SOU 2022:15

Sveriges globala klimatavtryck

Till statsrådet Annika Strandhäll

Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillkalla en parlamentarisk kommitté (dir. 2010:74) med uppdrag att lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås. Kommittén har antagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04). Miljömålsberedningens övergripande uppdrag är att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner samt myndigheter. Det övergripande uppdraget gällde till och med 2020. Beredningen fick under denna tidsperiod tilläggsdirektiv i enlighet med regeringens prioriteringar.

I december 2020 fattade regeringen beslut om ett nytt direktiv till Miljömålsberedningen.1 Syftet med Miljömålsberedningen ska, enligt direktivet, fortsatt vara att nå en bred politisk samsyn inom prioriterade områden inom miljöpolitiken. Syftet ska även fortsatt vara att hantera frågor som berör flera samhällsintressen inom olika områden som är särskilt prioriterade och komplexa och som inte kan lösas på myndighetsnivå utan kräver politiska avvägningar. En sådan samsyn är nödvändig för att åstadkomma den samhällsomställning som krävs för att nå målen.

Genom tilläggsdirektiv ska regeringen besluta om uppdrag om de särskilda strategier som beredningen ska ta fram.

Detta är ett långsiktigt arbete och därför ska beredningens uppdrag gälla tills vidare. Arbetet ska genomföras i samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner, regioner, myndigheter och andra aktörer. Beredningen ska ta sin utgångspunkt i Sveriges genomförande av FN:s globala mål för hållbar utveckling, Agenda 2030. Miljömålsberedningen ska utvärderas 2025.

1 Dir. 2020:141.

Enligt det tilläggsdirektiv som regeringen beslutade den 22 oktober 2020 ska Miljömålsberedningen föreslå en samlad strategi för att minska klimatpåverkan från konsumtion i syfte att nå en klimatmässigt hållbar konsumtion på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt.

Uppdraget skulle ursprungligen redovisas senast den 31 januari 2022. Genom nya beslut förlängdes uppdraget att redovisas senast den 31 mars 2022.

Dåvarande riksdagsledamoten Emma Nohrén förordnades den 1 juni 2018 att vara ordförande i Miljömålsberedningen. Följande personer förordnades den 1 mars 2021 att vara ledamöter i Miljömålsberedningen under den aktuella utredningstiden: Marlene Burwick, Christofer Fjellner, Martin Kinnunen, Nina Lundström, Magnus Manhammar, Rickard Nordin, Kjell-Arne Ottosson, Amanda Palmstierna och Elin Segerlind. Från och med den 26 april 2021 entledigades Nina Lundström från uppdraget. Joar Forssell förordnades som ledamot den 26 april 2021.

Följande personer förordnades den 14 juni 2021 att vara experter i Miljömålsberedningen: professorn Christian Azar, professorn Jonna Bornemark, teknologie doktorn Selma Brynolf, ordföranden Åse Classon, professorn Jonas Ebbesson, generalsekreteraren Nina Ekelund, chefen och grundaren Exponential Roadmap Initiative Johan Falk, klimatexperten Jesper Gyberg, verkställande direktören Viveke Idh, verksamhetsledaren Maria Ivansson, professorn Anders Ivarsson Westerberg, handläggaren/experten Andreas Hagnell, seniora rådgivaren hållbar energi och klimat Ola Hansén, professorn Astrid Kander, chefen David Kihlberg, sjökaptenen Fredrik Larsson, miljö- och klimatexpert, Föreningen Svensk Sjöfart, docenten Jörgen Larsson, professorn Oksana Mont, docenten Cecilia Solér, docenten Åsa Svenfelt, chefen Tina Thorsell, hållbarhetexperten Victoria Thuillier, generalsekreteraren Dag Waldenström, filosofie doktorn Maria Wollrath Söderberg, forskningsledaren Lars Zetterberg och forskningsledaren Jonas Åkerman. Från och med den 1 januari 2022 entledigades Ola Hansén från uppdraget att vara expert. Ansvarig samhällspolitik Madeleine van der Veer förordnades den 1 februari 2022 att vara expert i Miljömålsberedningen.

Experterna har bidragit med sin sakkunskap i olika frågor men inte deltagit i ledamöternas diskussioner om betänkandets innehåll, överväganden och förslag.

Som huvudsekreterare anställdes Christine Annemalm från och med den 1 januari 2021. Hanna Nilo och departementssekreteraren Julien Morel anställdes som sekreterare från och med den 8 februari 2021. Klimatanalytikern Jonas Allerup anställdes som sekreterare från och med den 15 februari 2021. Kvalificerade utredaren Elisa Abascal Reyes anställdes som sekreterare från och med den 3 maj 2021. Elisa Abascal Reyes anställning upphörde från och med 1 mars 2022. Noak Westerberg var inlånad till sekretariatet på deltid från Klimatpolitiska rådet under tiden 8 november 2021 till och med 10 december 2021.

Miljömålsberedningen har redovisat tidigare uppdrag i delbetänkanden (SOU 2010:101, SOU 2011:34, SOU 2012:15, SOU 2012:38, SOU 2013:43, SOU 2014:50, SOU 2016:21, SOU 2016:47 och SOU 2020:83).

Reservationer har lämnats av Christofer Fjellner, Martin Kinnunen och Kjell-Arne Ottosson.

Särskilda yttranden har lämnats av Christofer Fjellner, Joar Forssell, Martin Kinnunen, Rickard Nordin, Kjell-Arne Ottosson, Amanda Palmstierna och Elin Segerlind.

Miljömålsberedningens ledamöter överlämnar betänkandet Sveriges globala klimatavtryck, SOU 2022:15.

Härmed är uppdraget slutfört.

Stockholm i mars 2022

Emma Nohrén ordförande

Marlene Burwick Rickard Nordin

Christofer Fjellner Kjell-Arne Ottosson

Joar Forssell Amanda Palmstierna

Martin Kinnunen Elin Segerlind

Magnus Manhammar

/Christine Annemalm Hanna Nilo Julien Morel Jonas Allerup

Sammanfattning

För att kunna nå Parisavtalets 1,5-gradersmål, miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och därmed möjliggöra att Generationsmålet ska kunna nås, behöver de globala utsläppen av växthusgaser minska snabbt. I första hand är det önskvärt att alla länder ställer om sina territoriella utsläpp i linje med 1,5-gradersmålet och inför ett enhetligt och tillräckligt högt pris på koldioxid. Dock är inte 1,5-gradersmålet på väg att nås med dagens beslut om styrmedel och åtgärder.

Miljömålsberedningens uppdrag har varit att föreslå en samlad strategi för att minska klimatpåverkan från konsumtion med ambitionen att nå en klimatmässigt hållbar konsumtion på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt.

Miljömålsberedningen instämmer i budskapen från FN:s klimatpanel (IPCC) och understryker klimatfrågans allvar och vikten av handling.

Ny strecksats i Generationsmålet

Miljömålsberedningen föreslår en ny strecksats i Generationsmålet för Sveriges globala klimatavtryck som visar på den nationella klimatpolitikens samlade effekt på de globala utsläppen.

Förslaget till ny strecksats lyder att Sverige senast 2045 ska ha ett negativt globalt klimatavtryck. Strecksatsen att Sveriges globala klimatavtryck ska vara negativt senast 2045 nås genom målen för Sveriges territoriella utsläpp, konsumtionens klimatpåverkan och exportens klimatnytta.

Mål för minskad klimatpåverkan från konsumtion

Miljömålsberedningen föreslår att riksdagen beslutar om ett långsiktigt klimatmål för Sveriges klimatpåverkan från konsumtion – ett mål inom ramen för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan – om att nå nettonoll utsläpp till 2045. Miljömålsberedningen föreslår vidare att riksdagen beslutar om två målbanor för Sveriges klimatpåverkan från konsumtion fram till 2045 – inom ramen för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan – där huvudmålbanan baseras på att Sverige och EU når sina respektive territoriella klimatmål samt att övriga länder ställer om i linje med sina klimatbidrag (NDC) och långsiktiga klimatstrategier (LTS) till Parisavtalet. Sverige ska sträva efter en alternativ målbana för klimatpåverkan från konsumtion som är i linje med IPCC:s 1,5-gradersscenario.

Figur 1 Huvudmålbana (i blått), alternativ målbana (i grönt) samt nettonollmål för 2045 (i gult) för Sveriges konsumtionsbaserade utsläpp

Källa: Egna beräkningar, se avsnitt 10.3.

Internationell klimatnytta kan användas som flexibilitet för att nå det långsiktiga nettonollmålet för Sveriges klimatpåverkan från konsumtion. Den internationella klimatnyttan som kan tillgodoräknas

-26%

-57%

-66%

-47%

-69%

-77%

0 20 40 60 80 100 120

2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045

Miljo n er to n ko ld ioxid ekv iv alent er

Historiska utsläpp

Huvudmålbana (territoriellt klimatmål, EU:s klimatmål och ländernas klimatlöften till Parisavtalet)

Alternativ målbana (IPCC AR6 1,5°C)

Mål nettonoll 2045

till konsumtionsmålet ska täcka gapet mellan huvudmålbanan och nollutsläpp senast 2045. Internationell klimatnytta är negativa utsläpp, verifierade utsläppsminskningar genom investeringar utomlands eller klimatnytta från export.

Att förhålla sig till andra länders klimatlöften ger en signal om att Sverige arbetar för att de andra länderna ska leverera enligt sina klimatbidrag (NDC) och långsiktiga strategier (LTS) till FN. Utgångspunkten är att de verkliga utsläppen kommer att spegla ländernas klimatlöften till Parisavtalet.

Mål för att öka den svenska exportens klimatnytta

Miljömålsberedningen föreslår att riksdagen beslutar om en målbana för att öka den svenska exportens klimatnytta – inom ramen för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan – där Sverige och EU når sina respektive territoriella klimatmål samt att övriga länder ställer om i linje med sina klimatbidrag (NDC) och långsiktiga klimatstrategier (LTS) till Parisavtalet. Klimatnyttan från export ska vara större än gapet mellan huvudmålbanan för klimatpåverkan från konsumtion och nollutsläpp inklusive de internationella klimatinvesteringarna och negativa utsläpp.

Figur 2 Målbana för exportens klimatnytta

Källa: Egna beräkningar, se avsnitt 10.4.

Statistik om konsumtionsbaserade utsläpp

Miljömålsberedningen föreslår att Statistiska centralbyrån (SCB) får i uppgift att utveckla den officiella statistiken över klimatpåverkan från konsumtion.

Arbetet med scenarier och effektbedömningar om konsumtionsbaserade utsläpp behöver formaliseras. Miljömålsberedningens föreslår därför att Naturvårdsverket får i uppdrag att ta fram en metod för att beräkna utsläppsscenarier för Sveriges konsumtionsbaserade utsläpp och regelbundet ta fram konsumtionsbaserade utsläppsscenarier samt utveckla metoder för att göra konsumtionsbaserade effektbedömningar.

Statistik om klimatpåverkan från export

Det behövs statistik om exportens effekt på de globala utsläppen. Miljömålsberedningen föreslår därför att SCB, tillsammans med Naturvårdsverket och i dialog med exportaktörerna och akademin, utvärderar befintliga mått, tar fram ett vidareutvecklat mått på klimatavtryck av svenska produkter som går till export jämfört med andra motsvarande produkter samt tar fram en metod för att följa upp statistik om exportens effekt på de globala utsläppen.

Miljömålsberedningen föreslår vidare att SCB får i uppgift att årligen följa upp statistiken om exportens effekt på de globala utsläppen.

Arbetet med scenarier och effektbedömningar om exportens klimateffekt behöver formaliseras. Miljömålsberedningen föreslår därför att Naturvårdsverket får i uppdrag att ta fram en metod för att beräkna utsläppsscenarier för exportens klimateffekt, regelbundet ta fram scenarier över exportens klimateffekt samt utveckla metoder för att göra effektbedömningar på exportens klimateffekt.

Mål för flygets klimatpåverkan

Miljömålsberedningen föreslår att utsläpp från bunkring, dvs. det som tankas i Sverige, till internationellt flyg inkluderas i Sveriges långsiktiga territoriella klimatmål om att nå nettonollutsläpp inom svenskt territorium senast 2045. Miljömålsberedningen föreslår även att kol-

dioxidutsläpp från inrikes flyg inkluderas i etappmålet för inrikes transporter till 2030.

Ett nationellt mål för flyget ska inte vara mindre ambitiöst än vad branschen själv har åtagit sig enligt flygbranschens färdplan till Fossilfritt Sverige, dvs. fossilfritt inrikes flyg till 2030, fossilfri bunkring till flyg – både inrikes och internationellt – till 2045 och ett mål för elflyg. Branschen har beslutat om dessa mål under förutsättning att staten bistår med styrmedel och åtgärder för att stödja utvecklingen.

Flygets klimatpåverkan beror huvudsakligen på utsläppen av koldioxid vid förbränningen av fossilt flygbränsle. Flygets klimatpåverkan ska minska inom och utanför Sveriges territorium i den mån Sverige har rådighet. Samtidigt ingår endast inrikes flyg i Sveriges långsiktiga klimatmål medan internationellt flyg inte ingår i något svenskt klimatmål. Sverige har störst rådighet över utsläppen som uppstår till följd av flygets tankning av fossila bränslen i Sverige, främst när det gäller inrikes flyg men även när det gäller internationellt flyg från och till Sverige. Även höghöjdseffekter är betydande och bör minska men är för osäkra i dagsläget för att kunna regleras med tillräcklig säkerhet.

Sverige ska inte minska flygets utsläpp så att utsläppen kan öka någon annanstans. Regleringen av klimatpåverkan från internationellt flyg ska därför i första hand komma från Icao och EU. De målsättningar och styrmedel som Icao tillhandahåller i dag är dock långt ifrån tillräckliga för att placera internationellt flyg i linje med Parisavtalets 1,5-gradersmål.

Mål för den internationella sjöfartens klimatpåverkan

Miljömålsberedningen föreslår att halva delen (50 procent) av utsläppen från fartyg på internationell resa som anlöpt eller avgått svensk hamn inkluderas i Sveriges långsiktiga territoriella klimatmål om att nå nettonollutsläpp inom svenskt territorium senast 2045.

Klimatpåverkan från bunkringen i Sverige till internationell sjöfart har ökat snabbt sedan 1990-talet. Sjöfartens klimatpåverkan ska enligt Miljömålsberedningen minska inom och utanför Sverige i den mån Sverige har rådighet. Stora investeringar behövs i form av produktion av förnybara och fossilfria bränslen samt elinfrastruktur.

Sverige ska inte införa och tillämpa styrmedel som riskerar att minska sjöfartens utsläpp i Sverige om utsläppen därmed ökar någon annanstans. I första hand ska IMO och EU besluta om reglering av klimatpåverkan från internationell sjöfart. De mål och styrmedel som IMO har beslutat i dag är dock långt ifrån tillräckliga för att placera internationell sjöfart i linje med Parisavtalets 1,5-gradersmål.

Hur det klimatpolitiska ramverket kan få genomslag i offentlig upphandling

Miljömålsberedningen lämnar flera förslag om hur det klimatpolitiska ramverket ska kunna få genomslag i offentlig upphandling. Miljömålsberedningen föreslår bland annat en ny resultatindikator om klimatkrav till regeringens mål för den offentliga upphandlingen, ett etappmål inom miljömålssystemet att utsläppen från offentligt upphandlade varor och tjänster ska minska snabbare än utsläppen från samhället i övrigt och en lagstadgad skyldighet för alla upphandlande myndigheter och enheter att beakta de nationella klimatmålen i sin offentliga upphandling. Miljömålsberedningen föreslår även att relevanta myndigheter ska utveckla tillsyn, statistik och även starta arbetet för att bygga upp en databas med livscykelanalyser och livscykelkostnader. Dessutom föreslår Miljömålsberedningen en ny programutbildning för offentliga upphandlare med delar om klimat, utsläpp från offentlig konsumtion och tillvägagångssätt för att minska utsläppen.

Miljömålsberedningens kombination av förslag är ämnade att ge det klimatpolitiska ramverket större genomslag i den offentliga upphandlingen men innebär samtidigt att det fortfarande är upp till varje enskild kommun, region och statlig myndighet att utifrån sin position, ekonomi och lokala förutsättningar avgöra vilka krav som ska ställas i den offentliga upphandlingen.

Sveriges klimatarbete i EU och internationellt

Miljömålsberedningen föreslår också att Sverige ska stärka sitt arbete inom EU och andra relevanta internationella sammanhang för att minska de globala utsläppen i linje med 1,5-gradersmålet.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2016:1145) om offentlig upphandling att det ska föras in två nya paragrafer, 4 kap. 3 a § och 19 kap. 3 a §, med följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap.

3 a §

En upphandlande myndighet ska beakta klimatmålen i sin offentliga upphandling.

19 kap.

3 a §

En upphandlande myndighet ska beakta klimatmålen i sin offentliga upphandling.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

1.2. Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna att det ska föras in två nya paragrafer, 4 kap. 3 a § och 19 kap. 3 a §, med följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap.

3 a §

En upphandlande enhet ska beakta klimatmålen i sin offentliga upphandling.

19 kap.

3 a §

En upphandlande enhet ska beakta klimatmålen i sin offentliga upphandling.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

1.3. Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner att det ska föras in två nya paragrafer, 4 kap. 3 a § och 15 kap. 4 a §, med följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap.

3 a §

En upphandlande myndighet eller enhet ska beakta klimatmålen i sin offentliga upphandling.

15 kap.

4 a §

En upphandlande myndighet eller enhet ska beakta klimatmålen i sin offentliga upphandling.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

1.4. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning att 1 och 2 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §1

I denna förordning finns bestämmelser om samordning av statliga myndigheters inköp i syfte att åstadkomma besparingar för staten.

I denna förordning finns bestämmelser om samordning av statliga myndigheters inköp i syfte att åstadkomma besparingar för staten och minska utsläppen av

växthusgaser.

Förordningen gäller för myndigheter under regeringen.

2 §2

För varor och tjänster som myndigheterna upphandlar ofta, i stor omfattning eller som uppgår till stora värden skall det finnas ramavtal eller andra gemensamma avtal som effektiviserar upphandlingarna. Därvid skall små och medelstora företags möjligheter att delta i upphandlingar beaktas.

För varor och tjänster som myndigheterna upphandlar ofta, i stor omfattning, som uppgår till stora värden eller som har stor

klimatpåverkan ska det finnas ram-

avtal eller andra gemensamma avtal som effektiviserar upphandlingarna. Därvid ska små och medelstora företags möjligheter att delta i upphandlingar beaktas.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

1 Senaste lydelse 2010:1869. 2 Senaste lydelse 1998:796.

2. Miljömålsberedningens uppdrag och utgångspunkter

2.1. Uppdraget

Miljömålssystemet

I april 1999 beslutade riksdagen1 om den målstruktur som än i dag ligger till grund för det nationella miljöarbetet. Målstrukturen innehåller ett antal nationella miljökvalitetsmål där riksdagen anger vilket miljötillstånd som ska uppnås i ett generationsperspektiv. I enlighet med den ursprungliga målstrukturen svarade regeringen för att ställa upp delmål i de fall det behövdes för att nå miljökvalitetsmålen. Genom ett riksdagsbeslut i juni 2010 förändrades miljömålsstrukturen till att innehålla ett generationsmål, 16 miljökvalitetsmål och etappmål.2 Riksdagen uttalade att ett viktigt syfte med miljömålsarbetet är att få ett tydligare fokus på operativa insatser för att åstadkomma den samhällsomställning som krävs för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. För att i ökad utsträckning kunna identifiera övergripande frågor och de åtgärder som är mest effektiva i fråga om att bidra till att nå miljökvalitetsmålen beslutades att man ska ta fram breda, tvärsektoriella strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder.

1 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige, prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183. 2 Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.

Miljömålsberedningen och miljömålssystemet

Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillsätta en parlamentarisk beredning för att utarbeta underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås. Beredningen har tagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04). Miljömålsberedningens uppgift var att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Miljömålsberedningen skulle hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därför kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Den skulle även fokusera på frågor som kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar, dels där det finns behov av strukturella förändringar, dels när det gäller frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myndighetsnivå.3 Detta uppdrag gällde fram till den 1 december 2020 (dir. 2010:74) med förlängning till sista december samma år.

I december 2020 fattade regeringen beslut om ett nytt direktiv till Miljömålsberedningen.4 Syftet med Miljömålsberedningen ska, enligt direktivet, fortsatt vara att nå en bred politisk samsyn inom prioriterade områden inom miljöpolitiken. Syftet ska även fortsatt vara att hantera frågor som berör flera samhällsintressen inom olika områden som är särskilt prioriterade och komplexa och som inte kan lösas på myndighetsnivå utan kräver politiska avvägningar. En sådan samsyn är nödvändig för att åstadkomma den samhällsomställning som krävs för att nå målen.

Genom tilläggsdirektiv ska regeringen besluta om uppdrag om de särskilda strategier som beredningen ska ta fram.

Detta är ett långsiktigt arbete och därför ska beredningens uppdrag gälla tills vidare. Arbetet ska genomföras i samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner, regioner, myndigheter och andra aktörer. Beredningen ska ta sin utgångspunkt i Sveriges genomförande av FN:s globala mål för hållbar utveckling, Agenda 2030. Miljömålsberedningen ska utvärderas 2025.

3 Dir. 2010:74, Parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås. 4 Dir. 2020:141.

Miljömålsberedningen kan vid behov tillsätta expertgrupper för att bistå med kunskap och för att ta fram fördjupade analyser. Av särskild vikt är att se till att senaste vetenskapliga fakta ligger till grund för beredningens arbete.

Uppdraget att bidra med underlag för att nå de nationella miljömålen

I sitt arbete ska Miljömålsberedningen utgå från att arbetet med miljömålen ska fortsätta och utvecklas med sikte mot 2030. Det tillstånd som miljökvalitetsmålen beskriver är något varje generation måste sträva efter att uppnå. För miljömålsarbetet gäller som helhet långsiktighet och uthållighet även bortom 2030.

Beredningen ska vidare utgå från att miljömålen är det befintliga och riksdagsbundna målsystem som utgör den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling. Miljömålen är därför en viktig utgångspunkt för Sveriges genomförande av Agenda 2030.

Beredningen ska också i sitt arbete värna synergieffekter och bidra till ett balanserat och integrerat angreppsätt och därmed en stärkt samstämmighet för hållbar utveckling.5

Beredningen ska därför ta fram politiskt förankrade förslag till strategier för områden som regeringen prioriterar.

Strategierna

Beredningen ska

  • ta fram strategier som innehåller etappmål, styrmedel och åtgärder för att nå miljökvalitetsmålen respektive Generationsmålet,
  • ta fram strategier som kan innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som samlat bidrar till att nå flera miljömål,
  • utforma etappmål, styrmedel och åtgärder så att de om möjligt blir målövergripande eftersom en åtgärd ofta kan bidra till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå Generationsmålet,
  • vid framtagande av etappmål följa de riktlinjer för etappmål som regeringen anger, och

5Prop. 2019/20:188, Sveriges genomförande av Agenda 2030.

  • belysa de strategier beredningen föreslår i ett EU-perspektiv och ett internationellt perspektiv och anpassa till EU-lagstiftningen samt till EU-rätten i övrigt.6

Miljömålsberedningens tidigare delbetänkanden

Miljömålsberedningen har tidigare redovisat följande delbetänkanden: Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet (SOU 2010:101), Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34), Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2012:15), Minska riskerna med farliga ämnen (SOU 2012:38), Långsiktigt hållbar markanvändning, del 1 (SOU 2013:43), Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten (SOU 2014:50), Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige (SOU 2016:21), En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige Del 1 resp. Del 2 bilaga med underlagsrapporter (SOU 2016:47) och Havet och människan Volym 1 och Volym 2 (SOU 2020:83).

2.2. Detta uppdrag

Enligt det tilläggsdirektiv som regeringen beslutade i oktober 2020 ska Miljömålsberedningen föreslå en samlad strategi för att minska klimatpåverkan från konsumtion i syfte att nå en klimatmässigt hållbar konsumtion på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt.

Det klimatpolitiska ramverket, som riksdagen har beslutat om, består av en klimatlag, nya klimatmål och ett granskande klimatpolitiskt råd. Det klimatpolitiska ramverket innebär en skyldighet för regeringen att föra en samlad klimatpolitik som utgår från klimatmålen och tydligt redovisa hur arbetet fortskrider för att nå de av riksdagen fastlagda klimatmålen.

Det nationella miljömålssystemet som omfattar 16 miljökvalitetsmål och ett övergripande Generationsmål är det befintliga och riksdagsbundna målsystem som utgör det nationella genomförandet av Agenda 2030:s miljörelaterade mål och delmål. Generationsmålet är det övergripande målet inom miljömålssystemet. Målet visar inrikt-

6 Dir. 2020:141.

ningen för Sveriges miljöpolitik och innebär att vi till nästa generation ska överlämna ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. I preciseringen av Generationsmålet anges vidare att konsumtionsmönstren av varor och tjänster ska orsaka så små miljö- och hälsoproblem som möjligt.

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan är fastlagt av riksdagen och utformat i enlighet med FN:s ramkonvention om klimatförändringar (klimatkonventionen). Genom beslut om det klimatpolitiska ramverket uppdaterade riksdagen 2017 preciseringen av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan till temperaturmålet i enlighet med Parisavtalet, vilket innebär att målet är att den globala medeltemperaturökningen begränsas till långt under 2 grader och att ansträngningar ska göras för att hålla ökningen under 1,5 grader. Genom det klimatpolitiska ramverket har riksdagen även beslutat om nya etappmål för den icke-handlande sektorn till 2030 respektive 2040 och för transportsektorn till 2030, exklusive inrikes luftfart, samt ett etappmål som innebär att Sverige senast 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp.

Naturvårdsverket bedömer att de globala utsläppen behöver minska till under 1 ton per person och år till 2050 för att begränsa uppvärmningen till under 1,5 grader, baserat på FN:s klimatpanels (IPCC) utsläppsscenarier. Sveriges klimatmål motsvarar att Sveriges territoriella utsläpp ska nå under 0,9 ton per person och år senast 2045, utifrån nuvarande befolkningsprognoser.

De mål som ingår i det klimatpolitiska ramverket omfattar utsläppen i Sverige, s.k. territoriella utsläpp. Åtagandena under Parisavtalet handlar i regel om sådana utsläpp. Utsläpp och upptag inom skogsbruk och annan användning, på engelska Land Use, Land-Use Change, and Forestry (LULUCF), ingår i de territoriella utsläppen och i Parisavtalet men ingår inte i Sveriges klimatmål. Däremot kan en ökning av nettoupptaget i LULUCF användas som kompletterande åtgärd för att nå olika klimatmål. Utsläpp från internationell sjöfart och internationellt flyg ingår inte heller. Dessa utsläpp omfattas av globala klimatåtaganden inom FN-organen Internationella civila luftfartsorganisationen (Icao) och Internationella sjöfartsorganisationen (IMO). Utsläppen från flyg inom europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) omfattas dessutom av EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS).7

7 Dir. 2020:110.

Som grund för strategin att minska klimatpåverkan från konsumtion i syfte att nå en klimatmässigt hållbar konsumtion på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt ska Miljömålsberedningen bereda frågan om etappmål för konsumtionsbaserade utsläpp.

Miljömålsberedningen ska ta fram strategin med utgångspunkt i en bred analys av Sveriges klimatpåverkan utifrån ett konsumtionsperspektiv. Utgångspunkten är även Sveriges internationella åtagande i FN och EU samt de miljökvalitetsmål som riksdagen beslutat om och Generationsmålet. Särskild hänsyn ska tas till strecksatsen i Generationsmålet om att konsumtionsmönstren av varor och tjänster ska orsaka så små miljö- och hälsoproblem som möjligt.

Miljömålsberedningen ska analysera i vilken mån det är lämpligt att precisera dessa mål och åtaganden genom kvantitativa eller kvalitativa etappmål för konsumtionsbaserade utsläpp, antingen på aggregerad nivå eller för särskilt klimatbelastande konsumtionskategorier eller både och eller på annat sätt som beredningen finner lämpligt. Strategin ska syfta till att nå relevanta delar av Generationsmålet och miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, med tillhörande etappmål i miljömålssystemet. Strategin ska även bidra till att uppfylla Parisavtalets mål respektive genomförandet av relevanta delar i Agenda 2030.

Miljömålsberedningen ska också föreslå etappmål för flygets klimatpåverkan samt bereda möjligheten till etappmål för sjöfartens klimatpåverkan. Beredningen ska även se över hur det klimatpolitiska ramverket kan få genomslag i offentlig upphandling, med fokus på upphandlingar med stor klimatpåverkan och på kostnadseffektivitet och samhällsekonomisk effektivitet.

I uppdraget ingår att analysera kopplingen mellan denna strategi och de mål, styrmedel och åtgärder som reglerar de territoriella utsläppen och de internationella transporterna, samt föreslå hur synergieffekter kan främjas mellan dem. Hänsyn ska tas till konflikter och synergieffekter med andra samhällsmål till exempel miljökvalitetsmålen och de transportpolitiska målen.

Miljömålsberedningen bör i utformningen av strategin analysera och ta hänsyn till förslagens effekter när det gäller frågor som fördelningspolitik, svenska företags konkurrenskraft, utrikeshandel och jämställdhet.

Miljömålsberedningen kan diskutera och analysera skatterelaterade frågor men ska inte lämna några författningsförslag på skatteområdet.

Miljömålsberedningen ska

  • göra en bred problemanalys av konsumtionsbaserad klimatpåverkan samt flygets, sjöfartens och den offentliga upphandlingens klimatpåverkan, och där belysa bl.a. synergieffekter och konflikter mellan konsumtionsbaserad styrning och territoriell styrning samt internationella regleringar,
  • i problemanalysen ta hänsyn till skillnader i klimatpåverkan av olika typer av konsumtion och tillgängligheten till tillförlitlig statistik,
  • analysera utsläpp från export och exportens klimateffekt, lyfta fram särskilt effektiva exempel på exportens klimateffekt samt beskriva möjligheterna för Sverige att genom svensk export påverka utsläpp i andra länder på ett kostnadseffektivt sätt,
  • redogöra för potentialen för minskade utsläpp från Sveriges konsumtion genom bl.a. ändrade konsumtionsmönster hos hushållen, ändrade inköpsmönster från den offentliga sektorn och näringslivet, ändrade affärsmodeller från näringslivet samt ändrade produktionssätt i Sverige och i andra länder,
  • föreslå en samlad strategi med de etappmål som specificeras nedan samt styrmedel och åtgärder som bedöms nödvändiga för att på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt säkerställa minskade konsumtionsbaserade utsläpp av växthusgaser och utsläpp från flyg och sjöfart,
  • göra en bred analys och bedöma om det är lämpligt att i strategin precisera målsättningen att minska de konsumtionsbaserade utsläppen med kvantitativa eller kvalitativa etappmål och i så fall föreslå sådana,
  • föreslå etappmål för flygets klimatpåverkan och bereda möjligheterna till ett etappmål för sjöfartens klimatpåverkan,
  • analysera hur det klimatpolitiska ramverket kan få genomslag i offentlig upphandling, med fokus på upphandlingar med stor klimatpåverkan och på kostnadseffektivitet och samhällsekonomisk effektivitet, och
  • redogöra för hur existerande styrmedel och åtgärder styr mot minskade konsumtionsbaserade utsläpp av växthusgaser.

2.3. Miljömålsberedningens utgångspunkter

Miljömålsberedningen har genomfört sitt uppdrag som redovisas i detta betänkande i enlighet med de utgångspunkter som regeringen i sina direktiv har beslutat om för Miljömålsberedningens uppdrag, se ovan. Miljömålsberedningen har även utgått från utgångspunkter och principer som beredningen själv formulerade i det tidigare uppdraget att lämna förslag på ett klimatpolitiskt ramverk.

Vid genomförandet av uppdraget om en samlad strategi för att minska klimatpåverkan från konsumtion har Miljömålsberedningen därutöver utgått ifrån att minskningen av de territoriella utsläppen för att nå de klimatmål som riksdagen beslutat är fortsatt prioriterad i svensk klimatpolitik.

Vidare har Miljömålsberedningen i arbetet med detta uppdrag, utgått från att: – Sveriges främsta bidrag till det internationella arbetet med att nå

Parisavtalets ambitiösa målsättningar är att agera som förebild. Det kan Sverige göra genom att delta och bidra aktivt i internationellt samarbete, genom att vara pådrivande för minskade utsläpp inom EU samt genom att genomföra en långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik som helt eller delvis är möjlig och attraktiv för andra länder att ta efter – som industriland har Sverige ett särskilt ansvar dels för att minska

de egna klimatpåverkande utsläppen, att bidra till att genom vår export av varor tjänster och teknik minska andra länders koldioxidutsläpp, dels att finansiera utsläppsminskningar och anpassningsåtgärder i utvecklingsländer

– den samlade styrningen ska skapa förutsättningar för att etapp-

målen och det långsiktiga klimatmålet till 2045 nås till en så låg kostnad som möjligt för samhället och utan att orsaka ökande utsläpp utanför Sveriges gränser.

Följande utgångspunkter ska beaktas i utformningen av styrningen: – arbetet inom alla politikområden ska integrera klimataspekten, – Sverige bör driva på för skärpta och samordnade styrmedel inom

EU och i internationella regelverk, – styrmedel ska utformas så att förorenaren betalar för sin miljö-

påverkan, – andra typer av styrmedel bör utformas för att skapa förutsätt-

ningar för beteende-, teknik- och systemskiften som möjliggör nya utvecklingsvägar mot låga utsläpp, och – styrmedel ska utformas så att de har hög genomförbarhet, samt

är träffsäkra och samhällsekonomiskt effektiva.

2.4. Miljömålsberedningens arbete

I uppdraget att ta fram en strategi för minskad klimatpåverkan från konsumtion har Miljömålsberedningen sammanträtt vid 28 tillfällen. Sammanträdena har, förutom ledamöternas egna diskussioner om olika sakfrågor, överväganden och förslag, ägnats åt kunskapsinhämtning med hjälp av ett stort antal forskare, sakkunniga och tjänstemän från myndigheter, departement och organisationer som informerat ledamöterna om för utredningen relevanta sakfrågor och forskningsresultat.

Vid sammanträdena har också Miljömålsberedningens ordförande och utredningssekretariat informerat om och redovisat resultaten från sina många möten och samtal med andra utredningar, forskare, sakkunniga och tjänstemän från myndigheter, departement, organisationer, workshops, expertgruppsmöten, inspel från experter och andra, m.fl.

2.4.1. Avgränsningar

Skatter

Styrmedel och åtgärder för att minska klimatpåverkan från konsumtion som finansieras över statsbudgeten finansieras på såväl statsbudgetens utgiftssida som inkomstsida.

Enligt direktiven kan beredningen diskutera och analysera skatterelaterade frågor men ska inte lämna några författningsförslag på skatteområdet.

I sitt yttrande över regeringens förslag till riktlinjer för skattepolitiken i vårpropositionen 2015 anförde skatteutskottet att stimulanser och ekonomiska styrmedel ska användas för att ställa om Sverige i en mer hållbar riktning. Enligt utskottet är det i detta sammanhang centralt att öka miljöskatternas styrande effekt. Genom skatter på miljö- och hälsoskadliga varor och beteenden ska samhällsekonomiska kostnader synliggöras för att styra konsumtion och investeringar i en mer hållbar riktning. Utskottet ställde sig bakom den inriktning av skattepolitiken som regeringen föreslagit på området. Väl avvägda och väl utformade miljöskatter gör, enligt skatteutskottet, att miljö- och kvalitetsmålen nås på ett kostnadseffektivt sätt.8

Miljömålsberedningen instämmer i skatteutskottets yttrande om skatter som styrmedel för att styra konsumtion och investeringar i en mer hållbar riktning. Miljömålsberedningen bedömer att ekonomiska styrmedel bör användas för att nå klimatmålen. Fossila subventioner bör fasas ut samtidigt som konkurrenskraften stärks. Miljömålsberedningen instämmer i klimathandlingsplanens bedömning att en kraftfull grön skatteväxling bör genomföras med höjda miljöskatter som växlas mot sänkt skatt på jobb och företagande.

Miljömålsberedningen har dock i detta betänkande avstått från att lämna förslag på skatteområdet.

Pågående processer i EU

Under utredningsarbetet har Miljömålsberedningen följt EU-arbetet noga och välkomnar många av de förslag som EU-kommissionen har lagt fram inom ramen för The New Green Deal såsom Fit for 55, Biodiversity Strategy m.fl. Miljömålsberedningen har dock inte av-

8 Skatteutskottets yttrande 2014/15:SkU7y, s. 19 f.

stått från att överväga och lämna förslag som i vissa fall tangerar de förslag som nu bereds i EU eftersom dessa förslag inte var färdigförhandlade vid slutförandet av detta betänkande. Miljömålsberedningen är väl medveten om att vissa av de förslag som beredningen lämnar här kan komma att bli inaktuella beroende på utfallet av EU:s förhandlingar.

2.4.2. Underlag för Miljömålsberedningens överväganden och förslag

Som framgår ovan har Miljömålsberedningens uppdrag varit att ta fram förslag med utgångspunkt i en bred analys av Sveriges klimatpåverkan utifrån ett konsumtionsperspektiv liksom Sveriges internationella åtagande i FN och EU samt de miljökvalitetsmål som riksdagen beslutat om och Generationsmålet. Särskild hänsyn skulle tas till strecksatsen i Generationsmålet om att konsumtionsmönstren av varor och tjänster ska orsaka så små miljö- och hälsoproblem som möjligt.

Utredningssekretariatet har i sin uppgift att biträda Miljömålsberedningen enligt 4 § kommittéförordningen (1998:1475) genomfört gängse utredningsarbete och analyser, tagit fram underlag som svarar mot uppdraget i tilläggsdirektivet 2020:110 bland annat genom expertgruppsmöten, workshops, underlagsrapporter, rapporter och många möten med ett stort antal aktörer.

Utredningssekretariatet har stämt av med flera andra utredningar såsom Miljöprövningsutredningen (M 2020:06), Klimaträttsutredningen (M 2019:05), Fossilfritt Sverige (M 2016:05) och En nationell samordnare för Agenda 2030 (M 2020:02).

Miljömålsberedningens utredningssekretariat har genomfört nio workshops med experter, aktörer från myndigheter, kommuner, regioner, forskare, organisationer, branschorganisationer och näringslivet. Miljömålsberedningens utredningssekretariat har under arbetets gång haft ett stort antal möten med olika relevanta aktörer. Utöver detta har en stor mängd rapporter m.m. från myndigheter samt vetenskaplig litteratur använts i sekretariatets utredningsarbete och analyser.

2.4.3. Expertgruppen

Miljömålsberedningen har haft en brett sammansatt expertgrupp. I varierande omfattning har experterna bidragit med sin sakkunskap i olika frågor vid expertgruppsmöten, genom skriftliga inspel och workshops samt som föredragande vid beredningens sammanträden. Experterna har inte deltagit i ledamöternas diskussioner om betänkandets innehåll, överväganden och förslag.

Expertgruppsmötena har genomförts av Miljömålsberedningens ordförande och utredningssekretariat. Därutöver har utredningssekretariatet kallat enskilda experter till ett antal tematiska möten och workshops i mindre grupper.

2.5. Underlagsrapporter

Som ytterligare underlag för sekretariatets utredningsarbete och analyser i arbetet med att biträda Miljömålsberedningen har Miljömålsberedningens ordförande beställt sex underlagsrapporter. Underlagsrapporterna är: – Maria Wollrath Söderberg, Tankestrukturer som hindrar omställ-

ning och hur vi kan överkomma dem. – Ramböll, Kartläggning – Styrmedel och åtgärder i andra länder som

syftar till att minska växthusgasutsläpp från konsumtion. – Magnus Nilsson, ”Fit for 55” och de svenska klimatmålen. – Jörgen Larsson, Johannes Morfeldt, Daniel Johansson, Johan

Rootzén, Cecilia Hult, Jonas Åkerman, Fredrik Hedenus, Frances Sprei och Jonas Nässén, Konsumtionsbaserade scenarier för Sverige – underlag för diskussioner om nya klimatmål. – Sverker Sörlin, Konsumtion, miljö och klimat – historiska erfaren-

heter och aktuella handlingsmöjligheter. – Cecilia Solér, Marknadsföring och konsumtion – påverkan och

möjlighet att styra mot hållbar konsumtion.

3. Problemets allvar och omfattning

Humanity is waging war on nature. This is senseless and suicidal. The consequences of our recklessness are already apparent in human suffering, towering economic losses and the accelerating erosion of life on Earth.

António Guterres, FN:s generalsekreterare

3.1. Flera nationer har utlyst klimatnödläge

Mänskligheten påverkar just nu jordens ekologiska balans så pass mycket att vissa forskare bedömer att mänskligheten nu har lämnat den 12 000 år långa varma och stabila geologiska epok som kallas Holocen för den nya epoken som de gett namnet Antropocen.1I Antropocen har den mänskliga påverkan på klimatet ökat så pass mycket att halten av koldioxid i atmosfären är den högsta på 3 miljoner år.2 För att belysa allvaret har klimatforskare och länder runt om i världen börjat utlysa klimatnödläge. I november 2019 utlyste EUparlamentet klimatnödläge och uppmanade alla EU-länder, EUkommissionen och globala aktörer att utropa egna åtaganden och ta till konkreta åtgärder för att bekämpa klimatförändringarna innan det är för sent.3 Även enligt FN:s miljöprogram står mänskligheten nu i ett klimatnödläge4 och flera länder har också utropat klimatnödläge, bland annat Japan, Sydkorea, Kanada, Storbritannien, Spanien och Frankrike.

1 International commission on stratigraphy är det organ som har till uppgift att utse den geologiska epoken, har inte fattat beslut om epoken Antropocen. 2 Steffen, W. et. al., 2018, Trajectories of the Earth System in the Anthropocene, Proceedings of the National Academy of Sciences. 115. 201810141. 10.1073/pnas.1810141115. 3 https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2019-0078_EN.html. 4 UNEP 2021, Making Peace with Nature: A scientific blueprint to tackle the climate, biodiversity and pollution emergencies, Nairobi.

3.2. Utsläppen är ojämnt fördelade

The emissions of the richest 1 per cent of the global population account for more than twice the combined share of the poorest 50 per cent.5

Enligt en rapport från McKinsley är det framför allt de minst gynnade människorna på jorden som är mest såbara för klimatförändringarna och kommer drabbats hårdast av klimatkrisen.6

De människor med högst inkomst står för merparten av världens konsumtionsbaserade utsläpp av växthusgaser medan de med lägst inkomst står för en mycket liten andel av utsläppen.7

Utvecklade länder har också högre utsläpp av växthusgaser per person och år såsom USA 17 ton, Japan 9 ton, och Saudiarabien 20 ton, än utvecklingsländerna Bangladesh, Indien och Mali som ligger på cirka 2 ton. Kina är dock ett undantag som har cirka 8 ton utsläpp per person och år men står för cirka 24 procent av världens utsläpp.8

3.3. Den globala medeltemperaturen ökar stadigt

Den svenska nobelpristagaren i kemi Svante Arrhenius (1859–1927) beräknade hur förbränning av fossila bränslen orsakar uppvärmning på jorden. År 1992 tog världens länder beslut om en ramkonvention om klimatförändringar. Sedan dess har världens utsläpp av växthusgaser ändå ökat med 40 procent, till cirka 50 miljarder ton koldioxidekvivalenter per år.9 För att klara Parisavtalets 1,5-gradersmål, utan överskjutning dvs. att målet temporärt missas till 2050 och stora negativa utsläpp, behöver de årliga utsläppen av koldioxid minska med 45 procent till 2030 jämfört med 2010 och vara nettonoll 2050.10

Koncentrationen av växthusgaser i atmosfären har stigit till nivåer utan tidigare motsvarighet under åtminstone de senaste 800 000 åren.

5 UNEP 2020, Emissions Gap Report 2020, Nairobi. 6 McKinsey Global Institute (2020), Climate risk and response – Physical hazards and socioeconomic impacts. 7 UNEP 2020, Emissions Gap Report 2020, Nairobi. 8 Climate Watch (CAIT): Country Greenhouse Gas Emissions Data. www.wri.org/data/climate-watch-cait-country-greenhouse-gas-emissions-data. 9 Potsdam, The PRIMAP-hist national historical emissions time series. www.pik-potsdam.de/paris-reality-check/primap-hist/. 10 IPCC, SR15, Impacts of 1.5°Cof Global Warming on Natural and Human Systems.

Den kvarvarande koldioxidbudgeten för världen för att klara 1,5gradersmålet, med 50 procent chans, är cirka 460 miljarder ton koldioxid. Det innebär att koldioxidbudgeten är slut om 11,5 år om världen fortsätter att släppa ut samma mängd koldioxid som 2020, från och med 1 januari 2021.11

Mellan 2011–2020 var den globala årsmedeltemperaturen 1,09 grader Celsius över årsmedeltemperaturen för åren 1850–1900, med ett osäkerhetspann på 0,95–1,20 grader, enligt IPCC. Det senaste 25 åren har varit en period med stigande årsmedeltemperaturer. De senaste sex åren är har också varit de varmaste sedan 1850, då den globala årsmedeltemperaturen började mätas12 vilket framgår av figuren nedan som visar avvikelserna från den globala genomsnittliga yttemperaturen från 1850 till 2020. De enskilda årens värme eller kyla påverkas av naturlig klimatvariation, till exempel om det inträffade en El Niño- eller en La Niña-händelse i ekvatorial Stilla havet. Denna typ av variation kan tillfälligt värma eller kyla den globala temperaturen med 0,1 eller 0,2 grader Celsius över eller under den underliggande uppvärmningstrenden.

11 Hausfather, Z. 2021, Analysis: What the new IPCC report says about when world may pass 1.5C and 2C. Carbon Brief. www.carbonbrief.org/analysis-what-the-new-ipcc-report-saysabout-when-world-may-pass-1-5c-and-2c, hämtat 2021-08-10 12 Morice et al. 2021, An updated assessment of near-surface temperature change from 1850: the HadCRUT5 dataset. Journal of Geophysical Research, https://doi.org/10.1029/2019JD032361.

Figur 3.1 Avvikelser från global genomsnittlig yttemperatur åren 1850–2021

Källa: Climatic Research Unit, University of East Anglia.

3.3.1. Mänskligheten är på väg mot 2,7 graders uppvärmning

Världens länder enades i Paris 2015 om att den globala medeltemperaturen ska begränsas till långt under 2 grader och att man ska sikta på 1,5 grad. Enligt Parisavtalet ska varje part lämna nationellt bestämda klimatåtaganden, s.k. NDC:er. År 2021 räckte dessa klimatåtaganden, som sträcker sig till 2030, till att begränsa uppvärmningen till cirka 2,4 grader till 2100, enligt den oberoende forskningsanalysorganisationen Climate Action Tracker. Styrmedel och åtgärder som världens länder antagit fram till 2021 kan komma att begränsa uppvärmningen till cirka 2,7 grader, vilket pekar på att det finns ett gap mellan ländernas klimatambitioner och deras policyimplementering. Detta illustreras i figuren nedan.

-0,4 -0,2

0 0,2 0,4 0,6 0,8

1 1,2 1,4

18 50

18 60

18 70

18 80

18 90

19 00

19 10

19 20

19 30

19 40

19 50

19 60

19 70

19 80

19 90

20 00

20 10

20 20

Global genomsnittlig yttemperatur i förhållande till genomsnittet 1850-1900 Tioårsmedelvärde

°𝐶

Figur 3.2 Utsläppsscenarier för världen fram till 2100, med utgångspunkt i nuvarande styrning, ländernas klimatbidrag till 2030 enligt Parisavtalet, ländernas egna långsiktiga klimatmål inkl. nettonollmål, samt klimatscenarier som hamnar vid väl under 2 grader och under 1,5 grader

Källa: Carbon Action Tracker.13

Sverige var ett av de första länderna i världen att besluta om ett mål för att nå nettonollutsläpp av växthusgaser till senast 2045. Sverige var även, tillsammans med fem andra länder, drivande för att EU skulle anta ett klimatneutralitetsmål 2050. Flera länder med stor andel av världens utsläpp såsom Kina, USA, Sydkorea och Japan har satt upp egna klimatneutralitetsmål (vilket innefattar både nettonollmål och koldoxidneutralitetsmål). Tre fjärdedelar av världens utsläpp omfattades 2021 av ett klimatneutralitetsmål, och om dessa mål uppfylls skulle det kunna leda till att uppvärmningen begränsas till 2,1 grader vid sekelskiftets slut, enligt beräkningar gjorda av Climate Action Tracker. Även över 800 städer har beslutat om, eller överväger att besluta om ett nettonollmål.14

13 Climate Action Tracker 2021, Glasgow’s 2030 credibility gap: net zero’s lip service to climate action. https://climateactiontracker.org/publications/glasgows-2030-credibility-gap-net-zeroslip-service-to-climate-action/. 14 van Soest, H.L., den Elzen, M.G.J. & van Vuuren, D.P. 2021. Net-zero emission targets for major emitting countries consistent with the Paris Agreement. Nat Commun 12, 2140. https://doi.org/10.1038/s41467-021-22294-x.

3.3.2. Varje tiondels grad gör skillnad

En höjning av den globala medeltemperaturen kommer att finnas kvar i tusentals år, även om koldioxidutsläppen minskar till noll. Koldioxid tas på sikt upp i havet eller i naturen av skog och mark. Om ett ton koldioxid släpps ut i dag är cirka 40 procent kvar efter hundra år och efter tusen år finns cirka 20 procent kvar. För varje ton koldioxid som frigörs stiger temperaturen successivt i några decennier för att därefter ligga i det närmaste konstant i uppemot tusen år. Det innebär att det kommer att ta tiotusentals år innan effekten är helt borta.15

För varje decimal som medeltemperaturen ökar uppstår konsekvenser för både miljön och klimatet, varav flera mycket allvarliga. Skillnaden mellan 1,5 och 2 graders uppvärmning har av IPCC bedömts vara väldigt stor. En halv grads skillnad bedöms t.ex. ge en fördubbling av förlusten av habitaten för ryggradsdjur, fisk och växter och en tredubbling av förlusten av habitaten för insekter. Det bedöms att förändringar på ekosystemarealen ökar från 7 till 13 procent och minskningen av avkastning från t.ex. majsskördar ökar från 3 till 7 procent vid en halv grads extra uppvärmning. Vid 1,5 graders temperaturökning bedöms mellan 10–30 procent av världens alla koraller finnas kvar. Vid 2 graders uppvärmning bedöms 1 procent vara kvar.16 Det finns stora osäkerheter i IPCC:s bedömningar vilket innebär att konsekvenserna både kan bli mindre och större.

Den biologiska mångfalden och de ekosystem som existerar nu kommer att förändras och utarmas om inte skyndsamma åtgärder vidtas. Ett irreversibelt tillstånd när planeten överskrider en eller flera s.k. tröskeleffekter kallas ”hothouse earth”.

15 Azar, Christian 2013, Klimatpåverkan finns kvar i tusentals år. Svenska Dagbladet, 2013-09-24. 16 WRI 2018, 8 Things You Need to Know About the IPCC 1.5˚C Report. www.wri.org/insights/8-things-you-need-know-about-ipcc-15c-report.

Figur 3.3 Vägen till ett stabilt eller irreversibelt ”hothouse earth” jordtillstånd

Källa: Steffen et. al., 2018, Trajectories of the Earth System in the Anthropocene.

I detta tillstånd kommer den genomsnittliga temperaturen, enligt en studie av Steffen et al., att stabiliseras på cirka 4–5 grader över den globala genomsnittliga årsmedeltemperaturen.17

Det går inte säga exakt hur stor påverkan det blir på samhället och ekosystemen eftersom osäkerheterna är för stora när det gäller hur till exempel stormar, nederbörd, biologisk mångfald, havsnivåhöjning och matförsörjning kommer att påverkas vid en exakt viss gradangivelse. Ju längre mänskligheten väntar med att uppnå nettonollutsläpp desto allvarligare blir konsekvenserna för framtida generationer och jordens ekosystem, vilket är ett tydligt budskap från IPCC:s 1,5-gradersrapport.

17 Steffen, W. et. al., 2018, Trajectories of the Earth System in the Anthropocene, Proceedings of the National Academy of Sciences, 115. 201810141. 10.1073/pnas.1810141115.

Vissa geotekniker är stark ifrågasatta

De s.k. geotekniker som på engelska benämns geoengineering eller climate engineering, går ut på att manipulera den globala temperaturen med geotekniska lösningar genom att: 18

  • påverka den infallande solstrålningen direkt exempelvis med speglar i rymden,
  • öka markytans albedo (reflektionsförmåga) genom att måla ytor vita, eller odla ljusa grödor,
  • öka molnigheten eller ändra molnens egenskaper för att reflektera bort mer solstrålning. Det kan göras genom att tillföra fler partiklar som behövs vid molnbildning,
  • tillföra svaveldioxid i stratosfären vilket bildar partiklar som reflekterar bort solstrålning. Metoden efterliknar den naturliga effekten av kraftiga vulkanutbrott.

Vissa tekniker är starkt ifrågasatta dels på grund av stora osäkerheter om vilka bieffekter som kan tänkas uppstå, dels vem som ska besluta att dessa tekniker ska användas. Det är i dag säkrare att i stället reducera utsläppen av växthusgaser.

3.3.3. Tröskeleffekter kan tippa jorden över till ett tillstånd bortom återhämtning för mänskligheten och naturen som vi känner den i dag

Det finns flera olika s.k. tröskeleffekter för klimatet. En tröskeleffekt är när ett system, i detta fall klimatet, når en kritisk punkt och att det efter denna punkt inte längre finns några garantier för att kunna återgå till ursprungstillståndet. Forskningen om vissa tröskeleffekter är omtvistad och det är svårt att förutse effekterna av en tröskel och när den faktiskt inträffar. Några av de tröskeleffekter som kan inträffa är:

18 SMHI, Geoengineering, https://www.smhi.se/kunskapsbanken/klimat/ klimatpaverkan/geoengineering-1.75609.

  • Tinade havsisar. Havsisarna kyler ner jorden genom att de vita isfälten reflekterar solljus genom den s.k. albedoeffekten.19 Om isarna minskar i storlek minskar albedoeffekten och värmen från solljuset kommer i stället att absorberas på jorden. Även värmen som uppstår från hav till atmosfär är en viktig komponent i detta system. Arktis vid nordpolen kan få isfria somrar redan cirka 2030. Detta får stora konsekvenser för isbjörnar, valrossar och annat marint liv i dessa områden.20
  • Havsströmmar. Golfströmmen är en havsström, som bär med sig varmare vatten och har betydelse för klimatet för hela den nordamerikanska östkusten och för Västeuropa. Det finns studier som visat på att golfströmmens hastighet och förmåga att bära med sig varmare vatten har försvagats sedan 1950-talet. En förändring av golfströmmen kan innebära flera vinterstormar och torrare somrar i Sverige. Golfströmmen påverkar både vädret och havsnivån. Om strömmen saktar ner kommer Nordamerika att få högre havsnivåer och Europas väder och hastighet av relativ upp-värmning kommer att påverkas.21
  • Amazonas regnskogar. Tio procent av världens arter finns i

Amazonas. Amazonas absorberar cirka 430 miljoner ton koldioxid varje år.22 Amazonas har förlorat 20 procent av sin yta sedan 1970-talet. En studie har visat att Amazonas kan vara nära en kollaps vid 20–25 procents avskogning.23 Forskarna bakom studien har uppskattat att Amazonas når denna tröskel om cirka 10–15 år om nuvarande avskogningstakt fortsätter.24

19 Ju varmare det är på jorden, desto mindre del av dess yta täcks av snö och is. Eftersom barmark och öppet hav fångar upp mer solstrålning än den ljusare och mer reflekterande snön och isen (som har större albedo), så stiger temperaturen ytterligare. 20 AMAP 2017, Snow, Water, Ice and Permafrost. Summary for Policy-makers. Arctic Monitoring and Assessment Programme (AMAP), Oslo, Norway. 21 IPCC, AR6 WGI Report. FAQs. 22 Naturskyddsföreningen 2021, www.naturskyddsforeningen.se/artiklar/amazonas-regnskogvarfor-ska-vi-bry-oss-om-den/. 23 Lovejoy E. T. & Nobre Carlos 2018, Amazon Tipping Point. Science Advances 21 Feb 2018: Vol. 4, no. 2, eaat2340. DOI: 10.1126/sciadv.aat2340. 24 Nature 2020, When will the Amazon hit a tipping point? https://www.nature.com/articles/d41586-020-00508-4.

  • Sibiriens permafrost. Den sibiriska tundran är ett område som sträcker sig över hela norra Ryssland och marken där är frusen året runt vilket även kallas permafrost. Om permafrosten som har varit intakt i över 10 000 år börjar smälta, innebär det att metan som motsvarar 190 miljarder ton växthusgaser kan frigöras.
  • Förändrad nederbörd. Indiska monsunen och den västafrikanska monsunen Sahel är exempel på monsuner som kan få förändrade livsförutsättningar när monsunsäsong-balanserna rubbas.25 När monsunen försvagas eller uteblir hinner inte vattnet sjunka ner tillräckligt djupt i marken och bilda reservoarer; vattnet dunstar i stället vilket i sin tur leder till torka.
  • Skogsbarrträd dör. Skogen fungerar som en stor sänka; en stor mängd av de antropogena utsläppen tas upp av skogen. På den norra hemisfären finns stora arealer barrskog och vid ett varmare klimat riskerar stora arealer skogbarrträd att dö.26

Figur 3.4 Världskarta över potentiella tröskeleffekter vid medeltemperaturhöjningar

Källa: Steffen et. al. 2018, Trajectories of the Earth System in the Anthropocene.

25 Westergård, Per 2013, Tröskeleffekter kan få system att kollapsa. Extrakt, 2013-03-04. 26 Steffen, W. et. al., 2018, Trajectories of the Earth System in the Anthropocene. Proceedings of the National Academy of Sciences. 115. 201810141. 10.1073/pnas.1810141115.

Det är mycket svårt att veta exakt hur mycket koldioxid och även hur mycket den globala medeltemperaturen kan öka, utan att en tröskeleffekt uppstår.27 På samma sätt är det också osäkert hur mycket den globala medeltemperaturen kan öka. Det finns också risk för att flera nya trösklar uppstår när de planetära gränserna stressas ytterligare.28

Om växthusgaser fortsätter att frigöras i samma takt som nu eller om utsläppen inte minskar tillräckligt snabbt ökar sannolikheten att det kommer att uppstå tröskeleffekter. Om en tröskeleffekt inträffar är det hög sannolikhet att den åtföljs av ännu en tröskeleffekt vilket ökar sannolikheten för ytterligare en tröskeleffekt. På vilket sätt som effekterna kan påverka varandra illustreras av pilarna i figuren ovan. Tröskeleffekterna kan ses som dominobrickor som är beroende av varandra för att inte falla.

3.3.4. Ett exempel på ekosystemtjänster är bins pollinering

Ekosystemtjänster, som är de direkta och indirekta bidragen från ekosystemen till människors välbefinnande, minskar. Ett exempel på en ekosystemstjänst är bins pollinering som är viktigt både för ekosystemen och människans odlingar av mat. Med färre bin, som konsekvens av klimatförändringarna, riskerar de globala livsmedelsskördarna att minska med ett värde av 2 164–5 314 miljarder kronor årligen.29Världsbanken uppskattar att den primära produktionen av världens jordbruk, skogsnäring och fiske uppgår till ett värde på 34 biljoner kronor 2019.30

27 IPCC beräknar att den totala osäkerheten enbart för permafrosten till cirka 100 miljarder ton koldioxid exempelvis. 28 Stockholms universitet 2018, Jorden riskerar att röra sig mot ett tillstånd av ”Hothouse Earth”, Pressmeddelande, 2018-08-06. 29 UNEP 2021, Making Peace with Nature: A scientific blueprint to tackle the climate, biodiversity and pollution emergencies. Nairobi. Omvandling till svenska kronor med OCED:s växelkurs USD/SEK för 2020. 30 The World Bank, Agriculture, forestry, and fishing, value added (constant 2010 US$). https://data.worldbank.org/indicator/NV.AGR.TOTL.KD. Omvandling till svenska kronor med OCED:s växelkurs USD/SEK för 2019.

3.4. Förändringarna av klimatet för med sig många allvarliga risker

Klimatförändringarna är redan nu ett allvarligt och växande hot mot mänskligheten. Forskare har konstaterat att ett förändrat klimat har djupgående konsekvenser för människors hälsa, med mer frekventa värmeböljor och extrema väderhändelser, förändrade mönster för infektionssjukdomar och en ökning av befintliga hälsoutmaningar runt om i världen.31 I områden med hög latitud, dvs. den övre delen av norra hemisfären, förväntas uppvärmningen öka störningarna i boreala skogar, inklusive torka, skogsbränder och utbrott av skadedjur.32

Orsakssambanden bakom naturkatastrofer eller flykt är komplexa men sannolikheten att sådana händelser inträffar har ökat med klimatförändringarna och på senare år har ny forskning visat att 70 procent av 405 studerade extrema väderhändelser förvärrades av klimatförändringarna.33

Att hantera klimatförändringar bedöms av forskare kunna vara den största globala möjligheten för folkhälsan under 2000-talet. Många av de insatser som krävs för att mildra och anpassa ger enorma fördelar för människors hälsa och välbefinnande i form av renare luft, hälsosammare kostvanor och mer levande städer.34 Förbränningen av fossila bränslen orsakar luftföroreningar och därmed cirka 8,7 miljoner förtida dödsfall varje år varav 4,2 miljoner dör av luftföroreningar (PM

2.5

)

från utomhusmiljö.35 För varje grads uppvärmning förväntas ungefär en miljard människor falla utanför gränsen för vad som är acceptabla klimatförhållanden.36

31 Watts et al. 2020, The 2020 report of The Lancet Countdown on health and climate change: responding to converging crises. 32 IPCC 2019, Summary for Policymakers. In: Climate Change and Land: an IPCC special report on climate change, desertification, land degradation, sustainable land management, food security, and greenhouse gas fluxes in terrestrial ecosystems. 33 Carbon Brief 2021, Mapped: How climate change affects extreme weather around the world. https://www.carbonbrief.org/mapped-how-climate-change-affects-extreme-weatheraround-the-world, hämtat 2021-05-18. 34 Watts et al. 2020, The 2020 report of The Lancet Countdown on health and climate change: responding to converging crises. 35 Vohra et al. 2021, Global mortality from outdoor fine particle pollution generated by fossil fuel combustion: Results from GEOS-Chem, Environmental Research, Volume 195, 2021. 36 Xu et al. 2020, Future of the human climate niche. Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America, 117(21), [11350]. https://doi.org/10.1073/pnas.1910114117.

Klimatförändringarna förstärker andra, redan existerande, hot och risker lokalt, nationellt och internationellt. Vissa studier har visat en viss förstärkande effekt av ökade temperaturer för konfliktrisker.37

I sin senaste översikt över de största globala riskerna ger stiftelsen World Economic Forum klimatrelaterade risker en mycket framträdande plats. Dessa risker betraktas också som tätt sammanbundna med andra risktyper, till exempel risker för konflikter och storskalig ofrivillig migration.38 Sett ur ett globalt perspektiv dominerar de väntade klimatförändringarnas negativa följder för samhället över de positiva.

I IPCC:s 1,5-gradersrapport framhålls att effekterna på biologisk mångfald och ekosystem, inklusive arter som försvinner och utrotning, bli lägre vid 1,5 graders global uppvärmning jämfört med 2 grader. Om den globala uppvärmningen begränsas till 1,5 grader i stället för 2 grader beräknas det leda till mindre konsekvenser för ekosystem på land, i sötvatten och vid kusterna, samt till att fler av dessa ekosystemtjänster kan finnas kvar.39

IPCC har uppskattat att havshöjningen kan blir upp till en meter 2100,40 vilket kan få stora konsekvenser för kustnära samhällen och marint liv. Världens hav har absorberat cirka 30 procent av de kumulativa antropogena utsläppen av koldioxid sedan mitten av 1990-talet41och cirka 23 procent av världens antropogena årliga utsläpp av koldioxid.42 Havet fungerar därmed som en buffert men har samtidigt en gräns för hur mycket koldioxid som det kan absorbera.

3.5. Sverige påverkas både direkt och indirekt av klimatförändringarna

Sveriges medeltemperatur stiger i snitt två gånger snabbare än medeltemperaturen i omvärlden. Klimatförändringarna kan få både positiva och negativa följder i Sverige. Under senare år har vi upplevt

37 Mach et al. 2019, Climate as a risk factor for armed conflict. 38 World Economic Forum 2021, The Global Risks Report 2021. 39 IPCC (2018). Summary for Policymakers. In: Global warming of 1.5°C. An IPCC Special Report on the impacts of global warming of 1.5°C above pre-industrial levels and related global greenhouse gas emission pathways, in the context of strengthening the global response to the threat of climate change, sustainable development, and efforts to eradicate poverty. 40 IPCC 2019, IPCC Special Report on the Ocean and Cryosphere in a Changing Climate. 41 Gruber et. al. 2019, The oceanic sink for anthropogenic CO2 from 1994 to 2007. Science 15 Mar 2019: Vol. 363, Issue 6432, pp. 1193-1199 DOI: 10.1126/science.aau5153. 42 World Meterorological Organization 2021, State of the Global Climate 2020. Switzerland.

särskilt varma sommarmånader – med långvarigt höga temperaturer, svår torka, omfattande bränder, vattenbrist och sämre skördar, vilket visar att Sverige är sårbart för klimatförändringar redan i dag. Sveriges klimat har också blivit mer nederbördsrikt. Översvämningar och höga flöden har fått negativa konsekvenser för bland annat Mälardalen, Vänern, Göta älvdalen och Göteborg.

Många växt- och djurarter kan få svårt att hinna anpassa eller förflytta sig i takt med kommande klimatförändringar, och en del av dessa riskerar därför att slås ut. Ekosystemen kommer gradvis att förändras, en del kanske till oigenkännlighet. Till de hotade ekosystemen hör Skandinaviens kalfjällsområden som kan krympa kraftigt genom att skogen expanderar mot allt högre höjd över havet – samt Östersjön, vars salthalt kan sjunka om nederbörden ökar i Nordeuropa.43

Mildare vintrar ökar samtidigt risken att Sverige får fler skadeorganismer och smittbärare.

Högre havsnivå bidrar till ökad kusterosion i bland annat Skåne och Halland och kan i kombination med stormar öka översvämningsriskerna i kustsamhällen i Sveriges södra delar. I övriga delar av landet motverkas havsnivåhöjningen av den pågående landhöjningen sedan den senaste istiden.

Dagens svenska samhälle har byggts upp och anpassats till ett visst klimat. När klimatet förändras får det konsekvenser som medför fara för skada på många centrala funktioner såsom fysisk planering och bebyggelse, kommunikationer och transportinfrastruktur, skogsbruk, jordbruk, vatten- och energiförsörjning och i förlängningen människors liv och hälsa. Som ett exempel kan nämnas att stormarnas effekter, bränder och angrepp av bl.a. rotröta och granbarkborre kommer att öka, vilket leder till flera miljarder kronor i förluster för skogsbruket årligen fram till 2050. Nyttan av snabbare tillväxt av skogen i ett varmare klimat motsvaras inte av de långsiktiga skadekostnaderna.

Sverige kan också få nya möjligheter av ett varmare klimat, genom odling av grödor som tidigare enbart varit möjliga på varmare breddgrader, ökad tillväxt i skogen och längre växtsäsong i hela landet. Skogsstyrelsen och SLU har beräknat att med dagens skogsbruk (utgångspunkt är 2008–2013 års inriktning och ambitionsnivå i skogsskötseln och observerad avverkningsbeteende) kommer klimatförändringarna (enligt IPCC:s RCP4,5) leda till en ökning av skogstillväxten

43 Bernes 2018, En varmare värld – tredje upplagan.

med 21 procent efter 100 år av klimatförändringar.44 Förutsättningarna för skörd kan förändras. Det kan på sikt bli aktuellt med fler skördar varje år, men det kan också bli svårt att få en bra skörd vissa år.45Foderodling i ett förändrat klimat kan innebära nya grödor och en ökning från tre till fyra eller fem vallskördar om året.46

Alla länder påverkas negativt av klimatförändringarna men vissa länder påverkas mer negativt jämfört med Sverige,47 vilket kan medföra en mängd olika indirekta effekter. Effekterna kan handla om till exempel ökad migration, ökad risk för våldsamma konflikter, försämrad livsmedelsförsörjning, ökad risk för pandemier och behov av mer omfattande fattigdomsbekämpning. De internationella följderna kommer att få minst lika stora konsekvenser som de som direkt berör Sverige. Sverige, som har en öppen ekonomi, är även utsatt för indirekta effekter när andra länder drabbas.

Covid-19-pandemin har visat att Sverige är utsatt för avbrott i allt mer globaliserade produktionskedjor. Effekter av globala klimatförändringar riskerar att störa produktion och transporter runt om i världen som en effekt av att fabriker stänger, att transportvägar försvinner helt eller delvis, eller inte går att använda. Sårbarheten förvärras på grund av långt drivna just-in-time-system, såväl som av långa leverans- och värdekedjor. Sveriges geopolitik ritas om då spänningar förväntas öka i Sveriges närområde till följd av bland annat avsmältning i Arktis.48

3.5.1. Naturvårdsverket bedömer att ytterligare åtgärder behövs för att det långsiktiga målet till 2045 ska kunna nås

Enligt Naturvårdsverket är nuvarande styrning inte tillräcklig för att kunna nå de nationella klimatmålen.

Gapet till Sveriges nationella långsiktiga klimatmål, med minst 85 procents minskning av utsläppen till 2045 jämfört med 1990, med nya beslut och aviserade förslag sedan den 1 juli 2020, är mellan 31–32 miljoner ton koldioxidekvivalenter utan kompletterade åtgärder, vilket

44 Skogsstyrelsen och SLU 2015, Skogliga konsekvensanalyser 2015 – SKA 15, rapport 10. 45 Jordbruksverket 2021, https://jordbruksverket.se/jordbruket-miljon-och-klimatet/jordbruketoch-klimatet. 46 SLU 2019, Jordbrukets klimatanpassning. Future Food Reports 9. 47 Eckstein et al. 2021, Global climate risk index 2021. 48 IVL 2020, Konsekvenser för Sverige av klimatförändringar i andra länder. Nr C 542.

kan jämföras med Sveriges territoriella utsläpp för 2020 som var 46,3 miljoner ton koldioxidekvivalenter.49

Vilken effekt som kommande styrmedel och åtgärder med anledning av ett eventuellt genomförande av EU-kommissionens förslag till Gröna giv är inte kvantifierad i Naturvårdsverkets gapanalys.

Klimatpolitiska rådet konstaterade 2021 att takten i klimatomställningen är för långsam och att den politiska styrningen inte är tillräcklig kraftfull för att klimatmålen ska nås, och att de territoriella utsläppen, som omfattas av Sveriges klimatmål behöver minska med 6–10 procent per år till 2045.

3.6. Klimatrelaterade kostnader riskerar att skjuta i höjden

Kostnaden för de klimatrelaterade naturkatastroferna 2018 uppgick till cirka 1 347 miljarder kronor.50 Risken för ytterligare stigande kostnader som relaterar till förändringar i väder, nederbörd, skyfall, extrema temperaturer, torka och bränder, som i sin tur ökar risken för dödsfall, matförsörjning, vattentillgång och fara för människor, ökar när temperaturen stiger.

FN:s miljöprogram (UNEP) har beräknat att utvecklingsländerna behöver 645 miljarder kronor per år i klimatanpassningsåtgärder och att denna kostnad beräknas öka till 1 289–2 763 miljarder kronor till 2030 och 2 579–4 605 miljarder kronor till 2050.51 FN:s klimatpanel IPCC räknar med att den klimatrelaterade kostnaden (som t.ex. kostnaden för havsnivåhöjningar) globalt kommer att bli 497 biljoner kronor om 1,5-gradersmålet uppnås och 635 biljoner kronor om temperaturhöjningen begränsas till 2 grader till 2100.52 Att missa 1,5gradersmålet innebär därmed en extra kostnad på 138 biljoner kronor.53

IPCC har också uppskattat att det behövs investeringar på cirka 22 biljoner kronor per år till energisektorn för att vara i linje med

49 Naturvårdsverket 2020, Naturvårdsverkets underlag till klimatredovisning enligt klimatlagen, NV-09092-20. 50 UNEP 2021, Making Peace with Nature: A scientific blueprint to tackle the climate, biodiversity and pollution emergencies. Nairobi. Omvandling till svenska kronor med OCED:s växelkurs USD/SEK för 2018. 51 UNEP 2020, Adaptation Gap Report 2020. Nairobi. 52 IPCC, SR15, Impacts of 1.5°C of Global Warming on Natural and Human Systems. 53 Omvandling till svenska kronor med OCED:s växelkurs USD/SEK för 2020.

1,5-gradersmålet, vilket motsvarar ungefär 2,5 procent av världens BNP.54 Det globala BNP var 2020 cirka 750 biljoner kronor.55

I en studie som publicerats i tidskriften Science har forskare visat att klimatkrisen kan avvärjas med en årlig tiondel av beloppen i de stimulanspaket som givits i respons till covid-19-pandemin de kommande fem åren. Sammanlagt har världen lagt över 112 biljoner kronor på åtgärder relaterade till pandemin.56 Det motsvarar ungefär 14 procent av världens BNP 2019.57 För att hålla temperaturen i linje med Parisavtalet behövs cirka 2 763 miljarder kronor i årliga investeringar till energikällor med låga utsläpp. En något mindre summa, 2 579 miljarder kronor, av fossila subventioner behöver samtidigt upphöra för att vara i linje med 1,5-gradersmålet.58 Enligt en artikel i tidskriften Nature från 2021 behöver 60 procent av världens kända olje- och gasreserver och 90 procent av världens kolkällor lämnas orörda, för att kunna klara 1,5-gradersmålet.59 Det finns i dag ingen nation som har uttalat att den kommer lämna några av sina fossila källor orörda.

3.7. Miljömålsberedningen utgår från den klimatvetenskapliga grunden

Bedömning:

  • Miljömålsberedningen instämmer i budskapen från FN:s klimatpanel (IPCC) och understryker klimatfrågans allvar och vikten av handling.

54 IPCC, SR15, Impacts of 1.5°C of Global Warming on Natural and Human Systems. Omvandling till svenska kronor med OCED:s växelkurs USD/SEK för 2020. 55 Ekonomifakta. BNP internationellt. https://www.ekonomifakta.se/fakta/ekonomi/tillvaxt/ bnp---internationellt/. 56 Andrijevic M, Schleussner CF, Gidden MJ, McCollum DL, Rogelj J. COVID-19 recovery funds dwarf clean energy investment needs. Science. 2020 Oct 16;370(6514):298-300. doi: 10.1126/science.abc9697. PMID: 33060353. Omvandling till svenska kronor med OCED:s växelkurs USD/SEK för 2019. 57 Världens BNP 2019 (87,7 triljoner US dollar vilket motsvarar 829 biljoner kronor) hämtad från Världsbanken. Tillgänglig online: https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD. 58 Andrijevic M, Schleussner CF, Gidden MJ, McCollum DL, Rogelj J. COVID-19 recovery funds dwarf clean energy investment needs. Science. 2020 Oct 16;370(6514):298-300. doi: 10.1126/science.abc9697. PMID: 33060353. Omvandling till svenska kronor med OCED:s växelkurs USD/SEK för 2020. 59 Welsby, D., Price, J., Pye, S. et al. 2021, Unextractable fossil fuels in a 1.5 °C world. Nature 597, 230–234. https://doi.org/10.1038/s41586-021-03821-8.

4. Nollalternativet

I Miljömålsberedningens uppdrag ingår frågor om klimatpåverkan från konsumtion, flyg, sjöfart, offentlig verksamhet och export samt klimateffekt från export. I detta kapitel beskrivs nollalternativet för klimatpåverkan från konsumtion. Nollalternativet beror på utvecklingen av Sveriges och andra länders territoriella utsläpp samt på utvecklingen av utsläpp från internationellt flyg och sjöfart.

Med nollalternativet/referensscenariot menas här den situation som uppstår till följd av att befintlig klimatpolitik, i form av redan fattade beslut om styrmedel och åtgärder, förutsätts bestå även fortsättningsvis. Ett målscenario är däremot ett trovärdigt scenario där olika åtgärder införs i tid så att en önskad effekt uppnås.

