträdare ta till vara barnets rätt under förundersökningen och i efterföljande rättegång samt i ärenden om kon-

taktförbud enligt lagen (1988:688) om kontaktförbud och vid åtgärder

som rör verkställighet av skadestånd och ansökan om brottsskadeersättning.

En särskild företrädare ska anmäla till åklagaren om företrädaren bedömer att det finns skäl att utfärda ett kontaktförbud enligt lagen ( 1988:688 ) om kontaktförbud till skydd för barnet.

Det som i 23 kap.10 och 11 §§rättegångsbalken sägs om målsägandebiträdes närvaro vid förhör ska tillämpas på den särskilda företrädaren.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

2 Senaste lydelse 2021:398.

1.4. Förslag till lag om ändring i lagen (2015:642) om europeisk skyddsorder

Härigenom föreskrivs att 3 kap.5 och 14 §§ lagen (2015:642) om europeisk skyddsorder ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

5 §1

Om en europeisk skyddsorder kan erkännas i Sverige, ska åklagaren meddela den som skyddsordern gäller mot förbud att

1. besöka eller på annat sätt ta kontakt med den person som skyddsordern avses skydda eller att följa efter denna person,

2. uppehålla sig i en bostad som brukas gemensamt med den person som skyddsordern avses skydda,

3. uppehålla sig i närheten av en bostad eller arbetsplats eller annat ställe där den person som skyddsordern avses skydda brukar vistas, eller

4. uppehålla sig inom ett större område än som följer av ett förbud enligt 3.

Ett förbud enligt första stycket 4 får omfatta ett eller flera områden i anslutning till sådana platser där den person som skyddsordern avses skydda har sin bostad eller arbetsplats eller annars brukar vistas.

Ett förbud enligt första stycket 4 får omfatta ett eller flera områden i anslutning till sådana platser där den person som skyddsordern avses skydda har sin bostad eller arbetsplats eller annars brukar vistas. Vid bestäm-

mandet av områdets eller områdenas storlek ska det särskilt beaktas att behovet av skydd för den som skyddsordern avses skydda tillgodoses.

Ett förbud enligt denna paragraf ska i största möjliga utsträckning stämma överens med den skyddsåtgärd som ligger till grund för skyddsordern.

1 Senaste lydelse 2015:642.

14 §2

Den som bryter mot ett förbud som har meddelats enligt 5 § döms för överträdelse av europeisk skyddsorder till böter eller fängelse i högst ett år.

Den som bryter mot ett förbud som har meddelats enligt 5 § döms för överträdelse av europeisk skyddsorder till fängelse i högst ett år.

I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

Om ett brott som avses i första stycket är ringa, döms till böter.

Åtal för brott enligt första stycket får väckas endast om det står klart att överträdelsen inte kommer att leda till att det i den andra medlemsstaten inleds ett förfarande för att skärpa skyddsåtgärden eller för att upphäva skyddsåtgärden och i stället påföra en frihetsberövande åtgärd.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

2 Senaste lydelse 2015:642.

1.5. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1988:691) om kontaktförbud

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:691) om kontaktförbud

dels att 4 a § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 4 d och 4 e §§ av följ-

ande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 a §1

Om en domstol eller en åklagare meddelar beslut om kontaktförbud ska socialnämnden genast underrättas, om den mot vilken

beslutet avses gälla och den som förbudet avses skydda har gemensamma barn under 18 år eller om någon av dem bor tillsammans med barn under 18 år eller om barn under 18 år har umgänge med någon av dem. När ett beslut om kontaktförbud avseende gemensam bostad meddelas ska socialnämnden alltid underrättas. Underrättelse ska ske till socialnämnden på den ort där förbudet helt eller huvudsakligen ska gälla och i förekommande fall även till socialnämnden på den ort där barnet bor, om det är en annan ort.

Om en domstol eller en åklagare meddelar beslut om kontaktförbud ska socialnämnden genast underrättas.

Underrättelse ska ske till socialnämnden på den eller de orter där den som förbudet avses gälla mot och den som förbudet avses skydda har sin hemvist. Om den som förbudet avses gälla mot och den som förbudet avses skydda har gemensamma barn under 18 år eller om någon av dem bor tillsammans med barn under 18 eller om barn under 18 år har umgänge med någon av dem, ska underrättelse även ske till socialnämnden på den ort där barnet bor, om det är en annan ort.

4 d §

Om en domstol eller en åklagare meddelar beslut om kontaktförbud ska Polismyndigheten så snart som möjligt göra en indivi-

1 Senaste lydelse 2016:1012.

duell skyddsbedömning för att fastställa behovet av särskilda skyddsåtgärder under kontaktförbudets giltighetstid för den som förbudet avses skydda, om en sådan skyddsbedömning inte redan har utförts i ärendet.

Om den som förbudet gäller mot är misstänkt för brott mot den som förbudet avses skydda och en skyddsbedömning har gjorts med stöd av 13 f § förundersökningskungörelsen ( 1947:948 ) behöver en ny skyddsbedömning enligt denna bestämmelse inte göras, om det inte finns skäl för det.

En skyddsbedömning ska omprövas vid behov.

4 e §

I samband med att ett kontaktförbud meddelas ska Polismyndigheten utse en kontaktperson för den som förbudet gäller mot och för den som förbudet avses skydda. Kontaktpersonen ska hålla löpande kontakt med den som förbudet gäller mot respektive den som förbudet avses skydda och verka för att kontaktförbudet följs samt lämna stöd och hjälp.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.

1.6. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:641) om verkställighet av sluten ungdomsvård

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:641) om verkställighet av sluten ungdomsvård att det ska införas en ny paragraf, 10 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 §

Om den dömde undergår sluten ungdomsvård för ett sådant brott som avses i 21 § lagen ( 1998:603 ) om verkställighet av sluten ungdomsvård och brottet har begåtts mot en närstående eller tidigare närstående person, ska Statens institutionsstyrelse underrätta Åklagarmyndigheten om tidpunkt för verkställighetens avslut. Statens institutionsstyrelse ska även, på begäran av Åklagarmyndigheten eller Polismyndigheten, i samband med en sådan underrättelse lämna ut uppgifter som kan antas ha bety-

delse i frågor om kontaktförbud enligt lagen ( 1988:688 ) om kontaktförbud.

Om den dömde undergår sluten ungdomsvård för olaga förföljelse enligt 4 kap. 4 b § brottsbalken , hedersförtryck enligt 4 kap. 4 e § brottsbalken eller överträdelse av kontaktförbud enligt 24 § lagen ( 1988:688 ) om kontaktförbud, ska en underrättelse enligt första stycket lämnas även om den dömde inte är närstående

eller tidigare närstående till målsäganden.

Underrättelsen ska lämnas i lämplig tid före frigivningen.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.

1.7. Förslag till förordning om ändring i fängelseförordningen (2010:2010)

Härigenom föreskrivs i fråga om fängelseförordningen (2010:2010) att det ska införas en ny paragraf, 36 a § och närmast före 36 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Utlämnande av uppgifter till Åklagarmyndigheten

36 a §

Om en intagen avtjänar straff för ett sådant brott som avses i 35 § och brottet har begåtts mot en närstående eller tidigare närstående person, ska Kriminalvården underrätta Åklagarmyndigheten om tidpunkt för frigivning. Kriminalvården ska även, på begäran av Åklagarmyndigheten eller Polismyndigheten, i samband med en sådan underrättelse lämna ut uppgifter som kan antas ha betydelse i frågor om kontaktförbud enligt lagen ( 1988:688 ) om kontaktförbud.

Om den intagna avtjänar straff för olaga förföljelse enligt 4 kap. 4 b § brottsbalken , hedersförtryck enligt 4 kap. 4 e § brottsbalken eller överträdelse av kontaktförbud enligt 24 § lagen ( 1988:688 ) om kontaktförbud, ska en underrättelse enligt första stycket lämnas även om den intagna inte är närstående eller tidigare närstående till målsäganden.

Underrättelsen ska lämnas i lämplig tid före frigivningen.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.

1.8. Förslag till förordning om ändring i häktesförordningen (2010:2011)

Härigenom föreskrivs i fråga om häktesförordningen (2010:2011) att det ska införas en ny paragraf, 28 a § och närmast före 28 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Utlämnande av uppgifter till Åklagarmyndigheten

28 a §

Om en intagen avtjänar straff för ett sådant brott som avses i 27 § och brottet har begåtts mot en närstående eller tidigare närstående person, ska Kriminalvården underrätta Åklagarmyndigheten om tidpunkt för frigivning. Kriminalvården ska även, på begäran av Åklagarmyndigheten eller Polismyndigheten, i samband med en sådan underrättelse lämna ut uppgifter som kan antas ha betydelse i frågor om kontaktförbud enligt lagen ( 1988:688 ) om kontaktförbud.

Om den intagna avtjänar straff för olaga förföljelse enligt 4 kap. 4 b § brottsbalken , hedersförtryck enligt 4 kap. 4 e § brottsbalken eller överträdelse av kontaktförbud enligt 24 § lagen ( 1988:688 ) om kontaktförbud, ska en underrättelse enligt första stycket lämnas även om den intagna inte är närstående eller tidigare närstående till målsäganden.

Underrättelsen ska lämnas i lämplig tid före frigivningen.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.

2. Utredningens uppdrag och genomförande

2.1. Utredningens uppdrag

Regeringen beslutade den 7 juli 2022 att ge en särskild utredare i uppdrag att se över kontaktförbudslagstiftningen (dir. 2022:114). Det huvudsakliga uppdraget har varit att utvärdera tillämpningen av lagen om kontaktförbud och ta ställning till om lagen är modernt och ändamålsenligt utformad samt om möjligheterna till att meddela kontaktförbud bör utvidgas. Syftet med översynen har varit att åstadkomma ett modernt och ändamålsenligt regelverk som är anpassat till Sveriges internationella åtaganden och som i så hög utsträckning som möjligt tillgodoser intresset av att förebygga och ge skydd till främst kvinnor och barn som är utsatta för våld och andra kränkningar i nära relationer. I uppdraget har bl.a. ingått att överväga om det finns anledning att utvidga lagens tillämpningsområde, t.ex. genom en omvärdering av kriterierna för de olika typerna av förbud. Oavsett ställningstagande i sak, har utredningen haft att lämna nödvändiga författningsförslag som medger att särskilt utvidgade kontaktförbud kan beslutas oftare och att det geografiska området för sådana beslut ska utökas. Vidare har uppdraget innefattat bl.a. att överväga om elektronisk övervakning ska kunna beslutas oftare, ta ställning till åtgärder för en effektivare handläggning samt överväga om straffet för överträdelse av kontaktförbud ska skärpas.

Uppdraget har också omfattat att ta ställning till om straffskalorna för barnfridsbrott, grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning bör skärpas. Oavsett ställningstagande i sak har utredningen haft att lämna författningsförslag om att skärpa minimistraffet för barnfridsbrott av normalgraden samt att skärpa maximistraffet för fridskränkningsbrotten.

Därtill har utredningen haft i uppdrag att lämna författningsförslag som tydliggör att anstiftan och medhjälp till brott samt i förekommande fall försök, förberedelse och stämpling till brott kan ingå i de särskilda brotten hedersförtryck och grov fridskränkning respektive grov kvinnofridskränkning.

Den 9 mars 2023 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för utredningen (dir. 2023:36). Genom dessa har utredningen även fått i uppdrag att ta ställning till hur kontaktförbud kan användas som ett skydd i en rättsprocess samt ta ställning till behov av ändringar av rätten till offentligt biträde för unga förbudspersoner. Oavsett ställningstagande i sak, har utredningen haft att lämna författningsförslag som möjliggör delgivning av beslut om kontaktförbud via husrannsakan samt lämna författningsförslag som innebär att det geografiska området för särskilt utvidgade kontaktförbud, vid en särskilt allvarlig hotbild, utökas kraftigt och ska kunna omfatta hela kommuner eller liknande.

En fullständig uppdragsbeskrivning finns i regeringens direktiv och tilläggsdirektiv, som bifogas som bilaga 1 och 2 till betänkandet.

2.2. Utredningens arbete

Vårt arbete har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med förordnade sakkunniga och experter. Utredningen har haft 12 protokollförda sammanträden, varav ett tvådagars slutsammanträde i internatform. Utöver dessa möten har täta underhandskontakter skett mellan den särskilde utredaren, sekretariatet samt utredningens sakkunniga och experter.

Vi har sammanträffat med Åklagarmyndighetens utvecklingscentrum vid två tillfällen. Kontakterna har skett med kontoret i Göteborg, som inom utvecklingscentrumet ansvarar för de frågor som utredningen har behandlat. Vi har samrått med flera representanter från Polismyndigheten, däribland har vi haft två möten med polisinspektören och gruppledaren för projekt IGOR, Markus Antonsson. Vi har även genomfört intervjuer med särskilt utvalda åklagare från samtliga åklagarområden. I bilaga 3 anges vilka som deltog i intervjuerna samt de intervjufrågor som användes som utgångspunkt. Utredningen har även samrått med Kriminalvården, Statens institutionsstyrelse samt representanter för den rättspsykiatriska vården i region Stock-

holm. Utredningens sekreterare har därtill deltagit på ett seminarium angående Polismyndighetens brottsförebyggande metod RRI (riskreducerande insatser).

Vi har anordnat en hearing till vilka representanter från utvalda intresseorganisationer var inbjudna och en annan hearing med advokater och representanter från Advokatsamfundet. Syftet med dessa hearings var att inhämta synpunkter från olika aktörer angående de frågor om kontaktförbudslagstiftningen som väcks av våra direktiv. I bilaga 3 anges vilka som deltog vid dessa tillfällen samt de diskussionsfrågor som användes som utgångspunkt.

Vi har sammanträffat med Nationellt centrum för kvinnofrid vid Uppsala universitet vid ett tillfälle och därutöver haft två särskilda möten med medicine doktor Susanne Mattsson som är verksam vid centrumet och som är forskare med inriktning mot mäns våld mot kvinnor. Susanne Mattson har därtill på uppdrag av utredningen upprättat en forskningssammanställning angående strukturerade riskbedömningar som redovisas i avsnitt 8.3.4. Utredningen har även haft ett möte med behandlingsorganisationen Manscentrum i Stockholm och ett möte med Brottsofferjouren Sverige.

Vidare har vi haft kontakter med Susanne Strand, forskningsledare för forskningsprogrammet RISKSAM vid Örebro universitet. Utredningens sekreterare har därtill deltagit i en digital konferens anordnad av RISKSAM angående riskhantering i praktiken.

Som en del av uppdraget att ta ställning till om straffskalan för barnfridsbrottet ska skärpas har vi gjort en genomgång av domstolspraxis avseende domar gällande barnfridsbrott. Praxisgenomgången redovisas i bilaga 4 till betänkandet.

Under arbetet har vi inhämtat statistik och annan information som vi bedömt relevant från Brottsförebyggande rådet (Brå), Åklagarmyndigheten och Domstolsverket.

Vi har också studerat lagstiftningen i Danmark, Norge, Finland och Storbritannien i fråga om kontaktförbud. I detta syfte har vi haft kontakt med företrädare för berörda departement i Finland och Danmark. Vi har även haft ett möte med representanter från polisen i Norge. Lagstiftning och i förekommande fall förarbeten och annan information har i huvudsak inhämtats från officiella webbplatser.

Vi har samrått med Utredningen om påföljder, återfall och verkställighet (Ju 2022:10).

2.3. Betänkandets disposition

Betänkandet innehåller fjorton numrerade kapitel. I kapitel 1 redovisas våra författningsförslag.

Kapitel 3–7 utgör bakgrunden till våra överväganden avseende kontaktförbudslagstiftningen. Kapitel 3 innehåller en redogörelse av gällande rätt samt en översiktlig beskrivning av de överväganden som gjorts i tidigare lagstiftningsärenden. I kapitel 4 görs en internationell utblick. I kapitel 5 redogörs för några utgångspunkter beträffande statens skyldighet att skydda enskilda mot brott. I kapitlet beskrivs även olika stöd- och skyddsåtgärder som kan vidtas av polis och socialtjänst när det föreligger en risk för brott. Därtill behandlas olika metoder för strukturerade riskbedömningar och evidensläget för dessa. I kapitel 6 redogörs för grundläggande fri- och rättigheter enligt regeringsformen och Europakonventionen som har betydelse för utredningens överväganden. I det sammanhanget behandlas också vad ett beslut om kontaktförbud är för slags rättslig figur. I kapitel 7 behandlas den praktiska tillämpningen av kontaktförbudslagstiftningen. Kapitlet innehåller statistik samt en sammanfattning av tidigare utvärderingar och rapporter som gjorts på området. Därtill redovisas resultatet av de hearings och intervjuer som utredningen har anordnat. Kapitel 8 innehåller våra överväganden och förslag beträffande kontaktförbudslagstiftningen, undantaget straffskalorna för brott mot lagen om kontaktförbud och lagen om europeisk skyddsorder, som behandlas i kapitel 9.

Kapitel 9 inleds med en beskrivning av straffteoretiska utgångspunkter. Därefter följer våra överväganden och förslag beträffande straffskalorna för vissa brott.

I kapitel 10 behandlas brottskatalogen för hedersförtryck och fridskränkningsbrotten. Kapitlet inleds med en beskrivning av de aktuella straffbestämmelserna samt de osjälvständiga brottsformerna. Därefter redogörs för våra överväganden och förslag i denna del.

Kapitel 11 behandlar konsekvenserna av våra förslag och i kapitel 12 redogörs för ikraftträdande- och övergångsbestämmelser. I kapitel 13 finns en författningskommentar. I betänkandets fjortonde och sista kapitel finns våra alternativa författningsförslag.

2.4. Terminologi

I lagen om kontaktförbud används begreppen den mot vilken förbu-

det avses gälla och den som ålagts ett kontaktförbud respektive den som ett förbud avses skydda som benämning på den som åläggs eller ålagts

ett kontaktförbud respektive den som ska skyddas av ett kontaktförbud. För att underlätta läsningen har vi valt att i löptexten i stället använda begreppen förbudsperson respektive skyddsperson, även i de fall som åsyftar tiden före det att ett kontaktförbud har utfärdats. Vår uppfattning är dock, i likhet med vad regeringen anfört i tidigare förarbeten, att det inte är lämpligt att använda begreppen förbuds-

person respektive skyddsperson i författningstext.1

Som framgår av våra förslag till författningsändringar, föreslår vi dock att begreppet den mot vilken förbudet avses gälla ersätts med den

som förbudet avses gälla mot. Syftet är att modernisera språket.

1 Se prop. 2010/11:45 s. 37.

3. Kontaktförbud – den nuvarande regleringen och tidigare överväganden

3.1. Gällande rätt

3.1.1. De olika formerna av kontaktförbud

Ordinärt kontaktförbud

Kontaktförbudets innebörd

Av 1 § första stycket lagen om kontaktförbud framgår att förbud får meddelas för en person att besöka eller på annat sätt ta kontakt med en annan person eller att följa efter denna person. Gemensamt för alla former av kontaktförbud är att de innebär ett generellt förbud mot aktivt kontaktsökande. Förbudet omfattar att personligen söka upp eller följa efter den som förbudet avses skydda (skyddspersonen), men även icke-fysiska kontakter är förbjudna, t.ex. per telefon, brev eller via sociala medier. Förbudet omfattar dessutom andra åtgärder som sker i kontaktsyfte, såsom att lämna ett meddelande till en tredje person för vidarebefordran till skyddspersonen.1 Oplanerade kontakter faller utanför förbudet, om inte den som förbudet gäller mot (förbudspersonen) utnyttjar tillfället till att aktivt söka kontakt eller trakassera skyddspersonen.2

Enligt fjärde stycket omfattas inte kontakter som med hänsyn till särskilda omständigheter är uppenbart befogade. Undantagsregeln ska tillämpas restriktivt och det ska vara fråga om en objektivt sett klart befogad kontakt. I förarbetena nämns som exempel att parternas

1Prop. 2010/11:45 s. 37. 2Prop. 1987/88:137 s. 15.

gemensamma barn insjuknar akut eller att kontakten är medgiven av skyddspersonen.3

Riskbedömningen

Av 1 § andra stycket följer att kontaktförbud får meddelas om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att förbudspersonen kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera skyddspersonen.

Med förföljelse avses att någon vid upprepade tillfällen på ett mycket påträngande eller annars besvärande sätt söker kontakt med en person mot dennes vilja. Allvarliga trakasserier kan exempelvis utgöras av upprepade, mycket aggressiva uttalanden som i och för sig inte är av straffbar karaktär, eller av annat beteende som allmänt sett är ägnat att skrämma den andra personen.4

Av 1 § framgår vidare att det vid riskbedömningen ska beaktas särskilt om förbudspersonen har begått brott mot någon persons liv, hälsa, frihet eller frid. Det är i första hand risken för brott mot någons liv, hälsa, frihet eller frid som ska beaktas, men även risken för andra brott kan ha betydelse vid bedömningen.5 Risken ska vara klar och konkret. Bedömningen ska grundas på omständigheterna i det enskilda fallet. Tidigare brottslighet mot skyddspersonen väger tungt vid riskbedömningen. Även brott mot andra personer ska beaktas, framför allt när det gäller brott i nära relationer. Gärningarnas allvar, omfattning och hur nära de ligger i tiden är omständigheter av betydelse.6 Om det tidigare brottet inte lett till lagföring (t.ex. i de fall en förundersökning alltjämt pågår eller en tidigare förundersökning har lagts ned), får en bedömning göras i det enskilda fallet av i vilken utsträckning ett påstående om tidigare brottslighet kan tillmätas vikt vid prövningen av frågan om kontaktförbud.7

3 A. prop. s. 15 f. och 41 f. 4 A. prop. s. 20. 5 A. prop. s. 18. 6 A. prop. s. 19 och prop. 2010/11:45 s. 79. 7Prop. 1987/88:137 s. 41.

Proportionalitetsbedömningen

Av tredje stycket följer att ett kontaktförbud får meddelas endast om skälen för ett sådant förbud uppväger det intrång eller men i övrigt som förbudet innebär för förbudspersonen. I förarbetena anges att en avvägning ska göras mellan å ena sidan intresset av att förebygga brott och å andra sidan integritetsaspekten och rätten att röra sig fritt. Vid bedömningen ska bl.a. beaktas karaktären på brottsligheten eller trakasserierna, risken för att förbudspersonen kommer att göra sig skyldig till brott eller allvarliga trakasserier och hur länge risken kan förväntas föreligga. Dessa omständigheter måste ställas mot omfattningen av de konsekvenser som ett kontaktförbud förväntas få för förbudspersonen.8

Enligt 3 § lagen om kontaktförbud ska ett kontaktförbud förses med de begränsningar och undantag som är påkallade med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet. Bestämmelsen är tillämplig på alla former av kontaktförbud. Möjligheterna att förse ett beslut om kontaktförbud med undantag måste vägas in i bedömningen av proportionaliteten av ett tänkt kontaktförbud. En situation när det kan vara påkallat att ange ett undantag är om parterna har gemensamma barn. Praktiska frågor kring umgänge mellan barnen och förbudspersonen kan i många fall lösas genom socialtjänstens försorg.9 Om det inte är möjligt kan det vara nödvändigt att förse kontaktförbudet med ett uttryckligt undantag.

Kontaktförbud avseende gemensam bostad

Ett kontaktförbud får enligt 1 a § lagen om kontaktförbud också avse förbud att uppehålla sig i en bostad som brukas gemensamt med annan, om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att förbudspersonen kommer att begå brott mot en sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid. Risken måste alltså avse allvarligare gärningar än vad som kan vara tillräckligt vid övriga typer av kontaktförbud. Det är inte heller tillräckligt att det finns en risk för förföljelse eller andra allvarliga trakasserier.

Ett kontaktförbud avseende gemensam bostad får meddelas endast om skälen för ett sådant förbud väger tyngre än det intrång eller

8Prop. 2010/11:45 s. 79. 9Prop. 1987/88:137 s. 16 f. och 42.

men i övrigt som förbudet innebär för förbudspersonen. Enligt förarbetena ska det vid proportionalitetsbedömningen beaktas att ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden är betydligt mer ingripande än ett ordinärt kontaktförbud.10 Ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden förutsätter även att skyddspersonen förbinder sig att medverka till att förbudspersonen i rimlig utsträckning får tillgång till sina personliga tillhörigheter.

Syftet med ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden är dels att avvärja den omedelbara fara som kan uppstå när förbudspersonen bor tillsammans med skyddspersonen, dels att ge skyddspersonen ett visst rådrum att kunna vidta de åtgärder som är nödvändiga, t.ex. väcka talan om äktenskapsskillnad, begära kvarsittanderätt eller hitta en ny bostad.11

Utvidgat kontaktförbud

Om det kan antas att ett ordinärt kontaktförbud inte är tillräckligt, får förbudet enligt 2 § första stycket lagen om kontaktförbud utvidgas till att avse förbud att uppehålla sig i närheten av en annan persons bostad eller arbetsplats eller annat ställe där den personen brukar vistas (utvidgat kontaktförbud).

Ett beslut om utvidgat kontaktförbud får förenas med villkor om elektronisk övervakning. Ett kontaktförbud kan alltså (men måste inte), förenas med elektronisk övervakning som en förstahandsåtgärd, dvs. även utan tidigare överträdelser. Om förbudspersonen har överträtt ett kontaktförbud, ska dock beslutet förenas med villkor om elektronisk övervakning, om det inte finns särskilda skäl mot det. Som exempel på vad som kan utgöra särskilda skäl mot elektronisk övervakning anges i förarbetena att förbudspersonen saknar möjlighet att sköta en övervakning pga. hemlöshet eller sjukdom.12

Det saknar betydelse vilken form av kontaktförbud som den tidigare överträdelsen avser. Det kan alltså vara tillräckligt att ett ordinärt kontaktförbud har överträtts. Alla överträdelser av ett kontaktförbud, även icke-fysiska sådana, kan i och för sig ligga till grund för ett beslut om att förena ett utvidgat kontaktförbud med elektronisk övervakning. Å andra sidan är det tveksamt om det överhuvudtaget finns

10Prop. 2020/21:217 s. 29. 11Prop. 2002/03:70 s. 30 f. 12Prop. 2010/11:45. s. 80 och prop. 2017/18:81 s. 49.

förutsättningar för att besluta om ett utvidgat kontaktförbud om det inte finns risk för fysiska överträdelser, eftersom det i en sådan situation bör vara tillräckligt med ett ordinärt kontaktförbud. Av förarbetena framgår att bevisen för överträdelsen bör vara så starka att det föreligger tillräckliga skäl för åtal.13

I förarbetena har det uttalats att de generella omständigheter som kan beaktas vid bedömningen av om ett kontaktförbud ska meddelas eller inte kan vara relevanta även vid bedömningen av om ett utvidgat kontaktförbud bör förenas med elektronisk övervakning i de fall förbudspersonen inte har överträtt ett tidigare utfärdat kontaktförbud. Tidigare brott mot skyddspersonen, karaktären av sådana brott och om det rör sig om enstaka eller flera gärningar är exempel på sådana omständigheter. Om parterna bor eller arbetar i samma stad eller nära varandra kan det oftare finnas skäl att överväga elektronisk övervakning än om parterna bor eller arbetar längre ifrån varandra. En ytterligare omständighet som kan beaktas är att förbudspersonen redan före det att beslutet meddelats gett uttryck för att denne inte avser att respektera beslutet. Enligt förarbetena bör det vid bedömningen beaktas att det förutsätts för att besluta om ett utvidgat kontaktförbud att ett ordinärt kontaktförbud inte bedöms tillräckligt och att skyddsbehovet därför ofta kan ofta medföra att det finns skäl för elektronisk övervakning.14

Särskilt utvidgat kontaktförbud

Av 2 § andra stycket lagen om kontaktförbud följer att den som har överträtt ett utvidgat kontaktförbud får meddelas ett förbud att uppehålla sig inom ett större område än vad som följer av ett utvidgat kontaktförbud (särskilt utvidgat kontaktförbud). Förbudet får omfatta ett eller flera områden i anslutning till sådana platser där den andra personen har sin bostad eller arbetsplats eller annars brukar vistas. Det får inte avse ett större område än vad som är nödvändigt. Ett beslut om särskilt utvidgat kontaktförbud ska förenas med villkor om elektronisk övervakning, om det inte finns särskilda skäl mot det (se avsnittet ovan avseende utvidgade kontaktförbud för exempel på vad som kan utgöra särskilda skäl).

13Prop. 2017/18:81 s. 20 f. 14Prop. 2020/21:217 s. 24 och 40.

Någon formell gräns för hur stort förbudsområdet kan vara finns inte. Av förarbetena framgår att det normalt är tillräckligt att förbudet omfattar ett visst kvarter eller stadsdel, men att det i vissa fall kan vara nödvändigt att utsträcka förbudet till ett större område än så.15

När det gäller kravet på att det tidigare skett en överträdelse av ett utvidgat kontaktförbud för att ett särskilt utvidgat kontaktförbud ska kunna meddelas, är det normalt tillräckligt att bevisläget är sådant att det i princip föreligger tillräckliga skäl för åtal. Det krävs alltså inte en lagakraftvunnen dom. Tillräckliga skäl för åtal innebär ett högt ställt krav på bevisningens robusthet och överstiger nivåerna skälig misstanke och sannolika skäl.16 Det uppställs inte något krav på att överträdelsen ska vara fysisk, utan även icke-fysiska överträdelser av ett utvidgat kontaktförbud kan i och för sig ligga till grund för ett beslut om särskilt utvidgat kontaktförbud, även om det torde vara sällsynt. Vid allt för lindriga överträdelser kan ett särskilt utvidgat kontaktförbud framstå som oproportionerligt ingripande.17

Ett särskilt utvidgat kontaktförbud får meddelas endast om skälen för ett sådant förbud väger tyngre än den inskränkning i rörelsefriheten som förbudet innebär förbudspersonen. I förarbetena anges att proportionalitetsbedömningen också omfattar frågan om förbudsområdets storlek. Vid bedömningen måste det vägas in om förbudspersonen har naturliga skäl att vistas i ett visst område.18

Av rättssäkerhetsskäl är det viktigt att det på ett klart och tydligt sätt framgår av ett beslut om utvidgat eller särskilt utvidgat kontaktförbud vilka geografiska områden som avses med förbudet. Enligt Åklagarmyndighetens rättsliga vägledning om kontaktförbud ska förbudsområdet markeras av en karta som biläggs beslutet.19

Särskilt om elektronisk övervakning

De grundläggande syftena bakom möjligheterna att förena ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning är att möjliggöra kontroll av efterlevnaden av förbudet samt att skydda den som fått ett kontaktförbud utfärdat, men som riskerar att utsättas för brott

15Prop. 2002/03:70 s. 72. 16Prop. 2017/18:81 s. 17. 17 Se Ds 2017:1 s. 61 f., jfr prop. 2010/11:45 s. 50. Se även Hovrätten för Västra Sveriges beslut den 13 april 2017 i ärende nr ÖÄ 2265-17. 18Prop. 2002/03:70 s. 72. 19 Åklagarmyndigheten, Kontaktförbud. Handläggning och beslut, rättslig vägledning 2023:1, s. 21.

och andra trakasserier. Ett annat syfte är att göra det möjligt att säkra bevis för att en överträdelse har skett, vilket i sig kan ha en avhållande effekt.20

När ett beslut om kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning har meddelats, är förbudspersonen enligt 2 a § lagen om kontaktförbud skyldig att medverka till att den elektroniska övervakningen kommer till stånd och kan fortgå. Skyldigheten är straffsanktionerad enligt 25 § lagen om kontaktförbud. Av bestämmelsen följer att den som har meddelats ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning och som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet hindrar att den elektroniska övervakningen kommer till stånd eller kan fortgå döms för hindrande av elektronisk övervakning till böter eller fängelse i högst ett år.

Polismyndigheten är ansvarig för verkställigheten av den elektroniska övervakningen. Det innebär att polisen bl.a. ska se till att den elektroniska övervakningen installeras och ansvarar för att övervaka larmet och hantera larmsituationer.

Av 26 § lagen om kontaktförbud följer att uppgifter om den övervakades position får registreras och tas fram endast när den övervakade träder in i eller vistas inom förbudsområdet eller om en beslutad elektronisk övervakning hindras. Enligt 27 § får uppgifterna om den övervakades position bevaras i högst två månader. De ska därefter omedelbart förstöras.

Förbudstidens längd

Enligt 4 § lagen om kontaktförbud ska ett kontaktförbud meddelas för viss tid, högst ett år. Kontaktförbud avseende gemensam bostad får dock meddelas för högst två månader.

Vid bestämmandet av förbudstidens längd ska hänsyn ska tas till vad som krävs för att förebygga farliga och hotfulla situationer. Förbudstidens längd får dock inte gå utöver vad som är proportionerligt i det enskilda fallet.21 Vid bedömningen bör allvaret i den brottslighet eller de trakasserier som förbudspersonen gjort sig skyldig till beaktas, liksom graden av skada, fara och olägenhet för skyddspersonen.22 I Åklagarmyndighetens rättsliga vägledning om kontakt-

20Prop. 2010/11:45 s. 45 ff. 21Prop. 1987/88:137 s. 43. 22Prop. 2017/18:81 s. 50.

förbud anges att det i många fall kan vara lämpligt med en förbudstid om sex månader, men att det är omständigheterna i det enskilda fallet som avgör förbudstidens längd.23

Ett kontaktförbud får förlängas med högst ett år i taget. För kontaktförbud avseende gemensam bostad gäller dock att ett sådant förbud får förlängas endast om det finns särskilda skäl och med högst två veckor i taget. Ett kontaktförbud som förenats med villkor om elektronisk övervakning får förlängas med högst tre månader i taget. Ett beslut om kontaktförbud börjar som huvudregel att gälla omedelbart, om inte annat bestäms.

3.1.2. Handläggningen hos polis och åklagare

Ansökan om kontaktförbud

Frågor om kontaktförbud prövas enligt 7 § lagen om kontaktförbud av allmän åklagare och tas upp på begäran av skyddspersonen eller när det annars finns anledning till det. Möjligheterna för en annan person än skyddspersonen att initiera en begäran om kontaktförbud kan få betydelse om skyddspersonen inte vill framstå som den som formellt sett har framställt ansökan. Ansökan kan i ett sådant fall inledas av t.ex. polis eller tjänsteman på socialförvaltningen. Ett kontaktförbud förutsätter dock att skyddspersonen inte har någon invändning mot att förbud meddelas.24

Ansökan kan göras skriftligen eller muntligen till åklagare eller polis. Lagen ställer inte upp några formkrav på ansökan. Det vanliga är att ansökan om kontaktförbud görs i samband med en polisanmälan. I ett sådant fall är Polismyndigheten, enligt 3 § förordningen (1988:691) om kontaktförbud, skyldig att omedelbart underrätta åklagaren om begäran.

Skyndsamhetskravet

Av 6 a § lagen om kontaktförbud följer att ärenden om kontaktförbud ska handläggas skyndsamt. Bestämmelsen är tillämplig hos både polis, åklagare och domstolar. För kontaktförbud avseende ge-

23 Åklagarmyndigheten, Kontaktförbud. Handläggning och beslut, rättslig vägledning 2023:1, s. 12. 24Prop. 1987/88:137 s. 26.

mensam bostad gäller att åklagarens beslut ska meddelas med särskild skyndsamhet. Om förbudspersonen tagits med till förhör ska beslut i ärendet, om det inte finns något synnerligt hinder, meddelas i samband med att förhöret avslutas. Enligt Åklagarmyndighetens föreskrifter ska beslut i fråga om ordinära kontaktförbud som utgångspunkt meddelas senast inom två veckor från det att ansökan om kontaktförbud kommit in. Beslut i fråga om kontaktförbud avseende gemensam bostad, utvidgade kontaktförbud och särskilt utvidgade kontaktförbud ska som utgångspunkt meddelas senast inom en vecka från det att ansökan kommit in till åklagarkammaren.25

Utredningen

Av 9 § första stycket lagen om kontaktförbud följer att åklagaren får anlita biträde av polisen för utredningen av frågor om kontaktförbud. Genom en hänvisning i andra stycket i samma bestämmelse har vissa bestämmelser i 23 kap. rättegångsbalken gjorts tillämpliga vid utredningen. T.ex. gäller alltså objektivitets- och hänsynsprincipen i ärenden om kontaktförbud. Det är också möjligt att i ärenden om kontaktförbud hålla förhör samt att hämta till förhör. När kontaktförbud avseende gemensam bostad aktualiseras är huvudregeln att förhör ska hållas på plats. Förbudspersonen är dock enligt 6 § lagen om kontaktförbud skyldig att på tillsägelse av en polisman följa med till ett förhör som hålls omedelbart därefter, om förhör på platsen inte kan äga rum eller det av annan anledning är av vikt för utredningen att förbudspersonen följer med till förhör. Vägrar han eller hon utan giltig orsak, får polismannen ta med honom eller henne till förhöret.

I fråga om kontaktförbud avseende gemensam bostad, utvidgat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning eller särskilt utvidgat kontaktförbud ska, enligt 7 a § lagen om kontaktförbud, ett offentligt biträde förordnas för den som förbudet gäller mot eller avses gälla mot, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Frågan om förordnande ska prövas så snart som möjligt. Ett sådant biträde har samma rättigheter som en offentlig försvarare.

10 och 11 §§ lagen om kontaktförbud innehåller bestämmelser om partsinsyn och underrättelseskyldighet. Hos åklagaren gäller en

25 Se 1 och 2 §§ i Åklagarmyndighetens föreskrifter om kontaktförbud (ÅFS 2011:6).

allmän rätt till partsinsyn. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Utgångspunkten är att beslut i ett ärende om kontaktförbud inte får fattas utan att parterna har fått möjlighet att yttra sig över de uppgifter som någon annan tillfört ärendet. Åklagaren kan endast undantagsvis besluta om kontaktförbud utan föregående kommunikation. Det rör sig om tre situationer; om det är uppenbart obehövligt, om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan skjutas upp. Möjligheten att göra undantag från kommunikationsskyldigheten har ett begränsat tillämpningsområde.26

I 13 § lagen om kontaktförbud anges vilka delar av förvaltningslagen som ska tillämpas i ärenden om kontaktförbud. Bl.a. gäller förvaltningslagens bestämmelser om serviceskyldighet, tolkning och översättning samt rätt att lämna muntliga uppgifter.

Åtgärder i samband med beslut

De krav som ställs på ett beslut om kontaktförbud som meddelas av åklagaren framgår av 12 och 12 a §§ lagen om kontaktförbud. Beslutet ska vara skriftligt och bl.a. innehålla upplysning om förbudets innebörd och omfattning samt angivande av de skäl som har bestämt utgången.

Ett beslut om kontaktförbud ska enligt 5 § lagen om kontaktförbud delges förbudspersonen. Utöver delgivning innehåller förordningen (1988:691) om kontaktförbud ett antal bestämmelser om underrättelser i samband med att beslut om kontaktförbud meddelas. Polismyndigheten ska genast underrättas om ett beslut om kontaktförbud meddelas, eller om ett sådant beslut ändras eller hävs. Vidare ska socialnämnden underrättas om ett kontaktförbud har meddelats och parterna har gemensamma barn eller någon av dem bor tillsammans med barn eller om ett barn har umgänge med någon av dem. Socialnämnden ska alltid underrättas om ett beslut om kontaktförbud avseende gemensam bostad meddelas.

När ett beslut om kontaktförbud avseende gemensam bostad har meddelats får polisen enligt 13 a § lagen om kontaktförbud avlägsna förbudspersonen från bostaden.

26 Se bl.a. JO:s beslut den 4 mars 2011, dnr 4293-2010.

Omprövning

Åklagaren får enligt 23 § lagen om kontaktförbud häva eller ändra ett beslut om kontaktförbud om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl till det. Bestämmelsen gäller oavsett om beslutet har meddelats av åklagare eller domstol. Undantaget är om beslutet är föremål för rättens prövning. Initiativ till omprövning kan tas antingen av parterna själva eller av åklagaren. Som exempel på när det kan finnas skäl för omprövning anges bl.a. att ett kontaktförbud har meddelats i ett tidigt skede av en förundersökning och förundersökningen senare läggs ned helt eller delvis.27

3.1.3. Rättens handläggning av ärenden om kontaktförbud

Särskilda bestämmelser om rättens handläggning finns i 14–22 §§ lagen om kontaktförbud. Övriga regler för handläggningen regleras i lagen (1996:242) om domstolsärenden, förkortad ärendelagen. Följaktligen gäller t.ex. rätten till partsinsyn och kommunikationsskyldighet enligt ärendelagen vid rättens handläggning av ärenden om kontaktförbud.

Åklagarens beslut om kontaktförbud ska enligt 14 § lagen om kontaktförbud prövas av tingsrätten, om någon av parterna begär det. Begäran om prövning görs till åklagaren, som ska överlämna ärendet till rätten. Bestämmelsen innebär att förbudspersonen har en ovillkorlig rätt att få beslutet prövat av tingsrätten. Om åklagaren har beslutat att avslå en ansökan om kontaktförbud föreligger motsvarande rätt för skyddspersonen.

Åklagaren har inte partsställning i ärenden om kontaktförbud. Om åklagaren har beslutat om kontaktförbud är denne däremot enligt 16 § lagen om kontaktförbud skyldig att på begäran föra talan vid rätten åt skyddspersonen. Skyldigheten gäller inte om särskilda skäl talar emot det. Vidare ska rätten begära yttrande från åklagaren, om det inte är obehövligt.

Rätten har enligt 17 § lagen om kontaktförbud möjlighet att förordna att ett kontaktförbud tills vidare inte ska gälla (inhibition). Rätten kan vidare besluta interimistiskt om kontaktförbud om åklagaren har avslagit en ansökan om kontaktförbud.

27 Åklagarmyndigheten, Kontaktförbud. Handläggning och beslut, rättslig vägledning 2023:1, s. 59 f.

Vid avgörande av saken ska tingsrätten enligt 18 § lagen om kontaktförbud bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän. Vid annan handläggning är tingsrätten domför med en lagfaren domare.

Av 19 § första stycket lagen om kontaktförbud följer att parterna har en ovillkorlig rätt till sammanträde i tingsrätten, om sådant begärs. Till skillnad från vad som gäller vid handläggning av ärenden i allmänhet kan tingsrätten alltså inte avslå en parts begäran om att hålla sammanträde (jfr 14 § ärendelagen). Om det krävs för att saken ska kunna utredas på ett tillfredsställande sätt, har rätten även möjlighet att hålla sammanträde utan att parterna har begärt det.

Av andra stycket i samma paragraf följer ett särskilt skyndsamhetskrav i fråga om kontaktförbud avseende gemensam bostad. Vid prövning av sådana beslut ska tingsrätten utan särskild begäran hålla sammanträde i ärendet så snart det kan ske och, om det inte finns något synnerligt hinder, senast på fjärde dagen efter det att rättens prövning begärdes hos åklagaren. Ärendet ska, om det inte finns något synnerligt hinder, avgöras i anslutning till sammanträdet.

I 22 § lagen om kontaktförbud finns bestämmelser som ger rätten möjlighet till gemensam handläggning (kumulation) av ett ärende om kontaktförbud och mål om allmänt åtal. Förutsättningen är att förbudspersonen är misstänkt för brott som har betydelse för prövning av frågan om kontaktförbudet. Om kumulation sker ska bestämmelserna om brottmål i rättegångsbalken tillämpas även på frågan om kontaktförbud.

3.1.4. Överträdelse av kontaktförbud

Den som bryter mot ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning, döms enligt 24 § lagen om kontaktförbud för överträdelse av kontaktförbud med elektronisk övervakning till fängelse i högst två år. Den som i övrigt bryter mot ett kontaktförbud döms för överträdelse av kontaktförbud till fängelse i högst ett år. För ringa brott döms, gällande båda slagen av överträdelser, till böter.

Ansvar för brott förutsätter endast att ett kontaktförbud har överträtts. Det finns alltså inte krav på att en viss effekt, t.ex. rädsla, har uppstått hos målsäganden eller ens att målsäganden lagt märke till överträdelsen. Överträdelse av kontaktförbud är ett brott mot staten, även om överträdelsen också kan kränka den enskildes integritet. Av

den anledningen kan inte skyddspersonens samtycke till kontakt föranleda ansvarsfrihet enligt 24 kap. 7 § brottsbalken. Samtycke kan dock medföra att gärningen betraktas som ringa.28

Överträdelse av kontaktförbud och överträdelse av kontaktförbud med elektronisk övervakning ingår i den kategori av brott som kan utgöra olaga förföljelse, grov frids- eller kvinnofridskränkning samt hedersförtryck.

3.2. Tidigare överväganden

I prop. 1987/88:137 föreslog regeringen en ny lag om besöksförbud (sedermera lagen om kontaktförbud). Lagen, som trädde i kraft den 1 juli 1988, syftade till att förbättra skyddet för framför allt kvinnor som utsätts för misshandel och andra övergrepp. Lagen om besöksförbud innebar ursprungligen en möjlighet att utfärda ett ordinärt besöksförbud eller ett utvidgat besöksförbud. Lagen har varit föremål för ett flertal lagändringar sedan dess införande. Huvuddragen i dessa berörs närmare nedan.

3.2.1 2003 års lagstiftningsärende

Ds 2001:73

I departementspromemorian Ytterligare åtgärder för att motverka mäns

våld mot kvinnor (Ds 2001:73) föreslogs bl.a. en möjlighet att besluta

om besöksförbud avseende den gemensamma bostaden samt att utöka det geografiska området för utvidgade besöksförbud till att omfatta en viss kommun eller ett område inom en viss kommun. Vidare föreslogs att polisen gavs möjlighet att i vissa fall besluta om tillfälliga besöksförbud. I promemorian presenterades även tre olika idéskisser för hur elektronisk övervakning av besöksförbud skulle kunna regleras. Brister i tekniken gjorde dock att det inte ansågs vara möjligt att lägga fram ett fullständigt förslag på en rättslig lösning för elektronisk övervakning av besöksförbud.29

28Prop. 2020/21:217 s. 27 f. 29Ds 2001:73 s. 13 ff. och 91–149.

Prop. 2002/03:70

Regeringen instämde i utredningens bedömning att det fanns behov av att utvidga möjligheterna att meddela besöksförbud och föreslog två nya former av besöksförbud; besöksförbud avseende den gemensamma bostaden och särskilt utvidgat besöksförbud. Beträffande besöksförbud avseende den gemensamma bostaden uttalade regeringen att det inte kunde anses acceptabelt att en person ska behöva fly från sin bostad för att skydda sig. Utgångspunkten borde i stället vara att det är den kränkandes rörelsefrihet som ska få tåla en inskränkning vid en konflikt mellan motstående intressen. Regeringen bedömde att ett sådant besöksförbud borde förutsätta att det på grund av särskilda omständigheter förelåg en påtaglig risk för att förbudspersonen skulle begå brott mot den sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid. Vidare förutsattes att skälen för ett förbud vägde väsent-

ligt tyngre än det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär.30

Gällande särskilt utvidgade besöksförbud konstaterades att det förekom ett stort antal överträdelser av kontaktförbud och att det var vanligt att förbudspersonen fortsatte sina trakasserier genom att ofta befinna sig på platser som skyddspersonen mer eller mindre var tvungen att passera. Regeringen uttalade att det bör vara en utgångspunkt att det är den som trakasserar eller som på annat sätt utgör ett hot mot en annan person som ska få tåla inskränkningar i sin rörelsefrihet och inte den som trakasseras. Möjligheten att öka förbudsområdet syftade till att åstadkomma en ökad frihet och trygghet för skyddspersonen, genom att denne inte längre behövde avstå från att vistas på vissa platser av rädsla för att stöta ihop med förbudspersonen.31

I fråga om att utvidga det geografiska området för besöksförbud hade Lagrådet i samband med lagrådsremissen uttalat att det var betänkligt i detta sammanhang att anknyta till kommunbegreppet. Det angavs även av Lagrådet att förbudsområdet borde avgränsas i relation till var den person som ska skyddas normalt befinner sig. Enligt förslaget i lagrådsremissen skulle det vara möjligt att meddela ett särskilt utvidgat kontaktförbud även utan föregående överträdelse, om det förelåg särskilda skäl. Lagrådet påpekade att en sådan ordning skulle tillåta att även en person som inte begått något brott underkastades

30Prop. 2002/03:70 s. 30 och 34 f. 31Prop. 2002/03:70 s. 26 f.

betydande inskränkningar i rörelsefriheten och att det var tveksamt om en sådan inskränkning i rörelsefriheten skulle vara förenlig med artikel 2 i protokoll nr 4 till den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (Europakonventionen). Regeringen godtog Lagrådets bedömningar, och föreslog att ett särskilt utvidgat besöksförbud skulle förutsätta att förbudspersonen överträtt ett utvidgat besöksförbud. Gällande det geografiska förbudsområdet föreslog regeringen att förbudsområdet bara skulle få omfatta ett eller flera områden i anslutning till sådana platser där den andra personen har sin bostad eller arbetsplats eller annars brukar vistas, samt att det inte heller skulle få avse ett större område än vad som är nödvändigt. I likhet med besöksförbud avseende gemensam bostad bedömdes att ett särskilt utvidgat besöksförbud endast skulle kunna meddelas om skälen för ett sådant förbud vägde väsentligt tyngre än det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär.32

Regeringen gick inte vidare med förslaget i promemorian om att införa en möjlighet för poliser att besluta om tillfälliga besöksförbud. Som skäl angavs att besöksförbud är en mycket ingripande åtgärd och att det finns andra myndigheter som är bättre skickade att ta ställning till de relativt svåra frågor som kan aktualiseras i denna typ av ärenden.33

De lagändringar som föreslogs av regeringen trädde i kraft i september 2003.

3.2.2 2011 års lagstiftningsärende

SOU 2008:81

I Stalkningsutredningens betänkande Stalkning – ett allvarligt brott (SOU 2008:81) föreslogs en större reform av den dåvarande besöksförbudslagstiftningen. Utredningen konstaterade att den tidigare reformen 2003 inte hade fått avsedd effekt. Lagstiftningen ansågs svårtillämpad och oklar och ett stort antal besöksförbud överträddes utan att det ledde till någon straffrättslig påföljd för gärningspersonen.34Enligt utredningen fanns det därför behov av att införa en ny lag om

32 A. prop. s. 27 f. 33 A. prop. s. 40. 34SOU 2008:81 s. 139 ff.

kontaktförbud. Begreppet kontaktförbud ansågs på ett bättre sätt spegla förbudets innebörd.35

För att förstärka lagens brottspreventiva funktion ansåg Stalkningsutredningen att möjligheterna att utfärda kontaktförbud utan att skyddspersonen tidigare hade utsatts för brott behövde utvidgas. För att åstadkomma detta ansåg utredningen att större vikt borde läggas vid den riskbedömning som ska föregå ett beslut samt att användningen av strukturerade riskbedömningar borde öka. Utredningen föreslog därtill att lagen inte längre skulle innehålla en hänvisning till att tidigare brottslighet mot skyddspersonen skulle beaktas särskilt vid riskbedömningen.36

Stalkningsutredningen behandlade även frågan om elektronisk övervakning. Mot bakgrund av den tekniska utveckling som skett på området föreslog utredningen att ett kontaktförbud skulle kunna förenas med villkor om elektronisk övervakning om en överträdelse skett av ett tidigare meddelat kontaktförbud eller om sannolika skäl förelåg för att en överträdelse skett.37

Prop. 2010/11:45

Regeringen instämde i Stalkningsutredningens bedömning att det fanns behov av åtgärder för att stärka lagstiftningens brottspreventiva funktion. Det konstaterades dock att riskbedömningar, även om de utförs i strukturerad form, bygger på många osäkra faktorer och att det fanns ett behov av att följa upp arbetet med dessa bedömningar. Vidare hade Åklagarmyndigheten i remissyttrandet framfört att tilllämpningen skulle riskera att bli mer skönsmässig om lagen inte skulle innehålla någon upplysning om att tidigare brottslighet mot skyddspersonen ska beaktas. Mot den bakgrunden ansåg regeringen att exemplifieringen av de omständigheter som ska beaktas vid hot- och riskbedömningen inte borde tas bort. Enligt regeringens förslag skulle i stället exemplifieringen utökas till att även omfatta tidigare brott mot någon annan persons liv, hälsa, frihet eller frid. Sådan tidigare brottslighet ansågs utgöra en tydlig indikator på en risk för att förbudspersonen kommer att begå brott mot skyddspersonen.38

35 A.a. s. 149 f. 36 A.a. s. 150 ff. 37 A.a. s. 200 f. 38Prop. 2010/11:45 s. 39 f.

Gällande frågan om elektronisk övervakning framhöll regeringen att utredningens förslag innebar att en person skulle kunna underkastas betydande inskränkningar i rörelsefriheten trots att någon överträdelse av ett kontaktförbud inte hade kunnat konstaterats. En sådan ordning ansågs betänklig ur rättssäkerhetssynpunkt. Regeringen föreslog i stället att det skulle införas en presumtion för elektronisk övervakning vid ett särskilt utvidgat kontaktförbud, om inte särskilda skäl talade emot det. Mot bakgrund av de högt ställda kraven för att kunna meddela ett särskilt utvidgat kontaktförbud, var det enligt regeringen endast vid sådana situationer som elektronisk övervakning framstod som proportionerlig.39

De lagförslag som presenterades i propositionen trädde i kraft i oktober 2011. Genom reformen fick kontaktförbudslagstiftningen i huvudsak den utformning som den fortfarande har i dag.

3.2.3 2018 års lagstiftningsärende

Ds 2017:1

I departementspromemorian Elektronisk övervakning av kontaktför-

bud (Ds 2017:1) föreslogs att även utvidgade kontaktförbud skulle

kunna villkoras med elektronisk övervakning om förbudspersonen tidigare överträtt ett kontaktförbud. Enligt förslaget skulle presumtionen för elektronisk övervakning vara lika stark som vid särskilt utvidgade kontaktförbud. Genom att ställa upp ett krav på tidigare överträdelse bedömdes kopplingen till risken för våld, hot och allvarliga trakasserier bli tydlig. Kravet på tidigare överträdelser bedömdes dock inte få någon större betydelse för den föreslagna regleringens genomslag, eftersom det i praktiken är mycket ovanligt att det beslutas om ett utvidgat kontaktförbud utan tidigare överträdelser.40

I promemorian föreslogs även en skärpning av straffskalan vid överträdelser av kontaktförbud som villkorats med elektronisk övervakning. Enligt förslaget skulle straffskalan begränsas till fängelse i ett år och det skulle alltså inte vara möjligt att döma ut böter för sådana överträdelser. Brotten skulle även ges en egen brottsbeteckning. Det kunde enligt promemorian framstå som mindre ändamålsenligt

39 A. prop. s. 49 f. 40Ds 2017:1 s. 57 f.

att en överträdelse av ett sådant kontaktförbud skulle kunna stanna vid ett bötesstraff i de fall man nått upp så högt i ingripandenivån att elektronisk övervakning blivit aktuell.41

Prop. 2017/18:81

Regeringen instämde i promemorians förslag om att möjliggöra elektronisk övervakning vid utvidgade kontaktförbud. En sådan ordning bedömes förstärka lagens preventiva effekter och öka möjligheterna till bevissäkring vid överträdelser. Genom att begränsa tillämpningsområdet för elektronisk övervakning genom ett krav på tidigare överträdelser ansåg regeringen att systemet var förenligt med principen att betydande inskränkningar i någons frihet inte bör kunna ske utan att denne gjort sig skyldig till brott. Med en sådan ordning bibehölls också systematiken i lagstiftningen med en successivt upptrappad ingripandenivå.42

Regeringen instämde vidare i promemorians bedömning att överträdelse av kontaktförbud med elektronisk övervakning skulle få en egen brottsbeteckning. Det konstaterades dock att ett maximistraff på ett års fängelse för överträdelse av kontaktförbud med elektronisk övervakning skulle innebära samma maximistraff som för överträdelser av andra kontaktförbud. Mot den bakgrunden tedde det sig enligt regeringen naturligt att höja straffskalan till två års fängelse. Regeringen föreslog därför att böter togs bort ur straffskalan och att maximistraffet höjdes till fängelse två år för överträdelse av kontaktförbud med elektronisk övervakning.43 Lagändringarna trädde i kraft i juli 2018.

3.2.4 2022 års lagstiftningsärende

SOU 2020:57

Frågan om elektronisk övervakning och straffskärpning behandlades på nytt i Hedersbrottsutredningens betänkande Ett särskilt heders-

brott (SOU 2020:57). I betänkandet konstaterades att det inte fram-

stod som rimligt att en utsatt person skulle tvingas vänta på att ett

41 A.a. s. 67. 42Prop. 2017/18:81 s. 20. 43 A. prop. s. 38.

kontaktförbud utan elektronisk övervakning misslyckas innan det kan bli aktuellt med sådan övervakning. Utredningen resonerade kring den grundlags- och konventionsskyddade rörelsefriheten, men kom till slutsatsen att elektronisk övervakning inte innebär en ytterligare inskränkning av rörelsefriheten. Mot den bakgrunden föreslog utredningen att presumtionen för elektronisk övervakning vid tidigare överträdelse skulle kompletteras med en fakultativ regel som gjorde det möjligt att besluta om elektronisk övervakning även utan en tidigare överträdelse.44

Utredningen föreslog även att böter skulle tas bort ur straffskalan för överträdelse av kontaktförbud samt att regeln om ansvarsfrihet skulle ersättas med en bestämmelse om att straffet i ringa fall ska vara böter. Eftersom det krävs starka skäl för att ett kontaktförbud över huvud taget ska meddelas, menade utredningen att det inte framstår som oproportionerligt att straffskalan börjar vid fängelseminimum. Gällande ringa överträdelser ansåg utredningen att också de relativt harmlösa fallen är så pass klandervärda att de förtjänar en straffrättslig sanktion. Som exempel angavs att en skyddsperson bjuder hem förbudspersonen. Enligt utredningen borde ansvaret för om förbudet ska bestå eller inte ligga på staten snarare än på skyddspersonen, som annars skulle kunna utsättas för påtryckningar från förbudspersonen att göra undantag från förbudet.45

En del av Hedersbrottsutredningens uppdrag var att analysera de ytterligare förändringar i lagstiftningen om kontaktförbud som var nödvändiga mot bakgrund av den utvärdering av Sverige som Europarådets expertgrupp Grevio genomfört i fråga om Istanbulkonventionen. Grevio hade bl.a. påpekat att det saknas en uttrycklig bestämmelse i kontaktförbudslagstiftningen som möjliggör ett avlägsnande av en misstänkt gärningsperson från ett brottsoffers bostad vid omedelbar fara, vilket ansågs utgöra en brist i det svenska systemet.

Hedersbrottsutredningen menade att det svenska systemet måste ses som en helhet och att reglerna om gripande, anhållande och häktning ger goda möjligheter att avlägsna en misstänkt gärningsperson från en gemensam bostad. Utredningen menade vidare att det inte framstår som förenligt med de allmänna rättssäkerhetskraven att inskränka en persons rätt till sin bostad utan att det finns utredning som talar för att personen kommer att begå brott mot en annan per-

44SOU 2020:57 s. 251 f. 45 A.a. s. 259 ff.

son som bor i bostaden.46 Utredningen föreslog dock att väsentlighetskravet i bestämmelsen om kontaktförbud avseende gemensam bostad skulle slopas. Enligt utredningen innebar regleringen som föreskrev att skälen för ett förbud skulle väga väsentligt tyngre än skälen mot en sådan åtgärd ett slags dubbla spärrar mot att bevilja ett kontakförbud avseende gemensam bostad. En vanlig proportionalitetsprövning ansågs vara tillräcklig eftersom den i sig innebär ett krav på starka skäl för att ett kontaktförbud ska kunna beviljas.47

Utredningen övervägde även om det borde införas en möjlighet att meddela ett interimistiskt kontaktförbud. Eftersom vissa grundläggande förfarandebestämmelser måste följas även vid interimistiska beslut, kom utredningen till slutsatsen att det sannolikt inte skulle gå att åstadkomma en snabbare handläggning av ärenden om kontaktförbud än vad som redan gäller i dag.48

Möjligheten att utöka det geografiska området till att avse en kommun vid särskilt utvidgat kontaktförbud diskuterades också i betänkandet. Utredningen hänvisade till Lagrådets tidigare uttalanden och menade att flera skäl kunde anföras till stöd för att en sådan utökning av det geografiska området inte var lämplig. Utredningen menade bl.a. att kommunbegreppet är otympligt och riskerar att göra ett kontaktförbuds innehåll för vitt. Vidare påpekades att kommuner är olika stora och att en person som bor i en stor kommun skulle tvingas flytta betydligt längre bort än en person som bor i en mindre kommun. Som ytterligare skäl lyftes att skyddspersonen kan arbeta och bo i olika kommuner och att det i ett sådant fall skulle vara nödvändigt att utsträcka området till flera kommuner, vilket ofta skulle framstå som oproportionerligt. Det framhölls även att det kunde vara olämpligt att förbjuda en förälder att vistas i den kommun som barnet går i förskola eller skola i. Utredningen kom därför till slutsatsen att övervägande skäl talar emot en utvidgning av det geografiska området.49

46 A.a. s. 266 f. 47 A.a. s. 273. 48 A.a. s. 268. 49 A.a. s. 275 f.

Prop. 2020/21:217

Regeringen instämde i huvudsak i Hedersbrottsutredningens förslag. Till skillnad från utredningen föreslog dock regeringen att det s.k. väsentlighetsrekvisitet skulle slopas även i fråga om särskilt utvidgade kontaktförbud. Beträffande frågan om förutsättningarna för att utöka det geografiska området vid särskilt utvidgade kontaktförbud konstaterade regeringen att det saknades beredningsunderlag för att ändra i bestämmelsen eftersom utredningen i den delen inte hade lämnat något förslag om ändring. Regeringen framhöll att tillämpningen av bestämmelsen om särskilt utvidgat kontaktförbud bör följas upp kontinuerligt, särskilt i fråga om hur det geografiska området och omfattningen bestäms i de enskilda besluten om kontaktförbud.50 De föreslagna lagändringarna trädde i kraft i januari 2022.

50Prop. 2020/21:217 s. 33 f.

4. Internationell utblick

4.1. Norge

Det norska kontaktförbudsinstitutet regleras genom bestämmelserna om besøks- och opholdsforbud (härefter besöksförbud) i straffeprocessloven § 222 a och kontaktforbud (härefter kontaktförbud) enligt straffeloven § 57. Besöksförbud är ett straffprocessuellt tvångsmedel som kan meddelas av Påtalemyndigheten (motsvarar Åklagarmyndigheten), medan kontaktförbud utgör en straffrättslig reaktion på brott och beslutas av rätten eller Påtalemyndigheten.

Besöksförbud kan meddelas om det finns grund att tro att en person kommer att begå en straffbar handling mot en annan person, förfölja, på annat sätt kränka dennes frid eller utsätta en annan person för betungande ordningsstörningar. Ett besöksförbud kan innebära förbud att vara på ett visst ställe eller att förfölja, besöka eller på annat sätt kontakta den som förbudet avses skydda (skyddspersonen). Det finns även möjlighet att meddela besöksförbud avseende gemensam bostad. Förutsättningen är att det föreligger en överhängande fara för att den som förbudet avses gälla mot (förbudspersonen) utsätter skyddspersonen för brott.

Innebörden av och förutsättningarna för att meddela ett kontaktförbud är i stort sett desamma som för besöksförbud. Den viktigaste skillnaden är att ett kontaktförbud förutsätter att förbudspersonen har begått en straffbar handling mot skyddspersonen. Rätten ska överväga att besluta om kontaktförbud när någon har begått misshandel mot ett närstående barn samt vid vissa sexualbrott mot barn.

Ett kontaktförbud kan förenas med elektronisk övervakning om det anses nödvändigt för att kontaktförbudet ska följas. Tidigare överträdelser av ett besöks- eller kontaktförbud ska normalt leda till ett beslut om elektronisk övervakning. Även parternas historik och ut-

talanden från den som avses med förbudet kan beaktas.1 Ett beslut om elektronisk övervakning ska också föregås av en proportionalitetsbedömning där nackdelarna som övervakningen innebär för förbudspersonen ska vägas mot skyddsbehovet för skyddspersonen. Övervakningen sker genom en elektronisk fotboja, ett s.k. omvendt voldsalarm, som utlöser ett alarm om förbudspersonen befinner sig inom förbudszonen. Förbudsområdets storlek avgörs med utgångspunkt i polisens utryckningstid i det aktuella området, eller undantagsvis utifrån vad som är nödvändigt för att skyddspersonen ska ha tillräcklig tid för att sätta sig i säkerhet på egen hand.2 Upplysning om den övervakades position får endast tas fram av polisen när det saknas täckning, när batteriet i utrustningen är urladdat, vid åverkan på utrustningen samt när förbudszonen överträds.3

Under sommaren 2023 föreslog den norska regeringen i en proposition att det ska vara möjligt att besluta om elektronisk övervakning även för att kontrollera efterlevnaden av ett besöksförbud. Enligt förslaget ska ett besöksförbud få förenas med elektronisk övervakning om det finns skälig grund för att misstänka att den som ålagts ett besöksförbud har brutit mot förbudet, eller om elektronisk övervakning i annat fall kan antas krävas för att förhindra att förbudspersonen begår en straffbar handling mot en annan person.4

Överträdelse av besöksförbud respektive kontaktförbud är straffbelagt med böter eller fängelse i högst ett år. Den som med uppsåt eller grov oaktsamhet hindrar att elektronisk kontroll kan komma till stånd eller som hindrar en pågående kontroll, döms till fängelse i högst ett år.

4.2. Danmark

I Danmark har politidirektøren (den högsta chefen i ett polisdistrikt) möjlighet att besluta om flera olika åtgärder som liknar det svenska kontaktförbudsinstitutet; tilhold, opholdsforbud och bortvisning.

1 Ot. prp. nr 25 (2008–2009) s. 21. 2 Rundskriv fra Riksadvokaten, nr. 2/2019 s. 6. ff. 3 Prop. 128 L (2022–2023) s. 18. Det är även tillåtet för polisen att ta fram uppgifter om den övervakades position när förbudspersonen befinner sig i närheten av skyddspersonen, men enligt förarbetena innebär inte den tekniska lösning som i nuläget används för elektronisk övervakning att fotbojan kan registrera när förbudspersonen kommer för nära skyddspersonen, se a. prop. s. 57.4 A. prop. s. 69.

Bestämmelserna återfinns i lov nr 112 af 3 februar 2012 om tilhold, opholdsforbud og bortvisning.

Ett tilhold innebär ett förbud att uppsöka, kontakta eller följa efter en annan person. Tilhold förutsätter att det finns grundad misstanke om att en person har kränkt en annan persons frid genom att förfölja eller genere (störa) den andra genom kontakt eller att en person har utsatt en annan person för brott som kan likställas med en sådan fridskränkning. Det krävs också att det finns skäl att anta att personen i fråga kommer fortsätta trakasserierna. Tilhold kan också meddelas om det finns grundad misstanke för att en person har begått vissa allvarliga brott enligt straffeloven. Det finns även en möjlighet att meddela interimistiskt tilhold, s.k. strakstilhold, När ett strakstilhold har meddelats ska, såvitt möjligt, ett slutligt beslut meddelas inom 60 dagar.

Opholdsforbud innebär att en person förbjuds att vistas eller färdas i ett avgränsat område i närheten av en annan persons bostad eller arbets-, utbildnings- eller vistelseort eller ett annat område där den andra personen ofta befinner sig. Ett opholdsforbud kan meddelas vid särskilt allvarliga förföljelser eller om förbudspersonen har utsatt skyddspersonen för vissa brott. Det krävs även att ett tilhold inte kan anses tillräckligt.

Om det är nödvändigt kan ett tilhold eller opholdsforbud utvidgas till att även omfatta andra medlemmar i skyddspersonens hushåll. Förbudspersonen förbjuds då även att kontakta eller vistas i närheten av dessa personer.

Ett beslut om bortvisning påminner om kontaktförbud avseende gemensam bostad enligt svensk rätt. Bortvisning innebär att en person över 18 år kan förbjudas att vistas i sin bostad. Ett sådant förbud kan meddelas om det finns grundad misstanke om att en person har begått brott (t.ex. hot, brott mot liv, hälsa och frihet eller sexualbrott) mot en person i hushållet eller att personen har uppträtt på ett sådant sätt som i övrigt innebär hot om våld mot en annan person i hushållet. Det krävs även att det finns en risk för att övergreppen kommer att fortsätta om bortvisning inte meddelas. Ett beslut om bortvisning kan gälla i upp till fyra veckor.

Överträdelse av ett tilhold, opholdsforbud eller bortvisning straffas med böter eller fängelse i högst två år.

4.3. Finland

Bestämmelser om besöksförbud finns i lagen om besöksförbud (898/ 1998). Ett s.k. normalt besöksförbud kan meddelas om det finns grundad anledning att anta att förbudspersonen kommer att begå brott mot en annan persons liv, hälsa, frihet eller frid eller på annat sätt allvarligt trakassera denne.

Ett besöksförbud avseende den gemensamma bostaden kan meddelas, om förbudspersonen genom hotelser, tidigare brott eller annat beteende ger anledning att anta att han eller hon sannolikt kommer att begå ett brott mot skyddspersonens liv, hälsa eller frihet. Det krävs också att ett förbud inte är oskäligt med hänsyn till hur allvarligt det hotande brottet är, de i den gemensamma bostaden boende personernas förhållanden och andra omständigheter i saken.

Ett normalt besöksförbud kan avse ett förbud att träffa skyddspersonen eller på annat sätt kontakta denne eller göra försök därtill. Förbudet omfattar även att följa efter eller iaktta skyddspersonen. Ett besöksförbud avseende gemensam bostad innebär därutöver en skyldighet att avlägsna sig från bostaden och ett förbud att återvända till den.

Ett besöksförbud kan även utvidgas till att omfatta vistelse i närheten av den stadigvarande bostaden, fritidsbostaden, arbetsplatsen eller ett med dessa jämförbart angivet ställe där skyddspersonen vistas. Ett sådant förbud förutsätter att det finns skäl att anta att ett normalt besöksförbud eller besöksförbud avseende gemensam bostad inte är tillräckligt. Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 oktober 2023 infördes en möjlighet att besluta att ett utvidgat besöksförbud ska övervakas tekniskt (motsvarande elektroniskt övervakade kontaktförbud i Sverige). Förutsättningen är att teknisk övervakning bedöms nödvändig för att avvärja ett hot om brott mot liv, hälsa eller frihet och övervakningen inte är oskälig med hänsyn till hur allvarligt det hotande brottet är, förhållanden för den som ställs under övervakning och andra omständigheter som framkommit i saken.

Det finns även en möjlighet att meddela ett tillfälligt besöksförbud om skyddspersonen har ett så uppenbart behov av skydd att det förutsätter ett omedelbart beslut.

Beslut om besöksförbud meddelas av tingsrätten. Ett tillfälligt besöksförbud kan dock fattas av en anhållningsberättigad tjänsteman eller av domstol. Om en anhållningsberättigad tjänsteman har fattat

beslutet överlämnas ärendet till tingsrätten, som ska hålla huvudförhandling i ärendet inom en vecka från överlämnandet.

Den som bryter mot ett beslut om besöksförbud döms för brott mot besöksförbud till böter eller fängelse i högst ett år. Detsamma gäller för den som bryter mot sina skyldigheter enligt ett beslut om tekniskt övervakat besöksförbud och därmed förhindrar att sådan övervakning tas i bruk eller genomförs.

4.4. Storbritannien

4.4.1. England och Wales

Det finns flera åtgärder enligt engelsk och walesisk rätt som syftar till att skydda den som är utsatt för trakasserier. I det fortsatta ska

restraining order, harassment injunction och non-molestation order

beröras. Gemensamt för dessa är att de utfärdas av domstol och innebär ett förbud mot att vidta vissa specificerade handlingar, t.ex. att kontakta skyddspersonen eller att vistas på vissa platser.

En restraining order kan endast utfärdas i samband med en brottmålsdom. Vid en fällande dom regleras förutsättningarna i sections 359–364, part 11, chapter 3 i Sentencing Act 2020. Det är även möjligt att utfärda en restraining order mot den åtalade personen i samband med en frikännande brottmålsdom, enligt bestämmelserna i section 5A i Protection from Harassment Act 1997. En restraining order kan gälla under viss tid, eller tills vidare.

I avgörandet R v Khellaf [2016] EWCA Crim 1297 uttalade domstolen ett antal principer som gäller i fråga om förutsättningarna för en restraining order. Ett sådant förbud ska utfärdas endast om domstolen anser att det är nödvändigt för att skydda brottsoffret. Vidare ska villkoren i en restraining order stå i proportion till syftet med förbudet. Brottsoffrets inställning har betydelse i frågan om en restraining order ska utfärdas, även om det inte är uteslutet att utfärda ett förbud mot brottsoffrets vilja.

Bestämmelserna i section 3 och 3A i Protection from Harassment Act 1997 innebär även en möjlighet att, inom ramen för ett civilrättsligt förfarande, ansöka om att domstolen ska utfärda en s.k. harassment injunction som innebär att svaranden förbjuds att vidta handlingar som utgör trakasserier. Begreppet trakasserier är inte närmare defi-

nierat i lagstiftningen, utan avgörs utifrån en objektiv bedömning. Det är straffbart att bryta mot en harassment injunction.

Section 42 och 42A, part IV i Family Law Act 1996 innehåller bestämmelser om non-molestation order. Syftet med institutet är att skydda mot våld i nära relationer. Talan om en non-molestation order kan väckas i samband med en process rörande andra familjerättsliga frågor, men det är inte ett krav. En non-molestation order innebär ett förbud mot att antasta (molest) en närstående (associated) person eller ett barn. Förbudet kan vara generellt till sin utformning eller avse vissa specificerade ageranden. Talan kan väckas av skyddspersonen, men frågan kan också initieras av domstolen ex officio inom ramen för en pågående familjerättslig process om domstolen anser att det behövs. Vid bedömningen av om en non-molestation order ska utfärdas ska domstolen beakta samtliga omständigheter, inklusive behovet av att säkerställa sökandens eller ett barns hälsa, säkerhet och välbefinnande.

Det är straffbart att utan rimliga skäl (reasonable excuse) bryta mot en restraining order, harassment injunction eller non-molestation order. Om det rör sig om en s.k. conviction on indictment (brott som prövas i Crown Court och med jury) är straffskalan böter eller fängelse i högst fem år, eller både böter och fängelse. Gäller det en s.k. summary conviction (brott som i regel prövas av Magistrate Court) är straffet böter eller fängelse i högst sex månader, eller både böter och fängelse vid överträdelse av en restraining order eller non harassment order. Vid överträdelse av en non molestation order är straffskalan vid en summary conviction böter upp till lagstadgat maximum eller fängelse i högst ett år, eller både böter och fängelse.

4.4.2. Skottland

Den skotska motsvarigheten till kontaktförbud, non harassment order, regleras i Protection from Harassment Act 1997. En non harassment order kan utfärdas antingen inom ramen för en brottmålsrättegång eller i ett civilrättsligt förfarande. Enligt section 11 i den nyss nämnda lagen kan domstolen, efter ansökan av åklagaren, utfärda en non harassment order om en person döms för brott som inkluderar trakasserier av brottsoffret. Förutsättningen är att domstolen, efter en riskbedömning anser att det är lämpligt att utfärda ett sådant åläggande för att

skydda brottsoffret från fortsatta trakasserier. En non harassment order innebär att en person förbjuds att vidta vissa handlingar som specificeras i beslutet.

En person som utsätts för trakasserier vid minst två tillfällen kan väcka en civilrättslig talan om att en non harassment order ska utfärdas mot svaranden. Är det fråga om våld i nära relationer är det tillräckligt att det har förekommit trakasserier vid ett enstaka tillfälle. Domstolen kan även utfärda ett interimistiskt beslut som gäller fram till frågan om en non harassment order har prövats slutligt.

Överträdelse av en non harassment order utgör ett brott. Om det rör sig om ett summary conviction är straffet böter upp till lagstadgat maximum eller fängelse i högst sex månader, eller både böter och fängelse. Gäller det ett conviction on indictment är straffet böter eller fängelse i högst fem år, eller både böter och fängelse.

Domstolen kan även utfärda ett s.k. interdict i syfte att skydda mot våld i nära relationer. Ett interdict kan t.ex. innebära ett förbud att vidta vissa handlingar mot den andra parten eller mot ett barn i hushållet, eller att vistas i den gemensamma bostaden eller i anslutning till den andra partens arbetsplats. Det är även möjligt att utfärda ett interimistiskt interdict.

4.4.3. Nordirland

Enligt nordirländsk rätt kan domstolen utfärda en restraining order i samband med en brottmålsdom. Bestämmelserna finns i The Protection from Harassment (Northern Ireland) Order 1997. Regleringen motsvarar i allt väsentligt bestämmelserna om restraining order i England och Wales, se avsnittet ovan. I likhet med skotsk rätt, finns det även möjlighet att inom ramen för ett civilrättsligt förfarande, begära att domstolen utfärdar ett åläggande (injunction) som innebär att en person förbjuds att trakassera en annan person. Det är straffbart att överträda en restraining order eller en injunction. Straffskalan motsvarar vad som gäller för en non harassment order i Skottland, se avsnittet ovan.

5. Statens ansvar att förebygga brott

5.1. Inledning

I detta kapitel redogörs för några utgångspunkter avseende statens skyldighet att vidta åtgärder för att skydda enskilda från brott. Kapitlet inleds med en redogörelse av relevanta bestämmelser och praxis beträffande Europakonventionen1, Istanbulkonventionen2 och Barnkonventionen3. Därefter följer en översikt av hur polisen och socialtjänsten arbetar för att förebygga brott. Slutligen behandlas olika utgångspunkter samt evidensläget för strukturerade riskbedömningar inom polis och socialtjänst. Syftet är att kapitlet ska tjäna som underlag till våra överväganden och förslag i fråga om kontaktförbudslagstiftningen.

