Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Den 9 februari 2017 bemyndigade regeringen chefen för Justitiedepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att genomföra en översyn av den straffrättsliga lagstiftningen för att bekämpa terrorism. Regeringen beslutade samtidigt om direktiv för utredningen (dir. 2017:14). Samma dag förordnades departementsrådet vid Justitiedepartementet Maria Kelt att vara särskild utredare. Den 21 mars 2018 beslutades om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2018:21).

Som experter att biträda utredningen förordnades fr.o.m. den 4 maj 2017 biträdande enhetschefen vid Säkerhetspolisen Fredrik Hallström, ämnesrådet vid Justitiedepartementet Eva Marie Hellstrand, chefsåklagaren Agnetha Hilding Qvarnström, verksjuristen vid Säkerhetspolisen Sofie Klahr, advokaten Thomas Olsson, rådmannen Linda Palmenäs och professorn Magnus Ulväng. Kanslirådet vid Justitiedepartementet Martin Rhodin anställdes fr.o.m. den 1 mars 2017 som sekreterare i utredningen.

Maria Kelt är ensam utredare och svarar för innehållet i betänkandet. Experterna har deltagit i arbetet och har i allt väsentligt ställt sig bakom de redovisade förslagen. Skilda uppfattningar i enskildheter har dock förekommit utan att detta kommit till uttryck i något särskilt yttrande.

Utredningen har antagit namnet Terroristbrottsutredningen (Ju 2017:03) och överlämnar nu betänkandet En ny terroristbrottslag (SOU 2019:49). Utredningens uppdrag är med det slutfört.

Stockholm i november 2019

Maria Kelt

/Martin Rhodin

5

Innehåll

1 Författningsförslag ..................................................... 43

1.1 Förslag till terroristbrottslag .................................................. 43 1.2 Förslag till lag om ändring i brottsbalken ............................. 49 1.3 Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken ...................... 52 1.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll .............................................. 55 1.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård ......................................................... 57 1.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor ............................... 59 1.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige ....................... 61 1.8 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1225) om straff för smuggling .......................................................... 63 1.9 Förslag till lag om ändring i lagen (2004:46) om värdepappersfonder .......................................................... 65 1.10 Förslag till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse ......................................... 68 1.11 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ..... 72

Innehåll SOU 2019:49

6

1.12 Förslag till lag om ändring i lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning ....................................................... 73 1.13 Förslag till lag om ändring i lagen (2007:258) om behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst ................................................... 74 1.14 Förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden .................................................. 76 1.15 Förslag till lag om ändring i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott ...... 81 1.16 Förslag till lag om ändring i skyddslagen (2010:305) ........... 83 1.17 Förslag till lag om ändring i fängelselagen (2010:610) ......... 84 1.18 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:751) om betaltjänster ...................................................................... 85 1.19 Förslag till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (2010:2043) ............................................................................. 86 1.20 Förslag till lag om ändring i lagen (2011:755) om elektroniska pengar .......................................................... 88 1.21 Förslag till lag om ändring i lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet ............................ 89 1.22 Förslag till lag om ändring i lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter ....................... 91 1.23 Förslag till lag om ändring i lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer ................................................. 92 1.24 Förslag till lag om ändring i tullagen (2016:253) .................. 93 1.25 Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter .................................... 94

Innehåll

7

1.26 Förslag till lag om ändring lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ............................................................................. 95 1.27 Förslag till lag om ändring i lagen (2017:496) om internationellt polisiärt samarbete ................................... 96 1.28 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1982:117) om underrättelse till Inspektionen för vård och omsorg och Socialstyrelsen om domar i vissa brottmål ........................................................................ 97 1.29 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister ....................................... 99 1.30 Förslag till förordning om ändring i fängelseförordningen (2010:2010) ..................................... 101 1.31 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen ............ 102 1.32 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:743) med instruktion för Åklagarmyndigheten ....... 104 1.33 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten ... 105 1.34 Förslag till förordning om ändring vägtrafikdataförordningen (2019:382)................................. 106

2 Utredningens uppdrag och arbete .............................. 111

2.1 Utredningens uppdrag .......................................................... 111 2.2 Hur arbetet har bedrivits ...................................................... 112 2.3 Betänkandets disposition ...................................................... 113

Innehåll SOU 2019:49

8

3 Våldsbejakande extremism och terrorism .................... 115

3.1 Inledning ............................................................................... 115 3.2 Våldsbejakande extremism ................................................... 116 3.2.1 Olika former av våldsbejakande extremism......... 116 3.2.2 Brottsligheten inom extremistmiljöerna ............. 117 3.2.3 Gärningar med hatbrottsmotiv ............................ 119 3.3 Terrorism .............................................................................. 120 3.3.1 En global ögonblicksbild ...................................... 120 3.3.2 Terrorismens utveckling ....................................... 120 3.3.3 Hotbilden mot Sverige och svenska intressen .... 123 3.4 Allmänt om arbetet mot terrorism ...................................... 126 3.4.1 Internationell samverkan ...................................... 126 3.4.2 Sveriges nationella strategi mot terrorism ........... 128 3.4.3 Svenska myndigheters arbete mot terrorism ....... 129

4 Den nuvarande ordningen ......................................... 131

4.1 Inledning ............................................................................... 131 4.2 En tillbakablick ..................................................................... 132 4.3 Gällande rätt ......................................................................... 136 4.4 Förslag om ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation ............................................... 140 4.5 Sveriges internationella straffrättsliga åtaganden på terrorismområdet ............................................................. 141 4.5.1 Förenta nationerna ................................................ 141 4.5.2 Europarådet ........................................................... 153 4.5.3 Europeiska unionen .............................................. 155 4.5.4 Financial Action Task Force ................................ 161 4.6 Hemliga tvångsmedel ........................................................... 162

Innehåll

9

4.7 Andra regelverk och utredningar med kopplingar till terrorism .......................................................................... 165 4.7.1 Riktade sanktioner ................................................. 165 4.7.2 Finansmarknadsområdet ....................................... 167 4.7.3 Säkerhetsskyddsområdet ....................................... 167 4.7.4 Utlänningsområdet ................................................ 168 4.7.5 BBS-lagen ............................................................... 169 4.7.6 Försvarsunderrättelseverksamhet och signalspaning ................................................... 169 4.7.7 Utredningen om informationsutbyte vid samverkan mot terrorism ................................ 170 4.7.8 Förslag till EU-förordning om att förebygga spridning av terrorisminnehåll på internet ........... 171 4.8 Domstolspraxis ..................................................................... 171

5 Nordisk och europeisk utblick ................................... 181

5.1 Inledning................................................................................ 181 5.2 Danmark ................................................................................ 181 5.3 Finland ................................................................................... 186 5.4 Norge ..................................................................................... 192 5.5 Belgien ................................................................................... 197 5.6 Frankrike ............................................................................... 199 5.7 Nederländerna ....................................................................... 200 5.8 Storbritannien ....................................................................... 201 5.9 Tyskland ................................................................................ 203 5.10 Sammanfattning .................................................................... 204

6 Behovet av en översyn och allmänna utgångspunkter ... 207

6.1 Den straffrättsliga terrorismlagstiftningens skyddsintresse ... 207 6.2 Lagstiftningens funktion ...................................................... 208 6.3 Behovet av en översyn .......................................................... 209 6.4 Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden ... 210

Innehåll SOU 2019:49

10

7 En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning .... 215

7.1 Inledning ............................................................................... 215 7.2 En ny lag med straffrättsliga bestämmelser mot terrorism ........................................................................ 216 7.3 Terroristbrott ........................................................................ 219 7.3.1 Inledning ................................................................ 219 7.3.2 Bakgrund och gällande rätt ................................... 219 7.3.3 Vissa utgångspunkter ............................................ 222 7.3.4 De kvalificerande rekvisiten ................................. 224 7.3.5 Vilka brott som ska kunna utgöra terroristbrott ............................................. 238 7.3.6 Försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra terroristbrott ......................................................... 244 7.4 Särskilt allvarlig brottslighet ................................................ 247 7.4.1 Inledning ................................................................ 247 7.4.2 Bakgrund och gällande rätt ................................... 249 7.4.3 Ett särskilt straffansvar för finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa bör behållas ............................................. 254 7.4.4 En tydligare reglering om särskilt allvarlig brottslighet ............................................................ 256 7.5 Terroristorganisation ........................................................... 269 7.6 Samröre med en terroristorganisation ................................. 272 7.7 Finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa .......................................... 273 7.7.1 Inledning ................................................................ 273 7.7.2 Finansiering av terrorism ...................................... 274 7.7.3 Offentlig uppmaning till terrorism ...................... 283 7.7.4 Rekrytering till terrorism ..................................... 287 7.7.5 Utbildning för terrorism ...................................... 291 7.7.6 Resa i terrorismsyfte ............................................. 300 7.7.7 Försök, förberedelse och stämpling ..................... 303

Innehåll

11

7.8 Undantag från straffansvar ................................................... 305 7.9 Gradindelning och straffskalor ............................................ 312 7.9.1 Allmänt om straffskalor, straffvärde, gradindelning och kvalifikationsgrunder ............. 312 7.9.2 En höjd straffnivå för terroristbrottslighet.......... 313 7.9.3 Straffskalan för terroristbrott ............................... 316 7.9.4 Straffskalan och kvalifikationsgrunderna för samröre ............................................................. 317 7.9.5 Straffskalorna och kvalifikationsgrunderna för finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa ........................... 321 7.10 Brottsbeteckningar ............................................................... 326 7.11 En särskild straffskärpningsgrund ....................................... 328 7.12 Förverkande .......................................................................... 333 7.13 Penningbeslag ........................................................................ 340 7.14 Förslagets förhållande till grundläggande fri- och rättigheter ................................................................. 342 7.15 Grundläggande förutsättningar för lagstiftningens tillämpning ............................................. 346 7.16 Lagstiftningens förhållande till internationell humanitär rätt .......................................... 351 7.17 Konkurrens ............................................................................ 360

8 Domsrätt ................................................................ 367

9 Hemliga tvångsmedel ............................................... 375

10.1 Behovet av följdändringar ..................................................... 379 10.2 Preskription ........................................................................... 379 10.3 BBS-lagen .............................................................................. 382 10.4 Penningtvättslagen ................................................................ 383

Innehåll SOU 2019:49

12

10.5 Gemensamma följdändringar i vissa lagar på finansmarknadsområdet .................................................. 384 10.6 Övriga följdändringar ........................................................... 386

13.1 Förslaget till terroristbrottslag ............................................ 397 13.2 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken ........................ 434 13.3 Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken ................. 437 13.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll ............................................ 439 13.5 Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård ....................................................... 440 13.6 Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor ............................ 441 13.7 Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige .................... 442 13.8 Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:1225) om straff för smuggling........................................................ 443 13.9 Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:46) om värdepappersfonder ........................................................ 444 13.10 Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse ...................................... 446 13.11 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ............................................................................. 449 13.12 Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning ........................................................... 450

Innehåll

13

13.13 Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:258) om behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst ....................................................................... 451 13.14 Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden ................................................. 452 13.15 Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott .... 456 13.16 Förslaget till lag om ändring i skyddslagen (2010:305) ...... 457 13.17 Förslaget till lag om ändring i fängelselagen (2010:610) .... 457 13.18 Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:751) om betaltjänster ..................................................................... 458 13.19 Förslaget till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (2010:2043)............................................................................ 459 13.20 Förslaget till lag om ändring i lagen (2011:755) om elektroniska pengar ........................................................ 460 13.21 Förslaget till lag om ändring i lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet ........................... 461 13.22 Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter ..................... 462 13.23 Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer ................................................ 462 13.24 Förslaget till lag om ändring i tullagen (2016:253) ............. 463 13.25 Förslaget till lag om ändring i lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter ................................... 463 13.26 Förslaget till lag om ändring lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ... 464 13.27 Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:496) om internationellt polisiärt samarbete ................................. 465

Innehåll SOU 2019:49

14

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv 2017:14 ........................................... 467

Bilaga 2 Kommittédirektiv 2018:21 ........................................... 479 Bilaga 3 Kommittédirektiv 2019:1 ............................................. 483

Bilaga 4 Kommittédirektiv 2019:8 ............................................. 485 Bilaga 5 Kommittédirektiv 2019:33 ........................................... 487

Bilaga 6 Konvention för bekämpande av olaga

besittningstagande av luftfartyg .................................. 489

Bilaga 7 Konvention för bekämpande av brott

mot den civila luftfartens säkerhet .............................. 513

Bilaga 8 Konvention om förebyggande och bestraffning

av brott mot diplomater och andra internationellt skyddade personer ........................................................ 541

Bilaga 9 Internationell konvention mot tagande av gisslan...... 563

Bilaga 10 Konvention om fysiskt skydd av kärnämne ............... 583 Bilaga 11 Protokoll för bekämpande av våldsbrott

på flygplatser som används för civil luftfart i internationell trafik .................................................... 601

Bilaga 12 Konvention för bekämpande av brott

mot sjöfartens säkerhet ................................................ 607

Bilaga 13 Protokoll om bekämpande av brott mot säkerheten

för fasta plattformar belägna på kontinentalsockeln .... 621

Bilaga 14 Internationell konvention om bekämpande

av bombattentat av terrorister ..................................... 629

Bilaga 15 Internationell konvention om bekämpande

av finansiering av terrorism .......................................... 653

Bilaga 16 Internationell konvention för bekämpande

av nukleär terrorism ..................................................... 687

Innehåll

15

Bilaga 17 United Nations Security Council Resolution 2178

(2014) ............................................................................ 713

Bilaga 18 FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014) ................ 721

Bilaga 19 Council of Europe Convention on the Prevention

of Terrorism (CETS 196) ............................................. 731

Bilaga 20 Europarådets konvention om förebyggande

av terrorism (CETS 196) .............................................. 745

Bilaga 21 Additional Protocol to the Council of Europe

Convention on the Prevention of Terrorism (CETS 217) ................................................................... 757

Bilaga 22 Tilläggsprotokoll till Europarådets konvention

om förebyggande av terrorism (CETS 217) ................ 763

Bilaga 23 Direktiv (EU) 2017/541 om bekämpande

av terrorism ................................................................... 769

Bilaga 24 FATF Recommendation 5 ........................................... 785

17

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningen har haft i uppdrag att genomföra en systematisk översyn av den straffrättsliga lagstiftningen på terrorismområdet i syfte att åstadkomma en ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering som samtidigt är förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättigheter. Den föreslagna regleringen bör enligt direktiven samlas i ett regelverk och kunna stå sig över tid.

Inom ramen för det övergripande uppdraget att genomföra en översyn har utredningen haft att särskilt uppmärksamma frågor om bl.a. terroristbrottets tillämpningsområde, regleringen om särskilt allvarlig brottslighet, straffskalornas utformning, kvalifikationsgrunder vid grova brott, undantag från straffansvar, grundläggande förutsättningar för brottens tillämpning, domsrätt och följdändringar i andra författningar.

Terrorism

Att aktörer, i olika syften, med våld försöker påverka samhällsutvecklingen är inte ett nytt fenomen; terrorismen har en lång historia. Varje år utförs många terroristattentat i världen. Den värst drabbade regionen har under senare tid varit Mellanöstern och Nordafrika men flera terroristattentat har också utförts i Europa och USA. Vissa av attackerna har varit välplanerade och innefattat användande av tunga vapen och sprängmedel medan andra har genomförts med enklare medel av personer som har agerat på egen hand. Som exempel på mer avancerade attentat kan nämnas attackerna i Paris 2015 mot en tidningsredaktion och mot en rockkonsert. Som exempel på attacker av ensamagerande kan nämnas lastbilsattackerna i Nice och Berlin under 2016 samt dådet på Drottninggatan 2017. I Storbritannien inträffade

Sammanfattning SOU 2019:49

18

flera terroristdåd under samma år. Även i Bryssel och Barcelona har det genomförts terroristattacker liksom på flera platser i USA, bl.a. i New York, Miami och Boston. Enligt en sammanställning av Europol utfördes och/eller avbröts cirka 130 terroristattacker inom Europeiska unionen under 2018.

Terrorism har i ett historiskt perspektiv inte varit något betydande problem i Sverige. På 1970-talet inträffande dock flera brott med koppling till utländsk terrorism. Flera personer har under 2000talet i svenska domstolar dömts för bl.a. terroristbrott, förberedelse till terroristbrott och finansiering av terrorism. Brotten har begåtts både i Sverige och utomlands. Under åren 2012–2016 lämnade runt 300 personer Sverige för att ansluta sig till våldsbejakande islamistiska grupper i Syrien eller Irak. Den 7 april 2017 genomfördes även ett terroristdåd i Stockholm. Fem personer avled och flera skadades allvarligt vid en attack med en lastbil på människor på Drottninggatan. Attentatsmannen dömdes till livstids fängelse för terroristbrott.

Gällande rätt

Den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism återfinns i huvudsak i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen) och lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen). Lagarna har tillkommit vid skilda tillfällen och huvudsakligen för att genomföra olika internationella förpliktelser inom ramen för Förenta nationerna (FN), Financial Action Task Force (FATF), Europarådet och Europeiska unionen (EU).

Lagen om straff för terroristbrott innehåller bestämmelser om straffansvar för terroristbrott. För terroristbrott döms den som begår någon av de gärningar som räknas upp i lagen, bl.a. mord, dråp, människorov, sabotage och kapning, om gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation (det objektiva rekvisitet). Dessutom krävs det för straffansvar att gärningspersonen har haft en viss avsikt med sin gärning, t.ex. att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp (ett av de totalt tre s.k. subjektiva rekvisiten). De benämns tillsammans med det objektiva rekvi-

SOU 2019:49 Sammanfattning

19

sitet som de kvalificerande rekvisiten och utgör grunden för terroristbrottets tillämpningsområde. Lagen innehåller även en särskild straffskärpningsgrund för vissa brott som begås med uppsåt att främja bl.a. terroristbrott. Särskilda regler om förverkande finns också. Regler om domsrätt finns i brottsbalkens andra kapitel där det föreskrivs universell jurisdiktion för bl.a. terroristbrott samt försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott.

I rekryteringslagen regleras straffansvar bl.a. för den som offentligt uppmanar till terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet, rekryterar till sådan brottslighet, ger eller tar emot utbildning avseende sådan brottslighet eller reser utomlands i avsikt att begå eller förbereda eller att ge eller ta emot utbildning avseende sådan brottslighet. Med särskilt allvarlig brottslighet avses förutom terroristbrott även bl.a. brottslighet enligt vissa angivna internationella överenskommelser. Lagen innehåller också bestämmelser om domsrätt.

I finansieringslagen regleras straffansvar för finansiering av bl.a. terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet eller av en person eller en sammanslutning av personer som begår sådan brottslighet. Lagen innehåller också bestämmelser om domsrätt, förverkande och penningbeslag.

Behovet av en reform och allmänna utgångspunkter

Terrorismen hotar sådana förhållanden som att samhället ska präglas av öppenhet och respekt för mänskliga rättigheter och demokratins grundläggande värden. Människor ska tryggt kunna röra sig fritt, delta i sammankomster och uttrycka sina åsikter utan rädsla att utsättas för hot eller våld. Terroristbrottsligheten rymmer mer än enbart planering och utförande av attentat. Den kan även ta sig uttryck i exempelvis uppmaningar till terroristhandlingar, insamlande av pengar eller annat stöd till terroristorganisationer, rekrytering för att utföra attentat och utbildning i särskilda tekniker för att genomföra attentat. För att effektivt kunna förebygga, förhindra och lagföra terroristbrottslighet är det viktigt med en heltäckande, ändamålsenlig och effektiv straffrättslig lagstiftning. En effektiv terrorismbekämpning kräver emellertid flera andra såväl repressiva som förebyggande åtgärder som kan komplettera varandra. Den straffrättsliga regleringen

Sammanfattning SOU 2019:49

20

utgör således bara ett av flera viktiga verktyg inom terrorismbekämpningen.

Den straffrättsliga lagstiftningen på terrorismområdet har växt fram under en längre tid. Redan på 1970-talet resulterade tillträdet till olika FN-konventioner på terrorismområdet i att nya brott infördes i brottsbalken, t.ex. kapning och luftfartssabotage, som kom att benämnas brottsbalkens terroristbestämmelser. Därefter har vid skilda tillfällen finansieringslagen, lagen om straff för terroristbrott och rekryteringslagen, tillkommit huvudsakligen för att genomföra olika internationella förpliktelser. Den nuvarande systematiken med flera lagar gör att det kriminaliserade området blir svårt att överblicka. Straffansvaret enligt de nämnda lagarna har dessutom utvidgats allteftersom. Detta har ytterligare ökat komplexiteten i regleringen som i dag får sägas brista i överskådlighet. Det står klart att det finns ett behov av en översyn av lagstiftningen. Utgångspunkterna för en sådan översyn är att lagstiftningen bör samlas i ett förenklat regelverk som är heltäckande, ändamålsenligt, effektivt och hållbart över tid. Lagstiftningen ska uppfylla internationella åtaganden och grundläggande fri- och rättigheter samt motsvara legalitetsprincipens krav. Straffskalorna ska spegla brottens allvar.

En ny lag införs

Utredningen föreslår att den nuvarande lagen om straff för terroristbrott samt finansieringslagen och rekryteringslagen ersätts av en ny lag som samlat reglerar straffansvar för terroristbrott samt samröre med en terroristorganisation, finansiering av terrorism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism, utbildning för terrorism och resa i terrorismsyfte. Den föreslås också innehålla definitioner av vad som i lagen avses med särskilt allvarlig brottslighet och terroristorganisationer samt bestämmelser om försvårande omständigheter, förverkande och penningbeslag. Regleringen av svensk domstols behörighet att döma för brott enligt den föreslagna lagen ska införas i brottsbalken.

Den nya lagen föreslås benämnas terroristbrottslagen.

SOU 2019:49 Sammanfattning

21

Ett ändamålsenligt och förenklat terroristbrott

Terroristbrottet bör enligt utredningen även fortsättningsvis utformas med principiell utgångspunkt i EU:s terrorismdirektiv. Det ska vara ändamålsenligt och kunna stå sig över tid. Att angrepp mot t.ex. grunderna för statsskicket och rättsordningen samt de grundläggande fri- och rättigheterna omfattas av terroristbrottets tillämpningsområde framgår av förarbetena till lagstiftningen. Även andra aspekter som ska värnas – såsom den offentliga förvaltningens funktion, centrala samhällsfunktioner och försörjningsmöjligheter, liksom det öppna och säkra samhället – omfattas av terroristbrottet. Det finns inte någon rättspraxis som ger vid handen att brottet har fått ett annat tillämpningsområde än vad som i huvudsak kan anses vara avsett, lämpligt eller ändamålsenligt. Utredningen har trots detta noggrant övervägt möjligheten att öka konkretionsgraden i terroristbrottets objektiva rekvisit (som föreskriver att gärningen ska allvarligt kunnat skada en stat) i ljuset av legalitetsprincipens krav på förutsebarhet och tydlighet, men vid en sammantagen bedömning inte lämnat förslag till en mer preciserad beskrivning av det rekvisitet i lagtexten.

Utredningen föreslår emellertid flera andra förändringar av terroristbrottet:

• I det objektiva rekvisitet byts allvarligt kunnat skada en stat ut till att avse motsvarande skada för ett land. Förändringen understryker att terroristbrott är ett brott som ofta riktar sig mot samhället i bred bemärkelse och inte enbart mot statliga strukturer och offentliga myndigheter. Det gör också terroristbrottet bättre anpassat till den form av terrorism som äger rum i länder med en bristande eller obefintlig statlig struktur.