EU-kommissionens förslag Fit For 55 kan förändra förutsättningar för Sverige och ingår inte i nollalternativet då det inte handlar om beslutad politik.

4.1. Nollalternativet för Sveriges territoriella utsläpp och upptag

4.1.1. Den historiska utvecklingen av Sveriges territoriella utsläpp

År 2020 var Sveriges territoriella utsläpp cirka 46 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Ungefär en tredjedel av utsläppen kom från inrikes transporter, en tredjedel från industrin och en tredjedel från andra sektorer, framför allt jordbruket, el- och fjärrvärmeproduktion samt arbetsmaskiner. Samma år var det totala nettoupptaget inom hela sektorn betydande, framför allt inom skogsmark med cirka 40 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Därutöver stod utsläpp från utrikes flyg och sjöfart för 9,3 miljoner ton koldioxidekvivalenter, varav utrikes sjöfart stod för 8,3 miljoner ton.

Jämfört med 1990 har de territoriella utsläppen minskat med 35 procent. Mellan 2019 och 2020 minskade dessa utsläpp med 8,9 procent. Naturvårdsverket bedömer att den påverkan som covid-19pandemin har haft på vårt samhälle är en betydande orsak till den stora minskningen, men att det även är ett antal andra faktorer som har bidragit. Den största andelen av de minskade utsläppen anses dock vara tillfällig.

För de territoriella utsläppen var utsläppsminskningstakten innan covid-19-pandemin i genomsnitt cirka 2 procent per år sedan 2005. För att kunna nå nettonollmålet till senast 2045 behöver minskningstakten mellan 2015 och 2045 nå ett genomsnitt om 6–10 procent per år, enligt Klimatpolitiska rådet.1 Det är dock ett genomsnitt för perioden 2019 och 2045, vilket innebär att målet kan nås även om utsläppen minskar sent under perioden.

Nettoupptaget inom markanvändningssektorn har varit stabil på en hög nivå sedan 1990, men det förekommer stora mellanvariationer.

Växthusgasutsläpp från bunkring till utrikes sjöfart och flyg ökade med cirka 150 procent mellan 1990 och 2020.

Figuren nedan visar hur de territoriella utsläppen, nettoupptaget inom markanvändningssektorn samt utsläpp från bunkring till utrikes flyg och sjöfart har utvecklats sedan 1990.

1 Klimatpolitiska rådet, Klimatpolitiska rådets rapport 2021.

Figur 4.1 Sveriges territoriella utsläpp, nettoupptaget inom markanvändningssektorn samt utsläpp till utrikes flyg och sjöfart 1990–2020

Källa: Naturvårdsverket.

4.1.2. Referensscenariot pekar på att Sveriges nuvarande klimatmål inte är på väg att nås

De nationella klimatmålen och Sveriges internationella åtaganden är formulerade utifrån hur utsläppen delas upp inom EU, dvs.:

  • utsläppen från större industrier och energibolag omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter EU ETS2, den så kallade handlande sektorn,
  • utsläppen inom övriga utsläppssektorer (förutom markanvändningssektorn, LULUCF), bland annat från inrikes transporter, jordbruk, avfallshantering och övriga industrier.

Till följd av de beslut som fattades fram till 2020 samt den reduktionsplikt som trädde i kraft 2021, beräknar Naturvårdsverket att de territoriella utsläppen skulle kunna mer än halveras 2045 jämfört med 1990.3 Etappmålen inom ESR och inrikes transporter (förutom inrikes flyg) till 2030 skulle kunna vara nära att nås om reduktions-

2 EU Emissions Trading System – EU ETS. 3 Naturvårdsverket 2021, Naturvårdsverkets underlag till klimatredovisning enligt klimatlagen, NV-09092-20.

-50 -40 -30 -20 -10

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020

Miljo n er to n ko ld ioxid ekv iv alent er

Utrikes transporter

Industri

Inrikes transporter

Jordbruk

El och fjärrvärme

Arbetsmaskiner

Produktanvändning

Avfall

Egen uppvärmning

LULUCF

plikten tillämpades fullt ut utan restriktioner i biodrivmedelstillgången och på grund av övriga miljömål. Naturvårdsverket bedömer dock att nuvarande styrmedel och åtgärder inte är tillräckliga för att samtliga Sveriges fyra klimatmål ska kunna nås, se tabellen nedan. EU-kommissionens förslag Fit For 55 kan förändra förutsättningar för Sverige och ingår inte i nollalternativet då det inte handlar om beslutad politik.

Tabell 4.1 Sveriges territoriella utsläpp 2020, Sveriges klimatmål och Naturvårdsverkets beräknade utsläpp i ett referensscenario, dvs. med hänsyn till beslut samt den aviserade reduktionsplikten, med viss osäkerhetsmarginal

Utsläpp 2020 Klimatmål Referensscenario

med/ utan restriktioner i

biodrivmedel

Sveriges territorium

46 Mton -35 % jfr 1990

nettonoll senast 2045

varav max 15 procentenheter

kompletterande åtgärder

-53/-56 %

Ickehandlande sektorn

30 Mton -36 % jfr 1990

minst -63 % senast 2030 jfr 1990

varav max 8 procentenheter

kompletterande åtgärder

-53/-62 %

minst -75 % senast 2040 jfr 1990

varav max 2 procentenheter

kompletterande åtgärder

-61/-67 %

Inrikes transport (exkl. inrikes flyg)

15 Mton -27 % jfr 2010

minst -70 % senast 2030 jfr 2010 -46/-67 %

Källa: Naturvårdsverket 2021, Naturvårdsverkets underlag till klimatredovisning enligt klimatlagen.

4.1.3. Det är oklart hur mycket s.k. kompletterande åtgärder i Sverige har åstadkommit

Enligt beslutet om det klimatpolitiska ramverket4 får ökade nettoupptag inom LULUCF-sektorn, negativa utsläpp genom tekniker såsom bio-CCS samt verifierade utsläppsminskningar utomlands räknas in som kompletterande åtgärder gentemot tre av de fyra klimatmålen. Det handlar om maximalt 3,7 miljoner ton 2030, 0,9 miljoner ton

4Prop. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320.

2040 och 10,9 miljoner ton 2045.5 Någon begränsning av hur stor volym kompletterande åtgärder som får åstadkommas utöver detta finns inte. De kompletterande åtgärderna ska beräknas ”i enlighet med internationellt beslutade regler”.

Klimatpolitiska vägvalsutredningen6 som överlämnade sitt betänkande i januari 2020, föreslog en strategi med principer och mål för en politik på området, kompletterande åtgärder samt en handlingsplan för att nå dessa mål. Utredningen föreslog att endast effekterna av de åtgärder som föreslogs i utredningens strategi skulle kunna tillgodoräknas som kompletterande åtgärder. Detta om de inte överträffade nettoupptaget som enligt förslaget skulle bokföras enligt LULUCF-förordningen.

Det har ännu inte fattats några beslut om vilka typer av kompletterande åtgärder som ska användas för att nå klimatmålen, i vilken omfattning de avses användas för att nå klimatmålen eller på vilket sätt åtgärder inom LULUCF-sektorn ska kunna räknas som kompletterande åtgärder.

Enligt Naturvårdsverkets officiella statistik beräknas nettoupptaget inom LULUCF-sektorn öka med 0,9 miljoner ton 2030, 3,9 miljoner ton 2040 och 6,7 miljoner ton 2045 jämfört med 1990. Det bokförda nettoupptaget enligt nuvarande LULUCF-förordning förväntas, enligt Naturvårdsverket, uppgå till 6 miljoner ton 2026–2030.7 Den slutliga bokföringen av fullgörande av åtagandet görs 2027 respektive 2032. Dock kan bokföringsreglerna komma att ändras i ljuset av förhandlingarna till följd av kommissionens förslag om att se över LULUCF-förordningen.

Endast enskilda åtgärder på skog och mark har kvantifierats. Regeringens satsningar t.ex. på särskilda naturbaserade lösningar för att återväta torvmarker, restaurera och anlägga våtmarker för att minska utsläppen av växthusgaser, skulle kunna bidra till en utsläppsminskning på 0,08–0,18 miljoner ton koldioxidekvivalenter 2030.8 Markavvattningen i Sverige har minskat sedan 1990-talets början och före-

5 I och med att de maximalt tillåtna mängderna kompletterande åtgärder som får tillgodoräknas gentemot målen uttrycks som procentuella andelar av Sveriges utsläpp 1990, och de historiska utsläppen revideras årligen i enlighet med de internationella riktlinjerna för utsläppsrapportering, kan mängderna kompletterande åtgärder uttryckta i miljoner ton koldioxidekvivalenter komma att ändras framöver. 6SOU 2020:4, Vägen till en klimatpositiv framtid, betänkande av Klimatpolitiska vägvalsutredningen. 7 Naturvårdsverket 2021, Preliminär bokföring enligt LULUCF-förordningen, NV-00950-21. 8Prop. 2021/22:1, utgiftsområde 20.

kommer nu i mycket liten omfattning. Markavvattning får inte utföras utan tillstånd.9 Åtgärder för torrläggning från t.ex. vattenmyndigheternas åtgärdsprogram orsakar t.ex. ökade utsläpp från marken.

Genom Industriklivets10 breddning med minusutsläppsstödet finns ett forsknings- och investeringsstöd till avskiljning, infångning och lagring av koldioxid från förnybara källor (bio-CCS). Energimyndigheten har föreslagit att ett driftstöd bör utformas genom tre omvända auktioner så att totalt 2,2 miljoner ton negativa utsläpp kan åstadkommas senast 2032. Första auktionen på 600 000 ton skulle i så fall kunna genomföras år 2022 och inlagringen kan påbörja år 2026.11Riksdagen beslutade om att regeringen ska teckna kontrakt med de aktörer som vinner en omvänd auktion och att en första omvänd auktion med en kontraktslängd om 15 år planeras att genomföras 2022 med sikte på 2 miljoner ton koldioxid negativa utsläpp per år till 2030. Detta innebär att beställningsbemyndigandet blir totalt 36 miljarder kronor under perioden 2026–2046.12

På uppdrag av regeringen genomför Energimyndigheten investeringar i andra länder, inom ramen för anslaget 1:12 Insatser för internationella klimatinvesteringar inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård. Regeringen förväntar sig att dessa investeringar sammanlagt ska generera utsläppsminskningar på motsvarande 33,5 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Av dessa hade 26,9 miljoner ton utfärdats och levererats vid årsskiftet 2019/2020, varav 22,3 miljoner ton har annullerats och delvis rapporterats som klimatfinansiering. Anslaget kan bidra till att uppfylla etappmålen för klimat samt internationella klimatåtaganden och till att utveckla och stödja internationellt klimatsamarbete under Parisavtalets artikel 6, som möjliggör frivilligt samarbete mellan parter för genomförande av sina nationellt fastställda bidrag och för att bidra till ökad ambition i genomförande av Parisavtalet.13

9SOU 2020:4, Vägen till klimatpositiv framtid, betänkande av Klimatpolitiska vägvalsutredningen. 10 Industriklivet är ett statligt stöd till åtgärder som bidrar till industrins klimatomställning. Bestämmelserna om stödet finns i förordningen (2017:1319) om statligt stöd till åtgärder som bidrar till industrins klimatomställning och anslaget 1:19 Industriklivet inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård får användas för att finansiera stödet. 11 Energimyndigheten 2021, Förslag på utformning av ett system för driftstöd, i form av omvänd auktionering eller fast lagringspeng, för avskiljning, infångning och lagring av koldioxid från förnybara källor (bio-CCS), delredovisning. 12Prop.2021/22:1, utgiftsområde 20, bet. 2021/22:MJU1, rskr. 2021/22:109. 13Prop.2021/22:1, utgiftsområde 20, bet. 2021/22:MJU1, rskr. 2021/22:109.

4.1.4. Naturvårdsverkets uppdaterade målscenario visar att nettonollmålet skulle kunna nås tidigare än 2045

Naturvårdsverket har tagit fram ett uppdaterat målscenario med Miljömålsberedningens målscenario 2016 som grund. Detta målscenario visar effekten av regeringens och industrins planer för att de territoriella utsläppen ska kunna nå nettonoll till 2045.

Scenariot för transportsektorn är baserat på Utfasningsutredningens14 antagande att en snabb elektrifiering av transportsektorn och att reduktionsplikten till 2030 når 80 procents inblandning som det har beslutats. Inom industrin antas en kraftig minskning av utsläppen 2030 på grund av att SSAB aviserat att masugnen i Luleå ska fasas ut omkring 2030. Det innebär att de territoriella utsläppen av växthusgaser skulle kunna nå en minskning med 82 procent, dvs. nästan i nivå med nuvarande mål redan 2040 i stället för som tidigare antagits 2045, allt annat lika. År 2045 beräknas utsläppen kunna minska med 86 procent. De kumulativa utsläppen 2015–2045 antas därmed kunna minska med cirka 10 procent.

Figur 4.2 Uppdaterat målscenario för Sveriges territoriella utsläpp av växthusgaser per sektor, jämfört med Miljömålsberedningens målscenario från 2016

Källa: Naturvårdsverket 2021, Uppdaterade målscenarier som visar hur målen i det svenska klimatpolitiska ramverket skulle kunna nås, NV-07655-21.

14SOU 2021:48, I en värld som ställer om – Sverige utan fossila drivmedel 2040, betänkande av Utfasningsutredningen.

-20 -10

0 10 20 30 40 50 60 70 80

1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045

Miljo n er to n ko ld ioxid ekv iv alent er

Produktanvändning

Arbetsmaskiner

Avfall (ej CO2)

Jordbruk (ej CO2)

Egen uppvärmning

El och fjärrvärme

Inrikes transporter

Industri

MMB2016

Kompletterande åtgärder -negativa utsläpp

4.1.5. Klimatpåverkan som inte ingår i de territoriella klimatmålen

Nuvarande territoriella klimatmål baseras på Sveriges territoriella utsläpp som uppgick till cirka 51 miljoner ton koldioxidekvivalenter 2019.

Utsläppen från bunkring till utrikes flyg och sjöfart uppgick till 9 miljoner ton koldioxidekvivalenter 2019 men ingår inte i nuvarande territoriella klimatmål. Flygets höghöjdseffekter bidrar med ytterligare cirka 2 miljoner ton.

Utsläppen från förbränning och annan användning av biomassa redovisas som utsläpp vid tidpunkten för uttaget av biomassan, inte när biomassan används som energikälla eller material och till slut orsakar s.k. biogena utsläpp. Tillsammans med det ökade upptaget från t.ex. skogstillväxten är utsläpp från avverkningen samt upptaget och utsläppen från andra markkategorier samlade i nettoupptaget från LULUCF-sektorn.

År 2019 uppgick nettoupptaget i LULUCF-sektorn i Sverige till cirka 34 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Sveriges biogena utsläpp som följs upp av Naturvårdsverket som kompletterande information till den internationella rapporteringen, uppgick till cirka 48 miljoner ton koldioxidekvivalenter 2019.

Varken LULUCF-sektorn eller biogena utsläpp ingår i nuvarande klimatmål, men ett ökat nettoupptag kan räknas in som en kompletterande åtgärd för att nå de territoriella klimatmålen.

Sverige importerar slutprodukter som till exempel personbilar, elektronik och resetjänster, men även insatsvaror som råmaterial, delkomponenter och råolja. Import av insatsvaror och färdiga produkter ger upphov till utsläpp som uppgick till 97 miljoner ton koldioxidekvivalenter 2018. Klimatpåverkan från Sveriges export av varor och tjänster var 72 miljoner ton koldioxidekvivalenter 2018, medan klimatpåverkan från privat och offentlig konsumtion i Sverige var 82 miljoner ton. Sverige exporterar även petroleumprodukter, som 2018 orsakade utsläpp motsvarande cirka 53 miljoner ton koldioxid när de förbrändes utomlands.

Det har ännu inte gjorts någon heltäckande beräkning av de biogena utsläppen eller LULUCF-utsläppen som kommer från import, men inom forskningsprogrammet Prince har forskare beräknat att utsläppen från avskogning i tropiska länder på grund av svensk kon-

sumtion av jord- och skogsbruksprodukter uppgick till cirka 2,8 miljoner ton 2018.15

Det finns även sätt att redovisa klimatavtryck per företag t.ex. från statligt ägda bolag, cirka 22 miljoner ton koldioxidekvivalenter 2020, scope 1–216 från svenska stora och medelstora bolag, cirka 250 miljoner ton koldioxidekvivalenter, scope 1–317 från ap-fonder, cirka 9 miljoner ton 2020, scope 1–218 samt från det svenska investerade kapitalet i energirelaterade bolag på aktiemarknaden globalt19cirka 53 miljoner ton koldioxid 2012 från försäljningen av fossila bränslen samt 5 gigaton koldioxid CO2 i fossila reserver20. Dubbelräkningar förekommer dock när olika företags klimatavtryck summeras.

Genom att exportera produkter som i snitt har lägre utsläpp än övriga länder uppskattar Jiborn et al. att Sverige skulle kunna bidra till att minska de globala utsläppen med cirka 32 miljoner ton koldioxidekvivalenter21, baserat på den metod och de antaganden som beskrivs i kapitel 9. De skogsprodukter som varje år tas ut från Sveriges skogar skulle kunna bidra till substitutionseffekter motsvarande 40 miljoner ton koldioxid.22

15 Pendrill et al. 2022, Deforestation risk embodied in production and consumption of agricultural and forestry commodities 2005–2018. 16 Regeringskansliet 2021, Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2020. 17 Dagens Industris hållbarhetsindex, https://www.di.se/bors/hallbarhetsindex, hämtat 2021-08-18. 18 Skr. 2020/21:130. 19 Dvs. svenska fond- och försäkringsbolags, företags och hushålls innehav i noterade och onoterade bolag samt företagsobligationer. 20 PwC 2014, Swedish Capital Allocated to Global Energy Investments. 21 Jiborn et al. 2020, Consumption versus Technology: Drivers of Global Carbon Emissions 2000–2014. 22 Skogsforsk 2019, Det svenska skogsbrukets klimatpåverkan – Upptag och utsläpp av växthusgasen koldioxid.

Tabell 4.2 Sveriges klimatpåverkan från olika perspektiv

Perspektiv Klimatpåverkan,

miljoner ton

CO2ekv.

Klimatpåverkan i Sverige 2019

Territoriella utsläpp

51

Utsläpp från bunkring till utrikes flyg (inkl. höghöjdseffekter) och sjöfart

11

Territoriella nettoupptag i markanvändningssektorn (s.k. LULUCFsektorn)

-34

Territoriella biogena utsläpp (p.g.a. förbränningen i Sverige av inhemsk och importerad biomassa)

48

Kompletterande åtgärder (kan inkludera ökat upptag i skog och mark, negativa utsläpp från t.ex. bio-CCS samt verifierade utsläppsminskningar genom investeringar utomlands)

Ingen tydlig

definition

Klimatpåverkan från import/export 2018

Importens utsläpp från andra länder (för svensk konsumtion och export)

97

Klimatpåverkan från konsumtion (i Sverige och från import)

82

Importens utsläpp och upptag från markanvändning (utsläpp i tropikerna för svensk konsumtion av jord- och skogsbruksprodukter)

4

Klimatpåverkan från svensk export

72

Klimatpåverkan från förbränning av petroleumprodukter som exporteras

ca 53

Klimateffekt

Klimateffekt av svensk export 2018 (p.g.a. skillnader i produktionsteknik i tillverkningsindustrin)

ca -32

Substitutionseffekt från svenska skogsprodukter

ca -40

Övrig klimatpåverkan baserat på enskilda företags klimatavtryck

obs. att dubbelräkningar förekommer Klimatpåverkan från statligt ägda bolag 2020 (scope 1–2)

ca 22

Klimatpåverkan från svenska bolag 2019–2020 (scope 1–3)

ca 250

Klimatpåverkan från ap-fonder (scope 1–2)

ca 9

Klimatpåverkan från svenskarnas pensioner och sparande 2012 (scope 1–3)

ca 53

4.2. Nollalternativet för utsläpp från bunkring i Sverige till flyg och sjöfart

4.2.1. Historisk utveckling och referensscenario för utsläpp från bunkring i Sverige till flyget

Före covid-19-pandemin beräknade Naturvårdsverket att den ökade trenden för utsläpp från bunkring till utrikes flyg skulle fortsätta framöver.23 Sammanlagt skulle utsläppen öka med 140 procent 2045 jämfört med 1990. Utsläppen från inrikes flyg skulle dock minska med 38 procent under samma period.

Enligt Transportstyrelsen är det mycket osäkert hur utsläppsutvecklingen kommer att se ut även på några års sikt.24 Denna framtida utveckling beror på ett antal faktorer, inklusive när resebegränsningar upphävs, hur världsekonomin kommer att återhämta sig och växa, hur efterfrågan kommer att ändras, till exempel vid hemarbete, digitala möten och utbildningar, flygskam, semester hemma eller i Sverige, om normer för social distansering hindrar flygbolagen från att flyga med full kapacitet samt hur snabbt flygbolagen kan skala upp igen om efterfrågan tilltar.

I april 2021 beräknade Transportstyrelsen att flygtrafiken i Sverige kommer att öka igen efter pandemin, men att antalet passagerare 2027 kommer att vara 16 procent lägre än 2019.25 Det är dock stora skillnader mellan utrikes flyg, som förväntas återhämta sig 2027 till ungefär samma nivå som 2019, och inrikes flyg som i stället planar ut på en nivå som ligger 27 procent lägre än 2019 på grund av färre tjänsteresor.

Transportstyrelsen gör inga prognoser som sträcker sig längre än cirka sju år framåt i tiden, men 2021 tog Transportstyrelsen fram ett räkneexempel för tiden bortom 2027. I ett räkneexempel ser Transportstyrelsen det som rimligt att 2019 års nivå av passagerare på svenska flygplatser inte nås förrän omkring 2038/2039 och att inrikes flygtrafik möjligtvis inte längre kommer att nå samma nivåer som 2019.26 I utredningen om Bromma flygplats beskrevs dock att både

23 Naturvårdsverket 2021, Naturvårdsverkets underlag till klimatredovisning enligt klimatlagen, NV-09092-20. 24 Transportstyrelsen 2021, Passagerarprognos 2021–2027 – Trafikprognos för svensk luftfart, dnr TSL 2021–2038. 25 Transportstyrelsen 2021, Passagerarprognos 2021–2027 – Trafikprognos för svensk luftfart, dnr TSL 2021-2038. 26Ds 2021:25, Bromma flygplats – underlag för avveckling av drift och verksamhet.

Eurocontrol och Swedavia AB uppskattar att antalet passagerare kommer att återhämta sig till 2019 års nivåer några år efter 2025, varför utgångspunkten i följande scenarier har varit Transportstyrelsens publicerade scenarier snarare än de uppskattningar som beskrevs i utredningen om Bromma flygplats.

Om man antar att antalet flygpassagerare 2021–2027 utvecklas i enlighet med Transportstyrelsens prognos från april 2021, dvs. med hänsyn till covid-19-effekten, samt därefter Naturvårdsverkets prognos 2027–2045 från mars 2019, dvs. innan covid-19-pandemin, beräknas utsläppen från bunkring till utrikes flyg 2045 komma att ligga på ungefär samma nivå som 2019. Det är 97 procent mer än 1990, medan utsläppen från bunkring till inrikes flyg 2045 skulle bli 63 procent lägre än 2019, eller 50 procent mindre än 1990. Prognosen innehåller dock stora osäkerheter.

När även beslutet om reduktionsplikten för flyget, som leder till cirka 30 procent förnybara eller fossilfria bränslen till 2030, ingår, så hamnar utsläppen från bunkring till utrikes flyg på en nivå som är 44 procent högre 2045 än 1990, medan utsläpp från bunkring till inrikes flyg minskar med 63 procent under samma period eller med 48 procent jämfört med 2010. De totala utsläppen från bunkring till flyg blir totalt sett 8 procent högre 2045 än 1990-årsnivå.

Figur 4.3 Utsläpp av växthusgaser från bunkring i Sverige till inrikes och utrikes flyg 1990–2019 (exkl. höghöjdseffekter) samt olika referensscenarier för dessa utsläpp fram till 2045

Källa: Naturvårdsverket och Energimyndigheten, Miljömålsberedningens bearbetning för att följa utvecklingen av passagerare 2021–2027 som Transportstyrelsen beräknade i april 2021 och sedan återgå till samma utveckling som förutspåddes innan covid-19-pandemin samt för att ta hänsyn till beslutet om reduktionspliktsnivåer fram till 2030.

4.2.2. Historisk utveckling och referensscenario för utsläpp från bunkring i Sverige till sjöfart

Naturvårdsverket beräknade innan covid-19-pandemin att den historiskt sett starkt ökande trenden för utsläpp från bunkring till utrikes sjöfart skulle avta framöver. Sammanlagt skulle utsläppen från bunkring till utrikes sjöfart öka med 181 procent 2045 jämfört med 1990. Detta kan ställas i relation till att Sverige antagit territoriella klimatmål, där endast inrikes flyg ingår, om att minska de territoriella utsläppen med minst 85 procent senast 2045 jämfört med 1990. Utsläppen från inrikes sjöfart skulle öka med 44 procent under samma period.

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5

1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045

M iljo n er ton kold io xi d ekvi val en te r.

Utrikes flyg

Utrikes flyg referensscenario utan covideffekten Utrikes flyg referensscenario med covideffekten Utrikes flyg - med covideffekt och reduktionsplikten Inrikes flyg

Inrikes flyg referensscenario utan covideffekten Inrikes flyg referensscenario med covideffekten Inrikes flyg - med covideffekt och reduktionsplikten

Figur 4.4 Utsläpp av växthusgaser från bunkring till inrikes och utrikes sjöfart – slutlig statistik 1990–2020 samt referensscenario fram till 2045

Källa: Naturvårdsverket.

4.2.3. Nollalternativet för Sveriges territoriella utsläpp och upptag inklusive bunkring i Sverige till internationellt flyg och sjöfart

Sveriges territoriella utsläpp och upptag samt utsläppen från utrikes transporter beräknades vara 56 miljoner ton koldioxidekvivalenter 2020, vilket var 26 procent lägre än 1990. Fram till 2045 beräknas dessa utsläpp minska med 37 procent jämfört med 1990. Utsläpp och upptag inom LULUCF-sektorn beräknas öka med 18 procent under samma period.27

27 Naturvårdsverket 2021, Naturvårdsverkets underlag till klimatredovisning enligt klimatlagen, NV-09092-20.

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

1 9 9 0

1 9 9 5

2 0 0 0

2 0 0 5

2 0 1 0

201 5

2 0 2 0

2 0 2 5

2 0 3 0

2 0 3 5

2 0 4 0

2 0 4 5

Miljo n er to n ko ld ioxid ekv iv alent er

Utrikes sjöfart Inrikes sjöfart

Figur 4.5 Territoriella utsläpp och upptag av växthusgaser samt utsläpp från bunkring i Sverige till internationellt flyg och sjöfart: slutlig statistik 1990–2020 samt referensscenario fram till 2045

Källa: Naturvårdsverket.

4.3. Nollalternativet för den globala klimatomställningen

4.3.1 90 procent av världens länder har lovat att nå nettonollutsläpp

Nära 90 procent av världens utsläpp omfattades i november 2021 av nettonollmål.28 Det är dock stora skillnader i fråga om hur nettonollmålen definieras samt hur styrande de är på kort och lång sikt.

Juridisk status

I den svenska klimatlagen hänvisas till det klimatmål som riksdagen har beslutat29 medan Frankrikes och Storbritanniens klimatmål har skrivits in i dessa länders respektive klimatlagar. Många länder såsom

28 Oxford Net Zero 2021, Taking stock: A global assessment of net zero targets; Climate Action Tracker 2021, Glasgow’s 2030 credibility gap: net zero’s lip service to climate action – Wave of net zero emission goals not matched by action on the ground. 29 Regeringens klimatpolitiska arbete ska utgå från det långsiktiga, tidsatta utsläppsmål som riksdagen har fastställt, 3 § klimatlagen (2017:720).

-50 -30 -10

10 30 50 70 90

1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014 2018 2022 2026 2030 2034 2038 2042

Miljo n er to n ko ld ioxid ekv iv alent er

Utrikes sjöfart

Utrikes flyg

Produktanvändning

Jordbruk

Inrikes transporter

Industri

El och fjärrvärme

Bostäder och lokaler

Avfall

Arbetsmaskiner

LULUCF

till exempel Finland, Island och Österrike har ännu inte inkluderat sina klimatmål i en klimatlag.

Omfattning

Många länder har beslutat om övergripande klimatmål till 2030, 2040 och ibland till 2035 (till exempel Storbritannien) på vägen till deras respektive nettonollmål, medan Sverige har beslutat om etappmål för sektorer utanför EU:s utsläpphandelsystem till 2030 och 2040 samt ett övergripande territoriellt mål som ska vara uppnått 2045.

Bland annat Frankrike, Storbritannien och Nya Zeeland använder sig även av koldioxidbudgetar, medan Sverige i stället har en indikativ målbana för sektorer utanför EU:s utsläppshandelssystem.

Endast Storbritanniens klimatmål omfattar utsläpp från bunkring till internationellt flyg- och sjöfart.30 Storbritannien beslutade i april 2021, på uppmaning av det brittiska klimatpolitiska rådet Climate Change Committee (CCC), att inkludera utsläpp från bunkring till utrikes luft- och sjöfart i sitt nationella klimatmål om 78 procents minskning av växthusgaser till 2035, men inte i sitt klimatbidrag till Parisavtalet.31 Anledningen till att det brittiska klimatpolitiska rådet föreslog detta var följande:32

  • Full scope: att integrera internationellt flyg- och sjöfart i klimatmålet gör att alla utsläppskällor hanteras på ett rättvist sätt. CCC föreslår dock att i dagsläget inte inkludera non-CO2 utsläpp (såsom höghöjdseffekter) på grund av stora osäkerheter, men rekommenderar att agera ändå för att minska dessa.
  • Internationellt inflytande och nationell extra-styrning: även om internationell styrning är viktig, finns utrymme för regeringen att agera nationellt och för att påverka de internationella förhandlingarna, t.ex. i frågor om beskattning. Om de internationella processerna genom IMO och Icao misslyckas med att uppnå tillräckliga klimatambitioner, föreslår CCC att Storbritannien vidtar ensidiga åtgärder för att minska koldioxidutsläppen från dessa sektorer.

30 Climate Action Tracker 2021, Evaluation methodology for national net zero targets. 31 UK enshrines new target in law to slash emissions by 78 % by 2035, https://www.gov.uk/government/news/uk-enshrines-new-target-in-law-to-slash-emissionsby-78-by-2035, hämtat 2021-04-21. 32 Committee on Climate Change 2020, The Sixth Carbon Budget – The UK’s path to Net Zero.

  • Flexibilitet: att integrera fler sektorer i klimatmålen ökar flexibiliteten för att nå dem.
  • Integration med övrig styrning: satsningar på infrastruktur och alternativa bränslen för internationell flyg- och sjöfart behöver synkas med övriga sektorers satsningar.
  • Det är tillåtet och möjligt: Statistik över internationellt flyg- och sjöfart finns redan tillgänglig med god kvalité, CCC rekommenderar även att inkludera internationell bunkring i Storbritanniens klimatbidrag till Parisavtalet.

Inget land har ännu beslutat om klimatmål enbart för konsumtions-

baserade utsläpp

33

eller exportens klimatnytta.

I Sverige har däremot flera

kommuner och regioner gjort det, baserat på SCB:s statistik eller egna beräkningar. Exempel på sådana konsumtionsbaserade klimatmål är:

  • 5 ton per person 2030 i Skåne34
  • under 1 ton per person 2045 i Dalarna35
  • stadig minskning till under 2 ton per person 2045 i Blekinge36
  • 30 procents minskning 2030 jämfört med 2010 i Västra Götaland37
  • 7,6 procents minskning per år vilket motsvarar en 64 procents minskning mellan 2017 och 2030 i Göteborgs Stad38
  • halvering till 2030 jämfört med 2014 i Region Stockholm39 och

Länsstyrelsen Stockholm40.

33 Ramböll 2021, Kartläggning – Styrmedel och åtgärder i andra länder som syftar till att minska växthusgasutsläpp från konsumtion. 34 Klimatsamverkan Skåne 2018, Ett klimatneutralt och fossilbränslefritt Skåne – Klimat- och energistrategi för Skåne, dnr 420-35247-2017. 35 Energiintelligent Dalarna 2019, På väg mot ett energiintelligent och klimatsmart Dalarna 2045 – Regional energi- och klimatstrategi 2019. 36 Länsstyrelsen Blekinge 2019, Klimat- och energistrategi för Blekinge – Med sikte mot ett klimatneutralt Blekinge. 37 Länsstyrelsen Västra Götalands län och Västra Götalandsregionen 2020, Klimat 2030 – Västra Götaland ställer om. 38 Göteborgs Stad 2021, Göteborgs Stads miljö- och klimatprogram, dnr 0409/19. 39 Stockholms läns landsting 2018, Regional utvecklingsplan för Stockholmsregionen RUFS 2050 – Europas mest attraktiva storstadsregion, 2018:10. 40 Länsstyrelsen Stockholm 2020, Klimat- och energistrategi för Stockholms län 2020–2045, 2020:2.

Definition av negativa utsläpp

Många länder såsom Frankrike, Storbritannien och Finland samt EU tillåter att hela upptaget från LULUCF-sektorn samt negativa utsläpp genom tekniker såsom bio-CCS bidrar till klimatmålen, medan Sverige endast tillåter additionella åtgärder inom LULUCF-sektorn, tillsammans med negativa utsläpp genom bio-CCS, men även verifierade utsläppsminskningar utomlands. Skulle Sverige räkna hela nettoupptaget från LULUCF-sektorn som additionellt, skulle nettonollutsläpp, enligt ett referensscenario, kunna nås cirka 2040, se figur 4.5. Skulle däremot endast det extra utrymme utöver LULULCF-förordningen kunna räknas av, är det osäkert om LULUCF-sektorn kan bidra till extra kompletterande åtgärder med tanke på den högt satta ambitionsnivån som EU föreslår inom ramen för revideringen av LULUCF-förordningen. Det är dessutom stora osäkerheter i LULUCF-sektorn då de årliga utsläppen och upptagen är mycket små jämfört med den totala kolinlagringen i skog och mark samt i träprodukter, vilket gör att det är svårt att beräkna måluppfyllelsen på ett nettonollmål som inkluderar LULUCF-sektorn.

Sverige begränsar antalet kompletterande åtgärder eller negativa utsläpp som kan bidra till nettonollmålet, t.ex. till maximalt 15 procentenheter 2045 till skillnad från många andra länder, som till exempel Norge och Island, som inte har beslutat om sådana begränsningar i sina klimatmål. Däremot har många länders regeringar tagit fram målscenarier som beskriver hur olika åtgärder, inklusive negativa utsläpp, ska bidra till sina respektive nettonollmål.

Nettonollmålsår

På grund av dessa skillnader samt olika ambitionsnivåer varierar nettonollmålsår bland olika länder enligt följande tabell.

Tabell 4.3 Nettonollmålsår för ett antal länder

Nettonollmålsår Länder

Redan uppnått Bhutan, Surinam 2030 Barbados, Norge (inkl. krediter), Uruguay 2035 Finland 2040 Österrike, Island 2045 Nepal, Sverige^, Tyskland 2050 Argentina, Australien, Brasilien (CO2), Chile, Costa Rica, Danmark^, EU^, Frankrike^, Förenade Arabemiraten, Irland, Italien, Japan^, Kanada^, Norge, Nya Zeeland^ (exkl. CH4), Schweiz, Spanien, Storbritannien^, Sydafrika, Sydkorea^, Turkiet, Ungern^, USA Efter 2050 Kina (CO2 2060), Indien (2070), Indonesien (2060), Ryssland (2060), Saudiarabien (2060), Turkiet (2053) Inget nettonollmål Indonesien, Mexiko

Källa: Climate Action Tracker41, ECIU42 , Buylova et al. 202143, Höhne et al. 202144, WRI45. ^Formaliserat i en klimatlag.

Omfattning av klimatbidrag till Parisavtalet

Enligt Parisavtalets artikel 4 bör de utvecklade länder som är parter i avtalet ”fortsätta att ta ledningen genom att förbinda sig till absoluta utsläppsminskningsmål som gäller hela ekonomin”. Ekonomin kan dock beskrivas antingen utifrån ett produktionsperspektiv, där internationell luft- och sjöfart ingår, eller utifrån ett konsumtionsperspektiv, i enlighet med de definitioner som används i nationalräkenskaperna. Vad som omfattas av hela ekonomin definieras dock inte i avtalet, men har i praktiken inneburit att ländernas klimatbidrag till Parisavtalet endast inkluderar territoriella utsläpp, inklu-

41 Climate Action Tracker 2021, Glasgow’s 2030 credibility gap: net zero’s lip service to climate action - Wave of net zero emission goals not matched by action on the ground. 42 ECIU 2021, Net Zero Emissions Race – 2021 Scorecard. 43 Buylova et al. 2021, Cancel (Out) Emissions? The Envisaged Role of Carbon Dioxide Removal Technologies in Long-Term National Climate Strategies. 44 Höhne et al. 2021, Wave of net zero emission targets opens window to meeting the Paris Agreement. 45 World Resource Institute, www.wri.org/insights/how-countries-net-zero-targets-stack-upcop26, hämtat 2021-12-17.

sive utsläpp från nationell luft- och sjöfart men exklusive utsläpp från internationell luft- och sjöfart. Det beror på att dessa utsläpp till sin natur är enklare att mäta eller beräkna samt att reglera då de rent fysiskt släpps ut inom landets territorium, t.ex. från en anläggning, ett fordon eller ett redskap. Det beror även på att utsläpp från internationellt flyg- och sjöfart i första hand brukar regleras av internationella flyg- respektive sjöfartsorganisationen Icao respektive IMO. Parisavtalets parter skrev inte någon tydlig referens till utsläppen från flyg och sjöfart eller till IMO och Icao i avtalet, till skillnad från FN:s klimatkonvention och Kyotoprotokollet.

Utsläpp och upptag av växthusgaser i skog och mark omfattas i varierande grad av parternas klimatbidrag. Endast statistik om territoriella utsläpp och upptag samt utsläpp från tankning till utrikes luft- och sjöfart rapporteras därmed till FN46 och EU47 enligt gängse internationella metodriktlinjer från IPCC48. Utsläpp från internationell luft- och sjöfart rapporteras dock vid sidan om de territoriella utsläppen, som ett s.k. memo-item, och inkluderas inte i UNFCCC:s utsläppstotaler.

Statistik över konsumtionsbaserade utsläpp rapporteras inte till EU och FN.

EU var fram till 2021 den enda part i Parisavtalet som hade inkluderat utsläpp från internationellt flyg i sina klimatbidrag, dock begränsat till flyg med start och landning inom EES. Storbritannien har beslutat, på uppmaning av det brittiska klimatpolitiska rådet, Climate Change Committee, CCC, att inkludera utsläpp från bunkring till utrikes luft- och sjöfart i sitt nationella klimatmål om 78 procents minskning av växthusgaser till 2035, men inte i sitt klimatbidrag till Parisavtalet.49

46 UNFCCC beslut 24/CP.19, beslut 18/CMA.1. 47 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1999 av den 11 december 2018 om styrningen av energiunionen och av klimatåtgärder samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 663/2009 och (EG) nr 715/2009, Europaparlamentets och rådets direktiv 94/22/EG, 98/70/EG, 2009/31/EG, 2009/73/EG, 2010/31/EU, 2012/27/EU och 2013/30/EU samt rådets direktiv 2009/119/EG och (EU) 2015/652 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 525/2013; Kommissionens delegerade förordning (EU) 2020/1044 av den 8 maj 2020 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1999 vad gäller värden för global uppvärmningspotential och inventeringsriktlinjerna och vad gäller unionens inventeringssystem och om upphävande av kommissionens delegerade förordning (EU) nr 666/2014. 48 IPCC 2006, IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories. 49 UK enshrines new target in law to slash emissions by 78 % by 2035, https://www.gov.uk/government/news/uk-enshrines-new-target-in-law-to-slash-emissionsby-78-by-2035, hämtat 2021-04-21.

4.3.2. Den nuvarande globala klimatpolitiken leder till 2,7 graders global uppvärmning

Fram till september 2021 hade 165 klimatbidrag, s.k. nationally determined contributions (NDC), lämnats av de 192 parterna i Parisavtalet. Av dessa klimatbidrag har 116 uppdaterats eller är nya jämfört med den förra inventeringen. Om de uppdaterade/nya NDC:erna implementeras enligt de åtaganden som anges beräknas utsläppen minska med ungefär 12 procent till 2030 jämfört med 2010 jämfört med tidigare inventering. Totalt sett skulle dock utsläppen 2030 kunna öka med 16 procent.50

Det finns olika sätt att bedöma vart världens utsläpp är på väg enligt CAT51, UNEP och IEA52:

  • Om endast nuvarande klimatpolitik genomförs kommer den globala uppvärmningen i slutet av seklet vara på väg mot cirka 2,7 grader enligt CAT eller 2,8 grader enligt UNEP.
  • Om ländernas 2030-mål genomförs är världen snarare på väg mot

2,4 graders uppvärmning i slutet av århundradet enligt CAT eller 2,7 grader enligt UNEP.

  • Om ländernas 2030-mål samt beslutade långsiktiga klimatmål genomförs skulle världen kunna närma sig 2,1 graders uppvärmning enligt CAT, 2,2 grader enligt UNEP och 2,1 grader enligt IEA.
  • Om alla aviserade nettonollåtaganden eller mål som diskuteras skulle genomföras fullt ut, skulle detta få ned temperaturökningen till 1,8 grader 2100.

Detta pekar på ett stort gap mellan ländernas ambitioner och deras policyimplementering, se figur 4.6.

Forskning visar även att 60 procent av världens reserver av olja och gas samt 90 procent av kolreserverna behöver vara kvar i marken och inte utvinnas för att – med 50 procents sannolikhet – jordens uppvärmning ska kunna hållas under 1,5 grader.53

50 UNFCCC 2021, Nationally determined contributions under the Paris Agreement – Revised synthesis report by the secretariat, FCCC/PA/CMA/2021/8/Rev.1. 51 Climate Action Tracker 2021, Glasgow’s 2030 credibility gap: net zero’s lip service to climate action – Wave of net zero emission goals not matched by action on the ground. 52 IEA 2021, World Energy Outlook 2021. 53 Welsby et al. 2021, Unextractable fossil fuels in a 1.5 °C world.

Figur 4.6 Utsläppscenarier för världen fram till 2100, med utgångspunkt i nuvarande styrning, ländernas klimatbidrag till 2030 enligt Parisavtalet, ländernas egna långsiktiga klimatmål inkl. nettonollmål, samt klimatscenarier som hamnar vid väl under 2 grader och under 1,5 grader

Källa. Carbon Action Tracker.54

4.3.3. Utsläppsscenarier som begränsar temperaturökningen till 1,5–2 grader

Globala utsläppsscenarier pekar på att det är möjligt men mycket utmanande att begränsa temperaturökningen till under 1,5–2 grader

Den första specialrapporten inom IPCC:s sjätte utvärderingsprogram (AR6) publicerades hösten 2018 och behandlade en global uppvärmning på 1,5 grader.55 Huvudrapporten inom AR6 består av tre omfattande delrapporter samt en syntesrapport. Den första delrapporten om den naturvetenskapliga grunden publicerades den 9 augusti 2021.56

54 Climate Action Tracker 2021, Glasgow’s 2030 credibility gap: net zero’s lip service to climate action – Wave of net zero emission goals not matched by action on the ground. 55 IPCC 2018, Global Warming of 1.5 °C. An IPCC Special Report on the impacts of global warming of 1.5 °C above pre-industrial levels and related global greenhouse gas emission pathways, in the context of strengthening the global response to the threat of climate change, sustainable development, and efforts to eradicate poverty, Masson-Delmotte et al. 56 IPCC 2021, Climate Change 2021: The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Masson-Delmotte et al.

Andra organisationer såsom den internationella energibyrån (IEA)57, FN:s miljöprogram (UNEP)58 och den internationella föreningen för förnybar energi (IRENA)59 har också tagit fram globala utsläppsscenarier. IEA:s senaste scenario innehåller detaljerad och generellt mer information om klimatomställningen än övriga. EUkommissionen har även tagit fram en konsekvensanalys som visar på konsekvenser av att nå nettonollutsläpp till 2050 inom EU.60 De övergripande resultaten för utsläppsutvecklingen redovisas i tabellen nedan. Huvudslutsatserna från dessa rapporter är:

  • De globala utsläppen av koldioxid behöver ungefär halveras vart tionde år och nå nettonoll cirka 2050 och de totala växthusgasutsläppen behöver nå nettonoll cirka 2070 för att begränsa temperaturen till 1,5 grader. För att begränsa temperaturen till 2 grader behöver koldioxidutsläpp nå nettonoll cirka 2075.
  • Det är fortfarande möjligt att nå 1,5-gradersmålet men för det behövs snabba, långtgående och aldrig tidigare skådade förändringar i alla samhällssektorer och länder.
  • All teknik som behövs för att uppnå de nödvändiga djupa utsläppsminskningar som behövs före 2030 finns redan, och den politik som kan driva deras distribution är redan bevisad. Däremot skiljer sig olika scenarier när det gäller teknikmix, energimix och beteendeförändringar.
  • Energianvändningen och mängden CCS och negativa utsläpp som behövs under seklets andra hälft varierar kraftigt mellan scenarierna. De scenarier som har en låg energianvändning och ett lågt behov av negativa utsläpp medför flest mervärden för de globala hållbarhetsmålen. Ju tidigare utsläppen minskar, desto lägre risk för att överskrida 1,5 grader och därmed lägre risk för att behöva negativa utsläpp under seklets andra hälft.

57 IEA 2021, Net Zero by 2050 – A roadmap for the global energy sector. 58 UNEP 2020, Emissions gap report 2020. 59 IRENA 2020, Scenarios for the energy transition. 60 COM (2018)773.

Fördjupning om IEA:s utsläppscenario

IEA:s plan för nettonollutsläpp av koldioxid från energianvändningen 2050 innehåller mer än 400 globala milstolpar för olika sektorer och tekniker. Figuren nedan redovisar ett antal av dessa milstolpar.

Figur 4.7 IEA:s globala scenario för att nå nettoutsläpp av växthusgaser 2050 från energianvändning

Källa: IEA 2021, Net Zero by 2050 – A roadmap for the global energy sector.

Globala genomsnittliga utsläpp per person i linje med Parisavtalet

För att kunna begränsa temperaturökningen till 1,5 grader behöver de globala koldioxidutsläppen – enligt IPCC:s sjätte utvärdering – halveras till 2030 jämfört med 2010 och nå nettonoll 2050. Detta samtidigt som samtliga nettoutsläpp av växthusgaser behöver minska till under 3–4 ton per person 2030, under 1,5–2,5 ton 2040, under 0,5– 1,5 ton per person 2050 och nå nettonoll cirka 2070. Detta förutsätter dock att 1,5 grader överskrids under en viss period under detta århundrade och att cirka 10 gigaton negativa utsläpp blir tillgängliga i slutet av detta århundrade.61 Skulle negativa utsläpp inte vara tillgängliga i stor skala, skulle de globala koldioxidutsläppen i stället behöva minska ännu snabbare. Chalmers visar även att det finns en stor spridning av utsläpp per capita beroende på att de typscenarier som IPCC redovisar omfattar tiotals olika scenarier.62

Figur 4.8 Globala nettoutsläpp av växthusgaser per capita för IPCC:s typscenarier för att begränsa den globala medeltemperaturökningen till 1,5 grader eller 2 grader år 2100

Källa: IPCC63.

61 IPCC 2021, Summary for Policymakers – Climate Change 2021: The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. 62 Larsson et al. 2021, Konsumtionsbaserade scenarier för Sverige. 63 IPCC 2021, Summary for Policymakers – Climate Change 2021: The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change; IPCC, 2018: Summary for Policymakers. In: Global Warming of 1.5 °C. An IPCC Special Report on the impacts of global warming of 1.5 °C above pre-industrial levels and related global greenhouse gas emission pathways, in the context of strengthening the global response to the threat of climate change, sustainable development, and efforts to eradicate poverty, Masson-Delmotte et al.

Sett utifrån en årlig utsläppsminskningstakt beräknar UNEP att de globala utsläppen av växthusgaser behöver minska med 7,6 procent årligen64, vilket innebär en halvering av utsläppen vart tionde år.

Sett utifrån utsläpp per capita beräknar Institute for Global Environmental Strategies, IGES, att de globala utsläppen behöver minska till under 3,4 ton koldioxidekvivalenter per person 2030, 2,0 ton 2040 och 0,9 ton 2050 för att vara i linje med Parisavtalets 1,5-gradersmål, i ett scenario där de globala utsläppen av växthusgasutsläpp minskar snabbt i närtid och där det inte återstår något omfattande behov av negativa utsläppstekniker i slutet av detta århundrade. Om man antar att negativa utsläppstekniker blir tillgängliga i stor skala i slutet på detta århundrade, innebär det i stället att utsläppen behöver minska till under 4,4 ton, 3,1 ton och 1,9 ton koldioxidekvivalenter per capita 2030, 2040 respektive 2050.65

Rättviseprincipen

Att utsläppen av växthusgaser ska minska t.ex. med 7,6 procent årligen eller till under 1 ton per capita 2050 för att nå 1,5-gradersmålet gäller endast för hela världen, medan utvecklingsländer, enligt Parisavtalet, har åtagit sig att gå före i klimatomställningen.

Principerna om hur Klimatkonventionen och Parisavtalets mål ska uppnås (återfinns i Klimatkonventionen artikel 3 samt Parisavtalets inledning) tar sin utgångspunkt i ”rättvisa och gemensamma men olikartade ansvar och respektive förmåga, i ljuset av olika nationella förhållanden” (även känt som CDBR-RC inom klimatförhandlingarna). Dessutom säger Parisavtalet (artikel 4.1) att parternas målsättning är att inom kort vända utsläppskurvan nedåt och att under århundradets andra hälft nå en balans mellan utsläpp och upptag, samt att denna utveckling bör vara grundad i rättvisa samt ta hänsyn till hållbar utveckling och fattigdomsbekämpning.

Det finns olika sätt att tolka en rättviseprincip om att utvecklade länder ska gå före66, och forskningen kan inte nått konsensus i frågan då det handlar om en etisk/politisk fråga. Både forskare och förhand-

64 UNEP 2020, UNEP Gap Report 2020. 65 IGES et al. 2019, 1.5-Degree Lifestyles: Targets and options for reducing lifestyle carbon footprints. 66 Se till exempel https://climateactiontracker.org/methodology/comparability-of-effort, hämtat 2021-09-10.

lare har föreslagit en uppsjö av olika principer- och fördelningsnycklar för att dela upp det kvarvarande utsläppsutrymmet. Fördelningsnycklarna kan kategoriseras utifrån fyra aspekter enligt Chalmers67 baserat på Höhne et al:68

  • Aspekten ansvar har sin bas i vardera lands kumulativa historiska utsläpp och att använda detta, eller den ekonomiska utveckling som landet uppnått med hjälp av de historiska utsläppen, som bas för att ta fram utsläppsmål för framtiden föreslogs av Brasilien redan under förhandlingarna av Kyotoprotokollet.
  • Kapacitet och behov handlar om landets finansiella styrka för att genomföra utsläppsminskningsåtgärder. De studier som föreslagit fördelningsnycklar utifrån kapacitet/behov har utnyttjat indikatorer som landets bruttonationalprodukt (BNP) och human development index (HDI) i relation till kostnaden för utsläppsminskningar.
  • Fördelningsnycklar för jämlikhet är baserade på jämlika utsläpp per person, antingen genom att fördela utsläppsutrymmet så att utsläpp per person direkt blir jämlika eller att utsläppsbanorna konvergerar mot jämlika utsläpp per person över tid för respektive land.
  • Kostnadseffektivitet bygger på utsläppsminskningsåtgärders potential och marginalkostnader i respektive land, men kräver att länderna är överens om en gemensam global beräkningsmetodik som ofta utgår ifrån en gemensam internalisering av kostnaden för utsläppen (t.ex. en universell koldioxidskatt).
  • Ett flertal studier har försökt att kombinera de olika aspekterna, men det finns ingen metod som ger ett entydigt svar om en utsläppsbana för enskilda länder i linje med Klimatkonventionens principer.

Utifrån antagandet om att utsläpp per capita behöver konvergera behöver de konsumtionsbaserade nettoutsläppen minska till under 4,0 ton per capita 2030, 2,2 ton per capita 2040 och 1,1 ton per capita 2050 enligt IPCC:s scenario AR6 för 1,5 grader med lågt överskrid-

67 Larsson et al. 2021, Konsumtionsbaserade utsläpp för Sverige. 68 Höhne, et al., 2014, Regional GHG reduction targets based on effort sharing: a comparison of studies.

ande (SSP1 och 1.9 W/m²). Högre utsläppsnivåer nås vid användningen av IPCC:s scenario P4 eller vid scenarier med 2-gradersuppvärmning, medan lägre utsläppsnivåer nås under P1, se figuren nedan.

Chalmers har beräknat att koldioxidbudgeten utifrån ett konsumtionsperspektiv och olika rättviseprinciper och 1,5- eller 2-gradersscenarier. Utifrån ett historiskt ansvarsperspektiv till 1,5-grader bedöms Sveriges konsumtionsbaserade koldioxidbudget redan vara förbrukad medan utifrån ett scenario där utsläpp per person framöver fördelas lika i världen bedöms Sveriges konsumtionsbaserade koldioxidbudget vara 770 miljoner ton.69 För samtliga växthusgaser kan det innebära en växthusgasbudget på cirka 1 miljard koldioxidekvivalenter.

Figur 4.9 Uppskattad konsumtionsbaserad koldioxidbudget för Sverige utifrån IPCC:s 1,5- eller 2-gradersscenarier och utifrån olika rättviseprinciper för Sverige

Källa: Larsson et al. 2021, Konsumtionsbaserade scenarier för Sverige.

Om EU:s utsläpp skulle minska med 7,6 procent, dvs. i linje med UNEP:s globala 1,5-gradersscenario70 innebär det att utsläppen skulle minska med minst 65–70 procent till 2030 och nå nettonoll senast 2045. Climate Action Tracker beräknar att en nivå på 62 procent till

69 Larsson et al. 2021, Konsumtionsbaserade scenarier för Sverige. 70 UNEP 2020, Emissions Gap Report 2020.

2030 skulle vara i linje med EU:s rättvisa andel av 1,5-gradersscenarier71medan Climate Analytics bedömer att utsläppen behöver minska med 60–69 procent till 2030, dvs. i linje med en global genomsnittlig omställning.72

4.4. Nollalternativ för Sveriges konsumtionsbaserade utsläpp

4.4.1. Referensscenarier/nollalternativ för Sveriges konsumtionsbaserade utsläpp

Chalmers har tagit fram bottom-up scenarier/utsläppsbanor för Sveriges konsumtionsbaserade utsläpp fram till 2050, baserat på specifika data om teknik, beteende, m.m., med fokus på de mest klimatintensiva konsumtionsområdena. Metoden som används och de olika scenarierna som togs fram beskrivs i detalj i avsnitt 8.10.

I referensscenariot minskar utsläppen till 7,4 ton per person till 2050, medan utsläppen minskar med 2,0–4,9 ton per person i ett

territoriellt klimatmålscenario med eller utan en klimatomställning i

omvärlden.

De totala konsumtionsbaserade utsläppen beräknas därmed minska med 15 procent jämfört med 2010 i ett referensscenario och med 44– 77 procent 2050 i ett territoriellt klimatmålscenario beroende på omvärldens omställning.

Negativa utsläpp ingår inte i Chalmers modell. Utöver dessa referensscenarier har ett antal åtgärdsscenarier tagits fram.

71 Climate Action Tracker, https://climateactiontracker.org/countries/eu, hämtat 2021-09-15. 72 Climate Analytics, https://1p5ndc-pathways.climateanalytics.org/countries/european-union, hämtat 2021-09-15.

Figur 4.10 Nollalternativ för Sveriges klimatpåverkan från konsumtion

Källa: Chalmers73, egen bearbetning.

73 Larsson et al. 2021, Konsumtionsbaserade scenarier för Sverige – underlag för diskussioner om nya klimatmål.

0 2 4 6 8 10 12

2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 ton k old io xid ekv iv ale n ter p er c ap it a

Historiska utsläpp

Referensscenario

Territoriellt klimatmålsscenario

Territoriellt klimatmålsscenario med global klimatomställning

5. Internationella aktörer och regelverk i klimatarbetet

Enligt sitt tilläggsdirektiv ska Miljömålsberedningen redogöra för hur existerande styrmedel och åtgärder styr mot minskade konsumtionsbaserade utsläpp av växthusgaser.1 I följande kapitel finns en genomgång och beskrivning av internationella aktörer och regelverk i klimatarbetet som inverkar på de konsumtionsbaserade utsläppen och hur dessa organisationer styr mot att minska dem.

5.1. Förenta nationerna FN

Förenta nationerna (FN) är sedan grundandet efter andra världskriget en central mellanstatlig organisation för arbetet med globala utmaningar. I FN arbetar de numera 193 medlemsstaterna bl.a. med att förebygga konflikter och att stödja fredsansträngningar men också med humanitärt arbete och för att bekämpa fattigdom och lika rättigheter, främja en hållbar utveckling och bekämpa klimatförändringarna.

När det gäller klimatförändringarna finns det en rad FN-organisationer och institutioner som arbetar för miljön och klimatet. Flera av de centrala rättsakterna inom klimatområdet kommer också från samarbete i FN mellan medlemsländerna.

5.1.1. FN:s miljöprogram Unep

FN:s miljöprogram, United Nations Environment Programme, Unep, bildades av FN:s generalförsamling 1972. Uneps huvuduppgifter är att främja samarbete och driva policys på miljöområdet, att övervaka

1 Dir. 2020:110, tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) – strategi för minskad klimatpåverkan från konsumtion.

miljösituationen i världen samt att bidra till att sprida resultat från miljöforskning. Unep har även ett samordningsansvar för miljöfrågorna inom FN. Unep är värd för ett antal sekretariat, däribland CCAC-sekretariatet2 och sekretariatet för det 10-åriga ramverket för konsumtion och produktion. Unep har sitt huvudkontor i Nairobi, Kenya. Uneps högsta beslutande organ är FN:s miljöförsamling, UNEA. UNEA sammanträder vartannat år.3

5.1.2. FN:s meteorologiska organisation WMO

World Meteorological Organization, WMO är en specialiserad organisation i FN som verkar inom internationellt samarbete och samordning om tillståndet och beteendet i jordens atmosfär, dess interaktion med land och hav, vädret och klimatet samt den resulterande fördelningen av vattenresurser.

Nationella meteorologiska och hydrologiska tjänster övervakar och tillhandahåller viktig väder- och klimatinformation över hela världen. Deras varningar om oväder och fluktuationer i luftkvaliteten samt om klimatvariationer och klimatförändringar gör det möjligt för beslutsfattare, samhällen och individer att vara bättre förberedda för väder- och klimathändelser. Deras varningar hjälper till att rädda liv och egendom, skydda resurser och miljö och stödja socioekonomisk tillväxt.

WMO stöder nationella meteorologiska och hydrologiska tjänster med detta arbete och för att uppfylla sina internationella åtaganden på områdena katastrofriskreducering, begränsning och anpassning till klimatförändringar samt hållbar utveckling.4

5.1.3. Montrealprotokollet och Kigalitillägget

Montrealprotokollet5 hör till Wienkonventionen som är en global konvention om åtgärder för att förhindra utsläpp av ämnen som bryter ner ozonskiktet. Konventionen, som har arbetats fram inom FNsystemet, undertecknades 1985 och trädde i kraft 1988.

2 Climate and Clean Air Coalition. 3 www.regeringen.se, hämtat 2021-03-25. 4 https://public.wmo.int/en/our-mandate/what-we-do, hämtat 2021-03-25. 5 Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet, SÖ 1988:35, Montrealprotokollet.

Montrealprotokollet är en överenskommelse om att vidta åtgärder för att minska produktionen och förbrukningen och därmed utsläpp av CFC och haloner, de två viktigaste grupperna av ozonförstörande ämnen. Montrealprotokollet trädde i kraft 1989 och bidrar till att nå klimatmålen eftersom det anger bindande krav på att minska användning och produktion av ozonnedbrytande ämnen. En del av de ämnen som omfattas är även växthusgaser.

I oktober 2016 i Kigali i Rwanda antog Montrealprotokollets parter ett tillägg till protokollet, det s.k. Kigalitillägget. Tillägget innebär att åtgärder ska vidtas för att stegvis minska produktion och förbrukning av växthusgaserna HFC (fluor-kolväten) för att minska deras bidrag till klimatförändringarna. HFC ansågs länge vara ett bra substitut för ozonnedbrytande ämnen, innan forskning visade att det är en kraftig klimatgas. I Sverige används HFC främst i kyl-, frys- och klimatanläggningar samt i värmepumpar. Kigalitillägget beräknas kunna minska den globala uppvärmningen med upp till 0,5 grader Celsius till 2100.

5.1.4. FN:s klimatpanel IPCC

The Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC, eller FN:s klimatpanel, inrättades av FN:s miljöprogram och Världsmeteorologiska organisationen (WMO) 1988 och har 195 medlemsländer.6IPCC inrättades för att ge beslutsfattare regelbundna vetenskapliga utvärderingar av klimatförändringar, dess konsekvenser och potentiella framtida risker samt för att lägga fram anpassnings- och begränsningsalternativ.

Genom sina utvärderingar redovisar IPCC kunskapsstatusen om klimatförändringar. IPCC identifierar var i forskarsamhället det finns överenskommelser om frågor som rör klimatförändringar och var ytterligare forskning behövs. IPCC:s rapporter utarbetas och granskas i flera steg, vilket ska garantera objektivitet och öppenhet. IPCC bedriver ingen egen forskning. IPCC:s rapporter ska vara neutrala. Utvärderingsrapporterna är ett viktigt bidrag till de internationella förhandlingarna för att ta itu med klimatförändringarna.

6 www.ipcc.ch, hämtat 2021-03-29.

I ett dokument med styrande principer för IPCC:s arbete beskrivs organisationens roll och arbetssätt samt hur medlemsstaterna kan delta i arbetet. De övergripande principerna för arbetet är allsidighet, objektivitet, öppenhet och transparens. I tre annex definieras processerna för att ta fram IPCC:s rapporter, finansiering och val i organisationen.7

5.1.5. AR6, IPCC:s sjätte stora kunskapsutvärdering

I augusti 2021 färdigställde IPCC en uppmärksammad rapport med en omfattande kunskapssammanställning om klimatförändringarna. Rapporten med namnet Den naturvetenskapliga grunden8 är en sammanställning av det rådande vetenskapliga kunskapsläget om klimatmätningar, klimatsystemet, klimatmodeller och scenarier. I rapporten hänvisas till över 14 000 vetenskapliga artiklar. Rapporten är en del av IPCC:s sjätte stora kunskapsutvärdering, AR6.

I rapporten slås bland annat fast att omfattningen av de förändringar i klimatsystemet som kan observeras i dag saknar motstycke de senaste tusen, eller till och med hundratusentals åren. Vidare menar författarna att det är otvetydigt att mänsklig påverkan har värmt upp atmosfären, havet och landområdena. Omfattande och snabba förändringar har inträffat i atmosfären, havet, kryosfären och biosfären. Mänskligt orsakad klimatförändring påverkar redan många väder- och klimatextremer i alla områden jorden runt. Sambandet mellan observerade förändringar i extremer som exempelvis värmeböljor, skyfall, torka och tropiska cykloner, och hur de påverkas av mänsklig klimatpåverkan, har stärkts sedan den senaste rapporteringen AR5.

Den globala medeltemperaturen kommer att fortsätta att öka åtminstone till mitten av 2000-talet i samtliga utsläppsscenarier som har beaktats i rapporten. En global uppvärmning på 1,5 grader Celsius och 2 grader Celsius kommer att överskridas under 2000-talet om inte kraftiga utsläppsminskningar av koldioxid och andra växthusgaser görs under de kommande årtiondena.

7 Principles governing IPCC work, Approved at the Fourteenth Session (Vienna, 1–3 October 1998) on 1 October 1998, amended at the Twenty-First Session (Vienna, 3 and 6–7 November 2003), the Twenty-Fifth Session (Mauritius, 26-28 April 2006), the Thirty-Fifth Session (Geneva, 6–9 June 2012) and the Thirty-Seventh Session (Batumi, 14–18 October 2013). 8 Climate Change 2021: The Physical Science Basis, Assessment Report 6.

Många förändringar i klimatsystemet blir större i takt med en ökande global uppvärmning. Det inkluderar ökningar i förekomst och intensitet hos värmeextremer, marina värmeböljor, skyfall, jordbrukstorka och ekologisk torka i en del regioner, andelar intensiva tropiska cykloner samt minskningar av havsisen på Arktis, snötäcken och permafrosten. Fortsatt global uppvärmning beräknas ytterligare intensifiera den globala vattencykeln, inklusive dess variabilitet, global monsunnederbörd samt svårighetsgraden av våta och torra händelser.

Många förändringar som beror på tidigare och framtida utsläpp av växthusgaser är oåterkalleliga för tidsperioder på århundraden till årtusenden, detta gäller särskilt förändringar i haven, istäcken och den globala havsnivån.

Med global uppvärmning beräknas samtliga regioner jorden runt i allt högre grad uppleva flera och samtidiga förändringar i klimatindikatorer som är direkt relevanta för påverkan på samhällen och ekosystem, ”climatic impact-drivers”, CID:s. Förändringar i många CID:s blir mer omfattande vid en 2 graders global uppvärmning jämfört med 1,5 graders. Förändringarna blir generellt mer utbredda och/eller större vid ökande uppvärmningsnivåer.

Händelser med låg sannolikhet som till exempel kollaps av istäcken, plötsliga förändringar i havscirkulationen, vissa sammansatta extremhändelser och uppvärmning som är betydligt större än det utvärderade mycket sannolika intervallet för framtida uppvärmning kan inte uteslutas och är en del av riskbedömningar.

Ur ett naturvetenskapligt perspektiv så kräver ett begränsande av den antropogena globala uppvärmningen till en viss nivå, att minst netto noll koldioxidutsläpp uppnås tillsammans med kraftiga minskningar av andra växthusgasutsläpp. Omfattande, snabba och varaktiga minskningar av metanutsläppen skulle också motverka den uppvärmningseffekt som uppstår när aerosoler minskar i atmosfären och bidra till bättre luftkvalitet.9

Möjligheterna till negativa utsläpp och dess effekter behandlas också i rapporten. För att nå 1,5-gradersmålet behövs åtgärder även för att avlägsna koldioxid från atmosfären. IPCC utgår därför från att samtidigt som utsläppen minskar måste negativa utsläpp öka. Ju senare utsläppen minskar desto större behov av negativa utsläpp senare, med möjliga betydande effekter på mark, energi, vatten eller

9 Ur SMHI:s inledande bedömning av rapportens huvudbudskap. Preliminär översättning från www.smhi.se, hämtat 2021-09-06.

näringsämnen. Det råder fortfarande stor osäkerhet om framtidens teknikutveckling.10

5.1.6. FN:s klimatkonvention UNFCCC

Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändringar, United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC, trädde i kraft den 21 mars 1994. I dag är nästan alla världens länder medlemmar i UNFCCC.

Klimatkonventionen band medlemsstaterna att agera för den mänskliga säkerhetens skull även mot bakgrund av vetenskaplig osäkerhet.11

Målet för klimatkonventionen är enligt artikel 2 att stabilisera koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på en nivå som förhindrar farlig mänsklig inblandning i klimatsystemet. Det ska uppnås inom en tidsram som räcker för att ekosystemen ska hinna anpassa sig naturligt till klimatförändringarna, försäkra att matproduktionen inte hotas och att möjliggöra ekonomisk hållbar utveckling.

Industriländerna förväntas göra mest för att minska utsläppen på hemmaplan eftersom de är källan till de flesta tidigare och nuvarande utsläpp av växthusgaser. De kallas bilaga I-länder och tillhör Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD). Industriländerna enas enligt konventionen om att stödja klimatförändringsverksamheten i utvecklingsländerna genom att ge ekonomiskt stöd till åtgärder mot klimatförändringar.

Industriländerna (bilaga I) måste regelbundet rapportera om sin politik och sina åtgärder för klimatförändringar, inklusive frågor som regleras av Kyotoprotokollet12 (för länder som har ratificerat det). De måste också lämna in en årlig inventering av sina utsläpp av växthusgaser, inklusive uppgifter för sitt basår 1990 och alla år sedan dess.

10 Climate Change 2021: The Physical Science Basis, Assessment Report 6. 11 https://unfccc.int/process-and-meetings/the-convention/what-is-the-united-nationsframework-convention-on-climate-change, hämtat 2021-07-05. 12 Kyotoprotokollet antogs 1997 och trädde i kraft 2005. Kyotoprotokollet operationaliserar UNFCCC genom att förbinda industriländer och övergångsekonomier att begränsa och minska utsläppen av växthusgaser i enlighet med överenskomna individuella mål. Konventionen uppmanar dessa länder att anta politik och åtgärder för begränsning och att regelbundet rapportera. Kyotoprotokollet bygger på konventionens principer och bestämmelser. Det binder bara utvecklade länder och lägger en tyngre börda på dem enligt principen om ”gemensamt men differentierat ansvar och respektive kapacitet”, eftersom det erkänner att de till stor del är ansvariga för de nuvarande höga nivåerna av växthusgasutsläpp i atmosfären.

Utvecklingsländerna (icke-bilaga I-parter) rapporterar mer allmänt om sina åtgärder både för att ta itu med klimatförändringarna och för att anpassa sig till dess effekter, men mindre regelbundet än vad parterna i bilaga I gör, och deras rapportering är beroende av att de får finansiering för utarbetandet av rapporterna, särskilt när det gäller de minst utvecklade länderna.

I Klimatkonventionen erkänns alla länders sårbarhet för klimatförändringarnas effekter och man efterlyser särskilda insatser för att lindra konsekvenserna, särskilt i utvecklingsländer som saknar resurser för att göra det på egen hand. Parterna har enats om en process för att ta itu med negativa effekter och fastställa finansieringsarrangemang för anpassning.13

5.1.7. Klimatkonventionens partskonferenser COP

Varje år hålls särskilda partskonferenser, Conference of the Parties, för de länder som undertecknat Klimatkonventionen. Samtidigt hålls möten för de länder som även ratificerat Parisavtalet respektive Kyotoprotokollet. Det första mötet hölls i Berlin 1995. Mötena numreras och det senaste mötet var COP 26 som hölls 2021 i Glasgow. På flera tidigare möten har viktiga överenskommelser gjorts, bland annat några som följer nedan.14

COP 3 – Kyotoprotokollet

Vid det tredje partsmötet 1997 enades länderna om Kyotoprotokollet, där 37 industrialiserade länder åtog sig att under 2008–2012 minska sina utsläpp med i genomsnitt fem procent jämfört med 1990.15 Utvecklingsländer omfattades inte av krav på utsläppsminskningar och länder med ekonomier under omvandling (Östeuropa) omfattades av begränsade krav.

Protokollet trädde i kraft 2005 och under sista året med åtaganden hade totalt 183 länder ratificerat det.

13 Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändring, New York den 9 maj 1992. 14 https://www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/EU-ochinternationellt/Internationelltmiljoarbete/miljokonventioner/Klimatkonventionen/Klimatkonventionenspartskonferenser/, hämtat 2021-03-29. 15 Artikel 3, Kyotoprotokollet, Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändring.

COP 15 – Köpenhamnsöverenskommelsen

Köpenhamnsöverenskommelsen från COP 15 slog fast att klimatförändringarna är en av de största utmaningarna i modern tid. Överenskommelsen slog även fast att åtgärder ska genomföras för att förhindra att den globala uppvärmningen överstiger två grader.

Överenskommelsen innehåller vägledning både om långsiktig och kortsiktig finansiering av stöd till utvecklingsländernas klimatanpassning och utsläppsminskningar.16

COP 16 – Cancúnöverenskommelsen

Vid COP 16 i Cancún 2010, beslutades att temperaturökningarna inte får överskrida två grader, och om en ökad transparens inom klimatrapporteringen. På mötet enades man också om: – ett ramverk för samarbete inom anpassningsområdet – att förstärka arbetet med att bevara skogar i tropiskt klimat – att klimatanpassa skogsbruket – samt en mekanism för tekniköverföring.

De minskningar av utsläppen som parterna presenterade inför Köpenhamn året innan, förankrades i ett FN-beslut, och arbetet för att försöka höja ambitionsnivån startade.17

COP 21 i Paris, 2015 – Parisavtalet

I Paris enades världens länder om ett nytt globalt och rättsligt bindande klimatavtal. Avtalet slår fast att den globala temperaturökningen ska hållas väl under två grader och att man ska sträva efter att begränsa den till 1,5 grader. Avtalet innebär också att länder steg för steg, ska skärpa sina åtaganden och förnya eller uppdatera åtagandena vart femte år. Till skillnad från Kyotoprokollet innebär Parisavtalet att det är parterna själva som bestämmer sina klimatåtaganden.

16 Report of the Conference of the Parties on its fifteenth session, held in Copenhagen from 7 to 19 December 2009. 17 Report of the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Kyoto Protocol on its sixth session, held in Cancun from 29 November to 10 December 2010.

En global översyn av de samlade åtagandena kommer att genomföras vart femte år med start 2023 för att informera parterna om vad som krävs för att klara att nå temperaturmålen och därmed ligga till grund för skärpningen av parternas nationella bidrag vart femte år. Principer för uppföljning och rapportering etablerades. Därtill beslutades att eventuell användning av utsläppshandelssystem och internationellt överförda enheter under Parisavtalet ska genomföras under ett robust regelverk som säkerställer miljöintegriteten och undviker dubbelräkning. En ny mekanism som ska bidra till utsläppsminskningar och främja hållbar utveckling etableras. Fortsatt stöd genom klimatfinansiering, tekniköverföring och kapacitetsuppbyggnad till utvecklingsländernas arbete med både utsläppsbegränsningar och klimatanpassning säkerställs och samtidigt uppmuntras fler länder att bidra till klimatfinansiering framöver.

Parisavtalet erkänner även vikten både av anpassning och av att undvika och hantera de skador och förluster som klimatförändringarna ger upphov till.18 Mer om Parisavtalet följer i avsnitt nedan.

COP 24 i Katowice – gemensam regelbok

Parterna enades om ett gemensamt regelverk för hur länderna ska genomföra sitt klimatarbete under Parisavtalet. Den så kallade regelboken, även kallad Katowice climate package eller Paris Agreement Workprogramme, innebär att det finns ett långsiktigt regelverk för hur länderna ska planera, kommunicera, genomföra, rapportera och följa upp sina åtaganden under Parisavtalet. Det finns också regler för hur man ska följa upp hur det globala klimatarbetet svarar mot målen i Parisavtalet.

Regelboken innehåller vidare bl.a. vägledning för kommunikation om klimatanpassning, dvs. åtgärder för att anpassa samhället till ett förändrat klimat. Gemensamma regler för rapportering och granskning ska tillämpas från 2024, med flexibilitet för de parter som har begränsad kapacitet och förmåga att rapportera enligt de nya reglerna. Regelboken innehåller också villkoren för den kommitté som ska underlätta genomförandet och främja efterlevnaden av Parisavtalet genom ett tydligt mandat att både hålla parter ansvariga för sina

18 Report of the Conference of the Parties on its twenty-first session, held in Paris from 30 November to 13 December 2015.

åtaganden men också stödja dem i genomförandet. Processen för den globala översynen vart femte år utifrån Parisavtalets mål (utsläppsbegränsningar, anpassning och stöd för genomförande inklusive omställning av finansiella flöden) har tydliggjorts. Även riktlinjer för kommunikation av framåtblickande rapportering om finansiering med start 2020 beslutades under COP 24.