5.2. Statens skyldighet att skydda enskilda från brott

5.2.1. Europakonventionen

Rätten till liv (artikel 2)

Europakonventionen innehåller flera artiklar som aktualiserar frågan om statens skyldighet att skydda enskilda från våld och andra trakasserier. Av artikel 2 följer att rätten till liv ska skyddas genom lag. Detta innebär en skyldighet för staten att vidta ändamålsenliga åtgärder för att skydda liv, t.ex. att säkerställa att rättsväsendet verksamt beivrar våldsbrott med dödlig utgång. Om en person utsätter

1 Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 2 Europarådets konvention den 11 maj 2011 om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet. 3 Förenta nationernas konvention den 20 november 1989 om barnets rättigheter.

en annan person för livsfara kan det också åligga myndigheterna att förse personen med särskilt skydd.4

Enligt de s.k. Osmanprinciperna (se Osman mot Storbritannien, dom den 24 mars 2011) kan ett brott mot artikel 2 föreligga endast om myndigheterna kände till eller borde känt till att det vid en viss tidpunkt förelåg en konkret och omedelbar risk för en utpekad individs liv och myndigheterna underlåter att vidta relevanta åtgärder som rimligen kan förväntas för att motverka risken. Osmanprinciperna innebär vidare att staternas positiva förpliktelser inte ska tolkas på ett sätt som innebär att det ställs omöjliga eller oproportionerliga krav på myndigheterna mot bakgrund av deras tillgängliga resurser. Vidare måste det säkerställas att respekten för andra mänskliga rättigheter upprätthålls, t.ex. rätten till personlig frihet (artikel 5) och rätten till respekt för privatliv, familjeliv, hem och korrespondens (artikel 8). Osmanprinciperna har över tid kommit att tillämpas av Europadomstolen i många olika situationer. Genom avgörandet Opuz

mot Turkiet, dom den 9 juni 2009 (se nedan) utsträcktes tillämpnings-

området till våld i nära relationer.5

Förbud mot tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling (artikel 3)

Allvarliga kränkningar av den fysiska integriteten kan anses utgöra tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling och därför stå i strid med artikel 3. Av artikeln följer en positiv förpliktelse för staten att ge medborgare skydd mot sådan behandling som strider mot artikeln. Plikten till positivt handlande från statens sida omfattar dels en skyldighet att kriminalisera de handlingar som kan omfattas av artikeln, dels en skyldighet att utreda och beivra brott och se till att gärningspersonerna straffas på ett proportionerligt sätt eller drabbas av andra adekvata påföljder såsom skadestånd.6 Numera anses artikel 3 även omfatta en skyldighet att skydda mot våld i nära relationer, i vart fall om det är fråga om våld av viss dignitet och omfattning.7

4 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2023, version 6, JUNO), s. 77 ff. 5 Harris m.fl., Law of the European Convention on Human Rights, 4:e uppl., 2018, s. 208 f. 6 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2023, version 6, JUNO), s. 102 och Jacobs m.fl., The European Convention on Human Rights, 7:e uppl., 2017, s. 213. 7 Harris m.fl., Law of the European Convention on Human Rights, 4:e uppl., 2018, s. 275.

Rätten till respekt för privatlivet (artikel 8)

Är det fråga om kränkningar av den fysiska integriteten som inte når upp till den nivå som förutsätts enligt artikel 3, kan i stället artikel 8 om rätten till respekt för sitt privatliv vara tillämplig. I likhet med vad som gäller för artikel 2 och 3, innebär artikel 8 inte bara att staten ska avstå från vissa ingrepp i den personliga integriteten, utan ålägger också staten att vidta positiva åtgärder för att skydda den enskildes privata sfär. Sådana positiva åtgärder kan utgöras av lagstiftning, men också skydd mot övergrepp i särskilda situationer. Staten kan alltså bryta mot artikel 8 genom att tolerera en existerande situation eller genom att inte skapa tillräckligt rättsligt skydd, trots att övergreppet i sig utförts av en annan enskild person, vars handlande staten i och för sig inte är ansvarig för.8

De krav på skyddsåtgärder som ställs på staten måste vara rimliga. Det som i huvudsak kan förväntas är att staten utfärdar lagar som ger ett tillfredsställande skydd åt privatliv, familjeliv, hem och korrespondens samt att de rättsvårdande myndigheterna kontrollerar att dessa lagar respekteras.9 Europadomstolen har vidare uttalat att staten åtnjuter en viss tolkningsmarginal, margin of appreciation, i fråga om vilka åtgärder som bedöms nödvändiga för att säkerställa att artikel 8 efterlevs. Den fysiska integriteten är en viktig aspekt av skyddet för privatlivet. Staten har därför en positiv förpliktelse att vidta rimliga åtgärder för att skydda sina medborgare från brott såsom misshandel m.m., men även trakasserier och andra icke-fysiska övergrepp omfattas (se t.ex. F.O. mot Kroatien, dom den 22 april 2021).

En del av den positiva förpliktelsen att skydda från våld är att se till att den som utsatts för övergrepp tillhandahålls en möjlighet att få upprättelse genom rättsväsendet, dvs. effektiva rättsmedel (se t.ex.

X och Y mot Nederländerna, dom den 26 mars 1985).

8 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2023, version 6, JUNO), s. 445. 9 A.a. s. 445.

Praxis från Europadomstolen beträffande våld i nära relationer

Opuz mot Turkiet, dom den 9 juni 2009

Domen gällde en kvinna som dödats av sin svärson. Svärsonen hade hotat och trakasserat sin svärmor och sin hustru under många år och vid flera tillfällen tillfogat dem livshotande skador. Med endast ett undantag hade myndigheterna underlåtit att väcka åtal för brotten med hänvisning till att offren dragit tillbaka brottsanmälningarna, trots att de förklarat att mannen hade hotat att döda dem om de inte drog tillbaka sina anklagelser. I domen tillämpades Osmanprinciperna (se ovan) för första gången i ett fall rörande våld i nära relationer. Europadomstolen uttalade att de positiva förpliktelserna enligt artikel 2 (rätten till liv) inte får tolkas så långtgående att de medför en omöjlig eller oproportionerlig börda för myndigheterna. Inte varje påstådd risk för livet leder till en skyldighet för myndigheterna att vidta förebyggande åtgärder för att förhindra risken från att förverkligas. Ett brott mot artikel 2 föreligger dock om det kan visas att myndigheterna inte gjort allt som rimligen kunde förväntas av dem vid en konkret och omedelbar risk för att en person utsätts för livshotande brott från en annan person och myndigheterna känt till eller borde känt till risken. I det aktuella fallet konstaterades att de turkiska myndigheterna, trots att de känt till mannens tidigare brottslighet mot kvinnorna, inte vidtagit några åtgärder alls för att skydda kvinnorna från honom. Domstolen konstaterade att myndigheterna t.ex. borde ha kunnat väcka åtal mot honom och utfärda ett kontaktförbud som hade förbjudit honom att kontakta kvinnorna eller vistas i närheten av deras hem. Mot den bakgrunden fann Europadomstolen att Turkiet brustit i sina positiva förpliktelser enligt artikel 2.

Kurt mot Österrike, dom den 15 juni 2021

I Kurt mot Österrike hade klagandens son blivit mördad av hennes make. Klaganden menade att de österrikiska myndigheterna hade brustit i sin skyldighet enligt artikel 2 (rätten till liv) att skydda henne och hennes barn från maken, trots att hon uppgett till polisen att hon fruktade för barnens liv. Enligt Europadomstolen omfattar de positiva förpliktelserna enligt artikel 2 att myndigheterna är skyldiga att genomföra en adekvat riskbedömning samt, i de fall då myndig-

heterna har identifierat eller borde identifierat en relevant risk som utlöser en skyldighet att agera, att vidta adekvata skyddsåtgärder. Europadomstolen uttalade även att de s.k. Osmanprinciperna (se ovan) måste tolkas i ljuset av den specifika kontext och de omständigheter som omgärdar våld i nära relationer. Det innebär ett krav på omedelbart agerande från myndigheternas sida vid påstått relationsvåld. För att kunna avgöra om det föreligger en konkret och omedelbar risk för en individs liv åligger det vidare myndigheterna att vidta en självständig, proaktiv och omfattande riskbedömning. Att riskbedömningen ska vara självständig och proaktiv innebär att myndigheterna inte enbart kan förlita sig på brottsoffrets uppgifter, utan måste bedöma situationen med hänsyn till all relevant information. I det aktuella fallet bedömde Europadomstolen att de österrikiska myndigheterna, som vidtagit en adekvat riskbedömning, inte hade haft några indikationer på att det förelåg en konkret och omedelbar risk för klagandens sons liv. Det hade alltså inte uppstått någon konventionsenlig skyldighet för myndigheterna att vidta skyddsåtgärder. Mot den bakgrunden ansågs det inte föreligga något brott mot artikel 2.

Y m.fl. mot Bulgarien, dom den 22 mars 2022

Klagandena i fallet var mamman och dottern till en kvinna som blivit skjuten till döds av sin make strax efter att hon uppgett till åklagarmyndigheten att maken ägde ett skjutvapen och att hon upplevde fara för sitt liv. Hon hade under flera års tid anmält sin make för olika typer av våldsamma övergrepp. Europadomstolen fann att myndigheterna hade brustit i skyldigheten att vidta åtgärder utifrån kvinnans uppgifter, vilka borde ha bedömts som trovärdiga. Myndigheterna borde, enligt domstolen, ha vidtagit en adekvat riskbedömning i ljuset av den specifika kontext som våld i nära relationer utgör. En sådan riskbedömning borde enligt domstolen ha visat att mannens agerande utgjorde en konkret och allvarlig risk för kvinnans liv. Det hade då, med stöd av nationell lagstiftning, varit möjligt att beslagta mannens vapen, gripa honom för att han överträtt ett kontaktförbud och/eller placerat kvinnan under polisskydd. Mot den bakgrunden fann Europadomstolen att Bulgarien hade brutit mot artikel 2 (rätten till liv).

Volodina mot Ryssland (nr 1), dom den 9 juli 2019

Volodina mot Ryssland utgör ett av flera exempel på fall där Europadomstolen framhållit kontaktförbud som ett viktigt instrument för att staterna ska leva upp till sina positiva förpliktelser enligt artikel 3 (förbud mot tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling). I det aktuella fallet fann Europadomstolen att klaganden varit utsatt för såväl fysiska som psykiska övergrepp av sin tidigare partner i en sådan omfattning att artikel 3 var tillämplig. Europadomstolen konstaterade att de ryska myndigheterna varit medvetna om mannens våldsamma agerande, men inte vidtagit några åtgärder för att skydda kvinnan och inte heller utrett de påstådda brotten på ett tillfredsställande sätt, varför ett brott mot artikel 3 ansågs föreligga. Europadomstolen framhöll särskilt att Ryssland var ett av få medlemsländer som fortfarande saknade möjlighet att vidta åtgärder motsvarande ett kontaktförbud. Domstolen uttalade att ett kontaktförbud syftar till att motverka våld i nära relationer och att skydda offret genom att förövaren tvingas lämna den gemensamma bostaden och förbjuds att kontakta offret.

Volodina mot Ryssland (nr 2), dom den 14 september 2021

Det aktuella fallet gällde samma klagande som i domen ovan. Detta fall gällde frågan om de ryska myndigheterna hade brustit i sina positiva förpliktelser enligt artikel 8 (rätten till respekt för privatliv) att skydda klaganden mot trakasserier från sin tidigare partner. Han hade bl.a. skapat falska profiler på sociala medier i hennes namn, placerat en GPS-sändare i hennes handväska och framfört dödshot via sociala medier. Polisen underlät att utreda majoriteten av de misstänkta brotten. Europadomstolen uttalade att staterna är skyldiga att etablera och tillämpa ett effektivt system för att beivra alla former av brott i nära relationer, även brott som begås via internet, och att erbjuda tillräckliga skyddsåtgärder för offren. Det konstaterades att Ryssland numera visserligen hade infört en möjlighet att utfärda kontaktförbud, men eftersom ett sådant beslut förutsatte att det fanns tillräckliga bevis för att väcka åtal mot gärningspersonen, var en sådan åtgärd inte tillämplig i det aktuella fallet på grund av att brotten inte utretts. Europadomstolen fann att de ryska myndigheternas agerande utifrån risken för fortsatt brottslighet var otillräckligt och att deras

passivitet hade tillåtit fortsatta trakasserier från gärningspersonen mot klaganden. Europadomstolen fann därmed att Ryssland hade brutit mot artikel 8.

5.2.2. Istanbulkonventionen

Istanbulkonventionen trädde i kraft i Sverige i november 2014.10 Konventionen syftar till att skydda kvinnor mot alla former av våld och att förebygga, lagföra och avskaffa våld mot kvinnor och våld i hemmet. Våld mot kvinnor avser varje fall av könsrelaterat våld som leder till, eller troligen kommer att leda till, fysisk, sexuell, psykisk eller ekonomisk skada eller fysiskt, sexuellt, psykiskt eller ekonomiskt lidande för kvinnor, inbegripet hot om sådana handlingar, tvång eller godtyckligt frihetsberövande, oavsett om det sker i ett offentligt eller privat sammanhang (artikel 3 a). Våld i hemmet definieras som varje fall av fysiskt, sexuellt, psykiskt eller ekonomiskt våld som utövas inom familjen eller i hemmiljön eller mellan makar eller partner eller före detta makar eller partner, oavsett om förövaren delar eller har delat bostad med brottsoffret eller inte (artikel 3 b).

Konventionsstaterna är skyldiga att vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder för att förebygga, utreda, straffa och gottgöra våldshandlingar som omfattas av konventionen och som begås av icke-statliga aktörer (artikel 5.2).

Enligt artikel 18 är konventionsstaterna skyldiga att vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder för att skydda brottsoffer mot ytterligare våldshandlingar. Parterna är bland annat skyldiga att säkerställa att alla berörda myndigheter samt frivilligorganisationer och andra berörda organisationer och verksamheter kan samarbeta effektivt med varandra för att skydda och stödja brottsoffer och vittnen till alla former av våld som faller inom ramen för konventionen. Konventionsstaterna är vidare bl.a. skyldiga att tillhandahålla skyddsåtgärder såsom skyddat boende, nationella hjälptelefoner, särskilt stöd till offer för sexuellt våld och skydd och hjälp för barnvittnen (artikel 23–26).

Av artikel 50 följer att det ska säkerställas att de ansvariga brottsbekämpande myndigheterna skyndsamt och på ett lämpligt sätt kan erbjuda brottsoffer adekvat och omedelbart skydd vid alla former av

10Prop. 2013/14:208.

våld som faller inom ramen för konventionen. Detta inbegriper även att vidta förebyggande operativa åtgärder och samla in bevis. Vidare åligger det konventionsstaterna enligt artikel 51 att säkerställa att alla berörda myndigheter gör en bedömning av om liv riskeras, hur allvarlig situationen är och risken för upprepat våld i syfte att förhindra detta och vid behov ge samordnat skydd och stöd. Särskild hänsyn ska tas till om förövaren innehar eller har tillgång till skjutvapen. Enligt den förklarande rapporten till Istanbulkonventionen innebär artikel 51 en skyldighet för alla relevanta myndigheter, inte bara polisen, att i samverkan med varandra och baserat på en standardiserad procedur bedöma och ta fram en plan för att hantera riskerna som ett specifikt offer står inför utifrån omständigheterna i det enskilda fallet.11

Enligt artikel 52 ska det säkerställas att behöriga myndigheter bemyndigas att, i situationer av överhängande fara, besluta om att den som utövar våld i hemmet under tillräckligt lång tid måste lämna den bostad som brottsoffret eller personen som riskerar att utsättas för våld bor i och att förbjuda förövaren att gå in i bostaden eller kontakta brottsoffret eller den person som riskerar att utsättas för våld. Vid åtgärder som vidtas enligt artikel 52 ska säkerheten för brottsoffren eller de personer som riskerar att utsättas för våld prioriteras.

Konventionsstaterna är skyldiga enligt artikel 53 att säkerställa att beslut om lämpliga besöksförbud är tillgängliga för personer som har utsatts för våld som faller inom ramen för konventionen. Besöksförbuden ska bl.a. vara tillgängliga för omedelbart skydd utan att vara oskäligt ekonomiskt eller administrativt betungande för brottsoffret och kunna utfärdas ex parte och med omedelbar verkan när så är nödvändigt. Vidare ska överträdelser av besöksförbud vara föremål för effektiva, proportionerliga och avskräckande straffrättsliga eller andra rättsliga sanktioner. Enligt den förklarande rapporten innebär kravet på möjligheten att utfärda beslut ex parte att en domare eller annan tjänsteman ska ha behörighet att utfärda ett tillfälligt besöksförbud grundat på endast en parts ansökan. Det framgår vidare att möjligheten att ansöka om ett besöksförbud inte ska vara avhängigt av existensen av ett brottmålsförfarande mot förövaren.12

11 Explanatory Report to the Council of Europe Convention on preventing and combating violence against women and domestic violence, s. 260. 12 A.a. p. 272 och 273.

5.2.3. Barnkonventionen

Barnkonventionen gäller som lag i Sverige sedan den 1 januari 2020.13Av konventionen följer att konventionsstaterna är skyldiga att vidta åtgärder för att skydda barn mot brott. Enligt artikel 19.1 ska konventionsstaterna vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder samt alla administrativa, sociala och utbildningsmässiga åtgärder för att skydda barn mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande, inklusive sexuella övergrepp. Av artikel 19.2 följer att sådana skyddsåtgärder bör, där så är lämpligt, bl.a. innefatta effektiva förfaranden för förebyggande och för identifiering och rapportering av fall där barn behandlas illa och, där så är lämpligt, förfaranden för rättsligt ingripande.

Artikel 19 ska tolkas i ljuset av konventionen som helhet. Det innebär att skydd från alla former av våld måste beaktas mot bakgrund av bl.a. barnets bästa (artikel 3), barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling (artikel 6) och barnets rätt att bli hörd (artikel 12). Av Barnrättskommitténs14 allmänna kommentar framgår att det förebyggande arbetet mot våld inkluderar bl.a. att tillhandahålla skyddsboenden och kriscentrum för föräldrar (huvudsakligen kvinnor) som har upplevt våld i hemmet och deras barn. När det gäller identifiering av våld, anges det att konventionsstaterna är skyldiga att identifiera riskfaktorer för enskilda individer, för grupper av barn och för omvårdare i syfte att få till stånd riktade och förebyggande initiativ och att identifiera tecken på faktiska övergrepp för att få till stånd ett lämpligt ingripande snarast möjligt. Det poängteras att detta kräver att alla som kommer i kontakt med barn är medvetna om riskfaktorer och indikatorer för alla former av våld, har fått vägledning i hur de ska tolka sådana indikatorer och har nödvändig kunskap, vilja och förmåga att handla på lämpligt sätt, inklusive att ge akut skydd. Barnrättskommittén rekommenderar konventionsstaterna att rättsliga ingripanden bör vara förebyggande och, förutom att förbjuda negativt beteende, proaktivt uppmuntra positivt beteende.15

13Prop. 2017/18:186. 14 Förenta nationernas kommitté för barnets rättigheter, Barnrättskommittén, granskar de framsteg som gjorts av konventionsstaterna i fråga om att förverkliga rättigheterna enligt konventionen. Kommittén ger bl.a. genom allmänna kommentarer (General Comments) vägledning för tolkningen av konventionen. 15 Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13, Barnets rätt till frihet från alla former av våld, 2013, p. 47,48, 54 och 61–63.

5.2.4. Sammanfattande slutsatser

Flera artiklar i Europakonventionen ställer krav på medlemsstaterna att vidta åtgärder för att skydda sina medborgare från våld och andra övergrepp från andra enskilda. Konventionsstaterna är bl.a. skyldiga att kriminalisera handlingar som strider mot exempelvis rätten till liv eller förbudet mot illabehandling (artikel 2 och 3). Vidare ska konventionsstaterna säkerställa att misstankar om brott utreds på ett effektivt sätt. När brott har konstaterats är staterna skyldiga att utdöma ett proportionerligt straff utifrån brottets allvar.

Staterna är vidare skyldiga att vidta skyddsåtgärder för att förebygga och förhindra brott. Kontaktförbud och motsvarande åtgärder lyfts fram i Europadomstolens praxis som en viktig skyddsåtgärd. De krav som ställs på staten måste dock vara rimliga. Den positiva förpliktelsen att vidta skyddsåtgärder inträder först vid en konkret och omedelbar risk för att den enskilda utsätts för brott och då myndigheterna känt till eller borde ha känt till risken. Vid misstanke om våld i nära relationer förutsätter detta att myndigheterna omedelbart vidtar en självständig, proaktiv och omfattande riskbedömning med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet och den särskilda kontext som omger våld i nära relationer.

Tillträdet till Istanbulkonventionen innebär att staten är skyldig att vidta långtgående åtgärder för att skydda kvinnor mot alla former av våld. Det brottsförebyggande arbetet ska ske i samverkan med bl.a. frivilligorganisationer och andra relevanta aktörer. Förutom skyddsåtgärder såsom skyddat boende och hjälptelefon är de brottsbekämpande myndigheterna skyldiga att vidta en riskbedömning och ta fram en individuell plan för riskhantering när så krävs.

Möjligheterna att vidta akuta förbudsåtgärder, såsom kontaktförbud, framhålls som en viktig aspekt i statens skyldighet att skydda medborgarna från brott i såväl praxis från Europadomstolen som i Istanbulkonventionen. Av Istanbulkonventionen framgår särskilt att säkerheten för brottsoffren eller de personer som riskerar att utsättas för våld ska prioriteras i frågor som rör kontaktförbud.

Barnkonventionen ställer krav på att staterna vidtar åtgärder för att skydda barn från brott, inkluderat alla former av våld. Konventionsstaterna är skyldiga att tillhandahålla effektiva system för förebyggande och beivrande av våld. Det förebyggande åtgärderna förut-

sätter att staterna säkerställer att det finns ett effektivt förfarande för att identifiera riskfaktorer för enskilda individer.

5.3. Stöd- och skyddsåtgärder vid risk för brott

5.3.1. Polisens arbete med brottsoffer- och personsäkerhet

Polisens arbete inom brottsoffer- och personsäkerhetsverksamheten (Bops) omfattar information, stöd och annan hjälp till brottsoffer samt operativt arbete. I Polismyndighetens riktlinjer för brottsoffer- och personsäkerhetsverksamheten anges att åtgärderna ska ske i syfte att, vid behov, på ett säkert och effektivt sätt ge ett adekvat och behovsanpassat skydd till en skyddsperson. Inom polisen arbetar särskilt utsedd personal med relevant utbildning för att handlägga ärenden inom Bops.16

Enligt Polismyndighetens riktlinjer för brottsoffer- och personsäkerhetsarbete ska en riskbedömning på individnivå genomföras då en person utsatts för, eller riskerar att utsättas för, våld, hot om våld eller upprepade allvarliga trakasserier. Riskbedömningen ska fungera som underlag för beslut om adekvata stöd- och skyddsåtgärder. Enligt riktlinjerna ska en riskbedömning omprövas löpande, eftersom varje förändring i omständigheterna kan innebära en förändring av risken.17

Varje polisanställd som tar emot och upprättar en anmälan ska göra en initial bedömning av om det finns en omedelbar risk för att brottsoffret kommer att drabbas av våld eller hot om våld, oavsett vilken händelse som anmäls. Om en sådan risk bedöms föreligga ska polisen omgående vidta relevanta skyddsåtgärder. Ärendet ska därefter överlämnas till Bops för vidare handläggning. Om den initiala riskbedömningen indikerar att det föreligger en risk för hot eller våld ska det så snart som möjligt bedömas om en strukturerad bedömning enligt SARA, SAM, Patriark eller Check-15 behöver göras (se avsnitt 5.4.2 för en närmare beskrivning av dessa riskbedömningsinstrument). Den strukturerade riskbedömningen utförs av särskilt utbildad personal inom Bops.18

16 Polismyndighetens riktlinjer för brottsoffer- och personsäkerhetsverksamheten, PM 2018:42, s. 5 f. 17 A.a. s. 13. 18 A.a. s. 13 f.

Om den initiala och strukturerade bedömningen behöver kompletteras med ytterligare information och analys av t.ex. hotbild, utför analytiker vid Bops eller regionens underrättelseenhet en fördjupad riskbedömning. Exempel på när det kan finnas behov av en fördjupad riskbedömning är vid grov organiserad brottslighet, hedersrelaterad brottslighet samt vid gränsöverskridande brottslighet.19

Enligt 13 f § förundersökningskungörelsen (1947:948) ska en skyddsbedömning göras så snart som möjligt för att fastställa en målsägandes behov av särskilda åtgärder under förundersökningen och rättegången. Vid bedömningen ska brottets allvar och målsägandens personliga förhållanden beaktas särskilt. En målsägande som är under 18 år ska alltid anses ha ett särskilt skyddsbehov. En skyddsbedömning ska omprövas vid behov. Den initiala och/eller strukturerade riskbedömningen utgör underlag för skyddsbedömningen. Skyddsbedömningar avseende målsäganden under 18 år genomförs genom att det upprättas en s.k. orosanmälan till socialnämnden enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen.20

Om det genom en strukturerad eller fördjupad riskbedömning bedöms föreligga ett så allvarligt hot att det krävs skyddsåtgärder, eller om det är uppenbart att skyddsåtgärder är nödvändiga, inleds ett skyddsärende. Utifrån riskbedömningen upprättas då en handlingsplan, där nödvändiga åtgärder dokumenteras. Enligt riktlinjerna ska skälen för ett beslut om att inleda, inte inleda eller att avsluta ett skyddsärende dokumenteras.21

Skydd av förhörspersoner och särskilt personsäkerhetsarbete

Skydd av förhörspersoner ingår som en del av Polismyndighetens brottsoffer- och personsäkerhetsarbete och består av tre delar: stöd, reducering av hotaktör och skydd. Det stödjande arbetet kan t.ex. innebära att det erbjuds information och samtalsinsatser. Arbetet med reducering av hotaktör kan exempelvis bestå av insatser enligt metoden RRI (se en närmare beskrivning nedan), konsekvenssamtal och proaktiva samtal. Det finns ingen särskild reglering kring vilka skyddsåtgärder som kan vidtas i syfte att skydda förhörspersoner. Enligt uppgifter från Polismyndigheten anpassas åtgärderna utifrån indivi-

19 A.a. s. 14. 20 A.a. s. 14. 21 A.a. s. 14.

dens specifika behov och situation. Exempel på åtgärder som kan vidtas är att skyddspersonen tilldelas en larmtelefon eller annat tekniskt skydd (se avsnitt 5.3.3), att polisen går ronder eller erbjuder personskydd. Personskydd, dvs. att en person får en livvakt, är dock mycket ovanligt. Kontaktförbud utgör också en skyddsåtgärd, även om det från polishåll har framhållits att en sådan åtgärd inte utgör något direkt fysiskt skydd för den hotade personen och att det därför ofta är nödvändigt med mer ingripande skyddsåtgärder vid allvarliga hotbilder.

Enligt 2 a § polislagen (1984:387) får polisen bedriva särskilt personsäkerhetsarbete beträffande vittnen och andra hotade personer. Av 2 § förordningen (2006:519) om särskilt personsäkerhetsarbete m.m. framgår att sådant arbete får bedrivas beträffande bevispersoner, personer som fortlöpande lämnar eller har lämnat information till Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen i frågor som rör grov eller organiserad brottslighet, anställda inom rättsväsendet eller anhöriga till de nu uppräknade kategorierna av personer. Med bevispersoner avses misstänkta, tilltalade, målsägande, vittnen och andra som medverkar eller har medverkat i en förundersökning eller rättegång som rör grov eller organiserad brottslighet, samt närstående till dessa. Om det finns särskilda skäl, får särskilt personsäkerhetsarbete bedrivas även beträffande andra personer. Som exempel anges i förarbetena personer som är utsatta för särskilt allvarliga hot utan anknytning till grov eller organiserad verksamhet, exempelvis hot om hedersrelaterade brott och i enstaka fall även vid annat våld från närstående.22

Förutsättningen för att en person ska bli föremål för särskilt personsäkerhetsarbete är enligt 3 § i samma förordning att det finns risk för att allvarlig brottslighet riktas mot hans eller hennes eller en närståendes liv, hälsa, frihet eller frid. I 4 § anges ett antal ytterligare förutsättningar för att särskilt personsäkerhetsarbete ska få bedrivas beträffande en bevisperson, nämligen att:

1. de uppgifter som bevispersonen lämnar eller har lämnat bedöms

ha betydelse för förundersökningen eller rättegången,

2. det finns ett samband mellan risken för brott och de uppgifter som

bevispersonen lämnar eller har lämnat,

22 Se 2 och 3 §§ förordningen (2006:519) om särskilt personsäkerhetsarbete m.m. och prop. 2005/ 06:138 s. 14.

3. bevispersonen samtycker till att medverka i säkerhetsarbetet och

bedöms kunna följa de villkor som han eller hon kan bli skyldig att följa,

4. bevispersonen har eller kan förväntas få rätt att stadigvarande vis-

tas i Sverige, och

5. andra säkerhetsåtgärder bedöms vara otillräckliga.

Av 11 och 12 §§ förordningen om särskilt personsäkerhetsarbete m.m. framgår att den som är föremål för särskilt personsäkerhetsarbete kan få ekonomisk ersättning från staten, s.k. personsäkerhetsersättning, bl.a. för förlorad arbetsinkomst.

Polisens arbete med kontaktförbud

I Polismyndighetens handbok för kontaktförbud anges att det är av stor vikt att det genomförs en strukturerad riskbedömning då det i ett ärende om kontaktförbud föreligger en risk för att den som förbudet avses gälla mot (förbudspersonen) begår brott mot, förföljer eller på annat sätt allvarligt trakasserar den som förbudet avses skydda (skyddspersonen). Riskbedömningen syftar till att avgöra om det finns behov av stöd eller skyddsåtgärder för skyddspersonen, eller mer offensiva åtgärder mot förbudspersonen i syfte att förhindra en upprepad utsatthet. Även i de ärenden där det inte meddelas ett kontaktförbud anges att det kan vara väsentligt att genomföra en strukturerad riskbedömning då det kan finnas behov av andra åtgärder för att förhindra en fortsatt utsatthet för skyddspersonen. Det poängteras i handboken att det är viktigt med intern samverkan med Bops för att Bops ska kunna bedöma om det finns behov av att göra en strukturerad riskbedömning och eventuellt vidta andra åtgärder gällande stöd och skydd för skyddspersonen.23

När ett beslut om kontaktförbud har meddelats ska en kontaktperson hos Polismyndigheten utses till skyddspersonen. En kontaktperson bör enligt handboken även utses till förbudspersonen. Det anges också att det bör vara olika kontaktpersoner till respektive part. Kontaktpersonernas uppgift är att genomföra klargörandesamtal med skyddspersonen respektive förbudspersonen, hålla löpande kontakt

23 Polismyndighetens handbok för kontaktförbud, PM 2021:29, s. 21 och 24.

med parterna samt verka för att kontaktförbudet följs och att överträdelser förhindras. Vid behov ska kontaktpersonen upprätta en ansökan om ett mer ingripande kontaktförbud samt bevaka när beslutet löper ut och upprätta en ansökan om förlängning av kontaktförbud. Vid en överträdelse av ett meddelat kontaktförbud ska skyddspersonens kontaktperson samråda med Bops. Vid behov ska en strukturerad riskbedömning upprättas.24

Riskreducerande insatser (RRI)

Riskreducerande insatser (RRI) är en brottsförebyggande metod som utvecklats inom Polismyndigheten och som omfattar samtalsinsatser riktade mot hotaktörer, dvs. potentiella gärningspersoner. Målet är att en enskild person ska upphöra med ett brottsligt beteende, att minska hotbilden samt att införskaffa kunskaper om hotaktörens avsikter för att kunna sätta in rätt åtgärder. RRI kan exempelvis användas i ärenden om olaga förföljelse (stalkning), upprepade överträdelser av kontaktförbud, våld i nära relation samt vid annan upprepad brottslighet eller risk för fortsatt brottslighet riktad mot samma person.25

Metoden bygger på samverkan mellan Bops och Polismyndighetens förhandlarverksamhet. Genom strukturerade riskanalyser och informationsinhämtning identifierar handläggare på Bops vilka ärenden som kan vara lämpliga för RRI-samtal. Samtalen utförs av särskilt utbildade och erfarna polisförhandlare. Samtalsutövarna tar kontakt med hotaktören och därefter genomförs riskreducerande samtal med syfte att påverka hotaktörerna att upphöra med sitt beteende. Metoden kan även inkludera motiverande coachande samtal med skyddspersonen i syfte att stärka dennes självförtroende och vägleda hur den aktuella situationen kan hanteras. Samtalen bygger på frivillighet och bedrivs utanför en eventuellt pågående förundersökning.26

Metoden har hittills visat goda resultat. Under 2019 och 2020 utfördes insatser inom ramen för RRI i 93 ärenden. I cirka 80 procent av dessa ärenden upphörde eller minskade förekomsten av hot och våld.27 År 2021 fattade Polismyndigheten beslut om att göra RRI till en nationell metod och en nationellt styrande handbok togs även fram.

24 A.a. s. 19 och 23. 25 Polismyndighetens handbok för riskreducerande insatser, PM 2021:33, s. 4 och 6. 26 A.a. s. 7–11 och 16 samt s. 3 i bilaga 3 till handboken. 27 Polisregion Syd, Rapport gällande projekt för riskreducerande insatser, 2021.

Enligt uppgift från Polismyndigheten pågår implementeringsarbetet inom samtliga polisregioner.

Projekt IGOR

Som ett exempel på ett brottsförebyggande projekt som bedrivs lokalt inom Polismyndigheten kan projekt IGOR nämnas. IGOR startades i april 2021 genom samverkan mellan polisområde City i polisregion Stockholm och Södermalms stadsdelsförvaltning och avslutades under hösten 2023. I projektet arbetade både poliser och socialsekreterare. Projektet syftade till att förebygga upprepat partnervåld och arbeta uppsökande med våldsutsatta kvinnor och våldsutövande män. Inom ramen för projektet hanterades ärenden både med och utan en parallellt pågående förundersökning.

Poliserna i IGOR sökte upp misstänkta våldsutövande män i samband med förhör, i arresten, genom telefonsamtal eller hembesök. De försökte sedan motivera mannen att ta emot stöd från socialtjänsten eller andra verksamheter. De kunde även ha samtal om framtiden, samtal i samband med att ett frihetsberövande upphörde eller bedriva spaningsarbete efter att mannen släppts från arresten eller häktet. Poliserna bedrev även ett uppsökande arbete beträffande våldsutsatta kvinnor och kunde ringa eller göra hembesök hos dem. Medarbetarna inom IGOR hade sedan kontinuerlig kontakt med kvinnan och kunde hjälpa till att förmedla nödvändiga kontakter inom polis och socialtjänst eller andra verksamheter samt erbjuda praktiskt stöd i form av säkra transporter till och från exempelvis vårdsbesök, förhör och domstol. Inom IGOR-projektet gjordes säkerhetsbedömningar och risk- och skyddsbedömningar.

I en utvärdering av projekt IGOR som presenterades i mars 2023 konstaterades att projektet bl.a. hade bidragit till en förbättrad samverkan mellan socialtjänst och polis, en förbättrad möjlighet att motivera till stöd och skapa utrymme för ett individanpassat samt flexibelt stöd till våldsutsatta kvinnor. Utvärderingen omfattade emellertid inte effekter av projektet i termer av exempelvis minskad våldsutsatthet.28

28 Ekström & Olin Dahl, Samverkan som berikar. Utvärdering av IGOR-projektet, Marie Cederschiöld Högskola, arbetsrapportserier nr 104, 2023.

5.3.2. Socialtjänstens arbete med våldsutsatta och våldsutövare

Enligt 5 kap. 11 § socialtjänstlagen (2001:453), ska socialnämnden verka för att den som utsatts för brott och deras närstående får stöd och hjälp. Socialnämnden ska särskilt beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp av närstående kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation. Socialnämnden ska också särskilt beakta att ett barn som bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående är offer för brott och ansvara för att barnet får det stöd och den hjälp som barnet behöver. Omfattningen och utformningen av kommunernas arbete med brottsofferstöd ser olika ut i olika delar av landet, bl.a. på grund av lokala förutsättningar och nivå av utsatthet.29

Enligt 4 kap. 1 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (HSLF-FS 2022:39) om våld i nära relationer ska socialnämnden i en utredning som gäller en våldsutsatt vuxen, göra en bedömning av risken för att den vuxna kommer att utsättas för ytterligare våld. Av de allmänna råden till bestämmelsen framgår att socialnämnden bör använda en standardiserad bedömningsmetod som en del av riskbedömningen. Det framgår också att socialnämnden bör ta del av polisens bedömning av risken för fortsatt våld om den våldsutsatta samtycker till det, samt att nämnden bör delge polisen sin riskbedömning i den mån uppgifterna inte omfattas av sekretess. I avsnitt 5.4.2 finns en närmare redogörelse beträffande olika metoder för riskbedömning.

Exempel på insatser som kan erbjudas av socialnämnden är stödsamtal, hjälp att ordna tillfälligt och stadigvarande boende, stöd i föräldraskap, hjälp vid kontakt med myndigheter och andra aktörer, och ekonomiskt bistånd.30

Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 augusti 2021 infördes en uttrycklig skyldighet i 5 kap. 11 a § socialtjänstlagen för socialnämnden att verka för att den som utsätter eller har utsatt närstående för våld eller andra övergrepp ska ändra sitt beteende. Enligt 6 kap. 5 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om våld i nära relationer bör socialnämnden bl.a. kunna erbjuda våldsutövare stödsamtal, information om våld och andra övergrepp, påverkans- och behandlingsinsatser, stöd i föräldraskap, stöd vid sociala problem

29SOU 2021:85 s. 244 f. 30 6 kap. 1 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (HSLF-FS 2022:39) om våld i nära relationer.

med bl.a. missbruk, ekonomi, bostad och arbete samt hjälp vid kontakt med hälso- och sjukvården. Av de allmänna råden framgår att nämnden, vid bedömningen av vilken insats som är lämplig, bör ta hänsyn bl.a. till risken för återfall och våldsutövarens individuella mottaglighet för insatsen.

5.3.3. Exempel på skyddsåtgärder

Skyddat boende

Skyddat boende är ett boende som tillhandahåller platser för heldygnsvistelse avsedda för personer som behöver insatser i form av skydd mot hot, våld eller andra övergrepp tillsammans med andra relevanta insatser.31 Insatsen skyddat boende är inte reglerad i socialtjänstlagen, men enligt 2 kap. 1 § och 4 kap. 1 §socialtjänstlagen ansvarar socialnämnden för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Av detta följer att skyddade boenden ska finansieras av offentliga medel.32

Enligt 6 kap. 2 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (HSLF-FS 2022:39) om våld i nära relationer ska socialnämnden vid behov erbjuda en våldsutsatt vuxen person stöd och hjälp i form av lämpligt, tillfälligt boende som motsvarar den våldsutsattas behov av skydd med utgångspunkt i socialnämndens utredning och riskbedömning. Behovet av skyddat boende förekommer emellertid även för andra personer än de som utsätts för våld av närstående. Bl.a. kan skyddat boende vara en relevant insats för avhoppare från kriminella miljöer.33

Skyddade boenden är inte föremål för någon officiell statistik, men i en kartläggning 2020 identifierade Socialstyrelsen att det då fanns 282 skyddade boenden i Sverige. Majoriteten av de skyddade boendena bedrivs av ideella föreningar.34 Under 2017 vistades 584 kvinnor och 613 barn på Riksorganisationen för kvinnojourer och tjejjourer i Sveriges (Roks) skyddade boenden.35 Under samma period vistades

31 Se Socialstyrelsens termbank. 32SOU 2017:112 s. 313. 33Prop. 2023/24:31 s. 83. 34 Socialstyrelsen, Kartläggning av skyddade boenden i Sverige, 2020. 35 Se Roks statistik 2017, https://www.roks.se/fakta-och-statistik/statistik-fran-rokskvinnojourer-och-tjejjourer-2017, 31 oktober 2022.

2 066 kvinnor, 2 181 barn och 30 män på kvinnojoursorganisationen Unizons skyddade boenden.36

Regeringen har i en proposition föreslagit att skyddat boende ska regleras i socialtjänstlagen som en boendeinsats för den som behöver stöd och skydd till följd av hot, våld eller andra övergrepp och att varje kommun ska ansvara för att det finns tillgång till skyddade boenden. För skyddade boenden som bedrivs av andra aktörer än kommuner och regioner föreslås att det ska krävas tillstånd av Inspektionen för vård och omsorg. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 2024.37

Skyddade personuppgifter

Det finns tre former av skyddade personuppgifter: sekretessmarkering, skyddad folkbokföring och fingerade personuppgifter. Skatteverket beslutar om sekretessmarkering och skyddad folkbokföring, medan fingerade personuppgifter beslutas av polisen.

En sekretessmarkering är en administrativ åtgärd som omfattar alla personuppgifter i folkbokföringsregistret och fungerar som en varningssignal för Skatteverket och andra myndigheter om att en sekretessprövning enligt 22 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska göras innan personuppgifterna lämnas ut. Sekretessmarkeringen i sig innebär alltså inte att det föreligger någon absolut sekretess för personuppgifterna.

Skyddad folkbokföring (tidigare kvarskrivning) ger ett starkare skydd än sekretessmarkering och innebär att en person får vara folkbokförd i en annan folkbokföringsort än den där personen är bosatt. Enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481) kan skyddad folkbokföring beslutas om en person på grund av särskilda skäl kan antas bli utsatt för brott, förföljelser eller trakasserier på annat sätt och åtgärden med hänsyn till den enskildes förmåga och övriga förutsättningar kan antas tillgodose behovet av skydd.

Fingerade personuppgifter innebär att en person får använda andra personuppgifter om sig själv än de verkliga. Personen får t.ex. ett nytt namn och ett nytt personnummer. En sådan åtgärd kan beslutas enligt 1 § lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter om en person

36 Se Unizons statistik 2017, https://www.unizonjourer.se/om-unizon/unizons-statistik, 31 oktober 2022. 37Prop. 2023/24:31.

riskerar att bli utsatt för allvarlig brottslighet som riktar sig mot dennes liv, hälsa, frihet eller frid, om åtgärden med hänsyn till den enskildes förmåga och övriga förutsättningar kan antas tillgodose behovet av skydd.

Larmtelefon och annat tekniskt skydd

Polismyndigheten kan tillhandahålla teknisk utrustning i form av en larmtelefon med GPS-funktion och en inspelningsenhet för fast telefon. Dessutom kan polisen erbjuda den utsatta ett s.k. akustiskt larm (överfallslarm). Skyddspersonen kan även få ett direktnummer till larmcentralen inprogrammerat i sin privata mobiltelefon.38

I en rapport 2015 presenterade Brå en uppföljning av hur larm- och skyddspaketen använts och fungerat. Brås bedömning var att det saknas tydliga rutiner för att bedöma vem som bör få en larmtelefon. Den bild som framträdde i undersökningen var att det vanligen, men inte alltid, görs en strukturerad hot- och riskbedömning och att den kompletteras av ”magkänsla” i det enskilda ärendet. Av undersökningen framkom även att vid en del polismyndigheter39 ansågs beslut om kontaktförbud i princip som en förutsättning för att bevilja larmtelefon, medan det vid andra myndigheter inte alls ställdes ett sådant krav. Av undersökningen framkom vidare att de personer som fått låna en larmtelefon i hög utsträckning var positiva till insatsen. Nästan alla tillfrågade skyddspersoner uppgav att larmtelefonen hade betytt mycket för att öka deras känsla av trygghet och hjälpt dem att leva ett mer normalt liv.40

Riksrevisionens granskning av statens skydd av hotade personer

Den 2 maj 2023 beslutade Riksrevisionen att genomföra en granskning av statens skydd av hotade personer. I beslutet anges att Åklagarmyndigheten, Polismyndigheten och Skatteverket är centrala aktörer i statens arbete med att skydda hotade personer och att Riksrevisionen ser flera indikationer på att myndigheternas arbete i detta avse-

38SOU 2021:85 s. 264 och Brå, Larmtelefoner för hotade. Uppföljning av hur polisens larmtelefoner används och fungerar, rapport 2015:7. 39 Polisen var vid den tidpunkten indelad i bl.a. 21 fristående polismyndigheter. 40 Brå, Larmtelefoner för hotade. Uppföljning av hur polisens larmtelefoner används och fungerar, rapport 2015:7, s. 9–13.

ende är bristfälligt. Bristerna gäller bl.a. hur myndigheterna bedömer behovet av skydd och myndigheternas förmåga att upprätthålla det skydd som de beviljat. Granskningens övergripande revisionsfråga är om staten arbetar effektivt för att skydda hotade personer.41 Resultatet av granskningen kommer att presenteras i en rapport med planerad publicering i februari 2024.42

5.4. Strukturerade riskbedömningar 43

5.4.1. Olika metoder för riskbedömningar

En hörnsten i arbetet med att förebygga återfall av våld i nära relationer är att identifiera förövarens risk för att återfalla i brott, för att därefter kunna vidta adekvata och effektiva åtgärder som minskar återfallsrisken. Riskbedömningar kan utföras på olika sätt, men de flesta metoder bygger på fyra komponenter; identifiering av riskfaktorer, mätning av riskfaktorer, beaktande av kombinationen av riskfaktorerna och slutgiltig riskbedömning. Metoder för riskbedömning kan vara strukturerade i olika grad. Den minst strukturerade formen av riskbedömning är den s.k. kliniska bedömningen, som innebär att risken bedöms helt utifrån bedömarens erfarenhet och expertis. Denna metod har kritiserats eftersom den saknar tillräcklig evidens. Den mest strukturerade metoden är den s.k. aktuariska metoden, där alla fyra komponenter ingår och bygger på riskfaktorer som identifierats i forskning, vilka mäts och kombineras enligt specifika riktlinjer. Metoden har kritiserats för att vara för rigid för att vara praktiskt tillämpbar.

Strukturerade professionella riskbedömningar är en kombination av den kliniska och den aktuariska metoden. Metoden innebär att riskbedömaren använder ett instrument för att undersöka riskfaktorer och ett antal fallspecifika frågor. Den slutgiltiga bedömningen bygger på en kombination av riskfaktorer och bedömarens eget omdöme. Syftet med metoden är inte bara att predicera (förutse) åter-

41 Riksrevisionens beslut den 2 maj 2023, dnr. 3.1.1-2023-0143. 42 www.riksrevisionen.se/nu-granskas/pagaende-granskningar/statens-skydd-av-hotadepersoner.html (2023-10-17). 43 Om inget annat anges, bygger detta avsnitt på rapporten Evidensläge för strukturell professionell riskbedömning vid våld i nära relation, som utarbetats på uppdrag av utredningen av medicine dr. Susanne Mattsson, Nationellt centrum för kvinnofrid, Uppsala universitet. Rapporten med källhänvisningar finns tillgänglig i sin helhet hos utredningen.

fallsrisken, utan även att förhindra framtida återfall. Avsikten är att riskhanteringen ska bygga på riskbedömningen.

5.4.2. Vanligt förekommande instrument för strukturerade riskbedömningar inom svensk polis och socialtjänst

SARA:SV

SARA (Spousal Assault Risk Assessment Guide) utvecklades initialt för kliniker inom fängelse- och rättspsykiatrisk vård i Kanada. Med tiden har olika specialversioner av instrumentet utvecklats för användning inom andra yrkesgrupper. En sådan variant är SARA:SV som är en kortversion validerad i svensk kontext för yrkesverksamma inom rättsväsendet. SARA:SV används inom Polismyndigheten och tar sikte på risken för partnervåld.

SARA:SV är en guide som är indelad i tre områden som omfattar fem riskfaktorer vardera. De områden som kartläggs är gärningspersonens historia av partnervåld, gärningspersonens psykosociala status och sårbarhetsfaktorer hos offret. Den som utför riskbedömningen kan komplettera bedömningen med andra överväganden, vilket kräver att bedömaren kan avgöra vilka faktorer som är relevanta att beakta.

När all information samlats in och värderats bedöms den aktuella risken för partnervåld, risken för framtida partnervåld samt hur allvarlig risken är. En bedömning av de faktorer som omfattas av guiden ska helst föregås av intervjuer eller förhör med den potentiella gärningspersonen, med offret och/eller med vittnen eller närstående. Uppgifter från tillgängliga handlingar och registerdata, t.ex. uppgifter från polisregistret, ska också tas med i bedömningen. Bedömaren ska, med hjälp av guiden, göra en bedömning av om risk och/eller någon av sårbarhetsfaktorerna föreligger genom att ta ställning till om en riskfaktor föreligger, möjligen eller delvis föreligger, eller om riskfaktorn inte föreligger.

De studier som har gjorts beträffande SARA:SV visar på varierande resultat. I en studie av Belfrage et al. (2012) undersöktes 429 fall med manliga partnervåldsutövare där polisen utfört riskbedömning med hjälp av SARA:SV. 21 procent av männen polisanmäldes för nya brott mot samma offer inom 18 månader efter riskbedömningen. Av studien framgick att poliserna, efter att de utfört riskbedömningen, gick igenom dokumentationen med en arbetsledare, vilket inte om-

fattas av riktlinjerna för användning av SARA:SV. Sannolikt gjordes även en relativt gedigen bedömning utifrån erfarenhet och annan kunskap än den information som samlades in via SARA:SV. De poliser som utförde riskbedömningen hade vidare fått utbildning om instrumentet av två av författarna till SARA:SV. Resultatet i studien visar att SARA:SV var effektivt i fråga om att förebygga upprepat våld, vilket talar för att det är en fördel om riskbedömaren har erfarenhet och kunskap om partnervåld.

En annan studie av Belfrage och Strand (2012) avsåg 216 manliga partnervåldsutövare, varav 42 procent av dessa polisanmäldes för nya brott mot samma offer mellan 28 och 48 månader efter att riskbedömning med SARA:SV gjorts. De poliser som utförde riskbedömningen hade fått en teoretisk och praktisk tvådagarsutbildning av en av författarna till SARA:SV. Studien visade inte på några signifikanta skillnader i återfall utifrån hur risken för framtida våld hade graderats. Tänkbara förklaringar till det samt det låga prediktiva värdet av riskbedömningen var att man i de flesta fall inte vidtog någon intervention för att förebygga upprepat våld och att man satte in effektiva åtgärder för den grupp som löpte högst risk för återfall. En annan tänkbar förklaring till det låga prediktiva värdet kan vara att bedömarna saknade den kunskap och erfarenhet som behövs för att för att med hjälp av instrumentet komma fram till en slutgiltig bild av risken för återfall.

I en rapport från 2014 utvärderade den dåvarande Rikspolisstyrelsen polisens arbete med riskanalyser. I utvärderingen identifierades ett antal problem vid användningen av SARA:SV som riskbedömningsinstrument inom polisen. Ett av dessa problem var att en mycket liten andel av ärenden som genomgick en initial riskbedömning gick vidare till en strukturerad riskbedömning. Det konstaterades att tröskeln för att gå vidare med en strukturerad riskbedömning var hög och att det fanns goda skäl att tro att de initiala bedömningarna var osäkra, vilket bedömdes leda till att ett stort antal ärenden som borde ha gått vidare till en strukturerad bedömning missades.44

I ytterligare en svensk studie undersöktes polisens arbete under år 2011–2014 med att bedöma och hantera risker för återupprepat partnervåld. Studien visade att det var mer än dubbelt så vanligt att ett kontaktförbud utfärdades om polisen hade genomfört en risk-

44 Rikspolisstyrelsens utvärderingsfunktion, Utvärdering av SARA:SV, Uppsalapolisens arbete med riskbedömningar för upprepade brott i nära relationer, rapport 2014:6, s. 67.

bedömning med SARA:SV än om någon sådan riskbedömning inte hade genomförts. Det visade sig också att den bedömda risken (låg, medel eller hög) för återfall inte hade någon betydelse för beviljandegraden av ansökan om kontaktförbud.45

SAM

SAM (Stalking Assessment and Management) används för riskbedömning vid förföljelse eller stalkning. SAM består av tre olika avsnitt som kartlägger vilken typ av stalkning som är för handen, riskfaktorer hos gärningsmannen samt sårbarhetsfaktorer hos offret. Bedömaren kan även komplettera med övriga överväganden. Efter att informationen har samlats in ska risken för fortsatt förföljelse, risken för våld samt risken för mycket allvarligt eller dödligt våld bedömas utifrån om risken är låg, medel eller hög. Bedömaren ska slutligen lämna förslag till skyddsåtgärder utifrån olika scenarier.46

I en studie 2007 undersöktes 153 fall där SAM-bedömningar använts i två polisområden. Studien visade att det fanns en stark korrelation mellan antalet riskfaktorer enligt SAM och den bedömda graden av risk. I allmänhet bedömdes risken som högre ju fler riskfaktorer som identifierats. Studien innehöll inte någon uppföljning av de undersökta fallen, varför det inte var möjligt att visa på något samband mellan antalet riskfaktorer och de skyddsåtgärder som vidtogs av polisen.47

PATRIARK

PATRIARK är en vägledning för bedömning och hantering av risker för hedersrelaterat våld. PATRIARK utgörs av en guide som består av tre delar och omfattar 15 riskfaktorer. Riskfaktorerna kartlägger mönstret i det hedersrelaterade våldet, gärningspersonens/gärnings-

45 Strand m.fl., Polisens arbete med riskbedömning och riskhantering för partnervåldsrelaterad brottslighet. Implementering och utvärdering av införandet av strukturerade riskbedömningar för partnervåldsrelaterad brottslighet som en arbetsmetod vid polismyndigheterna i Västernorrland och Jämtland under perioden 2011–2014, Örebro Universitet och Mittuniversitetet samt Polisregion Nord, 2016. 46 Kropp, Hart & Lyon, Bedömningsunderlag (SAM), 2008. 47 Belfrage & Strand, Validation of the Stalking Assessment and Management checklist (SAM) in law enforcement: a prospective study of 153 cases of stalking in two Swedish police counties, International Journal of Police Science & Management, volume 11, nr 1, 2009, s. 67–76.

personernas psykosociala status samt sårbarhetsfaktorer och bakgrund hos offret eller offren. Det finns även möjlighet att komplettera med andra överväganden som bedömaren anser är relevanta. När all information samlats in och värderats bedöms risken för allvarligt våld, akut risk för hedersrelaterat våld, sannolika offer samt andra risker. Utifrån tänkbara framtida scenarier ska bedömaren rekommendera en lämplig riskhanteringsstrategi. Användning av PATRIARK förutsätter utbildning samt specialistkunskaper om personbedömningar och hedersrelaterat våld. PATRIARK är inte kvalitetsgranskat av Socialstyrelsen.48

FREDA

FREDA har utvecklats av Socialstyrelsen och är avsedd att användas inom socialtjänstens och andra verksamheters arbete med personer som utsatts för våld i nära relationer. FREDA består av tre standardiserade bedömningsmetoder: FREDA-kortfrågor, FREDA-beskrivning och FREDA-farlighetsbedömning.49

FREDA-kortfrågor är ett kort formulär som ger professionella stöd för att fråga om våld inom exempelvis socialtjänsten eller hälso- och sjukvård. Om kortfrågorna visar på våldsutsatthet kan det finnas anledning att gå vidare med mer ingående frågor och bedöma behovet av stöd och skydd, exempelvis med FREDA-beskrivning och FREDA-farlighetsbedömning.50

FREDA-beskrivning ger en närmare beskrivning av karaktär och omfattning av det våld som en person varit utsatt för, såväl psykiskt som fysiskt och sexuellt. Syftet är framför allt att få stöd i bedömningen av hjälpbehov och risken för fortsatt våld.51

FREDA-farlighetsbedömning avser att ge en bild av risken för fortsatt våld och dödligt våld. Frågorna i farlighetsbedömningen tar inte bara sikte på det faktiska våldet, utan även andra livsomständigheter som exempelvis arbetsförhållanden, missbruk och svartsjuka. Farlighetsbedömningen ska ses som en del av utredningen och användas tillsammans med annan relevant information som underlag för

48 https://www.socialstyrelsen.se/kunskapsstod-och-regler/omraden/evidensbaseradpraktik/metodguiden/patriark, 2023-04-14. 49 Socialstyrelsen, Manual för FREDA. Standardiserade bedömningsmetoder för socialtjänstens arbete mot våld i nära relationer, 2014. 50 A.a. 51 A.a.

bedömning av behov av stöd och för säkerhetsplanering för en våldsutsatt person.52

FREDA är inte undersökt av externa granskare, varvid det saknas evidens för bedömningsinstrumentet.

5.4.3. Forskning avseende riskbedömning för återupprepning av våld

En svaghet i forskningen kring riskbedömning är att den inte har haft fokus på riskbedömningar som utförts av yrkesverksamma inom verksamheter där de ska användas, vilket är en förutsättning för att kunna uttala sig om hur de fungerar i praktiken. Detta innebär att det inte finns så många studier som kan besvara hur exakta de riskbedömningar är som gjorts av yrkesverksamma inom polis, socialtjänst och hälso- och sjukvårdspersonal. I många studier saknas också information om vilken yrkesgrupp som gjort riskbedömningen samt vilken erfarenhet eller utbildning dessa grupper har med avseende på att göra riskbedömningar beträffande våld i nära relation.

En annan viktig del som ofta ingår i en riskbedömningsprocedur är implementering av interventioner för att förebygga att våldet upprepas. Interventionen bör beaktas vid bedömningen av hur väl en riskbedömning predicerar upprepat våld, vilket inte alltid har gjorts i befintliga studier. Ytterligare en viktig faktor att ta hänsyn till är vilken roll den våldsförebyggande åtgärden i sig har samt huruvida bedömningsinstrumentet använts enligt de riktlinjer som ges. Forskning har nämligen visat att bedömningsinstrument inte alltid används enligt de beskrivningar och riktlinjer som ges, vilket är en avgörande faktor för att man ska kunna uttala sig om bedömningsinstruments tillförlitlighet. Detta sammantaget gör att det är svårt att tolka och jämföra resultatet av studier och dra en säker slutsats om hur väl de fungerar.

Den forskning som finns talar dock för att strukturerade professionella riskbedömningar är bättre än ostrukturerade riskbedömningar. Ostrukturerade riskbedömningar som helt och hållet bygger på bedömarens erfarenhet och expertis har sedan många år bedömts som bristfälliga och osäkra då de saknar stringens, transparens och tillförlitlighet.

52 A.a.

Trots varierande resultat talar forskningen för att användning av SARA:SV är effektiv i kombination med kunskap och erfarenhet. Riskbedömning med SARA:SV är dock otillräcklig om instrumentet används av en bedömare som saknar kunskap om vilka riskfaktorer som bör tas hänsyn till beroende på varje enskilt fall. Därmed krävs obligatorisk utbildning i våld i nära relation och användning av instrumentet för de som ska utföra riskbedömningen. En annan viktig faktor är valet av interventioner som sätts in till följd av riskbedömningen. Eftersom man inom forskningen fram tills nyligen inte tittat på interventioner som medierande faktorer är det svårt att säga om det är riskbedömningsinstrumentet i sig eller åtgärden som vidtagits som gör att resultatet av bedömningen korrelerar med utfallet.

RISKSAM är ett pågående sexårigt forskningsprojekt (år 2019– 2025) som bedrivs vid Örebro universitet. Inom projektet studeras hur riskbedömningar, oavsett vilken form av riskbedömningsinstrument som används, kan användas för att hantera de identifierade riskerna. Inom ramen för projektet har det utvecklats en arbetsmodell som kan användas av yrkesprofessionella i arbetet med de som utsatts för våld i nära relation eller stalkning. Arbetsmodellen innebär att polis och socialtjänst ska samverka i strukturerade former kring riskbedömning och riskhantering. Tanken är att även Åklagarmyndigheten vid behov ska kunna delta vid riskhanteringen och samverkansmöten, så kallade RISKSAM-möten. Inom projektet studeras även hur frågor om sekretess kan hanteras på ett praktiskt plan avseende samverkan.53

53 Uppgift från Susanne Strand, docent i kriminologi och forskningsledare RISKSAM, 16 december 2022.

6. Statens skyldighet att skydda respekten för de grundläggande fri- och rättigheterna

6.1. Inledning

Enligt våra direktiv ska vi ta ställning till om de förslag vi lämnar är förenliga med grundläggande fri- och rättigheter enligt regeringsformen och Europakonventionen1 samt andra aktuella rättsakter inom det EU-rättsliga samarbetet. I detta kapitel redogörs för de bestämmelser på detta område som har relevans för våra fortsatta överväganden i fråga om kontaktförbud. Tillämpligheten av vissa grundläggande fri- och rättigheter väcker även frågan om vad ett beslut om kontaktförbud är för rättslig figur, eftersom karaktären av ett beslut om kontaktförbud många gånger är avgörande för vilka krav som ställs i rättssäkerhetshänseende. Kapitlet inleds därför med en analys av hur kontaktförbudet som institut bör betraktas enligt svensk rätt. Därefter redogörs för ytterligare bestämmelser i regeringsformen och Europakonventionen som är relevanta för våra fortsatta överväganden. I kapitel 5 har det redogjorts för grundläggande fri- och rättigheter som har betydelse för statens skyldighet att skydda enskilda mot brott. Dessa fri- och rättigheter berörs inte närmare här.

1 Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

6.2. Kontaktförbud som rättslig figur

6.2.1. Individuella straffsanktionerade förbud

Gemensamma drag

Ett beslut om kontaktförbud utgör ett individuellt utformat förbud som är förenat med straffhot för det fall förbudet överträds. Svensk lagstiftning innehåller flera typer av sådana individuella straffsanktionerade förbud. Som exempel kan nämnas djurförbud enligt djurskyddslagen (2018:1192) samt tillträdesförbud enligt lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang och lagen (2021:34) om tillträdesförbud till butiker, badanläggningar och bibliotek. I Egendomsskyddsutredningens betänkande Stärkt straffrättsligt skydd för

egendom (SOU 2013:85) sammanfattades några gemensamma drag för

individuella straffsanktionerade förbud som förekommer i svensk rätt:2

  • Förbuden riktar sig direkt till enskilda individer.
  • Syftet är att påverka en individs beteende, inte samhället i allmänhet. Förbuden syftar närmast till att stärka individens förmåga att besinna sig och att förhindra impulsstyrda brott.
  • Det eller de intressen som ska skyddas är betydligt snävare än vid kriminalisering; som regel är det fråga om att skydda en enda person eller en liten grupp (t.ex. en familj) alternativt en viss utpekad plats (t.ex. en idrottsarena).
  • De beteenden som kan läggas till grund för ett förbud är ofta straffbelagda, men till stor del rör det sig om mindre allvarliga brott. Vid beslut om förbud kan i viss utsträckning hänsyn tas även till beteenden som inte är kriminaliserade.
  • Konsekvensen av att inte iaktta förbudet är straffansvar, vilket medför en indirekt kriminalisering som även omfattar beteenden som under normala förhållanden inte kan föranleda straffansvar.

Ett beslut om kontaktförbud, liksom andra typer av individuella straffsanktionerade förbud, medför i praktiken en kriminalisering av enskilda personers beteende, eftersom en överträdelse av förbudet är straffbart. Detta omfattar även handlingar som under normala om-

2SOU 2013:85 s. 355.

ständigheter inte utgör ett brott. Det är till exempel inte brottsligt att skicka ett SMS till en person (såtillvida inte innehållet i meddelandet gör att förfarandet ska bedömas som exempelvis olaga hot). För den som är ålagd ett kontaktförbud (förbudspersonen) innebär förbudet emellertid att det är brottsligt i sig att skicka ett SMS till den som förbudet avses skydda (skyddspersonen). Med en sådan lagteknisk konstruktion utsträcks det straffbara området, men endast för den som har meddelats ett förbud.3

Kritik mot användningen av individuella straffsanktionerade förbud

Frågan om individuella straffsanktionerade förbud berördes av Straffrättsanvändningsutredningen. Utredningen påpekade att kriminaliseringstekniken innebär att man i lag dels anger förutsättningarna för att en myndighet ska få meddela förbud av visst slag mot en viss person, dels straffbelägger överträdelser av meddelade förbud. Som exempel nämns att lagen om kontaktförbud tillkom för att förbättra skyddet för kvinnor som utsätts för misshandel och andra övergrepp och att vad som straffbeläggs i lagen – överträdelse av kontaktförbudet – i princip är ett slags förstadium till misshandel, olaga hot m.m. Enligt utredningen borde denna kriminaliseringsteknik användas med försiktighet eftersom den torde leda till att det uppstår ett inte obetydligt avstånd mellan det kriminaliserade beteendet och det intresse som ytterst önskas skyddat. Utredningen menade att det därför inte borde komma i fråga att använda tekniken annat än när det gäller särskilt skyddsvärda intressen.4

De teoretiska aspekterna på utfärdande av individuella straffsanktionerade förbud har uppmärksammats på senare tid i Storbritannien, framför allt med anledning av den omfattande användningen av s.k.

Anti Social Behaviour Orders (ASBO). Denna typ av ”tvåstegskrimi-

nalisering” har kritiserats i doktrinen, bl.a. pga. bristen på proportionalitet mellan handlande och påföljd. En ASBO kan utfärdas för ett oönskat beteende som varken är straffbelagt eller särskilt allvarligt, medan påföljden av en överträdelse kan bli fängelse. Även bristen på förutsebarhet har lyfts fram.5

3 A.a. s. 355 f. 4SOU 2013:38 s. 486 f. 5 Se SOU 2013:85 s. 356 och där gjorda hänvisningar.

Individuella straffsanktionerade förbud väcker också frågor om legitimitet. Som exempel utfärdas beslut om kontaktförbud av åklagaren och kan överprövas av domstol. En sådan ordning innebär alltså en slags delegering av makten att kriminalisera, vilken normalt innehas av lagstiftaren, dvs. riksdagen. Detta ställer krav på att lagstiftningen är så precis som möjligt när det gäller förutsättningarna för att utfärda förbuden samt innehållet i dessa.6

6.2.2. Klassificeringen av kontaktförbud

Regeringens uttalanden i förarbetena till lagen ( 2015:642 ) om europeisk skyddsorder

Lagen om europeisk skyddsorder bygger på ett EU-direktiv7 som är tillämpligt på skyddsåtgärder som har meddelats i straffrättsliga frågor. I förarbetena till lagen behandlades frågan huruvida ett kontaktförbud, som bedömdes utgöra en skyddsåtgärd, kan anses som straffrättsligt i direktivets mening. Det konstaterades att direktivet inte innehåller några närmare anvisningar om vad som är en straffrättslig fråga. Regeringen bedömde att direktivets syfte, systematik och den kontext i vilken det tillkom, i förening med de allmänna principer som framgår av de nationella rättssystemen var avgörande för bedömningen av om en fråga är straffrättslig i direktivets mening. Följande omständigheter framhölls angående kontaktförbudets karaktär:8

  • Syftet med ett kontaktförbud är att skydda en person mot brott och andra oönskade beteenden som ligger nära det straffbara området.
  • Förfarandet inleds hos åklagare och är i huvudsak indispositivt.
  • Åklagaren, som har att tillämpa objektivitets- och hänsynsprincipen enligt 23 kap. 4 § rättegångsbalken, kan tillämpa vissa bestämmelser om förundersökning i rättegångsbalken och anlita biträde av polis. I övrigt tillämpas förvaltningsrättsliga regler på förfarandet hos åklagaren.

6 Simester & von Hirsch, Crimes, harms, and wrongs: on the principles of criminalisation, Hart, Oxford, 2011, s. 219. 7 Se Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/99/EU av den 13 december 2911 om den europeiska skyddsordern. 8Prop. 2014/15:139 s. 30 f.

  • Åklagarens beslut får prövas av tingsrätt där samma regler som gäller i brottmål tillämpas i fråga om behörig domstol, rättens sammansättning och omröstning. Vid prövningen är, precis som i ett brottmål, legalitets- och proportionalitetsprinciperna vägledande.
  • En fråga om kontaktförbud kan under vissa förutsättningar prövas inom ramen för ett brottmål.
  • För förbudspersonen innebär beslutet en straffsanktionerad inskränkning i dennes grundlagsskyddade fri- och rättigheter.
  • Beslutet registreras i belastningsregistret och den som bryter mot ett kontaktförbud kan dömas till böter eller fängelse. Den som hindrar att elektronisk övervakning kommer till stånd kan dömas för hindrande av elektronisk övervakning.
  • Överträdelse av kontaktförbud ingår bland de brottsliga gärningar som tillsammans kan medföra ansvar för fridskränkningsbrott eller olaga förföljelse.

Regeringens slutsats utifrån dessa omständigheter var att ett kontaktförbud enligt svensk rätt närmast är att anse som ett offentligrättsligt beslut, meddelat i ett närmast förvaltningsrättsligt förfarande med påtagligt straffrättsliga inslag. Eftersom svenska kontaktförbud saknar tydliga civilrättsliga inslag och, med hänsyn till den påtagligt straffrättsliga prägeln, bedömde regeringen att kontaktförbud måste anses som straffrättsliga beslut enligt unionsrätten.9

Tillämpligheten av artikel 6 i Europakonventionen

Artikel 6.1 i Europakonventionen fastställer rätten till domstolsprövning och de generella rättssäkerhetsprinciper som gäller för domstolsförfarandet. Enligt den övergripande principen om ”equality of

arms” innebär kravet på en rättvis rättegång bl.a. att båda parter ska

ha haft möjlighet att närvara eller företrädas inför domstol liksom att få insyn i domstolsmaterialet.10

Artikel 6.1 är tillämplig på såväl förfaranden som gäller tvist om någons civila rättigheter eller skyldigheter som på förfaranden som

9 A. prop. s. 31. 10 Se t.ex. Europadomstolens dom i Neumeister mot Österrike, dom den 27 juni 1968.

avser anklagelse för brott. Artikelns övriga punkter gäller däremot endast vid anklagelse för brott. Av punkt 2 följer att den som anklagas för brott ska anses oskyldig så länge det inte finns en fällande dom mot honom. Punkten 3 innehåller ett antal minimirättigheter som gäller för den som blivit anklagad för brott. Frågan om i vilken omfattning artikel 6 ska tillämpas på ett ärende om kontaktförbud avgörs alltså av om ett sådant ärende ska anses innebära en prövning av den enskildes civila rättigheter och skyldigheter eller utgöra en anklagelse för brott enligt konventionens mening.

Engelkriterierna

Begreppen ”civila rättigheter och skyldigheter” och ”anklagelse för brott” är autonoma begrepp, vilket innebär att det inte är ensamt avgörande hur en viss åtgärd klassificeras enligt nationell rätt.11 I fallet

Engel m.fl. mot Nederländerna, dom den 8 juni 1976, fastställde Europa-

domstolen de s.k. Engelkriterierna, som ska vara vägledande vid bedömningen av vad som är en brottsanklagelse enligt artikel 6.

Det första kriteriet handlar om den rättsliga klassificeringen av över-

trädelsen i nationell rätt. Om en överträdelse klassificeras som ett

brott i den nationella rätten är det tillräckligt för att den ska betraktas som ett brott i konventionens mening. Om en överträdelse inte klassificeras som ett brott enligt inhemsk rätt är den nationella klassificeringen en naturlig utgångspunkt vid bedömningen enligt konventionen, men det är bara en av de relevanta omständigheterna.

Det andra kriteriet gäller överträdelsens art. Är den nationella bestämmelsen generell och riktar sig mot alla medborgare och inte endast till en särskild grupp (t.ex. offentliga tjänstemän, läkare eller advokater) talar det för att det är fråga om en brottslig gärning i konventionens mening. Om syftet med bestämmelsen är avskräckande och bestraffande är överträdelsen till sin natur straffrättslig.

Det sista kriteriet gäller sanktionens natur och stränghet. Bedömningen görs i relation till den sanktion som riskeras till följd av en viss överträdelse. En frihetsberövande påföljd bör i allmänhet medföra att överträdelsen hänförs under artikel 6, medan typiska disciplinstraff som suspension och varning talar i motsatt riktning.

11 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2015, version 5 JUNO), s. 175.

Som framgått av tidigare förarbetsuttalanden, vilka redogjorts för ovan, har kontaktförbud inte fått någon entydig straffrättslig klassificering i svensk rätt. När det gäller kriteriet om överträdelsens natur, kan det konstateras att ett beslut om kontaktförbud syftar till att förebygga brott, snarare än att det har ett avskräckande och bestraffande syfte. Detta talar emot att det är fråga om anklagelse för brott. I fråga om sanktionens natur och stränghet, är det visserligen så att ett beslut om kontaktförbud innebär inskränkningar i den enskildes grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Inskränkningarna kan i vissa fall vara betydande, t.ex. vid särskilt utvidgade kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning. Beslutet om kontaktförbud i sig utgör emellertid inte någon påföljd för brott, eller ett straffprocessuellt tvångsmedel. Vidare inträder den egentliga påföljden först om förbudet överträds, efter att skuld har fastställts i ett brottmål. Sammantaget talar dessa omständigheter för att ett kontaktförbud inte ska anses utgöra en anklagelse om brott enligt artikel 6. Samma uppfattning förekommer även inom doktrinen på området.12

”Kontaktförbudsprövningen”, NJA 2020 s. 1061

I ”Kontaktförbudsprövningen”, NJA 2020 s. 1061 prövade Högsta domstolen om den som ålagts ett kontaktförbud hade rätt till domstolsprövning även om beslutet löpt ut när domstolen avgjorde målet. I domskälen behandlade Högsta domstolen frågan om ett kontaktförbud kunde anses angå den berördes civila rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i artikel 6 i Europakonventionen. Domstolen hänvisade till att beslutade kontaktförbud framgår av belastningsregistret, vilket medför att ett kontaktförbud berör den enskildes rätt till namn och rykte även sedan förbudet upphört att gälla. Även den enskildes möjligheter på arbetsmarknaden kan komma att påverkas. Högsta domstolen hänvisade även till att Europadomstolen i ett antal avgöranden har ansett att artikel 6 är tillämplig också i fråga om åtgärder som inte direkt gäller, men som på ett beaktansvärt sätt kan påverka den enskildes civila rättigheter och skyldigheter. Mot denna bakgrund och under förutsättning att det är fråga om en reell och seriös tvist, ansågs en prövning av ett kontaktförbud

12 Dahlgren, Lagen om kontaktförbud och lagen om europeisk skyddsorder, (27 jan. 2022, JUNO version 1C), kommentaren till 12 § lagen om kontaktförbud.

angå den berördes civila rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i artikel 6 i Europakonventionen.

6.3. Regeringsformen

Enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Skyddet för rörelsefriheten framgår av 2 kap. 8 § regeringsformen och innebär en frihet för alla medborgare att röra sig inom riket. Båda dessa rättigheter kan inskränkas genom lag med stöd av 2 kap.20 och 21 §§regeringsformen. Begränsningar får endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den.

Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får en lag eller annan föreskrift inte strida mot Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen.

6.4. Europakonventionen

Rätten till en rättvis rättegång följer av artikel 6 i Europakonventionen. Denna artikel behandlas ovan i avsnitt 6.2.2 och redogörs inte närmare för här.

Av artikel 8 i Europakonventionen följer att var och en har rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. En offentlig myndighet får inte ingripa i denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till den nationella säkerheten, den allmänna säkerheten eller landets ekonomiska välstånd, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Artikel 8 innebär dels en förpliktelse för staten att avhålla sig från ingrepp i den skyddade rättigheten, dels en förpliktelse att vidta positiva åtgärder för att skydda individens privata sfär.

Rätten till rörelsefrihet regleras i artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet till Europakonventionen och innebär bl.a. en rätt att röra sig fritt inom medlemsstaten och att fritt välja sin bosättningsort. Rörelsefriheten får inskränkas genom lag om det är nödvändigt i ett demo-

kratiskt samhälle av hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, för att upprätthålla den allmänna ordningen, för att förhindra brott, för att skydda hälsa eller moral eller för att skydda annans fri- och rättigheter.

6.5. Sammanfattning och slutsatser

Ett kontaktförbud utgör ett individuellt, straffsanktionerat förbud. Förbudet innebär att det straffbara området utsträcks genom att vissa handlingar, som normalt sett inte är straffbara, kan leda till straffansvar för förbudspersonen. Den speciella kriminaliseringsteknik som ligger till grund för kontaktförbudslagstiftningen innebär att det måste göras noggranna övervägningar för att säkerställa att regleringen omgärdas av tillräckliga rättssäkerhetsgarantier. Kraven på legitimitet och förutsebarhet medför att förutsättningarna för att utfärda ett kontaktförbud, förbudets innehåll och hur länge ett förbud får gälla måste specificeras tydligt i lagtexten. Vidare bör ett kontaktförbud endast få utfärdas av kvalificerade företrädare för rättsväsendet.

Kravet på proportionalitet mellan handlande och påföljd innebär att de ageranden som ett kontaktförbud avser att motverka måste vara av viss dignitet. Det är även viktigt att lagstiftningen utformas på ett sådant sätt att risken för att ett kontaktförbud utfärdas på bristfälligt underlag minimeras.

Enligt svensk rätt är ett kontaktförbud närmast att betrakta som ett offentligrättsligt beslut, meddelat i ett i huvudsak förvaltningsrättsligt förfarande, med påtagligt straffrättsliga inslag. I ett unionsrättsligt perspektiv bör ett kontaktförbud emellertid betraktas som en straffrättslig åtgärd. Däremot kan ett kontaktförbud inte anses utgöra en anklagelse om brott i den mening som avses i artikel 6 i Europakonventionen. De rättigheter som gäller vid tvist om prövning av den berördes civila rättigheter och skyldigheter enligt artikel 6 är dock tillämpliga vid prövningen av ett kontaktförbud. Det innebär att den som ålagts ett kontaktförbud bl.a. har rätt till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid. I detta avseende utgör möjligheterna att få en fråga om kontaktförbud prövad i domstol samt att företrädas av ett offentligt biträde viktiga aspekter, liksom rätten att få insyn i processmaterialet.