• Ett av de subjektiva rekvisiten ändras och omfattar gärningar som begås med avsikt att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en del av en befolkning; det sistnämnda ledet har bytts ut från det tidigare använda befolkningsgrupp. Med en del av en befolkning avses såväl en större heterogen del av befolkningen som en mer avgränsad personkrets eller grupp i befolkningen, t.ex. en etnisk minoritet, personer av ett visst folkslag, människor med utländsk härkomst, hbtq-personer, individer med viss religiös tillhörighet eller andra delar av befolkningen. Hotet från terrorismen när det gäller gärningar som riktar sig mot den civila befolkningen

Sammanfattning SOU 2019:49

22

i ett samhälle är mångskiftande när det gäller målgrupp och det intresse av ett öppet och säkert samhälle som terrorismlagstiftningen avser att skydda är något som tillkommer alla delar av en befolkning lika. Det bör emellertid understrykas att lagstiftningen mot terrorism, till skillnad från den s.k. hatbrottslagstiftningen i brottsbalken, inte syftar till att ge vissa särskilt utsatta och kollektivt bestämda grupper eller personer ur sådana grupper ett särskilt straffrättsligt skydd. I de fall allvarlig politiskt eller annan ideologiskt motiverad brottslighet inte anses utgöra terroristbrott kan gärningarna leda till straff för andra brott, t.ex. mord eller allmänfarlig ödeläggelse. I 29 kap. 2 § 7 brottsbalken föreskrivs, som en försvårande omständighet vid straffmätningen, att ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning, könsöverskridande identitet eller uttryck eller annan liknande omständighet.

• I bestämmelsen om terroristbrott görs inte längre någon uppräkning över vilka brottsliga gärningar som kan betraktas som terroristbrott. I stället ska alla svenska brott kunna betraktas som terroristbrott under förutsättning att det objektiva och något av de subjektiva rekvisiten är uppfyllda. En sådan reform av terroristbrottet innebär en väsentlig förenkling av regleringen och bidrar till en mer ändamålsenlig och långsiktigt hållbar lagstiftning. Hotbilden från terrorismen är varierande från tid till annan och målen samt de olika angreppen kan skifta över tid. Förändringen gör också brottet bättre anpassat till den prövning som vid terroristbrott bör göras av om ett till tid och plats samlat attentat – som kan innefatta ett betydande antal målsägande och olika ingående brottsliga gärningar – i dess helhet är ägnat att allvarligt kunna skada ett land eller en mellanstatlig organisation.

Brotten finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa förenklas och kompletteras

Brotten finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa behålls i den nya lagen och betecknas finansiering av terrorism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism, utbildning för terrorism och resa i terrorismsyfte. Straffbuden krävs

SOU 2019:49 Sammanfattning

23

för att uppfylla internationella åtaganden och bidrar till att straffvärda handlingar som har anknytning till terrorism kriminaliseras på ett trovärdigt och effektivt sätt. Regleringen framstår emellertid i delar som överlappande och svåröverskådlig och bör därför förenklas. I vissa avseenden bör lagstiftningen också kompletteras. Utredningen föreslår i dessa delar bl.a. följande:

• Kriminaliseringen av finansiering och rekrytering för att begå eller annars medverka till försök, förberedelse eller stämpling till bl.a. terroristbrott tas bort ur lagstiftningen. Med det förslag till ny lag som utredningen lämnar – där brottet samröre med en terroristorganisation ingår – finns det inte längre något behov av en sådan reglering för att uppfylla internationella åtaganden. Att bibehålla den skulle också leda till bristande överskådlighet. Det finns även andra sakliga skäl till att låta den utgå. En liknande förändring görs i fråga om brottet resa i terrorismsyfte.

• Straffansvaret för offentlig uppmaning till terrorism bör omfatta även uppmaningar till brotten rekrytering till terrorism, utbildning för terrorism och resa i terrorismsyfte. En sådan utvidgning bidrar till att på ett mer heltäckande sätt fånga upp budskap och propaganda som har karaktären av ett allmänt stöd till terrorism, t.ex. uppmaningar att utbilda sig i olika vapen- och sprängämnestekniker för att begå terroristbrott. För brottet offentlig uppmaning till terrorism gäller också en strängare straffskala än om enbart straffbestämmelsen om uppvigling i brottsbalken skulle vara tillämplig.

• Utbildningsbrottet bör utvidgas till att omfatta även den som meddelar instruktioner till någon med avsikt att dessa ska användas för bl.a. terroristbrott. Enligt den nuvarande lagstiftningen krävs en vetskap hos den som utbildar om att den som mottar utbildningen har en terrorismavsikt. Vidare bör den nuvarande uppräkningen över vissa typer av kvalificerade hjälpmedel i utbildningsbrottet ersättas av en mer generell reglering. De senare årens händelseutveckling har visat att terroristattentat kan genomföras med exempelvis flygplan eller motorfordon. Till detta kommer att det ökade beroendet av elektronisk kommunikation och digitala informations- och styrsystem har öppnat nya vägar för andra former av välplanerade terroristangrepp mot centrala samhällsfunktioner och försörjningssystem. Vid sådana attacker kan kun-

Sammanfattning SOU 2019:49

24

skaper om framtagande och användning av t.ex. datavirus eller annan programvara vara centrala för brottets genomförande. Med förebild i förberedelsebrottet i brottsbalken bör straffansvaret för utbildning därför avse hjälpmedel som är särskilt ägnade att användas vid bl.a. terroristbrott. En sådan bestämmelse är bättre anpassad till hur terroristbrottsligheten kan se ut i dag samtidigt som den även kan täcka instruktioner om sådana hjälpmedel som kan aktualiseras i framtiden.

Straffskalorna för flera brott skärps

De intressen som den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism avser att skydda är av stor vikt och detta bör återspeglas i straffskalorna för de olika brottstyperna. Straffskalorna för brotten finansiering av terrorism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism och utbildning för terrorism har varit oförändrade sedan införandet av finansieringslagen och rekryteringslagen. Sedan dess har det skett en utveckling där bl.a. rekrytering till terroristorganisationer samt finansiering av och uppmaningar till terrorism i allmänhet har tagit sig andra uttryck. I vissa fall kan t.ex. rekrytering eller finansiering vara av särskild betydelse för möjligheten att bedriva terroristverksamhet, såsom vid mer organiserade och välplanerade terroristdåd inom ramen för terroristorganisationer som deltar i väpnade konflikter utomlands. Detsamma gäller attacker som har skett eller kan ske i Sverige, på andra håll i Europa eller världen. Enligt de brottsbekämpande myndigheterna finns i Sverige mer av potentiella ensamagerande gärningsmän och expanderande nätverk av aktörer med avsikter att begå terroristbrottslighet, även med internationella förtecken. Sammantaget har utvecklingen över tid varit sådan att det finns anledning att se allvarligare på terroristbrottslighet än tidigare. Det gäller inte minst den terroristbrottslighet som i straffrättsligt hänseende många gånger motsvarar förberedande eller planerande gärningar enligt reglerna i 23 kap. brottsbalken. Utredningen har också ett uttalat uppdrag enligt direktiven att åstadkomma en höjd straffnivå för brott som omfattas av den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism. Lagföringsunderlaget är emellertid begränsat och viss försiktighet är därför påkallad vid förändringar av de befintliga straffskalorna.

SOU 2019:49 Sammanfattning

25

Utredningen föreslår att maximistraffen för brott av normalgraden och minimistraffen för grova brott höjs för samtliga brott som ingår i den föreslagna lagen förutom för terroristbrottet och resebrottet. En höjning av maximistraffen för brott av normalgraden kan ge ökade möjligheter för domstolarna att göra en mer nyanserad straffmätning i det enskilda fallet. Höjningen av minimistraffen för de grova brotten återspeglar bättre de brottstypernas allvar och innebär även en uppgradering för de grova brott som har ett straffvärde som överstiger straffminimum. Syftet är inte att höja nivån för vilka brott som ska betraktas som grova.

Utredningen föreslår följande straffskalor:

• För terroristbrott döms till fängelse på viss tid, lägst fyra och högst arton år, eller på livstid. Är brottet mindre grovt döms till fängelse i lägst två och högst sex år.

• För brottet samröre med en terroristorganisation döms till fängelse i högst fyra år. Om brottet är grovt döms till fängelse i lägst ett år och sex månader och högst sju år.

• För brotten finansiering av terrorism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism och utbildning för terrorism döms till fängelse i högst tre år. Om brotten är grova döms till fängelse i lägst ett och högst sex år.

• För brottet resa i terrorismsyfte döms till fängelse i högst två år.

Brottsligheten enligt den föreslagna lagen bör anses vara av sådan art att det motiverar att påföljden bestäms till fängelse även om straffvärdet i sig eller tidigare brottslighet inte skulle motivera det.

En generell straffskärpningsgrund införs

Den nuvarande straffskärpningsgrunden i lagen om straff för terroristbrott har fått en komplicerad utformning och omfattar endast vissa brott, t.ex. stöld, utpressning och urkundsförfalskning, som begås med uppsåt att främja bl.a. terroristbrott. Enligt utredningen stämmer en sådan bestämmelse mindre väl in i en samlad lagstiftning med ambition att vara överskådlig, ordnad och logisk. Brott med anknytning till terrorism kan även avse gärningar av andra slag. Det kan t.ex. handla om dataintrång, vapenbrott eller andra brott, t.ex.

Sammanfattning SOU 2019:49

26

människohandel och narkotikabrott, som i vart fall i ett internationellt sammanhang begås för att främja terroristverksamhet. I den föreslagna lagen bör därför införas en generell straffskärpningsgrund som omfattar alla brott som begås med uppsåt att främja terroristbrott eller andra brott som omfattas av den föreslagna lagen. En sådan grund bidrar till att förstärka det straffrättsliga skyddet mot terrorism ytterligare.

Regleringen om särskilt allvarlig brottslighet kan inte utmönstras men bör hänvisa till svenska brott

Den nuvarande regleringen om särskilt allvarlig brottslighet har utformats för att säkerställa att straffansvaret för brotten finansiering av terrorism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism, utbildning för terrorism och resa i terrorismsyfte ska vara tillämpligt i förhållande till vad som utgör terroristbrott enligt EU:s terrorismdirektiv, FN:s finansieringskonvention och Europarådets terrorismkonvention. Direktivet innehåller en självständig definition av vad som ska utgöra terroristbrott som i svensk rätt motsvaras av terroristbrottet enligt lagen om straff för terroristbrott. Terroristbrott enligt finansieringskonventionen och terrorismkonventionen utgörs i stället av de brott som omfattas av ett tiotal utpekade FN-överenskommelser på terrorismområdet, t.ex. den s.k. gisslankonventionen. Delvis som en konsekvens av dessa olika definitioner har regleringen om särskilt allvarlig brottslighet fått en komplicerad utformning med hänvisningar till såväl utpekade brott enligt svensk rätt, t.ex. terroristbrott, kapning, sjö- eller luftfartssabotage och flygplatssabotage, som brottslighet enligt flera olika internationella instrument, t.ex. gisslankonventionen, liksom kombinationer däremellan.

Som påpekas i utredningens direktiv medför regleringen om särskilt allvarlig brottslighet att lagstiftningen brister i överskådlighet och utredningen har övervägt flera olika alternativ för att kunna utmönstra den. Ett sådant skulle vara att låta brotten finansiering av eller offentlig uppmaning till terrorism m.fl. enbart vara tillämpliga i förhållande till terroristbrottet. Det skulle på goda grunder kunna hävdas att ett sådant alternativ innebär en rimlig avgränsning av straffansvaret på terrorismbekämpningens område som även står i överensstämmelse med det övergripande syftet bakom den internationella

SOU 2019:49 Sammanfattning

27

regleringen. Lösningen torde emellertid inte vara fullt ut förenlig med de mer detaljerade åtagandena enligt finansieringskonventionen och terrorismkonventionen, vilket på olika sätt tydliggjorts i vissa ställningstaganden i tidigare lagstiftningsärenden. Detta eftersom det för tillämpning av flera av de utpekade FN-överenskommelserna inte finns någon begränsning till handlingar som begås med en sådan särskild terrorismavsikt som avses i terroristbrottet.

Utredningen har därför bedömt att regleringen om särskilt allvarlig brottslighet inte kan undvaras i lagstiftningen. Den bör emellertid förenklas så långt som möjligt och i huvudsak hänvisa till svenska brott, bl.a. människorov eller olaga frihetsberövande (om avsikten med brottet är att tvinga någon att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd), mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, grovt brott, grovt sabotage, kapning, sjö- eller luftfartssabotage och flygplatssabotage samt spridande av gift eller smitta, grovt brott. En sådan lösning innebär att det straffbara området blir mer förutsägbart och tydligt samt att regelverket blir mer användarvänligt.

Begreppet terroristorganisation definieras

Eftersom den föreslagna lagen kommer att innehålla bestämmelser om såväl samröre med en terroristorganisation som finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering och resa avseende samröre med en sådan organisation talar såväl rättssäkerhetsskäl som kravet på förutsebarhet för att en tydlig definition av vad som avses med en terroristorganisation bör ingå i lagstiftningen. Definitionen föreslås anknyta till utförandet av straffbara gärningar och omfatta en sammanslutning av personer som bl.a. begår terroristbrott eller särskilt allvarlig brottslighet såsom det definieras i den föreslagna lagen.

Universell jurisdiktion för alla brott enligt den föreslagna lagen

De domsrättsregler som för närvarande gäller för terroristbrottslighet har tillkommit i olika sammanhang och det finns skillnader mellan regleringarna. Medan terroristbrott omfattas av svensk jurisdiktion oberoende av var gärningen har begåtts och av vem (universell jurisdiktion) gäller detta inte brott mot finansieringslagen eller rekryter-

Sammanfattning SOU 2019:49

28

ingslagen. I dessa lagar har i stället införts särskilda bestämmelser om domsrätt som uppställer begränsningar i förhållande till t.ex. vem som har begått brottet. Utredningen föreslår att domsrättsregleringen samlas i de allmänna bestämmelserna om domsrätt i brottsbalkens andra kapitel och att det ska föreskrivas universell jurisdiktion över samtliga brott enligt den föreslagna lagen. En sådan reglering kan motiveras, eftersom det finns en förhållandevis bred internationell och regional samsyn om att brotten enligt den föreslagna lagen bör vara straffbara. Brotten finansiering av terrorism och resa i terrorismsyfte grundar sig på internationell reglering inom ramen för bl.a. FN, FATF, Europarådet och EU. När det gäller brotten offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism och utbildning för terrorism vilar den regleringen på bestämmelser inom framför allt Europarådet och EU.

Hemliga tvångsmedel

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning ska få användas vid en förundersökning om brott enligt den föreslagna lagen. Lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet ska vara tillämpliga på terroristbrott och på grova brott enligt den föreslagna lagen. Förslagen återspeglar den nuvarande regleringen om användning av hemliga tvångsmedel vid terroristbrottslighet.

Ikraftträdande

Det föreslås att lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2021.

29

Summary

Remit

The Inquiry was tasked with conducting a systematic review of the criminal anti-terrorism legislation with the aim of achieving fit-forpurpose, effective and clear regulations that are also compatible with the effective protection of fundamental rights and freedoms. Under the terms of reference, the regulations proposed should be brought together in a single regulatory framework and they should be able to stand the test of time.

Within the framework of the overall remit to conduct a review, the Inquiry was instructed to pay particular attention to the scope of application of a ‘terrorist offence’, the regulations on particularly serious crime, the scales of penalties, the qualifying criteria for gross offences, exemptions from criminal responsibility, basic conditions for the application of offences, jurisdiction and consequential amendments to other statutes.

Terrorism

People, who for different purposes, use force to try to influence developments in society is not a new phenomenon; terrorism has a long history. Each year, many terrorist attacks are carried out in the world. In recent years, the worst affected region has been the Middle East and North Africa, but a number of terrorist attacks have also been committed in Europe and the United States. Some of these attacks were well planned and involved the use of heavy weaponry and explosives, whereas others were carried out with simpler means by people acting alone. Examples of more advanced attacks include those in Paris in 2015 against a magazine office and a rock concert. Examples of attacks carried out by lone individuals include the lorry

Summary SOU 2019:49

30

attacks in Nice and Berlin in 2016, and the attack on Drottninggatan in Stockholm in 2017. Several terrorist attacks took place in the United Kingdom in the same year. Terrorist attacks have also been carried out in Brussels and Barcelona, as well as in several cities in the United States, including New York, Miami and Boston. According to a list compiled by Europol, some 130 terrorist attacks were carried out and/or thwarted in the European Union in 2018.

From a historical perspective, terrorism has not been a significant problem in Sweden. However, several offences were committed in the 1970s with links to foreign terrorism. In the 2000s, a number of people were convicted by Swedish courts of terrorist offences, preparation to commit a terrorist offence, financing of terrorism and other offences. These offences were committed both in Sweden and abroad. During the period 2012–2016, some 300 people left Sweden to join violent extremist Islamist groups in Syria or Iraq. On 7 April 2017, a terrorist attack was also carried out in Stockholm. Five people were killed and a number were seriously injured in the attack, in which a lorry was used to run over people on Drottninggatan. The perpetrator was sentenced to life imprisonment for a terrorist offence.

Applicable law

Criminal anti-terrorism legislation is mainly contained in the Act on Criminal Responsibility for Terrorist Offences (2003:148), the Act on Criminal Responsibility for Public Provocation, Recruitment and Training concerning Terrorist Offences and other Particularly Serious Crime (2010:299) (the Recruitment Act), and the Act on Criminal Responsibility for the Financing of Particularly Serious Crime in Certain Cases (2002:444) (the Financing Act). These acts were drafted separately and for the main purpose of implementing various international obligations within the framework of the United Nations (UN), the Financial Action Task Force (FATF), the Council of Europe and the European Union (EU).

The Act on Criminal Responsibility for Terrorist Offences contains provisions on criminal responsibility for terrorist offences. A person is guilty of a terrorist offence if they commit an act referred to in the Act, such as murder, manslaughter, kidnapping, sabotage and hijacking, if the act could seriously damage a state or an inter-

Summary

31

governmental organisation (the ‘objective criterion’). Moreover, for criminal responsibility to be established, it is necessary for the perpetrator to have had a certain intent in committing the act, for example to seriously intimidate a population or a population group (one of the three ‘subjective criteria’). Together with the objective criterion, these are the ‘qualifying criteria’ that form the basis of the scope of application of a ‘terrorist offence’. The Act also contains a rule on more severe penalties for certain offences committed with intent to promote a terrorist offence. There are also specific rules on confiscation. Rules on jurisdiction are contained in Chapter 2 of the Swedish Criminal Code, which stipulates universal jurisdiction for terrorist offences and attempting, preparation or conspiracy to commit such offences.

The Recruitment Act regulates the criminal responsibility of a person who publicly urges others to commit a terrorist offence or other particularly serious crime, recruits people for such crime, gives or receives training concerning such criminal activities, or travels abroad for the purpose of committing or preparing such criminal activities, or giving or receiving training concerning such criminal activities. ‘Particularly serious crime’ means, apart from terrorist offences, criminal activities within the meaning of certain specified international agreements. The Act also contains provisions on jurisdiction.

The Financing Act regulates criminal responsibility for the financing of terrorist offences or other particularly serious crime, or of a person or association of persons who commit such criminal activities. The Act also contains provisions on jurisdiction, confiscation and seizure of money.

The need for a reform and general starting points

Terrorism is a threat to conditions such as society being characterised by openness and respect for human rights, and fundamental democratic values. People must be able, in a safe and secure manner, to move freely, participate in gatherings and express their opinions without fear of being subjected to threats or violence. Terrorist crime covers more than just planning and carrying out attacks. It can also manifest itself in urging others to commit terrorist acts, collecting money or other support for terrorist organisations, recruitment for the purpose of carrying out an attack and training in special techniques

Summary SOU 2019:49

32

to carry out attacks. To effectively prevent, pre-empt and prosecute terrorist offences, it is important to have in place comprehensive, fitfor-purpose and effective criminal legislation. However, effective anti-terrorism requires several other repressive and preventive measures that can complement each other. The criminal law regulations are therefore just one of many important tools for combating terrorism.

Criminal legislation in the area of terrorism has been built up over a long period of time. As early as the 1970s, accession to various UN conventions in the area of terrorism resulted in new offences being introduced to the Swedish Criminal Code, such as hijacking and aviation sabotage, which came to be known as the terrorism provisions of the Swedish Criminal Code. Subsequently, the Financing Act, the Act on Criminal Responsibility for Terrorist Offences and the Recruitment Act were introduced on separate occasions, mainly to implement various international obligations. The current system, with several different acts, makes it difficult to maintain an overview of the criminalised area. Moreover, criminal responsibility under the abovementioned acts has gradually been expanded. This has further increased the complexity of the regulations, which must currently be said to be lacking in clarity. It is clear that there is a need to review the legislation. The starting points for such a review are that the legislation should be consolidated in a simplified regulatory framework that is comprehensive, fit for purpose, effective and sustainable over time. The legislation must fulfil international commitments and fundamental rights and freedoms, and it must comply with the principle of legality. The scales of penalties must reflect the seriousness of the offences.

Introduction of a new act

The Inquiry proposes that the existing Act on Criminal Responsibility for Terrorist Offences, the Financing Act and the Recruitment Act be replaced by a single new act that regulates criminal responsibility for terrorist offences, collaboration with a terrorist organisation, financing of terrorism, public provocation to commit a terrorist act, recruitment for terrorism, training for terrorism and travel for the purpose of terrorism. It is also proposed that it contain definitions of what is meant in the act by ‘particularly serious crime’

Summary

33

and ‘terrorist organisations’, and provisions on aggravating circumstances, confiscation and seizure of money. The jurisdiction of Swedish courts to rule on offences under the proposed act should be regulated in the Swedish Criminal Code.

It is proposed that the new act be called the Terrorist Offences Act.

A fit-for-purpose and simplified classification of a ‘terrorist offence’

The classification ‘terrorist offence’ should continue to be based on the EU Terrorism Directive. It must be fit for purpose and able to stand the test of time. It is clear from the history of the legislation that attacks on the foundation of our form of government and legal system, and fundamental rights and freedoms are included in the scope of application of a terrorist offence. Other aspects that must also be safeguarded are also covered by the term ‘terrorist offence’ – such as the functioning of public administration, key societal functions and supply systems, and our open and safe society. There is no case-law to suggest that the current scope of application of the offence is anything other than what essentially can be considered intended, appropriate or fit for purpose. Nonetheless, the Inquiry has carefully considered the possibility of increasing the detail in the objective criterion for a terrorist offence (the requirement that the act could have seriously damaged a state) in light of the predictability and clarity required under the principle of legality; on overall assessment, however, the Inquiry has not presented any proposals for a more precise description of the criterion in the legislative text.

However, the Inquiry proposes several other changes to the term ‘terrorist offence’:

• In the objective criterion, the reference to serious damage to a

state should be changed to refer to such damage to a country. This

change underlines the fact that terrorist offences often target society in a broad sense and not just state structures and public authorities. It also better adapts the definition of ‘terrorist offence’ to the form of terrorism that takes place in countries with deficient or non-existent state structures.

Summary SOU 2019:49

34

• One of the subjective criteria should be changed to cover acts committed with the intent to seriously intimidate a population or

a section of a population; the latter term has been changed from

the previously used term population group. ‘A section of a population’ means both a large heterogeneous part of the population and a more limited circle or group of people in the population, such as an ethnic minority, a people, individuals with foreign backgrounds, LGBTQ people, individuals with a particular religious affiliation or other sections of the population. The threat of terrorism in the form of acts targeting the civilian population in a society is diverse in terms of its target group, and all sections of the population have an equal interest in the open and safe society that the anti-terrorism legislation is intended to protect. However, it should be stressed that the anti-terrorism legislation – unlike the hate crime legislation in the Swedish Criminal Code – is not intended to give certain particularly vulnerable and collectively determined groups, or individuals belonging to such groups, special protection under criminal law. In cases where serious politically or otherwise ideologically motivated crime is not considered to constitute a terrorist offence, the acts committed can result in penalties for other offences, such as murder or devastation endangering the public. Under Chapter 29, Section 2, point 7 of the Swedish Criminal Code, one of the circumstances that can be considered aggravating when setting a penalty is that a motive for the offence was to abuse a person, a population group or another such group of individuals on grounds of race, colour, national or ethnic origin, religious belief, sexual orientation, transgender identity or expression, or other similar circumstance.

• In the provision on terrorist offences there would no longer be a list of what offences can be considered terrorist offences. Instead, it should be possible to consider any offence under Swedish law a terrorist offence, provided the objective and any of the subjective criteria are met. Reforming the term ‘terrorist offence’ in this way would simplify the regulation considerably and contribute to more fit-for-purpose and enduring legislation. The terrorist threat varies from one period to another, and the targets and methods used vary over time. This change would also better adapt the offence to the examination that should be carried out for terrorist offences regarding whether an attack that is concentrated in time

Summary

35

and location – which can include a considerable number of injured parties and various criminal acts – was, in its entirety, intended to seriously damage a country or an intergovernmental organisation.