Under COP 24 hölls också den stödjande dialogen som kallas Talanoadialogen. Dialogen innebar att parterna, för första gången utvärderade hur det globala klimatarbetet svarar mot Parisavtalets temperaturmål. Dialogen kom att understryka vikten av FN:s klimatpanels, IPCC:s, specialrapport från oktober 2018 om effekterna av en global uppvärmning på 1,5 grader Celsius, behovet av ökad ambition i klimatarbetet för att nå Parisavtalets långsiktiga mål samt det omställningsarbete som pågår och den stora potential som finns för klimatåtgärder globalt.19

COP 25 i Madrid

Flera frågor sköts upp till framtida möten då parterna inte kunde komma överens. En av de frågor som parterna inte kunde enas om var regler för hur länderna ska kunna nå delar av målen i sina nationella klimatplaner genom att samarbeta med andra länder. Det kan exempelvis genomföras genom utsläppshandel eller genom att ett land genomför klimatåtgärder i ett annat land.

Däremot beslutades det om stärkt arbete med frågan om skador och förluster, en uppdaterad åtgärdsplan för jämställdhet, en stark politisk signal om vikten av att länderna ökar ambitionen i sitt klimatarbete under 2020 samt vikten av att stärka kopplingen mellan hav och klimat.20

19Prop. 2019/20:65, s. 24 f. 20 Report of the Conference of the Parties on its twenty-fifth session, held in Madrid from 2 to 15 December 2019.

COP 26 i Glasgow

Under COP 26 enades parterna slutligen om tydliga skrivningar i samlingsbeslutet om att skala upp ren energi, genomföra åtgärder för energieffektivisering, liksom att fasa ut ineffektiva fossila subventioner.

Dessutom enades man om ett skarpare språk när det gäller 1,5gradersmålet och en process för att minska utsläppsminskningsgapet i relation till 1,5-gradersmålet till 2030, att en återkommande årlig havsdialog ska genomföras, vikten av rättvis omställning, och att mänskliga rättigheter och urfolks rättigheter ska respekteras.

Parterna uppmuntrades även att säkerställa meningsfullt och inkluderande deltagande från unga. Vetenskap och särskilt IPCC:s senaste rapport hänvisades till på ett tydligt sätt i flera beslut. Utvecklade länder uppmanades att dubbla sin anpassningsfinansiering riktad mot utvecklingsländer till 2025.

De sista utestående delarna av Parisavtalets regelbok dvs. reglerna som utgör det praktiska genomförandet av Parisavtalet förhandlades och beslutades, inklusive regler kopplade till transparensramverket, artikel 6, och gemensamma tidsramar.21

5.2. Parisavtalet

5.2.1. Parisavtalets innebörd

Parisavtalet är ett rättsligt bindande internationellt fördrag (avtal) om klimatförändringar. Avtalet omfattar frågor som rör såväl EU:s befogenheter som medlemsstaternas. Det är ett så kallat blandat avtal och ska därför ratificeras av både EU och EU:s medlemsstater. Det antogs av 196 parter vid COP 21 i Paris den 12 december 2015 och trädde i kraft den 4 november 2016.

Den svenska riksdagen godkände klimatavtalet i oktober 201622och regeringen ratificerade avtalet samma månad.

Parisavtalets mål är att begränsa den globala uppvärmningen till långt under 2, helst till 1,5 grader Celsius, jämfört med förindustriella nivåer.

21 Slutrapport från klimatförhandlingarna i Glasgow COP 26, Promemoria, Miljödepartementet, 2021-11-13. 22Prop. 2016/17:16, bet. 2016/17:MJU6, rskr. 2016/17:9.

För att uppnå detta långsiktiga temperaturmål strävar länderna efter att nå en global topp av utsläppen av växthusgaser så snart som möjligt för att uppnå en klimatneutral värld i mitten av århundradet.

Parisavtalet är ett landmärke i den multilaterala klimatförändringsprocessen, eftersom ett bindande avtal för första gången ger alla nationer en gemensam sak att göra ambitiösa insatser för att bekämpa klimatförändringarna och anpassa sig till dess effekter. Hur bindande avtalet är i praktiken kan diskuteras eftersom det inte finns straff eller sanktioner kopplade till eventuella avtalsbrott. I stället bygger avtalet på gemensamt ansvar och förtroende för att alla länder gör allt i sin bästa förmåga för att uppfylla avtalets mål. Det är vanligt när det gäller såväl miljökonventioner som konventioner i allmänhet.

På nationell nivå kan aktörer utmana sin regering om den tar beslut som går emot Parisavtalets mål, eftersom landet formellt har bundit sig till det.

Parisavtalet innehåller sammanfattningsvis tre långsiktiga målsättningar som specificeras i artikel 2:

  • Hålla ökningen i den globala medeltemperaturen långt under 2 grader över förindustriell nivå, samt göra ansträngningar för att begränsa temperaturökningen till 1,5 grader över förindustriell nivå.
  • Öka anpassningsförmågan till skadliga effekter av klimatförändringen och främja den klimatmässiga motståndskraften och utvecklingen mot låga växthusgasutsläpp.
  • Göra finansiella flöden förenliga med en väg mot låga växthusgasutsläpp och en klimatmässigt motståndskraftig utveckling.

Vidare ska avtalet enligt samma artikel genomföras så att det återspeglar rättvisa och principen om gemensamma men olikartade ansvar och respektive förmåga, i ljuset av olika nationella förhållanden.

Enligt artikel 3 måste alla parter genomföra ambitiösa insatser för att nå målen i artikel 2. I artikeln uttrycks också principen om en progressiv skärpning över tiden av de individuella insatserna från varje part samtidigt som utvecklingsländernas behov av stöd erkänns.23

23Prop. 2016/17:16, s. 7.

Enligt artikel 4 bör de utvecklade länder som är parter i avtalet

fortsätta att ta ledningen genom att förbinda sig till absoluta utsläppsminskningsmål som gäller hela ekonomin.

Vad som omfattas av hela ekonomin definieras dock inte i avtalet, men har i praktiken inneburit att ländernas klimatbidrag till Parisavtalet endast inkluderar territoriella utsläpp, inklusive utsläpp från inrikes flyg- och sjöfart. Utsläpp och upptag av växthusgaser i skog och mark omfattas till exempel i varierande grad av parternas klimatbidrag.

Parterna i Parisavtalet är i princip fria att själva bestämma vilka utsläpp som omfattas av sina klimatbidrag, så länge det inte innebär en sänkning i ambitionen (artikel 4.3).

Artikel 5 handlar om kolsänkor och uppmuntrar länder att bevara kolsänkor, inklusive skogar, och, om det är möjligt, att stärka dem.

Därefter följer artikel 6 som innehåller en rättslig grund för frivilligt samarbete mellan parter för genomförande av sina nationellt fastställda bidrag för att möjliggöra ökad ambition för utsläppsbegränsningar och anpassning, samt främja hållbar utveckling. Artikeln ger en grund för marknadsbaserade ansatser med överföringar av frivilliga utsläppsreduktioner dels genom att reglera bokföringen av överföring mellan två parter (6.2–6.3), dels som en del av en centraliserad mekanism som etableras under Parisavtalet och administreras av partsmötet till Parisavtalet (6.4–6.7). Dessutom ska dubbelräkning av utsläppsreduktioner undvikas, vilket innebär att samma utsläppsreduktion inte får tillgodoräknas i två länder.

I artikel 7 behandlas sedan anpassning till effekterna av klimatförändring och i artikel 8 förluster och skador av klimatförändringarna. I artikel 9 beskrivs finansieringsfrågor och hur utvecklade länder ska ta större ansvar för framsteg jämfört med tidigare insatser. I artiklarna 10–12 behandlas teknikfrågor, kapacitetsuppbyggnad och utbildning.

Därefter följer i artikel 13 bestämmelser om transparent uppföljning och rapportering. Enligt artikel 14 ska en global översyn av världens samlade ansträngningar för att minska klimatpåverkan göras vart femte år med start 2023. Översynen ska täcka utsläppsbegränsning, anpassningsåtgärder och genomförandestöd såsom finansiering, tekniköverföring och kapacitetsuppbyggnad. En efterlevnadsmekanism inrättas i artikel 15 och i artikel 16 beskrivs hur partskonferens-

erna i klimatkonventionen (COP) ska fungera även som möte mellan Parisavtalets parter.

Slutligen följer artiklar om att FN:s klimatsekretariat ska tjäna Parisavtalet och om ikraftträdande och annan formalia.

Genomförandet av Parisavtalet kräver ekonomisk och social omvandling, baserad på bästa tillgängliga vetenskap. Parisavtalet arbetar med femårscykler och att parterna ska utföra allt mer ambitiösa klimatåtgärder. Parternas eller ländernas planer för klimatåtgärder kallas nationellt beslutade klimatåtaganden.

Parisavtalets artikel 4 bekräftar att industriländerna bör gå före i omställningen och artikel 9 förklarar att de bör ge ekonomiskt stöd till länder som är mindre bemedlade och mer sårbara, samtidigt som det också uppmuntrar till frivilliga bidrag från andra parter. Klimatfinansiering behövs både för att minska utsläppen och för att anpassa sig till de negativa effekterna och minska effekterna av ett förändrat klimat.

5.2.2. Nationellt beslutade klimatåtaganden NDC

Det är de nationellt beslutade klimatåtagandena – Nationally Determined Contributions, NDC:s – som står i centrum för Parisavtalet för att lyckas uppnå dess långsiktiga mål. Åtagandena materialiserar varje lands ansträngningar för att minska utsläppen och anpassa sig till klimatförändringarnas effekter. Enligt artikel 4.2 i Parisavtalet krävs att varje part utarbetar, meddelar och upprätthåller successivt nationellt beslutade klimatåtaganden som parten avser att uppnå. Länderna ska eftersträva nationella utsläppsbegränsningsåtgärder för att uppnå målet med dessa bidrag. I genomförandet av Parisavtalet ska utvecklade länder tillhandahålla stöd till utvecklingsländer. Parterna ska regelbundet vart femte år, genom en så kallad global översyn, utvärdera genomförandet av Parisavtalet för att bedöma de kollektiva framstegen i fråga om att uppnå syftet med avtalet och dess långsiktiga målsättningar.

I Parisavtalet finns en s.k. spärrmekanism, ratchet mechanism, i artikel 4.3 som innebär att nationellt fastställda bidrag ska återspegla partens högsta möjliga ambition. Länderna får alltså inte sänka sina mål.

Parisavtalet uppmanar dessutom varje land att redogöra för och kommunicera sina nationellt beslutade klimatåtaganden. Tillsammans avgör åtagandena om världen kommer att uppnå de långsiktiga målen i Parisavtalet och nå en global topp av växthusgasutsläppen så snart som möjligt och därefter genomföra snabba minskningar i enlighet med bästa tillgängliga vetenskap, för att uppnå en balans mellan antropogena utsläpp från källor och avlägsnanden av växthusgasutsläpp under andra hälften av detta århundrade. Utsläppstoppen kommer att ta längre tid för utvecklingsländernas parter och att utsläppsminskningar genomförs på grundval av rättvisa och inom ramen för hållbar utveckling och insatser för att utrota fattigdomen, som är viktiga utvecklingsprioriteringar för många utvecklingsländer.24

Sverige har inga nationella mål under Parisavtalet, utan omfattas av EU:s gemensamma NDC. EU har en gemensam handlingslinje i klimatförhandlingarna.25 Rådet överlämnade i december 2020 ett s.k. framläggande av det nationellt fastställda bidraget för EU och medlemsländerna till sekretariatet för FN:s ramkonvention om klimatförändringar (UNFCCC). Det innehåller ett uppdaterat och utökat mål om en minskning senast 2030 med minst 55 procent av växthusgasutsläpp jämfört med 1990 i enlighet med riktlinjerna från Europeiska rådet den 11 december 2020.26

I december 2018 vid COP 24 i Katowice antogs en regelbok för genomförandet av Parisavtalet, där bl.a. reglerna för rapportering av utsläpp och upptag av växthusgaser slogs fast. Regelboken innebär att samtliga länder kommer att ha samma krav på rapportering, med viss flexibilitet för utvecklingsländer. Regelboken innebär inga väsentliga förändringar av utsläppsrapporteringen för svensk del. Däremot kommer vägledning och riktlinjer för information om och uppföljning av NDC att påverka Sverige främst genom EU:s NDC, som inom EU genomförs via lagstiftning.

Regelboken innehåller också bl.a. regler för ökad tydlighet, klarhet och förståelse i fråga om NDC och en uppmaning att använda dessa regler vid kommunikation av ländernas uppdaterade NDC vart femte år.

24 https://unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement/nationally-determinedcontributions-ndcs/nationally-determined-contributions-ndcs#eq-5, hämtat 2021-03-29. 25Prop. 2019/20:65, s. 24. 26 www.consilium.europa.eu, hämtat 2021-07-07.

5.3. Internationella sjöfartsorganisationen IMO

Internationella sjöfartsorganisationen eller International Maritime Organisation (IMO), är FN:s organisation för sjöfart. IMO grundades 1958 och Sverige anslöt 1959. Det övergripande målet för IMO är att arbeta för säkra och effektiva transporter på rena hav.

IMO består av en församling, ett råd och fem kommittéer. Den ursprungliga kommitteen är The Maritime Safety Committee, men merparten av miljöfrågorna hanteras i Marine Environment Protection Committee (MEPC) som etablerades 1973. MEPC möts en gång per år. Inom IMO har flera konventioner beslutats för sjöfartens säkerhet och miljö.

IMO har antagit obligatoriska åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från internationell sjöfart, enligt IMO:s fördrag om förebyggande av föroreningar (MARPOL) – Energy Efficiency Design Index (EEDI) som är obligatoriskt för nya fartyg, och planen för hantering av fartygseffektivitet (SEEMP).27

År 2018 antog IMO en initial klimatstrategi med en vision om att minska utsläppen av växthusgaser från internationell sjöfart och fasa ut dem så snart som möjligt under detta århundrade. Strategin innebär att utsläppen ska minska med minst 50 procent fram till 2050 jämfört med 2008 års nivå, och att den internationella sjöfarten ska sträva mot fossilfrihet så snart som möjligt.28

Strategin innehåller en särskild hänvisning till en väg för minskning av koldioxidutsläppen som är förenlig med Parisavtalets temperaturmål.

Strategin bildar en ram för medlemsstaterna och fastställer den framtida visionen för internationell sjöfart, ambitionsnivån för att minska växthusgasutsläppen och vägledande principer, och omfattar ytterligare åtgärder på kort, medellång och lång sikt med möjliga tidsfrister och deras inverkan på staterna. I strategin identifieras också hinder och stödjande åtgärder, bland annat kapacitetsuppbyggnad, tekniskt samarbete samt forskning och utveckling.29

Sverige är en aktiv part i IMO och i MEPC. Transportstyrelsen är ansvarig myndighet.

27 https://www.imo.org/en/MediaCentre/HotTopics/Pages/Reducing-greenhouse-gasemissions-from-ships.aspx, hämtat 2021-03-29. 28 Resolution MEPC.304(72), Adopted on 13 April 2018, Initial IMO Strategy On Reduction Of GHG Emissions From Ships. 29 https://www.imo.org/en/MediaCentre/PressBriefings/Pages/06GHGinitialstrategy.aspx, hämtat 2021-03-29.

5.4. Internationella luftfartsorganisationen Icao

Internationella luftfartsorganisationen eller International Civil Aviation Organization, Icao, är ett FN-organ vars uppgift är att bidra till ökad flygsäkerhet genom gemensamma regler inom bland annat flygtrafiktjänst, men även när det gäller flygplatsers utformning, certifiering av piloter, flygtekniker, flygledare, flygplans luftvärdighet, regler för hur man ska planera samt genomföra flygningar.

Vid en stor internationell civil luftfartskonferens i Chicago 1944 utarbetades konventionen om internationell civil luftfart som lade grunden för förfarandena för fredlig global flygtrafik och att en specialiserad internationell civil luftfartsorganisation (Icao) skulle inrättas. År 1947 avtalades om förbindelser mellan Icao och FN.30

Varje medlemsstat har en röst och besluten fattas normalt med enkel majoritet, förutom beslut om ändringar i Chicagokonventionen vilket kräver 2/3 majoritet. Alla länder som undertecknar Chicagokonventionen blir medlemmar i Icao och för närvarande är 191 länder medlemmar. Icao är därmed FN:s största enskilda organisation. Huvudkontoret finns i Montreal, Kanada, och ett europeiskt kontor finns i Paris. Icao genomför granskningar av medlemsnationernas myndigheter för att säkerställa att de uppfyller sina ansvarsområden och arbetar enhetligt.31

Icaos råd består för närvarande av företrädare för 36 medlemsstater och är organisationens högsta permanenta styrande organ. Sverige ingår i rotationsgruppen Nordicao som består av sju länder och delar på en plats i Icao:s råd. Under perioden 2016–2019 var Sverige representant i rådet. En av de viktigaste uppgifterna för rådet är att ta fram och besluta om normer (standarder) och rekommendationer för luftfarten. Syftet är att medlemsstaternas nationella regelverk ska vara så ensade som möjligt.

För att minimera den internationella civila luftfartens negativa effekter på det globala klimatet formulerar Icao policyer, utvecklar och uppdaterar standarder och rekommenderade metoder på flygplansutsläpp och bedriver utåtriktad verksamhet. Denna verksamhet bedrivs av sekretariatet och kommittén för luftfarts- och miljöskydd (CAEP). I sin verksamhet samarbetar Icao även med andra FNorgan och internationella organisationer. CAEP har för närvarande

30 www.icao.int, hämtat 2021-03-30. 31 https://lfv.se/partnerskap/samarbetsorgan, hämtat 2021-03-30.

24 medlemmar och 15 observatörer. Sverige har en medlem i CAEP och representeras av en expert från Transportstyrelsen.

För att uppnå de globala ambitionsmålen och främja hållbar tillväxt inom internationell luftfart driver Icao en rad åtgärder, inklusive förbättringar av flygplanstekniken, operativa förbättringar, hållbara flygbränslen och marknadsbaserade åtgärder. Icao undersöker också genomförbarheten av ett långsiktigt globalt ambitionsmål för internationell luftfart.32

Icao har fattat beslut om att stabilisera utsläppen av koldioxid från internationell luftfart på 2020 års nivåer. Det viktigaste styrmedlet för Icao att nå detta mål är ett globalt marknadsbaserat styrmedel, Corsia.33

5.5. Världshandelsorganisationen WTO

Världshandelsorganisationen WTO är den internationella organisation som har hand om regler för internationell handel. WTO fungerar även som ett förhandlingsforum där organisationens 164 medlemsländer förhandlar om gemensamma regler för att underlätta handel länderna emellan. Organisationen bildades 1995 och bygger på det multilaterala handelssystem som etablerades genom det allmänna tull- och handelsavtalet Gatt som började gälla 1948.

WTO:s övergripande mål är att, genom ömsesidigt gynnsamma handelsarrangemang, bidra till ökad levnadsstandard, full sysselsättning och effektivt resursutnyttjande i enlighet med principen om en hållbar utveckling. Ökad handel är alltså inte ett mål i sig utan ett medel för att befrämja hållbar ekonomisk utveckling i medlemsländerna. För att uppnå ovanstående mål arbetar WTO med tre grundläggande uppgifter:

  • Försöka åstadkomma en friare världshandel genom förhandlingar mellan medlemsländerna.
  • Skapa ett regelverk för handel.
  • Upprätthålla processer för att lösa handelskonflikter opartiskt och objektivt.

32 https://www.icao.int/environmental-protection/Pages/climate-change.aspx, hämtat 2021-03-30. 33 Naturvårdsverkets underlag till klimatredovisning enligt klimatlagen, 2021-03-29, NV-09092-20, s. 29.

Förhandlingar inom WTO genomförs genom så kallade förhandlingsrundor. Rundorna är de perioder under vilka medlemsstaterna träffas regelbundet för att förhandla fram nya överenskommelser. Sedan 2001 pågår inom WTO den så kallade Doharundan, uppkallad efter Qatars huvudstad Doha där rundan inleddes.

5.5.1. WTO:s internationella handelsramverk

Det finns två sorters avtal inom WTO, multilaterala och plurilaterala. De plurilaterala handelsavtalen har endast vissa av WTO:s medlemmar ingått i, medan de multilaterala avtalen omfattar alla WTO:s 164 medlemsländer. De multilaterala avtalen kan i sin tur delas upp i tre områden:

  • Varuhandel, reglerat bland annat genom det allmänna tull- och handelsavtalet, Gatt.
  • Tjänstehandel, reglerat genom det allmänna tjänstehandelsavtalet,

Gats.

  • Immaterialrätt, reglerat genom avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter, Trips.

WTO:s grundläggande principer är:

  • Mest gynnad nationsprincipen (MGN), vilket innebär att ett WTOland måste behandla alla WTO-länder på lika villkor, förutom för u-länder som gynnas av en särskild behandling.
  • Nationell behandling, dvs. importerade varor måste behandlas lika förmånligt som motsvarande inhemska varor.
  • Transparens vilket innebär att länder måste vara öppna och tydliga med lagar och regler som påverkar handeln.

WTO administrerar också ett tvistlösningssystem som är gemensamt för de olika avtalsområdena. En annan av WTO:s funktioner är att granska medlemmarnas handelspolitik med regelbundna intervall. WTO samarbetar också med andra internationella organ för att främja samstämmigheten i den globala ekonomiska politiken, och för att främja utvecklingsländernas deltagande i världshandeln genom till exempel tekniskt bistånd.

Aid for Trade är ett initiativ från Världshandelsorganisationen (WTO), såväl som ett policykoncept inom internationell ekonomisk och handelsutveckling, som syftar till att hjälpa utvecklingsländer och särskilt de minst utvecklade länderna att bygga handelskapacitet och infrastruktur.

Den 8 juli 2014 inledde en grupp WTO-medlemmar plurilaterala förhandlingar för inrättandet av Environmental Goods Agreement (EGA) som syftar till att främja handeln med ett antal viktiga miljöprodukter, till exempel vindkraftverk och solpaneler. Sedan dess har antalet deltagare ökat, med den nuvarande totalen som representerar 46 WTO-medlemmar. Förhandlingarna ligger för närvarande nere till följd av handelskonflikten mellan USA och Kina.

5.6. Agenda 2030

Agenda 2030 för hållbar utveckling och dess 17 globala mål för hållbar utveckling antogs vid FN:s toppmöte den 25 september 2015.34Agendan förhandlades inom FN:s generalförsamling, där samtliga FN:s medlemsstater ingår. Agenda 2030 är en handlingsplan för förändring till ett hållbart samhälle och välstånd för människorna inom planetens gränser.35

Agendan med 17 globala mål för hållbar utveckling syftar till att utrota fattigdom och hunger, förverkliga de mänskliga rättigheterna för alla, uppnå jämställdhet och egenmakt för alla kvinnor och flickor samt säkerställa ett varaktigt skydd för planeten och dess naturresurser. De globala målen är integrerade och odelbara och balanserar de tre dimensionerna av hållbar utveckling: den ekonomiska, den sociala och den miljömässiga.

Agendans Mål 13 Bekämpa klimatförändringarna uppmanar till att vidta omedelbara åtgärder för att bekämpa klimatförändringarna och deras konsekvenser. Klimatmålet stödjer fattigdomsbekämpning och hållbar utveckling och kan ge positiva synergieffekter och förutsättningar för att kunna bemöta flera av de utmaningar världen står inför i dag så som livsmedelstrygghet, rent vatten, hållbart nyttjande av naturresurser och ekosystem, mänsklig säkerhet, jämställdhet, hälsa och ekonomisk tillväxt. Behovet av anpassning till pågående och kom-

34 FN Resolution A/RES/70/1. 35Prop. 2019/20:188, Sveriges genomförande av Agenda 2030.

mande klimatförändringar är mycket stort särskilt för de minst utvecklade länderna och för de mest sårbara befolkningsgrupperna. Åtgärder behövs för att minska riskerna för, och konsekvenserna av naturkatastrofer.

Mål 13 har fem delmål:

  • 13.1 Stärk motståndskraften mot och anpassningsförmågan till klimatrelaterade katastrofer (i alla länder).
  • 13.2 Integrera åtgärder mot klimatförändringar i politik och planering (på nationell nivå).
  • 13.3 Öka kunskap och kapacitet för att hantera klimatförändringar.

(Förbättra utbildningen, medvetenheten och den mänskliga och institutionella kapaciteten vad gäller begränsning av klimatförändringarna, klimatanpassning, begränsning av klimatförändringarnas konsekvenser samt tidig varning.)

  • 13.A Implementera FN:s ramkonvention om klimatförändringar.

(Fullfölja det åtagande som de utvecklade länder som är parter i Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändringar gjort gällande en målsättning att till 2020 gemensamt mobilisera 100 miljarder US-dollar årligen från alla typer av källor för att tillgodose utvecklingsländernas behov vad gäller meningsfulla begränsningsåtgärder och insyn i genomförandet samt så snart som möjligt finansiera och operationalisera den gröna klimatfonden fullt ut.)

  • 13.B Främja mekanismer för att höja förmågan till klimatrelaterad planering och förvaltning (i de minst utvecklade länderna, med särskilt fokus på kvinnor, ungdomar samt lokala och marginaliserade samhällen).

5.7. Klimatprocesser

Antalet rättsprocesser som rör klimatförändringarna har ökat runt om i världen. Det saknas en exakt siffra på antalet rättsprocesser, men det rör sig åtminstone om ett 1500-tal processer, i ett 30-tal län-

der.36 I en artikel om klimatprocesser runt om i världen och i Sverige beskrivs det så här.

Klimatprocesserna, men också själva insikten om klimatförändringarna och formuleringen av ny klimatpolitik, utmanar etablerade rättsliga begrepp, bidrar till ny förståelse av dem och driver fram nya rättsliga idéer och principer. Klimatjuridiken drivs på flera nivåer och skalor – globalt, regionalt och lokalt – samtidigt. … Flera processer har fått stor uppmärksamhet, och har även drivits i syfte att få utrymme och uppmärksamhet i media, medan andra är mer rutinmässiga.37

Klimatprocesserna drivs av miljö- och kampanjorganisationer, individer och medborgargrupper, men också av företag, näringslivsorganisationer och offentliga myndigheter på kommunal, regional och delstatsnivå. På svarandesidan finns å ena sidan, regeringar och offentliga institutioner, och å andra sidan företag, koncerner, industrier och investerare. Syftena skiljer sig åt beroende på vem som är kärande och svarande. Processer mot stater och myndigheter handlar i stor utsträckning om att öka ambitionerna för klimatåtgärder och att bättre verkställa befintlig lagstiftning. Processer mot företag syftar främst till att hålla dem ansvariga för förluster och skador, att synliggöra klimatrisker och att inkludera klimatrisker i investeringar.38

Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, förkortat Europakonventionen, är Europarådets konvention om mänskliga rättigheter. Konventionen bygger på innehållet i FN:s allmänna förklaring om mänskliga rättigheter. Konventionen är inkorporerad i svensk lag genom lagen om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.39

36 Databasen vid Sabin Center for Climate Change Law, vid Columbia University i New York, hade i maj 2020 registrerat cirka 1 500 rättsfall som på något sätt har med klimat och klimatförändringar att göra, varav närmare 1 200 i USA; Sabin Center for Climate Change Law https://climate.law.columbia.edu/ och http://climatecasechart.com/about/ (båda besökta 30 juni 2020). Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment, vid London School of Economics and Political Science, Sabin Center for Climate Change Law, University of Leeds och Center for Climate Change Economics and Policy, Global Trends in Climate Change Litigation: 2019 Snapshot, (London School of Economics and Political Science, London, 2019) anger drygt 1 300 rättsprocesser i 28 länder till sommaren 2019. UN Environment, The Status of Climate Change Litigation: A Global Review (UN Environment, Nairobi, 2017), som är några år äldre, anger mer än 884 processer, varav 654 i USA och övriga i 23 andra länder och EU. 37 Ebbesson, Jonas, Klimatprocesser mot staten – runt om i världen och i Sverige, Juridisk tidskrift, 2020–21, s. 106. 38 Ebbesson, Jonas, Klimatprocesser mot staten – runt om i världen och i Sverige, Juridisk tidskrift, 2020–21, s. 110. 39 Lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Den som anser att staten kränkt hens rättigheter enligt Europakonventionen ska i första hand vända sig till en nationell domstol eller myndighet. När ett mål har prövats ända till den högsta instansen kan den som klagar gå vidare till Europadomstolen.

Det har under senare år börjat prövas om Europakonventionen är tillämplig på klimatförändringarna. En stiftelse, Urgenda, i Nederländerna ställde krav på att staten skulle minska utsläppen av växthusgaser med 40 procent jämfört 1990 års utsläpp. Nederländernas Högsta domstol slog 2019 fast att staten, genom att inte genomföra tillräckligt ambitiösa utsläppsminskningar, bröt mot Europakonventionen (artikel 2, rätten till liv och artikel 8, rätten till respekt för privat- och familjeliv). Domstolen beordrade att utsläppen skulle minska med 25 procent.40

En annan process gäller miljöorganisationer som har stämt norska staten för att den har öppnat upp ett nytt havsområde i Arktis, längre norrut än tidigare, för oljeborrning. Organisationerna ansåg att öppnandet av det nya oljeområdet bröt mot Norges löften i Parisavtalet och hänvisar bland annat till rapporter från klimatforskare som säger att med tanke på den mängd olja som redan produceras kan inte oljan från Arktis pumpas upp och förbrännas om målen ska klaras. Miljöorganisationerna förlorade i tingsrätten 2017, Lagmansrätten, motsvarande svenska hovrätten, 2019 och i Högsta domstolen 2021.41Miljöorganisationerna har åberopat Europakonventionen och överklagat till Europadomstolen men där är målet ännu inte avgjort.42

Ytterligare exempel på klimatprocesser kan hämtas från hela världen. I Storbritannien anklagade tre målsägande den brittiska regeringen och olje- och gasmyndigheten OGA för olagliga subventioner till olje- och gasindustrin genom bland annat skattelättnader. Aktivisterna menade att det brittiska stödet till olje- och gasindustrin under 2016–2020 inte var förenligt med landets juridiska plikt att nå nollutsläpp till 2050. De tre målsägandena förlorade i England and Wales High Court (Administrative Court).43

40 https://www.nj.se/nyheter/kan-klimatprocesser-mot-stater-och-ekocid-hjalpa-klimatet, hämtat 2021-09-08. 41 https://www.dn.se/varlden/unik-klimatrattegang-i-norge-om-oljeutvinning-i-arktis/, hämtat 2022-02-25. 42 https://www.dn.se/varlden/norsk-oljeborrning-anmals-till-europadomstolen/, hämtat 2022-01-25. 43 Neutral Citation Number: [2022] EWHC 75 (Admin), Case No: CO/1624/2021, IN THE HIGH COURT OF JUSTICE OF ENGLAND AND WALES QUEEN'S BENCH DIVISION ADMINISTRATIVE COURT, https://www.bailii.org/cgi-bin/format.cgi?doc= /ew/cases/EWHC/Admin/2022/75.html&query=(Cox), hämtat 2022-01-25.

5.8. Energistadgefördraget

Energistadgefördraget44 är en internationell överenskommelse från 1994 vars syfte är att skapa ett multilateralt ramverk för gränsöverskridande samarbete i energiindustrin. I september 2021 hade fördraget 53 parter, bl.a. Sverige som godkände det 1997. Avtalet reglerar kommersiella aspekter inom energisektorn, såsom handel, överföring, investeringar och energieffektivitet.

Fördraget innehåller en investeringsskyddsklausul, som innebär att energiföretag i vissa fall kan kräva stater på förlorade investeringar och framtida vinster. Det pågår förhandlingar om revidering av energistadgefördraget och EU driver att investeringsskyddet ska definieras snävare, så att stater ska ha rätt att lagstifta för att nå Parisavtalet. Från EU:s sida vill man också inrätta en permanent tvistelösningsnämnd för att möjliggöra större insyn.45

5.9. Londonprotokollet

Londonprotokollet är en internationell överenskommelse som förbjuder export av avfall för dumpning eller förbränning till havs. Utgångspunkten är att all form av dumpning, med vissa undantag, ska vara förbjuden.

År 2009 antog parterna i protokollet en ändring om att transporten av koldioxid som ska lagras under havsbotten i en annan stat är undantaget från exportförbudet. Sverige godkände ändringen 2020. Två tredjedelar av protokollsparterna måste godkänna ändringen för att den ska träda i kraft, och inklusive Sverige kommer sju av 53 parter att ha godkänt ändringen. Sedan Londonprotokollets parter hösten 2019 enades om en provisorisk tillämpning av ändringen är det möjligt för länder att ingå bilaterala avtal för export av koldioxid avsedd för lagring på havsbotten.

CCS (Carbon Capture and Storage) är den engelska förkortningen för koldioxidavskiljning och lagring. CCS innebär att man avskiljer koldioxiden från rökgaserna i en anläggning, t.ex. i tillverkningsindustri, och transporterar den till en permanent lagringsplats. När koldioxidutsläpp från förbränning av biomassa avskiljs och lagras

44 Energy Charter Secretariat 2016, The International energy charter consolidated energy charter treaty. 45SOU 2021:48, I en värld som ställer om, betänkande av Utfasningsutredningen.

kallas tekniken för bio-CCS. Till skillnad från fossilt-CCS på utsläpp från fossila källor leder bio-CCS till minusutsläpp, dvs. ett upptag av koldioxid från atmosfären.46

5.10. Ospar-konventionen

Konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten, Ospar-konventionen, beslutades 1992 genom en sammanslagning av Oslokonventionen som reglerade dumpning från sjöfart och Pariskonventionen som reglerade landbaserade föroreningar. Ospar är den regionala havsmiljökonventionen för att skydda miljön i Nordostatlanten. Där ingår Nordsjön, Skagerrak och delar av Kattegatt som ett av fem förvaltningsområden. Enligt FN:s havsrättskonvention har Ospar mandat att träffa juridiskt bindande överenskommelser både inom och utanför nationell jurisdiktion.47

Konventionens parter är Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Irland, Island, Luxemburg, Norge, Portugal, Schweiz, Spanien, Sverige, Tyskland, Storbritannien, Nederländerna och EU.

Ospar-konventionen trädde i kraft 1998. Den har fyra tillämpningsområden som pekas ut i fyra bilagor till konventionen. Dessa är: – förebyggande och avveckling av föroreningar från landbaserade

källor, – förebyggande och avveckling av föroreningar från dumpning eller

förbränning, – förebyggande och avveckling av föroreningar från offshore-källor,

och – utvärdering av den marina miljöns kvalitet.

År 1998 togs även beslut om en femte bilaga om biologisk mångfald och ekosystemanstasen som breddade konventionens arbetsområde utöver föroreningar.

46 www.regeringen.se, hämtat 2021-09-01. 47 Artikel 197, Havsrättskonventionen.

År 2007 antog Ospar ändringar i konventionens bilagor för att möjliggöra lagring av koldioxid i geologiska formationer under havsbotten och på så sätt minska de negativa effekterna av klimatförändringarna. 48

Slutmålet med lagring av koldioxid är att säkerställa permanent inneslutning i geologiska formationer, på ett sätt som undviker betydande negativa konsekvenser för den marina miljön, människors hälsa och andra legitima användare av havsområdet. Ospars havsområde har olje- och gasinfrastruktur till havs, inklusive brunnar och rörledningar, som skulle kunna återanvändas för transport och lagring av koldioxid.49

Ospars motsvarighet när det gäller havsmiljöarbete i Östersjön är Helsingforskonventionen, Helcom. Helsingforskonventionen innehåller inget sådant undantag för geologisk lagring av koldioxid. Londonprotokollet, OSPAR-konventionen, och Helsinborgskonventionen är relevanta för export och lagring av CO2.

5.11. FN:s och OECD:s arbete med hållbart företagande

FN och OECD arbetar med att ta fram standarder och vägledande principer för ett hållbart företagande, bland annat genom FN:s vägledande principer för företagande och mänskliga rättigheter, FN:s Global Compact, FN:s Principles for Responsible Investment (PRI) och OECD:s riktlinjer för multinationella företag.

5.12. Det nordiska samarbetet

Det officiella nordiska samarbetet görs inom ramen för Nordiska ministerrådet och Nordiska rådet och omfattar Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige samt Färöarna, Grönland och Åland. Visionen inom samarbetet är att Norden ska vara världens mest hållbara och integrerade region 2030. Nordiska ministerrådets handlings-

48 Osopar har antagit ett beslut (2007/2) om att säkerställa säker lagring av koldioxidströmmar i geologiska formationer tillsammans med riktlinjer för riskbedömning och hantering av lagring av koldioxidströmmar i geologiska formationer (Ospar-avtalet 2007–2012). Ospar har också antagit ett beslut (2007/1) om förbud mot lagring av koldioxidströmmar i vattenpelaren eller på havsbotten på grund av de potentiella negativa effekterna. 49 www.ospar.org/work-areas/oic/carbon-capture-and-storage, hämtat 2021-09-01.

plan för Vision 2030 är godkänd av de nordiska samarbetsministrarna och gäller för perioden 2021–2024.

Handlingsplanen innefattar social, ekonomisk och miljömässig hållbarhet. Parisavtalet och Agenda 2030 visar vägen, och Norden ska arbeta ännu ambitiösare och snabbare än övriga världen. När det gäller miljön ska de nordiska länderna tillsammans främja en grön omställning av samhället och arbeta för koldioxidneutralitet och en hållbar cirkulär och biobaserad ekonomi.

Fram till 2024 ska Nordiska ministerrådet:

  • stärka forskning och utveckling och främjande av lösningar som stödjer koldioxidneutralitet och klimatanpassning, bland annat avseende transport-, bygg-, livsmedels- och energiområdet,
  • bidra till att säkerställa biologisk mångfald och hållbart nyttjande av Nordens natur och hav,
  • främja cirkulär och biobaserad ekonomi, hållbar och konkurrenskraftig produktion, hållbara livsmedelssystem samt resurseffektiva och giftfria kretslopp i Norden,
  • göra det mycket enklare och mer attraktivt för nordiska konsumenter att prioritera hälsosamma och miljö- och klimatvänliga val med en gemensam satsning på hållbar konsumtion, och
  • bidra till en positiv utveckling i det internationella miljö- och klimatsamarbetet, bland annat genom att främja nordiska gröna lösningar i resten av världen.

Den strategiska prioriteringen Ett grönt Norden kopplar främst till följande globala hållbarhetsmål under Agenda 2030. – 6 Rent vatten och sanitet för alla – 7 Hållbar energi för alla – 11 Hållbara städer och samhällen – 12 Hållbar konsumtion och produktion – 13 Bekämpa klimatförändringarna – 14 Hav och marina resurser – 15 Ekosystem och biologisk mångfald.

Därutöver kopplar den strategiska målsättningen även till Parisavtalets målsättningar om bekämpande av klimatförändringen.

Ett grönt Norden innehåller fem delmål med en rad åtaganden under varje delmål som de nordiska länderna ska arbeta för under åren 2021–2024:

1. Nordiska ministerrådet ska stärka forskning och utveckling och främjande av lösningar som stödjer koldioxidneutralitet och klimatanpassning, bland annat avseende transport-, bygg-, livsmedels- och energiområdet. I detta arbete ska Nordiska ministerrådet:

  • bidra med ökad kunskap och forskning om lösningar för att bekämpa klimatförändringarna och underlätta en snabb övergång till ett koldioxidneutralt Norden. Det berör bland annat grön omställning av transport-, energi-, bygg- och finanssektorn. En särskild forskningsinsats kommer att genomföras för att ta fram forskning om grön samhällsutveckling och hållbar omställning. Insatsen innebär stärkt samarbete mellan flera politikområden.
  • säkra att Norden till 2030 har världens mest konkurrenskraftiga, hållbara, integrerade, innovativa och användarvänliga elmarknad.
  • genomföra flera satsningar på klimatvänlig energiteknikutveckling, såsom utveckling av förnybara bränslen och koldioxidavskiljning, -användning och -lagring. Kunskap kommer att tas fram om effektiva åtgärder för att reducera klimatpåverkan av utsläpp från energisektorn med 90 procent.
  • genomföra en ökad satsning för en hållbar och konkurrenskraftig bygg- och bostadssektor som bidrar till mindre hälso-, miljö- och klimatpåverkan.
  • genomföra en stor satsning för att påskynda en grön omställning av transportområdet, inklusive satsningar på fossilfria transporter. Här ingår att stärka samarbetet på transportområdet mellan de relevanta ministerierna i Norden.
  • ta fram kunskap om hållbar klimatanpassad fysisk planering, bland annat av infrastruktur och transportsystem. Här ingår även stärkt nordiskt kommunsamarbete om grön stadsplanering och utveckling.
  • öka sitt utbildningssamarbete inom ramen för Nordplus, som är

Nordiska ministerrådets program för livslångt lärande. Programmet kommer 2021–2022 att ha som fokusområde att förbereda elever, studenter och vuxna för en grönare framtid. Under perioden 2023–2024 kommer fokus att ligga på social hållbarhet.

2. Nordiska ministerrådet ska bidra till att säkerställa biologisk mångfald och hållbart nyttjande av Nordens natur och hav. I detta arbete ska Nordiska ministerrådet:

  • bidra till att utveckla en mer hållbar förvaltning av naturresurser på land och till havs för att stoppa förlusten av biologisk mångfald. Detta innebär bland annat att ta fram ökad kunskap om hur vi skyddar, bevarar och återställer naturen.
  • vidareutveckla naturbaserade lösningar för både biologisk mångfald och klimat. Detta innebär bland annat arbete med lösningar som ökar och bevarar kolinlagring i mark och hav.
  • öka insatserna för att utveckla livsmedels- och fodergrödor som är tåligare mot extremväder och klimatförändringar. Arbetet bedrivs huvudsakligen på NordGen, Nordens gemensamma genbank och kunskapscenter för bevarande av växter, husdjur och skog. NordGens frösamling används för forsknings- och utvecklingsprojekt i hela Norden, bland annat för att få fram nya proteinkällor.
  • ta fram forskning om akvakultur, det vill säga odlad fisk och vattenlevande växter. Forskningen ska bland annat ge lösningar för en mer hållbar fiskodling på land och till havs i de nordiska länderna.

3. Nordiska ministerrådet ska främja cirkulär och biobaserad ekonomi, hållbar och konkurrenskraftig produktion, hållbara livsmedelssystem samt resurseffektiva och giftfria kretslopp i Norden. I detta arbete ska Nordiska ministerrådet:

  • öka kunskapen om och främja omställningen till en mer cirkulär ekonomi och giftfria kretslopp. Det innebär bland annat att genomföra insatser för att främja utbud och efterfrågan på lösningar för cirkulär ekonomi, inte minst genom offentlig upphandling.
  • verka för att Norden ska bli ledande inom cirkulära, klimatneutrala och hållbara affärsmodeller för näringslivet. Syftet är att ta fram åtgärder som påskyndar cirkulär ekonomi och koldioxidneutralitet, bland annat genom arbete med företagens rapportering om socialt ansvar och gröna data.
  • genomföra en satsning för att göra Norden ledande inom hållbar mineralproduktion. Satsningen ska säkerställa metoder för hållbar, spårbar och klimatneutral utvinning av mineral.
  • genomföra en insats om tillväxt och grön omställning på landsbygden. Fokus ligger på förmågan att hantera akuta kriser kopplade till klimatförändringen. Det handlar om att klimatanpassa det nordiska jord- och skogsbruket samt fiske- och vattenbruket för att göra dem mer motståndskraftiga mot extremväder.
  • arbeta för att förebygga landbaserade utsläpp och minska plastavfall och mikroplaster i haven genom att stödja insatser för att nå en minskad och bättre användning av plast i fiske, i havsnäringen och på land. Detta görs bland annat genom att ta fram kunskapsunderlag och konkreta åtgärder om bekämpandet av plastavfall i haven.

4. Nordiska ministerrådet ska göra det mycket enklare och mer attraktivt för nordiska konsumenter att prioritera hälsosamma och miljö- och klimatvänliga val med en gemensam satsning på hållbar konsumtion. I detta arbete ska Nordiska ministerrådet:

  • bidra till att underlätta och snabba på normaliseringen av hållbara livsstilar i Norden. Detta genomförs genom ett tvärgående initiativ om hållbar livsstil med fokus på kunskapsunderlag, policyutveckling samt kommunikation om beteende- och kulturförändring.
  • ta fram metoder för att utvärdera konsumtionens miljö- och klimateffekter. Detta ska stödja det nordiska arbetet med att ta fram bättre lösningar för att minska konsumtionsbaserad miljö- och klimatpåverkan.
  • utveckla den nordiska miljömärkningen Svanen. Genom denna satsning ska nordiska invånare lättare kunna välja miljö- och klimatvänliga alternativ.
  • genomföra en satsning på utbildning om hållbar utveckling på alla utbildningsnivåer. Satsningen ska stärka lärarnas roll i samhället samt främja kunskap och färdigheter som bidrar till att barn och ungdomar är rustade för att skapa morgondagens hållbarare samhälle.
  • främja hälsosam och hållbar matkonsumtion, och innovation inom den nordiska livsmedelssektorn. Det innebär bland annat fortsatt arbete med initiativet Ny nordisk mat och att utveckla de nordiska näringsrekommendationerna. Arbetet ska även bidra till att minska avfall genom en effektiv och enhetlig datummärkning i hela Norden och genom att utveckla de nordiska näringsrekommendationerna.
  • bidra till att skapa krav på ekodesign, det vill säga krav på att produkter ska vara energisnåla och kunna repareras och återanvändas för att gynna en effektiv resursanvändning och energieffektivitet. En informationskampanj ska genomföras om ny förbättrad energimärkning.
  • främja gröna natur- och kulturupplevelser i Norden. Detta genomförs genom gröna konst-, kultur- och kulturarvssatsningar, utvecklande av attraktiva områden för friluftslivet och genom att understödja utvecklingen av hållbar kulturturism.
  • bidra till debatter om hållbar utveckling och konsumentbeteenden i Norden och globalt. Här spelar de nordiska kulturinstitutionerna en central roll.

5. Nordiska ministerrådet ska bidra till en positiv utveckling i det internationella miljö- och klimatsamarbetet, bland annat genom att främja nordiska gröna lösningar i resten av världen. I detta arbete ska Nordiska ministerrådet:

  • bidra till de nordiska ländernas arbete med internationella förhandlingar och aktivt verka för ett ambitiöst genomförande av miljö- och klimatavtal. Norden kommer framför allt att verka för en ambitiös första globala översyn av Parisavtalet. Norden vill även agera internationellt pådrivande för globala avtal mot marin plastnedskräpning och mikroplaster. Norden agerar också för att driva på för att uppnå ett ambitiöst ramverk för biologisk mångfald och ett nytt avtal för kemikalier och avfall.
  • genomföra nordiska kultursatsningar internationellt för att synliggöra och marknadsföra nordisk konst och kultur. Här uppmärksammas särskilt nordiska modeller avseende bland annat hållbarhet, innovation och mobilitet.
  • stödja samarbete med de baltiska länderna som bidrar till kunskap om grön omställning inom ramen för samarbetsprogrammet för utbildning och Nordplus.
  • stötta det regionala och internationella samarbetet i Arktis och

Barentsregionen med fokus på samhällsutveckling, miljö- och klimatfrågor.50

5.13. Internationella initiativ för att snabba på klimatomställningen

Det finns en rad ytterligare internationella initiativ för att minska klimatpåverkan. Sverige ingår i följande internationella initiativ:51

  • Carbon Pricing Leadership Coalition (CPLC) är ett frivilligt initiativ som katalyserar åtgärder mot ett framgångsrikt genomförande av koldioxidpriser runt om i världen,
  • Friends of Fossil Fuel Subsidy Reform (FFFSR) är en informell grupp av länder utanför G20 som arbetar för att bygga politisk konsensus om vikten av reform av fossila bränslen.
  • Powering Past Coal Alliance (PPCA) är en koalition av nationella och subnationella regeringar, företag och organisationer som arbetar för att främja övergången från kolproduktion utan CCUS till ren energi.
  • Carbon Neutrality Coalition (CNC) samlar en grupp länder som har kommit överens om att utveckla ambitiösa klimatstrategier för att uppfylla Parisavtalets långsiktiga mål.
  • Climate and Clean Air Coalition (CCAC) är ett frivilligt partnerskap mellan regeringar, mellanstatliga organisationer, företag, vetenskapliga institutioner och civilsamhällesorganisationer som

50 Norden som världens mest hållbara och integrerade region, Handlingsplan 2021–2024, Publikation av Nordiska ministerrådet, 2020:707, utgiven den 14 december 2020. 51 Kommunikation med Miljödepartementet 2021-09-22.

är engagerade i att skydda klimatet och förbättra luftkvaliteten genom åtgärder för att minska kortlivade klimatföroreningar.

  • Global Commission on the Economy and Climate (New Climate

Economy, NCE) är ett internationellt initiativ för att undersöka hur länder kan uppnå ekonomisk tillväxt samtidigt som de hanterar riskerna med klimatförändringar.

  • Under2 Coalition samlar regeringar (stater och regioner) som förbinder sig att hålla globala temperaturstegringar till långt under 2 grader med ansträngningar att nå 1,5 grader.
  • 2050 Pathways-plattformen är ett initiativ för att stödja länder som försöker utveckla långsiktiga, klimatresistenta och hållbara utvecklingsvägar mot nettonollutsläpp.
  • NDC Partnership är en global koalition av länder och institutioner som samarbetar för att driva transformativa klimatåtgärder genom hållbar utveckling.
  • Nordiska ministerrådet är de nordiska regeringarnas officiella samarbetsorgan, med en gemensam vision att vara världens mest hållbara och integrerade region 2030.
  • Leadership Group for Industry Transition (LeadIT) är en plattform för offentlig-privat samarbete när det gäller innovationsmöjligheter och ny teknik för industrins klimatomställning.
  • Beyond Oil and Gas Alliance (BOGA) som är ett initiativ med målet att mobilisera länder som har beslutat eller kommer att besluta om åtgärder för att hindra olje- och gasproduktion.
  • Projektet Youth Task Force som ska bidra till ett meningsfullt deltagande för unga på global nivå inför och under Stockholm+50.

5.14. Klimatbistånd och internationella klimatinsatser

Genom klimatbiståndet stöttar Sverige utvecklingsländer i deras utveckling och deras genomförande av Parisavtalet. Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) har i uppgift att stödja verksamhet som bidrar till att uppfylla målet för det internationella biståndet, som en del i genomförandet av Sveriges politik för global

utveckling.52 För att uppfylla det biståndspolitiska målet ska myndighetens verksamhet utgå från och genomsyras av bland annat ett integrerat miljö- och klimatperspektiv.

Enligt regeringens policyramverk för svenskt utvecklingssamarbete53 och humanitärt bistånd ska Sverige vara ett föregångsland i att inkludera miljö- och klimataspekter inom utvecklingssamarbetet, bland annat avseende utsläppsbegränsningar och klimatanpassning.

Miljö och klimat är huvud- eller delsyfte i 43 procent av det bilaterala biståndet.54 Inom det multilaterala biståndet har Sverige bidragit till minskade utsläpp av växthusgaser i partnerländerna bland annat genom arbetet i den Gröna klimatfonden (GCF) och den Globala miljöfonden (GEF).55

Biståndet ska i ökad utsträckning förebygga och hantera klimatförändringar. Sida ska öka klimatbiståndet för att bidra till en fördubbling av Sveriges klimatbistånd fram till 2025 jämfört med 2019.56

Energimyndigheten ansvarar för Sveriges program för internationella klimatinsatser. Programmet bidrar till utveckling av internationellt samarbete för att uppnå utsläppsminskningar och stödjer klimatprojekt i låg- och medelinkomstländer. Totalt har projekten inom programmet åstadkommit utsläppsminskningar motsvarande 30,3 miljoner ton verifierade koldioxidekvivalenter fram till årsskiftet 2020/2021.57

Energimyndigheten har även samarbeten under Kyotoprotokollet för att göra det möjligt för länder med utsläppningsminskningsåtaganden att reducera koldioxidutsläpp i länder utan minskningsåtagande. Exempelvis pågår projekt i Thailand för vattenrening och biogas som beräknas bidra med en utsläppsminskning motsvarande cirka 55 000 ton koldioxid per år,58 och i Kenya för energieffektivi-

52 Förordningen (2010:1080) med instruktion för Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete, Sida. 53 Skr. 2016/17:60 54Prop. 2021/22:01, utgiftsområde 7. 55Prop. 2021/22:01, utgiftsområde 7. 56 Sidas regleringsbrev för 2022. 57 Energimyndigheten, Årsrapport 2020 för Sveriges program för internationella klimatinsatser, 2021:7. 58 www.energimyndigheten.se/klimat--miljo/internationella-klimatinsatser/samarbetenkyotoprotokollet/cdm-och-ji/pagaende-projekt/thailand-maesod-wastewater-treatmentand-biogas/, hämtat 2022-01-27.

sering som beräknas bidra med en utsläppsminskning på cirka 100 000 ton koldioxid per år.59

5.15. Miljömålsberedningens överväganden och förslag

5.15.1. Sverige ska stärka sitt arbete i relevanta internationella sammanhang för att minska de globala utsläppen i linje med 1,5-gradersmålet

Förslag:

  • att Sverige – som enskilt land, genom olika koalitioner och genom EU – ska arbeta för ett ambitiöst genomförande av Parisavtalet och att samtliga parter i Parisavtalet i närtid ska skärpa sina klimatbidrag i linje med Parisavtalets 1,5-gradersmål.
  • att Sverige även fortsättningsvis ska bidra till klimatomställningen och ambitionshöjning i andra länder genom bl.a. sitt klimatbistånd.
  • att Sverige ska arbeta i relevanta förhandlingar och samarbeten, inklusive genom EU, så att det internationella arbetet inom bl.a. WTO, IMF, Världsbanken, IMO, Icao, Montrealprotokollet och övriga internationella organ ska vara i linje med Parisavtalets 1,5-gradersmål.
  • att Sverige ska fortsätta ingå i relevanta internationella initiativ för att överföra teknik, exportera framgångsrika svenska institutionella kunskaper samt snabba på klimatomställningen i andra länder, särskilt när det gäller att alla länder snarast ska omfattas av ett pris på koldioxid, fasa ut fossila subventioner, fasa ut fossila exportkrediter och fasa ut användning av fossila bränslen.

Världen är inte på väg mot att uppnå Parisavtalets 1,5-gradersmål. För att minska de globala samt Sveriges konsumtionsbaserade utsläpp, föreslår Miljömålsberedningen därför att Sverige ska arbeta för ett ambitiöst genomförande av Parisavtalet för att 1,5-graders-

59 www.energimyndigheten.se/klimat--miljo/internationella-klimatinsatser/samarbetenkyotoprotokollet/cdm-och-ji/pagaende-projekt/mec-kenya-greening-the-agent-network/, hämtat 2022-01-27.

målet ska kunna nås. Det är av stor vikt att alla länder ska ta sitt huvudansvar för att minska sina territoriella utsläpp i linje med 1,5 graders uppvärmning. När andra länder ställer om tillräckligt snabbt främjar det både en samhällsekonomiskt effektiv klimatomställning och en rättvis konkurrens mot Sverige och EU. Det innebär även att Sverige, likt andra utvecklade länder, ska fortsätta bidra till klimatomställningen och ambitionshöjningar i andra länder genom bl.a. sitt klimatbistånd.

Arbetet pågår inom olika internationella organisationer för att anpassa handeln, de finansiella investeringarna samt internationellt regelverk till Parisavtalet. Sverige bör vara aktivt i dessa sammanhang, särskilt när det gäller att påskynda WTO:s klimatagenda då det är av särskild vikt både för att minska Sveriges konsumtionsbaserade utsläpp och öka Sveriges möjligheter att göra klimatnytta utomlands genom sin export. Det kan handla t.ex. om att göra handeln mer rättvis med tanke på miljö- och klimatdumpning, att exportkrediter till fossila bränslen ska fasas ut och att tullar på miljöteknik ska sänkas (Environmental Goods Agreement). Det är även viktigt att frihandel redan från början är inriktad på klimat och hållbarhet. Det finns potential att inrikta WTO:s arbete med Aid for trade, riktad till de minst utvecklade länderna i denna riktning, mot en klimatsmart handel från början.

Miljömålsberedningen föreslår att Sverige ska arbeta i relevanta förhandlingar och samarbeten så att det internationella arbetet ska vara i linje med Parisavtalets 1,5-gradersmål. Inrättandet av klimatpriser och klimatklubbar bör främjas. Olika finansiella institutioner såsom IMF och Världsbanken ska ställa om till fossilfria investeringar och fasa ut fossila subventioner. IMO:s och Icaos roller beskrivs i avsnitt 5.3 och 5.4. Montrealprotokollets Kigalitillägg förväntas vara en viktig åtgärd för att begränsa temperaturhöjningen och genomförandet av tillägget behöver påskyndas.

Sverige ingår i ett antal viktiga internationella initiativ som syftar till att påskynda klimatomställningen. Detta arbete är viktigt för att Sverige ska kunna exportera sina kunskaper om hur bl.a. tillförlitlig utsläppsstatistik, väl politiskt förankrade och långsiktiga klimatmål, en klimatlag, klimatbeskattning, utfasning av fossila subventioner, utfasning av fossila exportkrediter, effektiva kompletterande klimatstyrmedel samt industrifärdplaner kan implementeras i andra länder så att klimatomställningen kan förenas med ökad konkurrenskraft,

miljöhänsyn och välfärd. Sverige är också öppet för att ta till sig andra länders föregångsexempel. Det svenska näringslivet har även möjlighet att bidra till en snabbare global klimatomställning genom överföring av teknik, innovationer och kunskaper, vilket Miljömålsberedningen bedömer ska fortsätta.

6. EU och EU:s arbete för att minska klimatpåverkan från konsumtion

Enligt sitt tilläggsdirektiv ska Miljömålsberedningen redogöra för hur existerande styrmedel och åtgärder styr mot minskade konsumtionsbaserade utsläpp av växthusgaser.1 Utöver internationella mellanstatliga aktörer och nationellt beslutade styrmedel är Europeiska unionen naturligtvis central för klimatarbetet i Sverige. I detta kapitel beskrivs de viktigaste styrmedlen inom EU. Övriga EU-styrmedel som är specifika för ett visst konsumtionsområde beskrivs i det kapitel som behandlar konsumtionsområdet i fråga.

6.1. Grundläggande styrmedel med bäring på klimatomställningen

6.1.1. EUF-fördraget

Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, eller EUF-fördraget,2 reglerar unionens funktionssätt och fastställer områdena för, avgränsningen av, och de närmare villkoren för utövandet av unionens befogenheter. Enligt fördraget är energi och miljö samt t.ex. den inre marknaden, jordbruk, konsumentskydd, transport och transporteuropeiska nät, områden där EU och medlemsstaterna har delade befogenheter (artikel 4.2), medan EU har exklusiv befogenhet inom t.ex. tullunionen, konkurrensreglerna, handelspolitiken samt vissa internationella avtal (artikel 3.2). Medlemsländerna har även exklusiv befogenhet över t.ex. skogsbruk som inte nämns i föredraget.

1 Dir. 2020:110, tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M2010:04) – strategi för minskad klimatpåverkan från konsumtion. 2 C 326/49.

EU har befogenhet att vidta åtgärder för att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder inom bl.a. industri och utbildning (artikel 6). Miljöskyddskraven ska integreras i utformningen och genomförandet av unionens politik och verksamhet, särskilt i syfte att främja en hållbar utveckling (artikel 11).

Unionens miljöpolitik ska bidra till att följande mål uppnås (artikel 191):

  • Att bevara, skydda och förbättra miljön.
  • Att skydda människors hälsa.
  • Att utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt.
  • Att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem, särskilt för att bekämpa klimatförändringen

Unionens miljöpolitik ska bygga på

  • Försiktighetsprincipen.
  • Principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas.
  • Principen att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan.
  • Principen att förorenaren ska betala.

Handlingsutrymmet begränsas av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (artikel 69) samt kravet på enhällighet i rådet när det gäller skattefrågor, fysisk planering, markanvändning, kvantitativ vattenhushållning, val av energikällor och energiförsörjningsstrukturen (artikel 192.2). Enligt artikel 193 ska de skyddsåtgärder som antas enligt artikel 192 inte hindra någon medlemsstat från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Sådana åtgärder måste vara förenliga med fördragen. De ska anmälas till kommissionen. Fleråriga miljöhandlingsprogram sätter ramarna för framtida insatser på alla miljöpolitikens områden (artikel 192.3). De ingår i horisontella strategier och beaktas i internationella miljöförhandlingar.

Särskilt om statsstödsreglerna

Av särskild relevans för klimatarbetet är att EUF-fördraget även reglerar statligt stöd (avsnitt 2 i EUF-fördraget), enligt vilket vissa kriterier måste uppfyllas för att stöd ska räknas som statsstöd. Kommissionen ska, i samarbete med medlemsstaterna, fortlöpande granska alla stödprogram som förekommer i dessa stater. Vissa undantag finns dock t.ex. för vissa utpekade områden som definieras i t.ex. gruppundantagsförordningen, Important Projects of Common European Interest (IPCEI), samt för stöd av mindre betydelse. Om en medlemsstat ger ett olagligt stöd kan kommissionen besluta att det strider mot EU-rätten. Medlemsstaten ska då återkräva stödet från stödmottagaren.

EU-kommissionen har t.ex. godkänt Sveriges ansökan om en tioårig skattebefrielse av icke livsmedelbaserad biogas och biogasol som används för uppvärmning respektive motordrift.3 Däremot har regeringen behövt ansöka ett flertal gånger om förlängd skattebefrielse för höginblandade flytande biodrivmedel. Regeringen har fått dessa ansökningar godkända men Sveriges ansökan gäller endast ett år i taget,4 vilket inte ger stabila förutsättningar för biodrivmedelsbranschen att göra långsiktiga investeringar i ökad biodrivmedelsproduktion.

I december 2021 publicerade EU-kommissionen nya riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi mot bakgrund av industristrategin, den digitala omställningen och den gröna given för att bidra till att göra EU till världens första koldioxidneutrala, cirkulära och utsläppsfria ekonomi senast 2050.

De nya riktlinjerna, som är tillämpliga från och med januari 2022, ska göra det möjligt för medlemsstaterna att tillhandahålla det stöd som krävs för att uppnå målen för den gröna given. Reglerna innebär en anpassning till EU:s mål och mål i den europeiska gröna given och till andra nyligen genomförda regeländringar på energi- och miljöområdet inklusive Fit for 55 och ska tillgodose klimatskyddets ökade betydelse. De omfattar avsnitt om att vidga kategorierna för investeringar och teknologi som medlemsstaterna får stödja för att täcka all teknologi som behövs för att uppnå målen för den gröna

3 Regeringen, https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2020/06/skattebefrielse-mojligfor-biogas-och-biogasol, hämtat 2021-09-08. 4 Regeringen, https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2021/09/klart-med-fortsattskattebefrielse-for-flytande-biodrivmedel, hämtat 2021-09-08.

given, energieffektivitetsåtgärder, stöd till ren rörlighet, infrastruktur, cirkulär ekonomi, minskning av föroreningar, skydd och återställande av den biologiska mångfalden samt åtgärder för att säkerställa en trygg energiförsörjning, på vissa villkor.5

Riktlinjerna kompletteras av EU:s allmänna gruppundantagsförordning6 som anger när medlemsstaterna kan ge stöd utan att först notifiera kommissionen. Även förordningen revideras för närvarande för att förenkla för gröna investeringar genom att vidga gruppundantagen och möjliggöra satsningar på bland annat vätgas, CCS, resurseffektivitet och biodiversitet.7

6.1.2. EU:s budget 2021–2027

EU använder långtidsbudgetar, som också kallas fleråriga budgetramar. Långtidsbudgetarna ger en ram, med övergripande utgiftstak för att anpassa utgifterna till EU:s politiska prioriteringar, göra EU:s finanser mer förutsägbara för medfinansiärer och mottagare, säkra EU:s budgetdisciplin och underlätta antagandet av EU:s årliga budget.

EU:s årliga budgetar upprättas inom de gränser som fastställs i den fleråriga budgetramen. I den fleråriga budgetramen fastställs utgiftstak för EU:s årliga utgifter för totala åtaganden under ett visst år, totala betalningar under ett visst år samt betalningar och åtaganden inom vart och ett av EU:s utgiftsområden.

EU:s utgifter finansieras genom intäkter från olika inkomstkällor:

  • egna medel
  • överskott i EU:s inkomster – vad som kvarstår efter betalningar från föregående år
  • andra inkomstkällor: främst böter till företag som bryter mot

EU:s konkurrenslagar, återbetalningar och skatter på löner.

Merparten av EU:s inkomster består av EU:s egna medel. Det är t.ex. tullar, mervärdesskatt och bidrag från medlemsländerna. Rådet beslutar om det maximala beloppet för egna medel och deras typer

5 https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_6982, hämtat 2022-01-05. 6 Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget. 7 https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_6982, hämtat 2022-01-05.

samtidigt som man fattar beslut om utgiftstaken inom den fleråriga budgetramen. När dessa medel har godkänts går de automatiskt till EU:s budget utan att de nationella myndigheterna måste fatta ytterligare beslut.

Vissa länder får ersättningar – eller rabatter – i syfte att minska skillnaden mellan vad de betalar in till EU:s budget och vad de får från den.

Långtidsbudgeten omfattar sju utgiftsområden.

1. Inre marknaden, innovation och digitalisering

2. Sammanhållning, resiliens och världen

3. Naturresurser och miljö

4. Migration och gränsförvaltning

5. Säkerhet och försvar

6. Grannskapet och omvärlden

7. Europeisk offentlig förvaltning.

Europeiska unionens råd, Europaparlamentet och Europeiska kommissionen har enats om ett tillfälligt återhämtningsinstrument, Next Generation EU (NGEU). NGEU uppgår till 750 miljarder euro i 2018 års priser och ska bidra till att reparera de akuta ekonomiska och sociala skadorna till följd av covid-19-pandemin. Det ska också bidra till att bygga ett EU som är mer miljövänligt, digitalt och resilient, samt bättre anpassat till nuvarande och kommande utmaningar. Stödet ska betalas ut i form av lån och bidrag till EU-medlemsstaternas reformer och investeringar.

I december 2020 antog rådet förordningen om EU:s långtidsbudget för 2021–2027. Långtidsbudgeten är på 1 074,3 miljarder euro i 2018 års priser. Tillsammans med NGEU på 750 miljarder euro ska EU kunna tillhandahålla finansiering – 1,8 biljoner euro under de kommande åren – för att stödja återhämtningen från covid-19-pandemin och EU:s långsiktiga prioriteringar inom olika politikområden.

För att Next Generation EU ska kunna genomföras måste EU:s beslut om egna medel först godkännas i alla medlemsländer i enlighet med deras respektive konstitutionella krav. Den 31 maj 2021 meddelade rådet att alla 27 medlemsländer har anmält att de ratificerat beslutet om egna medel.

I den förra periodens långtidsbudget 2014–2020 infördes en integrering av klimatåtgärder inom alla utgiftsområden. Målet var då att 20 procent av utgifterna inom alla utgiftsområden skulle gå till klimatrelaterade åtgärder och insatser. I långtidsbudgeten 2021–2017 har denna ambition höjts till 30 procent.

I den årliga budgeten fastställs alla EU:s utgifter och inkomster för ett år. Åtaganden och betalningar måste hållas inom de tak som fastställs i den fleråriga budgetramen. I praktiken budgeteras de i allmänhet lägre än taken i den fleråriga budgetramen för att skapa handlingsutrymme vid oförutsedda behov.8

Sveriges förslag på nationell återhämtningsplan till Next Generation EU

Den 28 maj skickade regeringen in sitt förslag till återhämtningsplan till EU-kommissionen för att kunna ta del av medlen från NGEU. Sveriges återhämtningsplan består av 30 olika åtgärder, och regeringens bedömning var att Sverige skulle kunna få ungefär 34 miljarder kronor i bidrag.

Åtgärderna är indelade i fem fokusområden som är:

  • Grön återhämtning.
  • Utbildning och omställning.
  • Utbyggnad av bredband, digitalisering av offentlig förvaltning och forskning.
  • Bättre förutsättningar för att möta den demografiska utmaningen och säkerställa integriteten i det finansiella systemet.
  • Investeringar för tillväxt och bostadsbyggande.

Inom de fem fokusområdena finns 30 planerade reformer och investeringar. EU-kommissionen kommer nu att bedöma den svenska återhämtningsplanen för att därefter lämna in ett förslag till ministerrådet som sedan fattar ett formellt beslut. När beslutet är fattat

8 www.consilium.europa.eu/sv/policies/the-eu-budget/, hämtat 2021-09-07.

väntar årsvisa uppföljningar till och med 2026 då EU-kommissionen ska granska om återhämtningsplanens delmål och mål uppnåtts.9

6.1.3. EU:s gröna giv

I december 2019 presenterade EU-kommissionen meddelandet om den europeiska gröna given.10 Syftet med den gröna given är att ställa om EU:s politik till ett rättvist och välmående samhälle med en modern, resurseffektiv och konkurrenskraftig ekonomi med nettonollutsläpp 2050 och där den ekonomiska tillväxten har frikopplats från resursförbrukningen. Den ska också skydda, bevara och förbättra EU:s naturkapital och skydda allmänhetens hälsa och välbefinnande från miljörelaterade risker och effekter. Enligt meddelandet ska alla åtgärder och strategier på EU-nivå bidra till de mål som sätts upp i den gröna given. En europeisk klimatpakt lanserades för att involvera allmänheten och alla delar av samhället i klimatarbetet.

I december 2019 ställde sig Europeiska rådet bakom ett långsiktigt klimatmål som innebär att EU ska nå klimatneutralitet senast 2050.11I december 2020 ställde sig även Europeiska rådet bakom ett bindande EU-mål med en inhemsk nettominskning senast 2030 på minst 55 procent av växthusgasutsläppen jämfört med 1990. Europeiska rådet uppmanade även medlagstiftarna att låta detta nya mål återspeglas i förslaget till europeisk klimatlag och att snarast anta detta.12

Ett klimatmål om minus 55 procent till 2030 skulle enligt EUkommissionens konsekvensanalys13 placera EU:s klimatmål i linje med Parisavtalets mål om att begränsa temperaturökningen till 2 grader och göra ansträngningar för att begränsa den till 1,5 grader, medan utsläppsminskningar motsvarande cirka 65 procent skulle behövas enligt Climate Action Tracker för att EU:s klimatmål ska vara i linje med 1,5-gradersmålet.14

9 Sveriges återhämtningsplan, https://regeringen.se/49bfc1/contentassets/dad10f1743b64c78 a1c5b2d71f81a6eb/sveriges-aterhamtningsplan.pdf, hämtat 2021-09-29. 10 COM (2019) 640. 11 Europeiska rådets slutsatser 12–13 december 2019. 12 Europeiska rådets slutsatser 10–11 december 2020. 13 COM (2018) 773 A Clean planet for all. 14 Climate Action Tracker, https://climateactiontracker.org/countries/eu, hämtat 2021-09-05; Climate Analytics 2020 – European Union 2030 emissions reduction target needs to be brought into line with the Paris Agreement 1.5 °C limit.

I december 2020 skickade EU-kommissionen ett uppdaterat klimatbidrag (Nationally Determined Contribution, NDC) till Parisavtalet, i linje med dessa mål.15

6.1.4. EU:s klimatlag

EU:s klimatlag beslutades i april 2021 för att göra 2050-målet om klimatneutralitet rättsligt bindande. Samtidigt skärptes EU:s tidigare klimatmål för 2030 från en minskning av utsläppen med 40 procent jämfört med 1990 till en minskning av nettoutsläppen med minst 55 procent. Målen räknas baserade på nettoutsläppen, dvs. utsläpp minus upptag av växthusgaser i stället för endast utsläpp som tidigare. Tillsammans med ett separat förslag om att öka kolupptaget till 310 miljoner ton kan det innebära att även bruttoutsläppen ska minska med 55 procent och att nettoutsläppen egentligen förväntas minska med 57 procent.

Klimatlagen innehåller åtgärder för att följa resultaten och justera åtgärder därefter, baserat på befintliga system som styrningsprocessen för medlemsländernas nationella energi- och klimatplaner, regelbundna rapporter från Europeiska miljöbyrån och de senaste vetenskapliga rönen om klimatförändringarna och deras effekter. Ett europeiskt vetenskapligt klimatpolitiskt råd inrättas. Framstegen ska ses över vart femte år, i linje med den globala översynen inom Parisavtalet. EU-kommissionen får även befogenheter att utfärda rekommendationer till medlemsländer vars åtgärder inte är förenliga med klimatneutralitetsmålet, och det berörda landet måste ta hänsyn till rekommendationerna eller förklara varför det inte gör det.

Att medlemsstaterna bidrar i tillräcklig mån till det övergripande målet följs upp genom de nationella energi- och klimatplaner som medlemsstaterna ska ta fram enligt EU:s styrningsförordning.16

15 EU-kommissionen 2020, Update of the NDC of the European Union and its Member States – Submission by Germany and the European Commission on behalf of the European Union and its member states. 16 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1999 av den 11 december 2018 om styrningen av energiunionen och av klimatåtgärder samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 663/2009 och (EG) nr 715/2009, Europaparlamentets och rådets direktiv 94/22/EG, 98/70/EG, 2009/31/EG, 2009/73/EG, 2010/31/EU, 2012/27/EU och 2013/30/EU samt rådets direktiv 2009/119/EG och (EU) 2015/652 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 525/2013 (EU) 2018/1999.

6.1.5. Fit for 55

För att nå EU:s nya klimatmål lämnade EU-kommissionen i juli i år förslag på en rad långtgående lagstiftningsförslag och strategier.

Nedan beskrivs EU:s mest betydelsefulla rättsakter ur klimatperspektiv samt hur EU-kommissionens föreslag inom ramen för Fit for 55 skulle komma att ändra dessa rättsakter om de skulle genomföras.

I Fit for 55 föreslår EU-kommissionen:

  • Skärpning av energi- och koldioxidprissättningen i EU.
  • Skärpningar av de fem centrala EU-rättsakterna för klimatarbetet:

EU ETS-direktivet, ESR-förordningen, LULUCF-förordningen, energieffektiviseringsdirektivet och förnybartdirektivet.

  • Samt ökade möjlighet för EU att ställa krav och ge stöd för klimatomställningen.

6.1.6. EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS)

EU:s utsläppshandelssystem, European Union Emissions Trading System (EU ETS) skapades 2005 för att främja att växthusgasutsläpp minskar på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt. EU ETS begränsar den mängd växthusgas som kan släppas ut från energiintensiv industri, kraftproducenter och, sedan 2012, flygbolag. EU ETS sätter ett tak för den totala mängden tillåtna utsläpp per år, och företagen får eller köper enskilda utsläppsrätter baserat på riktvärden. Utsläppstaket sänks med tiden så att mängden utsläpp gradvis minskar.

EU ETS omfattar i dag cirka 10 500 anläggningar och flygoperatörer som tillsammans står för cirka 40 procent av EU:s växthusgasutsläpp. Handelssystemet är utformat för att minska utsläppen inom EU ETS med 43 procent till 2030 jämfört med 2005.

Reglerna som styr utsläppshandelssystemet bygger på EU:s handelsdirektiv (2003/87/EC). Direktivet har införts i Sverige genom lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter och förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter. Dessutom finns en rad svenska föreskrifter på området samt flera EU-förordningar som gäller som svensk lag.

I mars 2018 reviderades EU ETS-lagstiftningen inför den fjärde handelsperioden 2021–2030. Beslutet 2018 innebar bl.a. en högre minskningstakt av utfärdade utsläppsrätter, ett nytt annulleringssystem av utsläppsrätter, det s.k. Swedish Proposal, skärpta riktmärken för fri tilldelning och inrättande av en innovationsfond och en moderniseringsfond som finansieras av delar av auktionsintäkterna från EU ETS. Förändringarna har bidragit till att stärka handelssystemets trovärdighet och till att höja priset på utsläppsrätter.