Kontaktförbud aktualiserar även andra grundläggande fri- och rättigheter enligt regeringsformen och Europakonventionen, bl.a. rätten till rörelsefrihet och rätt till privatliv och skydd mot betydande intrång i den personliga integriteten. Dessa rättigheter kan enbart inskränkas om det är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle och ske för vissa syften, t.ex. att förebygga eller förhindra brott.

7. Tillämpningen av lagen om kontaktförbud

7.1. Inledning

Utredningen har haft i uppdrag att utvärdera tillämpningen av lagen om kontaktförbud i syfte att ta ställning till om lagen är modernt och ändamålsenligt utformad och om möjligheterna till att meddela kontaktförbud bör utvidgas. I detta kapitel redovisas det underlag och de uppgifter som ligger till grund för den utvärdering som utredningen har gjort. Kapitlet inleds med en redogörelse över relevant statistik samt tidigare rapporter och utvärderingar som har gjorts beträffande tillämpningen av kontaktförbudslagstiftningen. Därefter presenteras en sammanställning av de uppgifter som framkommit vid de hearings och intervjuer som utredningen har genomfört. Kapitlet avslutas med en redogörelse av Europarådets expertgrupp Grevios granskning av Sverige utifrån Istanbulkonventionen.

Förutom att anordna två hearings samt intervjuer med åklagare har utredningen, som ett led i att utvärdera kontaktförbudslagstiftningen, haft flertal kontakter med relevanta aktörer, bl.a. Åklagarmyndighetens utvecklingscentrum, operativt verksamma poliser, Nationellt centrum för kvinnofrid och Brottsofferjouren Sverige. Utredningen har också samrått med företrädare för Riksrevisionen som bedriver ett arbete med att utvärdera bl.a. kontaktförbudslagstiftningen. De uppgifter som framkommit vid dessa kontakter och som är av relevans för våra ställningstaganden redovisas i anslutning till våra överväganden i kapitel 8 och 9.

I detta kapitel berörs uppgifter om handlagda brott mot lagen om kontaktförbud. Uppgifter om lagföring avseende dessa brott redovisas däremot i anslutning till kapitel 9, där vi bl.a. överväger om straffet för överträdelse av kontaktförbud bör skärpas, och redogörs inte särskilt för i detta kapitel.

7.2. Statistik

7.2.1. Ansökningar och beslut om kontaktförbud

Tabell 7.1 Ansökningar om kontaktförbud under perioden 2019–2022

År

2019

2020

2021

2022

Total

10 568

10 363

9 991

8 730

Källa: Åklagarmyndigheten, september 2023.

Tabell 7.1 visar antalet ansökningar om kontaktförbud under perioden 2019–2022. Uppgifterna avser samtliga former av kontaktförbud. Det är inte möjligt utifrån det underlag som finns att utläsa hur ansökningarna fördelar sig när det gäller de olika typerna av kontaktförbud. Av tabellen framgår att antalet inkomna ansökningar har minskat successivt under perioden.

Tabell 7.2 Beslutade kontaktförbud under perioden 2019–2022

År

2019 2020 2021 2022

Ordinärt

2 721 2 686 2 418 2 214

Gemensam bostad

198 159 124 151

Utvidgat utan elektronisk övervakning

32 23 21 26

Utvidgat med elektronisk övervakning

4

4 13 5

Särskilt utvidgat utan elektronisk övervakning 2

3 1 1

Särskilt utvidgat med elektronisk övervakning 3

1 1 1

Övriga

26 37 35 49

Avskrivna

774 871 864 703

S:a beviljade kontaktförbud

2 986 2 913 2 613 2 447

Beslut att ej meddela kontaktförbud

6 546 6 486 6 313 5 349

Beslut i kontaktförbudsfråga, totalt

10 306 10 270 9 790 8 499

Källa: Åklagarmyndigheten, september 2023.

Tabell 7.2 visar antal beslut i ärenden om kontaktförbud under perioden 2019–2022. Kategorin ”övriga” avser rättelsebeslut där kontaktförbud är beviljat. Förlängningsbeslut ingår inte i den statistik som redovisas i tabellen. Antalet beviljade kontaktförbud avser alltså initiala beslut.

Av tabellen kan utläsas att antalet beviljade kontaktförbud har minskat något år 2021 och 2022 jämfört med de två föregående åren.

Som framgår av tabell 7.1 minskade också antalet ansökningar om kontaktförbud dessa år. Däremot har andelen beviljade kontaktförbud legat relativt stabilt under den aktuella perioden. Cirka 27–29 procent av ansökningarna har lett till ett beslut om att utfärda kontaktförbud. Vid beräkningen har antalet ansökningar ett visst år jämförts med antalet beslut om kontaktförbud motsvarande år. Hänsyn har alltså inte tagits till att beslut om kontaktförbud kan ha meddelats ett annat år än det år ansökan kom in. Denna osäkerhetsfaktor påverkar dock sannolikt inte beräkningen i någon större utsträckning.

År 2021 utfärdades något fler utvidgade kontaktförbud med elektronisk övervakning jämfört med de två tidigare åren, vilket dock inte var en utveckling som fortsatte 2022. Att enstaka år innebär en tydlig procentuell ökning eller minskning är emellertid inte överraskande eller i sig självt signifikativt för ett trendbrott. Statistiken visar också att endast ett fåtal beslut om särskilt utvidgade kontaktförbud meddelas per år.

Tabell 7.3 Beslutade kontaktförbud år 2022 per åklagarkammare och åklagarområde

Åklagarkammare och åklagarområde*

Beviljade kontaktförbud

Beslut att ej meddela kontaktförbud

Avskrivna Totalt Andel beviljade** (%)

Umeå

69

136

15 220 31

Luleå

20

47

13 80 25

Östersund

14

61

11 86 16

Sundsvall

99

163

17 279 35

Uppsala

88

141

20 249 35

Västerås

40

103

14 157 25

Gävle

52

177

9 238 22

Nord-Mitt

382

828

99 1 309 29

Borås

80

147

25 252 32

Halmstad

81

139

20 238 34

Skövde

92

129

18 239 38

Uddevalla

119

207

20 346 34

Göteborg

160

443

40 643 25

Karlstad

156

189

21 366 43

Örebro

64

103

18 185 35

Falun

113

206

13 332 34

Väst-Bergslagen

865

1 561 175 2 601 33

Åklagarkammare och åklagarområde*

Beviljade kontaktförbud

Beslut att ej meddela kontaktförbud

Avskrivna Totalt Andel beviljade** (%)

Norrort

104

275

39 418 25

Västerort

48

153

20 221 22

Söderort

100

195

34 329 30

Södertörn

83

198

37 318 26

City

44

157

25 226 19

Stockholm

379

978 155 1 512 25

Växjö

59

101

11 171 35

Kalmar

111

231

36 378 29

Södra Skåne

83

204

18 302 27

Helsingborg

94

162

23 279 35

Karlskrona

58

122

12 192 30

Kristianstad

65

145

30 240 27

Malmö

103

229

46 378 27

Eskilstuna

23

139

13 175 13

Nyköping

35

119

8 162 22

Linköping

38

113

20 171 22

Norrköping

66

114

17 197 34

Jönköping

84

261

35 380 22

Syd-Öst

819

1 940 269 3 028 27

Övriga

2

42

5 49

4

Totalt

2 447

5 349 703 8 499 29

Källa: Åklagarmyndigheten, september 2023. * I kolumnen anges åklagarområdena i fet text. ** Avrundat till närmaste heltal.

Tabell 7.3 visar hur antalet beslut i ärenden om kontaktförbud fördelar sig mellan de olika åklagarkamrarna och åklagarområdena. Av tabellen kan utläsas att antalet beslut i ärenden om kontaktförbud varierar stort över landet.

Andelen beviljade kontaktförbud varierar också. Genom att jämföra antalet beviljade kontaktförbud med det totala antalet beslut om kontaktförbud (inklusive avskrivningsbeslut) kan det konstateras att andelen beviljade kontaktförbud i hela landet uppgick till 29 procent. Vid en jämförelse mellan de olika åklagarområdena framgår att andelen beviljade kontaktförbud varierade från 25 procent (Stockholm) till 33 procent (Väst-Bergslagen). Andelen beviljade kontaktförbud varie-

rade mellan de olika åklagarkamrarna från 13 procent (Eskilstuna) till 43 procent (Karlstad).

Tabell 7.4 Beslutade kontaktförbud per åldersgrupp under perioden 2020–2022; förbudspersoner

År

2020

2021

2022

0–17 år

54

37

21

≥18 år

2 854

2 574

2 424

Källa: Åklagarmyndigheten, maj 2023.

Tabell 7.5 Beslutade kontaktförbud per åldersgrupp under perioden 2020–2022; skyddspersoner

År

2020

2021

2022

0–17 år

291

241

208

≥18 år

2 581

2 333

2 190

Källa: Åklagarmyndigheten, juni 2023.

Tabell 7.4 och 7.5 visar fördelningen per åldersgrupp beträffande de som omfattas av ett kontaktförbud (förbudspersoner) respektive de som ett kontaktförbud avses skydda (skyddspersoner) avseende beslutade kontaktförbud. Av statistiken framgår att förbudspersonen var underårig i cirka 1–2 procent av de beslutade kontaktförbuden under den aktuella perioden. Skyddspersonen var under 18 år i cirka 8–10 procent av de kontaktförbud som beslutades under samma period. Åklagarmyndigheten har angett att uppgifterna om åldersfördelning inte omfattas av den statistik som myndigheten normalt tar fram, varför uppgifterna inte är kvalitetskontrollerade. Det kan till exempel noteras att det totala antalet beslut om kontaktförbud skiljer sig något i tabell 7.4 och 7.5 jämfört med de uppgifter som framgår av tabell 7.2. Vi bedömer trots det att uppgifterna ger en god uppfattning av åldersfördelningen beträffande beslutade kontaktförbud.

7.2.2. Genomströmningstider

Den genomsnittliga genomströmningstiden (dvs. tiden från det att ansökan registrerats vid åklagarkammaren till det att beslut om att bevilja eller avslå begäran meddelats) för ett ärende om kontaktförbud var drygt 10 dagar år 2022. Mediantiden uppgick för detta år till

7 dagar. Uppgifterna avser medelvärdet respektive medianvärdet för åklagarkammarna i hela landet. 2020 och 2021 uppgick mediantiden till 5 respektive 6 dagar.1

Tabell 7.6 Genomströmningstider för beslutade kontaktförbud år 2022

Typ av kontaktförbud Medianvärde antal dagar

Medelvärde antal dagar

Ordinärt

8

11,2

Gemensam bostad

1

3,9

Utvidgat utan elektronisk övervakning

8

10,2

Utvidgat med elektronisk övervakning

14

16,8

Särskilt utvidgat utan elektronisk övervakning

10

10

Särskilt utvidgat med elektronisk övervakning

7

7

Kontaktförbud, övrigt

9

13,2

Ej kontaktförbud

6

9,9

Total

7

10,2

Källa: Åklagarmyndigheten, oktober 2023.

Tabell 7.6 visar genomströmningstiden för beslutade kontaktförbud år 2022 uppdelat på typ av kontaktförbud. Såväl medelvärdet som medianvärdet redovisas i tabellen i syfte att belysa genomströmningstiderna på ett nyanserat sätt. Utifrån de redovisade medianvärdena kan den slutsatsen dras att den övervägande majoriteten av besluten om kontaktförbud meddelas inom den tid som föreskrivs i Åklagarmyndighetens föreskrifter2 och att en tydlig avvikelse från föreskrifterna endast kan sägas föreligga vid utvidgade kontaktförbud med elektronisk övervakning och särskilt utvidgade kontaktförbud utan villkor om elektronisk övervakning.

1 Åklagarmyndigheten, december 2022. 2 Enligt Åklagarmyndighetens föreskrifter om kontaktförbud (ÅFS 2011:6) ska beslut i fråga om kontaktförbud som huvudregel meddelas senast inom två veckor från det att ansökan kom in. Beslut i fråga om kontaktförbud avseende gemensam bostad, utvidgade kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning samt särskilt utvidgade kontaktförbud ska som huvudregel meddelas senast inom en vecka från det att ansökan kom in.

7.2.3. Begäran om överprövning av beslut om kontaktförbud

Tabell 7.7 Inkomna och avgjorda ärenden år 2022

Domstolsslag Antal inkomna ärenden Antal avgjorda ärenden

Tingsrätt

347

367

Hovrätt

91

84

Källa: Domstolsverket, september 2023.

Tabell 7.7 visar antalet inkomna och avgjorda ärenden enligt lagen om kontaktförbud under år 2022, dvs. antalet beslut om kontaktförbud där någon part har begärt rättens prövning. Av statistiken framgår att cirka 4 procent av Åklagarmyndighetens beslut om kontaktförbud år 2022 blev föremål för tingsrättens prövning. Ungefär en fjärdedel av dessa överklagades till hovrätten. Dessa slutsatser har dragits genom att jämföra antalet beslut om kontaktförbud som meddelats av Åklagarmyndigheten år 2022 med antalet inkomna ärenden i tingsrätt samma år samt genom att jämföra antalet avgjorda ärenden i tingsrätt med antalet inkomna ärenden i hovrätt samma år. Vid beräkningen har det inte tagits någon hänsyn till att vissa ärenden som inkom till tingsrätten respektive hovrätten år 2022 kan avse beslut som meddelats av Åklagarmyndigheten respektive tingsrätten i slutet av år 2021. Det finns dock ingen anledning att anta att denna osäkerhetsfaktor påverkat utfallet i någon större utsträckning.

7.2.4. Handlagda brott mot lagen om kontaktförbud

Tabell 7.8 Handlagda brott mot lagen om kontaktförbud under perioden 2019–2022

År

2019 2020 2021 2022

Överträdelse av kontaktförbud (24 § 1 st. 2. men.)

4 532 4 251 4 162 3 858

Överträdelse av kontaktförbud med elektronisk övervakning (24 § 1 st. 1. men.)

8 10 18 27

Hindrande av elektronisk övervakning (25 §)

3 7 18 501

Totalt

4 543 4 268 4 198 4 386

Källa: Brå, kriminalstatistik, tabell 310 (år 2019–2021) och tabell 310 a (år 2022).

Tabell 7.8 visar antalet handlagda överträdelser av kontaktförbud i hela landet under perioden 2019–2022. Med handlagda brott avses anmälda brott där polis, åklagare eller annan brottsutredande myndighet fattat ett beslut gällande brottet under det aktuella redovisningsåret. Det går inte att utläsa ur statistiken hur många unika kontaktförbud som omfattas av antalet handlagda brott, dvs. hur många olika kontaktförbud som överträtts genom det sammanlagda antalet överträdelser. Som framgår av tabellen förekom en mycket stor ökning av handlagda brott beträffande hindrande av elektronisk övervakning år 2022 jämfört med tidigare år. Enligt uppgift från Polismyndigheten kan ökningen härledas till att ett fåtal personer misstänktes för ett mycket stort antal brott (i något fall misstänktes en enstaka person för flera hundra brott).

År 2022 väcktes åtal i 1 051 fall avseende överträdelse av kontaktförbud, i ett fall avseende överträdelse av kontaktförbud med elektronisk övervakning och i sex fall avseende hindrande av elektronisk övervakning.3 Vi återkommer i avsnitt 9.3.2 i fråga om statistik gällande lagföringar.

7.3. Tidigare rapporter och utvärderingar

7.3.1. Utvärdering av Brå 2015

Elektronisk övervakning

I en rapport som publicerades 2015 utvärderade Brå de ändringar i kontaktförbudslagstiftningen som trätt i kraft 2011, då bl.a. möjligheten att förena ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning infördes. I rapporten konstaterades att elektronisk övervakning endast hade förekommit i ett fall sedan lagändringarna trädde i kraft. En förklaring var att tekniken periodvis inte funnits tillgänglig under den undersökta perioden. Därtill var beslut om särskilt utvidgade kontaktförbud mycket ovanliga (vid den tidpunkten var det endast möjligt att besluta om elektronisk övervakning i samband med särskilt utvidgade kontaktförbud). Under den undersökta perioden hade beslut om särskilt utvidgade kontaktförbud utfärdats som mest två gånger om året. Enligt Brå kunde detta bero på att villkoren för ett sådant kontaktförbud är stränga. Ett särskilt utvidgat kontakt-

3 Brå, kriminalstatistik 2022, tabell 310 a.

förbud förutsätter att ett utvidgat kontaktförbud har överträtts, och i regel krävs det att överträdelsen är av fysisk karaktär. Enligt rapporten var utvidgade kontaktförbud också ovanliga. Under tidsperioden 2010–2013 beviljades i genomsnitt 37 utvidgade kontaktförbud om året. En av anledningarna till att det beviljats så få utvidgade kontaktförbud bedömdes vara att det var ovanligt att det fanns förutsättningar för att meddela ett sådant förbud. Ett utvidgat kontaktförbud får meddelas om det kan antas att ett ordinärt kontaktörbud inte är tillräckligt. Enligt de studerade beslutsunderlagen tycktes det tolkas som ett krav på att det förekommit en fysisk överträdelse av ett ordinärt kontaktförbud. I rapporten konstaterades att fysiska överträdelser av kontaktförbud var relativt ovanliga. En tidigare genomgång av 376 anmälda överträdelser under 2003–2005 visade att endast 13 procent avsåg fysiska överträdelser. Vanligast var i stället överträdelser som skedde genom icke-fysiska kontakter, t.ex. via sms, telefonsamtal eller Facebook.4

I en enkätundersökning genomförd av Brå tillfrågades åklagare hur de uppfattar kraven för att besluta om särskilt utvidgat kontaktförbud med elektronisk övervakning. Två tredjedelar av de som svarade på enkäten uppfattade villkoren som rimliga. Resten ansåg att kraven var för höga och menade att det i sådana situationer i stället blir aktuellt med frihetsberövande av förbudspersonen. 14 procent av de 395 åklagare som tillfrågades uppgav att de någon gång hade haft ett ärende där elektronisk övervakning skulle ha fyllt en funktion, men där skyddspersonen hade ett ordinärt kontaktförbud eller kontaktförbud avseende gemensam bostad. Enligt Brå indikerade svaren att det fanns ett behov av elektronisk övervakning i fler fall, men att underlaget för att besluta om sådan övervakning var litet. Vid samtal med poliser framkom vidare att det är vanligt att förbudspersonen saknar fast bostad, vilket utgör ett ytterligare hinder för användning av elektronisk övervakning.5

Det bör understrykas att möjligheterna att besluta om elektronisk övervakning har utvidgats sedan rapporten från Brå publicerades. År 2018 infördes en möjlighet att besluta om elektronisk övervakning även beträffande utvidgade kontaktförbud och år 2022 infördes dels en möjlighet att besluta om utvidgade kontaktförbud utan krav på att ett tidigare beslutat kontaktförbud dessförinnan överträtts,

4 Brå, Kontaktförbud. En utvärdering av ändringarna i lagen 2011, rapport 2015:3, s. 51–58 och 65. 5 A.a. s. 60 ff.

dels utmönstrades kravet på att skälen för ett särskilt utvidgat kontaktförbud ska väga väsentligt tyngre än den inskränkning i rörelsefriheten ett sådant förbud innebär. Resultatet av Brås utvärdering måste därför beaktas med viss försiktighet.

Det geografiska förbudsområdets storlek

Inom ramen för utvärderingen undersöktes även det geografiska förbudsområdet för de totalt 225 beslut om utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud som beviljades under perioden 2010–2013. Vid genomgången framkom att förbudsområdena för de båda typerna av förbud på gruppnivå generellt sett var lika många och lika stora. Förbudsområdenas storlek och antal förbudsområden för varje enskilt beslut skiljde sig alltså inte åt i användning mellan de båda typerna av kontaktförbud. I ett och samma ärende kunde dock förbudsområdets storlek skilja sig åt. Förbudsområdet i ett ärende där ett utvidgat kontaktförbud hade beslutats kunde t.ex. utökas både i storlek och i antal förbudsområden vid ett påföljande beslut om ett särskilt utvidgat kontaktförbud, dvs. att det skedde en upptrappning på det sätt som avses med regleringen. I ungefär två tredjedelar av ärendena angavs endast ett (1) förbudsområde. I övriga fall angavs 2–4 förbudsområden. Av rapporten framgår vidare att ett typiskt förbudsområde, oavsett typ av kontaktförbud, vanligtvis omfattade ett kvarter runt skyddspersonens bostad, dennes arbetsplats, ett skolområde eller i sällsynta fall något annat område där personen vistades ofta. Endast i undantagsfall sträckte sig förbudsområdet över ett större område än ett kvarter.6

7.3.2. Åklagarmyndighetens och Polismyndighetens tillsynsrapport 2020

Omfattningen av granskningen

Åklagarmyndighetens Utvecklingscentrum genomförde tematisk tillsyn över handläggningen av kontaktförbudsärenden 2008 och 2012. Båda tillsynsrapporterna visade att åklagarnas tillämpning av kontaktförbudslagstiftningen tycktes restriktiv i förhållande till lagens syfte

6 A.a. s. 54 ff.

att förebygga hotfulla och farliga situationer.7 Den senaste tillsynen genomfördes tillsammans med Polismyndigheten och resulterade i en rapport som publicerades i april 2020.8

Granskningen 2020 omfattade 591 kontaktförbudsärenden som avslutades genom beslut under perioden den 1 april 2018 till den 31 december 2018. Cirka en tredjedel av dessa avsåg ärenden där kontaktförbud hade beviljats och cirka två tredjedelar avsåg ärenden där kontaktförbud inte hade beviljats. Av ärendena avsåg drygt 93 procent (550 st.) ordinära kontaktförbud, drygt 5 procent (31 st.) kontaktförbud avseende gemensam bostad, 0,5 procent (3 st.) utvidgade kontaktförbud utan villkor om elektronisk övervakning och 1,2 procent (7 st.) förlängningar av tidigare meddelade kontaktförbud. Inga ärenden utgjorde utvidgade kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning eller särskilt utvidgade kontaktförbud.9

Bakgrunden till ansökningarna

I cirka 92 procent av de granskade ärendena hade ansökan om kontaktförbud gjorts i samband med en brottsanmälan eller under en pågående förundersökning. Vid en stickprovskontroll av ärenden där ansökan om kontaktförbud hade gjorts utan samband med en brottsanmälan framkom att skälet till detta kunde variera. I huvuddelen av fallen rörde det sig om ärenden där någon brottslig gärning inte hade kunnat konstateras. I andra fall hade det gjorts en brottsanmälan i samband med begäran om kontaktförbud, men förundersökningen hade lagts ned av polisen innan kontaktförbudsärendet lottades över till åklagarkammaren.10

Förbudspersonens förekomst i belastningsregistret

Vid granskningen undersöktes även förbudspersonens förekomst i belastningsregistret under de senaste fem åren med avseende på kontaktförbud, överträdelse av kontaktförbud eller brott mot liv, hälsa,

7 Se Åklagarmyndigheten, Besöksförbud – en kartläggning över tillämpningen med synpunkter, och Åklagarmyndigheten, Kontaktförbud – en kartläggning av tillämpningen med synpunkter på iakttagelserna, tillsynsrapport 2013:4. 8 Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten, Kontaktförbud – en kartläggning av tillämpningen med synpunkter på iakttagelserna, granskningsrapport 2020, tillsynsrapport 2020:1 9 A.a. s. 8 f. 10 A.a. s. 15.

frihet eller frid, dvs. de uppgifter i belastningsregistret som har störst betydelse för åklagaren vid riskbedömningen. Granskningen visade att förbudspersonen förekom i belastningsregistret med avseende på tidigare kontaktförbud, överträdelser av kontaktförbud eller brott mot liv, hälsa, frihet eller frid i cirka 32 procent av ärendena, varav knappt två tredjedelar hade lagförts för mer än ett år sedan vid tiden för ansökan. I cirka 68 procent av ärendena förekom förbudspersonen antingen inte alls i belastningsregistret under de senaste fem åren, eller förekom inte med avseende på relevanta avsnitt. I rapporten anges att det, i de fall förbudspersonen dömts för brott mot liv, hälsa, frihet eller frid, hade varit intressant att försöka ta fram information om mot vem dessa brott hade begåtts. Det var dock inte möjligt att gå igenom var och en av de enskilda domarna inom ramen för projektet. I de ärenden där det ändå framgick mot vem brottet hade begåtts utan att ta del av den enskilda domen hade brottet i cirka 27 procent av fallen begåtts mot skyddspersonen, i drygt 8 procent mot andra närstående och i drygt 7 procent mot annan än närstående. I resterande fall saknades information om mot vem brottet hade begåtts. Det var inte heller möjligt att i efterhand ta reda på vilken information åklagaren rent faktiskt hade tillgång till i detta avseende. Av de personer som förekom i belastningsregistret med avseende på brott mot liv, hälsa, frihet eller frid rörde det sig i cirka 54 procent av fallen om 1–2 brottstillfällen, 25 procent avsåg 3–5 brottstillfällen och drygt 9 procent avsåg mer än 10 brottstillfällen. Undersökningen avsåg även vilket det allvarligaste brottet var som personen lagförts för under de senaste fem åren. Det vanligaste brottet var misshandel, följt av olaga hot och grov kvinnofridskränkning.11

Elektronisk övervakning

Under perioden den 1 juli 2018 till den 30 juni 2019 fattades beslut om utvidgat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning i tre fall, och beslut om särskilt utvidgade kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning i ytterligare tre fall. Under samma period fattades beslut om utvidgat kontaktförbud utan elektronisk över-

11 A.a. s. 17 f.

vakning i 34 fall och beslut om särskilt utvidgat kontaktförbud utan villkor om elektronisk övervakning i ett fall.12

Det bedömdes finnas flera förklaringar till att det hade fattats så få beslut om kontaktförbud med elektronisk övervakning. Bland annat angavs att de praktiska förutsättningarna, såsom hur förbudsområdet ska utformas och den tekniska möjligheten att verkställa övervakning, kunde uppfattas som hinder i tillämpningen. Polisen vittnade om tekniska problem vid användandet av elektronisk övervakning som hade lett till att polisen hade behövt lägga resurser på att söka upp förbudspersonen och samtidigt säkra skyddspersonen.13

Ett beslut om kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning behöver omfatta en karta över förbudsområdet. För att förbudsområdet ska bli ändamålsenligt och tekniskt möjligt att övervaka, samtidigt som det är proportionerligt, krävs en dialog mellan åklagare och polis, vilket gör att det tar längre tid innan beslut kan fattas. Mot denna bakgrund bedömdes de korta tidsfristerna utgöra ytterligare en svårighet i handläggningen.14 Vidare konstaterades att det fanns ett kompetens- och utbildningsbehov för att uppnå en ökad användning av elektronisk övervakning på det sätt som lagstiftaren avsett.15

Identifierade problemområden och slutsatser

I tillsynsrapporten identifierades ett antal problemområden med avseende på polisens och åklagarens hantering av ärenden om kontaktförbud. Ett sådant problemområde ansågs vara att det inte var ovanligt att det begärdes kontaktförbud i ärenden där avsaknaden av relevant relation mellan parterna eller digniteten i det bakomliggande brottet innebar att det redan från början stod klart att det saknades förutsättningar för att bevilja kontaktförbud.16

Slutsatsen av tillsynen 2020 var att åklagarnas tillämpning av kontaktförbudslagstiftningen fortfarande tycktes restriktiv i förhållande till lagens syfte. Bedömningen grundades på det förhållandet att an-

12 A.a. s. 14. 13 A.a. s. 35. 14 Sedan rapporten publicerades har dock tidsfristen för ärenden om särskilt utvidgat kontaktförbud höjts från fyra till sju dagar (se 2 § ÅFS 2011:6). 15 Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten, Kontaktförbud – en kartläggning av tillämpningen med synpunkter på iakttagelserna, granskningsrapport 2020, tillsynsrapport 2020:1, s. 35 f. 16 A.a. s. 20.

vändningen av mer ingripande former av kontaktförbud var sparsam. Utifrån tillgänglig statistik var det inte möjligt att dra några mer långtgående slutsatser om restriktiviteten i tillämpningen av kontaktförbudslagstiftningen, t.ex. beträffande åklagarnas risk- och proportionalitetsbedömning i de enskilda ärendena. Detta berodde på att de ansökningar som redan från början saknade förutsättningar att beviljas inte kunde separeras från övriga ärenden.17 I sammanhanget kan det nämnas att Åklagarmyndigheten under hösten 2023 publicerat en kartläggning av avslagsbeslut, vilken redovisas i avsnitt 7.3.4.

7.3.3. Socialstyrelsens utredningar av vissa skador och dödsfall 2018–2021

Socialstyrelsen ska, enligt lagen (2007:606) om utredningar för att förebygga vissa skador och dödsfall, utreda bl.a. vissa fall där vuxna kvinnor och män dödats eller utsatts för försök till dödligt våld av en närstående eller tidigare närstående person och identifiera brister i samhällets skyddsnät. Utredningarna sammanställs i en rapport som lämnas till regeringen. Den senaste rapporten publicerades 2022 och innehåller en övergripande analys över de utredningar som genomförts under åren 2018–2021.

Kontaktförbud kombineras inte med andra skydds- och stödinsatser

En av de brister som identifierades var att kontaktförbud inte kombineras med andra skydds- och stödinsatser. I några fall hade brottsoffren beviljats kontaktförbud som skydd mot gärningspersonen, i vissa fall vid flera tillfällen. Det handlade i samtliga fall om ordinära kontaktförbud. Inte i något av fallen framgick av dokumentationen att kontaktförbudet hade kombinerats med andra stöd- och skyddsåtgärder från polisen eller socialtjänsten, trots att det kunde antas att det fanns behov av exempelvis larmpaket och annat brottsofferstöd från polisen, samt skyddat boende till brottsoffret och insatser riktade till våldsutövaren från socialtjänsten. Enligt rapporten framgick

17 A.a. s. 33 och 48.

det tydligt av dessa ärenden att ett kontaktförbud inte utgjorde ett tillräckligt skydd.18

Förklaringen till socialtjänstens brist på insatser bedömdes vara att socialtjänsten inte hade kopplats in i samband med beslutet om kontaktförbud. Socialstyrelsens bedömning var att det är nödvändigt att kontaktförbud vid behov kombineras med andra skydds- och stödinsatser från polis och socialtjänst för att förebygga att brottsoffret utsätts för ytterligare våld. Mot den bakgrunden föreslog Socialstyrelsen att det ses över om Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten bör få en skyldighet att underrätta socialnämnden i samtliga fall där beslut om kontaktförbud meddelats, dvs. även när det inte finns minderåriga barn och när kontaktförbudet inte rör gemensam bostad.19

Socialstyrelsen konstaterade vidare att det följer av Polismyndighetens riktlinjer för kontaktförbud att polisen ska se till att en kontaktperson utses både till skyddspersonen och förbudspersonen. Kontaktpersonen ska ge parterna råd och stöd, komplettera kontaktförbudet med andra skyddsåtgärder och vid behov samverka med socialtjänsten. Enligt rapporten varierade följsamheten till riktlinjerna, och det fanns stora skillnader mellan hur olika lokalpolisområden arbetade med kontaktförbuden. I vissa fall, men långt från alla, utsågs exempelvis en kontaktperson med kompetens om våld i nära relation. Vissa kontaktpersoner höll fortlöpande kontakt med de berörda personerna och erbjöd lämpliga skyddsåtgärder, medan andra nöjde sig med att skicka ett brev till brottsoffret med information om att han eller hon kunde höra av sig vid behov. Huruvida polisen initierade samverkan med socialtjänsten kring insatser om stöd och skydd som komplement till kontaktförbudet konstaterades i hög grad bero på dels om det fanns upparbetade kontakter mellan polisen och socialtjänsten, dels på hur engagerad den tillsatta kontaktpersonen var. Enligt rapporten kunde en orsak till den bristande följsamheten till riktlinjerna vara att skydd och stöd i samband med kontaktförbud inte är ett prioriterat område inom polisen. Socialstyrelsen föreslog att Polismyndigheten skulle överväga att se över dels myndighetens behov av att stärka implementeringen av riktlinjerna för kontaktförbud, dels hur samverkan med socialtjänsten kan utvecklas.20 Det

18 Socialstyrelsen, Socialstyrelsens utredningar av vissa skador och dödsfall 2018–2021, 2022, s. 83 f. 19 A.a. s. 84. 20 A.a. s. 83 f.

kan anmärkas att Polismyndigheten beslutade om en ny handbok för kontaktförbud i november 2021, vilken beskrivs närmare i avsnitt 5.3.1.

Bristande samverkan mellan myndigheter

I rapporten identifierades även en brist på samverkan mellan myndigheter för att förebygga upprepat våld. I många fall hade det hos minst en myndighet funnits kunskap om att brottsoffret utsatts för våld av gärningspersonen innan det dödliga våldet utövades. Både brottsoffret och gärningspersonen hade i dessa fall haft upprepade kontakter med polis, socialtjänst och hälso- och sjukvård, och i vissa fall även med Kriminalvården. Ett exempel som lyftes i rapporten var att det inte framgick i de utredda ärendena att polis och socialtjänst delat resultatet av riskbedömningar, och att det inte heller fanns någon kommunikation mellan myndigheterna om nya omständigheter som kunde innebära en ökad risk för våld. Det fanns också exempel på att polisen i vissa fall kände till våldet mot brottsoffret, men att socialtjänsten eller hälso- och sjukvården saknade den kunskapen, trots att dessa verksamheter hade pågående kontakter med brottsoffret och/ eller gärningspersonen. Inte i något fall framgick att någon samhällsaktör hade efterfrågat samtycke av de berörda personerna för att kunna samverka med en annan samhällsaktör. Socialstyrelsen identifierade flera orsaker till bristen på samverkan. En av orsakerna bedömdes vara att det finns en osäkerhet inom myndigheterna om hur sekretessbestämmelserna ska tillämpas, t.ex. gällande möjligheten att dela information.21

7.3.4. Åklagarmyndighetens kartläggning av avslagsbeslut 2023

Bakgrund

Under hösten 2022 införde Åklagarmyndigheten ett beslutsstöd avseende avslagsgrunderna för kontaktförbud. Syftet var bl.a. att öka förutsättningarna för en enhetlig tillämpning och förbättra möjligheterna för uppföljning. I november 2023 publicerade myndigheten

21 A.a. s. 86 ff.

en kartläggning av avslagsbesluten utifrån statistik under perioden december 2022 till och med augusti 2023.22

Beslutstödet innefattar tre avslagsgrunder: förutsättningar saknas,

ej tillräcklig risk samt ej proportionerligt. Avslagsgrunderna har följande

innebörd:23

  • Förutsättningar saknas: Det kan redan av ansökan konstateras att de grundläggande förutsättningarna för att meddela ett kontaktförbud saknas, dvs. ansökan är ogrundad. I de allra flesta fall behöver inga utredningsåtgärder vidtas inför beslutet.
  • Ej tillräcklig risk: Det finns grundläggande förutsättningar för att meddela ett kontaktförbud, men riskbedömningen resulterar i att det inte föreligger en klar och konkret risk för ett sådant beteende som kan ligga till grund för ett kontaktförbud. Vanligtvis krävs förhör med skyddspersonen inför en sådan bedömning.
  • Ej proportionerligt: Det föreligger en klar och konkret risk i kontaktförbudslagstiftningens mening, men proportionalitetsbedömningen utmynnar i att det inte finns tillräckliga skäl för att meddela kontaktförbud. I de flesta fall krävs förhör med förbudspersonen för att genomföra en adekvat proportionalitetsbedömning.

Resultatet av kartläggningen

Generella iakttagelser

Kartläggningen visar att cirka 70 procent av ansökningarna om kontaktförbud avslogs. En klar majoritet (cirka 45 procent) av ansökningarna avslogs med motiveringen förutsättningar saknas. Avslagsgrunden ej tillräcklig risk användes i ungefär hälften så många fall (drygt 20 procent), medan endast ett fåtal procent av ansökningarna avslogs med motiveringen ej proportionerligt.24

En av orsakerna till den höga andelen avslagsbeslut med motiveringen förutsättningar saknas bedömdes vara att avslagsgrunderna i Åklagarmyndighetens datasystem nyligen har införts, varför en del av siffrorna ansågs kunna förklaras med att åklagarna inte hade tilllämpat dem som avsetts. Därtill konstaterades att det fortfarande in-

22 Åklagarmyndigheten, Kontaktförbud – Kartläggning av avslagsbeslut, rapport, 2023, s. 6 och 14. 23 A.a. s. 14 f. 24 Åklagarmyndigheten, Kontaktförbud – Kartläggning av avslagsbeslut, rapport, 2023, s. 15.

kommer en hög andel ogrundade ansökningar (vilket också framkom i Åklagarmyndighetens och Polismyndighetens tillsynsrapport 2020, se avsnitt 7.3.2). I kartläggningen anges att det krävs en fördjupad analys för att utreda de bakomliggande orsakerna till uppgifterna i statistiken närmare.25

Betydelsen av kön och ålder

Kartläggningen visar att en högre andel kontaktförbud avslogs när förbudspersonen var en kvinna än när förbudspersonen var en man. Avslagsgrunden förutsättningar saknas användes i en mycket högre utsträckning när förbudspersonen var en kvinna, vilket bedömdes bero antingen på att dessa ansökningar i högre utsträckning är ogrundade än när förbudspersonen är en man, eller att avslagsgrunderna inte hade tillämpats som avsetts. I de fall förbudspersonen var en man avslogs ansökan i lägre utsträckning om skyddspersonen var en kvinna jämfört med om skyddspersonen också var en man. Motsvarande skillnad kunde inte iakttas i de fall förbudspersonen var en kvinna.26

I ärenden där skyddspersonen var mellan 0–14 år ledde cirka 90 procent av alla ansökningar om kontaktförbud till ett avslagsbeslut, vilket innebar att ansökningar från skyddspersoner i denna åldersgrupp avslogs i betydligt högre utsträckning än när skyddspersonen var vuxen. I kartläggningen anges att detta indikerar att det är svårare för barn att erhålla skydd genom ett kontaktförbud. Även i de fall det fanns en bakomliggande brottsmisstanke med samma partsställning som ansökan avsåg, avslogs 83 procent av alla ansökningar.

Motiveringen förutsättningar saknas användes i 52 procent av fallen, vilket var högre än rikssnittet på 45 procent för alla fattade beslut.27

Analysen visade därtill att även om brottsmisstanken avsåg särskilt allvarliga brott, t.ex. grov fridskränkning, avslogs barns och ungas (0–17 år) ansökan om kontaktförbud i fler fall än vuxnas ansökningar.28

En förklaring till den höga andelen avslagsbeslut i åldersspannet 0–14 år ansågs kunna vara förekomsten av en bakomliggande vårdnadstvist mellan föräldrarna, vilket får till följd att lämnade uppgifter måste värderas med försiktighet. Det angavs också att det framkommit

25 A.a. s. 16. 26 A.a. s. 19 f. 27 A.a s. 23 ff. 28 A.a. s. 24 f.

i Åklagarmyndighetens överprövningsverksamhet att barn inte alltid hörs under utredningen, vilket enligt Åklagarmyndigheten skulle kunna leda till fler avslag med motiveringen förutsättningar saknas. Några säkra slutsatser bedömdes dock inte vara möjliga att göra utan en fördjupad analys.29

Betydelsen av bakomliggande brottsmisstankar

Kartläggningen visar att cirka 60 procent av ansökningarna om kontaktförbud avslogs då det fanns en skälig misstanke om brott jämfört med drygt 90 procent då skälig misstanke om brott saknades. Förekomsten av skälig misstanke om brott konstaterades därmed ha en stor betydelse för om ett kontaktförbud beviljas eller inte, i vart fall för vuxna skyddspersoner. I de fall den skäliga misstanken avsåg ett särskilt allvarligt brott30 fick det större genomslag vid riskbedömningen än om brottet var mindre allvarligt. Mot bakgrund av lagstiftningens utformning och vad som framkommer i Riksåklagarens riktlinjer om vilka faktorer som har betydelse vid bedömningen bedömdes dock tillämpningen motsvara förväntningarna.31

7.4. Utredningens hearings och åklagarintervjuer

I detta avsnitt redovisas en sammanfattning av de uppgifter som framkommit vid de hearings och intervjuer som utredningen har anordnat. I bilaga 3 anges vilka som medverkade vid hearingarna och intervjuerna samt de frågor som utgjorde underlag för diskussionerna.

29 A.a. s. 23 ff. 30 Med ”särskilt allvarligt brott” avses grov misshandel, försök/förberedelse/stämpling till mord eller dråp, olaga förföljelse, grov kvinnofridskränkning och grov fridskränkning, grovt barnfridsbrott, hedersförtryck, grovt olaga hot, oaktsam våldtäkt, oaktsamt sexuellt övergrepp och sexuellt övergrepp. Våldtäkt och sexuellt övergrepp innefattar brott mot barn samt för våldtäkt även försöksbrott. För grov misshandel, grovt olaga hot och sexualbrott exkluderas brott mellan obekanta och i förekommenade fall brott mot grupp, se a.a. s. 8. 31 A.a. s. 5.

7.4.1. Hearing med brottsoffer- och kvinnorättsorganisationer

De deltagande organisationerna gav en samlad bild av att kraven för att få ett kontaktförbud utfärdat är för höga och att bedömningarna avseende förutsättningarna för att få kontaktförbud varierar stort mellan de olika åklagarkamrarna. Flera organisationer uppgav att det i praktiken ofta krävs att förbudspersonen har dömts för brott mot skyddspersonen. Det påtalades att det är vanligt att kvinnor som är utsatta för brott av en närstående partner underlåter att polisanmäla brotten, alternativt att anmälningar inte leder till åtal, trots att kvinnan kan ha varit utsatt för upprepade brott under en lång tid. Enligt organisationernas erfarenhet görs ansökan om kontaktförbud ofta i ett akut läge i samband med att parterna separerar.

Flera av organisationerna uppgav att skyddspersonerna sällan förväntar sig att ett kontaktförbud ska utgöra ett heltäckande skydd mot övergrepp och trakasserier, men att förhoppningen är att kontaktförbudet ska bidra till att lugna situationen. Det påpekades att skyddspersonerna ofta uppfattar ett kontaktförbud som en betydelsefull signal från samhället om att förbudspersonens agerande är oacceptabelt. Det framhölls emellertid att det är vanligt att förtroendet för systemet med kontaktförbud försvinner i och med att överträdelser av kontaktförbudet sällan leder till konsekvenser för förbudspersonen.

Två av organisationerna med erfarenhet av arbete med hedersrelaterat våld uppgav att kontaktförbud sällan är en effektiv åtgärd för att skydda personer som lever i en hederskontext, eftersom det ofta är många personer som deltar i förföljelsen mot skyddspersonen. Att enbart utfärda kontaktförbud mot en eller ett par av de personer som utövar övergrepp mot skyddspersonen är därför ofta verkningslöst.

Flera organisationer framhöll att polisen sällan vidtar en strukturerad riskbedömning i ärenden om kontaktförbud och att det borde vara obligatoriskt med en sådan bedömning. Det påpekades också att det borde vara obligatoriskt att det utses en kontaktperson hos polisen för parterna när ett beslut om kontaktförbud har meddelats. Flera organisationer uppgav att ett kontaktförbud regelmässigt borde kompletteras med larmpaket för att öka den brottspreventiva effekten, men att polisen generellt är restriktiv med att lämna ut larmpaket.

7.4.2. Hearing med advokater

De advokater som deltog i hearingen uttalade sig utifrån erfarenheterna av att som offentlig försvarare komma i kontakt med personer som ålagts kontaktförbud. Samtliga advokater framhöll att ett kontaktförbud uppfattas som en mycket ingripande åtgärd vilken innebär stora inskränkningar i förbudspersonens vardag, särskilt i de fall parterna har gemensamma barn. Det framhölls också att det finns risk för att ansökningar om kontaktförbud sker i syfte att vinna fördelar i en pågående vårdnadstvist. Det påtalades särskilt att kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning utgör en mycket ingripande åtgärd och flera advokater ansåg att det inte framstår som proportionerligt att utfärda ett sådant förbud utan att en person tidigare har dömts för brott. Flera advokater uppgav att många förbudspersoner uppfattar ett kontaktförbud som att rättsväsendet redan har tagit ställning i skuldfrågan i de fall kontaktförbudet utfärdas under en pågående förundersökning. Det förhållandet att ett beslut om kontaktförbud registreras i belastningsregistret, trots att det inte utgör ett straff, lyftes fram som problematiskt i sammanhanget.

Några advokater framhöll att ett kontaktförbud inte är effektivt för att avhålla de farligaste våldsutövarna från att söka upp skyddspersonen, eftersom de inte låter sig avskräckas av det straffhot en överträdelse innebär. En deltagare uppgav dock att elektroniskt övervakade kontaktförbud möjligen är effektivt i sådana situationer. Några advokater ansåg att riskbedömningarna behöver förbättras för att få bättre träffsäkerhet vid identifieringen av de fall där det är motiverat att utfärda ett kontaktförbud. Samverkan mellan myndigheter framhölls som nödvändig för att förbättra riskbedömningarna.

Gällande behovet av att kunna förordna en särskild företrädare för barn i ärenden om kontaktförbud (en särskild fråga som behandlas i avsnitt 8.5.7) påtalade flera advokater att ett sådant uppdrag skulle innebära mycket svåra advokatetiska överväganden. En särskild företrädare skulle då, oftast på mycket knapphändigt underlag, avgöra om det är förenligt med barnets bästa att samtycka till ett kontaktförbud mot barnets vårdnadshavare. Det lyftes också fram att det av den anledningen finns en risk för att många biträdande jurister och advokater avstår från att åta sig uppdrag som särskild företrädare om uppdraget även kan komma att omfatta frågor om kontaktförbud.

Domstolarna kan därmed få svårt att finna lämpliga personer att förordna för sådana uppdrag.

7.4.3. Intervjuer med åklagare

Kriterierna för kontaktförbud

Samtliga åklagare ansåg att kriterierna för att utfärda kontaktförbud över lag är rimligt ställda. Endast ett fåtal hade någon gång utfärdat ett utvidgat kontaktförbud. Ingen av de intervjuade åklagarna hade utfärdat ett särskilt utvidgat kontakförbud. Många framhöll tekniska problem med den elektroniska utrustningen, samt att förbudspersonen oftast är frihetsberövad i allvarligare fall, som skäl till att utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud används så sällan.

De flesta åklagare hade inte varit med om fall där de ansett att det fanns behov av ett kontaktförbud men då förutsättningarna för ett sådant beslut inte varit uppfyllda enligt lagtexten. En åklagare påtalade dock att det ibland händer att ”magkänslan” talar för att det krävs ett utvidgat eller särskilt utvidgat kontaktförbud, trots att det saknas konkreta omständigheter som kan läggas till grund för en sådant kontaktförbud.

Samtliga åklagare var eniga om att tidigare lagföringar inte utgör ett absolut krav för att utfärda kontaktförbud och att de allra flesta kontaktförbud utfärdas under en pågående förundersökning. Många påtalade dock att förekomsten av tidigare domar gör att riskbedömningen blir enklare, eftersom det utgör en klar indikation på risk för fortsatt brottslighet. Karaktären av det misstänkta brottet framhölls som den viktigaste faktorn vid bedömningen av om ett kontaktförbud borde utfärdas. Gärningar av förföljelsekaraktär, flerfaldig brottslighet, indikationer på gränslöst beteende (t.ex. kontakter nattetid) lyftes som exempel på omständigheter som kan läggas till grund för ett kontaktförbud utan tidigare lagföringar.

Utredningsunderlaget och behovet av strukturerade riskbedömningar

Det framkom skilda åsikter om hur mycket utredning som krävs avseende det misstänkta brottet för att det ska vara aktuellt att utfärda ett kontaktförbud. En åklagare menade att det ofta är möjligt att utfärda ett kontaktförbud redan på grundval av målsägandens uppgifter. En annan åklagare ansåg att man måste kunna se framför sig att bevisningen kommer räcka för åtal. Ytterligare en åklagare påtalade att det visserligen är möjligt att utfärda ett kontaktförbud redan vid skälig misstanke, men att riskbedömningen blir mycket svår då. En åklagare påpekade att ett kontaktförbud som utgångspunkt upphävs om förundersökningen läggs ned eller åtalet ogillas, vilket är olyckligt i vissa situationer eftersom risken för brott kan vara stor trots att bevisningen inte räcker för åtal eller en fällande dom.

Det framkom en entydig bild av att strukturerade riskbedömningar i dagsläget inte används som underlag i ärenden om kontaktförbud. Åsikterna gick isär angående behovet av att ta in sådana bedömningar i större utsträckning. Fyra av åklagarna var negativa till att använda sig av strukturerade riskbedömningar. Anledningarna som lyftes var att det är tidskrävande, att de inte tillför något till beslutsunderlaget och att sådana riskbedömningar kan innehålla känsliga uppgifter om skyddspersonen som är olämpliga att förbudspersonen får del av. Flera åklagare uttryckte att man som åklagare utvecklar en ”fingertoppskänsla” i dessa typer av ärenden, vilket underlättar riskbedömningen.

Tre av åklagarna var positivt inställda till att använda strukturerade riskbedömningar och ansåg att de kunde vara av värde vid bedömningen av om det föreligger förutsättningar för kontaktförbud. En åklagare uppgav att det oftast inte finns någon större risk med att delge sådana riskbedömningar till förbudspersonen. En annan åklagare uttryckte att det vore en klar fördel om åklagaren endast kunde ta in resultatet av riskbedömningen i kontaktförbudsärendet. Flera av åklagarna påtalade att polisens arbete med bedömningsmetoden SARA i relationsärenden varierar stort över landet, vilket utgör ett problem.

Det geografiska områdets storlek vid särskilt utvidgade kontaktförbud

Majoriteten av de intervjuade åklagarna uttryckte att det finns ett behov av att kunna besluta om större förbudsområden än idag, även om det framhölls att det inte kommer röra sig om särskilt många fall per år. Som exempel på när det kan vara relevant att utfärda ett kontaktförbud som omfattar ett stort område, såsom en kommun, nämndes att kvinnan har skyddad adress men förbudspersonen ändå vet vilken kommun hon vistas i, att förbudspersonen saknar egentliga skäl för att vistas i samma kommun som skyddspersonen, eller i samband med att en dömd person friges från ett fängelsestraff.

En åklagare uttryckte att det är problematiskt att utryckningstiderna för polisen varierar beroende på var i landet man befinner sig.

Enhetligheten i tillämpningen av kontaktförbudslagstiftningen

Samtliga åklagare var eniga om att anledningen till att antalet utfärdade kontaktförbud varierar i landet inte är utformningen av kontaktförbudslagstiftningen, utan snarare att det växer fram kulturer på de olika åklagarkamrarna som påverkar bl.a. benägenheten att begära personer häktade. Flera åklagare trodde att det i sådana områden där det utfärdas färre kontaktförbud, i stället kan vara vanligare med frihetsberövanden. Populationens sammansättning framhölls också som en orsak – några åklagare menade att behovet av kontaktförbud kan vara större utanför storstäderna eftersom det är svårare att vara anonym där. En annan anledning angavs vara att antalet ansökningar om kontaktförbud också varierar i landet, vilket enligt åklagarna sannolikt beror på polisens arbete med kontaktförbud.

En åklagare berättade att de hade börjat ha regelbundna möten på dennes åklagarkammare för att diskutera tillämpningen av kontaktförbudslagstiftningen. Sedan mötena infördes hade antalet utfärdade kontaktförbud på åklagarkammaren ökat. Några åklagare påtalade att det är svårt att få vägledning i praxis eftersom de är förhållandevis få som begär överprövning till domstol. Åklagarmyndighetens rättsliga vägledning om kontaktförbud framhölls dock av flera som en värdefull hjälp.

Behovet av en särskild företrädare för barn i ärenden om kontaktförbud

Samtliga åklagare ansåg att det finns behov av att införa en möjlighet att förordna en särskild företrädare för barn i ärenden om kontaktförbud. I ärenden där barnet behöver höras för att ta reda på dennes inställning ansågs en särskild företrädare kunna fylla en viktig funktion. Situationer där kontaktförbud väcks i samband med en vårdnadsprocess framhölls som särskilt komplexa. Det framkom att det är ovanligt att det utfärdas kontaktförbud till skydd för barn, men att förekomsten har ökat i och med införandet av barnfridsbrottet.

Flera åklagare uppgav att de inte reflekterat över om det krävs båda vårdnadshavares samtycke för att utfärda ett kontaktförbud till skydd för ett barn. En åklagare påpekade dock att båda vårdnadshavare måste samtycka till att förhör hålls med barnet. Två åklagare uppgav att det är Åklagarmyndighetens ståndpunkt att ett kontaktförbud till skydd för ett barn kräver båda vårdnadshavarens samtycke, men att de trots detta hade utfärdat kontaktförbud utan att inhämta samtycke från vårdnadshavarna. En åklagare uppgav också att tingsrätten i flera fall hade fastställt sådana beslut i de fall de hade begärts överprövade.

Interimistiska beslut

Endast en åklagare ansåg att det finns behov av att kunna fatta interimistiska beslut om kontaktförbud och framhöll att det skulle kunna göra att färre kvinnor tvingas flytta till skyddade boenden. Resterande åklagare var negativt inställda till interimistiska beslut. Vad gäller kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden framhölls att en brottsmisstänkt person som regel alltid frihetsberövas när polisen rycker ut vid bråk i bostaden mellan närstående. Det finns därefter ofta förutsättningar för att utfärda ett ”slutligt” beslut om kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden, även om personen inte skulle häktas.

Två av åklagarna uttryckte att en utsatt kvinna ofta befinner sig i en normaliseringsprocess32 och har svårt att bryta upp från mannen.

32Normaliseringsprocessen brukar beskrivas som en process med successivt upptrappat våld, vilket kan få till följd att våldet uppfattas som ett normalt inslag i vardagen. Normaliseringen kan innebära att våldet förminskas och gränserna för vad som kan accepteras förskjuts för båda parterna, se t.ex. SOU 2022:70 s. 133 f. med där gjorda hänvisningar.

I de lägena är det viktigt att personen är frihetsberövad för att kvinnan ska få distans till mannen. Om det i stället meddelas beslut om interimistiska kontaktförbud ansågs det finnas en stor risk för att kontakterna inte upphör och att kvinnan inte längre vill medverka till utredningen.

En åklagare uttryckte att anledningen till att handläggningstiderna för kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden kan vara långa högst sannolikt är att personen i sådana fall är frihetsberövad under tiden från det att ansökan kommer in till det att ett beslut meddelas. Flera åklagare påtalade att handläggningen ofta drar ut på tiden eftersom det är svårt att få tag i förbudspersonen och att det därför är svårt att uppnå en snabbare handläggning genom interimistiska beslut. Dessutom påtalades att även ett interimistiskt beslut måste delges för att få straffrättslig verkan. En åklagare uttryckte att om det är möjligt att nå en person för delgivning kan man lika gärna hämta denne till förhör och därefter fatta ett ”slutligt” beslut i anslutning till förhöret.

7.5. Grevios granskning av Sverige

Istanbulkonventionens syfte är att skydda kvinnor mot alla former av våld och att förebygga, lagföra och avskaffa våld mot kvinnor och våld i hemmet. Sverige ratificerade konventionen 2014.33 I fråga om kontaktförbud är framför allt artikel 52 och 53 av intresse:

Artikel 52 – Akuta förbudsåtgärder

Parterna ska vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder för att säkerställa att behöriga myndigheter bemyndigas att, i situationer av överhängande fara, besluta om att den som utövar våld i hemmet under tillräckligt lång tid måste lämna den bostad som brottsoffret eller personen som riskerar att utsättas för våld bor i och att förbjuda förövaren att gå in i bostaden eller kontakta brottsoffret eller den person som riskerar att utsättas för våld. Säkerheten för brottsoffren eller de personer som riskerar att utsättas för våld ska prioriteras vid åtgärder som vidtas i enlighet med denna artikel.

33Prop. 2013/14:208.

Artikel 53 – Besöksförbud

1. Parterna ska vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder för att säkerställa att beslut om lämpliga besöksförbud är tillgängliga för personer som har utsatts för våld som faller inom ramen för denna konvention.

2. Parterna ska vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder för att säkerställa att de besöksförbud som avses i punkt 1 – är tillgängliga för omedelbart skydd och utan att vara oskäligt ekonomiskt eller administrativt betungande för brottsoffret, – utfärdas för en viss period eller tills beslutet ändras eller upphävs, – utfärdas ex parte och med omedelbar verkan när så är nödvändigt, – är tillgängliga oberoende av, eller utöver, andra rättsliga förfaranden, – får presenteras i efterföljande rättsliga förfaranden.

3. Parterna ska vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder för att säkerställa att överträdelser av besöksförbud som har utfärdats enligt punkt 1 är föremål för effektiva, proportionerliga och avskräckande straffrättsliga eller andra rättsliga sanktioner.

Europarådets expertgrupp Grevio, som är Istanbulkonventionens granskningsorgan, har granskat Sveriges genomförande av konventionen och utifrån detta publicerades 2019 en rapport med ett antal rekommendationer till Sverige. När det gäller hur Sverige har genomfört artiklarna 52 och 53 påpekade Grevio att ingen av de tillgängliga formerna av kontaktförbud utgör en akut förbudsåtgärd i den bemärkelsen som avses i artikel 52. Enligt artikeln är konventionsstaterna bl.a. skyldiga att säkerställa att den som utövar våld i hemmet kan avlägsnas från bostaden vid situationer av överhängande fara. Begreppet ”överhängande fara” definieras som ”any situation of do-

mestic violence in which harm is imminent or has already materialised and is likely to happen again”.34 Syftet med artikeln är att säkerställa

skyddet för personer som blivit utsatta för våld i nära relation och deras rätt att stanna kvar i det egna hemmet.35

I rapporten påpekas att lagen om kontaktförbud saknar en reglering som säkerställer att akuta åtgärder kan vidtas inom 24 timmar. Enligt Grevio framstår det som oklart i vilken utsträckning polisens allmänna befogenhet att avlägsna någon från en viss plats i syfte att förhindra brott tillämpas i praktiken vid situationer med våld i hem-

34 Se paragraf 265 i Explanatory Report to the Council of Europe Convention on preventing and combating violence against women and domestic violence. 35 Grevio, Grevio Baseline Evaluation Report, Sweden, 2019, s. 222.

met. Polisens möjlighet att gripa någon kan enligt Grevio inte anses ersätta en särskild reglering angående omedelbart avlägsnande från hemmet. Vidare framhålls att ett beslut om omedelbart avlägsnande från hemmet måste kunna utfärdas ex officio, som ett led i konventionsstaternas skyldighet att förebygga våld enligt artikel 5 i konventionen.36

Avslutningsvis uppmanar Grevio Sverige att se över sitt system med kontaktförbud och ge den behöriga myndigheten befogenhet att i situationer av överhängande fara och som en akut skyddsåtgärd avlägsna den som utövar våld i nära relation från den gemensamma bostaden och låta detta fortsätta att gälla under lämplig tid för att brottsoffret ska känna sig trygg och för att kunna vidta andra åtgärder för att säkerställa säkerheten.37

36 A.a. s. 218–226. 37 A.a. s. 229.

8. En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

8.1. Inledning

I detta kapitel behandlas våra överväganden och förslag beträffande vårt huvudsakliga uppdrag, dvs. att se över kontaktförbudslagstiftningen. Kapitlet inleds med en beskrivning av behovet av, och vilka utgångspunkter som bör gälla för, en reformerad lagstiftning som har identifierats utifrån den utvärdering som redogörs för i kapitel 7. Därefter behandlas våra konkreta förslag samt skälen för dessa. En närmare beskrivning av vårt uppdrag i dessa delar återfinns i anslutning till respektive avsnitt. Straffskalorna för överträdelse av kontaktförbud och hindrande av elektronisk övervakning behandlas i kapitel 9. Den frågan berörs inte ytterligare i detta kapitel.

8.2. Behovet av och inriktningen för en reform

8.2.1. Den brottspreventiva funktionen behöver förstärkas

Bedömning: Det finns behov av att förstärka den brottspreven-

tiva funktionen av kontaktförbudslagstiftningen. Detta bör ske genom att förutsättningarna för att utfärda kontaktförbud utökas till att avse fler situationer än i dag. För att den brottspreventiva effekten ska uppnås krävs också att förutsättningarna för en enhetlig tillämpning av lagstiftningen förbättras.

Utgångspunkten bör vara att ett kontaktförbud ska kunna utgöra ett reellt skydd. Det bör därför införas en möjlighet att i betydligt större utsträckning än i dag utfärda kontaktförbud som omfattar stora geografiska förbudsområden, även som en förstahandsåtgärd.

Tidigare brottslighet bör inte ges en avgörande betydelse

Sedan lagen om kontaktförbud infördes har det återkommande framförts att tillämpningen av lagen har varit alltför restriktiv i förhållande till dess brottspreventiva syfte. Kritiken avser framför allt att förekomsten av tidigare brottslighet mot den som förbudet avser att skydda (skyddspersonen) har givits för stor betydelse vid bedömningen av om det finns skäl att utfärda ett kontaktförbud, på bekostnad av andra faktorer som kan vara viktiga att beakta.

Av den statistik som presenteras i avsnitt 7.2.1 framgår att endast cirka 25–30 procent av ansökningarna om kontaktförbud leder till ett bifall. Att ansökningarna om kontaktförbud avslås i cirka 70– 75 procent av fallen kan i sig vara en indikation på att lagstiftningen tillämpas restriktivt. Andelen avslag kan dock inte ensamt leda till slutsatsen att tillämpningen är alltför restriktiv, eftersom det i många fall kan vara motiverat att avslå en ansökan. Av Åklagarmyndighetens kartläggning av avslagsbeslut från 2023 framgår t.ex. att cirka 45 procent av ansökningarna om kontaktförbud avslås med motiveringen att det saknas förutsättningar för kontaktförbud, dvs. att ansökan är ogrundad (se avsnitt 7.3.4).

Det har emellertid påpekats från flera håll att det finns behov av att kunna meddela kontaktförbud i fler fall än i dag och att sådana beslut i större utsträckning bör grunda sig på en riskbedömning i det enskilda fallet. Av Åklagarmyndighetens kartläggning som nämns ovan framgår att det i drygt 20 procent av ansökningarna om kontaktförbud visserligen finns grundläggande förutsättningar för att meddela kontaktförbud, men att den riskbedömning som genomförs utmynnar i att det inte finns tillräckliga skäl för att utfärda ett kontaktförbud. Vid den hearing som utredningen genomförde med brottsoffer- och kvinnorättsorganisationer framfördes att många av de kvinnor som ansöker om kontaktförbud befinner sig i en pågående separation från mannen och att det är vanligt att tidigare brottslighet inte har polisanmälts, eller att tidigare förundersökningar lagts ned på grund av bristande bevisning. När mannen inte tidigare har lagförts för brott mot sin partner eller före detta partner och det inte heller pågår en förundersökning är det, såvitt vi kunnat utröna, ovanligt att kontaktförbud utfärdas trots att ett sådant behov kan finnas utifrån risken för brott, förföljelser eller trakasserier. Liknande bild framkom vid utredningens möte med Nationellt centrum för kvinnofrid, bl.a. ge-

nom de erfarenheter som framkommer vid samtal med kvinnor som ringer till Kvinnofridslinjen som drivs av centrumet. Erfarenheterna av att brott i nära relation polisanmäls i liten utsträckning bekräftas av den senaste nationella kartläggningen om brott i nära relationer som genomförts av Brå. Kartläggningen visade att endast 4,9 procent av de kvinnor som uppgav att de hade utsatts för brott av en närstående hade polisanmält händelsen eller någon av händelserna. Motsvarande andel av de utsatta männen var 2,9 procent.

Åklagarmyndighetens och Polisens tillsynsrapport från 2020 visar att i majoriteten av de granskade ärendena gjordes ansökan om kontaktförbud i samband med en brottsanmälan eller en pågående förundersökning och att det var ovanligt att den som förbudet avsågs gälla mot (förbudspersonen) tidigare hade lagförts för brott (se avsnitt 7.3.2). Åklagarmyndighetens kartläggning av avslagsbeslut från 2023 visar att förekomsten av bakomliggande brottsmisstankar har stor betydelse för huruvida en ansökan om kontaktförbud beviljas eller inte. I de fall det saknades förekomst av skälig misstanke om brott avslogs nämligen ansökningar om kontaktförbud i mycket hög utsträckning (se avsnitt 7.3.4).

Kontaktförbudslagstiftningen har ett uttalat syfte att förebygga brott, förföljelser och andra allvarliga trakasserier. Avsikten är alltså inte att ett kontaktförbud ska utgöra en reaktion på redan begångna brott. Den omständigheten att förbudspersonen tidigare har utsatt skyddspersonen för brott är givetvis en viktig indikator på att det kan finnas en risk för upprepning av det beteendet. Om riskbedömningen i en alltför stor utsträckning tar sikte på tidigare lagföringar är det samtidigt tydligt att många personer som utsätts för övergrepp eller trakasserier och som riskerar att utsättas för ytterligare sådana oönskade beteenden inte kan få det skydd i form av ett kontaktförbud som de är i behov av.

För att förstärka den preventiva funktionen av kontaktförbudslagstiftningen är det alltså nödvändigt att andra omständigheter än förekomsten av tidigare brottslighet kan få ett större genomslag än i dag vid riskbedömningen, samtidigt som tidigare brottslighet givetvis även fortsättningsvis måste vara en viktig indikator för att det finns risk för framtida brott och trakasserier. I sammanhanget bör påpekas att kontaktförbud är en ingripande åtgärd som därtill kan upplevas som stigmatiserande för förbudspersonen. Kontaktförbud, inte minst sådana som beslutas utan förekomst av tidigare brottslighet,

måste därför grundas på tydliga regler och konkreta omständigheter. I annat fall kan systemet uppfattas som godtyckligt och rättsosäkert. Det måste även fortsättningsvis vara möjligt att sålla bort okynnesansökningar som sker t.ex. i syfte att trakassera någon annan eller för att skaffa sig fördelar i en vårdnadstvist. Detta ställer krav både på lagstiftaren och tillämparen.

Kontaktförbud bör kunna utfärdas i fler situationer än i dag

Vid vår utvärdering av kontaktförbudslagstiftningen har det från flera olika aktörer lyfts fram ett behov av att i större utsträckning än i dag kunna utfärda kontaktförbud i situationer där den som förföljer och trakasserar en annan person inte tidigare har dömts för brott. Åklagarmyndighetens utvecklingscentrum har exempelvis lyft fram att det förekommer att en person utsätter en närstående för kontrollerande beteende i form av övervakning med exempelvis GPS-utrustning eller dolda kameror. Sådana ageranden leder enligt utvecklingscentrumet sällan till lagföring för brott och därigenom sällan till att det finns förutsättningar att meddela kontaktförbud. Att åtgärder som syftar till att kontrollera till exempel en före detta partner med olika slags digital teknik ofta är ett led i ett trakasserande beteende, har också framförts av forskare vid Nationellt centrum för kvinnofrid.

Det har även, framför allt från polishåll, lyfts att det finns ett behov av att kunna utfärda kontaktförbud i större utsträckning än i dag i syfte att skydda målsäganden och vittnen i samband med en rättsprocess.

Ingripandegraden bör bestämmas utifrån riskbedömningen

Utvärderingen i kapitel 7 visar att möjligheten att utfärda ett särskilt utvidgat kontaktförbud tillämpas mycket sällan i praktiken. En av anledningarna tycks vara de snäva rekvisiten för förbudet. Det har framförts från åklagare att kraven för särskilt utvidgade kontaktförbud är så högt ställda att det ligger närmare till hands att gripa och anhålla personen i de fall då omständigheterna är sådana att kraven för ett särskilt utvidgat kontaktförbud är uppfyllda.

Eftersom ett särskilt utvidgat kontaktförbud förutsätter att ett utvidgat kontaktförbud har överträtts, kan ett särskilt utvidgat kontakt-

förbud bara komma i fråga efter viss tid och uteslutande i de fall där det först har beslutats om ett utvidgat kontaktförbud som därefter har överträtts. Konstruktionen bygger uteslutande på en upptrappning av ingripandegraden mot den som inte respekterar ett redan meddelat kontaktförbud, men möjliggör inte att vidta den mest effektiva skyddsåtgärden utifrån riskbedömningen vid ett visst givet tillfälle och utifrån omständigheterna i det enskilda fallet.

Särskilt utvidgade kontaktförbud är redan i dag en mycket ingripande åtgärd. Samtidigt är syftet med ett särskilt utvidgat kontaktförbud att tillgodose behovet av skydd för den utsatta personen när andra, mindre ingripande former av kontaktförbud inte är tillräckliga. Enligt vår uppfattning är det inte rimligt att en person som utifrån tydliga indikationer riskerar att utsättas för allvarlig brottslighet ska behöva vänta på att ett utvidgat kontaktförbud har överträtts innan det kan bli aktuellt att vidta mer ingripande och därmed mer effektiva skyddsåtgärder, särskilt om det redan från början kan bedömas att det finns behov av ett särskilt utvidgat kontaktförbud. Om det inte tidigare förekommit något utvidgat kontaktförbud mellan parterna, finns det enligt nuvarande reglering som sagt inte förutsättningar för att i en sådan situation meddela ett särskilt utvidgat kontaktförbud, oavsett hur stor risken bedöms vara för att skyddspersonen utsätts för ytterligare brott.

För att stärka den brottspreventiva funktionen bedömer vi att det måste finnas förutsättningar för att agera tidigt i de fall det föreligger en stark hotbild mot den utsatta personen. När riskbedömningen visar att situationen är så allvarlig att det finns behov av den mest ingripande formen av kontaktförbud, bör det därför vara möjligt att meddela ett särskilt utvidgat kontaktförbud även om förbudspersonen inte tidigare har överträtt ett utvidgat kontaktförbud.

Bestämmelserna ska vara tydliga och förutsebara

Flera aktörer som utredningen har varit i kontakt med, bl.a. brottsoffer- och kvinnorättsorganisationer samt Nationellt centrum för kvinnofrid, har framhållit att tillämpningen av kontaktförbudslagstiftningen varierar mycket över landet, framför allt beträffande åklagarnas bedömning av i vilka situationer det finns förutsättningar för att utfärda kontaktförbud. Den statistik som presenteras i av-

snitt 7.2.1 visar att andelen beviljade kontaktförbud skiljer sig åt i hög grad mellan olika åklagarkammare. Det är dock svårt att dra några säkra slutsatser om orsaken till variationen i andelen utfärdade beslut. Vid de intervjuer som utredningen hållit har ingen av de intervjuade åklagarna ansett att variationen beror på otydligheter eller andra brister i lagstiftningen. I stället har andra faktorer framhållits som möjlig orsak, t.ex. det förhållandet att benägenheten att frihetsberöva misstänkta gärningspersoner också skiljer sig åt i landet, vilket även har betydelse för hur många kontaktförbud som utfärdas.

Vi kan hålla med om det som framhållits i åklagarintervjuerna om att antalet utfärdade kontaktförbud hänförliga till en viss åklagarkammare sannolikt beror på flera faktorer, t.ex. inflödet av ansökningar och karaktären av dessa samt benägenheten att tillgripa andra åtgärder såsom anhållande och häktning. För att kontaktförbudslagstiftningen ska kunna få den brottspreventiva effekt som är avsedd, är det viktigt att förutsättningarna för en enhetlig tillämpning av kontaktförbudslagstiftningen ökar. Som anges i våra direktiv, är det angeläget att oklarheter och gränsdragningsproblem i lagstiftningen undviks i så stor utsträckning som möjligt, dels för att var och en ska kunna förstå vilka reaktioner och ingripanden som kan följa av ens egna agerande, dels för att bestämmelserna ska vara enkla att tillämpa. Som vi konstaterat i avsnitt 6.5, innebär den speciella kriminaliseringsteknik som ligger till grund för kontaktförbudslagstiftningen att det måste göras noggranna överväganden för att säkerställa att regleringen omgärdas av tillräckliga rättssäkerhetsgarantier. Utifrån rättssäkerhets- och legitimitetsskäl är det en viktig utgångspunkt att förutsättningarna för att utfärda kontaktförbud specificeras tydligt i lagtexten samt att risken för att kontaktförbud utfärdas på bristfälligt underlag minimeras.

Ett reellt skydd som utgångspunkt för bedömningen av förbudsområdenas storlek

Den förebyggande funktionen av ett kontaktförbud – att fortsatta övergrepp ska förhindras – kan i många fall uppnås genom att hotet om straff vid eventuella överträdelser har en avskräckande effekt. Upptäcktsrisken och förutsättningen för att bevissäkra, vilket ökar möjligheten att lagföra en person som överträtt ett kontaktförbud, har

bl.a. framförts som skäl för möjligheten till elektronisk övervakning av kontaktförbud.

I vissa fall kan förbudspersonen emellertid inte förväntas ta intryck av det straffhot som en överträdelse av ett kontaktförbud innebär och inte heller av den upptäcktsrisk som följer av elektronisk övervakning. Den brottspreventiva effekten torde då endast kunna uppnås fullt ut genom att polisen har förutsättningar för att ingripa i det enskilda fallet för att förhindra fortsatta trakasserier och övergrepp när förbudspersonen står i avsikt att begå sådana, dvs. att kontaktförbudet innebär ett reellt skydd för skyddspersonen. Det aktualiserar tillämpningen av särskilt utvidgade kontaktförbud.

Ur brottsofferperspektiv framstår det som en given utgångspunkt att lagstiftningen konstruerar ett skydd som är så pass gediget att skyddspersonen inte tvingas anpassa sitt liv genom exempelvis skyddade personuppgifter eller att flytta till ett skyddat boende för att uppnå trygghet. Detta kan förutsätta att det vidtas ingripande åtgärder mot förbudspersonen. Precis som alla andra tvingande och ingripande åtgärder som kan åläggas någon, måste ett kontaktförbud givetvis utgöra en proportionerlig åtgärd. Vad som är proportionerligt kan i de flesta fall avgöras utifrån förbudspersonens egna ageranden och egna val. Den som väljer att begå allvarliga brott och upprepade trakasserier mot någon annan måste i vissa fall tåla relativt betydande inskränkningar i sitt eget liv, i de fall alternativet är att den förföljda personen annars tvingas göra sådana inskränkningar.

Som nämnts i avsnitt 7.3.1 visade Brås senaste utvärdering av kontaktförbudslagstiftningen att de särskilt utvidgade kontaktförbuden endast i undantagsfall omfattade ett större område än ett kvarter. Polismyndigheten har, bl.a. genom den skrivelse som myndigheten gett in till utredningen (se avsnitt 8.2.2), framfört att det finns ett behov av att utvidga storleken av förbudsområdena, dels för att det ska vara möjligt att åstadkomma en effektiv elektronisk övervakning med hänsyn till de felmarginaler den nuvarande GPS-övervakningen innebär, dels för att hinna avvärja eventuella angrepp och sätta skyddspersonen i säkerhet vid överträdelser av kontaktförbudet.

I samband med den senaste ändringen av kontaktförbudslagstiftningen framhöll regeringen vikten av att det geografiska området är tillräckligt stort för att utgöra ett reellt skydd för den utsatta personen.1 En effektiv kontroll av efterlevnaden av kontaktförbud och

1Prop. 2020/21:217 s. 34.

omedelbara ingripanden vid konstaterade överträdelser för att förhindra ytterligare brott är dessutom av stor vikt för att trovärdigheten av systemet med kontaktförbud inte ska urholkas. För att det ska finnas en praktisk möjlighet för polisen att övervaka och i möjligaste mån säkerställa efterlevnaden av ett kontaktförbud är det nödvändigt dels att kontaktförbudet kontrolleras elektroniskt, dels att det förbjudna området är så stort att polisen hinner rycka ut och gripa den som överträder ett förbudsområde innan denne har möjlighet att nå fram till skyddspersonen. Som utvecklas närmare nedan är det därtill en förutsättning att den tekniska utrustningen för elektronisk övervakning förbättras för att detta ska vara möjligt.

8.2.2. Den tekniska utrustningen för elektronisk övervakning behöver förbättras

Bedömning: För att ett kontaktförbud ska kunna utgöra ett reellt

skydd är det en avgörande förutsättning att den tekniska utrustningen för elektronisk övervakning förbättras.

Under utredningsarbetet har det framkommit en tydlig bild av att den tekniska utrustningen som i dag används för elektronisk övervakning av kontaktförbud är föråldrad och behäftad med stora brister. Utrustningen består av två komponenter; dels en fotboja, dels en mobiltelefon som förbudspersonen måste bära med sig. De poliser som utredningen har talat med, har berättat att det förekommer att utrustningen larmar om förbudspersonen lämnar mobiltelefonen i ett rum i sin bostad och går till ett annat rum, eftersom signalen mellan fotbojan och mobiltelefonen då bryts. Det har också framkommit att det är problematiskt med små förbudsområden (exempelvis skyddspersonens bostad med tillhörande tomt). Eftersom tekniken inte är tillräckligt precis förekommer det att utrustningen felaktigt larmar om överträdelse i fall där förbudspersonen befinner sig i närheten av – men inte innanför – förbudsområdet. Enligt polisen rör det sig om ett stort antal ”falska” larm, vilket är mycket resurskrävande och även skapar en onödig stress för skyddspersonen, eftersom polisen ofta kontaktar skyddspersonen i samband med larmen för att kontrollera så att han eller hon befinner sig i säkerhet. Från åklagarhåll har det framkommit att bristerna i utrustningen har skapat en stor skepsis hos

åklagarna mot att besluta om utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud.