The offences of financing, public provocation, recruitment, training and travel should be simplified and expanded

The offences of financing, public provocation, recruitment, training and travel should be kept in the new act and termed financing of terrorism, public provocation to commit a terrorist act, recruitment for terrorism, training for terrorism and travel for the purpose of terrorism. These provisions are necessary to fulfil international commitments and help ensure that acts linked to terrorism that are worthy of penalties are criminalised in a credible and effective way. However, parts of the regulation seem to overlap and lack clarity and should therefore be simplified. In certain respects, the legislation should also be expanded. In these areas, the Inquiry proposes the following:

• The criminalisation of financing and recruitment for the purposes of committing or otherwise assisting in attempting, preparation or conspiracy to commit a terrorist offence should be removed from the legislation. With the new act that the Inquiry is proposing – which includes the offence of collaboration with a terrorist organisation – there is no longer a need for such a regulation to fulfil international commitments. Retaining it would also lead to a lack of clarity. There are also further reasons behind this consideration. A similar change should be made regarding the offence of travel for the purpose of terrorism.

• Criminal responsibility for public provocation to commit a terrorist act should also cover provocation to commit the offences of recruitment for terrorism, training for terrorism and travel for the purpose of terrorism. Broadening the scope in this way would help to more comprehensively encompass messages and propaganda of such a nature that offers general support for terrorism, such as provocations to obtain training in techniques associated with weapons and explosives so as to commit a terrorist offence.

Summary SOU 2019:49

36

For the offence of public provocation to commit a terrorist act, a more severe scale of penalties should apply than if the criminal provision on inciting rebellion contained in the Swedish Criminal Code were the only provision applicable.

• The training offence should be broadened to also cover those who issue instructions to someone with the intention that these will be used for a terrorist offence. The current legislation requires that the person providing the training is aware that the person receiving the training has terrorist intentions. Moreover, the specific instrumentalities currently specified in the training offence should be replaced with a more general regulation. Developments in recent years have shown that terrorist attacks can be carried out using aeroplanes or motor vehicles, for example. In addition to this, an increased dependence on electronic communications and digital information and management systems has opened the door to other forms of well-planned terrorist attacks against key societal functions and supply systems. In such attacks, knowledge about the production and use of computer viruses or other software could be crucial to carrying out the offence. Taking the offence of preparation in the Swedish Criminal Code as the model, criminal responsibility should therefore refer to instrumentalities that are particularly liable to be used in a terrorist offence. Such a provision is better suited to the current realities of terrorist crime, and it can also cover instructions for such instrumentalities that may emerge in the future.

The scales of penalties should be more severe for some offences

The interests that the criminal anti-terrorism legislation is intended to protect are of great importance, and this should be reflected in the scales of penalties for the various types of offences. The scales of penalties for the offences of financing of terrorism, public provocation to commit a terrorist act, recruitment for terrorism and training for terrorism have remained unchanged since the introduction of the Financing Act and the Recruitment Act. Since then, recruitment to terrorist organisations, financing of terrorism and public provocation to commit a terrorist act have, in general, developed and

Summary

37

taken on new forms. In certain cases, recruitment for or financing of terrorism may be of particular importance to the possibility of conducting terrorist activities, such as more organised and well-planned terrorist acts within terrorist organisations that participate in armed conflicts abroad. The same applies to attacks that have taken place or could take place in Sweden and other parts of Europe or the world. According to the law enforcement authorities, in Sweden there are now more potential lone actors and expanding networks of actors with intentions to commit a terrorist offence, including with international ramifications. Overall, developments over time have been such that there is reason to take a more serious view of terrorist offences than previously. This applies not least to terrorist offences that, from a criminal law perspective, often correspond to preparation or planning under the rules contained in Chapter 23 of the Swedish Criminal Code. The Inquiry also has an explicit remit, under the terms of reference, to effect more severe penalties for offences covered by the criminal anti-terrorism legislation. However, there have been a limited number of convictions, and a certain degree of caution is therefore necessary when making changes to the existing scales of penalties.

The Inquiry proposes that the maximum penalties for regular offences and the minimum penalties for gross offences be increased for all offences included in the proposed act, apart from terrorist offences and the travel offence. An increase in the maximum penalty for regular offences may offer greater scope for the courts to impose more nuanced penalties in each individual case. An increase in the minimum penalties for gross offences would better reflect the seriousness of this type of offence and would also mean upgrading the gross offences that have a penal value that exceeds the minimum penalty. The aim is not to raise the bar for what offences should be considered gross.

Summary SOU 2019:49

38

The Inquiry proposes the following scales of penalties:

• The penalty for a terrorist offence should be imprisonment for a fixed term, at least four years and at most eighteen years, or for life. If the offence is less serious, the penalty should be imprisonment for at least two and at most six years.

• The penalty for collaboration with a terrorist organisation should be imprisonment for at most four years. If the offence is gross, the penalty should be imprisonment for at least one year and six months and at most seven years.

• The penalty for the offences of financing of terrorism, public provocation to commit a terrorist act, recruitment for terrorism and training for terrorism should be imprisonment for at most three years. If the offence is gross, the penalty should be imprisonment for at least one year and at most six years.

• The penalty for the offence of travel for the purpose of terrorism should be imprisonment for at most two years.

Under the proposed act, these offences should be considered to be of such a nature that the penalty should be imprisonment, even if the penal value in itself or previous offences do not call for this.

A general rule on more severe penalties should be introduced

The current rule on more severe penalties in the Act on Criminal Responsibility for Terrorist Offences is complex and only covers certain offences, such as theft, extortion and falsification of documents, that are committed with the intent to promote a terrorist offence. In the Inquiry’s view, such a provision has no place in concerted legislation that is intended to be clear, orderly and logical. Offences with a link to terrorism may also mean acts of other kinds, for example breach of data security, firearms offences or other offences, such as trafficking in human beings and narcotics offences, which, at least in an international context, are committed to promote terrorist activities. A general rule on more severe penalties should therefore be introduced in the proposed act to cover all offences

Summary

39

committed with the intention of promoting a terrorist offence or other offences covered by the proposed act. This would help to further strengthen protection against terrorism under criminal law.

The regulations on particularly serious crime cannot be removed, but should refer to offences under Swedish law

The current regulations on particularly serious crime were designed to ensure that criminal responsibility for the offences of financing of terrorism, public provocation to commit a terrorist act, recruitment for terrorism, training for terrorism and travel for the purpose of terrorism is applicable in relation to what constitutes a terrorist offence under the EU Terrorism Directive, the UN’s International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism and the Council of Europe Convention on the Prevention of Terrorism. The EU Directive contains its own definition of what constitutes a terrorist offence, which in Swedish law corresponds to a terrorist offence under the Act on Criminal Responsibility for Terrorist Offences. Under the UN Convention and the Council of Europe Convention, however, terrorist offences are all offences that are covered by approximately ten UN agreements in the area of terrorism, including the International Convention against the Taking of Hostages. Partly as a consequence of these different definitions, the regulations on particularly serious crime are complex, with references both to specified offences under Swedish law – such as terrorist offences, hijacking, shipping or aviation sabotage, and airport sabotage – and to offences under various international instruments, such as the abovementioned International Convention against the Taking of Hostages, and combinations of them.

As is pointed out in the Inquiry’s terms of reference, the regulations on particularly serious crime mean that the legislation is lacking in clarity, and the Inquiry has considered several different ways to remove or simplify them. One alternative would be to make the offences of financing of terrorism and public provocation to commit a terrorist act, etc. only applicable in relation to a terrorist offence. There would be good reason to assert that this would mean a reasonable delimitation of criminal responsibility in the area of antiterrorism that would also be compatible with the overall purpose of

Summary SOU 2019:49

40

the international regulations. However, the solution would probably not be fully compatible with the more detailed commitments under the UN Convention and the Council of Europe Convention, as has been made clear in various ways in certain viewpoints in previous legislative matters. This is because several of the specified UN agreements are not restricted in their application to acts committed with the specific terrorist intent stated in the provisions on terrorist offences.

The Inquiry has therefore made the assessment that the regulations on particularly serious crime cannot be left out of the legislation. However, they should be simplified as much as possible and should mainly refer to offences under Swedish law, including kidnapping or unlawful deprivation of liberty (if the intention behind the offence is to force someone to take or refrain from taking a measure), arson, devastation endangering the public (gross offence), gross sabotage, hijacking, shipping or aviation sabotage, airport sabotage, and spreading poison or infection (gross offence). Such a solution would make the criminalised area more predictable and clear, and the regulatory framework more user-friendly.

The term ‘terrorist organisation’ should be defined

As the proposed act will contain provisions on collaboration with a terrorist organisation, as well as financing, public provocation, recruitment and travel with regard to collaboration with such an organisation, reasons of legal certainty and the requirement of predictability call for a clear definition in the legislation of what is meant by a ‘terrorist organisation’. It is proposed that the definition be linked to the carrying out of criminal acts, and that it cover associations of individuals who commit a terrorist offence or particularly serious crime as defined in the proposed act.

Universal jurisdiction for all offences under the proposed act

The jurisdiction rules that currently apply for terrorist crime were introduced in different contexts and they differ between the regulations. Whereas terrorist offences fall within Swedish jurisdiction

Summary

41

irrespective of where the act was committed and by whom (universal jurisdiction), this does not apply to offences under the Financing Act or the Recruitment Act. In these acts, separate provisions on jurisdiction have been introduced specifying restrictions, for example depending on who committed the offence. The Inquiry proposes that the jurisdiction rules be brought together in the general provisions on jurisdiction in Chapter 2 of the Swedish Criminal Code, and that universal jurisdiction be prescribed for all offences in the proposed act. Regulation of this kind is justified as there is a relatively broad international and regional consensus that offences under the proposed act should be punishable. The offences of financing of terrorism and travel for the purpose of terrorism are based on international regulations within the framework of the UN, the FATF, the Council of Europe and the EU. Regarding the offences of public provocation to commit a terrorist act, recruitment for terrorism and training for terrorism, the regulations are based on provisions contained in international instruments primarily within the Council of Europe and the EU.

Secret coercive measures

It should be possible to use secret interception of electronic communications, secret surveillance of electronic communications and secret camera surveillance in preliminary investigations of offences under the proposed act. The Act on measures to prevent certain particularly serious offences (2007:979) and the Act on collecting information about electronic communication in the law enforcement agencies’ intelligence activities (2012:278) should be applicable to terrorist offences and gross offences under the proposed act. The proposals reflect the existing regulation on the use of secret coercive measures in the event of a terrorist offence.

Entry into force

It is proposed that the legislative amendments enter into force on 1 July 2021.

43

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till terroristbrottslag

Härigenom föreskrivs1 följande.

Lagens innehåll

1 § Denna lag innehåller straffrättsliga bestämmelser om terroristbrott och andra brott med anknytning till terrorism.

Ord och uttryck i lagen

2 § Med särskilt allvarlig brottslighet avses i denna lag:

1. mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, grovt brott, grovt sabotage, kapning, sjö- eller luftfartssabotage, flygplatssabotage och spridande av gift eller smitta, grovt brott,

2. människorov och olaga frihetsberövande om avsikten med gärningen är att tvinga någon att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd,

3. mord, människorov, grov skadegörelse, mordbrand eller annat allvarligt våldsamt angrepp som utförs mot en stats- eller regeringschef, en utrikesminister eller annan internationellt skyddad person, som befinner sig utomlands,

4. uppsåtligt brott enligt 25 § första stycket 1 och 2 lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet samt motsvarande grova brott enligt 25 a § samma lag,

5. uppsåtligt brott enligt 9 kap. 2 § 1 strålskyddslagen (2018:396) som avser tillståndsplikt enligt 6 kap. 1 § samma lag avseende sådan verksamhet som avses i 1 kap. 7 § 1 och 2 samma lag, samt

1 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/541 av den 15 mars 2017 om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut 2002/475/RIF och om ändring av rådets beslut 2005/671/RIF, i den ursprungliga lydelsen.

Författningsförslag SOU 2019:49

44

6. brott enligt annan lag som begås med en sådan avsikt som avses i 4 §.

3 § Med terroristorganisation avses i denna lag en sammanslutning av personer som begår terroristbrott eller särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet.

Ansvar

4 § Den som begår eller försöker begå ett brott med avsikt att

1. injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en del av en befolkning,

2. otillbörligen tvinga ett offentligt organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller

3. allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i ett land eller i en mellanstatlig organisation,

döms, om gärningen allvarligt kan skada ett land eller en mellanstatlig organisation, för terroristbrott till fängelse på viss tid, lägst fyra och högst arton år, eller på livstid.

Är terroristbrottet mindre grovt döms till fängelse i lägst två och högst sex år.

Om ett högre lägsta straff för gärningen har föreskrivits i annan lag, gäller vad som där sägs i fråga om lägsta straff.

5 § Den som

1. för en terroristorganisation tar befattning med vapen, ammunition, brandfarliga eller explosiva varor eller transportmedel,

2. upplåter lokal eller mark till en terroristorganisation, eller

3. lämnar annat liknande stöd till en terroristorganisation, döms, om gärningen är ägnad att främja, stärka eller understödja terroristorganisationen, för samröre med en terroristorganisation till fängelse i högst fyra år.

Om brottet är grovt, döms till fängelse i lägst ett år och sex månader och högst sju år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om samröret har ingått som ett led i en verk-

SOU 2019:49 Författningsförslag

45

samhet som har bedrivits i större omfattning eller om det på annat sätt har varit av särskilt farlig art.

I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

6 § Den som samlar in, tar emot eller tillhandahåller pengar eller annan egendom med avsikt att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas

1. för att begå eller på annat sätt medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller brott som avses i någon av 4, 5 eller 7–10 §§, eller

2. av en terroristorganisation eller av en person som begår sådan brottslighet som avses i 3 §,

döms för finansiering av terrorism till fängelse i högst tre år. Om brottet är grovt, döms till fängelse i lägst ett och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om finansieringen har avsett brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse, om den har ingått som ett led i en verksamhet som har bedrivits i större omfattning, om den har avsett betydande värde eller om den på annat sätt har varit av särskilt farlig art.

I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

7 § Den som i ett meddelande till allmänheten uppmanar eller på annat sätt söker förleda till särskilt allvarlig brottslighet eller brott som avses i någon av 4–6 eller 8–10 §§, döms för offentlig uppmaning till terrorism till fängelse i högst tre år.

Om brottet är grovt, döms till fängelse i lägst ett och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om uppmaningen eller försöket har avsett brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse, om gärningen har ingått som ett led i en verksamhet som har bedrivits i större omfattning eller om den på annat sätt har varit av särskilt farlig art.

I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

8 § Den som söker förmå någon annan, i annat fall än som avses i 7 §, att begå eller på annat sätt medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller brott som avses i någon av 4–6 §§, döms för rekrytering till terrorism till fängelse i högst tre år.

Författningsförslag SOU 2019:49

46

Om brottet är grovt, döms till fängelse i lägst ett och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om rekryteringen har avsett brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse, om den har ingått som ett led i en verksamhet som har bedrivits i större omfattning eller om den på annat sätt har varit av särskilt farlig art.

I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

9 § Den som

1. till någon annan meddelar eller söker meddela instruktioner om tillverkning eller användning av hjälpmedel, eller om metoder eller tekniker, som är särskilt ägnade att användas vid särskilt allvarlig brottslighet eller brott som avses i 4 eller 6 §, med avsikt att instruktionerna ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå eller på annat sätt medverka till sådan brottslighet, eller

2. tar del av sådana instruktioner som avses i 1 med avsikt att använda dem för att begå eller på annat sätt medverka till sådan brottslighet,

döms för utbildning för terrorism till fängelse i högst tre år. Om brottet är grovt, döms till fängelse i lägst ett och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om utbildningen har avsett brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse, om den har ingått som ett led i en verksamhet som har bedrivits i större omfattning eller om den på annat sätt har varit av särskilt farlig art.

I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

10 § Den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land med avsikt att

1. begå eller på annat sätt medverka till eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet eller brott som avses i någon av 4–6 §§, eller

2. begå brott som avses i 9 §, döms för resa i terrorismsyfte till fängelse i högst två år. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Första stycket gäller inte den som är svensk medborgare och som reser eller påbörjar en resa till Sverige.

SOU 2019:49 Författningsförslag

47

11 § För försök, förberedelse eller stämpling till samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra terroristbrott döms det till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

Detsamma gäller försök till brott som avses i 5 eller 6 §.

12 § Om någon har begått ett brott enligt annan lag ska det som försvårande omständigheter vid bedömningen av straffvärdet, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp och enligt bestämmelserna i 29 kap. 2 § brottsbalken, beaktas om brottet har begåtts med uppsåt att främja brott som avses i någon av 4–10 §§.

Förverkande

13 § Om det inte är uppenbart oskäligt, ska följande egendom förklaras förverkad:

1. pengar eller annan egendom som har varit föremål för finansiering av terrorism eller försök till sådant brott,

2. utbyte av brott enligt denna lag, och

3. vad någon har tagit emot som ersättning för kostnader i samband med ett sådant brott om mottagandet utgör brott enligt denna lag.

I stället för egendomen får dess värde förklaras förverkat. I 36 kap. 5 § brottsbalken finns bestämmelser om hos vem förverkande får ske. Förverkande enligt första stycket 1 får ske hos gärningsmannen eller hos den som har medverkat till brottet, även om egendomen vid brottet tillhörde någon annan.

14 § Egendom som har använts som hjälpmedel vid brott enligt denna lag får förklaras förverkad, om det behövs för att förebygga brott eller om det finns andra särskilda skäl. Detsamma gäller egendom

1. som har varit avsedd att användas som hjälpmedel vid sådant brott, om brottet har fullbordats eller om förfarandet har utgjort ett straffbart försök eller en straffbar förberedelse eller stämpling, samt

2. som någon annars har tagit befattning med på ett sätt som utgör brott enligt denna lag.

I stället för egendomen får dess värde förklaras förverkat. I 36 kap. 5 § brottsbalken finns bestämmelser om hos vem förverkande får ske.

Författningsförslag SOU 2019:49

48

Penningbeslag

15 § Egendom i form av pengar, fordran eller annan rättighet som skäligen kan antas vara föremål för finansiering av terrorism, eller försök till sådant brott, får tas i beslag (penningbeslag). I stället för egendomen får motsvarande värde tas i beslag.

Penningbeslag får beslutas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse.

16 § Undersökningsledaren eller åklagaren beslutar om penningbeslag. Penningbeslag får avse endast sådan egendom som finns tillgänglig.

Avser penningbeslaget en fordran eller annan rättighet, ska gäldenären eller annan förpliktad meddelas förbud att fullgöra sin förpliktelse till någon annan än Polismyndigheten.

För penningbeslag gäller i övrigt bestämmelserna om beslag i rättegångsbalken.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

2. Genom lagen upphävs

a) lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall,

b) lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, och

c) lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet.

SOU 2019:49 Författningsförslag

49

1.2 Förslag till lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs2 att 2 kap. 3 § och 35 kap. 2 §brottsbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

3 §3

För brott som begåtts utom riket döms även i annat fall än som avses i 2 § efter svensk lag och vid svensk domstol,

1. om brottet förövats på ett svenskt fartyg eller luftfartyg, eller om det begåtts i tjänsten av befälhavaren eller någon som tillhörde besättningen på ett sådant fartyg,

2. om brottet begåtts av någon som tillhör Försvarsmakten på ett område där en avdelning av Försvarsmakten befann sig eller om det begåtts av någon annan på ett sådant område och avdelningen befann sig där för annat ändamål än övning,

3. om brottet begåtts vid tjänstgöring utom riket av någon som är anställd i Försvarsmakten och tjänstgör i en internationell militär insats eller som tillhör Polisens utlandsstyrka,

3 a. om brottet har begåtts i tjänsten utom riket av en polisman, tulltjänsteman eller tjänsteman vid Kustbevakningen, som utför arbetsuppgifter enligt en internationell överenskommelse som Sverige har tillträtt,

4. om brottet förövats mot Sverige, en svensk kommun eller annan menighet eller en svensk allmän inrättning,

5. om brottet begåtts inom ett område som inte tillhör någon stat och förövats mot en svensk medborgare, svensk sammanslutning eller enskild inrättning eller mot en utlänning med hemvist i Sverige,

6. om brottet är kapning, sjö- eller luftfartssabotage, flygplatssabotage, penningförfalskning, försök till sådana brott, olovlig befattning med kemiska vapen, olovlig befattning med minor,

6. om brottet är kapning, sjö- eller luftfartssabotage, flygplatssabotage, penningförfalskning, försök till sådana brott, olovlig befattning med kemiska vapen, olovlig befattning med minor,

2 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/541 av den 15 mars 2017 om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut 2002/475/RIF och om ändring av rådets beslut 2005/671/RIF, i den ursprungliga lydelsen. 3 Senaste lydelse 2018:1310.

Författningsförslag SOU 2019:49

50

osann eller ovarsam utsaga inför en internationell domstol, terro-

ristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, brott som avses i 5 § samma lag, brott enligt lagen

(2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser, uppvigling som bestått i en omedelbar och offentlig uppmaning att begå folkmord eller om brottet riktats mot Internationella brottmålsdomstolens rättskipning, eller

osann eller ovarsam utsaga inför en internationell domstol, brott enligt lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser, uppvigling som bestått i en omedelbar och offentlig uppmaning att begå folkmord eller om brottet riktats mot Internationella brottmålsdomstolens rättskipning,

brott enligt terroristbrottslagen (2021:000) eller brott enligt annan lag som begås med sådant uppsåt som avses i 12 § terroristbrottslagen, eller

7. om det lindrigaste straff som i svensk lag är stadgat för brottet är fängelse i fyra år eller däröver.

35 kap.

2 §4

Bestämmelserna i detta kapitel om bortfallande av påföljd gäller inte för

1. mord eller dråp enligt 3 kap. 1 eller 2 §,

2. folkmord, brott mot mänskligheten eller grov krigsförbrytelse enligt 1, 2 eller 11 § lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser,

3. terroristbrott enligt 3 § 1

eller 2 jämförd med 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, eller

3. terroristbrott enligt 4 §

första stycket terroristbrottslagen (2021:000), eller

4. försök till dessa brott. Har någon begått brott som avses i första stycket innan han eller hon fyllt tjugoett år, gäller dock bestämmelserna om bortfallande av påföljd i detta kapitel.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

4 Senaste lydelse 2014:407.

SOU 2019:49 Författningsförslag

51

2. Bestämmelsen i 35 kap. 2 § första stycket i den nya lydelsen tillämpas även på brott som har begåtts före ikraftträdandet, om inte möjligheten att döma till påföljd har bortfallit dessförinnan enligt äldre bestämmelser.

Författningsförslag SOU 2019:49

52

1.3 Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs att 27 kap.2 och 33 §§rättegångsbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

27 kap.

2 §5

En skriftlig handling får inte tas i beslag om

1. den kan antas innehålla uppgifter som en befattningshavare eller någon annan som avses i 36 kap. 5 § inte får höras som vittne om, och

2. handlingen innehas av honom eller henne eller av den som tystnadsplikten gäller till förmån för.

Ett skriftligt meddelande mellan den misstänkte och en närstående som avses i 36 kap. 3 §, eller mellan sådana närstående inbördes, får tas i beslag hos den misstänkte eller en närstående endast vid en förundersökning om

1. ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år,

2. sabotage eller grovt sabotage enligt 13 kap. 4 eller 5 § brottsbalken,

3. mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, kapning, sjö- eller luftfartssabotage eller flygplatssabotage enligt 13 kap. 1, 2, 3, 5 a eller 5 b § brottsbalken, om brottet innefattar sabotage enligt 4 § samma kapitel,

4. uppror, väpnat hot mot laglig ordning eller brott mot medborgerlig frihet enligt 18 kap. 1, 3 eller 5 § brottsbalken,

5. högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, grovt spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, mot främmande makt eller mot person enligt 19 kap. 1, 2, 5, 6, 7, 8, 10, 10 a eller 10 b § brottsbalken,

6. företagsspioneri enligt 26 § lagen (2018:558) om företagshemligheter, om det finns anledning att anta att gärningen har begåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning,

5 Senaste lydelse 2018:559.

SOU 2019:49 Författningsförslag

53

7. terroristbrott enligt 2 §

lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, brott enligt 3 eller 3 a § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall eller brott enligt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, eller

7. terroristbrott, samröre med

en terroristorganisation, finansiering av terrorism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism, utbildning för terrorism eller resa i terrorismsyfte enligt 4, 5, 6, 7, 8, 9 eller 10 § terroristbrottslagen (2021:000),

eller

8. försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i 2–7, om en sådan gärning är belagd med straff.