Inom ramen för Fit for 55 föreslog kommissionen i juni 2021 följande förändringar av EU ETS:17

  • Nyutgivningen av utsläppsrätter (EUA) föreslås minska betydligt snabbare än hittills genom att den s.k. linjära reduktionsfaktorn som styr hur snabbt utgivningen trappas ned höjs från 2,2 till 4,2 procent av de genomsiktliga utsläppen 2008–2012. Därtill föreslår kommissionen en engångsjustering av utsläppstaket. På detta sätt kan utsläppen inom EU ETS uppnå utsläppsminskningar på 61 procent till 2030 jämfört med 2005.
  • Reglerna för den s.k. marknadsstabilitetsreserven (MSR), som syftar till att balansera över- och underskott på marknaden, föreslås ändras så att avsättningen ska bli mer dynamisk och stegrande. MSR föreslås även ändras så att också flyget omfattas.
  • Gratistilldelningen till industrin begränsas på flera sätt. För sådan produktion som berörs av förslaget om klimatrelaterade importavgifter (CBAM, Carbon Border Adjustment Mechanism), dvs. cement, el, mineralgödsel, järn och stål samt aluminium, minskas gratistilldelningen med start 2026 för att helt upphöra 2035.
  • Flygets gratistilldelning föreslås avskaffas stegvis 2024–2027.
  • Utsläpp från sjöfartens trafik mellan och i hamnar inom EES samt halva utsläppen på sträckor till/från hamnar utanför EES föreslås läggas till i EU ETS. År 2023 måste utsläppsrätter motsvarande 20 procent av utsläppen lämnas in och andelen höjs därefter stegvis till 100 procent 2026.
  • Riktmärkesdefinitionerna och verksamhetsbeskrivningar föreslås också bli mer teknikneutrala.

17 COM (2021) 551 slutlig, COM (2021) 552 slutlig, COM (2021) 571 slutlig.

  • Kommissionen föreslår att annulleringen av utsläppsrätter från

MSR ska baseras på ett bestämt gränsvärde i stället för att utgå från föregående års auktionsnivåer.

  • Överföringen till MSR föreslås vara 24 procent av mängden utsläppsrätter i cirkulation, total number of allowances in circulation (TNAC) per år i stället för 12 procent.
  • Intaget till MSR föreslås när TNAC är mellan 833 och 1 096 miljoner ton.
  • Reglerna för koldioxidinfångning och användning, Carbon Capture

Utilization and Storage (CCU), förtydligas så att koldioxid som binds permanent på ett kemiskt sätt i en produkt kan räknas som noll.

  • 100 procent av intäkterna från ETS måste användas för klimatändamål.
  • Innovationsfonden som Moderniseringsfonden föreslås få utökade medel, och andelen av auktionstäkterna som medlemsstaterna ska spendera på klimat- och energiåtgärder föreslås fördubblas. Innovationsfondens omfattning ska även breddas till att inkludera s.k. klimatkontrakt (Carbon Contracts for Difference) samt åtgärder för att minska utsläppen inom sjöfarten.
  • Corsia föreslås implementeras endast för flyg till och från det europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).18

Frågan om vattensängseffekt

Inom ramen för ett handelssystem med ett utsläppstak finns i teorin en så kallad vattensängseffekt. Om utsläppen minskar (lägger sig på vattensängen) på ett ställe, ökar utsläppen (buktar sängen) på ett annat ställe. Utsläppens (vattensängens) totala volym förblir emellertid densamma. Kompletterande nationell styrning leder i teorin således till en omfördelning av utsläppen – från anläggningar i länder med nationell styrning till anläggningar i länder utan nationell styrning. Utsläppen omfördelas också över tid – en effekt som förstärks på en marknad med stora överskottet eller som EU ETS fall där överskottet sparas

18 COM (2021) 567 final.

i en reserv och görs tillgängliga långt senare. Vattensängseffekten och dess omfattning har varit omdebatterad av forskare. Bland annat har det angivits att omfördelningen över tid delvis sätter vattensängseffekten ur spel då stora överskott kan leda till politiska beslut som minskar antalet utsläppsrätter. Annulleringsmekanismen sätter även delvis vattensängseffekten ur spel. Vattensängseffekten har också angivits som skäl för att inte komplettera EU ETS med nationell styrning.19

Med nuvarande system annulleras alla utsläppsrätter i MSR som överstiger föregående års mängd auktionerade utsläppsrätter. Eftersom auktioneringsnivån påverkas av flera andra faktorer föreslår kommissionen att i stället införa en fast gräns för hur många utsläppsrätter som får finnas i MSR. Gränsen föreslås vara 400 miljoner, och alla utsläppsrätter utöver denna nivå som finns i reserven vid ett årsskifte kommer då automatiskt att annulleras. Den första annulleringen kommer att inträffa vid årsskiftet 2023/2024 och väntas uppgå till över två miljarder utsläppsrätter.

Med det nya förslaget sänks taket snabbare, så att sannolikheten för att MSR- och annulleringssystemet används sjunker. Frågan om vattensängseffekten blir därmed åter aktuell redan fr.o.m. 2024. Enligt Naturvårdsverket kommer dock fortsatta annulleringar att göras fram till 2027, vilket innebär att vattensängseffekten begränsas fram till dess.20 Vattensängseffekten är dock fortfarande oklar då den är beroende, utöver utkomsten från Fit for 55-förhandlingar, av bl.a.:

  • Huruvida utsläppsminskningen inom EU ETS kommer att minska snabbare än tilldelningen enligt Kommissionens förslag – till exempel på grund av nationella styrmedel (t.ex. då Tysklands nya klimatmål är att nå nettonollutsläpp till 2045) – eller genom snabbare teknikutveckling eller mer radikala beteendeförändringar.
  • Huruvida utsläppen minskar samtidigt som MSR överstiger gränsen för annulleringen.
  • I vilken grad olika indirekta effekter spelar roll, t.ex. när det gäller omfördelningen av utsläpp över tid.

19 Naturvårdsverket 2018, Underlag till regeringens klimatpolitiska handlingsplan, rapport 6879. 20 Naturvårdsverket 2021, Engångsänkning av utsläppstaket och skärpning av den linjära reduktionsfaktorn.

6.1.7. Förslag på gränsjusteringsmekanism för koldioxid (CBAM)

Klimattullar har studerats sedan 1970-talet, men det har gjorts väldigt få försök i världen att praktiskt genomföra dem. Detta beror på den tekniska komplexiteten som dessa mekanismer förknippas med, det oklara rättsläget gentemot världshandelsorganisationen (WTO) samt risken för repressalier från handelspartners.

Klimattullar kallas nu för gränsjusteringsmekanism för koldioxid, Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) då de kan utformas antingen som en tull, en skatt, en reglering eller en konsumtionsavgift. CBAM handlar om att sätta samma koldioxidpris på de importerade produkterna som EU:s produkter betalar genom EU ETS.

I EU-kommissionens meddelande om den europeiska gröna given21 angavs att om skillnaderna i ambitionsnivå i världen kvarstår, samtidigt som EU ökar sina klimatambitioner, avsåg EU-kommissionen föreslå en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen, ibland kallad för klimattullar, i vissa sektorer för att minska risken för koldioxidläckage. Detta ska säkerställa att importpriserna bättre återspeglar produkternas kolinnehåll. Denna åtgärd var tänkt att utformas så att den överensstämmer med WTO:s regler och EU:s övriga internationella åtaganden och som ett alternativ till de åtgärder som inriktas på risken för koldioxidläckage i EU:s utsläppshandelssystem, framför allt den fria tilldelningen av utsläppsrätter.

EU-kommissionen lade därmed, inom ramen för Fit for 55, fram ett förslag om att CBAM ska införas 2023, med en treårig introduktionsperiod. Mekanismen föreslås sedan gradvis införas fullt ut under en tioårsperiod, med start 2026. Syftet är att minska risken för koldioxidläckage och därmed ersätta framför allt den fria tilldelningen av utsläppsrätter för de sektorer som omfattas av förslaget. I takt med att CBAM gradvis höjs under perioden 2026–2035 kommer gratistilldelningen av utsläppsrätter att minska för de sektorer inom EU ETS som omfattas av CBAM. De sektorer som föreslås omfattas är cement, el, mineralgödsel, järn och stål samt aluminium.

Mekanismen föreslås komplettera EU:s utsläppshandelssystem genom att tillämpa en liknande prissättning när det gäller import av vissa varor till EU från tredje land. Avgiften tas ut i förhållande till de beräknade utsläppen av växthusgaser från produktionen i tredje

21 COM (2019) 640.

land och proportionellt till skillnaden mellan föregående veckans utsläppspris inom EU ETS, justerat med andel auktionering inom motsvarande sektorn, och ursprungsländernas prissättning på koldioxidutsläpp. Om de faktiska utsläppen inte kan bestämmas på ett adekvat sätt, ska utsläppen i stället bestämmas i enlighet med de 10 procent mest koldioxidintensiva anläggningarna inom EU ETS. Kommissionen föreslog även att det införs certifikat, deklarationer och ett ackrediteringssystem för kontroller.

Något exportstöd för företag som omfattas av utsläppshandeln föreslås inte. Inte heller någon differentiering mellan olika producentländer, t.ex. undantag för utvecklingsländer. Endast koldioxidprissättning, och inte t.ex. tekniska normer, ska kunna räknas som en åtgärd i exportlandet.

Intäkterna från CBAM kommer, i linje med det interinstitutionella avtalet om budget och egna medel,22 att betraktas som nya egna medel i EU:s budget, för att kunna finansiera det stora ekonomiska stimulanspaketet som EU har beslutat om med anledning av covid19pandemin.

Enligt beräkningar från organisationen Ember kommer mekanismen att omfatta cirka 260 miljoner ton koldioxid från EU:s import och 47 procent av den fria tilldelningen till industrin inom EU. Kostnaderna för CBAM kommer främst att betalas av europeiska konsumenter i form av högre priser varmed importörer får igen kostnaderna tack vare högre priser på den europeiska marknaden. Importerade varor från Ryssland kommer ha relativt hög CBAMkostnad medan avgiften för varor från USA blir knappt märkbara.23

Det finns bl.a. en risk för ”reshuffling”, dvs. att importländer till EU omfördelar sina resurser så att varor som exporteras till EU är mindre koldioxidintensiva, medan de som säljs till andra länder är mer koldioxidintensiva.

CBAM som påtryckningsmedel och frågan om klimatklubbar

Även om syftet med CBAM är att hantera risken för koldioxidläckage, har detta styrmedel potential dels att minska EU:s klimatavtryck från import, dels att användas som ett påtryckningsmedel

22 Europeiska rådet 2020, Extra möte i Europeiska rådet (17,18,19,20,21 juli 2020) – Slutsatser. 23 Sandbag, E3G och Energy Foundation, A storm in a cup – Impacts and geopolitical risks of the European carbon border adjustment mechanism.

för att andra länder ska sätta ett pris på koldioxid, möjligtvis med hjälp av bildandet av s.k. klimatklubbar.24

Globalt sett täcks i dag endast cirka 22 procent av koldioxidutsläppen av en skatt eller utsläppshandelssystem.25 Samtidigt subventionerades utvinning, produktion och konsumtion av fossila bränslen i många länder med cirka 300 miljarder dollar 2019.26 Att införa en CBAM kan därmed påskynda omställningen till att fler länder fasar ut sina fossila subventioner och inför ett koldioxidpris.

Ryssland, som förväntas drabbas mest av en möjlig CBAM, har t.ex. inlett en utredning om en nationell klimatskatt.27

6.1.8. Ansvarsfördelningsförordningen (ESR) och förslag till ett nytt utsläppshandelssystem

ESR reglerar utsläppen från byggnader, avfallshantering, transporter, småskalig industri samt koldioxidutsläpp från jordbruket. Under den nuvarande förordningen ska utsläppen i dessa sektorer minska med 30 procent 2021–2030 jämfört med 2005. Utsläppsutrymmet fördelas i nationellt bindande mål fördelade utifrån BNP per capita och hänsyn till kostnadseffektiviteten i ett spann mellan noll och minus 40 procent. Sverige har tillsammans med Luxemburg det skarpaste utsläppsmålet om minus 40 procent.

Det nya förslaget28 från EU-kommissionen inom ramen för Fit for 55 innebär att ESR-utsläppen 2030 ska vara minst 40 procent lägre än 2005, jämfört med nuvarande mål på minus 30 procent. För Sverige föreslås minskningsmålet 2030 höjas från minus 40 till minus 50 procent jämfört med 2005, vilket motsvarar minus 54,5 procent jämfört med 1990. Enligt Sveriges nuvarande nationella klimatmål bör utsläppen inom ESR minska med minst 63 procent senast 2030 jämfört med 1990, varav högst 8 procentenheter kan komma från s.k. kompletterande åtgärder, vilket innebär att Sverige har redan nu mer ambitiösa nationella klimatmål än de som ingår i Kommissionens förslag. De befintliga flexibiliteterna föreslås lämnas oförändrade.

24 Falkner et al. 2021, Climate clubs: politically feasible and desirable? 25 Världsbanken 2020, State and Trends of Carbon Pricing 2020. 26 IEA, Fossil Fuel Subsidies Database. 27 Nasdaq, https://www.nasdaq.com/articles/russia-considering-own-carbon-tax-as-eu-preparesone-vedomosti-2021-09-23, hämtat 2021-09-27. 28 COM (2021) 555 final.

Borttagning av utsläppsenheter

Historiskt har Sverige tagit bort sitt överskott av utsläppsenheter Annual Emission Allocation (AEA) inom EU:s ansvarsfördelningsbeslut, Effort Sharing Decision (ESD). Annulleringarna innebär att utsläppsenheterna inte kan sparas till framtida år eller säljas vidare till andra EU-medlemmar, vilket innebär att EU:s totala utsläppsutrymme inom ESR minskade lika mycket som Sverige överträffade sitt mål enligt ESD. Sveriges annulleringar av överskott innebar därmed en ambitionshöjning för EU. AEA-enheterna kan endast handlas bilateralt mellan medlemsstater. Regeringen har bedömt att det hittills endast har genomförts enstaka transaktioner av AEA och att priset ofta sätts som en del av en större överenskommelse mellan länderna. Mot bakgrund av detta samt avsaknaden av ett marknadspris har regeringen bedömt att det inte går att ange något ekonomiskt värde för det svenska överskottet av AEA.29

Ett nytt utsläppshandelssystem för byggnader och fordon

Kommissionen understryker svårigheterna att inom EU minska utsläppen inom sektorerna vägtransporter och byggnader, bl.a. för att det i sektorerna saknas en enhetlig prissättning för växthusgasutsläpp inom EU. Ett helt nytt och separat utsläppshandelssystem för utsläpp från vägtransporter och uppvärmning föreslås därmed införas 2026.30 De aktörer som berörs föreslås bli drivmedels- och värmeleverantörer. En särskild typ av utsläppsrätter, som inte kan utnyttjas i det nuvarande EU ETS, föreslås auktioneras ut. Ingen gratis tilldelning föreslås erbjudas. I linje med ansvarsfördelningsförordningen (ESR) ska utgivningen 2030 motsvara en minskning av de berörda utsläppen med 43 procent relativt 2005. Samtidigt föreslås sektorerna omfattas av ESR även i fortsättningen. Det innebär att sektorernas omställningstryck behöver utgå från ländernas åtaganden inom ESR och att handelssystemet behöver kompletteras med nationell styrning. Kommissionen planerar att undersöka möjligheten att slå ihop de befintliga EU ETS med detta nya utsläppshandelssystem senast 2031.

Av auktionsintäkterna föreslås 75 procent fördelas till medlemsstaterna och 25 procent till en ny, föreslagen social klimatfond,

29 Skriftlig fråga 2019/20:1022 av Betty Malmberg (M) – Skrotade utsläppsrätter. 30 COM (2021) 551 final.

Social Climate Fund (SCF).31 Ur fonden ska medlemsstaterna kunna söka 50-procentig medfinansiering för att begränsa de negativa sociala effekter den nya utsläppshandeln befaras orsaka inledningsvis såsom energisanering av hus, solpaneler, laddinfrastruktur m.m., men också direkta kontantstöd.

6.1.9. LULUCF-förordningen och EU:s skogsstrategi

LULUCF står för land-use, land use change and forestry. LULUCFförordningen32 syftar till att ge incitament dels till åtgärder som bevarar och förstärker upptaget av kol i skog och mark, dels till åtgärder som ökar kolinlagring i långlivade träprodukter. Sektorn ger varje år upphov till såväl utsläpp som upptag av växthusgaser och förknippas med större osäkerhet än de övriga sektorerna. LULUCF-förordningen innebär att växthusgaser från denna sektor inkluderas som en separat del av EU:s klimatramverk till 2030, men med vissa kopplingar till ESR-sektorn. LULUCF-sektorn föreslås dock kunna bidra fullt ut till EU:s mål om att minska nettoutsläppen med 55 procent till 2030. Regelverket innebär också att en förändrad kolbalans till följd av biomassaproduktion för exempelvis bioenergi och biodrivmedel får en viss reglering i EU. Åtagandet innebär att varje enskild medlemsstats bokförda nettoupptag inte ska minska.

Inom ramen för Fit-for-55-paket har kommissionen föreslagit att LULUCF-sektorn som helhet ska omfattas av klimatmålet om att minska nettoutsläppen med minst 55 procent till 2030. Kommissionen vill därmed stärka LULUCF-sektorns bidrag till den ökade övergripande klimatambitionen under den andra åtagandeperioden, 2026–2030. Under denna period föreslår Kommissionen att bindande krav om ökat nettoupptag, baserat på rapporterade nettoutsläpp ska införas på medlemsstatsnivå, i stället för särskilda bokföringsregler per medlemsland som i första åtagandeperioden. En sådan övergång skulle kunna resultera i en mer transparent bokföring och vara mer i linje med bokföringsregler inom ESR-sektorn. Sammantaget ska medlemsländernas krav bidra till att EU uppnår ett nettoupptag på 310 miljoner ton 2030. Enligt fördelningen ska Sverige ha en sänka på

31 COM (2021) 568. 32 (EU) 2018/841.

47,3 miljoner ton koldioxidekvivalenter 2030, vilket är en stor ökning jämfört med nuvarande nettoupptag på 35,5 miljoner ton 2019.

För perioden 2031–2035 har kommissionen föreslagit att LULUCFsektorn och jordbrukssektorn ska hanteras inom en EU-gemensam utvidgad marksektor. Målet är att EU 2035 inte ska ha några nettoutsläpp inom denna utvidgade marksektor. Därefter ska sektorn generera ett nettoupptag.

Kommissionen har även föreslagit en ny EU:s skogsstrategi för 203033 som bygger på EU:s strategi för biologisk mångfald 2030 och EU:s klimatlag. EU:s förslag om en skogsstrategi fastställer en vision och konkreta åtgärder för att förbättra kvantiteten och kvaliteten av EU:s skogar och stärka deras skydd, restaurering och motståndskraft, framför allt mot klimatförändringarnas effekter. Förslaget tar avstamp i att skogar bidrar till en mängd olika funktioner. Kommissionen efterlyser en mer optimal användning av träråvaror i enlighet med kaskadprincipen vilket innebär att prioritera användningsområden som kan ersätta deras fossilbaserade motsvarigheter, med särskilt fokus på långlivade trävaror. Kommissionen vill även säkerställa hållbar användning av träbaserade resurser för bioenergi. Kommissionen avser skydda EU:s sista kvarvarande gamla skogar, s.k. primary eller old-growth forests, säkerställa skogsrestaurering och förstärkt hållbar skogsvård samt ge ekonomiska incitament för skogsägare och förvaltare för att förbättra kvantiteten och kvaliteten på EU-skogar. Till exempel kommer Kommissionen att ta fram kolinlagringscertifikat, inom ramen för ”carbon framing initiative” som först annonserades i EU:s Farm to Fork Strategy, som skulle kunna användas framöver för att ersätta bönder som tillämpar klimatvänliga metoder. Kommissionen har även som mål att plantera 3 miljarder träd till 2030. Som en del av översynen av byggproduktförordningen kommer kommissionen att fastställa en standard för att kvantifiera klimatfördelarna med träbyggnadsprodukter och andra byggmaterial.

I december 2021 lade EU-kommissionen fram ett meddelande om hållbara kolcykler.34 Syftet var bland annat att åstadkomma 42 miljoner ton upptag till 2030 genom att olika aktörer frivilligt ska kunna köpa verifierade negativa utsläppskrediter (s.k. carbon farming) samt genom att finansiera investeringar i tekniker såsom bio-CCS för att åstadkomma 5 miljoner ton permanenta negativa utsläpp 2030.

33 COM (2021) 572 final. 34 COM (2021) 800 final.

6.2. EU:s handelspolitik

Handelspolitiken är ett område där EU har exklusiv behörighet, vilket omfattar tullsatser, tull- och handelsavtal som rör handel med varor och tjänster, kommersiella aspekter av immateriella rättigheter, utländska direktinvesteringar, enhetlig liberalisering, exportpolitik och åtgärder för att skydda handel t.ex. vid dumpning eller subventioner.35 Det innebär att det är EU och inte medlemsstaterna som lagstiftar om handelsfrågor och ingår internationella handelsavtal. Om avtalet omfattar områden med delad behörighet kan rådet ingå avtalet först efter det att det ratificerats av samtliga medlemsstater. Genom att agera tillsammans med en röst på den globala arenan, snarare än med många olika handelsstrategier, får EU en stark ställning när det gäller global handel.

Europeiska unionen vill att handeln med tredjeländer ska vara rättvis och bedrivas på lika villkor. Därför har EU de senaste åren reformerat sina handelsrelaterade regler i grunden. Berörda huvudområden är utländska direktinvesteringar, antidumpning och handelspolitiska skyddsinstrument. Tanken bakom EU:s nya lagstiftningsinitiativ är att skydda EU:s producenter och företag från vissa potentiellt skadliga handelsmetoder som utländska enheter använder sig av.

6.2.1. EU:s förslag på en ny handelsstrategi

Den 18 februari 2021 lade EU-kommissionen fram sin nya handelsstrategi för de kommande åren.36 Handelsstrategin återspeglar begreppet ”öppen strategisk autonomi” och bygger på EU: s öppenhet att bidra till den ekonomiska återhämtningen genom att stödja den gröna och digitala omställningen. Strategin innehåller ett förnyat fokus på att stärka multilateralism och reformera globala handelsregler för att säkerställa att de är rättvisa och hållbara. Den nya handelspolitiken innehåller sex förslag:

  • Reformera WTO inklusive när det gäller att ta hänsyn till ekologisk hållbarhet.

35 Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. 36 COM (2021) 66 final.

  • Stödja den gröna omställningen och främja ansvarsfulla och hållbara värdekedjor inklusive för att inom WTO och bilateralt liberalisera handeln med utvalda klimatsmarta varor och tjänster, för att ha grönare handelsstöd inom WTO samt för att införa hållbarhetskapitel, Parisavtalet som ett ”väsentligt element” och på sikt ett nytt kapitel om hållbara livsmedelssystem i EU:s bilaterala avtal. Slutsatser från handels- och investeringsavtal med G20-länder bör även enligt Kommissionens förslag baseras på en gemensam ambition att uppnå klimatneutralitet så snart som möjligt och i linje med rekommendationerna från IPCC. EU kommer unilateralt att arbeta för klimattullar. EU kommer även att lägga fram lagstiftning om avskogning och skogsförstöring samt förslag om hållbart företagande, inklusive obligatorisk s.k. ”due diligence” om miljö, mänskliga rättigheter och arbetstagare.
  • Främja den digitala övergången och handeln med tjänster.
  • Stärka EU:s inverkan på standardiseringsarbetet, i synnerhet i förhållande till den gröna och digitala omställningen, samt utveckla ett närmare transatlantiskt partnerskap om grön och digital omställning.
  • Fördjupa EU:s relationer med grannländer och Afrika, inklusive genom att driva hållbara investeringsavtal med Afrika och södra grannskapet.
  • Stärka EU:s fokus på att genomföra och tillämpa handelsavtal och säkerställa lika villkor för EU-företag.

6.2.2. Hållbarhetskapitel i EU:s handelsavtal

Eftersom Sverige är ett av EU:s medlemsländer sluter Sverige inte några egna frihandelsavtal. Det är EU som förhandlar fram frihandelsavtal för alla medlemsländers räkning. EU har frihandelsavtal med bland annat Japan, Kanada, Mercosur-länderna, Moldavien, Storbritannien, Sydkorea och Vietnam. Förhandlingar har pausats när det gäller avtal med t.ex. USA.

Handeln mellan världens länder regleras i första hand av Världshandelsorganisationen, WTO:s, regelverk. Ibland sluts frihandelsavtal mellan länder för att ytterligare underlätta handeln länderna emellan. Det handlar bland annat om att minska eller ta bort tullar

för varor som kommer från frihandelsområdet. Förutom tullar omfattar frihandelsavtal även frågor som tjänster, investeringar och offentlig upphandling. Dessutom innehåller de moderna frihandelsavtalen också regler för hur avtalet ska bidra till en hållbar utveckling i de inblandade länderna. De kan till exempel reglera miljöfrågor, hälsoaspekter, arbetsvillkor. Det går att förhandla fram handelsavtal inom WTO. Det är dock en tidskrävande process och därför sluter många länder egna frihandelsavtal.

I de frihandelsavtal som EU sluter med andra länder finns ett kapitel som speciellt behandlar hållbarhetsfrågor. Hållbarhetskapitlen i handelsavtal ska ge förutsättningar för att handeln mellan parterna är hållbar. De ska underlätta för avtalsländerna att samarbeta om miljöarbete och skapa sunda arbetsförhållanden och sociala villkor. Detta ska ge förutsättningar för en inkluderande tillväxt som bidrar till en global hållbar utveckling.

Hållbarhetskapitlen ska inte skapa nya skyldigheter eller åtaganden. Den ska stödja genomförandet av parternas befintliga internationella åtaganden på områden som är av betydelse för handeln mellan parterna, till exempel arbets- och miljöområdet. Bestämmelserna hänvisar därför till befintliga åtaganden som partnerna redan har anslutit sig till. Det gäller främst den internationella arbetsorganisationens ILO:s regelverk och de multilaterala miljöavtalen, Multilateral Environmental Agreements (Mea), såsom Klimatkonventionen, Kyotoprotokollet och Parisavtalet. En part kan alltså inte tvinga den andra att ha samma skyddsnivåer som det egna landet. Däremot måste alltid exporterande företag följa de regler som gäller i partnerlandet där de vill sälja sina varor eller tjänster.

I EU:s hållbarhetskapitel lovar partnerländerna att:37

  • respektera och tillämpa multinationella avtal som gäller skydd för arbetsvillkor och miljö
  • främja handel och investeringar som bidrar till en hållbar utveckling, såsom handel med varor och tjänster som är bra för miljön, till exempel solceller och delar till vindturbiner
  • främja företagens tillämpning av de internationella principerna för hållbart företagande (CSR) och användning av frivilliga standardiserings- och certifieringssystem med hållbarhetssyfte

37 Kommerskollegium, https://www.kommerskollegium.se/om-handel/hallbarhandel/hallbarhetskapitel-i-frihandelsavtal, hämtat 2021-08-30.

  • säkerställa att åtagandena i hållbarhetskapitel genomförs, genom att inrätta institutioner och inkludera civilsamhället
  • bygga ett system för att lösa tvister genom diskussioner mellan partnerländerna, konsultationer med nationella och internationella organisationer samt involverandet av en fristående expertpanel
  • samarbeta och identifiera specifika åtaganden som är relevanta för handeln mellan avtalsparterna.

Bestämmelserna i ett hållbarhetskapitel är bindande men frågan avgörs inte i avtalets allmänna tvistlösningssystem. Man använder heller inte sanktioner, som till exempel tullhöjningar, för att kompensera för ett avtalsbrott i hållbarhetskapitlet. I stället skapar parterna ett särskilt system som är anpassat för att lösa tvister på hållbarhetsområdet. Det kan vara genom diskussioner mellan partnerländerna, konsultationer med nationella och internationella organisationer eller att involvera en fristående expertpanel, som avgör om bestämmelserna i hållbarhetskapitlet har fullgjorts. Om inte, tar expertpanelen fram en åtgärdsplan som specificerar vad parten behöver göra för att uppfylla det man lovat i frihandelsavtalet.

6.2.3. EU:s antidumpningstullar

Antidumpningstullar och utjämningstullar är handelspolitiska åtgärder som ska skydda EU:s företag mot dumpade priser. Antidumpningstull är när exportören säljer sin vara för ett lägre pris än på hemmamarknaden. Utjämningstull är när ett land ger exportören en exportsubvention för att sälja sin vara. Av relevans för klimat är följande:

  • Under perioden 2013–2018 har antidumpningstullar på 27,3 till

64,9 procent och utjämningstullar på 3,5 till 11,5 procent varit i kraft för import av solcellsmoduler samt solceller från Kina. Den 4 september 2019 återgick tullar till tidigare 2,7 procent.38

38 Kommerskollegium, https://www.kommerskollegium.se/om-oss/nyheter/2018/eusskyddstullar-pa-solceller-tas-bort, hämtat 2021-09-08.

  • Den 19 juli 2018 beslutade EU-kommissionen om att införa provisoriska antidumpningstullar på elcyklar som importeras till EU från Kina. Tullarna ligger nu på mellan 21,8 och 83,6 procent.39

6.2.4. EU:s investeringsavtal med Kina

EU har inte något frihandelsavtal med Kina. Det är Världshandelsorganisationens regelverk som gäller för handeln mellan EU och Kina. Den 30 december 2020 kom däremot EU och Kina fram till en principiell överenskommelse om att teckna ett investeringsavtal. Sammanlagt har direktinvesteringar från EU till Kina uppgått till mer än 140 miljarder euro de senaste 20 åren. Under samma tidsperiod har Kina investerat ungefär 120 miljarder euro i EU. Innan avtalet kan träda i kraft måste det dock granskas juridiskt, översättas samt godkännas av Kina, EU:s parlament och Europeiska unionens råd. När investeringsavtalet träder i kraft förväntas det innebära förbättrade möjligheter att investera inom tillverkningsindustri (fordon, telekom och sjukvårdsutrustning) och tjänstesektorer (datortjänster, finansiella tjänster och molntjänster). I avtalet förbinder sig Kina att vara transparent när det gäller statsstöd, att statsägda företag inte ska diskriminera utländska företag, samt att inte tvinga utländska företag att lämna ifrån sig teknologi (påtvingad teknologiöverföring).40 Avtalet innehåller också åtaganden om miljö och klimat, bland annat för ett effektivt genomförande av Parisavtalet.41 Den 20 maj 2021 röstade dock Europaparlamentet mot en ratificering, med krav på att Kina lyfter sina sanktioner mot EU innan ett avtal kan skrivas på.42

6.2.5. Utrikesdeklarationen 2021

I regeringens utrikesdeklaration 2021 tydliggjordes att bl.a. klimat- och miljöinvesteringar kan hjälpa att trygga Sverige samt bidra till fred, säkerhet och utveckling och demokrati globalt. Det erkändes

39 Kommerskollegium, https://www.kommerskollegium.se/om-oss/nyheter/2018/provisoriskaantidumpningstullar-for-elcyklar-infors, hämtat 2021-09-08. 40 Kommerskollegium, https://www.kommerskollegium.se/importera--exportera/eushandelsavtal/kina, hämtat 2021-09-01. 41 EU-kommissionen, 2020, Key elements of the EU-China Comprehensive Agreement on Investment. 42 EU Parlament, https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20210517IPR04123/mepsrefuse-any-agreement-with-china-whilst-sanctions-are-in-place, hämtat 2021-09-01.

att Sverige och EU ser globala utmaningar som vi bara kan hantera tillsammans med Kina, inklusive klimat och en rättvis frihandel. Det annonserades även att Sverige kommer fortsätta visa ledarskap genom vår egen omställning till ett fossilfritt samhälle och genom Sveriges klimatdiplomati.43

6.2.6. Regeringens aviseringar i klimathandlingsplanen i frågor om handel

I regeringens klimathandlingsplan44 förklarades att reformarbetet för att genomföra Parisavtalet bör intensifieras och att 1,5-gradersmålet måste nås. Handel är ett viktigt verktyg för hållbar utveckling och Sverige bör verka för att handeln ska kunna bidra till ett effektivt användande av globala resurser. Sverige bör vara pådrivande i rollen att visa på möjligheterna att förena klimatåtgärder med ekonomisk utveckling. Sverige bör verka för att kopplingen mellan Parisavtalet och handeln stärks, så att exempelvis handels- och investeringsavtal samt EU:s unilaterala handelspreferenser för utvecklingsländer inom ramen för det allmänna preferenssystemet (GSP+) kan vara ett instrument för att uppfylla Parisavtalets mål. Sverige stödjer att EU ska stärka och främja genomförandet av Parisavtalet och uppmanar därför kommissionen att utföra en analys i det avseendet, inklusive av möjligheten att inkorporera Parisavtalet som en väsentlig klausul i samarbetsavtal inklusive frihandelsavtal med tredje part. Sverige bör fortsatt verka för att handelsavtal särskilt ska belysa klimataspekter och Parisavtalets genomförande och att dessa får en framträdande roll i frihandelsavtal.

Sverige avser att fortsatt driva på för att generellt avskaffa tullar och handelshinder, inklusive för klimatvänliga varor, tjänster och teknik, i EU:s handelsavtal så att dessa kan bidra till att öka takten i klimatomställningen.

OECD:s analysarbete om handelsaspekter av cirkulär ekonomi har en viktig roll för att förstärka synergier mellan handel och klimat och detta arbete bör stödjas.

Sverige bör driva på för att de internationella och europeiska regelverken för bl.a. exportkrediter och annan offentlig handelsfinansiering

43 Regeringen 2021, Regeringens deklaration vid 2021 års utrikespolitiska debatt i riksdagen onsdagen den 24 februari 2021. 44Prop. 2019/20:65, En samlad politik för klimatet – klimatpolitisk handlingsplan.

bidrar till hållbarhet och uppfyllandet av Parisavtalet. Export av grön och klimatsmart teknik kan, utöver att bidra till minskade klimatutsläpp, bidra till att stärka svensk konkurrenskraft. Regeringen gav därför Exportkreditnämnden i uppdrag att tillsammans med Svensk Exportkredit AB se över hur det svenska och internationella exportfinansieringssystemet ska bidra till tydlig omställning och kraftigt minskade utsläpp av växthusgaser. Uppdraget skulle beskriva hur förslagen påverkar svenska företags konkurrenskraft, risken för koldioxidläckage och den långsiktiga påverkan på de globala utsläppen. Verksamheten och kreditgivningen behöver anpassas för att vara i linje med Parisavtalet och inte skapa inlåsningar i fossilberoende. Detta görs bl.a. genom att senast 2022 upphöra med de svenska exportkrediterna till investeringar för prospektering och utvinning av fossila bränslen.

I redovisningen av uppdraget lämnades åtta förslag på hur det svenska och internationella exportfinansieringssystemet kan bidra till en tydlig omställning och minskade utsläpp av växthusgaser, bl.a. att ännu större vikt ska läggas vid att utgå från Parisavtalets 1,5gradersmål och exempelvis beakta inlåsningseffekter och omställningsplaner i exportaffärer till verksamhet med omfattande växthusgasutsläpp, samt att pröva möjligheten att ställa ut garantier från Exportkreditnämnden för miljö- och klimatinvesteringar i Sverige med koppling till export.45

6.3. Övriga rättsakter med en viktig påverkan för klimatomställningen

6.3.1. Governanceförordningen

För att hjälpa EU att nå sina klimat- och energimål 2030, fastställer förordningen om styrning av energiunionen, också kallat styrningsförordningen eller governanceförordningen,46 gemensamma regler för planering, rapportering och övervakning. Förordningen säkerställer också att EU: s planering och rapportering synkroniseras med

45 Exportkreditnämnden, Ett exportfinansieringssystem som bidrar till klimatomställningen, dnr D20/03463, Återrapportering av regeringsuppdrag, dnr UD2020/03704/FH. 46 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1999 av den 11 december 2018 om styrningen av energiunionen och av klimatåtgärder samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 663/2009 och (EG) nr 715/2009, Europaparlamentets och rådets direktiv 94/22/EG, 98/70/EG, 2009/31/EG, 2009/73/EG, 2010/31/EU, 2012/27/EU och 2013/30/EU samt rådets direktiv 2009/119/EG och (EU) 2015/652 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 525/2013 (EU) 2018/1999.

ambitionscyklerna enligt Parisavtalet. Enligt styrningsförordningen ska EU:s medlemsländer vart femte år ta fram integrerade nationella energi- och klimatplaner med nationella långsiktiga strategier för minskning av växthusgasutsläppen. Förordningen innehåller de nödvändiga elementen för att följa upp framstegen i genomförandet av t.ex. ESR- och LULUCF-förordningar samt rapporteringen till UNFCCC och Parisavtalet.

6.3.2. Energiskattedirektivet

Energiskattedirektivet47 reglerar medlemsstaternas beskattning av bränslen till uppvärmning, motordrift samt el. I direktivet fastställs EU:s regler för skatter när det gäller elektricitet, alla motorbränslen och de flesta bränslen för uppvärmning. Syftet är att säkerställa att EU:s inre marknad för energi fungerar smidigt och att undvika alla de störningar av handeln och konkurrensen som kan bli följden av stora skillnader i ländernas skattesystem. Reglerna ska bidra till bredare mål, som att gå över till en konkurrenskraftig, koldioxidsnål och energieffektiv ekonomi.

Det nuvarande direktivet är från 2003. Enligt kommissionen är det nuvarande energiskattedirektivet föråldrat och återspeglar inte t.ex. EU:s klimatmål. Kommissionen lade därför fram ett förslag, inom ramen för Fit for 55,48 som föreslås börja tillämpas den 1 januari 2023 och innebär att

  • Skattebasen breddas genom att fler bränslen beskattas och många undantag i det nuvarande direktivet tas bort, t.ex. vissa biobränslen och torv.
  • El och bränsle för flygningar inom EU, förutom renodlad flygfrakt, och sjöfart inklusive fiske inom EU ska beskattas.
  • Många undantag och möjligheter till nationella skattenedsättningar föreslås tas bort, medan nya undantag föreslås införas när det kan motiveras av exempelvis energieffektivisering, miljöskydd eller sociala överväganden.

47 Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet. 48 COM (2021) 563 final.

  • Minimiskattenivåerna föreslås utgå från energiinnehåll i stället för volym.
  • Skatt på järnvägstrafik, viss lokaltrafik, jordbruk, trädgårdsodling, skogsbruk, fiske och energiintensiv verksamhet får fortsatt sättas på minimiskattenivån.
  • I syfte att upprätthålla minimiskattenivåernas realvärde föreslås en årlig indexjustering.
  • Medlemsstaterna får ha högre skatt än minimiskattenivån så länge de för varje användningsområde följer förhållandet mellan bränslenas skattenivåer som anges i direktivet. El föreslås alltid beskattas på samma nivå som de lägst beskattade bränslena.
  • Kommissionen föreslår inte någon koldioxidskattekomponent i energiskattedirektivet.

6.3.3. Förnybartdirektivet, bränslekvalitetsdirektivet och direktivet om utbyggnad av infrastrukturen för alternativa bränslen

Förnybartdirektivet49 bidrar till utvecklingen av förnybar energi inom EU:s alla sektorer. Det fastställer gemensamma principer och regler för att avlägsna hinder, stimulera investeringar och driva kostnadsminskningar inom teknik för förnybar energi och ger medborgare, konsumenter och företag möjlighet att delta i ren energiomvandling. Utöver detta sätter bränslekvalitetsdirektivet50 hållbarhetskriterier och kräver en minskning av växthusgasintensiteten för transportbränslen med minst 6 procent till 2020.

Direktivet fastställer ett bindande mål för förnybar energi för EU för 2030 på minst 32 procent samt på 14 procent för transportsektorn, med en avisering om eventuell skärpning 2023, och innehåller åtgärder inom olika sektorer. Direktivet fastställer även kriterier för att säkerställa hållbarhet för bioenergi, genom krav på växthusgasminskning

49 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor. 50 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/30/EG av den 23 april 2009 om ändring av direktiv 98/70/EG, vad gäller specifikationer för bensin, diesel och gasoljor och införande av ett system för hur växthusgasutsläpp ska övervakas och minskas, om ändring av rådets direktiv 1999/32/EG, vad gäller specifikationen för bränsle som används av fartyg på inre vattenvägar, och om upphävande av direktiv 93/12/EEG.

och krav på vilken mark som råvaran odlas på, band annat med hänsyn till biologisk mångfald och kolinlagring. I Sverige genomförs förnybartdirektivet i denna del genom lagen om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (hållbarhetslagen).51

Inom ramen för Fit for 55 har EU-kommissionen föreslagit att EU:s förnybartmål 2030 höjs från 32 procent till 40 procent, med sektorsmål för transport, värme, byggnader och industri. Sektorsmålet för transporter föreslås slopas då det i stället föreslås införas en reduktionsplikt på minus 13 procent jämfört med standardvärdet för fossila drivmedel till 2030. Kommissionen föreslog också åtgärder för att främja vätgas i transport- och industrisektorerna, samt åtgärder för att främja energisystemintegration och ökat samarbete mellan medlemsstaterna om produktion av förnybar energi. Förslaget innehåller också skärpta hållbarhetskrav och ökad rapportering för bioenergi.

Kommissionen föreslog även en översyn av direktivet om utbyggnad av infrastrukturen för alternativa bränslen52 för att vägfordon, fartyg och flygplan som använder alternativa drivmedel enkelt ska kunna användas inom hela EU. Förslaget innehåller bland annat bindande mål för medlemsstaterna när det gäller utbyggnad av publik laddinfrastruktur längs vägnätet.

6.3.4. Energieffektiviseringsdirektivet

Syftet med energieffektiviseringsdirektivet53 är att fastställa en gemensam ram för att främja energieffektivisering inom EU. Direktivet innehåller bestämmelser för att undanröja hinder för effektivitet i tillförsel och användning av energi. Det består även av åtgärder inom samtliga delar av energisystemet – från energiomvandling via transmission och distribution till slutlig användning, dock inte i transportsystemet.

Den senaste revideringen av direktivet beslutades i december 2018.54 Revideringarna innehåller bland annat:

51 Lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. 52 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/94/EU av den 22 oktober 2014 om utbyggnad av infrastrukturen för alternativa bränslen. 53 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energieffektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG. 54 (EU) 2018/2002.

  • Ett nytt mål för energieffektivisering på 32,5 procent till 2030 jämfört med ett referensscenario till 2030, vilket motsvarar maximalt 1 128 miljoner ton oljeekvivalenter (Mtoe) i primärenergi.
  • Krav på medlemsländerna att genomföra årliga besparingar på

0,8 procent.

  • Individuell mätning och kostnadsfördelning för värme, kyla och varmvatten för hushållsbruk.

Direktivet har implementerats i svensk rättsordning bland annat genom lagen om energikartläggning i stora företag,55 lagen om energimätning i byggnader56 och lagen om att företag ska göra kostnadsnyttoanalyser när de bygger nya anläggningar.57

Inom ramen för Fit for 55 föreslog EU-kommissionen att höja ambitionsnivån till 39 procent jämfört med ett referensscenario, vilket motsvarar maximalt 1 023 Mtoe i primärenergi. Kommissionen föreslog att principen om ”energieffektivisering först” ska få en rättslig grund. EU-kommissionen föreslog en första definition på EU-nivå av energifattigdom, liksom ett mål för medlemsstaterna att minska den slutliga energiförbrukningen med 1,5 procent per år 2024–2030, nästan dubbelt så mycket som det nuvarande målet. Den offentliga sektorn behöver åstadkomma en årlig renoveringstakt om minst 3 procent samt och dessa renoveringar ska uppnå energikraven för nära nollenergibyggnad (kostnadsoptimal nivå och i linje med energiklass C i Sverige).

6.3.5. Förordningen om koldioxidutsläpp från lätta fordon

Förordningen om fastställande av normer för koldioxidutsläpp för nya personbilar och för nya lätta nyttofordon innehåller bestämmelser om krav för koldioxidutsläppen från lätta fordon58 och fastställer bindande utsläppsmål på varje fordonstillverkares fordonsflotta på EU-marknaden. Den tillverkare som överskrider sitt bindande utsläppsmål måste betala böter. Syftet är att minska utsläppen från nya

55 Lagen (2014:266) om energikartläggning i stora företag. 56 Lagen (2014:267) om energimätning i byggnader. 57 Lagen (2014:268) om vissa kostnads-nyttoanalyser på energiområdet. 58 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/631 av den 17 april 2019 om fastställande av normer för koldioxidutsläpp för nya personbilar och för nya lätta nyttofordon och om upphävande av förordningarna (EG) nr 443/2009 och (EU) nr 510/2011.

lätta fordon respektive lätta bussar/lastbilar, enligt mätmetoden WLTP, till följande nivåer jämfört med 2021:

  • Personbilar: 15 procent minskning till 2025 och 37,5 procent minskning till 2030.
  • Lätta nyttofordon: 15 procent minskning till 2025 och 31 procent minskning till 2030.

Kommissionen föreslår, inom ramen för Fit for 55, en skärpning av de befintliga EU-målen för 2030 till 55 procents reduktion för personbilar och till 50 procents reduktion för lätta nyttofordon samt ett nytt EU-mål som innebär nollutsläppskrav för nya lätta fordon från 2035.

Tunga fordon59 med en fordonsvikt över 7,5 ton kommer att minska sina utsläpp med 15 procent 2025 och med 30 procent 2029, jämfört med 2019–2020.

6.3.6. Ekodesigndirektivet och energimärkningsförordningen

Ekodesigndirektivet60 sätter minimikrav på energiprestanda hos produkter och förbjuder de mest energi- och resurskrävande produkterna på EU-marknaden. Ekodesigndirektivet är ett ramdirektiv, vilket innebär att mer specifika krav sätts i produktförordningar. Där regleras också när kraven börjar gälla och hur mätningar och kontroll ska gå till. Direktivet syftar till att sätta minimikrav på energiprestanda hos produkter. Ekodesigndirektivet ska förbättra produkters miljöprestanda under hela livscykeln. Ekodesignkraven fungerar som ett golv för att förbjuda och ta bort de allra sämsta produkterna på marknaden, sett ur ett energiperspektiv. Ekodesigndirektivet ställer även krav på funktion exempelvis buller, att en tvättmaskin tvättar rent etc. Kraven tas fram genom en livscykelanalys. Ekodesigndirektivet omfattar sedan 2009 även produkter som inte själva använder energi, men som har en påverkan på den totala energianvändningen. Det kan exempelvis vara fönster på ett hus eller däcken på en bil. Fordon är undantagna ur både ekodesign- och energimärkningsdirektiven då de omfattas av separata koldioxidkrav. Ekodesigndirektivet är implementerat i Sverige genom lagen om ekodesign.61

59 (EU) 2019/1242. 60 2009/125/EG. 61 Lagen (2008:112) om ekodesign.

Energimärkningsförordningen62 syftar till att synliggöra olika produkters energianvändning och underlättar för konsumenter som vill göra energismarta val. Energimärkningen graderar en apparats energiförbrukning på en skala från A till G. Märkningen gör det lätt att jämföra olika modeller och fabrikat och visar även andra viktiga egenskaper som bildstorlek på tv-apparater, volym på kylar och frysar samt kapacitet för tvättmaskiner och diskmaskiner. Energimärkningen är obligatorisk för de produktgrupper som är reglerade och är gemensam för EU-länderna. Begagnade produkter eller transportmedel för personer eller varor omfattas inte. EU-kommissionen gör urvalet av vilka produkter som ska energimärkas utifrån produktgruppens besparingspotential och för varje utvald produktgrupp tar man fram en specifik produktförordning. I produktförordningen beskrivs de olika kraven och när de börjar gälla. Det finns även krav på information vid marknadsföring och vid försäljning via internet.

6.3.7. EU:s handlingsplan för cirkulär ekonomi

I mars 2020 presenterade EU-kommissionen en handlingsplan för cirkulär ekonomi,63 som omfattar följande åtgärder:

  • Kommissionen kommer att ta fram ett nytt regelverk om hållbara produkter, inklusive för att göra ekodesignramen tillämplig på ett så brett spektrum av produkter som möjligt och se till att den bidrar till cirkularitet.
  • Kommissionen föreslår en översyn av EU:s konsumentlagstiftning för att säkerställa att konsumenterna får tillförlitlig och relevant information om produkter på försäljningsstället, bland annat om deras livslängd och om tillgången till reparationstjänster, reservdelar och reparationsmanualer. Kommissionen kommer också att överväga att ytterligare stärka konsumentskyddet mot grönmålning och planerat åldrande, genom att fastställa minimikrav för hållbarhetsmärkning och för informationsverktyg. Utöver detta kommer kommissionen att arbeta för att införa en ny ”rätt till reparation”, med prioritet till elektronik och IKT.

62 (EU) 2017/1369. 63 COM (2020) 98 final.

  • Kommissionen föreslår en översyn av industriutsläppsdirektivet

(IED), där man i samband med översynen kommer att bedöma alternativ för att ytterligare främja cirkularitet i industriprocesser. Kommissionen lyfter även genomförandet av handlingsplanen för bioekonomi som ska stödja en hållbar och cirkulär biobaserad sektor.

  • Kommissionen kommer att arbeta med analys, utveckling av modelleringsverktyg och även med att stärka rollen för cirkularitet i framtida översyner av energi- och klimatplaner och andra relevanta klimatpolitiska åtgärder.
  • Särskilda åtgärder kommer att genomföras för elektronik och IKT, batterier och fordon, förpackningar, plast, textilier, byggande och byggnader samt livsmedel vatten och näringsämnen.

Kommissionen vill även halvera det kommunala avfallet till 2030, och ska därför genomföra en översyn av EU:s nuvarande lagstiftning om avfall. Handlingsplanen fastställer även nya mål för att minska förpackningsavfall samt införandet av obligatoriska krav på samtliga förpackningar som släpps ut på EU:s marknad. Målet är att samtliga förpackningar på EU:s marknad ska kunna återanvändas eller materialåtervinnas på ett ekonomiskt lönsamt sätt senast 2030. Vidare utstakar kommissionen världsomspännande ambitioner och föreslår en global allians för den cirkulära ekonomin. Detta för att förverkliga, samt samverka med, de globala målen för hållbar utveckling till 2030. Kommissionen vill också integrera målen för en cirkulär ekonomi med EU:s frihandelsavtal och externa finansieringsinstrument.

6.3.8. Mervärdesskattedirektivet

Mervärdesskattedirektivet64 är basen för hur mervärdesskatt regleras inom EU. Liksom andra EU-direktiv implementeras det i medlemsländernas nationella lagstiftning och tolkas därefter även av nationella domstolar och EU-domstolen för att forma den praxis som gäller på området.

64 Rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt.

Mervärdesskattedirektivet reglerar vad som ska beskattas, var transaktionerna ska anses ha ägt rum, när transaktionerna ska anses ha ägt rum, hur beskattningen ska gå till och vem som ansvarar för inbetalningen av skatten.

Tanken med ett gemensamt mervärdesskattesystem är bland annat att undvika snedvridningar av konkurrensen på grund av olikformiga regler i medlemsstaterna och att främja den inre marknaden.

En annan anledning till en harmoniserad mervärdesskatt är dess funktion när det gäller EU-avgiften. En del av medlemsstaternas avgift till EU (egna medel) baseras på mervärdesskattebaserna i respektive medlemsstat.65 För att undvika konkurrenssnedvridning och att den inre marknaden påverkas negativt är det viktigt att medlemsstaterna tillämpar mervärdesskattereglerna på ett enhetligt sätt. Eftersom undantagen från skatteplikt begränsar skattebasen och därmed även underlaget för beräkning av medlemsstaternas EU-avgifter, gör även rättviseskäl det viktigt att undantagen tolkas på ett enhetligt sätt. Om en medlemsstat tillämpar en undantagsbestämmelse alltför generöst skulle det kunna innebära att den medlemsstatens EUavgift beräknas på ett för lågt belopp.

Huvudregeln är att mervärdesskatt ska tas ut på alla varor och tjänster. Det finns vissa undantag från skatteplikten, till exempel av hänsyn till allmänintresset men även bland annat för vissa finansiella tjänster, viss import och export samt bunkring och tankning av fartyg som används på öppna havet och bunkring och tankning av luftfartyg i internationell trafik.66

Principen om det gemensamma systemet för mervärdesskatt innebär enligt Artikel 1 p. 2 i direktivet, tillämpning på varor och tjänster av en allmän skatt på konsumtion som är exakt proportionell mot priset på varorna och tjänsterna, oavsett antalet transaktioner som äger rum under produktions- och distributionsprocessen före det led där skatt tas ut.

På varje transaktion ska mervärdesskatt, beräknad på varornas eller tjänsternas pris enligt den skattesats som är tillämplig på sådana varor eller tjänster, vara utkrävbar efter avdrag av det mervärdesskattebelopp som burits direkt av de olika kostnadskomponenter som utgör priset.

65 Bestämmelser om fastställande av mervärdesskattebasen finns i rådets förordning (EEG/ Euratom) nr 1553/89 av den 29 maj 1989 om den slutliga enhetliga ordningen för uppbörd av egna medel som härrör från mervärdesskatt. 66 Avdelning IX kapitel 2–10 i mervärdesskattedirektivet.

Det gemensamma systemet för mervärdesskatt ska tillämpas till och med detaljhandelsledet.

Det innebär förenklat att alla företagande led inblandade i en tjänst eller vara innan slutkonsumenten får göra avdrag för in- och utgående mervärdesskatt. Skatten betalas slutligen av den privatperson som konsumerar köpet.

I avdelning VIII, kapitel 2 regleras antal tillåtna skattesatser. Medlemsstaterna ska tillämpa en normalskattesats som enligt Art. 97 inte ska vara lägre än 15 procent. Enligt Art. 98 får medlemsstaterna tillämpa en eller två reducerade skattesatser på varor och tjänster i särskilt angivna kategorier enligt bilaga III. Totalt får medlemsstaterna alltså använda tre skattesatser vilket Sverige har valt att göra.

I bilaga III listas 21 kategorier där reducerad skattesats är tillåten. Det gäller bland annat kategorier där utsläppen är stora som livsmedel, persontransporter, reparation och renovering av privatbostäder, restaurang och catering. Det gäller även många typer av tjänster där utsläppsnivån normalt inte är så hög, till exempel bibliotek, tillträde till föreställningar och kulturella evenemang, fönsterputsning och städning i privata hushåll, mindre reparationer, hemtjänster och frisörer.

Mervärdesskattedirektivet är implementerat i svensk lagstiftning genom bl.a. mervärdesskattelagen.67

Kommissionens förslag på revidering av mervärdesskattedirektivet

Den 18 januari 2018 presenterade kommissionen ett förslag om ändring av reglerna om skattesatser i mervärdesskattedirektivet.68 Förslaget innebär att bilaga III till mervärdesskattedirektivet som innehåller de varor och tjänster på vilka medlemsstaterna får tillämpa reducerade skattesatser, dvs. en s.k. positiv lista, ersätts med en bilaga med varor och tjänster på vilka det inte är tillåtet att tillämpa reducerade skattesatser, dvs. en s.k. negativ lista. Det ska enligt förslaget inte vara tillåtet att tillämpa reducerade skattesatser på bl.a. alkoholhaltiga drycker, mobiltelefoner, spel, bränsle, vapen, tobaksprodukter, vitvaror eller hemelektronik. Det ska inte heller vara möjligt att ha reducerade skattesatser på försäljning, hyra eller reparation av transportmedel, med undantag för bl.a. cyklar. Förslaget innehåller

67Mervärdesskattelagen (1994:200). 68 COM (2018) 20.

även en bestämmelse enligt vilken medlemsstaterna måste säkerställa att den sammanvägda genomsnittliga skattesatsen vid alla tidpunkter överstiger 12 procent.

6.3.9. F-gasförordningen

Som del av EU:s åtaganden inom Montrealprotokollet omfattas Sverige av bindande krav på att minska användning och produktion av ozonnedbrytande ämnen. Flera av de ozonuttunnande ämnen som begränsats är även potenta växthusgaser. Genom ett tillägg till Montrealprotokollet, det så kallade Kigalitillägget, införs en bindande reglering av utsläpp av fluorerade kolväten, främst HFC, som ingår i gruppen f-gaser. F-gaser är kemikalier som har stark påverkan på växthuseffekten. För att särskilt begränsa utsläppen av växthusgaser finns det särskilda EU-regler inom ramen för f-gasförordningen.69Syftet med f-gasförordningen är att minska utsläpp av växthusgaser från f-gaser med två tredjedelar fram till 2030, genom att sätta ett kvotsystem på EU-import, förbud mot vissa f-gaser samt tillsynsregler. Enligt förordningen ska den sammanlagda mängden HFC räknat i ton koldioxidekvivalenter som får släppas ut på EU-marknaden och den internationella marknaden minskas med 79 procent från 2015 till 2030.

6.3.10. EIB – Klimatbank

Europeiska investeringsbanken (European Investment Bank) är EU:s finansieringsinstitut med uppgift att – utan vinstsyfte – bevilja lån och garantier i unionens intresse. EIB har till huvuduppgift att genom upplåning på kapitalmarknaderna bidra till en balanserad och störningsfri utveckling av den inre marknaden i unionens intresse. EIB är världens största multilaterala finansinstitut och en av de största leverantörerna av klimatfinansiering. EIB ägs av unionens medlemsstater.

År 2007 emitterade EIB världens första gröna obligation, Climate Awareness Bond. År 2019 beslutade EIB:s styrelse att anpassa all sin finansieringsverksamhet till principerna och målen i Parisavtalet, dvs. både för snabbt minskande utsläpp av växthusgaser och för klimat-

69 (EU) 517/2014.

anpassade investeringar. EIB:s styrelse tog därför fram en handlingsplan 2021–2025 för att ställa om till en klimatbank.70 EIB kommer enligt handlingsplanen dels att öka sitt stöd till rättvisa klimatåtgärder och åtgärder för miljömässig hållbarhet till mer än 50 procent av sin totala utlåningsverksamhet fram till 2025 och därefter, och på så sätt bidra till 1 biljon euro av investeringar, dels att se till att resterande 50 procent också ligger i linje med Parisavtalet.

6.3.11. Industriutsläppsdirektivet (IED, inkl. BAT/BREF)

Industriutsläppsdirektivet,71 IED, började tillämpas 2013. IED:s huvudsakliga syfte är att minska industrins påverkan på människors hälsa och miljön. Detta ska bland annat göras genom en integrerad tillståndsprövning där den centrala utgångspunkten är att bästa tillgängliga teknik (BAT) ska tillämpas. Det finns branschvisa sammanställningar av bästa tillgängliga miljöskyddsteknik, s.k. BAT Reference Documents (BREF). BREF:arna ingår som ett obligatoriskt underlag vid tillståndsprövning.

IED bygger på ett integrerat synsätt för miljöhantering. Med ett integrerat synsätt avses att alla miljöaspekter prövas i ett sammanhang i stället för att behandla de olika miljöområdena luft, vatten och mark var för sig.

IED är ett så kallat minimidirektiv, vilket innebär att medlemsländerna har rätt att behålla eller införa strängare, men inte mildare, krav än de som följer av direktivet.

Enligt IED ska genomförandet bygga på tillståndsprövning av berörda verksamheter. Dock anges att generella föreskrifter får användas vid genomförandet.

I Sverige har IED i stora delar genomförts i form av generella föreskrifter. IED:s bestämmelser om BAT-slutsatser genomförs huvudsakligen genom industriutsläppsförordningen,72 IUF. Genom dessa bestämmelser görs BAT-slutsatserna gällande för berörda verksamheter utan att någon tillståndsprövning utförs.

Under åren 2020–2023 revideras IED, som en del av Den europeiska gröna given för att ta med fler sektorer och göra så att direk-

70 EIB 2020, EIB Group Climate Bank Roadmap 2021–2025. 71 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar). 72Industriutsläppsförordningen (2013:250).

tivet förstärker övrig politik och lagstiftning för klimat, energi och cirkulär ekonomi. Revideringen fokuserar också på att underlätta för framväxande teknik och innovation.

6.3.12. MKB-direktivet

MKB-direktivet73 anger att en miljökonsekvensbedömning ska tas fram för alla offentliga och privata projekt som kan antas medföra betydande påverkan på miljön. Sådana miljökonsekvensbedömningar ska identifiera, beskriva och bedöma de direkta och indirekta effekterna av ett projekt avseende bl.a. klimateffekter.

I bilaga I till direktivet finns en lista över de projekt som alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och för vilka miljökonsekvensbedömning och tillståndsprövning är obligatoriskt. I bilaga II till direktivet finns en lista över de projekt där medlemsstaterna själva får bedöma från fall till fall eller med tillämpning av gränsvärden eller kriterier om en miljökonsekvensbedömning bör göras.

De typer av projekt som omfattas av direktivet är dels sådana som i Sverige tillståndsprövas enligt miljöbalken74 – miljöfarlig verksamhet (9 kap.) och vattenverksamhet (11 kap.) – dels sådana som huvudsakligen prövas enligt annan lagstiftning, t.ex. vägar och järnvägar. I fråga om de projekt för vilka en miljökonsekvensbedömning ska göras ställer direktivet krav på att verksamhetsutövaren ska utarbeta en miljökonsekvensbeskrivning, vars innehåll regleras i den sista bilagan till direktivet, bilaga IV. Vilka krav som i det enskilda fallet kan ställas på en miljökonsekvensbeskrivning avgörs från fall till fall (avgränsning, engelskans scoping). Processen innefattar även samråd, granskning och bedömning och avslutas med ett beslut om tillstånd. Direktivet innehåller också bestämmelser om vad som gäller när ett projekt kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på miljön i en annan medlemsstat.

Vissa projekt (privata eller offentliga) som förväntas ha betydande påverkan på miljön, t.ex. motorvägsbyggen eller en flygplats, måste genomgå en miljökonsekvensbedömning (MKB). På samma sätt måste vissa offentliga planer och program (t.ex. markanvändning, transport, energi, avfall eller jordbruk) genomgå ett liknande för-

73 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. 74Miljöbalken (1998:808).

farande, kallat strategisk miljöbedömning (SMB). Här integreras miljöaspekterna redan på planeringsstadiet och möjliga miljökonsekvenser beaktas innan ett projekt godkänns eller auktoriseras, för att säkerställa ett starkt miljöskydd. I båda fallen är samråd med allmänheten av central betydelse. Detta går tillbaka till Århuskonventionen, ett multilateralt miljöavtal under ledning av FN:s ekonomiska kommission för Europa (Unece) som trädde i kraft 2001 och i vilket EU och alla dess medlemsstater är parter. Det säkerställer tre rättigheter för allmänheten: allmänhetens deltagande i beslutsprocesser om miljöfrågor, tillgång till miljöinformation som offentliga myndigheter innehar (t.ex. om situationen för miljön eller för människors hälsa, där den påverkas av den senare), och rätten till rättslig prövning om de två andra rättigheterna har åsidosatts.

MKB-direktivets krav genomförs i 6 kap. miljöbalken samt i plan- och bygglagen75.

6.3.13. Avskogningsstrategin

Världens skogar avverkas och förstörs i en alarmerande takt. Mellan 1990 och 2016 gick, enligt EU-kommissionen, ett skogsområde av Perus storlek förlorat. Enligt IPCC stod aktiviteter relaterade till skogsbruk och annan markanvändning – främst avskogning – för 12 procent av de globala utsläppen av växthusgaser mellan 2000 och 2009, vilket gör dem till den andra stora orsaken till klimatförändringar efter förbränning av fossila bränslen. Vissa studier uppskattar att 80 procent av den globala avskogningen drivs av jordbrukets expansion. Detta framför allt på grund av den globala efterfrågan på produkter som palmolja, soja och nötkött. Enligt en studie finansierad av EU-kommissionen importerade och konsumerade EU en tredjedel av de globalt omsatta jordbruksprodukterna i samband med avskogning mellan 1990 och 2008. Under den perioden stod EU:s konsumtion för 10 procent av den globala avskogningen i samband med produktion av varor eller tjänster.76

År 2019 antog därmed Europeiska kommissionen ett EU-meddelande77 om att intensifiera EU:s åtgärder för att skydda och återställa världens skogar. Meddelandet har som mål att skydda och

75Plan- och bygglagen (2010:900). 76 Ref. Ares (2020)744911 – 05/02/2020. 77 COM (2019) 352 final.

förbättra hälsan hos befintliga skogar, särskilt primärskogar, och att avsevärt öka en hållbar, biologisk mångfald skogstäckning över hela världen. Den anger fem prioriteringar:

  • Minska EU:s fotavtryck på land och uppmuntra konsumtionen av produkter från avskogningsfria försörjningskedjor i EU;
  • Arbeta i partnerskap med producentländerna för att minska trycket på skogarna och för att ”avskogningssäkra” EU:s utvecklingssamarbete;
  • Stärka det internationella samarbetet för att stoppa avskogning och skogsförstöring och uppmuntra skogsrestaurering;
  • Omdirigera finansiering för att stödja mer hållbara markanvändningsmetoder;
  • Stödja tillgången till och kvaliteten på information om skogar och råvaruförsörjningskedjor, stödja tillgången till denna information och stödja forskning och innovation.

I november 2021 föreslog EU-kommissionen en ny förordning som fastställer obligatoriska due diligence-regler för operatörer som släpper ut specifika varor på EU-marknaden som är förknippade med avskogning och skogsförstöring – soja, nötkött, palmolja, trä, kakao och kaffe och vissa härledda produkter, såsom läder, choklad och möbler. Syftet är att säkerställa att endast avskogningsfria och lagliga produkter (enligt ursprungslandets lagar) tillåts på EU-marknaden.78

6.3.14. EU:s vätgasstrategi

I juli 2020 föreslog EU-kommissionen en vätgasstrategi79 för ett klimatneutralt Europa, för att snabba på utvecklingen av ren vätgas, som en hörnsten för ett klimatneutralt energisystem till 2050. Strategin ska sammanföra forskning och innovation via produktion och infrastruktur till en internationell dimension. Strategin syftar till att undersöka hur produktion och användning av förnybar vätgas kan bidra till att minska koldioxidutsläppen i EU:s ekonomi på ett

78 COM (2021) 706 final. 79 Bryssel den 8.7.2020 COM (2020) 301 final, Meddelande från Kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska Ekonomiska och Sociala Kommittén samt Regionkommittén, En vätgasstrategi för ett klimatneutralt Europa.

kostnadseffektivt sätt, i linje med den europeiska gröna given (och även bidra till den ekonomiska återhämtningen efter covid-19).

6.3.15. Direktiv om företagens hållbarhetsredovisning

Direktivet om icke-finansiell rapportering, Non Financial Reporting Directive, NFRD80 innehåller krav på vissa företag att ta fram en hållbarhetsrapport. De som berörs är företag av allmänt intresse som har fler än 500 anställda. Rapporten ska innehålla sådana hållbarhetsupplysningar som behövs för att förstå ett företags resultat, ställning, utveckling och konsekvenserna av dess verksamheter.

Direktivet anger miljörelaterade, sociala och personrelaterade frågor, respekt för mänskliga rättigheter samt bekämpning av korruption och mutor. Klimatrelaterad information kan − enligt EU-kommissionens icke-bindande riktlinjer för hur hållbarhetsrapporterna ska utformas − med fördel redovisas i enlighet med de rekommendationer som utarbetats av Task Force on Climate-related Financial Disclosures (TCFD) på uppdrag av Financial Stability Board.81

EU-kommissionen har presenterat ett förslag till ett nytt direktiv om företags hållbarhetsredovisning, Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD). Förslaget innebär att nuvarande regler revideras och skärps. Bland annat utvidgas kraven till att omfatta samtliga stora företag och samtliga börsnoterade företag inom EU förutom noterade mikroföretag. Moderföretag i en stor koncern ska upprätta en hållbarhetsrapport för koncernen. Även icke-EU-företag som är noterade på en reglerad marknad inom EU och EU-företag som är dotterföretag i en utländsk koncern ska omfattas av regelverket. Dessutom införs mer detaljerade rapporteringskrav och krav på att rapportera enligt obligatoriska EU-standarder. Standarderna tas fram av den europeiska rådgivande gruppen för finansiell rapportering European Financial Reporting Advisory Group (Efrag) och antas av kommissionen som delegerade akter.

Standarderna ska specificera den information som ska lämnas om miljöfrågor, sociala frågor och bolagsstyrningsfrågor. Kommissionen ska anta en första uppsättning av standarder senast den 31 oktober

80 2014/95/EU Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/95/EU av den 22 oktober 2014 om ändring av direktiv 2013/34/EU vad gäller vissa stora företags och koncerners tillhandahållande av icke-finansiell information och upplysningar om mångfaldspolicy. 81 Finansinspektionen, https://fi.se/sv/hallbarhet/regler/redovisning, hämtat 2021-09-01.

2022. Enligt förslaget till direktiv ska hållbarhetsrapporten lämnas i förvaltningsberättelsen, det vill säga som en del av årsredovisningen. Det blir också obligatoriskt att hållbarhetsrapporteringen ska granskas av en tredje part. Rapporten ska granskas antingen av företagets revisor eller av en annan extern granskare. Det nya direktivet föreslås bli tillämpligt för företag kalenderåret 2023, med rapportering från 2024. Kravet på att små och medelstora börsnoterade företag ska upprätta en hållbarhetsrapport ska gälla först från och med den 1 januari 2026.82I Sverige tillämpas detta direktiv genom årsredovisningslagen.83

6.3.16. Disclosureförordningen

EU:s förordning om hållbarhetsrelaterade upplysningar − även kallad disclosureförordningen eller Sustainable Finance Disclosure Regulation (SFRD) – reglerar bland annat hur fondbolag, försäkringsbolag och finansiella rådgivare ska informera sina investerare och kunder om hållbarhetsfaktorer, s.k. ESG-faktorerna. Förordningen trädde i kraft i mars 2021 och innebär att vissa typer av finansmarknadsaktörer är skyldiga att lämna särskild hållbarhetsinformation på sin webbplats och i upplysningar som lämnas innan avtal ingås. Förordningen kommer i sin tur att kompletteras med delegerade förordningar. Där kommer det att specificeras vilken information som ska lämnas och hur det ska gå till.84

6.3.17. EU:s handlingsplan för finansiering av hållbar tillväxt

I mars 2018 presenterade EU-kommissionen en handlingsplan för finansiering av hållbar tillväxt85 som syftar till att

  • omdirigera kapitalflöden för att uppnå en hållbar och inkluderande tillväxt, vilket omfattar bl.a. en grön taxonomi, standarder för gröna obligationer, miljömärkningar samt hänsyn till hållbarhet vid finansiell rådgivning,
  • integrera hållbarhet i riskhanteringen, inklusive i bankernas kapitalkrav, samt

82 Finansinspektionen, https://fi.se/sv/hallbarhet/regler/redovisning, hämtat2021-09-01. 83Årsredovisningslagen (1995:1554). 84 Finansinspektion, https://fi.se/sv/hallbarhet/regler/upplysningar, hämtat 2021-09-01. 85 COM (2018) 97 final.

  • främja transparens och långsiktighet på finansmarknaden och i ekonomin som helhet.

6.3.18. Taxonomiförordningen

Taxonomiförordningen innehåller regler för att avgöra när en ekonomisk verksamhet ska anses vara miljömässigt hållbar. I ett första steg omfattar taxonomin klimatförändringar. I ett andra steg utökas den till att gälla även vatten och marina resurser, omställning till en cirkulär ekonomi, miljöförstöring och biologisk mångfald.86

Taxonomiförordningen, som antogs i juni 2020 är ett gemensamt klassificeringssystem för att avgöra vilka ekonomiska verksamheter som ska anses vara miljömässigt hållbara för att hjälpa investerare att identifiera och jämföra miljömässigt hållbara investeringar.

För att en viss ekonomisk verksamhet ska klassificeras som miljömässigt hållbar så ska den bidra väsentligt till ett eller flera av sex fastställda miljömål, inte orsaka betydande skada för något av de övriga målen, samt uppfylla vissa minimikrav för hållbarhet. Det krävs också att den ekonomiska verksamheten överensstämmer med så kallade tekniska granskningskriterier. Dessa kriterier ska fastställas av kommissionen i delegerade akter till förordningen.

Taxonomiförordningen började tillämpas 1 januari 2022. Vilka företag av allmänt intresse som omfattas styrs av kriterier i direktivet om icke-finansiell rapportering och inte av den svenska årsredovisningslagen. Företag som är av allmänt intresse definieras i revisorslagen.87

Taxonomin omfattar följande miljömål:

  • Begränsning av klimatförändringar
  • Anpassning till klimatförändringar
  • Hållbar användning och skydd av vatten och marina resurser
  • Övergång till en cirkulär ekonomi
  • Förebyggande och kontroll av föroreningar
  • Skydd och återställande av biologisk mångfald och ekosystem.

86 Finansinspektionen, https://fi.se/sv/hallbarhet/regler/taxonomi, hämtat 2021-09-01. 87Revisorslagen (2001:883).

6.3.19. Due diligence

EU:s timmerdirektiv88 innehåller skyldigheter för operatörer som säljer trä och träprodukter på marknaden att motverka handel med olagligt skördat virke och träprodukter. EU-kommissionen kommer även, inom ramen för Fit-for-55, att lägga fram ny lagstiftning för att minimera EU:s bidrag till avskogning och skogsnedbrytning över hela världen och förankra hållbar bolagsstyrning i företagens strategier.89

I april 2020 meddelade EU:s justitiekommissionär Didier Reynders att EU-kommissionen förbereder lagstiftning om bolagsstyrning som kräver att företag som är verksamma inom EU utför en due diligence om mänskliga rättigheter och miljö. I huvudsak skulle denna lagstiftning införa en skyldighet för företag att identifiera, förebygga, mildra och redogöra för hur de hanterar mänskliga rättigheter och miljöpåverkan längs sina globala värdekedjor.90

6.3.20. EU-direktivet om otillbörliga affärsmetoder

EU-direktivet om otillbörliga affärsmetoder91 innehåller den grundläggande regleringen om reklam och annan marknadsföring. Syftet är att främja konsumenternas och näringslivets intressen i samband med marknadsföring av produkter och att motverka marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter och näringsidkare.

6.3.21. EU:s konsumentskyddsförordning

Syftet med konsumentskyddsförordningen92 är att utöva tillsyn över konsumentskyddslagstiftningen, att säkerställa att den inre marknaden fungerar smidigt och att förbättra skyddet av konsumenternas ekonomiska intressen. Enligt förordningen ska medlemsstaterna utse behöriga myndigheter som ska ansvara för tillsynen av de aktuella konsumentskyddande reglerna. En av dessa myndigheter ska även vara central kontaktpunkt. I förordningen fastställs de villkor enligt

88 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 995/2010. 89 COM (2021) 550 final. 90 ECDPM, https://ecdpm.org/talking-points/mandatory-environmental-due-diligencewhat-is-exactly-expected-companies, hämtat 2021-09-01. 91 2005/29/EG. 92 (EU) 2020:13.

vilka myndigheterna ska samarbeta med varandra och med kommissionen för att säkerställa att konsumentskyddsreglerna efterlevs.

Konsumentverket tar emot anmälningar från allmänheten och bedriver tillsyn av företag som använder argument som rör miljön i sin marknadsföring. Vid gränsöverskridande överträdelser ska Konsumentverket samverka med tillsynsmyndigheter i andra EU-länder med hjälp av delvis nya, EU-gemensamma, tillsynsbefogenheter.

6.3.22. EU:s avfallspaket inklusive EU:s avfallsdirektiv

Europeiska unionens råd beslutade 2018 om revideringar i avfallslagstiftningen av sex direktiv på avfallsområdet, genom det så kallade avfallspaketet. De direktiv som ändrats är:

  • direktiv (2008/98/EG) om avfall (avfallsdirektivet),
  • direktiv (94/62/EG) om förpackningar och förpackningsavfall

(förpackningsdirektivet),

  • direktiv (1999/31/EG) om deponering av avfall (deponidirektivet),
  • direktiv (2000/53/EG) om uttjänta fordon,
  • direktiv (2006/66/EG) om batterier och ackumulatorer och förbrukade batterier och ackumulatorer,
  • samt direktiv (2012/19/EU) om avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrustning (WEEE-direktivet).

Avfallsdirektivet utgår från ett antal principer, såsom skyldigheten att hantera avfall på ett sådant sätt att det inte har en negativ inverkan på miljön och människors hälsa, uppmuntran att tillämpa avfallshierarkin och principen att förorenaren ska betala, dvs. ett krav att innehavaren eller tidigare innehavare av avfall eller tillverkarna av den produkt från vilken avfallet härrör ska bära kostnaderna för att det omhändertas. Avfallshierarkin innebär förenklat att avfall i första hand ska förebyggas och om det uppstår ska det behandlas på det sätt som bäst skyddar människors hälsa och miljön som helhet. Avfallshierarkin framgår i svensk lagstiftning av 15 kap. 10 § och 2 kap. 5 §miljöbalken93 och anger följande:

93Miljöbalken (1998:808).

