SOU 2023:44

En översyn av regleringen om frihetsberövande påföljder för unga

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 3 november 2021 att uppdra åt en särskild utredare att göra en översyn av regleringen om frihetsberövande påföljder för unga (dir. 2021:99).

Justitierådet Agneta Bäcklund förordnades samma dag som särskild utredare.

Som sakkunniga i utredningen förordnades den 17 december 2021 rättssakkunniga, numera kanslirådet, Kajsa Johansson (Justitiedepartementet) och kanslirådet Miriam Söderström (Socialdepartementet). Som experter att biträda utredningen förordnades samma dag ställföreträdande chefsrådmannen Cecilia Ahlström (Göteborgs tingsrätt), biträdande avdelningschefen och chefsjuristen Tove Björnheden (Barnombudsmannen), institutionschefen, numera verksamhetsområdeschef primärvården Östra Norrbotten, Tomas Fjellvind (Statens institutionsstyrelse), polismästaren Carin Götblad (Polismyndigheten), handläggaren Ove Ledin (Sveriges Kommuner och Regioner), docenten och medicinskt sakkunnige Niklas Långström (Socialstyrelsen), advokaten Anders Malmsten (Sveriges Advokatsamfund), rättschefen Marie-Louise Ollén (Åklagarmyndigheten), rättschefen och avdelningschefen på Rättsavdelningen Caroline Oredsson (Kriminalvården), enhetschefen David Shannon (Brottsförebyggande rådet) och docenten Erik Svensson (Stockholms universitet) som experter i utredningen.

Rättssakkunniga Anna Fridh Welin (Justitiedepartementet) förordnades som sakkunnig den 25 februari 2022.

Den 1 april 2022 entledigades Miriam Söderström och departementssekreteraren Axelina Hedenskog (Socialdepartementet) förordnades i stället som sakkunnig.

Ove Ledin entledigades den 1 april 2022. Samma dag förordnades handläggaren Karin Lindström (Sveriges Kommuner och Regioner)

och biträdande chefsjuristen Caroline Hellström (Statens institutionsstyrelse) att biträda utredningen som experter.

Caroline Hellström entledigades den 1 januari 2023 och utredaren Catrine Kaunitz (Statens institutionsstyrelse) förordnades som expert i utredningen.

Rådmannen Anna Hannell har varit utredningens sekreterare från och med den 20 januari 2022.

Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna. Det har emellertid framförts olika uppfattningar såväl om huvudförslaget som i förslagens detaljer. De förslag som presenteras är därför utredarens även om majoriteten av experterna i huvudsak ställt sig bakom de redovisade förslagen och övervägandena. Tove Björnheden har avgett ett särskilt yttrande. Detta fogas till betänkandet.

Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om frihetsberövande påföljder för unga, får härmed överlämna betänkandet En översyn

av regleringen om frihetsberövande påföljder för unga, SOU 2023:44.

Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i augusti 2023

Agneta Bäcklund

/Anna Hannell

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

Utredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av regleringen om frihetsberövande påföljder för lagöverträdare som begår brott innan fyllda 18 år och föreslå lämpliga förändringar. Utgångspunkten för översynen är behovet av en ordning som möjliggör tillräckligt ingripande reaktioner vid mycket allvarlig brottslighet, innefattar adekvata återfallsförebyggande åtgärder och som säkerställer en trygg och säker miljö. I uppdraget ingår att särskilt överväga vilken myndighet som är bäst lämpad att ansvara för verkställigheten av den eller de frihetsberövande påföljder som föreslås användas. Översynen ska genomsyras av ett ungdoms- och barnrättsperspektiv och förslagen ska säkerställa att barnets rättigheter tillgodoses i enlighet med FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen).

Fängelse ska väljas som frihetsberövande påföljd även för barn och unga

Barn och unga som begår brott innan fyllda 18 år särbehandlas vid straffmätningen och påföljdsvalet. Det innebär bl.a. att det krävs synnerliga skäl för att bestämma påföljden för ett barn till fängelse. Utredningen har inte i uppdrag att föreslå några förändringar i det avseendet. Barn ska alltså även i fortsättningen dömas till frihetsberövande påföljd enbart i undantagsfall.