Ett beslut enligt andra stycket 2–8 får meddelas endast av rätten eller åklagaren.

Om åklagaren har beslutat om beslag enligt tredje stycket, ska han eller hon utan dröjsmål anmäla åtgärden hos rätten. I anmälan ska skälen för åtgärden anges. Rätten ska skyndsamt pröva ärendet. Om rätten finner att det inte finns skäl för åtgärden, ska den upphäva beslutet.

33 §6

Om det gäller sekretess enligt 15 kap. 1 eller 2 §, 18 kap. 1, 2 eller 3 § eller 35 kap. 1 eller 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) för uppgifter som avses i 32 §, ska en underrättelse enligt 31 § skjutas upp till dess att sekretess inte längre gäller.

Om det på grund av sekretess inte har kunnat lämnas någon underrättelse inom ett år från det att förundersökningen avslutades, behöver underrättelsen inte lämnas.

En underrättelse enligt 31 § ska inte lämnas, om förundersökningen angår

1. brott som avses i 13 kap. 1, 2, 3, 5 a eller 5 b § brottsbalken, om brottet innefattar sabotage enligt 4 § samma kapitel,

2. brott som avses i 13 kap. 4 eller 5 § brottsbalken,

3. brott som avses i 18 kap. 1, 3, 5 eller 6 § eller 19 kap. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 10 a, 10 b, 12 eller 13 § brottsbalken,

4. brott som avses i 3 eller 4 kap. brottsbalken, om brottet är av det slag som anges i 18 kap. 2 § eller 19 kap. 11 § samma balk,

6 Senaste lydelse 2018:559.

Författningsförslag SOU 2019:49

54

5. brott som avses i 26 § lagen (2018:558) om företagshemligheter, om det finns anledning att anta att gärningen har begåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning,

6. brott som avses i 2 § lagen

(2003:148) om straff för terroristbrott, 3 eller 3 a § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall eller lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, eller

6. brott som avses i 4, 5, 6, 7,

7. försök, förberedelse eller stämpling till brott som anges i 1–6 eller underlåtenhet att avslöja sådant brott, om gärningen är belagd med straff.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

SOU 2019:49 Författningsförslag

55

1.4 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1991:572 ) om särskild utlänningskontroll

Härigenom föreskrivs att 1 och 19 §§ lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §7

En utlänning får utvisas ur landet enligt denna lag, om det

1. är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet, eller

2. med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott enligt 2 §

lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller försök, förbe-

redelse eller stämpling till sådant brott.

2. med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott enligt 4 §

eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott.

19 §8

Utlänningen får underkastas husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning, om det är av betydelse för att utreda om utlänningen eller en organisation eller grupp som han eller hon tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om

straff för terroristbrott. Det är

också tillåtet att ta fingeravtryck av utlänningen och fotografera honom eller henne.

Utlänningen får underkastas husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning, om det är av betydelse för att utreda om utlänningen eller en organisation eller grupp som han eller hon tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder terroristbrott enligt 4 § terroristbrottslagen

(2021:000). Det är också tillåtet

att ta fingeravtryck av utlänningen och fotografera honom eller henne.

7 Senaste lydelse 2009:1545. 8 Senaste lydelse 2014:589.

Författningsförslag SOU 2019:49

56

Säkerhetspolisen eller Polismyndigheten beslutar om åtgärder enligt första stycket. I fråga om sådana åtgärder gäller i övrigt 28 kap. rättegångsbalken i tillämpliga delar.

Denna lag trädet i kraft den 1 juli 2021.

SOU 2019:49 Författningsförslag

57

1.5 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1991:1129 ) om rättspsykiatrisk vård

Härigenom föreskrivs att 8 § lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 §9

Vid sluten rättspsykiatrisk vård enligt denna lag gäller, om inte annat anges i 8 a §, i tillämpliga delar bestämmelserna i 1824 §§ lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård.

I fråga om den som är anhållen, häktad eller intagen i eller ska förpassas till kriminalvårdsanstalt får Kriminalvården i särskilda fall, om det behövs från ordnings- eller säkerhetssynpunkt, besluta om särskilda inskränkningar i rätten att ta emot eller skicka försändelser, att ta emot besök eller att stå i förbindelse med utomstående genom elektronisk kommunikation. I fråga om den som är intagen i eller ska förpassas till ett särskilt ungdomshem till följd av en dom på sluten ungdomsvård enligt 32 kap. 5 § brottsbalken får Statens institutionsstyrelse fatta motsvarande beslut. Försändelser som avses i 3 kap. 6 § häkteslagen (2010:611) från den som är häktad eller anhållen, försändelser som avses i 7 kap. 6 § fängelselagen (2010:610) från den som är intagen liksom brev som avses i 19 § andra stycket lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ska dock alltid vidarebefordras utan föregående granskning.

I fråga om den som ges rättspsykiatrisk vård efter beslut av domstol eller som är intagen i kriminalvårdsanstalt får regeringen i särskilda fall, om det behövs med hänsyn till rikets säkerhet eller till risken för att denne under vistelsen på sjukvårdsinrättningen medverkar till terroristbrott enligt 2 § lagen

(2003:148) om straff för terroristbrott, besluta om särskilda in-

I fråga om den som ges rättspsykiatrisk vård efter beslut av domstol eller som är intagen i kriminalvårdsanstalt får regeringen i särskilda fall, om det behövs med hänsyn till rikets säkerhet eller till risken för att denne under vistelsen på sjukvårdsinrättningen medverkar till terroristbrott enligt 4 § terrorist-

om särskilda inskränkningar i

9 Senaste lydelse 2014:523.

Författningsförslag SOU 2019:49

58

skränkningar i rätten att ta emot eller skicka försändelser, ta emot besök eller stå i förbindelse med utomstående genom elektronisk kommunikation.

rätten att ta emot eller skicka försändelser, ta emot besök eller stå i förbindelse med utomstående genom elektronisk kommunikation.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

SOU 2019:49 Författningsförslag

59

1.6 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1998:112 ) om ansvar för elektroniska anslagstavlor

Härigenom föreskrivs att 5 och 7 §§ lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 §10

Om en användare sänder in ett meddelande till en elektronisk anslagstavla ska den som tillhandahåller tjänsten ta bort meddelandet från tjänsten eller på annat sätt förhindra vidare spridning av meddelandet, om

1. meddelandets innehåll uppenbart är sådant som avses i bestämmelserna om

a) olaga hot i 4 kap. 5 § brottsbalken,

b) olaga integritetsintrång i 4 kap. 6 c § brottsbalken,

c) uppvigling i 16 kap. 5 § brottsbalken,

d) hets mot folkgrupp i 16 kap. 8 § brottsbalken,

e) barnpornografibrott i 16 kap. 10 a § brottsbalken,

f) olaga våldsskildring i 16 kap. 10 c § brottsbalken, eller

g) offentlig uppmaning i 3 §

lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, eller

g) offentlig uppmaning till

2. det är uppenbart att användaren har gjort intrång i upphovsrätt eller i rättighet som skyddas genom föreskrift i 5 kap. lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk genom att sända in meddelandet.

För att kunna fullgöra sin skyldighet enligt första stycket har den som tillhandahåller tjänsten rätt att ta del av meddelanden som förekommer i tjänsten.

Skyldigheten enligt första stycket och rätten enligt andra stycket gäller också den som på tillhandahållarens uppdrag har uppsikt över tjänsten.

10 Senaste lydelse 2018:1314.

Författningsförslag SOU 2019:49

60

7 §11

Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot 5 § första stycket döms till böter eller fängelse i högst sex månader eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst två år. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

Första stycket tillämpas inte, om det för gärningen kan dömas till ansvar enligt brottsbalken, lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk eller lagen (2010:299) om

straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet.

Första stycket tillämpas inte, om det för gärningen kan dömas till ansvar enligt brottsbalken, lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk eller terroristbrottslagen

Brott enligt första stycket får i de fall meddelandets innehåll är sådant som avses i bestämmelsen i 4 kap. 6 c § brottsbalken om olaga integritetsintrång åtalas av åklagare endast om målsäganden anger brottet till åtal eller om åtal är påkallat från allmän synpunkt.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

11 Senaste lydelse 2018:1314.

SOU 2019:49 Författningsförslag

61

1.7 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1998:293 ) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 5 § lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap.

5 §12

En försäkringsgivare från tredje land ska beviljas koncession och dess företrädare ska godkännas, om ansökan uppfyller de krav som ställs i 4 § och

1. den planerade verksamheten kan antas komma att uppfylla kraven i denna lag och andra författningar som reglerar verksamheten,

2. den som kommer att ha ett sådant kvalificerat innehav i en försäkringsgivare som avses i 1 kap. 11 § aktiebolagslagen (2005:551) bedöms lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av en försäkringsgivare, och

3. den som avses vara företrädare för försäkringsgivaren eller, i de fall där företrädaren är en juridisk person, vara dess ombud har tillräckliga insikter och erfarenheter för att delta i ledningen hos en försäkringsgivare och även i övrigt är lämplig för en sådan uppgift.

Vid bedömningen enligt första stycket 2 av om en innehavare är lämplig ska dennes anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas om det finns skäl att anta att

1. innehavaren kommer att motverka att försäkringsgivarens verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar verksamheten, eller

2. innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller

4 § lagen ( 2002:444 ) om straff för finansiering av särskilt allvarlig

b) finansiering av terrorism

enligt 6 § terroristbrottslagen (2021:000) eller försök till sådant

12 Senaste lydelse 2017:640.

Författningsförslag SOU 2019:49

62

brottslighet i vissa fall, såvitt avser brott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.

brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

Koncession får inte vägras av det skälet att det inte behövs någon ytterligare försäkringsgivare.

Koncession beviljas tills vidare eller, om det finns särskilda omständigheter, för bestämd tid, högst tio år, och därutöver till det löpande räkenskapsårets slut.

Koncession ska meddelas i enlighet med den indelning som anges i 2 kap.11 och 12 §§försäkringsrörelselagen (2010:2043).

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

SOU 2019:49 Författningsförslag

63

1.8 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2000:1225 ) om straff för smuggling

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §13

Denna lag innehåller bestämmelser om ansvar m.m. för gärningar som rör införsel till eller utförsel från landet av varor. Har det i lag eller annan författning föreskrivits straff för den som bryter mot ett förbud mot eller villkor för att föra in eller ut en vara, gäller i stället bestämmelserna i den författningen om inget annat är föreskrivet.

I 19–22, 25 a–27 och 32 §§ finns särskilda bestämmelser om befogenheter för att förhindra, utreda och beivra brott enligt denna lag eller brott, som rör införsel till eller utförsel från landet av varor, enligt någon av de författningar som nämns i tredje stycket. Befogenheterna gäller även vid sådana brott enligt narkotikastrafflagen (1968:64) som avses i 12 § tredje stycket samt vid sådana terroristbrott som av-

ses i 3 § 21 jämförd med 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Befogenheten enligt 32 §

att väcka åtal eller besluta om förverkande gäller dock inte vid brott enligt narkotikastrafflagen eller lagen om straff för terrorist-

brott.

I 19–22, 25 a–27 och 32 §§ finns särskilda bestämmelser om befogenheter för att förhindra, utreda och beivra brott enligt denna lag eller brott, som rör införsel till eller utförsel från landet av varor, enligt någon av de författningar som nämns i tredje stycket. Befogenheterna gäller även vid sådana brott enligt narkotikastrafflagen (1968:64) som avses i 12 § tredje stycket samt vid terroristbrott enligt 4 § terrorist-

brottslagen (2021:000) som begås genom smuggling eller grov smuggling enligt 3 eller 5 §. Befogen-

heten enligt 32 § att väcka åtal eller besluta om förverkande gäller dock inte vid brott enligt narkotikastrafflagen eller terro-

ristbrottslagen.

De författningar som avses i andra stycket är lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, lagen (1998:506) om punktskattekontroll

13 Senaste lydelse 2018:1315.

Författningsförslag SOU 2019:49

64

av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter, lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, tullagen (2016:253) samt lagen (2006:1329) om handel med vissa varor som kan användas till dödsstraff eller tortyr, m.m.

Bestämmelserna i 19–22, 25 a och 26 §§ samt 27 § första och tredje styckena, när det gäller kroppsvisitation, och bestämmelserna i 32 § gäller också vid brott som avses i 24 §§skattebrottslagen (1971:69), om brottet rör underlåtenhet att lämna deklaration enligt 26 kap. 8 § 2 eller 37 § skatteförfarandelagen (2011:1244).

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

SOU 2019:49 Författningsförslag

65

1.9 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2004:46 ) om värdepappersfonder

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 2 § och 11 kap.3 och 7 §§ lagen (2004:46) om värdepappersfonder14 ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

2 §15

Vid bedömningen enligt 1 § 3 av om en innehavare är lämplig ska dennes anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas om det finns skäl att anta att

1. innehavaren kommer att motverka att fondbolagets verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar bolagets verksamhet, eller

2. innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller

4 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, såvitt avser brott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.

b) finansiering av terrorism

enligt 6 § terroristbrottslagen (2021:000) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

Om den som kommer att ha ett kvalificerat innehav i bolaget är ett blandat finansiellt holdingföretag ska det vid bedömningen av innehavarens anseende särskilt beaktas om dess ledning uppfyller de krav som ställs på ledningen i ett sådant företag enligt 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat.

Om bolaget har eller kan förväntas komma att få nära förbindelser med någon annan, får tillstånd ges bara om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av bolaget.

Om förvaringsinstitutet är en i Sverige etablerad filial till ett kreditinstitut med säte i ett annat land inom EES, får Finansinspektionen som ett villkor för tillståndet föreskriva att de tillgångar som ingår i en värdepappersfond ska förvaras här i landet. Detta gäller

14 Senaste lydelse av lagens rubrik 2013:563. 15 Senaste lydelse 2017:645.

Författningsförslag SOU 2019:49

66

dock inte om tillgångarna ska förvaras hos ett utländskt förvaringsinstitut enligt 3 kap. 2 § tredje stycket.

11 kap.

3 §16

Tillstånd ska ges till förvärv som avses i 1 §, om förvärvaren bedöms lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett fondbolag och det kan antas att det tilltänkta förvärvet är ekonomiskt sunt. Hänsyn ska tas till förvärvarens sannolika påverkan på verksamheten i fondbolaget.

Vid bedömningen enligt första stycket ska förvärvarens anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas

1. om den som till följd av förvärvet kommer att ingå i styrelsen för fondbolaget eller vara verkställande direktör i detta bolag eller vara ersättare för någon av dem, har tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av ett fondbolag och även i övrigt är lämplig för en sådan uppgift,

2. om det finns skäl att anta att förvärvaren kommer att motverka att fondbolagets verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med denna lag och andra författningar som reglerar bolagets verksamhet, och

3. om det finns skäl att anta att förvärvet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller

4 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, såvitt avser brott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.

b) finansiering av terrorism

enligt 6 § terroristbrottslagen (2021:000) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

Om förvärvaren är ett blandat finansiellt holdingföretag, ska det vid bedömningen av förvärvarens anseende särskilt beaktas om dess ledning uppfyller de krav som ställs på ledningen i ett sådant företag enligt 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat.

Om förvärvet skulle leda till nära förbindelser mellan fondbolaget och någon annan, ska tillstånd ges bara om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av bolaget.

16 Senaste lydelse 2017:645.

SOU 2019:49 Författningsförslag

67

7 §17

Finansinspektionen får besluta att ägaren till ett kvalificerat innehav av aktier vid stämman inte får företräda fler aktier än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat

1. om ägaren motverkar eller kan antas komma att motverka att fondbolagets verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar bolagets verksamhet,

2. om ägaren i väsentlig utsträckning har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet,

3. om ägaren är ett blandat finansiellt holdingföretag och dess ledning inte uppfyller de krav som ställs på ledningen i ett sådant företag enligt 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat, eller

4. om det finns skäl att anta att innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller

4 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, såvitt avser brott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.

b) finansiering av terrorism

enligt 6 § terroristbrottslagen (2021:000) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

Om den som har ett kvalificerat innehav av aktier inte har ansökt om tillstånd till ett förvärv som avses i 1 §, får Finansinspektionen besluta att innehavaren vid stämman inte får företräda aktierna till den del de omfattas av ett krav på tillstånd.

Om någon i strid med ett beslut av Finansinspektionen har ett kvalificerat innehav av aktier, får innehavaren inte företräda aktierna vid stämman till den del innehavet står i strid med beslutet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

17 Senaste lydelse 2017:645.

Författningsförslag SOU 2019:49

68

1.10 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2004:297 ) om bank- och finansieringsrörelse

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 2 § och 14 kap.2 och 6 §§ lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

2 §18

Ett svenskt företag ska ges tillstånd att driva bankrörelse eller finansieringsrörelse, om

1. bolagsordningen, stadgarna eller reglementet stämmer överens med denna lag och andra författningar och i övrigt innehåller de särskilda bestämmelser som behövs med hänsyn till omfattningen och arten av den planerade verksamheten,

2. det finns skäl att anta att den planerade rörelsen kommer att drivas enligt bestämmelserna i denna lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet,

3. den som har eller kan förväntas komma att få ett kvalificerat innehav i företaget bedöms lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett kreditinstitut,

4. den som ska ingå i styrelsen för företaget eller vara verkställande direktör i det, eller vara ersättare för någon av dem, har tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av ett kreditinstitut och även i övrigt är lämplig för en sådan uppgift, och

5. styrelsen i sin helhet har tillräckliga kunskaper och erfarenheter för att leda företaget.

Vid bedömningen enligt första stycket 3 av om en innehavare är lämplig ska dennes anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas om det finns skäl att anta att

1. innehavaren kommer att motverka att kreditinstitutets verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet, eller

18 Senaste lydelse 2014:982.

SOU 2019:49 Författningsförslag

69

2. innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap.

5 § 6 lagen (2009:62) om åtgär-

der mot penningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller

4 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, såvitt avser brott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.

a) penningtvätt enligt 1 kap.

6 § lagen (2017:630) om åtgärder

mot penningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) finansiering av terrorism

enligt 6 § terroristbrottslagen (2021:000) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

Om den som kommer att ha ett kvalificerat innehav i företaget är ett finansiellt holdingföretag eller ett blandat finansiellt holdingföretag, ska det vid bedömningen av innehavarens anseende särskilt beaktas om dess ledning uppfyller de krav som ställs på ledningen i ett sådant företag enligt 3 kap. 5 § lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag respektive 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat.

Om företaget har eller kan förväntas komma att få nära förbindelser med någon annan, får tillstånd ges bara om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av företaget.

14 kap.

2 §19

Tillstånd ska ges till förvärv som avses i 1 §, om förvärvaren bedöms lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett kreditinstitut och det kan antas att det tilltänkta förvärvet är ekonomiskt sunt. Hänsyn ska tas till förvärvarens sannolika påverkan på verksamheten i kreditinstitutet.

Vid bedömningen enligt första stycket ska förvärvarens anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas

1. om den som till följd av förvärvet kommer att ingå i styrelsen för kreditinstitutet eller vara verkställande direktör i det, eller vara ersättare för någon av dem, har tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av ett kreditinstitut och även i övrigt är lämplig för en sådan uppgift samt om styrelsen i sin helhet har tillräckliga kunskaper och erfarenheter för att leda institutet,

19 Senaste lydelse 2017:646.

Författningsförslag SOU 2019:49

70

2. om det finns skäl att anta att förvärvaren kommer att motverka att kreditinstitutets rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med denna lag och andra författningar som reglerar institutets verksamhet, och

3. om det finns skäl att anta att förvärvet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller

4 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, såvitt avser brott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.

b) finansiering av terrorism

enligt 6 § terroristbrottslagen (2021:000) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

Om förvärvaren är ett finansiellt holdingföretag eller ett blandat finansiellt holdingföretag ska det vid bedömningen av förvärvarens anseende särskilt beaktas om dess ledning uppfyller de krav som ställs på ledningen i ett sådant företag enligt 3 kap. 5 § lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag respektive 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat.

Om förvärvet skulle leda till nära förbindelser mellan kreditinstitutet och någon annan, får tillstånd ges bara om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av institutet.

6 §20

Finansinspektionen får besluta att den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i ett kreditinstitut vid stämman inte får företräda fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat

1. om innehavaren motverkar eller kan antas komma att motverka att kreditinstitutets verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar institutets verksamhet,

2. om innehavaren i väsentlig utsträckning har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet,

3. om innehavaren är ett finansiellt holdingföretag eller ett blandat finansiellt holdingföretag och dess ledning inte uppfyller de krav

20 Senaste lydelse 2017:646.

SOU 2019:49 Författningsförslag

71

som ställs på ledningen i ett sådant företag enligt 3 kap. 5 § lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag respektive 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat, eller

4. om det finns skäl att anta att innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller

4 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, såvitt avser brott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.

b) finansiering av terrorism

enligt 6 § terroristbrottslagen (2021:000) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

Om den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar inte har ansökt om tillstånd till ett förvärv som avses i 1 §, får Finansinspektionen besluta att innehavaren vid stämman inte får företräda aktierna eller andelarna till den del de omfattas av ett krav på tillstånd.

Om någon i strid med ett beslut av Finansinspektionen har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar, får innehavaren inte företräda aktierna eller andelarna vid stämman till den del innehavet står i strid med beslutet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

Författningsförslag SOU 2019:49

72

1.11 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

1 §21

I detta kapitel finns bestämmelser om avvisning och utvisning. Bestämmelser om utvisning på grund av brott finns i 8 a kap. Bestämmelser om utvisning av hänsyn till rikets säkerhet och på grund av befarad brottslighet enligt lagen (2003:148) om straff

för terroristbrott finns i lagen

(1991:572) om särskild utlänningskontroll.

Bestämmelser om utvisning av hänsyn till rikets säkerhet och på grund av befarad brottslighet enligt

(2021:000) finns i lagen (1991:572)

om särskild utlänningskontroll.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

21 Senaste lydelse 2014:198.

SOU 2019:49 Författningsförslag

73

1.12 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2006:343 ) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §22

I denna lag finns bestämmelser om Försvarsmaktens stöd till Polismyndigheten och Säkerhetspolisen vid terrorismbekämpning i form av insatser som kan innebära användning av våld eller tvång mot enskilda.

Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen får begära sådant stöd om

1. stödet behövs för att förhindra eller på annat sätt ingripa mot en handling som kan utgöra

brott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott,

1. stödet behövs för att förhindra eller på annat sätt ingripa mot en handling som kan utgöra

terroristbrott enligt4 § terroristbrottslagen (2021:000) eller försök, förberedelse eller stämpling till eller underlåtenhet att avslöja eller förhindra sådant brott,

2. ingripandet kräver resurser av särskilt slag som varken Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen har tillgång till, och

3. regeringen har lämnat sitt medgivande. Polismyndigheten och Säkerhetspolisen ska samråda med varandra innan regeringens medgivande begärs.