Vid de kontakter som utredningen har haft med polisen i Norge har det framkommit att den norska polismyndigheten använder sig av en annan teknisk utrustning för elektronisk övervakning av kontaktförbud, som tycks fungera väsentligt bättre än den utrustning som används i Sverige. Utrustningen som används i Norge består endast av en komponent i form av en fotboja. Enligt de upplysningar som polisen i Norge har lämnat fungerar positioneringen oftast tillfredsställande och det är även ovanligt med falsklarm.

För att särskilt utvidgade kontaktförbud ska kunna utgöra ett reellt skydd och därigenom kunna fylla sitt syfte, ser vi det som en absolut förutsättning att förbuden övervakas elektroniskt och att utrustningen för sådan övervakning fungerar på ett ändamålsenligt sätt. Vid våra fortsatta ställningstaganden utgår vi från att det inom en snar framtid kommer att finnas tillgång till en förbättrad utrustning som möjliggör en effektiv övervakning av kontaktförbud. Detta kräver dock att Polismyndigheten ersätter den nuvarande tekniska utrustningen med en annan, mer ändamålsenlig utrustning. Uppenbarligen finns det tekniska lösningar redan i dag som fungerar bättre än de som tillämpas i Sverige. Därtill måste man anta att tekniken kan utvecklas ytterligare framöver.

Skrivelse från Polismyndigheten

Under utredningsarbetet har vi mottagit synpunkter och därefter en skrivelse från Polismyndigheten, där myndigheten har framfört behov av lagstiftningsåtgärder för att åstadkomma en effektiv elektronisk övervakning. Som nämns ovan, påpekas det i skrivelsen att det finns ett behov av att kunna besluta om större förbudsområden. Därutöver har myndigheten anfört bl.a. följande.

Enligt den nuvarande ordningen får uppgifter om den övervakades position registreras och tas fram enbart när den övervakade träder in i eller vistas inom ett förbudsområde, eller en beslutad övervakning hindras. Polismyndigheten anser att det bör införas en möjlighet att registrera och ta fram uppgifter om den övervakades position i realtid och retroaktivt, utan krav på att den övervakade trätt in i ett förbudsområde eller hindrar den elektroniska övervakningen. Enligt myn-

digheten skulle en möjlighet att kartlägga förbudspersonens rörelsemönster utanför ett förbudsområde kunna användas för att motbevisa eventuella invändningar från förbudspersonen att en överträdelse skett oavsiktligt. En sådan möjlighet skulle vidare innebära bättre förutsättningar att bedöma alla former av larm och utvärdera vilken risk de medför för skyddspersonen, se vilken riktning förbudspersonen rör sig i för att utesluta tekniska felpositioneringar samt lokalisera och frihetsberöva förbudspersonen efter en överträdelse.

Av skrivelsen framgår även att den nuvarande tekniska utrustningen som används för elektronisk övervakning levereras med en inbyggd funktion som möjliggör löpande övervakning. Denna funktion tas bort eller döljs för att det inte ska vara möjligt att registrera och ta fram den övervakades position annat än i de situationer som medges i den nuvarande lagstiftningen. Ändringarna i de tekniska grundförutsättningarna orsakar dock problem som medför att utrustningen inte fungerar som förväntat, med ett stort antal falsklarm till följd.

Slutligen har Polismyndigheten framfört att lagstiftningen bör ses över för att möjliggöra användning av s.k. victim devices. Victim devices är en portabel enhet som skyddspersonen bär med sig och som larmar när förbudspersonen är i närheten av skyddspersonen. Denna slags lösning förutsätter alltså att både skyddspersonen och förbudspersonen bär teknisk utrustning. Syftet är att skapa trygghet för skyddspersonen även när denne befinner sig utanför förbudsområdet. Användningen av victim devices förutsätter dock att det införs en möjlighet för Polismyndigheten att ta del av skyddspersonens koordinater, vilket inte är tillåtet enligt dagens lagstiftning.

Frågan om att ta fram och registrera förbudspersonens position i andra situationer än när denne befinner sig inom ett förbudsområde berörs delvis i avsnitt 8.4.3, där vi även behandlar frågan om användning av s.k. victim devices. I det avsnittet konstaterar vi bl.a. att det finns betydande praktiska problem med att införa en teknisk lösning som syftar till att den elektroniska utrustningen ska larma när förbudspersonen är i närheten av skyddspersonen oavsett var parterna befinner sig. I samma avsnitt bedömer vi att det inte bör införas en möjlighet till elektronisk övervakning av ordinära kontaktförbud och kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden.

Syftet med elektronisk övervakning är i första hand att kontrollera att förbudspersonen efterlever kontaktförbudet. Regeringen har

i tidigare lagstiftningsärenden uttalat att uppgifter om den övervakades position därför inte bör få tas fram för något annat ändamål än för att kontrollera att förbudspersonen respekterar kontaktförbudet, dvs. uppgifterna får endast tas fram när förbudspersonen träder in i förbudsområdet eller när en beslutad elektronisk övervakning hindras.2Att övervaka förbudspersonen innan denne trätt in i ett i förväg stipulerat förbudsområde skulle innebära en helt annan slags övervakning, vilket torde vara bakgrunden till tidigare ställningstagande om vilket ändamål övervakningen bör kunna ha. I avsnitt 8.3.7 föreslår vi att förbudsområdena vid särskilt utvidgade kontaktförbud ska utformas så att de kan ge ett reellt skydd och att de – utifrån skyddsbehovet i det enskilda fallet – därför ska kunna vara väsentligt större än dagens förbudsområden. Genom större förbudsområden bedömer vi att många av de praktiska problemen kring t.ex. bevissäkring och lokalisering av förbudspersonen som Polismyndigheten lyft fram torde gå att hantera på ett väsentligt bättre sätt än i dag. Därtill föreslår vi i avsnitt 8.4.5 att straffansvaret för hindrande av elektronisk övervakning ska utvidgas till åtgärder som är ägnade att försvåra övervakningen. I ljuset av de åtgärder vi föreslår, framstår det som tveksamt att för närvarande göra någon annan bedömning än den som regeringen gjort och riksdagen ställt sig bakom i tidigare lagstiftningsärenden gällande frågan om att ändra på ändamålet för elektronisk övervakning.

Det kan därtill framhållas att det enligt den nuvarande ordningen är möjligt att förena ett utvidgat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning utan att förbudspersonen dessförinnan har begått något brott. I avsnitt 8.3.6 föreslår vi att även särskilt utvidgade kontaktförbud (och därmed också elektronisk övervakning) ska kunna beslutas som en förstahandsåtgärd i vissa situationer, dvs. utan att förbudspersonen dessförinnan har överträtt ett tidigare utfärdat kontaktförbud. Som vi framhåller i samma avsnitt, bör det också finnas en viss möjlighet att besluta om ett särskilt utvidgat kontaktförbud utan att förbudspersonen begått något brott mot skyddspersonen. De proportionalitetsaspekter som i sig kan tala emot en ingripande övervakning utan att förbudspersonen har begått något brott, skulle bli väsentligt mer framträdande med ett ändrat ändamål för övervakningen. En kontinuerlig övervakning av en person som inte har gjort sig skyldig till brott och som inte heller överträtt det beslutade

2Prop. 2010/11:45 s. 56 och prop. 2017/18:81 s. 41.

förbudsområdet, måste betraktas som mycket långtgående ur proportionalitetshänsyn.

Att möjliggöra en kontinuerlig övervakning av förbudspersonen eller överhuvudtaget att kunna övervaka denne utanför ett i förväg stipulerat förbudsområde väcker därtill en mängd frågeställningar utifrån integritetssynpunkt och frågor kring dataskydd. Sammantaget bedömer vi att det för närvarande inte finns tillräckliga skäl för att, på det sätt som Polismyndigheten föreslagit, utöka möjligheten att ta fram uppgifter om den övervakades position.3

8.2.3. Frågor kring handläggningen behöver vara ändamålsenligt reglerade

Bedömning: Det finns behov av förbättrade rättsliga verktyg för

att säkerställa en effektiv och rättssäker handläggning av ärenden om kontaktförbud. Myndigheterna behöver ta ett tydligare ansvar än i dag för att initiera frågan om kontaktförbud i vissa situationer. Det finns också ett behov av att förbättra möjligheterna till delgivning av beslut om kontaktförbud. Därtill kan det ifrågasättas om dagens ordning med en ovillkorlig rätt till sammanträde är motiverad. Slutligen finns det ett behov av att stärka barns ställning i ärenden om kontaktförbud.

Flera av de aktörer som utredningen har varit i kontakt med, bl.a. vid hearingen med brottsoffer- och kvinnorättsorganisationer, har påtalat vikten av en snabb handläggning, eftersom situationen ofta är akut när ansökan om kontaktförbud upprättas. Både från polis- och åklagarhåll har det påtalats att det är vanligt förekommande att förbudspersoner försöker att obstruera handläggningen i ärenden om kontaktförbud på olika sätt, bl.a. genom att undandra sig delgivning av beslutet om kontaktförbud. Delgivning av beslutet är en förutsättning för att det ska träda i kraft. Det är därför av central betydelse att delgivning kommer till stånd. Det har även framkommit att det begärs sammanträde i tingsrätten enbart som ett led i att fortsätta trakasserierna mot skyddspersonen eller i andra fall för att fortsätta

3 Se dock avsnitt 8.4.5, där vi till följd av våra förslag om att utvidga det straffbara området i bestämmelsen om hindrande av elektronisk övervakning, föreslår att det ska vara möjligt att registrera och ta fram uppgifter om den övervakades position när en beslutad övervakning försvåras.

driva frågan om en helt obefogad ansökan om kontaktförbud. Även om det är självklart att beslut i frågor om kontaktförbud som huvudregel ska kunna överprövas efter ett sammanträde i domstol, finns det skäl att överväga om rätten till sammanträde måste vara absolut. Den ordning som gäller enligt lagen om kontaktförbud avviker också från vad som gäller för andra slags ärenden.

För att ett kontaktförbud ska tillgodose intresset av att ge skydd för framför allt våldsutsatta kvinnor och barn är det viktigt att de processuella frågorna och övriga frågor kring handläggningen av kontaktförbud är reglerade på ett ändamålsenligt sätt. Myndigheterna måste ha tillgång till effektiva verktyg för att säkerställa att ett kontaktförbudsförfarande kan bedrivas snabbt och med bibehållen rättssäkerhet för de inblandade parterna. Vid våra kontakter med bl.a. brottsoffer- och kvinnorättsorganisationer samt operativt verksamma poliser har det lyfts fram att en person som utsatts för våld och andra övergrepp av en partner ofta utsätts för mycket stora påfrestningar. Utöver den psykiska pressen det innebär i sig att vara utsatt för brott eller andra trakasserier, är det ofta nödvändigt med en stor mängd kontakter med myndigheter och andra aktörer såsom polis, hälso- och sjukvård, skola etc. För att minska bördan för den utsatta personen och öka förutsättningarna för att nödvändiga skyddsåtgärder sätts in, bedömer vi att myndigheterna behöver ta ett tydligare ansvar för att initiera frågan om kontaktförbud i vissa situationer.

Av den statistik som redovisats i avsnitt 7.2.1 framgår att cirka 8– 10 procent av de kontaktförbud som beslutats de senaste åren har utfärdats till skydd för en person under 18 år. Samtidigt visar Åklagarmyndighetens kartläggning av avslagsbeslut från 2023 att en högre andel ansökningar om kontaktförbud avslås när skyddspersonen är under 18 år jämfört med om skyddspersonen är vuxen. I åldersspannet 0–14 år avslås drygt 90 procent av alla ansökningar. Av kartläggningen framgår att detta enligt Åklagarmyndigheten kan tyda på att det är svårare att erhålla skydd i form av ett kontaktförbud som barn än som vuxen (se avsnitt 7.3.4). Under utredningsarbetet har Åklagarmyndighetens utvecklingscentrum påtalat att det förekommer att vårdnadshavare motsätter sig att ett kontaktförbud utfärdas till skydd för barnet, särskilt i de fall hotbilden härrör från vårdnadshavaren själv. Vid de intervjuer som utredningen har hållit med åklagare har det framkommit att det kan vara svårt att låta barn komma till tals i ärenden om kontaktförbud i de fall ett förhör med barnet förutsätter

vårdnadshavarens medverkan. Att det förekommer att barn inte hörs under utredningen av ett ärende om kontaktförbud är något som även påtalas i Åklagarmyndighetens kartläggning av avslagsbeslut (se avsnitt 7.3.4). Mot bakgrund av vad som framkommit i vår utvärdering ser vi att det finns ett behov av att förstärka barns ställning i ärenden om kontaktförbud. Detta bör enligt vår uppfattning ske genom att barn i större utsträckning än i dag bör ha rätt att företrädas av ett rättsligt ombud i ärenden om kontaktförbud. Detta bör inte bara gälla underåriga skyddspersoner, utan motsvarande rätt bör finnas även för personer under 18 år som riskerar att få ett kontaktförbud utfärdat mot sig.

8.2.4. Förutsättningarna för att kombinera ett kontaktförbud med andra skyddsåtgärder behöver förbättras

Bedömning: Det finns behov av att i högre utsträckning än i dag

kombinera kontaktförbud med andra skyddande åtgärder. Detta förutsätter bl.a. att en individuell riskbedömning genomförs av Polismyndigheten. Det behöver också finnas förutsättningar för samverkan mellan myndigheter. Uppföljning av ett kontaktförbud behöver ske kontinuerligt.

Ett kontaktförbud utgör inte något heltäckande skydd mot hotfulla och farliga situationer. Den brottsreducerande effekten kan förstärkas, om kontaktförbudet kombineras med andra skyddsåtgärder. Som framgår av avsnitt 7.3.3, visar Socialstyrelsens dödsfallsutredningar 2018–2021 att i de fall kontaktförbud hade utfärdats i de ärenden som omfattas av rapporten (dvs. då vuxna kvinnor och män dödats eller utsatts för dödligt våld av en närstående eller tidigare närstående person), hade kontaktförbudet inte i något fall kombinerats med andra stöd- och skyddsåtgärder, trots att det enligt Socialstyrelsen var tydligt att det förelåg ett sådant behov. Vid den hearing med brottsoffer- och kvinnorättsorganisationer som vi har anordnat inom ramen för vårt utredningsarbete framfördes att det finns ett behov av att kontaktförbud i fler fall än i dag kombineras med framför allt larmpaket, men även med andra skyddsåtgärder.

Vi bedömer att det finns ett behov av att i större utsträckning än i dag kombinera kontaktförbud med andra stödjande och skyddande

åtgärder från t.ex. polis och socialtjänst. Som vi har konstaterat i avsnitt 5.2.4 ställer Europakonventionen, men även andra internationella instrument, krav på staten att vidta adekvata skyddsåtgärder när det föreligger en konkret och omedelbar risk för att en enskild utsätts för brott. En grundläggande förutsättning för att uppnå detta är att myndigheterna vidtar noggranna riskbedömningar med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet.

Stöd- och skyddsåtgärder bör inte enbart ta sikte på skyddspersonen. Det kan även finnas behov av insatser för att förbudspersonen ska ändra sitt beteende och upphöra med övergreppen, vilket ju i förlängningen också gagnar skyddspersonen. Sedan den 1 augusti 2021 har socialtjänsten ett uttryckligt ansvar för att verka för att den som utsätter eller har utsatt närstående för våld eller andra övergrepp ska ändra sitt beteende. Som framgår av avsnitt 5.3.1, finns det även exempel på arbetsmetoder inom Polismyndigheten som inkluderar åtgärder riktade mot potentiella gärningspersoner, t.ex. i form av samtalsinsatser, i syfte att förhindra upprepad brottslighet. Socialtjänsten och polisen kan också hjälpa till att förmedla kontakt med andra relevanta aktörer, t.ex. då det finns behov av hjälp eller behandling vid missbruk eller andra sociala problem eller när det föreligger en psykiatrisk problematik hos förbudspersonen. Att förbudspersonen deltar i behandling eller andra insatser för att komma till rätta med sitt beteende kan innebära att risken för fortsatt våld och andra övergrepp minskar, vilket bör kunna beaktas t.ex. vid bedömningen av om ett kontaktförbud ska förlängas.

I syfte att förstärka skyddet för personer som riskerar att utsättas för brott och andra övergrepp är det alltså viktigt att myndigheterna har goda förutsättningar för att komplettera ett kontaktförbud med andra skyddande åtgärder. För att åstadkomma detta måste det finnas förutsättningar för samverkan och informationsdelning mellan myndigheterna. Det är också av avgörande betydelse att Polismyndigheten gör en individuell skyddsbedömning för att kunna avgöra behovet av skyddsåtgärder i varje enskilt fall, samt att efterlevnaden av ett kontaktförbud följs upp kontinuerligt.

8.2.5. Sammanfattning

Trots de senaste årens lagändringar, har det visat sig att kontaktförbudslagstiftningen fortfarande tillämpas restriktivt i förhållande till lagens syfte att förebygga brott. Det finns behov av att stärka den brottspreventiva funktionen genom att det införs möjligheter att utfärda kontaktförbud i fler situationer än i dag. Lagstiftningen behöver också på ett tydligare sätt än i dag ge utrymme för nyanserade riskbedömningar. När situationen kräver det måste det finnas förutsättningar för att utfärda även ingripande former av kontaktförbud som en förstahandsåtgärd. För att ett kontaktförbud ska kunna utgöra ett reellt skydd är det dessutom nödvändigt att det kan beslutas om stora förbudsområden som medger att polisen hinner rycka ut och gripa förbudspersonen vid en eventuell överträdelse. För att åstadkomma detta bör det enligt vår mening dels övervägas om kriterierna för att utfärda ett kontaktförbud bör ändras, dels om det finns anledning att behålla den s.k. sanktionstrappan som den nuvarande kontaktförbudslagstiftningen bygger på. Därtill bör det övervägas hur stora förbudsområden som bör kunna komma i fråga och hur det bör komma till uttryck i lagstiftningen. En förutsättning för att särskilt utvidgade kontaktförbud ska kunna utgöra ett reellt skydd är att det finns tillgång till fungerande utrustning för elektronisk övervakning.

För att säkerställa skyddet för utsatta personer behöver de processuella frågorna och andra frågor kring handläggningen av ärenden av kontaktförbud vara ändamålsenligt reglerade. Därtill finns ett behov av att stärka barns rätt till ombud i sådana ärenden. För att förstärka skyddet för utsatta personer behöver förutsättningarna för att kombinera ett kontaktförbud med andra skyddande åtgärder förbättras. En nyckelfaktor är att det utförs en individuell riskbedömning i ärenden om kontaktförbud och att beslutade kontaktförbud följs upp kontinuerligt. Det måste också finnas förutsättningar för samverkan mellan myndigheter.

8.3. En utökad möjlighet att utfärda kontaktförbud

8.3.1. Inledning

I våra direktiv anges att det vid en översyn av kontaktförbudslagstiftningen bör övervägas om det finns anledning att utvidga lagens tillämpningsområde, t.ex. genom en omvärdering av kriterierna för de olika typerna av kontaktförbud. Vi ska därför ta ställning till om möjligheterna att meddela kontaktförbud bör utvidgas och lämna nödvändiga författningsförslag. När det gäller kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden anges att det finns anledning att överväga om även intresset av att skydda en person mot förföljelse eller andra allvarliga trakasserier, utan att beteendet nödvändigtvis är att anse som ett brott, är tillräckligt för att ett kontaktförbud avseende gemensam bostad ska kunna meddelas. Enligt direktiven bör det också övervägas om det ska finnas en presumtion för kontaktförbud under vissa omständigheter, exempelvis efter en fällande dom som begåtts i en nära relation.

Av direktiven framgår därtill att vi ska ta ställning till om ett särskilt utvidgat kontaktförbud ska kunna meddelas oftare, även som en förstahandsåtgärd. Oavsett ställningstagande i sak ska vi lämna författningsförslag som medger detta. Enligt tilläggsdirektiven ska vi, oavsett ställningstagande i sak, lämna författningsförslag som innebär att det geografiska området för särskilt utvidgade kontaktförbud vid en särskilt allvarlig hotbild utökas kraftigt och ska kunna omfatta hela kommuner eller motsvarande.

Slutligen ska vi enligt tilläggsdirektiven ta ställning till hur kontaktförbud, med eller utan villkor om elektronisk övervakning, ska kunna användas som skydd i en rättsprocess där målsäganden, vittnen eller andra förhörspersoner riskerar att hotas eller utsättas för våld.

8.3.2. Risk för otillbörlig övervakning ska utgöra en grund för kontaktförbud

Förslag: Ett kontaktförbud ska, förutom när det finns risk för

brott, förföljelser och andra allvarliga trakasserier, kunna utfärdas när det föreligger en risk för att den som förbudet avses gälla mot utsätter den som förbudet avses skydda för otillbörlig övervakning.

Risk för otillbörlig övervakning bör kunna läggas till grund för ett kontaktförbud

I avsnitt 8.2.1 har vi konstaterat att det finns ett behov av att öka förutsättningarna för att utfärda kontaktförbud till att gälla i fler situationer än i dag. Som anges i det avsnittet, har det bl.a. från Åklagarmyndighetens utvecklingscentrum påtalats att det kan finnas behov av att utfärda kontaktförbud när det föreligger risk för att en person utsätter en annan person för kontrollerande beteende, t.ex. i form av digital övervakning, i synnerhet i sådana fall där den typen av beteenden förekommit även tidigare. Enligt utvecklingscentrumet är det oklart om sådana typer av övervakning i dag kan utgöra grund för ett kontaktförbud, bl.a. eftersom beteendena i många fall inte ryms inom det straffbara området för t.ex. ofredande. I sådana situationer kan det vara svårt att motivera ett kontaktförbud med att det föreligger en risk för brott i sådana situationer.4

Historiskt sett har diskussionen om brott i nära relationer framför allt fokuserat på fysiskt våld. På senare år har dock psykiskt våld och kontrollerande beteenden fått alltmer uppmärksamhet. I departementspromemorian Straffansvar för psykiskt våld (Ds 2022:18) föreslås att det ska införas en ny bestämmelse som reglerar straffansvar för psykiskt våld. Enligt förslaget i promemorian ska den som upprepat utsätter en annan person för nedvärderande, förödmjukande eller på annat sätt kränkande gärningar eller utövar otillbörlig kontroll över en annan person genom att begränsa den personliga handlingsfriheten, dömas för psykisk misshandel, om gärningarna varit ägande att allvarligt skada personens självkänsla. Som exempel på kontroll anges i promemorian dels styrande beteenden i form av att den utsatta inte får gå ut själv eller att kontakten med vänner och familj begränsas, dels beteenden som innebär att den utsatta övervakas på olika sätt, exempelvis genom GPS-sändare, mobiltelefonapplikationer eller genom att sms- och chattkonversationer övervakas. Även ekonomisk kontroll tas upp som exempel, såsom att ta fullständig kontroll över en persons ekonomi.5 Departementspromemorian bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Den tekniska utvecklingen med bl.a. smartphones och sociala medier har medfört nya möjligheter att utöva kontroll och övervaka

4 Jfr. Ds 2022:18 s. 216, där det uttalas att det tycks råda viss osäkerhet kring straffansvarets gränser när det är fråga om ofredande genom elektronisk övervakning. 5Ds 2022:18 s. 391 f.

andra personer. Forskning visar att digitala hjälpmedel många gånger har en betydelsefull roll inom ramen för stalkning och brott i nära relationer. I en brittisk studie av Harvard och Lefevre (2020) identifieras olika metoder som används av partnervåldsutövande män för att utöva makt och kontroll med hjälp av digital teknologi mot en närstående eller tidigare närstående kvinna. Som exempel anges GPSövervakning, kontroll av vem kvinnan har kontakt med samt att begära konstant kommunikation och ekonomisk kontroll genom att t.ex. förhindra att kvinnan äger sin egen mobiltelefon. Det beskrivs också att barn kan utnyttjas som ett led i kontrollen, t.ex. att mannen övervakar kvinnan genom att ladda ner applikationer i barnens mobiltelefoner eller att mannen ringer yngre barn för att höra vad som pågår i bakgrunden.6

Vid våra kontakter med Nationellt centrum från kvinnofrid har det framförts att det ibland kan medföra fler negativa konsekvenser för en person att vara utsatt för kontrollerande beteende än att vara utsatt för fysiskt våld.7 Det finns alltså goda skäl för att betrakta vissa typer av kontrollerande beteenden som i sig så allvarliga och integritetskränkande att de bör kunna ligga till grund för ett kontaktförbud, varvid ett fortsatt sådant beteende kan utgöra en överträdelse av kontaktförbudet. Att utsätta en annan person för kontrollerande beteende utgör även en indikator på att det finns en risk för att situationen eskalerar och leder till mer direkta hot och våld.8 Denna bild har bekräftats av flera av de aktörer med erfarenhet av partnervåld som vi har varit i kontakt med och som har beskrivit att kvinnor som utsätts för våld i nära relationer oftast dessförinnan har varit utsatta för kontroll och annat psykiskt våld under en lång period.9

En svårighet i sammanhanget är att begreppet kontrollerande beteende kan innefatta många olika typer av ageranden. Som vi konstaterat i avsnitt 6.5, är det viktigt att det är tydligt specificerat vilka beteenden som kan läggas till grund för ett kontaktförbud, inte minst för att det är samma slag av beteenden som kan utgöra en överträdelse av kontaktförbudet. Utifrån proportionalitetsskäl måste det dessutom vara fråga om handlingar som klart avviker från ett godtagbart beteende och som i vart fall närmar sig det som skulle kunna bedömas

6 Harvard & Lefevre, Beyond the power and control wheel: how abusive men manipulate mobile phone technologies to facilitate coercive control, 2020, s. 12. 7 Se även a.a. s. 2 med där gjorda hänvisningar. 8 A.a. s. 13. 9 Se även Ds 2022:18 s. 301.

som ett ofredande eller någon annan straffbar gärning. Det måste till exempel – inom rimliga gränser – godtas att människor i samband med en separation beter sig omoget, olämpligt och sårande mot sin före detta partner utan att det kan bli aktuellt att besluta om kontaktförbud.

Mot bakgrund av de behov av lagändringar som framhållits från bl.a. Åklagarmyndighetens utvecklingscentrum och med hänsyn till kravet på förutsebarhet och proportionalitet bedömer vi att ett kontrollerande beteende som innebär att förbudspersonen otillbörligt övervakar skyddspersonen bör kunna läggas till grund för ett kontaktförbud. Det bör dock framhållas att vissa andra former av beteenden som kan benämnas som kontrollerande, exempelvis att begära ständig kommunikation med den utsatta personen, torde kunna anses utgöra förföljelse eller allvarliga trakasserier och därmed redan enligt den nuvarande ordningen föranleda ett kontaktförbud. I det följande behandlar vi hur otillbörlig övervakning förhåller sig till de befintliga grunderna för kontaktförbud.

Täcks otillbörlig övervakning av de befintliga grunderna för kontaktförbud?

I vissa fall kan otillbörlig övervakning, beroende på intensitet och frekvens, falla in under straffansvar för ofredande enligt 4 kap. 7 § brottsbalken. Även bestämmelsen om kränkande fotografering i 4 kap. 6 a § brottsbalken kan tänkas bli aktuell om övervakningen innefattar hemlig bildupptagning. Om förslaget beträffande ett utvidgat straffansvar för psykiskt våld (se ovan) leder till lagstiftning, torde det innebära än större förutsättningar för att utfärda kontaktförbud för att skydda mot kontrollerande beteenden som innefattar övervakning utifrån en motivering att det finns en risk för brott. Även om det framöver skulle införas en straffbestämmelse som tar sikte på psykiskt våld, anser vi dock att det finns skäl för att införa en möjlighet att utfärda kontaktförbud vid en risk för otillbörlig övervakning. Detta inte minst mot bakgrund av att den praktiska tillämpningen av kontaktförbudslagstiftningen hittills till stor del fokuserat på situationer där det bedöms finnas en risk för mer direkta hot och fysiskt våld. Om risk för otillbörlig övervakning införs som en ytterligare grund för kontaktförbud skulle det enligt vår bedömning bidra till att synliggöra allvaret i att utsätta en annan person för viss

typ av kontroll och öka träffsäkerheten utifrån att kontaktförbud ska utgöra en nödvändig och relevant skyddsåtgärd.

Det kan även ställas frågan hur risken för otillbörlig övervakning förhåller sig till de övriga grunderna för att utfärda kontaktförbud, dvs. att det finns en risk för förföljelse eller allvarliga trakasserier. Med förföljelse avses att någon vid upprepade tillfällen på ett mycket påträngande eller annars besvärande sätt söker kontakt med en person mot dennes vilja. Kontakten kan ske genom t.ex. besök, telefonsamtal eller sms.10Allvarliga trakasserier tar sikte på beteenden som kan vara lindrigare än förföljelse, t.ex. upprepade aggressiva uttalanden som inte är av karaktären att de är straffbara, eller beteenden som allmänt sett är avsedda att skrämma den som utsätts för det. 11 Även om otillbörlig övervakning i vissa situationer möjligen skulle kunna anses utgöra förföljelse eller allvarliga trakasserier, framstår det som långt ifrån självklart att alla former av otillbörlig övervakning omfattas. Osäkerheten kan delvis bero på att rekvisiten i lagen om kontaktförbud – som tillkom för cirka 35 år sedan – infördes långt innan det fanns möjligheter till elektronisk övervakning av andra människor och med helt andra beteenden i åtanke. Mot denna bakgrund bedömer vi att en risk för att förbudspersonen utsätter skyddspersonen för otillbörlig övervakning bör kunna utgöra grund för ett kontaktförbud. I det följande behandlar vi den närmare utformningen och innebörden av bestämmelsen.

Den närmare utformningen och innebörden av bestämmelsen

Vi föreslår att det i 1 § andra stycket lagen om kontaktförbud görs ett tillägg med innebörden att ett kontaktförbud får meddelas om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att förbudspersonen utsätter skyddspersonen för otillbörlig övervakning. Med övervakning avses ageranden som syftar till att kontrollera eller kartlägga var skyddspersonen befinner sig eller vad han eller hon gör. Det skulle kunna vara övervakning i form av att en person helt enkelt följer efter en annan person, eller regelmässigt befinner sig utanför dennes bostad eller arbete. I den mån sådana beteenden inte bedöms omfattas av straffansvar för ofredande eller anses utgöra förföljelse eller

10Prop. 1987/88:137 s. 20. 11 A. prop. s. 20.

allvarliga trakasserier, bör dessa i vart fall anses utgöra en övervakning som kan motivera ett kontaktförbud. Det vanligaste i dagens samhälle torde dock vara att övervakningen sker genom användning av tekniska hjälpmedel, såsom GPS-utrustning och mobiltelefonapplikationer. Ett annat exempel på övervakning kan vara att förbudspersonen övervakar skyddspersonen med dolda kameror eller kontrollerar vem skyddspersonen har kontakt med via telefon eller sociala medier, t.ex. genom att ta kontroll över skyddspersonens mobiltelefon. Även den situationen att övervakningen utövas genom andra personer omfattas, t.ex. genom att förbudspersonen placerar GPSsändare i barnens leksaker i syfte att övervaka den andra föräldern.

Att övervakningen ska vara otillbörlig innebär att endast verkligt klandervärda situationer omfattas. Det förekommer till exempel mobiltelefonapplikationer som möjliggör för användaren att lokalisera vänner och familj i realtid. Om personen i fråga har samtyckt till sådan övervakning kan den inte anses otillbörlig. Ändamålet med övervakningen kan ofta tillmätas en stor betydelse vid bedömningen av om det är fråga om otillbörlig övervakning.

För att risken för otillbörlig övervakning ska kunna motivera ett kontaktförbud bör det krävas att det är fråga om en viss systematik, dvs. att det finns en risk för övervakning som formar ett kontrollerande handlingsmönster. Att vid ett enstaka tillfälle utöva otillbörlig övervakning mot en annan person bör knappast vara tillräckligt för att utfärda ett kontaktförbud. I dagens digitaliserade samhälle är möjligheterna att inhämta information om andra människor mycket stora – så pass stora att det ofta går att kartlägga och därigenom övervaka andra även om det är fråga om laglig åtkomst till information. Att någon utifrån nyfikenhet, omtanke eller kanske svartsjuka vid enstaka tillfällen söker information om en annan person kan inte vara tillräckligt för att läggas till grund för ett kontaktförbud. Om övervakningen däremot sker systematiskt och över tid kan den vara påträngande och ägnad att hämma den övervakade att göra självständiga livsval. Sådan form av övervakning bör i vissa fall anses otillbörlig och därmed kunna läggas till grund för ett kontaktförbud.

8.3.3. Förutsättningarna för att utfärda kontaktförbud som skydd i rättsprocessen ska förtydligas

Förslag: Den omständigheten att det finns risk för att den som

förbudet avses gälla mot utsätter den som förbudet avses skydda för påverkan i syfte att förhindra att uppgifter lämnas till domstol eller en brottsbekämpande myndighet ska utgöra en grund för att utfärda kontaktförbud.

Bakgrund

En grundläggande förutsättning för ett fungerande rättsväsende är att brott anmäls och att målsäganden, vittnen och andra förhörspersoner medverkar under rättsprocessen. När personer utsätts för påtryckningar i syfte att hindra information från att nå de brottsbekämpande myndigheterna, hotas rättsväsendets fundament.

I betänkandet En stärkt rättsprocess och en ökad lagföring (SOU 2021:35) anges att det inte finns någon specifik forskningsstudie om hur vanligt det är i Sverige att vittnen faktiskt hotas i samband med att de lämnar uppgifter under förundersökningen eller inför domstol, inte heller om hur vanligt det är att hot förverkligas eller om en möjlighet att vittna anonymt skulle öka benägenheten att vittna. I betänkandet hänvisas dock till att det enligt Brås forskning är ovanligt med otillåtna påverkansförsök eller konkreta hotbilder mot vittnen.12 Samtidigt visar kriminalstatistik från Brå att det år 2022 anmäldes drygt 4 600 övergrepp i rättssak – en straffbestämmelse som tar sikte på just påverkan mot förhörspersoner. Samma år uppgick antalet fällande domar för övergrepp i rättssak och grovt övergrepp i rättssak till 291. Uppgiften avser emellertid endast de domar där övergrepp i rättssak och grovt övergrepp i rättssak utgjorde huvudbrott.13 Det faktiska antalet fällande domar avseende övergrepp i rättssak är alltså högst sannolikt betydligt högre än så, särskilt med beaktande av att övergrepp i rättssak ofta torde begås i samband med allvarliga brott såsom t.ex. rån, utpressning och människorov. Som jämförelse kan nämnas att en studie genomförd av Brå 2019 visade att det totala antalet fällande domar avseende övergrepp i rättssak

12 Se SOU 2021:35 s. 369 med där gjorda hänvisningar. 13 Med huvudbrott avses det brott i domen som har den strängaste straffskalan. Om två brott har samma straffskala väljs slumpmässigt ett av brotten som huvudbrott.

under perioden 2009–2018 (dvs. oavsett om övergrepp i rättssak var huvudbrott eller bibrott), var ungefär dubbelt så många som de domar där övergrepp i rättssak var huvudbrott.14 Det finns knappast skäl att anta att dessa förhållanden är annorlunda i dag. Det bör därtill framhållas att det ligger i sakens natur, och att det därför kan antas, att många brott avseende övergrepp i rättssak inte anmäls och att mörkertalet därför kan vara stort. Uppgifterna i kriminalstatistiken om övergrepp i rättssak kan därför bara ge en begränsad bild av förekomsten av otillåten påverkan på förhörspersoner.

Brås studie om tystnadskulturer

I en Brå-rapport från 2019 presenteras resultatet av en studie av fenomenet tystnadskulturer, som i studien definieras som ”normsystem hos ett avgränsat kollektiv om att inte samarbeta med rättsväsendet”.15 Enligt studien är rädsla för hot och våld den vanligast förekommande orsaken till tystnad gentemot rättsväsendet. Rädslan för repressalier är störst vid grova brott med koppling till vapen och kriminella nätverk, men även betydande vid ungdomsärenden. Många av dem som beskrivit störst rädsla för våld är personer utanför kriminella nätverk, ofta boende i socialt utsatta områden. En annan tystnadsmekanism som identifierats är att förhörspersonen är kontrollerad eller beroende av gärningspersonen, dvs. att gärningspersonen på olika sätt begränsar möjligheten att tala med polisen. Mekanismen är särskilt framträdande vid relationsvåld och brott inom en hederskontext. Kontrollen har flera dimensioner, varav fysisk kontroll (t.ex. att brottsoffret isoleras i hemmet) och ekonomisk kontroll (t.ex. att offret är ekonomiskt beroende av gärningspersonen eller att gärningspersoner i kriminella nätverk skuldsätter de drabbade) utgör olika aspekter av kontroll.16

14 Brå, Tystnadskulturer. En studie om tystnad mot rättsväsendet, rapport 2019:10, s. 35. 15 A.a., s. 8. 16 A.a. s. 61 f.

Kriminella nätverk

Av de fokusområden som ingår i studien anges kriminella nätverk ha en av de tydligaste tystnadskulturerna. I sådana miljöer finns det vedertagna oskrivna normer om att inte ”tjalla” på sina vänner eller andra aktörer i nätverket. Tystnadskulturen tycks upprätthållas genom bilden av att samarbete med rättsväsendet resulterar i repressalier. Några av de intervjuade personerna uppgav exempel på medlemmar som bestraffats både psykiskt och fysiskt till följd av att de pratat med polisen.17 En betydelsefull aspekt av tystnadskulturer inom kriminella nätverk är att de kan ha en spridningseffekt genom att medierapportering eller ryktesspridning förmedlar grupperingarnas skrämselkapital och på det sättet förstärker vissa tystnadsmekanismer hos personer som står utanför miljön. Det kan få till följd att personer utanför den kriminella miljön inte vågar vittna eller anmäla brott om gärningspersonen tillhör ett kriminellt nätverk. I studien beskrivs också att andra miljöer kan inspireras av tystnadskulturen inom kriminella nätverk, exempelvis ungdomsgrupperingar som återkommande begår brott. Brottsaktiva ungdomar är den grupp som i störst utsträckning begår brott mot utomstående, men ändå förväntar sig tystnad.18

Socialt utsatta områden

Boende i socialt utsatta områden som intervjuats har beskrivit tystnaden mot rättsväsendet som en ”överlevnadsstrategi”, bl.a. eftersom polisen inte har resurser för att garantera säkerheten för personer som samarbetar med rättsväsendet. En ytterligare aspekt som de boende beskrivit är att det finns en rädsla för hot och våld, även om polisen skulle gripa gärningspersonen. Det finns en bild av att övriga personer inom det kriminella nätverket, inklusive en ”svans” av yngre personer, kan söka upp brottsoffer och vittnen även om gärningspersonen är frihetsberövad. Det kan bidra till en känsla av ytterligare sårbarhet, särskilt eftersom ”svansen” av yngre personer kan vara okända för de boende i dessa områden och därmed svåra att undvika. Det förekommer också att anhöriga till vittnen eller brottsoffer får besök av kriminella, som påminner om vikten av att vara tyst mot rättsväsendet, vilket sedan förmedlas av den anhöriga till vittnet eller

17 A.a. s. 93. 18 A.a. s. 96.

brottsoffret. I studien har det inte framkommit våldshändelser vid sådana situationer, men rädslan som besöken väcker är stor trots att några direkta hot inte framförts.19

Behovet av att öka användningen av kontaktförbud i syfte att skydda förhörspersoner

Förhörspersoners vilja att medverka är grunden för ett fungerande rättsväsende

Som framhålls i inledningen till detta avsnitt, är förhörspersoners (dvs. både brottsoffers och vittnens) vilja att medverka i brottsutredningar grunden till ett fungerande rättsväsende. Även om det är svårt att dra några säkra slutsatser om förekomsten av otillåten påverkan på förhörspersoner, kan det konstateras att samhällsutvecklingen har inneburit en alltmer utbredd tystnadskultur, särskilt i fråga om brottslighet som har koppling till kriminella nätverk. Som framgår av Brås studie om tystnadskulturer, kan uppmärksamhet i bl.a. media leda till att grupperingarnas skrämselkapital förstärks. Detta kan i förlängningen förstärka rädslan och motviljan mot att samarbeta med rättsväsendet. Vid de kontakter som utredningen har haft med Brottsofferjouren Sverige har det framförts att organisationen upplever att rädslan för att medverka i rättegångar har ökat de senaste åren bland målsäganden och vittnen i alla typer av mål, vilket tros bero främst på medierapporteringen kring gängkriminalitet snarare än en faktisk ökning av hot och våld i syfte att påverka förhörspersoner.

Vi kan se att det finns en risk att en ökad användning av skyddsåtgärder i samband med rättsprocesser – och kanske även ett ökat fokus kring skyddsåtgärder – kan leda till att förstärka känslan hos förhörspersoner att de riskerar att utsättas för hot och våld om de samarbetar med rättsväsendet, trots att risken för att utsättas för sådan påverkan många gånger är mycket liten. Samtidigt kan det, som framhålls i våra direktiv, få en stor påverkan på den enskilda individen när denne faktiskt utsätts för påtryckningsförsök. Risken för att förstärka – den i de flesta fall obefogade – bilden av att det kan innebära risker med att samarbeta med rättsväsendet utgör enligt vår mening inte ett tillräckligt tungt vägande skäl mot att införa nödvändiga verktyg för att de brottsbekämpande myndigheterna ska

19 A.a. s. 83–87.

kunna erbjuda tillräckliga säkerhetsåtgärder för att brottsoffer och vittnen på ett tryggt sätt ska kunna lämna uppgifter om brott i de fall sådana åtgärder är motiverade. Det finns mot den bakgrunden anledning att överväga en ökad användning av kontaktförbud till skydd för rättsprocessen.

Kontaktförbud är emellertid en ingripande åtgärd som dessutom kräver mycket resurser av både polis och åklagare för att hantera. En utgångspunkt bör därför vara att användningen av kontaktförbud ska vara kvalitativ – dvs. att kontaktförbud bör användas i de situationer där det bedöms ha någon praktisk effekt. I annat fall riskerar kontaktförbud att utgöra en falsk trygghet för skyddspersonen, vilket i förlängningen kan leda till att förtroendet för systemet med kontaktförbud skadas.

Vid de kontakter med poliser och åklagare som ägt rum inom ramen för utredningsarbetet, har det framkommit att det är ovanligt att kontaktförbud används för att skydda vittnen och målsäganden i rättsprocessen. Anledningarna till den restriktiva hållningen har bl.a. angetts vara att fokus för tillämpningen av kontaktförbud främst varit att skydda mot våld och övergrepp i nära relationer. Samtidigt har det framhållits att det finns ett behov av att i större utsträckning än i dag utfärda kontaktförbud i sådana syften, i vart fall i vissa situationer.

I sammanhanget kan det nämnas att Utredningen om Anonyma vittnen har föreslagit att det införs en ny lag som innebär att en domstol ska kunna besluta att ett vittne ska höras anonymt i brottmål. Enligt förslaget ska ett sådant beslut förutsätta att det föreligger en påtaglig risk för att vittnet eller närstående till vittnet utsätts för allvarlig brottslighet som riktar sig mot dennes liv, hälsa, frihet eller frid. Utredningen föreslår också att det ska krävas att det brott som vittnet ska höras om har minst två års fängelse i straffskalan eller att straffvärdet med hänsyn till omständigheterna kan antas överstiga två års fängelse. Skälen för att höra vittnet anonymt måste därtill uppväga de svårigheter det innebär för den misstänkte eller tilltalade att förbereda och utföra sitt försvar och åtgärder måste också i övrigt vara lämplig.20 Enligt utredningens förslag ska det alltså endast i undantagssituationer kunna komma i fråga att höra ett vittne anonymt. Lagen föreslås dessutom inte omfatta den som är målsägande. Det kan alltså konstateras att de behov av att förstärka skyddet för målsäganden och vittnen som har redogjorts för ovan, inte fullt ut

20SOU 2023:67.

kommer att kunna tillgodoses genom förslaget om en ny lag om anonyma vittnen som lämnas i den utredningen.

Exempel på sammanhang där kontaktförbud kan utgöra en relevant åtgärd

Som vi utvecklar särskilt nedan, är det såvitt vi kunnat se tveksamt om kontaktförbud har någon större effekt i praktiken för att skydda förhörspersoner som lämnar uppgifter om brott med koppling till kriminella nätverk, även om det inte kan uteslutas att det finns situationer då det framstår som en relevant skyddsåtgärd. I andra sammanhang är det tydligare att kontaktförbud kan fylla en betydelsefull funktion som skydd av förhörspersoner. Som exempel kan nämnas ungdomsbrottslighet som inte begåtts inom ramen för kriminella nätverk. Eftersom det krävs synnerliga skäl för att häkta den som är under 18 år (se 23 § lagen [1964:167] om unga lagöverträdare), saknas det många gånger förutsättningar för att häkta en underårig brottsmisstänkt även om det finns risk för att den misstänkte försöker utöva påtryckningar mot målsäganden och vittnen (s.k. kollusionsfara). Detsamma kan gälla när det finns risk för att den otillåtna påverkan utövas av andra personer än den brottsmisstänkte. Om personen inte är misstänkt för brott saknas det ju, oavsett personens ålder, helt förutsättningar för häktning. Ett annat exempel som har kommit fram under utredningsarbetet då kontaktförbud kan vara en relevant åtgärd som skydd i rättsprocessen, är vid brottslighet som begås i mer eller mindre organiserad form – t.ex. ekonomisk brottslighet – men där de inblandade personerna inte besitter ett lika stort våldskapital som vid exempelvis gängkriminalitet.

Brottsofferjouren Sverige har framfört till utredningen att det finns en farhåga för att kontaktförbud som skydd i rättsprocessen kan komma att användas som ett alternativ till anhållande och häktning. Vi vill i sammanhanget understryka att anhållande och häktning i många fall är nödvändigt när det föreligger en risk för att en brottsmisstänkt utövar påtryckningar mot förhörspersoner. Ett kontaktförbud kan i de flesta fall inte ersätta det skydd ett frihetsberövande utgör i en sådan situation för förhörspersoner och möjligheterna att utreda den misstänkta brottsligheten i stort. Som framgått ovan är det framför allt i situationer då det av olika anledningar inte finns förutsättningar

för att anhålla och häkta den som kan antas utsätta en förhörsperson för påtryckningar som kontaktförbud kan fylla en relevant funktion.

Särskilt om brott med anknytning till kriminella nätverk

I våra direktiv nämns att riksdagen har tillkännagett för regeringen att kontaktförbud med elektronisk övervakning ska kunna användas mot en person som är misstänkt för brott men inte är frihetsberövad, t.ex. unga med koppling till kriminella nätverk.21 Från polis-, och åklagarhåll har det dock framkommit en stor skepsis mot att kontaktförbud skulle ha någon större effekt i praktiken för att skydda förhörspersoner som lämnar uppgifter om brott med koppling till kriminella nätverk. Det har bl.a. bedömts som osannolikt att personer med anknytning till kriminella nätverk i någon större utsträckning skulle ta intryck av det straffhot som ett kontaktförbud innebär och att den preventiva effekten av ett kontaktförbud därmed skulle vara mycket liten eller till och med helt obefintlig.

En annan svårighet som har lyfts i sammanhanget, och som också nämns i Brås studie om tystnadskulturer, är att det inom kriminella nätverk ofta finns en mycket bred krets av personer som kan tänkas utsätta förhörspersoner för otillåten påverkan. Det skulle därför många gånger krävas att ett kontaktförbud utfärdas inte bara mot den misstänkta gärningspersonen eller gärningspersonerna, utan också mot ett stort antal personer i dennes närhet, vilket bl.a. skulle kräva ett omfattande kartläggningsarbete för att bedöma vilka personer som bör omfattas av kontaktförbudet. Ett kontaktförbud förutsätter dessutom att det för var och en av dessa personer finns konkreta omständigheter som visar att det finns en risk för att denne utsätter en förhörsperson för otillåten påverkan.

Det förekommer dessutom att äldre personer använder sig av personer under 15 år, dvs. icke straffmyndiga personer, för att förmedla hot – såväl förtäckta som mer direkta – mot förhörspersoner. Även om lagen om kontaktförbud inte uttryckligen innehåller några åldersgränser, torde det vara mycket ovanligt i praktiken att kontaktförbud utfärdas mot personer under 15 år, eftersom det inte är möjligt att lagföra dessa personer vid eventuella överträdelser.

21 Bet. 2021/22:JuU26 punkt 25, rskr. 2021/22:293.

Även om det alltså många gånger kan vara tveksamt om kontaktförbud är en tillräckligt ingripande åtgärd för att skydda förhörspersoner som lämnar uppgifter om brott med anknytning till kriminella nätverk, kan det inte uteslutas att det förekommer situationer då ett kontaktförbud kan ha en brottspreventiv funktion även i sådana sammanhang. I det följande berör vi hur förutsättningarna för att använda kontaktförbud som skydd i en rättsprocess bör förstärkas.

Risk för otillåten påverkan mot förhörspersoner bör utgöra en grund för att utfärda kontaktförbud

När lagen om kontaktförbud infördes, ansågs den nya lagen framför allt ha betydelse för kvinnor som fruktar trakasserier eller hämndaktioner av män som de har eller tidigare har haft en parrelation med. Det framgår emellertid av förarbetena att det inte krävs någon särskild relation mellan skyddspersonen och förbudspersonen.22 Det finns alltså inget i den nuvarande lagstiftningen som i och för sig hindrar att ett kontaktförbud utfärdas i syfte att skydda ett vittne eller någon annan förhörsperson som riskerar att utsättas för hot, våld eller andra trakasserier med anledning av en utsaga som denne lämnat eller avser att lämna till någon rättsvårdande myndighet.

Straffbestämmelsen om övergrepp i rättssak i 17 kap. 10 § brottsbalken innebär att det är brottsligt att angripa någon med våld eller hot om våld för att denne har lämnat vissa uppgifter till domstol eller annan myndighet, eller för att hindra någon från en sådan åtgärd. Detsamma gäller den som i samma syfte angripit någon med någon annan gärning, som medför lidande, skada eller olägenhet, eller hotat med en sådan gärning. När det föreligger en risk för påverkansförsök mot förhörspersoner torde det i många fall också bedömas finnas en risk för brott (dvs. övergrepp i rättssak), vilket ju enligt den nuvarande lagstiftningen utgör grund för att utfärda ett kontaktförbud. Därtill syftar de lagändringar vi föreslår i avsnitt 8.3.4 bl.a. till att nyansera riskbedömningarna och öka förutsättningarna för att utfärda kontaktförbud även i de fall förbudspersonen inte tidigare har begått brott mot skyddspersonen eller någon annan person. Det skulle alltså kunna argumenteras för att det saknas behov av ytterligare lagändringar för att kunna utfärda kontaktförbud i syfte att skydda målsäganden och

22Prop. 1987/88:137 s. 13.

vittnen i en rättsprocess. Med hänsyn till hur kontaktförbudslagstiftningen har kommit att tillämpas i praktiken, dvs. i första hand för att skydda mot brott i nära relationer, bedömer vi dock att det är nödvändigt med ett tydligt ställningstagande från lagstiftarens sida för att åstadkomma en ökad användning av kontaktförbud som skydd i en rättsprocess. Även ageranden mot en förhörsperson som inte med någon självklarhet innebär övergrepp i rättssak eller något annat brott bör då kunna läggas till grund för ett kontaktförbud, i de fall det är uppenbart att agerandet syftar till att påverka förhörspersonen att inte medverka i rättsprocessen.

Bestämmelsens närmare utformning

Vi föreslår att det i lagtexten uttryckligen anges att även en risk för att förbudspersonen utsätter skyddspersonen för påverkan i syfte att hindra att denne lämnar uppgifter till en domstol eller en brottsbekämpande myndighet, kan utgöra en grund för att meddela kontaktförbud. Med brottsbekämpande myndighet avses Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Tullverket, Skatteverket och Kustbevakningen.

Påverkan kan i vissa fall omfatta straffbara handlanden, men även

ageranden som inte nödvändigtvis når upp till nivån för att utgöra övergrepp i rättssak eller någon annan straffbelagd handling bör omfattas. Det kan t.ex. röra sig om förtäckta hot eller underförstådda budskap om att skyddspersonen ska avhålla sig från att samarbeta med rättsväsendet. Av sammanhanget kan det vara uppenbart att det är fråga om påverkan som syftar till att målsäganden eller vittnet inte ska medverka i rättsprocessen. Den som t.ex. utan någon godtagbar anledning och utan att ha någon vänskapsrelation till förhörspersonen tar kontakt med denne och börjar efterhöra sig om dennes medverkan i rättsprocessen kan i många fall anses utöva påverkan – särskilt om det är den misstänkte eller någon person som har en relation till den misstänkte som tar den kontakten. Detsamma kan anses gälla för det fall en sådan person utan någon rimlig anledning börjar uppehålla sig utanför eller i närheten av förhörspersonens bostad eller arbetsplats. Utifrån sammanhanget kan det vara uppenbart att syftet är att skapa oro hos förhörspersonen och påverka denne att inte medverka i rättsprocessen.

I likhet med vad som gäller beträffande de övriga grunderna för att utfärda kontaktförbud, ska det vara tillräckligt att det finns en

risk för påverkan. Det bör alltså inte krävas att förbudspersonen ut-

satt skyddspersonen för ett fullbordat övergrepp i rättssak. Risken för påverkan ska dock vara klar och konkret med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.23 Som utvecklas mer nedan, torde det innebära ett krav på att det är förbudspersonens faktiska agerande som läggs till grund för ett kontaktförbud, dvs. att förbudspersonen genom sitt agerande manifesterat en vilja att påverka skyddspersonen.

Enbart den omständigheten att förhörspersonen på grund av rädsla inte vill medverka i rättsprocessen ska alltså inte vara tillräcklig för att utfärda ett kontaktförbud mot den misstänkte eller någon annan person som är närstående till denne. Det bör påtalas att den vittnessstödsverksamhet som utförs av de lokala brottsofferjourerna runtom i landet, och som erbjuder stöd till målsäganden och vittnen under förundersökningen och i domstol, många gånger kan vara mycket betydelsefull för att minska rädslan och oron i dessa situationer. Enligt vad som framkommit vid våra kontakter med Brottsofferjouren Sverige kan tydlig information om hur rättsprocessen går till ofta vara tillräckligt för att öka tryggheten och viljan att medverka hos målsäganden och vittnen. Det kan nämnas att Polismyndigheten, genom en förordningsändring som trädde i kraft den 1 juli 2022, är skyldig att informera vittnen om vilka organisationer som kan lämna stöd och hjälp (13 g § förundersökningskungörelsen [1947:948]). Motsvarande skyldighet finns sedan tidigare även beträffande målsäganden (13 a § förundersökningskungörelsen). Det är därtill viktigt att domstolarna har ett nära samarbete med den lokala brottsofferjouren och verkar för att målsägande och vittnen som uttrycker rädsla för att medverka i en rättegång kommer i kontakt med en vittnesstödjare. Vid våra kontakter med Brottsofferjouren Sverige har det framkommit att kunskapen och engagemanget hos domstolarna i många fall kan bli bättre i dessa avseenden.

23Prop. 1987/88:137 s. 18 f.

Riskbedömningen ska vara individualiserad

I våra direktiv nämns att riksdagen har tillkännagett för regeringen att fler kontaktförbud ska kunna meddelas mot brottsmisstänkta och personer i den misstänktes närhet vars agerande gör det rimligt att tro att det finns risk för hot eller våld. Det väcker frågor kring om det finns anledning att sänka beviskravet för när ett kontaktförbud får utfärdas för att kunna besluta om ett sådant mot personer i kretsen kring den misstänkte, i de fall det kan befaras att dessa personer kan komma att utöva påverkan mot en målsäganden och/eller vittnen.

Som framkommer av Brås studie om tystnadskulturer har det inom vissa grupperingar byggts upp ett sådant skrämselkapital att enbart vetskapen om att en person tillhör en sådan gruppering kan göra att personer avhåller sig från att lämna uppgifter till polisen av rädsla för att utsättas för repressalier. Den omständigheten att en person har anknytning till ett kriminellt nätverk eller andra brottsaktiva grupperingar bör dock enligt vår mening inte ensamt kunna läggas till grund för att utfärda ett kontaktförbud i syfte att förhindra påverkan mot förhörspersoner. Samma synsätt bör anläggas om det är personer som tillhör samma familj som den misstänkte eller annars har en sådan anknytning till den misstänkte att det kan befaras att dessa personer utifrån lojalitet kan komma att utöva påtryckningar mot förhörspersoner för att hjälpa den misstänkte.

Enligt vår uppfattning måste tvärtom kravet på att det ska föreligga en klar och konkret risk – en förutsättning som vi menar måste gälla för alla kontaktförbud – förstås som att riskbedömningen ska vara individualiserad på det sätt att det i varje enskilt fall krävs att risken för att förbudspersonen utsätter skyddspersonen för påverkan i syfte att hindra denne från att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna. Som framgår av riksdagens tillkännagivande till regeringen kan det finnas behov av att utfärda ett kontaktförbud inte bara mot den brottsmisstänkta utan även mot personer i den misstänktes närhet. Att göra avsteg från en individualiserad bedömning när ett kontaktförbud utfärdas mot någon – och basera ett sådant förbud uteslutande på dennes tillhörighet till ett kriminellt nätverk, en familj eller annan definierbar krets kring den misstänkte – kan dock enligt vår bedömning inte anses förenligt med Europakonven-

tionen eller andra grundläggande rättsprinciper.24 Däremot kan en persons agerande bedömas i ljuset av att denne tillhör kretsen kring den misstänkte och vägas in i bedömningen om det finns skäl att utfärda kontaktförbud på grund av att det finns risk att denne kommer att utöva påverkan mot förhörspersonen.

8.3.4. Fler omständigheter ska beaktas vid riskbedömningen

Förslag: Exemplifieringen i lagtexten avseende de omständighe-

ter som ska beaktas särskilt vid bedömningen av om det föreligger en sådan risk som kan läggas till grund för ett kontaktförbud ska utökas.

Utöver den omständigheten att den som förbudet avses gälla mot har begått brott mot någon annan persons liv, hälsa, frihet eller frid, ska det även beaktas särskilt om den som förbudet avses gälla mot tidigare har utsatt den som förbudet avses skydda för förföljelser, otillbörlig övervakning eller andra allvarliga trakasserier, eller för påverkan i syfte att hindra att denne lämnar uppgifter till en domstol eller brottsbekämpande myndighet.

Det ska även beaktas särskilt om andra omständigheter hänförliga till den som förbudet avses gälla mot innebär en ökad risk för att han eller hon ska göra sig skyldig till ett sådant beteende som kan läggas till grund för ett kontaktförbud.

Bakgrunden till dagens tillämpning

De grundläggande förutsättningarna för ett ordinärt kontaktförbud är enligt 1 § lagen om kontaktförbud att det på grund av särskilda omständigheter finns en risk för att förbudspersonen kommer att begå brott mot, förfölja eller allvarligt trakassera skyddspersonen. Detsamma gäller även för utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud.

24 Se t.ex. Labita mot Italien (Europadomstolens dom den 6 april 2000). I fallet hade den italienska domstolen beslutat om inskränkningar avseende bl.a. klagandens boendeort med motiveringen att klaganden hade kontakter med maffian, vilket ansågs bevisat genom hans släktskap med en maffialedare. Europadomstolen uttalade att det saknades konkreta bevis för att det fanns reell risk för att klaganden skulle begå brott. Inskränkningarna i rörelsefriheten ansågs därmed inte nödvändiga i ett demokratiskt samhälle.

Av lagtexten följer att det vid riskbedömningen särskilt ska beaktas om förbudspersonen har begått brott mot någons liv, hälsa, frihet eller frid. Även andra brott kan ha betydelse vid bedömningen. I förarbetena nämns som exempel olaga innehav av typiskt farliga föremål, t.ex. sprängmedel eller skjutvapen, vilket kan vara av betydelse i enskilda fall.25 Riskbedömningen är alltså formulerad likadant, oavsett om det som övervägs är ett ordinärt kontaktförbud, ett utvidgat eller ett särskilt utvidgat kontaktförbud.

Genom en lagändring som trädde i kraft 2011 utökades exemplifieringen av omständigheter som särskilt ska beaktas vid riskbedömningen till att inte bara omfatta tidigare brott mot skyddspersonen, utan även om förbudspersonen har begått brott mot någon annan

persons liv, hälsa, frihet eller frid. Syftet med lagändringen var att få

till en mer nyanserad hot- och riskbedömning. I förarbetena angavs att tidigare brottslighet mot någon annan är en viktig indikator vid bedömningen av om det finns risk för att förbudspersonen kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera skyddspersonen.26

Viss vägledning angående riskbedömningen kan hämtas i förarbetena från 1987 när lagstiftningen infördes. Av dessa framgår att det ska vara fråga om en konkret risk för brott, förföljelse eller trakasserier med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet. Om frågan om kontaktförbud prövas under en förundersökning har det stor betydelse om den misstänkte tidigare har lagförts för brott av liknande slag. I de fall det står klart att den brottsmisstänkte tidigare förgripit sig mot den andra personen bör det enligt förarbetena normalt finnas förutsättningar för ett kontaktförbud, medan det krävs större försiktighet vid bedömningen om gärningspersonen bara har gjort sig skyldig till ett enda brott. Det framgår vidare att en viktig faktor bör vara om gärningspersonen efter brottet har uttalat sig eller uppträtt på ett sådant sätt att brottsoffret känner ängslan och denna ängslan på objektiva grunder ter sig befogad. I förarbetena betonades vidare att möjligheten att meddela kontaktförbud utan att förbudspersonen tidigare har begått brott mot den andra personen bör användas mycket restriktivt.27

25Prop. 1987/88:137 s. 18. 26Prop. 2010/11:45 s. 40. 27Prop. 1987/88:137 s. 18 ff.

I rättsfallet NJA 2007 s. 272 bedömde Högsta domstolen att det inte fanns tillräckliga förutsättningar för kontaktförbud när förbudspersonen inte tidigare hade dömts för något brott mot skyddspersonen eller någon annan närstående. Högsta domstolen vägde också in att anklagelser som riktats mot den ena parten av den andra under en pågående vårdnadstvist måste bedömas med särskild försiktighet. I förarbetena till 2011 års ändring av lagen om kontaktförbud uttalade regeringen att brott mot skyddspersonen endast är en omständighet som särskilt ska beaktas vid riskbedömningen, men att denna omständighet i många fall har kommit att uppfattas som en förutsättning för att kontaktförbud ska kunna meddelas. Denna tillämpning fick enligt regeringen till följd att kontaktförbudets förebyggande effekter inte uppnåddes i avsedd utsträckning. För att förstärka den brottsförebyggande funktionen av kontaktförbudslagstiftningen och få till stånd en mer nyanserad riskbedömning, ändrades bestämmelsen i 1 § lagen om kontaktförbud, på så sätt att även brott mot andra än skyddspersonen ska beaktas särskilt vid riskbedömningen.28

I Riksåklagarens riktlinjer avseende risk- och proportionalitetsbedömningen gällande kontaktförbud, RåR 2015:2, framhålls tidigare brott mot skyddspersonen som den viktigaste omständigheten vid riskbedömningen. Enligt riktlinjerna ska en brottsmisstanke normalt inte beaktas vid riskbedömningen om åtalet ogillats på grund av bristande bevisning eller om förundersökningen lagts ned på grund av bevissvårigheter. Det anges vidare att det är vanligt vid en ansökan om kontaktförbud att förbudspersonen inte tidigare har dömts för brott. Redan uppgifterna i en pågående förundersökning anges i och för sig kunna motivera ett kontaktförbud, men hänvisning görs samtidigt till förarbetsuttalandena om att möjligheten att utfärda kontaktförbud utan tidigare brott mot skyddspersonen bör användas mycket restriktivt. 2011 års lagändring, då exemplifieringen av de omständigheter som ska beaktas särskilt vid riskbedömningen utökades, tycks alltså inte ha fått något större genomslag för att nyansera synsättet i 1988 års lagstiftningsärende angående restriktivitet när förbudspersonen inte tidigare har begått brott mot skyddspersonen.

Den utveckling som har skett i praxis när det gäller betydelsen av tidigare brottslighet tycks alltså till stor del grundas på uttalandena i förarbetena vid lagens tillkomst, som anger att möjligheten att utfärda kontaktförbud utan att personen tidigare begått brott mot

28Prop. 2010/11:45 s. 39 f.

skyddspersonen bör användas mycket restriktivt. Trots att det även uttrycks i förarbetena att tidigare brottslighet mot skyddspersonen inte ska vara ensamt avgörande vid riskbedömningen, har den omständigheten i praktiken tillmätts en mycket stor betydelse. Uttalandet om restriktivitet i de ursprungliga förarbetena har till synes inte på något tydligt sätt modifierats i senare lagstiftningsärenden när möjligheterna till kontaktförbud har vidgats, inte ens i samband med 2011 års lagändring, där det föreskrevs att det som ska beaktas särskilt är tidigare brottslighet mot någon annan person, inte endast mot skyddspersonen.

En ändring av riskbedömningen för att öka möjligheten att utfärda kontaktförbud utan att förbudspersonen tidigare har begått brott mot skyddspersonen (eller över huvud taget har lagförts för brott mot någon annan person), kräver därför ett tydligt ställningstagande från lagstiftarens sida.

Exemplifieringen av omständigheter som ska beaktas särskilt vid riskbedömningen bör utökas

Ett alternativ för att uppnå en fokusförskjutning från förekomsten av tidigare brottslighet och uppnå en mer nyanserad bedömning där även förekomsten av andra omständigheter beaktas, är att utmönstra hänvisningen i 1 § lagen om kontaktförbud om att tidigare brottslighet ska beaktas särskilt vid riskbedömningen. Som framgått i avsnitt 3.2.2 lämnade Stalkningsutredningen ett förslag i den riktningen 2011, dvs. att åstadkomma att tidigare brottslighet inte skulle utgöra den avgörande förutsättningen för att utfärda kontaktförbud genom att utmönstra helt i lagtexten vilka omständigheter som ska beaktas. Förslaget möttes emellertid av kritik som i huvudsak hänförde sig till risken för skönsmässiga bedömningar.

För att minska risken för en oenhetlig rättstillämpning bedömer vi att exemplifieringen i lagtexten i stället bör utökas med ytterligare omständigheter som ska beaktas särskilt vid bedömningen av om det föreligger risk för ett sådant beteende som kan läggas till grund för ett kontaktförbud. Enligt vår bedömning ligger en sådan lösning i linje med de positiva förpliktelserna enligt Europakonventionen (se kapitel 5) att vidta adekvata riskbedömningar i ljuset av den specifika kontext som våld i nära relationer utgör (Y m.fl. mot Bulgarien, dom den 22 mars 2022) och att etablera och tillämpa ett effektivt system

för att beivra alla former av brott i nära relationer samt erbjuda tillräckliga skyddsåtgärder för offren (Volodina mot Ryssland, dom den 14 september 2021).

Om förbudspersonen tidigare har utsatt skyddspersonen för förföljelser eller andra allvarliga trakasserier, utan att beteendet för den delen lett till lagföring för brott eller till att en förundersökning inletts är detta omständigheter som kan indikera en risk för upprepning av beteendet. Sådana beteenden bör därför omfattas av exemplifieringen i lagtexten om vad som särskilt ska beaktas vid riskbedömningen.

I avsnitt 8.3.2 och 8.3.3 föreslår vi att grunderna för att utfärda kontaktförbud ska utvidgas på så sätt att även en risk för att förbudspersonen otillbörligt övervakar skyddspersonen eller utsätter denne för påverkan i syfte att förhindra att denne lämnar uppgifter till en domstol eller en brottsbekämpande myndighet, ska kunna läggas till grund för ett kontaktförbud. Att förbudspersonen tidigare har utsatt skyddspersonen för ett sådant beteende, utan att det för den skull når upp till en straffbar nivå, bör också kunna beaktas särskilt vid riskbedömningen.

Exempel på omständigheter som kan vara av relevans i dessa avseenden är omfattande oönskade kontakter eller att förbudspersonen uppvisat ett aggressivt beteende eller språkbruk mot skyddspersonen på ett sådant sätt att det på objektiva grunder finns fog för skyddspersonens oro eller rädsla. Ytterligare omständigheter som kan ha betydelse är att förbudspersonen återkommande och obefogat uppehåller sig utanför skyddspersonens bostad eller arbetsplats, eller att förbudspersonen övervakat skyddspersonen på olika sätt. Det kan också röra sig om att förbudspersonen tidigare manifesterat en vilja att förhindra att skyddspersonen lämnar uppgifter till domstol eller andra brottsbekämpande myndigheter, exempelvis genom underförstådda hot eller omotiverade påstötningar och förfrågningar.

Studier visar att vissa personliga faktorer kan öka risken för våldsutövande. Exempel på sådana faktorer är psykisk sjukdom, allvarliga psykiatriska störningar och missbruk.29 Även sådana omständigheter bör därför kunna tillmätas betydelse, utan att för den delen vara ensamt utslagsgivande. Det bör således anges i lagtexten att även andra omständigheter hänförliga till förbudspersonen som innebär en ökad

29 Se t.ex. Brå, Brott i nära relationer: En nationell kartläggning (Rapport 2014:8), s. 31 ff., och Brå, Dödligt våld och psykisk ohälsa: Gärningspersoners tidigare kontakter med psykiatrisk vård (Rapport 2020:7), s. 38

risk för att denne ska göra sig skyldig till ett sådant beteende som kan läggas till grund för ett kontaktförbud, ska beaktas särskilt.

Dokumentation om förbudspersonens tidigare agerande eller omständigheter kopplade till förbudspersonens person, kan på olika sätt tillföras en ansökan om kontaktförbud. Uppgifter som skyddspersonen lämnar i utredningen gällande kontaktförbud bör kunna tillmätas betydelse, även i de fall det är fråga om händelser som inte föranlett en polisanmälan. Detta kan gälla särskilt om det finns annan dokumentation, såsom t.ex. sparad elektronisk kommunikation eller då uppgifterna från skyddspersonen kan bekräftas av någon annan trovärdig förhörsperson. Det kan också vara fråga om beteenden som klarlagts i en förundersökning, vilka indikerar en benägenhet hos förbudspersonen att utöva övergrepp, utan att det som framkommit under förundersökningen bedömts som tillräckligt för att väcka åtal. Att ett åtal har ogillats behöver heller inte utesluta att det som framgår av förundersökningen kan beaktas vid frågan om kontaktförbud, i de fall beteendet i sig har ansetts klarlagt men inte bedömts som tillräckligt allvarligt för att anses som straffbelagt.

Sammanfattningsvis bör det alltså, för att få till stånd en mer nyanserad riskbedömning, i lagtexten anges att det, förutom tidigare brottslighet, även ska beaktas särskilt om förbudspersonen tidigare har utsatt skyddspersonen för förföljelser, otillbörlig övervakning eller andra allvarliga trakasserier, eller för påverkan i syfte att förhindra skyddspersonen att lämna uppgifter till domstol eller en brottsbekämpande myndighet. Eftersom det är en riskbedömning som ska göras, kan det inte krävas att tidigare omständigheter ska vara klarlagda med de beviskrav som gäller i brottmål för att kunna tillmätas betydelse.30 Liksom tidigare gäller dock alltjämt att den risk som läggs till grund för ett kontaktförbud ska vara klar och konkret. Som utvecklas mer i det följande, finns det numera tillgång till evidensbaserade modeller för strukturerade riskbedömningar som enligt vår bedömning bör kunna användas i högre utsträckning än tidigare i ärenden om kontaktförbud i syfte att bredda bedömningsunderlaget.

30 Jfr förarbetsuttalanden om att det, för att tidigare brottslighet ska kunna läggas till grund för ett beslut om kontaktförbud, inte är en förutsättning att brottet lett till lagföring eller beslut om åtalsunderlåtelse. En bedömning får göras i det enskilda fallet i vilken utsträckning ett påstående om brott kan tillmätas vikt i frågan om kontaktförbud, se prop. 1987/88:137 s. 41.

Strukturerade riskbedömningar

Förslag: Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten ska ges i upp-

drag att gemensamt se över hur användningen av strukturerade riskbedömningar kan öka i ärenden om kontaktförbud. Översynen ska även innefatta att överväga om det bör tas fram en ny, för ändamålet avsedd, modell för strukturerade riskbedömningar.

Om förbudspersonen tidigare har begått brott mot skyddspersonen eller mot någon annan närstående person kan detta givetvis utgöra en viktig indikator på att det finns risk för återupprepning. För att kontaktförbudslagstiftningen ska kunna innebära ett ändamålsenligt skydd för framför allt utsatta kvinnor och barn, är det viktigt att lagen är anpassad för den särskilda kontext som utmärker våld i nära relationer. Som framgått i bl.a. avsnitt 8.2.1, är det vanligt att den utsatta personen inte polisanmäler brott av en närstående och att det därför saknas lagföringar eller ens tidigare förundersökningar när ansökan om kontaktförbud upprättas. Behovet av skydd kan trots detta naturligtvis vara stort, inte minst eftersom ansökan om kontaktförbud ofta sker i samband med en separation, då utsattheten och risken för våld eller andra övergrepp kan vara särskilt påtaglig. Av rättssäkerhetsskäl måste samtidigt den påvisade risken vara klar och konkret. Det måste därför säkerställas att underlaget i ärendet är tillräckligt för en nyanserad och kvalitativ riskbedömning. I det sammanhanget kan bruket av strukturerade riskbedömningar lyftas fram.

Fördelen med strukturerade riskbedömningar framhölls redan av Stalkningsutredningen i samband med den senaste större reformen av kontaktförbudslagstiftningen. Utredningen ansåg att möjligheterna att utfärda kontaktförbud utan att skyddspersonen hade utsatts för brott skulle utökas genom att strukturerade riskbedömningar skulle få en mer avgörande betydelse när beslut om kontaktförbud meddelas.31 Regeringen konstaterade att de modeller för strukturerade riskbedömningar som användes inom polisen visserligen bidrog till att göra hot- och riskbedömningar mer enhetliga och strukturerade, men att bedömningarna byggde på många osäkra faktorer. Det framhölls dessutom att även modellerna för strukturerade riskbedömningar lade stor vikt vid tidigare brottslighet. Regeringen uttalade dock

31SOU 2008:81 s. 143 och 152.

att det var viktigt att arbetet med att utveckla strukturerade hot- och riskbedömningar fortgick och att regeringen hade för avsikt att noggrant följa upp det arbetet.32

Rätten till partsinsyn vid användning av strukturerade riskbedömningar

Som vi återkommer till nedan, bedömer vi att strukturerade riskbedömningar kan bidra till att öka träffsäkerheten vid den riskbedömning som ska ligga till grund för ett beslut om kontaktförbud. Användningen av strukturerade riskbedömningar väcker dock frågor om rätten till partsinsyn. I Stalkningsutredningens betänkande angavs att det hade framförts farhågor från åklagarhåll för att förbudspersonen genom sin rätt till partsinsyn kunde komma att få olämplig information om skyddspersonen, t.ex. beträffande sårbarhetsfaktorer, om strukturerade riskbedömningar användes som beslutsunderlag. Liknande åsikter har framförts från de åklagare som vi har varit i kontakt med.

Partsinsynen regleras i 10 § lagen om kontaktförbud och innebär att parterna i ett ärende om kontaktförbud, utan hinder av sekretess, har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet. Rätten att ta del av uppgifter gäller dock med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. Enligt den bestämmelsen får handlingar eller annat material inte lämnas ut om det med hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs. Uppgifter som exempelvis tar sikte på sårbarhetsfaktorer hos skyddspersonen torde som utgångspunkt omfattas av sekretess enligt 35 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men om uppgifter röjs och uppgiften förekommer i ärende enligt lagen om kontaktförbud.

I Stalkningsutredningens betänkande uttalade utredningen att bestämmelsen i 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (på den tiden 14 kap. 5 § sekretesslagen [1980:100]) som begränsar rätten till partsinsyn i de fall det är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs, enligt utredningens bedömning i många fall var tillräcklig.33 Det bör

32Prop. 2010/11:45 s. 39. 33SOU 2008:81 s. 154 f.

understrykas att det, såvitt vi känner till, inte finns några relevanta domstolsavgöranden eller beslut från JO som behandlar frågan om partsinsyn i förhållande till strukturerade riskbedömningar. Frågan har inte heller berörts i lagkommentaren till 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. Vår uppfattning är emellertid att det i vissa fall torde kunna anses vara av synnerlig vikt att uppgifter hänförliga till skyddspersonen som förekommer i strukturerade riskbedömningar inte röjs för förbudspersonen, även om det utrymmet torde vara begränsat, särskilt när det är fråga om uppgifter som har direkt betydelse för bedömningen huruvida kontaktförbud ska meddelas. Det är därför viktigt att partsinsynen beaktas när polisen lämnar underlag till åklagaren i ärenden om kontaktförbud.34 I den mån den strukturerade riskbedömningen innehåller uppgifter om skyddspersonen som – om förbudspersonen får kännedom om dessa – kan förhöja hotbilden mot skyddspersonen, kan det vara lämpligt att överväga om det är nödvändigt att åklagaren får del av hela riskbedömningen, eller om det är tillräckligt att polisen enbart lämnar ut delar av den till åklagaren. En annan modell kan möjligen vara att polisen gör en sammanfattning av riskbedömningen som är sådan att den utan risk kan delges förbudspersonen, och att det är denna som åklagaren har att beakta vid sitt beslut. Som framgår av avsnitt 5.4.3, pågår det forskning bl.a. angående hur svenska myndigheter kan samverka kring strukturerade riskbedömningar i syfte att åstadkomma en effektiv riskhantering. Det finns därför anledning att följa utvecklingen på området.