Sedan påföljden sluten ungdomsvård infördes för mer än 20 år sedan har samhället och brottsligheten förändrats på flera sätt. Forskning tyder på att ungdomar generellt begår färre brott, men att den grupp som begår brott blivit alltmer brottsbelastad och alltså begår

fler och allvarligare brott. Förekomsten av illegala skjutvapen och explosiva varor har också ökat betydlig. Detsamma gäller fall av dödligt våld där skjutvapen använts. Sådan brottslighet har dessutom ofta koppling till kriminella nätverk. Barn och unga som växer upp i områden där kriminella nätverk påverkar levnadsförhållandena löper också en ökad risk att involveras i organiserad brottslighet.

Det finns flera skäl att tro att strafftiderna kommer att bli längre för unga lagöverträdare. En anledning är de generella straffskärpningar som har skett på senare tid, bl.a. för mord, rån och vapenbrott. Det finns även lagförslag som för närvarande bereds och som innebär en skärpt syn på flerfaldig brottslighet. Skärpningarna är inte i sig riktade mot lagföring av barn, men kommer att påverka strafftiderna även för den kategorin av lagöverträdare. Ett annat skäl till att strafftiderna kommer att öka är att påföljden ungdomsövervakning kommer att förändra tillämpningsområdet för de frihetsberövande påföljderna när den reformen slagit igenom fullt ut. Ungdomsövervakning kan dömas ut i stället för vissa kortare frihetsstraff och därmed kommer den genomsnittliga tid som döms ut som frihetsberövande påföljd troligen att bli något längre.

Om straffen som döms ut blir längre är det ännu viktigare att den intagne får stöd vid övergången mellan institution och frihet. Om stödet uteblir är risken för återfall i brott hög. En frihetsberövande påföljd för unga bör därför innehålla moment av stöd vid övergången mellan institution och frihet. Det ska även finnas möjligheter för samhället att kontrollera att den frigivne sköter de villkor som sätts upp i samband med frigivningen och kan ingripa på ett tidigt stadium vid en ogynnsam utveckling.

Behovet av samhällsskydd, i den bemärkelse att den verksamhet som ansvarar för att verkställa frihetsberövande påföljder ska ha möjlighet att hindra rymningar, stå emot fritagningar och skapa förutsättningar för att skydda såväl intagna som personal mot hot och våld, talar för att Kriminalvården anförtros uppgiften att verkställa frihetsberövande påföljder för unga. Det beror bl.a. på att en av Kriminalvårdens huvudsakliga uppgifter är att verkställa utdömda påföljder. För verkställighet av fängelse finns ett omfattande regelverk och Kriminalvården har erfarenhet av att hantera klienter med skiftande behov av stöd och kontroll. Det innebär att fängelsepåföljden har en grundstruktur som gör det möjligt att skapa en verkställighet som tillgodoser

kravet på trygghet, såväl för de intagna och personal som för brottsoffer och samhället i övrigt.

Även för Statens institutionsstyrelse (SiS) skulle en förändring som innebär att Kriminalvården tar över ansvaret för de dömda leda till att SiS verksamhet kan renodlas till att enbart avse vård. Antalet barn och unga som är i akut behov av tvångsvård har ökat på senare tid, vilket har lett till att det uppstått kö till den tvångsvård som bedrivs vid de särskilda ungdomshemmen. Om SiS inte längre ska verkställa sluten ungdomsvård kan de platser som för närvarande används för den påföljden i stället användas för vård. En förändring som innebär att barn som tvångsvårdas tas omhand av en myndighet med ett tydligt vårduppdrag medan barn som döms för allvarliga brott omhändertas av en annan myndighet med det huvudsakliga uppdraget att verkställa straff skulle också göra systemet mer tydligt och renodlat.