  • Förebyggande
  • Förberedelse för återanvändning
  • Materialåtervinning
  • Annan återvinning, till exempel energiåtervinning
  • Bortskaffande
  • Avfallshierarkin riktar sig till den som är ansvarig för att avfall blir behandlat.

Direktiven ska genomföras stegvis fram till den 1 januari 2025. Medlemsstaterna ska senast:

  • 5 juli 2020 ha genomfört merparten av bestämmelserna i ändringsdirektiven i lagar och andra författningar.
  • 5 januari 2023 ha säkerställt att alla system för utökat producentansvar som har inrättats före den 4 juli 2018 följer de nya minimivillkoren i avfallsdirektivet. Kraven gäller både nya och befintliga producentansvar, vilket innebär att alla svenska producentansvar (däribland för elektronik, bilar och däck) ska ses över mot bakgrund av de nya reglerna. Villkoren handlar bland annat om informationsskyldigheter och kostnadstäckning. Medlemsländerna får möjlighet att tillämpa utökat producentansvar inom ramen för dessa minimikrav.
  • 31 december 2023 ha säkerställt att biologiskt avfall antingen separeras och materialåtervinns vid källan eller samlas in separat och inte blandas med andra typer av avfall.
  • 31 december 2024 ha inrättat system för utökat producentansvar för alla förpackningar.
  • 1 januari 2025 ha infört separat insamling av textilier. Regeringen har tillsatt en utredning i januari 2020 för att bland annat ta fram ett förslag till producentansvar för textilier.
  • 1 januari 2025 ha infört separat insamling av farligt avfall från hushåll.

6.4. EU:s stöd

EU:s regionala utvecklingsfond (ERUF) omfattar 392 miljarder euros för perioden 2021–2027 och syftar till att stärka ekonomisk, social och territoriell sammanhållning inom EU genom att korrigera obalanser mellan dess regioner. Fokus är att fonden ska möjliggöra investeringar som gör EU och dess regioner mer konkurrenskraftiga och smartare, grönare, mer sammanlänkade, mer sociala och närmare medborgarna. Medlemsstaterna väljer vilka projekt som ska finansieras och tar ansvar för förvaltningen av fonden.

Horizon Europe är EU:s största finansieringsprogram för forskning och innovation med en budget på 95,5 miljarder euros, inklusive 5,4 miljarder euros från Next Generation EU Programmet fokuserar på klimatförändringarna, att uppnå FN:s mål för hållbar utveckling och öka EU:s konkurrenskraft och tillväxt.

Innovationsfonden omfattar cirka 10 miljarder euros under 2020– 2030 som kommer från auktioneringen i EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS) samt outnyttjade medel från tidigare NER300 program. Fonden ska bidra till minskade utsläpp av växthusgaser genom innovation, koldioxidinfångning, användning och/eller lagring (CCUS), förnybar energiproduktion och energilagring.

Fonden för en rättvis omställning (FRO), s.k. Just Transition Fund (JTF), ska under perioden 2021–2027 ge stöd till de områden och regioner där klimatomställningens påverkan är som störst. Fondens investeringar i Sverige kommer att handla om 155 miljoner euros eller minst 376 miljoner euros inklusive medfinansiering och ska gå till åtgärder för klimatomställning i stål- och gruvindustrin i Norrbotten och Västerbotten, alltså i EU-programområdet Övre Norrland. I Sverige förvaltas fonden av Tillväxtverket.

IPCEI, Important Projects of Common European Interest, möjliggör statligt stöd från medlemsstaterna till projekt för att främja banbrytande innovation och infrastruktur av stor betydelse för miljö-, energi- och transportpolitiken. Vissa områden som hittills pekats ut och kan komma att bli aktuella för framtida gemensamma projekt finns inom vätgas, koldioxidneutral industri, råmaterial samt rena, uppkopplade och autonoma fordon.94

Projekt av gemensamt intresse (PCI:s) är en kategori projekt som Europeiska kommissionen har identifierat, inom Trans-European

94Prop. 2021/2022:1.

Networks for Energy (TEN-E)95, som en viktig prioritet för sammankoppling av EU:s infrastruktur för energisystem. Dessa projekt är berättigade att få bl.a. statligt stöd, snabbare tillstånd och tillgång till Connected Europe Facility (CEF). PCI -listan granskas vartannat år.96

LIFE-programmet 2021–2027 är uppdelat i fyra delprogram, ”Natur och biologisk mångfald”, ”Cirkulär ekonomi och livskvalitet”, ”Mindre och anpassning av klimatförändringar” och ”Ren energiomställning”.

6.5. Miljömålsberedningens överväganden och förslag

6.5.1. Sverige ska stärka sitt arbete inom EU för en klimatpolitik i linje med 1,5-gradersmålet

Bedömning:

  • CBAM kommer, rätt utformat, bidra till att förebygga koldioxidläckage och bidra till att minska Sveriges konsumtionsbaserade koldioxidutsläpp. Sverige bör, givet att CBAM är rätt utformat och följer WTO:s regelverk, ställa sig positivt till införandet av CBAM.

Förslag:

  • att Sverige ska arbeta för ett ändamålsenligt och effektivt genomförande av Fit For 55 och för att EU-kommissionen ska anpassa relevant EU-lagstiftning till EU:s klimatmål.
  • att Sverige ska arbeta för att den fria tilldelningen av utsläppsrätter, kompensationer för indirekta kostnader och subventioner till fossila bränslen inom EU fasas ut snarast möjligt.
  • att Sverige ska arbeta för att EU:s lagstiftning möjliggör att medlemsländer ska kunna gå före, så att nationella koldioxidutsläppsminskningar som är större än vad EU:s lagstiftning kräver alltid ska leda till motsvarade totalt minskade europeiska utsläpp.

95 (EU) 347/2013. 96 C 188/4.

  • att Sverige löpande ska annullera sina överskott av utsläppsenheter mot EU:s olika regelverk vid överprestation.
  • att Sverige ska arbeta för att EU:s handelspolitik ska främja en klimatomställning i linje med Parisavtalets 1,5-gradersmål.
  • att Sverige ska arbeta för att EU:s ekodesigndirektiv ska utökas till fler produkter och användas i högre grad till ökad resurseffektivitet.
  • att Sverige ska verka för att EU ska ta fram digitala produktpass, spårbarhetssystem och klimatmärkningar för en bred kategori utsläppsintensiva produkter och tjänster utan ökad administrativ börda.
  • att Sverige ska arbeta för att avfallslagstiftningen ses över så att den främjar snarare än hindrar cirkulära och giftfria flöden.
  • att Sverige ska arbeta för att EU ska ta fram en färdplan för ett marknadsbaserat finansieringssystem för permanenta och additionella negativa utsläpp.

EU:s klimatarbete är viktigt för att minska omställningskostnader för Sverige, för att driva fram skaleffekter på utbudet och efterfrågan av klimatsmarta produkter och tjänster, för att minska Sveriges konsumtionsbaserade utsläpp samt för att Sverige, genom EU, ska vara en pålitlig kraft för att minska de globala utsläppen genom internationella förhandlingar. Sverige kommer även att bli ordförande i ministerrådet under första kvartalet 2023, vilket ger möjligheter för Sverige att få genomslag när det gäller klimatfrågor under denna period.

EU-kommissionens förslag inom Fit for 55 innebär en omfattande reform av EU:s mest centrala rättsakter för klimatomställningen och en anpassning av en mängd olika relevanta EU-lagstiftningar till EU:s klimatmål. EU-kommissionens klimatambition är välkommen men Miljömålsberedningen väljer att inte lägga förslag som rör Fit For 55 på grund av att det kvarstår många frågeställningar som behöver lösas i löpande förhandlingar. Sverige kommer att vara EU:s ordförande under de avgörande förhandlingarna för paketet under första halvåret 2023. Det innebär att Sverige har en unik möjlighet att bedriva ett mycket aktivt påverkansarbete under det kommande

året. Denna möjlighet behöver utnyttjas för ett ambitiöst genomförande av Fit For 55.

Förslaget om gränsjusteringsmekanism för koldioxid (CBAM) kan vara av särskild vikt för att kunna begränsa risker för koldioxidläckage, för att importerade produkter till EU ska träffas av ett koldioxidpris, för att kunna utöka EU:s utsläppshandelssystem till fler länder (som en s.k. klimatklubb), för att indirekt minska Sveriges konsumtionsbaserade utsläpp samt för att möjliggöra att den fria tilldelningen av utsläppsrätter, kompensationer för indirekta kostnader samt subventioner till fossila bränslen inom EU snarast ska kunna slopas. CBAM kan dock samtidigt innebära viss risk för att försämra konkurrenskraften hos tredjehandsmarknader och därmed minska möjligheter till att minska utsläppen genom exporten utanför EU. Enligt nuvarande position från riksdagen97 är Sverige försiktigt positivt till att Europeiska kommissionen tar fram ett förslag på en gränsjusteringsmekanism för koldioxid som ett alternativ till nuvarande åtgärder för att motverka koldioxidläckage. En förutsättning är att mekanismen som föreslås är förenlig med WTO-regelverket (och alltså inte utvecklas till en konventionell tull) och praktiskt fungerar som ett effektivt klimatverktyg för att motverka koldioxidläckage. Det är också viktigt att kommissionen gör en genomgripande konsekvensanalys av förslaget. Mekanismen bör i sin helhet utformas så att den bidrar till ökad samhällsekonomisk effektivitet. Mekanismen kan därmed bidra till EU:s ambitiösa klimatpolitik och minska risken att produktion inom EU till följd härav flyttar till länder med svagare klimatstyrning. En väl utformad mekanism bör också ge aktörer utanför EU incitament att införa motsvarande klimatstyrning som EU och minska sina utsläpp. WTO-förenlighet och ett klimatsyfte ska utgöra grunden för utformningen av mekanismen.

Det är viktigt med harmonisering av klimatarbetet på EU-nivå så att kostnaderna för omställningen fördelas mellan EU-länder. Förutsättningarna för att ställa om skiljer sig dock mycket mellan t.ex. öststater inom EU och länder med högre BNP per capita och bättre förutsättningar för att ställa om som Sverige. Det är därmed viktigt att Sverige ska arbeta för att EU:s lagstiftning tillåter att Sverige ska kunna gå före i omställningen. Det innefattar också att Sverige ska löpande kunna annullera sina överskott av utsläppsenheter. Miljömåls-

97 Skatteutskottets protokoll 2020/21:15.

beredningen föreslår att Sverige löpande ska annullera sina överskott av utsläppsenheter mot EU:s olika regelverk vid överprestation.

Handeln bidrar till ett effektivt användande av globala resurser, vilket innebär att en öppen handel har potential att minska de globala utsläppen i den mån transportutsläppen och klimatdumpning begränsas. Export av klimatteknik kan, utöver att minska de globala utsläppen, bidra till att stärka svensk konkurrenskraft. EU:s handelspolitik är ett viktigt verktyg både för att sätta press på att andra länder ska minska sina utsläpp samt för att snabba på exporten av klimatsmarta produkter och tjänster. Sverige ska arbeta för att EU:s handelspolitik ska anpassas till Parisavtalets 1,5-gradersmålet, till exempel genom att göra hållbarhetskapitel bindande i handels- och investeringsavtal, genom att tullar för miljöteknik ska sänkas eller genom att subventioner och exportkrediter till fossila bränslen snarast ska fasas ut. Import av klimatintensiva produkter behöver betala för sina utsläpp. Sverige ska även vara aktiv i förhandlingarna om CBAM. Bättre tillsyn och samarbete behövs för att säkerställa efterlevnaden av dessa åtgärder.

Det är mer effektivt att planera för en cirkulär ekonomi i designfasen. Det beror på att de materialval som görs då följer med produkten i hela dess liv och påverkar möjligheten att återbruka och återvinna den i ett senare skede. EU:s ekodesigndirektiv har därför på senare år omvandlat till ett verktyg för en mer cirkulär ekonomi genom att nya krav har satts när det gäller t.ex. resursåtgång, reparerbarhet, uppgraderingsbarhet, hållbarhet/livslängd och återvinningsbarhet. Detta arbete behöver fortsätta så att det appliceras på ett anpassat sätt till fler produkter och att krav höjs successivt. Genom att sådana krav sätts på EU-nivå kan unionens och importländernas tillverkningsindustrier konkurrera på lika villkor.

EU föreslår inom ramen för EU:s cirkulära handlingsplan införandet av ett produktpass, dvs. digitaliserad produktinformation som möjliggör för producenter och andra viktiga aktörer i värdekedjan, konsumenter och marknadskontrollmyndigheter att få tillgång till relevant information för att säkerställa hållbar hantering av produkter. En sådan digital information har potential att öka transparensen och spårbarheten under värdekedjorna samt underlätta möjligheterna för att reparera, uppgradera, återanvända och återvinna produkter och skapa innovation i värdekedjorna. Det ökar jämförbarheten mellan olika produkters resurs- och klimatavtryck,

vilket är viktigt som beslutsunderlag för beställares och konsumenters val. Miljömålsberedningen föreslår att Sverige ska verka för att EU ska ta fram digitala produktpass, spårbarhetssystem och klimatmärkningar för en bred kategori utsläppsintensiva produkter och tjänster. Det är också viktigt att produktpassen får en utformning som stämmer med den fria rörligheten för varor och gemensamma principer för internationell handel.

Avfallsdirektivet bedöms inte säkerställa en resurseffektiv och hållbar återvinning, bland annat på grund av hur avfallet definieras och mäts. Miljömålsberedningen föreslår att Sverige ska arbeta för att avfallslagstiftningen ses över så att den främjar snarare än hindrar cirkulära och giftfria flöden.

EU-kommissionen la i december 2021 fram ett meddelande om hållbara kolcykler. Syftet var bland annat att åstadkomma 42 miljoner ton upptag till 2030 genom att olika aktörer frivilligt ska kunna köpa verifierade negativa utsläppskrediter (s.k. carbon farming) samt genom att finansiera investeringar i tekniker såsom bio-CCS för att åstadkomma 5 miljoner ton permanenta negativa utsläpp 2030. I Sverige kommer t.ex. regeringen att genomföra omvända auktioner i syfte att åstadkomma 2 miljoner ton negativa utsläpp till 2030 samt genomför olika insatser som förbättra kolupptaget i skog och mark. Miljömålsberedningen föreslår att EU ska ta fram en färdplan för ett marknadsbaserat finansieringssystem för permanenta och additionella negativa utsläpp. Det kan till exempel handla om att undersöka möjligheten att inkludera permanenta negativa utsläpp i EU ETS på ett sätt som inte tränger undan nödvändiga utsläppsminskningar eller att främja negativa utsläpp genom kvotplikter. I det här avseendet är det även viktigt att ta hänsyn till påverkan på andra samhälls- och miljömål.

7. Att minska klimatpåverkan – nationella mål, styrmedel, åtgärder m.m.

Sverige ska vara en pådrivande kraft och ett föregångsland för en ekologiskt hållbar utveckling. Det innebär en helhetssyn på samhällsutvecklingen där hänsyn till ekologiska förutsättningar förenas med en god ekonomisk, social och kulturell utveckling. De övergripande målen för ett ekologiskt hållbart samhälle är att skydda miljön och människors hälsa, att använda jordens resurser effektivt och att nå en hållbar försörjning. Det krävs långsiktiga och uthålliga insatser inom samtliga politikområden för att föra Sverige mot ekologisk hållbarhet.1

Enligt tilläggsdirektiven ska Miljömålsberedningen i uppdraget ta hänsyn till andra pågående initiativ och processer med koppling till klimatpolitiken och konsumtionsbaserade utsläpp av växthusgaser. Beredningen ska också ta hänsyn andra relevanta strategier och handlingsplaner såsom den klimatpolitiska handlingsplanen, livsmedelsstrategin, upphandlingsstrategin och godstransportstrategin. Beredningen ska ta hänsyn till och komplettera regeringens strategi för cirkulär ekonomi.

I Sverige tillämpas en rad olika styrmedel som direkt eller indirekt påverkar växthusgasutsläppen.

Genom Sveriges medlemskap i EU är även unionens lagstiftning en viktig del av det svenska rättssystemet. Enligt regeringen har stor mängd lagar och andra regler har antagits i helt andra syften än att påverka växthusgasutsläppen, men påverkar ändå indirekt förutsättningarna för att nå klimatmålen. Samtidigt är det, enligt regeringen,

1 Skr. 1997/98:13, Ekologisk hållbarhet.

centralt att beakta att annan lagstiftning och andra mål styr mot andra angelägna samhällsmål med samma status och betydelse. Att löpande göra avvägningar vid målkonflikter är en av politikens, myndigheters och domstolars viktigaste uppgifter.2

I det här kapitlet redovisas – huvudsakligen utgiftsområdesvis3 – det nationella arbetet för att minska klimatpåverkan – nationella mål, styrmedel, åtgärder m.m.

7.1. Regeringsformen om hållbar utveckling

I första kapitlet i regeringsformen4 som innehåller bestämmelser om statsskickets grunder och som ger uttryck för särskilt viktiga mål för

den samhälleliga verksamheten slår riksdagen bland annat fast att all

offentlig makt i Sverige utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna.5

I samma kapitel uttrycker riksdagen även – sedan i januari 2003 – det allmännas roll i miljöarbetet på följande sätt:

Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.6

Begreppet hållbar utveckling har sitt ursprung i den så kallade Brundtlandskommissionens rapport Vår gemensamma framtid från 1987. Brundtlandskommissionen definierade hållbar utveckling som en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov. De tre dimensionerna av hållbar utveckling – den ekonomiska, sociala och miljömässiga – ska samstämmigt och ömsesidigt stödja varandra.

Begreppet hållbar utveckling är centralt både nationellt och internationellt. Förutom i regeringsformens första kapitel återfinns be-

2 Dir. 2019:101, Översyn av relevant lagstiftning för att uppnå Sveriges klimatmål, s. 3. 3 Utgiftsområde är en indelningsgrund för anslagen i statens budget. I budgeten finns 27 utgiftsområden vilka är reglerade i riksdagsordningen. Utgiftsområde är också indelningsgrund för mål som riksdagen beslutar om och för regeringens resultatredovisning till riksdagen i förhållande till målen. Miljömålssystemet och klimatmålen är mål i utgiftsområde 20 som riksdagen beslutat om. 4Regeringsformen (1974:152). 51 kap. 1 § regeringsformen (1974:152). 61 kap. 2 § regeringsformen (1974:152).

greppet i miljöbalken samt i många andra författningar och dokument. Regeringen har också slagit fast att de riksdagsbundna miljökvalitetsmålen, däribland Begränsad klimatpåverkan, tydliggör den ekologiska dimensionen i begreppet hållbar utveckling.

7.2. Utgiftsområde 1 Rikets styrelse

Utgiftsområdet omfattar bl.a. Regeringskansliet, Länsstyrelserna, Sametinget och samepolitiken, Demokratipolitik och mänskliga rättigheter och insatser för att stärka delaktigheten i EU-arbetet.

7.2.1. Delområde Sametinget

Sametinget ingår i Sveriges delegation till FN:s klimatförhandlingar inom ramen för FN:s klimatkonvention UNFCCC.

7.2.2. Delområde Länsstyrelserna

Riksdagen har inte beslutat något mål för delområde Länsstyrelserna. Regeringens mål för området är att

Nationella mål ska få genomslag i länen, samtidigt som hänsyn tas till regionala förhållanden och förutsättningar.7

Detta mål omfattar samtliga län, oavsett ansvars- och uppgiftsfördelning mellan staten, kommunerna och regionerna.8

Länsstyrelserna är miljömålsmyndigheter och ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Länsstyrelsen ska särskilt

1. samordna det regionala mål- och uppföljningsarbetet,

2. utveckla, samordna och genomföra regionala åtgärdsprogram med

bred förankring i länet för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen,

7Prop. 2020/21:1, utgiftsområde 1. 8Prop. 2020/21:1, utgiftsområde 1.

3. stödja kommunerna med underlag i deras arbete med generations-

målet och miljökvalitetsmålen, och

4. verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen får genom-

slag i den lokala och regionala samhällsplaneringen och i det regionala tillväxtarbetet.

Länsstyrelsen ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.9

Länsstyrelserna har även uppgifter i fråga om klimat och ska även samordna arbetet på regional nivå med anpassningen till ett förändrat klimat.10

Länsstyrelserna stödjer regionerna och kommunerna

Regionerna har inte någon formell uppgift eller skyldighet att verka för att de av riksdagen beslutade miljömålen nås. Inte heller kommunerna har någon formell uppgift eller skyldighet att verka för att de av riksdagen beslutade miljömålen nås.

Däremot omfattas kommunerna av länsstyrelsernas uppgift i länsstyrelseinstruktionen som innebär att länsstyrelsen inom ramen för sin uppgift att verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås särskilt ska utveckla, samordna och genomföra regionala åtgärdsprogram med bred förankring i länet. I detta arbete ska länsstyrelserna stödja kommunerna med underlag i deras arbete med Generationsmålet och miljökvalitetsmålen och verka för att Generationsmålet och miljökvalitetsmålen får genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen och i det regionala tillväxtarbetet.11 Många kommuner samarbetar med sina respektive länsstyrelser i arbetet med miljömålen.

I länsstyrelsernas årliga uppföljning av miljömålen redovisas i förhållande till miljömålen bl.a. vad kommunerna har presterat med stöd

av statliga medel, samt de förväntade effekterna av dessa åtgärder.12

96 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. 105 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. 116 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. 12 https://www.rus.se/regional-arlig-uppfoljning/, hämtat 2021-12-05.

RUS – länsstyrelsernas samverkansorgan för arbetet med miljömålen

RUS – är ett samverkansorgan som ska stödja, vägleda och samordna länsstyrelsernas arbete och det regionala arbetet i miljömålssystemet. Förkortningen RUS står för Regional Utveckling och Samverkan i miljömålssystemet.

RUS svarar för länsstyrelsegemensamma uppgifter och samordning mellan nationella myndigheter och kommuner. Det innebär uppgifter inom hela miljömålsuppdraget, såväl uppföljning som mål och åtgärdsarbete.

Viktiga delar av arbetet är:

  • Uppdateringar av indikatorer på miljömålsportalen.
  • Utveckling av indikatorer, dataflöden, uppföljningssystem och samordning av detta.
  • Länssidor på miljömålsportalen och regionala målbedömningar.
  • Revidering av regionala mål.
  • Stöd till och utveckling av åtgärdsarbetet.
  • Information och kommunikation.

RUS ska bidra till metodutveckling samt stöd till och erfarenhetsutbyte/samverkan mellan länen i åtgärdsarbetet för Generationsmålet och miljökvalitetsmålen.

Verksamheten i RUS organiseras av en styrgrupp med representanter från länsstyrelser, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges Kommuner och Regioner.

Det löpande arbetet utförs av RUS arbetsgrupp med en verksamhetsledare och ett antal medarbetare från olika länsstyrelser och en representant vardera för Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket.13

13 https://www.rus.se/, hämtat 2021-06-13.

Länsstyrelserna samordnar och leder det regionala arbetet mot de energi- och klimatpolitiska målen inom relevanta ansvarsområden

I samarbete med regionala och lokala aktörer har samtliga länsstyrelser tagit fram regionala energi- och klimatstrategier.14

Enligt regleringsbrevet för 2021 ska länsstyrelserna samordna och leda det regionala arbetet mot de energi- och klimatpolitiska målen inom relevanta ansvarsområden.

Länsstyrelserna ska bedöma hur vidtagna åtgärder bidragit till att uppnå de nationella energi- och klimatmålen. Uppdraget ska genomföras i dialog med Energimyndigheten och Trafikverket samt regionala och lokala aktörer. Länsstyrelsen i Dalarnas län ska samlat redovisa länsstyrelsernas arbete med klimat – och energifrågor, inklusive Klimatklivet och klimatinvesteringar, till regeringen (Miljödepartementet, med kopia till Infrastrukturdepartementet) senast den 25 februari 2022.15

LEKS – länsstyrelsernas energi- och klimatarbete

LEKS är en nationell samordningsorganisation för att stödja länsstyrelserna i arbetet med att leda och samordna det regionala arbetet och genomföra de regionala energi- och klimatstrategierna.

LEKS, stödjer och utvecklar länsstyrelsernas arbete med energiomställning och minskad klimatpåverkan. Det görs genom att utveckla samverkan mellan länsstyrelserna, mellan länsstyrelsernas olika sakområden samt med berörda myndigheter, departement samt företrädare för energikontor, kommuner och regioner med flera. För att underlätta länsstyrelsernas arbete tar LEKS fram statistik, vägledningar, kommunikationsmaterial m.m. Ett exempel är LEKS sammanställning av finansieringskällor för energi- och klimatrelaterade investeringar och projekt.

LEKS har en arbetsgrupp som ansvarar för nationell samordning av länsstyrelsernas energi- och klimatarbete, samarbetet med andra myndigheter och för kontakter med Regeringskansliet. Arbetsgrup-

14 Länsstyrelserna, LEKS, https://www.leks.se/regionala-strategier/, hämtat 2021-11-10. 15 Regleringsbrev 2021 för länsstyrelserna.

pen består av sex personer från olika länsstyrelser, med olika ansvarsområden.16

7.3. Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning och miljö- och klimatmålen

I utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning ingår delområdena finansmarknad och internationella finansiella institutioner, statlig förvaltningspolitik och statliga arbetsgivarfrågor, Agenda 2030, fastighetsförvaltning, prognoser, redovisning, statistik och uppföljning samt offentlig upphandling.

7.3.1. Delområdet Finansmarknad

Delområdet finansmarknad omfattar åtgärder för ett stabilt finansiellt system som ska präglas av ett högt förtroende med väl fungerande marknader, starkt konsumentskydd och som bidrar till en hållbar utveckling samt en effektiv statlig finansförvaltning. I området ingår Finansinspektionen, Riksgäldskontoret och Krigsförsäkringsnämnden.

Det riksdagsbundna målet för finansmarknadsområdet är att

1. Det finansiella systemet ska vara stabilt och präglas av högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster samtidigt som det finns ett högt skydd för konsumenter.

2. Det finansiella systemet ska bidra till en hållbar utveckling.

3. Statens finansförvaltning ska bedrivas effektivt.17

Resultatindikatorn för hållbar utveckling är gröna obligationer.18

Gröna obligationer

Gröna obligationer är ett exempel på ett finansiellt instrument som ger investerare möjlighet att styra kapital till klimat- och miljövänliga investeringar. De senaste åren har marknaden för gröna obligatio-

16 Länsstyrelserna, LEKS energi&klimatsamordning, www.leks.se, hämtat 2021-06-16. 17Prop. 2015/16:1 utgiftsområde 2, bet. 2015/16:FiU2, rskr. 2015/16:118. 18Prop. 2021/22:01, utgiftsområde 2.

ner vuxit kraftigt och i Sverige är marknaden stor sett ur ett internationellt perspektiv. Finansiellt och tekniskt är gröna och traditionella obligationer likadana. Precis som för traditionella obligationer har investerare i gröna obligationer en fordring på emittentens (utgivarens) hela balansräkning och inte enbart de specifika projekten eller tillgångarna. Skillnaden mellan gröna och traditionella obligationer är att för gröna obligationer utarbetar emittenten ett så kallat grönt ramverk där de beskriver hur de investeringar som ligger till grund för emissionen väljs ut, utvärderas, redovisas och hur effekterna rapporteras.19

Enligt budgetpropositionen för 2022 är den svenska marknaden för gröna obligationer relativt stor och svenska kronor är den fjärde mest använda valutan globalt när det gäller emittering av gröna obligationer.

Under 2020 ökade den gröna svenska obligationsstocken i såväl total volym som i andel av den totala obligationsstocken. Detta gäller både för icke-finansiella företag och för kommuner och regioner. För 2020 uppgick icke-finansiella företags emissionsbelopp i gröna obligationer till cirka 96 miljarder kronor, vilket motsvarade ungefär 24 procent av den totala emissionsvolymen. Sammanlagt har icke finansiella företag emitterat drygt 210 miljarder kronor i gröna obligationer sedan 2013. För kommuner och regioner uppgick emissionsvolymen till 23 miljarder kronor, vilket motsvarar 47 procent av kommuners och regioners totala emissionsvolym 2020. Kommuner och regioner har sammanlagt emitterat drygt 300 miljarder kronor sedan 2013.20

Under 2020 emitterade Riksgäldskontoret för första gången statliga gröna obligationer. Gröna obligationer är ett komplement till de traditionella statsobligationerna. De pengar som lånas upp kopplas till utgiftsposter i statens budget som rör hållbara investeringar och projekt. Valet av utgifter görs utifrån Sveriges miljö- och klimatmål.21

19 Sveriges riksbank, Ekonomiska kommentarer nr 12, 2020. 20Prop. 2021/22:1, utgiftsområde 2. 21Prop. 2021/22:1, utgiftsområde 26.

Finansinspektionen

Finansinspektionen ska arbeta för att det finansiella systemet ska bidra till en hållbar utveckling och ska särskilt svara för att följa och analysera utvecklingen inom ansvarsområdet.22

En av Finansinspektionens prioriteringar 2021 var att

hantera centrala hållbarhetsfrågor, inte minst på klimat och miljöområdet, och de risker som de innebär för våra samhällen och det finansiella systemet. Den finansiella sektorn har en viktig roll i att hantera de risker som utvecklingen innebär samt att kanalisera kapital till de investeringar som krävs för en omställning. Därför har vi under de senaste åren arbetat för att finansiella företag ska integrera hållbarhetsrisker i sin styrning och riskhantering, och att de har tillgång till relevant och jämförbar hållbarhetsinformation från företag som de investerar i.

Under 2021 kommer vi att fortsätta mäta de klimatrelaterade riskerna i de finansiella företagens portföljer. Vi kommer också att, utifrån kommande regelverk på EU-nivå, följa upp företagens arbete med hållbarhet och hur de rapporterar om det. Vår ambition är se till att svenska finansiella företag är i framkant i tillämpningen av de nya kraven och vi kommer även att följa upp detta i vår tillsyn. Vi kommer också att delta aktivt i arbetet med att ta fram globala standarder för hållbarhetsredovisning.23

7.3.2. Delområdet Prognoser, redovisning, statistik och uppföljning

Delområdet prognoser, redovisning, statistik och uppföljning omfattar myndigheterna Konjunkturinstitutet, ESV, Finanspolitiska rådet och Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Statistiska centralbyrån (SCB) och Bokföringsnämnden. Området omfattar vidare verksamhet som ska bidra till att det finanspolitiska ramverket följs, att politiska beslut och prioriteringar är välgrundade samt verksamhet som ska bidra till transparens vid redovisningen av den ekonomiska politiken.

222 § förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen. 23 Finansinspektionen, Promemoria, 2021-02-04, Fi dnr 21-2514.

Statistiska centralbyrån

SCB, ansvarar enligt sin instruktion24 för att utveckla, framställa och sprida officiell statistik och annan statlig statistik samt för att samordna systemet för den officiella statistiken. Inom ramen för den officiella statistiken har SCB ansvar för statistiken om miljöekonomi och hållbar utveckling.25

Miljöpåverkan från konsumtion, inklusive klimatpåverkan från konsumtion, ingår sedan 2019 i Sveriges officiella statistik (SOS). SCB är ansvarig myndighet för statistiken om klimatpåverkan från konsumtion som ingår i området miljöekonomi och hållbar utveckling. Statistik om klimatpåverkan från konsumtion är en del av SCB:s miljöräkenskaper.

Miljöräkenskaper beskriver samband mellan miljö och ekonomi. Miljöräkenskaperna utgår från branscher, hushåll och offentliga myndigheter. De områden som hittills ingår är utsläpp till luft och vatten, avfall, energianvändning, materialflöden, kemikalier, miljöskyddskostnader, miljöföretag, miljöskatter och miljösubventioner samt naturresurser.26

7.3.3. Delområde Statlig förvaltningspolitik, statliga arbetsgivarfrågor och Agenda 2030

Delområdet Statlig förvaltningspolitik omfattar styrning, ledning, organisation och utveckling av de statliga myndigheterna samt vissa övergripande frågor om relationen mellan stat och kommun, inklusive regional ansvarsfördelning. Delområdet omfattar också regeringens politik för genomförandet av Agenda 2030.

Det riksdagsbundna målet för den statliga förvaltningspolitiken är

en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet, och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete.27

24 Förordningen (2016:822) med instruktion för Statistiska centralbyrån. 25 Förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. 26 SCB, https://www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/miljo/miljoekonomi-ochhallbar-utveckling/miljorakenskaper/, hämtat 2021-11-10. 27Prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315.

Agenda 2030

Målet för Agenda 2030 är att

Sverige ska genomföra Agenda 2030 för en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling genom en samstämmig politik nationellt och internationellt. Genomförandet ska präglas av agendans princip att ingen ska lämnas utanför.28

Enligt regeringen behövs det ett övergripande mål som anger inriktningen och säkrar att åtgärder inom de olika utgiftsområdena bidrar till omställningen till ett hållbart samhälle i linje med Agenda 2030, såväl nationellt som internationellt och med ett riksdagsbundet mål kommer riksdagen att tydligt involveras i arbetet med Agenda 2030. Målet tydliggör också att åtagandet att genomföra agendan är ett fortlöpande arbete som innebär att integrera och använda agendan som ett verktyg i ordinarie processer. På så sätt blir målet vägledande för att all berörd politik på lämpligt sätt ska bidra till en hållbar utveckling. Arbetet med att genomföra agendan kräver, enligt regeringen, åtgärder inom i stort sett samtliga utgiftsområden.29

SCB ansvarar för statistikbaserad analys av Sveriges genomförande av Agenda 2030

SCB har i uppdrag att samordna utvecklingen, produktionen och tillgängliggörandet av statistik för uppföljningen av Sveriges genomförande av Agenda 2030.30 Den statistiska uppföljningen av Agenda 2030 ska enligt regeringen, ge en övergripande bild av Sveriges genomförande av Agenda 2030. Den ska komplettera särskilda uppföljningar som görs inom enskilda utgiftsområden – som t.ex. energi, utbildning, transport eller miljö – som utgår från nationella mål och uppföljningssystem. Uppföljningen av Agenda 2030 är inte avsedd att ersätta de särskilda uppföljningarna utan sammanför aspekter av dessa, särskilt där utgiftsområdena påverkar varandra.31

28Prop. 2019/20:188, bet. 2020/21:FiU28, rskr 2020/21:154. 29Prop. 2019/20:188, Sveriges genomförande av Agenda 2030. 30 Fi2018/02412/SFÖ och M2020/00628/Kl. 31Prop. 2019/20:188, regeringsbeslut 3, 2010-02-16, dnr Fi2017/00692/SFÖ (delvis), regeringsbeslut 9, 2018-06-15, dnr Fi2018/02412/SFÖ m.fl., regeringsbeslut 1, 2020-04-23, dnr M2020/00628/KI.

På global nivå följs Agenda 2030-målen upp med hjälp av drygt 230 indikatorer. För den nationella uppföljningen används ytterligare ett 50-tal nationellt anpassade indikatorer.32

Det nationella genomförandet av Agenda 2030

Enligt regeringen ska Sverige vara ledande i genomförandet av Agenda 2030.

Genomförandet innebär en successiv omställning av Sverige som modern och hållbar välfärdsstat, på hemmaplan och som del av det globala systemet. Nyckeln till ett framgångsrikt genomförande av agendan är att det i samhället finns en bred delaktighet i omställningen.33

Regeringen har konstaterat att många av de centrala principer som uttrycks i Agenda 2030 redan är tydligt formulerade som målsättningsstadganden i svensk grundlag.

Enligt Regeringskansliet genomför de svenska miljömålen det nationella genomförandet av Agenda 2030:s miljörelaterade mål och delmål och bidrar till att uppfylla flera av de övriga målen i Agenda 2030.34

Riksdagen vill ha en resultatredovisning vartannat år

Riksdagen har givit regeringen till känna att en samlad redovisning av genomförandet och måluppfyllelsen av arbetet med Agenda 2030 ska lämnas i en skrivelse till riksdagen vartannat år.35

Agenda 2030:s hållbarhetsmål 12 och 13

Agenda 2030 består av fyra beståndsdelar: den inledande politiska deklarationen, 17 mål och 169 delmål, medel för genomförande och ett ramverk för översyn och uppföljning. De 169 delmålen beskrivs som globala målsättningar där varje regering, med hänsyn till nationella förutsättningar, formulerar nationella delmål utifrån den globala ambitionsnivån.36 Delmålen beskriver hur respektive hållbarhetsmål

32 SCB www.scb.se, hämtat 2021-07-22. 33Prop. 2019/20:65, En samlad politik för klimatet – klimatpolitisk handlingsplan. 34 Regeringskansliet 2021, Sveriges genomförande av Agenda 2030 för hållbar utveckling. 35 Bet. 2020/21:FiU28, Sveriges genomförande av Agenda 2030, rskr. 2020/21:154. 36 FN, Generalförsamlingen, A/RES/70/1, 55–59 §§.

ska genomföras. De sista delmålen under respektive mål som har bokstäver, t.ex. 1a–1c, är åtaganden om hur målet ska genomföras.

Agenda 2030:s hållbarhetsmål 12 är att

Säkerställa hållbara konsumtions- och produktionsmönster.

Till målet finns 11 delmål varav tre är åtaganden om hur målen ska genomföras och totalt 19 indikatorer som finns på den nationella indikatorlistan.37 Av dessa är fem nationella indikatorer. Delmålen och de nationella indikatorerna är:

12.1 Genomföra det tioåriga ramverket för hållbara konsumtions- och produktionsmönster. Alla länder vidtar åtgärder, med de utvecklade länderna i täten och med hänsyn tagen till utvecklingsländernas utveckling och förutsättningar. Nationella indikatorer är:

  • Konsumtionsbaserade utsläpp av växthusgaser i Sverige och i andra länder samt per område.
  • Försäljning av antibiotika för djur per skattat kilo levandevikt av livsmedelsproducerande djur.

12.2 Senast 2030 uppnå en hållbar förvaltning och ett effektivt nyttjande av naturresurser.

12.3 Till 2030, halvera det globala matsvinnet per person i butik- och konsumentledet, och minska matsvinnet längs hela livsmedelskedjan, även förlusterna efter skörd.

12.4 Senast 2020 uppnå miljövänlig hantering av kemikalier och alla typer av avfall under hela deras livscykel, i enlighet med överenskomna internationella ramverket, samt avsevärt minska utsläppen av dem i luft, vatten och mark i syfte att minimera deras negativa konsekvenser för människors hälsa och miljön.

37 Den nationella indikatorlistan finns på SCB:s webbplats se https://scb.se/contentassets/0dc69a7282e74c75bf8b040ee3185fe3/nationell-indikatorlista-2021.pdf , hämtat 2021-07-22.

Nationell indikator är:

  • Kemikalieanvändning per BNP (intensitet).

12.5 Till 2030 väsentligt minska mängden avfall genom åtgärder för att förebygga, minska, återanvända och återvinna avfall.

12.6 Uppmuntra företag, särskilt stora och multinationella företag, att införa hållbara metoder och att integrera hållbarhetsinformation i sin rapporteringscykel.

12.7 Främja hållbara offentliga upphandlingsmetoder, i enlighet med nationell politik och nationella prioriteringar. Nationell indikator är:

  • Utsläpp av växthusgaser från offentliga konsumtionsutgifter.

12.8 Senast 2030 säkerställa att människor överallt har en information och medvetenhet som behövs för en hållbar utveckling och livsstilar i harmoni med naturen.

12.a Stödja utvecklingsländerna att stärka sin vetenskapliga och tekniska kapacitet att utvecklas i riktning mot mer hållbara konsumtions- och produktionsmönster.

12.b Utveckla och genomföra verktyg för att övervaka hur en hållbar utveckling påverkar en hållbar turism som skapar arbetstillfällen och främjar lokal kultur och lokala produkter.

Nationell indikator är:

  • Turismens miljöpåverkan (exempelvis koldioxidutsläpp).

12.c Rationalisera ineffektiva subventioner av fossila bränslen som uppmuntrar till slösaktig konsumtion genom att undanröja snedvridningar på marknaden, i enlighet med nationella förhållanden. Detta kan till exempel omfatta att omstrukturera beskattningen och avveckla eventuella skadliga subventioner för att avspegla deras effekter på miljön. En sådan politik måste ta full hänsyn till utvecklingsländernas särskilda behov och förhållanden och minimera eventuella negativa effekter på deras utveckling på ett sätt som skyddar de fattiga och de berörda samhällena.

Agenda 2030:s hållbarhetsmål 13 är att

Vidta omedelbara åtgärder för att bekämpa klimatförändringarna och dess konsekvenser.

Till målet finns fem delmål varav två är åtaganden om hur målen ska genomföras och totalt tio indikatorer som finns på den nationella indikatorlistan. Av dessa är två nationella indikatorer. Delmålen och de nationella indikatorerna är

13.1 Stärka motståndskraften mot och förmågan till anpassning till klimatrelaterade faror och naturkatastrofer i alla länder.

13.2 Integrera klimatåtgärder i politik, strategier och planering på nationell nivå. Nationell indikator är:

  • Statliga anslag inom klimatområdet som andel av totala budgeten.38

13.3 Förbättra utbildningen, medvetenheten och den mänskliga och institutionella kapaciteten vad gäller begränsning av klimatförändringarna, klimatanpassning, begränsning av klimatförändringarnas konsekvenser samt tidig varning.

13.a Fullfölja det åtagande som de utvecklade länder som är parter i Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar gjort gällande en målsättning att till 2020 gemensamt mobilisera 100 miljarder US-dollar årligen från alla typer av källor för att tillgodose utvecklingsländernas behov vad gäller meningsfulla begränsningsåtgärder och insyn i genomförandet samt så snart som möjligt finansiera och operationalisera den gröna klimatfonden fullt ut.

Nationell indikator är:

  • Andel av svenskt bistånd till klimat.39

13.b Främja mekanismer för att höja förmågan till effektiv klimatrelaterad planering och förvaltning i de minst utvecklade länderna, med särskilt fokus på kvinnor, ungdomar samt lokala och marginaliserade samhällen.

38 Enligt uppgift på SCB:s webb 2021-11-23 kommer denna indikator att redovisas i kommande publiceringar. 39 Enligt uppgift på SCB:s webb 2021-11-23 kommer denna indikator att redovisas i kommande publiceringar.

En nationell samordnare för Agenda 2030

Inom kommittéväsendet har regeringen utsett en nationell samordnare som ska stödja regeringen i arbetet med att genomföra Agenda 2030 och FN:s globala mål för hållbar utveckling nationellt.40 Uppdraget ska delredovisas i mars 2022 och slutredovisas i mars 2024.

7.3.4. Delområde Offentlig upphandling

Delområdet Offentlig upphandling omfattar flera lagar med bestämmelser som syftar till att upphandlande myndigheter och enheter ska göra effektiva offentliga inköp. Området omfattar Upphandlingsmyndigheten och den del av Konkurrensverkets verksamhet som avser tillsyn över upphandlingslagstiftningen.

Regeringens mål för offentlig upphandling

Utifrån det riksdagsbundna målet för den statliga förvaltningspolitiken, se ovan, har regeringen preciserat målet för den offentliga upphandlingen:

Den offentliga upphandlingen ska vara effektiv, rättssäker och ta tillvara konkurrensen på marknaden, samtidigt som innovativa lösningar främjas samt miljöhänsyn och sociala hänsyn beaktas.41

De resultatindikatorer som används vid resultatbedömningen av målet för den offentliga upphandlingen är:

  • andelen avbrutna upphandlingar,
  • antal anbudsgivare per upphandling,
  • andel överprövade upphandlingar, och
  • andel överprövningar med helt eller delvis bifall i förvaltningsrätten.

Som framgår finns det inte någon indikator för att följa upp och mäta måluppfyllelse av miljöhänsyn, m.fl. aspekter i målet.

40 Dir. 2020:17, En nationell samordnare för Agenda 2030. 41Prop. 2014/15:1, utgiftsområde 2.

I resultatbedömningen vägs även resultat in från exempelvis rapporter från Upphandlingsmyndigheten och Konkurrensverket.42

Nationella upphandlingsstrategin

I den nationella upphandlingsstrategin har regeringen slagit fast att Sverige ska ligga i framkant och fortsatt vara ett föredöme när det gäller miljöanpassad offentlig upphandling och att ett livscykelperspektiv bör beaktas i upphandlingens olika faser. Enligt regeringen har möjligheterna att ta miljö- och klimathänsyn vid upphandling förtydligats i den nya upphandlingslagstiftningen.43

Nationella upphandlingsstrategin är en del av regeringens arbete för att utveckla de offentliga upphandlingarna i Sverige. Syftet med strategin är att stimulera myndigheter och enheter att använda upphandling som ett verktyg för att åstadkomma positiva effekter i den egna verksamheten och i samhället i stort. Det kan, enligt regeringen, till exempel handla om att främja en sund konkurrens på marknaden, bidra till att hållbarhetsmål uppfylls samt stimulera innovation och utvecklingen av nya varor och tjänster.

Strategin riktar sig till företrädare och medarbetare vid myndigheter, kommuner och regioner och ska fungera som ett stöd i deras arbete. Enligt regeringen är även leverantörer en viktig målgrupp för upphandlingsstrategin.44 Upphandlingsstrategin har inget slutår.

Se kapitlet om Offentlig konsumtion och upphandling för en mer detaljerad redovisning av Upphandlingsstrategin.

7.4. Utgiftsområde 7 Internationellt bistånd – klimatarbete i Sveriges internationella bistånd

Inom utgiftsområdet Internationellt bistånd finns Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida), Nordiska Afrikainstitutet (NAI), Folke Bernadotteakademin (FBA), Riksrevisionens anslag för internationellt utvecklingssamarbete samt anslaget för utvärdering av internationellt bistånd.

42Prop. 2021/22:1, utgiftsområde 2. 43Prop. 2019/20:65, En samlad politik för klimatet – klimatpolitisk handlingsplan. 44 Regeringen 2016-06-30, www.regeringen.se, hämtat 2021-06-17.

Målet för utgiftsområde 7 Internationellt bistånd är att

skapa förutsättningar för bättre levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck.45

Utgiftsområdets verksamhet finns även inom ramen för Sveriges politik för global utveckling46 och för det internationella genomförandet av Agenda 2030, Addis Ababa Action Agenda om utvecklingsfinansiering och Parisavtalet.47

En av bedömningsgrunderna i regeringens resultatanalys av utgiftsområdesmålet är – miljö- och klimatmässigt hållbar utveckling och hållbart nyttjande

av naturresurser.

Enligt regeringen är miljö och klimat huvud- eller delsyfte i 43 procent av del bilaterala biståndet. Enligt regeringen är det bilaterala biståndet tydligt inriktat mot att uppnå resultat inom bl.a. detta område.48

Inom det multilaterala biståndet har Sverige bidragit till minskade utsläpp av växthusgaser i partnerländerna bland annat genom arbetet i den Gröna klimatfonden (GCF) och den Globala miljöfonden (GEF).49

Av regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen för 2022 framgick att det bilaterala biståndet, exklusive avräkningar, 2020 uppgick till 31,0 miljarder kronor. Som bilateralt bistånd räknas enligt OECD-DAC allt bistånd som inte är kärnstöd till multilaterala och internationella organisationer eller multilaterala utvecklingsbanker. I det bilaterala biståndet ingår förutom stöd till länder och regioner också tematiska och globalt inriktade stöd samt humanitära projektstöd. Merparten av det bilaterala biståndet hanteras av Sida. En del av det bilaterala biståndet består av öronmärkt stöd via multilaterala organisationer som framför allt hanteras av Sida, exempelvis miljöprogram via FN. Dessa bidrag uppgick 2020 till 13,3 miljarder kronor. En annan del kanaliseras genom organisationer i det civila samhället, vilka 2020 mottog 10,6 miljarder kronor. Övrigt bilateralt bistånd, exklusive avräkningar, uppgick 2020 till 7,2 miljarder kronor.

45Prop. 2013/14:1, utgiftsområde 7, bet. 2013/14:UU2, rskr. 2013/14:75. 46Prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04:112. 47Prop. 2021/22:1, utgiftsområde 7. 48Prop. 2021/22:1, utgiftsområde 7. 49Prop. 2021/22:1, utgiftsområde 7.

Sverige har också bidragit till ökad motståndskraft och anpassningsförmåga samt minskade utsläpp av växthusgaser i partnerländerna bland annat genom arbetet i den Gröna klimatfonden (GCF) och den Globala miljöfonden (GEF).

7.5. Utgiftsområde 19 Regional utveckling

Utgiftsområde 19 Regional utveckling omfattar insatser i form av projektverksamhet, regionala företagsstöd och stöd till kommersiell service samt utbetalningar från Europeiska regionala utvecklingsfonden och Fonden för en rättvis omställning. Målet för utgiftsområdet och den regionala utvecklingspolitiken är

Utvecklingskraft med stärkt lokal och regional konkurrenskraft för en hållbar utveckling i alla delar av landet.50

Den regionala utvecklingspolitiken ska bidra till att nå andra mål såsom de nationella klimatmålen, de övriga relevanta nationella miljömålen, de globala målen för hållbar utveckling i Agenda 2030, m.fl. Den regionala utvecklingspolitiken ska även bidra till en hållbar stadsutveckling och till att uppfylla målen för den sammanhållna landsbygdspolitiken.51

7.5.1. Nationella strategin för hållbar regional utveckling

I mars 2021 fattade regeringen beslut om skrivelsen Nationell strategi för hållbar regional utveckling i hela landet 2021–2030.52

Enligt regeringen är strategin, med dess strategiska områden och prioriteringar, vägledande för inriktningen av de regionala utvecklingsstrategierna. Strategin ska också, menade regeringen, vara styrande för hur de statliga medlen för regionalt utvecklingsarbete på anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder inom utgiftsområde 19 Regional utveckling kan användas. I strategin, som även ska främja en ändamålsenlig medverkan från statliga myndigheter i det regionala utvecklingsarbetet, pekades ett antal stora samhällsutmaningar ut som ska genomsyra

50 Prop. 2019/20 :1, utgiftsområde 19, bet. 2019/20:NU2, rskr. 2019/20:113. 51 Prop. 2021/22 :1, utgiftsområde 19. 52 Skr. 2020/21:133, Nationell strategi för hållbar regional utveckling i hela landet 2021–2030.

hela den nationella strategin för hållbar regional utveckling i hela landet 2021–2030. Dessa är: – miljöproblem och klimatförändringar, – demografiska förändringar, och – ökade klyftor både inom Sverige och inom EU.

Regeringen identifierade fyra strategiska områden som ska ligga till grund för genomförandet av den regionala utvecklingspolitiken 2021–2030. De strategiska områdena är: – likvärdiga möjligheter till boende, arbete och välfärd i hela landet, – kompetensförsörjning och kompetensutveckling i hela landet, – innovation och förnyelse samt entreprenörskap och företagande

i hela landet, – tillgänglighet i hela landet genom digital kommunikation och trans-

portsystem.

Regeringen identifierade även ett antal prioriteringar för respektive strategiskt område. Genom samordnade och kompletterande insatser inom och mellan de fyra strategiska områdena och prioriteringarna skapas, enligt regeringen, goda förutsättningar för ett mer effektivt genomförande av den regionala utvecklingspolitiken, landsbygdspolitiken och andra berörda politikområden.

Statliga myndigheter samt regionerna och Gotlands kommun har viktiga roller i genomförandet av både den regionala utvecklingspolitiken och landsbygdspolitiken.

De grundläggande förutsättningarna för att den regionala utvecklingspolitiken ska kunna utföras på ett ändamålsenligt och effektivt sätt är enligt regeringen:

  • kapacitet för regionalt och lokalt utvecklingsarbete,
  • regional hänsyn och samverkan mellan statliga myndigheter, regioner och andra aktörer,
  • lärande genom analys, uppföljning, utvärdering och forskning.

Den regionala utvecklingsstrategin har ännu inte följts upp eller utvärderats och inget sådant uppdrag har heller getts. Regeringen

pekade i skrivelsen dock ut Reglab53 som en viktig part för lärande och utveckling. Reglab har ett antal så kallade kunskapsområden inom vilka projekt bedrivs. Inom kunskapsområdet hållbar utveckling finns för närvarande tre projekt om integration.

7.6. Utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård

Miljömålsberedningen ska /---/ bereda frågan om mål för konsumtionsbaserade klimatpåverkande utsläpp och föreslå i vilken mån det är lämpligt att inom ramen för miljömålssystemet precisera mål och åtaganden genom kvantitativa eller kvalitativa etappmål för konsumtionsbaserade utsläpp.54

För att inte viktiga utsläppskällor på transportområdet ska stå utan tillräcklig styrning bedömer regeringen dessutom att Miljömålsberedningen ska ta fram etappmål för flygets klimatpåverkan och bereda möjligheten till etappmål även för sjöfartens klimatpåverkan.55

Utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård är indelat i områdena Miljöpolitik och Miljöforskning.

Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggnad (Formas) ingår i delområdet Miljöforskning.

Myndigheter som delvis finansieras från utgiftsområdet är bl.a. Sveriges geologiska undersökning (SGU), länsstyrelserna, Statens geotekniska institut (SGI), Lantmäteriet, Statens energimyndighet (Energimyndigheten), Boverket, Transportstyrelsen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) samt Strålsäkerhetsmyndigheten.56

7.6.1. Delområde Miljöpolitik

Miljöpolitiken utgår ifrån de nationella miljökvalitetsmål och det generationsmål för miljöarbetet som beslutats av riksdagen. Målen är styrande för allt miljöarbete som Sverige bedriver nationellt, inom EU och internationellt. Miljömålssystemet ger också en struktur för

53 Reglab är ett forum för lärande om regional utveckling. Forumet syftar till att skapa möten för regioner, myndigheter, forskare och andra för att lära sig mer om regional utveckling. Reglab har 24 medlemmar: 21 regioner, Vinnova, Sveriges Kommuner och Regioner, SKR, och Tillväxtverket. 54 Dir. 2021:110. 55 Dir. 2021:110. 56Prop. 2021/22:1, utgiftsområde 20.

en systematisk uppföljning av miljöpolitiken som grund för ett strategiskt åtgärdsarbete.57

Myndigheter inom delområde Miljöpolitik är Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen och Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI).

SMHI är inte en av miljömålsmyndigheterna men är enligt sin instruktion förvaltningsmyndighet bl.a. för klimatologiska frågor. SMHI ska ta fram beslutsunderlag som bidrar till en god samhällsplanering, till att minska sårbarheten i samhället och till att miljökvalitetsmålen nås, samt inhämta och förmedla kunskaper om landets klimatologiska förhållanden m.m. SMHI är nationell kontaktpunkt för FN:s mellanstatliga panel om klimatförändringar Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC.58

Miljömålssystemet och miljömålen inom delområde Miljöpolitik utvecklas kontinuerligt och har genomgått betydande förändringar sedan riksdagen fattade beslut om dem 1999.59 En av förändringarna genomfördes i samband med riksdagens beslut om det klimatpolitiska ramverket i juni 2017.60

Målen i miljömålssystemet61 omfattar för närvarande: – Ett generationsmål som anger inriktningen för den samhällsom-

ställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen. – Miljökvalitetsmål, som anger det tillstånd i den svenska miljön

som miljöarbetet ska leda till. – Etappmål som anger de samhällsomställningar som är viktiga steg

för att nå miljökvalitetsmålen och Generationsmålet.62

57 Skr. 2017/18:265, Miljömålen – med sikte på framtiden. 58 Förordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut. 59Prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183. 60Prop. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320. 61Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. 62 Skr. 2017/18:265, Miljömålen – med sikte på framtiden.

Generationsmålet är det övergripande målet för den nationella miljöpolitiken

Generationsmålet, som beslutas av riksdagen, är det övergripande målet för den nationella miljöpolitiken och slår fast att vi till nästa generation ska lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.63 Generationsmålet anger inriktningen för den samhällsomställning inom en generation som behövs för att nå miljökvalitetsmålen. Enligt regeringen förutsätter det en ambitiös miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang. Generationsmålet har förklarats närmare genom riksdagens beslut om 16 miljökvalitetsmål. Generationsmålet har preciserats i ett antal strecksatser som ger vägledning om de värden som ska skyddas och den samhällsomställning som krävs för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås.64De 16 nationella miljökvalitetsmålen måste vara i huvudsak uppnådda om vi ska nå generationsmålet.

Miljökvalitetsmålen – bestämmer tillstånd för den svenska miljön

Miljökvalitetsmålen beskriver det framtida önskade miljötillståndet. Till varje miljökvalitetsmål finns preciseringar för att innebörden av vad som ska uppnås ska vara tydligare. Till miljökvalitetsmålen finns även indikatorer som beslutas på myndighetsnivå.

De 16 miljökvalitetsmålen är: – Begränsad klimatpåverkan – Frisk luft – Bara naturlig försurning – Giftfri miljö – Skyddande ozonskikt – Säker strålmiljö – Ingen övergödning – Levande sjöar och vattendrag

63Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. 64Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377 och skr. 2017/18:265, Miljömålen – med sikte på framtiden.

– Grundvatten av god kvalitet – Hav i balans samt levande kust och skärgård – Myllrande våtmarker – Levande skogar – Ett rikt odlingslandskap – Storslagen fjällmiljö – God bebyggd miljö – Ett rikt växt- och djurliv

En närmare beskrivning av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan finns nedan.

Miljökvalitetsmålen är mål inte visioner

Enligt regeringen är miljökvalitetsmålen, däribland Begränsad klimatpåverkan, inte visioner utan mål, dvs. uttrycker ett önskat framtida tillstånd. Om hur miljökvalitetsmålen ska tolkas har regeringen uttryckt att:

miljökvalitetsmål anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska ”leda till”. Vi tydliggör med detta att miljökvalitetsmålen är mål, dvs. de ska inte betraktas som visioner.65

Om bedömningsgrunden för måluppfyllelse har regeringen anfört att

ett miljökvalitetsmål bör bedömas som möjligt att nå om analysen visar antingen att det tillstånd i miljön som målet och dess preciseringar uttrycker kan nås, eller att tillräckliga åtgärder, nationellt och internationellt, är beslutade och förväntas vara genomförda inom en generation efter att systemet infördes. Generationsmålets strecksatser bör också ingå i analysen som kriterier för när förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålen bedöms.66

Bedömningsgrunden för måluppfyllelse innebär därmed, enligt regeringen, att ett mål bör bedömas som möjligt att nå om analysen visar antingen att den miljökvalitet som målet uttrycker kan nås eller att

65Prop. 2009/10:155, Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, s. 20. 66Prop. 2009/10:155, Svenska miljömål – före ett effektivare miljöarbete s. 28.

tillräckliga åtgärder, nationellt och internationellt, är beslutade och förväntas vara genomförda.

Regeringen har bedömt att det inte räcker med endast de nationella insatserna för att flera av miljökvalitetsmålen däribland Begrän-

sad klimatpåverkan ska kunna nås. För att kunna nå dessa mål måste

man, enligt regeringen, även finna lösningarna inom EU eller genom internationellt samarbete.

Om Generationsmålets strecksatser

Generationsmålets strecksatser ska vara övergripande för alla miljökvalitetsmål. Generationsmålet innebär att förutsättningarna för att lösa miljöproblemen ska vara uppfyllda inom en generation och att miljöpolitiken ska inriktas mot att: – ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig,

och deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad, – den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras,

främjas och nyttjas hållbart, – människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan sam-

tidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas, – kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från

farliga ämnen, – en god hushållning sker med naturresurserna, – andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är effek-

tiv med minimal påverkan på miljön, och – konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö-

och hälsoproblem som möjligt.

67

Strecksatserna ska ingå som kriterier när förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålen bedöms och i konsekvensanalyser för strategier med etappmål och åtgärder som föreslås för att nå målen. Streck-

67Prop. 2009/10:155. bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377, skr. 2017/18:265.

satserna ska också kunna vara utgångspunkter när målövergripande etappmål och indikatorer tas fram.68

Om miljökvalitetsmålens preciseringar

Miljökvalitetsmålen har operationaliserats genom att det till vart och ett av dem finns ett antal preciseringar som tydligare definierar innebörden av miljökvalitetsmålen och det miljötillstånd som ska uppnås.

Preciseringarna ska, enligt regeringen, vara grunden för att tolka

miljökvalitetsmålens innebörd, vara kriterier vid bedömningen av möj-

ligheterna att nå målen och vara vägledande för miljöarbetet.69 Regeringens utgångspunkt vid utformningen av preciseringarna har varit att de ska ange ett miljötillstånd, vara åtgärdsneutrala, inte för omfattande och så långt som möjligt vara likartat utformade.70

I samband med beslutet om det klimatpolitiska ramverket beslutade riksdagen 2017 om en ny precisering till Begränsad klimat-

påverkan. 71

Om Generationsmålets och miljökvalitetsmålens indikatorer

De myndigheter som ansvarar för ett eller flera miljökvalitetsmål använder sig av indikatorer för att bedöma om målen går att nå. De indikatorer som de målansvariga myndigheterna tagit fram är, enligt regeringen, ett viktigt steg på vägen mot en tydligare redovisning av utvecklingen mot att nå miljömålen och ger också på sikt möjligheter att bättre följa åtgärdsarbetet.

Indikatorerna inom miljömålssystemet visar förändringar i faktorer som är viktiga för uppföljningen av miljömålen. Indikatorerna ska ge en bild av utvecklingen mot miljömålen, visa om den går i rätt riktning och rätt takt, visa hur miljön mår och ge underlag för åtgärder och beslut.

Dataunderlaget till många av indikatorerna bygger på regelbundna provtagningar, utsläppsstatistik, enkäter och andra studier om till-

68 Bet. 2009/10:MJU25. 69Prop. 2009/10:155, Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete. 70Ds 2012:23, Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål. 71Prop. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320.

ståndet i miljön, bland annat från den regionala och nationella miljöövervakningen.72

Generationsmålets indikatorer är:

  • Behandlat avfall
  • Eco-innovation index
  • Ekologisk mat
  • Ekologiskt fotavtryck
  • Flygresor per invånare
  • Förnybar energi
  • Konsumtionsbaserade växthusgasutsläpp per område
  • Materialflödesräkenskaper
  • Miljömotiverade subventioner

Om etappmålen i miljömålssystemet

I miljömålssystemet finns även etappmål. De nationella klimatmålen är etappmål. Etappmål anger de samhällsomställningar som är viktiga steg för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Etappmålen ska belysa vad som behöver göras för att Generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Etappmålen visar steg på vägen till Generationsmålet och till ett eller flera miljökvalitetsmål.73

Etappmålen ska däremot inte ange ett miljötillstånd eftersom miljötillståndet är fastlagt i miljökvalitetsmålen med preciseringar.74 Etappmålen beslutas som huvudregel av regeringen. Riksdagen har också beslutat om etappmål t.ex. etappmålen om klimat som redovisas ovan.

Etappmål ska även kunna tillföras miljömålssystemet genom mål som beslutas inom EU eller genom att internationella överenskommelser införlivas i miljömålssystemet.75

72 Naturvårdsverket på https://www.sverigesmiljomal.se/sa-fungerar-arbetet-med-sverigesmiljomal/indikatorerna/, hämtat 2021-06-08 och skr. 2017/18:265, Miljömålen – med sikte på framtiden. 73Prop. 2009/10:155, Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete. 74Ds 2012:23, Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål, s. 117. 75Prop. 2009/10:155, Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete.

7.6.2. Miljömålsmyndigheterna och länsstyrelserna

Av samtliga miljömålsmyndigheter och länsstyrelserna är det endast tre som ingår i utgiftsområde 20 och delområdet Miljöpolitik. Övriga miljömålsmyndigheter och länsstyrelserna återfinns i andra utgiftsområden.

Regeringen använder Generationsmålet och miljökvalitetsmålen som uppgifter i instruktionerna till de 26 statliga förvaltningsmyndigheter som är miljömålsmyndigheter samt för alla länsstyrelser i den länsstyrelsegemensamma länsstyrelseinstruktionen. De nationella myndigheterna är:

  • Boverket
  • Exportkreditnämnden
  • Folkhälsomyndigheten
  • Försvarsmakten
  • Havs- och vattenmyndigheten
  • Kemikalieinspektionen
  • Kommerskollegium
  • Konsumentverket
  • Livsmedelsverket
  • Läkemedelsverket
  • Myndigheten för samhällsskydd och beredskap
  • Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser
  • Naturvårdsverket
  • Riksantikvarieämbetet
  • Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida)
  • Sjöfartsverket
  • Skogsstyrelsen
  • Statens energimyndighet
  • Statens jordbruksverk
  • Statens skolverk
  • Strålsäkerhetsmyndigheten
  • Sveriges geologiska undersökning
  • Tillväxtverket
  • Trafikverket
  • Transportstyrelsen
  • Upphandlingsmyndigheten

I sina respektive instruktioner har myndigheterna och länsstyrelserna en i huvudsak likalydande uppgift att verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.

Länsstyrelsen har därutöver uppgifter i fråga om bl.a. energi och klimat och ska även särskilt samordna det regionala mål- och uppföljningsarbetet, utveckla, samordna och genomföra regionala åtgärdsprogram med bred förankring i länet för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen, stödja kommunerna med underlag i deras arbete med generationsmålet och miljökvalitetsmålen, och verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen får genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen och i det regionala tillväxtarbetet.76

7.6.3. Klimatpolitiska ramverket

Det så kallade klimatpolitiska ramverket, som riksdagen har beslutat om, består av en klimatlag, klimatmål och ett klimatpolitiskt råd. Det klimatpolitiska ramverket innebär en skyldighet för regeringen att föra en samlad klimatpolitik som utgår från klimatmålen och tydligt redovisa hur arbetet fortskrider för att nå de av riksdagen fastlagda klimatmålen.

766 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.

Klimatlagen

I klimatlagen77 finns bestämmelser om regeringens klimatpolitiska arbete, vad arbetet ska syfta till och hur det ska bedrivas. Enligt lagen ska regeringen bedriva ett klimatpolitiskt arbete som

  • syftar till att förhindra farlig störning i klimatsystemet,
  • bidrar till att skydda ekosystemen samt nutida och framtida generationer mot skadliga effekter av klimatförändring,
  • är inriktat på att minska utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser och att bevara och skapa funktioner i miljön som motverkar klimatförändring och dess skadliga effekter, och
  • vilar på vetenskaplig grund och baseras på relevanta tekniska, sociala, ekonomiska och miljömässiga överväganden.

Regeringens klimatpolitiska arbete ska utgå från det långsiktiga, tidsatta utsläppsmål som riksdagen har fastställt. Regeringen ska sätta de övriga utsläppsminskningsmål som behövs för att nå det långsiktiga målet. Arbetet ska bedrivas på ett sätt som ger förutsättningar för klimatpolitiska och budgetpolitiska mål att samverka med varandra.

Varje år ska regeringen lämna en klimatredovisning till riksdagen. Klimatredovisningen som ska lämnas i budgetpropositionen ska innehålla

  • en redovisning av utsläppsutvecklingen,
  • en redovisning av de viktigaste besluten inom klimatpolitiken under året och vad de besluten kan betyda för utvecklingen av växthusgasutsläppen, och
  • en bedömning av om det finns behov av ytterligare åtgärder och när och hur beslut om sådana åtgärder i så fall kan fattas.

Regeringen ska vidare – vart fjärde år – ta fram en klimatpolitisk handlingsplan. Handlingsplanen ska lämnas till riksdagen året efter det att ordinarie val till riksdagen har hållits. Handlingsplanen bör innehålla en beskrivning av

77Klimatlagen (2017:720).

  • Sveriges åtaganden inom EU och internationellt,
  • historiska utsläppsdata som avser växthusgaser fram till den senaste rapporterade utsläppsinventeringen,
  • prognosticerade utsläppsminskningar,
  • utfallet av vidtagna åtgärder för utsläppsminskningar,
  • planerade åtgärder för utsläppsminskningar med en ungefärlig uppgift om när dessa åtgärder kan börja gälla,
  • i vilken grad beslutade och planerade utsläppsminskande åtgärder kan förväntas bidra till att de nationella och globala klimatmålen kan nås,
  • i vilken utsträckning beslutade och planerade åtgärder inom olika utgiftsområden påverkar möjligheterna att nå de nationella och globala klimatmålen, och
  • vilka ytterligare åtgärder eller beslut som kan behövas för att nå de nationella och globala klimatmålen.

Klimatpolitiska rådet

Klimatpolitiska rådet78 ska utvärdera hur regeringens samlade politik är förenlig med de klimatmål som riksdagen och regeringen har beslutat. Inom ramen för denna uppgift ska Klimatpolitiska rådet särskilt

  • utvärdera om inriktningen inom olika relevanta politikområden bidrar till eller motverkar möjligheten att nå klimatmålen,
  • belysa effekter av beslutade och föreslagna styrmedel från ett brett samhällsperspektiv,
  • identifiera politikområden där ytterligare åtgärder behövs,
  • analysera hur målen kan nås på ett kostnadseffektivt sätt, både kort- och långsiktigt, och
  • utvärdera de underlag och modeller som regeringen bygger sin politik på.

78 Förordningen (2017:1268) med instruktion för Klimatpolitiska rådet.

Klimatpolitiska rådet ska vidare bidra till en ökad diskussion i samhället om klimatpolitiken.

Senast vid utgången av mars varje år ska Klimatpolitiska rådet lämna en rapport till regeringen med

  • en bedömning av hur klimatarbetet och utsläppsutvecklingen fortskrider,
  • en bedömning av hur regeringens politik är förenlig med klimatmålen, och
  • de övriga analyser och bedömningar som myndigheten har gjort.

Tre månader efter det att regeringen har lämnat sin klimatpolitiska handlingsplan enligt klimatlagen79 ska Klimatpolitiska rådet lämna en rapport till regeringen med en bedömning av handlingsplanen.

Klimatpolitiska rådet är en nämndmyndighet. Nämnden består av en ordförande, en vice ordförande och högst sex andra ledamöter som utses av regeringen på förslag av nämnden. Klimatpolitiska rådet ska lämna förslag på ledamöter så att det in nämnden finns ledamöter som har en hög vetenskaplig kompetens inom ämnesområdena klimat, klimatpolitik, nationalekonomi, samhällsvetenskap och beteendevetenskap samt att det finns en jämns fördelning av kompetens och erfarenhet.

Klimatpolitiska handlingsplanen

Syftet med den klimatpolitiska handlingsplanen80 är att redovisa vilka styrmedel och åtgärder som bör vidtas för att dels nå de klimatmål som Sverige genom sitt åtagande i UNFCCC81 och EU åtagit sig att medverka till, dels nå de nationella klimatmålen.

Regeringen utifrån att klimatpolitiken bör vara tvärsektoriell och integreras i alla relevanta samhällsområden. Detta innebär att lagstiftning ska ses över för att säkerställa att det klimatpolitiska arbetet får genomslag, att regeringen vid behov korrigerar klimatmålen och att

795 § klimatlagen (2017:720). 80Prop. 2019/20:65, En samlad politik för klimatet – klimatpolitisk handlingsplan, bet. 2019/20:MJU16, En samlad politik för klimatet – klimatpolitisk handlingsplan, rskr. 2019/20:314. 81 UNFCCC: United Nations Framme Convention on Climate Change samt prop. 2016/17:16, Godkännande av klimatavtalet från Paris.

konsekvensanalyser genomförs inom alla relevanta områden. För att öka takten i utsläppsminskningarna så att klimatmålen kan nås lämnar regeringen ett hundratal klimatpolitiska förslag inom följande områden:

a) Tvärsektoriella åtgärder,

  • prissättning av växthusgasutsläpp,
  • finansmarknaden,
  • EU:s utsläppshandelssystem,
  • konsumtionsbaserade områden,
  • offentlig upphandling,
  • forskning och innovation,
  • lokalt och regionalt klimatarbete, och

b) åtgärder per sektor:

  • bygg och anläggning,
  • industri,
  • el- och värmesektorn samt avfall,
  • skogsbruk och annan markanvändning,
  • jordbruk,
  • arbetsmaskiner,
  • transportsektorn,

c) EU- och internationellt arbete, och

d) regionalt klimatsamarbete.

Förberedelserna inför den kommande klimatpolitiska handlingsplanen har påbörjats. Bland annat gav regeringen i mars 2021 ett antal myndigheter i uppdrag att ta fram förslag på åtgärder till nästa klimatpolitiska handlingsplan.82

82 https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2021/03/myndigheter-ska-ta-fram-forslagtill-sveriges-klimatarbete/, hämtat 2022-01-18.

7.6.4. Närmare om Sveriges nationella klimatmål

Sveriges nationella klimatmål är: – Generationsmålet med strecksatsen konsumtionsmönstren av varor

och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt, – miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan med precisering,

samt – fyra etappmål om växthusgasutsläpp inom miljömålssystemet.

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan är fastlagt av riksdagen och utformat i enlighet med FN:s ramkonvention om klimatförändringar (klimatkonventionen). Genom beslut om det klimatpolitiska ramverket uppdaterade riksdagen 2017 preciseringen av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan till temperaturmålet i enlighet med Parisavtalet, vilket innebär att målet är att den globala medeltemperaturökningen begränsas till långt under 2 grader och att ansträngningar ska göras för att hålla ökningen under 1,5 grader.

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan är ett av de 16 miljökvalitetsmål som riksdagen beslutat och utformat i enlighet med FN:s ramkonvention om klimatförändringar (klimatkonventionen).

Riksdagen har beslutat att miljökvalitetsmålet Begränsad klimat-

påverkan innebär att

halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska nås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att detta globala mål kan uppnås.83

83Prop. 1997/98:145, s. 162 ff., bet. 1998/99:MJU6, rskr.1998/99:183.

I juni 2017 beslutade riksdagen i linje med Parisavtalet inom FN:s klimatkonvention om en ny precisering av miljökvalitetsmålet

Begränsad klimatpåverkan. Preciseringen innebär att

Den globala ökningen av medeltemperaturen begränsas till långt under 2 grader Celsius över förindustriell nivå och ansträngningar görs för att hålla ökningen under 1,5 grader Celsius över förindustriell nivå. Sverige ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål.84

Som uppföljningsansvarig myndighet, har Naturvårdsverket beslutat att indikatorerna för Begränsad klimatpåverkan är:

  • global medeltemperatur,
  • klimatpåverkande utsläpp,
  • koncentration av klimatpåverkande ämnen i atmosfären, och
  • konsumtionsbaserade utsläpp i Sverige och i andra länder.85

För de totala konsumtionsbaserade utsläppen inkluderas alla utsläpp – oavsett var i världen – som orsakas av den inhemska slutliga användningen. Utsläpp som orsakas av den importerade produktionen ingår.86

Fyra etappmål om växthusgasutsläpp

Riksdagen har beslutat om flera etappmål inom miljömålssystemet som bidrar till miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan.87Dessa är:

Ett långsiktigt utsläppsmål som innebär att:

  • Senast 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. För att nå nettonollutsläpp får kompletterande åtgärder tillgodoräknas. Utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara minst 85 procent lägre än utsläppen 1990.88

84Prop. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320. 85 Naturvårdsverket på https://sverigesmiljomal.se/miljomalen/begransad-klimatpaverkan/, hämtat 2022-02-21. 86 Naturvårdsverket på https://sverigesmiljomal.se/miljomalen/begransadklimatpaverkan/konsumtionsbaserade-utslapp-i-sverige-och-i-andra-lander/, hämtat 2021-06-13. 87Prop. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320. 88Prop. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320.

Etappmål till 2030 som innebär att:

  • Växthusgasutsläppen i Sverige i ESR-sektorn bör senast 2030 vara minst 63 procent lägre än utsläppen 1990. Högst 8 procentenheter av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder.89

Etappmål till 2040 som innebär att:

  • Växthusgasutsläppen i Sverige i ESR-sektorn bör senast år 2040 vara minst 75 procent lägre än utsläppen 1990. Högst 2 procentenheter av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder.90

Ett etappmål för transportsektorn som innebär att:

  • Växthusgasutsläppen från inrikes transporter (utom inrikes luftfart som ingår i EU ETS) ska minska med minst 70 procent senast 2030 jämfört med 2010.91

7.6.5. Ett etappmål till det transportpolitiska hänsynsmålet

För delområde Transportpolitik i utgiftsområde 22 Kommunikationer har riksdagen beslutat det övergripande transportpolitiska målet, liksom ett funktionsmål om tillgänglighet och ett hänsynsmål om säkerhet, miljö och hälsa.92

Till hänsynsmålet har regeringen beslutat ett etappmål om växthusgasutsläpp från inrikes transporter.