Strukturerade riskbedömningar kan bidra till ett mer kvalitativt beslutsunderlag

I avsnitt 5.4.2 finns en utförlig beskrivning av modeller för strukturerade riskbedömningar som används inom svensk polis och socialtjänst samt evidensläget för tillförlitligheten av dessa. Som konstateras i det avsnittet, visar forskningen att en strukturerad professionell riskbedömning är mer träffsäker än ostrukturerade riskbedömningar, som uteslutande bygger på bedömarens erfarenhet och expertis. SARA:SV, som är den modell som främst används inom polisen beträffande våld i nära relationer, har varit föremål för flera studier de

34 Motsvarande överväganden måste göras av socialtjänsten eller annan myndighet som också kan komma att tillföra uppgifter till åklagaren i ett ärende om kontaktförbud.

senaste åren. Även om resultaten varierar, visar forskningen att SARA:SV är effektiv i kombination med kunskap och erfarenhet när det gäller att bedöma den framtida risken för våld. Förekomsten av tidigare partnervåld har visserligen betydelse vid användningen av SARA:SV, men riskfaktorer som tar sikte på gärningspersonens brottshistorik utgör endast ett av de tre områden som kartläggs (gärningspersonens psykosociala status samt sårbarhetsfaktorer hos offret utgör de två andra områdena). Därtill ska riskbedömningen inte enbart bygga på registerdata, såsom uppgifter i belastningsregistret, utan uppgifter från parterna och eventuellt andra personer ska också vägas in.

Som vi redogjort för ovan kan rätten till partsinsyn i vissa situationer komplicera användningen av strukturerade riskbedömningar. Trots detta bedömer vi – mot bakgrund av att forskningen påvisar att det föreligger evidens – att användningen av strukturerade riskbedömningar kan utgöra ett värdefullt komplement till de bedömningar som åklagaren i dag gör och som till stor del bygger på åklagarens erfarenhet och kompetens. En ökad användning av strukturerade riskbedömningar i ärenden om kontaktförbud kan bidra till att öka enhetligheten i tillämpningen och i högre grad säkerställa att kontaktförbud utfärdas i de fall det finns behov av det. Därtill kan det ofta finnas skäl att kombinera ett kontaktförbud med andra skyddande åtgärder, vilket vi behandlar närmare i avsnitt 8.2.4 och 8.6. I avsnitt 8.6.3 föreslår vi också en författningsreglerad skyldighet för Polismyndigheten att göra en individuell skyddsbedömning när ett beslut om kontaktförbud meddelas. Strukturerade riskbedömningar kan vara ett betydelsefullt underlag för att bedöma vilka åtgärder som behövs sammantaget för att minska risken för brott, förföljelser och andra allvarliga trakasserier. Vid polisens arbete med individuella skyddsbedömningar kan därför strukturerade riskbedömningar fylla en viktig funktion, utan att det där väcks några frågor om partsinsyn.

Mot bakgrund av vad som anförts ovan beträffande fördelarna med strukturerade riskbedömningar, anser vi att Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten bör ges i uppdrag att gemensamt se över hur användningen av strukturerade riskbedömningar kan öka i ärenden om kontaktförbud. I avsnitt 8.6.3, där vi föreslår en författningsreglerad skyldighet för polisen att genomföra individuella skyddsbedömningar när ett beslut om kontaktförbud meddelas, behandlar vi även frågan om strukturerade riskbedömningar som underlag för vilka skyddsåtgärder som kan behöva vidtas som komplement till ett kontakt-

förbud. Även dessa aspekter bör beaktas vid den översyn som vi nu föreslår.

Med hänsyn till de frågeställningar om partsinsyn som aktualiseras vid användningen av t.ex. SARA:SV, bör Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten vid översynen även överväga om det bör tas fram en ny, för ändamålet avsedd, modell för strukturerade riskbedömningar. Vår tanke är att en särskild modell för strukturerade riskbedömningar, i syfte att använda som underlag i ärenden om kontaktförbud, bör kunna ta hänsyn till de risker som finns med att lämna ut uppgifter som kan vara till men för skyddspersonen om de når förbudspersonen. En sådan modell skulle kunna skapa tydlighet beträffande vilka uppgifter som polisen kan tillföra ett ärende om kontaktförbud utan att detta riskerar att vara till men för skyddspersonen.

8.3.5. Bör den s.k. sanktionstrappan behållas?

Bedömning: Grundstrukturen med successivt upptrappade in-

gripandenivåer bör behållas. Det bör dock införas en möjlighet att i särskilt allvarliga fall besluta om ett särskilt utvidgat kontaktförbud, även som en förstahandsåtgärd.

Den nuvarande kontaktförbudslagstiftningen bygger på en successiv upptrappning av ingripandenivån. Ett utvidgat kontaktförbud får meddelas först om det kan antas att ett ordinärt kontaktförbud inte är tillräckligt, och innebär att ett ordinärt kontaktförbud utvidgas till att även avse förbud att uppehålla sig i närheten av den personens bostad eller arbetsplats eller annat ställe där den personen brukar vistas. I förarbetena anges att man normalt först bör utfärda ett ordinärt kontaktförbud och avvakta erfarenheterna av det innan ett utvidgat kontaktförbud utfärdas, men att det i och för sig inte finns något hinder mot att utfärda ett utvidgat kontaktförbud direkt.35 Ett särskilt utvidgat kontaktförbud förutsätter dock uttryckligen att ett utvidgat kontaktförbud överträtts, och innebär förbud att uppehålla sig inom ett större område i anslutning till sådana platser som avses med ett utvidgat kontaktförbud.

35Prop. 1987/88:137 s. 42.

Ett utvidgat kontaktförbud är alltså mer ingripande än ett ordinärt kontaktförbud och ett särskilt utvidgat kontaktförbud är mer ingripande än ett utvidgat kontaktförbud. Den s.k. sanktionstrappan bygger på tanken att det ska vara möjligt att vidta mer ingripande åtgärder om det visar sig att syftet med den mindre ingripande åtgärden inte uppnåtts.36 I det ligger givetvis även att risken för att en person gör sig skyldig till ett sådant beteende som kan läggas till grund för ett kontaktförbud måste anses förhöjd om denne inte rättar sig efter ett straffsanktionerat kontaktförbud, utan trots det fortsätter att utsätta skyddspersonen för oönskade kontakter. Därav är utvidgade och särskilt utvidgade kontakförbud utformade för att kunna utgöra mer effektiva brottsavhållande instrument än ordinära kontaktförbud.

Som redogjorts för i avsnitt 8.2.1 bedömer vi att det inte är rimligt att en utsatt person ska behöva vänta på att ett kontaktförbud överträds innan det kan bli aktuellt att besluta om en mer ingripande åtgärd, som erbjuder ett starkare skydd, om det redan från början kan bedömas att ett sådant behov föreligger utifrån det befintliga underlaget vid riskbedömningen. Detta väcker frågan om den s.k. sanktionstrappan bör behållas. I det följande presenteras två olika alternativ för att åstadkomma ett system som innebär ökade förutsättningar för att besluta om den typ av kontaktförbud som är nödvändig för att förebygga fortsatta övergrepp. Vi redogör även för vår bedömning av vilket alternativ som bör väljas.

Alternativ 1 – Sanktionstrappan slopas helt

Ett alternativ är att helt utmönstra den nuvarande grundstrukturen med successivt upptrappade ingripandenivåer. Detta skulle kunna ske genom att de kvalificerade rekvisiten som i dag gäller för utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud slopas. I stället skulle den bedömda risken få en avgörande betydelse för kontaktförbudets omfattning. Det skulle då vara möjligt att besluta om den typ av kontaktförbud som är motiverat utifrån de specifika omständigheterna i det enskilda fallet, utan krav på att mindre ingripande åtgärder först har prövats.

36 Se t.ex. prop. 2002/03:70 s. 28.

Proportionalitetsprincipen, som redan i dag kommer till uttryck i kontaktförbudslagstiftningen, innebär att det i varje enskilt fall ska göras en prövning av om skälen för ett förbud står i proportion till det men och intrång som det innebär för förbudspersonen. Ett kontaktförbud, oavsett vilken typ av förbud som är aktuell, kommer alltså alltjämt förutsätta att skälen för ett sådant förbud är starkare än de motstående intressen som talar mot ett förbud.

Vid en lösning som innebär att sanktionstrappan utmönstras, framstår det inte som meningsfullt att behålla två olika former av kontaktförbud med geografiska förbudsområden. Denna modell går ut på att riskbedömningen är avgörande för kontaktförbudets omfattning. På samma sätt bör riskbedömningen även vara utgångspunkten för bedömningen av förbudsområdets storlek. Mot denna bakgrund bör det utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbudet vid en sådan ordning slås samman till en förbudsform. Det bör då endast särskiljas på ordinära kontaktförbud och kontaktförbud som även omfattar förbud att uppehålla sig inom vissa särskilt angivna platser eller inom ett visst område.

Alternativ 2 – Särskilt utvidgade kontaktförbud som förstahandsåtgärd i vissa situationer

Ett annat alternativ är att behålla sanktionstrappan, men införa en möjlighet att i särskilt allvarliga fall frångå den ordningen och besluta om särskilt utvidgade kontaktförbud som en förstahandsåtgärd. En sådan lösning innebär att lagens grundstruktur upprätthålls, med olika former av kontaktförbud som är mer eller mindre ingripande till sin omfattning. Enligt denna modell är utgångspunkten alltjämt att ett särskilt utvidgat kontaktförbud förutsätter att ett utvidgat kontaktförbud har utfärdats och överträtts. Om det utifrån riskbedömningen visar sig att situationen är så allvarlig att det redan från början kan antas att ett mindre ingripande kontaktförbud inte är effektivt, bör ett särskilt utvidgat kontaktförbud kunna meddelas som en förstahandsåtgärd, dvs. utan krav på tidigare överträdelser av ett utvidgat kontaktförbud.

Alternativ 2 bör väljas framför alternativ 1

En av anledningarna till att utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud används så sällan tycks vara de snäva rekvisiten för dessa typer av kontaktförbud. Det har framförts från åklagare att kraven för särskilt utvidgade kontaktförbud är så högt ställda att det i praktiken ligger närmare till hands att gripa och anhålla personen i de fall då omständigheterna är sådana att kraven för ett särskilt utvidgat kontaktförbud är uppfyllda (se avsnitt 7.3.1 och 7.4.3). Om ingripandetrappan helt slopades skulle användningen av utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud troligtvis öka och i vissa fall kunna fungera som ett mindre ingripande alternativ till häktning. En sådan förändring i lagens grundstruktur skulle också kunna medföra ökade möjligheter att vidta relevanta skyddsåtgärder när en person misstänks för brott men häktning inte är ett alternativ, t.ex. på grund av den misstänktes ålder. Överhuvudtaget skulle ett slopande av sanktionstrappan innebära att riskbedömningen i det enskilda fallet blir helt avgörande för utformningen av varje kontaktförbud som meddelas. Det skulle kunna leda till att kontaktförbudens brottsavhållande effekt förstärks.

Frågan om att slopa sanktionstrappan har emellertid behandlats i tidigare lagstiftningsärenden. Stalkningsutredningen föreslog att det utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbudet skulle slås ihop och benämnas kontaktförbud med villkor om tillträdesförbud. Några särskilda kvalificerade förutsättningar för ett sådant förbud uppställdes inte i utredningens förslag, utan proportionalitetsbedömningen skulle vara avgörande för tillämpningen.37 Förslaget möttes dock av kritik från flera remissinstanser. Regeringen ansåg att kritiken var befogad och uttalade att de inskränkningar i rörelsefriheten som utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud innebär borde återspeglas i de förutsättningar som lagen ställer upp för dessa former av kontaktförbud. Regeringen ansåg därför att systemet med sanktionstrappan borde behållas och något förslag om att slå samman utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud till en ny förbudsform lämnades inte.38

I våra direktiv anges att vi ska ta ställning till hur särskilt utvidgade kontaktförbud ska användas oftare, även som en förstahandsåtgärd. Som vi uppfattar våra direktiv, är utgångspunkten i direktiven alltjämt att lagens grundstruktur med en möjlighet att successivt vidta mer in-

37SOU 2008:81 s. 155 ff. 38Prop. 2010/11:45 s. 43 f.

gripande åtgärder i form av utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud, ska behållas.

Sanktionstrappan, som är ett väl etablerat och inarbetat system, har tydliga fördelar ur rättssäkerhetssynpunkt. Omständigheten att ett beslut om kontaktförbud grundas på risken för ett framtida beteende snarare än att utgöra en reaktion på ett redan begånget brott, talar för en restriktiv tillämpning av mer ingripande åtgärder innan det har visat sig att ett tidigare utfärdat kontaktförbud inte respekteras. Som regeringen påtalade i det tidigare lagstiftningsärendet, utgör ett kontaktförbud som omfattar förbud att uppehålla sig på vissa platser betydligt mer kännbara inskränkningar i den enskildes rörelsefrihet än ett ordinärt kontaktförbud. Som framgår nedan föreslår vi dessutom att möjligheten att besluta om stora förbudsområden ska utvidgas, vilket medför att begränsningarna i rörelsefriheten kan bli än mer påtagliga. Genom att uppställa kvalificerande rekvisit för när utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud ska få utfärdas, minskar risken för beslut som är mer ingripande än nödvändigt för att uppnå syftet med förbudet.

Mot bakgrund av vad som nu har sagts, anser vi att alternativ 2 har ett tydligt försteg framför alternativ 1 ur rättssäkerhetssynpunkt. Alternativ 2 möter det behov som vi identifierat i avsnitt 8.2.1 om att kunna meddela ett särskilt utvidgat kontaktförbud som en förstahandsåtgärd när det är påkallat utifrån de risker som bedöms föreligga, samtidigt som lagens grundstruktur med successivt mer ingripande åtgärder behålls. Vår slutsats är därför att det finns övervägande skäl för att välja alternativ 2 framför alternativ 1. I det följande avsnittet behandlar vi hur en sådan reglering bör utformas.

8.3.6. Särskilt utvidgade kontaktförbud som en förstahandsåtgärd

Förslag: Ett särskilt utvidgat kontaktförbud ska, förutom vid en

överträdelse av ett utvidgat kontaktförbud, kunna meddelas om det på grund av särskilda omständigheter finns en påtaglig risk för att den som förbudet avses gälla mot kommer att begå brott som innebär ett allvarligt angrepp på den andra personens liv eller hälsa eller trygghet till person.

En påtaglig risk för vissa brott ska kunna föranleda ett särskilt utvidgat kontaktförbud som en förstahandsåtgärd

I avsnitt 8.2.1 har vi konstaterat att tillämpningsområdet för särskilt utvidgade kontaktförbud bör utvidgas på så sätt att det bör införas en möjlighet att i vissa situationer meddela ett sådant förbud som en förstahandsåtgärd, dvs. utan att ett tidigare utfärdat kontaktförbud dessförinnan har överträtts.

Som framgår av avsnitt 3.2.1, föreslog regeringen i en lagrådsremiss i samband med ett lagstiftningsärende 2003, att ett särskilt utvidgat kontaktförbud skulle få meddelas utan krav på tidigare överträdelser, om det förelåg särskilda skäl. Lagrådet påpekade att en sådan ordning skulle tillåta att även en person som inte begått något brott underkastades betydande inskränkningar i rörelsefriheten. Lagrådet ansåg vidare att det var tveksamt om en sådan ordning var förenlig med artikel 2 i protokoll nr 4 till Europakonventionen. Regeringen lade i det lagstiftningsärendet sedan inte fram något förslag i den riktningen.

Det är en grundläggande princip att en person inte ska utsättas för betydande inskränkningar i friheten utan att denne gjort sig skyldig till brott. Utgångspunkten bör därför alltjämt vara att ett särskilt utvidgat kontaktförbud förutsätter att ett utvidgat kontaktförbud har överträtts.

I vissa situationer är emellertid risken för att skyddspersonen kommer att utsättas för allvarliga brott så stark att det måste anses godtagbart att förbudspersonen får tåla de inskränkningar i rörelsefriheten som ett särskilt utvidgat kontaktförbud medför, utan att det dessförinnan har meddelats ett utvidgat kontaktförbud som därefter överträtts. Vi anser att det bör vara möjligt att meddela ett särskilt utvidgat kontaktförbud som en förstahandsåtgärd om det på grund av särskilda omständigheter finns en påtaglig risk för att den som förbudet avses gälla mot kommer att begå brott som innebär ett allvarligt angrepp på den andra personens liv eller hälsa eller trygghet till person.

Begreppet påtaglig risk förekommer i annan lagstiftning, bl.a. i 2 och 3 §§ lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och 1 § lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. När rekvisitet påtaglig risk infördes i den sistnämnda lagen uttalade regeringen att risken ska avse en klart förutsebar utveckling utifrån de faktiska omständigheter som föreligger vid besluts-

tillfället.39 Enligt vår bedömning är de krav på nivå och konkretion som begreppet påtaglig risk indikerar en rimlig utgångspunkt vid bedömningen av om ett särskilt utvidgat kontaktförbud är motiverat utan att ett utvidgat kontaktförbud dessförinnan har överträtts.

Genom att risken ska vara påtaglig markeras alltså att det måste röra sig om en högre risk för brott än vad som krävs för att exempelvis utfärda ett ordinärt kontaktförbud enligt 1 § lagen om kontaktförbud. Med andra ord ställs det högre krav på såväl sannolikheten för brottets inträffande som brottets allvar. Kravet på att det på grund av särskilda omständigheter bedöms finnas en påtaglig risk för brott som innebär ett allvarligt angrepp på skyddspersonens liv eller hälsa eller trygghet till person, innebär dessutom ett högre ställt krav på när ett särskilt utvidgat kontaktförbud ska kunna utfärdas som en förstahandsåtgärd, jämfört med det förslag som regeringen lämnade i lagrådsremissen som nämnts ovan.

Risken ska avse brott som innebär ett allvarligt angrepp på skydds-

personens liv eller hälsa eller trygghet till person. Att det ska vara fråga

om ett allvarligt angrepp innebär att risken ska avse brottslighet av viss dignitet, t.ex. allvarligare fall av misshandel eller olaga hot. Detta ligger även i linje med den proportionalitetsprincip som redan enligt den nuvarande ordningen kommer till uttryck i bestämmelsen om särskilt utvidgade kontaktförbud, dvs. att skälen för ett särskilt utvidgat kontaktförbud ska väga tyngre än den inskränkning i rörelsefriheten som förbudet innebär för förbudspersonen.

Exempel på situationer då ett särskilt utvidgat kontaktförbud bör kunna utfärdas som en förstahandsåtgärd

Som exempel på när det på grund av särskilda omständigheter kan föreligga en påtaglig risk för brott som innebär ett allvarligt angrepp på skyddspersonens liv eller hälsa eller trygghet till person, kan nämnas att en person har dömts till fängelse för allvarliga våldsbrott mot en närstående person och risken för fortsatta brott mot samma närstående vid en sammantagen bedömning bedöms som hög när personen friges. Vid denna bedömning kan beaktas den tidigare brottsligheten, exempelvis om det varit fråga om upprepade brott mot en närstående eller brott av stalkningsnatur.

39Prop. 2013/14:237 s. 106.

Upprepade överträdelser av ett ordinärt kontaktförbud kan också vägas in vid bedömningen om det är motiverat med ett särskilt utvidgat kontaktförbud. Ett sådant beteende kan indikera en sådan bestämd avsikt hos förbudspersonen att förfölja och trakassera skyddspersonen att det kan finnas skäl att besluta om ett särskilt utvidgat kontaktförbud utan att ”gå vägen” via ett utvidgat kontaktförbud. Det faktum att sådana överträdelser innebär upprepade brott mot skyddspersonen kan också vägas in vid bedömningen att det är proportionerligt att besluta om ett särskilt utvidgat kontaktförbud.

Ytterligare omständigheter som kan vara av betydelse vid bedömningen av om det föreligger en påtaglig risk för brott mot skyddspersonens liv eller hälsa eller trygghet till person, kan också vara den dömdes agerande under verkställigheten av straffet, om den dömde på ett eller annat sätt gjort oönskade kontaktförsök gentemot målsäganden. Bristande benägenhet att medverka i behandling och andra påverkansprogram kan också beaktas. Detsamma kan gälla en person som dömts till en ingripande frivårdspåföljd för motsvarande brottslighet, t.ex. skyddstillsyn med särskild behandlingsplan. Här kan nämnas att vi i avsnitt 8.5.4 föreslår att Kriminalvården och Statens institutionsstyrelse ska vara skyldiga att underrätta åklagaren i samband med att en person som dömts för vissa brott friges från ett fängelsestraff respektive sluten ungdomsvård. Enligt förslaget ska Kriminalvården och Staten institutionsstyrelse i samband med en sådan underrättelse, på begäran av Åklagarmyndigheten eller Polismyndigheten även lämna ut uppgifter som kan antas ha betydelse för frågan om kontaktförbud.

Tidigare lagförda brott mot skyddspersonen bör emellertid inte utgöra ett krav för att ett särskilt utvidgat kontaktförbud ska kunna utfärdas som en förstahandsåtgärd. Om det finns en historik av omfattande och allvarliga trakasserier mot skyddspersonen, särskilt om detta beteende eskalerat, kan det utgöra en indikation på att det föreligger en påtaglig risk för brott som innebär allvarliga angrepp mot skyddspersonens liv eller hälsa eller trygghet till person. För att åklagare, och i förekommande fall domstol, ska kunna göra bedömningen att förutsättningarna för att utfärda ett särskilt utvidgat kontaktförbud som en förstahandsåtgärd är uppfyllda, krävs att det finns ett fullgott beslutsunderlag. I avsnitt 8.3.4 diskuterar vi vilken roll strukturerade riskbedömningar kan ges vid prövningen av om ett kontaktförbud ska meddelas.

När förbudspersonen är misstänkt för brott mot skyddspersonen och risken för att den brottsmisstänkta kommer att utsätta honom eller henne för allvarlig brottslighet bedöms som hög, kommer situationen givetvis ofta vara sådan att den brottsmisstänkte är häktad. Det kan emellertid förekomma att det saknas tillräckliga förutsättningar för häktning, t.ex. då häktning inte framstår som proportionerligt med hänsyn till den brottsmisstänktes ålder eller andra omständigheter. Som nämnts tidigare kan ett särskilt utvidgat kontaktförbud i vissa situationer också framstå som en relevant åtgärd i samband med att en person friges från ett fängelsestraff eller vid påföljder som inte innebär att den dömde frihetsberövas. Det kan också handla om en person som på ett dokumenterat sätt under lång tid förföljt och trakasserat en annan person, men det av olika anledningar inte har beslutats om ett utvidgat kontaktförbud. Även i sådana fall kan det vara motiverat med ett särskilt utvidgat kontaktförbud utan att det tidigare beslutats om ett utvidgat kontaktförbud.

Med en sådan ordning som vi nu föreslår, skulle det finnas förutsättningar för att agera tidigt i de fall det föreligger en stark hotbild mot den utsatta personen. Genom möjligheten att besluta om ändamålsenliga skyddsåtgärder, kan de begränsningar i friheten som det innebär att vara utsatt för hot om våld och andra trakasserier minskas. För att ett särskilt utvidgat kontaktförbud ska utgöra ett effektivt skydd är det emellertid inte tillräckligt att ett sådant förbud kan tillämpas i fler situationer än i dag. Som vi återkommer till i det följande, är det även nödvändigt att det geografiska området kan omfatta tillräckligt stora områden för att polisen ska ha möjlighet att ingripa vid eventuella överträdelser.

Lagteknisk utformning

Den nuvarande ordningen innebär att förutsättningarna för såväl utvidgade som särskilt utvidgade kontaktförbud regleras i samma paragraf (2 § lagen om kontaktförbud). För att förenkla läsningen anser vi att bestämmelsen om särskilt utvidgade kontaktförbud bör flyttas till en egen paragraf, 2 a §. Bestämmelsen i den nuvarande 2 a §, som reglerar skyldigheterna för den som ålagts ett kontaktförbud med villkor om elektroniskt kontaktförbud, bör till följd av detta flyttas till en ny paragraf, 2 b §.

8.3.7. Det geografiska områdets storlek vid särskilt utvidgade kontaktförbud

Förslag: Ett särskilt utvidgat kontaktförbud ska även fortsättnings-

vis kunna omfatta ett eller flera områden i anslutning till sådana platser där den andra personen har sin bostad eller arbetsplats eller annars brukar vistas. Vid bedömningen av områdets storlek ska det särskilt beaktas att området ska vara tillräckligt stort för att tillgodose behovet av skydd.

Motsvarande ändring beträffande bedömningen av förbudsområdets storlek ska även införas i 3 kap. 5 § första stycket 4 lagen (2015:642) om europeisk skyddsorder.

Möjligheten att besluta om stora förbudsområden bör förtydligas

Enligt den nuvarande ordningen får ett särskilt utvidgat kontaktförbud omfatta ett eller flera områden i anslutning till sådana platser där den andra personen har sin bostad eller arbetsplats eller annars brukar vistas. Det får inte avse ett större område än nödvändigt. Någon formell gräns för hur stort förbudsområdet kan vara föreskrivs inte i bestämmelsen. Bestämmelsens ordalydelse, sammantaget med vad som anges i förarbetena, innebär dock betydande begränsningar i hur stort förbudsområdet får vara. Som nämnts i avsnitt 3.1.1, uttalades i förarbetena att det normalt är tillräckligt att förbudet omfattar ett visst kvarter eller stadsdel, men att det i vissa fall kan vara nödvändigt att utsträcka förbudet till ett större område än så.40

Även om det alltså inte finns några formella hinder mot att redan i dag låta ett särskilt utvidgat kontaktförbud omfatta stora geografiska områden är det i praktiken mycket ovanligt. Som nämnts i avsnitt 7.3.1 visade Brås senaste utvärdering av kontaktförbudslagstiftningen att de särskilt utvidgade kontaktförbuden endast i undantagsfall omfattade ett större område än ett kvarter. Det säger sig självt att förutsättningarna för att polisen ska hinna fram och stoppa en person som överträder ett förbudsområde under sådana omständigheter är mycket begränsade. Polismyndigheten har, bl.a. genom den skrivelse som myndigheten gett in till utredningen (se avsnitt 8.2.2), fram-

40Prop. 2002/03:70 s. 27 och 72.

fört att det finns ett behov av att utvidga storleken av förbudsområdena, dels för att det ska vara möjligt att åstadkomma en effektiv elektronisk övervakning med hänsyn till de felmarginaler den nuvarande GPS-övervakningen innebär, dels för att hinna avvärja eventuella angrepp och sätta skyddspersonen i säkerhet vid överträdelser av kontaktförbudet.

De flesta av de åklagare som utredningen intervjuat har ansett att det finns ett behov av att kunna besluta om stora förbudsområden i de fall risken för brott mot skyddspersonen bedöms som hög. Flera åklagare uttryckte att det troligen inte rör sig om särskilt många fall per år där det framstår som nödvändigt och proportionerligt att besluta om stora förbudsområden, men att ett sådan möjlighet skulle innebära att särskilt utvidgade kontaktförbud utgör en relevant och effektiv skyddsåtgärd när det saknas förutsättningar för att frihetsberöva förbudspersonen.

I sammanhanget kan en jämförelse göras med norsk rätt. Som framgår av avsnitt 4.1, kan ett kontaktförbud enligt straffeloven § 57 omfatta ett förbud att uppehålla sig på vissa platser. Omfattningen av förbudsområdets storlek avgörs utifrån polisens faktiska utryckningstid i förhållande till vissa adresser, exempelvis skyddspersonens bostad. Om polisens utryckningstid till den aktuella platsen skulle innebära att kontaktförbudet blir oproportionerligt inskränkande, kan förbudsområdets storlek undantagsvis bestämmas utifrån vad som är nödvändigt för att skyddspersonen ska ha tillräcklig tid för att sätta sig i säkerhet på egen hand.41 Enligt norska poliser som utredningen varit i kontakt med, är det inte ovanligt att ett kontaktförbud omfattar mycket stora förbudsområden, t.ex. hela Oslo.

Som vi konstaterat i avsnitt 8.2.1 krävs det, för att ett särskilt utvidgat kontaktförbud ska kunna utgöra ett reellt skydd, att sådana förbud åtminstone i vissa fall kan omfatta tillräckligt stora områden för att polisen ska hinna förhindra den som överträder ett förbudsområde från att nå fram till skyddspersonen efter det att förbudspersonen inträtt i förbudsområdet. Vad som är ett tillräckligt stort förbudsområde är något som måste avgöras utifrån vilka risker förbudspersonen utgör för skyddspersonen. Vår bedömning är att den nuvarande regleringen gällande vilket område ett särskilt utvidgat kontaktförbud får omfatta inte är ändamålsenligt utformad i detta avseende, detta eftersom förbudsområdet inte – i vart fall inte som

41 Rundskriv fra Riksadvokaten, nr. 2/2019, s. 8 f.

bestämmelsen i huvudsak tillämpats – utformas utifrån polisens möjligheter att rycka ut och förhindra den som inträder i förbudsområdet. För att säkerställa att ett sådant förbud kan innebära ett reellt skydd för den utsatta personen anser vi att det på ett tydligare sätt än i dag bör framgå av lagtexten att ett särskilt utvidgat kontaktförbud kan omfatta större geografiska områden än t.ex. ett kvarter eller en stadsdel och att utformningen av förbudet ska ta sin utgångspunkt i skyddsbehovet i det enskilda fallet.

Fördelar och nackdelar med kommunbegreppet som avgränsning av förbudsområdets storlek

Ur brottsofferperspektiv kan det argumenteras för en mycket långtgående reglering som gör det möjligt att förbjuda en person från att vistas i t.ex. ett visst landskap eller län. Utgångspunkten måste dock vara att rörelsefriheten för den som åläggs ett kontaktförbud inte inskränks mer än vad som kan anses vara proportionerligt i förhållande till behovet av skydd för den andra personen. Mot den bakgrunden anser vi att förbudet även fortsättningsvis ska få omfatta ett eller flera områden i anslutning till sådana platser där skyddspersonen har sin bostad eller arbetsplats eller annars brukar vistas. Frågan är hur stora förbudsområden som bör kunna aktualiseras.

Ett alternativ som diskuterats i tidigare lagstiftningsärenden, är att utgå från kommunbegreppet vid den närmare avgränsningen av förbudsområdets storlek. Fördelen med en sådan utgångspunkt är att en kommun utgör en tydlig geografisk avgränsning och därigenom en tydlig förhållningsregel för förbudspersonen. I Hedersbrottsutredningens betänkande angavs ett antal omständigheter som enligt den utredningen talade emot att anknyta till kommunbegreppet. Bland annat framfördes att det i vissa situationer kan vara nödvändigt att låta förbudet omfatta flera kommuner, t.ex. om skyddspersonen har sitt boende och sitt arbete i skilda kommuner, eller om skyddspersonen bor nära en kommungräns.42

Som utvecklas närmare nedan, anser vi att det i vissa situationer bör vara möjligt att låta ett särskilt utvidgat kontaktförbud omfatta en viss kommun eller andra stora geografiska områden. Vi delar dock Hedersbrottsutredningens bedömning att kommunbegreppet är otympligt

42SOU 2020:57 s. 275 f.

och att det inte framstår som lämpligt att hänföra sig till ett sådant begrepp i bestämmelsen om särskilt utvidgade kontaktförbud. I propositionen till de senaste lagändringarna i lagen om kontaktförbud uttalade regeringen att det är viktigt att det geografiska området är tillräckligt stort för att utgöra ett reellt skydd för den utsatta personen oavsett var i landet personen befinner sig. Enligt regeringen måste det finnas tillräckligt utrymme att beakta och tillgodose skyddsbehovet utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Vi delar regeringens bedömning i denna del. Det finns också andra exempel i lagstiftningen på åtgärder som innebär förbud att vistas på vissa platser, t.ex. möjligheten för Kriminalvården att meddela föreskrifter för en villkorligt frigiven eller skyddstillsynsdömd om vistelseort eller andra anvisningar om på vilka platser eller områden den dömde ska vistas eller inte vistas (se 26 kap. 16 § brottsbalken). Bestämmelsen innehåller inte några uttryckliga begränsningar avseende hur stort ett område som omfattas av en sådan särskild föreskrift får vara. Mot bakgrund av de argument som nu framförts finns det enligt vår uppfattning övervägande skäl som talar emot att i lagtexten precisera vilket geografiskt område ett särskilt utvidgat kontaktförbud kan avse.

Förbudsområdets storlek ska tillgodose behovet av skydd

Skyddsbehovet ska beaktas särskilt vid bedömningen av förbudsområdet storlek

Den lösning som vi förespråkar är i stället att det anges i lagtexten att det vid bedömningen av förbudsområdets storlek särskilt ska beaktas att området ska vara tillräckligt stort för att tillgodose behovet av skydd i det enskilda fallet. En sådan utformning anknyter på ett tydligt sätt till risken för våld och andra övergrepp och ger uttryck för utgångspunkten att ett särskilt utvidgat kontaktförbud ska innebära ett reellt skydd. Genom att utgå från skyddsbehovet vid bedömningen av förbudsområdets storlek finns det utrymme för att ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, vilket kan komma att inkludera att polisen ska hinna förhindra den som överträder ett förbudsområde från att nå fram till skyddspersonen efter det att förbudspersonen inträtt i förbudsområdet.

Behovet av skydd torde i vissa fall – utifrån de risker som förbudspersonen utgör för skyddspersonen – kunna leda till bedömningen

att förbudet ska utsträckas till att omfatta en kommun eller ett ännu större område, beroende på kommunens storlek och var i kommunen skyddspersonen bor. I de fall skyddspersonen har sitt boende och sitt arbete i skilda kommuner kan det exempelvis vara lämpligt att låta förbudet omfatta boendekommunen och ett visst, mer avgränsat område i närheten av personens arbetsplats. I det fall skyddspersonen bor precis vid kommungränsen kan kommunens gränser däremot vara ett helt inadekvat sätt för att avgränsa ett skyddsområde.

Kravet på proportionalitet gäller även förbudsområdets storlek

Att ett förbudsområde inte får vara större än nödvändigt anges uttryckligen i 2 § andra stycket lagen om kontaktförbud, men följer också av den proportionalitetsprincip som kommer till uttryck i tredje stycket i samma paragraf. Ett förbudsområde får alltså inte vara större än vad som är nödvändigt vid en avvägning mellan behovet av skydd för skyddspersonen och det intrång eller men i övrigt som ett särskilt utvidgat kontaktförbud innebär. Med andra ord krävs det i regel mer för att förbjuda en person att vistas i ett stort område som t.ex. Kiruna kommun, än att låta förbudet omfatta ett mindre område. Samtidigt har det också betydelse vilken anknytning förbudspersonen har till den aktuella platsen. Ett stort förbudsområde innebär inte per automatik att kontaktförbudet är särskilt betungande i praktiken för förbudspersonen, exempelvis om parterna är bosatta långt ifrån varandra och det saknas relevant anledning för förbudspersonen att vistas i samma stad eller kommun som skyddspersonen.

I avsnitt 8.3.6 föreslår vi att särskilt utvidgade kontaktförbud ska kunna meddelas som en förstahandsåtgärd när risken för brott mot skyddspersonens liv, hälsa, frihet och frid är påtaglig. Utgångspunkten ska dock alltjämt vara att ett särskilt utvidgat kontaktförbud kräver att ett utvidgat kontaktförbud har överträtts. Enligt vår uppfattning måste det anses godtagbart att den som redan har begått allvarliga brott mot en närstående, eller annars uppvisat ett sådant agerande att risken för brott framstår som påtaglig, får tåla förhållandevis stora inskränkningar i sin rörelsefrihet. Detsamma gäller den som fortsätter med oönskade kontakter gentemot skyddspersonen, trots att både ett ordinärt och ett utvidgat kontaktförbud har utfärdats. Detta måste anses som godtagbart och proportionerligt

eftersom skyddspersonen annars blir den som i realiteten får tåla inskränkningar i sin rörelsefrihet genom att t.ex. flytta till ett skyddat boende. Det ligger alltså i sakens natur att förbudspersonens tidigare dokumenterade beteende regelmässigt bör bli helt avgörande för förbudsområdets storlek. Den risk som förbudspersonen utgör för skyddspersonen och om, och med vilken säkerhet, det påkallas att polis ska kunna nå fram och gripa förbudspersonen om denne har inträtt i förbudsområdet går i första hand att bedöma utifrån förbudspersonens tidigare beteende.

Att parterna har gemensamma barn kan ha betydelse för bedömningen av om storleken av ett förbudsområde är proportionerlig. Detta bör dock gå att beakta utan att ge avkall på skyddsnivån. Om förbudspersonen ska utöva umgänge med ett barn kan det t.ex. i vissa fall framstå som rimligt att det finns förutsättningar för hämtning och lämning på förskola och skola eller liknande. I andra fall måste umgängesrätten anpassas till ett stort förbudsområde, med de särskilda arrangemang som då kan påkallas. I de fall frågan om umgängesrätt hanteras i domstol, får det antas att domstolen anpassar eventuell umgängesrätt på sätt att den inte står i strid med ett kontaktförbud. I det sammanhanget bör också möjligheten att besluta om undantag från ett kontaktförbud enligt 3 § lagen om kontaktförbud framhållas.

Risken för att ett särskilt utvidgat kontaktförbud leder till en falsk trygghet

Förbudsområdena vid särskilt utvidgade kontaktförbud ska alltså kunna utformas på så sätt att polisen ska hinna rycka ut och gripa den som träder in i förbudsområdet innan denne kan ta sig till skyddspersonen. Genom att tillhandahålla ett sådant reellt skydd för personer som lever med allvarliga hot från en annan person – i många fall en tidigare partner – ska den utsatta personen kunna leva sitt liv i fred utan att behöva ha skyddade personuppgifter eller till och med byta bostadsort. Under utredningsarbetet har det framförts att ett elektroniskt övervakat kontaktförbud inte utgör en adekvat skyddsåtgärd mot personer som utgör allvarliga hot, utan att det enda som kan utgöra ett verkligt skydd är ett nytt boende på hemlig ort. Vidare har det framförts att ett kontaktförbud kan vara ett illusoriskt skydd

mot farliga och starkt motiverade gärningspersoner och att det kan ge falska förespeglingar om ett fullgott skydd.

Vi kan instämma i synpunkten att ett särskilt utvidgat kontaktförbud i vissa fall inte kommer att utgöra ett tillräckligt skydd, även om det omfattar ett stort förbudsområde och övervakas elektroniskt. I sådana fall måste givetvis andra eller kompletterande åtgärder vidtas. Det är viktigt att polis och åklagare är tydliga inför personen som ska skyddas hur hotnivån har bedömts och inte ger några falska förespeglingar i de fall det bedöms att ett särskilt utvidgat kontaktförbud inte utgör ett tillräckligt skydd.

Att tvingas flytta till en annan ort eller åtminstone leva med skyddade personuppgifter är dock inte något som någon önskar. Tvärtom kan det ofta vara förenat med stora svårigheter och uppoffringar, inte minst för den som har barn i skolåldern. Enligt vår mening bör ett kontaktförbud så långt det är möjligt tillhandahålla ett skydd som inte förutsätter att skyddspersonen behöver ge upp delar av sitt normala liv. Om det i det enskilda fallet väljs som åtgärd måste i slutändan vara beroende av hur hög risken bedöms vara och samtidigt vilka förändringar av sin livssituation den som ska skyddas är beredd att vidta. Det kan därtill framhållas att ett särskilt utvidgat kontaktförbud endast röjer det område inom vilket skyddspersonen bor. Det kan därför finnas skäl att besluta om ett särskilt utvidgat kontaktförbud till skydd för den som har hemlig adress. Ett sådant förbud kan då möjliggöra för skyddspersonen att på ett tryggare sätt röra sig och vistas inom förbudsområdet. Vid våra kontakter med norsk polis har det framkommit att denna kombination av skyddsåtgärder ibland används där.

Lagen ( 2015:642 ) om europeisk skyddsorder

Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/99/EU av den 13 december 2011 om den europeiska skyddsordern innebär att ett kontaktförbud eller motsvarande skyddsåtgärd som har meddelats i en medlemsstat ska erkännas och verkställas i en annan medlemsstat, om den skyddsbehövande beger sig till den staten. Skyddet överförs genom att en s.k. europeisk skyddsorder översänds till den andra medlemsstaten, som har att erkänna och säkerställa skyddet genom att meddela en motsvarande nationell åtgärd.

I Sverige genomförs direktivet genom lagen om europeisk skyddsorder. Av 3 kap. 5 § lagen om europeisk skyddsorder följer att om en europeisk skyddsorder kan erkännas i Sverige, ska åklagaren meddela förbud mot den person som skyddsordern gäller mot. Ett sådant förbud ska i största möjliga utsträckning stämma överens med den skyddsåtgärd som ligger till grund för skyddsordern. Enligt första stycket i samma paragraf kan förbudet avse förbud att (1) besöka eller på annat sätt ta kontakt med den person som skyddsordern avses skydda eller att följa efter denna person, (2) uppehålla sig i en bostad som brukas gemensamt med den person som skyddsordern avses skydda, (3) uppehålla sig i närheten av en bostad eller arbetsplats eller annat ställe där den person som skyddsordern avses skydda brukar vistas, eller (4) uppehålla sig inom ett större område än som följer av ett förbud enligt punkten 3. Ett förbud enligt punkten 4 får omfatta ett eller flera områden i anslutning till sådana platser där den person som skyddsordern avses skydda har sin bostad eller arbetsplats eller annars brukar vistas. I förarbetena till lagen anges att ett förbud enligt punkten 4 inte får avse ett större område än nödvändigt. Uppräkningen i 3 kap. 5 § första stycket lagen om europeisk skyddsorder av de olika förbuden som kan meddelas för att verkställa en europeisk skyddsorder motsvarar de förbud som kan meddelas enligt 1–2 §§ lagen om kontaktförbud.43

Som framgått ovan föreslår vi att bestämmelsen om särskilt utvidgade kontaktförbud i 2 § lagen om kontaktförbud ändras på så sätt att det vid bedömningen av områdets storlek ska beaktas särskilt att området ska vara tillräckligt stort för att tillgodose behovet av skydd. Motsvarande ändring bör även införas i 3 kap. 5 § första stycket 4 lagen om europeisk skyddsorder. Det bör dock poängteras att om åklagaren har bedömt att ett erkännande av en europeisk skyddsorder kan ske i Sverige, innebär det att åklagaren bl.a. erkänner den faktiska situation som beskrivs i den europeiska skyddsordern och instämmer i att skydd bör tillhandahållas och bör fortsätta att tillhandahållas i enlighet med nationell lagstiftning.44 Den omständigheten att behovet av skydd ska beaktas särskilt vid bedömningen av förbudsområdets storlek vid ett förbud enligt 3 kap. 5 § första

43Prop. 2014/15:139 s. 86 f. 44 A. prop. s. 47, jfr skäl 18 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/99/EU av den 13 december 2011 om den europeiska skyddsordern.

stycket 4 innebär alltså inte att någon omprövning ska göras av frågan om förekomsten av ett skyddsbehov.

8.3.8. En presumtion för kontaktförbud i vissa fall

Förslag: Det ska införas en presumtion för kontaktförbud efter

en fällande dom för vissa brott som är sådana att det typiskt sett finns skäl för kontaktförbud. Presumtionen ska avse ordinära kontaktförbud.

Något om återfall i partnervåld

Forskning visar att återfall i partnervåld är vanligt förekommande. Svenska studier om återfall bland män som först dömts för partnervåld och som sedan polisanmälts eller dömts på nytt för partnervåld, visar en återfallsfrekvens i spannet 18–42 procent. Studier som mäter återfall i brott i nära relation på grundval av exempelvis polisanmälningar eller lagföringar tenderar dock att underskatta den faktiska återfallsfrekvensen eftersom sådana brott i stor utsträckning inte polisanmäls.45 Enligt en nationell kartläggning av Brå rapporterade exempelvis 56 procent av de kvinnor som utsatts för brott i nära relationer att de utsatts för övergrepp vid upprepade tillfällen. I rapporten anges att antalet utsatta personer som framkommer av kartläggningen sannolikt motsvarar en miniminivå, eftersom mörkertalet sannolikt är stort när det gäller brott i nära relationer.46

I en rapport som publicerades av Brå 2012 studerades återfall i brott inom de närmsta tre åren från ingångshändelsen (lagakraftvunnen lagföring eller utskrivning från sluten ungdomsvård, frigivning från fängelsestraff alternativt påbörjad intensivövervakning). Studien omfattade återfall i brott oavsett brottstyp, undantaget brott som endast hade penningböter som maxstraff. Resultatet av studien visade att en klar majoritet av återfallen (63 procent) inträffande inom ett år från ingångshändelsen.47 Störst andel återfall återfanns hos grupperna som

45 Se Peterson, Identifying risk for recidivism among partner violent men reported to the Swedish police, 2020, s. 3 f. med där gjorda hänvisningar. 46 Brå, Brott i nära relationer: En nationell kartläggning (Rapport 2014:8), s. 17, 46 och 58. 47 Brå, Återfall i brott: Mönster i risken för återfall bland lagförda personer (Rapport 2012:15), s. 22.

skrivits ut från sluten ungdomsvård (78 procent) eller som frigetts villkorligt efter ett fängelsestraff som verkställts på kriminalvårdsanstalt (65 procent). Cirka 60 procent av de som dömts till skyddstillsyn eller ungdomsvård, eller som meddelats åtalsunderlåtelse, återföll i brott. För personer som dömts till böter, villkorlig dom eller rättspsykiatrisk vård, eller som verkställt ett fängelsestraff genom elektronisk intensivövervakning, låg återfallsnivåerna på mellan 21 och 35 procent.48

I allmänhet sker återfall i brott alltså ofta relativt snabbt efter det inledande brottet. Det gäller även beträffande brott i nära relationer. Både internationell och svensk forskning visar att risken för återfall är förhöjd inom det första året från det att person blivit föremål för någon form av intervention med anledning av brottet, exempelvis behandling eller frihetsberövande.49

Som vi kommer att utveckla närmare i det följande, talar den höga återfallsfrekvensen för att det bör införas en presumtion för kontaktförbud när förbudspersonen har begått vissa typer av brott mot skyddspersonen, eftersom brottet i sig indikerar risk för återfall i liknande brott och det därför typiskt sett finns skäl för ett kontaktförbud. I avsnitt 8.5.4 föreslår vi även lagändringar i syfte att ett kontaktförbud mer regelmässigt ska övervägas i samband med att verkställigheten av vissa påföljder upphör.

Det ska införas en presumtion för kontaktförbud i vissa situationer

Som framgår ovan är återfallsfrekvensen alltså hög när det gäller brott i nära relationer. En fällande dom för sådan typ av brottslighet kan därför på goda grunder anses utgöra en tydlig indikator på att det finns en risk för ytterligare brott eller andra övergrepp mot målsäganden. En bestämmelse som innebär att det föreligger en presumtion för kontaktförbud vid en fällande dom för brott i nära relationer kan därför enligt vår bedömning bidra till att på ett tydligare sätt än i dag säkerställa att målsägandens skyddsbehov tillgodoses. En sådan presumtionsregel skulle nämligen utgöra en tydlig vägledning för åklagare och domstol beträffande vad som kan utgöra grund för kontaktför-

48 A.a. s. 34 f. 49 Peterson, Identifying risk for recidivism among partner violent men reported to the Swedish police, 2020, s. 4 f. med där gjorda hänvisningar.

bud. Detta skulle leda till större förutsebarhet, vilket är fördelaktigt ur rättssäkerhetssynpunkt inte minst för en potentiell förbudsperson. Den bevislättnad en presumtionsregel innebär medför i de flesta fall en mer begränsad utredning, vilket i sin tur kan leda till kortare handläggningstider. Detta gagnar framför allt skyddspersonen – som bl.a. skulle behöva medverka i mindre mån än annars i utredningen huruvida det finns förutsättningar för kontaktförbud – men innebär även effektivitetsvinster för rättsväsendet. Sådana effektivitetsvinster är givetvis till gagn för det brottsförebyggande och brottsutredande arbetet i stort, eftersom polisens och åklagarens resurser kan läggas på annat än ärenden om kontaktförbud där utgången i de flesta fall är mer eller mindre given. Sammantaget utgör detta goda skäl för att införa en presumtion för kontaktförbud i vissa situationer.

Även om det enligt våra förslag (se avsnitt 8.3.6) bör vara möjligt att meddela särskilt utvidgade kontaktförbud som en förstahandsåtgärd, i likhet med vad som tidigare gällt bara för utvidgade kontaktförbud, bör dessa mer kvalificerade former av kontaktförbud även fortsättningsvis förutsätta att det inte bedömts tillräckligt med ett mindre ingripande kontaktförbud. En presumtionsregel bör därför inte avse utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud. Presumtionsregeln bör enligt vår bedömning inte heller tillämpas när kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden är aktuellt. En sådan åtgärd är mycket ingripande för den enskilda och bör inte kunna komma i fråga utan en mer ingående prövning av omständigheterna i det enskilda fallet. Till detta kommer att syftet med ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden framför allt är att ge skyddspersonen rådrum för att vidta åtgärder för att möjliggöra en separation från den andra parten.50 Som vi återkommer till i det följande, bör presumtionen för kontaktförbud gälla när en person har lagförts för vissa typer av brott. Vid den tidpunkten har skyddspersonen i de flesta fall haft tid på sig för att exempelvis ansöka om kvarsittanderätt.

Slutsatsen blir därför att en presumtionsregel enbart bör omfatta ordinära kontaktförbud, även om förekomsten av tidigare brottslighet givetvis också – såsom regleringen redan är konstruerad – utgör en viktig omständighet vid bedömningen av förutsättningarna för övriga former av kontaktförbud. Den föreslagna bestämmelsen bör enligt vår mening regleras genom att ett nytt tredje stycke införs i 1 § lagen om kontaktförbud.

50Prop. 2002/03:70 s. 30 f.

Ett beslut om kontaktförbud bör alltjämt kräva skyddspersonens samtycke, även om förhållanden är sådana att det föreligger en presumtion för kontaktförbud. Den presumtionsregel som nu föreslås innebär alltså inte någon möjlighet för åklagare eller domstol att utfärda ett kontaktförbud ex officio.

Den närmare utformningen av en presumtionsregel

Förslag: Om den som förbudet avses gälla mot har dömts för

brott som riktar sig mot en närstående eller tidigare närstående persons liv, hälsa, frihet eller frid och brottets straffvärde uppgår till minst sex månaders fängelse, ska ett kontaktförbud utfärdas till skydd för den som brottet riktades mot, om det inte föreligger särskilda skäl mot ett kontaktförbud.

Även om parterna inte är närstående eller tidigare närstående till varandra ska ett kontaktförbud utfärdas om den som förbudet avses gälla mot har dömts för olaga förföljelse enligt 4 kap. 4 b § brottsbalken eller hedersförtryck enligt 4 kap. 4 e § brottsbalken mot den som förbudet avses skydda, om det inte föreligger särskilda skäl mot ett kontaktförbud. Presumtionen för kontaktförbud i dessa fall ska gälla oberoende av brottets straffvärde.

Presumtionen för kontaktförbud ska gälla fram till den tidpunkt då den utdömda påföljden helt har verkställts. I fråga om sluten ungdomsvård och rättspsykiatrisk vård enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård kan dock ett sådant beslut meddelas senast ett år från det att tvångsvården upphört.

Vilka typer av brott bör omfattas?

En presumtionsregel innebär en betydande bevislättnad vad gäller den utredning som måste föreligga för att utfärda ett kontaktförbud. I likhet med vad som gäller i andra fall då presumtionsregler används, kan det förväntas att en sådan kommer få ett betydande genomslag. Införandet av en presumtionsregel i kontaktförbudslagstiftningen förutsätter därför att det med viss säkerhet kan sägas att det i princip alltid, i vart fall som en tydlig utgångspunkt, är motiverat att utfärda ett kontaktförbud. En presumtion för kontaktförbud bör därför för-

utsätta att förbudspersonen har dömts för brott av visst slag mot en närstående person. Utgångspunkten bör vara att presumtionsregeln ska tillämpas vid brott mot liv, hälsa, frihet eller frid. Med begreppet avses i första hand brott mot 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken, men även andra brott där våld, hot om våld eller frihetsberövande ingår som moment i gärningen (exempelvis rån eller övergrepp i rättssak) omfattas. Det bör inte uppställas något krav på att den fällande domen har vunnit laga kraft för att presumtionen för kontaktförbud ska bli tillämplig. Om högre rätt skulle meddela en frikännande dom bör det dock få till följd att kontaktförbudet omprövas. Huruvida det då finns skäl för kontaktförbud får i en sådan situation prövas enligt en sedvanlig bedömning. För det fall ansökan om kontaktförbud inkommer före det att lagföring har ägt rum, t.ex. i samband med en pågående förundersökning eller när åtal har väckts, bör även då en sedvanlig bedömning av förutsättningarna för kontaktförbud göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Den presumtionsregel som vi föreslår bör alltså inte vara tillämplig i sådana situationer.

Begreppet brott mot liv, hälsa, frihet eller frid innefattar även mindre allvarliga brott, såsom ringa misshandel och ofredande, vilka är brott som normalt endast leder till böter som påföljd. Att tillämpa en presumtion för kontaktförbud även beträffande sådana lindrigare brott vore alltför långtgående ur proportionalitetshänsyn och innebära en risk för att kontaktförbud utfärdas i situationer där det inte är påkallat. Även i fall där straffvärdet visserligen ligger på fängelsenivå men ändå är klart begränsat, framstår en presumtionsregel som alltför långtgående med beaktande av det mycket betydande genomslag som kan förväntas. Det bör därför uppställas ett krav på brottets allvar för att presumtionen för kontaktförbud ska inträda.

Det finns olika lagtekniska metoder för att åstadkomma detta. En metod är att utgå från straffskalan för brottet, antingen genom att det anges ett minimistraff som ska vara föreskrivet för brottet (t.ex. brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i minst ett år) eller genom att anknyta till straffskalans övre gräns (t.ex. att det på brottet ska kunna följa fängelse i ett år eller mer). Många brott i 3, 4 och 6 kap. brottsbalken har emellertid en vid straffskala. Genom att anknyta till straffskalan för brottet finns det därför en risk för att presumtionen för kontaktförbud kan komma att tillämpas även på förhållandevis lindriga brott, eller tvärtom att presumtionen inte blir tillämplig på brott som typiskt sett bör leda

till att kontaktförbud utfärdas. En annan metod är att låta lagtexten innehålla en uttömmande uppräkning av de brott för vilka presumtionen för kontaktförbud kan komma i fråga. En sådan metod erbjuder dock ingen tillfredsställande lösning på det förhållandet att de gärningar som kan förekomma inom en och samma brottstyp kan variera i allvar i betydande grad.

Den metod som vi förespråkar är i stället att anknyta till brottets straffvärde i det konkreta fallet. Brottets allvar kan ge en tydlig vägledning att det finns ett beteendemönster och en inställning hos gärningspersonen som kan tala för att ett kontaktförbud är påkallat. Det innebär att den fällande domen får bilda utgångspunkt när det gäller bedömningen av brottets straffvärde. Om det inte uttryckligen framgår av domen hur rätten har bedömt straffvärdet i det konkreta fallet får åklagaren (eller den domstol som har att överpröva ett beslut om kontaktförbud) göra en bedömning utifrån de omständigheter som framgår av domen. Det bör framhållas att vi med brottets straffvärde alltså avser resultatet av den bedömning som domstolen ska göra enligt 29 kap.13 §§brottsbalken. Det är alltså inte det s.k. straffmätningsvärdet som domstolen kan komma fram till med beaktande av den tilltalades ungdom eller de s.k. billighetsskälen i 29 kap. 5 §, som enligt vår bedömning bör läggas till grund för om presumtionen för kontaktförbud ska tillämpas. Sådana förhållanden är inte direkt hänförliga till brottets allvar, utan främst till den tilltalades person och omständigheter som har inträffat efter brottet. Straffvärdet bör avse det enskilda brottets straffvärde. I det fall någon döms för flera brott och endast brottslighetens samlade straffvärde uppgår till den angivna gränsen bör inte presumtionsregeln vara tilllämplig, eftersom det inte går att säga att något av brotten är sådant att det är motiverat med en presumtion för kontaktförbud. Om å andra sidan domstolen fastställt ett straffvärde för den samlade brottsligheten som överstiger straffvärdegränsen, bör presumtionsregeln bli tillämplig om något av brottet har ett straffvärde som motsvarar straffvärdegränsen.

Frågan är då vilken straffvärdegräns som bör gälla. För att införandet av en presumtionsregel ska få till följd att väsentligt fler kontaktförbud utfärdas, skulle det sannolikt krävas att straffvärdegränsen sätts förhållandevis lågt. Vi har i utredningsarbetet övervägt om gränsen skulle kunna sättas vid ett straffvärde motsvarande tre månaders fängelse. Att förbudspersonen tidigare har begått brott mot

skyddspersonen kan givetvis vara en indikator på att det finns förutsättningar för att utfärda ett kontaktförbud redan vid brott med ett straffvärde på tre månaders fängelse, eftersom ett brott som bedömts ha ett sådant straffvärde typiskt sett innebär ett förhållandevis allvarligt angrepp på målsäganden. Den omständigheten är dock inte likalydig med att det bör gälla en presumtion för kontaktförbud i sådana situationer. Som vi nämnt tidigare bör en presumtion för kontaktförbud enbart ta sikte på de fall där det i princip alltid torde finnas grund för att utfärda ett kontaktförbud, med hänsyn till det stora genomslag som en presumtionsregel kan förväntas få. Mot den bakgrunden anser vi att det är en lämplig avgränsning att straffvärdet för det enskilda brottet ska uppgå till minst sex månaders fängelse för att presumtionen för kontaktförbud ska bli tillämplig. Vid brott av sådan allvarlighetsgrad bör risken för fortsatta övergrepp mot målsäganden typiskt sett alltid bedömas som så hög att det är motiverat att utfärda ett kontaktförbud. Vid ett stort antal brottstyper innebär brottets minimistraff att presumtionsregeln alltid blir tillämplig, t.ex. fridskränkningsbrotten i 4 kap. brottsbalken och ett flertal sexualbrott i 6 kap. brottsbalken. En straffvärdegräns på sex månaders fängelse kommer sannolikt inte att leda till någon beaktansvärd ökning av antalet kontaktförbud som utfärdas, eftersom det redan enligt den nuvarande ordningen många gånger torde anses föreligga förutsättningar för kontaktförbud när förbudspersonen tidigare begått brott av en sådan dignitet mot skyddspersonen. De positiva effekterna av en presumtionsregel med en sådan utformning handlar främst om att det uppstår en bevislättnad för åklagaren, vilket kan leda till ett mer effektivt förfarande och en större tydlighet och trygghet för skyddspersonen.

Närståendebegreppet

Som vi utvecklar ovan bör presumtionsregeln i första hand ta sikte på brott som skett i nära relationer. Närståendebegreppet återfinns i ett stort antal författningar, t.ex. i 4 kap. 4 a § brottsbalken, 36 kap. 3 § rättegångsbalken, 5 kap. 11 § socialtjänstlagen (2001:453) och 21 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen. Den avsedda innebörden av begreppet varierar emellertid, bl.a. då dessa bestämmelser avses tillgodose skilda skyddsintressen. I vissa fall framgår det uttryckligen

av lagregleringen eller förarbetsuttalanden att begreppet avsetts vara tillämpligt på släktingar, gifta och sambor, medan lagmotiven eller sammanhanget i andra fall ger vid handen att en vidare tolkning varit åsyftad.

Vid bedömningen av vilken krets av närstående eller tidigare närstående personer som den föreslagna presumtionsregeln bör omfatta, ligger det nära till hands att jämföra med närståendebegreppet i bestämmelsen om grov fridskränkning i 4 kap. 4 a § första stycket brottsbalken. Själva bestämmelsen innehåller ingen uttrycklig definition av begreppet närstående. Av lagmotiven framgår dock att det med begreppet ”i första hand” avses en person med vilken gärningspersonen har eller har haft ett förhållande. Som exempel nämns någon som är eller har varit gift med gärningspersonen eller som sammanbor eller har sammanbott med denne under äktenskapsliknande förhållanden. Begreppet omfattar även personer som är närstående på annat sätt. Som exempel nämns föräldrar, syskon samt barn till gärningspersonen och barn till en person som gärningspersonen bor eller har bott tillsammans med. Slutligen anges att det normalt innebär att gärningspersonen och den kränkta bor eller har bott tillsammans.51Av rättsfallet ”Det närstående paret”, NJA 2004 s. 97, följer dessutom att närståendebegreppet i den aktuella bestämmelsen omfattar sådana personer som, utan att ha varit gifta eller sambor, har levt i en fast parrelation.

En svårighet i sammanhanget, enligt vår bedömning, är att närståendebegreppet hittills i stor utsträckning har utformats med utgångspunkt i vuxnas parrelationer. Ungas mer tillfälliga och kortvariga relationer tenderar att falla utanför det som i lagstiftningen menas med en närståenderelation. Forskning visar att det våld som förekommer i ungas parrelationer uppvisar stora likheter med partnervåld bland vuxna när det gäller våldets dynamik, utveckling och process.52 För att säkerställa att unga personer som utsätts för brott i nära relationer tillförsäkras ett likvärdigt skydd som vuxna brottsoffer, bör närståendebegreppet i den presumtionsregel som nu föreslås därför inte ges en alltför snäv tolkning. Även ungdomar som lever i en parrelation bör kunna betraktas som närstående till varandra, förutsatt att det rör sig om en etablerad relation. Vid bedömningen kan inte riktigt samma måttstock gälla för ungdomar som för vuxna.

51Prop. 1997/98:55 s. 132. 52 Brå, Våld i ungas parrelationer (Rapport 2021:15), s. 8 och 89.

När det gäller ungdomar är det enligt vår uppfattning rimligt att den känslomässiga bindningen mellan parterna ges en mer avgörande betydelse för bedömningen av om det rör sig om en etablerad relation än den praktiska bindningen, dvs. sådant som att parterna har gemensam ekonomi eller mathållning, att de har personliga tillhörigheter i varandras bostäder etc. (jfr ”Det närstående paret”, NJA 2004 s. 97). Vid bedömningen av den känslomässiga bindningen mellan parterna kan omständigheter såsom stabiliteten i förhållandet, liksom hur parterna och andra har uppfattat relationen, beaktas. Det bör däremot inte uppställas allt för stränga krav på förhållandets varaktighet. Huruvida det varit fråga om en parrelation som uppfyller kraven för att utlösa presumtionsregeln torde i de flesta fall gå att avgöra utifrån den aktuella domen och vad som i övrigt går att utläsa ur förundersökningen.

Det är inte ovanligt att ha en nära och förtroendefull relation till andra släktingar än de som mer direkt ingår i familjen, så som t.ex. mor- och farföräldrar, mostrar och morbröder samt fastrar och farbröder. Även dessa bör omfattas av den föreslagna presumtionsregeln.53

De som i första hand bör omfattas av närståendebegreppet i den föreslagna bestämmelsen är således personer som är eller har varit gifta eller sambor eller annars haft en fast eller i vart fall etablerad parrelation med varandra samt föräldrar, barn och syskon. Även t.ex. mor- och farföräldrar samt mostrar och morbröder, fastrar och farbröder bör omfattas av bestämmelsen.

Presumtionsregelns tillämpning vid olaga förföljelse och hedersförtryck

Den som förföljer en person genom vissa, särskilt uppräknade brottsliga gärningar och var och en av gärningarna har utgjort led i en upprepad kränkning av personens integritet, döms för olaga förföljelse enligt 4 kap. 4 b § brottsbalken. Syftet med bestämmelsen är att öka det straffrättsliga skyddet mot s.k. stalkning (dvs. upprepade trakasserier och förföljelse) genom att åstadkomma en höjd straffnivå för gärningar, som var för sig kan vara förhållandevis lindriga (såsom t.ex. ofredande), men sedda i ett sammanhang kan vara påtagligt integritetskränkande.54

53 Jfr t.ex. närståendebegreppet i 29 kap. 2 § 8 brottsbalken, se prop. 2002/03:53 s. 111. 54Prop. 2010/11:45 s. 66 f.

Bestämmelsen om olaga förföljelse syftar alltså till att skydda mot samma typ av beteende som kontaktförbudslagstiftningen tar sikte på. Det som utmärker brottet olaga förföljelse i jämförelse med de enskilda brott som kan ingå i brottet är att kränkningen har skett upprepat eller systematiskt mot en och samma person. Om förbudspersonen har utsatt skyddspersonen för olaga förföljelse bör den omständigheten därför som utgångspunkt ensamt kunna läggas till grund för ett beslut om kontaktförbud, eftersom det kan sägas ligga i själva brottets natur att gärningsmannen haft för avsikt att återkommande förfölja och trakassera skyddspersonen. Detta bör gälla även om parterna inte är att anse som närstående eller tidigare närstående till varandra. Till skillnad från de övriga brott som föreslås omfattas av presumtionsregeln, bör det beträffande olaga förföljelse inte heller uppställas något krav på brottets straffvärde för att presumtionsregeln ska bli tillämplig med beaktande av att brottets natur i sig med sådan styrka talar för att ett kontaktförbud kan vara påkallat.

Även hedersförtrycksbrottet, som regleras i 4 kap. 4 e § brottsbalken, karaktäriseras av att en och samma person utsatts för upprepade eller systematiska kränkningar. En fällande dom för hedersförtryck bör, liksom vid en fällande dom för olaga förföljelse, i regel leda till bedömningen att det finns grund för ett kontaktförbud gentemot gärningspersonen även om parterna inte är närstående eller tidigare närstående till varandra. Straffminimum för hedersförtryck är ett års fängelse, vilket innebär att den straffvärdegräns om sex månader som vi föreslår alltid kommer att vara uppfylld.

Motsvarande resonemang kan givetvis föras även för grov fridskränkning och grov fridskränkning, men för dessa brott är straffminimum ett års fängelse och det krävs dessutom att parterna är närstående eller tidigare närstående till varandra. Det innebär att presumtionsregeln alltid kommer att vara tillämplig för dessa brott. Vi har även övervägt om överträdelse av kontaktförbud enligt 24 § lagen om kontaktförbud borde inkluderas i uppräkningen av de brott som bör omfattas av den föreslagna presumtionsregeln oavsett parternas relation och brottets straffvärde. Om en person har dömts för överträdelse av ett tidigare utfärdat kontaktförbud bör det dock i regel finnas behov av ett utvidgat eller särskilt utvidgat kontaktförbud. Det framstår mot den bakgrunden inte som ändamålsenligt att det då ska gälla en presumtion för ett ordinärt kontaktförbud.

Vi föreslår därför att ett kontaktförbud som huvudregel ska meddelas, om förbudspersonen har dömts för olaga förföljelse eller hedersförtryck mot skyddspersonen. Det bör dock även i dessa fall krävas att det inte föreligger några särskilda skäl mot ett kontaktförbud som bryter presumtionen.

Presumtionens styrka och begränsning i tiden

De skäl som talar för ett kontaktförbud efter lagföringen av vissa brott – på det sätt vi utvecklat ovan – klingar av efter en tid, varför det måste finnas en bortre gräns när presumtionsregeln inte längre bör kunna tillämpas. Enligt vår bedömning är det lämpligt att presumtionen för kontaktförbud bör gälla fram till dess att den utdömda påföljden helt har verkställts. Det framstår som en naturlig avgränsning som ansluter till det befintliga regelverket. Efter denna tidpunkt bör en sedvanlig och mer ingående bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet göras vid bedömningen av om det föreligger förutsättningar för att utfärda ett kontaktförbud, i vilken givetvis den tidigare brottsligheten ska vägas in.

Tidpunkten för när en påföljd anses till fullo verkställd varierar beroende på vilken påföljd som dömts ut. En dom på fängelse anses t.ex. till fullo verkställd vid prövotidens utgång (prövotiden motsvarar den strafftid som återstår vid den villkorliga frigivningen, dock minst ett år) eller senast då villkorlig frihet inte längre kan förklaras förverkad. För skyddstillsyn och villkorlig dom gäller en prövotid om tre respektive två år. Verkställigheten av dessa påföljder anses upphöra när prövotiden har löpt ut. För sluten ungdomsvård gäller att den utdömda verkställighetstiden ska ha löpt ut för att påföljden ska anses helt verkställd. Rättspsykiatrisk vård med eller utan särskild utskrivningsprövning som beslutats med stöd av 31 kap. 3 § brottsbalken kan ges i sluten form och vara förenad med frihetsberövande och annat tvång. Vården ska upphöra eller övergå till öppen vård, när det inte längre är påkallat att den dömde är föremål för sluten rättspsykiatrisk vård. Enligt ett särskilt regelsystem i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård kan den som undergår sluten rättspsykiatrisk vård i stället få öppen rättspsykiatrisk vård och vice versa. Eftersom det inte förekommer någon villkorlig frigivning eller prövotid efter frigivning från sluten ungdomsvård eller rättspsykiatrisk vård bör

presumtionen gälla under ett år från tidpunkten för tvångsvårdens upphörande, för att även inbegripa dessa påföljder.

Som framgår ovan, föreslår vi att ett kontaktförbud ska utfärdas om de förutsättningar som anges i bestämmelsen är uppfyllda. Avsikten är att markera att ett kontaktförbud som tydlig huvudregel ska utfärdas i sådana situationer. Presumtionen bör dock kunna brytas om särskilda skäl föreligger. Vid bedömningen av om det föreligger särskilda skäl mot att utfärda kontaktförbud bör hänsyn tas till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Som framgår ovan föreslår vi att presumtionsregeln inte ska tillämpas när den utdömda påföljden till fullo har verkställts. Beträffande rättspsykiatrisk vård och sluten ungdomsvård – där det inte går att anknyta till någon sådan reglering – föreslår vi att presumtionen för kontaktförbud ska gälla under ett år från det att tvångsvården upphört.

Innan tidpunkten då presumtionsregeln upphör att gälla bör dock styrkan av presumtionen i allmänhet anses avta ju längre tid som har förflutit sedan brottet begicks. Det kan exempelvis föreligga särskilda skäl mot ett kontaktförbud om det förflutit lång tid sedan brottet begicks och omständigheterna inte tyder på att förbudspersonen har någon avsikt att söka kontakt med den andra parten. Ett annat exempel är om förbudspersonen har flyttat långt från skyddspersonen och det med hänsyn till avståndet mellan parterna inte anses föreligga någon risk för ett fortsatt beteende av det slag som kan ligga till grund för ett kontaktförbud. Förutom den tid som har förflutit sedan brottet begicks, kan brottets karaktär, om det är fråga om enstaka eller upprepade brott, samt övriga omständigheter vid brottet också ha betydelse för bedömningen av om det föreligger särskilda skäl mot ett kontaktförbud. Att förbudspersonen under verkställigheten har genomgått t.ex. missbruksvård eller annan behandling på ett sätt som tydligt kan minska risken för återfall i brott mot målsäganden, är också omständigheter som kan vägas in i bedömningen huruvida det föreligger särskilda skäl mot ett kontaktförbud.

8.3.9. Kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden

Bedömning: Kontaktförbud avseende den gemensamma bosta-

den bör alltjämt förutsätta att det finns en risk för brott mot en sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid.

Allmänna utgångspunkter

Ett kontaktförbud får enligt 1 a § lagen om kontaktförbud avse förbud att uppehålla sig i en bostad som brukas gemensamt med annan, om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att förbudspersonen kommer att begå brott mot en sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid. Risken måste alltså – till skillnad från övriga former av kontaktförbud – avse en särskild typ av brottslighet och det är inte heller tillräckligt att det föreligger en risk endast för förföljelse eller allvarliga trakasserier.

Syftet med ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden är dels att avvärja den omedelbara fara som kan uppstå när förbudspersonen bor tillsammans med skyddspersonen, dels att den utsatta parten ska få rådrum och möjlighet att exempelvis väcka talan om äktenskapsskillnad, kvarsittanderätt och kontaktförbud enligt äktenskapsbalken eller sambolagen.55 Ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden kan alltså inte användas för att mer varaktigt avhysa förbudspersonen från den gemensamma bostaden. Ett sådant kontaktförbud får enligt 4 § lagen om kontaktförbud meddelas för högst två månader. Förlängning får endast ske om det finns särskilda skäl och då med högst två veckor i taget.

Kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden infördes i lagen om kontaktförbud genom en lagändring som trädde i kraft år 2003. I den ursprungliga bestämmelsen krävdes för ett sådant kontaktförbud att det förelåg en påtaglig risk för att en person utsattes för brott mot liv, hälsa, frihet eller frid från den sammanboende. Vidare förutsattes att skälen för ett sådant kontaktförbud vägde väsent-

ligt tyngre än inskränkningen som åtgärden innebär. I förarbetena

uttalade regeringen att ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden var betydligt mer ingripande än de kontaktförbud som dittills hade varit möjliga att utfärda. Enligt regeringen var det därför motiverat att ställda högre krav för att utfärda ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden än vad som gäller för vanliga kontaktförbud.56

Frågan om kriterierna för att meddela ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden behandlades på nytt i en departementspromemoria från 2012. Med hänsyn till den ingripande naturen av

55Prop. 2002/03:70 s. 30 f. 56Prop. 2002/03:70 s. 34 f.

ett sådant kontaktförbud bedömdes det som alltför långtgående att utvidga tillämpningsområdet på så sätt att ett sådant kontaktförbud skulle kunna meddelas även vid risk för förföljelse eller allvarliga trakasserier. Något sådant förslag lämnades därför inte.57

I samband med Sveriges tillträde till Istanbulkonventionen 2014 bedömde regeringen att rekvisiten för att utfärda kontaktförbud avseende gemensam bostad borde ses över på nytt, med hänsyn till Istanbulkonventionens artikel 52 avseende akuta förbudsåtgärder (se avsnitt 5.2.2). Regeringen bedömde att det inte längre skulle krävas att risken för brott är påtaglig. Skälet var att stärka det brottspreventiva syftet bakom bestämmelsen och tydliggöra den prioritet som ska ges skyddspersonen i förhållande till förbudspersonen på det sätt som förutsätts i Istanbulkonventionen.58 Lagändring med detta innehåll trädde i kraft i januari 2014.

Genom en ytterligare lagändring som trädde i kraft i januari 2022 togs även det s.k. väsentlighetskravet bort och numera gäller att en sedvanlig proportionalitetsbedömning ska göras. I förarbetena uttalas det emellertid att det fortfarande ska beaktas att ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden är betydligt mer ingripande än ett ordinärt kontaktförbud.59

Det meddelas förhållandevis få kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden per år (år 2022 utfärdades 151 sådana kontaktförbud, se avsnitt 7.2.1). En anledning tycks vara att det praktiska tillämpningsområdet för kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden i stor utsträckning överlappar åtgärder som anhållande och häktning. Av de intervjuer som utredningen har hållit med åklagare har det framkommit att åklagarna ofta tenderar att frihetsberöva den brottsmisstänkte personen i situationer när det i och för sig också finns förutsättningar för att meddela ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden. Flera av åklagarna framhöll samtidigt att kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden är en effektiv åtgärd när det inte föreligger tillräckliga förutsättningar för häktning, exempelvis då misstanken avser brott med ett lågt straffvärde och häktning därför bedöms som oproportionerlig.

57Ds 2012:52 s. 255. 58Prop. 2012/13:186 s. 11 f. 59Prop. 2020/21:217 s. 29.

Det finns skäl som talar för ett utvidgat tillämpningsområde, men förbudets ingripande karaktär talar emot en utvidgning

I de fall övergreppen eller misstankarna om övergrepp mot skyddspersonen visserligen är allvarliga, men inte av sådan dignitet att det bedöms föreligga en risk för brott mot liv, hälsa, frihet eller frid finns det i dagsläget inte förutsättningar för att förbjuda en person från att vistas i den gemensamma bostaden (och normalt föreligger det inte heller förutsättningar för ett frihetsberövande, eftersom det då handlar om situationer där det inte torde finnas misstankar om häktningsgrundande brott). I sådana situationer är det alltså den utsatta personen som kan tvingas lämna bostaden för att skydda sig mot fortsatta övergrepp, ofta tillsammans med eventuella barn i hushållet. Den som riskerar att utsättas för förföljelser eller andra allvarliga trakasserier från den person som den skyddssökande bor tillsammans med kan sålunda tvingas välja mellan att uthärda den risken eller att själv flytta, i de fall omständigheterna inte är så pass allvarliga att det bedöms föreligga risk för att förbudspersonen kommer att begå brott mot en sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid. Detta är givetvis otillfredsställande och talar för en utvidgning av möjligheterna att utfärda kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden även vid en risk för förföljelser eller allvarliga trakasserier mot skyddspersonen. Vid de åklagarintervjuer som utredningen hållit har det framförts – dock endast från något håll – att det uppkommit situationer där kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden inte kunnat meddelas eftersom risken endast har gällt förföljelser och trakasserier samt att kvinnan som ansökt om kontaktförbud då har tvingats lämna sin egen bostad och flytta in i ett skyddat boende.

Ändringar som innebär utökade möjligheter att förbjuda en enskild att vistas i sitt hem måste emellertid föregås av noggranna överväganden i fråga om förenlighet med de grundläggande fri- och rättigheterna i regeringsformen och Europakonventionen.

Ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden innebär en inskränkning av rörelsefriheten enligt 2 kap. 8 § regeringsformen. Rörelsefriheten kan begränsas genom lag för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Ett kontaktförbud avseende gemensam bostad aktualiserar också egendomsskyddet enligt 2 kap. 15 § regerings-

formen samt det särskilda åliggandet för det allmänna att trygga rätten till bostad enligt 1 kap. 2 § regeringsformen. Den enskildas rätt till rörelsefrihet följer även av artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Vidare har den enskilda enligt artikel 8 i Europakonventionen rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Dessa rättigheter i konventionen får inskränkas genom lag om det är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle bl.a. för att förhindra brott eller för att skydda hälsa eller moral eller annans fri- och rättigheter. I fallet Kurt mot Österrike, dom den 15 juni 2021, uttalade Europadomstolen att arten och allvaret i den bedömda risken är en betydelsefull faktor när det gäller proportionaliteten av en preventiv skyddsåtgärd, vare sig det gäller inskränkningar i rätten till privat- och familjeliv eller rörelsefriheten.