Den grupp unga lagöverträdare som döms till frihetsberövande påföljder är inte homogen. Det kommer att finnas unga som påbörjar verkställigheten innan 18 års ålder men som, om strafftiden är lång, hinner bli betydligt äldre innan frigivningen aktualiseras. Behoven av insatser skiljer sig åt dels mellan olika individer, dels i olika åldrar. Det finns därför skäl att söka en lösning som ger utrymme för flexibilitet. Den som inleder verkställigheten i en form som är anpassad för barn under 18 år bör kunna övergå till verkställighet i annan form. Detta för att undvika att äldre personer avtjänar straff tillsammans med barn och för att säkerställa att lämplig sysselsättning kan erbjudas den dömde under hela verkställigheten.

Om barn och unga döms till fängelse som verkställs av Kriminalvården kan en flexibilitet uppnås genom att myndigheten placerar barn på ungdomsavdelningar där en verksamhet erbjuds som är anpassad till barns behov. Om verkställigheten fortgår efter att den dömde har fyllt 18 år kan han eller hon placeras på en annan avdelning där andra behov av t.ex. sysselsättning kan uppfyllas.

Sammantaget innebär behoven av samhällsskydd, renodling och flexibilitet att fängelse bör väljas som påföljd även för barn som döms till frihetsberövande påföljder. Verkställigheten måste dock anpassas så att de behov och rättigheter som tillkommer barn kan tillgodoses fullt ut. Kriminalvården är bäst lämpad att verkställa fängelse.

Kriminalvårdens verksamhet måste anpassas

En förutsättning för det förslag som utredningen lämnar är att Kriminalvårdens verksamhet anpassas till att barn ska vistas där. Det innebär bl.a. att barn ska avtjäna fängelse vid särskilda ungdomsavdelningar där de kan hållas avskilda från vuxna intagna under verkställigheten. Barn ska avtjäna straffet under trygga förhållanden, med rätt till lämplig sysselsättning i form av t.ex. skola, behandling och fritidsaktiviteter. Det kräver personal med rätt kompetens och erfarenhet. Av grundläggande betydelse är att Kriminalvårdens skolverksamhet utvecklas till att omfatta även yngre intagna samt att även den behandling som erbjuds för att motverka återfall i brott anpassas till barn. De rättigheter som följer av barnkonventionen tillkommer alla barn oavsett var de befinner sig under uppväxten. Kriminalvårdens verksamhet måste därmed anpassas till den nya målgruppen.

Reformen bör av den anledningen inte träda i kraft förrän den 1 januari 2028.

Det kan finnas behov av att i vissa fall särbehandla vissa barn när fängelse verkställs

Att påföljdssystemet bygger på krav på likabehandling utesluter inte att det kan finnas behov av att ta större hänsyn till dömda barns individuella förhållanden när det gäller valet mellan olika former av frihetsberövande påföljder eller vid verkställigheten av en sådan påföljd.

Det är inte osannolikt att det kan finnas undantagssituationer där ett barn riskerar att fara illa vid en verkställighet tillsammans med andra dömda. I vissa fall, inte minst när det gäller personer med särskilda behov av stöd, är förhållandena sådana att en mer utpräglad vårdpåföljd förefaller vara det lämpligaste alternativet även när personen döms för allvarlig brottslighet.

Utredningen föreslår därför att det ska införas en möjlighet att i undantagsfall besluta att ett barn som döms till fängelse kan verkställa straffet vid ett särskilt ungdomshem. För att undantagsbestämmelsen ska bli tillämplig ska det krävas att det finns synnerliga skäl hänförliga till den enskildes personliga förhållanden. Det kan vara så att den unges mognadsgrad inte överensstämmer med ungdomens verkliga ålder eller att den unge har en fysisk eller intellektuell funk-

tionsnedsättning, en psykologisk eller medicinsk diagnos eller något liknande förhållande som innebär att han eller hon kan vara särskilt utsatt i förhållande till andra intagna. Det kan också vara fråga om att andra särskilda överväganden behöver göras och att den unges behov av stöd- och omsorgsinsatser på ett mer ändamålsenligt sätt kan mötas vid ett särskilt ungdomshem. De barn som kan komma i fråga är alltså de som riskerar att fara illa av en placering bland andra dömda personer.