Etappmålet innebär att:

Växthusgasutsläppen från inrikes transporter – utom inrikes luftfart som ingår i EU:s utsläppshandelssystem – ska minska med minst 70 procent senast 2030 jämfört med 2010.93

89Prop. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320. 90Prop. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320. 91Prop. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320. 92Prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257 och prop. 2012/13:1 utgiftsområde 22, bet. 2012/13:TU1, rskr. 2012/13:118. 93Prop. 2019/20:1, utgiftsområde 22.

7.6.6. Kompletterande åtgärder

Ett ökat nettoupptag i skog och mark, negativa utsläpp genom tekniker såsom avskiljning och lagring av biogen koldioxid (bio-CCS) samt verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder får räknas in som kompletterande åtgärder gentemot tre av de fyra etappmålen. Mängden kompletterande åtgärder som får användas mot dessa klimatmål uppgår till max 3,7 miljoner ton 2030, 0,9 miljoner ton 2040 och 10,9 miljoner ton 2045.94 Någon begränsning av hur stor volym kompletterande åtgärder som får åstadkommas utöver klimatmålen finns dock inte.

Klimatpolitiska vägvalsutredningen som överlämnade sitt betänkande i januari 2020 föreslog en strategi med principer och mål för en politik på området kompletterande åtgärder samt en handlingsplan för att nå dessa mål. Betänkandet har remitterats.95

De kompletterande åtgärderna ska beräknas i enlighet med internationellt beslutade regler. Regeringen har varken beslutat vilka typer av kompletterande åtgärder som avses användas för att nå klimatmålen eller på vilket sätt additionella åtgärder inom LULUCF-sektorn ska kunna räknas som kompletterande åtgärder. Regeringen har inte heller beslutat i vilken omfattning den avser använda kompletterande åtgärder för att nå de befintliga klimatmålen. Regeringen avser återkomma i fråga om kompletterande åtgärder.96 Klimatpolitiska vägvalsutredningen föreslog att endast effekter av åtgärder i utredningens strategi ska kunna tillgodoräknas som kompletterande åtgärder, in den mån det inte överträffar den mängd nettoupptag som bokförs enligt LULUCF-förordningen. I ljuset av EU:s gröna giv kan beräkningssätt för nettoupptag i skog och mark komma att revideras samtidigt som riktlinjer för artikel 6 inom Parisavtalet är ännu inte godkända, vilket försvårar möjligheterna för regeringen att fatta beslut i frågan.

94Prop. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320. I och med att de maximalt tillåtna mängderna kompletterande åtgärder som får tillgodoräknas gentemot målen uttrycks som procentuella andelar av Sveriges utsläpp 1990, och de historiska utsläppen revideras årligen i enlighet med de internationella riktlinjerna för utsläppsrapportering, kan mängderna kompletterande åtgärder uttryckta i miljoner ton koldioxidekvivalenter komma att ändras framöver. 95SOU 2020:4, Vägen till en klimatpositiv framtid, betänkande av Klimatpolitiska vägvalsutredningen. 96Prop. 2020/21:1.

7.6.7. Redovisningen av resultat i förhållande till miljö- och klimatmålen

Regeringen redovisar resultaten i förhållande till miljö- och klimatmålen till riksdagen

Regeringen redovisar resultaten av klimatarbetet enligt både budgetlagens97 och klimatlagens98 bestämmelser.

Bestämmelserna i budgetlagen och klimatlagen innebär inte att regeringen inte kan lämna resultatredovisningar till riksdagen även i andra sammanhang i t.ex. skrivelser och i särpropositioner. Riksdagen kan även begära resultatinformation för olika verksamheter när det finns behov av det.

Utöver den årliga budgetpropositionen överlämnar regeringen t.ex. en skrivelse med en samlad redovisning av arbetet med miljömålen till riksdagen en gång varje mandatperiod. I skrivelsen sammanfattar regeringen mandatperiodens arbete för att nå miljömålen.

Miljö- och klimatmålen – regeringens resultatredovisning till riksdagen enligt budgetlagens bestämmelser

Miljömålen i miljömålssystemet är utgiftsområdesmål i utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård och de transportpolitiska målen är utgiftsområdesmål i utgiftsområde 22 Kommunikationer.

Miljömålen och de transportpolitiska målen har en funktion i relationen mellan riksdagen och regeringen i den statliga budgetprocessen. Statsbudgetens utgiftssida är indelad i 27 utgiftsområden. Det är riksdagen som beslutar om mål för utgiftsområdena. Riksdagsbundna mål i utgiftsområdet 20 Allmän miljö- och naturvård är Generationsmålet och miljökvalitetsmålen i miljömålssystemet.99

Av budgetlagens bestämmelser framgår att regeringen i budgetpropositionen ska lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som riksdagen beslutat. Denna resultatredovisning ska vara anpassad till utgiftsområdena.100

97Budgetlagen (2011:203). 98Klimatlagen (2017:720). 99Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. 10010 kap. 3 § budgetlagen (2011:203).

Det innebär att regeringen i budgetpropositionen varje år till riksdagen ska redovisa resultaten i förhållande till de nationella miljömålen.

I budgetpropositionen redovisar, analyserar och bedömer regeringen resultaten (måluppfyllelsen) i förhållande till de mål som riksdagen beslutat. Riksdagens bedömning av resultaten och återkoppling till regeringen med anledning av det, finns därefter i respektive riksdagsutskotts budgetbetänkande. Därutöver kräver regeringsformens bestämmelser att varje utskott följer upp och utvärderar riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde.101

Klimatmålen – regeringens redovisning till riksdagen enligt klimatlagens bestämmelser

Regeringen ska vart fjärde år ta fram en klimatpolitisk handlingsplan som ska lämnas till riksdagen året efter det att ordinarie val till riksdagen har hållits. Handlingsplanen bör innehålla en beskrivning av

  • Sveriges åtaganden inom EU och internationellt,
  • historiska utsläppsdata som avser växthusgaser fram till den senaste rapporterade utsläppsinventeringen,
  • prognosticerade utsläppsminskningar,
  • utfallet av vidtagna åtgärder för utsläppsminskningar,
  • planerade åtgärder för utsläppsminskningar med en ungefärlig uppgift om när dessa åtgärder kan börja gälla,
  • i vilken grad beslutade och planerade utsläppsminskande åtgärder kan förväntas bidra till att de nationella och globala klimatmålen kan nås,
  • i vilken utsträckning beslutade och planerade åtgärder inom olika utgiftsområden påverkar möjligheterna att nå de nationella och globala klimatmålen, och
  • vilka ytterligare åtgärder eller beslut som kan behövas för att nå de nationella och globala klimatmålen.

1014 kap. 8 § regeringsformen (1974:152).

Regeringen överlämnade sin första klimatpolitiska handlingsplan En samlad politik för klimatet till riksdagen i december 2019. I handlingsplanen gick regeringen igenom hur Sveriges klimatpolitiska arbete bör drivas, vilka åtgärder som hade beslutats tidigare och vilka åtgärder som vid överlämnandet planerades för att nå klimatmålen.102

Den årliga redovisningen

Enligt klimatlagens bestämmelser ska regeringen dessutom varje år i budgetpropositionen lämna en klimatredovisning till riksdagen. Klimatredovisningen ska innehålla

  • en redovisning av utsläppsutvecklingen,
  • en redovisning av de viktigaste besluten inom klimatpolitiken under året och vad de besluten kan betyda för utvecklingen av växthusgasutsläppen, och
  • en bedömning av om det finns behov av ytterligare åtgärder och när och hur beslut om sådana åtgärder i så fall kan fattas.103

Regeringen lämnar sin årliga klimatredovisning till riksdagen som en bilaga till utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård.

Naturvårdsverket är förvaltningsmyndighet i frågor om klimat

Naturvårdsverket är förvaltningsmyndighet på miljöområdet i frågor om klimat och luft, mark, biologisk mångfald, förorenade områden, kretslopp och avfall, miljöövervakning samt miljöforskning. Naturvårdsverket har en central roll i miljöarbetet och ska vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken.

102Prop. 2019/20:65, bet. 2019/20:MJU16, rskr. 2019/20:314. 103 4 §, klimatlagen (2017:720).

Naturvårdsverket tar fram underlag till regeringens årliga klimatredovisning till riksdagen

I regleringsbrevet får Naturvårdsverket regeringens uppdrag att redovisa underlag till regeringens klimatredovisning enligt klimatlagen. Underlaget till klimatredovisningen lämnas samtidigt med den årliga uppföljningen av miljömålen.104

I regleringsbreven för 2020 och 2021 fick Naturvårdsverket i uppdrag att redovisa hur myndigheten har utvecklat verksamheten för att bidra med underlag för regeringens arbete med att genomföra det klimatpolitiska ramverket och för att klimatmålen ska nås. Uppdraget omfattade särskilt utveckling av analysmetoder och beräkning av klimateffekter.105

Naturvårdsverket redovisar resultaten i förhållande till miljömålen till regeringen

Det är Naturvårdsverket som till regeringen redovisar resultatet i förhållande till miljömålen i den årliga uppföljningen och den fördjupade utvärderingen vart fjärde år.106 De 26 miljömålsmyndigheterna och länsstyrelserna ska enligt sina instruktioner i fråga om sitt miljöarbete rapportera till och samråda med Naturvårdsverket om vilken rapportering och uppföljning som behövs. Inom miljömålssystemet ska Naturvårdsverket – vägleda berörda myndigheter i deras arbete med genomförande

och uppföljning, – utvärdera, följa upp och i samråd med berörda myndigheter ut-

veckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser, – löpande och strategiskt analysera och utvärdera styrmedel och

åtgärder, – varje år redovisa en samlad beskrivning av det närmast föregående

årets resultat med en uppföljning av etappmålen, en redovisning av de åtgärder som vidtagits för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet, och en analys av utvecklingstrenden i förhållande till miljökvalitetsmålen och generationsmålet, och

104 Naturvårdsverkets regleringsbrev för 2018 och 2020. 105 Naturvårdsverkets regleringsbrev för 2020 och 2021. 1062 § förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.

– vart fjärde år redovisa en fördjupad utvärdering av möjligheterna

att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet med en analys av förutsättningarna att nå vart och ett av miljökvalitetsmålen, och en målövergripande analys av utvecklingen mot generationsmålet och miljökvalitetsmålen.

Inom ramen för Naturvårdsverkets uppgift att vägleda samtliga 26 miljömålsmyndigheter och länsstyrelserna i deras i arbete med uppföljning och utvärdering av resultatet i förhållande till miljömålen har åtta av dessa myndigheter – inklusive Naturvårdsverket – i sin tur ansvar för samordningen av uppföljningen och utvärderingen av ett eller flera miljökvalitetsmål.

I denna uppgift ansvarar Naturvårdsverket för samordningen av sju miljökvalitetsmål, däribland miljökvalitetsmålet Begränsad klimat-

påverkan och Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för tre. Sex

andra myndigheter har ansvar för ett miljökvalitetsmål vardera.

För några miljökvalitetsmål däribland Begränsad klimatpåverkan, lämnas dock ingen bedömning på regional nivå.107

Naturvårdsverket om sin vägledning av andra myndigheter i genomförandet av miljömålen

Av Naturvårdsverkets årsredovisning för 2020 framgår att vägledningen av de myndigheter som enligt sin instruktion har i uppdrag att verka för att miljömålen uppnås är integrerad i Naturvårdsverkets verksamhet inom samtliga resultatområden.

Vägledning bedrivs, enligt Naturvårdsverket, genom samverkan, samordning, stöd och råd, dialog, inspiration och information. Dessutom vägleder Naturvårdsverket också om vilka sakområden eller miljöaspekter som bör prioriteras i miljöarbetet. Det gör verket främst genom att kommunicera resultatet av den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2019, men även i processen för nästkommande fördjupad utvärdering.

I en samverkansgrupp för miljömålen samlar Naturvårdsverket miljömålsmyndigheterna och andra berörda aktörer till löpande dialog om att verka för att miljömålen nås. Vägledning om hur myndigheter kan arbeta systematiskt med ledning och styrning för att

107 RUS, https://www.rus.se/regional-arlig-uppfoljning/samlad-regional-bedomning-hurhar-miljoarbetet-gatt-i-lanen/, hämtat 2021-06-13.

effektivt bidra till att miljömålen uppnås, kanaliserar Naturvårdsverket i huvudsak via vägledningen om miljöledning i statliga myndigheter. Naturvårdsverkets främjande arbete inom miljömålssystemet bidrar också, enligt verket, till vägledning av myndigheterna.

Vidare har Naturvårdsverket fortsatt sitt arbete med att utveckla sin vägledning om och användning av samhällsekonomiska konsekvensanalyser.108

Klimatpolitiska rådet lämnar en utvärdering av regeringens arbete med att nå klimatmålen till regeringen varje år

Klimatpolitiska rådet ska utvärdera hur regeringens samlade politik är förenlig med de klimatmål som riksdagen och regeringen har beslutat och utvärderar samtidigt enskilda styrmedel och åtgärder. Inom ramen för denna uppgift ska Klimatpolitiska rådet senast vid utgången av mars varje år lämna en rapport till regeringen med en bedömning av hur klimatarbetet och utsläppsutvecklingen fortskrider, en bedömning av hur regeringens politik är förenlig med klimatmålen, och de övriga analyser och bedömningar som myndigheten har gjort.109

Klimatpolitiska rådets årliga rapport 2021

I sin årliga rapport från 2021 konstaterade Klimatpolitiska rådet att 2020 blev ett speciellt år med avseende på covid-19-pandemin. Klimatpolitiska rådet valde därför att särskilt fokusera på att utvärdera regeringens samlade kris- och återhämtningspolitik under 2020 och hur den påverkat möjligheterna att nå de klimatpolitiska målen. Rådet menade att takten i omställningen fortfarande är för låg, något som inte heller kommer att ändras med anledning av den beslutade politiken. Rådet pekade också på att regeringen inte tillräckligt utnyttjat det ”möjlighetsfönster” som Coronapandemin inneburit när det gäller att utforma återhämtningsinsatserna så att den samlade politiken för klimatomställningen stärks. Klimatpolitiska rådet lämnade ett antal rekommendationer i linje med de synpunkter som framfördes i rap-

108 Naturvårdsverkets årsredovisning för 2020. 109 Förordningen (2017:1268) med instruktion för Klimatpolitiska rådet.

porten. Flera av rekommendationerna berör frågor om investering, finansiering och tillståndsprövning.110

Klimatpolitiska rådets bedömning av regeringens klimatpolitiska handlingsplan vart fjärde år

Enligt sin instruktion ska Klimatpolitiska rådet senast tre månader efter det att regeringen har lämnat sin klimatpolitiska handlingsplan enligt klimatlagen lämna en rapport till regeringen med en bedömning av handlingsplanen.111

Klimatpolitiska rådet om regeringens handlingsplan 2019

I Klimatpolitiska rådets rapport 2020 konstaterade rådet att den nuvarande klimatpolitiken inte kommer att räcka för att nå de nationella klimatpolitiska målen. Rådet konstaterade också att utsläppsminskningarna efter 2014 stannat av i flera sektorer. Klimatpolitiska rådet riktade vidare kritik mot regeringens klimatpolitiska redovisning. Rådet menade bland annat att det i de flesta fall saknades effektbedömningar och, när dessa lämnades, att de är genomförda på oklara grunder och att det är svårt att bedöma den samlade effekten av de beslut som presenterades. Klimatpolitiska rådet bedömde att det var särskilt allvarligt att regeringens klimatpolitiska handlingsplan inte är ett tillräckligt underlag för att kunna bedöma om målen kan nås inom utsatt tid eller ej. Rådet bedömde exempelvis att flera insatser var oklart beskrivna och saknar en tidsplan för genomförande. Rådet lämnade ett antal rekommendationer till regeringen för att åtgärda de brister som konstaterats. En av rekommendationerna var att konkretisera den klimatpolitiska handlingsplanen så att den blir en plan för handling med ansvarsfördelning, tidsättning och effektbedömning av varje insats och av helheten samt att planen skulle följas upp varje år i regeringens klimatredovisning. En annan rekommendation gällde ledarskap och styrning som enligt rådet behöver stärkas för att driva klimatomställningen ”… med tillräcklig kraft och hastighet.”112

110 Klimatpolitiska rådets rapport 2021. 111 P. 2, 5 § förordningen (2017:1268) med instruktion för Klimatpolitiska rådet. 112 Klimatpolitiska rådets rapport 2020.

7.6.8. Andra aktörer i miljömålssystemet och aktörer med uppgifter i förhållande till klimatmålen och Agenda 2030

Miljömålsrådet

Miljömålsrådet som består av 18 myndigheter har ett tidsbegränsat uppdrag av regeringen att stärka genomförandet av miljöpolitiken. Rådet ska verka för att kostnadseffektivt öka takten i arbetet med miljömålen och stärka myndigheternas arbete och samordning när miljöpolitiken genomförs.

De 18 medverkande myndigheterna är:

  • Boverket
  • Energimyndigheten
  • Folkhälsomyndigheten
  • Havs- och vattenmyndigheten
  • Jordbruksverket
  • Kemikalieinspektionen
  • Konsumentverket
  • Livsmedelsverket
  • Länsstyrelserna, genom Länsstyrelsen i Uppsala län
  • Naturvårdsverket
  • Riksantikvarieämbetet
  • Skogsstyrelsen
  • Strålsäkerhetsmyndigheten
  • Sveriges geologiska undersökning
  • Tillväxtverket
  • Trafikverket
  • Transportstyrelsen, och
  • Upphandlingsmyndigheten

Uppdraget förlängdes 2018 och ska fortsätta till maj 2022.

Den 1 mars varje år presenterar Miljömålsrådet åtgärder som myndigheterna åtar sig att genomföra för att öka takten i arbetet med att nå miljömålen.113 Miljömålsrådet lämnade sin senaste rapport till regeringen den 1 mars 2021 som bl.a. innehöll en lägesbeskrivning av Miljömålsrådets samverkansarbete i frågor om styrmedel för hållbar konsumtion.114

Miljömålsberedningen

Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillsätta en parlamentarisk beredning för att utarbeta underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås. Beredningen har tagit namnet Miljömålsberedningen.

Miljömålsberedningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Enligt beredningens direktiv ska beredningen hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därför kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Den ska även fokusera på frågor som kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar, dels där det finns behov av strukturella förändringar, dels när det gäller frågor av särskild betydelse som inte kan lösas på myndighetsnivå.

Miljömålsberedningen har tidigare redovisat följande delbetänkanden:

  • Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet

(SOU 2010:101).

  • Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34).
  • Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2012:15).
  • Minska riskerna med farliga ämnen! (SOU 2012:38), Långsiktigt hållbar markanvändning, del 1 (SOU 2013:43).

113 Regeringsbeslut 1:16, 2014-12-18, M2015/213/Mm, Inrättande av Miljömålsråd och förordnande av rådets ledamöter och Regeringen, https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2018/06/miljomalsradet-far-forlangtuppdrag-och-ny-ordforande/, hämtat 2021-06-07. 114 Miljömålsrådets årsrapport 2021, inklusive förslag till regeringen.

  • Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten

(SOU 2014:50).

  • Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige (SOU 2016:21) och En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige Del 1 resp. Del 2 bilaga med underlagsrapporter (SOU 2016:47).
  • Havet och människan (SOU 2020:83) volym 1 och 2.

Delegationen för cirkulär ekonomi

Våren 2018 inrättade regeringen en delegation för cirkulär ekonomi för att nationellt och regionalt stärka samhällets omställning till en resurseffektiv, cirkulär biobaserad ekonomi.115 Cirkulär ekonomi är ett verktyg för att minska miljö- och klimatpåverkan genom att minska och effektivisera samhällets resursanvändning.

Delegationen har sitt ursprung i ett förslag som Utredningen cirkulär ekonomi lämnade i sitt betänkande Från värdekedja till värdecykel – så får Sverige en mer cirkulär ekonomi116 och aviserades av regeringen i budgetpropositionen för 2018. Delegationen för cirkulär ekonomi är ett rådgivande organ som består av en ordförande, en vice ordförande och högst tio övriga ledamöter som tillsätts av regeringen.

Delegationens uppgifter är att:

  • Utarbeta en strategi för delegationens arbete med en omställning till en cirkulär och biobaserad ekonomi. Den ska inkludera hur omställningen kan stimuleras på olika nivåer i samhället. Delegationen ska i sitt arbete utgå från betänkandet om cirkulär ekonomi.117
  • Vara kontaktpunkt mellan relevanta aktörer för att underlätta arbetet och skapa synergier.
  • Identifiera hinder och motverkande styrmedel, behov av utbildning, information samt ge råd och föreslå kostnadseffektiva åtgärder till regeringen.
  • Utgöra ett kunskapscentrum och vara för omvärldsbevakning genom att samla goda exempel och information om pågående be-

115 Regeringen, Miljö och energidepartementet, 2018-04-12, dnr M2018/01090/Ke. 116SOU 2017:22, Från värdekedja till värdecykel – så får Sverige en mer cirkulär ekonomi, betänkande av Utredningen cirkulär ekonomi. 117SOU 2017:22, Från värdekedja till värdecykel – så får Sverige en mer cirkulär ekonomi, betänkande av Utredningen cirkulär ekonomi.

tydande initiativ samt underlätta en effektiv samverkan mellan dessa.

  • Utse en referensgrupp med relevanta aktörer som med sin sakkunskap och erfarenhet ska stödja delegationens arbete. Delegationens ordförande sammankallar referensgruppen.118

I sin rapport till regeringen våren 2021119 lämnade Delegationen för cirkulär ekonomi följande förslag på styrmedel för att påskynda omställningen till en cirkulär ekonomi:

  • Lägg till ett nytt miljömål ”Ett resurseffektivt samhälle”, i det svenska miljömålssystemet.
  • Kartlägg resursflöden och hur värdet av Sveriges resursflöden förändras över tid för att tydliggöra vilken potential en värdebevarande cirkulär ekonomi har.
  • Avsätt medel för införandet av ett ”Cirkulärt lyft” – ett nationellt program med en metodik för hur industrin kan stärka sin omställningsförmåga.
  • Genomför en nationell satsning på design för cirkulär ekonomi genom ett uppdrag till lämplig myndighet att verka som nationellt samordnande nav.
  • Upphandlingsmyndigheten i uppdrag att i samverkan med relevanta aktörer införa en plattform för cirkulär upphandling för att underlätta dialog och matchning av köpare och leverantörer.
  • Tillsätt en utredning om hur det kan skapas fler incitament för hållbart konsumentbeteende.
  • Gör det obligatoriskt för offentlig sektor att använda SIN-listan

(Substitute It Now-list), en förteckning över särskilt farliga ämnen som tagits fram av ChemSec.

  • Skapa regler för hälso- och miljöriskbedömning för återvunnet material som inte är strängare än för jungfruligt.
  • Öka användningen av återvunnen råvara genom att tillsätta en utredning om system för kvotplikt och återvinningscertifikat på

118 Regeringen, Miljö- och energidepartementet, 2018-04-12, dnr M2018/01090/Ke. 119 Delegationen för cirkulär ekonomi, delegationens rapport 2021, Förslag på styrmedel som kan påskynda omställningen till en cirkulär ekonomi.

plast, kvotplikter på återvunnen fosfor och återvunnet kväve, samt hur ett Bonus-Malussystem för avfall kan utformas.

  • Ställ tydligare krav på återvinning av byggavfall och användning av återvunnet material i byggsektorn. Inför sanktioner för den som inte sorterar bygg- och rivningsavfall enligt EU:s nya lagstiftning.

Strategin för cirkulär ekonomi

I juli 2020 presenterade regeringen en strategi för cirkulär ekonomi. I strategin anges dels visionen Ett samhälle där resurser används effektivt i giftfria cirkulära flöden och ersätter jungfruliga material och ett övergripande mål om att omställningen till en cirkulär ekonomi ska bidra till att nå miljö- och klimatmålen, dels de globala målen i Agenda 2030. Strategin ska hjälpa regeringen att staka ut riktningen och ambitionen för arbetet. Regeringen aviserar vidare att det till strategin kommer att beslutas om handlingsplaner med konkreta åtgärder.120

I strategin finns fyra fokusområden:

  • Fokusområde 1: Cirkulär ekonomi genom hållbar produktion och produktdesign.
  • Fokusområde 2: Cirkulär ekonomi genom hållbara sätt att konsumera och använda material, produkter och tjänster.
  • Fokusområde 3: Cirkulär ekonomi genom giftfria och cirkulära kretslopp.
  • Fokusområde 4: Cirkulär ekonomi som drivkraft för näringsliv och andra aktörer genom åtgärder som främjar innovation och cirkulära affärsmodeller.

Strategin har kompletterats med en första handlingsplan med styrmedel och åtgärder. Denna presenterades i januari 2021.121 Enligt Miljödepartementet kan det komma ytterligare handlingsplaner spe-

120 Miljödepartementet juli 2020: Cirkulär ekonomi – strategi för omställningen i Sverige https://www.regeringen.se/4a3baa/contentassets/619d1bb3588446deb6dac198f2fe4120/200 814_ce_webb.pdf, hämtat 2021-08-10. Strategin bygger på en överenskommelse mellan regeringen, Centerpartiet och Liberalerna. 121 Miljödepartementet: Cirkulär ekonomi – handlingsplan för omställning av Sverige. https://www.regeringen.se/48f821/contentassets/561eea8cac114172b993c1f916e86a9b/cirku lar-ekonomi-handlingsplan-for-omstallning-av-sverige.pdf, hämtat 2021-08-10.

cifika områden eller materialströmmar. Det ska även tas fram kompletterande strategier, t.ex. en bioekonomistrategi. Under vintern 2020/2021 tog regeringen initiativ till arbetet med en bioekonomistrategi som skulle vara färdig under hösten 2021.122

Cirkulär ekonomi – handlingsplan för omställning av Sverige

I handlingsplanen redogjorde regeringen för den långsiktiga ambitionen att ta fram nya etappmål för att komplettera miljömålssystemet och för att ta fram etappmål för strategins prioriterade strömmar som är plast, textil, förnybara och biobaserade råvaror, livsmedel, bygg- och fastighetssektorn, inklusive bygg- och rivningsavfall, samt innovationskritiska metaller och mineral, där det bedöms lämpligt.

I övrigt hänvisade regeringen i handlingsplanen till Miljömålsberedningen (M 2010:04) och beredningens uppdrag att föreslå en samlad strategi för att minska klimatpåverkan från konsumtion. Regeringen anför att uppdraget bland annat kompletterar regeringens strategi för cirkulär ekonomi.

Uppföljning av strategin och handlingsplanen kommer att redovisas i budgetpropositionen i likhet med uppföljningen av de nationella miljömålen eftersom strategin är ett verktyg för att nå flera av de mål som riksdagen beslutat.

7.6.9. Fossilfritt Sverige

En särskild utredare har i rollen som nationell samordnare fått i uppdrag av regeringen att stödja regeringen i arbetet med att stärka och fördjupa arbetet med initiativet Fossilfritt Sverige.123 Fossilfritt Sverige samlar i dag cirka 500 aktörer från näringslivet, kommuner, regioner, länsstyrelser och organisationer.124 Det mest uppmärksammade resultatet av initiativet är att 22 branscher hittills har formulerat färdplaner för fossilfri konkurrenskraft som stakar ut vägen mot nollutsläpp 2045. Utöver att färdplanerna är viktiga underlag för regeringen, bidrar de till ökad samsyn, gemensamt engagemang och

122 https://www.regeringen.se/artiklar/2021/05/sveriges-forsta-bioekonomistrategi-dialogprocessen-fortsatter/, hämtat 2021-08-10. 123 Dir. 2016:66 Initiativet Fossilfritt Sverige. 124 Fossilfritt Sverige, www.fossilfrittsverige.se, hämtat 2021-12-18.

väntas på sikt leda till minskade utsläpp. Regeringen har beslutat att förlänga initiativet Fossilfritt Sverige i fyra år, till december 2024.125

Färdplanerna för fossilfri konkurrenskraft inom Fossilfritt Sverige täcker mer än 70 procent av utsläppen i Sverige.126 Några exempel på mål som presenterats i färdplanerna visas i figuren nedan.

Figur 7.1 Några exempel på mål som presenterats i branschers färdplaner

Källa: Fossilfritt Sverige.

Enligt Fossilfritt Sverige ska fokuset fram till december 2024 vara att genomföra den 22 färdplanerna genom att:

1. Följa upp politiken och branschernas arbete med att genomföra färdplanerna för fossilfri konkurrenskraft.

2. Ta fram nationella strategier för att stimulera fossilfri konkurrenskraft inom bland annat utveckling av en hållbar batterivärdekedja, vätgas och bioekonomi.

3. Utarbeta metoder för effektiva klimatkrav i den offentliga upphandlingen som driver industrins omställning framåt genom ett klimatledarprogram för kommuner.

125 Dir. 2020:50. 126 Fossilfritt Sverige 2020, Färdplan för fossilfri konkurrenskraft – Sammanfattningar 2018– 2020.

4. Utveckla regionala handlingsplaner tillsammans med näringslivet kopplade till färdplanerna.

5. Stötta utvecklingen av storskaliga gröna industriprojekt.

6. Visa upp möjligheterna i omställningen.127

Innehållet i de färdplaner som är relevanta för denna utredning redovisas i andra kapitel i betänkandet.

7.6.10. Finansiering med anslag – klimatarbete inom utgiftsområde 20

Anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m.

Anslaget 1:2 Miljöövervakning får användas till utgifter och bidrag för miljömålsuppföljning, för miljöövervakning, för statsbidrag till ideella miljöorganisationer och till verksamhet vid Swedish Water House och för arbete med miljöledningssystem. Anslaget får även användas till utgifter för internationell miljöövervakning samt internationell rapportering som följer av EU-direktiv och andra internationella åtaganden. Anslaget får även användas till delegationen för cirkulär ekonomi. Anslaget får även användas till utgifter för uppdrag

som syftar till att bidra till minskade utsläpp av växthusgaser.

Riksdagens beslut budgetåren 2018–2021 om belopp (exklusive ändringsbeslut under pågående budgetår) under anslaget framgår av tabellen nedan.

Tabell 7.1 Anslag 1:2 Miljöövervakning m.m., anvisat belopp 2018–2022

Budgetår Anvisat belopp, tkr

2018 410 214 tkr 2019 360 214 tkr 2020 465 714 tkr 2021 507 714 tkr 2022 513 714 tkr

Källa: Finansutskottets betänkande FiU10 om Statens budget budgetåren 2018–2022.

127 Fossilfritt Sverige www.fossilfrittsverige.se, hämtat 2021-12-18.

På en av miljöövervakningsanslagets anslagsposter, ap. 6 Bidrag till ideella miljöorganisationer tilldelar regeringen Naturvårdsverket 25 000 tkr som ska användas för bidrag till ideella miljöorganisationers arbete som bidrar till att uppfylla de nationella miljökvalitetsmål som riksdagen har beslutat. Naturvårdsverket beslutar om fördelningen av medlen. Bidrag ges som organisationsbidrag. 5 000 000 kronor ska betalas ut som bidrag till organisationen Håll Sverige Rent för arbete med att generera och förmedla kunskap och erfarenheter som bidrar till minskad nedskräpning. 5 000 000 kronor ska betalas ut som bidrag till organisationen Luftförorenings- och klimatsekretariatet (AirClim) för dess arbete med att skapa och förmedla kunskap i syfte att minska utsläppen av luftföroreningar, inklusive växthusgaser.

Anslaget 1:5 Miljöforskning

Anslaget 1:5 Miljöforskning får användas till utgifter för miljöforskning främst till stöd för arbete med miljökvalitetsmålen, miljöbalken och underlag för internationellt förhandlingsarbete.

Anslaget får även användas till utgifter för statens andel av den forskning som bedrivs samfinansierat med näringslivet vid IVL Svenska Miljöinstitutet AB.

Anslaget får bland annat användas för att finansiera forskning till stöd för genomförande av det klimatpolitiska ramverket.128

Anslaget disponeras av Naturvårdsverket. Riksdagens beslut budgetåren 2018–2022 om belopp (exklusive ändringsbeslut under pågående budgetår) under anslaget framgår av tabellen nedan.

Tabell 7.2 Anslag 1:5 Miljöforskning, anvisat belopp 2018–2022

Budgetår Anvisat belopp, tkr

2018 78 825 tkr 2019 78 825 tkr 2020 93 825 tkr 2021 98 825 tkr 2022 96 825 tkr

Källa: Finansutskottets betänkandeFiU10 om Statens budget budgetåren 2018–2022.

128 Naturvårdsverkets regleringsbrev för 2022.

Anslaget 1:7 Avgifter till internationella organisationer

Anslaget 1:7 Avgifter till internationella organisationer får användas till utgifter för medlemsavgifter och stöd till internationella organisationer.

Riksdagens beslut budgetåren 2018–2022 om belopp (exklusive ändringsbeslut under pågående budgetår) under anslaget framgår av tabellen nedan.

Tabell 7.3 Anslag 1:7 Avgifter till internationella organisationer, anvisat belopp 2018–2022

Budgetår Anvisat belopp, tkr

2018 315 131 tkr 2019 288 131 tkr 2020 262 131 tkr 2021 272 131 tkr 2022 282 131 tkr

Källa: Finansutskottets betänkande FiU10 om Statens budget budgetåren 2018–2022.

Anslaget 1:8 Klimatbonus

Anslaget 1.8 Klimatbonus får användas till utgifter för klimatbonusen, dvs. bidrag till fysiska och juridiska personer som har förvärvat en klimatbonusbil.

I förordningen (2017:1334) om klimatbonusbilar finns bestämmelserna om stöd till klimatbonusbilar. Av förordningens 1 § framgår att för att främja en ökad försäljning och användning av nya bilar med en låg klimatpåverkan får, om det finns medel, en bonus ges enligt denna förordning till fysiska personer eller företag som förvärvar sådana bilar.

Riksdagens beslut budgetåren 2018–2022 om belopp (exklusive ändringsbeslut under pågående budgetår) under anslaget framgår av tabellen nedan.

Tabell 7.4 Anslag 1:8 Klimatbonus, anvisat belopp 2018–2022

Budgetår Anvisat belopp, tkr

2018

-

2019 1 240 000 tkr 2020 1 760 000 tkr 2021 2 910 000 tkr 2022 3 510 000 tkr

Källa: Finansutskottets betänkande FiU10 om Statens budget budgetåren 2018–2022.

Regeringen tilldelade 2021 Transportstyrelsen dispositionsrätten till anslagets enda anslagspost med villkoret att den ska användas för utbetalning av bidrag till fysiska och juridiska personer som har förvärvat en ny klimatbonusbil. Bidraget som regleras i förordningen (2017:1334) om klimatbonusbilar. Bidraget innebär att miljöanpassade fordon som är tagna i trafik första gången den 1 juli 2018 eller senare med utsläpp av koldioxid upp till ett visst värde kan premieras med en bonus. För att främja en ökad försäljning och användning av nya bilar med en låg klimatpåverkan får, om det finns medel, en bonus ges till fysiska personer eller företag som förvärvar sådana bilar. Transportstyrelsen prövar frågor om bonus. För en sådan bil som släpper ut 0 gram koldioxid per kilometer är bonusen 2021 högst 70 000 kronor.

I mitten av augusti 2021 meddelade Transportstyrelsen på sin webbsida att medlen på anslaget skulle vara förbrukade inom några veckor. Transportstyrelsen skulle därför göra en paus i utbetalningarna av klimatbonus i avvaktan på ekonomiska medel.129

I höständringsbudgeten 2021 anförde regeringen att antalet bilar som är berättigade till klimatbonus hade ökat mer än vad som tidigare beräknats. Dessutom hade andelen elbilar bland nya klimatbonusbilar ökat mer än förväntat, vilket har höjt klimatbonusens medelpremie. För att täcka årets utbetalningar av klimatbonus behövdes därför ytterligare medel tillföras anslaget. Anslaget borde därför enligt regeringens förslag ökas med 1 900 000 000 kronor budgetåret 2021.130 Riksdagen beslutade om anslagsökningen den 24 november 2021.131 Även 2020 blev utgifterna för klimatbonus högre än beräk-

129 Transportstyrelsen https://transportstyrelsen.se/sv/Nyhetsarkiv/2021/paus-iutbetalningar-av-klimatbonus/, hämtat 2021-11-01. 130Prop. 2021/22:2. 131 Bet. 2021/22:FiU11, rskr. 2021/22:53.

nat. Utfallet för anslaget 1:8 Klimatbonus blev 2 078 miljoner kronor 2020. Det var 318 miljoner kronor (18,1 procent) högre än anvisat i den ursprungliga budgeten. I ändringsbudget anvisade riksdagen ytterligare 400 miljoner kronor eftersom antalet bilar berättigade till bonusen blev fler än beräknat. Jämfört med föregående år, dvs. 2019, blev utgifterna 797 miljoner kronor (62,3 procent) högre, vilket berodde på att antalet bilar berättigade till bonus hade ökat. Under året utbetalades bonuspremier för 57 137 fordon, vilket var 22 701 fordon fler än 2019.132

Anslaget 1:12 Insatser för internationella klimatinvesteringar

Anslaget 1:12 Insatser för internationella klimatinvesteringar får användas för utgifter för insatser för internationella klimatinvesteringar som syftar till att uppfylla det svenska etappmålet för begränsad klimatpåverkan till 2020 samt internationella klimatåtaganden. Detta genom att delta i, förbereda, genomföra, utvärdera och utveckla projekt och metoder för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling under Kyotoprotokollet till FN:s ramkonvention för klimatförändringar samt liknande marknadsbaserade flexibla mekanismer.

I samma syfte får anslaget användas för utgifter för förvärv av utsläppsutrymme.

Anslaget får även användas för att utveckla och stödja internationellt klimatsamarbete som syftar till att bidra till ökad ambition i genomförandet av Parisavtalet, bl.a. genom samarbetsformer enligt avtalets artikel 6. Insatserna ska bidra till att minska växthusgasutsläpp i utvecklingsländer.

Anslaget får även användas för utgifter för utveckling av EU:s system för handel med utsläppsrätter och utsläppsutrymme inom ramen för bördefördelningsbeslutet samt för övervakning av internationell utsläppshandel. Anslaget får användas till finansiering av utgifter för den internationella transaktionsförteckningen (ITL) för registerhållning av transaktioner av s.k. Kyotoenheter samt för klimatkompensering av Regeringskansliets flygresor utanför EU. Utsläppsminskningsenheter som förvärvas för klimatkompensering får annulleras.

132 Skr. 2020/21:101 Årsredovisning för staten.

Riksdagens beslut budgetåren 2018–2022 om belopp (exklusive ändringsbeslut under pågående budgetår) under anslaget framgår av tabellen nedan.

Tabell 7.5 Anslag 1:12 Insatser för internationella klimatinvesteringar, anvisat belopp 2018–2022

Budgetår Anvisat belopp, tkr

2018 235 000 tkr 2019 335 000 tkr 2020 255 000 tkr 2021 265 000 tkr 2022 154 100 tkr

Källa: Finansutskottets betänkande om Statens budget budgetåren 2018–2022.

Anslaget 1:13 Internationellt miljösamarbete

Anslaget 1:13 Internationellt miljösamarbete får i huvudsak användas för utgifter för samarbete med länder av strategisk betydelse för det

globala miljö- och klimatsamarbetet, samt för utgifter för kärnsäker-

hetssamarbete med Ryssland.

Anslaget får användas för utgifter för projekt som stöder Arktiska rådets verksamhet och för projekt som stödjer verksamhet inom Barents Euro-Arktiska Råd, Nordiska ministerrådet samt inom Östersjöstaternas råd (CBSS).

Anslaget får användas för utgifter för tillskott till miljöutvecklingsfonden inom Nordiska Miljöfinansieringsbolaget (NEFCO). Anslaget får användas för administration och samordning av kärnsäkerhetssamarbetet med Ryssland.

Riksdagens beslut budgetåren 2018–2022 om belopp (exklusive ändringsbeslut under pågående budgetår) under anslaget framgår av tabellen nedan.

Tabell 7.6 Anslag 1:13 Internationellt miljösamarbete, anvisat belopp 2018–2022

Budgetår Anvisat belopp, tkr

2018 45 900 tkr 2019 45 900 tkr 2020 40 400 tkr 2021 47 400 tkr 2022 47 400 tkr

Källa: Finansutskottets betänkande FiU 10 om Statens budget budgetåren 2018–2022.

Anslaget 1:16 Klimatinvesteringar – klimatklivet

Anslaget 1:16 Klimatinvesteringar får användas för klimatinvesteringar på lokal och regional nivå samt för stöd till installation av laddinfrastruktur för elfordon. Anslaget får användas för statsbidrag för detta. Anslaget får även användas för utgifter för berörda myndigheters arbete för detta ändamål.

Av regeringens villkor för anslaget framgår att anslagsposten får användas för utbetalning av stöd till klimatinvesteringar enligt förordningar som regeringen beslutat. Det framgår dock inte, vare sig i budgetpropositionen eller i regleringsbrevet, vilka förordningar som avses. Enligt den kompletterande informationen till anslagets ändamål i budgetpropositionen för 2020 avsågs då följande förordningar:

I förordningen (2015:517) om stöd till lokala klimatinvesteringar – finns bestämmelser om att – om det finns medel – får statligt stöd i form av bidrag ges för att varaktigt minska utsläppen av växthusgaser. Stöd får ges enligt förordningen till en åtgärd som bidrar både till att uppfylla strategier, planer eller program för klimat och energi i det eller de län eller i den eller de kommuner där åtgärden är avsedd att genomföras, och ökar takten för att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och dess etappmål.

Om det finns medel, får statligt stöd i form av bidrag ges enligt förordningen i syfte att varaktigt minska utsläppen av växthusgaser. Stödet får inte ges till privatpersoner utan ska användas t.ex. till företag där det får uppgå till max 70 procent av företagets investeringskostnad eller andra verksamheter där det får uppgå till max 50 procent av investeringskostnaden. Enligt en ändring i förordningen kan stöd nu även lämnas till lantbruket med kringliggande näringar. Detta har bidragit till att Klimatklivet har kunnat ge investeringsstöd till pro-

duktionsanläggningar av biokol för användning som jordförbättringsmedel i trädplanteringar och parker, vilket bidrar till en ökad kolsänka.

Ansökan om stöd prövas av Naturvårdsverket efter inhämtande av yttrande från länsstyrelsen och Energimyndigheten. Stödet används ofta till laddningspunkter för elfordon.

I förordningen (2019:525) om statligt stöd för installation av laddningspunkter för elfordon finns bestämmelser om statligt stöd för in-

stallation av laddningspunkter för elfordon. Enligt förordningen får Naturvårdsverket – om det finns medel – för omställningen till hållbara transporter i Sverige ge statligt stöd i form av bidrag enligt denna förordning för installation av laddningspunkter för elfordon. Bidrag får ges som ett engångsbelopp med högst 50 procent av de bidragsberättigade kostnaderna, dock högst 15 000 kronor per laddningspunkt.

Riksdagens beslut budgetåren 2018–2022 om belopp (exklusive ändringsbeslut under pågående budgetår) under anslaget framgår av tabellen nedan.

Tabell 7.7 Anslag 1:16 Klimatinvesteringar, anvisat belopp 2018–2022

Budgetår Anvisat belopp, tkr

2018 1 590 000 tkr 2019 750 000 tkr 2020 1 955 000 tkr 2021 1 935 000 tkr 2022 2 755 000 tkr

Källa: Finansutskottets betänkande FiU10 om Statens budget budgetåren 2018–2022.

Enligt årsredovisning för staten för 2020 blev utfallet för anslaget 1:16 Klimatinvesteringar 1 009 miljoner kronor 2020. Det var 946 miljoner kronor (48,4 procent) lägre än anvisat i budgeten. Det berodde framför allt på att tidigare år beslutat beställningsbemyndigande för anslaget inte var på den nivå som behövdes för att kunna ingå ekonomiska åtaganden i den omfattning som anslaget var beräknat för 2020.133 Utfallet 2020 blev 440 miljoner kronor (77,2 procent) högre jämfört med 2019. Under 2020 beviljades 509 ansökningar inom Klimatklivet. Det var 324 fler beviljade ansökningar än föregående år.

133 Skr. 2020/21:101 Årsredovisning för staten 2020.

Antalet inkomna ansökningar uppgick till 1 019, vilket är i nivå med 2019.134

Anslaget 1:17 Klimatpremier

Anslaget 1:17 Klimatpremier får användas för att främja marknadsintroduktion av fordon med låga utsläpp av växthusgaser. Anslaget får användas för statsbidrag för detta. Anslaget får även användas för utgifter för berörda myndigheters arbete för detta ändamål.

Anslaget får även användas för stöd för att stimulera överflyttning av godstransporter från väg till sjöfart.

I budgetpropositionen för 2022 föreslog regeringen att ändamålet skulle utökas och även omfatta att stimulera intermodala trans-

portlösningar. Riksdagen beslutade i enlighet med förslaget. 135

I förordningen (2016:836) om elbusspremie finns bestämmelser om elbusspremie. Syftet är att bidra till miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft och God bebyggd miljö genom att med en elbusspremie främja introduktionen av elbussar på marknaden. En elbusspremie får endast avse elbussar som beställts efter den 31 december 2015 för att användas i kollektivtrafik, har en maximal transportkapacitet som är minst 15 passagerare, och är avsedda att köras huvudsakligen på el och i övrigt endast på biodrivmedel.

Elbusspremier får ges till regionala kollektivtrafikmyndigheter, kommuner eller aktiebolag som den regionala kollektivtrafikmyndigheten överlämnat befogenhet åt att ingå avtal om allmän trafik, eller företag som ska bedriva kollektivtrafik. Energimyndigheten prövar frågor om elbusspremier.

I förordningen (2018:1867) om miljökompensation för överflyttning

av godstransporter från väg till sjöfart finns bestämmelser om miljö-

kompensation för överflyttning av godstransporter på väg till sjöfart. För att stimulera överflyttning av godstransporter från väg till sjöfart och för att minska utsläpp av luftföroreningar och växthusgaser får Trafikverket – om det finns medel för ändamålet – ge miljökompensation (ekobonus) enligt denna förordning. Miljökompensation lämnas för åtgärder som leder till att gods flyttas över från vägtransporter på det svenska vägnätet till sjötransporter. Miljökompensation

134 Skr. 2020/21:101 Årsredovisning för staten 2020. 135Prop.2021/22:1, utgiftsområde 20, bet. 2021/22:MJU1, rskr. 2021/22:109.

får ges för nya sjötransporter eller förbättringar av befintliga sjötransporter som leder till att vägtransporter ersätts med sjötransporter.

Miljökompensation får ges för nya sjötransporter eller förbättringar av befintliga sjötransporter som leder till att vägtransporter ersätts med sjötransporter.

Miljökompensation får lämnas till en redare som bedriver sjöfart med fartyg som är registrerade i ett fartygsregister i ett EES-land och där fartygens resor inkluderar åtminstone en lossning eller lastning av överflyttat gods i svensk hamn. Dessutom ska redaren vara etablerad i Europeiska unionen på grundval av kriterier som medger insyn och som tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt.

Miljökompensationen ska avse genomförandet av ett detaljerat projekt med på förhand fastställda miljöeffekter och får inbegripa fler än en redare. Miljökompensation får ges för att täcka delar av driftskostnaderna för den aktuella sjötransporten eller finansiera inköp av utrustning för omlastning för att tillhandahålla det planerade transportupplägget där gods flyttas över från väg till sjöfart. Miljökompensationen baseras på det transportarbete som det överflyttade godset skulle ha genererat om det i stället hade transporterats på lastbil inom Sverige.

Miljökompensationen beräknas genom att transportarbetet multipliceras med 0,12 kronor. Trafikverket prövar frågor om miljökompensation enligt denna förordning.

I förordningen (2020:750) om statligt stöd till vissa miljöfordon finns bestämmelser om statligt stöd till vissa miljöfordon. För att främja introduktionen av miljölastbilar och eldrivna arbetsmaskiner på marknaden och bidra till minskning av utsläpp av växthusgaser, får Statens energimyndighet – om det finns medel – bevilja statligt stöd i form av bidrag enligt denna förordning för köp av sådana fordon. Stöd får beviljas företag, kommuner och regioner för köp av nya miljölastbilar eller eldrivna arbetsmaskiner. Stöd får beviljas med ett belopp som motsvarar högst 20 procent av inköpskostnaden för en miljölastbil eller en eldriven arbetsmaskin, dock högst 40 procent av den stödberättigande kostnaden. Energimyndigheten prövar frågor om stöd enligt denna förordning och utövar tillsyn över att villkoren för stödet följs.

Riksdagens beslut budgetåren 2018–2022 om belopp (inklusive ändringsbeslut under pågående budgetår 2021) under anslaget framgår av tabellen nedan.

Tabell 7.8 Anslag 1:17 Klimatpremier, anvisat belopp 2018–2022

Budgetår Anvisat belopp, tkr Belopp efter ändringsbeslut

under budgetåret, tkr

2018

-

2019

-

2020 170 000 tkr 2021 170 000 tkr 220 000 tkr 2022 1 600 000 tkr

Källa: Finansutskottets betänkande FiU10 om Statens budget budgetåren 2018–2022 och prop. 2020/21/99, bet. 2020/21:FiU21, rskr. 2020/21:385.

Under budgetåret 2021 har anslagsbeloppet höjts med 100 000 tkr. I vårändringsbudgeten 2021136 anförde regeringen om sitt förslag till höjning av anslagsbeloppet att för att stödet till regionala elektrifieringspiloter med laddinfrastruktur för tunga fordon, för att elektrifiera tunga vägtransporter inom de mest trafikerade områdena, ska få genomslag behöver, enligt regeringen, medel kunna fördelas också för stöd till eldrivna lastbilar. Anslaget borde därför ökas med 100 000 000 kronor.

Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag.137

Anslaget 1:18 Stöd för gröna och trygga samhällen

Anslaget 1:18 Stöd för gröna och trygga samhällen får användas för utgifter för statsbidrag till gröna och trygga samhällen. Anslaget får även användas för merkostnader för att administrera stöden.138

I förordningen (2017:1337) om bidrag för grönare städer finns bestämmelser om stöd för gröna och trygga samhällen. Enligt bestämmelserna får Boverket – om det finns medel – ge statligt stöd i form av bidrag till kommuner för att främja stadsgrönska och ekosystemtjänster i urbana miljöer.

I förordningen (2020:1202) om stöd för gröna och trygga samhällen finns bestämmelser om stöd för gröna och trygga samhällen. Stödet får ges – i mån av tillgång på medel – för att långsiktigt främja stads-

136Prop. 2020/21:99. 137 Prop. 2020/21/99, bet. 2020/21:FiU21, rskr. 2020/21:385. 138Prop. 2021/22:1, utgiftsområde 20, bet. 2021/22:MJU1, rskr. 2021/22:109.

grönska och ekosystemtjänster i områden med socioekonomiska utmaningar i städer och tätorter.

Syftet med stödet är att utveckla dessa områden i en grön och hälsofrämjande riktning samt bidra i arbetet med att nå miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö samtidigt som det skapas trygga, trivsamma och inkluderande utemiljöer med särskild omsorg om åtgärdernas gestaltning.

Riksdagens beslut budgetåren 2018–2022 om belopp (exklusive ändringsbeslut under pågående budgetår) under anslaget framgår av tabellen nedan.

Tabell 7.9 Anslag 1:18 Stöd för gröna och trygga samhällen, anvisat belopp 2018–2022

Budgetår Anvisat belopp, tkr

2018 100 000 tkr 2019 33 000 tkr 2020 50 000 tkr 2021 150 000 tkr 2022 200 000 tkr

Källa: Finansutskottets betänkande FiU10 om Statens budget budgetåren 2018–2022.

Anslaget 1:19 Industriklivet

Anslaget 1:19 Industriklivet får användas för utgifter kopplade till åtgärder såsom forskning, förstudier och investeringar, som bidrar till att minska industrins processrelaterade utsläpp av växthusgaser, inklusive andra typer av växthusgaser relaterade till dessa.

Anslaget får också användas för utgifter kopplade till åtgärder som bidrar till negativa utsläpp av växthusgaser, såsom forskning, utveckling, test, demonstration och investeringar.

Anslaget får också användas för utgifter kopplade till strategiskt viktiga insatser inom industrin som bidrar till klimatomställningen, såsom forskning, förstudier och investeringar.

Anslaget får också användas till utgifter för berörda myndigheters arbete kopplade till stödet.

I budgetpropositionen för 2022 föreslog regeringen att ändamålet för anslaget skulle ändras så att driftstöd för bio-CCS exkluderas,

med formuleringen exklusive driftstöd för bio-CCS. Riksdagen beslutade i enlighet med förslaget.139

Enligt förordningen (2017:1319) om statligt stöd till åtgärder som bidrar till industrins klimatomställning140 får Energimyndigheten –

om det finns medel – ge statligt stöd enligt förordningen bestämmel-

ser i form av bidrag för åtgärder som:

1. bidrar till att minska sådana utsläpp av växthusgaser från industrin

som har ett direkt eller indirekt samband med industrins processer,

2. bidrar till negativa utsläpp genom avskiljning, transport och geo-

logisk lagring av växthusgaser av biogent ursprung eller som tagits ut ur atmosfären, eller

3. genom tillämpning av ny teknik eller andra innovativa lösningar

inom industrin på ett väsentligt sätt bidrar till att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och dess etappmål.

Sedan Industriklivet inrättades har riksdagens beslut om belopp under anslaget mer än fördubblats och uppgick enligt budgetbeslutet för 2021 till 749 926 tkr.

Riksdagens beslut budgetåren 2018–2022 om belopp (exklusive ändringsbeslut under pågående budgetår) under anslaget framgår av tabellen nedan.

Tabell 7.10 Anslag 1:19 Industriklivet, anvisat belopp 2018–2022

Budgetår Anvisat belopp, tkr

2018 300 000 tkr 2019 300 000 tkr 2020 600 000 tkr 2021 749 926 tkr 2022 909 000 tkr

Källa: Finansutskottets betänkande FiU10 om Statens budget budgetåren 2018–2022.

I höständringsbudgeten 2021 föreslog regeringen att anslaget 1:19 Industriklivet skulle ökas med 1 000 000 kronor. Som skäl för förslaget angav regeringen att anslaget används bl.a. för utgifter kopp-

139Prop.2021/22:1, utgiftsområde 20, bet. 2021/22:MJU1, rskr. 2021/22:109. 140 Förordningen (2017:1319) om statligt stöd till åtgärder som bidrar till industrins klimatomställning.

lade till åtgärder såsom forskning, förstudier och investeringar, som bidrar till att minska industrins processrelaterade utsläpp av växthusgaser, inklusive andra typer av växthusgaser relaterade till dessa. Anslaget används också till utgifter för berörda myndigheters arbete kopplade till stödet. Industriklivet är en av de investeringar som ingår i den svenska återhämtningsplanen. Regeringen avsåg att ge Energimyndigheten i uppdrag att vidta åtgärder för att den aktuella delen av planen ska kunna genomföras. Arbetet ska bestå i att säkerställa processer för utbetalning av stöd och att tillhörande villkor motsvarar de krav som ställs i EU:s förordning om faciliteten för återhämtning och resiliens. Enligt regeringens förslag behövde därför Energimyndigheten tillföras ytterligare medel för detta arbete. Anslaget borde därför ökas med 1 000 000 kronor.141 Riksdagen beslutade om ändringen den 24 november 2021.

Enligt årsredovisning för staten för 2020 uppgick utfallet för anslaget 1:19 Industriklivet till 165 miljoner kronor. Det var 435 miljoner kronor (72,6 procent) lägre än anvisat i statens budget. Att utfallet blev lägre berodde på att söktrycket varit lägre än beräknat och att ansökningar hade blivit försenade inom omfattande projekt.142

Anslaget 1:21 Driftstöd för bio-CCS

Anslaget 1:21 Driftstöd för bio-CCS får användas för utgifter kopplade till ett driftstöd för avskiljning, infångning och lagring av biogen koldioxid (bio-CCS) i form av omvänd auktionering. Anslaget får även användas för utgifter för administration av stödet.

Anslaget fördes upp på statsbudgetens utgiftssida i riksdagens budgetbeslut för 2022. Det anvisade beloppet var 15 000 tkr.

Anslaget 99:1 Laddinfrastruktur

Anslaget 99:1 Laddinfrastruktur får användas för utgifter för stöd till publika stationer för snabbladdning av elfordon för tillgänglighet längs större vägar samt infrastruktur för elektrifiering av tunga transporter genom statisk laddning eller tankning.143

141Prop. 2021/22:2. 142 Skr. 2020/21:101, Årsredovisning för staten. 143 Bet. 2021/22:MJU1, rskr. 2021/22:110.

Anslaget fördes upp på statsbudgetens utgiftssida i riksdagens budgetbeslut för 2022. Det anvisade beloppet var 600 000 tkr.

Anslaget 99:2 Biogasstöd

Anslaget 99:2 Biogasstöd får användas för utgifter för att stimulera utvecklingen av biogasproduktion. Anslaget får även användas för de administrativa utgifter som detta medför.144

Anslaget fördes upp på statsbudgetens utgiftssida i riksdagens budgetbeslut för 2022. Det anvisade beloppet var 500 000 tkr.

7.7. Utgiftsområde 21 – Energi

Utgiftsområdet omfattar frågor om tillförsel och användning av energi, inklusive elsäkerhet. Ansvaret för åtgärderna ligger främst på Energimyndigheten, Energimarknadsinspektionen, Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät) och Elsäkerhetsverket.

7.7.1. Mål för utgiftsområdet

Riksdagen har beslutat om det övergripande målet för energipolitiken som bygger på samma tre grundpelare som energisamarbetet i EU och syftar till att

förena försörjningstrygghet, konkurrenskraft och ekologisk hållbarhet. Energipolitiken ska således skapa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle.145

Därutöver har riksdagen beslutat om energipolitiska mål kopplade till vissa årtal baserade på den energiöverenskommelse som slöts 2016 mellan Socialdemokraterna, Moderaterna, Miljöpartiet de gröna, Centerpartiet och Kristdemokraterna.146 Liberalerna valde att stå utanför energiöverenskommelsen. Efter att överenskommelsen slöts har Moderaterna och Kristdemokraterna valt att lämna överenskommelsen.

144 Bet. 2021/22:MJU1, rskr. 2021/22:110. 145Prop. 2017/18:228, bet. 2017/18:NU22, rskr. 2018/19:411. 146Prop. 2017/18:228, bet. 2017/18:NU22, rskr. 2018/18:411.

De riksdagsbundna målen är:

– År 2020 ska andelen förnybar energi utgöra minst 50 procent av den

totala energianvändningen, andelen förnybar energi i transportsektorn ska vara minst 10 procent, och energianvändningen ska vara 20 procent effektivare jämfört med basåret 2008. En nationell planeringsram för vindkraft fastställs motsvarande en årlig produktionskapacitet på 20 terawattimmar (TWh) från vindkraft på land och 10 TWh till havs.147

– Den förnybara elproduktionen i den med Norge gemensamma el-

certifikatsmarknaden ska öka med 28,4 TWh.148

– År 2030 ska Sverige ha 50 procent effektivare energianvändning jäm-

fört med 2005.149 Målet inom det med Norge gemensamma elcertifikatssystemet ökar med 18 TWh nya elcertifikat till 2030.150

– År 2040 är målet 100 procent förnybar elproduktion. Detta är ett

mål, inte ett stoppdatum som förbjuder kärnkraft och innebär inte heller en stängning av kärnkraft med politiska beslut.151

Det övergripande målet för forskning och innovation på energiområdet är att

– bidra till att uppfylla uppställda energi- och klimatmål, den långsiktiga

energi- och klimatpolitiken och energirelaterade miljöpolitiska mål.152

Riksdagen har även konkretiserat tre delmål och angett att forskning och innovation på energiområdet ska

– bygga upp vetenskaplig och teknisk kunskap och kompetens som

behövs för att genom tillämpning av ny teknik och nya tjänster möjliggöra en omställning till ett långsiktigt hållbart energisystem i Sverige, karaktäriserat av att förena ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet,

– utveckla teknik och tjänster som kan kommersialiseras genom svenskt

näringsliv och därmed bidra till hållbar tillväxt och energisystemets omställning och utveckling såväl i Sverige som på andra marknader, samt

– bidra till och dra nytta av internationellt samarbete på energiområdet.153

147Prop. 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25, rskr. 2008/09:301. 148Prop. 2015/16:1, bet. 2015/16:FiU1, rskr. 2015/16:51. 149Prop. 2017/18:228, bet. 2017/18:NU22, rskr. 2018/19:411. 150Prop. 2016/17:179, bet. 2016/17:NU20, rskr. 2016/17:330. 151Prop. 2017/18:228, bet. 2017/18:NU22, rskr. 2018/19:411. 152Prop. 2016/17:66, bet. 2016/17:NU9, rskr. 2016/17:164. 153Prop. 2012/13:21, bet. 2012/13:NU6, rskr. 2012/13:153.

Europeiska unionens mål inom energiområdet

I mars 2007 antog Europeiska rådet slutsatser bl.a. om att 20 procent av den energi som används inom EU ska komma från förnybara energikällor, 10 procent av energianvändningen i transportsektorn ska vara förnybar och 20 procent energieffektivisering till 2020 jämfört med kommissionens referensscenario (PRIMES 2007). Dessa mål har genomförts i Sverige genom de energipolitiska mål som beslutats för 2020.154

I oktober 2014 antog Europeiska rådet slutsatser bl.a. om EU:s mål för förnybar energi och energieffektivitet för 2030. I juni 2018 kom Europaparlamentet och rådet överens om en höjning av dessa mål. Överenskommelsen innebär bl.a. ett bindande mål om minst 32 procent förnybar energi och ett övergripande energieffektiviseringsmål om minst 32,5 procent. Målen ska nås kollektivt och varje medlemsstat rapporterar sina nationella bidrag i de s.k. nationella energi- och klimatplanerna.

Varje medlemsstat ska även säkerställa att andelen förnybar energi av den slutliga energianvändningen inom transportsektorn är minst 14 procent 2030, varav bidraget från s.k. avancerade biodrivmedel ska vara minst 3,5 procent.

För att öka investeringarna och knyta ihop EU:s elsystem tydliggjorde Europeiska rådet ambitionen avseende sammanlänkningsmålet om 10 procent till 2020 och introducerade en målsättning på 15 procent till 2030 som innebär att varje medlemsstat ska ha motsvarande handelskapacitet till grannländerna i procent av landets installerade elproduktionskapacitet.

Miljömål som är relevanta för energipolitiken

De miljökvalitetsmål som, enligt regeringen, är mest relevanta för energipolitiken är Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Levande sjöar och vattendrag, Levande skogar, Storslagen fjällmiljö, God bebyggd miljö, Säker strålmiljö och Ett rikt växt- och djurliv.

154Prop. 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25, rskr. 2008/09:301.

7.7.2. Vätgasstrategin

I februari 2021 gav regeringen Statens energimyndighet i uppdrag att ta fram ett förslag på strategi för vätgas och elektrobränslen för att underlätta för omställningen till fossilfrihet.155

Som skäl för uppdraget nämner regeringen bland annat att Europeiska kommissionen 2020 presenterade två meddelanden om EUstrategier för energisystemintegration och vätgas som en del av den gröna given. I vätgasstrategin redogör kommissionen för en färdplan mot utökad produktionskapacitet av vätgas från förnybar el till 2030. Ytterligare ett skäl som anges är att regeringen i den klimatpolitiska handlingsplanen uppger att vätgas kan komma att få en större roll i framtiden vad gäller industriprocesser, lagringskapacitet och bränsleceller i fordon.

7.7.3. Elektrifieringsstrategin

I budgetpropositionen för 2020 aviserade regeringen att en nationell strategi för elektrifiering där elektrifieringens betydelse för att nå fossiloberoende i transportsystemet är en viktig del.156 I oktober 2020 beslutade regeringen att tillsätta en elektrifieringskommission.157 Samtidigt utsåg energi- och digitaliseringsministern ledamöter till en arbetsgrupp med uppgift att ta fram ett förslag till en nationell strategi för elektrifiering.158 Utgångspunkten för arbetsgruppens arbete är att bidra till förutsättningar för en snabb, smart och samhällsekonomiskt effektiv elektrifiering som bidrar till att uppnå klimatmålen 2030, 2040 och 2045. Strategin ska utifrån ett helhetsgrepp analysera tekniska, ekonomiska och policymässiga förutsättningar i energisektorn för att möjliggöra en ökad elektrifiering och redovisa en plan för att hantera eventuella hinder.

Arbetet med strategin ska även bidra till ökade kunskaper och samverkan mellan näringsliv, regioner, akademi, övriga berörda aktörer i samhället, myndigheter och Regeringskansliet.

155 Infrastrukturdepartementet: regeringsbeslut 2021-01-28, I2021/00332, Uppdrag att ta fram förslag till en strategi för vätgas och elektrobränslen. 156Prop. 2019/20:1, utgiftsområde 21. 157 Infrastrukturdepartementet, Bilaga 1 till beslut I 6 vid regeringssammanträde den 14 oktober 2020 I2020/02592. 158 Regeringskansliet, Infrastrukturdepartementet. Protokoll 2020-10-14, 3 § I2020/02609. Arbetsgrupp med uppgift att ta fram ett förslag till en nationell strategi för elektrifiering.

I bilaga till protokollet beskriver regeringen arbetsgruppens uppdrag närmare. Av bilagan framgår att strategin ska utifrån ett helhetsgrepp analysera tekniska, ekonomiska och policymässiga förutsättningar i energisektorn för att möjliggöra en ökad elektrifiering samt redovisa en plan för att hantera eventuella hinder. I detta ingår även att tydliggöra roller och ansvar i det fortsatta arbetet, dels mellan kommunal, regional och statlig nivå, dels mellan myndigheter, näringsliv och civilsamhälle. Förslaget till strategi ska väga in relevant arbete som pågår främst inom transport-, industri-, miljö-, och klimatpolitiken, exempelvis arbetet inom regeringens strategiska samverkansprogram. Förslaget ska även väga in åtaganden från näringslivet och andra aktörer, däribland den elektrifieringskommission som regeringen tillsatt.

Elektrifieringskommissionen

Som framgår ovan beslutade regeringen i oktober 2020 att tillsätta en elektrifieringskommission. Elektrifieringskommissionen ska i samråd med berörda aktörer identifiera åtgärder som de kan vidta för att takten i elektrifieringen på transportområdet ska öka. Analysen ska innefatta person- och godstransporter inom samtliga trafikslag. Kommissionen ska särskilt fokusera på hur regionala godstransporter, de statliga vägarna, för industrin viktiga stråk och transporter i bygg- och anläggningsprojekt kan elektrifieras.

Kommissionen består av 16 ledamöter med infrastrukturminister Tomas Eneroth som ordförande. Ledamöterna är representanter från politiken, näringslivet, forskningsinstitut och offentlig sektor.

Den 28 december 2021 presenterade Elektrifieringskommissionen en handlingsplan för att möjliggöra eldrivna transporter längs större vägar, med fokus på tunga transporter. Handlingsplanen pekar ut den övergripande inriktningen för utbyggnad av laddinfrastruktur och tankinfrastruktur för vätgas längs större vägar och presenterar 10 steg som påskyndar elektrifiering av både lätta och tunga transporter.159

159 https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2021/12/en-handlingsplan-forelektrifiering-av-de-mest-trafikerade-vagarna-i-sverige/, hämtat 2022-01-18.

7.7.4. Finansiering med anslag – klimatarbete inom utgiftsområde 21

Anslaget 1:2 Insatser för energieffektivisering

Anslaget Insatser för energieffektivisering får användas för utgifter för att utveckla och introducera ny energieffektiv teknik på marknaden samt stöd till energieffektiv teknik. Anslaget får även användas för utgifter för insatser för informationsspridning, utveckling och spridning av verktyg och metoder samt utredningsinsatser. Anslaget får användas för utgifter för genomförandet av EU-rättsakter samt annat internationellt samarbete inom energieffektiviseringsområdet och därtill hörande metod-, utvecklings- och utredningsarbete. Anslaget får även användas för utgifter för utveckling av styrmedel för energieffektivisering.

I budgetpropositionen för 2022 föreslog regeringen att ändamålet skulle ändras så att statlig medfinansiering av nationellt regionalfondsprogram stryks ut ändamålet då medfinansiering av programmet perioden 2014–2020 avslutades under 2020 och inga medel finns avsatta för ändamålet 2022.160

Tabell 7.11 Anslaget 1:2 Insatser för energieffektivisering – anvisat belopp

åren 2018–2022

Budgetår Anvisat belopp, tkr

2018 233 000 tkr 2019 228 000 tkr 2020 203 000 tkr 2021 28 000 tkr 2022 18 000 tkr

Källa: FiU10 Statens budget för åren 2018–2022.

Anslaget 1:3 Insatser för fossilfri elproduktion

Anslaget fick till och med budgetåret 2021 användas för arbete med informations-, utrednings-, utvärderings- och samordningsinsatser i syfte att underlätta för utvecklingen av förnybar elproduktion. Anslaget får även användas för utgifter för stöd till länsstyrelser, kommuner och regioner samt föreningar för samordnings- och informa-

160Prop. 2021/22:1, utgiftsområde 21, bet. 2021/22:NU3, rskr. 2021/22:96.

tionsinsatser. Anslaget får användas för studier av miljöeffekter av etableringar av förnybar elproduktion inklusive utveckling av tekniska och andra lösningar för att underlätta samexistens med övriga samhällsintressen.

Riksdagen har anvisat medel under anslaget åren 2018–2022 enligt tabellen nedan.

Tabell 7.12 Anslaget 1:3 Insatser för fossilfri elproduktion – anvisat belopp

åren 2018–2022

Budgetår Anvisat belopp, tkr

2018

-

2019

-

2020 25 000 tkr 2021 25 000 tkr 2022 25 000 tkr

Källa: FiU10 Statens budget för åren 2018–2022.

I sitt beslut om statens budget för 2022 beslutade riksdagen att namnet på anslaget 1:3 Insatser för förnybar elproduktion ändras till 1:3 Insatser för fossilfri elproduktion och att anslagets ändamål ändras och får följande lydelse:

Anslaget får användas för arbete med informations-, utrednings-, utvärderings- och samordningsinsatser i syfte att underlätta för utvecklingen av fossilfri elproduktion. Anslaget får även användas för utgifter för stöd till länsstyrelser, kommuner och regioner samt föreningar för samordnings- och informationsinsatser. Anslaget får användas för studier av miljöeffekter av etableringar av fossilfri elproduktion inklusive utveckling av tekniska och andra lösningar för att underlätta samexistens med övriga samhällsintressen. Anslaget får vidare användas för att infria tidigare ingångna åtaganden som gjorts för anslaget 1:3 Insatser för förnybar elproduktion.161

Anslaget 1:4 Energiforskning

Anslaget fick till och med budgetåret 2021 användas för utgifter och statsbidrag för forsknings-, utvecklings-, demonstrations- och kommersialiseringsinsatser inom energiområdet. Anslaget får även användas för utgifter för bidrag för att främja utvecklingen av teknik som

161 Bet. 2021/22:NU3, rskr. 2021/22:96.

baserar sig på förnybara energislag och effektiv energianvändning i industriella processer i försöks- eller fullskaleanläggningar. Anslaget får även användas för myndighetens arbete med forskningsrelaterade uppgifter, utgifter för utrednings-, utvärderings- och samordningsinsatser inom energiområdet, svenskt och internationellt forsknings- och utvecklingssamarbete samt för att uppfylla Sveriges åtaganden inom ramen för ingångna bilaterala energiforskningssamarbeten.

Anvisade belopp under anslaget åren 2018–2022 framgår av tabellen nedan.

Tabell 7.13 1.29 Anslaget 1:4 Energiforskning – anvisat belopp

åren 2018–2022

Budgetår Anvisat belopp, tkr

2018 1 477 723 tkr 2019 1 547 723 tkr 2020 1 567 723 tkr 2021 1 515 223 tkr 2022 1 432 723 tkr

Källa: FiU10 Statens budget för åren 2018–2022.

Även när det gäller anslaget 1:4 Energiforskning finns det enligt näringsutskottet ett behov av att förtydliga ändamålet för anslaget. Utskottet ansåg att riksdagens beslut skulle inkludera att ordet ”förnybara” skulle ersättas med ordet ”fossilfria” i anslagets ändamål och att det skulle tydliggöras i ändamålet att anslaget får användas såväl till kärnteknisk forskning som till forskning om förnybar energi.

Riksdagen beslutade därför att ändamålet för anslaget 1:4 Energiforskning skulle ändras så att ändamålet är att:

Anslaget får användas för utgifter och statsbidrag för forsknings-, utvecklings-, demonstrations- och kommersialiseringsinsatser inom energiområdet. Anslaget får även användas för utgifter för bidrag för att främja utvecklingen av teknik som baserar sig på fossilfria energislag och effektiv energianvändning i industriella processer i försöks- eller fullskaleanläggningar. Anslaget får därmed användas såväl till kärnteknisk forskning som till forskning om förnybar energi. Anslaget får även användas för myndighetens arbete med forskningsrelaterade uppgifter, utgifter för utrednings-, utvärderings- och samordningsinsatser inom energiområdet, svenskt och internationellt forsknings- och utvecklingssamarbete samt

för att uppfylla Sveriges åtaganden inom ramen för ingångna bilaterala energiforskningssamarbeten.162

Anslaget 1:5 Infrastruktur för elektrifierade transporter

Anslaget får användas för utgifter för stöd till publika stationer för snabbladdning av elfordon för tillgänglighet längs större vägar samt infrastruktur för elektrifiering av tunga transporter genom statisk laddning eller tankning. Anslaget får också användas till utgifter för berörda myndigheters arbete kopplat till stödet. För budgetåret 2021 anvisade riksdagen 550 000 tkr för ändamålet. Näringsutskottet föreslog att riksdagen skulle anvisa 0 kronor för 2022 till anslaget till följd av en omfördelning av medlen till ett nytt anslag för laddinfrastruktur inom utgiftsområde 20.163

I förordningen (2020:577) om statligt stöd för utbyggnad av publika laddstationer finns bestämmelser om statligt stöd till publika stationer för snabbladdning av elfordon i anslutning till större vägar. Syftet med stödet är att säkerställa en grundläggande tillgång till laddinfrastruktur för snabbladdning av elfordon i hela landet, där sådan infrastruktur annars inte byggs ut.

Anslaget 1:7 Energiteknik

Anslaget 1:7 Energiteknik får användas för utgifter för att stimulera spridningen av vissa energitekniska lösningar som bedöms ha positiva effekter på klimatet. Anslaget får även användas för de administrativa utgifter som detta medför.

Anvisade belopp under anslaget åren 2018–2022 framgår av tabellen nedan.

162 Bet. 2021/22:NU3, rskr. 2021/22:96. 163 Bet. 2021/22:NU3, rskr. 2021/22:96.

Tabell 7.14 Anslaget 1:7 Energiteknik – anvisat belopp

åren 2018–2022

Budgetår Anvisat belopp, tkr

2018 975 000 tkr 2019 535 000 tkr 2020 835 000 tkr 2021 1 462 400 tkr 2022 577 600 tkr

Källa: FiU10 Statens budget för åren 2018–2022.

Anslaget minskades med 500 miljoner kronor i förhållande till regeringens förslag för 2022 till följd av en omfördelning av medlen till det nya anslaget för biogasstöd inom utgiftsområde 20.164

Anslaget 1:10 Lokal och regional kapacitetsutveckling för klimat- och energiomställning

Anslaget 1:10 Lokal och regional kapacitetsutveckling för klimat- och energiomställning får användas för utgifter för statsbidrag till kommunal energi- och klimatrådgivning, utbildning av och information till energi- och klimatrådgivare. Anslaget får användas för stöd till lokala och regionala nätverk och samverkansprojekt för att utveckla och sprida erfarenheter om arbetsmetoder, teknik och annan kunskap kring energi- och klimatomställning i t.ex. miljötillsyn, fysisk planering och offentlig upphandling. Anslaget får även användas för att finansiera länsstyrelsernas arbete med att samordna kommuner, företag och andra aktörer i länet och driva utveckling, genomförande, uppföljning och utvärdering av regionala energi- och klimatstrategier.