Avsikten med att införa en möjlighet att meddela kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden även vid en risk för förföljelse eller andra allvarliga trakasserier, skulle vara att öka skyddet för framför allt kvinnor som utsätts för övergrepp av en närstående man. I förekommande fall skulle även barnens intresse av att slippa bryta upp från en invand miljö säkerställas i högre utsträckning än i dag. Ett utvidgat tillämpningsområde måste därför anses tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Den avgörande frågan är om det kan anses utgöra en proportionerlig åtgärd att förbjuda en person från att vistas i sin bostad utan att det bedöms föreligga en risk för att personen begår brott mot skyddspersonens liv, hälsa, frihet eller frid.

Ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden är en mycket ingripande åtgärd som innebär större inskränkningar i den enskildes grundläggande fri- och rättigheter än ett ordinärt kontaktförbud. Mot den bakgrunden har det hittills ansetts motiverat med strängare krav för att meddela ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden än ett ordinärt kontaktförbud. Även i de övriga nordiska länderna krävs att det föreligger en risk för brott mot skyddspersonen för att det ska vara aktuellt att förbjuda en person att vistas i den gemensamma bostaden. Utöver detta ställs i flera av länderna dessutom ytterligare krav för att meddela kontaktförbud avseende bostaden, som är strängare än de som gäller för ordinära kontaktförbud, exempelvis i Finland där risken för brott ska vara kvalificerad på så sätt att det måste vara sannolikt att den enskilde kommer att begå vissa brott.

De betydande rättighetsinskränkningar som aktualiseras genom ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden medför att det enligt vår mening är rimligt att fortsatt ställa höga krav på när ett sådant förbud får meddelas. Enligt vår bedömning vore det därför alltför långtgående att införa en möjlighet att meddela ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden när det inte bedöms föreligga en risk för brott mot person, liv, hälsa, frihet eller frid. I sammanhanget bör det lyftas fram att de situationer där det framträder en tydlig och konkret riskbild för den som ansöker om kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden, rimligen bör kunna bedömas som att risk föreligger för brott mot person, liv, hälsa, frihet eller frid.

Det bör emellertid poängteras att vi föreslår i avsnitt 8.3.4 att uppräkningen i 1 § lagen om kontaktförbud om vilka omständigheter som ska beaktas särskilt vid riskbedömningen ska utökas med ytterligare exempel. Denna ändring påverkar även förutsättningarna för att utfärda kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden. Syftet med förslaget är att nyansera riskbedömningen och att förekomsten av tidigare brottslighet inte ges en avgörande betydelse. Genom denna ändring bedömer vi att förutsättningarna för att utfärda kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden också kommer att öka.

8.4. Elektronisk övervakning

8.4.1. Inledning

Den förebyggande och skyddande funktionen som ett kontaktförbud kan ha förutsätter att förbudet verkligen följs. En åtgärd som kan bidra till detta är att förena kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning. Enligt den nuvarande regleringen kan elektronisk övervakning endast bli aktuell i förhållande till utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud.

I våra direktiv nämns att riksdagen har tillkännagett för regeringen att elektronisk övervakning bör användas oftare. Av Justitieutskottets betänkande framgår att inriktningen bör vara att elektronisk övervakning alltid ska kunna meddelas i samband med kontaktförbud och att det bör övervägas om det ska vara obligatoriskt vid kontakt-

förbud som meddelats på grund av allvarligare brott i nära relation.60Enligt våra direktiv ska vi ta ställning till behov, lämplighet och förutsättningar för att utöka möjligheterna att förena samtliga former av kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning och om lämpligt lämna författningsförslag.

Den som har meddelats ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning och som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet hindrar att den elektroniska övervakningen kommer till stånd eller kan fortgå, döms enligt 25 § lagen om kontaktförbud för hindrande av elektronisk övervakning till böter eller fängelse i högst ett år. Syftet med kriminaliseringen är att säkerställa att elektronisk övervakning kan komma till stånd och effektivt motverka överträdelser.61Vid de kontakter som vi har haft med polis och åklagare inom ramen för vårt utredningsarbete, har det framkommit att det förekommer att personer som har ålagts ett kontaktförbud med elektronisk övervakning sätter i system att underlåta att ladda batterierna i utrustningen. När batterinivån blir kritiskt låg går ett s.k. tekniskt larm till polisen, vilket är mycket resurskrävande för polisen att hantera. Dessutom kontaktas skyddspersonen för att säkerställa att denne befinner sig i säkerhet, vilket kan skapa stor oro hos skyddspersonen. Mot den bakgrunden har vi ansett det motiverat att se över rekvisiten i bestämmelsen om hindrande av elektronisk övervakning och överväga om det straffbara området bör utvidgas.

I det följande redovisas våra överväganden och förslag i fråga om att utöka möjligheterna till elektronisk övervakning samt beträffande rekvisiten för hindrande av elektronisk övervakning. Frågan om straffskalan för kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning och hindrande av elektronisk övervakning behandlas i kapitel 9.

8.4.2. Allmänna utgångspunkter

De grundläggande syftena bakom reglerna om att förena ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning är att möjliggöra kontroll av efterlevnaden av förbudet. Ett annat syfte är att göra det möjligt att säkra bevis för att en överträdelse har skett, vilket i sig kan ha en avhållande effekt.62 Som nämnts tidigare är det enligt den nu-

60 Bet. 2021/22:JuU8 punkt 10, rskr. 2021/22:39. 61Prop. 2010/11:45 s. 63. 62 A. prop. s. 45 ff.

varande regleringen enbart möjligt att förena utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning (se 2 § lagen om kontaktförbud). Möjligheten beträffande ett utvidgat kontaktförbud är fakultativ, dvs. ett sådant kontaktförbud får, men måste inte, förenas med elektronisk övervakning. Om den som det utvidgade kontaktförbudet avses gälla tidigare har överträtt ett kontaktförbud, eller om beslutet avser ett särskilt utvidgat kontaktförbud, gäller en presumtion för elektronisk övervakning. Presumtionen kan brytas om det föreligger särskilda skäl. Praktiska eller personliga omständigheter kan innebära att det finns särskilda skäl mot övervakning, t.ex. därför att förbudspersonen saknar möjlighet att sköta en övervakning pga. hemlöshet eller sjukdom.63

Övervakningen sker genom att förbudspersonen bär en s.k. fotboja. När förbudspersonen träder in i ett förbudsområde går ett larm hos polisen, vilket ger polisen möjlighet att ingripa och förhindra ytterligare brott. När ett beslut om kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning har meddelats, är förbudspersonen enligt 2 a § lagen om kontaktförbud skyldig att medverka till att den elektroniska övervakningen kommer till stånd och kan fortgå. Konkret innebär det en skyldighet att sätta på sig utrustningen samt att bära och sköta den på det sätt som krävs för att övervakningen ska kunna genomföras.64 Utrustningen kräver bl.a. regelbunden laddning av batterierna. Polismyndigheten är ansvarig för verkställigheten av den elektroniska övervakningen. Polisen ska se till att den elektroniska övervakningen installeras och ansvarar för att övervaka larmet och hantera larmsituationer.

I avsnitt 3.1.1 finns en beskrivning av bestämmelser om hanteringen av uppgifter om den övervakades position och rätten till offentligt biträde. Bestämmelser om överträdelse av kontaktförbud med elektronisk övervakning respektive hindrande av elektronisk övervakning finns i 24 och 25 §§ lagen om kontaktförbud. En närmare redogörelse för dessa bestämmelser finns i avsnitt 8.4.5 respektive 9.3.1.

63Prop. 2010/11:45 s. 51 och prop. 2017/18:81 s. 23. 64Prop. 2010/11:45 s. 80.

Behovet av en förbättrad teknisk utrustning

Tillämpningen av utvidgade eller särskilt utvidgade kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning är mycket restriktiv i praktiken (se bl.a. avsnitt 7.2.1). Detta beror sannolikt i huvudsak på att det är ovanligt med mer ingripande former av kontaktförbud än ordinära kontaktförbud, men det har även framkommit en skepsis mot att använda elektronisk övervakning hos polis och åklagare på grund av brister i tekniken. Dessa brister redogörs för i avsnitt 8.2.2. Det förtjänar att återigen framhållas att, som vi konstaterar i det avsnittet, det är en absolut förutsättning att den tekniska utrustningen förbättras för att det ska vara möjligt att åstadkomma en effektiv användning av elektroniskt övervakade kontaktförbud. Detta kräver, utifrån vad vi kommit fram till, att Polismyndigheten ersätter den nuvarande tekniska utrustningen med en annan, mer ändamålsenlig utrustning. Frågan om förbättringsbehoven beträffande den elektroniska utrustningen berörs inte ytterligare i detta avsnitt. Redan vårt förslag om större förbudsområden i avsnitt 8.3.7 kommer emellertid förbättra de tekniska förutsättningarna för elektronisk övervakning.

8.4.3. Bör elektronisk övervakning kunna användas vid samtliga former av kontaktförbud?

Bedömning: Det finns inte några övertygande skäl för att införa

en möjlighet att övervaka ordinära kontaktförbud och kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden elektroniskt. Elektronisk övervakning bör således även fortsättningsvis enbart komma i fråga beträffande utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud.

Elektronisk övervakning förstärker de preventiva effekterna och ökar möjligheterna till bevissäkring

Kontaktförbudslagstiftningens syfte är att förebygga farliga och hotfulla situationer. Brås utvärdering från 2015 och de senaste årens statistik (se avsnitt 7.3.1 och 9.3.2) visar dock att överträdelser av kontaktförbud är relativt vanliga. Elektronisk övervakning kan bidra till att förstärka de preventiva effekterna av ett kontaktförbud genom att det skapar förutsättningar för polisen att hinna rycka ut och gripa

en förbudsperson som överträder ett förbudsområde innan denne hinner fram till skyddspersonen. Elektronisk övervakning kan också i sig verka trygghetsskapande för skyddspersonen. Även om elektronisk övervakning aldrig kan utgöra ett fullständigt skydd mot överträdelser, kan risken för upptäckt ha en avskräckande funktion. Elektronisk övervakning kan även bidra till att säkra bevis vid eventuella överträdelser. Den preventiva funktionen och de ökade möjligheterna till bevissäkring har framhållits som skäl för att utvidga möjligheterna till elektronisk övervakning i samband med de senaste årens lagändringar, men utgör också argument för att det ska vara möjligt att kontrollera alla former av kontaktförbud elektroniskt. Som framgår i det följande, anser vi dock att skälen mot att förena samtliga former av kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning väger tyngre än skälen för en sådan utvidgning av tillämpningsområdet.

Proportionalitetshänsyn talar emot ett utökat tillämpningsområde

Elektronisk övervakning utgör ett betydande ingrepp i den personliga integriteten och aktualiserar flera grundläggande fri- och rättigheter. Bl.a. följer det av 2 kap. 6 § regeringsformen att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Denna grundläggande fri- och rättighet får bara begränsas enligt de förutsättningar som anges i 2 kap. 21 § regeringsformen, där det bl.a. anges att begränsningen aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Förutom att förbudspersonen tvingas att övervakas genom GPS-teknik, kan fotbojan dessutom innebära begränsningar i vardagen av praktisk och social karaktär och upplevas som stigmatiserande. I sammanhanget måste det beaktas att kontaktförbud är en åtgärd som kan beslutas utan att en person har dömts för brott. Utgångspunkten bör därför vara att elektronisk övervakning av kontaktförbud ska användas restriktivt och endast i de fall det är särskilt påkallat utifrån behovet av skydd för skyddspersonen.

Lagens grundstruktur med successivt mer ingripande åtgärder medför att det är ovanligt att ett utvidgat kontaktförbud beslutas som förstahandsåtgärd. Mot den bakgrunden kan det ifrågasättas om det är rimligt att en utsatt person ska behöva vänta på att ett kontakt-

förbud överträds innan det blir aktuellt med elektronisk övervakning. Det bör dock framhållas att kravet på att det ”kan antas” att ett ordinärt kontaktförbud inte är tillräckligt för att ett utvidgat kontaktförbud ska meddelas är ett relativt lågt ställt krav. Av förarbetena framgår att om det redan från början kan bedömas att ett ordinärt kontaktförbud inte är tillräckligt, finns det inget som i och för sig hindrar att ett utvidgat kontaktförbud meddelas direkt, och att det följaktligen även beslutas om elektronisk övervakning.65 Vi har därtill föreslagit att det ska införas en möjlighet att besluta om särskilt utvidgade kontaktförbud som en förstahandsåtgärd (se avsnitt 8.3.6), vilket kommer att öka tillämpningsområdet för elektroniskt övervakade kontaktförbud ytterligare.

Mot bakgrund av våra förslag beträffande särskilt utvidgade kontaktförbud är vår bedömning att möjligheterna att besluta om elektroniskt övervakade kontaktförbud är tillräckliga för att tillgodose behovet av skydd i de fall risken för brott, förföljelser eller trakasserier är särskilt hög (i avsnitt 8.3.2 och 8.3.3 föreslår vi även att en risk för otillbörlig övervakning respektive påverkan på skyddspersonen i syfte att hindra denne från att lämna uppgifter till brottsbekämpande myndigheter, ska läggas till som ytterligare grunder för att utfärda kontaktförbud). Det vore enligt vår uppfattning alltför långtgående ur proportionalitetshänsyn att införa en möjlighet att förena samtliga former av kontaktförbud med elektronisk övervakning.

Elektronisk övervakning skyddar bara mot fysiska överträdelser

Ett ordinärt kontaktförbud är inte begränsat geografiskt och innebär ett förbud mot såväl fysiska som icke-fysiska kontakter. Elektronisk övervakning skyddar emellertid bara mot fysiska överträdelser. Brås utvärdering från 2015, som redogörs för närmare i avsnitt 7.3.1, tyder på att de flesta överträdelser av kontaktförbud avser icke-fysiska kontakter, t.ex. via sms, telefonsamtal eller sociala medier. Den bilden har även bekräftats genom de kontakter som vi har haft med polis och åklagare. Eftersom elektronisk övervakning inte skyddar mot sådana överträdelser kan behovet av att förena ett ordinärt kontaktförbud med elektronisk övervakning ifrågasättas. Detta är ett argument som även fördes fram i departementspromemorian Elek-

65Prop. 1987/88:137 s. 42.

tronisk övervakning av kontaktförbud (Ds 2017:1) som skäl mot att

förena samtliga former av kontaktförbud med elektronisk övervakning.66 Det finns också en risk för att elektronisk övervakning i samband med ett ordinärt kontaktförbud leder till en falsk trygghet hos skyddspersonen, eftersom det skydd som en sådan övervakning innebär i realiteten är begränsat i sådana situationer.

Syftet med att utvidga möjligheterna till elektronisk övervakning till att även gälla ordinära kontaktförbud och kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden kan därför ifrågasättas. Vad gäller kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden, bör det framhållas att det inte föreligger något hinder mot att ett sådant beslut kombineras med ett beslut om utvidgat eller särskilt utvidgat kontaktförbud.67 Genom att kombinera ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden med något av de mer kvalificerade kontaktförbuden i 2 § lagen om kontaktförbud är det alltså redan enligt den nuvarande lagstiftningen möjligt med elektronisk övervakning i sådana situationer.

Ett utvidgat tillämpningsområde för elektronisk övervakning förutsätter tillgång till annan slags teknik

Den grundläggande förutsättningen för att utvidga möjligheterna att tillämpa elektronisk övervakning är givetvis att det är praktiskt möjligt utifrån den tillgängliga tekniken. Eftersom ett ordinärt kontaktförbud inte är geografiskt avgränsat, skulle en fysisk överträdelse i vart fall i teorin kunna ske var skyddspersonen än befinner sig. Elektronisk övervakning av ett sådant förbud förutsätter därför att både skyddspersonen och förbudspersonen bär teknisk utrustning som kan registrera när förbudspersonen kommer för nära skyddspersonen. Den teknik som i dagsläget används för elektronisk övervakning av kontaktförbud är inte möjlig att använda för detta syfte.

Enligt uppgifter från Polismyndigheten har det utvecklats tekniska lösningar som möjliggör elektronisk övervakning av kontaktförbud utan geografiska förbudsområden. Sådana tekniska lösningar, s.k. victim devices68, syftar till att larma om förbudspersonen närmar sig

66Ds 2017:1 s. 55. 67Prop. 2002/03:70 s. 70. 68 Andra benämningar är bl.a. victim protection devices, domestic violence deterrence devices och domestic and family violence safety devices.

skyddspersonen oavsett var skyddspersonen befinner sig. Övervakningssystemet innebär att både förbudspersonen och skyddspersonen bär teknisk utrustning och att det sker en kontinuerlig registrering av båda parternas koordinater. Vid larm förses larmcentralen med exakta positioner för såväl skyddspersonen som förbudspersonen.

Användningen av s.k. victim devices eller liknande tekniska lösningar är enligt vår uppfattning problematisk av flera anledningar. Bl.a. finns det en överhängande risk för gränsdragningsproblem eftersom den fredade zonen för skyddspersonen måste vara begränsad för att inte innebära en inskränkning som går utöver själva kontaktförbudets innebörd. Med andra ord skulle det alltså krävas att den tekniska utrustningen larmar endast om förbudspersonen kommer så nära skyddspersonen att det är fråga om en förbjuden kontakt. Det finns dessutom starka skäl att ifrågasätta om en kontinuerlig registrering av parternas koordinater är lämplig eller ens rimlig utifrån integritetshänsyn. Därtill kan det ifrågasättas om syftet med att övervaka ordinära kontaktförbud elektroniskt inte uppnås enklare med befintliga skyddsåtgärder, t.ex. genom att kombinera kontaktförbudet med ett överfallslarm eller larmtelefon.

För att den elektroniska kontrollen ska innebära ett reellt skydd krävs det, som vi utvecklat närmare i avsnitt 8.2.1, att polisen larmas i tillräckligt god tid för att hinna fram och förhindra en fysisk kontakt mellan förbudspersonen och skyddspersonen. Med utgångspunkt i vad som sagts ovan ter det sig osannolikt att det skulle vara möjligt att uppnå ett sådant skydd vid elektronisk övervakning av kontaktförbud som inte är begränsade geografiskt. Den elektroniska övervakningen skulle i sådant fall främst syfta till att reagera på redan begångna överträdelser samt att säkra bevisning för dessa.

När det gäller kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden, skulle nuvarande teknik i och för sig kunna användas för att kontrollera att förbudspersonen inte vistas i själva bostaden. Som framgår i avsnitt 8.2.2 är det dock problematiskt med så pass begränsade förbudsområden, eftersom det sällan är möjligt att uppnå en tillräckligt precis positionering. Så fort skyddspersonen lämnar bostaden skulle han eller hon dessutom vara tvungen att bära teknisk utrustning, varav samma problematik med den fredade zonen som vid ordinära kontaktförbud uppstår.

Ekonomiska aspekter mm.

I våra direktiv anges att vi ska väga in kostnadsaspekter i bedömningen av huruvida det bör införas en möjlighet att förena samtliga former av kontaktförbud med elektronisk övervakning. Som vi har konstaterat i avsnitt 8.2.2, är den elektroniska utrustning som i dag används vid elektronisk övervakning av kontaktförbud förenad med stora brister. För att få till stånd en effektiv och ändamålsenlig övervakning har vi bedömt det som nödvändigt att den utrustning som för närvarande används byts ut mot en mer ändamålsenlig teknisk lösning. Det är av naturliga skäl inte möjligt att nu redovisa kostnaderna för att byta ut den befintliga utrustningen. De uppgifter om kostnader för elektronisk övervakning som redovisas nedan och som vi har inhämtat från Polismyndigheten inom ramen för vårt utredningsarbete, avser därför den utrustning som för närvarande används för elektronisk övervakning av kontaktförbud.

Polismyndigheten har uppskattat att kostnaderna för teknik och drift avseende elektroniskt övervakade kontaktförbud är fördelade enligt följande:

  • Fotboja: 20 000 kronor per enhet.
  • Kringutrustning (t.ex. remmar, skal till mobiler, utbyte av trasiga laddare samt transport av utrustning till olika regioner): totalt 50 000 kronor/år.
  • Extern support: totalt 700 000 kronor/år.
  • Drift, underhåll och support från Polismyndighetens IT-avdelning: totalt 1,5–2 miljoner kronor/år.

Därtill kommer kostnaderna för hantering av ärenden med elektronisk övervakning, varvid den största delen utgörs av personalkostnader. Polismyndigheten har uppgett att det inte är möjligt att ta fram uppgifter om dessa kostnader och har påtalat att tidsåtgången kan variera i betydande grad från ärende till ärende (jfr dock vad som anges i avsnitt 11.3.1 om att Polismyndigheten har uppskattat att tidsåtgången för att hantera ett ärende om kontaktförbud – oavsett om det övervakas elektroniskt eller inte – i genomsnitt uppgår till 24 arbetstimmar).

Om det infördes en möjlighet att förena samtliga former av kontaktförbud med elektronisk övervakning skulle antalet elektroniskt övervakade kontaktförbudsärenden öka drastiskt jämfört med i dag. De senaste åren har antalet beslut per år om utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning varierat mellan 5–14 st. (se avsnitt 7.2.1). Under samma tid har antalet beslut om ordinära kontaktförbud och kontaktförbud i den gemensamma bostaden varierat mellan cirka 2 300–2 900 beslut per år. Därtill bedömer vi att de ändringar som vi har föreslagit beträffande förutsättningarna för att meddela kontaktförbud (se avsnitt 8.3) kommer att medföra en ökning av antalet kontaktförbud totalt sett.

Polismyndigheten har i dagsläget tillgång till 80 fotbojor för elektronisk övervakning av kontaktförbud. Oavsett vilken teknisk lösning som används, skulle en lagändring som medför en möjlighet att övervaka samtliga kontaktförbud elektroniskt kräva att Polismyndigheten införskaffar ett stort antal övervakningsenheter. De övriga kostnaderna för teknik och drift skulle också öka markant.

Förutom drastiskt ökade kostnader, skulle det vara nödvändigt att avsätta betydande personella resurser för att hantera ärenden om elektronisk övervakade kontaktförbud, främst hos Polismyndigheten men även hos Åklagarmyndigheten. Det skulle leda till stora personalkostnader och omprioriteringar, till men för annan polisiär verksamhet. Det framstår inte som rimligt och knappast ens som realistiskt med en lagändring som potentiellt skulle kunna innebära att antalet elektroniskt övervakade kontaktförbud skulle öka från ett tiotal till flera tusen ärenden per år. Det bör dock poängteras att en förbättrad utrustning skulle kunna minska resursåtgången för ärendehanteringen, bl.a. eftersom det i dag läggs ner mycket tid på att hantera falsklarm.

I dagsläget har förbudspersonen rätt till ett offentligt biträde om fråga uppstår om ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden, ett utvidgat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning eller ett särskilt utvidgat kontaktförbud. Rätten till offentligt biträde i dessa fall har motiverats i förarbetena med att sådana typer av kontaktförbud utgör ett kännbart ingrepp i den enskildes integritet.69 För det fall det införs en möjlighet att förena alla former av kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning framstår skälen för att det ska finnas en rätt till offentligt biträde som lika tungt vägande vid ordinära kontaktförbud med villkor om elektronisk över-

69Prop. 2010/11:45 s. 60 och prop. 2017/18:81 s. 28.

vakning som vid övriga former av kontaktförbud, där en sådan rätt till offentligt biträde finns enligt dagens ordning. Utöver kostnaderna för ärendehanteringen som nämnts ovan, skulle en sådan ändring följaktligen medföra en betydande kostnadsökning för rättsliga biträden.

Sammanfattande slutsatser

Det huvudsakliga argumentet mot att införa en möjlighet att förena samtliga kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning är att en sådan ordning skulle vara alltför långtgående utifrån proportionalitetshänsyn. Eftersom de flesta överträdelser avser icke-fysiska kontakter, kan behovet av elektronisk övervakning av ordinära kontaktförbud ifrågasättas. I de fall behov föreligger, kan ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden kombineras med ett utvidgat kontaktförbud, varvid elektronisk övervakning blir möjligt. Möjligheten att besluta om utvidgade eller särskilt utvidgade kontaktförbud, och därmed att övervaka kontaktförbudet elektroniskt, är enligt vår bedömning tillräckliga – i vart fall om våra förslag på detta område genomförs – för att tillgodose behovet av skydd i de fall risken för fysiska överträdelser är särskilt påtaglig.

Vi har konstaterat att det finns betydande tekniska och praktiska hinder mot att utvidga tillämpningsområdet för elektronisk övervakning till samtliga former av kontaktförbud. Problemen har framför allt sin grund i att ordinära kontaktförbud inte är geografiskt avgränsade. Det skulle därför bl.a. krävas att även skyddspersonen bär elektronisk utrustning som känner av om förbudspersonen kommer för nära, vilket bl.a. väcker frågor om hur stor den skyddade zonen för skyddspersonen kan vara för att inte utgöra en begränsning som går utöver kontaktförbudets innebörd. Därtill skulle det skydd som den elektroniska övervakningen kan bidra med i praktiken vara ytterst begränsat, eftersom polisen skulle ha mycket små möjligheter att hinna rycka ut och avbryta en överträdelse.

En möjlighet att förena samtliga former av kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning skulle innebära en ökning av antalet elektroniskt övervakade kontaktförbud från ett tiotal ärenden per år till flera tusen ärenden. Såväl kostnaderna som tidsåtgången för sådana ärenden skulle därmed öka markant för framför allt polis och åklagare. Vi har bedömt att det bör finnas en rätt till

offentligt biträde vid alla former av kontaktförbud som förenas med villkor om elektronisk övervakning, varför även kostnaderna för offentliga biträden skulle öka betydligt jämfört med dagens ordning. Enligt vår bedömning är det inte realistiskt att genomföra en lagändring som kräver en så drastisk resursökning inom den närmsta framtiden. Om det bedöms att det bör införas en möjlighet att förena samtliga former av kontaktförbud med elektronisk övervakning, bör en sådan förändring i sådant fall ske successivt. Mot bakgrund av de skäl som vi har framfört mot att utvidga tillämpningsområdet för elektronisk övervakning, avstår vi dock från att lämna några förslag i denna del. Elektronisk övervakning bör därför även fortsättningsvis enbart komma i fråga beträffande utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud.

8.4.4. Bör elektronisk övervakning vara obligatoriskt i vissa fall?

Bedömning: Det bör inte införas en reglering som innebär att

elektronisk övervakning är obligatoriskt vid kontaktförbud som meddelats på grund av allvarligare brott i nära relationer.

Förutsättningarna för elektronisk övervakning måste vara underkastade starka rättssäkerhetsgarantier

I föregående avsnitt har vi bedömt att det saknas skäl för att införa en möjlighet att övervaka samtliga former av kontaktförbud elektroniskt. Utgångspunkten i detta avsnitt är därför att elektronisk övervakning även fortsättningsvis enbart är aktuellt i samband med utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud. Frågan är om det finns tillräckliga skäl för att införa en reglering som innebär att elektronisk övervakning är obligatoriskt vid kontaktförbud som meddelats på grund av allvarligare brott i nära relationer, på det sätt som lyfts fram i våra direktiv. En sådan ordning skulle bidra till att tydliggöra förutsättningarna för när elektronisk övervakning ska meddelas även då det inte föreligger tidigare överträdelser av ett meddelat kontaktförbud. Elektronisk övervakning utgör emellertid – som vi utvecklat i föregående avsnitt – ett kännbart ingrepp i den personliga

integriteten. Förutsättningarna för att förena ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning måste därför vara underkastade starka rättssäkerhetsgarantier.

Bedömningen av om ett kontaktförbud ska förenas med villkor om elektronisk övervakning eller inte ska ske med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet. I samband med den senaste lagändringen i lagen om kontaktförbud uttalade regeringen att behovet av skydd är individuellt och måste i varje enskilt fall bedömas utifrån hotbilden mot skyddspersonen och dennes situation i övrigt.70 Vi delar denna bedömning. Ett beslut om att förena ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning ska dessutom alltid föregås av en proportionalitetsbedömning. Elektronisk övervakning får bara beslutas om behovet av övervakning överväger det intrång och men det innebär för den som beslutet avser. En bestämmelse som medför att elektronisk övervakning är obligatorisk i vissa fall innebär att det saknas utrymme att ta hänsyn till omständigheter i det enskilda fallet som talar emot att förena ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning. Detta kan inte anses förenligt med de rättssäkerhetsgarantier som måste gälla för en så ingripande åtgärd som elektronisk övervakning innebär för den enskilda. Det kan därtill uppstå betydande problem i praktiken med att verkställa övervakningen, t.ex. om den som ska omfattas av övervakningen saknar bostad eller av andra skäl saknar möjlighet att sköta utrustningen på ett sådant sätt att övervakningen kan fortgå. Enligt de poliser och åklagare som utredningen varit i kontakt med är sådana situationer inte ovanliga.

Det bör återigen påpekas att det gäller en stark presumtion för elektronisk övervakning vid särskilt utvidgade kontaktförbud och utvidgade kontaktförbud när förbudspersonen tidigare överträtt ett kontaktförbud. När förutsättningarna för ett sådant förbud är uppfyllda i övrigt – vilket inte sällan kan vara fallet när en person dömts för allvarligare brott mot en närstående person – kommer förbudet alltså i de allra flesta fall även övervakas elektroniskt. Även när det gäller ett utvidgat kontaktförbud som meddelats som en förstahandsåtgärd kan en tidigare dom som omfattar allvarlig brottslighet mot skyddspersonen många gånger innebära att elektronisk övervakning framstår som proportionerligt. Vår bedömning är därför att den nuvarande regleringen – i förening med de förslag vi lämnar i avsnitt 8.3.6 om att utvidga möjligheterna att utfärda särskilt utvidgade

70Prop. 2020/21:217 s. 23.

kontaktförbud – innebär tillräckliga möjligheter att besluta om kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning när förbudspersonen tidigare dömts för allvarliga brott mot skyddspersonen. Vi avstår därför från att lämna förslag i denna del.

8.4.5. Det straffbara området för hindrande av elektronisk övervakning ska utvidgas

Förslag: Tillämpningsområdet för bestämmelsen om hindrande

av elektronisk övervakning i 25 § lagen om kontaktförbud ska utvidgas på så sätt att det straffbara området även omfattar åtgärder som är ägnade att försvåra övervakningen. Brottsrubriceringen ändras till hindrande eller försvårande av elektronisk övervakning.

Bestämmelsen i 26 § lagen om kontaktförbud ska ändras på så sätt att uppgifter om den övervakades position även får tas fram när en pågående elektronisk övervakning försvåras.

Den nuvarande ordningen

När ett beslut om kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning har meddelats, är förbudspersonen enligt 2 a § lagen om kontaktförbud skyldig att medverka till att den elektroniska övervakningen kommer till stånd och kan fortgå. Bestämmelsen innebär att förbudspersonen är skyldig att sätta på sig utrustningen samt bära och sköta den på sätt som krävs för att övervakningen ska kunna genomföras.71

Enligt 12 a § lagen om kontaktförbud ska det av ett beslut om kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning framgå när övervakningen ska inledas och hur det ska ske, vad den som ålagts förbudet är skyldig att göra för att medverka till att den elektroniska övervakningen kommer till stånd och kan fortgå, samt vilken påföljd som hindrande av elektronisk övervakning kan medföra. Det framgår även av 2 § andra stycket förordningen (1988:691) om kontaktförbud att den som ålagts ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning ska underrättas särskilt om vad denne ska göra för att medverka till att övervakningen ska komma till stånd och fortgå.

71Prop. 2010/11:45 s. 80.

Enligt uppgifter från Åklagarmyndigheten innehåller ett beslut om kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning information om att förbudspersonen är skyldig att inställa sig för s.k. påbojning, bära sändaren under hela övervakningstiden, regelbundet ladda utrustningens batterier på föreskrivet sätt och i övrigt bära och sköta utrustningen på av polisen föreskrivet sätt. Dessa upplysningar framgår även av ett informationsblad som bifogas beslutet om kontaktförbud.

Den som har meddelats ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning och som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet hindrar att den elektroniska övervakningen kommer till stånd eller kan fortgå, döms enligt 25 § lagen om kontaktförbud för hindrande av elektronisk övervakning till böter eller fängelse i högst ett år. I avsnitt 9.5.3 föreslår vi dock att böter ska utmönstras ur straffskalan beträffande gärningar som begåtts uppsåtligen.

Med att hindra att den elektroniska övervakningen kommer till stånd avses att personen inte medverkar till att övervakningen kan inledas, t.ex. genom att vägra låta sig påbojas. Att hindra att övervakningen kan fortgå omfattar aktivt handlande så som att förstöra utrustningen. Även underlåtenhet omfattas, som t.ex. att underlåta att ladda batterierna i utrustningen.72

Straffansvaret omfattar såväl uppsåtliga brott, som brott som begås av grov oaktsamhet. I förarbetena anges som exempel på grov oaktsamhet att den som övervakas elektroniskt inte bryr sig om huruvida batterierna i utrustningen är laddade eller inte, utan att han eller hon har uppsåt till underlåtenheten. Med grov oaktsamhet avses i första hand medveten oaktsamhet.73

Behoven av ett utvidgat tillämpningsområde

Straffansvar för hindrande av elektronisk övervakning förutsätter att förbudspersonen genom aktivt handlande eller underlåtenhet föranleder att den elektroniska övervakningen inte kommer till stånd eller kan fortgå. De problem som beskrivits av polis och åklagare (se avsnitt 8.4.1) angående att vissa personer sätter i system att låta batterinivån ständigt ligga på en kritiskt låg nivå omfattas därmed inte av den nuvarande straffbestämmelsen, eftersom utrustningen inte sätts

72 A. prop. s. 63. 73 A. prop. s. 63.

ur bruk förrän batterierna är helt urladdade. Det är alltså inte fråga om att den elektroniska övervakningen hindras från att fortgå. För att sådana situationer ska omfattas av straffansvar krävs det att det straffbara området för bestämmelsen om hindrande av elektronisk övervakning utvidgas.

I Straffrättsanvändningsutredningens betänkande Vad bör straffas? (SOU 2013:38) kom utredningen fram till ett antal grundläggande kriterier som bör vara uppfyllda för att kriminalisering ska anses vara befogad, kriterier som i sin tur till stor del byggde på tidigare ställningstaganden i olika lagstiftningsärenden och i doktrinen. Det tänkta straffbudet måste avse ett godtagbart skyddsintresse och det beteendet som avses bli kriminaliserat måste kunna orsaka skada eller fara för skada på skyddsintresset. Endast den som har visat skuld (varit klandervärd) bör träffas av straffansvar och det får heller inte finnas något tillräckligt värdefullt motstående intresse. Därtill får det inte finnas någon alternativ metod som är tillräckligt effektiv för att komma till rätta med det oönskade beteendet.74 Som framgår i det följande, finns det enligt vår uppfattning tillräckligt starka skäl med utgångspunkt i dessa kriterier för att utvidga det kriminaliserade området beträffande bestämmelsen om hindrande av elektronisk övervakning på det sätt som föreslås.

Kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning utgör en ingripande åtgärd som i regel åläggs någon mot dennes vilja. Samtidigt förutsätter den elektroniska övervakningen att förbudspersonen låter sig påbojas, och själv ombesörjer att tekniken fungerar genom att regelbundet ladda utrustningens batterier och i övrigt bär och sköter utrustningen på av polisen föreskrivet sätt. Det går givetvis inte att utgå från att förbudspersonen har någon lojalitet till denna ordning, utan tvärtom är det något denne i många fall torde se som orättvist och orättfärdigt. Förbudspersonens medverkan till en fungerade övervakning måste därför säkerställas på annat sätt.

Som beskrivits i avsnitt 8.4.1 måste polisen vidta flera åtgärder i händelse av larm om låg batterinivå på den elektroniska utrustningen. Bl.a. kan det krävas utryckningar och andra åtgärder för att garantera skyddet för skyddspersonen. Enligt uppgifter från polis- och åklagarhåll är denna företeelse mycket resurskrävande. Även i de fall övervakningen inte rent faktiskt hindras från att fortgå, innebär en underlåtenhet att sköta utrustningen på föreskrivet sätt alltså att det

74SOU 2013:38 s. 480-499.

uppstår skada i form av onödigt resursutnyttjande. Det kan också uppstå en konkret fara för att utrustningen helt sätts ur bruk, vilket i förlängningen kan leda till att överträdelser av kontaktförbudet underlättas.

Med hänsyn till den brottsförebyggande effekt en kriminalisering får förutsättas ha, kan det på goda grunder antas att de resurser som skulle krävas av rättsväsendet skulle minska med en kriminalisering, jämfört med den resursåtgång som i dag krävs för att hantera inkomna larm om låg batterinivå. En kriminalisering skulle också kunna bidra till att minska den risk för att skyddspersonen utsätts för onödig stress och oro som kan uppstå när denne kontaktas av polisen i händelse av larm. Det föreligger mot denna bakgrund ett starkt intresse av att den elektroniska övervakningen fungerar utan att den föranleder onödiga larm och uttryckningar och utan att skyddspersonens tillvaro påverkas negativt. Därutöver är det väsentligt att det finns en god säkerhetsmarginal till den punkt då tekniken slutar att fungera och övervakningen därigenom sätts ur spel.

Enligt vår bedömning finns det inget alternativ till en straffsanktionerad handlingsregel för att säkerställa detta skyddsintresse. Det finns inte heller något tillräckligt värdefullt motstående intresse som talar mot att utvidga det straffbara området. I det följande behandlas hur en sådan utvidgning av tillämpningsområdet för bestämmelsen bör konstrueras för att fullt ut kunna säkerställa skyddsintresset, med beaktande av kravet på att endast den som har agerat klandervärt ska träffas av straffbudet.

Det straffbara området ska även omfatta beteenden som är ägnade att försvåra övervakningen

En möjlig lösning för att utvidga det straffbara området är att komplettera lagtexten i 25 § lagen om kontaktförbud med rekvisit som uttryckligen tar sikte på det beteende som beskrivs ovan, dvs. en underlåtenhet att ladda batterierna i den elektroniska utrustningen på föreskrivet sätt. Utgångspunkten bör dock vara att bestämmelsen så långt som möjligt ska vara teknikneutral, eftersom det är svårt att förutse vilka tekniska lösningar för elektronisk övervakning som kommer att tillämpas i framtiden, lösningar som på olika sätt kan förutsätta förbudspersonens aktiva eller passiva medverkan. Dessutom bör kriminaliseringen omfatta även andra beteenden som innebär att

den elektroniska utrustningen missköts, utan att det för den skull lett till att övervakningen hindrats. Utöver att hindra att den elektroniska övervakningen kan komma till stånd eller fortgå, bör enligt vår bedömning därför även den som i övrigt hanterar den elektroniska

utrustningen på ett sätt som är ägnat att försvåra övervakningen dömas

för hindrande av elektronisk övervakning. Brottsrubriceringen bör då också ändras till hindrande eller försvårande av elektronisk övervakning.

Begreppet ”ägnat att” innebär att bestämmelsen konstrueras som ett abstrakt farebrott i den delen som nu är aktuell. Den föreslagna utformningen innebär att det, bildligt talat, uppstår ett visst avstånd mellan det straffbara beteendet – dvs. att försvåra den elektroniska övervakningen – och det yttersta skyddsändamålet med straffbestämmelsen, vilket är att förhindra överträdelser av ett meddelat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning. Som vi nämnt ovan är det emellertid av avgörande betydelse såväl för förtroendet för kontaktförbudslagstiftningen i stort, som för skyddspersonens intresse av ett välfungerande skydd, att den elektroniska övervakningen kan fortgå utan onödiga störningar. Mot den bakgrunden anser vi att det är motiverat att den utvidgning av straffbestämmelsen som vi nu föreslår konstrueras som ett s.k. abstrakt farebrott.

Både aktivt handlande, så som att göra åverkan på utrustningen eller försöka manipulera den på olika sätt, samt underlåtenhet, exempelvis att underlåta att ladda batterierna på föreskrivet sätt eller att underlåta att inställa sig för nödvändiga kontroller av utrustningen, bör omfattas. Ytterligare exempel på beteenden som kan vara ägnade att försvåra övervakningen är att systematiskt vistas i områden utan täckning eller att på olika sätt göra sig okontaktbar när polisen t.ex. behöver åtgärda utrustningen.

Att förbudspersonens hantering av den elektroniska utrustningen ska ha varit ägnad att försvåra övervakningen, innebär att åklagaren inte behöver bevisa att hanteringen faktiskt lett till att övervakningen försvårats. Det är tillräckligt att omständigheterna är sådana att gärningen typiskt sett leder till att övervakningen försvåras. Vid bedömningen av om gärningen varit ägnad att försvåra övervakningen kan ledning sökas i de instruktioner som lämnats till förbudspersonen i samband med att den elektroniska övervakningen inletts. Som nämnts ovan, följer det av 12 a § lagen om kontaktförbud och 2 § andra stycket förordningen om kontaktförbud att förbudspersonen ska underrättas

om vad denne är skyldig att göra för att medverka till att övervakningen kommer till stånd och kan fortgå. Straffansvar bör förutsätta subjektiv täckning i förhållande till vad som krävs av förbudspersonen för att övervakningen ska kunna komma till stånd och fortgå.

Att förbudspersonens hantering av den elektroniska utrustningen föranlett utrustningen att sända ut larm till Polismyndigheten, exempelvis om låg batterinivå, är en omständighet som normalt kan innebära att gärningen varit ägnad att försvåra övervakningen. Denna omständighet utgör dock inte ett krav för att rekvisitet ska anses vara uppfyllt. Som anges ovan bör även andra omständigheter kunna läggas till grund för straffansvar.

Kravet på att gärningen ska ha varit ägnad att försvåra övervakningen innebär sålunda att olika normer och påbjudna handlingsmönster får vägas in i bedömningen av om en viss handling eller underlåtenhet typiskt sett innebär ett försvårande av övervakningen. Som vi utvecklar närmare i avsnitt 9.5.3, bedömer vi att även sådana ageranden bör kunna leda till fängelse. Detta väcker frågan om straffbestämmelsens förenlighet med normgivningsreglerna i regeringsformen, särskilt vad gäller det principiella kravet på att straffbestämmelser med fängelse i straffskalan ska beslutas av riksdagen (se 2 kap.8 och 20 §§ samt 8 kap.1 och 3 §§regeringsformen). De olika utfyllande normer och påbjudna handlingsmönster (t.ex. de instruktioner som ges till den som ålagts ett kontaktförbud med elektronisk övervakning beträffande hur den elektroniska utrustningen ska skötas) som kan ges betydelse vid prövningen av om en gärning är ägnad att försvåra övervakningen kan emellertid inte uppfattas utgöra en del av själva brottsbeskrivningen i straffbestämmelsen. Vårt förslag innebär alltså inte att den straffbelagda gärningen beskrivs i några andra rättsregler än lagbestämmelsen om hindrande eller försvårande av elektronisk övervakning. Vi bedömer därför att den föreslagna utformningen måste anses förenlig med regeringsformens normgivningsregler (jfr NJA 2008 s. 567).

Uppgifter om den övervakades position

Av 26 § lagen om kontaktförbud framgår att uppgifter om den övervakades position vid elektronisk övervakning får registreras och tas fram endast när den övervakade träder in i förbudsområdet, eller när

en beslutad elektronisk övervakning hindras. Som framgått ovan, föreslår vi att även den som hanterar den elektroniska utrustningen på ett sätt som är ägnat att försvåra övervakningen ska kunna ådömas straffansvar. Polisen bör därför kunna registrera och ta fram uppgifter om den övervakades position även när en pågående elektronisk övervakning försvåras. Bestämmelsen i 26 § lagen om kontaktförbud bör därför ändras i enlighet med detta.

8.5. En effektiv handläggning

8.5.1. Inledning

För att ett kontaktförbud ska tillgodose intresset av att ge skydd för framför allt våldsutsatta kvinnor och barn är det, som framhålls i avsnitt 8.2.3, viktigt att de processuella frågorna och övriga frågor kring handläggningen av kontaktförbud är reglerade på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Enligt våra direktiv finns det anledning att uppmärksamma ett antal frågor som berör handläggningen av ärenden om kontaktförbud.

Den gällande regleringen i lagen om kontaktförbud innebär att ett sammanträde inför rätten alltid ska hållas, om en part begär det, även om talan är uppenbart ogrundad eller om det enligt domstolen skulle framstå som helt obehövligt med ett sammanträde. Enligt direktiven ska vi ta ställning till om rätten till sammanträde bör vara ovillkorlig och vid behov lämna nödvändiga författningsförslag.

I våra direktiv anges även att vi ska ta ställning till om det finns behov av en särskild reglering som möjliggör ett avlägsnande av en misstänkt gärningsperson från en gemensam bostad vid omedelbar fara. Bakgrunden till uppdraget är de rekommendationer som Grevio lämnat vid sin granskning av Sveriges genomförande av Istanbulkonventionen (se avsnitt 7.5). Enligt direktiven ska vi också överväga åtgärder för att åstadkomma en snabbare handläggning av denna typ av ärenden, t.ex. genom att göra det möjligt att fatta interimistiska beslut. I direktiven anges att det i detta sammanhang finns anledning att överväga om Polismyndigheten i vissa situationer ska kunna fatta interimistiska beslut om kontaktförbud. Vid behov ska vi lämna nödvändiga författningsförslag.

Som påpekas i våra direktiv är den första tiden efter villkorlig frigivning kritisk när det gäller risken för att återfalla i brott. Enligt

direktiven bör det analyseras om det ska införas en ordning som innebär att det inför villkorlig frigivning av någon som dömts för exempelvis brott mot närstående regelmässigt ska undersökas om det finns förutsättningar för att meddela kontaktförbud. Vi ska därför överväga hur ett kontaktförbudsförfarande kan initieras, särskilt i samband med villkorlig frigivning från ett fängelsestraff, och om lämpligt lämna författningsförslag. Vi har bedömt att analysen inte bör begränsas till villkorlig frigivning från fängelsestraff eftersom de särskilda aspekter som lyfts fram beträffande villkorlig frigivning även kan göra sig gällande efter verkställigheten av vissa andra påföljder. I avsnitt 8.5.4 behandlas därför även frågan om huruvida kontaktförbud mer regelmässigt bör övervägas även i samband med att verkställigheten av sluten ungdomsvård och rättspsykiatrisk vård upphör.

Enligt tilläggsdirektiven ska vi ta ställning till om det finns ett behov av att förbättra möjligheterna till delgivning av beslut om kontaktförbud, exempelvis genom att tillåta att husrannsakan används för delgivning. Oavsett ställningstagande i sak ska vi lämna författningsförslag som möjliggör delgivning av beslut om kontaktförbud via husrannsakan. Mot bakgrund av uppdraget i tilläggsdirektivet att ta ställning till hur kontaktförbud ska kunna användas som skydd i en rättsprocess, ska vi även ta ställning till om det i frågor om kontaktförbud finns behov av att ändra rätten till offentligt biträde för unga förbudspersoner samt lämna nödvändiga författningsförslag.

Som nämns i avsnitt 8.2.3 har vi under utredningsarbetet identifierat ett behov av att se över möjligheten att förordna en särskild företrädare för barn i ett ärende om kontaktförbud. Enligt våra direktiv är vi oförhindrade att, utöver de frågor som uttryckligen anges i direktiven, även överväga närliggande frågor och vi har bedömt att denna fråga ryms inom vårt utredningsuppdrag. I avsnittet behandlas därför även frågan om förordnande av särskild företrädare för barn.

I det följande redogörs för våra bedömningar och förslag i ovanstående frågor.

8.5.2. Sammanträde ska kunna underlåtas om det är uppenbart obehövligt

Förslag: Sammanträde inför rätten ska hållas om någon part be-

gär det och det inte är uppenbart obehövligt.

Bedömning: Omfattar ärendet en prövning av ett beslut om kon-

taktförbud avseende gemensam bostad ska tingsrätten även fortsättningsvis alltid hålla sammanträde i ärendet även utan särskild begäran.

Den nuvarande ordningen

Bestämmelser om rättens handläggning av ärenden om kontaktförbud finns i 14–22 §§ lagen om kontaktförbud (i avsnitt 3.1.3 finns en utförlig redogörelse för dessa bestämmelser). Vid rättens handläggning i övrigt gäller lagen (1996:242) om domstolsärenden, förkortad ärendelagen. Regleringen i 14 § lagen om kontaktförbud innebär att den som har ålagts ett kontaktförbud har en ovillkorlig rätt att få ett sådant beslut prövat av tingsrätten. Enligt 19 § första stycket lagen om kontaktförbud ska ett sammanträde inför rätten alltid hållas om någon av parterna begär det. Bestämmelsen gäller för handläggningen i tingsrätten. För hovrätten gäller i stället 14 § ärendelagen (se ”Det uteblivna sammanträdet”, NJA 2005 s. 697). Enligt den bestämmelsen ska sammanträde hållas, om det begärs av en part. Sammanträde behöver dock inte hållas, om ärendet inte ska prövas i sak, om avgörandet inte går parten emot eller om ett sammanträde på grund av någon annan omständighet inte behövs.

I ett ärende om kontaktförbud har parterna alltså en ovillkorlig rätt till sammanträde inför tingsrätten, om ett sådant begärs, även om talan är uppenbart ogrundad eller om det enligt domstolen skulle framstå som helt obehövligt med ett sammanträde. Rätten till sammanträde gäller oavsett om tingsrättens prövning har påkallats av förbudspersonen eller av någon som begärt hos åklagaren att kontaktförbud ska meddelas men fått avslag, eller begärt ett mer ingripande kontaktförbud än det åklagaren beslutat om. Likaså gäller denna rätt såväl vid ett första beslut om kontaktförbud som vid ett beslut om förlängning.

Den ovillkorliga rätten till sammanträde har i förarbetena motiverats främst med att ett kontaktförbud är en ingripande åtgärd som inte bör meddelas utan att förbudspersonen har beretts tillfälle att framföra sina synpunkter. Det har också ansetts värdefullt om parterna, i den mån de vill, muntligen får lägga fram sin syn på ett eventuellt förbud för att domstolen ska få ett fullgott underlag för sin bedömning.75

När möjligheten att meddela kontaktförbud avseende gemensam bostad infördes, intogs en särskild bestämmelse i 19 § andra stycket lagen om kontaktförbud om att tingsrätten ska hålla sammanträde i sådana ärenden även utan särskild begäran. Sammanträde ska hållas så snart det kan ske och, om det inte finns något synnerligt hinder, senast på fjärde dagen efter det att rättens prövning begärdes hos åklagaren. Om det inte finns något synnerligt hinder ska ärendet avgöras i anslutning till sammanträdet. I förarbetena uttalade regeringen att ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden är särskilt ingripande till sin natur och det ansågs därför motiverat att uppställa ett krav på muntlig handläggning med särskilda tidsfrister för förfarandet. Vidare ansågs det vara till gagn för prövningen av beslutet om rätten muntligen kan ställa frågor direkt till berörda parter.76

Rätten till en rättvis rättegång

Rätten till sammanträde aktualiserar frågan om de krav som ställs enligt artikel 6 i Europakonventionen angående rätten till en rättvis rättegång. Enligt den bestämmelsen har den enskilde rätt till en rättvis och offentlig förhandling vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom eller henne för brott. I ”Kontaktförbudsprövningen”, NJA 2020 s. 1061 uttalade Högsta domstolen att en prövning av ett beslut om kontaktförbud måste anses angå den berördes civila rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i artikel 6, under förutsättning att det är fråga om en reell och seriös tvist (se även avsnitt 6.2 om kontaktförbudets rättsliga figur).

Kravet på att det ska vara fråga om en reell och seriös tvist för att artikel 6 ska vara tillämplig följer av Europadomstolens praxis. Bedöm-

75Prop. 1987/88:137 s. 31. 76Prop. 2002/03:70 s. 44 och 77.

ningen av om en tvist är reell och seriös ska göras mot bakgrund av de regler som enligt nationell rätt gäller för den rättighet eller skyldighet som tvisten avser. Det krävs inte att anspråket är välgrundat, utan det är tillräckligt att någon på rimliga grunder (”on arguable grounds”) kan hävda att han eller hon har en viss rättighet enligt inhemsk rätt. Är det däremot fråga om ett uppenbart ogrundat rättsligt anspråk är artikel 6 inte tillämplig.77 Europadomstolen har framhållit att en tvist kan antas vara reell och seriös om det inte finns klara indikationer på att så inte är fallet.78

Utgångspunkten är alltså att den som på rimliga grunder gör gällande en rättighet som faller under artikel 6 i Europakonventionen ska ges möjlighet att på egen begäran höras muntligen i en tvist angående denna rättighet i åtminstone en instans. I Miller mot Sverige, dom den 1 juli 1997, uttalade Europadomstolen att de omständigheter som gör att det i undantagsfall kan vara berättigat att avstå från en muntlig förhandling anknyter till karaktären av de frågor som ska prövas av domstolen. Det finns flera exempel då Europadomstolen har ansett att det varit försvarligt att underlåta att hålla förhandling. Det har framför allt rört sig om tvister där bevisningen i hög grad varit av teknisk eller medicinsk art och som enligt Europadomstolen lämpat sig bättre för skriftlig behandling.79

Även regeringsformen ställer krav på en rättvis rättegång (se 2 kap. 11 §). Bestämmelsen ansluter till artikel 6 i Europakonventionen, med den skillnaden att tillämpningen inte är begränsad till mål rörande civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelser om brott. Syftet med att införa en bestämmelse i regeringsformen med krav på ett rättvist förfarande var att grundlagsfästa en princip som redan gällde i svensk rätt till följd av inkorporeringen av Europakonventionen. Någon ändring i sak var alltså inte avsedd.80

77 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis (2015, version 5, JUNO), s. 162. 78 Se bl.a. Rolf Gustafson mot Sverige, Europadomstolens dom den 1 juli 1997. 79 Se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis (2015, version 5, JUNO), s. 239 f. och där refererade avgöranden. 80SOU 2008:125 s. 425 f.

Rättssäkerhetsskäl talar för en långtgående rätt till sammanträde

Även om ett kontaktförbud närmast är att anse som ett offentligrättsligt beslut har kontaktförbudslagstiftningen, som utvecklas närmare i avsnitt 6.2.2, påtagligt straffrättsliga inslag. Det kan i sammanhanget framhållas att ett beslut om kontaktförbud förs in i belastningsregistret, se 3 § 5 lagen (1998:620) om belastningsregister. Därtill kan lyftas fram att det är fråga om en frihetsinskränkning som kan beslutas för någon utan att det är visat att denne har begått ett brott, eftersom den ju grundas på en riskbedömning. Vidare kan den som begärt att ett kontaktförbud ska åläggas mot någon annan, men erhållit ett avslag från åklagaren, ha starka skäl att få detta överprövat i domstol och ett behov av att lägga fram sina argument och den utredning som åberopas vid ett sammanträde.

Ett sammanträde kan ofta bidra till att utredningsunderlaget i ett ärende förbättras. I undantagsfall kan det vara motiverat att åberopa muntlig bevisning i form av vittnesförhör, vilket ju förutsätter att ett sammanträde hålls. Även i de fall domstolen inte anser att det finns behov av ett muntligt förfarande av utredningsskäl, kan det finnas klara fördelar med att hålla sammanträde. Domstolen får möjlighet att, inom ramen för materiell processledning, fästa parternas uppmärksamhet på omständigheter och rättsregler som är av betydelse för prövningen. Detta kan sammantaget bidra till att parterna får en bättre förståelse för utgången i ärendet. Möjligheten att få förklara sin syn på saken inför rätten kan också medföra att förtroendet för rättsväsendet ökar.

Dessa omständigheter talar med styrka för att det alltjämt bör finnas generösa möjligheter för den enskilda att muntligen lägga fram sin syn på saken vid ett sammanträde inför domstol. Som utvecklas nedan, kan dock behovet av sammanträde variera beroende på omständigheterna i det enskilda fallet.

Rätten till sammanträde ska inte längre vara ovillkorlig

Kraven på en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen innebär en långtgående skyldighet att låta parterna höras muntligt i första instans. Av rättssäkerhetsskäl kan det endast i exceptionella undantagsfall vara acceptabelt att underlåta att hålla muntlig förhandling. Av artikel 6 följer dock inte en ovillkorlig rätt till muntlig för-

handling när en sådan har begärts av någon av parterna. Rätten till sammanträde enligt lagen om kontaktförbud kan alltså sägas vara mer generös än motsvarande rätt enligt artikel 6, eftersom tillämpningen av den artikeln förutsätter att det är fråga om en seriös och reell tvist. Inte heller regeringsformen uppställer något krav på en ovillkorlig rätt till muntlig förhandling.

Enligt den nuvarande ordningen måste sammanträde hållas i ett ärende om kontaktförbud även i de fall en part begär förhandling i rent obstruktionssyfte eller då det är helt uppenbart att parten inte kommer ha framgång med sin talan. Som anges i avsnitt 8.2.3, har det framförts till utredningen från bl.a. åklagarhåll att det förekommer att rätten till sammanträde utnyttjas som ett led i att utsätta motparten för ytterligare trakasserier. I de fall då det är uppenbart att det saknas förutsättningar för att meddela ett kontaktförbud kan det också uppfattas som stötande om motparten utsätts för onödiga domstolsinställelser. Domstolens skyldighet att hålla förhandling i dessa fall innebär också ett ineffektivt utnyttjande av domstolens och åklagarväsendets resurser.

I ärenden om kontaktförbud gäller ett skyndsamhetskrav för handläggningen i rätten. Den brådskande naturen i ett ärende om kontaktförbud utgör i normala fall inte ett skäl mot att hålla muntlig förhandling. I de fall en begäran om sammanträde har som främsta syfte att förhala handläggningen är det emellertid viktigt att domstolen har tillräckliga verktyg för att motverka att ett slutligt avgörande fördröjs.

Det finns flera exempel i lagstiftningen på regleringar som ger utrymme för domstolarna att underlåta att hålla förhandling även i de fall sammanträde begärs av en part och saken gäller en sådan civil rättighet eller skyldighet som avses i artikel 6 i Europakonventionen. Både ärendelagen och förvaltningsprocesslagen (1971:291) innehåller sådana undantagsregler. Mot bakgrund av vad som nu har sagts, bör det enligt vår bedömning införas en möjlighet för rätten att i vissa fall avslå en parts begäran om sammanträde i ett ärende om kontaktförbud i de fall tvisten, i dessa fall närmast parternas talan och argumentering, inte kan betraktas som reell och seriös.

Sammanträde ska i vissa fall kunna underlåtas om det är uppenbart obehövligt

Enligt 14 § ärendelagen kan domstolen avslå en parts begäran om sammanträde om ärendet inte ska prövas i sak, om avgörandet inte går parten emot eller om ett sammanträde på grund av någon annan särskild omständighet inte behövs. Med hänsyn till ett kontaktförbuds ingripande karaktär, och för att det inte ska råda något tvivel om att bestämmelsen ska uppfylla kraven enligt Europakonventionen, anser vi emellertid att domstolen ska kunna underlåta att hålla sammanträde om en part begär det endast om ett sammanträde är uppenbart obehövligt. Rätten till sammanträde regleras på motsvarande sätt i förvaltningsprocesslagen.

Exempel på omständigheter som har betydelse för behovet av sammanträde

Vid bedömningen av om ett sammanträde är uppenbart obehövlig bör hänsyn tas till omständigheterna i det enskilda fallet. I de fall en parts begäran om sammanträde har ett tydligt obstruktionssyfte och inte är sakligt motiverad torde förhandlingen ofta vara uppenbart obehövlig.81 Det kan vara mer eller mindre påkallat av rättssäkerhetsskäl att hålla sammanträde i olika situationer. Till exempel bör den grad av ingripande som det aktuella kontaktförbudet innebär beaktas. Ett utvidgat kontaktförbud innebär, till skillnad från ett ordinärt kontaktförbud, en inskränkning av rörelsefriheten. När det gäller särskilt utvidgade kontaktförbud kan den inskränkningen vara betydande. De rättssäkerhetsskäl som talar för ett muntligt förfarande gör sig särskilt gällande i dessa fall. När ett kontaktförbud förenats med villkor om elektronisk övervakning bör utrymmet för att underlåta sammanträde på begäran av part vara än mindre. Vid beslut om utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud bör utgångspunkten alltid vara att ett sammanträde inte kan anses uppenbart obehövligt, i vart fall då det handlar om ett första beslut och inte beslut om förlängning. Efter ett beslut om förlängning – där det inte tillkommit omständigheter som kan föranleda en annan bedömning – bör det finnas ett visst, men ändå begränsat, utrymme att avslå en begäran om sammanträde.

81 Jfr prop. 2017/18:279 s. 38.

Det som nu sagts tar sikte på de fall där rättens prövning avser ett beslut om att ålägga en person ett kontaktförbud. I de fall åklagarens beslut om att avslå en begäran om kontaktförbud begärs prövat, torde utrymmet för att underlåta sammanträde vara något större. Detta gäller med särskild styrka om det är uppenbart att begäran om kontaktförbud är helt ogrundad och förs fram i trakasserande eller chikanerande syfte. Den som fått avslag på sin begäran om kontaktförbud efter att det hållits ett sammanträde och sedan inkommer med en ny begäran på grundval av samma eller liknande omständigheter, vilken också avslås av åklagaren, bör i många fall kunna förvägras ett nytt sammanträde. Det framstår däremot som närmast uteslutet att ändra åklagarens beslut till nackdel för en part utan att dessförinnan ha tillmötesgått den partens begäran om sammanträde.

En annan fråga är om det finns anledning att göra skillnad på ett nytt beslut om meddelande av kontaktförbud och beslut som innebär att ett befintligt kontaktförbud förlängs. En förlängning av ett kontaktförbud ska i princip ses som ett nytt beslut om meddelande av kontaktförbud och en fullständig prövning av de omständigheter som då är för handen ska göras. Det bör också beaktas att ju längre ett kontaktförbud varar, desto större kan ingreppet i rörelsefriheten te sig för förbudspersonen (jfr NJA 2006 s. 202). Om sammanträde har hållits i samband med att det ursprungliga beslutet om kontaktförbud meddelades, kan det dock ifrågasättas om de skäl som ligger till grund för den generösa hållningen till rätten till sammanträde gör sig gällande i samma utsträckning. Parterna har då redan getts möjlighet att muntligen ge sin syn på kontaktförbudet som sådant. Det kan även antas att behovet av att höra parterna muntligen av utredningsmässiga skäl är mindre när det gäller förlängningsbeslut. Detta synsätt kan i första hand tillämpas i de fall det är fråga om starka skäl för kontaktförbud i det ursprungliga beslutet och det inte anförts eller annars tillkommit några omständigheter som föranleder en annan bedömning när frågan om förlängning uppkommer. Om ett kontaktförbud gällt under en längre tid – exempelvis genom flera förlängningar – kan dock tidsaspekten och därigenom ökningen i ingripandegrad innebära att det inte finns utrymme att avslå en begäran om sammanträde.

Frågor om kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden

Ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden aktualiserar rätten till rådighet över den egna bostaden och innebär ofta mycket långtgående inskränkningar för förbudspersonen. Mot den bakgrunden är det enligt vår bedömning alltjämt motiverat att tingsrätten, även utan en parts begäran, ska hålla sammanträde i dessa ärenden. Vårt förslag om att sammanträde ska kunna underlåtas om det bedöms uppenbart obehövligt att hålla sammanträde omfattar därför inte ärenden gällande kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden.

8.5.3. Särskild reglering vid omedelbar fara och interimistiska beslut

Bedömning: Det saknas behov av att införa en särskild reglering

som möjliggör ett avlägsnande av en misstänkt gärningsperson från den gemensamma bostaden vid omedelbar fara.

Det finns inte tillräckligt starka skäl för att göra det möjligt att fatta interimistiska beslut.

Bakgrund

Enligt artikel 52 i Istanbulkonventionen ska konventionsstaterna säkerställa att behöriga myndigheter bemyndigas att, i situationer av överhängande fara, besluta om att den som utövar våld i hemmet under tillräckligt lång tid måste lämna den bostad som brottsoffret eller personen som riskerar att utsättas för våld bor i och att förbjuda förövaren att gå in i bostaden eller kontakta brottsoffret eller den person som riskerar att utsättas för våld. Av artikel 53 följer bl.a. att konventionsstaterna ska säkerställa att besöksförbud, när så behövs, ska kunna utfärdas med omedelbar verkan. Vid Grevios granskning av Sverige utifrån Istanbulkonventionen rekommenderades Sverige att se över sitt system med kontaktförbud och låta det omfatta även möjligheten att avlägsna en misstänkt gärningsperson från den gemensamma bostaden vid omedelbar fara. I avsnitt 5.2.2 och 7.5 finns en utförlig redogörelse för Istanbulkonventionen och Grevios granskning av Sverige.

Frågan om att införa en särskild reglering som möjliggör att en misstänkt gärningsperson kan avlägsnas från en gemensam bostad vid omedelbar fara berördes så sent som i 2022 års lagstiftningsärende. Hedersbrottsutredningen bedömde att det svenska rättssystemet måste betraktas som en helhet och att bestämmelserna om frihetsberövanden i form av gripande, anhållande och häktning kompletterar lagen om kontaktförbud på ett sådant sätt att den svenska lagstiftningen på ett effektivt sätt möjliggör ett avlägsnande av en misstänkt gärningsperson från en gemensam bostad.82 Regeringen instämde i den bedömningen och något förslag i den riktningen lämnades därför inte.83 I våra direktiv framhålls att regeringen står fast vid sin tidigare bedömning, men att det finns anledning att på nytt överväga om det bör införas en särskild reglering som möjliggör att en misstänkt gärningsperson kan avlägsnas från en gemensam bostad vid omedelbar fara och möjligheten att åstadkomma en snabbare handläggning i sådana situationer, bl.a. genom möjligheten att meddela interimistiska beslut.

Utgångspunkter för handläggningen

Som anges i avsnitt 3.1.2, ska frågor om kontaktförbud handläggas skyndsamt (6 a § lagen om kontaktförbud). Beslut gällande kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden ska dessutom meddelas med särskild skyndsamhet. Har förbudspersonen tagits med till förhör ska beslut i ärendet meddelas i samband med att förhöret avslutas, om det inte finns något synnerligt hinder.

Enligt Åklagarmyndighetens föreskrifter om kontaktförbud (ÅFS 2011:6) ska beslut om kontaktförbud som huvudregel meddelas senast inom två veckor från det att ansökan kom in. Beslut om kontaktförbud avseende gemensam bostad, utvidgade kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning samt särskilt utvidgade kontaktförbud ska som huvudregel meddelas senast inom en vecka från det att ansökan kom in.

I sammanhanget kan det nämnas att 6 § lagen om kontaktförbud innebär att förbudspersonen är skyldig att på tillsägelse av polisman följa med till förhör som hålls omedelbart därefter, om det kan antas

82SOU 2020:57 s. 262-267. 83Prop. 2020/21:217 s. 30 f.

att ett kontaktförbud avseende gemensam bostad kommer att meddelas och om förhör på platsen inte kan äga rum eller om det av annan anledning är av vikt för utredningen att förbudspersonen följer med till ett förhör. Vägrar han eller hon utan giltig orsak, får polismannen ta med honom eller henne till förhöret.

När ett beslut om kontaktförbud avseende gemensam bostad har meddelats får en polisman avlägsna förbudspersonen från bostaden med stöd av 13 a § lagen om kontaktförbud.

Det saknas behov av att utvidga möjligheterna att avlägsna en misstänkt gärningsperson från en gemensam bostad

Bakgrunden till de rekommendationer Grevio lämnat till Sverige som redogjorts för ovan är att lagen om kontaktförbud saknar en särskild bestämmelse om avlägsnande av en misstänkt gärningsperson från en gemensam bostad vid omedelbar fara. Det kan dock ifrågasättas om artikel 52 i Istanbulkonventionen verkligen innebär ett krav på att möjligheten till sådana akuta förbudsåtgärder framgår av en särskild reglering.

Som regeringen anfört i tidigare lagstiftningsärenden, måste det svenska systemet ses som en helhet vid bedömningen av om det finns tillräckliga möjligheter att avlägsna en misstänkt gärningsperson från en gemensam bostad. I det sammanhanget får bestämmelserna om gripande, anhållande och häktning anses som ett komplement till lagen om kontaktförbud på det sätt att de, om förutsättningarna för sådana frihetsberövanden är uppfyllda, innebär att en misstänkt gärningsperson fysiskt hindras från att vistas i den gemensamma bostaden.

Häktning förutsätter enligt 24 kap. 1 § rättegångsbalken att en person är på sannolika skäl misstänkt för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i ett år eller mer. Risk för fortsatt brottslighet (recidivfara) utgör ett av de s.k. häktningsskälen. Som Hedersbrottsutredningen påpekade i sitt betänkande, kan sannolika skäl för misstanke om brott typiskt sett uppnås redan genom tillförlitliga och trovärdiga uppgifter från en målsägande eller annat vittne, eventuellt i kombination med viss stödbevisning.84 Anhållande regleras i 24 kap. 6 § rättegångsbalken och är en provisorisk åtgärd i förhållande till häktning. Av 12 § i samma kapitel framgår att häktningsframställan

84SOU 2020:57 s. 266.

ska göras senast klockan 12 tredje dagen efter anhållningsbeslutet. Om det finns skäl att anhålla någon, får en polisman enligt 24 kap. 7 § rättegångsbalken i brådskade fall gripa denne även utan anhållningsbeslut. Av 23 kap. 9 § rättegångsbalken följer att en person som är gripen inte är skyldig att stanna kvar i mer än 12 timmar för förhör.

En majoritet av de åklagare som utredningen har varit i kontakt med har påtalat att det är ovanligt att en misstänkt gärningsperson inte grips och anhålls när polis kallas till en bostad med anledning av ett inträffat bråk mellan närstående, förutsatt att anklagelserna inte omedelbart kan bedömas som grundlösa. Det har också framhållits att det i regel finns tillräckligt med underlag för att vid behov kunna meddela och då även delge ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden innan den brottsmisstänkte släpps på fri fot, även om det skulle visa sig att det saknas förutsättningar för häktning. Om förbudspersonen skulle återvända till bostaden under kontaktförbudets giltighetstid, utgör det en överträdelse av kontaktförbudet, vilket på nytt aktualiserar reglerna om gripande, anhållande och häktning. Dessa omständigheter talar med styrka för att det svenska systemet erbjuder tillräckliga möjligheter att avlägsna en misstänkt gärningsperson från den gemensamma bostaden. Om man ändå skulle anse att det finns ett behov av att införa en särskild reglering som innebär utvidgade möjligheter att avlägsna en misstänkt gärningsperson från den gemensamma bostaden, är införandet av möjligheten att meddela interimistiska beslut en lösning som ligger nära till hands för att åstadkomma detta. Som utvecklas i det följande, är det emellertid tveksamt om en sådan lösning innebär att tiden från ansökan till ett sådant beslut kan förkortas i någon nämnvärd utsträckning jämfört med ett ordinärt beslut.

Interimistiska beslut

Vid den hearing med brottsoffer- och kvinnorättsorganisationer som vi har anordnat inom ramen för vårt utredningsarbete framfördes det från ett flertal håll att det finns ett stort behov av att förkorta handläggningstiderna för prövningen av kontaktförbudsansökningar, för att säkerställa skyddet för den brottsutsatta personen. Det framkom bl.a. att tiden mellan ansökan och ett beslut om kontaktförbud många gånger innebär en förhöjd risk för våld och andra övergrepp. Ett in-

terimistiskt kontaktförbud skulle kunna vara ett effektivt medel när risken för övergrepp är överhängande och situationen är så akut att ett slutligt beslut inte kan avvaktas. En förutsättning för att det ska finnas anledning att införa en möjlighet till interimistiska beslut är emellertid enligt vår uppfattning att det finns tid att vinna med en sådan ordning.

Frågan om att införa en möjlighet till interimistiska beslut har även den behandlats vid flera tidigare tillfällen, även i 2022 års lagstiftningsärende. Enligt regeringen kunde det antas vara svårt att åstadkomma en snabbare handläggning av ärenden om kontaktförbud genom en möjlighet att besluta interimistiskt, eftersom det även vid interimistiska beslut finns vissa grundläggande förfaranderegler som måste upprätthållas. Något förslag i den riktningen lämnades därför inte.85

En reglering som innebär en möjlighet att meddela interimistiska beslut behöver nödvändigtvis inte avgränsas till att enbart avse kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden, utan skulle kunna gälla oavsett vilken form av kontaktförbud som är aktuell. När det gäller utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud kan interimistiska beslut dock knappast komma i fråga med hänsyn till de handläggningsåtgärder som krävs i sådana ärenden. Som exempel kan nämnas att förbudsområdets omfattning ska bedömas och tydliggöras för förbudspersonen genom kartor som biläggs beslutet. Ska kontaktförbudet övervakas elektroniskt krävs ytterligare förberedelser för att en sådan övervakning ska kunna verkställas.

Möjligheten till interimistiska beslut skulle i praktiken alltså främst bli tillämplig i fråga om ordinära kontaktförbud och kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden. Av den statistik som redovisats i avsnitt 7.2.2 framgår att den genomsnittliga handläggningstiden år 2022 för ordinära kontaktförbud uppgick till 8 dagar och för kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden var handläggningstiden endast en dag.86 Det är alltså redan i dag möjligt att meddela beslut relativt omgående i de flesta av dessa ärenden. Genom den presumtionsregel vid vissa allvarligare brott som vi föreslår i avsnitt 8.3.8, gällande ordinära kontaktförbud, torde handläggningstiden i sådana fall kunna kortas eftersom behovet av utredning kommer att vara mer begränsat än tidigare.

85Prop. 2020/21:217 s. 31. 86 Uppgifterna om genomsnittlig handläggningstid avser ett medianvärde. Medelvärdet beträffande handläggningstiden för ordinära kontaktförbud uppgick år 2022 till 11,2 dagar och för kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden till 3,9 dagar.

Nästan samtliga av de åklagare som utredningen har intervjuat har ställt sig mycket tveksamma till om det är möjligt att åstadkomma ett snabbare förfarande genom att det införs en möjlighet att besluta interimistiskt. Många har påtalat att den största anledningen till att handläggningen kan dra ut på tiden beror på svårigheter att nå förbudspersonen för att hålla förhör med denne, samt att det i sådana situationer nästan uteslutande även är svårt att nå personen för delgivning av beslutet.

Av 11 § lagen om kontaktförbud följer att båda parterna ska underrättas om uppgifter som har tillförts ärendet genom någon annan än parten själv och ges tillfälle att yttra sig över dem. Frågan får dock avgöras utan att så har skett om åtgärderna är uppenbart obehövliga, om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan skjutas upp. Grundtanken med interimistiska beslut är att det ska vara möjligt att fatta tillfälliga beslut utan krav på ett fullständigt beslutsunderlag. Även vid interimistiska beslut torde dock som en stark huvudregel behöva upprätthållas att motparten getts tillfälle att yttra sig över ansökan genom ett förhör. Om personen är svår att nå kan det i undantagssituationer tänkas att situationen är så brådskande att det kan anses godtagbart att underlåta att höra förbudspersonen innan ett interimistiskt beslut fattas. För att ett kontaktförbud ska få straffrättslig verkan krävs emellertid att beslutet delges förbudspersonen. När en person medvetet försöker undanhålla sig förhör och delgivning, kommer tidsvinsten med att fatta ett interimistiskt beslut därför sannolikt att vara ytterst marginell jämfört med att meddela ett ordinärt beslut. I sammanhanget kan framhållas att vi i avsnitt 8.5.5 föreslår att åklagare ska kunna besluta om husrannsakan för att kunna delge beslut om kontaktförbud. En sådan ordning kan i många fall korta tiden fram till det att beslutet får rättslig verkan för den som det avser.

Därtill kommer att det enligt vår bedömning finns en inte obetydlig risk för att interimistiska beslut om kontaktförbud kan komma att användas även i de fall då det hade varit motiverat med ett frihetsberövande av den misstänkta gärningspersonen. Ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden kan i praktiken aldrig utgöra ett lika starkt skydd mot fortsatta brott som ett frihetsberövande, eftersom ett kontaktförbud inte innebär ett fysiskt hinder för en

misstänkt gärningsperson som, trots risken för straffsanktioner, väljer att återvända till den gemensamma bostaden.

Mot bakgrund av vad som anförts ovan bedömer vi att det saknas tillräckliga skäl för att införa en möjlighet till interimistiska beslut i ärenden om kontaktförbud. Vi instämmer även i regeringens tidigare bedömning att det även i övrigt saknas behov av att utvidga möjligheterna att avlägsna en misstänkt gärningsperson från en gemensam bostad vid överhängande fara. Vi avstår därför från att lämna några förslag i denna del.

8.5.4. Åklagaren ska underrättas i samband med att verkställigheten av fängelsestraff och sluten ungdomsvård upphör

Förslag: Det ska införas en skyldighet för Kriminalvården att i vissa

fall underrätta åklagaren i samband med att en person friges från ett fängelsestraff som verkställts i kriminalvårdsanstalt eller häkte. Motsvarande skyldighet ska gälla för Statens institutionsstyrelse i samband med att en person friges från sluten ungdomsvård.

Underrättelseskyldigheten ska gälla om påföljden avser brott som riktat sig mot en närstående eller tidigare närstående persons liv, hälsa, frihet eller frid. Om domen avser olaga förföljelse enligt 4 kap. 4 b § brottsbalken, hedersförtryck enligt 4 kap. 4 e § brottsbalken eller överträdelse av kontaktförbud enligt 24 § lagen (1988:688) om kontaktförbud ska underrättelseskyldigheten gälla även om parterna inte är närstående eller tidigare närstående.