Det är rätten som beslutar om verkställighet ska ske vid ett särskilt ungdomshem. Beslutet fattas i samband med att ett barn döms till fängelse. Om kraven på samhällsskydd är framträdande bör det inte komma i fråga att besluta om verkställighet vid ett särskilt ungdomshem.

En ny fängelselag för unga

Utredningen föreslår en ny verkställighetslag, fängelselagen för unga (2027:000). Den lagen ska gälla om den innehåller avsteg från det som följer av fängelselagen (2010:610), som i övrigt ska kunna tillämpas.

I fängelselagen för unga finns en bestämmelse om att den verkställande myndigheten, dvs. Kriminalvården eller SiS, ska utse en koordinator för barn som avtjänar fängelse. På samma sätt följer av lagen att socialnämnden i den kommun där barnet är folkbokförd ansvarar för att utse en särskild handläggare för det barn som dömts till fängelse. Den verkställande myndigheten ska samverka med socialnämnden vid verkställighetsplaneringen och löpande under verkställigheten. Samråd ska ske med barnet och, om det är möjligt och bedöms som lämpligt, med hans eller hennes vårdnadshavare och med andra personer som kan ha upplysningar om barnet. Vid behov får samråd även ske med andra myndigheter och aktörer.

Fängelselagen för unga ska i första hand tillämpas när den som avtjänar fängelse är under 18 år. Kriminalvården får dock besluta att verkställighet får ske enligt fängelselagen för unga även efter att personen har fyllt 18 år. Den som avtjänar fängelse enligt fängelselagen för unga ska vara placerad vid en särskild ungdomsavdelning. Placering vid säkerhetsavdelning får inte förekomma. I fängelselagen för unga finns även särskilda bestämmelser om t.ex. sysselsättning, ersättning, permission och utslussning.

I 3 kap. fängelselagen för unga finns särskilda bestämmelser som gäller när fängelse verkställs vid ett särskilt ungdomshem. Där anges även att SiS ska ansvara för verkställighet av fängelse som sker där.

I fängelselagen för unga finns det även bestämmelser om villkorlig frigivning. Den som avtjänar fängelse enligt fängelselagen för unga ska alltid ställas under övervakning vid villkorlig frigivning. Det ska dessutom krävas synnerliga skäl för att skjuta upp villkorlig frigivning för ett barn. Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl för att skjuta upp villkorlig frigivning enligt fängelselagen för unga ska det endast beaktas om den intagne under verkställigheten på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten.

Summary

The commission of inquiry’s terms of reference

The commission of inquiry has been tasked with conducting a review of regulations concerning depriving offenders under the age of 18 of their liberty and to recommend appropriate amendments. The point of departure for this review is the need for a system that facilitates sufficiently robust interventions in very serious criminality, including adequate measures to prevent recidivism and ensure a safe and secure environment. The assignment includes the specific task of considering which government agency is best suited to assuming responsibility for the enforcement of the proposed custodial sentences. The review shall be imbued with a children’s rights perspective and proposals shall ensure that the rights of children are protected in accordance with the United Nations Convention on the Rights of the Child.

Prison should be available as a sentence for children

Children who commit offences before they reach 18 years of age receive special treatment in the meting out of punishment and sentencing. Among other things, extraordinary reasons are required before a child can be sentenced to prison. The inquiry’s mandate does not extend to recommending changes in this regard. Even in future, sentences that deprive children of their liberty must be reserved for exceptional cases.

Since the sentence of institutional care of young offenders was introduced over 20 years ago, society and criminality have changed in many ways. Although research suggests that youths are generally committing fewer offences, those that do increasingly have extensive criminal records, committing a greater number of and more serious offences. The possession of firearms and explosives has also increased

significantly, as have cases of lethal violence involving firearms. Such crimes are also often linked to criminal networks. Children and youths growing up in areas in which criminal networks influence living conditions also run a greater risk of becoming involved in organised crime.