Regeringens medgivande behövs inte i sådana brådskande fall som kan innebära fara för människors liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom. Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen ska i ett sådant fall omedelbart underrätta regeringen om att stöd har begärts. Den myndighet som begärt stödet ska även underrätta den andra myndigheten om detta. Regeringen ska pröva om beslutet att begära stöd ska undanröjas eller bestå.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

22 Senaste lydelse 2014:596.

Författningsförslag SOU 2019:49

74

1.13 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2007:258 ) om behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 10 § lagen (2007:258) om behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

10 §23

Uppgifter om en person får behandlas för de ändamål som anges i 9 § endast om

1. uppgifterna ger grundad anledning att anta att personen har utövat eller kan komma att utöva verksamhet som innefattar brott som kan hota rikets säkerhet eller terroristbrott enligt 2 §

lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller motsvarande

brottslighet enligt tidigare lagstiftning,

1. uppgifterna ger grundad anledning att anta att personen har utövat eller kan komma att utöva verksamhet som innefattar brott som kan hota rikets säkerhet eller terroristbrott enligt 4 §

eller motsvarande brottslighet enligt tidigare lagstiftning,

2. uppgifterna ger grundad anledning att anta att personen har utövat eller kan komma att utöva underrättelseverksamhet riktad mot Försvarsmakten och dess säkerhetsintressen,

3. uppgifterna ger grundad anledning att anta att personen utövar annan säkerhetshotande verksamhet än som avses i 1 och som innefattar brott eller åsidosättande av åligganden i anställning hos Försvarsmakten, och det finns särskilda skäl till att uppgifterna ska behandlas,

4. personen har lämnat uppgifter om säkerhetshotande verksamhet och personuppgifterna är nödvändiga för att bedöma personens trovärdighet, eller

23 Senaste lydelse 2018:590.

SOU 2019:49 Författningsförslag

75

5. uppgifterna avser information som har framkommit i samband med att en person har genomgått registerkontroll eller särskild personutredning enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585).

Uppgifter om en person ska förses med upplysning om på vilken av de i första stycket angivna grunderna uppgiften behandlas. Om behandlingen av en personuppgift föranleds av något annat än antagande om att personen har utövat eller kommer att utöva brottslig verksamhet ska det särskilt anges att personen inte är misstänkt för brottslig verksamhet, om det inte på annat sätt klart framgår att sådan misstanke inte finns. Uppgifter om en person som inte heller kan antas ha utövat eller komma att utöva annan säkerhetshotande verksamhet ska förses med en särskild upplysning om detta, om det inte på annat sätt klart framgår att sådant antagande inte finns.

Uppgifter om en person som avses i första stycket 1–3 ska förses med en upplysning om uppgiftslämnarens trovärdighet och uppgifternas riktighet i sak.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

Författningsförslag SOU 2019:49

76

1.14 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2007:528 ) om värdepappersmarknaden

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 2 §, 12 kap. 3 §, 19 kap. 4 § och 24 kap.3 och 7 §§ lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

2 §24

Vid bedömningen enligt 1 § första stycket 4 av om en innehavare är lämplig ska dennes anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas om det finns skäl att anta att

1. innehavaren kommer att motverka att värdepappersbolagets verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet, eller

2. innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap.

5 § 6 lagen (2009:62) om åtgärder

mot penningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller

4 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, såvitt avser brott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.

a) penningtvätt enligt 1 kap.

6 § lagen (2017:630) om åtgärder

mot penningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) finansiering av terrorism

enligt 6 § terroristbrottslagen (2021:000) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

Om den som kommer att ha ett kvalificerat innehav i bolaget är ett finansiellt holdingföretag eller ett blandat finansiellt holdingföretag ska det vid bedömningen av innehavarens anseende särskilt beaktas om dess ledning uppfyller de krav som ställs på ledningen i ett sådant företag enligt 3 kap. 5 § lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag respektive 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat.

Om bolaget har eller kan förväntas komma att få nära förbindelser med någon annan, får tillstånd ges bara om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av värdepappersbolaget.

24 Senaste lydelse 2014:985.

SOU 2019:49 Författningsförslag

77

12 kap.

3 §25

Vid bedömningen enligt 2 § 3 av om en innehavare är lämplig ska dennes anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas om det finns skäl att anta att

1. innehavaren kommer att motverka att börsens verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet, eller

2. innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap.

5 § 6 lagen (2009:62) om åtgär-

der mot penningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller

4 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, såvitt avser brott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.

a) penningtvätt enligt 1 kap.

6 § lagen (2017:630) om åtgärder

mot penningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) finansiering av terrorism

enligt 6 § terroristbrottslagen (2021:000) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

19 kap.

4 §26

Vid bedömningen enligt 3 § 3 av om en innehavare är lämplig ska dennes anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas om det finns skäl att anta att

1. innehavaren kommer att motverka att clearingorganisationens verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet, eller

2. innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap.

5 § 6 lagen (2009:62) om åtgär-

der mot penningtvätt och finansiering av terrorism, eller

a) penningtvätt enligt 1 kap.

6 § lagen (2017:630) om åtgärder

mot penningtvätt och finansiering av terrorism, eller

25 Senaste lydelse 2009:365. 26 Senaste lydelse 2009:365.

Författningsförslag SOU 2019:49

78

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller

4 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, såvitt avser brott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.

b) finansiering av terrorism enligt

6 § terroristbrottslagen (2021:000) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

24 kap.

3 §27

Tillstånd ska ges till förvärv som avses i 1 §, om förvärvaren bedöms lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett värdepappersbolag, en börs eller en clearingorganisation och det kan antas att det tilltänkta förvärvet är ekonomiskt sunt. Hänsyn ska tas till förvärvarens sannolika påverkan på verksamheten i värdepappersbolaget, börsen eller clearingorganisationen.

Vid bedömningen enligt första stycket ska förvärvarens anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas

1. om den som till följd av förvärvet kommer att ingå i styrelsen för värdepappersbolaget, börsen eller clearingorganisationen eller vara verkställande direktör i detta företag, eller vara ersättare för någon av dem, har tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av ett värdepappersbolag, en börs eller en clearingorganisation och även i övrigt är lämplig för en sådan uppgift samt om styrelsen i sin helhet har tillräckliga kunskaper och erfarenheter för att leda företaget,

2. om det finns skäl att anta att förvärvaren kommer att motverka att värdepappersbolagets, börsens eller clearingorganisationens rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med denna lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet, och

3. om det finns skäl att anta att förvärvet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, eller

27 Senaste lydelse 2017:650.

SOU 2019:49 Författningsförslag

79

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller

4 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, såvitt avser brott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.

b) finansiering av terrorism

enligt 6 § terroristbrottslagen (2021:000) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

Om det är fråga om ett värdepappersbolag och förvärvaren är ett finansiellt holdingföretag eller ett blandat finansiellt holdingföretag ska det vid bedömningen av förvärvarens anseende särskilt beaktas om dess ledning uppfyller de krav som ställs på ledningen i ett sådant företag enligt 3 kap. 5 § lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag respektive 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat.

Om förvärvet av aktier i ett värdepappersbolag skulle leda till nära förbindelser mellan bolaget och någon annan, ska tillstånd ges bara om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av bolaget.

7 §28

Finansinspektionen får besluta att ägaren till ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar vid stämman inte får företräda fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat

1. om ägaren motverkar eller kan antas komma att motverka att värdepappersbolagets, börsens eller clearingorganisationens verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet,

2. om ägaren i väsentlig utsträckning har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet,

3. om ägaren, när det är fråga om ett värdepappersbolag, är ett finansiellt holdingföretag eller ett blandat finansiellt holdingföretag och dess ledning inte uppfyller de krav som ställs på ledningen i ett sådant företag enligt 3 kap. 5 § lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag respektive 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat, eller

28 Senaste lydelse 2017:650.

Författningsförslag SOU 2019:49

80

4. om det finns skäl att anta att innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller

4 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, såvitt avser brott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.

b) finansiering av terrorism

enligt 6 § terroristbrottslagen (2021:000) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

Om den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar inte har ansökt om tillstånd till ett förvärv som avses i 1 §, får Finansinspektionen besluta att innehavaren vid stämman inte får företräda aktierna eller andelarna till den del de omfattas av ett krav på tillstånd.

Om någon i strid med ett beslut av Finansinspektionen har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar, får innehavaren inte företräda aktierna eller andelarna vid stämman till den del innehavet står i strid med beslutet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

SOU 2019:49 Författningsförslag

81

1.15 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2007:979 ) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §29

Tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. 19 § första och andra styckena rättegångsbalken eller hemlig kameraövervakning enligt 27 kap. 20 a § första stycket rättegångsbalken får meddelas om det med hänsyn till omständigheterna finns en påtaglig risk för att en person kommer att utöva brottslig verksamhet som innefattar

1. sabotage eller grovt sabotage enligt 13 kap. 4 eller 5 § brottsbalken,

2. mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, kapning, sjö- eller luftfartssabotage eller flygplatssabotage enligt 13 kap. 1, 2, 3, 5 a eller 5 b § brottsbalken, om brottet innefattar sabotage enligt 4 § samma kapitel,

3. uppror, väpnat hot mot laglig ordning eller brott mot medborgerlig frihet enligt 18 kap. 1, 3 eller 5 § brottsbalken,

4. högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller grov olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, mot främmande makt eller mot person enligt 19 kap. 1, 2, 5, 6 eller 8 § eller 10 § andra stycket, 10 a § andra stycket eller 10 b § andra stycket brottsbalken,

5. företagsspioneri enligt 26 § lagen (2018:558) om företagshemligheter, om det finns anledning att anta att den brottsliga verksamheten kommer att utövas på uppdrag av eller understödjas av en främmande makt eller av någon som kommer att agera för en främmande makts räkning,

29 Senaste lydelse 2018:560.

Författningsförslag SOU 2019:49

82

6. terroristbrott enligt 2 §

lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, grovt brott enligt 3 § andra stycket lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall eller grovt brott enligt 6 § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, eller

6. terroristbrott, samröre med

en terroristorganisation, finansiering av terrorism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism eller utbildning för terrorism enligt 4 §, 5 § andra stycket, 6 § andra stycket, 7 § andra stycket, 8 § andra stycket eller 9 § andra stycket terroristbrottslagen (2021:000),

eller

7. mord, dråp, grov misshandel, synnerligen grov misshandel, människorov eller olaga frihetsberövande enligt 3 kap. 1, 2 eller 6 § eller 4 kap. 1 § eller 2 § första stycket brottsbalken i avsikt att påverka offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd.

Tillstånd enligt första stycket får också meddelas om det finns en påtaglig risk för att det inom en organisation eller grupp kommer att utövas brottslig verksamhet som avses i första stycket och det kan befaras att en person som tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen medvetet kommer att främja denna verksamhet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

SOU 2019:49 Författningsförslag

83

1.16 Förslag till lag om ändring i skyddslagen (2010:305)

Härigenom föreskrivs att 1 § skyddslagen (2010:305) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Denna lag innehåller bestämmelser om vissa åtgärder till förstärkt skydd för byggnader, andra anläggningar, områden och andra objekt mot

1. sabotage,

2. terroristbrott enligt 2 § lagen

(2003:148) om straff för terroristbrott,

2. terroristbrott enligt 4 § ter-

3. spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret, och

4. grovt rån.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

Författningsförslag SOU 2019:49

84

1.17 Förslag till lag om ändring i fängelselagen (2010:610)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 11 § och 13 kap. 6 §fängelselagen (2010:610) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

11 §

Regeringen får när det gäller en viss intagen besluta om undantag från bestämmelserna i detta kapitel, om det behövs med hänsyn till rikets säkerhet eller risken för att den intagne under verkställigheten i anstalt medverkar till terroristbrott enligt

2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.

Regeringen får när det gäller en viss intagen besluta om undantag från bestämmelserna i detta kapitel, om det behövs med hänsyn till rikets säkerhet eller risken för att den intagne under verkställigheten i anstalt medverkar till terroristbrott enligt

13 kap.

6 §

Regeringen får när det gäller en viss intagen besluta att ett ärende om vistelse utanför anstalt ska överlämnas till regeringens prövning, om det behövs med hänsyn till rikets säkerhet eller risken för att den intagne under verkställigheten medverkar till terroristbrott enligt 2 §

lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.

Regeringen får när det gäller en viss intagen besluta att ett ärende om vistelse utanför anstalt ska överlämnas till regeringens prövning, om det behövs med hänsyn till rikets säkerhet eller risken för att den intagne under verkställigheten medverkar till terroristbrott enligt 4 §

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

SOU 2019:49 Författningsförslag

85

1.18 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2010:751 ) om betaltjänster

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 7 § lagen (2010:751) om betaltjänster ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

7 §30

Vid bedömningen enligt 3 § första stycket 4 och 6 § 3 av om en innehavare är lämplig ska dennes anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas om det finns skäl att anta att

1. innehavaren kommer att motverka att betaltjänstverksamheten drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet,

2. innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller

4 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, såvitt avser brott enligt lagen (2003:148) om terroristbrott.

b) finansiering av terrorism

enligt 6 § terroristbrottslagen (2021:000) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

Om företaget har eller kan förväntas komma att få nära förbindelser med någon annan, får tillstånd enligt 1 § ges bara om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av företaget.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

30 Senaste lydelse 2017:652.

Författningsförslag SOU 2019:49

86

1.19 Förslag till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (2010:2043)

Härigenom föreskrivs att 15 kap.5 och 14 §§försäkringsrörelselagen (2010:2043) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 kap.

5 §31

Vid bedömningen enligt 4 § ska följande beaktas:

1. förvärvarens anseende och kapitalstyrka,

2. om den som till följd av förvärvet kommer att ingå i styrelsen för försäkringsaktiebolaget eller vara verkställande direktör i det, eller vara ersättare för någon av dem, har tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av ett försäkringsaktiebolag och även i övrigt är lämplig för en sådan uppgift,

3. om det finns skäl att anta att förvärvaren kommer att motverka att försäkringsaktiebolagets verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med denna lag och andra författningar som reglerar bolagets verksamhet, och

4. om det finns skäl att anta att förvärvet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller

4 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, såvitt avser brott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.

b) finansiering av terrorism

enligt 6 § terroristbrottslagen (2021:000) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

31 Senaste lydelse 2017:653.

SOU 2019:49 Författningsförslag

87

14 §32

Finansinspektionen får besluta att ägaren till ett kvalificerat innehav av aktier vid stämman inte får företräda fler aktier än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat

1. om ägaren motverkar eller kan antas komma att motverka att försäkringsaktiebolagets verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar bolagets verksamhet,

2. om ägaren i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet,

3. om ägaren är ett försäkringsholdingföretag eller ett blandat finansiellt holdingföretag och dess ledning inte uppfyller de krav som ställs på ledningen i ett sådant företag enligt 9 kap. 10 § denna lag respektive 5 kap. 16 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat, eller

4. om det finns skäl att anta att innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller

4 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, såvitt avser brott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.

b) finansiering av terrorism

enligt 6 § terroristbrottslagen (2021:000) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

Om ägaren till ett kvalificerat innehav av aktier inte har ansökt om tillstånd till ett förvärv som avses i 1 eller 2 §, får Finansinspektionen besluta att ägaren vid stämman inte får företräda aktierna till den del de omfattas av ett krav på tillstånd.

Om någon i strid med ett beslut av Finansinspektionen har ett kvalificerat innehav av aktier, får innehavaren inte företräda aktierna vid stämman till den del innehavet står i strid med beslutet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

32 Senaste lydelse 2017:653.

Författningsförslag SOU 2019:49

88

1.20 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2011:755 ) om elektroniska pengar

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 7 § lagen (2011:755) om elektroniska pengar ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

7 §33

Vid bedömningen enligt 3 § 3 och 6 § första stycket 3 av om en innehavare är lämplig ska dennes anseende och kapitalstyrka beaktas. Det ska också beaktas om det finns skäl att anta att

1. innehavaren kommer att motverka att verksamheten med utgivning av elektroniska pengar drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet,

2. innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt enligt 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller

4 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, såvitt avser brott enligt lagen (2003:148) om terroristbrott.

b) finansiering av terrorism

enligt 6 § terroristbrottslagen (2021:000) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

Om företaget har eller kan förväntas komma att få nära förbindelser med någon annan, får tillstånd enligt 1 § ges bara om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av företaget.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

33 Senaste lydelse 2017:655.

SOU 2019:49 Författningsförslag

89

1.21 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2012:278 ) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §34

Uppgifter får hämtas in om omständigheterna är sådana att åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar

1. brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år,

2. sabotage enligt 13 kap. 4 § brottsbalken,

3. kapning, sjö- eller luftfartssabotage eller flygplatssabotage enligt 13 kap. 5 a § första eller andra stycket eller 5 b § första stycket brottsbalken, om brottet innefattar sabotage enligt 4 § samma kapitel,

4. brott mot medborgerlig frihet enligt 18 kap. 5 § brottsbalken,

5. spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller grov olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, mot främmande makt eller mot person enligt 19 kap. 5 eller 8 §, 10 § andra stycket, 10 a § andra stycket eller 10 b § andra stycket brottsbalken,

6. företagsspioneri enligt 26 § lagen (2018:558) om företagshemligheter, om det finns anledning att anta att den brottsliga verksamheten utövas på uppdrag av eller understöds av en främmande makt eller av någon som agerar för en främmande makts räkning,

34 Senaste lydelse 2019:499.

Författningsförslag SOU 2019:49

90

7. grovt brott enligt 3 § andra

stycket lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall eller grovt brott enligt 6 § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet,

7. samröre med en terrorist-

organisation, finansiering av terrorism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism eller utbildning för terrorism enligt 5 § andra stycket, 6 § andra stycket, 7 § andra stycket, 8 § andra stycket eller 9 § andra stycket terroristbrottslagen (2021:000),

8. grov misshandel eller olaga frihetsberövande enligt 3 kap. 6 § eller 4 kap. 2 § första stycketbrottsbalken i avsikt att påverka offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd.

Uppgifter får bara hämtas in om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den som åtgärden riktar sig mot eller för något annat motstående intresse.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

SOU 2019:49 Författningsförslag

91

1.22 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2014:275 ) om viss verksamhet med konsumentkrediter

Härigenom föreskrivs att 7 § lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 §35

Vid bedömningen enligt 6 § 3 av om en innehavare är lämplig ska innehavarens anseende beaktas. Det ska också beaktas om det finns skäl att anta att

1. innehavaren kommer att motverka att företagets verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet, eller

2. innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt som avses i 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller

4 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, såvitt avser brott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.

b) finansiering av terrorism

enligt 6 § terroristbrottslagen (2021:000) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

Om företaget har eller kan förväntas komma att få nära förbindelser med någon annan, får tillstånd ges bara om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av företaget.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

35 Senaste lydelse 2017:659.

Författningsförslag SOU 2019:49

92

1.23 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2014:799 ) om sprängämnesprekursorer

Härigenom föreskrivs att 14 § lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

14 §

I ringa fall ska det inte dömas till ansvar enligt denna lag. Till ansvar enligt 12 § första stycket eller enligt 13 § döms det inte om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt brottsbalken, lagen (2000:1225) om straff för smuggling eller lagen (2003:148)

om straff för terroristbrott.

Till ansvar enligt 12 § första stycket eller enligt 13 § döms det inte om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt brottsbalken, lagen (2000:1225) om straff för smuggling eller terroristbrotts-

lagen (2021:000).

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

SOU 2019:49 Författningsförslag

93

1.24 Förslag till lag om ändring i tullagen (2016:253)

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 3 § tullagen (2016:253) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

3 §

Ansvar för tullförseelse ska inte dömas ut, om gärningen är belagd med straff i brottsbalken, lagen (2000:1225) om straff för smuggling, lagen (2002:444) om

straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall eller lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.

Ansvar för tullförseelse ska inte dömas ut, om gärningen är belagd med straff i brottsbalken, lagen (2000:1225) om straff för smuggling eller terroristbrotts-

lagen (2021:000).

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

Författningsförslag SOU 2019:49

94

1.25 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2016:1024 ) om verksamhet med bostadskrediter

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3 § lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

3 §

Vid bedömningen enligt 2 § första stycket 3 av om en innehavare är lämplig ska innehavarens anseende beaktas. Det ska också beaktas om det finns skäl att anta att

1. innehavaren kommer att motverka att företagets verksamhet drivs på ett sätt som är förenligt med kraven i denna lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet, eller

2. innehavet har samband med eller kan öka risken för

a) penningtvätt som avses i 1 kap. 5 § 6 lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) brott enligt 2 § 2, 3 § eller

4 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, såvitt avser brott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.

a) penningtvätt enligt 1 kap.

6 § lagen (2017:630) om åtgärder

mot penningtvätt och finansiering av terrorism, eller

b) finansiering av terrorism

enligt 6 § terroristbrottslagen (2021:000) eller försök till sådant brott, avseende terroristbrott enligt 4 § samma lag.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

SOU 2019:49 Författningsförslag

95

1.26 Förslag till lag om ändring lagen ( 2017:630 ) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 7 § lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

7 §

Med finansiering av terrorism avses i denna lag insamling, till-

handahållande eller mottagande

av pengar eller annan egendom i

syfte att egendomen ska användas

eller med vetskap om att den är avsedd att användas

1. för att begå sådan brotts-

lighet som avses i 2 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall,

2. av en person eller en sam-

manslutning av personer som begår sådan brottslighet som avses i 2 § lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet, eller

Med finansiering av terrorism avses i denna lag insamling, mot-

tagande eller tillhandahållande av

pengar eller annan egendom med

avsikt att egendomen ska an-

vändas eller med vetskap om att den är avsedd att användas

1. för att begå eller på annat

sätt medverka till sådan brottslighet som avses i någon av 2, 4, 5 eller 710 §§terroristbrottslagen (2021:000),

2. av en sådan terroristorga-

nisation som avses i 3 § terroristbrottslagen, eller

3. för en sådan resa som avses i

5 b § lagen ( 2010:299 ) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet.

3. av en person som begår så-

dan brottslighet som avses i 2 eller 4 § terroristbrottslagen eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

Författningsförslag SOU 2019:49

96

1.27 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2017:496 ) om internationellt polisiärt samarbete

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 6 § lagen (2017:496) om internationellt polisiärt samarbete ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap.

6 §

Bistånd enligt artikel 3 i Atlasrådsbeslutet får begäras om det är lämpligt och för att förhindra eller på annat sätt ingripa mot en handling som kan utgöra brott enligt lagen (2003:148) om straff

för terroristbrott.

Bistånd enligt artikel 3 i Atlasrådsbeslutet får begäras om det är lämpligt och för att förhindra eller på annat sätt ingripa mot en handling som kan utgöra terro-

ristbrott enligt4 § terroristbrottslagen (2021:000) eller försök, förberedelse eller stämpling till eller underlåtenhet att avslöja eller förhindra sådant brott.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021.

SOU 2019:49 Författningsförslag

97

1.28 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1982:117 ) om underrättelse till Inspektionen för vård och omsorg och Socialstyrelsen om domar i vissa brottmål

Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (1982:117) om underrättelse till Inspektionen för vård och omsorg och Socialstyrelsen om domar i vissa brottmål ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §36

En domstol ska inom en vecka till Inspektionen för vård och omsorg och Socialstyrelsen sända en kopia av en dom genom vilken någon som omfattas av 1 kap. 4 § första stycket 1 eller andra stycket patientsäkerhetslagen (2010:659) har

1. dömts för brott som han eller hon har begått i eller i samband med yrkesutövningen, eller

2. dömts för brott enligt

d) 8 kap. 5 eller 6 § brottsbalken,

e) 10 kap. 5 a eller 5 c § brottsbalken,

h) 17 kap. 1 eller 2 § brottsbalken,

j) 4 eller 4 a § lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott,

l) lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor,

m) lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel,

n) lagen (1992:860) om kontroll av narkotika,

o) lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor,

p) 6 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling,

36 Senaste lydelse 2014:410.

Författningsförslag SOU 2019:49

98

q) lagen (2003:148) om straff

för terroristbrott, eller

q) 4 §

(2021:000), eller

r) 1, 2, 411 och 13 §§ lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser.

I fråga om brott som avses i första stycket 2 a–i, l–o, q och r ska kopia sändas endast om någon annan påföljd än böter har dömts ut.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2021.