Ansvaret för myndigheterna att initiera frågan om kontaktförbud bör förtydligas

Enligt 7 § lagen om kontaktförbud prövas frågor om kontaktförbud av allmän åklagare och tas upp på begäran av den som förbudet avses skydda eller när det annars finns anledning till det. Den vanligaste situationen är att skyddspersonen själv begär att kontaktförbud ska utfärdas. Det finns emellertid inte något som hindrar att begäran framställs av någon annan, t.ex. en polisman eller handläggare inom socialtjänsten. Åklagaren har även möjlighet att på eget initiativ väcka frågan

om kontaktförbud. Det kan dock inte komma i fråga att meddela ett kontaktförbud mot skyddspersonens vilja.87 När frågan om kontaktförbud initierats av någon annan än skyddspersonen själv måste åklagaren därför undersöka skyddspersonens inställning.

Av redogörelsen i avsnitt 8.3.8 framgår att forskning visar att återfallsrisken är stor när det gäller brott i nära relation och att det föreligger en förhöjd risk för återfall inom det första året från det att en person blivit föremål för någon form av intervention med anledning av brottet, exempelvis ett frihetsberövande. Det kan därför många gånger vara motiverat med ett kontaktförbud när den dömda friges från ett fängelsestraff, vilket också har framhållits av flera av de åklagare som utredningen har varit i kontakt med.

Det finns redan i dag bestämmelser som syftar till att skydda målsäganden i samband med bl.a. frigivning från fängelsestraff. Om målsäganden har begärt att bli underrättad när den dömde friges ska underrättelsen, som nämnts ovan, även innehålla information om kontaktförbud (35 och 36 §§fängelseförordningen [2010:2010] samt 27 och 28 §§häktesförordningen [2010:2011]). Liknande bestämmelser finns när det gäller sluten ungdomsvård och rättspsykiatrisk vård. För att ett kontaktförbud ska aktualiseras krävs dock att målsäganden själv tar initiativ till en ansökan.

I samband med villkorlig frigivning kan Kriminalvården besluta om särskilda föreskrifter som innebär att den dömde förbjuds att vistas på vissa platser, t.ex. i närheten av brottsoffrets bostad (26 kap. 16 § brottsbalken). Dessa föreskrifter är dock främst avsedda att tillämpas för vissa kategorier av dömda där risken för återfall i allvarlig brottslighet är särskilt stor eller avseende personer med koppling till kriminella gäng eller organiserad brottslighet.88 Tillämpningsområdet för sådana föreskrifter är alltså snävare än kontaktförbudslagstiftningen och innebär i dagsläget inte något direkt förbud att kontakta brottsoffret. Möjligheterna att anpassa ett förbud till den risk som bedöms föreligga är mindre i regleringen gällande villkorlig frigivning än vad kontaktförbudsregleringen erbjuder och en överträdelse av en föreskrift som meddelas i samband med villkorlig frigivning är till skillnad från en överträdelse av ett kontaktförbud inte straffsanktionerad. Här bör dock nämnas att regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att bl.a. ta ställning till om det bör införas

87Prop. 1987/88:137 s. 26. 88Prop. 2018/19:77 s. 35.

en möjlighet att besluta om särskilda föreskrifter som innebär ett förbud för den villkorligt frigivne eller skyddstillsynsdömde att kontakta brottsoffret. Utredaren ska även överväga ändringar inom ramen för påföljdssystemet som innebär utökade eller nya möjligheter att besluta var en dömd person ska vistas eller inte får vistas. Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om påföljder, återfall och verkställighet (JU 2022:10) ska enligt tilläggsdirektiven redovisa sitt uppdrag senast den 1 juli 2024.89

Myndigheternas ansvar för att initiera frågan om kontaktförbud i samband med att verkställigheten av vissa påföljder upphör berördes av Personsäkerhetsutredningen i delbetänkandet Nationell handlings-

plan mot våld i nära relationer (SOU 2002:71). Utredningen föreslog

att det skulle införas en skyldighet för Kriminalvården att i samband med permissioner, andra vistelser utanför anstalt och frigivning från ett fängelsestraff underrätta åklagaren om fall där förutsättningar för ett kontaktförbud kunde antas föreligga. Underrättelseskyldigheten skulle gälla i de fall en intagen avtjänar straff för brott mot liv, hälsa, frihet eller frid.90 Motsvarande bestämmelse föreslogs i fråga om sluten ungdomsvård och rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning. I likhet med vad några av remissinstanserna påpekade, framhöll regeringen att det är viktigt att målsäganden medverkar till ansökan och står bakom beslutet om kontaktförbud. Regeringen valde därför att inte gå vidare med utredningens förslag om en underrättelseskyldighet till åklagaren.91

Vi instämmer i det som regeringen lyfte fram i det tidigare lagstiftningsärendet om att ett kontaktförbud förutsätter att målsäganden står bakom beslutet. Samtidigt måste det beaktas att den psykiska påfrestning det innebär att bli utsatt för brott kan medföra att målsägandens ork är begränsad när det gäller att själv ta initiativ till att ansöka om kontaktförbud, trots att denne i och för sig anser sig vara i behov av sådant skydd och är villig att medverka till utredningen när frågan väcks av någon annan än målsäganden själv. Att den myndighet som verkställer en frihetsberövande påföljd får ett ansvar för att initiera frågan om kontaktförbud går enligt vår uppfattning alltså att förena väl med att målsäganden själv står bakom att kontaktförbud meddelas. En ordning som innebär att ansvaret för

89 Dir. 2022:95 och dir. 2023:74. 90SOU 2002:71 s. 114 f. 91Prop. 2005/06:166 s. 31 f.

att initiera ett kontaktförbud inte uteslutande ligger på målsäganden i samband med att gärningspersonen friges från ett fängelsestraff skulle enligt vår bedömning kunna innebära en lättnad för målsäganden och bidra till att förstärka kontaktförbudslagstiftningens förebyggande funktion. Vi anser därför att det finns goda skäl för att införa en bestämmelse som innebär att myndigheterna får ett tydligare ansvar för att initiera frågan om kontaktförbud i samband med frigivning.

Det har inte framkommit någon anledning att göra skillnad på den situationen att en person friges från ett fängelsestraff som verkställs i en kriminalvårdsanstalt eller häkte och att verkställigheten av sluten ungdomsvård upphör. En bestämmelse som innebär att kontaktförbud mer regelmässigt ska övervägas i vissa situationer bör därför även omfatta att den dömde friges från sluten ungdomsvård. Det bör i sammanhanget dock nämnas att Utredningen om frihetsberövande påföljder för unga har föreslagit att påföljden sluten ungdomsvård ska tas bort och att påföljden som huvudregel ska bestämmas till fängelse i de fall en frihetsberövande påföljd inte kan undvikas för en underårig tilltalad.92

En underrättelseskyldighet för Kriminalvården och Statens institutionsstyrelse

Som vi konstaterat ovan bör myndigheterna få ett tydligare ansvar för att initiera frågan om kontaktförbud i samband med att en person som dömts för vissa brott friges från ett fängelsestraff som verkställts i kriminalvårdsanstalt eller häkte, eller vid frigivning från sluten ungdomsvård. Enligt vår bedömning bör det därför införas en bestämmelse som innebär en skyldighet för Kriminalvården och Statens institutionsstyrelse att underrätta Åklagarmyndigheten i samband med att en person friges från ett sådant fängelsestraff respektive från sluten ungdomsvård. Detta bör regleras i fängelseförordningen, häktesförordningen respektive förordningen (1998:641) om verkställighet av sluten ungdomsvård.

Underrättelseskyldigheten för Kriminalvården och Statens institutionsstyrelse bör begränsas till fall då påföljden avser ett brott som riktat sig mot en närstående eller tidigare närstående persons liv, hälsa,

92SOU 2023:44 s. 280 ff.

frihet eller frid. Med begreppet avses i första hand brott enligt 3, 4 och 6 kap. brottsbalken, men även andra brott där våld, hot om våld eller frihetsberövande ingår som moment i gärningen omfattas. En sådan avgränsning av brottstyper innebär en tydlig koppling till de brott som främst kan läggas till grund för ett kontaktförbud. Om domen avser olaga förföljelse enligt 4 kap. 4 b § brottsbalken, hedersförtryck enligt 4 kap. 4 e § brottsbalken eller överträdelse av kontaktförbud enligt 24 § lagen om kontaktförbud bör det dock inte uppställas något krav på att målsäganden ska vara närstående eller tidigare närstående. Avgränsningen överensstämmer även till stor del med utformningen av den presumtionsregel som vi föreslår i avsnitt 8.3.8. Till skillnad från vad som gäller enligt föreslaget om en presumtionsregel bör det dock inte uppställas något krav beträffande brottets straffvärde för att underrättelseskyldigheten ska gälla, eftersom ett kontaktförbud kan vara påkallat att utfärda även efter verkställighet med anledning av brott med lägre straffvärde än sex månaders fängelse. När det gäller vilka personer som bör omfattas av begreppet närstående eller tidigare närstående hänvisas till våra överväganden i avsnitt 8.3.8. I många av de fall då Kriminalvården och Statens institutionsstyrelse ska underrätta Åklagarmyndigheten om att den dömde friges från fängelse respektive sluten ungdomsvård kommer alltså den presumtion för kontaktförbud som vi föreslagit att vara tillämplig. Det innebär att ett beslut om kontaktförbud många gånger torde kunna meddelas utan att det företas några omfattande utredningsåtgärder.

Vi har övervägt om den föreslagna underrättelseskyldigheten även bör gälla i samband med att verkställighet utanför anstalt i form av intensivövervakning med elektronisk kontroll upphör samt då den s.k. kontraktsvården upphör för en person som dömts till skyddstillsyn med särskild behandlingsplan. Till skillnad från vad som gäller då ett fängelsestraff avtjänas i anstalt eller häkte, är personer som dömts till skyddstillsyn med särskild behandlingsplan eller som verkställer ett fängelsestraff utanför anstalt i form av intensivövervakning med elektronisk kontroll i regel oförhindrade att ha kontakt med vem de vill under verkställighetstiden. För det fall det finns en risk för att den dömde utsätter målsäganden för ett sådant beteende som kan utgöra grund för kontaktförbud, bör därför ett kontaktförbud i regel vara nödvändigt även under verkställighetstiden när det gäller sådana typer av påföljder som nyss nämnts. Enligt uppgift från Kriminalvården ska därtill en ansökan om verkställighet utanför anstalt normalt

inte bifallas om den dömde avtjänar straff för brott som begåtts i nära relation och det föreligger en återfallsrisk. Det framstår därför inte som meningsfullt att införa en underrättelseskyldighet i sådana situationer som nu nämnts.

Vid våra kontakter med Kriminalvården har myndigheten framfört att det bör övervägas om en underrättelseskyldighet av det slag som nu föreslås bör gälla under förutsättning att målsäganden har begärt att få s.k. målsägandeinformation (t.ex. uppgift om när den intagna friges) enligt 35 och 36 §§fängelseförordningen respektive 27 och 28 §§häktesförordningen. Kriminalvården har framfört att en ordning som innebär att frågan om kontaktförbud väcks även i de fall målsäganden har valt att inte begära sådan information, skulle kunna uppfattas som att myndigheterna inte respekterar målsägandens ställningstagande att inte underrättas om uppgifter om den intagna.

Syftet med vårt förslag om att införa en underrättelseskyldighet till åklagaren är, som redogjorts för ovan, att underlätta för brottsutsatta personer att vid behov få till stånd adekvata skyddsåtgärder. Att en målsägande inte har begärt att bli underrättad om uppgifter om den intagna i samband med verkställighetens inledning, behöver enligt vår uppfattning inte innebära att denne inte önskar att myndigheterna initierar en fråga om kontaktförbud i samband med verkställighetens upphörande. Anledningen till att en målsägande avböjer s.k. målsägandeinformation kan dessutom variera. Det kan t.ex. tänkas att målsäganden inledningsvis inte anser att det finns ett behov av att bli underrättad om uppgifter om den intagna, men att situationen förändras under verkställighetstiden. I vissa situationer kan det också inträffa att hotbilden mot skyddspersonen förstärks under verkställighetstiden. Vi bedömer därför att den underrättelseskyldighet till åklagaren som vi nu föreslår inte bör begränsas till de situationer som Kriminalvården har förespråkat.

Underrättelseskyldigheten ska även omfatta uppgifter som kan antas ha betydelse i frågan om kontaktförbud

Förslag: Kriminalvården och Statens institutionsstyrelse ska på be-

gäran av Åklagarmyndigheten eller Polismyndigheten, i samband med en underrättelse om tid för frigivning, lämna ut uppgifter som kan antas ha betydelse för beslut om kontaktförbud.

Åklagarmyndigheten ska ges i uppdrag att ta fram lämpliga rutiner för framställan av en sådan begäran om utlämnande av uppgifter.

Kriminalvården och Statens institutionsstyrelse kan, i samband med att den dömde verkställer ett fängelsestraff eller sluten ungdomsvård, ha fått kännedom om omständigheter som kan ha betydelse i frågan om kontaktförbud. Exempel på sådana omständigheter kan vara att den dömde haft kontakt med målsäganden under verkställighetstiden eller på annat sätt manifesterat att det finns en risk för återfall i brott mot målsäganden efter frigivningen. Att den dömde medverkar i brottsförebyggande program och liknande åtgärder kan också vara en faktor som kan vara av intresse i sammanhanget. Sådana omständigheter kan ha betydelse för frågan huruvida det överhuvudtaget finns tillräckliga skäl för att meddela ett kontaktförbud, men kan även läggas till grund för bedömningen att ett ordinärt kontaktförbud inte är tillräckligt utan att det i stället påkallas ett utvidgat eller särskilt utvidgat kontaktförbud. Uppgifterna kan även ha betydelse för frågan om andra skyddsåtgärder ska vidtas, som t.ex. larmtelefon.

Med hänsyn till intresset av skydd för målsäganden är det enligt vår uppfattning av mycket stor vikt att sådana uppgifter inte stannar hos Kriminalvården och Statens institutionsstyrelse, utan förs vidare till Åklagarmyndigheten för att ingå i beslutsunderlaget när frågan om kontaktförbud väcks. Vi föreslår därför att Kriminalvården och Statens institutionsstyrelse, i samband med att de underrättar Åklagarmyndigheten om tidpunkt för frigivning, även bör vara skyldiga att på begäran lämna uppgifter som kan antas vara av betydelse för beslut om kontaktförbud. I praktiken torde detta vanligen ske genom att åklagaren lämnar direktiv till polisen om att inhämta uppgifter från de berörda myndigheterna. Det framstår därför som mest ändamålsenligt att inte bara Åklagarmyndigheten, utan även Polismyndig-

heten på begäran har rätt att få del av uppgifter som kan antas ha betydelse i frågan om kontaktförbud. Sådana uppgifter kan dessutom som sagt vara av relevans vid Polismyndighetens bedömning av om det föreligger behov av ytterligare skyddsåtgärder än kontaktförbud. Det bör understrykas att avsikten inte är att Kriminalvården eller Statens institutionsstyrelse ska göra någon bedömning av förutsättningarna för att utfärda ett kontaktförbud i det enskilda fallet. Denna prövning bör alltjämt ankomma på åklagaren.

De uppgifter som Kriminalvården och Statens institutionsstyrelse enligt vårt förslag ska vara skyldiga att lämna ut omfattas normalt av sekretess enligt 35 kap. 15 § respektive 26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen, förkortad OSL. Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar dock inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. En författningsreglerad uppgiftsskyldighet går alltså före sekretessen. Sekretessen inom såväl Kriminalvården som Statens institutionsstyrelse syftar till att den enskilde eller någon närstående till denne inte ska lida men av att uppgifter om den enskildes personliga förhållanden röjs. Detta intresse måste dock vägas mot intresset av att skydda brottsoffer från att på nytt bli utsatta för brott. Det framstår enligt vår mening som orimligt om konkreta uppgifter gällande den dömde som kan tala för denne kan komma att utsätta en närstående eller tidigare närstående för brott inte förs vidare till polis och åklagare inför övervägandena om kontaktförbud ska meddelas. Enligt vår bedömning måste därför intresset av att skydda målsäganden från hotfulla och farliga situationer anses vara så starkt att det är motiverat att de uppgifter som omfattas av vårt förslag, utan hinder av sekretess, kan lämnas till Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten. Det bör därtill framhållas, att sekretessbestämmelsen i 35 kap. 15 § OSL innebär att sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga förhållanden som förekommer i ett ärende om kontaktförbud, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. De uppgifter som Kriminalvården och Statens institutionsstyrelse kan komma att lämna ut enligt vårt förslag kommer alltså i de flesta fall skyddas av sekretess även hos Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten.

Vid våra kontakter med Kriminalvården har myndigheten framfört att skyldigheten att lämna ut uppgifter till Åklagarmyndigheten bör begränsas genom ett nödvändighetsrekvisit, dvs. att ett utlämnande bör kräva att uppgifterna är nödvändiga för prövningen av frågan

om kontaktförbud. Enligt vår uppfattning blir ett sådant krav svårt att tillämpa i praktiken. Som vi redogjort för ovan, bör det inte ankomma på Kriminalvården att ta ställning till vilka uppgifter som kan ha betydelse för prövningen av frågan om kontakförbud. Ett nödvändighetsrekvisit skulle kunna riskera att tolkas som att åklagaren eller polisen på förhand måste kunna avgöra huruvida Kriminalvården innehar uppgifter som har betydelse för frågan om kontaktförbud. Så långt som möjligt bör polisen eller åklagaren eftersträva konkretion beträffande vilka uppgifter som begärs utlämnade. Det ligger dock i sakens natur att begäran måste vara förhållandevis öppet ställd. För att säkerställa att enbart sådana uppgifter som är av relevans för frågan om kontaktförbud lämnas ut, bör åklagaren eller polisen i sin begäran specificera vilken typ av uppgifter som begärs utlämnade. Detta bör göras på ett enhetligt och strukturerat sätt. Åklagarmyndigheten bör därför ges i uppdrag att arbeta fram lämpliga rutiner angående de närmare formerna för hur en sådan begäran om utlämnande av uppgifter bör utformas. Ett lämpligt tillvägagångssätt skulle exempelvis kunna vara att det används ett för ändamålet särskilt avsett frågeformulär. Det har framförts farhågor från Statens institutionsstyrelse att utlämnande av visst slag av uppgifter kan undergräva den vård som bedrivs under verkställigheten. Avgörande för vårt förslag är det ökade skydd för målsäganden som en uppgiftsskyldighet kan innebära. Detta måste dock balanseras mot den intagnes integritet och det angelägna i att den vård och behandling som bedrivs under verkställigheten faller väl ut. Vi utgår från att Åklagarmyndigheten inhämtar synpunkter från Kriminalvården och Statens institutionsstyrelse inför det att rutiner utarbetas angående informationsinhämtning och att sådana aspekter då kan beaktas.

Kriminalvården har därtill framfört till utredningen att myndigheten enligt myndighetsinstruktionen visserligen ska verka för att återfall i brott förebyggs, men att detta arbete i princip uteslutande utgår från den intagna och att det inte finns något uttalat ansvar vad gäller brottsoffer. Vårt förslag om en underrättelseskyldighet av det slag som nu är aktuellt kan därför förutsätta att Kriminalvårdens ansvar för frågor hänförliga till brottsoffer förtydligas i förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården. Enligt uppgifter från Kriminalvården pågår en översyn av den nuvarande myndighetsinstruktionen. Eventuella ändringar till följd av vårt förslag i denna del bör omfattas

av den översynen. Motsvarande ändringar bör även göras i förordningen (2007:1132) med instruktion för Statens institutionsstyrelse.

Lagstiftningsärenden om förbättrade möjligheter att utbyta information mellan myndigheter

I sammanhanget bör det uppmärksammas att det pågår flera lagstiftningsärenden som berör frågan om att förbättra möjligheterna för myndigheter att utbyta information.

Utredningen om förbättrade möjligheter att utbyta information med brottsbekämpande myndigheter har i betänkandet Ökat informa-

tionsflöde till brottsbekämpningen – En ny huvudregel (SOU 2023:69)

föreslagit att det införs en ny lag med bestämmelser om skyldigheter för myndigheter och vissa andra att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna i deras brottsbekämpande verksamhet. Lagen föreslås innehålla en bestämmelse som innebär att vissa myndigheter, bl.a. Kriminalvården, utan föregående begäran ska lämna en uppgift till en brottsbekämpande myndighet (t.ex. Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten) om uppgiften kan antas behövas i den brottsbekämpande verksamheten. En uppgift ska också lämnas om den begärs av en brottsbekämpande myndighet och behövs i den brottsbekämpande verksamheten. En uppgift ska inte lämnas om det finns en sekretessbestämmelse som är tillämplig på uppgiften och det står klart att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. I betänkandet anges att avsikten med uttrycket ”står klart” är att det ska finnas en förhållandevis stark presumtion för att en uppgift ska lämnas ut.93 Från lagens tillämpningsområde undantas bl.a. uppgifter som skyddas av socialtjänstsekretess. Utredningen föreslår även ändringar i 10 kap. 18 a § OSL, som bl.a. innebär att det förtydligas att socialtjänstsekretessen i 26 kap. 1 § OSL inte hindrar att uppgift som rör en enskild som inte fyllt 21 år lämnas till Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Tullverket i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Enligt förslaget ska det krävas att det på grund av konkreta omständigheter finns risk för att den unge kommer att utöva brottslig verksamhet och det med hänsyn till planerade eller pågående insatser för den unge eller av andra särskilda skäl inte är

93SOU 2023:69 s. 752.

olämpligt att uppgiften lämnas ut.94 Författningsändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2025.

Regeringen har även gett en särskild utredare i uppdrag att bl.a. överväga och lämna förslag på en generell bestämmelse som gör det möjligt att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för enskilda till en annan myndighet, såväl på begäran som på eget initiativ.95 I denna del av uppdraget ska utredaren lämna en delredovisning senast den 30 augusti 2024.

Åklagarens förfarande i samband med underrättelser

Förslag: Åklagarmyndigheten ska ges i uppdrag att se över myn-

dighetens föreskrifter om kontaktförbud i syfte att säkerställa att lämpliga åtgärder vidtas för att undersöka förutsättningarna för kontaktförbud i samband med att myndigheten underrättas om att verkställigheten av vissa påföljder upphör samt då myndigheten får kännedom om vårdens upphörande för en person som undergår rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning.

När åklagaren underrättas om att en dömd person friges från fängelse eller sluten ungdomsvård bör det åligga åklagaren att närmare undersöka förutsättningarna för kontaktförbud i det enskilda fallet. Detta inbegriper att ta kontakt med målsäganden för att efterhöra dennes inställning i frågan. Det framstår som mest resurseffektivt om målsägandens inställning efterfrågas före det att eventuella ytterligare uppgifter som kan antas ha betydelse för frågan om kontaktförbud begärs utlämnande av Kriminalvården eller Statens institutionsstyrelse. En sådan ordning minskar också risken för att uppgifter lämnas ut i onödan. De närmare formerna för åklagarens handläggning i dessa ärenden kan lämpligen regleras i Åklagarmyndighetens föreskrifter.

Vi har övervägt om den underrättelseskyldighet som nu föreslås också bör gälla i samband med att rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning upphör. När rätten ska ta ställning till om vården ska upphöra ska emellertid åklagaren som huvudregel ges tillfälle att yttra sig och åklagaren får därefter del av rättens beslut (se 22 §

94SOU 2023:69 s. 780 f. 95 Dir. 2023:146.

lagen om rättspsykiatrisk vård). Det framstår därför inte som meningsfullt att ålägga vårdinrättningen eller chefsöverläkaren en skyldighet att underrätta åklagaren om vårdens upphörande. När den dömde undergått vård till följd av brott mot en närstående eller tidigare närstående persons liv, hälsa, frihet eller frid, bör åklagaren däremot regelmässigt undersöka förutsättningarna för kontaktförbud i samband med vårdens upphörande. Den översyn av Åklagarmyndighetens föreskrifter som föreslås ovan bör därför även avse åklagarens förfarande i sådana situationer.

8.5.5. Förbättrade möjligheter att delge beslut om kontaktförbud

Förslag: Det ska införas en möjlighet att genomföra husrannsa-

kan i syfte att delge ett beslut om kontaktförbud. Ett sådant beslut om husrannsakan ska kunna fattas av åklagare eller av domstol.

Behovet av förbättrade möjligheter att delge beslut om kontaktförbud

Enligt 5 § lagen om kontaktförbud ska ett kontaktförbud delges förbudspersonen. Av förarbetena till lagen om kontaktförbud framgår att straffansvar vid överträdelse av ett kontaktförbud inträder först då förbudspersonen har delgetts beslutet om kontaktförbud.96 Delgivning sker enligt bestämmelserna i delgivningslagen (2010:1932). I 5 § lagen om kontaktförbud anges dock att det inte är tillåtet att använda s.k. surrogatdelgivning, spikning eller kungörelsedelgivning vid delgivning av beslut om kontaktförbud. Eftersom det inte särskilt anges att tillgänglighetsdelgivning får användas, är inte heller den delgivningsformen tillåten (jfr 53 § delgivningslagen). De delgivningssätt som kan komma i fråga för att delge beslut om kontaktförbud är alltså vanlig delgivning, muntlig delgivning, förenklad delgivning och stämningsmannadelgivning enligt 32 och 33 §§delgivningslagen. I Åklagarmyndighetens rättsliga vägledning om kontaktförbud anges emellertid att det är olämpligt att beslutet delges med förenklad delgivning, eftersom delgivningstidpunkten inträffar först då två veckor

96Prop. 1987/88:137 s. 22.

har förflutit från det att handlingen skickades (jfr 26 § delgivningslagen). Det anses inte heller lämpligt att delge ett beslut om utvidgat eller särskilt utvidgat kontaktförbud muntligen på grund av den uppenbara risken för missförstånd beträffande förbudsområdet.97

I den tillsynsrapport som Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten publicerade år 2020 (se avsnitt 7.3.2), framhålls att polisen ofta upplever svårigheter att söka upp förbudspersonen för delgivning. Polisens erfarenhet är att förbudspersonen i detta läge ofta håller sig undan.98 Flera av de åklagare som utredningen har intervjuat har också påtalat att det är vanligt att förbudspersonen medvetet försöker undandra sig både förhör och delgivning av beslut.

För att undvika delgivningsproblem torde det många gånger vara lämpligt att delge beslutet i samband med att förhör hålls med förbudspersonen, vilket också är det rekommenderade tillvägagångssättet enligt Åklagarmyndighetens rättsliga vägledning om kontaktförbud.99 I avsnitt 8.5.4 har vi föreslagit att åklagaren ska underrättas i samband med att en person som dömts för vissa brott friges från ett fängelsestraff eller sluten ungdomsvård, i syfte att åklagaren vid behov ska kunna fatta beslut om kontaktförbud. För att undvika delgivningsproblem i sådana situationer bör ett eventuellt beslut om kontaktförbud lämpligen meddelas och delges förbudspersonen innan denne friges. I sammanhanget kan det påtalas att det är möjligt att besluta att ett kontaktförbud ska börja gälla vid ett senare tillfälle än dagen för beslut (4 § andra stycket lagen om kontaktförbud).

I vissa situationer är det emellertid inte möjligt att meddela beslut om kontaktförbud i samband med ett förhör eller inför det att en person ska friges från en frihetsberövande påföljd eller häktning, t.ex. därför att det finns behov av att komplettera utredningen. Om förbudspersonen har för avsikt att försöka undandra sig delgivning, är det knappast rimligt att tro att personen kommer att låta sig delges genom exempelvis vanlig delgivning eller muntlig delgivning per telefon. Inte heller stämningsmannadelgivning är effektivt i samtliga fall, t.ex. om förbudspersonen saknar känd hemvist. Även i de fall förbudspersonen har en fast bostad, är det långt ifrån säkert att stämnings-

97 Åklagarmyndigheten, Kontaktförbud. Handläggning och beslut, rättslig vägledning 2023:1, s. 54 f. 98 Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten, Kontaktförbud – en kartläggning av tillämpningen med synpunkter på iakttagelserna, granskningsrapport 2020, tillsynsrapport 2020:1, s. 42. 99 Åklagarmyndigheten, Kontaktförbud. Handläggning och beslut, rättslig vägledning 2023:1, s. 54.

mannadelgivning är en framgångsrik metod, eftersom en stämningsman inte har befogenhet att använda tvång för att bereda sig tillträde till en bostad där den eftersökte vistas (jfr 46 § delgivningslagen).

Som nämnts ovan, får ett beslut om kontaktförbud straffrättslig verkan först när förbudspersonen har delgetts dess innehåll. Innan förbudspersonen har delgetts beslutet är det alltså inte möjligt att lagföra personen för eventuella överträdelser. Det är enligt vår mening en oacceptabel ordning att förbudspersonen kan hindra att den straffrättsliga verkan av beslutet att träda i kraft genom att undandra sig delgivning. Mot bakgrund av vad som sagts ovan är det tydligt att det finns ett behov av mer ändamålsenliga verktyg för att delge beslut om kontaktförbud även i de fall förbudspersonen medvetet håller sig undan.

Att införa en möjlighet att genomföra husrannsakan i syfte att delge en person ett beslut om kontaktförbud skulle enligt vår bedömning vara betydelsefullt för att effektivisera delgivningsförfarandet i ärenden om kontaktförbud. Husrannsakan i delgivningssyfte är emellertid ett straffprocessuellt tvångsmedel som innebär påtagliga inskränkningar i den personliga integriteten och som hittills endast varit tillåtet i fråga om den som är tilltalad i ett brottmål. Som framgår i det följande, anser vi emellertid att skälen för att införa en möjlighet till husrannsakan i syfte att delge beslut om kontaktförbud är tillräckligt starka.

Den nuvarande regleringen beträffande husrannsakan i delgivningssyfte

Enligt 28 kap. 2 § rättegångsbalken får husrannsakan företas hos en tilltalad som söks för delgivning av stämning eller kallelse till förhandling, om försök till delgivning har misslyckats eller bedöms som utsiktslösa. Husrannsakan får företas hos den som söks för delgivning eller hos någon annan, om det finns synnerlig anledning att den sökte uppehåller sig där. Möjligheten till husrannsakan i delgivningssyfte har motiverats med att det inte kan godtas att en person som är misstänkt för brott ska kunna undandra sig lagföring och straff genom att hålla sig undan delgivning, och att det därför krävs verksamma medel för att genomföra delgivning även i sådana fall.100

100Prop. 1984/85:109 s. 58.

Även om det inte finns något formellt krav på brottets svårhetsgrad, följer det av 28 kap. 3 a § rättegångsbalken att husrannsakan får beslutas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. I förarbetena uttalas att det finns ett praktiskt behov av att kunna genomföra husrannsakan för delgivning även vid mindre allvarlig brottslighet. Samtidigt anges att proportionalitetsprincipen sätter ganska snäva gränser för användningen av husrannsakan i delgivningssyfte och att en sådan åtgärd knappast kan komma i fråga i helt bagatellartade fall. Som regel bör det också föreligga särskilda omständigheter, såsom fara i dröjsmål, för att husrannsakan ska få tillgripas. Husrannsakan får heller aldrig tillgripas, om mindre ingripande metoder för delgivning är tillräckliga.101

Enligt 28 kap. 4 § rättegångsbalken ska förordnande om husrannsakan för delgivning alltid meddelas av rätten. Rätten får ta upp frågan om husrannsakan för delgivning självmant eller på yrkande av Polismyndigheten eller åklagaren.

I 28 kap. 6 § rättegångsbalken finns bestämmelser om verkställighet av husrannsakan. Av paragrafen framgår bl.a. att den som utför husrannsakan om det behövs får tillgripa våld för att öppna ett rum eller förvaringsställe.

Det ska införas en möjlighet till husrannsakan i syfte att delge beslut om kontaktförbud

Husrannsakan i delgivningssyfte är ett tvångsmedel som hittills bara har varit möjligt att besluta i straffprocessuella sammanhang. I vissa situationer är det dock möjligt att i vidta husrannsakan för andra syften än delgivning och i andra sammanhang än rent straffprocessuella. Polisen får med stöd av 20 § polislagen (1984:387) exempelvis vidta husrannsakan i syfte att söka efter en person eller ett föremål som ska omhändertas, t.ex. vid tagande av förvar av utlänning enligt 10 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716), hämtning av barn enligt 21 kap. 3 § föräldrabalken eller omhändertagande av skjutvapen enligt 6 kap. 4 § vapenlagen (1996:67). Därtill kan det nämnas att det redan i dag är möjligt att vidta tvångsmedel i ärenden om kontaktförbud. Det är t.ex. möjligt att besluta om hämtning till förhör (9 § lagen om kon-

101Prop. 1994/95:188 s. 21.

taktförbud och 23 kap. 7 § rättegångsbalken). Att husrannsakan i delgivningssyfte hittills endast förekommit i brottmål utgör mot den bakgrunden inte något tungt vägande skäl mot att införa en motsvarande möjlighet i ärenden om kontaktförbud, inte minst mot bakgrund av att sådana ärenden har tydliga straffrättsliga drag (se t.ex. avsnitt 6.2).

Användningen av tvångsmedel är emellertid underkastad ett antal grundläggande principer, däribland legalitetsprincipen, ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen. Mycket kortfattat innebär dessa att en myndighet inte utan stöd i lag eller annan författning får ingripa i en enskilds rättssfär. Det ska anges i lagstiftningen för vilket eller vilka ändamål tvångsmedlet får användas. Vidare får ett tvångsmedel användas bara om det finns ett påtagligt behov av det och om det avsedda resultatet inte kan uppnås med andra, mindre ingripande medel. Slutligen får tvångsmedel tillgripas enbart om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men som åtgärden innebär.102

Vid bedömningen av om det bör införas en möjlighet att vidta husrannsakan för att delge beslut om kontaktförbud måste det alltså övervägas om det är möjligt att uppnå samma resultat med andra, mindre ingripande medel. Surrogatdelgivning, spikning, kungörelsedelgivning samt tillgänglighetsdelgivning utgör exempel på mindre ingripande alternativ till husrannsakan, som skulle kunna komma i fråga för att delge beslut om kontaktförbud.

Ett beslut om kontaktförbud är straffsanktionerat och kan leda till fängelsestraff vid en eventuell överträdelse av förbudet, varför det finns starka skäl för att myndigheterna försäkrar sig om att förbudspersonen verkligen tagit del av beslutet. Vidare syftar ett kontaktförbud till att påverka förbudspersonens beteende, dvs. att sluta söka upp eller på annat sätt trakassera skyddspersonen. En sådan påverkan förutsätter att förbudspersonen verkligen tar del av beslutets innehåll, något som inte kan säkerställas genom vare sig surrogatdelgivning, spikning, kungörelsedelgivning eller tillgänglighetsdelgivning. En osäkerhet kring huruvida förbudspersonen faktiskt har tagit del av förbudets innehåll kan dessutom leda till betydande svårigheter i bevishänseende när det gäller uppsåtsfrågan vid eventuella överträdelser av förbudet. Mot bakgrund av vad som nu har sagts bedömer vi att inte någon av de nyss nämnda delgivningsformerna tillgodoser

102 En utförlig beskrivning av dessa principer finns i t.ex. Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel – när och hur får de användas? (2022, version 5 JUNO), särskilt s. 62–74.

det behov som föreligger för att säkerställa att delgivning kan ske av beslut om kontaktförbud.

Husrannsakan utgör en inskränkning av det grundlagsstadgade skydd som varje medborgare har gentemot det allmänna enligt 2 kap. 6 § regeringsformen. När husrannsakan genomförs i en bostad, vare sig den tillhör den eftersökte personen eller någon annan, måste integritetskränkningen betraktas som påtaglig. Det måste därför finnas mycket starka skäl för att det ska anses godtagbart att utvidga tilllämpningsområdet för en sådan tvångsmedelsanvändning.

Skälen för att begränsa den enskildas skydd mot husrannsakan i det aktuella fallet är hänförliga till intresset av att förebygga brott, vilket utgör ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Det är därtill ett godtagbart ändamål för att begränsa den enskildes rätt till privatliv och till sitt hem enligt artikel 8 i Europakonventionen. Frågan är om en sådan inskränkning är förenlig med behovs- och proportionalitetsprincipen.

Som konstateras ovan kan en person som omfattas av ett kontaktförbud genom att undandra sig delgivning fortsätta att förfölja och trakassera skyddspersonen utan att det är möjligt att lagföra förbudspersonen för överträdelse av kontaktförbudet. Ett snabbt och effektivt delgivningsförfarande är alltså en viktig beståndsdel för kontaktförbudets funktion. På ett allmänt plan är det viktigt för att upprätthålla tilltron till rättsordningen. Den tilltron undergrävs om den som åläggs något, i detta fall ett beslut som syftar till att skydda en annan person från trakasserier, kan förhindra beslutets giltighet genom att hålla sig undan delgivning. Som konstateras ovan framstår en möjlighet att genomföra husrannsakan i delgivningssyfte som det enda alternativet för att uppnå det avsedda syftet, dvs. att öka förutsättningarna för att delge personer som avsiktligen försöker undandra sig delgivning av beslut om kontaktförbud. Mot bakgrund av dessa omständigheter, är behovet av husrannsakan i delgivningssyfte enligt vår bedömning så påtagligt att införandet av en sådan möjlighet måste anses godtagbar med beaktande av behovs- och proportionalitetsprincipen. Enligt den nuvarande ordningen får husrannsakan i delgivningssyfte endast tillgripas om tidigare försök till delgivning har misslyckats eller bedöms som utsiktslösa. Av proportionalitetsskäl bör detsamma gälla för husrannsakan i syfte att delge beslut om kontaktförbud.

Möjligheten att vidta husrannsakan i syfte att delge ett beslut om kontaktförbud kan lämpligen regleras i 5 § lagen om kontaktförbud genom att det införs en hänvisning till tillämpliga regler i 28 kap. rättegångsbalken.

Åklagaren och rätten ska kunna fatta beslut om husrannsakan i delgivningssyfte

Husrannsakan i delgivningssyfte beslutas enligt den gällande regleringen av rätten. Frågan om husrannsakan för delgivning får tas upp av rätten självmant eller på yrkande av Polismyndigheten eller åklagaren. Denna ordning är naturlig, eftersom frågan om delgivning av en stämningsansökan eller kallelse i brottmål blir aktuell först när åtal har väckts vid tingsrätten. Delgivning av beslut om kontaktförbud är emellertid, till skillnad från vad som gäller för stämning och kallelse i brottmål, främst en fråga för åklagaren. En ordning som innebär att åklagaren skulle behöva framställa yrkande till tingsrätten om husrannsakan för att delge ett beslut om kontaktförbud framstår som onödigt ineffektiv. Åklagaren har dessutom redan möjlighet att besluta om husrannsakan för andra syften än delgivning, exempelvis för att söka efter föremål i brottsutredande syfte, eller för att hämta någon till förhör (se 28 kap.1 och 2 §§rättegångsbalken). Vi föreslår därför att beslut om husrannsakan i delgivningssyfte ska kunna fattas av åklagaren. När beslut om kontaktförbud meddelas av domstolen, bör det däremot i enlighet med den nuvarande ordningen vara rätten som beslutar om husrannsakan för att delge beslutet. Det är vidare lämpligt att frågan om husrannsakan kan tas upp av rätten på yrkande av Polismyndigheten eller åklagaren.

8.5.6. Rätten till offentligt biträde för unga förbudspersoner ska utökas

Förslag: När den som ett kontaktförbud gäller eller avses gälla

mot är under 18 år, ska ett offentligt biträde som huvudregel utses för den personen, oavsett vilken typ av kontaktförbud som är aktuell.

Den nuvarande ordningen

Enligt 7 a § lagen om kontaktförbud ska, i fråga om kontaktförbud avseende gemensam bostad, utvidgat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning eller särskilt utvidgat kontaktförbud, ett offentligt biträde förordnas för förbudspersonen, om det inte måste antas att ett behov av biträde saknas. Ett offentligt biträde har samma rättigheter som en offentlig försvarare, vilket t.ex. innebär att det offentliga biträdet har rätt att delta vid förhör, att kommunicera med förbudspersonen samt att begära komplettering av utredningen.103

Som exempel på när det kan antas saknas behov av ett offentligt biträde anges i förarbetena att det redan finns ett biträde i någon form för förbudspersonen. I de flesta fall torde det vara fråga om att förbudspersonen samtidigt är misstänkt för brott mot skyddspersonen och en offentlig försvarare är utsedd i brottmålet. Den offentliga försvararen kan då, inom ramen för sitt försvararuppdrag, biträda den misstänkte även i kontaktförbudsfrågan. Detsamma gäller i motsvarande situation då biträde redan är förordnat i mål om kvarsittanderätt enligt reglerna i äktenskapsbalken och sambolagen.

Att rätten till offentligt biträde har begränsats till ärenden om kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden, utvidgade kontaktförbud med elektronisk övervakning och särskilt utvidgade kontaktförbud, har motiverats med att sådana förbud innebär särskilda inskränkningar beträffande den personliga friheten och integriteten. Av rättssäkerhetsskäl har det därför ansetts nödvändigt med en rätt till offentligt biträde i sådana ärenden.104 Vid ordinära kontaktförbud och utvidgade kontaktförbud har möjligheten att få allmän rättshjälp beviljad ansetts tillräcklig för att täcka behovet av rättsligt bistånd åt den som vill föra talan mot ett beslut om kontaktförbud.105

Lagen om kontaktförbud innehåller inte någon åldersgräns för att meddela ett kontaktförbud. Det finns alltså inget hinder mot att utfärda ett kontaktförbud mot den som är under 18 år. Det torde dock vara mycket ovanligt att kontaktförbud utfärdas mot personer under 15 år, eftersom det då inte är möjligt att lagföra personen för eventuella överträdelser. Rätten till offentligt biträde i ärenden om kontaktförbud är densamma oavsett ålder hos förbudspersonen. Detta skiljer sig från vad som t.ex. gäller angående rätten till offentlig för-

103Prop. 2002/03:70, s. 48. 104 A. prop. s. 45 f., prop. 2010/11:45 s. 60 och prop. 2017/18:81 s. 19 f. 105Prop. 1987/88:137 s. 32.

svarare, som är generösare för barn under 18 år som är misstänkta för brott än för vuxna brottsmisstänkta (se 21 kap. 3 § rättegångsbalken och 24 § lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare). Även om den potentiella förbudspersonen är ett barn, har denne alltså inte rätt till ett offentligt biträde om frågan avser ett ordinärt kontaktförbud eller ett utvidgat kontaktförbud utan villkor om elektronisk övervakning. Frågan om huruvida personer under 18 år som kan komma att omfattas av ett kontaktförbud borde ha en mer vidsträckt rätt till ett offentligt biträde än en vuxen person har inte berörts i tidigare förarbeten till kontaktförbudslagstiftningen.

Rätten till offentligt biträde för personer under 18 år bör gälla oavsett vilken form av kontaktförbud som är aktuell

Av avsnitt 7.2.1 framgår att det år 2020 utfärdades 54 kontaktförbud mot personer under 18 år. År 2021 utfärdades 37 kontaktförbud mot personer under 18 år och år 2022 var motsvarande siffra 21 st. Det innebär att ungefär 1–2 procent av de kontaktförbud som utfärdats de senaste åren har avsett underåriga personer. Även om den tillgängliga statistiken inte visar vilka typer av kontaktförbud som har meddelats, är det sannolikt att många av dessa beslut har avsett ordinära kontaktförbud, dvs. ärenden där det enligt den nuvarande regleringen saknas lagliga förutsättningar för att förordna ett offentligt biträde. Trots att det inte rör sig om särskilt många fall per år kan det alltså konstateras att det förekommer att kontaktförbud utfärdas mot unga personer som inte har haft rätt till ett offentligt biträde. I avsnitt 8.3.3 har vi dessutom föreslagit ändringar i rekvisiten för att utfärda kontaktförbud som syftar till att kontaktförbud i större utsträckning än i dag ska kunna användas som ett skydd i rättsprocessen för målsäganden, vittnen och andra förhörspersoner. Som framgår av samma avsnitt, bedömer vi att kontaktförbud bl.a. kan utgöra en relevant skyddsåtgärd mot unga brottsmisstänkta och personer i deras närhet som riskerar att utsätta en förhörsperson för påverkan i syfte att hindra denne från att lämna uppgifter om brottet. Förslagen i denna del kan därmed komma att medföra en ökad användning av kontaktförbud mot underåriga personer.

Vid våra kontakter med Åklagarmyndighetens utvecklingscentrum har det påtalats att det finns behov av att kunna förordna ett offentligt biträde för personer under 18 år oavsett vilken form av kontakt-

förbud som aktualiseras. I de fall kontaktförbudet förenas med villkor om elektronisk övervakning eller avser en gemensam bostad, finns det redan i dag en stark presumtion för offentligt biträde. Frågan är dock om det bör införas en rätt till ett offentligt biträde för unga personer när det är aktuellt att utfärda ett ordinärt kontaktförbud eller ett utvidgat kontaktförbud utan villkor om elektronisk övervakning. I de fall förbudspersonen samtidigt är misstänkt för brott, torde det i princip uteslutande finnas en offentlig försvarare förordnad för denne. Eftersom den offentliga försvararen är behörig att företräda den misstänkta även i frågan om kontaktförbud, finns det i sådana situationer inget behov av att förordna ett offentligt biträde i ärendet om kontaktförbud. För det fall det har bedömts saknas behov av offentlig försvarare, t.ex. vid bagatellartad brottslighet, torde situationen knappast vara sådan att det är aktuellt att utfärda ett kontaktförbud som har samband med den pågående brottmålsprocessen.

Det kan dock uppstå behov av att utfärda ett kontaktförbud efter en lagakraftvunnen dom, dvs. när den offentliga försvararens uppdrag har upphört. Det kan exempelvis finnas risk för hämndaktioner mot någon som medverkat i rättegången. Som framgår av våra förslag i avsnitt 8.3.3 kan det också tänkas finnas en risk för att personer i den brottsmisstänktes närhet utsätter målsäganden eller andra förhörspersoner för påverkan i syfte att exempelvis skrämma personen från att medverka i rättsprocessen. Vidare är det inte enbart när syftet med kontaktförbudet är att utgöra ett skydd i en rättsprocess som frågan om offentligt biträde för unga personer kan aktualiseras. Även när ett kontaktförbud utfärdas i syfte att t.ex. skydda mot brott och andra övergrepp i nära relationer kan frågan om kontaktförbud aktualiseras utan att förbudspersonen samtidigt är misstänkt för brott och det följaktligen inte finns en offentlig försvarare som kan lämna biträde i ärendet om kontaktförbud. Enligt de förslag vi lämnar i avsnitt 8.3.4 – där vi föreslår att fler omständigheter än i dag regelmässigt ska beaktas vid riskbedömningen – kan kontaktförbud komma att meddelas oftare än i dag utan att det pågår en förundersökning.

Ett kontaktförbud, även om det rör sig om ett ordinärt kontaktförbud eller ett utvidgat kontaktförbud utan elektronisk övervakning, innebär påtagliga inskränkningar i den personliga integriteten. Ett kontaktförbud kan därtill få långtgående konsekvenser för förbudspersonen, inte minst med hänsyn till att uppgift om att ett kontakt-

förbud har meddelats framgår av belastningsregistret. Enligt vår uppfattning framstår det som svårmotiverat att en ung person som misstänkts för brott som utgångspunkt har rätt till en offentlig försvarare även vid lindriga brott, men att en lika ung person som riskerar att få ett kontaktförbud utfärdat mot sig i många fall inte har rätt till ett offentligt biträde.

Med hänsyn till unga personers brist på mognad och begränsade erfarenheter måste det förutsättas att en person under 18 år inte har lika goda förutsättningar som en vuxen person att ta tillvara sin rätt i ett ärende om kontaktförbud. Det är inte heller givet att barnets rättigheter kan tas tillvara på ett fullgott sätt genom att en vårdnadshavare eller en annan vuxen hjälper till att föra barnets talan, särskilt eftersom det är långt ifrån självklart att den vuxna har tillräckliga juridiska kunskaper. Även en underårig person måste ha möjlighet att dels kunna bemöta de omständigheter som läggs denne till last när åklagaren överväger att meddela ett kontaktförbud, dels kunna begära rättens prövning av ett meddelat förbud och då föra talan om detta i domstol, muntligt vid en förhandling eller skriftligen. Det säger sig självt att ett barn under 18 år i många fall har mycket begränsade möjligheter att göra detta. Mot den bakgrunden finns det goda skäl för att, i likhet med vad som gäller i fråga om offentliga försvarare för unga lagöverträdare, särreglera rätten till offentligt biträde på så sätt att ett sådant biträde ska förordnas oavsett vilken form av kontaktförbud som är aktuell när förbudspersonen är under 18 år. I sammanhanget kan det nämnas att regeringen i en proposition avseende s.k. preventiva vistelseförbud, föreslår att personer under 18 år som huvudregel ska ha rätt till ett offentligt biträde i ett ärende om vistelseförbud. För vuxna personer föreslår regeringen att rätten till offentligt biträde enbart ska gälla i fråga om vistelseförbud med villkor om elektronisk övervakning.106

Om förbudspersonen fyller 18 år under giltighetstiden av ett meddelat kontaktförbud, och det därefter är aktuellt att förlänga kontaktförbudet, bör frågan om rätt till offentligt biträde prövas enligt de regler som gäller för personer över 18 år. För att undvika oklarheter bör detta uttryckligen framgå av lagtexten.

106Prop. 2023/24:57 s. 86.

Ett offentligt biträde bör kunna underlåtas i undantagsfall

Det bör föreligga en stark presumtion för att förordna ett offentligt biträde när förbudspersonen är under 18 år. Den nuvarande regleringen om offentligt biträde i 7 a § lagen om kontaktförbud innebär att det finns en möjlighet att underlåta ett förordnande om det måste antas att det saknas behov av offentligt biträde. Det bör vara möjligt att under samma förutsättningar underlåta att förordna ett offentligt biträde även för en person under 18 år. Samma omständigheter som kan medföra att det saknas behov av ett offentligt biträde för en vuxen person bör kunna beaktas när det gäller personer under 18 år, t.ex. när det förordnats en offentlig försvarare som inom ramen för sitt uppdrag kan biträda den misstänkta även i frågan om kontaktförbudet. Ett förordnande bör även kunna underlåtas när det är uppenbart att ansökan om kontaktförbud kommer att leda till ett avslag.

8.5.7. Det ska införas en möjlighet att förordna en särskild företrädare för barn i ärenden om kontaktförbud

Förslag: Det ska införas en möjlighet att förordna en särskild

företrädare för barn i ärenden om kontaktförbud. Om en särskild företrädare har utsetts för ett barn med anledning av en pågående förundersökning och det inleds ett ärende om att meddela kontaktförbud mot den misstänkte och till skydd för barnet, ska den särskilda företrädaren utan särskilt förordnande företräda barnet även i ärendet om kontaktförbud.

Den särskilda företrädaren ska bevaka barnets rätt i ett ärende om kontaktförbud. Om en särskild företrädare anser att det finns skäl att utfärda ett kontaktförbud, ska detta meddelas till åklagaren.

Barns rättsliga ställning i ärenden om kontaktförbud

I allmänhet gäller att barn under 18 år normalt saknar processbehörighet, dvs. rätten att fullt ut föra sin egen talan. Barnet är i sådana fall beroende av en ställföreträdare, vanligen barnets vårdnadshavare, som kan föra barnets talan och fatta beslut för barnets räkning. I vissa fall görs dock undantag i lagstiftning eller praxis från huvudregeln om barns avsaknad av processbehörighet. Exempelvis har barn från 15 års

ålder rätt att själva föra sin talan i mål och ärenden enligt socialtjänstlagen, lagen (1991:11285) om psykiatrisk tvångsvård och lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga.107 I sammanhanget kan det nämnas att Utredningen om barns möjligheter att utkräva sina rättigheter har bedömt att åldersgränserna för barns processbehörighet bör ses över och att det bör övervägas att låta 15 år vara utgångspunkten för barns processbehörighet i samtliga mål och ärenden enligt bl.a. ärendelagen.108

En ansökan om kontaktförbud kan initieras av skyddspersonen eller när det annars finns anledning till det (7 § lagen om kontaktförbud). Om skyddspersonen är underårig kan ansökan alltså göras av barnet självt eller av en eller båda vårdnadshavarna, eller av någon annan. Varken lagen om kontaktförbud eller ärendelagen innehåller dock någon bestämmelse som reglerar barns rätt att föra sin egen talan och samtycka till att ett kontaktförbud utfärdas. Ett kontaktförbud kan nämligen inte utfärdas ex officio, utan det krävs att skyddspersonen åtminstone inte motsätter sig att ett sådant förbud utfärdas.109Om barnet inte uppnått tillräcklig ålder och mognad för att själv ta ställning till att ett kontaktförbud utfärdas, är det vårdnadshavaren som har att ta ställning till detta för barnets räkning.110

Enligt artikel 12 i Barnkonventionen111 har barn rätt att komma till tals. Mot den bakgrunden ska barnet beredas möjlighet att höras i ett ärende om kontaktförbud. I Åklagarmyndighetens rättsliga vägledning om kontaktförbud anges att det vid bedömningen av barnets förmåga att förstå innebörden och effekten av ett kontaktförbud och huruvida det är lämpligt att höra barnet ska hänsyn i det enskilda fallet tas till bl.a. barnets ålder och mognad.112

Av den statistik som presenteras i avsnitt 7.2.1, framgår att det under de senaste åren har utfärdats cirka 200–300 kontaktförbud per år där skyddspersonen var under 18 år vid beslutstillfället. Flera av de åklagare som utredningen varit i kontakt med har påtalat att antalet ärenden om kontaktförbud där skyddspersonen är underårig kan

107 En utförlig redogörelse avseende barns rättsliga särställning finns i SOU 2023:40, särskilt kapitel 8. 108SOU 2023:40 s. 470 f. 109Prop. 1987/88:137 s. 21. 110 Jfr Åklagarmyndigheten, Kontaktförbud. Handläggning och beslut, rättslig vägledning 2023:1, s. 32 111 Förenta nationernas konvention den 20 november 1989 om barnets rättigheter. 112 Åklagarmyndigheten, Kontaktförbud. Handläggning och beslut, rättslig vägledning 2023:1, s. 32.

antas öka framöver, inte minst då införandet av barnfridsbrottet innebär att barn numera betraktas som brottsoffer även då de tvingas bevittna vissa brott mellan närstående utan att för den skull själv ha blivit utsatt för direkt våld eller hot.

Av Åklagarmyndighetens kartläggning av avslagsbeslut från 2023 som redogörs för i avsnitt 7.3.4 framkommer att en högre andel ansökningar om kontaktförbud avslås om skyddspersonen är ett barn, särskilt i de fall barnet är under 14 år, jämfört med om skyddspersonen är vuxen. Som möjliga orsaker anges att det kan föreligga en bakomliggande vårdnadstvist mellan föräldrarna, vilket gör att uppgifterna i ärendet om kontaktförbud måste värderas med försiktighet. En annan möjlig orsak som lyfts fram i kartläggningen är att det förekommer att barn inte hörs i ärenden om kontaktförbud, vilket bedöms kunna leda till fler avslag med motiveringen att det saknas förutsättningar för kontaktförbud. I kartläggningen konstaterar Åklagarmyndigheten att det höga antalet avslag i ärenden där skyddspersonen är underårig kan indikera att det är svårare för barn att erhålla skydd genom ett kontaktförbud.

Enligt uppgifter från Åklagarmyndighetens utvecklingscentrum förekommer det att vårdnadshavare motsätter sig att ett kontaktförbud utfärdas till skydd för barnet, särskilt när vårdnadshavaren är den person barnet behöver skydd mot. Enligt utvecklingscentrumet föreligger det betydande oklarheter kring huruvida det är möjligt att utfärda ett kontaktförbud till skydd för barn trots att den ena, eller båda vårdnadshavarna, motsätter sig ett sådant beslut. I de åklagarintervjuer som utredningen har hållit har vissa åklagare uppgett att de utfärdat kontaktförbud till skydd för ett barn trots att enbart den ena av barnets vårdnadshavare samtyckt till beslutet. Flera åklagare har uttryckt att det kan vara svårt att ge barnet möjlighet att komma till tals i ärenden om kontaktförbud, eftersom det i regel krävs vårdnadshavarnas medverkan för att hålla förhör med barnet, i vart fall när det gäller yngre barn.

Till skillnad från vad som gäller i en brottmålsprocess, är det inte möjligt att förordna en särskild företrädare för barn i ett ärende om kontaktförbud. När en särskild företrädare har förordnats för ett barn med anledning av att en förundersökning för brott inletts eller återupptagits, finns det i och för sig inget som hindrar att den särskilda företrädaren initierar frågan om kontaktförbud hos åklagare. Det ingår dock inte i den särskilda företrädarens uppdrag att, för

barnets räkning och i vårdnadshavarnas ställe, ta ställning till om ett kontaktförbud bör utfärdas. En särskild företrädare torde heller inte kunna tillse att ett barn hämtas till ett förhör, om det endast ska ta sikte på frågan om kontaktförbud. Vid de åklagarintervjuer som utredningen hållit, har samtliga åklagare uttryckt att det finns ett behov av att kunna förordna en särskild företrädare för barn i ärenden om kontaktförbud. En sådan möjlighet skulle enligt åklagarna kunna bidra till att underlätta handläggningen och säkerställa barns rätt att komma till tals.

Det ska införas en möjlighet att förordna en särskild företrädare för barn i ärenden om kontaktförbud

Vi har inte haft möjlighet att, inom ramen för denna utredning, överväga om åldersgränsen för barns processbehörighet borde särregleras i lagen om kontaktförbud. Den frågan bör lämpligen omfattas av den breda översyn som Utredningen om barns möjligheter att utkräva sina rättigheter har föreslagit, i syfte att skapa ett enhetligt och sammanhängande system. Att sänka åldersgränsen för barns processbehörighet till exempelvis 15 år skulle emellertid inte innebära någon lösning på problematiken när det föreligger motstående intressen mellan yngre barn och dess vårdnadshavare.

I samband med 2010 års ändringar i lagen om kontaktförbud berördes frågan om det borde införas en möjlighet att förordna ett målsägandebiträde i samband med rättens prövning av ett kontaktförbud. Regeringen ansåg dock att bestämmelsen om att åklagaren i vissa fall ska föra skyddspersonens talan var tillräcklig (se 16 § lagen om kontaktförbud), och någon utvidgning av målsägandebiträdets uppdrag föreslogs därmed inte.113 Huruvida det kan finnas skäl att införa en möjlighet att förordna en särskild företrädare för en underårig skyddsperson har inte berörts i tidigare förarbeten.

Av 1 § lagen om särskild företrädare för barn följer att det är en grundläggande förutsättning för att förordna en särskild företrädare att fängelse kan följa på det aktuella brottet och att en förundersökning har inletts eller återupptagits. Är vårdnadshavarna gifta eller sammanboende ska en särskild företrädare förordnas när misstanken riktar sig mot den ene av dem. En särskild företrädare ska också förordnas

113Prop. 2010/11:45 s. 59.

när det kan befaras att en vårdnadshavare på grund av sitt förhållande till den som kan misstänkas för brottet inte kommer att ta tillvara barnets rätt. Ett förordnande ska inte ske om det med hänsyn till barnet är obehövligt eller särskilda skäl annars talar mot det. Som exempel på när det kan vara obehövligt eller annars föreligga särskilda skäl mot ett förordnande anges bl.a. i förarbetena att det är fråga om ett lindrigt brott med begränsade skadeverkningar för barnet eller att barnet uppnått en sådan ålder att han eller hon själv kan ta tillvara sin rätt. Det har inte ansetts möjligt att ange någon exakt ålder vid vilken barnet kan ta till vara sin rätt, varför en bedömning måste göras i varje enskilt fall.114 Om vårdnadshavarna inte är gifta eller sambor, ska den andra vårdnadshavaren förordnas med stöd av 2 § lagen om särskild företrädare för barn att ensam ta till vara barnets rätt under förundersökningen och i efterföljande rättegång. Om det med hänsyn till vårdnadshavarnas förhållande till varandra eller till någon annan särskild omständighet får antas vara till barnets bästa ska dock en särskild företrädare utses.

Av 3 § framgår att en särskild företrädare ska, i stället för barnets vårdnadshavare, som ställföreträdare ta till vara barnets rätt under förundersökningen och i efterföljande rättegång. En begränsning är att den särskilde företrädaren inte får väcka åtal och inte heller väcka någon skadeståndstalan utan att ett allmänt åtal har väckts. Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 2021 utvidgades uppdraget till att även omfatta åtgärder som rör verkställighet av skadestånd och ansökan om brottsskadeersättning. En särskild företrädare har rätt att i samma utsträckning som ett målsägandebiträde närvara vid förhör och ställa frågor under förhöret med stöd av 23 kap.10 och 11 §§rättegångsbalken.

En ansökan om förordnande av särskild företrädare görs, enligt 4 §, av åklagaren hos tingsrätten.

Till särskild företrädare får en advokat, en biträdande jurist på advokatbyrå eller någon annan förordnas. Endast den får förordnas som på grund av sina kunskaper och erfarenheter samt personliga egenskaper är särskilt lämpad för uppdraget (5 § lagen om särskild företrädare för barn).

Den särskilda företrädaren ska bevaka barnets intressen samt stödja barnet under utredningen. Det innefattar att ta ställning till om och hur barnet ska inställa sig till polisförhör och undergå en läkarunder-

114Prop. 1998/99:133 s. 27 ff. Se även NJA 2004 s. 217.

sökning i brottsutredande syfte. Den särskilda företrädarens agerande ska helt och hållet styras av barnets bästa. Han eller hon ska se till att barnets rättigheter tas till vara och att dess integritet respekteras. Däremot ingår det inte i den särskilda företrädarens uppgift att göra en egen bedömning av behovet av en viss åtgärd från utredningssynpunkt. Företrädaren kan alltså inte vägra att ge samtycke av det skälet att han eller hon har en annan uppfattning om t.ex. bevisläget i ärendet.115

En ansökan om kontaktförbud aktualiseras oftast i samband med en brottsanmälan eller under pågående förundersökning, dvs. i situationer när det är aktuellt att förordna en särskild företrädare för barn. Frågan om kontaktförbud har i många fall ett omedelbart samband med brottsutredningen. Rätten kan dessutom under vissa förutsättningar besluta om gemensam handläggning av en fråga om kontaktförbud och ett mål om allmänt åtal. Mot denna bakgrund framstår det som naturligt och lämpligt att uppdraget för en särskild företrädare för barn bör kunna omfatta även frågan om kontaktförbud.

Mot bakgrund av de oklarheter om vad som gäller när det föreligger motstridiga intressen mellan barnet och dess vårdnadshavare är det tydligt att det finns en överhängande risk att barn försätts i en sämre sits än vuxna i vissa situationer vad gäller förutsättningarna för att få skydd i form av ett kontaktförbud. Åklagarmyndighetens kartläggning av avslagsbeslut (se avsnitt 7.3.4) bekräftar den bilden. Det gäller i första hand då förbudspersonen eller förbudspersonerna också är barnets vårdnadshavare. Att ett kontaktförbud skulle kunna blockeras av förbudspersonen med stöd av den personens vårdnadshavar- och förmyndarskap framstår som orimligt. En annan situation som uppmärksammats från åklagarhåll är den där barnets föräldrar har en vårdnadstvist och den ene föräldern utan fog och för barnets räkning ansöker om kontaktförbud mot den andre föräldern. Om det inte redan i ett mycket tidigt skede är uppenbart att ansökan helt saknar grund kan det i sådana fall finnas behov av en särskild företrädare som bevakar barnets rätt, även om det många gånger kan vara svårt för en särskild företrädare att få en överblick över och bilda sig en uppfattning av situationen för att kunna ta ställning till frågan om kontaktförbud för barnets räkning.116

115 A. prop. s. 29 f. 116 Jfr dock förarbetsuttalanden om de situationer då det pågår en parallell process enligt lagen med särskilda bestämmelse om vård av unga (LVU). I sådana situationer bör enligt förarbetena samma person i möjligaste mån företräda barnet i bägge fallen, dvs. både som biträde enligt LVU och som särskild företrädare, se prop. 1998/99:133, s. 34.

En ordning som innebär att barnets rätt inte tas om hand eftersom det råder en intressekonflikt mellan barnet och dess vårdnadshavare är givetvis mycket otillfredsställande och det kan på goda grunder anses svårförenligt med Barnkonventionen om skyddet för barn i dessa avseenden är sämre än skyddet för vuxna. I sammanhanget kan det hänvisas till artikel 19 i Barnkonventionen, som innebär en skyldighet för konventionsstaterna att vidta lämpliga lagstiftningsåtgärder för att skydda barn mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande, inklusive sexuella övergrepp, medan barnet är i föräldrarnas eller den ena förälderns, vårdnadshavarens eller annan persons vård. För att undanröja de oklarheter som nu råder och förstärka barns ställning i ärenden om kontaktförbud föreslår vi därför att det införs en möjlighet att förordna en särskild företrädare för barn i ärenden om kontaktförbud. I sammanhanget kan nämnas att vi i avsnitt 8.5.6 föreslår att förbudspersoner under 18 år som huvudregel ska ha rätt till ett offentligt biträde i samtliga ärenden om kontaktförbud. Det framstår som svårmotiverat att inte införa en liknande rätt till biträde för skyddspersoner som är under 18 år.

Förutsättningar för ett förordnande och den särskilda företrädarens uppgifter

Enligt vår uppfattning bör ett förordnande av en särskild företrädare kunna komma i fråga om det inletts ett ärende om att besluta om kontaktförbud till skydd för någon under 18 år och förbudspersonen är vårdnadshavare till barnet, eller om det annars kan befaras att en vårdnadshavare på grund av sitt förhållande till förbudspersonen inte kommer att ta tillvara barnets rätt. Om en särskild företrädare har förordnats i en pågående brottmålsprocess, bör samma person av effektivitetsskäl utan särskilt förordnande företräda barnet även i ärendet om kontaktförbud. Frågan om kontaktförbud uppstår ofta i samband med en pågående förundersökning för brott. I de fall en särskild företrädare har förordnats med anledning av att en förundersökning för brott har inletts eller återupptagits, bör det ingå i den särskilda företrädarens uppgifter att anmäla till åklagaren om han eller hon bedömer att det finns skäl att utfärda ett kontaktförbud till skydd för barnet.

Den särskilda företrädarens agerande ska styras utifrån vad som kan anses vara barnets bästa.117 I likhet med vad som gäller i dag får detta ske med tillämpning av det som föreskrivs i Barnkonventionen, som gäller som lag i Sverige, dvs. att hänsyn ska tas till barnets åsikter utifrån barnets ålder och mognad (artikel 12). I de fall barnet på grund av låg ålder inte kan ta ställning till frågan om kontaktförbud får den särskilda företrädaren bilda sig en uppfattning om barnets behov av skydd utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Om den särskilda företrädaren finner att det finns behov av ett kontaktförbud får denne, för barnets räkning, samtycka till att ett kontaktförbud utfärdas. Om barnet har uppnått tillräcklig ålder och mognad bör barnets inställning till ett kontaktförbud vara avgörande. När det gäller äldre barn kommer den särskilda företrädarens roll därför framför allt att vara att ge barnet stöd och rådgivning. Det bör inte komma i fråga att den särskilda företrädaren, i strid med barnets uttryckliga vilja i de fall denna vilja ska beaktas, ger sitt samtycke till ett kontaktförbud, även om det ur objektiv synvinkel kan anses finnas behov av ett förbud. I sammanhanget bör det poängteras att ett kontaktförbud knappast kan förväntas ha någon effekt i praktiken om äldre barn önskar fortsatt kontakt med en vårdnadshavare.

Vid den hearing som utredningen anordnade för advokater, framhölls det att ärenden om kontaktförbud är komplexa, inte minst eftersom ett kontaktförbud mot en av barnets föräldrar kan ha stor betydelse för utgången i en parallellt pågående vårdnadstvist. Det lyftes också fram att det av den anledningen finns en risk för att många biträdande jurister och advokater avstår från att åta sig uppdrag som särskild företrädare om uppdraget även kommer att omfatta frågor om kontaktförbud. Domstolarna kan därmed, enligt vad som framhölls vid hearingen, få svårt att finna lämpliga personer för uppdraget när det är aktuellt med ett förordnande.

Vi delar inte dessa farhågor. Vi instämmer visserligen i att uppdraget som särskild företrädare kan innebära svåra överväganden när det gäller frågor om kontaktförbud, inte minst i de fall vårdnadshavarna har motstående intressen. Samtidigt innebär redan den nuvarande regleringen av en särskild företrädares uppgifter att den som förordnas till särskild företrädare för ett barn kan ställas inför känsliga situationer som ofta kan innefatta svåra intressekonflikter. Exempelvis ankommer det ofta på den särskilde företrädaren att avgöra om

117 Jfr prop. 1998/99:133, s. 43.

barnet ska föra en skadeståndstalan mot sin förälder och överklaga en friande dom. De nya utmaningar som ett utvidgat ansvarsområde för särskilda företrädare, på det sätt vi föreslår, kommer innebära får mötas med utbildningsinsatser för biträdande jurister och advokater som åtar sig uppdrag som särskilda företrädare. Det bör dessutom framhållas att bedömningen av om det finns förutsättningar för att utfärda ett kontaktförbud ytterst faller på åklagaren och därtill kan underställas domstolens prövning.

Den särskilda företrädaren bör ha till uppgift att ta tillvara barnets rättigheter i ärendet om kontaktförbud. I likhet med vad som gäller för en särskild företrädare som förordnats inom ramen för en brottmålsprocess kan det exempelvis innefatta att ta ställning till om och hur barnet ska inställa sig till förhör samt att i övrigt ge barnet stöd och se till att barnets rättigheter tas till vara. Beroende på barnets ålder och mognad ska hänsyn tas till barnets vilja, vilket alltså i olika omfattning ska beaktas vid ställningstagandet huruvida barnet godtar att kontaktförbud meddelas. En särskild företrädares befogenhet bör även innefatta att begära rättens prövning av ett beslut som gått barnet emot, eller i förekommande fall överklaga ett sådant beslut till högre rätt. Också i sådana fall är barnets uppfattning av olika vikt beroende på dess ålder och mognad. Om åklagaren har beslutat om kontaktförbud är denne enligt 16 § lagen om kontaktförbud skyldig att, på begäran av den som förbudet avses skydda föra dennes talan vid rätten, om inte särskilda skäl talar emot det. Om en särskild företrädare är förordnad för skyddspersonen, torde det föreligga särskilda skäl mot att åklagaren för barnets talan vid rätten.

I likhet med vad som gäller enligt den nuvarande regleringen, bör en särskild företrädare inte förordnas om det med hänsyn till barnet är obehövligt eller särskilda skäl annars talar emot det. När det gäller i vilka situationer en särskild företrädare kan vara obehövlig med hänsyn till barnet kan ledning sökas i förarbetsuttalandena i samband med att lagen om särskild företrädare för barn infördes. Där uttalas att det kan saknas behov av en särskild företrädare om barnet med hänsyn till ålder och mognad själv kan ta ställning till förhör. Det anges dock att, huruvida behov av en särskild företrädare finns för äldre barn i första hand torde vara beroende av relationen till vårdnadshavaren.118 Samma synsätt bör gälla i fråga om behovet av en särskild företrädare i ärenden om kontaktförbud. Även i de fall barnet

118Prop. 1998/99:133 s. 41.

i och för sig uppnått tillräcklig ålder och mognad för att själv kunna ta ställning till frågan om kontaktförbud kan exempelvis hotbilden mot barnet eller övriga omständigheter göra att barnet har behov av stöd och rådgivning som en särskild företrädare kan ge. Särskilda skäl mot att förordna en särskild företrädare kan exempelvis föreligga, om det redan från början är uppenbart att en ansökan om kontaktförbud kommer att leda till ett avslag, t.ex. vid s.k. ”okynnesansökningar”.

När det gäller förfarandet vid ansökan finns det inte någon anledning att göra avsteg från vad som gäller enligt den nuvarande ordningen, dvs. att ansökan om förordnande av särskild företrädare för barn görs av åklagare hos tingsrätten, som har att pröva frågan om förordnande (se 4 § lagen om särskild företrädare för barn).

8.6. Ökade förutsättningar för att kombinera ett kontaktförbud med andra skyddande åtgärder

8.6.1. Inledning

Enligt våra direktiv ska vi överväga behovet av att komplettera kontaktförbud med andra skyddande åtgärder och vid behov lämna nödvändiga författningsförslag. Kontaktförbud är ett viktigt verktyg för att motverka förekomsten av brott och andra övergrepp. Ett kontaktförbud utgör dock inte något heltäckande skydd mot en potentiell gärningsperson som bestämt sig för att – oavsett konsekvenser – hota eller skada skyddspersonen. För att förstärka skyddet för en utsatt person kan det därför ofta vara nödvändigt att komplettera ett kontaktförbud med andra insatser såsom skyddat boende, skyddade personuppgifter eller larmtelefon. Som vi konstaterat i avsnitt 8.2.4, bedömer vi att det finns ett behov av att öka förutsättningarna för att i större utsträckning än i dag kombinera ett kontaktförbud med andra skyddsåtgärder.

I det följande behandlas frågan om det finns behov av att socialnämnden alltid ska underrättas när ett beslut om kontaktförbud meddelas. Därefter följer våra förslag i fråga om att förtydliga Polismyndighetens skyldighet att vidta individuella skyddsbedömningar samt att utse en kontaktperson i ärenden om kontaktförbud. Avslutningsvis redogör vi för de övriga övervägandena som vi gjort beträffande frågan om att kombinera ett kontaktförbud med andra skyddande åtgärder, men som inte föranlett några författningsförslag. En närmare

redogörelse, med exempel på stöd- och skyddsåtgärder som kan vidtas av bl.a. polis och socialtjänst med syfte att motverka brottsutsatthet finns i avsnitt 5.3 och berörs inte närmare i detta avsnitt.

8.6.2. Underrättelseskyldighet till socialnämnden ska utvidgas

Förslag: Socialnämnden ska alltid underrättas när ett beslut om

kontaktförbud meddelas.

Socialnämnden bör alltid underrättas när beslut om kontaktförbud meddelas

Socialtjänsten har en viktig roll att fylla när det gäller frågan om att vidta stöd- och skyddsåtgärder som komplement till ett kontaktförbud. Förutom de insatser som kan erbjudas i socialnämndens egen regi, kan myndigheten även hjälpa till med att förmedla kontakter mellan den brottsutsatta och andra myndigheter och organisationer. Som nämnts i avsnitt 5.3.2 ska socialnämnden även erbjuda insatser till den som utövar våld mot närstående och andra personer i syfte att denne ska upphöra med sitt beteende.

Enligt 4 a § förordningen (1988:691) om kontaktförbud ska socialnämnden underrättas om en åklagare eller domstol meddelar beslut om kontaktförbud och parterna har gemensamma barn under 18 år eller någon av parterna bor eller har umgänge med ett barn under 18 år. Om ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden har meddelats ska socialnämnden alltid underrättas. Underrättelse ska ske till socialnämnden på den ort där förbudet helt eller huvudsakligen ska gälla och i förekommande fall även till socialnämnden på den ort där barnet bor, om det är en annan ort. I andra fall, dvs. om parterna inte har barn under 18 år och kontaktförbudet inte avser den gemensamma bostaden, är åklagare och domstol alltså inte skyldiga att underrätta socialnämnden när beslut om kontaktförbud meddelas.

I Socialstyrelsens senaste rapport om dödsfall och vissa skador (se avsnitt 7.3.3) bedömdes bristen på insatser från socialtjänsten när ett kontaktförbud meddelats sannolikt bero på att socialtjänsten inte hade kopplats in i samband med beslutet om kontaktförbud. Socialstyrelsen föreslog därför att det skulle övervägas om Polismyndig-

heten eller Åklagarmyndigheten borde få en skyldighet att underrätta socialnämnden i samtliga fall där beslut om kontaktförbud meddelats, det vill säga även när det inte finns minderåriga barn och när kontaktförbudet inte rör gemensam bostad. En grundläggande förutsättning för att socialtjänsten ska kunna erbjuda stöd och hjälp till personer som utsatts för våld och andra övergrepp samt till dem som utövar våldet, är givetvis att dessa personer kommer till myndighetens kännedom. Detta kan ske på olika sätt, men samverkan och informationsdelning mellan myndigheter är centralt i sammanhanget.

Enligt vår bedömning finns det behov av att förstärka förutsättningarna för socialtjänsten att vidta åtgärder som kompletterar det skydd ett kontaktförbud innebär för skyddspersonen. Det kan även vara aktuellt med insatser för att förbudspersonen ska få stöd för att upphöra med det oönskade beteendet. Vi anser därför att underrättelseskyldigheten till socialnämnden enligt 4 a § förordningen om kontaktförbud bör utvidgas och omfatta samtliga fall då beslut om kontaktförbud meddelas av åklagare eller domstol. På så sätt får socialnämnden större möjligheter att fånga upp de personer som är i behov av stöd och hjälp utöver det skydd ett kontaktförbud innebär. Det kan nämnas att det följer av 11 kap. 1 § första stycket socialtjänstlagen att socialnämnden utan dröjsmål ska inleda utredning av vad som genom ansökan, anmälan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. En underrättelse om att ett kontaktförbud har meddelats torde därför i regel innebära att socialnämnden är skyldig att inleda en sådan utredning som avses i den nyss nämnda bestämmelsen.

Underrättelse bör ske till socialnämnden på den ort där parterna har sin hemvist. Om parterna har gemensamma barn under 18 år eller om någon av dem bor tillsammans med barn under 18 år eller om barn under 18 år har umgänge med någon av dem bör underrättelse även ske till socialnämnden på den ort där barnet bor, om det är en annan ort.

Tidpunkten för underrättelsen

Eftersom behovet av skyddande och stödjande åtgärder kan vara akut, har vi övervägt om det vore mer ändamålsenligt att underrättelseskyldigheten till socialnämnden skulle inträda redan när en begäran

om kontaktförbud kommer in till polisen eller åklagaren. En sådan underrättelseskyldighet skulle därmed bryta den sekretess som i regel gäller i ärenden om kontaktförbud enligt bl.a. 35 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen, förkortad OSL.