There are a number of reasons to believe that sentences for young offenders will increase in length. One is the recent general trend towards tougher sentencing for crimes such as murder, robbery and firearms offences. A bill is also being prepared that will mean tougher sentences when offenders are convicted of multiple crimes. While this more rigorous approach is not targeted at legal proceedings against children, it will inevitably affect the length of sentence imposed on this category of offender. Another reason why sentences will increase in length is that the relatively new sentence youth supervision will change the area of application for custodial sentences once the reform is fully implemented. As a sentence of youth supervision may be passed instead of certain short custodial sentences, it seems likely that the average length of custodial sentences will increase somewhat.

As the sentences passed become longer, it becomes even more important that inmates receive adequate support in the transition from institution to freedom. If this support is not forthcoming, the risk of recidivism is high. A custodial sentence imposed on a youth should therefore include elements of support for the transition from institution to freedom. Society must also be able to check that releasees comply with the terms of their parole and intervene at an early stage in the event of adverse developments.

Given the need to protect society, the organisation responsible for enforcing a custodial sentence must be able to prevent escapes, withstand attempts to free inmates and create the conditions for protecting both inmates and staff from threats and violence. This suggests that the Swedish Prison and Probation Service should be entrusted with enforcing custodial sentences handed down to young offenders, not least because the Swedish Prison and Probation Service’s principal task is to enforce custodial sentences. The enforcement of prison sentences is covered by an extensive regulatory framework and the Swedish Prison and Probation Service is experienced in dealing with clients with shifting needs in terms of support and control. This provides a foundation for meeting security requirements, both for inmates and staff and for the victims of crime and society at large.

Were the Swedish Prison and Probation Service to take over responsibility for young offenders given custodial sentences, this would also allow the Swedish National Board of Institutional Care (SiS) to concentrate its operations on providing care. The number of children and youths in acute need of compulsory institutional care has increased over recent years, leading to queues for places in special residential homes for young people. Were SiS to be relieved of the task of caring for young people placed in an institution due to criminal behaviour, places would be freed up for other forms of care. A change by which minors placed in compulsory institutional care are cared for by one government agency, while those convicted of serious crimes are cared for by another agency with the main assignment of enforcing custodial sentences would also make the system more straightforward.

The group of young offenders who receive custodial sentences is not homogeneous. There will be those who begin a sentence before reaching 18 years of age but who, if the sentence is long, will be significantly over 18 by the time they are released. The need for interventions differs from one person to the next and between age groups, hence the need to seek a flexible solution. It should be possible to transfer an inmate from an institution adapted to minors to another once they reach 18 years of age, both to avoid children serving sentences alongside adults and to ensure that appropriate activities and occupations can be offered throughout the sentence.

If prison sentences handed down to minors are enforced by the Swedish Prison and Probation Service, the desired flexibility can be achieved by placing young offenders in a youth wing where appropriate activities can be offered. If a sentence continues after the young offender reaches 18 years of age, she or he can then be transferred to another wing where other needs, such as an occupation, can be met.

In summary, the need for specialisation, flexibility and to protect society mean that custodial sentences should be served in a prison, even if the offender is a minor. That said, the enforcement of the sentence must be adapted so that the needs and rights of children can be met in full. The Swedish Prison and Probation Service is the most suitable agency to enforce prison sentences.

The operations of the Swedish Prison and Probation Service must be adapted

One precondition for the submitted proposal is that the operations of the Swedish Prison and Probation Service are adapted to housing children. Among other things, this means children serving their sentences in separate youth wings where they can be kept apart from adult inmates. Children must be able to serve their sentences under safe conditions, with the right to activities such as school, leisure activities and therapy. This demands staff with the right expertise and experience. It is essential that the Swedish Prison and Probation Service’s educational activities be developed to include school for young offenders and that the treatment programmes offered to prevent recidivism are adapted to young offenders. The provisions of the Convention on the Rights of the Child apply to all children, regardless of their situation. The Swedish Prison and Probation Service’s operations must therefore be adapted to the new client group.