I budgetpropositionen för 2022 föreslog regeringen att anslaget i stället skulle benämnas Energi- och klimatomställning på lokal och regional nivå och att ändamålet skulle ändras så att skrivningen An-

slaget får även användas för att finansiera länsstyrelsernas arbete med att samordna kommuner, företag och andra aktörer i länet och driva utveckling, genomförande, uppföljning och utvärdering av regionala energi- och klimatstrategier utgår ur ändamålet och att skrivningen Anslaget får även användas för utgifter för att genomföra elektrifierings-

164Prop. 2021/22:1, utgiftsområde 21, bet. 2021/22:NU3, rskr. 2021/22:96.

strategin samt utgifter för uppdrag som syftar till att bidra till strategins genomförande tillförs ändamålet.165

Anvisade belopp under anslaget åren 2018–2022 framgår av tabellen nedan.

Tabell 7.15 Anslaget 1:10 Lokal och regional kapacitetsutveckling för klimat-

och energiomställning – anvisat belopp åren 2018–2022

Budgetår Anvisat belopp, tkr

2018 90 000 tkr 2019 90 000 tkr 2020 65 000 tkr 2021 120 000 tkr 2022 140 000 tkr

Källa: FiU10 Statens budget för åren 2018–2022.

7.8. Utgiftsområde 22 Kommunikationer

Utgiftsområde 22 Kommunikationer omfattar Transportpolitik och Politiken för informationssamhället. I delområdet Transportpolitik ingår infrastruktur- och trafikfrågor inom järnvägs-, väg-, sjöfarts- och luftfartsområdena samt transportforskning. Myndigheter inklusive affärsverk som verkar inom området är Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Statens väg och transportforskningsinstitut, Trafikanalys, Trafikverket och Transportstyrelsen.

Statligt ägda bolag som berörs är AB Svensk Bilprovning, Arlandabanan Infrastructure AB, Green Cargo AB, Infranord AB, Jernhusen AB, SAS AB, SJ AB, Svensk-Danska Broförbindelsen SVEDAB AB, Svevia AB och Swedavia AB.

7.8.1. Delområde Transportpolitik

Riksdagen har beslutat om det övergripande transportpolitiska målet, liksom om ett funktionsmål om tillgänglighet och ett hänsynsmål om säkerhet, miljö och hälsa.166

165Prop. 2021/22:1, utgiftsområde 21, bet. 2021/22:NU3, rskr. 2021/22:96. 166Prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257 och prop. 2012/13:1 utgiftsområde 22, bet. 2012/13:TU1, rskr. 2012/13:118.

Transportpolitikens övergripande mål är

att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet.167

Funktionsmålet innebär att

transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov.168

Hänsynsmålet innebär att

transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt, bidra till att det övergrip-

ande Generationsmålet för miljö och miljökvalitetsmålen nås169 samt bidra

till ökad hälsa.170

Riksdagen har alltså beslutat att hänsynsmålet ska bidra till att nå miljömålen och regeringen har beslutat ett etappmål om växthusgasutsläpp som är kopplat till hänsynsmålet.

Etappmålet är:

Växthusgasutsläppen från inrikes transporter – utom inrikes luftfart som ingår i EU:s utsläppshandelssystem – ska minska med minst 70 procent senast 2030 jämfört med 2010.171

Det till hänsynsmålet kopplade etappmålet för växthusgasutsläppen är likalydande det av riksdagen beslutade klimatmålet för transportsektorn inom miljömålssystemet.

Indikatorer för uppföljning av målen

Indikatorerna för att följa uppmålen har justerats jämfört med tidigare år för att uppnå enhetlighet mellan vad som beskrivs som indikatorer inom olika utgiftsområden.

167Prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257 och prop. 2012/13:1 utgiftsområde 22, bet. 2012/13:TU1, rskr. 2012/13:118. 168Prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257 och prop. 2012/13:1 utgiftsområde 22, bet. 2012/13:TU1, rskr. 2012/13:118. 169 Egen kursivering. 170Prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257 och prop. 2012/13:1 utgiftsområde 22, bet. 2012/13:TU1, rskr. 2012/13:118. 171Prop. 2019/20:1, utgiftsområde 22.

Indikatorer till transportpolitikens övergripande mål

För uppföljning av transportförsörjning i hela landet respektive långsiktig hållbarhet används indikatorer nedan för funktionsmålet respektive hänsynsmålet. För samhällsekonomisk effektivitet används indikatorerna: – internaliseringsgrad av trafikens externa kostnader, – samhällsekonomisk effektivitet för öppnade statliga infrastruktur-

objekt.

Indikatorer till Funktionsmål – tillgänglighet

För uppföljning av funktionsmålet – tillgänglighet används indikatorerna: – punktlighet för person- respektive godståg, – varaktighet i totalstopp i vägnätet, – upplevd tillgänglighet i kollektivtrafiken för personer med funk-

tionsnedsättning, – fordonsinnehav respektive körkortsinnehav bland kvinnor respek-

tive män.

Indikatorer Hänsynsmål – säkerhet, miljö och hälsa

För uppföljning av Hänsynsmålet – säkerhet, miljö och hälsa används indikatorerna: – växthusgasutsläpp från inrikes transporter exklusive flyg, – antalet döda respektive allvarligt skadade i trafiken, – överskridanden av miljökvalitetsnormer för kvävedioxider i gatu-

rum, – andelen personer som använder fysiskt aktiva transporter, som

att gå eller cykla, – antal viltolyckor.

7.8.2. Förhållandet mellan funktions- och hänsynsmål samt klimatmål

Enligt regeringen är funktions- och hänsynsmålen jämbördiga. För att det övergripande transportpolitiska målet ska kunna nås behöver funktionsmålet i huvudsak utvecklas inom ramen för hänsynsmålet.

Ska klimatmålet nås behöver funktionsmålet i huvudsak utvecklas inom ramen för hänsynsmålet. Med detta avser regeringen, enligt vad som framgår av budgetpropositionen, att den samlade utvecklingen inom transportsystemet ska leda till att klimatmålet för transporter nås. Det innebär inte, enligt regeringen, att varje enskild åtgärd som vidtas i transportsystemet måste bidra till att uppfylla klimatmålet.172

7.8.3. Trafikanalys redovisar en uppföljning av de transportpolitiska målen till regeringen varje år

Trafikanalys har till huvuduppgift att, med utgångspunkt i de transportpolitiska målen, utvärdera och analysera samt redovisa effekter av föreslagna och genomförda åtgärder inom transportområdet. I denna uppgift ingår att Trafikanalys till regeringen senast den 15 april varje år ska redovisa en uppföljning av de transportpolitiska målen.173

7.8.4. Godstransportstrategin

Regeringens nationella godstransportstrategi Effektiva, kapacitetsstarka och hållbara godstransporter presenterades i juni 2018. Regeringens syfte med strategin var att skapa förutsättningar för effektiva, kapacitetsstarka och hållbara godstransporter. Strategin innehåller en sammanfattande bild av nuläget och tydliggör enligt regeringen den övergripande inriktningen för gods- och logistikområdet. Till strategin kopplas prioriterade insatser.

Inriktningen och tillhörande insatser ska bidra till att de transportpolitiska målen nås, stärka näringslivets konkurrenskraft och främja en överflyttning av godstransporter från väg till järnväg och

172Prop. 2021/22:1, utgiftsområde 22, s. 11. 173 Förordningen (2010:186) med instruktion för Trafikanalys.

sjöfart.174 Utöver Agenda 2030-målen tas de transportpolitiska målen och det övergripande näringspolitiska målet upp i strategin.

Godstransportstrategin är inte tidsatt, men etappmålet till 2030 om en minskning av växthusgaser från transportsektorn med 70 procent nämns, liksom Agenda 2030-målen.

Arbete inom ramen för godstransportstrategin

I godstransportstrategin aviserade regeringen ett stort antal initiativ. Av dessa redovisas följande som genomförda på regeringens webbplats:

  • Ett nationellt godstransportråd har inrättats.
  • En utredare har tillkallats för att analysera utformningen av ett nytt miljöstyrande system som ett alternativ till den nuvarande eurovinjettavgiften för godstransporter på väg (dir. 2020:38).
  • En nationell samordnare för inrikes sjöfart och närsjöfart har inrättats.
  • Boverket har fått i uppdrag att kartlägga och analysera godstransporter i den fysiska planeringen.
  • Regeringen har beslutat om en utvidgning av Stadsmiljöavtalen så att Smarta transporter ska kunna få stöd.
  • Regeringen har lämnat en proposition till riksdagen med förslag om att regleringen av godstransporter på väg ska anpassas till elektroniska fraktsedlar.
  • Regeringen har tillkallat en särskild utredare som ska se över hur kontrollverksamheten av yrkestrafik på väg bedrivs och lämna förslag på effektivare kontroller.
  • Regeringen har tillkallat en särskild utredare att se över delar av plan- och bygglagen (PBL) för stärkt transporteffektivitet.

174 Regeringen 2018, Effektiva, kapacitetsstarka och hållbara godstransporter – en nationell godstransportstrategi, https://www.regeringen.se/49f291/contentassets/5e79349b796548f7977cbfd1c246a694/effe ktiva-kapacitetsstarka-och-hallbara-godstransporter--en-nationell-godstransportstrategi, hämtat 2021-08-10.

Regeringens uppdrag till Trafikverket:

  • Inrätta ett kansli som ska bistå nationella godstransportrådet.
  • Utarbeta förslag om horisontella samarbeten och öppna data för ökad fyllnadsgrad.
  • Verka för bättre förutsättningar för godstransporter på järnväg och med fartyg.
  • Intensifiera arbetet med att främja intermodala järnvägstransporter.
  • Göra en översyn med anledning av bristen på säkra uppställningsplatser för yrkestrafiken längs större vägar.
  • Analysera om och var längre lastbilar bör tillåtas på det svenska vägnätet.
  • Inom ramen för myndighetens arbete med forskning och innovation inom transportområdet verka för ett utökat och breddat stöd till forskning och innovation inom sjöfartsområdet.
  • Upprätta en långsiktig underhållsplan avseende genomförande av järnvägsunderhåll.

Regeringens uppdrag till Trafikanalys:

  • Följa upp och utvärdera arbetet med att genomföra den nationella godstransportstrategin.
  • Analysera hur intermodala godstransporter kan främjas.
  • Analysera hur introduktion av tunga fordon med låga utsläpp kan främjas.
  • Analysera de transporter som genereras av e-handeln.

Regeringens uppdrag till Transportstyrelsen

  • Ta fram underlag om obemannade luftfartyg s.k. drönare.
  • Utreda säkerhetshöjande åtgärder för korta dragbilar.

Trafikanalys uppföljning av godstransportstrategin

I samband med att Godstransportstrategin presenterades gav regeringen myndigheten Trafikanalys i uppdrag att följa upp och utvärdera strategin, med en delredovisning senast den 31 december 2020 och en slutredovisning senast den 31 december 2022. I detta avseende är 31 december 2022 en slags slutpunkt, eller milstolpe för strategin.

7.9. Utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel

7.9.1. Målen för utgiftsområdet

Målet för utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel är följande:

Insatserna ska bidra till goda förutsättningar för arbete, tillväxt och välfärd i alla delar av landet. De gröna näringarna ska vara livskraftiga och bidra till klimatomställningen och att naturresurserna används hållbart.175

Inom utgiftsområdet finns även mål beslutade av riksdagen som gäller en sammanhållen landsbygdspolitik, en konkurrenskraftig och hållbar livsmedelskedja, skogspolitiken samt de samiska näringarna. Riksdagen har beslutat om ett generationsmål och 16 miljökvalitetsmål för miljöarbetet.176

För arbetet inom utgiftsområdet är även målet om Agenda 2030 för en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling genom en samstämmig politik nationellt och internationellt centralt.177

Delområde En sammanhållen landsbygdspolitik

Riksdagen har beslutat om det övergripande målet för den sammanhållna landsbygdspolitiken som är:

En livskraftig landsbygd med likvärdiga möjligheter till företagande, arbete, boende och välfärd som leder till en långsiktigt hållbar utveckling i hela landet.178

175Prop. 2014/15:1, utgiftsområde 23 avsnitt 2.4, bet. 2014/15:MJU2, rskr. 2014/15:88. 176Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. 177Prop. 2019/20:188, bet. 2020/21:FiU28, rskr. 2020/21:154. 178Prop. 2017/18:179, bet. 2017/18:NU19, rskr. 2017/18:360.

Indikatorer kopplade till målet för den sammanhållna landsbygdspolitiken är: – inrikes flyttnetto och befolkning, – tillgång till fast bredband om minst 1 Gbit/s, eller fiber i absoluta

närheten, – tillgänglighet till dagligvarubutik, drivmedelsstation och grund-

skola.

Delområde Livsmedelskedjan

Genom sitt beslut om livsmedelsstrategin har riksdagen beslutat om ett övergripande mål för livsmedelskedjan samt mål för de tre strategiska områdena Regler och villkor, Konsument och marknad samt Kunskap och Innovation.179

Det övergripande målet:

En konkurrenskraftig livsmedelskedja där den totala livsmedelsproduktionen ökar, samtidigt som relevanta nationella miljömål nås, i syfte att skapa tillväxt och sysselsättning och bidra till hållbar utveckling i hela landet. Produktionsökningen, både konventionell och ekologisk, bör svara mot konsumenternas efterfrågan.

En produktionsökning skulle kunna bidra till en ökad självförsörjningsgrad av livsmedel. Sårbarheten i livsmedelskedjan ska minska.180

Indikatorer kopplade till målet i delområde Livsmedelskedjan är: – nettomarginal i livsmedelssektorn, – förädlingsvärde i livsmedelssektorn, – antal sysselsatta i livsmedelssektorn.

179Prop. 2016/17:104, bet. 2016/17:MJU23, rskr. 2016/17:338. 180Prop. 2016/17:104, bet. 2016/17:MJU23, rskr. 2016/17:338.

Delområde Skog

Riksdagen har beslutat om två jämställda mål för skogspolitiken – ett produktionsmål och ett miljömål.181 Dessa är:

Produktionsmålet innebär att skogen och skogsmarken ska utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den ger en uthålligt god avkastning. Skogsproduktionens inriktning ska ge handlingsfrihet i fråga om användningen av vad skogen producerar.

Miljömålet innebär att skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga ska bevaras. En biologisk mångfald och genetisk variation i skogen ska säkras. Skogen ska brukas så att växt- och djurarter som naturligt hör hemma i skogen ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Hotade arter och naturtyper ska skyddas. Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala värden ska värnas.

Indikatorer kopplade till målet i delområde Skog är: – tillväxt, avverkning och skogsbruksåtgärder, – skog och vilt i balans, – skydd mot skadeinsekter m.m., – miljöhänsyn i skogsbruket, – skydd och bevarande av skogsmark, – skogsbrukets klimatnytta.

7.9.2. Delområde De samiska näringarna

Det övergripande målet för samepolitiken är:

Att verka för en levande samisk kultur byggd på en ekologiskt hållbar rennäring och andra samiska näringar.182

Indikator kopplad till delområde De samiska näringarna är: – renbruksplanernas användning.

181Prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:252, prop. 2007/08:108, bet. 2007/08:MJU18, rskr. 2007/08:244. 182Prop. 2000/01:1 utgiftsområde 23 avsnitt 7.3, bet. 2000/01:MJU2, rskr. 2000/01:86.

7.9.3. Livsmedelsstrategin

Den 20 juni 2017 beslutade riksdagen att förslaget till en nationell livsmedelsstrategi – En livsmedelsstrategi för Sverige – fler jobb och

hållbar tillväxt i hela landet.183 Strategin ska fungera som en plattform

för den fortsatta politiken inom området fram till 2030.

Syfte och mål för strategin

Det övergripande målet för strategin är en konkurrenskraftig livsmedelskedja där den totala livsmedelsproduktionen ökar, samtidigt som relevanta nationella miljömål nås, i syfte att skapa tillväxt och sysselsättning och bidra till hållbar utveckling i hela landet.

I propositionen lämnade regeringen förslag på särskilda mål för vart och ett av de strategiska områdena. Inget av målen innehåller någon särskild formulering om klimat, men begreppet hållbar produktion, som målsättning, nämns.

Livsmedelskedjan

Till livsmedelskedjan räknas primärproduktionen, livsmedelsindustrin, livsmedelshandeln, restaurangnäringen, måltidsturismen och konsumenten. Strategin är utformad för att nå ett övergripande mål för livsmedelspolitiken samt tre strategiska mål inom områden som regeringen bedömer vara särskilt viktiga för att nå det övergripande målet. De strategiska områdena är:

  • regler och villkor,
  • konsument och marknad, samt
  • kunskap och innovation.

Så kan utsläppen av växthusgaser minska

I propositionen resonerade regeringen att ett effektivt sätt att minska utsläppen är genom förändrade konsumtionsvanor med mer vegetabilier och mindre kött men att en större andel av det kött som konsu-

183Prop. 2016/17:104, bet. 2016/17:MJU23, rskr. 2016/17:338.

meras i Sverige och världen bör vara producerat på samma resurseffektiva sätt som i Sverige. Det borde, enligt regeringen, ge utrymme för en ökad produktion i Sverige. Regeringen ansåg därför att utmaningen för svenskt jordbruk i ett globalt perspektiv inte är att minska den svenska produktionen. I stället är utmaningen att utveckla produktionen så att den i högre grad bidrar till att möta den globala efterfrågan på livsmedel med liten klimatpåverkan. På detta sätt kan en ökad livsmedelsproduktion i Sverige samverka med åtgärder för att minska de globala utsläppen av växthusgaser. Regeringen menade vidare att det krävs ett förstärkt arbete med att förbättra den svenska livsmedelsproduktionens klimatarbete för att Sverige fortsatt ska kunna vara ett föregångsland i klimatarbetet. Även arbete med ökad biologisk mångfald, minskad övergödning, minskad spridning av miljögifter samt skydd av vatten behöver fortsatt utvecklas. Regeringen bedömde också att den offentliga upphandlingen av livsmedel och måltidstjänster bör användas för att bättre styra mot och motsvara samhällets ambitioner och lagar inom djurskydd och miljö. Arbetet att minska matsvinn bedömde regeringen vara en viktig insats för att minska klimatpåverkan.

Utveckling

Sedan livsmedelsstrategin antogs har regeringen presenterat tre handlingsplaner inom ramen för strategin i arbetet med att genomföra den. I handlingsplanerna har flera förslag och uppdrag lämnats. Dock återfinns inga särskilda klimatuppdrag i handlingsplanerna.184

Jordbruksverkets uppföljning

I samråd med ett antal berörda myndigheter har Jordbruksverket gjort en årlig uppföljning av livsmedelsstrategin. Livsmedelsstrategin följdes upp bland annat mot miljökvalitetsmålet begränsa klimatpåverkan, men fokuserar på förädlingsvärdes- och förädlingsgrads-

184 Regeringens handlingsplan: En livsmedelsstrategi för Sverige – fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet. Dnr N2017/00647/KOM, publicerad 2017-02-06. Regeringens handlingsplan del 2: En livsmedelsstrategi för Sverige – fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet, publicerad 20 december 2019 https://www.regeringen.se/regeringens-politik/en-livsmedelsstrategi-for-jobb-och-hallbartillvaxt-i-hela-landet/handlingsplan-for-livsmedelsstrategin/, hämtat 2021-8-10.

utveckling. I den senaste uppföljningen tar Jordbruksverket på flera ställen upp den potential som finns för minskad klimatpåverkan om svensk livsmedelsproduktion kan skalas upp utan ökad klimatpåverkan, eftersom svensk livsmedelsproduktion är relativt sett mer klimateffektiv jämfört med livsmedelsproduktionen i andra länder.185

7.9.4. Finansiering med anslag – klimatarbete inom utgiftsområde 23

Anslaget 1:19 Miljöförbättrande åtgärder i jordbruket

Anslaget får användas för utgifter för försöks- och utvecklingsverksamhet och andra insatser i syfte att styra utvecklingen inom jordbruket och trädgårdsnäringen mot minskat växtnäringsläckage, minskad ammoniakavgång, säkrare och minskad användning av växtskyddsmedel, bevarande av biologisk mångfald och tillvaratagande av kulturvärden, för ekologisk produktion samt för klimat- och energiinsatser inom de areella näringarna. Anslaget får användas för stöd till metangasreducering. Anslaget får användas för stöd till produktion av biogas samt administration av stödet. Anslaget får användas för utgifter för uppföljning och utvärdering av den gemensamma jordbrukspolitiken liksom för effekterna av de verksamheter som finansieras under anslaget.

Riksdagens beslut budgetåren 2018–2022 om belopp under anslaget framgår av tabellen nedan.

Tabell 7.16 Anslaget 1:19 Miljöförbättrande åtgärder i jordbruket – anvisat

belopp åren 2018–2022

Budgetår Anvisat belopp, tkr

2018 79 830 tkr 2019 79 830 tkr 2020 49 830 tkr 2021 249 830 tkr 2022 42 330 tkr

Källa: FiU10 Statens budget för åren 2018–2022.

185 Jordbruksverket 2020, Utvärdering och uppföljning av livsmedelsstrategin – årsrapport 2020, rapport 2020:3.

7.10. Utgiftsområde 24 Näringsliv

Utgiftsområde 24 Näringsliv omfattar delområdena Näringspolitik samt delområdet Utrikeshandel, export- och investeringsfrämjande.

Myndigheter som verkar inom näringspolitiken är Verket för innovationssystem (Vinnova), Tillväxtverket, Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys), Sveriges geologiska undersökning (SGU), Patent- och registreringsverket (PRV), Patentombudsnämnden, Bolagsverket, Konkurrensverket och Revisorsinspektionen.

Statligt ägda bolag och stiftelser är bl.a. Almi Företagspartner AB (Almi), V.S. VisitSweden AB, AB Göta kanalbolag, RISE Research Institutes of Sweden AB (RISE), Saminvest AB, Specialfastigheter Sverige Aktiebolag samt Stiftelsen Industrifonden och Stiftelsen Norrlandsfonden.

Inom utrikeshandel, export- och investeringsfrämjande finns Kommerskollegium, Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac), Exportkreditnämnden (EKN), Sveriges export- och investeringsråd (Business Sweden) samt den statsstödda exportkreditgivningen genom Aktiebolaget Svensk Exportkredit (SEK).

7.10.1. Mål för utgiftsområdet

Målet för näringspolitiken är att:

stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag.186

Det finns även ett mål för turismpolitiken som då målet beslutades benämndes turistpolitiken. Målet är att:

Sverige ska ha en hög attraktionskraft som turistland och en långsiktigt konkurrenskraftig turistnäring, som bidrar till hållbar tillväxt och ökad sysselsättning i alla delar av landet.187

Målet för utrikeshandel, export- och investeringsfrämjande är:

en fri, hållbar och rättvis internationell handel, en välfungerande inre marknad, växande export och internationella investeringar i Sverige.188

186Prop. 2014/15:1, utgiftsområde 24, bet. 2014/15:NU1, rskr. 2014/15:68. 187Prop. 2004/05:56, bet. 2004/05:NU13, rskr. 2004/05:296. 188Prop. 2020/21:1, utgiftsområde 24, bet. 2020/21:NU1, rskr. 2020/21:144.

Målen189 för utrikeshandel, export- och investeringsfrämjande är: – högsta möjliga grad av frihandel, – en effektiv inre marknad och en öppen handelspolitik i EU, – ett förstärkt multilateralt handelssystem inom Världshandels-

organisationen (WTO), – ökande handelsutbyte mellan Sverige och världen, – ökade utländska investeringar i Sverige.

Delområde Näringspolitik

För att tydliggöra sambanden mellan mål, gjorda insatser, uppnådda resultat och regeringens budgetförslag redovisar regeringen näringspolitiken under tre delmål. Dessa är: – ramvillkor och väl fungerande marknader som stärker företags

konkurrenskraft, – stärkta förutsättningar för innovation och förnyelse, – stärkt entreprenörskap för ett dynamiskt och diversifierat när-

ingsliv.

Indikatorerna till delmålet ramvillkor och väl fungerande marknader som stärker företags konkurrenskraft är: – företagens kompetensbehov, – företagens kapitalförsörjning, – riskkapitalinvesteringar, – tillväxthinder för småföretag.

Indikatorerna till delmålet stärkta förutsättningar för innovation och förnyelse är: – företagens utgifter för forskning och utveckling, – andel företag med innovationsverksamhet,

189Prop. 2008/09:1 utgiftsområde 24, bet. 2008/09:NU1, rskr. 2008/09:98

– andel företag med innovationssamarbeten, – patent, varumärken och mönsterskydd.

Indikatorerna för delmålet stärkt entreprenörskap för ett dynamiskt och diversifierat näringsliv är: – antal företag med positiv sysselsättningsutveckling, – snabbväxande företag, – nystartade företag, – allmänhetens attityd till företagande, – operativa företagsledare.

Enligt regeringen ska de näringspolitiska insatserna även bidra till att genomföra Agenda 2030, Parisavtalet och att uppnå målen i EU:s gemensamma strategi för tillväxt och sysselsättning, Europa 2020, som omfattar de tre prioriteringarna smart, hållbar och inkluderande tillväxt.

Samverkansprogrammet Näringslivets klimatomställning

Fokus för arbetet inom samverkansprogrammet Näringslivets klimatomställning är att gemensamt ta fram förslag på förbättrande åtgärder och andra insatser inom bl.a. fossilfria transporter, upphandling, kompetensförsörjning, finansiering, materialflöden och tillståndsprocesser som bidrar till att Sverige blir världens första fossilfria välfärdsland och att nå nettonollutsläpp av växthusgaser senast 2045.190

Genom Näringslivets klimatomställning ska, enligt regeringen, genomförandet av färdplaner underlättas. Sverige ska bli världens första fossilfria välfärdsland och nå nettonollutsläpp av växthusgaser senast 2045.

Enligt regeringen åstadkoms detta bl.a. genom en fortsatt konkurrenskraftig och hållbar industri som kan ta fram lösningar för grön omställning och skapa jobb i hela landet. Regeringens klimatpolitiska handlingsplan respektive strategin för cirkulär ekonomi pekar ut riktningen för den gröna omställningen.191

190Prop. 2021/22:1, utgiftsområde 24. 191Prop. 2020/21:1, utgiftsområdet 24.

Målet med Näringslivets klimatomställning är att identifiera innovativa lösningar på stora samhällsutmaningar samt att bidra till svensk konkurrenskraft. Samverkansprogrammen samlar näringslivet, akademin, civila samhället och offentliga aktörer för att gemensamt prioritera vad som behöver göras för att möta utmaningarna inom dessa fyra teman. I juli 2019 presenterade regeringen fyra teman som är grunden för samverkansprogrammen 2019–2022 och som utgår från Sveriges styrkor samt Agenda 2030. Ett av dem är Näringslivets klimatomställning. Samverkansprogrammet Näringslivets klimatomställning identifierat sju prioriterade områden att fokusera på192:

  • policy, omställning och systemdemonstratorer,
  • ökad tydlighet och enhetlighet; standardisering,
  • industriell symbios – cirkulära materialflöden i hela värdekedjan,
  • kompetensförsörjning utifrån klimatomställning,
  • digitaliseringens roll i klimatomställningen,
  • finansiering och riskdelning; att korta ner investeringscyklerna för nya teknologier,
  • miljötillståndsprövningens roll för uppfyllandet av 2045-målet.

Delområde Utrikeshandel, export- och investeringsfrämjande

Målet för utrikeshandel, export- och investeringsfrämjande är en fri, hållbar och rättvis internationell handel, en välfungerande inre marknad, växande export och internationella investeringar i Sverige.

För att tydliggöra sambanden och öka möjligheterna att följa resultat har området delats upp i delmål. Dessa är: – öka Sveriges export, – öka utländska direktinvesteringar i Sverige, – stärka Sveriges handelspolitiska intressen, – effektivisera den inre marknaden,

192 Regeringen, https://www.regeringen.se/regeringens-politik/regeringens-strategiskasamverkansprogram/naringslivets-klimatomstallning, hämtat 2021-09-21.

– säkra en välfungerade europeisk och internationell kvalitetsinfra-

struktur.

Målet för utrikeshandel, export- och investeringsfrämjande är:

en fri, hållbar och rättvis internationell handel, en välfungerande inre marknad, växande export och internationella investeringar i Sverige.193

Målen194 för utrikeshandel, export- och investeringsfrämjande är: – högsta möjliga grad av frihandel, – en effektiv inre marknad och en öppen handelspolitik i EU, – ett förstärkt multilateralt handelssystem inom Världshandels-

organisationen (WTO), – ökande handelsutbyte mellan Sverige och världen, – ökade utländska investeringar i Sverige.

Indikatorer till delmålet öka Sveriges export är:

– Sveriges export absoluta tal och som andel av BNP, – andel och antal exporterande företag, – antal små och medelstora exporterande företag, – antal ”nya” exporterande företag.

Indikatorer till delmålet öka utländska direktinvesteringar i Sverige är:

– utländska direktinvesteringar i Sverige, – pågående investeringsprocesser, – högkvalitativa utländska investeringar.

193Prop. 2020/21:1, utgiftsområde 24, bet. 2020/21:NU1, rskr. 2020/21:144. 194Prop. 2008/09:1, utgiftsområde 24, bet. 2008/09:NU1, rskr. 2008/09:98

Indikatorer till delmålet stärka Sveriges handelspolitiska intressen är:

– utvecklade regelverk och avtal som medför lägre tullar, lättare

regelbörda och bättre förutsättningar för handel, – integrerade hållbarhetsaspekter i handelspolitiken.

Indikatorer till delmålet effektivisera den inre marknaden är:

– utrikeshandelns utveckling med varor och tjänster inom EU:s

inre marknad, – utvecklingen när det gäller hinder och nationella särregler, – genomförandet av EU-lagstiftning, – genomförandet av grön omställning.

Indikatorer till delmålet säkra en välfungerande och internationell kvalitetsinfrastruktur är:

– nationell kundnöjdhet, – deltagande i europeiska och internationella ackrediteringsorgani-

sationer, – samverkan inom svensk standardisering, – deltagande i europeisk och internationell standardisering.

7.10.2. Sveriges exportstrategi och investeringsstrategi

Regeringens exportstrategi lanserades 2015 för att stärka svenska företags export- och internationaliseringsmöjligheter på viktiga marknader och för att öka antalet exporterande företag.195

195 Skr. 2015/16:48, Regeringens exportstrategi.

Strategin omfattade 22 åtgärder, inom ramen för fem strategiska mål:

  • Svensk export måste i högre utsträckning nå tillväxtmarknaderna.
  • Fler små och medelstora företag måste våga och vilja exportera.
  • Svenska varor, tjänster och system måste nå ännu högre upp i förädlingskedjan.
  • Sveriges attraktionskraft för investeringar, kompetens och turister måste öka.
  • Den globala handeln måste hållas öppen.

Dessa 22 åtgärder var följande196:

  • Team Sweden. Paraplyorganisation för exportfrämjandet under ledning av statssekreteraren för handel och främjande. (Se närmare om Team Sweden nedan)
  • Ökad svensk närvaro på tillväxtmarknaderna. Satsning på ambassader, konsulat och utlandskontor för Business Sweden på tillväxtmarknader.
  • Regionala exportcentra – ”en dörr in”. För att öka samverkan mellan olika aktörer har regionala exportcentra startats i alla län. Uppdraget koordineras av Tillväxtverket.
  • Digital exportinformation – ”ett enda fönster”. Information om export och främjande samlas i en digital ingång genom ”verksamt.se/utland”.
  • Stärk viljan att exportera. Informationskampanj riktad till småföretagen.
  • Finansiering och kreditgivning. EKN och SEK anmodas att anpassa sina tjänster till små och medelstora företag, i samarbete med Almi Företagspartner.
  • De största affärerna. Med de ”största affärerna” avses t.ex. stora infrastrukturprojekt som kräver samverkan mellan företag och Regeringskansliet (som dörröppnare) och andra främjare för att erbjuda konkurrenskraftiga paketlösningar och finansiering.

196 Tillväxtanalys 2020, Fungerar exportfrämjandet? – motiv, aktörer och effekter.

  • Övergång från bistånd till bredare ekonomiskt samarbete. Satsning på att bygga handelsrelationer med länder där biståndssamarbetet har fasats ut.
  • Ökat utbyte med internationella organisationer. Samlad strategi för att öka svensk försäljning av varor och tjänster till FN, EU och andra internationella organisationer.
  • Det ska vara enkelt att importera och exportera. Uppmaning till

Tullverket att stärka informationen till företagen om tullprocedurer och tullsatser, samt att samarbeta med andra länder för att förenkla tullprocedurerna internationellt.

  • Förenkla gränsöverskridande e-handel och dataflöden. Handlingsprogram för att underlätta e-handel och internationella dataflöden.
  • Främja personrörligheten till och från Sverige. Handlingsprogram för att öka personrörligheten, t ex genom enklare och snabbare visering.
  • Satsa på internationell standardisering. Svenska standardiseringsorganisationer ges ökade möjligheter att åta sig sekretariatsansvar för internationell standardisering på för Sverige strategiskt viktiga områden.
  • Kartlägg export- och importproblem och handelshinder. Kommerskollegium ges i uppdrag att genomföra en större kartläggning av hinder som svenska företag upplever i sina handelsförbindelser med EU och andra länder.
  • Höjd ambition för hållbart företagande. Strategi för hållbart företagande och export av svenskt kunnande inom området.
  • Utländska företag ska vilja investera i Sverige. Förstärkt investeringsfrämjande och samordning av Team Sweden.
  • Innovativa och tidigt internationaliserade företag. Anpassat exportfrämjande för it, dataspel, mode, musik, design och andra ”innovativa och tidigt internationaliserade företag” som redan från starten vänder sig till hela världsmarknaden.
  • Stärk Sverigebilden i utlandet. Strategi för att stärka Sverigebilden utomlands, i syfte att skapa goodwill för svenska varor och tjänster.
  • Fler besökare till Sverige. VisitSweden tillförs ytterligare resurser för att marknadsföra Sverige som turistland, med särskilda satsningar på Kina och andra tillväxtländer.
  • Stärk talangattraktionen. Strategi för att locka talanger till Sverige, t.ex. genom stipendier och besöksprogram för kvalificerade målgrupper.
  • Sök de globala evenemangen. Regeringen ska tillsammans med idrottsrörelsen och andra aktörer verka för att fler internationella arrangemang förläggs till Sverige.
  • Fler direktlinjer till och från Sverige. Strategi för att attrahera fler direkta flyglinjer till Sverige.

I Tillväxtanalys utvärdering av strategin framkom att företag som inte exporterar har en ökad sannolikhet att börja exportera efter kontakt med exportfrämjandet samt att företag som redan exporterar redovisar en ökad exportvolym, särskilt i tjänstesektorn. Det framkom även att främjandet hjälper företag som exporterar mindre än förväntat initialt, medan för företag som redan är duktiga exportörer ser Tillväxtanalys inga eller endast marginella effekter. Sverige anses av Tillväxtanalys ha ett större antal exportfrämjandeaktörer än de övriga länderna.197

För att möta de nya utmaningarna i omvärlden som påverkar såväl förutsättningarna för global handel som skapar möjligheter för näringslivets internationalisering, har fem strategiska målsättningar formulerats av regeringen i sin uppdaterade export- och investeringsstrategi198:

  • Sveriges export ska öka, både i absoluta tal och som andel av BNP.
  • Fler små och medelstora företag ska exportera.
  • Sverige ska vara pådrivande för en fri, hållbar och rättvis internationell handel.
  • Sveriges innovationsledarskap ska användas för att stärka näringslivets exportförmåga och internationella konkurrenskraft.

197 Tillväxtanalys 2020, Fungerar exportfrämjandet? – motiv, aktörer och effekter. 198 Regeringen, Sveriges export- och investeringsstrategi.

  • Sveriges attraktionskraft för utländska investeringar, kompetens, talanger och besökare ska öka.

Team Sweden

Team Sweden är en paraplyorganisation för exportfrämjandet under ledning av statssekreteraren för handel och främjande. Team Sweden som är en av de 22 åtgärderna inom regeringens export- och investeringsstrategi består av ett nätverk av myndigheter, verk och bolag som arbetar med export- och investeringsfrämjande insatser. Syftet med Team Sweden är att göra det enkelt och tydligt för företag som vill ut på exportmarknaden och utländska företag som vill importera svenska produkter eller investera i Sverige. Olika offentliga organisationer och myndigheter erbjuder i dag liknande stöd, men med delvis olika villkor. Genom Team Sweden skapas ett samordnat och effektivt exportstöd som underlättar för företagare som vill etablera sig utomlands. Fokus för arbetet med Team Sweden är att:

  • Utbyta främjarrelaterade erfarenheter
  • Identifiera svenska lösningar och system som kan marknadsföras internationellt
  • Rekommendera och samordna särskilda insatser
  • Föra en löpande dialog med näringslivet

I Team Sweden-nätverket ingår Almi Företagspartner, Business Sweden, Energimyndigheten, Exportkreditnämnden, IVL Svenska Miljöinstitutet, Kommerskollegium, Naturvårdsverket, RISE AB, Sida, Svensk Exportkredit, Svenska institutet, Swecare, Swedac, Swedfund, Tillväxtanalys, Tillväxtverket, Tullverket, Vinnova, samt Visit Sweden. Dessa organisationer beskrivs nedan. Näringslivet, organisationer och enskilda företag deltar på inbjudan i olika arbetsgrupper, sammankomster och delegationsresor.

En ny och utvecklad export- och investeringsstrategi 2019

Omvärldsförändringarna har fortsatt sedan Sveriges exportstrategi lanserades 2015. För att möta dessa utmaningar och möjligheter beslutade regeringen i december 2019 en ny och utvecklad export- och investeringsstrategi (UD2019/19211). Målen för den utvecklade strategin bygger på resultaten av den tidigare exportstrategin.199

7.10.3. Finansiering av klimatarbete inom utgiftsområde 24

Garantiprogrammet för gröna investeringar

För budgetåret 2021 har riksdagen beslutat om bemyndiganden om ekonomiska åtaganden som innebär att riksdagen har ställt ut kreditgarantier som uppgår till högst 10 000 000 000 kronor och som utifrån teknikneutrala kriterier ges till företag för stora industriinvesteringar i Sverige som bidrar till att nå målen i miljömålssystemet och det klimatpolitiska ramverket.200 För budgetåret 2022 bemyndigade riksdagen regeringen att ställa ut kreditgarantier som inklusive tidigare utställda garantier uppgår till högst 50 000 000 000 kronor i enlighet med förordningen (2011:211) om utlån och garantier och förordningen (2021:524) om statliga kreditgarantier för gröna investeringar.201

En statlig kreditgaranti innebär att staten upp till ett visst belopp går i borgen för någon annans betalningsåtagande. Syftet är att öka långivarens vilja att bevilja låntagaren en kredit genom att staten bär delar av risken för lånet. Därmed kan omfattningen av den verksamhet som stöds genom kreditgarantin öka.

Bestämmelser om statliga kreditgarantier finns i budgetlagen (2011:203) och i förordningen (2011:211) om utlåning och garantier. Enligt budgetlagen ska en avgift tas ut för kreditgarantin som motsvarar statens förväntade kostnad för åtagandet, vilket innebär att avgiften ska avspegla risken för kreditförluster (förväntad förlust) och även statens administrativa kostnader. Om det krävs till följd av bestämmelserna om statsstöd i artikel 107 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), får avgiften sättas högre.

199Prop. 2020/21:1, utgiftsområde 24. 200Prop. 2020/21:1, utgiftsområde 24, bet. 2020/21:NU1, rskr. 2020/21:145. 201Prop. 2021/22:1, utgiftsområde 24, bet. 2021/22:NU1, rskr. 2021/22:113.

I juni 2021 utfärdade regeringen förordningen (2021:524) om statliga kreditgarantier för gröna investeringar. För kreditgarantier gäller i övrigt det som föreskrivs om garantier i förordningen om utlåning och garantier.

Enligt förordningen om gröna kreditgarantier får Riksgäldskontoret utfärda kreditgarantier för nya lån som företag tar upp hos kreditinstitut för att finansiera industriinvesteringar i Sverige som bidrar till att målen i miljömålssystemet och det klimatpolitiska ramverket nås.

Kreditgarantier får utfärdas upp till det belopp som regeringen har beslutat (garantiram). En kreditgaranti får utfärdas bara om det garanterade lånet avser en industriinvestering som, oberoende av val av teknik, väsentligt bidrar till minst ett av målen i miljömålssystemet eller det klimatpolitiska ramverket, inte väsentligt motverkar något annat mål i miljömålssystemet eller det klimatpolitiska ramverket, med stor sannolikhet bidrar till sammantaget positiva miljöresultat och miljöeffekter på lång sikt, och är en del av en av företaget upprättad plan för att uppnå miljö- och klimatmässig hållbarhet.

Riksgäldskontoret får vid bedömningen av om förutsättningarna är uppfyllda särskilt beakta industriinvesteringens kostnadseffektivitet.

Kapitalbeloppet för det garanterade lånet ska uppgå till minst 500 miljoner kronor.202

Statliga kreditgarantier bidrar till att möjliggöra finansiering av samhällsviktiga investeringar i ny teknik, vilket innebär att sådana investeringar kan genomföras i ökad omfattning. Regeringen har bedömt att behovet av finansieringslösningar främst avser större industriinvesteringsprojekt som syftar till att implementera hållbar teknik. De investeringar som kan komma i fråga bedöms vara av en sådan omfattning att de kan bära kostnaden för en riskavspeglande garantiavgift.203

Med hjälp av garantiprogrammet för gröna investeringar främjar staten stora industriinvesteringar som bidrar till att nå målen i miljömålssystemet och det klimatpolitiska ramverket. Kreditgarantierna bidrar till att ta tillvara fördelarna i ett teknikskifte mot hållbarhet och på så sätt ställa om för att nå miljö- och klimatmålen samtidigt som Sveriges konkurrenskraft förbättras.

20214 §§ förordningen (2021:524) om statliga kreditgarantier för gröna investeringar. 203Prop. 2020/21:1, utgiftsområde 24.

7.11. Några författningar

7.11.1. Miljöbalken (1998:808)

Avsikten med miljöbalken är enligt dess förarbeten att vara en sammanhållen och övergripande lagstiftning för hela miljöområdet där miljötillståndet, miljökraven och miljömålen utgör grund för miljöarbetet. Miljöbalkens grundläggande syfte är att driva på utvecklingen mot ett ekologiskt hållbart samhälle. Detta uttrycks genom balkens rättsligt bindande syften och allmänna hänsynsregler. Miljölagstiftningen fungerar som ett instrument i miljöpolitiken med uppgift att verka för att dess politiska mål säkerställs. Det är bland annat lagstiftningens roll att skapa förutsättningar för ett decentraliserat och förebyggande miljöarbete som ska inspirera verksamhetsutövare att tänka och handla så att de föregriper lagstiftningens obligatoriska krav. Miljöbalken är inte överordnad annan lag utan har samma status som lag i allmänhet.204

Miljöbalken består av 7 avdelningar uppdelade i 32 kapitel. I 1 kap. 1 § som är miljöbalkens portalparagraf, finns de övergripande syften som styr tillämpningen av hela balken.

Första avdelningen (1–6 kap.) är grunden i miljöbalken med övergripande bestämmelser som reglerar alla åtgärder och all verksamhet av betydelse för miljöbalkens mål att främja en hållbar utveckling. Här finns det grundläggande syftet med miljöbalken. Här finns även allmänna hänsynsregler och regler om hur mark och vatten ska användas för att främja en hållbar utveckling, bestämmelser om miljökvalitetsnormer samt regler om miljöbedömningar.

Andra avdelningen (7–8 kap.) innehåller skyddsbestämmelser för områden och biologisk mångfald.

I tredje avdelningen (9–15 kap.) finns särskilda bestämmelser om miljöfarliga verksamheter, verksamheter som orsakar miljöskador, vattenverksamheter, jordbruk, genteknik, kemiska produkter och biotekniska organismer samt avfall.

Fjärde avdelningen (16–25 kap.) omfattar bestämmelser som gäller prövningen av mål och ärenden av regeringen, förvaltningsmyndigheter, kommuner, mark- och miljödomstolar, mark- och miljööverdomstolen samt Högsta domstolen. Avdelningen innehåller även be-

204Prop. 1997/98:45, del 1 s. 154, 160, 170 och 191.

stämmelser om tillstånds giltighet, omprövning, rättegångskostnader med mera.

I femte avdelningen (26–28 kap.) finns tillsynsbestämmelser samt bestämmelser om avgifter och tillträde.

Sjätte avdelningen (29–30 kap.) innehåller påföljdsbestämmelser i form av straff och förverkande samt miljösanktionsavgifter.

Slutligen sjunde avdelningen (31–32 kap.) har ersättningsbestämmelser vid ingripanden av det allmänna och skadestånd.

Miljöbalken – Klimaträttsutredningens förslag

Enligt regeringen har miljöbalken och bestämmelser som har antagits med stöd av den betydande potential att styra utsläppen av växthusgaser i Sverige och därmed möjligheten att nå klimatmålen och bidra till den gröna omställningen.

I december 2019 beslutade regeringen att en särskild utredare skulle se över all relevant svensk lagstiftning så att det klimatpolitiska ramverket får genomslag. Utredarens uppdrag var därför att se över hur miljöbalken kan anpassas för att utgöra ett effektivt verktyg för att nå klimatmålen, identifiera annan relevant lagstiftning som kan ha betydelse för att nå klimatmålen, redovisa på vilket sätt lagstiftningen är relevant för möjligheterna att nå klimatmålen, prioritera lagstiftningarna utifrån förutsättningar att bidra till att dessa mål kostnadseffektivt nås, se över denna lagstiftning så att det klimatpolitiska ramverket får genomslag, lämna nödvändiga författningsförslag, redovisa eventuella ytterligare utredningsbehov, och i konsekvensanalysen bl.a. beskriva hur förslagen påverkar svenska företags konkurrenskraft, risken för koldioxidläckage och de globala koldioxidutsläppen. Enligt direktivet skulle Klimaträttsutredningen lämna ett delbetänkande och slutredovisa uppdraget senast i maj 2022.205

Klimaträttsutredningen konstaterade att trots att det framgår av miljöbalkens förarbeten att utsläpp av växthusgaser omfattas av balkens tillämpningsområde har utvecklingen av praxis lett till att centrala delar av hänsynsreglerna undantagits från tillämpning på koldioxidutsläpp från både verksamheter som ingår i EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS) och i stort sett även för dem som ligger utanför.206

205 Dir. 2019:101. 206SOU 2021:21, En klimatanpassad miljöbalk för samtiden och framtiden, delbetänkande av Klimaträttsutredningen, s. 140 f.

I sitt delbetänkande i mars 2021 lämnade Klimaträttsutredningen förslag om hur miljöbalken kan anpassas så att den, enligt utredningen, blir ett effektivt verktyg för att bidra till att Sveriges klimatmål nås.207

Klimaträttsutredningen betonade att minskade växthusgasutsläpp kan åstadkommas bland annat genom ökade krav på verksamheter och åtgärder som släpper ut och lättnader för de som vill minska sina utsläpp eller som bidrar till klimatomställningen på annat sätt. Utredningen föreslog att klimatperspektivet ska ingå i miljöbalkens mål och ska beaktas i tillämpningen, i hela kedjan från miljökonsekvensbeskrivning till tillsyn, för att öka både kraven på kunskap och på åtgärder för att minimera klimatförändringar. Klimaträttsutredningens förslag riktade sig främst mot prövningen av miljöfarliga verksamheter och åtgärder som ger upphov till utsläpp av växthusgaser.

Förslagen innebär att alla som tillämpar miljöbalken ska arbeta för att minimera klimatförändringarna och ges möjlighet att föregripa lagstiftningens obligatoriska krav.

Ändringsförslagen omfattar bland annat ett tydliggörande i miljöbalkens portalparagraf 1 kap. 1 § att det är en förutsättning för en hållbar utveckling att människans påverkan på klimatet minimeras samt att miljöbalken ska tillämpas så att klimatförändringar minimeras.

Även hänsynsreglerna, inklusive kravet på att använda bästa möjliga teknik, ska enligt förslagen gälla för att minimera klimatförändringar. Likaså hushållningsprinciperna föreslås uppdateras utifrån klimatperspektiv och på så sätt förbättra genomförandet av EU-rätten och bidra till miljö- och klimatmålen samt till en stärkt cirkulär ekonomi.

När det gäller miljökonsekvensutredningar föreslog klimaträttsutredningen att åtgärder som planeras för att minimera en verksamhets eller åtgärds utsläpp av växthusgaser ska redovisas i miljökonsekvensbeskrivningen i en specifik miljöbedömning och bedömas i tillståndsprövning. Genom att verksamhetsutövare och de som vidtar åtgärder själva ska föreslå och genomföra de åtgärder som behövs kan miljöbalken på så sätt verka även i förebyggande riktning.

Ytterligare förslag omfattar bland annat ökade möjligheter för regeringen att använda stoppregeln för att avgöra tillåtligheten för verksamheter med så stora utsläpp att de kan leda till att de svenska

207SOU 2021:21, En klimatanpassad miljöbalk för samtiden och framtiden, delbetänkande av Klimaträttsutredningen.

klimatmålen inte nås, ytterligare utredning för omprövning och tidsbegränsning av tillstånd samt uppdrag till Naturvårdsverket om information, utbildning och vägledning.

Enligt Klimaträttsutredningen syftar förslagen till att förtydliga att klimatperspektivet ingår i miljöbalkens mål och ska beaktas i tillämpningen, i hela kedjan från miljökonsekvensbeskrivning till tillsyn, vilket ökar både kraven på kunskap och på åtgärder för att minimera klimatförändringar. Förslagen riktar sig, enligt utredningen, främst mot prövningen av miljöfarliga verksamheter och åtgärder som ger upphov till utsläpp av växthusgaser.

Klimaträttsutredningen föreslog:

  • att miljöbalkens portalparagraf bör förtydligas så att det framgår att paragrafen omfattar klimat. I miljöbalkens portalparagraf i 1 kap. 1 § ska, enligt förslaget, anges att det är en förutsättning för en hållbar utveckling att människans påverkan på klimatet minimeras. Det ska även tydliggöras att miljöbalken ska tillämpas så att klimatförändringar minimeras,
  • att principen om bästa möjliga teknik bör gälla även för växthusgaser. Det ska, enligt förslaget, läggas till ett nytt andra stycke i 2 kap. 3 § miljöbalken som anger att paragrafens första stycke, inklusive kravet på att använda bästa möjliga teknik, även gäller för att minimera klimatförändringar. 1 kap. 11 § industriutsläppsförordningen (2013:250) ska ändras i den del som förbjuder tillämpning av annat försiktighetsmått än gränsvärden i slutsatser om bästa tillgängliga teknik i tillstånd för verksamheter som ingår i EU ETS,
  • att hushållningsprincipen ska ha ett tydligare klimatperspektiv.

Det ska, enligt förslaget, läggas till i 2 kap. 5 § miljöbalken att hushållning även ska ske med material. Dessutom ska återvunna eller förnybara råvaror och material användas i första hand om det leder till minskad miljö- och klimatpåverkan,

  • att stoppregeln bör kunna tillämpas på utsläpp av växthusgaser.

Enligt förslaget ska det läggas till ett nytt andra stycke i stoppregeln i 2 kap. 9 § miljöbalken som anger att en verksamhet eller en åtgärd som kan befaras föranleda utsläpp av växthusgaser av väsentlig betydelse i förhållande till det långsiktiga, tidsatta ut-

släppsmål som avses i 3 § klimatlagen (2017:720) bara får bedrivas eller vidtas om regeringen finner att det finns särskilda skäl,

  • anpassning till EU:s industriutsläppsdirektiv – krav inom EU

ETS. Enligt förslaget ska 16 kap. 2 c § och 26 kap. 9 §miljöbalken samt 1 kap. 11 § industriutsläppsförordningen ändras i den del som anger att villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp inte ska tilllämpas på verksamheter som ingår i EU ETS. Det ska införas ett tillägg i 24 kap. 20 § miljöbalken som anger att bestämmelsen gäller villkor om gränsvärden för direkta utsläpp av koldioxid, dikväveoxid eller perfluorkolväten eller villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp som beslutats innan lagen (2004:119) om handel med utsläppsrätter trädde i kraft. Genomförandet i svensk lagstiftning ska också anpassas språkligt så att det följer översättningen av industriutsläppsdirektivet och begreppet gränsvärden för utsläpp därmed används genomgående,

  • att klimatperspektivet bör förtydligas i beslutsunderlagen. Förslaget är att det ska förtydligas i 6 kap.35 och 43 §§miljöbalken att de åtgärder som planeras för att minimera en verksamhets eller åtgärds utsläpp av växthusgaser ska redovisas i miljökonsekvensbeskrivningen i en specifik miljöbedömning och bedömas i tillståndsprövningen. Det ska även införas två nya bestämmelser i 22 kap. miljöbalken om att en ansökan om tillstånd till en verksamhet som avses i artikel 10 och bilaga 1 i industriutsläppsdirektivet ska innehålla förslag till hur verksamhetens utsläpp av växthusgaser kan minimeras vilket även ska bedömas i ett tillstånd till en sådan verksamhet,
  • att omprövning och tidsbegränsning måste tillämpas effektivt.

Klimaträttsutredningen förslog att en särskild utredning snarast ska tillsättas för att göra en bred översyn av omprövning och tidsbegränsning av tillstånd och villkor och ge förslag till förändringar så att de blir effektiva och verkningsfulla verktyg i miljöbalken. Enligt Klimaträttsutredningen är en förutsättning för att utredningens förslag ska få tillräckligt stor effekt på möjligheterna att nå Sveriges nationella klimatmål att tillstånd och villkor kan omprövas och tidsbegränsas. Det finns dock, enligt utredningen, mer omfattande skäl för att ompröva och tidsbegränsa tillstånd och

villkor än begränsad klimatpåverkan, och frågan berör utöver lagstiftning bl.a. frågor om styrning, resurser och organisation,

  • att omprövning ska kunna undvikas genom ändringstillstånd. Förslaget innebär att om en verksamhetsutövare ansöker om ändringstillstånd i syfte att undvika en omprövning för att minska en miljöfarlig verksamhets utsläpp av växthusgaser, ska endast de villkor som har betydelse för sådana utsläpp omprövas om verksamheten i övrigt kan bedrivas med tidigare meddelade villkor. Vid en omprövning av hela verksamhetens tillstånd får dock ändringstillståndet omprövas enligt vad som gäller för övriga ändringstillstånd,
  • att avvägning mot klimatnyttan bör föras in i miljöbalken. Klimaträttsutredningen föreslog att den skulle få ett tilläggsdirektiv om att se över möjligheten att väga klimatnytta mot negativ påverkan på människors hälsa och miljön i miljöbalken genom en särskild avvägningsregel eller på annat sätt och lämna nödvändiga författningsförslag.

I juni 2021 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv som innebär att utredaren fick i uppdrag att även utreda möjligheten att väga klimatnytta mot negativ påverkan på människors hälsa och miljön, genom en särskild avvägningsregel i miljöbalken eller på annat sätt, och lämna nödvändiga författningsförslag.208 Samtidigt skickade Miljödepartementet ut Klimaträttsutredningens delbetänkande på remiss till 135 remissinstanser som ska lämna sina svar senast den 21 oktober 2021.209

Miljöprövningsutredningen

Regeringen har även tillsatt en utredning som ska se över det nuvarande systemet för miljöprövning och lämna förslag på åtgärder för att uppnå en modernare och mer effektiv miljöprövning med bibehållet miljöskydd.210 Syftet är att genom horisontella förändringar i miljöprövningen underlätta för miljö- och klimatförbättrande investeringar och åstadkomma snabbare och enklare prövningsprocesser samtidigt som ett bibehållet miljöskydd säkerställs.

208 Dir. 2021:50, Tilläggsdirektiv till Klimaträttsutredningen. 209 Regeringskansliet, Miljödepartementet, 2021-06-21, dnr M2021/00830. 210 Dir. 2020:86 och dir. 2021:57.

Utredaren ska bland annat

  • bedöma om tillämpningsområdet för att tillståndspröva ändringar och anmäla ändringar som bidrar till minskad miljöpåverkan för befintliga verksamheter kan utvidgas och, om det bedöms möjligt och lämpligt, föreslå de ändringar som krävs för att åstadkomma ett sådant ”grönt spår”,
  • bedöma om ett anmälningsförfarande under vissa förutsättningar kan ersätta tillståndsförfarandet då en verksamhet eller ändring i verksamhet inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, och
  • utvärdera vissa aspekter av miljöprövningsdelegationernas roll och organisation, till exempel frågor om processledning och om det är ändamålsenligt att koncentrera prövningen av vissa typer av ärenden till ett mindre antal miljöprövningsdelegationer.

Utredaren får även föreslå andra förändringar i nuvarande miljöprövningssystem som bidrar till en grön omställning genom mer förutsägbara och effektivare prövningsprocesser, som kortar den samlade prövningstiden och minskar administrationen samtidigt som nuvarande miljöskyddsnivå bibehålls. Sådana förslag ska dock inte avse mark- och miljödomstolarnas organisation eller handläggning av mål eller ärenden i dessa domstolar.

Under rubriken En snabb omställning förutsätter en effektiv miljöprövning anförde regeringen i utredningen direktiv att inom ramen för regeringens initiativ Fossilfritt Sverige har en lång rad sektorer tagit fram färdplaner för en grön omställning med det övergripande målet att Sverige ska bli ett av världens första fossilfria välfärdsländer. Åtgärder som lyfts fram i färdplanerna kommer i många fall att kräva omfattande investeringar i ny teknik, förändrade produktionsprocesser och ökad elektrifiering. Naturvårdsverket har vidare i sin fördjupade utvärdering av miljömålen 2019 även lyft fram utarmningen av den biologiska mångfalden som ett område där det behövs snabba och kraftfulla insatser för att vända den negativa utvecklingen.

Under de kommande åren kommer omfattande insatser krävas inom näringslivet för att Sverige ska kunna nå flera miljömål. Den omställning som krävs för att möta dessa utmaningar innebär att många verksamheter kommer att behöva söka nya eller ändrade miljö-

tillstånd. Prövningen behöver i vissa fall hantera målkonflikter mellan exempelvis minskad klimatpåverkan och ökad miljöpåverkan i verksamhetens närområde.

Om ledtiderna för miljöprövning av miljö- och klimatförbättrande investeringar är långa i Sverige kan nödvändiga investeringar fördröjas. Samtidigt kan också kostnaderna och osäkerheten för både verksamhetsutövare och för samhället i stort öka. Detta kan i förlängningen leda till att investeringar i Sverige uteblir eller hamnar i länder med svagare miljölagstiftning. Därmed kan strukturomvandlingen hämmas och miljönyttan riskera att utebli. Effektivare och mer förutsägbara prövningsprocesser för miljö- och klimatförbättrande investeringar i Sverige, i kombination med fortsatt höga miljökrav, skulle däremot kunna leda till en snabbare grön omställning.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 maj 2022.

Producentansvar

Producentansvar regleras i miljöbalken.211 innebär att producenterna ansvarar för att samla in och ta omhand uttjänta produkter, oftast genom så kallade materialbolag som skapats för olika produktansvar. En producent i det här avseendet är den som importerar, producerar eller på annat sätt sätter en produkt på marknaden. Det innebär att producenterna ska se till att det finns lämpliga insamlingssystem och behandlingsmetoder för återvinning av vissa produkter.

Enligt miljöbalkens bestämmelser är det regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som får meddela föreskrifter om producentansvar.

I december 2020 lämnade Utredningen om producentansvar för textil ett förslag om utformning av producentansvar för textil.212

I förordningar har regeringen reglerat producentansvar om bl.a. batterier, läkemedel, ballonger, vissa tobaksvaror och filter, fiskeredskap, våtservetter, förpackningar, elutrustning, däck och bilar.

211Miljöbalken (1998:808). 212SOU 2020:72, Producentansvar för textil – en del av den cirkulära ekonomin, betänkande av Utredningen om producentansvar för textil.

7.11.2. Lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser

Genom lagen om vissa utsläpp av växthusgaser213 implementeras EU:s utsläppshandelssystem, European Union Emissions Trading System (EU ETS) i svensk rättsordning. EU:s utsläppshandelssystem beskrivs närmare i kapitlet om EU och EU:s arbete med att minska klimatpåverkan från konsumtion.

EU ETS begränsar den mängd växthusgas som kan släppas ut från energiintensiv industri, kraftproducenter och, sedan 2012, flygbolag. EU ETS sätter ett tak för den totala mängden tillåtna utsläpp per år, och företagen får eller köper enskilda utsläppsrätter baserat på riktvärden. Utsläppstaket sänks med tiden så att mängden utsläpp gradvis minskar. Reglerna som styr utsläppshandelssystemet bygger på EU:s utsläppshandelsdirektiv.214 Mer om EU ETS finns i kapitlet om EU och klimatarbetet.

Lagen om vissa utsläpp av växthusgaser syftar till att främja kostnadseffektiva och ekonomiskt effektiva minskningar av utsläppen av växthusgaser. Lagen kompletterar EU-förordningar som har antagits med stöd av utsläppshandelsdirektivet. Dessutom finns en rad svenska föreskrifter på området.

Lagen innehåller bestämmelser om bl.a. tillstånd, utsläppsrätter, övervakning, tillsyn och straff.

Förordningen ( 2020:1180 ) om vissa utsläpp av växthusgaser

Förordningen om vissa utsläpp av växthusgaser innehåller bestämmelser om tillämpningen av lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser. Förordningen kompletterar EU-förordningar som har antagits med stöd av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom unionen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/410 (utsläppshandelsdirektivet).

I förordningen om vissa utsläpp av växthusgaser215 regleras bl.a. att Naturvårdsverket är tillståndsmyndighet och tillsynsmyndighet

213 Lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser. 214 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG. 215 Förordningen (2020:1180) om vissa utsläpp av växthusgaser.

enligt lagen om vissa utsläpp av växthusgaser, och behörig myndighet enligt utsläppshandelsdirektivet för övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp, verifiering av uppgifter och tilldelning av utsläppsrätter.

Dessutom innehåller förordningen bland annat mer detaljerade bestämmelser om tillstånd, utsläpp från flygverksamhet, utsläppsrätter och sanktioner.

7.11.3. Klimatrapporteringsförordningen (2014:1434)

Regeringen ska lämna klimatrapportering i dels en tvåårsrapport, dels en nationalrapport enligt EU:s bestämmelser på klimatområdet och till de riktlinjer som antagits inom ramen för FN:s klimatkonvention och klimatavtalet från Paris.

Dessa krav på rapportering har implementerats i klimatrapporteringsförordningen.216 Enligt klimatrapporteringsförordningens bestämmelser ska Naturvårdsverket samordna det nationella klimatrapporteringsarbetet. Naturvårdsverket ska upprätthålla det rapporteringssystem som behövs samt ta fram och sammanställa underlag för rapporteringen och lämna underlaget till regeringen.

Försvarsmakten, Läkemedelsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Skogsstyrelsen, Energimyndigheten, Jordbruksverket, Statistiska centralbyrån, Sida, Sveriges geologiska undersökning, Sveriges lantbruksuniversitet, SMHI, Trafikanalys, Trafikverket och Transportstyrelsen deltar i klimatrapporteringsarbetet och ska lämna den information till Naturvårdsverket som framgår av förordningen.

De myndigheter som enligt klimatrapporteringsförordningen deltar i klimatrapporteringsarbetet ska se till att de metoder som används för rapportering håller den kvalitet som behövs för att Sveriges klimatrapportering ska kunna göras på rätt sätt och med rätt information. Myndigheterna ska ha interna rutiner för att planera, genomföra, kontrollera, dokumentera och följa upp kvalitetsarbetet samt samråda med varandra i syfte att utveckla och upprätthålla ett samordnat kvalitetssystem.

Naturvårdsverket har haft regeringens uppdrag att lämna förslag till ändringar i förordningen för att anpassa den till nya EU-bestämmelser och till de riktlinjer som antas inom ramen för FN:s klimat-

216Klimatrapporteringsförordningen (2014:1434).

konvention och klimatavtalet från Paris. Naturvårdsverket lämnade sitt förslag till ändringar till regeringen i maj 2021. Naturvårdsverket tog fram förslaget efter samråd med 17 berörda myndigheter.217

Naturvårdsverket lämnade samtidigt förslag om hur klimatrapporteringsförordningen bör kompletteras för att berörda myndigheter ska redovisa effektbedömningar av fattade beslut om åtgärder och styrmedel som underlag för regeringens årliga klimatredovisning i budgetpropositionen.218

7.11.4. Aktiebolagslagen (2005:551)

Enligt aktiebolagslagens bestämmelser219 får ett bolags verksamhet helt eller delvis ha ett annat syfte än att ge vinst till fördelning mellan aktieägarna, förutsatt att detta anges i bolagsordningen.

3 § Om bolagets verksamhet helt eller delvis skall ha ett annat syfte än att ge vinst till fördelning mellan aktieägarna, skall detta anges i bolagsordningen. I så fall skall det också anges hur bolagets vinst och behållna tillgångar vid bolagets likvidation skall användas.

7.11.5. Årsredovisningslagen om hållbarhetsrapportering (1995:1554)

Enligt årsredovisningslagens bestämmelser220 ska vissa större företag upprätta en hållbarhetsrapport. I den beskriver de sitt arbete med bland annat miljö och mänskliga rättigheter. Hållbarhetsrapporten kallas ibland ”hållbarhetsredovisning” eller ”miljöredovisning”. Företag som uppfyller mer än ett av villkoren nedan, under båda de två senaste räkenskapsåren, ska upprätta en hållbarhetsrapport:

  • Medelantalet anställda har varit mer än 250 personer.
  • Den redovisade balansomslutningen har varit mer än 175 miljoner kronor.
  • Den redovisade nettoomsättningen har varit mer än 350 miljoner kronor.

217 Naturvårdsverket, 2021-05-20, dnr NV-08981-19, Förslag till ändringar i klimatrapporteringsförordningen mot bakgrund av nya krav. 218 Naturvårdsverket, 2021-05-20, dnr NV-08981-19, Förslag till ändringar i klimatrapporteringsförordningen mot bakgrund av nya krav. 219Aktiebolagslagen (2005:551). 220 6 kap. 10–14 §§, 7 kap. 31 a § och 8 kap. 15 a § i årsredovisningslagen (1995:1554).

Hållbarhetsrapporten ska ge läsaren förståelse för verksamhetens konsekvenser på följande områden:

  • miljö
  • sociala förhållanden
  • personal
  • respekt för mänskliga rättigheter
  • motverkande av korruption.

Om hållbarhetsrapporten är en separat bilaga som publiceras någon annanstans ska det finnas en hänvisning dit i förvaltningsberättelsen.

Hållbarhetsrapporten lämnas till revisorn tillsammans med årsredovisningen. Revisorn ska skriva ett yttrande om att rapporten har upprättats. Hållbarhetsrapporten behöver ingen egen underskrift. En separat hållbarhetsrapport ska offentliggöras antingen genom att den:

  • Lämnas in tillsammans med årsredovisningen till Bolagsverket inom en månad efter årsstämman. Hållbarhetsraporten blir då offentlig när Bolagsverket offentliggör årsredovisningen.
  • Publiceras på företagets webbplats inom sex månader från räkenskapsårets slut. Det ska då finnas uppgifter i förvaltningsberättelsen om på vilken webbplats hållbarhetsrapporten finns.

7.11.6. Lagen (2014:266) om energikartläggning i stora företag

Lagen syftar till att främja förbättrad energieffektivitet i stora företag. Lagen är en del i att uppfylla de krav som EU:s energieffektiviseringsdirektiv221 ställer på medlemsstaterna. Enligt lagen har stora företag skyldighet att göra kvalitetssäkrade energikartläggningar minst vart fjärde år.

Energikartläggningen ska omfatta en ingående översyn av energianvändningen i företaget och förslag på kostnadseffektiva åtgärder såväl för att spara energi som för att effektivisera energianvändningen. Energimyndigheten ansvarar för föreskrifter och tillsyn av lagen.

221 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energieffektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG.

7.11.7. Lagen (2008:112) om ekodesign

Lagen syftar till att främja en effektiv energianvändning och en låg miljöpåverkan av energirelaterade produkter och energirelaterade delar av sådana produkter genom att miljöaspekter integreras i produktdesignen för att förbättra produktens eller delens miljöprestanda under hela dess livscykel (ekodesign).

En energirelaterad produkt eller en energirelaterad del får enligt lagen släppas ut på unionsmarknaden eller tas i bruk inom unionen endast om den uppfyller de krav som ställs i föreskrifter som meddelats med stöd av lagen eller i en genomförandeåtgärd enligt artikel 15 i ekodesigndirektivet.222

Innan produkten släpps ut på marknaden eller tas i bruk ska den kontrolleras och CE-märkas. För CE-märkning gäller bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets förordning om ackreditering och teknisk kontroll.223

Energimyndigheten är tillsynsmyndighet enligt lagen.

7.11.8. Plan- och bygglagen (2010:900)

Vid prövning av frågor enligt plan- och bygglagen (2010:900) ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen. Planläggning enligt denna lag ska med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden främja

1. en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning

av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder,

2. en från social synpunkt god livsmiljö som är tillgänglig och an-

vändbar för alla samhällsgrupper,

3. en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, energi och rå-

varor samt goda miljöförhållanden i övrigt,

4. en god ekonomisk tillväxt och en effektiv konkurrens, och

5. bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet.

222 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/125/EG av den 21 oktober 2009 om upprättande av en ram för att fastställa krav på ekodesign för energirelaterade produkter. 223 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av den 9 juli 2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93 och lagen (2011:791) om ackreditering och teknisk kontroll.

7.11.9. Förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete

I förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete finns bestämmelser om regionalt tillväxtarbete och statliga myndigheters medverkan i det regionala tillväxtarbetet. Av förordningens bestämmelser framgår att när den regionala utvecklingsstrategin tas fram ska bl.a. regionala klimat- och energistrategier särskilt beaktas.

7.11.10. Lagen (1994:1776) om skatt på energi

Koldioxid- och energiskatten regleras tillsammans med svavelskatten i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Skatten tas ut på bränslen som används som motorbränsle eller uppvärmning. Bränslen som används för att producera elektrisk kraft belastas inte med energi- eller koldioxidskatt. Beskattningen av elektrisk kraft görs i stället i konsumtionsledet.

Syftet med koldioxidskatten är att minska utsläppen av koldioxid. Energiskatten har ursprungligen haft en ren fiskal roll men har på senare åren fått en roll för att minska olika typer av miljöpåverkan som följer av energianvändning. Energi- och koldioxidskatter ska tillsammans vara minst lika höga som miniminivåerna som regleras av EU:s energiskattedirektiv. Koldioxidskatten tas ut på fossila bränslen i förhållande till deras utsläpp av koldioxid vid förbränningen, medan energiskatten tas ut i förhållande till volymen. I kommissionens förslag till revidering av energiskattedirektivet föreslås att energiskatten kan tas ut per energiinnehåll i stället för volym.

Den generella koldioxidskattenivån uppgick 2020 till 1 200 kronor per ton koldioxid. Energiskatten låg på cirka 4,13 kronor per liter bensin (miljöklass 1), 909 kronor per m3 för diesel (miljöklass 1) och 35,60 öre per kilowattimme el. Det totala uttaget av energiskatt var 2020 cirka 52 miljarder kronor medan uttaget av koldioxidskatt var cirka 20 miljarder kronor.

På senare år har ett antal undantag och nedsättningar tagits bort, t.ex. när det gäller energiskatt i kraftvärmeverk, egenproduktion av värme och kyla, energiskatt på råtallolja samt energiskatt och koldioxidskatt för gruvdiesel. Ett antal undantag, nedsättningar och återbetalningar kvarstår dock, vilket gör att priset för energi och koldioxid inte är enhetlig i Sverige:

  • Industrin och energiproduktionen inom EU:s handel med utsläppsrätter (EU ETS), står för cirka 40 procent av Sveriges territoriella utsläpp, och betalar 30 procent av energiskatten men är undantagna från koldioxidskatt, vilket beror på att de omfattar inom EU ETS av ett pris på 60 euros per ton koldioxid.224 Av ut-släppsrätterna tilldelas dock 80 procent för fri i Sverige225. Bränsleförbrukning för framställning av värme i kraftvärmeproduktion eller i annan värmeproduktion inom EU ETS betalar dock 91 procent av koldioxidskatten.
  • Bränslen som används i följande verksamheter är undantagna både skatt på energi och på koldioxid: – spårbunden trafik – skepp förutom vid privat ändamål eller fiske – luftfartyg förutom för privat ändamål – framställning av vissa energiprodukter – kraftöverföring – samt metallurgiska och mineralogiska processer.
  • Ett antal produkter är undantagna från både energiskatt och koldioxidskatt: – trädbränsle som ved, flis och träkol – masugnsgaser – koksugnsgaser – gas som uppkommer vid kemisk reduktion – gas som uppkommer vid elektrolytiska processer – bränsle i småförpackningar om högst 1 liter – bränsle som, under särskilda omständigheter, förstörts och blivit oanvändbart.
  • För andra bränslen än bensin och diesel som används inom yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksverksamhet samt växthusnäringen är skatten reducerad med 35 procent. Bensin och

224 Ember Climate, https://ember-climate.org/data/carbon-price-viewer, hämtat 2021-09-22. 225 Naturvårdsverket 2018, underlag till regeringens klimathandlingsplan.

diesel som används inom dessa sektorer är undantagna från energiskatt och koldioxidskatt.

  • För att gynna hållbara biobränslen för uppvärmningsändamål samt rena, eller höginblandade, hållbara biodrivmedel och flytande biobränslen har dessa koldioxid- och energiskattebefrielse. Låginblandade biodrivmedel som omfattas av reduktionsplikten är helt befriade från energiskatt, men koldioxidbeskattas som deras fossila motsvarighet, dvs. bensin eller diesel.
  • Hållbara biodrivmedel, flytande biobränslen och biogas samt torv för uppvärmningsändamål undantas från energi- och koldioxidskatt.
  • Den allmänna energiskatten på bensin och dieselolja styrs av en miljöklassning, vilket medför olika skattenivåer.
  • Energiskatten på el är differentierad beroende på var i landet den konsumeras och vem som konsumerar den. Tillverkningsprocessen i industriell verksamhet, i datorhallar, som landström, i yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksverksamhet eller i tåg kan t.ex. göra avdrag till miniminiskatten på 0,6 öre per kilowattimme.
  • Under covid-19-pandemin har skattebefrielser från att betala energiskatten införts.226

Naturvårdsverket beräknade att cirka 22 procent av växthusgaserna i Sverige 2017 inte beskattades med något pris, dvs. varken koldioxidskatt eller pris på utsläppsrätter. Dessa utsläpp består framför allt av utsläpp av andra växthusgaser än koldioxid, främst i form av metan och lustgas från jordbruket. Utsläpp från användning av lösningsmedel, F-gaser och andra produkter ingår också i denna kategori. Två procent av koldioxidutsläppen prissätts inte, framför allt inom jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksverksamhet samt inrikes flyg, sjöfart och järnväg. Nivån på prissättningen skiljer sig dock åt mellan olika verksamheter. Med de skattenivåer som gällde den 1 januari 2019 varierar priset mellan noll och 1 324 kronor per ton koldioxid. Om även energiskatten beaktas prissätts utsläppen i stället med som mest 3001 kronor per ton. I genomsnitt uppgår den effektiva direkta prissättningen av samtliga svenska utsläpp till 548 kronor per ton kol-

226 Skatteverket, https://www4.skatteverket.se/rattsligvagledning/edition/2021.15/384992.html, hämtat 2021-09-22.

dioxidekvivalent. Utanför EU ETS är motsvarande belopp 725 kronor per ton koldioxidekvivalent.227

Nedan redovisas de olika utsläppsnivåer samt energiskatt, koldioxidskatt samt utsläppsrättspris per sektor i Sverige, enligt Naturvårdsverket 2019. Sedan dess har dock t.ex. nedsättningen för gruvdiesel tagits bort.

Figur 7.2 Prissättningen av utsläpp för olika sektorer och användningsområden

Källa: Naturvårdsverket 2018, underlag till regeringens klimathandlingsplan. Anm: OBS: priset på utsläppsrätter antas i figuren vara 25 euros per ton, medan nivån låg snarare på cirka 60 euros per ton i september 2021.