Insatser för att förhindra våld eller andra övergrepp mot skyddspersonen skulle då kunna komma i gång omedelbart. I sammanhanget kan nämnas att handläggningstiden för ett beslut om kontaktförbud från det att ansökan inkommit är i genomsnitt 7 dagar119 (se avsnitt 7.2.2). Därtill kan det finnas situationer där det är motiverat med skyddsåtgärder i socialtjänstens regi, även om det inte finns tillräckligt underlag för åklagaren för att meddela ett kontaktförbud. Sådana fall når aldrig socialtjänsten om informationen, som i dag, lämnas först när ett beslut om kontaktförbud är meddelat.

Som vi återkommer till nedan i avsnitt 8.6.5 innebär den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 18 c § OSL en möjlighet för socialtjänsten att lämna ut uppgifter till polisen som annars omfattas av socialtjänstsekretess enligt 26 kap. 1 § i samma lag. Bestämmelsen omfattar dock endast uppgifter som lämnas ut i syfte att förebygga vissa allvarligare brott. Om socialnämnden informeras i ett kontaktförbudsärende redan när en ansökan har gjorts, skulle socialnämnden med stöd av den bestämmelsen kunna informera åklagaren i de fall socialnämnden har viss information som kan ha stor betydelse vid bedömningen av om ett kontaktförbud ska meddelas och även vilket slag av kontaktförbud som är motiverat.

Socialnämnden skulle dock i sådana fall underrättas vid samtliga ansökningar om kontaktförbud, dvs. även i de fall det uppenbart saknas grund för att utfärda ett kontaktförbud, t.ex. då det inte bedöms föreligga någon risk för brott eller andra övergrepp. Sannolikt skulle socialnämnden i de allra flesta fall sakna underlag att redan på grundval av ansökan vidta några åtgärder. En sådan ordning skulle knappast vara resurseffektiv. Vi bedömer därför sammantaget att underrättelseskyldigheten till socialnämnden även fortsättningsvis bör inträda först när ett kontaktförbud har meddelats. Det förtjänar dock att understrykas att polisen, med stöd av den enskildes samtycke, givetvis är oförhindrad att lämna uppgifter till socialnämnden även i ett tidigare skede än då beslut om kontaktförbud har meddelats. Om polisen får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa, ska polisen genast

119 Uppgiften avser medianvärdet. Medelvärdet uppgår till 10,2 dagar.

anmäla detta till socialnämnden med stöd av 14 kap. 1 § socialtjänstlagen.

8.6.3. En förtydligad skyldighet för polisen att vidta individuella skyddsbedömningar

Förslag: När ett beslut om kontaktförbud meddelas, ska Polis-

myndigheten så snart som möjligt göra en individuell skyddsbedömning för att fastställa behovet av särskilda skyddsåtgärder för den som förbudet avser att skydda. Detta bör regleras i förordningen om kontaktförbud.

Som framgår i avsnitt 5.3.1 om polisens arbete med brottsoffer- och personsäkerhet, följer det av Polismyndighetens interna riktlinjer att en riskbedömning på individnivå ska göras när en person utsatts för, eller riskerar att utsättas för våld, hot om våld eller upprepade allvarliga trakasserier. Om den initiala bedömningen pekar på att det föreligger en sådan risk, kan det vara aktuellt att genomföra en strukturerad och/eller en fördjupad riskbedömning. Riskbedömningen ligger sedan till grund för bedömningen av om det föreligger ett behov av skyddsåtgärder.

För att ett kontaktförbud vid behov ska kunna kombineras med relevanta stöd- och skyddsåtgärder är det alltså av avgörande betydelse att polisen genomför en grundlig riskbedömning. Som anges i avsnitt 5.3.1 framhålls det i Polismyndighetens handbok för kontaktförbud att det är av stor vikt att det genomförs en strukturerad riskbedömning då det i ett ärende om kontaktförbud föreligger en risk för att förbudspersonen begår brott mot, förföljer eller på annat sätt allvarligt trakasserar skyddspersonen. På den hearing som vi anordnat för brottsoffer- och kvinnorättsorganisationer påtalades emellertid att det i praktiken långt ifrån alltid utförs en strukturerad riskbedömning när ett kontaktförbud aktualiseras. Uppgifter som inkommit till utredningen från anställda på Polismyndigheten bekräftar bilden av att det förekommer brister i fråga om efterlevnaden av myndighetens riktlinjer om riskbedömningar.

Det är vanligt att frågan om kontaktförbud initieras i samband med en brottsanmälan eller under en pågående förundersökning. När skyddspersonen är målsägande i en parallellt pågående brottsutredning

har Polismyndigheten redan en uttrycklig skyldighet enligt 13 f § förundersökningskungörelsen att vidta en individuell skyddsbedömning för att fastställa en målsägandes behov av särskilda skyddsåtgärder under förundersökningen och rättegången. När ett ärende om kontaktförbud inleds utan att det samtidigt pågår en förundersökning eller rättegång, t.ex. i samband med att en dömd förövare friges från ett fängelsestraff, föreligger ingen motsvarande författningsstadgad skyldighet för polisen att vidta en skyddsbedömning.

Enligt vår bedömning finns det starka skäl för att förtydliga polisens ansvar att genomföra individuella skyddsbedömningar i samtliga ärenden om kontaktförbud, i syfte att öka förutsättningarna för att skyddspersonen ska erbjudas kompletterande stöd- och skyddsåtgärder i de situationer ett kontaktförbud inte ensamt utgör ett tillräckligt skydd. Vi anser därför att det bör införas en ny bestämmelse i förordningen om kontaktförbud som innebär en skyldighet för Polismyndigheten att vidta en individuell skyddsbedömning när ett beslut om kontaktförbud har meddelats, om en sådan skyddsbedömning inte redan har gjorts i ärendet eller med stöd av 13 f § förundersökningskungörelsen.

Syftet med den föreslagna bestämmelsen är att säkerställa att en individuell bedömning av behovet av skyddsåtgärder vidtas i varje ärende där situationen är så allvarlig att det bedömts motiverat att utfärda ett kontaktförbud. Det bör dock framhållas att det givetvis kan vara nödvändigt att vidta stöd- eller skyddsåtgärder i ett tidigare skede än när beslut om kontaktförbud meddelas. Utgångspunkten bör, liksom framgår av Polismyndighetens riktlinjer, vara att en riskbedömning ska vidtas så snart det bedöms finnas en risk för våld, hot om våld eller andra allvarliga trakasserier. Därtill kan det framkomma nya omständigheter under förbudstiden som gör att det finns behov av en förnyad riskbedömning.

I sammanhanget bör det påtalas att en individuell skyddsbedömning kan innefatta en strukturerad riskbedömning. Som vi konstaterat i avsnitt 5.4.2, finns det evidens för att strukturerade riskbedömningar är mer träffsäkra än riskbedömningar som uteslutande bygger på bedömarens erfarenhet och expertis. I avsnitt 8.3.4 föreslår vi att Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten bl.a. ska ges i uppdrag att gemensamt se över hur användningen av strukturerade riskbedömningar kan öka i ärenden om kontaktförbud. I det avsnittet tar vi upp de problem som kan finnas med att tillföra en strukturerad riskbedöm-

ning till underlaget för ett beslut om kontaktförbud, mot bakgrund av att uppgifterna i mycket stor utsträckning då måste kommuniceras med förbudspersonen. Om riskbedömningen används av polisen för att kartlägga vilka skyddsåtgärder som behövs utöver kontaktförbud, uppkommer inte sådana aspekter. Användningen av strukturerade riskbedömningar och vilka uppgifter de ska innehålla, kan därför behöva anpassas efter vilket syfte de ska fylla. Som vi anger i avsnitt 8.3.4, är detta något som bör beaktas av Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten när de ser över användningen av strukturerade riskbedömningar.

8.6.4. En kontaktperson ska utses för parterna

Förslag: När ett beslut om kontaktförbud meddelas ska Polis-

myndigheten utse en kontaktperson för skyddspersonen och förbudspersonen. Kontaktpersonen ska bl.a. hålla fortlöpande kontakt med parterna och följa upp efterlevnaden av kontaktförbudet. Detta bör regleras i förordningen om kontaktförbud.

Rätten till en kontaktperson bör regleras i förordning

Flera aktörer som utredningen har haft kontakt med, bl.a. representanter från kvinnorättsorganisationer och anställda inom Polismyndigheten, har framhållit att uppföljning av ett meddelat kontaktförbud är en nyckelfaktor när det gäller efterlevnaden av kontaktförbudet och för att öka tryggheten generellt för skyddspersonen. En särskilt utsedd kontaktperson inom Polismyndigheten har en viktig funktion i detta avseende. Polisens operativa roll och särskilda befogenheter, innebär enligt vår mening att det endast är meningsfullt att utse en kontaktperson som arbetar inom Polismyndigheten och som har polisiära befogenheter. I avsnitt 5.3.1 finns en beskrivning av Polismyndighetens arbete med kontaktperson vid beslut om kontaktförbud.

Som framgår av avsnitt 7.3.3 konstaterade Socialstyrelsen emellertid i den senaste rapporten om dödsfall och vissa skador, att följsamheten till Polismyndighetens riktlinjer om kontaktpersoner vid beslut om kontaktförbud varierar och att det i långt från alla fall utses kontaktpersoner med kompetens om våld i nära relationer. Det framgår

också att graden av engagemang varierar och att vissa kontaktpersonen endast skickar ett brev till parten med information om att denne kan höra av sig vid behov. De brottsoffer- och kvinnorättsorganisationer som vi har varit i kontakt med har bekräftat bilden av att polisens arbete med kontaktpersoner varierar mellan de olika lokalpolisområdena.

Som konstaterats ovan kan en kontaktperson bidra till en effektiv uppföljning av ett meddelat kontaktförbud och bl.a. genom samverkan med andra myndigheter och organisationer initiera insatser till stöd för parterna. I bästa fall kan detta leda till en ökad efterlevnad av ett meddelat kontaktförbud och att behovet av ett förlängt kontaktförbud upphör. Mot bakgrund av vad som nu har sagts anser vi att det finns anledning att tydliggöra Polismyndighetens ansvar för att utse en kontaktperson när ett beslut om kontaktförbud har meddelats genom att införa en bestämmelse om detta i förordningen om kontaktförbud. Vi bedömer att en förordningsstadgad skyldighet att utse en kontaktperson kan bidra till att öka fokuset på skydd och stöd i samband med kontaktförbud samt att öka enhetligheten i polisens arbete med uppföljning av meddelade kontaktförbud.

Bestämmelsens närmare utformning

Av bestämmelsen bör framgå att Polismyndigheten, när ett kontaktförbud har meddelats, ska utse en kontaktperson både för förbudspersonen samt för skyddspersonen. Det torde i allmänhet vara lämpligast att olika personer utses som kontaktperson för respektive part. Av bestämmelsen bör också kontaktpersonens huvudsakliga uppgifter framgå. I detta avseende kan Polismyndighetens riktlinjer på området tjäna som utgångspunkt. Kontaktpersonen ska alltså hålla löpande kontakt med parterna och verka för att kontaktförbudet följs samt lämna stöd och hjälp.

Kontaktpersonen kan t.ex. genom samtal med förbudspersonen inskärpa vikten av att kontaktförbudet följs, samt vid behov förmedla relevanta kontakter inom t.ex. hälso- och sjukvård eller socialtjänsten för att personen ska få hjälp och stöd med att komma till rätta med det oönskade beteendet.

För skyddspersonens del kan en kontaktperson vara behjälplig när det finns behov av andra stöd- och skyddsåtgärder utöver kon-

taktförbudet. Det kan också finnas behov av att kontaktpersonen genom coachande samtal motiverar skyddspersonen till att medverka i eventuella brottsutredningar och att avhålla sig från att själv ta kontakt med förbudspersonen. Vid behov bör kontaktpersonen även upprätta en ansökan om ett mer ingripande kontaktförbud samt en ansökan om förlängning när det befintliga beslutet löper ut. Det framstår också som naturligt att kontaktpersonen vid behov tar initiativ till en förnyad riskbedömning, t.ex. om det framkommer nya omständigheter som kan påverka hotbilden mot skyddspersonen. Avsikten är således att kontaktpersonen ska ha en helhetsbild av ärendet och de omständigheter som är relevanta för frågan om kontaktförbud. För att kunna göra de avvägningar som krävs måste kontaktpersonen dels ha det engagemang som krävs, dels ha särskild kompetens i fråga om våld i nära relationer.

8.6.5. Övriga överväganden

Bör socialnämnden ha en underrättelseskyldighet till polis och åklagare?

Möjligheterna att kunna besluta om adekvata skyddsåtgärder förbättras avsevärt om myndigheter kan dela relevant information med varandra. I vissa fall kan socialtjänsten ha kännedom om omständigheter i det enskilda fallet som har betydelse för den riskbedömning som ska föregå ett beslut om kontaktförbud. Enligt den s.k. socialtjänstsekretessen i 26 kap. 1 § OSL gäller dock sekretess inom socialtjänsten för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.

Som nämnts ovan, innebär den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 18 c § OSL en möjlighet för socialtjänsten att lämna ut uppgifter till polisen som annars omfattas av socialtjänstsekretess i 26 kap. 1 § i samma lag. Detta förutsätter dock att det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den enskilde kommer att begå ett sådant brott mot den närstående som avses i 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år, att uppgiften kan antas bidra till att förhindra brottet samt att det med hänsyn till planerade eller pågående insatser för den enskilde eller för den närstående, eller av andra särskilda skäl inte är olämpligt

att uppgiften lämnas ut. I förarbetena anges att det måste finnas konkreta omständigheter som motiverar bedömningen att det finns en risk för att den enskilde mot den närstående kommer att begå ett sådant brott som avses i paragrafen. Av särskild betydelse är om den enskilde tidigare har begått vålds-, frids- eller sexualbrott eller om det har fattats beslut om kontaktförbud. Bestämmelsen innebär att socialtjänsten är skyldig att lämna ut uppgifter på förfrågan från Polismyndigheten (givet att förutsättningarna för ett utlämnande enligt paragrafen är uppfyllda), men socialtjänsten är däremot inte skyldig att lämna ut uppgifter på eget initiativ.120

Om förutsättningarna i 10 kap. 18 c § OSL inte är uppfyllda, kan socialtjänsten som utgångspunkt endast lämna ut uppgifter till polisen om den enskilde har samtyckt till det. Det innebär att information hos socialtjänsten som kan vara i högsta grad relevant vid bedömningen av om ett kontaktförbud ska meddelas och även för frågan om risknivån motiverar ett utvidgat eller särskilt utvidgat kontaktförbud (vi föreslår i avsnitt 8.3.6 att även särskilt utvidgade kontaktförbud ska kunna meddelas som en förstahandsåtgärd), inte når åklagaren. Mot den bakgrunden har vi övervägt om det bör införas en skyldighet för socialtjänsten att lämna uppgifter till polis och/eller åklagare som kan ha betydelse i ett pågående ärende om kontaktförbud.

Socialtjänstsekretessen har den utgångspunkten att verksamheten ska bygga på respekt för individens självbestämmande och integritet, vilket har haft en avgörande betydelse för utformningen av sekretessregleringen.121 Utgångspunkten i socialtjänstens verksamhet är frivillighet, varför förtroendet är en avgörande beståndsdel i förhållande till dem som vänder sig till socialtjänsten för hjälp och stöd. En sekretessbrytande bestämmelse som skulle innebära en skyldighet för socialtjänsten att lämna uppgifter till polis och åklagare i ett ärende om kontaktförbud skulle kunna medföra en risk för att den utsatta personen avstår från att söka nödvändig hjälp hos socialtjänsten med vetskapen om att socialtjänsten utan samtycke kan komma att kontakta polisen. Det är svårt att inom ramen för detta arbete överblicka konsekvenserna av att göra ett sådant avsteg från socialtjänstsekretessen. Vi avstår därför från att lämna något sådant förslag.

120Prop. 2020/21:163 s. 64. 121 A. prop. s. 34.

Det har därtill framförts från åklagarhåll att det inte sällan är svårt att få handläggare från socialtjänsten att lämna information som kan ha betydelse för utredningen i ett ärende om kontaktförbud, trots att den enskilda samtycker till att uppgifter lämnas ut, vilket ju innebär att det inte finns något hinder mot att lämna ut uppgiften till polis och åklagare. Det kan därför framhållas att det är viktigt att det inom socialtjänsten finns kunskap om att uppgifter kan lämnas ut till polis och åklagare, i de fall den som sekretessen avser att skydda själv begär det eller i vart fall samtycker till det. Enligt vår bedömning bör det övervägas om Socialstyrelsen ska få i uppdrag att ta fram ett kunskapsstöd till socialtjänsten beträffande möjligheten att bryta sekretessen i dessa fall.

En ökad användning av larmtelefoner

Som konstaterats i avsnitt 5.3.3, kan en larmtelefon ofta bidra till att öka skyddspersonens känsla av trygghet och även de facto innebära en ökad trygghet. Som nämns i det avsnittet, visade en rapport av Brå från 2015 att bedömningen av vem som kunde få en larmtelefon varierade mellan de olika polismyndigheterna. På den hearing som vi anordnat för brottsoffer- och kvinnorättsorganisationer framhölls larmtelefon som en skyddsåtgärd som i många fall kan vara relevant som komplement till ett kontaktförbud. Samtidigt påpekades att polisen ofta är restriktiv med att lämna ut larmtelefoner.

I syfte att få till stånd en ökad användning av larmtelefoner har vi övervägt om det borde införas en möjlighet för åklagaren att, i samband med ett beslut om kontaktförbud, även besluta om att skyddspersonen ska tillhandahållas en larmtelefon. En sådan ordning skulle även kunna öka enhetligheten beträffande bedömningen av vem som får en larmtelefon. Såvitt vi kan bedöma framstår det som närmast självklart att den riskbedömning som motiverar ett kontaktförbud också bör kunna utgöra tillräckliga skäl för att tillhandahålla en larmtelefon till skyddspersonen.

Samtidigt står det klart att Polismyndighetens ansvar för att genomföra riskbedömningar i syfte att ta ställning till en enskilds behov av skyddsåtgärder är väl etablerat och att det finns en tydlig process inom Polismyndigheten för hur detta ska gå till. Polismyndigheten är den myndighet som får anses ha bäst kompetens för att utföra den

typ av bedömningar som ska ligga till grund för ställningstaganden om aktuella skyddsåtgärder. Larmtelefoner utgör dessutom endast en av flera åtgärder som kan tillhandahållas i syfte att skydda en utsatt person. Det framstår därför inte som lämpligt att särreglera beslutsbefogenheten beträffande tillhandhållandet av larmtelefoner i samband med beslut om kontaktförbud. Däremot anser vi att Polismyndigheten bör se över hur användningen av larmtelefoner kan öka, samt hur bedömningen av vem som ska tillhandhållas en larmtelefon ska kunna bli mer enhetlig.

8.7. Åtgärder för en enhetlig tillämpning

Bedömning: De förslag som lämnas i avsnitt 8.2–8.6 kommer att

öka förutsättningarna för en enhetlig tillämpning av kontaktförbudslagstiftningen. Sammantaget med de åtgärder som Åklagarmyndigheten vidtagit i samma syfte bedöms det i nuläget inte finnas behov av ytterligare åtgärder för att öka enhetligheten.

I våra direktiv anges att en viktig del av översynen av kontaktförbudslagstiftningen är att säkerställa att reglerna är enkla, tydliga och förutsebara. Det anges också att behovet av ytterligare åtgärder i syfte att nå en enhetlig tillämpning av lagstiftningen bör analyseras.

Den statistik som redovisats i avsnitt 7.2.1 visar att andelen beviljade kontaktförbud skiljer sig åt i hög grad mellan vissa åklagarkammare. Som vi konstaterat ovan i avsnitt 8.2.1, är det dock svårt att dra någon säker slutsats om orsaken till detta. I samma avsnitt har vi dock konstaterat att en viktig utgångspunkt för att främja en enhetlig tillämpning av lagstiftningen är att det tydligt specificeras i lagtexten vilka förutsättningar som kan ligga till grund för att utfärda ett kontaktförbud. Det är också viktigt att risken för att ett kontaktförbud utfärdas på bristfälligt underlag motverkas.

I det ovanstående har vi lämnat flera förslag som enligt vår bedömning kommer att bidra till att öka förutsebarheten när det gäller förutsättningarna för att utfärda ett kontaktförbud. I avsnitt 8.3.2 och 8.3.3 föreslår vi t.ex. att det ska införas två ytterligare grunder för att utfärda kontaktförbud, som delvis syftar till att undanröja eventuella oklarheter beträffande vilka ageranden som kan föranleda ett kontaktförbud. Vidare föreslår vi i avsnitt 8.3.4 att uppräkningen

av de omständigheter som ska beaktas särskilt vid riskbedömningen ska utökas med ytterligare exempel. I avsnitt 8.3.8 föreslår vi också att det införs en presumtion för kontaktförbud vid en fällande dom för brott i vissa fall.

I avsnitt 8.3.4 konstaterar vi att en ökad användning av strukturerade riskbedömningar i ärenden om kontaktförbud kan bidra till att öka enhetligheten i tillämpningen och i högre grad säkerställa att kontaktförbud utfärdas i de fall det finns behov av det. Vi förslår också i avsnitt 8.6.3 att det införs en författningsreglerad skyldighet för polisen att vidta individuella skyddsbedömningar i ärenden om kontaktförbud. Vi föreslår därtill i avsnitt 8.5.4 en sekretessbrytande bestämmelse som innebär att Kriminalvården och Statens institutionsstyrelse i vissa situationer ska lämna uppgifter till polis och åklagare som kan antas ha betydelse i frågan om kontaktförbud. Detta kan enligt vår bedömning sammantaget bidra till att ett mer kvalitativt beslutsunderlag och därigenom till en mer enhetlig bedömning hos de olika åklagarkamrarna.

Enligt regleringsbrevet för 2022 skulle Åklagarmyndigheten följa upp tillämpningen av lagstiftningen om kontaktförbud och redovisa åtgärder för att tillämpningen ska vara enhetlig och effektiv. Mot bakgrund av detta uppdrag har myndigheten bl.a. i januari 2023 publicerat en ny rättslig vägledning angående kontaktförbud.122 Enligt uppgifter från Åklagarmyndighetens utvecklingscentrum vidtas fler åtgärder. Det pågår ett arbete med att ta fram nya rättsliga vägledningar avseende hindrande av elektronisk övervakning och överträdelse av kontaktförbud. Därtill pågår ett kontinuerligt samarbete med myndighetens IT-utvecklingsenhet i syfte att ta fram mallar och lathundar som stöd för den operativa verksamheten. Under hösten 2022 infördes krav på att använda differentierade grunder för att avslå en ansökan om kontaktförbud. Under hösten 2023 genomfördes en snabbanalys i syfte att följa upp skälen för avslag (resultatet av analysen presenteras i avsnitt 7.3.4). Myndigheten har dessutom anordnat webbinarium och erfarenhetsseminarium med olika teman som har anknytning till kontaktförbudslagstiftningen.

Mot bakgrund av de författningsförslag som vi lämnar och de åtgärder som Åklagarmyndigheten har vidtagit, bedömer vi att det i nuläget saknas behov av ytterligare åtgärder i syfte att uppnå en mer enhetlig tillämpning av kontaktförbudslagstiftningen. Det är dock

122 Åklagarmyndigheten, Kontaktförbud. Handläggning och beslut, rättslig vägledning 2023:1.

viktigt med en kontinuerlig uppföljning för att säkerställa att lagstiftningen tillämpas på det sätt den är avsedd och för att identifiera eventuella behov av ytterligare åtgärder i syfte att öka enhetligheten.

9. Straffskalorna för vissa brott

9.1. Inledning

Enligt våra direktiv ska vi ta ställning till om straffskalan ska skärpas för överträdelse av kontaktförbud samt för barnfridsbrott, grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning.

Enligt direktiven finns det anledning att överväga om vissa fall av överträdelser av kontaktförbud skulle behöva mötas av en kraftigare reaktion. Som exempel anges att det kan ifrågasättas om det förhållandet att straffminimum för överträdelser av kontaktförbud med elektronisk övervakning är detsamma som för andra överträdelser av kontaktförbud på ett tillfredställande sätt speglar den skillnad som finns mellan de båda brotten. Vi ska därför ta ställning till om straffet för överträdelser av kontaktförbud, särskilt överträdelse av kontaktförbud med elektronisk övervakning, bör skärpas, samt vid behov lämna nödvändiga författningsförslag. Det anges i direktiven att det i detta sammanhang kan finnas anledning att överväga någon annan nivå för minimistraffet än fängelseminimum och fängelse i sex månader.

Av direktiven följer att det ingår i vårt uppdrag att ta ställning till hur våra förslag beträffande kontakförbudslagstiftningen förhåller sig till aktuella rättsakter inom det EU-rättsliga samarbetet, bl.a. Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/99/EU av den 13 december 2011 om den europeiska skyddsordern. I Sverige genomförs direktivet genom lagen (2015:642) om europeisk skyddsorder. I samband med översynen av straffskalorna för överträdelse av kontaktförbud har vi funnit anledning att även överväga om straffskalan för överträdelse av europeisk skyddsorder bör ändras.

Inom ramen för vårt utredningsarbete har det framförts synpunkter från både polis- och åklagarhåll om att det är påkallat att överväga om straffskalan för hindrande av elektronisk övervakning i 25 § lagen om kontaktförbud, som i dag sträcker sig från böter till fängelse

i ett år, bör skärpas i fråga om minimistraffet. Eftersom vår bedömning är att denna fråga ryms inom ramen för vårt utredningsuppdrag, har vi valt att även behandla frågan om straffskalan för hindrande av elektronisk övervakning. I avsnitt 8.4.5 har vi föreslagit att det straffbara området för hindrande av elektronisk övervakning ska utvidgas, samt att brottsbeteckningen till följd av detta ska ändras till hind-

rande eller försvårande av elektronisk övervakning. När vi i det följande

redogör för våra förslag om ändringar i straffskalan för den aktuella straffbestämmelsen, benämner vi därför brottet i enlighet med den av oss föreslagna brottsbeteckningen hindrande eller försvårande av elektronisk övervakning.

Bestämmelsen om barnfridsbrott trädde i kraft den 1 juli 2021 och innebär att det är straffbart att utsätta ett barn för att bevittna vissa brott. Straffskalan för barnfridsbrott är fängelse i högst två år. I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen Barn som bevittnar brott (prop. 2020/21:170), dvs. förarbetena till införandet av bestämmelsen om barnfridsbrott, tillkännagav riksdagen för regeringen att straffskalan för barnfridsbrott bör höjas.1 Enligt våra direktiv ska vi ta ställning till om straffskalan för barnfridsbrott bör skärpas, särskilt när det gäller minimistraffet. Oavsett bedömning i sak ska vi lämna nödvändiga författningsförslag. Även i detta sammanhang anges att det kan finnas anledning att överväga någon annan nivå för minimistraffet än fängelseminimum och fängelse i sex månader, t.ex. fängelse i tre månader.

När det gäller grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning, har riksdagen tillkännagett för regeringen att straffen för grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning bör skärpas genom att maximistraffet höjs från fängelse i sex år till fängelse i tio år.2 Enligt direktiven ska vi därför överväga för- och nackdelar med att skärpa maximistraffet för grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning, samt ta ställning till om en sådan ändring bör genomföras. Oavsett bedömning i sak ska vi lämna nödvändiga författningsförslag.

Detta kapitel inleds med en redogörelse för de straffteoretiska utgångspunkter som gäller vid kriminalisering, utformning av straffskalor och påföljdsval. Som utvecklas mer nedan har regeringen beslutat att ge en särskild utredare i uppdrag att överväga och föreslå vissa genomgripande förändringar av påföljdssystemet. Det bör där-

1 Bet. 2020/21:JuU35 punkt 4, rskr. 2020/21:314. 2 Bet. 2021/22:JuU8 punkt 4, rskr. 2021/22:39.

för förtydligas att redogörelsen för de straffteoretiska utgångspunkterna i avsnitt 9.2 avser en beskrivning av den nuvarande ordningen med utgångspunkt i de principer som hittills varit styrande för påföljdssystemet. Därefter behandlas straffskalorna för de brott som nämnts ovan. Dessa delavsnitt inleds med en redovisning av gällande rätt och tidigare överväganden. Med undantag för avsnittet om straffskalan avseende överträdelse av europeisk skyddsorder presenteras dessutom statistik över bl.a. utdömda påföljder. Därefter följer våra överväganden och ställningstaganden. När det gäller barnfridsbrottet, har utredningen genomfört en praxisgenomgång. I bilaga 4 till betänkandet återfinns denna praxisgenomgång i sin helhet.

Straffreformutredningen

Den 20 juli 2023 beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av straffskalorna och överväga en reform av påföljdssystemet. Utredningen, som antagit namnet Straffreformutredningen (Ju 2023:14), ska enligt direktiven (dir. 2023:115) bl.a. göra en bred översyn av straffskalorna för de enskilda brotten. Enligt direktiven bör utredaren föreslå skärpningar av ett flertal straffskalor. Vidare ska utredaren överväga och föreslå vissa genomgripande förändringar av påföljdssystemet. Bl.a. ska utredaren föreslå en ny modell för straffmätning av flerfaldig brottslighet. Sammanfattningsvis kan direktiven sägas delvis ge uttryck för ett annat synsätt på de grundläggande principer som hittills varit styrande för dagens straffskalor och påföljdssystem. Bl.a. anges att straffsystemet tydligt måste ge uttryck för att gärningspersonen klandras för brottet, eftersom det annars finns en uppenbar risk för att brottsoffer i stället för att känna upprättelse uppfattar straffprocessen som en ny kränkning. Det anges även att samhällsskyddsaspekter behöver beaktas i större utsträckning än tidigare. Som exempel anges att längre frihetsberövanden i sig kan ha en brottsförebyggande effekt, eftersom den som avtjänar ett fängelsestraff förhindras från att begå brott i och mot det omgivande samhället.

Den bredare översyn av straffskalorna som beskrivs ovan omfattar alltså även de straffskalor som vi har fått i uppdrag att se över. Våra överväganden i denna del har dock skett mot bakgrund av vad som anges i våra direktiv och med utgångspunkt i de grundläggande

principer som hittills varit avgörande för straffskalorna och påföljdssystemet i övrigt.

9.2. Straffteoretiska utgångspunkter

9.2.1. Något om syftet med kriminalisering

Syftet med kriminalisering anses numera vara att påverka människors handlande i en viss riktning, närmare bestämt att existensen av straffhot ska få människor att avhålla sig från att begå gärningar som samhället anser som oönskade. Det kan uttryckas som att kriminalisering har ett allmänpreventivt syfte som förverkligas bl.a. genom att straffhotet är avskräckande och moralbildande. Därutöver kan kriminalisering även ha en symbolfunktion genom att staten pekar ut en gärning som socialt förkastlig.3 Gällande avskräckning, förutsätter en sådan effekt att en presumtiv gärningsperson tänker efter och tar hänsyn till risker för olika handlingsalternativ. Andra omständigheter som kan påverka effektiviteten av ett straffhot är upptäcktsrisken och tillgången till resurser för polisiära insatser och annan brottsprevention.4 Den rådande uppfattningen inom sentida forskning tycks vara att det straffrättsliga systemet som sådant har allmänpreventiva effekter, men att olika skillnader i straffnivåer sannolikt har liten allmänpreventiv effekt.5

De individualpreventiva teorierna går kortfattat ut på att förverkligandet av straffhotet avhåller individen från att begå ytterligare brott genom individuell avskräckning, inkapacitering och rehabilitering. Dessa teorier har störst betydelse på doms- och verkställighetsnivå. Tanken är att straffet skapar en rädsla hos individen för att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet. Det straffrättsliga ingripandet kan också innebära att gärningspersonen rent fysiskt förhindras från att begå ytterligare brott (exempelvis genom frihetsberövande, dvs. en inkapacitering). Med rehabilitering avses att gärningspersonen påverkas psykiskt, på annat sätt än genom avskräckning, till att inte vilja begå fler brott.6

3 Asp m.fl., Kriminalrättens grunder (version 2, JUNO), s. 34. 4 A.a. s. 34. 5 Se t.ex. SOU 2020:57 s. 137 f. med där gjorda hänvisningar. Se även Borgeke och Forsgren, Att bestämma påföljd för brott (version 4, JUNO), s. 35. 6 Lernestedt, Kriminalisering: problem och principer, Uppsala, 2003, s. 118.

De utgångspunkter som nu har nämnts har betydelse även i fråga om straffnivåer. Det straffrättsliga systemet vilar på en princip om humanitet. Av den följer att den allmänna repressionsnivån inte ska vara högre än nödvändigt. Straffet utgör samhällets yttersta maktmedel mot medborgarna, varför straffskärpningar bör ske med stor försiktighet och föregås av noggranna överväganden.7 Med beaktande av principen om humanitet följer att generella höjningar av straffnivån måste kunna motiveras med att strängare straff är nödvändigt för att motverka brottsligheten. En höjning eller sänkning av straffnivån för en viss brottstyp eller för vissa brottstyper kräver däremot inte samma motivering, utan förutsätter i stället att en sådan förändring kan motiveras utifrån rättviseskäl. Rättvisebegreppet hänför sig i detta fall till graden av klander som gärningspersonen förtjänar, dvs. tanken är att påföljden för ett brott ska vara rättvis sett till vad gärningspersonen har gjort sig förtjänt av genom brottet.8

9.2.2. Allmänt om straffvärde

Brottets allvar är den centrala utgångspunkten vid all straffmätning. Straffet ska återspegla hur allvarligt samhället ser på det aktuella brottet. När man ska tilldela ett brott en straffskala måste man alltså göra en bedömning av vilka faktiska gärningar som ska rymmas inom straffbestämmelsen och hur allvarliga dessa är. Principerna om proportionalitet och ekvivalens är vägledande såväl vid utformningen av straffskalor som vid domstolarnas straffmätning. Kortfattat innebär det att ett allvarligare brott ska leda till strängare straff än ett mindre allvarligt brott (proportionalitet) och lika allvarliga brott ska bestraffas lika (ekvivalens).9

Proportionalitets- och ekvivalensprinciperna vid straffmätningen kommer till uttryck genom bestämmelsen i 29 kap. 1 § första stycket brottsbalken, som anger att brottets straff ska, med beaktande av intresset för en enhetlig rättstillämpning, bestämmas efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde. Av bestämmelsens andra stycke följer bl.a. att det vid bedömningen av straffvärdet ska beaktas vilken skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit.

7SOU 2007:90 s. 130. 8 Se SOU 2020:57 s. 136 ff. med där gjorda referenser. 9SOU 2007:90 s. 127 ff.

Straffskalan för ett brott ger uttryck för det som brukar kallas för brottets abstrakta straffvärde, vilket återspeglar hur lagstiftaren värderar brottets svårhet i relation till andra brott. Det konkreta straffvärdet för en specifik gärning fastställs sedan av domstolen inom ramen för den tillämpliga straffskalan och med tillämpning av proportionalitets- och ekvivalensprinciperna. Vid bedömningen ska domstolen beakta den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit samt bl.a. om det föreligger några försvårande eller förmildrande omständigheter. Både det abstrakta och det konkreta straffvärdet är alltså ett uttryck för brottets allvar eller förkastlighet.

Vid utformningen av straffskalor måste även lagstiftaren bedöma vilken skada, kränkning eller fara en brottstyp rent allmänt innebär. Vilken straffskala som ska gälla för ett visst brott avgörs också av det intresse som straffbudet avser att skydda, vilket kan benämnas brottets skyddsintresse eller skyddsobjekt. I princip bör straffskalan vara strängare ju viktigare intresse som berörs, eftersom brottets förkastlighet är direkt beroende av skyddsobjektets betydelse.10 Förutom den angivna straffskalan kan lagstiftarens uppfattning om brottets allvar i vissa fall även komma till uttryck genom att brottet tilldelas en gradindelning. Genom att ange särskilda kriterier som ska beaktas vid rubriceringen kan lagstiftaren påverka vilka brott som ska hänföra sig till en viss svårhetsgrad och därigenom vilken straffskala som ska tillämpas.

Straffskalorna är ett resultat av kriminalpolitiska överväganden och speglar de förhållanden och värderingar som rådde vid tidpunkten för dess tillkomst. Samhällsutvecklingen kan medföra att synen på hur allvarlig en brottstyp är kan förändras över tid. Det innebär att det finns utrymme för justeringar i straffnivån för olika brottstyper, så länge det kan motiveras utifrån brottslighetens förkastlighet och sker på ett sätt så att proportionaliteten i straffsystemet upprätthålls.11

En justering av straffnivåerna kan få olika effekter beroende på om förändringen avser minimistraffet eller maximistraffet. En höjning av minimistraffet innebär generellt en skärpt syn på samtliga brott inom den aktuella brottstypen, medan en höjning av maximistraffet i första hand får betydelse för de allra allvarligaste brotten inom brottstypen.

10SOU 1986:14 s. 145. 11SOU 2007:90 s. 127.

9.2.3. Straffnivåer

Inom en straffskala ska i princip alla tänkbara gärningstyper som ryms inom det aktuella tillämpningsområdet kunna inordnas. Det innebär att en straffskala måste ha en viss spännvidd från det lägsta straffet till det högsta. Straffskalan för ett brott är utformad så att den uttrycker ett minimistraff och ett maximistraff för varje brottstyp, angivet i böter och/eller fängelse. Det följer av 26 kap. 1 § brottsbalken att det allmänna fängelseminimumet är fängelse i fjorton dagar. När inte annat anges i en enskild straffbestämmelse, innebär föreskriften att fängelse kan följa på brottet att minimistraffet då är fängelse i fjorton dagar. Om fängelsestraffet anges till viss tid är det allmänna fängelsemaximumet tio år. Stadgandet innebär att lagstiftaren kan ange ett maximistraff på högst tio års fängelse. I vissa fall är det dock möjligt för lagstiftaren att föreskriva ett längre tidsbestämt straff än tio år. Om brottet har livstids fängelse i straffskalan kan det längsta tidsbestämda straffet för detta brott bestämmas till arton års fängelse. Vid flerfaldig brottslighet, vid återfall i brott eller om den särskilda straffskärpningsgrunden i 29 kap. 2 a § brottsbalken har tillämpats, kan domstolen under vissa omständigheter, med stöd av 26 kap.23 a §§brottsbalken överskrida det högsta föreskrivna straffet som kan följa på brottet/brotten. Om den tillämpliga straffskalan anger fängelse i arton år eller livstid, kan domstolen överväga livstids fängelse som påföljd.

De straffminimum som traditionellt har använts i svenska straffbestämmelser är, förutom böter och fängelse i fjorton dagar, fängelse i lägst sex månader, ett år, två år, fyra år, sex år eller tio år. Samma nivåer och även fängelse i tre år, åtta år, arton år och på livstid har använts som straffmaximum. På senare år har lagstiftaren dock gjort avsteg från de traditionellt använda straffnivåerna och föreskrivit om andra straffnivåer för att på ett mer nyanserat sätt kunna ange hur allvarlig en viss brottstyp anses vara i förhållande till andra brott. Exempelvis är straffminimum för grovt rån fängelse fem år och för grov misshandel och rån fängelse ett år och sex månader. Straffminimum för grovt barnfridsbrott är fängelse nio månader, ett straffminimum som under en viss tid även gällde för ett flertal andra brott såsom t.ex. grov kvinnofridskränkning, grovt olaga hot och grovt olaga tvång. Regeringen har uttalat att det finns tillräckligt vägande skäl för att i större utsträckning än vad som tidigare var fallet göra

avsteg från de nivåer för minimistraff som traditionellt har tillämpats.12 Samma resonemang torde enligt vår uppfattning även kunna appliceras beträffande maximistraffen.

9.2.4. Straffskalans påverkan på straffprocessen

Vilken straffskala som gäller för en viss brottstyp, påverkar inte bara vilken påföljd som kan väljas utan har också betydelse för vilka straffprocessuella åtgärder som är möjliga att vidta. Det innebär att straffskalan kan ha stor betydelse redan under förundersökningen. Som exempel på straffprocessuella tvångsmedel som är beroende av straffskalan kan nämnas – häktning (24 kap. 1 § rättegångsbalken), – anhållande (24 kap. 6 § rättegångsbalken), – gripande (24 kap. 7 § rättegångsbalken), – reseförbud och anmälningsskyldighet (25 kap. 1 § rättegångsbal-

ken), – vissa former av beslag (27 kap. 3 § rättegångsbalken), – hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervak-

ning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning, hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning (27 kap.18, 19, 20 a och 20 d §§rättegångsbalken respektive lagen [2020:62] om hemlig dataavläsning), och – husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning (28 kap. 1,

2 a, 3 och 11 §§ respektive 1212 b §§rättegångsbalken).

Det kan också nämnas att straffskalan kan påverka möjligheterna för brottsutredande myndigheter att ta del av uppgifter som skyddas av sekretess. Exempelvis kan sekretessen inom hälso- och sjukvården för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden brytas i förhållande till Åklagarmyndigheten, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet om uppgiften angår misstanke om ett begånget brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fäng-

12Prop. 2016/17:108 s. 29.

else i ett år (10 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400], i vilken hänvisas till bl.a. 25 kap. 1 § i samma lag). Vidare påverkar straffskalan möjligheterna att utfärda ett rättsintyg utan målsägandens samtycke (se 5 § andra stycket lagen [2005:225] om rättsintyg i anledning av brott).

Straffskalan påverkar även förutsättningarna för vissa s.k. särskilda rättsverkningar av brott, exempelvis utvisning (8 a kap. 1 § utlänningslagen [2005:716]) och skyldighet att betala avgift till brottsofferfonden (1 § lagen [1994:419] om brottsofferfond). Straffskalan är också direkt avgörande för vilken preskriptionstid som gäller för brottet (35 kap.1 och 2 §§brottsbalken). Slutligen kan nämnas att straffskalan kan ha betydelse för i vilka fall bestämmelsen om s.k. ungdomsreduktion blir tillämpning för lagöverträdare i åldersspannet 18–20 år (29 kap. 7 § tredje stycket brottsbalken).

9.2.5. Straffmätning och påföljdsval

Straffmätning

Som utvecklats i föregående avsnitt ska straff i första hand bestämmas utifrån hur klandervärd gärningen anses vara. Detta kommer till uttryck genom bestämmelsen i 29 kap. 1 § andra stycket brottsbalken, som anger att det vid bedömningen av straffvärdet ska beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon haft. Enligt andra meningen i samma stycke ska det särskilt beaktas om gärningen inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person. Skrivningen infördes genom 2010 års straffmätningsreform i syfte att åstadkomma höjda straffnivåer för allvarliga våldsbrott.13

Enligt den straffmätningspraxis som har utvecklats utgår straffvärdebedömningen från straffskalans minimum. Den övre delen av straffskalan är normalt avsedd för exceptionella fall av brottslighet av det aktuella slaget.14 Straffvärdet kan bedömas som högre om det finns omständigheter som talar för att det finns relevanta kvalitativa skillnader i klandervärdhet i jämförelse med de minst straffvärda fallen. När det gäller de objektiva omständigheterna som ska beaktas

13 Se prop. 2009/10:147. 14Prop. 1987/88:120 s. 78.

vid straffvärdebedömningen, framgår det ofta av brottsbeskrivningen vilka former av skada, fara eller kränkning som i första hand är relevanta att beakta. Vid straffmätningen är vidare ”avståndet” mellan den brottsliga gärningen och den direkta skadan på ett intresse som straffbestämmelsen avser att skydda av betydelse. Konkret skada är mer straffvärd än fara för sådan skada och orsakande av konkret fara är mer straffvärt än skapandet av risk för skada eller överträdelse av en aktsamhetsstandard. Vidare bedöms normalt, utifrån samma synsätt, försök, förberedelse eller stämpling till brott lindrigare än ett fullbordat brott. I fråga om skuldrekvisitet är uppsåtliga gärningar – allt annat lika – alltid att anse som mer straffvärda än brott begångna av oaktsamhet.15 Vilken typ av uppsåt det är fråga om kan också ha betydelse, varvid en gärning som begåtts med avsiktsuppsåt i många fall bedöms strängare än motsvarande gärning begången med likgiltighetsuppsåt.

Förutom de omständigheter som räknas upp i 29 kap. 1 § andra stycket brottsbalken, ska förekomsten av försvårande och förmildrande omständigheter också beaktas vid straffmätningen. I 29 kap. 2 och 3 §§ finns uppräknat ett antal omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av straffvärdet i förmildrande respektive försvårande riktning. Uppräkningarna är inte uttömmande. Det kan alltså komma i fråga att beakta även andra förmildrande eller försvårande omständigheter. Samma försvårande omständigheter som anges i 2 § kan förekomma som ett rekvisit i de enskilda straffbestämmelserna, t.ex. vid bedömningen av om ett brott ska anses grovt eller inte. Om domstolen redan har beaktat en viss omständighet vid bedömningen av vilken svårhetsgrad brottet ska hänföras till, måste den ta ställning till om det finns ett s.k. övervärde som kan beaktas även vid straffvärdebedömningen.16

Vid flerfaldig brottslighet ska domstolen bestämma ett straffvärde för den samlade brottsligheten. Vid bedömningen tillämpas den s.k. asperationsprincipen, som innebär att utgångspunkten är det allvarligaste av de brott som föreligger till bedömning. Till straffvärdet för detta brott läggs därefter en efter hand minskande del av straffvärdet för vart och ett av de övriga brotten i ordning efter brottets allvar. Slutligen görs en allmän kontroll så att det beräknade

15SOU 2014:43 s. 220. 16 Jareborg m.fl., Straffrättens påföljdslära, (version 7 JUNO), s. 113 f.

straffvärdet inte framstår som oproportionerligt i förhållande till den typ av brottslighet som är aktuell.17

Sedan straffvärdet har bestämts ska betydelsen av tidigare brottslighet (29 kap. 4 § brottsbalken)18, s.k. billighetsskäl (29 kap. 5 § brottsbalken) och den tilltalades ungdom (29 kap. 7 § brottsbalken) beaktas. Det resultat som domstolen kommit fram till brukar kallas för straffmätningsvärdet, vilket är det värde som är avgörande för påföljdsbestämningen.

Påföljdsval

När rätten bestämmer påföljd står valet mellan böter, fängelse, villkorlig dom och skyddstillsyn. Därutöver kan domstolen under vissa omständigheter besluta om överlämnande till särskild vård och om särskilda påföljder för unga lagöverträdare. De sistnämnda påföljderna berörs inte närmare i detta avsnitt.

Det följer av 1 kap. 5 § brottsbalken att fängelse är att anse som ett svårare straff än böter. Enligt vad som framgår av 27 kap. 1 § och 28 kap. 1 §brottsbalken, kan fängelse ersättas med villkorlig dom och skyddstillsyn. Fängelse är enligt 30 kap. 1 § brottsbalken att anse som en svårare påföljd än både villkorlig dom och skyddstillsyn. Högsta domstolen har uttalat att en skyddstillsyn generellt är mer ingripande än en villkorlig dom. Skyddstillsyn kan dessutom förenas med olika slags föreskrifter som kan ge påföljden ytterligare skärpa. Följden av detta är att det finns ett större utrymme att använda skyddstillsyn än villkorlig dom som alternativ till fängelse.19

Enligt 30 kap. 4 § brottsbalken ska rätten vid val av påföljd fästa särskilt avseende vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse. Därvid ska rätten beakta de s.k. billighetsskälen i 29 kap. 5 § brottsbalken, dvs. sådana omständigheter som även ska beaktas vid straffmätningen. Presumtionen mot fängelse kan brytas med hänsyn till de skäl som anges i 30 kap. 4 § andra stycket brottsbalken, dvs. brottslighetens straffvärde och art samt den tilltalades tidigare brottslighet. De skäl som anges i bestämmelsen är uttömmande.

17 Se t.ex. ”Skärtorsdagsdomen”, NJA 2008 s. 359. 18 I första hand ska dock rätten beakta återfall genom påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet, jfr 30 kap. 4 § och 34 kap. 5 §brottsbalken. 19 Se t.ex. ”Socialkontorsfallet”, NJA 2000 s. 314.

Gällande brottslighetens straffvärde föreligger en presumtion för fängelse för brott som bedöms ha ett straffmätningsvärde motsvarande fängelse ett år eller mer.20 I lagtexten anges som sagt straffvärde, men det som numera avses är i första hand brottets straffmätningsvärde. Som skäl för fängelse kan alltså även brottslighetens art beaktas. Vissa typer av brott anses vara av så allvarlig art att påföljden bör bestämmas till fängelse även vid låga straffvärden. Allmänpreventiva skäl, att brottsligheten blivit mer utbredd eller innefattar angrepp på den personliga integriteten är exempel på omständigheter som kan medföra att fängelse som påföljd anses motiverad utifrån brottets art.21 I första hand är det lagstiftarens uppgift att i samband med tillkomsten av ny lagstiftning uttala sig om viss brottslighet utgör s.k. artbrott och domstolarna bör endast med försiktighet göra sådana ställningstaganden (se NJA 1992 s. 190). Det är dock inte brottsrubriceringen som sådan som är ensamt avgörande för bedömningen av om brottslighetens art talar för fängelse. Inverkan av art kan vara olika stark inom ramen för en och samma brottsrubricering (se ”Meneden om misshandeln i Bjuv”, NJA 1999 s. 561).

Som skäl för fängelse kan slutligen den tilltalades tidigare brottslighet beaktas. Tidsfaktorn, dvs. hur lång tid som förflutit mellan brotten är en omständighet som har stor betydelse för i vilken utsträckning den tilltalades tidigare brottslighet utgör skäl för fängelse. Som en riktlinje gäller att brott som ligger mer än fyra år tillbaka i tiden normalt inte bör tillmätas någon betydelse vid påföljdsbestämningen. Förhållandet mellan brotten och brottslighetens allvar är ytterligare omständigheter som har betydelse för om och i så fall i vilken grad som ett skärpt påföljdsval bör tillämpas på grund av tidigare brottslighet.22

Om straffmätningsvärdet ligger på fängelsenivå och presumtionen mot fängelse inte har brutits, står valet för vuxna lagöverträdare huvudsakligen mellan villkorlig dom och skyddstillsyn. Som skäl för att välja villkorlig dom anges i 30 kap. 7 § brottsbalken att det saknas särskild anledning att befara att den tilltalade kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet. Som skäl för att välja skyddstillsyn anges i 30 kap. 9 § brottsbalken att det finns anledning att anta att skyddstillsyn kan bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet.

20Prop. 1987/88:120 s. 100. Se även ”De kinesiska kullagren”, NJA 2014 s. 559 och ”Tablettförvaringen”, NJA 2019 s. 1032. Se även Borgeke m.fl., Att bestämma påföljd för brott (version 4 JUNO), s. 344 f. 21 Borgeke m.fl., a.a., s. 356–360. 22 A.a. s. 390 ff.

Om domstolen kommer fram till att det finns skäl för att bestämma påföljden till fängelse, kan den i stället under vissa förhållanden med stöd av 30 kap.7 eller 9 §§brottsbalken välja villkorlig dom eller skyddstillsyn om det finns särskilda skäl för en sådan påföljd. En omständighet som kan utgöra ett sådant särskilt skäl är om det finns förutsättningar för att kombinera en villkorlig dom eller skyddstillsyn med en föreskrift om samhällstjänst eller en skyddstillsyn med s.k. kontraktsvård. När det gäller skyddstillsyn kan rätten även beakta bl.a. om en påtaglig förbättring skett av den tilltalades personliga eller sociala situation eller om denne undergår behandling för missbruk eller annat förhållande som kan antas ha samband med dennes brottslighet. Huruvida sådana särskilda skäl föreligger avgörs även av de skäl som talar för fängelse, utifrån straffmätningsvärde, art och återfall. I vissa fall är de dock så pass starka att det inte finns något tillräckligt ingripande alternativ till fängelsestraff. Tillämpningen av skyddstillsyn påverkas också av möjligheten att kombinera påföljden med böter enligt 30 kap. 10 § brottsbalken, och fängelse enligt 30 kap. 11 § och 28 kap. 3 §brottsbalken. S.k. 28:3-fängelse kan väljas endast om det är oundgängligen påkallat med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller den tilltalades tidigare brottslighet. Även brottslighetens art kan i vissa fall inverka på valet av påföljdskombinationen skyddstillsyn och fängelse (se ”Misshandeln i Delsbo”, NJA 2013 s. 922).

9.3. Överträdelse av kontaktförbud

9.3.1. Gällande rätt och tidigare överväganden

Den nuvarande ordningen

Den som bryter mot ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning, döms enligt 24 § lagen om kontaktförbud för överträdelse av kontaktförbud med elektronisk övervakning till fängelse i högst två år. Den som i övrigt bryter mot ett kontaktförbud döms för överträdelse av kontaktförbud till fängelse i högst ett år. För ringa brott, oavsett om det gäller ett kontaktförbud med elektronisk övervakning eller någon annan form av kontaktförbud, döms till böter. I förarbetena anges att med ringa brott anses åtgärder som, utan att vara uppenbart befogade, ändå framstår som klart ursäktliga.

Enstaka överträdelser då parterna har försonats och båda vill ha förbudet upphävt kan också utgöra ringa brott.23

Ansvar för brott förutsätter endast att ett kontaktförbud har överträtts, dvs. det krävs inte att målsäganden lagt märke till överträdelsen.24 Samtycke från den som förbudet avses skydda (skyddspersonen) kan inte leda till ansvarsfrihet med stöd av 24 kap. 7 § brottsbalken, däremot kan ett eventuellt samtycke beaktas vid bedömningen av om gärningen ska anses ringa.25

Överträdelse av kontaktförbud, med eller utan elektronisk övervakning, är i första hand konstruerat som ett brott mot en påbjuden ordning, dvs. som ett brott mot staten. På senare år har dock syftet med kontaktförbudet, dvs. att skydda en enskild person, betonats i högre grad. En överträdelse av förbudet kan innebära en kränkning av den personliga integriteten hos skyddspersonen och denne har också ansetts ha ställning som målsägande vid brottet. Att brottet också syftar till att skydda enskilda personer motiverar även att överträdelse av kontaktförbud omfattas av fridskränkningsbrotten.26 Överträdelse av kontaktförbud kan även ingå i brottet olaga förföljelse enligt 4 kap. 4 b § brottsbalken och hedersförtryck enligt 4 kap. 4 e § brottsbalken. Rättsutvecklingen har alltså medfört att överträdelse av kontaktförbud i det närmaste bör betraktas både som ett brott mot staten och ett brott mot person.

Det saknas uttalanden i förarbetena huruvida överträdelse av kontaktförbud är ett brott av sådan art att påföljden regelmässigt eller under vissa förhållanden bör bestämmas till fängelse. Det finns inte heller några avgöranden där Högsta domstolen har behandlat frågan. I doktrinen har emellertid angetts att överträdelse av kontaktförbud är ett brott med högt artvärde.27 I sammanhanget kan det dock noteras att Högsta domstolen bedömt att olaga förföljelse, som till stor del syftar till att skydda mot samma typ av beteenden som kontaktförbudslagstiftningen tar sikte på, inte utgör ett artbrott. Domstolen jämförde med fridskränkningsbrotten (som anses utgöra ett artbrott) och konstaterade att olaga förföljelse inte utgör ett lika allvarligt brott, bl.a. då fridskränkningsbrotten förutsätter att de brottsliga gärningarna har begåtts mot en närstående eller tidigare närstående per-

23Prop. 1987/88:137 s. 52 och prop. 2020/21:217 s. 41. 24Prop. 1997/98:55 s. 80. 25Prop. 2020/21:217 s. 27 f. 26 Se prop. 2017/18:81 s. 37 och där gjorda hänvisningar till tidigare förarbeten. 27 Borgeke och Forsgren, Att bestämma påföljd för brott (version 4, JUNO), s. 466.

son och att de varit ägnade att allvarligt skada den utsattes självkänsla. Högsta domstolen uttalade även att det, med hänsyn till det begränsade utrymme som finns att i praxis särbehandla brott i påföljdshänseende, som utgångspunkt saknades skäl att utgå från att olaga förföljelse är ett brott av sådan art som i sig utgör skäl för fängelse. Domstolen konstaterade dock att det vid val av påföljd kan tas hänsyn till att olaga förföljelse består av flera enskilda gärningar, som var för sig kan behövas särbehandlas i påföljdshänseende med hänsyn till brottets art (se ”Nio månaders förföljelse”, NJA 2020 s. 216).

Tidigare överväganden

Straffskalan för överträdelse av kontaktförbud har varit föremål för flertalet ändringar. När kontaktförbudslagstiftningen infördes 1988 var straffskalan för överträdelse av kontaktförbud böter eller fängelse i högst sex månader. Vid ringa fall utdömdes inte ansvar. I förarbetena uttalades att den väsentliga fördelen med reglerna om kontaktförbud inte låg i att gärningspersonen kunde dömas till straff, utan i det att polisen fick möjlighet att ingripa i akuta situationer.28

Drygt ett år efter att kontaktförbudslagstiftningen trätt i kraft höjdes maximistraffet för överträdelse av kontaktförbud till fängelse i ett år. I förarbetena uttalades att bestämmelsen om överträdelse av kontaktförbud omfattar även mycket allvarliga överträdelser, vars straffvärde ansågs ligga över den dåvarande straffskalan. En höjning av straffmaximum till ett års fängelse ansågs också vara motiverad utifrån att den dåvarande straffskalan i normalfallet inte medgav att det var möjligt att avbryta en pågående serie allvarliga överträdelser av kontaktförbud genom att häkta den som överträtt förbudet. Den nya straffskalan trädde i kraft i april 1990.29

Stalkningsutredningen föreslog att maximistraffet för överträdelser av kontaktförbud skulle vara två års fängelse. Förslaget motiverades bl.a. med samhällets förändrade syn på olika brotts straffvärde och att kontaktförbud hade visat sig vara ett effektivt verktyg för att minska förekomsten av mäns våld mot kvinnor. Enligt utredningen fanns det mot den bakgrunden anledning att öka spännvidden i straffskalan genom att höja maximistraffet. En höjning av maximistraffet

28Prop. 1987/88:137 s. 70. 29 NJA II 1989 s. 506 f.

till två års fängelse ansågs även kunna öka möjligheten att besluta om tvångsmedel och öppna fler möjligheter att säkra bevis.30 Förslaget möttes dock av blandad kritik från remissinstanserna. Regeringen, som bedömde att straffmaximum för överträdelse av kontaktförbud inte borde höjas, uttalade att ett maximistraff på ett års fängelse gav tillräckligt utrymme för nyanserade straffmätningar även vid de allvarligaste fallen. Det hänvisades även till det då nya brottet olaga förföljelse, som innebar att en strängare straffskala skulle vara tillämplig vid upprepade överträdelser av kontaktförbud i vissa fall.31

Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 2018 infördes en egen brottsbeteckning för överträdelser av kontaktförbud med elektronisk övervakning med en straffskala på fängelse i högst två år. I förarbetena framhöll regeringen att elektronisk övervakning används i de allvarligaste fallen av trakasserier och förföljelse. Det ansågs därför inte tillfredsställande att straffskalan för överträdelser av kontaktförbud var densamma oavsett om kontaktförbudet övervakades elektroniskt eller inte. Det konstaterades vidare att alla överträdelser av kontaktförbud med elektronisk övervakning är så allvarliga att det enbart borde finnas fängelse i straffskalan.32

Den senaste lagändringen innebar att böter utmönstrades ur straffskalan för överträdelse av kontaktförbud. Därtill ersattes ansvarsfrihetsregeln med en bestämmelse om att ringa överträdelser leder till ett bötesstraff. Hedersbrottsutredningen, vars betänkande låg till grund för lagändringarna, bedömde att straffvärdet för överträdelse av kontaktförbud i normalfallet ligger på fängelsenivå. Enligt utredningen borde straffminimum för överträdelse av kontaktförbud av normalgraden, liksom misshandel av normalgraden, börja vid fängelseminimum.33 Utredningen berörde även den omständigheten att det i tidigare lagstiftningsärenden uttalats att straffskalan för överträdelse av kontaktförbud med elektronisk övervakning borde vara strängare än straffskalan för överträdelse av kontaktförbud, men påpekade att det endast skulle vara straffminimum för de olika brottsbeteckningarna som skulle vara gemensamt enligt utredningens förslag. Vidare ansåg utredningen att det saknades övervägande skäl för att skärpa minimistraffet för överträdelse av kontaktförbud med elektronisk

30SOU 2008:81 s. 169 f. 31Prop. 2010/11:45 s. 60. 32Prop. 2017/18:81 s. 36. 33SOU 2020:57 s. 259 ff.

övervakning till exempelvis fängelse i sex månader.34 Regeringen, liksom en klar majoritet av remissinstanserna, instämde i utredningens förslag, som ledde till lagändringar vilka trädde i kraft den 1 januari 2022.35

9.3.2. Statistik

Utredningen har inhämtat statistik från Brå avseende lagföringar för brott mot lagen om kontaktförbud. Med lagföringsbeslut avses domslut (fällande domar i tingsrätt), strafföreläggande och åtalsunderlåtelse. Ingen hänsyn tas till eventuella ändringar i högre instans. En fällande dom i tingsrätten redovisas alltså som ett lagföringsbeslut även om hovrätten eller Högsta domstolen skulle meddela en frikännande dom. Statistiken avser lagföringar där brott mot lagen om kontaktförbud har varit huvudbrott. Huvudbrottet i lagföringsbeslutet är det brott med den strängaste straffskalan. Om flera brott i lagföringsbeslutet har samma straffskala väljs ett av dessa brott slumpvis till huvudbrott.36

Statistiken avser samtliga brott mot lagen om kontaktförbud och omfattar alltså överträdelse av kontaktförbud med eller utan elektronisk övervakning samt hindrande av elektronisk övervakning. Enligt uppgift från Brå är det inte möjligt att särskilja dessa brott från varandra i lagföringsstatistiken. Under perioden 2014–2021 meddelades emellertid enbart några enstaka domslut i tingsrätten per år avseende hindrande av elektronisk övervakning.37 Det meddelas dessutom endast ett fåtal beslut om kontaktförbud med elektronisk övervakning per år och endast en handfull anmälningar om överträdelser av sådana kontaktförbud har skett under den aktuella perioden.38 De redovisade uppgifterna avser därmed nästan uteslutande överträdelse av kontaktförbud utan elektronisk övervakning enligt 24 § lagen om kontaktförbud.

I detta sammanhang förtjänar det att poängteras att den redovisade statistiken hänför sig till tiden före den lagändring som trädde i

34 A.a. s. 261. 35Prop. 2020/21:217 s. 25 ff. 36 Brå, 2023-01-03. 37 Enligt sökning på Bisnode InfoTorgs rättsdatabas 2023-02-06. 38 Brå, kriminalstatistik 2015–2021, tabell 100.

kraft den 1 januari 2022, och som innebar att straffminimum för överträdelse av kontaktförbud höjdes från böter till fängelseminimum.

Tabell 9.1 Antal lagförda brott*, 2014–2021

År Lagföringstyp

Åtalsunderlåtelse Strafföreläggande Domslut Summa Därav huvudbrott

2014

25

17

526 568

130

2015

49

42

676 767

141

2016

45

26

532 603

96

2017

15

7

600 622

81

2018

7

25

972 004

79

2019

7

5 1 084 1 096

104

2020

13

7

697 717

92

2021

5

– 1 030 1 035

107

2014– 2021

166

129 6 117 6 412

830

Källa: Brå, januari 2023. * Med brott avses här både huvudbrott och bibrott

Av tabell 9.1 framgår att antalet lagförda brott mot lagen om kontaktförbud har ökat relativt stadigt under den redovisade perioden och var nästan dubbelt så många 2021 som 2014. Den utvecklingen gäller dock inte de fall där brott mot lagen om kontaktförbud har varit huvudbrott, utan i den kategorin är antalet mer varierande utan någon tydlig riktning.

Tabell 9.2 Antal lagföringsbeslut redovisat efter huvudpåföljd där huvudbrottet är brott mot lagen om kontaktförbud, 2014–2021

År

Domslut

Straff- föreläggande

Åtalsunderlåtelse

Summa Därav

domslut

FÄ RV ST VD Böter 34:1 p. 1

BrB*

2014 20 3 15 13 45 9 10 15 130 105 2015 30 4 11 6 58 12 7 11 141 123 2016 18 2 10 4 39 8 7 7 96 82 2017 16 1 11 4 38 2 5 4 81 72 2018 19 – 8 3 37 4 3 5 79 71 2019 21 4 18 6 39 6 5 4 104 95 2020 22 – 10 4 43 5 4 4 92 84 2021 11 1 16 20 51 3 – 4 107 103

2014– 2021 157 15 99 60 350 49 40 54 830 735

Källa: Brå, januari 2023. FÄ: fängelse, RV: rättspsykiatrisk vård, ST: skyddstillsyn, VD: villkorlig dom. * Om en person tidigare dömts till fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn eller sluten ungdomsvård för ett tidigare brott, kan domstolen förordna att den tidigare utdömda påföljden även ska avse det nya brottet.

Tabell 9.2 visar att den vanligaste påföljden för brott mot lagen om kontaktförbud under den redovisade perioden var böter, följt av fängelse och skyddstillsyn. Böter meddelades som huvudpåföljd i nästan hälften av domsluten. Fängelse meddelades som huvudpåföljd i ungefär en femtedel av domsluten. Värt att åter påpekas är att statistiken gäller under en period då böter ingick i straffskalan för brott av normalgraden och att det fanns ett straffritt område för ringa fall. Efter den 1 januari 2022 är böter förbehållet endast de ringa fall som tidigare varit straffria.

Tabell 9.3 De tio vanligaste förekommande andra brotten i lagföringsbeslut avseende brott mot lagen om kontaktförbud, år 2014–2021

Brott Andel av lagföringsbesluten som innehåller minst ett av de presenterade brotten (andel i procent)

Olaga hot

36,1

Ofredande

25,6

Misshandel

25,2

Ringa narkotikabrott

14,2

Skadegörelse

13,6

Olovlig körning

7,3

Våld eller hot mot tjänsteman

5,7

Övergrepp i rättssak

5,5

Hemfridsbrott/olaga intrång

5,3

Brott mot den s.k. knivlagen

5,2

Källa: Brå, januari 2023.

Av tabell 9.3 framgår att av de lagföringsbeslut som omfattar flera brottstyper utöver brott mot lagen om kontaktförbud, är olaga hot det vanligast förekommande brottet, följt av ofredande och misshandel. Det bör påpekas i sammanhanget att de brott mot lagen om kontaktförbud som ingår som en del av ett fridskränkningsbrott eller olaga förföljelse inte framgår av statistiken. Antalet överträdelser av kontaktförbud är alltså högre än det som statistiken utvisar, eftersom det kan antas att ett stort antal lagförda fall av fridskränkningsbrott och – i ännu högre utsträckning olaga förföljelse – innefattar ett eller flera fall av överträdelse av kontaktförbud.

Tabell 9.4 Genomsnittligt utdömd fängelsetid i månader för domslut i tingsrätten med påföljden fängelse där domslutet endast innehåller ett brott* som är brott mot lagen om kontaktförbud

År (period) Genomsnittligt utdömd fängelsetid i månader

2014–2017

1,7

2018–2021

1,0

2014–2021

1,4

Källa: Brå, januari 2023. * Av de lagföringsbeslut där huvudbrottet är brott mot lagen om kontaktförbud består drygt 30 procent av besluten endast ett brott under perioden 2014–2021.

Tabell 9.4 visar att den genomsnittliga fängelsetidens längd uppgick till 1,4 månader i de domslut som endast omfattade ett brott som var brott mot lagen om kontaktförbud och påföljden bestämdes till fängelse. Den genomsnittliga fängelsetidens längd minskade med sju månader från perioden 2014–2017 till perioden 2018–2021. Det bör dock påpekas att antalet domar årligen på fängelsenivå som endast gällt brott mot lagen om kontaktförbud i tiden före det att böter utmönstrades från straffskalan, är förhållandevis litet (mellan 11 och 20 domar årligen). Det är därför vanskligt att dra några bestämda slutsatser av att den genomsnittliga fängelsetiden har minskat.

9.3.3. Våra överväganden och förslag

Förslag: Brottsbeteckningen överträdelse av kontaktförbud med

elektronisk övervakning ersätts med överträdelse av utvidgat eller särskilt utvidgat kontaktförbud. Ändringen innebär att en strängare

straffskala ska tillämpas för överträdelser av utvidgade respektive särskilt utvidgade kontaktförbud – oavsett om dessa förbud övervakas elektroniskt eller inte – än för övriga överträdelser av kontaktförbud. Straffskalan för överträdelse av utvidgat eller särskilt utvidgat kontaktförbud ska vara fängelse i lägst tre månader och högst två år.

Bedömning: Straffskalan för överträdelse av kontaktförbud i öv-

rigt bör inte ändras.

Den strängare straffskalan för överträdelser av kontaktförbud bör tillämpas oavsett om förbudet är villkorat med elektronisk övervakning eller inte

Straffbestämmelsen i 24 § lagen om kontaktförbud är konstruerad på så sätt att en strängare straffskala ska tillämpas vid överträdelser av kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning, jämfört med överträdelser av kontaktförbud i övrigt. Motiven bakom en differentierad straffskala, beroende på om överträdelsen avser ett förbud som övervakas elektroniskt eller inte, handlar primärt om att elektronisk övervakning endast kommer i fråga i de övre delarna av den sanktions-

trappa som kontaktförbudslagstiftningen bygger på och att detta bör återspeglas i det straff som kan följa på en överträdelse. Anledningen till att lagstiftaren valde att knyta den strängare straffskalan till förekomsten av elektronisk övervakning och inte till de mer ingripande formerna av kontaktförbud som sådana, berördes inte uttryckligen i förarbetena. Vi anser att det kan finnas skäl att tillämpa den strängare straffskalan vid överträdelser av utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud oavsett om förbudet övervakas elektroniskt eller inte.

För särskilt utvidgade kontaktförbud gäller att förbudet ska förenas med villkor om elektronisk övervakning, om det inte finns särskilda skäl mot det. Detsamma gäller för utvidgade kontaktförbud, om den som förbudet avses gälla mot (förbudspersonen) har överträtt ett kontaktförbud. En anledning till att underlåta att övervaka ett sådant kontaktförbud elektroniskt kan t.ex. vara att förbudspersonen på grund av sin bostadssituation eller andra omständigheter saknar praktiska möjligheter att sköta en fotboja.39 Att det bedöms föreligga särskilda skäl mot elektronisk övervakning i dessa fall är alltså inte ett uttryck för att situationen är mindre allvarlig utifrån skyddsbehovet hos skyddspersonen än i de fall där beslut har fattats om att utfärda motsvarande kontaktförbud med elektronisk övervakning.

När det gäller utvidgade kontaktförbud som meddelats som en förstahandsåtgärd är möjligheten till elektronisk övervakning fakultativ, genom att det anges att ett sådant förbud får förenas med villkor om elektronisk övervakning. Det innebär att det finns ett något större utrymme för att inte förena beslutet med elektronisk övervakning än annars. Ett utvidgat kontaktförbud i sig förutsätter emellertid att det kan antas att ett ordinärt kontaktförbud inte är tillräckligt. Även i de fall ett utvidgat kontaktförbud meddelas som en förstahandsåtgärd är det alltså fråga om situationer där skyddsbehovet har bedömts vara stort, oavsett om beslutet förenas med elektronisk övervakning eller inte.

Möjligheten att utfärda utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud är förbehållet de allvarligaste situationerna, oavsett om förbudet förenas med elektronisk övervakning eller inte. Det finns därför enligt vår bedömning inte anledning att se mindre allvarligt på en överträdelse av ett utvidgat eller särskilt utvidgat kontaktförbud utan elektronisk övervakning än en överträdelse där kontaktförbudet övervakats elektroniskt. Skillnaden är att bevissvårigheterna många gånger

39Prop. 2017/18:81 s. 23.

kan vara större vid överträdelser av utvidgade kontaktförbud utan elektronisk övervakning än vid motsvarande förbud med elektronisk övervakning. Att det finns ett tydligt straffhot kan därför sägas vara än mer angeläget vid utvidgade kontaktförbud utan elektronisk övervakning, eftersom upptäcktsrisken i sig är mer begränsad och därigenom i sig mindre avhållande från att överträda förbudet. Mot denna bakgrund bedömer vi att den strängare straffskalan som i dag tillämpas endast vid överträdelser av kontaktförbud med elektronisk övervakning i stället bör knytas till typen av kontaktförbud, snarare än till förekomsten av elektronisk övervakning. Vi föreslår därför att det införs en brottsbeteckning avseende överträdelse av utvidgat eller sär-

skilt utvidgat kontaktförbud som ersätter den nuvarande brottsbeteck-

ningen överträdelse av kontaktförbud med elektronisk övervakning.

Det kan ifrågasättas om inte överträdelser av kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden också borde omfattas av den strängare straffskalan. Ett sådant förbud utgör en kvalificerad form av kontaktförbud som – till skillnad från ett ordinärt kontaktförbud – förutsätter att det finns en risk för brott mot en sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid. När parterna har en gemensam bostad är det emellertid inte möjligt att utfärda ett ordinärt kontaktförbud mot den ena parten. Ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden kan därför jämställas med ett ordinärt kontaktförbud sett till den sanktionstrappa som kontaktförbudslagstiftningen bygger på. Överträdelser av kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden bör därför inte omfattas av den strängare straffskalan i bestämmelsen.

I det följande behandlar vi vilken straffskala som bör gälla för överträdelser av ett utvidgat eller särskilt utvidgat kontaktförbud.

Minimistraffet för överträdelse av ett utvidgat eller särskilt utvidgat kontaktförbud bör vara högre än för överträdelse av kontaktförbud i övriga fall

Som vi har uttalat i avsnitt 9.2.3, ska straffskalan för ett brott stå i proportion till brottets svårhet och återspegla hur allvarligt samhället ser på brottet. Inom straffskalan ska i princip alla tänkbara gärningstyper som faller inom det aktuella tillämpningsområdet för brottet kunna inordnas. Straffskalan måste därför ha en viss spännvidd, från ett lägsta straff till ett högsta. En skärpning av straffskalan för ett brott

ska kunna motiveras utifrån principerna om proportionalitet och ekvivalens.

I sammanhanget bör det också beaktas att samhällsutvecklingen har inneburit att acceptansen har minskat för allvarliga våldsbrott och brott som innebär hot om våld eller kränkningar av någons frihet och frid. Mot den bakgrunden har det under senare år genomförts en rad reformer som inneburit straffskärpningar för olika typer av brott mot person. Våld i nära relationer är emellertid alltjämt ett allvarligt samhällsproblem, som innebär ett stort lidande för de utsatta personerna. Detta bör återspeglas i straffskalorna för överträdelse av kontaktförbud.

Som framgår av avsnitt 8.3.6, föreslår vi att särskilt utvidgade kontaktförbud ska kunna meddelas i fler situationer än i dag, även som en förstahandsåtgärd. Även med en sådan utgångspunkt kommer de mer ingripande formerna av kontaktförbud endast kunna utfärdas när det bedöms att ett ordinärt kontaktförbud inte är tillräckligt utifrån den utsatta personens behov av skydd. Många gånger kan det röra sig om att en person har överträtt ett tidigare utfärdat kontaktförbud och att det därför är motiverat med en högre ingripandenivå.

Det primära skyddsintresset för brottet överträdelse av kontaktförbud är att upprätthålla förtroendet för kontaktförbudet.40 En viktig del i trovärdigheten är att den sanktion som kan följa på en överträdelse av förbudet uppfattas som tillräckligt ingripande. Vidare ska straffet för ett brott indikera hur allvarlig gärningen är i förhållande till andra brott och ge uttryck för samhällets klander av brottet. Som vi konstaterat ovan aktualiseras ett utvidgat eller särskilt utvidgat kontaktförbud endast i de allvarligaste fallen, dvs. där risken för brott, förföljelse eller allvarliga trakasserier mot skyddspersonen bedöms som särskilt hög (i avsnitt 8.3.2 och 8.3.3 föreslår vi även att en risk för otillbörlig övervakning samt risk för påverkan på skyddspersonen i syfte att hindra denne från att lämna uppgifter till domstol eller brottsbekämpande myndigheter, ska kunna utgöra grund för att meddela kontaktförbud). En överträdelse av ett sådant kontaktförbud utgör därför som utgångspunkt ett allvarligare angrepp på skyddsintresset – dvs. att upprätthålla förbudet mot kontakter – än en överträdelse av andra former av kontaktförbud. Skyddspersonens befogade intresse av att slippa oönskade kontakter från förbudspersonen måste anses särskilt framträdande i sådana fall. Den som överträder ett utvidgat

40Prop. 2017/18:81 s. 37.

eller särskilt utvidgat kontaktförbud visar på ett särskilt tydligt sätt sin avsikt att fortsätta trakassera skyddspersonen med oönskade kontakter. Detta gäller inte minst i de fall ett sådant kontaktförbud övervakas elektroniskt och gärningspersonen därmed knappast kan undgå upptäckt. Sådana överträdelser är därför särskilt ägnade att skapa oro och rädsla hos skyddspersonen. Mot den bakgrunden bedömer vi att det finns starka skäl för att ifrågasätta den nuvarande ordningen att straffminimum för överträdelse av kontaktförbud är densamma (dvs. fängelseminimum), oavsett vilken form av kontaktförbud som överträdelsen avser. Tvärtom bör det ske en differentiering av straffnivåerna. Enligt vår uppfattning bör därför även de minst allvarliga formerna av överträdelse av ett utvidgat eller särskilt utvidgat kontaktförbud motsvara ett högre straffvärde än fjorton dagars fängelse. Detta förutsatt att det inte är fråga om ett ringa bro