SOU 2019:49 Författningsförslag

99

1.29 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1999:1134 ) om belastningsregister

Härigenom föreskrivs att 16 c § förordningen (1999:1134) om belastningsregister ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

16 c §37

Uppgifter ur belastningsregistret om brott mot 3 kap., 4 kap. 1–2 eller 4–5 §§, 6 kap., 8 kap. 5 eller 6 §, 10 kap. 5 a eller 5 c §, 13–15 kap., 16 kap. 10 a §, 17 kap. 1 eller 2 § eller 20 kap. 1 §brottsbalken, 4 eller 4 a § lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott, narkotika-strafflagen (1968:64), abortlagen (1974:595), lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor, lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, 6 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling, lagen (2003:148) om straff för

terroristbrott, 10 kap. 3, 4 eller 6 §

patientsäkerhetslagen (2010:659) eller 1, 2, 411 och 13 §§ lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser ska, om brotten lett till någon annan påföljd än böter, lämnas ut om det begärs av

Uppgifter ur belastningsregistret om brott mot 3 kap., 4 kap. 1–2 eller 4–5 §§, 6 kap., 8 kap. 5 eller 6 §, 10 kap. 5 a eller 5 c §, 13–15 kap., 16 kap. 10 a §, 17 kap. 1 eller 2 § eller 20 kap. 1 §brottsbalken, 4 eller 4 a § lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott, narkotika-strafflagen (1968:64), abortlagen (1974:595), lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor, lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, 6 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling, 4 § terroristbrottslagen

(2021:000), 10 kap. 3, 4 eller 6 §

patientsäkerhetslagen (2010:659) eller 1, 2, 411 och 13 §§ lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser ska, om brotten lett till någon annan påföljd än böter, lämnas ut om det begärs av

37 Senaste lydelse 2014:411.

Författningsförslag SOU 2019:49

100

1. Socialstyrelsen i ärenden om legitimation enligt 4 kap. 1 eller 2 § patientsäkerhetslagen eller särskilt förordnande enligt 4 kap. 4 § samma lag, i fråga om den som styrelsen överväger att meddela legitimation eller särskilt förordna att utöva yrke,

2. Inspektionen för vård och omsorg i ärenden om prövotid och återkallelse av legitimation enligt 8 kap. 1, 3 eller 4 § patientsäkerhetslagen, i fråga om den som inspektionen enligt 7 kap. 30 § patientsäkerhetslagen överväger att anmäla till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, eller

3. ett landsting, i fråga om en icke legitimerad yrkesutövare som landstinget överväger att anställa för allmäntjänstgöring eller med ett vikariatsförordnande enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 3 kap. 12 § patientsäkerhetsförordningen (2010:1369).

Om påföljden även avser något annat brott än de som anges i första stycket, ska också uppgifter om det brottet lämnas ut.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2021.

SOU 2019:49 Författningsförslag

101

1.30 Förslag till förordning om ändring i fängelseförordningen (2010:2010)

Härigenom föreskrivs att 38 § fängelseförordningen (2010:2010) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

38 §

Om regeringen i fråga om en viss intagen har fattat beslut om undantag enligt 7 kap. 11 § fängelselagen (2010:610), ska beslut i fråga om den intagnes placering i anstalt och vistelse utanför anstalt, i annat fall än som avses i 13 kap. 6 § samma lag, fattas efter samråd med Säkerhetspolisen. Detsamma gäller i fråga om sådant beslut om vistelse utanför anstalt för en intagen som har dömts för terroristbrott enligt

2 § lagen

(2003:148) om straff för terroristbrott eller motsvarande brottslig-

het enligt tidigare lagstiftning.

Om regeringen i fråga om en viss intagen har fattat beslut om undantag enligt 7 kap. 11 § fängelselagen (2010:610), ska beslut i fråga om den intagnes placering i anstalt och vistelse utanför anstalt, i annat fall än som avses i 13 kap. 6 § samma lag, fattas efter samråd med Säkerhetspolisen. Detsamma gäller i fråga om sådant beslut om vistelse utanför anstalt för en intagen som har dömts för terroristbrott enligt 4 § terroristbrotts-

lagen (2021:000) eller motsvar-

ande brottslighet enligt tidigare lagstiftning.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2021.

Författningsförslag SOU 2019:49

102

1.31 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2014:1103 ) med instruktion för Säkerhetspolisen

Härigenom föreskrivs att 3 § förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §38

Säkerhetspolisen ansvarar för att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet samt utreda och beivra brott av följande slag:

1. brott mot 18 eller 19 kap. brottsbalken eller annat brott mot Sveriges säkerhet, i fråga om brott mot medborgerlig frihet dock endast om det finns särskilda skäl för det,

2. brott mot

a) lagen ( 2002:444 ) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall,

b) lagen ( 2003:148 ) om straff för terroristbrott, och

c) lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet,

2. brott mot terroristbrotts-

lagen (2021:000),

3. sådana brott mot 13 kap. brottsbalken som har syftat till att framkalla fara för Sveriges säkerhet eller att allvarligt hota eller skada centrala samhällsfunktioner,

4. företagsspioneri eller olovlig befattning med en företagshemlighet, om det finns anledning att anta att gärningen har begåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning,

5. brott där våld, hot eller tvång har använts för politiska syften, om brottet har riktat sig mot någon för vars personskydd Säkerhetspolisen ansvarar eller om gärningen har riktats mot ett särskilt viktigt samhällsintresse, och

38 Senaste lydelse 2018:667.

SOU 2019:49 Författningsförslag

103

6. brott som rör sanktionslagstiftning, krigsmateriel eller produkter med dubbla användningsområden, dock endast brott som har anknytning till verksamhet som Säkerhetspolisen har till uppgift att förebygga och förhindra.

Om Säkerhetspolisen i samband med verksamhet som anges i första stycket 1–4 eller 6 upptäcker något annat brott får myndigheten utreda även det brottet.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2021.

Författningsförslag SOU 2019:49

104

1.32 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2015:743 ) med instruktion för Åklagarmyndigheten

Härigenom föreskrivs att 7 § förordningen (2015:743) med instruktion för Åklagarmyndigheten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 §

Myndigheten ska varje år redovisa uppgifter om:

1. i vilken utsträckning tidsfristerna enligt lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare och 2 a § förundersökningskungörelsen (1947:948) har hållits,

2. handläggningen av ärenden om brott enligt lagen (2002:444)

om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall och lagen (2014:307) om

straff för penningtvättsbrott,

2. handläggningen av ärenden om finansiering av terrorism

om straff för penningtvättsbrott,

3. tillämpningen av reglerna om häktning och restriktioner, varvid uppgifter som avser häktade personer i åldersgrupperna 15–17 år respektive 18–20 år ska redovisas särskilt, och

4. de iakttagelser som gjorts inom ramen för den rättsliga tillsynsverksamheten.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2021.

SOU 2019:49 Författningsförslag

105

1.33 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2015:744 ) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten

Härigenom föreskrivs att 10 § förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 §

Myndigheten ska varje år redovisa uppgifter om:

1. handläggningen av ärenden om brott enligt lagen (2002:444)

om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall och lagen (2014:307) om straff

för penningtvättsbrott, och

1. handläggningen av ärenden om finansiering av terrorism

om straff för penningtvättsbrott, och

2. tillämpningen av reglerna om häktning och restriktioner, varvid uppgifter som avser häktade personer i åldersgrupperna 15–17 år och 18–20 år ska redovisas särskilt.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2021.

Författningsförslag SOU 2019:49

106

1.34 Förslag till förordning om ändring vägtrafikdataförordningen (2019:382)

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 3 § vägtrafikdataförordningen (2019:382) om vägtrafikregister ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap.

3 §

Polismyndigheten ska underrätta Transportstyrelsen om dom, beslut, strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot som har antecknats i det register som avses i lagen (1998:620) om belastningsregister, om den registrerade har gjort sig skyldig till brott som avses i följande bestämmelser:

1. 3 kap. 1, 2, 5, 6, 7, 8, 9 eller 10 § brottsbalken eller någon av dessa paragrafer och 3 kap. 11 § brottsbalken,

3. 6 kap. 1, 1 a, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 10 a, 11 eller 12 § brottsbalken eller någon av dessa paragrafer och 6 kap. 15 § brottsbalken,

4. 8 kap. 1, 4, 5, 6 eller 7 § brottsbalken eller någon av dessa paragrafer och 8 kap. 12 § brottsbalken,

5. 9 kap. 1, 3, 4, 5, 6 eller 9 § brottsbalken eller någon av dessa paragrafer och 9 kap. 11 § brottsbalken,

6. 10 kap. 1, 3 eller 5 § brottsbalken eller någon av dessa paragrafer och 10 kap. 9 § brottsbalken,

9. 13 kap. brottsbalken, 10. 14 kap. 1, 2, 3 eller 10 § brottsbalken eller någon av dessa paragrafer och 14kap. 13 § brottsbalken,

11. 15 kap. 1, 11 eller 12 § brottsbalken eller 15 kap.1 och 15 §§brottsbalken,

12. 16 kap. 10 a § eller 16 kap.10 a och 17 §§brottsbalken, 13. 17 kap. 1, 2, 4, 5 eller 10 § brottsbalken eller någon av dessa paragrafer och 17 kap. 16 § brottsbalken,

14. lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott, 15. narkotikastrafflagen (1968:64), 16. skattebrottslagen (1971:69),

SOU 2019:49 Författningsförslag

107

17. lagen (1971:965) om straff för trafikbrott som har begåtts utomlands,

18. 30 § första, andra, tredje eller fjärde stycket lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg,

19. 3 eller 3 a § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller någon av dessa paragrafer och 4 § samma lag,

20. 20 kap. 3, 4, 5 eller 7 § sjölagen (1994:1009), 21. 9 kap. 1 eller 1 a § vapenlagen (1996:67), 22. 9 kap.2 eller 3 §§körkortslagen (1998:488), 23. 20 eller 21 § lagen (1998:492) om biluthyrning, 24. 5 kap. 1, 1 a eller 1 b § lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter,

25. 29 kap. 1 eller 4 a § miljöbalken (1998:808), 26. 4 § lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, 27. lagen (2000:1225) om straff för smuggling, 28. 5 kap. 1 § fordonslagen (2002:574),

29. 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller 2 och 4 §§ samma lag,

30. 10 kap. 2 § första, andra,

tredje eller fjärde stycket järnvägslagen (2004:519),

29. 10 kap. 2 § första, andra,

tredje eller fjärde stycket järnvägslagen (2004:519),

31. 25, 26 eller 26 a § lagen

(2005:395) om arbetstid vid visst vägtransportarbete,

30. 25, 26 eller 26 a § lagen

(2005:395) om arbetstid vid visst vägtransportarbete,

32. 20 kap. 8 eller 9 § utlän-

31. 20 kap. 8 eller 9 § utlän-

33. 16 § lagen (2006:263) om

transport av farligt gods,

32. 16 § lagen (2006:263) om

transport av farligt gods,

34. 2 eller 3 § bidragsbrotts-

lagen (2007:612),

33. 2 eller 3 § bidragsbrotts-

lagen (2007:612),

35. 11 kap. lagen (2007:1157)

om yrkesförarkompetens,

34. 11 kap. lagen (2007:1157)

om yrkesförarkompetens,

36. lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet,

Författningsförslag SOU 2019:49

108

37. 13 kap. 1, 2 eller 3 § luft-

35. 13 kap. 1, 2 eller 3 § luft-

38. 11 kap. 1, 3, 4 eller 6 §

36. 11 kap. 1, 3, 4 eller 6 §

40. 5 kap. taxitrafiklagen

38. 5 kap. taxitrafiklagen

41. 3, 4, 5, 6, 7 eller 8 § lagen

(2014:307) om straff för penningtvättsbrott,

39. 3, 4, 5, 6, 7 eller 8 § lagen

(2014:307) om straff för penningtvättsbrott,

42. lagen (2014:406) om straff

för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser,

40. lagen (2014:406) om straff

för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser,

43. 10 kap. 1, 3, 4 eller 5 §

41. 10 kap. 1, 3, 4 eller 5 §

44. 23 eller 24 § lagen

(2019:370) om fordons registrering och användning,

42. 23 eller 24 § lagen

(2019:370) om fordons registrering och användning,

45. 19, 19 a eller 20 § förord-

ningen (1993:185) om arbetsförhållanden vid vissa internationella vägtransporter,

44. 19, 19 a eller 20 § förord-

ningen (1993:185) om arbetsförhållanden vid vissa internationella vägtransporter,

46. 12 §

förordningen

(1994:1297) om vilotider vid vissa vägtransporter inom landet,

45. 12 §

förordningen

(1994:1297) om vilotider vid vissa vägtransporter inom landet,

47. 14 § förordningen

(1998:780) om biluthyrning,

46. 14 § förordningen

(1998:780) om biluthyrning,

48. 4, 5, 6 eller 6 a § förord-

ningen (1998:786) om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES),

47. 4, 5, 6 eller 6 a § förord-

ningen (1998:786) om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES),

49. trafikförordningen

48. trafikförordningen

SOU 2019:49 Författningsförslag

109

50. 9 kap. 1, 2, 3, 4 eller 5 §

förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m.,

49. 9 kap. 1, 2, 3, 4 eller 5 §

förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m.,

51. 8 kap. 5, 6, 7, 8 eller 9 §

50. 8 kap. 5, 6, 7, 8 eller 9 §

52. 6 kap. 1 § yrkestrafikför-

ordningen (2012:237),

51. 6 kap. 1 § yrkestrafikför-

ordningen (2012:237),

53. 7 kap. 1, 2 eller 3 § taxi-

52. 7 kap. 1, 2 eller 3 § taxi-

54. 12 kap. 1–4 §§ förord-

ningen (2019:383) om fordons registrering och användning.

53. 12 kap. 1–4 §§ förord-

ningen (2019:383) om fordons registrering och användning.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2021.

111

2 Utredningens uppdrag och arbete

2.1 Utredningens uppdrag

Utredningen har haft i uppdrag att genomföra en systematisk översyn av den straffrättsliga lagstiftningen på terrorismområdet i syfte att åstadkomma en ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering som samtidigt är förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättigheter. Den föreslagna regleringen bör enligt direktiven samlas i ett regelverk och kunna stå sig över tid.

Inom ramen för det övergripande uppdraget att genomföra en översyn har utredningen haft att särskilt uppmärksamma frågor om bl.a. terroristbrottets tillämpningsområde, regleringen om särskilt allvarlig brottslighet, straffskalornas utformning, kvalifikationsgrunder vid grova brott, undantag från straffansvar, grundläggande förutsättningar för brottens tillämpning, domsrätt och följdändringar i andra författningar.

Direktiven för utredningen återfinns i bilagorna 1–5. Den 24 oktober 2019 beslutade regeringen propositionen Ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation (prop. 2019/20:36). I propositionen har lämnats förslag till flera utvidgningar av den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism. Det föreslås bl.a. att ett särskilt straffansvar införs i rekryteringslagen för den som har visst samröre med en terroristorganisation (se vidare avsnitt 4.4). Utredningen har inkluderat propositionens förslag i övervägandena och i förslaget till ny lagstiftning; något som möjliggjorts bl.a. genom att utredningen har fått förlängd utredningstid (bilagorna 3–5).

Utredningens uppdrag och arbete SOU 2019:49

112

2.2 Hur arbetet har bedrivits

Utredningens arbete påbörjades i februari 2017 och har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med de experter som har knutits till utredningen. Utredningen har fram till avlämnandet av betänkandet sammanträtt med experterna vid tio tillfällen.

Enligt direktiven ska utredningen i den utsträckning det behövs samråda med och inhämta upplysningar från berörda myndigheter och organisationer. Detta har skett genom att företrädare för Säkerhetspolisen, Åklagarmyndigheten och Sveriges advokatsamfund funnits representerade i expertgruppen. Utredningen har också tagit del av en föreläsning från en företrädare från Säkerhetspolisen om hotbilden från terrorismen. Utredaren och sekreteraren har haft särskilda möten med företrädare för Riksenheten för säkerhetsmål vid Åklagarmyndigheten och Säkerhetspolisen samt kontakt med Nationellt centrum mot våldsbejakande extremism.

Utredaren och sekreteraren har besökt Norge och Finland och där träffat företrädare för de norska och finska justitiedepartementen samt den norska säkerhetspolisen och åklagarmyndigheten.

Utredningen har samrått med Utredningen om genomförande av vissa straffrättsliga åtaganden för att förhindra och bekämpa terrorism (Ju 2014:26) och utredaren som haft i uppdrag att överväga om det bör införas ett särskilt straffansvar för den som deltar i eller på annat sätt stöder en terroristorganisation (Ju 2017:G). Detsamma gäller den pågående Utredningen om utlänningsärenden med säkerhetsaspekter (Ju 2018:08). Utredningen har också haft anledning att beakta det arbete som pågått inom Regeringskansliet med förslagen från de två förstnämnda utredningarna samt händelseutvecklingen i internationella forum. Detsamma gäller bl.a. förslagen i följande betänkanden och promemorior: Hemlig dataavläsning – ett viktigt verktyg i kampen mot allvarlig brottslighet (SOU 2017:89), Datalagring – brottsbekämpning och integritet (SOU 2017:75), Ekonomiska sanktioner mot terrorism (SOU 2018:27), Polisens tillgång till uppgifter från signalspaning (Ds 2018:35) och Aggressionsbrottet i svensk rätt och svensk straffrättslig domsrätt (SOU 2018:87).

SOU 2019:49 Utredningens uppdrag och arbete

113

2.3 Betänkandets disposition

Betänkandet omfattar tretton kapitel och inleds med utredningens författningsförslag (kapitel 1). Därefter följer ett inledande kapitel som beskriver utredningens uppdrag och arbete (kapitel 2), ett avsnitt om våldsbejakande extremism och terrorism (kapitel 3), en genomgång av den nuvarande ordningen (kapitel 4) samt en redogörelse för regleringen i några andra länder (kapitel 5).

Som en bakgrund till utredningens överväganden redogörs därefter för behovet av en översyn och allmänna utgångspunkter (kapitel 6). Utredningens överväganden avseende en ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning finns i kapitel 7. Domsrätt behandlas i kapitel 8 och hemliga tvångsmedel i kapitel 9. Följdändringar i andra författningar behandlas i kapitel 10. Frågan om förslagens konsekvenser övervägs också (kapitel 11) liksom ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (kapitel 12). I betänkandets sista kapitel finns författningskommentaren (kapitel 13).

De internationella överenskommelser som ligger till grund för den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism återfinns i bilagorna 6–24.

115

3 Våldsbejakande extremism och terrorism

3.1 Inledning

Med terrorism avses enligt Nationalencyklopedin ”våldshandlingar som är politiskt betingade och som syftar till att påverka samhället eller ett lands politik utan hänsyn till om oskyldiga drabbas”. Begreppet förekommer flitigt i internationella sammanhang och i politiska dokument samt inom litteratur och forskning. Det finns emellertid inte någon universellt accepterad definition av vad som utgör terrorism (eller terroristbrott). Denna utredning syftar inte heller till att definiera terrorism i allmän bemärkelse. Den svenska straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism definierar emellertid vad som nationellt utgör terroristbrott och ska vara ändamålsenligt utformad för att möta det hot som terrorismen utgör. Som en bakgrund till utredningens översyn redogörs i detta kapitel därför översiktligt för den våldsbejakande extremismen i Sverige (avsnitt 3.2) samt terrorismens utveckling och hotbilden mot Sverige och svenska intressen (avsnitt 3.3). Kapitlet avslutas med en kortfattad redogörelse för vissa delar av det arbete mot terrorism som bedrivs på internationell och nationell nivå (avsnitt 3.4). Det internationella straffrättsliga samarbetet mot terrorism redovisas i avsnitt 4.

Våldsbejakande extremism och terrorism SOU 2019:49

116

3.2 Våldsbejakande extremism

1

3.2.1 Olika former av våldsbejakande extremism

Den våldsbejakande extremismen i Sverige består i huvudsak av tre grupper: den s.k. autonoma miljön (vänsterextremism), vit maktmiljön (högerextremism) och den våldsbejakande islamistiska extremistiska miljön. Dessa miljöer består av organisationer, grupper och nätverk som har visat sig vara beredda att begå eller uppmana andra att begå brott för att nå ideologiska syften. Utöver detta finns inom miljöerna även ensamagerande extremister som kan motiveras till våldshandlingar av olika ideologier men som inte tillhör etablerade grupper eller nätverk. Många extremistgrupper presenterar sina budskap på internet och sociala medier. Genom dessa kanaler kan de hitta nya kontakter och underhålla, stärka, inspirera och styra både enskilda individer och befintliga grupperingar. Många våldsbejakande extremister eller grupper bedriver även verksamhet av opinionsbildande karaktär. Det anordnas manifestationer och demonstrationer.

Ursprunget till dagens autonoma miljö återfinns i husockupationsrörelser från 1980-talet. Inom den autonoma miljön hävdas att kapitalistiska drivkrafter har greppet om samhället och att detta utgör ett hinder för att uppnå idealsamhället. Uppfattningen är att dagens demokratiska system inte är tillfredsställande. Med tiden har den autonoma miljön utvecklats till att också bli en motståndsrörelse mot vit makt-miljön. Inom den autonoma miljön ryms en rad olika ideologiska föreställningar, vilket också har bidragit till att ett antal grupper har kommit och gått under årens lopp. Grupperna engagerar sig främst i specifika sakfrågor, som flyktingars rättigheter, miljö- och klimatfrågor eller djurrättsfrågor.

De ideologiska influenser som finns inom dagens vit makt-miljö har sitt ursprung i den konfrontativa skinheadrörelsen från 1980talets England. Inspiration har också hämtats från vit makt-rörelsen i USA. Flera aktörer inom vit makt-miljön har också anammat den nationalsocialistiska ideologin. De eftersträvar ett auktoritärt etniskt homogent samhälle där det inte förekommer inslag av andra kulturer. Synen på människosläktet som indelat i raser finns inom hela vit

1 Texten i avsnittet bygger i huvudsak på promemorian Våldsbejakande extremism i Sverige – nuläge och tendenser (Ds 2014:4), Totalförsvarets forskningsinstituts (FOI) rapporter Hatbudskap och våldsbejakande extremism i digitala miljöer (2017) och Det digitala kalifatet – en rapport om IS propaganda (2017) samt på information från Säkerhetspolisen.

SOU 2019:49 Våldsbejakande extremism och terrorism

117

makt-miljön även om det varierar hur starkt det lyfts fram. En central tanke är också föreställningen om en judisk konspiration som anses hota den vita rasen. De problem som finns i samhället förklaras av det judiska inflytandet och det mångkulturella samhället. Företrädare för miljön är aktiva på internet. Det finns flera invandringskritiska diskussionsforum och nyhetssidor som innehåller allt från enstaka inslag av främlingsfientlighet till uttryck för öppen rasism.

Den svenska våldsbejakande islamistiska extremismen kan huvudsakligen betecknas som inspirerad av en våldsbejakande global rörelse som konfronterar personer och länder som betraktas som otrogna mot eller anses smäda islam eller som ockuperar muslimska länder.

I muslimska länder sker angrepp mot dem – regimer, grupper eller personer – som inte anses stå för den rätta tolkningen av islam. Målet för de extrema grupperna är att införa ett islamistiskt styre och att återinföra det som anses vara den muslimska kulturens storhetstid. Den västerländska kolonialismen och kulturen anses ha fördärvat islam. Västvärldens sekularisering och materialism görs till mål för angrepp. Aktörer inom den våldsbejakande islamistiska extremismen är aktiva på internet. Flera nätverk och organisationer sprider sofistikerade och målgruppsanpassade budskap genom en mängd olika kanaler, ofta med globalt genomslag.

3.2.2 Brottsligheten inom extremistmiljöerna

Vissa personer inom extremistmiljöerna i Sverige begår olika typer av brott, däribland egendomsbrott, brott mot allmän ordning, ekonomisk brottslighet och våld och hot riktade mot företrädare för samhället. De ideologiskt motiverade brotten varierar mellan extremistmiljöerna. Dessutom finns det stora skillnader mellan de aktörer som är engagerade inom miljöerna eller hämtar sin inspiration därifrån. All brottslighet som begås är inte ideologiskt motiverad på samma sätt som att alla ideologiskt motiverade brott inte begås av aktörer som kan hänföras till extremistmiljöerna.

Måltavlor för den autonoma miljöns angrepp är politiska meningsmotståndare, partiföreträdare, poliser och i mindre utsträckning även företagsföreträdare och representanter för utländska intressen. Brott riktas mot aktörer som anses upprätthålla orättvisa maktstrukturer, vilket t.ex. kan vara bemanningsföretag eller handläggare på myndig-

Våldsbejakande extremism och terrorism SOU 2019:49

118

heter. Merparten av den autonoma sidans våld riktas mot personer inom vit makt-miljön. Det kan handla om attacker riktade mot sådana personers bostäder, men vanligt är också att aktörer från den autonoma miljön utför angrepp mot manifestationer eller dylikt som genomförs av personer inom vit makt-miljön. Våldsbrottsligheten inom den autonoma miljön har under en längre tid kännetecknats av att brotten utförs av mindre grupper eller nätverk. Ibland finns det ett centralt organ som koordinerar verksamheten.