227 Naturvårdsverket 2018, underlag till regeringens klimathandlingsplan.

Miljöskatternas andel av skatteinkomsterna var 2019 cirka 4,66 procent, framför allt på grund av energiskatter. Jämfört med BNP var miljöskatternas inkomster cirka 2,0 procent av Sveriges BNP. Sverige ligger därmed under snitt för EU-länder som tillhör OECD och som ligger på 2,28 procent av skatteintäkterna. Miljöskatternas andel i Sverige har dessutom minskat över tid och låg på 2,62 procent 2000.228SCB uppskattar att de totala miljöskatterna i Sverige motsvarade 1,99 procent av BNP 2020 medan miljömotiverade direkta subventioner i Sverige motsvarade 0,28 procent av BNP.229

7.11.11. Konsumentköplagen (1990:932) och konsumenttjänstlagen (1985:716)

Konsumentköplagen (1990:932) reglerar vilka rättigheter konsumenter har och vilka skyldigheter en näringsidkare har vid köp av lösa saker, förmedling, byte eller tillverkningsavtal. Konsumenttjänstlagen (1985:716) reglerar vilka rättigheter konsumenter har och vilka skyldigheter en näringsidkare har vid köp av tjänster såsom hantverkartjänster, renoveringstjänster, bilverkstad samt flytt- och städtjänster. Lagarna reglerar bl.a. avlämnande, dröjsmål, rätten att häv köpet, rätt till skadestånd, påföljder vid fel på varan och reklamationsrätt.

Enligt dessa två lagar ska företaget reparera felet ”inom skälig tid” om för varor, tre år för förvaringstjänster och arbete på lösa saker (t.ex. reparation av bil, biltvätt, reparation av tvättmaskin) och tio år för arbete på mark, byggnader och andra fasta saker (t.ex. renoveringsarbete, målning, takbyte). Vad som är ”skälig tid” behöver bedömas från fall till fall, och beror bland annat på vilken typ av fel det är och ditt behov av att få varan lagad. Om köparen har blivit erbjuden en lånevara kan en längre reparationstid vara acceptabel. Konsumenten kan då kräva att företaget i första hand åtgärdar felet, i andra hand ger ett prisavdrag och i tredje hand att avtalet hävs.

Utredningen om nya konsumentköpregler har föreslagit att en ny lag om konsumentskydd vid köp och vissa andra avtal ska träda i kraft den 1 januari 2022. Konsumentköplagen ska då upphöra att gälla. Enligt en övergångsbestämmelse ska konsumentköplagen fort-

228 OECD, https://www.oecd.org/env/tools-evaluation/environmentaltaxation.htm, hämtat 22-09-2021. 229 SCB, Miljöräkenskaper.

farande gälla för avtal om köp, om varor som ska tillverkas efter avtalsslutet och om byte av lösa saker, som har ingåtts före ikraftträdandet. Innebärande att det vid reklamation för produkter köpta senast den 31 december 2021 så gäller den gamla lagstiftningen fram till 31 december 2024. De tydligaste skillnaderna är:

  • Att tiden med omvänd bevisbörda för ursprungligt fel förlängs från sex månader till ett år. Reklamationsrätten kvarstår som tidigare 3 år. Har du köpt en tjänst har du rätt att reklamera i tre eller tio år, beroende på vad det är för typ av tjänst du har köpt.
  • Att konsumentens rättigheter utökas vid omleverans. Innebärande att säljaren vid omleverans ska återta den felaktiga varan på egen bekostnad och, under vissa förutsättningar, ta bort den felaktiga varan och installera en avtalsenlig vara eller bära kostnaden för borttagandet och installationen.

Regeringen har lämnat förslag om en ny konsumentköplag

I mitten av januari 2022 lämnade regeringen ett förslag till ny konsumentköplag till riksdagen.230

Den nya lagen ska reglera vad som gäller för leverans av varor och digitalt innehåll och vid dröjsmål med att leverera eller betala. Lagen ska också reglera vad som utgör fel på en vara eller digitalt innehåll, vem som ansvarar för felet och vilken rätt konsumenten har att få felet avhjälpt. För att stärka konsumentskyddet och förbättra varors hållbarhet föreslår regeringen att alla fel som visar sig under två år efter köpet av en vara som utgångspunkt ska anses vara fel som näringsidkaren ansvarar för, vilket är en förlängning från dagens sex månader.

Förslagen i propositionen genomför EU-direktiven om försäljning av varor och om tillhandahållande av digitalt innehåll och digitala tjänster.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 maj 2022.

230Prop. 2021/22:85, En ny konsumentköplag.

7.11.12. Marknadsföringslagen (2008:486)

Marknadsföringslagen (2008:486) innehåller den grundläggande regleringen om reklam och annan marknadsföring. Syftet är att främja konsumenternas och näringslivets intressen i samband med marknadsföring av produkter och att motverka marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter och näringsidkare. Lagen genomför EUdirektivet om otillbörliga affärsmetoder (direktiv 2005/29/EG). Lagen är tillämplig vid marknadsföring av produkter.

Enligt den s.k. generalklausulen ska marknadsföring stämma överens med god marknadsföringssed (5 §). De flesta av MFL:s bestämmelser kan sorteras in under någon av de fyra kategorier av bestämmelser som direktiv 2005/29/EG är uppbyggt av, nämligen:

  • marknadsföring som inte stämmer överens med god marknadsföringssed,
  • aggressiv marknadsföring,
  • vilseledande marknadsföring
  • den svarta listan.

Det finns dock även andra former av otillåten marknadsföring i marknadsföringslagen som inte kan sorteras in under dessa. Här kan t.ex. nämnas bestämmelsen om jämförande reklam (18 §) som gäller mellan näringsidkare, och bestämmelserna om obeställd reklam (19–21 §§).

Vid överträdelser av bestämmelserna kan påföljden för näringsidkaren bli förbud att fortsätta med viss marknadsföring (23 §) och åläggande att lämna information (24 §). Dessa påföljder ska normalt förenas med vite (26 §). Näringsidkaren kan också påföras marknadsstörningsavgift (29–36 §§) och förpliktas att utge skadestånd (37 §). Sådana påföljder kan även drabba personer som handlar på näringsidkarens vägnar.

När det gäller miljöpåståenden i reklam finns det inget förbud mot reklam för särskilt klimatpåverkande produkter. Däremot ställs höga krav på tydlighet och saklighet enligt marknadsföringslagen. Konsumentverket använder t.ex. regler från Internationella Handelskammaren (ICC) om miljöpåståenden för att avgöra vad som är god marknadsföringssed angående miljöpåståenden. Det saknas dock domstolspraxis vad gäller miljöpåståenden om klimatkompenserade pro-

dukter i marknadsföring, t.ex. när det gäller att kalla en produkt som ”klimatkompenserad”, ”klimatneutral”, ”klimatpositiv” och ”nettonollutsläpp”. När det gäller miljömärkning, genom egen märkning eller genom tredjepartsmärkning, krävs det att näringsidkare uppfyller de krav som finns för användningen av märkningen.

7.12. Några fler exempel på regeringens strategier

I tilläggsuppdraget till Miljömålsberedningen har regeringen pekat ut fyra strategier som Miljömålsberedningen särskilt ska beakta. Dessa är den klimatpolitiska handlingsplanen, upphandlingsstrategin, livsmedelsstrategin och godstransportstrategin. Därutöver redogör Miljömålsberedningen för ett urval av nyligen avslutade, pågående eller aviserade regerings- eller statliga myndighetsstrategier av relevans för att minska klimatpåverkan från konsumtion. Till gruppen regeringens strategier räknas i detta sammanhang sådana strategier som tagits fram av regeringen men som också beslutats av riksdagen.

Nedan redovisas några av regeringens strategier inom andra områden som kan ha betydelse för en strategi för hållbar konsumtion, med syfte att kartlägga pågående strategiskt arbete av relevans för Miljömålsberedningens tilläggsuppdrag.

7.12.1. Regeringens standardiseringsstrategi

I juli 2018 presenterade regeringen en strategi för standardisering.231I strategin anger regeringen att standardisering är ett viktigt instrument för att skapa tillväxt och konkurrenskraft. Standardisering är även viktigt för att möjliggöra genomslag för ny innovativ teknik, inte minst inom miljö-, klimat- och energiområdena.

Mål för strategin

I strategin pekade regeringen ut ett antal svenska strategiska prioriteringar ur ett nationellt, europeiskt och internationellt perspektiv, och beskriver hur dessa prioriteringar ska adresseras genom en aktiv

231 Regeringskansliet 2018, Regeringens strategi för standardisering. https://www.regeringen.se/4ada7f/contentassets/6cd7c3221c3448a683ddec2e2b3390e3/rege ringens-strategi-for-standardisering.pdf, hämtat 2021-08-10.

svensk standardiseringspolitik. Regeringen pekade vidare ut åtta sektorsspecifika prioriteringar, varav miljö och energi är en. Regeringen avsåg att vidta ett antal åtgärder i sektorn inom ramen för standardiseringsstrategin:

  • fortsatt verka för att främja avancerade systemlösningar bland annat inom städernas infrastruktur och industri i syfte att skapa en cirkulär ekonomi vilket bland annat kräver tekniska standarder som möjliggör integration mellan olika tekniska försörjningssystem och resursflöden,
  • fortsätta att verka för framtagandet och användandet av standarder med krav på kemikalier för varor, processer, teknik och tjänster, och
  • verka för att etablerad svensk kunskap och expertis inom energimiljö- och klimatområdet får genomslag i internationella standarder.

Regeringen har inte redovisat någon uppföljning av standardiseringsstrategin eller uppnådda resultat.

7.12.2. Träbyggnadsstrategin

År 2004 antog regeringen en träbyggnadsstrategi med målet att öka antalet nya byggnader byggda med trästomme. Strategin har varit föremål för omfattande diskussioner men har inte utvärderats. Strategin genomfördes fram till och med 2008 men 2018 presenterade regeringen dokumentet Inriktning för träbyggnader,232 med innehåll liknande den ursprungliga strategin. I dokumentet noterades att flera kommuner tagit fram egna träbyggnadsstrategier. Regeringen pekade vidare ut fyra insatsområden för det fortsatta arbetet med att främja träbyggnader:

  • förstärkt samverkan,
  • kunskaps- och kompetenshöjning,
  • forskning, utveckling och innovation, samt
  • exportfrämjande insatser.

232 https://www.regeringen.se/49ee7f/contentassets/37f07802672c45078a20d3a375e82c25/2 0180626_inriktning-for-trabyggande.pdf, hämtat 2021-08-10.

Insatserna beskrevs också som viktiga för att nå de svenska klimatmålen. Regeringen aviserade att insatserna ska följas upp men specificerar inte närmare formerna för detta.

7.12.3. Nationella strategin för ökad och säker cykeltrafik

Regeringen antog 2016 en nationell strategi med det övergripande syftet att främja en ökad och säker cykling. Strategins inriktning är att hjälpa berörda aktörer att ta sitt ansvar. Strategin ska också fungera som en plattform för det fortsatta gemensamma arbetet. Strategin innehåller beskrivningar av nuläge och utmaningar samt prioriterade insatsområden. De fem insatsområdena är:

  • lyft cykeltrafikens roll i samhällsplaneringen,
  • öka fokus på grupper av cyklister,
  • främja en mer funktionell och användarvänlig infrastruktur,
  • främja en säker cykeltrafik, samt
  • forskning och innovationer.

Som ett led i regeringens cykelstrategi fanns en tvåårig satsning om 25 miljoner kronor 2016 och 75 miljoner kronor 2017. Regeringen anger vidare att den ser positivt på uppföljning och nämner särskilt det nationella cykelrådets årliga cykelbokslut som Trafikverket tar fram i samverkan med andra aktörer.233

7.12.4. Regeringens strategi för hållbar konsumtion

I budgetpropositionen för 2017 redogjorde regeringen sin tidigare aviserade strategi för hållbar konsumtion.234 Strategin bygger på insatser inom sju olika fokusområden som spänner över olika miljöfrågor men också frågor om social hållbarhet. I tabellen nedan framgår fokusområdena samt vilka insatser regeringen redogjort för under respektive område.

233 Näringsdepartementet 2017, En ökad och säker cykling. Artikeln N2017.19 https://www.regeringen.se/498ee9/contentassets/de846550ff4d4127b43009eb285932d3/201 70426_cykelstrategi_webb.pdf, hämtat 2021-08-10. 234Prop. 2020/21:1.

Tabell 7.17 Fokusområden och insatser i regeringens strategi

för hållbar konsumtion

Fokusområden och mål

Insatser

Öka kunskapen och fördjupa samarbetet Forum för miljösmart konsumtion Miljöfokus i skolan

  • Uppdrag till Konsumentverket att inrätta ett forum för miljösmart konsumtion
  • Uppdrag till Konsumentverket att i samverkan med andra berörda aktörer underlätta undervisningen om konsumtionens påverkan på miljön

Stimulera hållbara sätt att konsumera Miljösmarta beteendemönster Delningsekonomi i positiv utveckling Effektivare miljömärkning

  • Uppdrag till Konsumentverket att verka för en miljösmartkonsumtion
  • Tillsättande av en utredning om delningsekonomi
  • Regeringen samråder med berörda aktörer om miljömärkningens potential och förutsättningar inför kommande åtgärder genom att anordna ett seminarium

Effektivisera resursanvändningen Varor som håller längre Cirkulär ekonomi Hållbar avfallshantering

  • Sänkt moms från 25 till 12 procent för reparation av cyklar, skor, lädervaror, kläder och hushållslinne från och med 1 januari 2017
  • Skattereduktion för reparation och underhåll av vitvaror som i bostaden
  • Regeringen ska verka för att krav på varors hållbarhet utifrån ekodesigndirektivet ska ställas för fler produktgrupper med utökade krav på information till konsumenter om möjligheter till reparation
  • Delegation om cirkulär ekonomi inrättas
  • Uppdrag till Naturvårdsverket att färdigställa och besluta om en nationell avfallsplan och ett nationellt program för förebyggande av avfall
  • Regeringen driver på inom EU för att produkter ska utformas på ett sätt som underlättar återvinning

Förbättra informationen om företagens hållbarhetsarbete (företagens och finansmarknadens hållbarhetsarbete) Hårdare tag mot falska miljöpåståenden

  • Beslut om nya regler för stora företag med krav på att rapportera om hur de arbetar med hållbarhetsfrågor
  • Underlätta för investerare att bedöma vilka hållbarhetsaspekter som beaktas vid fondförvaltning
  • Verkar för att Sverige blir ett föregångsland för fri och rättvis handel: uppdrag till Upphandlingsmyndigheten att främja tillförlitlig information om produktvillkor i andra länder samt uppdrag till Konsumentverket att fördela medel till det civila samhällets organisationer för lättillgänglig information
  • Förslag om stärkta sanktionsmöjligheter för

Konsumentombudsmannen

Fokusområden och mål

Insatser

Fasa ut skadliga kemikalier Giftfri vardag

  • Förnyat uppdrag till Kemikalieinspektionen att arbeta med handlingsplan för en giftfri vardag, inklusive att bidra till en effektiv reglering av kemikalier på EU-nivå
  • Regeringen verkar inom EU för att farliga kemikalier ska fasas ut ur det cirkulära kretsloppet så tidigt som möjligt
  • Punktskatt på farliga kemikalier i viss elektronik
  • Särskilda insatser om mikroplatser
  • Förslag om att inrätta ett kunskapscentrum för att få fram alternativ till farliga kemikalier

Öka tryggheten för alla konsumenter Arbete mot överskuldsättning Frågor om konsumenters olika förutsättningar uppmärksammas

  • Strategi mot överskuldsättning
  • Uppdrag till Konsumentverket att samarbeta med Kronofogdemyndigheten och Finansinspektionen för att främja en fördjupad samverkan med olika aktörer för att underlätta för hjälp till konsumenter med höga skulder
  • Uppmärksamma frågan om konsumenternas olika förutsättningar i samband med uppföljningar av det samlade konsumentstödet

Fokusera på livsmedel, transporter och boende Hållbara livsmedel Hållbart boende Hållbara transporter

  • Handlingsplan inom ramen för Livsmedelsstrategin
  • Förlängning av den kommunala energi- och klimatrådgivningen
  • Ett forum för smarta elnät inrättas
  • Ökad budget för investeringsstödet för solceller
  • Ett system med skattereduktion för mikroproduktion av förnybar el införs
  • Stöd till kommunernas arbete med hållbara städer och kollektivtrafik i tätort
  • En nationell cykelstrategi tas fram
  • Stöd ges till lokala klimatinvesteringar
  • Förslag om ett ladda-hemma-stöd
  • Bonus-malussystem föreslås och införs för vägburna transporter
  • Skatt på flygresor
  • Elcykelpremie för privatpersoner införs
  • System för krav på miljöinformation om drivmedel införs

Källa: Regeringskansliet, artikel från Finansdepartementet: Strategi för hållbar konsumtion. Publicerad 4 oktober 2016, uppdaterad 31 oktober 2017. https://www.regeringen.se/artiklar/2016/10/strategi-forhallbar-konsumtion/, hämtat 2021-08-10.

Strategin är inte tidsatt och ingen samlad uppföljning eller utvärdering är beställd.

7.13. Bolag med statligt ägandes hållbarhets- och klimatarbete

Statens ägarpolicy om hållbart värdeskapande för bolag med statligt ägande

Enligt statens ägarpolicy och principer för bolag med statligt ägande 2020 är hållbart företagande en viktig del av ett hållbart värdeskapande. Utgångspunkten för hållbart företagande är, enligt regeringen, att bolag ska driva sin verksamhet på ett sätt som gynnar en hållbar utveckling. Det ska uppnås genom att balansera och förena en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling. Hållbart företagande innebär att agera ansvarsfullt och minimera risken för negativ påverkan men också att tillvarata möjligheter till hållbart värdeskapande genom innovativa affärsmodeller och lösningar.

Bolagen ska inom sin bransch vara föredömen på miljö- och klimatområdet och arbeta för att de av riksdagen beslutade nationella miljö- och klimatmålen samt Parisavtalet ska uppnås. De nationella miljömålen är en viktig del i genomförandet av Agenda 2030.235

Bolag med statligt ägande och de globala hållbarhetsmålen

Bolag med statligt ägande ska inom ramen för sin verksamhet analysera de globala hållbarhetsmålen i Agenda 2030 för att identifiera de mål som bolaget genom sin verksamhet påverkar och bidrar till. Bolagen ska även identifiera affärsmöjligheter som bidrar till att uppnå de globala hållbarhetsmålen.

Av regeringens verksamhetsberättelse för bolag med statlig ägande 2020 framgår att 43 av de 46 bolagen med statligt ägande, under rubriken Prioriterade globala mål, har redovisat vilka globala hållbarhetsmål som deras respektive verksamheter påverkar och bidrar till.

Av de totalt 33 bolag (varav 31 helägda av staten och två delägda) som hade prioriterat antingen mål 12 eller mål 13 eller båda två hade sammanlagt 23 bolag prioriterat mål 12 Säkerställa hållbara konsum-

235 Regeringen, Statens ägarpolicy och principer för bolag med statligt ägande 2020.

tions- och produktionsmönster och 26 bolag hade prioriterat mål 13 Vidta omedelbara åtgärder för att bekämpa klimatförändringarna och dess konsekvenser. Totalt 17 (varav två delägda) av de 33 bolagen hade

prioriterat både mål 12 Säkerställa hållbara konsumtions- och produk-

tionsmönster och 13 Vidta omedelbara åtgärder för att bekämpa klimatförändringarna och dess konsekvenser.

Principer för bolag med statligt ägandes externa hållbarhetsredovisning

Enligt regeringens principer för extern rapportering ska årsredovisningen för bolag med statligt ägande bland annat innehålla en redogörelse för bolagets arbete med hållbarhetsfrågor innefattande principer och riktlinjer, hur dessa har omsatts i handling, måluppfyllelse samt effekter på de strategiska målen inför kommande år.

Oavsett villkoren i årsredovisningslagen om vilka företag som ska lämna en hållbarhetsrapport236ska samtliga bolag med statligt majoritetsägande upprätta en extern hållbarhetsredovisning enligt GRI:s riktlinjer (GRI Standards) eller annat internationellt ramverk för hållbarhetsredovisning.

Hållbarhetsredovisningen ska särskilt upplysa om frågor som rör miljö, personal och sociala förhållanden, respekt för mänskliga rättigheter och motverkande av korruption, där dessa bedöms väsentliga för bolaget eller dess intressenter. En hållbarhetsredovisning bör även i övrigt innehålla bl.a.: – En väsentlighetsanalys innefattande en diskussion om vilka håll-

barhetsfrågor som är mest väsentliga för verksamheten, i bolagets värdekedja och för bolagets intressenter. – En redogörelse för hur bolagets verksamhet styrs med avseende

på dessa frågor, vilket innefattar men inte begränsas till viktiga policyer, strategiska prioriteringar och mål på kort och lång sikt. – En redogörelse för verksamhetens klimatrelaterade finansiella

risker och möjligheter.

I regeringens verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande redovisas 2021 för vart och ett av bolagen även de ekonomiska målen

236 6 kap. 10–14 §§, 7 kap. 31 a § och 8 kap. 15 a § i årsredovisningslagen (1995:1554).

och målen för värdeskapande m.m. ett antal nyckeltal bl.a. för att redovisa bolagens klimatavtryck. Nyckeltalen är klimatavtryck scope 1 respektive scope 2, i ton koldioxidekvivalenter. Däremot finns inte något nyckeltal för klimatavtryck scope 3.

Av verksamhetsberättelsen framgår att 30 bolag med statligt ägande (varav svenska staten inte är majoritetsägare i tre) redovisade klimatavtryck i både scope 1 och scope 2 för verksamhetsåret 2020, till ett totalt på cirka 22 miljoner ton koldioxidekvivalenter. I den gruppen ingår även de bolag som redovisade utsläpp noll (0) i någon av kategorierna. Fem bolag redovisade klimatavtryck endast i scope 1 och åtta bolag lämnade inte någon redovisning av sitt klimatavtryck.237

7.14. Exempel på kommuners och regioners egeninitierade klimatarbete

Varken regionerna eller kommunerna har någon av statsmakterna beslutad formell uppgift eller skyldighet att verka för att de av riksdagen beslutade miljömålen nås.

Däremot omfattas kommunerna av länsstyrelsernas uppgift i länsstyrelseinstruktionen som innebär att länsstyrelsen inom ramen för sin uppgift att verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås särskilt ska utveckla, samordna och genomföra regionala åtgärdsprogram med bred förankring i länet. I detta arbete ska länsstyrelserna stödja kommunerna med underlag i deras arbete med Generationsmålet och miljökvalitetsmålen och verka för att Generationsmålet och miljökvalitetsmålen får genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen och i det regionala tillväxtarbetet.238 Många kommuner samarbetar med sina respektive länsstyrelser i arbetet med miljömålen. I länsstyrelsernas årliga uppföljning av miljömålen redovisas i förhållande till miljömålen bl.a. vad kommunerna har presterat med stöd av

statliga medel, samt de förväntade effekterna av dessa åtgärder.239

237 Skr. 2020/21:140, 2021 års redogörelse för företag med statligt ägande. 2386 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. 239 http://extra.lansstyrelsen.se/rus/Sv/Pages/default.aspx, hämtat 2020-11-20.

7.14.1. Sveriges kommuner och regioner

Sveriges kommuner och regioner, SKR, regioner och kommuner tar även egna initiativ till miljö- och klimatarbete. SKR240 är en medlems- och arbetsgivarorganisation för kommuner och regioner. SKR är en politiskt styrd organisation och arbetar på medlemmarnas uppdrag. Ett av SKR:s mål är att kommuner och regioner ska ha bättre förutsättningar att nå uppsatta miljö- och klimatmål och de är ledande i arbetet med att minska utsläppen av växthusgaser.241

7.14.2. Flera kommuner och regioner har beslutat om konsumtionsbaserade klimatmål

Utöver att kommuner och regioner beslutar om mål för fossilfrihet, nettonollutsläpp, klimatneutralitet eller koldioxidbudgetar242, har flera kommuner och regioner beslutat om konsumtionsbaserade klimatmål, baserat på SCB:s statistik eller egna beräkningar. Exempel på sådana konsumtionsbaserade klimatmål är:

  • 5 ton per person 2030 i Skåne243
  • under 1 ton per person 2045 i Dalarna244
  • stadig minskning till under 2 ton per person 2045 i Blekinge245
  • 30 procents minskning 2030 jämfört med 2010 i Västra Götaland
  • 7,6 procents minskning per år vilket motsvarar en 64 procents minskning mellan 2017 och 2030 i Göteborgs Stad246
  • halvering till 2030 jämfört med 2014 i Region Stockholm247 och

Länsstyrelsen Stockholm.248

240 Sveriges kommuner och regioner, SKR, är en medlems- och arbetsgivarorganisation där alla Sveriges kommuner och regioner är medlemmar. 241 SKR 2021, Verksamhetsplan och budget för Sveriges Kommuner och Regioner 2021. 242 Klimatkommunerna, https://klimatkommunerna.se/kunskapsbank/planer-och-strategier, hämtat 2021-10-01. 243 Klimatsamverkan Skåne 2018, Ett klimatneutralt och fossilbränslefritt Skåne – Klimat- och energistrategi för Skåne, dnr 420-35247-2017. 244 Energiintelligent Dalarna 2019, På väg mot ett energiintelligent och klimatsmart Dalarna 2045 – Regional energi- och klimatstrategi 2019. 245 Länsstyrelsen Blekinge 2019, Klimat- och energistrategi för Blekinge – Med sikte mot ett klimatneutralt Blekinge. 246 Göteborgs Stad 2021, Göteborgs Stads miljö- och klimatprogram, dnr 0409/19. 247 Stockholms läns landsting 2018, Regional utvecklingsplan för Stockholmsregionen RUFS 2050 – Europas mest attraktiva storstadsregion, 2018:10. 248 Länsstyrelsen Stockholm 2020, Klimat- och energistrategi för Stockholms län 2020–2045, 2020:2.

Flera kommuner och regioner har klimatråd som granskar kommunens arbete för minskad klimatpåverkan, t.ex. Lunds kommun249, Västra Götalandsregion250 och Linköpings kommun251.

Klimatråd Västra Götaland rekommenderar starkt riksdagens partier att anta ett nationellt klimatmål för minskade konsumtionsutsläpp och då som en del av Sveriges klimatpolitiska ramverk och med en ambitionsnivå som ligger i linje med Parisavtalet.252

7.14.3. Region Västmanland och tio av Sveriges största industriföretag – Kompetenslyft för klimatet

Det finns olika projekt för kompetensutveckling i Sverige. Ett av dem med tydligt fokus på klimat är Ett Kompetenslyft för Sverige, som är ett samarbete mellan Region Västmanland och tio av Sveriges största industriföretag. De industriföretag som deltar är: ABB, Hitachi ABB Power Grids, Alstom, Northvolt, Westinghouse, Mälarenergi, Epiroc, Uponor, Kanthal och Systemair. Satsningen pågår mellan november 2019 och juni 2022. Målet är att genomföra ett stort antal kompetenshöjande insatser för chefer och anställda på tio av Sveriges största industriföretag. Totalt kommer fler än 10 000 personer, varav 25 procent kvinnor och 75 procent män, att delta i projektet.253

7.14.4. Klimatkommunerna

Klimatkommunerna är en förening för kommuner och regioner som jobbar aktivt med lokalt klimatarbete. Föreningen startade 2003 och omfattar drygt 40 medlemmar. Klimatkommunernas övergripande syfte är att minska utsläppen av växthusgaser i Sverige genom erfarenhetsutbyte, påverkansarbete och spridning av goda exempel.254

249 Lunds kommun, www.lund.se/bygga-bo--miljo/hallbara_lund/ekologisk_hallbarhet/malklimat-energi/klimatradet, hämtat 2021-10-01. 250 Västra Götalandsregionen, www.pressmachine.se/pressrelease/view/forskarrad-ska-geunderlag-for-att-paskynda-klimatarbetet-i-vastra-gotaland-32824, hämtat 01/10/2021. 251 Linköpings kommun, www.linkoping.se/klimatsmart-linkoping/Klimatsmarta-satsningari-linkoping/linkoping-har-fatt-ett-klimatrad, hämtat 2021-10-01. 252 www.aktuellhallbarhet.se/alla-nyheter/debatt/dags-for-mal-som-tar-konsumtionensklimateffekter-pa-allvar, hämtat 2021-10-01. 253 Region Västmanland, https://regionvastmanland.se/utveckling/utvecklingsomraden/naringslivsutveckling/strategi ska-insatser/kompetensforsorjning/ett-kompetenslyft-for-sverige, hämtat 2021-09-17. 254 Klimatkommunerna, https://klimatkommunerna.se/om-oss, hämtat 2021-10-01.

På klimatkommunernas webbsida underrubriken Vad vi vill – konsumtion anför klimatkommunerna följande:

Trots att det inte finns några nationella mål om konsumtionens klimatpåverkan eller underliggande struktur för hur avfallet ska minska från statligt håll så har många av Klimatkommunernas medlemmar valt att driva frågan och utvecklat egna modeller för beräkningar och uppföljning.

Behov av nationellt fokus och samordning

I dagsläget finns det inte någon tillgänglig statistik över konsumtionens klimatpåverkan på lokal nivå. Det innebär att kommunen inte kan se vilka områden som genererar vilka utsläpp vilket gör det svårt att avgöra var man ska lägga resurser. Det går heller inte att följa upp arbetet och se vilken effekt en insats får.

För att kommunerna ska kunna komma vidare i arbetet behövs nationell samordning att utveckla konsumtionsstatistik nedbruten på lokal nivå inom bland andra områdena livsmedel, textilier, flyg och långväga resande.

  • Klimatkommunerna föreslår att SCB får i uppdrag att utveckla och årligen redovisa lokal konsumtionsstatistik.

Grön skatteväxling

Klimatkommunerna anser att en grundförutsättning för en hållbar konsumtion är att tjänster och produkter bär sin egen klimatkostnad. Därför bör en grön skatteväxling införas. Till exempel bör avgifter för tjänster minska i kombination med höjd moms eller punktbeskattning av konsumtionsvaror. Klimatkommunerna är även för en skatt i konsumtionsledet för livsmedel med stor klimatpåverkan.

  • Inför en grön skatteväxling som gör att tjänster och varor får bära sina egna klimatkostnader.

Stimulera kvalitet och återbruk

  • Avfallsförebyggande arbete berör alla led och sektorer både offentligt och privat.
  • Klimatkommunerna anser att producentansvaret för avfall bör öka.
  • Fokus bör ändras från hur stor andel som samlas in till hur stor andel som återvinns.
  • För att öka produkters tid i konsumentledet bör det införas styrmedel som ökar lönsamheten på återanvändning, återvinning och reparation.
  • Perioden då bevisbördan för reklamationsrätten ligger hos återförsäljaren bör förlängas för att förbättra produkters kvalitet.
  • Upphandlingsmyndigheten bör få i uppdrag att ge kommuner stöd för uppföljning av ställda miljökrav.
  • Det behöver förtydligas hur begagnade produkter ska behandlas vid upphandling för att kommuner lättare ska kunna arbeta mot cirkulär ekonomi.

Fasa ut fossil plast

Fossil plast är en brännande fråga för många av Klimatkommunernas medlemmar och några har redan kommit igång med arbetet att minska plasten. Kommunerna har flera anledningar att arbeta med frågan, till exempel att fasa ut fossila bränsle ur fjärrvärmeverk och hindra spridning av mikroplaster.

Klimatkommunerna vill se ett statligt initiativ att fasa ut fossil plast i samhället med styrmedel främst riktade mot producenter och återförsäljare.255

7.14.5. Exempel på kommuners åtgärder

Här nedan listas några exempel på klimatåtgärder som kommunerna genomför.256

  • Många kommuner har tagit fram solkartor, dvs. kartläggningar av solenergipotentialen ner på ”hustaksnivå”. Solkartor ger kommuninvånare och företag en möjlighet att undersöka om deras hustak lämpar sig för installation av solceller/solpaneler.
  • Flera kommuner installerar solceller på taken på kommunala fastigheter eller investerar i vindkraftverk.
  • För att ta ett helhetsgrepp över byggnaders energiprestanda väljer flera kommuner att konsekvent certifiera egna nybyggnationer med exempelvis systemet Miljöbyggnad.

255 https://klimatkommunerna.se/vad-vi-vill/undersida-vad-vi-vill/, hämtat 2021-12-08 256 Klimakommunerna, https://klimatkommunerna.se/vad-ingar-i-kommunalt-klimatarbete, hämtat 2021-10-01.

  • Att göra energieffektiviserade åtgärder av olika karaktär är vanligt, exempelvis tilläggsisolering, offentlig belysning och energieffektiv ventilationsteknik i flerbostadshus.
  • Kommunala bostadsbolag byter till bättre isolerade ventilationsrör och LED-belysning för att förbättra energiprestandan i byggnader.
  • När det kommer till uppvärmning av fastigheter så är fjärrvärme i dag den vanligaste uppvärmningsformen i Sverige. I fjärrvärmen, som nästan alltid produceras i kommunal regi, är andelen förnybara eller återvunna bränslen nu mycket hög.
  • Kommuner kan göra investeringar i infrastruktur för hållbara transporter och satsa på mobility managementåtgärder, men faktorer som bensinpris och fordonsskatter ligger utanför deras beslutanderätt. Att påverka invånarnas resvanor i en mer fossilbränslefri riktning är en utmaning, när Trafikverket gör investeringar som stimulerar till ökat bilåkande.
  • Kommuner gör insatser för att öka andelen resor med kollektivtrafiken, t.ex. investeringar i fler och nyare bussar som drivs med biogas eller el.
  • Andra åtgärder kan röra sig om investeringar i infrastruktur som exempelvis resecentrumet i Karlstad och i biogasanläggningar exempelvis i Kristianstad, Göteborg eller Lidköping.
  • I kommunernas arbete med så kallad Mobility Management ligger fokus på mjukare åtgärder, exempelvis cykelkampanjer, tävlingar och förmånscyklar till kommunanställda.
  • Flera kommuner har interna klimatväxlingsprogram som premierar miljövänliga tjänsteresor framför flyg. Åtgärder där cyklande gynnas och uppmuntras är vanligt.
  • Att satsa mer resurser på utbyggnad av cykelbanor är prioriterat hos medlemmarna, exempelvis har Sollentuna satt upp som mål att bli Sveriges bästa cykelkommun till 2019.
  • Samordnad varudistribution är ett steg i att reducera mängden godstransporter. Konceptet innebär leveranser till en distributionscentral i stället för till de enskilda verksamheterna. Genom effektivisering av godstransporterna blir transportsträckan mindre vilket

sänker kostnaderna, minskar trängseln i staden och reducerar miljö- och klimatpåverkan genom minskade utsläpp.

  • Kommunerna kan arbeta med både den egna konsumtionen och invånarnas konsumtion. Ofta görs detta parallellt, exempelvis genom att öka andelen vegetariskt i skolmaten, undersöka hur stor inverkan kommunens livsmedelskonsumtion har, eller ta fram strategier för hållbar upphandling.
  • Många kommuner har mål om minskad avfallsmängd eller att minska utsläppen av växthusgaser relaterade till mat.
  • Kommuner har olika satsningar för att uppmuntra till hållbara konsumtionsmönster, till exempel köpcentret ReTuna i Eskilstuna som är Sveriges första återbruksköpcentrum.
  • Många kommuner exkluderar bolag som utvinner fossila bränslen

(kol, olja och gas) ur sina kapitalplaceringar. Detta går att motivera både klimatmässigt (kommuner som arbetar med ambitiösa klimatåtgärder på hemmaplan vill inte ha pengar i bolag som motverkar detta) och finansiellt (bland annat i och med risken för så kallade ”stranded assets”, dvs. att de fossila reserver som måste stanna i marken för att vi ska uppnå globala klimatmål, på sikt kommer att bli värdelösa).

  • Gröna obligationer, ett instrument för att låna pengar specifikt till miljöprojekt, är ett annat sätt att integrera finansmarknaden i klimat- och miljöarbetet. Göteborgs stad, Örebro kommun, Uppsalahem och Stångåstaden (Linköpings allmännyttiga bostadsbolag) har alla emitterat gröna obligationer och fått mycket positiv uppmärksamhet (nationellt och internationellt) för detta. De gröna obligationerna är hett eftertraktade på marknaden, bland annat från investerare som vill ha med dem i fonder.

8. Statistik och indikatorer över konsumtionens klimatpåverkan

Miljömålsberedningen ska bereda frågan om mål för konsumtionsbaserade klimatpåverkande utsläpp. I direktivet förtydligar regeringen att

om Miljömålsberedningen väljer att precisera mål om minskade konsumtionsbaserade utsläpp av växthusgaser, ska beredningen avgöra hur ett eller flera etappmål bör utformas. Ett sätt kan vara att sätta ett aggregerat mål för de konsumtionsbaserade utsläppen enligt tidigare beskriven definition. Ett sådant mål skulle delvis överlappa befintliga klimatmål. Detta behöver i så fall analyseras ur ett styrningsperspektiv. Ett annat tillvägagångssätt, som inte står i motsättning till det första tillvägagångssättet om ett aggregerat mål, kan vara att se vilka av de varor och tjänster som konsumeras i Sverige som har störst klimatpåverkan i andra länder och sätta upp mål för sådana särskilt klimatbelastande produktkategorier.1

För att kunna beräkna, följa upp och bedöma måluppfyllelse av ett eventuellt mål inom miljömålssystemet om att minska de konsumtionsbaserade utsläppen behövs statistik, indikatorer och kvalitativa bedömningar.

Hur klimatpåverkan från konsumtion ser ut i dag och har utvecklats över tid framgår av SCB:s officiella statistik om klimatpåverkan från konsumtion samt övrig statistik. Övriga indikatorer har föreslagits av Naturvårdsverket för att följa upp särskilda konsumtionsområdens klimatpåverkan.

I följande avsnitt beskrivs vilken statistik och vilka indikatorer som finns i dag för att beskriva konsumtionens klimatpåverkan. Därefter redovisas en diskussion om huruvida en minskning av Sveriges territoriella utsläpp har orsakat en ökning av Sveriges konsumtionsbaserade utsläpp, s.k. outsourcing.

1 Dir. 2020:110, s. 11.

8.1. Klimatpåverkan från konsumtion ingår i Sveriges officiella statistik

Miljöpåverkan från konsumtion, inklusive klimatpåverkan från konsumtion, ingår sedan 2019 i Sveriges officiella statistik (SOS). SCB är ansvarig myndighet för statistiken om klimatpåverkan från konsumtion som ingår i området miljöekonomi och hållbar utveckling.2

Bestämmelser om den officiella statistiken finns i lagen (2001:99) om den officiella statistiken.

Av lagen om den officiella statistiken framgår att det ska finnas officiell statistik för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Den officiella statistiken ska vara objektiv och allmänt tillgänglig. Den officiella statistiken ska utvecklas, framställas och spridas på grundval av enhetliga standarder och harmoniserade metoder. I lagen finns också bestämmelser om vilka kvalitetskriterier som ska tillämpas.

Statistiska centralbyrån ansvarar för att utveckla, framställa och sprida officiell statistik och annan statlig statistik samt för att samordna systemet för den officiella statistiken.3

Enligt förordningen om den officiella statistiken är det emellertid den statistikansvariga myndigheten som – inom sitt statistikområde – beslutar om statistikens innehåll och omfattning. Detta gäller om inte regeringen har beslutat om något annat.4

8.2. Statistik, miljöräkenskaper och indikatorer – definitioner

Naturvårdsverket använder definitionerna nedan för att beskriva kopplingen mellan olika statistiska begrepp som ligger till grund för klimatpåverkan från konsumtion. Definitionerna är baserade på FN:s ramverk för miljöräkenskaper.5

  • Data står för all mikrodata på t.ex. individ- eller företagsnivå dvs. alla underliggande siffror.

2 Förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. 3 Förordningen (2016:822) med instruktion för Statistiska centralbyrån. 43 § förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. 5 Förenta nationerna 2017, System of Environmental-Economic Accounting 2012 – Applications and Extensions.

  • Statistik är en benämning på samlade och bearbetade data, ofta i form av en numerisk tabell. Statistik kan också betyda vetenskapen om metoder för insamling, bearbetning, redovisning och analys av data.
  • Räkenskaper är en integrerad och sammanhängande sammanställning av statistik, t.ex. SCB:s miljöräkenskaper där statistik om både miljö och ekonomi redovisas med samma definitioner, omfattning och struktur. Enligt SCB beskriver miljöräkenskaper samband mellan miljö och ekonomi. Statistiken är en vidarebearbetning av annan statistik inom och utanför SCB.
  • Indikator är, i detta sammanhang, ett nyckeltal som, baserat på statistik, beskriver exempelvis en förändring eller utveckling. En indikator kan beskriva specifika trender eller belysa en viktig aspekt. Indikatorer kan beskriva bland annat drivkrafter (aktiviteter bakom utsläppen) och påverkan (själva utsläppen).

Av figuren nedan framgår hur dessa definitioner hänger ihop.6

Figur 8.1 Informationspyramid – från data till indikatorer

Källa: Naturvårdsverket 2019, Mätmetoder och indikatorer för att följa upp konsumtionens klimatpåverkan. Redovisning av regeringsuppdrag, dnr NV-08861-17.

6 Kapitel 8.2–8.5 baseras på Naturvårdsverket 2019, Mätmetoder och indikatorer för att följa upp konsumtionens klimatpåverkan. Redovisning av regeringsuppdrag, dnr NV-08861-17.

Indikator -

nyckeltal

Räkenskaper - integrerad

och sammanhängande

sammanställning av

statistik

Statistik - bearbetad och sammanställd

mikrodata

Mikrodata - underliggande siffror

Klimatpåverkan från konsumtion är en statistikprodukt från SCB som ingår i miljöräkenskaperna. Utifrån denna statistik kan olika indikatorer tas fram, såsom konsumtionsbaserade utsläpp uppdelade per capita, i Sverige och andra länder eller per konsumtionsområde.

8.3. Olika typer av metoder för att beräkna statistik om konsumtionens klimatpåverkan

För att kunna beräkna hela klimatpåverkan av de varor och tjänster som konsumeras i Sverige – oavsett var i världen de produceras – finns det framför allt två olika metoder:

  • livscykelanalyser (LCA) för att beräkna utsläpp från produkter sett utifrån alla steg i produktens livscykel, vilket kan användas för att beräkna livscykelsutsläppen från en produktkorg,
  • input-output-analyser (IOA) för att fördela om ländernas produktionsbaserade utsläpp till konsumtionsbaserade utsläpp på en aggregerad nivå med hjälp av ekonomiska data.

Båda dessa metoder handlar om s.k. bokföringsutsläpp, dvs. en beräkning som avser att svara på frågor om hur stor miljöpåverkan något har nu, till skillnad från förändringsutsläpp (som t.ex. exportens klimateffekt som förklaras i kapitel 10) som i stället avser att svara på vad konsekvensen blir om man genomför en förändring. I följande avsnitt beskrivs LCA och IOA. För bokföringsstatistik är undanträngningseffekten per definition noll medan undanträngning finns för förändringsstatistik. Effektbedömningar kan därmed vara viktiga för att beräkna effekten av styrmedel och åtgärder på bokföringsutsläppen.

8.3.1. Livscykelanalyser (LCA)

Livscykelanalys (LCA) är en metod för att beräkna en produkts eller process miljöpåverkan under hela livscykeln – från att naturresurser utvinns till dess att produkten inte används längre och måste tas om hand. En livscykelanalys utgår från en produkts totala klimatpåverkan från-vaggan-till-graven, eller en del av kedjan, såsom från-vaggantill-slutkonsument, för en viss s.k. funktionell enhet. En funktionell enhet kan vara en produkt, men det kan också vara en region, en

kvadratmeter, ett ton etc. Livscykelanalysen inkluderar utsläpp från råvaruproduktion, inklusive insatsvaror, liksom från produktion och förädling, distribution, försäljning, konsumtion och avfall.

Livscykelanalyser kan användas för att förstå vilket steg i produktens livscykel som är mest belastande på miljön. För till exempel en fossildriven personbil kommer klimatpåverkan framför allt från användningen av bilen, när bensin och diesel förbränns. För en elbil eller nötkött kommer dock större delen av utsläppen från när bilen (inkl. batteriet) tillverkas eller när korna idisslar, dvs. i tidiga led av produktionen.

I dag genomförs livscykelanalyser med hjälp av standardiserade metoder, framför allt inom ISO14040-serien. ISO-standarden handlar om att, efter val av bl.a. systemgränser, kartlägga flödena av massa, energi, resurser, produkter, utsläpp under produktens livscykel, och därefter bedöma produktens samlade miljöpåverkan.

Det finns flera internationella databaser med data från livscykelanalyser. Olika databaser fokuserar i första hand på olika länder, men har också data om olika fokusområden, kvalitet, omfattning och uppdateringsfrekvens.7

8.3.2. Input-output-analyser (IOA)

Grundprincipen i en miljöutvidgad input-output-analys (IOA) är att härleda konsumtionens klimatpåverkan med utgångspunkt från monetära transaktioner och dess klimatpåverkan i en internationell databas som omfattar Sveriges och andra länders statistik över ekonomin och klimatpåverkan. Med hjälp av IOA kan världens utsläpp omfördelas från produktion till konsumtion med en standardiserad metod.

Utgångspunkten i miljöutvidgade input-output-analyser är inputoutput-tabeller som innehåller vad som tillförs och används i varje bransch i ekonomin, dvs. varje branschs ”produktionsrecept”, samt till vilken slutlig efterfrågan de tilldelas. På så sätt kan input-output-

7 Exempel på databaser för livscykelinventering och livscykelanalyser är EcoInvent, SimaPro, GaBi, European Platform on Life Cycle Assessment (ELCD), miljövarudeklaration (Environmental Product Declaration, EPD), Product Environmental Footprint (PEF) och Global LCA Data network (GLAD). Även i Sverige har organisationer upprättat databaser för livscykelanalyser: Swedish Life Cycle Center (CPM-databasen), IVL (Miljödatabas Bygg), Boverket (klimatdatabas), RISE (Klimatdatabas) och Trafikverket (Klimatkalkyl).

tabeller länka utbudet/tillförseln i ekonomin (BNP + import) till användningen/efterfrågan (konsumtion + investeringar + export).8

Hur input-output-tabeller tas fram regleras inom EU av förordningen om det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i Europeiska unionen9 samt av European System of Accounts – ESA 2010.10 För samtliga länder i världen gäller FN:s System of Environmental-Economic Accounting – Central Framework11 och på EUnivå förordningen om europeiska miljöräkenskaper.12 Syftet med dessa regleringar är att säkerställa en godtagbar jämförbarhet mellan länder på området.

Input-output-tabeller är uppbyggda med nationalräkenskaperna som grund, och med hjälp av tillägg av s.k. satellitdatabaser såsom klimaträkenskaper som tas fram i enlighet med förordningen om europeiska miljöräkenskaper,13 kan SCB redovisa nationell klimatstatistik och ekonomisk statistik i ett system. Denna data kopplas sedan till annan data som innehåller klimatpåverkan (och annan miljöpåverkan) för att bygga en s.k. en miljöutvidgad input-output-tabell.

Input-output-analyser är standardiserade metoder som i korthet handlar om att följa de monetära transaktionerna till slutanvändare i en miljöutvidgad input-output-tabell. Metoden utvecklades först 1936 av nobelpristagaren Wassily Leontief och är nu en väletablerad analysmetod.14

Med hjälp av miljöutvidgade input-output-analyser går det att beräkna klimatpåverkan från de produktgrupper som används av slutkonsumenterna i Sverige, dvs. hushåll och den offentliga sektorn, samt från de bruttoinvesteringar som görs i landet.15 Denna klimatpåverkan omfattar produkternas samtliga utsläpp under hela produktions-

8 Sparande är den del av disponibel nationalinkomst som inte används till konsumtionsutgifter och kan ses som uppskjuten konsumtion. 9 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 549/2013 om det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i Europeiska unionen. 10 Eurostat 2010, The European System of Accounts – ESA 2010. 11 United Nations 2014, System of Environmental-Economic Accounting 2012 – Central Framework. 12 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 691/2011 av den 6 juli 2011 om europeiska miljöräkenskaper. 13 EU 691/2011, Förordning om europeiska miljöräkenskaper. 14 Miller and Blair 2009, Input-Output Analysis – Foundations and Extensions 2nd Edition. 15 Bruttoinvesteringar antas vara ett konsumtionsområde snarare än en insatsvara, i enlighet med nationalräkenskapernas definitioner. Konsumtionsbaserade utsläpp skulle troligtvis öka om bruttoinvesteringar skulle i stället ingå som insatsvara. Chen et al. 2018, Consumptionbased greenhouse gas emissions accounting with capital stock change highlights dynamics of fast-developing countries; Södersten et al. 2018, Endogenizing Capital in MRIO Models: The Implications for Consumption-Based Accounting.

processen i hela världen. Beräkningen görs på aggregerad nivå, dvs. per produktgrupp, sektor och land.

För att kunna beräkna Sveriges konsumtionsbaserade utsläpp behövs alltså statistik som utgår från Sveriges national- och miljöräkenskaper. Dessutom behövs en databas som innehåller både internationella ekonomiska data om import och export, produktion och klimatdata. Dessa databaser kallas enligt nationalräkenskaperna och SCB för miljöutvidgade input-output-databaser. Ju bättre kvalitet dessa data har, dvs. ju närmare den bakomliggande statistiken de riktiga aktiviteterna kan komma, desto mer tillförlitlig blir den beräknade konsumtionsbaserade klimatstatistiken.

Det finns flera sådana internationella databaser som bygger på olika metoder, olika aggregeringsnivåer och olika uppdateringsfrekvenser. Det innebär att dessa databaser i första hand är avsedda att användas för olika specifika syften och har olika för- och nackdelar. Exempel på databaser är Eora,16 Exiobase,17 GTAP,18 OECD/ICIO19och WIOD.20

8.3.3. Olika användningsområden för LCA och IOA

Input-output-analys tas fram med hjälp av en standardiserad metod som är fri från dubbelräkning och trunkering, dvs. att det inte saknas delar. Detta innebär att resultat från input-output-analyser kan användas för att beräkna och följa upp hela konsumtionens klimatpåverkan över tid. Resultatet, som tas fram som en bearbetning av aggregerade data, gör dock metoden mindre lämplig för analys av enskilda sektorer och åtgärder.

Livscykelanalyser är standardiserade metoder som bygger på mer specifika data om aktiviteter, såsom transportarbete, producerad volym, energianvändning och dessa aktiviteters klimatavtryck. Det gör att LCA-data är mer lämpligt för åtgärds- och styrmedelsuppföljning än

16 Lenzen et al. 2013, Building Eora: A global multi-region input-output database at high country and sector resolution. 17 Stadler et al. 2018, Exiobase 3: Developing a time series of detailed environmentally extended multi-regional input-output tables. 18 Aguiar et al. 2019, The GTAP data base: version 10. 19 Yamano et Guilhoto 2020, CO2 emissions embodied in international trade and domestic final demand – Methodology and results using the OECD Inter-Country Input-Output Database. 20 Timmer et al. 2015, An Illustrated user guide to the World Input–Output Database: the case of global automotive production.

input-output-analyser. Datainsamlingen i LCA-analyser görs manuellt, vilket innebär att det finns risk för både dubbelräkningar och trunkeringar. Det går därför inte att säkerställa att samtliga klimatpåverkande aktiviteter är med. Det kan även vara svårt att hitta aktuella och tidskonsistenta livscykeldata.

Det finns även mer fundamentala skillnader mellan livscykelanalyser och input-output-analyser. Till exempel visar input-outputanalyser konsumtionens klimatpåverkan under ett visst år, dvs. hur ekonomin ser ut under det året. Livscykelanalys däremot visar en produkts eller tjänsts utsläpp under en livscykel, dvs. över hela sin livstid, och kopplas till det år produkten eller tjänsten säljs eller används.

8.4. SCB:s metod för att beräkna statistik om klimatpåverkan från konsumtion

8.4.1. Metoden och hur den utvecklats

De första beräkningarna av Sveriges konsumtionsbaserade utsläpp av växthusgaser genomfördes av Statistiska centralbyrån (SCB) i början av 2000-talet. Inledningsvis använde SCB en förenklad input-outputanalys som byggde på antagandet att Sverige självt skulle producera alla de varor och tjänster som konsumerades i Sverige (”som-om”antagandet). Senare byggde SCB:s antaganden i stället på att Sverige skulle handla bilateralt med omvärlden med en genomsnittlig utsläppsintensitet per krona per land. Under åren 200821 och 201022 utvecklade SCB metoden så att antagandet i stället bygger på att Sverige skulle handla bilateralt med ett antal länder som hade samma produktionsstruktur som Sverige men olika genomsnittliga utsläppsintensiteter per produktgrupp.

År 2014 genomförde SCB för första gången en miljöutvidgad multiregional input-output-analys (MRIOA), dvs. där alla regioner som ingår antogs handla med varandra (multilateral handel).23 Denna beräkning visade att den förenklade input-output-analysen, trots sina brister, gav ett resultat som låg nära en fullständig global multiregional input-output-analys.

21 Naturvårdsverket 2008, Hållbara hushåll: Miljöpolitik och ekologisk hållbarhet i vardagen, rapport 5899. 22 Naturvårdsverket 2010, Methods to assess global environmental impacts from Swedish consumption, rapport 6395. 23 SCB 2014, Koldioxidutsläpp från svensk slutlig konsumtion 1995–2009, MIR 2014:2.

8.4.2. Dagens beräkningsmetod

Mellan 2015 och 2018 genomfördes ett treårigt forskningsprogram: Policy-Relevant Indicators for National Consumption and Environment (Prince). Arbetet leddes av SCB i samarbete med Stockholm Environment Institute (SEI), Kungliga Tekniska Högskolan (KTH), Chalmers, Norges teknisk-naturvitenskaplige universitet (NTNU) samt från Nederländerna Leiden University Institute of Environmental Sciences (CML) och Netherlands Organisation for Applied Scientific Research (TNO). Programmet finansierades av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten. Syftet med forskningsprogrammet var att, med hjälp av de senaste vetenskapliga resultaten inom modellering och statistisk, utveckla en säker och reproducerbar metod för att följa upp den svenska konsumtionens miljöpåverkan, både inom och utanför Sveriges gränser. Den beräkningsmetod som forskningsprogrammet Prince har utvecklat tillämpas av SCB sedan 2018. Naturvårdsverket beslutade 2021 om ett påbyggnadsprojekt som syftar till att kommunicera de samlade resultaten samt att reflektera över utrymmet för förbättringar när det gäller mätningar och indikatorer för konsumtion inom och utanför Sveriges gränser.24

I tillämpningen av beräkningsmetoden antar SCB – till skillnad från tidigare metoder – att samtliga länder handlar med varandra. Sveriges data över ekonomin och klimatpåverkan kommer från SCB medan data över andra länder kommer från en internationell databas.

Prince-programmet valde att använda en internationell databas som kallas för Exiobase25 (EXternality and Input-Output dataBASE). Exiobase tas fram av universitet i Nederländerna, Norge och Österrike.26 Den metod som togs fram av Prince är flexibel, vilket innebär att Exiobase kan ersättas med en annan databas om så önskas. Prince valde databasen Exiobase eftersom den:27

24 Naturvårdsverket, www.naturvardsverket.se/om-miljoarbetet/forskning/miljoforskning/ forskningssatsningar-samhalle/pabyggnad-om-konsumtionens-miljopaverkan--prince, hämtat 2021-11-23. 25 Stadler et al., 2018. EXIOBASE 3: Developing a Time Series of Detailed Environmentally Extended Multi-Regional Input-Output Tables. Journal of Industrial Ecology 22. 26 Netherlands Organisation for Applied Scientific Research (TNO), Norges teknisk-naturvetenskapliga universitet (NTNU), Sustainable Europe Research Institute (SERI), Universiteit Leiden, Vienna University of Economics and Business samt 2.-0 LCA Consultants. 27 Steinbach et al. 2018, Miljöpåverkan från svensk konsumtion: Nya indikatorer för uppföljning – Slutrapport för forskningsprojektet Prince, rapport 6842; SCB 2020, Kvalitetsdeklaration Miljöräkenskaper – Miljöpåverkan från konsumtion.

  • har utvecklats med grundsyftet att undersöka en mängd olika typer av miljöpåverkan från konsumtion, vilket underlättar jämförelser mellan olika miljöpåverkan från konsumtion,
  • har en hög detaljeringsnivå (över 200 produktgrupper och över

50 länder och regioner – inklusive ”resten av världen” som en region) vilket kan underlätta jämförelser mellan input-output-analys och livscykelanalys för de branscher och produkter där miljöpåverkan är väsentlig,

  • innehåller en lång tidsserie (sedan 1995) som uppdateras med cirka tre års eftersläpning, samt
  • har en metod som är i linje med internationella rekommendationer och baseras på data från nationella statistikansvariga myndigheter och tillförlitliga internationella statistikkällor (t.ex. FN, OECD, inkl. IEA),
  • har tagits fram i ett internationellt samarbete mellan universitet, forskningsinstitut och konsulter och har genomgått ett omfattande vetenskapligt gransknings- och felsökningsarbete.28

Exiobase har alltså inte tagits fram av officiella organisationer såsom FN:s statistikkontor UNSD, OECD, WTO eller Eurostat. Som framgår ovan kan dock Exiobase ersättas om en annan internationell databas tas fram av en av dessa organisationer. Forskarna i forskningsprogrammet Prince har dock bedömt att det finns tillräckligt intresse från olika institutionella aktörer som OECD, Eurostat och olika forskningsfinansiärer så att de multiregionala tabellerna kommer fortsätta att produceras.29 Enligt SCB skulle Eurostats och OECD:s arbete med att ta fram kvalitetsgranskade och statistikbaserade miljöutvidgade input-output-tabeller kunna leda till förbättringar i statistikens kvalitet. Genom SCB arbetar därmed Sverige i dag för att göra det möjligt att ta fram en miljöutvidgad input-output-tabell, till exempel inom:

28 Stadler et al. 2018, EXIOBASE 3: Developing a Time Series of Detailed Environmentally Extended Multi-Regional Input-Output Tables. Journal of Industrial Ecology 22; Wood et al. 2015, Global Sustainability Accounting – Developing EXIOBASE for Multi-Regional Footprint Analysis. Sustainability 7: 138–163; Tukker & Dietzenbacher 2013, Global multiregional input-output frameworks: an introduction and outlook. Economic Systems Research 25: 1–19. 29 Naturvårdsverket 2018, Miljöpåverkan från svensk konsumtion – nya indikatorer för uppföljning – Slutrapport för forskningsprojektet Prince, rapport 6842.

  • FN:s londongrupp (London Group on Environmental Accounting) som är ett forum för granskning, jämförelse och diskussion om pågående arbeten om miljöräkenskaper,
  • OECD:s arbetsgrupp Environmental information som bl.a. rekommenderar att intensifiera arbetet med miljöräkenskaper,30
  • FN där flera organisationer arbetar med miljöräkenskaper,31
  • Eurostat som arbetar för att ta fram konsekventa och kvalitetsgranskade miljöutvidgade input-output-tabeller för samtliga EUländer (Figaro-databasen) samt att koppla ihop denna databas med OECD:s databas ICIO för samtliga OECD-länder.

8.4.3. SCB:s redovisning av klimatpåverkan från konsumtion

Statistiken över klimatpåverkan från konsumtion redovisas per kategori för slutlig användning: privat konsumtion (inklusive hushållens icke-vinstdrivande organisationer), offentlig konsumtion, bruttoinvesteringar och export. Klimatpåverkan från konsumtion redovisas också uppdelad per produktgrupp, enligt standarden för svensk produktindelning efter näringsgren SPIN 2007 på två siffrors nivå, med totalt 49 olika produktgrupper32 och med hushållens direkta utsläpp. Klimatpåverkan från konsumtion redovisas även enligt standarden för individuell konsumtion klassificerad efter ändamål COICOP med 107, 12 respektive 5 produktgrupper och med hushållens direkta utsläpp.

SCB publicerar statistiken på årsbasis med cirka 23 månaders eftersläpning, med en tidsserie fr.o.m. 2008. SCB arbetar med en ny metod, finansierad av Eurostat, som har potential att kapa produktionstiden till endast sex månader. Statistiken för senaste året skulle dock bli förknippad med större osäkerheter.33 Revideringar skulle publiceras senare för att uppdatera statistiken med senast tillgängliga data, på samma sätt som det görs inom t.ex. nationalräkenskaperna.

30 OECD 1998, Recommendation of the Council on Environmental Information. 31 Waves & Världsbanken 2014, Users and uses of environmental accounts – A review of selected developed countries. 32 SCB gör dessa beräkningar baserat på en uppdelning på 91 produktgrupper men presenterar resultatet på en mer aggregerad nivå av sekretesskäl. SCB undersöker även möjligheten att göra dessa beräkningar baserat på fler produktgrupper än 91 stycken. 33 Brown et al. 2021, Improving timeliness of statistics on air emissions with a consumption perspective.

Sedan 2012 publiceras statistiken över hushållens konsumtionsbaserade utsläpp inte längre uppdelad per hushållstyp och inkomstgrupp, vilket beror på att SCB:s undersökning om hushållens utgifter (HUT) har upphört.

Statistiken omfattar inte utsläpp och upptag från skog och mark eller flygets höghöjdseffekter.

År 2019 gjorde SCB en översyn av svenska BNP-siffror samt en uppdatering av den internationella databasen för miljö- och ekonomiska data, varför resultatet från och med 2008 skiljer sig från tidigare redovisningar.

8.4.4. Statistikens kvalitet

Utgångspunkten för Prince-metoden är en miljöutvidgad multiregional input-output-analys (MRIOA). Metoden är väletablerad inom forskningen och SCB bedömer att den har god tillförlitlighet.34 Även andra länder såsom Nya Zeeland, Tyskland, Storbritannien, Nederländerna och Danmark har tagit fram liknande statistik baserad på en IOA.35 Franska klimatpolitiska rådet kritiserade franska regeringen för att ha använt en annan metod än MRIOA, då MRIOA, enligt rådets bedömning, är bästa tillgängliga metod för att beräkna den nationella statistiken över de franska konsumtionsbaserade utsläppen. Det franska klimatpolitiska rådet nämnde i det sammanhanget det svenska Prince-programmet som en modell att följa. Rådet rekommenderade även franska regeringen att ta fram en strategi och att inkludera den franska konsumtionens påverkan på avskogning i andra länder.36 Detta beror bland annat på att metoden kan göras konsekvent varje år och att dubbelräkningar undviks.

MRIOA förknippas med ett antal osäkerhetskällor. Grundantagandet i miljöutvidgade input-output-analyser är att det finns ett orsakssamband mellan ekonomiska data och klimatpåverkan för olika produktgrupper, vilket förknippas med vissa osäkerheter när det gäller enskilda produkter. Ju mer aggregerat resultatet är desto högre tillförlitlighet då osäkerheterna tenderar kompensera varandra. Till exempel kan svenskt stål som exporteras skilja sig i kvalité och klimatpåver-

34 SCB 2020, Kvalitetsdeklaration Miljöräkenskaper – Miljöpåverkan från konsumtion. 35 Brown et al. 2021, Producing environmental accounts with environmentally extended input output analysis. 36 Haut Conseil pour le Climat 2019, Maîtriser l’empreinte carbone de la France.

kan från svenskt stål som går till inhemsk konsumtion. Ett annat exempel är att tio par skor som kostar 100 kronor anses ha i snitt samma utsläppsintensitet som ett par skor som kostar 1 000 kronor. Eftersom Exiobase har en relativt hög disaggregeringsnivå – 200 produktgrupper, 163 branscher och 40 länder – minimeras felen totalt sett, men osäkerheter kvarstår för enskilda produktgrupper. Enskilda produkter och enskilda konsumentval går inte att se i statistiken.37

En annan osäkerhetskälla handlar om att investeringar såsom byggnader, anläggningar och maskiner i modellen anses utgöra ett konsumtionsområde under det året de tillverkas eller byggs i stället för en produktionsfaktor som stöd till produktionen och konsumtionen över tid, vilket innebär t.ex. att utsläpp från infrastruktur redovisas det året då infrastrukturen anläggs och tilldelas inte enskilda fordon som använder denna infrastruktur. Forskare beräknar dock inte att det inte nämnvärt bidrar till osäkerheter för den totala klimatpåverkan från konsumtion i Sverige.38 Klimatpåverkan från maskiner som används i tillverkningen i Sverige och andra länder redovisas inom de konsumtionsbaserade utsläppen i dessa respektive länder, även i de fall de kan bidra till att tillverka produkter som går till export. Detta är en begränsning i metoden som beror på att definitioner utgår från nationalräkenskaperna.39

Det kan i princip uppstå återimport av Sveriges export vilket inte fångas i metoden, exempelvis om svenskt stål används utomlands för att producera bilar som sedan importeras av Sverige och säljs till svenska hushåll. Denna effekt kan dock anses vara av ringa betydelse.40

I SCB:s statistik är det svårt att skilja ut flygets klimatpåverkan. Privatflygresor ingår i olika konsumtionskategorier såsom flygtjänster, paketresor och direkta inköp utomlands. Tjänsteresor, gods och post ingår som insatser i olika slutprodukters klimatpåverkan, t.ex. banktjänster. Offentliga resor ingår i den offentliga sektorns klimatpåverkan.

37 De Koning et al. 2015, Effect of aggregation and disaggregation on embodied material use of products in input–output analysis. 38 Chen et al. 2018, Consumption-based greenhouse gas emissions accounting with capital stock change highlights dynamics of fast-developing countries. 39 Södersten el al. 2018, Endogenizing Capital in MRIO Models: The Implications for Consumption-Based Accounting. 40 Moran et al. 2018, A note on the magnitude of the feedback effect in environmentally extended multi-regional input-output tables.

Klimatpåverkan från elanvändningen samt import och export av el beräknas baserat på varje lands egen elproduktion, dvs. utan hänsyn till att elsystemet i praktiken är sammankopplat med angränsande länder och utan att tillåta vissa aktörer att redovisa ursprungsgarantier, dvs. bevis som garanterar elens ursprung. När det gäller grundstatistiken, dvs. miljöutvidgade input-output-tabeller, bedömer SCB att statistiken över Sveriges produktionsbaserade utsläpp och utrikeshandel med varor har en god eller hög tillförlitlighet, medan statistiken över Sveriges utrikeshandel med tjänster är mer osäker. Framställningen av input-output-tabeller från primärstatistikkällor bygger på procedurer för att identifiera och eliminera möjliga felaktigheter och diskrepanser mellan tillgång och användning i ekonomin, vilket underbygger tillförlitligheten.

De konsumtionsbaserade utsläppen från import är totalt sett förknippade med större osäkerheter än de inhemska utsläppen. År 2019 reviderades t.ex. metanutsläppen i Exiobase-databasen, vilket ledde till en ökning av utsläppen vid publiceringen 2021 jämfört med publiceringen året innan.41 SCB har dock bedömt att tillförlitligheten hos den internationella databasen är hög. SCB bedömer att det inte är möjligt att ta fram ett samlat mått på tillförlitligheten på grund av den stora mängden källor och modellantaganden.42

Känslighetsanalyser på resultatet av IOA för Sverige har gjorts utifrån resultatet från fem olika databaser: Eora, WIOD, OECD, GTAP och Exiobase.43 De visar att resultatet för Sverige är robust. Största osäkerheterna kommer från andra länders utsläppstatistik,44och särskilt data om elsystemet och Kinas utsläppsstatistik.45 I takt med att övriga länder förbättrar sin utsläppsrapportering till Parisavtalet kan denna osäkerhet komma att minska. Totalt beräknas osäkerheter i resultatet för Storbritannien ligga mellan 2 procent och 16 procent.46

41 SCB 2021, Kvalitetsdeklaration Miljöräkenskaper – Miljöpåverkan från konsumtion. 42 SCB 2020, Kvalitetsdeklaration Miljöräkenskaper – Miljöpåverkan från konsumtion. 43 Moran & Wood 2014, Convergence between the EORA, WIOD, EXIOBASE and OPENEU’s consumption-based carbon accounts; Rodrigues et al. 2018, Uncertainty of consumptionbased carbon accounts; Owen et al. 2014, A structural decomposition approach to comparing MRIO databases. 44 Owen et al. 2014, A structural decomposition approach to comparing MRIO databases. 45 Rodrigues et al. 2018, Uncertainty of consumption-based carbon accounts. 46 Lenzen et al. 2010, Uncertainty analysis for multi-region input – output models – a case study of the UK'S carbon footprint.

En av de viktigaste möjligheterna att förbättra statistiken handlar om att gå över till en internationell officiell databas framtagen av FN, OECD eller Eurostat. OECD och Eurostat arbetar särskilt aktivt för att utveckla databaserna ICIO respektive Figaro. SCB arbetar med att gå över från Exiobase till Figaro när det gäller ekonomisk statistik47 och möjligtvis även utsläppsstatistik från import. Eurostat följer årligen upp en indikator över EU:s klimatavtryck48 och planerar att gå över till Figaro samt redovisa denna indikator per medlemsland. SCB:s statistik kommer fortsatt att vara relevant då den är mer anpassad till svensk statistik, men Eurostats centraliserade statistik skulle kunna öka jämförbarheten mellan länder samt öka denna statistiks användbarhet i fler länder.

8.4.5. Statistikens nuvarande användningsområden

Ett allmänt användningsområde för SCB:s miljöräkenskaper är, enligt SCB, som beslutsunderlag för ekonomisk politik och miljöpolitik där kopplingen mellan miljö och ekonomi är viktig. Miljöräkenskaper är ett system som är uppbyggt för att vara ett stöd i uppföljningen av både internationella och nationella miljömål. Miljöräkenskaperna används också av forskare som studerar kopplingen mellan miljön och ekonomin.

Enligt SCB är huvudanvändare av statistiken om klimatpåverkan från konsumtion offentliga utredningar, miljö-, finans- och näringsdepartementen, myndigheter såsom Naturvårdsverket, Boverket, Upphandlingsmyndigheten och Konjunkturinstitutet, kommuner och regioner samt andra organisationer och forskare. SCB:s ambition är att statistiken även ska användas av media och allmänheten.49

47 Brown et al. 2021, Producing environmental accounts with environmentally extended input output analysis. 48 Eurostat, https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/ index.php?title=Greenhouse_gas_emission_statistics_–_carbon_footprints, hämtat 2021-10-21. 49 SCB 2020, Kvalitetsdeklaration Miljöräkenskaper – Miljöpåverkan från konsumtion.

8.4.6. Statistiken bedöms av Naturvårdsverket och SCB kunna användas för uppföljning av trender och nya mål på övergripande nivå, men referensscenarier och effektbedömningar saknas

Naturvårdsverket och SCB anser att statistiken över klimatpåverkan från konsumtion i sin nuvarande utformning kan användas för uppföljning av trender och nya mål på övergripande nivå. För att följa upp befintliga eller nya åtgärder kan dock statistiken behöva kompletteras med mer precisa indikatorer och analyser.50 I dagsläget tar dock inte någon myndighet fram scenarier eller effektbedömningar av styrmedel baserat på SCB:s officiella statistik om klimatpåverkan från konsumtion.

Arbetet med att ta fram statistik och scenarier över de territoriella utsläppen samt utsläpp från utrikes flyg och sjöfart enligt FN:s och EU:s regelverk regleras i Sverige i klimatrapporteringsförordningen.51I maj 2021 redovisade Naturvårdsverket ett förslag om att anpassa förordningen till förändringar i internationell klimatrapportering samt för att bättre följa upp klimatlagens krav om effektbedömningar.52Parallellt med detta regeringsuppdrag har Naturvårdsverket fått årliga uppdrag att bidra med underlag till var och en av klimatredovisningarna till budgetpropositionerna för åren 2020 och 2021.53

Naturvårdsverket, Energimyndigheten, Konjunkturinstitutet och Trafikverket har i sina regleringsbrev för 2021 fått ett gemensamt uppdrag att utveckla sitt arbete med att beräkna vilka effekter som olika styrmedel och andra åtgärder har på de territoriella växthusgasutsläppen. Naturvårdsverket ska också tillsammans med Konjunkturinstitutet, Energimyndigheten och Trafikverket ta fram en myndighetsgemensam nationell vägledning för bedömning av hur olika styrmedel och åtgärder liksom andra omvärldsfaktorer påverkar de territoriella utsläppen av växthusgaser och bidrar till klimatomställningen. Naturvårdsverket som ska samordna arbetet, lämnade en delredovisning i juni 2021 och ska senast den 31 december 2022 slutredovisa uppdraget. Naturvårdsverket ska även föreslå hur befintliga modeller i Sverige ska kunna utvecklas och hur nya modeller skulle kunna tas fram för att kunna bidra till ett mångsidigt och ändamålsenligt underlag till

50 Naturvårdsverket 2018, Miljöpåverkan från svensk konsumtion – nya indikatorer för uppföljning – Slutrapport för forskningsprojektet Prince, rapport 6842. 51Klimatrapporteringsförordningen (2014:1434). 52 M2019/02015/K1. 53 M2019/01891/K1, M2020/02000.

effektbedömningar av regeringens samlade politik mot nettonollutsläpp.54

8.5. Naturvårdsverkets förslag på kompletterande indikatorer per konsumtionsområde

År 2019 lämnade Naturvårdsverket förslag på bland annat kompletterande uppföljningsindikatorer till den offentliga statistiken om klimatpåverkan från konsumtion, med fokus på fem konsumtionsområden.55 Enligt förslaget ingår för varje konsumtionsområde en övergripande påverkansindikator – dvs. utsläpp av växthusgaser, utifrån en livscykelanalys eller en input-output-analys när det lämpar sig bäst. Den övergripande indikatorn kompletteras med ytterligare indikatorer som mäter aktiviteter (t.ex. antal flygresor) eller intensiteter (t.ex. energianvändning per kvm.) som ligger bakom utsläppen, se tabell nedan. Indikatorerna valdes ut utifrån följande utgångspunkter:

  • Konsumtionsområden där den multiregionala input-output-analysen som används för beräkningar av konsumtionsbaserade utsläpp har uppenbara brister. Det gäller till exempel konsumtionsområden där kopplingen mellan klimatpåverkan och ekonomin inte är tydlig.
  • Konsumtionsområden som har stora utsläpp eller stor potential att minska klimatpåverkan.
  • Konsumtionsområden där det finns tillförlitliga datakällor tillgängliga.
  • Konsumtionsområden med stor andel utsläpp i andra länder.

54 M2020/02000. 55 Naturvårdsverket 2019, Mätmetoder och indikatorer för att följa upp konsumtionens klimatpåverkan. Redovisning av regeringsuppdrag, dnr NV-08861-17.

Tabell 8.1 Urval av indikatorer för att följa upp konsumtionens klimatpåverkan per konsumtionskategori

Konsumtionsområde

Indikator Organisation som tar fram

indikatorn

Officiell

statistik?

Person- transport

Växthusgasutsläpp från personbilar, totalt (ton CO2-ekv./år)

Naturvårdsverket

(årligen)

Ja

Persontransportarbete per transportmedel (person.km/år)

Trafikanalys

(årligen)

Ja

Personbilar i trafik efter drivmedel (st./år)

Trafikanalys

(årligen)

Ja

Livsmedelskonsumtion

Växthusgasutsläpp från livsmedel, totalt och fördelat på livsmedelskategorier (ton CO2-ekv./år)

RISE

(oregelbundet)

Nej

Direktkonsumtion av livsmedel, fördelat per livsmedelskategori (kg/person/år)

Jordbruksverket

(årligen)

Ja

Totalkonsumtion av kött, fördelat per köttkategori (kg/person/år)

Jordbruksverket

(årligen)

Ja

Bostadsbyggande och boende

Växthusgasutsläpp från bygg- respektive fastighetssektorn, fördelat på byggverksamhet resp. fastighetsförvaltning (ton CO2-ekv./år)

Boverket (årligen)

Nej

Bostadsbyggandet i Sverige, fördelat på trä, betong och annat material i stomme (st. färdigställda bostäder/år)

SCB (årligen)

Ja

Temperaturkorrigerad energianvändning för uppvärmning och varmvatten i bostäder (kWh/kvm)

Energimyndigheten

(årligen)

Ja

Flygresor Svenska befolkningens klimatpåverkan från flygresor, totalt och fördelat på inrikes resp. utrikes resor (ton CO2-ekv./år)

Chalmers (oregelbundet)

Nej

Antal flygresor (tur och retur) av svenska befolkningen (st./person & år)

Chalmers (oregelbundet)

Nej

Textilier Växthusgasutsläpp från textil, totalt och fördelat på kläder resp. hemtextil (ton CO2-ekv./år)

RISE

(oregelbundet)

Nej

Textilier som sätts på de