For this reason, the reform should not enter into force until 1 January 2028.

It may prove necessary to give special treatment to certain children when a custodial sentence is enforced

The fact that the sentencing system is based on equal treatment does not preclude the possibility that greater consideration may need to be given to the individual circumstances of children when choosing which form the deprivation of liberty should take, or when enforcing a custodial sentence.

It is likely that exceptional circumstances may arise in which a child’s safety would be put at risk were they to serve their sentence with other convicted offenders. In certain cases, circumstances may be such that a sentence with a more pronounced care element may seem the most appropriate alternative even for serious offences, not least when the offender is in need of special support.

The commission therefore recommends that a provision should be inserted so that under exceptional circumstances a court may decide that a child should serve a custodial sentence in a special residential home for young people rather than prison. To invoke such a

provision, there would have to be extraordinary reasons related to the individual's personal circumstances. This might be that the child’s level of maturity does not correspond to their age, or that they have a physical or intellectual disability, a psychological disorder or medical diagnoses or some similar circumstance that may make them especially vulnerable in relation to other inmates. It may also be the case that special consideration needs to be given to whether the child’s need for support and care interventions can be met more effectively in a special residential home for young people. So, the primary consideration is whether placing the child among other convicted offenders presents a risk to their safety.

It is for the court to decide whether a custodial sentence should be served in a special residential home for young people. This decision is made in conjunction with sentencing. The option of serving a sentence in a special residential home for young people should not be considered if it conflicts with the requirement to protect the public.

A new act on the imprisonment of young offenders

The commission recommends a new act on the enforcement of imprisonment of young offenders, the Swedish Act on Imprisonment of Young Offenders (SFS 2027:000). This act shall apply to the extent that it deviates from the Swedish Act on Imprisonment (SFS 2010:610), which should otherwise apply.

The new act on the imprisonment of young offenders shall contain a provision that the enforcing agency – i.e., the Swedish Prison and Probation Service or SiS – must appoint a coordinator for a child serving a prison sentence. Similarly, pursuant to the act, the social welfare committee in the municipality where the child is registered in the population register shall appoint a case officer for that child. The enforcing agency shall cooperate with the social welfare committee when planning the enforcement of the sentence and on an ongoing basis while the sentence is being planned. The child shall be consulted and, if possible and deemed appropriate, her or his parents/guardians and other individuals who may have information about the child. If necessary, other government agencies and stakeholders should also be consulted.

The act on the imprisonment of young people shall be primarily applied when someone serving a prison sentence is under 18 years of age. The Swedish Prison and Probation Service may, however, decide that the act should apply to the enforcement of a sentence after the offender has turned 18. An inmate serving a prison sentence pursuant to the act on the imprisonment of young offenders shall be placed in a separate youth wing. No one under 18 years of age shall be placed in a high-security unit. The act on the imprisonment of young offenders also includes separate provisions on matters such as occupation, remuneration, leave and release.

Chapter 3 of the act contains provisions on serving a custodial sentence in a special residential home for young people. It also states that SiS is responsible for enforcing custodial sentences in such homes.

The act on the imprisonment of young offenders also contains provisions on parole. An inmate serving a prison sentence pursuant to the act on the imprisonment of young offenders shall always be under supervision once paroled. Extraordinary reasons are also required to defer the parole of a child. When assessing whether extraordinary reasons exist to defer parole pursuant to the act, the only consideration shall be whether the inmate has seriously breached the regulations and conditions that apply to the enforcement of their sentence.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till fängelselag för unga (2027:000)

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Allmänna bestämmelser

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om verkställighet av fängelse för den som inte har fyllt arton år.

Vid verkställighet av fängelse i kriminalvårdsanstalt gäller fängelselagen (2010:610) om inte annat följer av denna lag.