Vit makt-miljöns främsta måltavlor för angrepp har under de

senaste åren varit deras politiska meningsmotståndare inom den autonoma miljön, personer med utländsk härkomst och hbtq-personer. En typ av brott som uppfattas vara utmärkande för vit makt-miljön är hatbrott. Brotten är ofta främlingsfientliga, homofoba eller antisemitiska. Hets mot folkgrupp har varit det mest förekommande ideologiskt motiverade brottet bland personer inom vit makt-miljön. Det har avsett t.ex. offentliga s.k. hitlerhälsningar eller bärandet av förbjudna märken eller utdelande av flygblad med olagligt innehåll. Historiskt finns flera exempel på attentat och andra grova våldsbrott som riktats mot politiker och andra samhällsföreträdare som genomförts på platser och i sammanhang där allmänhet hade kunnat komma till skada. Några exempel är sabotagen och mordbranden i Älmhult 2008 och sprängattentaten i Göteborg november 2016–januari 2017. I sammanhanget kan även bränderna vid asyl- och transitboenden 2015–2016 nämnas.

De som var aktiva inom de våldsbejakande svenska islamistiska

extremistiska miljöerna under 1990-talet och början av 2000-talet var

inriktade på att ge finansiellt och logistiskt stöd till internationella nätverk och stridande grupperingar utomlands med en al-Qaidainspirerad agenda. Länge var den svenska islamistiska extremistiska miljöns fokus ett försvar av islam mot upplevda angrepp utanför Sverige. Numera ses även svenska intressen som legitima mål. Den islamistiskt extremistiska miljön har under senare år också växt från att omfatta några hundratal individer till att nu omfatta ett par tusen personer. Flera personer har under de senaste åren i svenska domstolar dömts för terroristbrottslighet som på olika sätt haft anknytning till islamistisk extremism (se avsnitt 4.8). Flera hundra personer har under 2000-talet också rest från Sverige till konfliktområden utomlands för att delta i terrorismrelaterad träning och strid.

SOU 2019:49 Våldsbejakande extremism och terrorism

119

3.2.3 Gärningar med hatbrottsmotiv

Att ett brott begås med ett s.k. hatbrottsmotiv innebär inte att det direkt kan hänföras till någon av de ovan beskrivna extremistmiljöerna, t.ex. vit-makt miljön. Däremot kan en redovisning av förekomsten av hatbrott vara relevant i detta sammanhang, eftersom sådan brottslighet kan hänföras till politiska och ideologiska sammanhang.

År 2018 uppskattades enligt uppgifter från Brottsförebyggande rådet (Brå)2 att 7 092 polisanmälningar innehöll ett hatbrottsmotiv. Det var en ökning med 4 procent i förhållande till 2016 och med 29 procent i förhållande till 2013. Av anmälningarna med ett identifierat hatbrottsmotiv 2018 bedömdes:

• 69 procent (4 865 anmälningar) ha främlingsfientliga/rasistiska motiv,

• 11 procent (756 anmälningar) ha sexuell läggning som motiv,

• 8 procent (562 anmälningar) ha islamofobiska motiv,

• 4 procent (292 anmälningar) ha kristofobiska motiv,

• 4 procent (knappt 260 anmälningar) ha andra antireligiösa motiv,

• 4 procent (278 anmälningar) ha antisemitiska motiv, och

• 1 procent (79 anmälningar) ha transfobiska motiv.

För polisanmälningar med identifierade hatbrottsmotiv år 2018 fördelade sig brottskategorierna för huvudbrottet enligt följande:

• olaga hot/ofredande (39 procent)

• skadegörelse/klotter (16 procent)

• hets mot folkgrupp (16 procent)

• ärekränkning (12 procent)

• våldsbrott (11 procent)

• olaga diskriminering (1 procent)

• övriga brott (4 procent).

2 Brås rapport 2019:13 Hatbrott 2018 Statistik över polisanmälningar med identifierade hatbrottsmotiv.

Våldsbejakande extremism och terrorism SOU 2019:49

120

3.3 Terrorism

3.3.1 En global ögonblicksbild

3

Varje år utförs många terroristattentat i världen. Antalet dödsoffer i terroristattacker uppgick 2017 enligt vissa beräkningar till cirka 19 000 personer. Det är en väsentlig ökning sedan 2000 då antalet dödsoffer understeg 5 000 personer men en minskning sedan 2014 då antalet dödsoffer uppgick till över 35 000 personer. Den värst drabbade regionen är Mellanöstern och Nordafrika och de länder som haft flest dödsoffer var under 2017 i tur och ordning Afghanistan, Irak, Nigeria, Somalia och Syrien. De terroristorganisationer som genomförde flest attacker under 2017 och som också ansvarade för flest dödsoffer var Daesh, Talibanerna, Al-Shabaab och Boko Haram. Även ekonomin för länder drabbas. Kostnaderna för terrorismen beräknat utifrån skador på person och egendom uppgick 2017 till 52 miljarder dollar. Skadorna i Afghanistan och Irak motsvarade cirka tiondel av respektive lands bruttonationalprodukt (BNP).

3.3.2 Terrorismens utveckling

Internationellt

Terrorismen har en lång historia. Den innefattar judiska seloters upprop mot Romarriket år 66 e.Kr., assassinernas attacker mot fiendeläger i Persien under början av 1000-talet, liksom den våg av terrorism som svepte över Europa under 1900-talets början. Under de mer närliggande decennierna har de tamilska tigrarna genomfört självmordsattacker mot både Indiens och Sri Lankas befolkning, medan konflikten mellan Israel och Palestina varit en drivkraft för terrorism i Mellanöstern. I Europa var under framför allt 1970- och 1980-talen den organiserade politiska, nationalistiska och separatistiska terrorismen framträdande med organisationer som exempelvis Röda arméfraktionen (RAF), Röda Brigaderna, Irländska republikanska armén (IRA) och Euskadi ta Askatasuna (ETA).

På 1990-talet uppträdde en ny form av terrorism. Om terroristattackerna under 1960-, 1970- och 1980-talen hade relativt tydliga se-

3 Texten i avsnittet bygger på uppgifter i rapporten Global Terrorism Index (GTI) 2018, Institute for Economics & Peace (IEP).

SOU 2019:49 Våldsbejakande extremism och terrorism

121

paratistiska, politiska och nationella motiv hade den ”nya” terrorismen med det islamistiska terroristnätverket al-Qaida i spetsen mer omfattande mål. Det genomfördes många allvarliga attacker som resulterade i ett högt antal dödsoffer eller skadade. Exempel på sådana storskaliga attentat under 1990-talet är attacken mot World Trade Center i New York 1993 och bombningarna av de amerikanska ambassaderna i Kenya och Tanzania 1998. En omvälvande attack genomfördes den 11 september 2001 i USA då fyra passagerarflygplan kapades. Två av flygplanen flögs in i World Trade Centers tvillingtorn i New York, det tredje flögs in i USA:s försvarshögkvarter Pentagon och det fjärde havererade på ett fält i Pennsylvania. Nära 3 000 personer dog. Vid sidan om den attacken kan nämnas terroristdådet i Madrid 2004 och attacken som ägde rum i Londons kollektivtrafik 2005. Mot bakgrund bl.a. av en ökad politisk destabilisering i flera länder i Mellanöstern och Afrika steg antalet dödsoffer i terroristattacker markant under 2010-talet. Olika terroristorganisationer uppträdde också som aktörer i väpnande konflikter i bl.a. Syrien och Irak och förekomsten av s.k. utländska terroriststridande i dessa konflikter blev framträdande. Det värsta året sett till antalet dödsoffer var 2014 då 35 000 personer dog i terroristattacker runt om i världen.4 De värst drabbade länderna var Irak, Afghanistan, Nigeria och Syrien.

Flera terroristattentat genomfördes också i Europa och USA under 2010-talet. Vissa av attackerna var välplanerade och innefattade användande av tunga vapen och sprängmedel medan andra genomfördes med enklare medel av personer som ofta agerade på egen hand. Som exempel på mer avancerade attentat kan nämnas attackerna i Paris 2015 mot en tidningsredaktion och mot bl.a. en rockkonsert. Som exempel på attacker av ensamagerande kan nämnas lastbilsattackerna i Nice och Berlin under 2016. I Storbritannien inträffande flera terroristdåd under 2017. Även i Bryssel och Barcelona har det genomförts terroristattacker liksom på flera platser i USA, bl.a. i New York, Miami och Boston.

De terroristattacker som genomförts under 1990- och 2000-talen har varit motiverats utifrån olika utgångspunkter. År 2011 genomförde en person med högerextrem ideologi en terroristattack i Oslo och på Utøya i Norge med ett betydande antal döda och skadade. Likaså har högerextremister under lång tid utgjort ett av de största terroristhoten i USA. Exempel på detta är bombattentatet 1995 mot

4 Global Terrorism Index (GTI) 2016, Institute for Economics & Peace (IEP).

Våldsbejakande extremism och terrorism SOU 2019:49

122

en federal byggnad i Oklahoma, en attack 2012 mot ett sikhiskt tempel i Wisconsin samt en attack mot en synagoga i Pittsburgh 2018. I sammanhanget kan också nämnas mordet på brittiska politikern Jo Cox i Storbritannien 2016, fordonsattacken i Charlottesville 2017 i USA samt angreppet mot två moskéer i Christchurch på Nya Zeeland i mars 2019.

Enligt en sammanställning av Europol5 utfördes och/eller planerades men avbröts 129 terroristattacker inom EU 2018. Av dessa stod separatistiska aktörer för merparten (83). Vänsterextrema aktörer stod för 19 attacker och islamistiska aktörer för 24. Islamistiskt motiverade attacker stod för den absoluta merparten av dödsoffren (totalt 13). En attack rapporterades ha ett högerextremt motiv. De värst drabbade länderna inom EU sett till antalet attacker var Storbritannien, Frankrike, Italien och Spanien. Under 2018 arresterades inom EU enligt Europols sammanställning cirka 1 050 personer för terroristbrottslighet och 653 personer dömdes. Av de dömda rapporterades 399 personer ha kopplingar till islamistisk extremism, 65 till separatistisk extremism, 46 personer till vänsterextremism och 22 personer till högerextremism.

Sverige

Terrorism har i ett historiskt perspektiv inte varit något mer betydande problem i Sverige. På 1970-talet inträffande dock flera brott med koppling till utländsk terrorism i Sverige och 1973 infördes också en särskild terrorismlagstiftning (se avsnitt 4.2). År 1971 mördade kroatiska Ustasja-medlemmar den jugoslaviska ambassadören i Stockholm. Följande år kapade andra Ustasja-medlemmar ett svenskt plan och krävde att de aktivister som hade fängslats för mordet på den jugoslaviska ambassadören skulle friges, vilket också skedde. Medlemmar i Baader-Meinhof-ligan ockuperade år 1975 den västtyska ambassaden. Två personer ur gisslan och en medlem i ligan dödades. Två år senare greps medlemmar ur RAF som hade planerat att kidnappa dåvarande biträdande arbetsmarknadsministern Anna-Greta Leijon i syfte att få de personer som fängslades efter ockupationen av den västtyska ambassaden frisläppta. Redan på 1980-talet befann sig personer knutna

5 European Union Terrorism Situation and Trend Report, Europol (2019).

SOU 2019:49 Våldsbejakande extremism och terrorism

123

till olika terroristgrupper, däribland PKK, al-Gama al-Islamiya, Hamas och Hizbollah i landet.

Med början på 1990-talet och framåt har det funnits flera personer i Sverige som har varit inriktade på att ge finansiellt och logistiskt stöd till internationella nätverk och stridande grupperingar utomlands med en al-Qaidainspirerad agenda. Flera personer har under 2000-talet i svenska domstolar åtalats och dömts för terroristbrott, förberedelse till terroristbrott och finansiering av terrorism (se avsnitt 4.8). Brott som alla har haft anknytning till islamistisk extremism och begåtts både i Sverige och utomlands. Under åren 2012– 2016 lämnade runt 300 personer Sverige för att ansluta sig till våldsbejakande islamistiska grupper i Syrien eller Irak. Den 7 april 2017 genomfördes ett terroristdåd i Stockholm. Fem personer avled och flera skadades allvarligt vid en attack med en lastbil på Drottninggatan. Attentatsmannen dömdes till livstids fängelse för terroristbrott (se avsnitt 4.8). Ett försök till bombattentat på allmän plats inträffade i december 2010 på Bryggargatan i Stockholm. Gärningsmannen dog av den medhavda sprängladdningen, som förmodligen utlöstes av misstag.

3.3.3 Hotbilden mot Sverige och svenska intressen

6

Islamistisk extremism

Terroristhotet mot Sverige och svenska intressen kommer främst från våldsbejakande islamistiska aktörer. Sverige har sedan 2008 fått en ökad negativ uppmärksamhet bland förespråkare av global våldsbejakande islamism för upplevda kränkningar av islam. Attentatsplaneringen i Skandinavien har under de senaste åren huvudsakligen varit riktad mot individer som uppfattats ha kränkt islam. Till motivbilden hör även upplevda militära aggressioner mot muslimska länder. Ledande personer inom olika nätverk och grupper har uppmanat islamistiska extremister bosatta utomlands att genomföra attentat där de befinner sig. Daesh är den organisation som, framför allt genom en omfattande närvaro på internet, starkast försökt övertyga och in-

6 Texten i avsnittet bygger i huvudsak på Nationellt centrum för terrorhotbedömnings (NCT) bedömning av terrorhotet mot Sverige 2019 och på uppgifter från Säkerhetspolisen. NCT är en myndighetsgemensam arbetsgrupp med personal från Säkerhetspolisen, Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (Must) och Försvarets radioanstalt (FRA). NCT gör strategiska bedömningar av terrorhotet mot Sverige och svenska intressen. Se vidare avsnitt 3.4.3.

Våldsbejakande extremism och terrorism SOU 2019:49

124

spirera till sådana attentat. Antalet terroristattentat har också ökat efter att Daesh uppmanat till angrepp mot västvärlden. Sveriges deltagande i internationella militära operationer i Afghanistan, Irak och Mali kan medföra att även Sverige uppfattas som ett legitimt, men inte nödvändigtvis prioriterat mål, i sådana sammanhang. Även om Daeshs och andra liknande organisationers attraktionskraft har minskat kommer den våldsbejakande ideologi som främst Daesh och al-Qaida har spridit sannolikt även fortsatt att användas för att legitimera terroristattentat, även i Sverige.

Av de personer som rest till Syrien och Irak under 2012–2016 har ungefär 140 återvänt till Sverige. Individer som rest till konfliktområden för att delta i träning eller strid inom ramen för terroristorganisationer och sedan återvänder till sina hemländer har pekats ut som ett potentiellt allvarligt hot i flera länder. Det har antagits att de erfarenheter som återvändare från sådana resor skaffat sig bidrar till en höjd förmåga i de våldsbejakande islamistiska miljöerna. I början av 2000-talet inbegrep också ungefär hälften av planerade och genomförda terroristattentat i Europa individer som rest till konfliktområden i syfte att delta i terrorismrelaterad träning eller strid. Under 2010-talet har dock förhållandevis få av de europeiska återvändarna varit inblandade i attentatsplanering efter hemkomsten. Under de senaste åren har de flesta attentat eller attentatsplaneringar involverat individer som har agerat ensamma. Tillvägagångssättet och målvalet i attentatet på Drottninggatan i Stockholm liknar i stor utsträckning flera andra attentat som genomförts i Europa sedan 2014, dvs. en ensam gärningsman som agerar med enkla medel. Attentaten i Paris i november 2015, Bryssel i mars 2016 och eventuellt även Barcelona i augusti 2017 utgör undantag från denna trend. Gärningspersonerna vid dessa attentat bestod av en blandning av personer som återvänt från konfliktområden, personer som inte rest till sådana områden samt personer från andra länder. Planeringar av komplexa terrorattentat har under 2018 ökat i västvärlden jämfört med 2017, men från en mycket låg nivå. Möjligen håller det inspirerade terrorattentatshotet på att gradvis förändras, till förmån för vägledda terrorattentat.

Nationellt centrum för terrorhotbedömning (NCT) har i sin bedömning av terrorhotet mot Sverige 2019 gjort bedömningen att Sverige betraktas som ett legitimt mål för våldsbejakande islamistiska aktörer såväl i Sverige som utomlands. Enligt NCT kommer ett fåtal

SOU 2019:49 Våldsbejakande extremism och terrorism

125

aktörer troligen ha såväl avsikt som förmåga att genomföra våldshandlingar i Sverige som skulle kunna rubriceras som terroristattentat med utgångspunkt i den straffrättsliga lagstiftningen. Om ett sådant terroristattentat sker kommer detta troligen att genomföras av en ensamagerande gärningsperson eller en mindre grupp med enklare medel. Möjligen kan ett komplext terrorattentat utföras av en ensamagerande individ eller mindre grupp. Ett terrorattentat i Sverige skulle enligt NCT troligen vara inspirerat eller möjligen väglett av våldsbejakande islamistiska aktörer såväl i Sverige som utomlands.

Politisk extremism

Det politiskt motiverade våldet som syftar till att ändra samhällsordningen kommer i Sverige, utöver från islamistisk extremism, främst från våldsbejakande höger- respektive vänsterextremistiska aktörer, dvs. vit makt-miljön och den autonoma miljön. De brott som begås är ofta systematiska och riktade mot en viss typ av måltavla i syfte att påverka beslutsfattande, myndighetsutövning eller enskilda individers engagemang och deltagande i partier, organisationer och sakfrågor. Det våld som utövats i Sverige de senaste åren har i första hand varit reaktioner på olika ställningstaganden som aktörerna anser är felaktiga. Exempel på sådana områden är hanteringen av flyktingmottagandet och högerextremismen. Till motivbilden hör även det demokratiska systemet som sådant och dess företrädare, eftersom aktörerna anser att det rådande styrelseskicket är illegitimt. Anlagda bränder, skadegörelse, hot om våld och trakasserier har på ett ofta systematiskt sätt riktats mot de som anses vara ansvariga för den rådande ordningen och mot symboliska måltavlor. Våld har också utövats mot meningsmotståndare i de motsatta extremistmiljöerna. Det är inte sällan brotten föregås av konkreta uppmaningar från formella eller informella ledare. Det finns dock exempel på hur olika aktörer använder indirekta uppmaningar och hatfull retorik som kan tolkas som uppmaningar att begå brott. Aktörer reser och stöttar varandra i olika aktioner inom Sverige men det finns också exempel på utländska kontakter som skulle kunna påverka aktörernas avsikt och förmåga att begå ideologiskt motiverade brott. Det finns därutöver exempel på resor till konfliktområden och kontakter med terroristorganisationer.

Våldsbejakande extremism och terrorism SOU 2019:49

126

NCT har i sin bedömning av terrorhotet mot Sverige 2019 gjort bedömningen att aktörer inom vit makt-miljön sannolikt har förmåga att genomföra våldshandlingar som skulle kunna rubriceras som terroristattentat med utgångspunkt i den straffrättsliga lagstiftningen. Under 2018 har det genomförts ett mindre antal terrorattentat i västvärlden av ensamagerande gärningspersoner med högerextrem bevekelsegrund. Enligt NCT kan dessa terrorattentat, tillsammans med en ökande mängd högerextrem propaganda, möjligen inspirera enstaka högerextrema individer att utföra terrorattentat i Sverige. Ett terrorattentat från aktörer med kopplingar till vit makt-miljön i Sverige skulle enligt NCT sannolikt utföras av en ensamagerande aktör alternativt en mindre grupp. Ett terrorattentat från en ensamagerande aktör utan organisatoriskt stöd kommer troligen att utföras med enklare medel. Målet för ett terrorattentat är möjligen meningsmotståndare inom den vänsterextrema miljön samt objekt och individer kopplade till migration.

Beträffande den våldsbejakande vänsterextrema miljön gör NCT bedömningen att det finns individer och grupper vilka sannolikt har förmåga att genomföra våldshandlingar som skulle kunna prövas som terrorattentat med utgångspunkt i den svenska lagstiftningen. Det finns emellertid ingen tillgänglig information som tyder på att det hos den autonoma miljön förekommer någon avsikt att utföra terrorattentat. Enstaka individer inspirerade av våldsbejakande vänsterextrem ideologi kommer dock möjligen att utveckla en avsikt att genomföra terrorattentat i Sverige.

3.4 Allmänt om arbetet mot terrorism

3.4.1 Internationell samverkan

FN, Europarådet, EU och FATF

Grundläggande för FN:s arbete på terrorismområdet är den globala strategin för att bekämpa terrorism som antogs 2006 av generalförsamlingen. Strategin revideras vartannat år. Den bygger på fyra pelare: att tackla orsakerna till att terrorism sprids, att förebygga och motverka terrorism, att bygga upp staters kapacitet att förebygga och motverka terrorism samt att säkra respekt för mänskliga rättigheter i arbetet mot terrorism. Ansvaret för strategins implementering

SOU 2019:49 Våldsbejakande extremism och terrorism

127

ligger hos medlemsstaterna men FN har under årens lopp upprättat ett antal egna strukturer för att stödja detta arbete. Säkerhetsrådet har en terrorismkommitté (CTC) som bistås av ett sekretariat (CTED) som bl.a. genomför landbesök där medlemsstaternas lagstiftning på terrorismområdet utvärderas. År 2017 inrättades ett nytt FN-kontor för kampen mot terrorism (UNOCT). Kontoret leds av en undergeneralsekreterare och har som uppgift att samordna FN:s arbete mot terrorism.

Europarådet har under en lång tid arbetat med att motverka terro-

rism och 2018 antog Europarådets ministerkommitté en ny strategi mot terrorism. Strategin innehåller åtgärder på områdena förebygga, lagföra och skydda. Europarådet har också en stående kommitté (CDCT) som leder Europarådets samlade arbete mot terrorism.

EU:s övergripande strategi för kampen mot terrorism antogs

2005 och bygger på fyra pelare: förebygga, skydda, förfölja och agera. Inom EU finns även en reviderad strategi för att bekämpa radikalisering och rekrytering till terrorism, liksom en strategi för kampen mot terrorism i Syrien och Irak med särskilt fokus på utländska terroriststridande. Samarbetet inom EU sker bl.a. inom ramen för Working Party on Terrorism (TWP), som leder rådets arbete mot terrorism. TWP kompletteras av Working Party on Terrorism-International Aspects (COTER). EU har också en koordinator (Counter-Terrorism Coordinator, CTC) som samordnar EU-institutionernas arbete. Europeiska kommissionen driver bl.a. Radicalisation Awareness Network (RAN) som syftar till att bidra till samarbetet mot radikalisering och rekrytering till våldsbejakande extremistgrupper genom att underlätta erfarenhetsutbyte och sprida kunskap. Europol arbetar med att hjälpa medlemsstaterna till ett bättre samarbete för att förebygga och bekämpa bl.a. terrorism. Europol har samlat sina olika kompetenser på området till en avdelning (European Counter Terrorism Centre). Även Eurojust arbetar med frågorna.

FATF är en mellanstatlig organisation som arbetar för att främja

ett effektivt genomförande av rättsliga, administrativa och operativa åtgärder för att bekämpa penningtvätt, finansiering av terrorism och finansiering av spridning av massförstörelsevapen. FATF:s standarder från februari 2012 består av 40 rekommendationer med tillhörande tolkningsnoter och en ordlista som innehåller definitioner. FATF arbetar löpande med att ta fram och utveckla vägledning och s.k. best practice vid tillämpning av rekommendationerna. Sverige är

Våldsbejakande extremism och terrorism SOU 2019:49

128

medlem i FATF sedan organisationen inrättades 1989. Både medlemsstater och andra länder utvärderas mot rekommendationerna. Sverige utvärderades senast 2018.

Annat mellanstatligt samarbete

På mellanstatlig nivå finns ett antal organisationer som arbetar mot terrorism. Sverige deltar i samarbetsgruppen Counter-Terrorism Group (CTG). Gruppen består av säkerhets- och underrättelsetjänster från EU:s medlemsstater, Norge och Schweiz. Även Global Counterterrorism Forum (GCTF) kan nämnas som exempel på ett mellanstatligt organ som inrättats för att utbyta erfarenheter och kunskaper på strategisk nivå. Organisationen har ett stort antal medlemmar och samarbetspartners och arbetar bl.a. för att implementera FN:s strategi mot terrorism.

Under 2015 undertecknade Sverige, Danmark, Norge och Finland ett samarbetsavtal i syfte att skapa ett nätverk mellan de nordiska länderna i kampen mot terrorism. Samarbetet ska främja ett effektivt informationsutbyte i syfte att utbyta kunskap och erfarenheter om det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. Det finns även ett nätverk benämnt Nordic Safe Cities som består av 20 större nordiska städer som har gått samman för att utbyta erfarenheter och ta fram nya initiativ i syfte att bl.a. motverka radikalisering och våldsbejakande extremism. Initiativet finansieras av Nordiska ministerrådet och nätverket har tagit fram en manual som ett stöd för kommuner där man har samlat erfarenheter, exempel och metoder.

3.4.2 Sveriges nationella strategi mot terrorism

Hösten 2015 beslutades en svensk strategi mot terrorism, Förebygga, förhindra och försvåra – den svenska strategin mot terrorism (skr. 2014/15:146). Av strategin framgår vilka mål regeringen har för arbetet med att motverka terrorism och hur arbetet bör bedrivas för att målen ska nås. Målet för all terrorismbekämpning är enligt strategin att undvika att terroristattentat genomförs och arbetet mot terrorism delas i strategin in i tre områden – förebygga, förhindra och försvåra. Ett särskilt fokus ligger på området förebygga som syftar till att motverka radikalisering och rekrytering till extremist- och terro-

SOU 2019:49 Våldsbejakande extremism och terrorism

129

ristgrupper och att påverka individers avsikt att begå eller stödja terroristbrottslighet. Området förhindra handlar om att motverka och minska förmåga och möjlighet att begå terroristattentat. Området försvåra innebär att skapa och upprätthålla skydd för individer och minska samhällets sårbarhet mot terroristattentat. I strategin betonas behovet av samverkan och samordning mellan berörda aktörer. Samverkan anges vara en förutsättning för att arbetet mot terrorism ska bli framgångsrikt och det understryks att tillgång till och utbyte av information är en grundläggande förutsättning för att förhindra terrorism.

Regeringen har uppdragit åt flera myndigheter att införliva strategin mot terrorism i sitt arbete.

3.4.3 Svenska myndigheters arbete mot terrorism

Säkerhetspolisen och Polismyndigheten

Säkerhetspolisen har huvudansvaret för den svenska terrorismbekämpningen. Myndigheten bedriver underrättelsearbete och arbetar för att förhindra och utreda terroristattentat i Sverige och mot svenska intressen utomlands samt för att terroristattentat inte ska kunna planeras eller stödjas från Sverige. Myndigheten arbetar också förebyggande genom exempelvis kunskapshöjande insatser. Polismyndigheten ansvarar för att förebygga brottslighet inom våldsbejakande extremistmiljöer och för ingripanden vid ett misstänkt terroristattentat.

Under åren har Säkerhetspolisen och Polismyndigheten byggt ut sin samverkan inom terrorismbekämpningen. Polismyndigheten står för en stor del av den information som kommer Säkerhetspolisen till handa. Utbytet av information mellan Säkerhetspolisen och Polismyndigheten har utökats genom såväl överenskommelser som utvecklandet av rutiner för möten och informationsutbyten på olika nivåer för att myndigheterna tillsammans effektivare ska kunna bekämpa terrorism. Polismyndigheten har också en sambandsman placerad vid Säkerhetspolisen som bl.a. arbetar med att underrättelseinformation delas mellan myndigheterna.

Våldsbejakande extremism och terrorism SOU 2019:49

130

Samverkansrådet mot terrorism

Samverkansrådet mot terrorism består av fjorton svenska myndigheter som tillsammans bedriver ett utvecklingsarbete på terrorismområdet. Rådet har inget formellt uppdrag men arbetar på nationell nivå för att förbättra samordningen och effektivisera myndigheternas arbete mot terrorism. Säkerhetspolisen är sammankallande i rådet. Övriga medverkande är Ekobrottsmyndigheten, Försvarets radioanstalt (FRA), Försvarsmakten, Kriminalvården, Kustbevakningen, Migrationsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Polismyndigheten, Strålsäkerhetsmyndigheten, Totalförsvarets forskningsinstitut, Transportstyrelsen, Tullverket och Åklagarmyndigheten.

Nationellt centrum för terrorhotbedömning (NCT)

NCT är en myndighetsgemensam arbetsgrupp med personal från Säkerhetspolisen, Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (Must) och FRA som gör strategiska bedömningar av terrorhotet mot Sverige och svenska intressen. Bedömningarna delges Regeringskansliet samt myndigheter som ingår i samverkansrådet mot terrorism och syftar till att ge förvarningar om förändringar som kan påverka hotbilden mot Sverige och svenska intressen.

Ett nationellt centrum mot våldsbejakande extremism

I juni 2014 tillsattes en nationell samordnare för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Samordnarens uppdrag slutredovisades i december 2017 genom betänkandet Värna demokratin mot våldsbejakande extremism – Hinder och möjligheter (SOU 2017:110).

I januari 2018 inrättades ett permanent nationellt centrum mot våldsbejakande extremism i syfte att stärka och utveckla det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. Centrumet är en del av Brå och har till uppgift att främja utvecklingen av förebyggande arbete på nationell, regional och lokal nivå. Centrumet ska också verka för en högre grad av samordning och effektivitet i det förebyggande arbetet, ge behovsanpassat stöd till kommuner, myndigheter och andra aktörer som i sin verksamhet hanterar frågor om förebyggande av våldsbejakande extremism samt samla in och sprida kunskap om förebyggande av våldsbejakande extremism.

131

4 Den nuvarande ordningen

4.1 Inledning

Den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism återfinns i huvudsak i lagen om (2003:148) om straff för terroristbrott, lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen) och lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen). Lagstiftningen har tillkommit vid skilda tillfällen och huvudsakligen för att genomföra olika internationella förpliktelser inom ramen för FN, FATF, Europarådet och EU. All reglering är emellertid inte samlad i de nämnda lagarna; det finns också bestämmelser i brottsbalken, t.ex. kapning och sjö- eller luftfartssabotage, som genomför olika FN-konventioner på terrorismområdet. I flera fall har tillträdet till olika sådana konventioner inte ansetts kräva några lagstiftningsåtgärder utan svensk rätt har ansetts uppfylla de straffrättsliga åtagandena genom befintlig reglering i brottsbalken och i specialstraffrätten.

En översiktlig beskrivning av de nämnda straffrättsliga lagarna mot terrorism lämnas i avsnitt 4.3. I det avsnittet lämnas också en kortfattad redogörelse för de osjälvständiga brottsformerna och bestämmelserna om medverkan till brott. En närmare beskrivning av gällande rätt lämnas sedan allteftersom i de avsnitt där utredningen lämnar förslag i olika delar till en ny lagstiftning. För en bättre förståelse av lagstiftningens utformning lämnas i avsnitt 4.2 en kortfattad tillbakablick över lagstiftningens framväxt. I avsnitt 4.5 redogörs för de bakomliggande straffrättsliga internationella förpliktelserna som ligger till grund för lagstiftningen. Beskrivningen i den delen är förhållandevis noggrann, bl.a. eftersom det ingår i utredningens uppdrag att analysera möjligheterna att på ett enklare sätt genomföra de bestämmelser i relevanta internationella instrument som anger vad som avses med

Den nuvarande ordningen SOU 2019:49

132

terroristbrottslighet och som i den straffrättsliga lagstiftningen kommit till uttryck genom regleringen om särskilt allvarlig brottslighet.

Även på andra områden än straffrättens finns bestämmelser som syftar till att förhindra terrorism. I ett internationellt sammanhang är de regelverk som handlar om s.k. riktade sanktioner och åtgärder på finansmarknadsområdet som syftar till att förhindra finansiering av terrorism särskilt framträdande. På det sistnämnda området finns också omfattande nationell lagstiftning. Även i annan lagstiftning finns bestämmelser som är viktiga när det gäller att motverka terrorism och som i vissa fall innehåller hänvisningar till den straffrättsliga regleringen. t.ex. i rättegångsbalkens reglering om hemliga tvångsmedel och i utlänningslagstiftningen. En översiktlig redogörelse för dessa och vissa andra regelverk lämnas i avsnitten 4.6–4.76.

I avsnitt 4.8 lämnas en redogörelse för svensk domstolspraxis som rör terroristbrottslighet.

4.2 En tillbakablick

Brottsbalkens terroristbestämmelser

Med anledning av bl.a. ökande problem med flygkapningar antogs under början av 1970-talet två FN-konventioner om brott mot den civila luftfartens säkerhet; en konvention för bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg (Haagkonventionen) och en konvention för bekämpande av brott mot den civila luftfartens säkerhet (Montrealkonventionen). För att genomföra instrumenten infördes särskilda straffbestämmelser om kapning av luftfartyg och luftfartssabotage i 13 kap. brottsbalken. Under slutet av 1980-talet ökade problemen med att våldshandlingar även riktades mot flygplatser. Till Montrealkonventionen antogs därför 1988 ett protokoll för bekämpande av våldsbrott på flygplatser och en ny straffbestämmelse om flygplatssabotage infördes i brottsbalken. Samtidigt kompletterades också bestämmelserna om kapning av luftfartyg och luftfartssabotage till att omfatta även fartyg. Svensk domsrätt utsträcktes till att omfatta ovanstående brott oberoende av var gärningen begåtts eller av vem (universell jurisdiktion) och de kan benämnas som brottsbalkens terroristbestämmelser.

SOU 2019:49 Den nuvarande ordningen

133

Den s.k. terroristlagen

Genom lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlagen) infördes särskilda bestämmelser om terrorism i svensk lagstiftning 1973.1 Lagen byggde på ett förslag som hade utarbetats av den dåvarande Kommissionen för förebyggande av politiska våldsdåd som hade tillsatts med anledning av kapningen av ett luftfartyg på Bulltofta flygplats 1972.2

Genom lagen infördes begreppet våld, hot eller tvång för politiska syften (terrorism) i svensk lagstiftning. Lagens syfte var att minska riskerna för att Sverige skulle bli skådeplatsen för internationella terroristdåd och innehöll bestämmelser som innebar att utlänningar som verkade för organisationer som hade visat att de systematiskt använde våld för politiska syften kunde avvisas eller utvisas. I lagstiftningen på säkerhetsskyddsområdet användes också samma uttryck. I andra författningar användes endast begreppet terrorism, t.ex. i dåvarande polisdatalagen och sekretesslagen.

Terroristlagen ändrades sedan i flera olika omgångar, bl.a. på så sätt att enbart tillhörigheten till en viss organisation inte skulle vara tillräckligt för åtgärder utan det skulle också beaktas om utlänningen själv utgjorde en fara.3 Lagen ersattes 1991 av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (se vidare avsnitt 4.7.4).

En specialstraffrättslig lagstiftning mot terrorism växer fram

För att genomföra FN:s internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism från 1999 (finansieringskonventionen) infördes finansieringslagen.4 Genom lagen gjordes det straffbart att finansiera sådan brottslighet som det enligt konventionen ska vara straffbart att finansiera. Den brottsligheten fick i lagen beteckningen särskilt allvarlig brottslighet och avsåg bl.a. brott enligt vissa FNkonventioner på terrorismområdet. I sammanhanget klargjordes att den svenska regleringen om förberedelse till brott inte räckte till för

1 Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning om åtgärder mot vissa våldsdåd med internationell bakgrund (prop. 1973:37). 2 Kommissionen för förebyggande av politiska våldsdåd avlämnade den 8 december 1972 sin rapport Åtgärder mot vissa våldsdåd med internationell bakgrund (Ds Ju 1972:35). 3 Regeringens proposition om ändring i utlänningslagen (1954:193) m.m. (prop. 1975/76:18). 4Prop. 2001/02:149 Sveriges tillträde till Förenta nationernas internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism.

Den nuvarande ordningen SOU 2019:49

134

att uppfylla finansieringskonventionens krav. Den uttalade avsikten med finansieringslagen var att utvidga det kriminaliserade området på ett sådant sätt att svensk lagstiftning uppfyllde konventionens krav. Däremot avsågs inte att införa ett regelverk som skulle ha företräde framför brottsbalken.

EU:s medlemsstater enades 2002 om ett rambeslut om bekämpande av terrorism (terrorismrambeslutet). Rambeslutet var den första internationella överenskommelse som innehöll en definition av terroristbrott och för att genomföra beslutet infördes 2003 lagen om straff för terroristbrott.5 Därmed infördes särskilda straffbestämmelser om terroristbrott i svensk rätt som utformades i mycket nära överensstämmelse med rambeslutet. Det i annan lagstiftning använda begreppet för att beskriva terroristbrottslighet – dvs. våld, hot eller tvång för politiska syften – utmönstrades och ersattes med en hänvisning till terroristbrottet.

Terrorismrambeslutet ändrades 2008 (ändringsrambeslutet) och byggdes ut med bestämmelser om offentlig uppmaning till terroristbrott samt rekrytering och utbildning för terroristsyften. För att genomföra ändringarna och motsvarande reglering i Europarådets konvention om förebyggande av terrorism från 2005 (terrorismkonventionen) infördes rekryteringslagen.6 Genom lagen infördes ett särskilt straffansvar för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende särskilt allvarlig brottslighet. Med särskilt allvarlig brottslighet avsågs liksom i finansieringslagen förutom terroristbrott även bl.a. brott enligt vissa FN-konventioner på terrorismområdet. Liksom beträffande finansieringslagen var också det uttalade syftet med rekryteringslagen att utvidga det kriminaliserade området på ett sådant sätt att svensk lagstiftning uppfyllde internationella krav. Däremot avsågs inte att införa ett regelverk som skulle ha företräde framför brottsbalken eller lagen om straff för terroristbrott.

Ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte och finansiering av terroristorganisationer

Under 2010-talet ökade förekomsten av personer som, från Sverige och andra delar av Europa, reste utomlands och för en terroristorganisation deltog i en väpnad konflikt och/eller terroristbrottsrelaterad

5Prop. 2002/02:38 Straffansvar för terroristbrott. 6Prop. 2009/10:78 Straffrättsliga åtgärder till förebyggande av terrorism.

SOU 2019:49 Den nuvarande ordningen

135

verksamhet. I september 2014 antog FN:s säkerhetsråd resolution 2178 (2014) med bl.a. straffrättsliga åtgärder mot s.k. utländska terroriststridande. För att genomföra resolutionen och för att motverka och förhindra resorna infördes i april 2016 ett särskilt straffansvar i rekryteringslagen för den som reser till ett annat land i terrorismsyfte och för den som tar emot utbildning avseende bl.a. terroristbrott.7 Vid samma tillfälle infördes i finansieringslagen en särskild straffbestämmelse om finansiering av resor i terrorismsyfte samtidigt som det befintliga finansieringsbrottet byggdes ut till att omfatta den som finansierar en person eller en sammanslutning av personer som t.ex. begår terroristbrott (en terroristorganisation), oavsett syftet med finansieringen. Genom den sistnämnda utvidgningen uppfyllde lagstiftningen uttryckligen FATF:s rekommendation om finansiering av terrorism (rekommendation nr 5).

EU:s terrorismdirektiv

I mars 2017 antogs EU:s direktiv om bekämpande av terrorism (terrorismdirektivet), som ersatte terrorismrambeslutet. Dessförinnan hade också Europarådet byggt ut sitt straffrättsliga terrorismregelverk genom antagandet av ett tilläggsprotokoll till den befintliga terrorismkonventionen. För att uppfylla kraven i direktivet och protokollet och för att skapa en mer heltäckande lagstiftning kompletterades i september 2018 nästan alla straffbestämmelser i de tre särskilda lagarna.8

Nykriminaliseringarna innebar bl.a. att grovt dataintrång lades till bland de brott som enligt dagens katalog kan utgöra terroristbrott och att straffansvaret för att utbilda sig för terrorism utvidgades till att även omfatta självstudier i exempelvis vapen- och sprängämnestekniker. Vidare utvidgades straffbestämmelsen om terrorismresor till att omfatta resor till det egna medborgarskapslandet (med undantag för svenska medborgares redor till Sverige) och kriminaliseringen av terrorismfinansiering bl.a. till att även omfatta finansiering av att begå eller annars medverka till försök, förberedelse eller stämpling till särskilt allvarlig brottslighet. En liknande utbyggnad gjordes av rekryteringsbrottet. Även finansiering av brott enligt rekryteringslagens bestämmelser om offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning gjordes straffbar.

7Prop. 2015/16:78 Ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte. 8Prop. 2017/18:174 En mer heltäckande terrorismlagstiftning.

Den nuvarande ordningen SOU 2019:49

136

4.3 Gällande rätt

Lagen om straff för terroristbrott

Lagen om straff för terroristbrott innehåller bestämmelser om straffansvar för terroristbrott (2 och 3 §§). För terroristbrott döms den som begår någon av de gärningar som räknas upp i lagen, bl.a. mord, dråp, människorov, sabotage och kapning, om gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation. Dessutom krävs för straffansvar att gärningsmannen haft en viss avsikt med sin gärning, t.ex. att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp. Straffet för terroristbrott är fängelse i lägst fyra och högst arton år, eller på livstid. Om brottet är mindre grovt är straffet fängelse i lägst två och högst sex år. Försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra terroristbrott är straffbelagt (4 §). Lagen innehåller även bestämmelser om vissa brott som begås med uppsåt att främja terroristbrott (5 §) och förverkande (6 och 7 §§). Regler om domsrätt finns i 2 kap. brottsbalken.

Rekryteringslagen

I rekryteringslagen regleras straffansvar för att offentligt uppmana till särskilt allvarlig brottslighet (3 §), rekrytera någon till att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller försök, förberedelse eller stämpling till sådan brottslighet (4 §), ge eller ta emot utbildning avseende särskilt allvarlig brottslighet (5 och 5 a §§) eller resa utomlands i avsikt att begå eller göra sig skyldig till förberedelse, stämpling eller medverkan till särskilt allvarlig brottslighet, eller att ge eller ta emot utbildning avseende sådan brottslighet (5 b §). Med särskilt allvarlig brottslighet avses enligt rekryteringslagen terroristbrott och även bl.a. brott enligt vissa angivna internationella överenskommelser samt brott mot 3 § finansieringslagen (2 §). Straffet för brott mot rekryteringslagen är fängelse i högst två år. I ringa fall ska inte dömas till ansvar (7 §). Om brott enligt 3, 4, 5 eller 5 a § är grovt döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år (6 §). Lagen innehåller också bestämmelser om domsrätt (9 §).

SOU 2019:49 Den nuvarande ordningen

137

Finansieringslagen

I finansieringslagen regleras straffansvar för finansiering avseende att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller försök, förberedelse eller stämpling till sådan brottslighet, eller av en person eller en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller som gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet (3 §). Det är enligt lagen också straffbart att finansiera brott som avses i rekryteringslagens bestämmelser om offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning eller resa eller medverkan till sådan brottslighet (3 a §). Försök till brott är straffbelagt (4 §). Med särskilt allvarlig brottslighet avses enligt finansieringslagen, förutom terroristbrott, även bl.a. brott enligt vissa angivna internationella överenskommelser (2 §). Straffet för brott mot finansieringslagen är fängelse i högst två år. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar (3 och 3 a §§). Om brott enligt 3 § är grovt döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år (3 §). Finansieringslagen innehåller också bestämmelser om domsrätt (6 §), förverkande (7 §) och penningbeslag (8 och 9 §§).

Förstadier till brott och andra osjälvständiga brottsformer

Försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott

Det är främst fullbordade brott som föranleder straffansvar men det har även ansetts nödvändigt att straffbelägga vissa gärningar på vägen mot ett fullbordat brott. Detta har skett genom kriminalisering av de osjälvständiga brottsformerna försök, förberedelse och stämpling till brott.

Har någon påbörjat utförandet av ett visst brott utan att det kommit till fullbordan, ska han eller hon enligt 23 kap. 1 § brottsbalken dömas för försök till brottet. För ansvar krävs att det förelegat fara för att handlingen skulle leda till brottets fullbordan eller att sådan fara varit utesluten endast på grund av tillfälliga omständigheter. Försök är kriminaliserat i stor omfattning vad gäller allvarliga brott.

Ansvar för förberedelse till brott kan, enligt 23 kap. 2 § första stycket brottsbalken, dömas ut då det inte är fråga om fullbordat

Den nuvarande ordningen SOU 2019:49

138

brott eller försök till brott men någon, med uppsåt att utföra eller främja brott, tar emot eller lämnar pengar eller annat som betalning för ett brott eller för att täcka kostnader för utförande av ett brott. För förberedelse döms också den som skaffar, tillverkar, lämnar, tar emot, förvarar, transporterar, sammanställer eller tar annan liknande befattning med något som är särskilt ägnat att användas som hjälpmedel vid ett brott. Om faran för brottets fullbordan är ringa eller om gärningen med hänsyn till andra omständigheter är mindre allvarlig, ska det inte dömas till ansvar.

Att exempelvis komma överens med någon om att begå ett brott rubriceras enligt 23 kap. 2 § andra stycket brottsbalken som stämp-

ling. Enligt bestämmelsen är det straffbart att i samråd med någon

annan besluta att en brottslig gärning ska begås, att söka anstifta någon annan eller att åta sig eller erbjuda sig att utföra gärningen. Om faran för att brottet skulle fullbordas var ringa eller om gärningen med hänsyn till andra omständigheter är mindre allvarlig gäller, precis som i fråga om förberedelse, att ansvar inte ska dömas ut.

Straffet för förberedelse eller stämpling ska bestämmas under den högsta och får sättas under den lägsta gräns som gäller för fullbordat brott. Högre straff än fängelse i två år får bestämmas endast om fängelse i sex år eller mer kan följa på det fullbordade brottet.

När det gäller ett antal särskilt utpekade allvarliga brott finns det en möjlighet att enligt 23 kap. 6 § brottsbalken straffa en person som

underlåtit att i tid anmäla eller på annat sätt avslöja ett sådant brott.

Vidare kan den som har ett bestämmande inflytande i en sammanslutning och som, i de fall det är särskilt föreskrivet, underlåter att

förhindra brott som begås inom ramen för sammanslutningen dömas

för det.

Straffet för underlåtenhet att avslöja eller hindra brott ska bestämmas i enlighet med vad som är stadgat för den som medverkat endast i mindre mån men får inte överstiga fängelse i två år.

Medverkan

Enligt bestämmelsen om medverkan i 23 kap. 4 § brottsbalken ska inte bara den som utfört en gärning utan även någon annan som har främjat den med råd eller dåd dömas till ansvar för brott. Man skiljer mellan två former av medverkan, nämligen anstiftan av brott och

SOU 2019:49 Den nuvarande ordningen

139

medhjälp till brott. Med anstiftan aves att förmå annan till utförande av gärningen.

Ansvar för medverkan förutsätter inte att det är särskilt föreskrivet för det aktuella brottet. Medverkansansvaret gäller i relation till alla brott i brottsbalken och, när det gäller specialstraffrätten, brott med fängelse i straffskalan. Varje medverkande bedöms efter det uppsåt eller den oaktsamhet som ligger honom eller henne till last.

Medverkan kan ske genom råd eller handling. Det är tillräckligt att den medverkande genom sin medverkan har styrkt någon annan i hans eller hennes uppsåt att begå brottet. En gärning som inte innebär att någon har utövat inflytande på brottets tillkomst vare sig fysiskt eller psykiskt är däremot inte att anse som medverkan.

Straffrättsliga sanktioner mot juridiska personer

De centrala bestämmelserna om företagsbot finns i 36 kap.710 a §§brottsbalken. Enligt 7 § ska företagsbot åläggas för brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet om det för brottet är föreskrivet strängare straff än penningböter och näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen har kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. Företagsbot ska också åläggas om brottet har begåtts antingen av en person i ledande ställning grundad på en befogenhet att företräda näringsidkaren eller att fatta beslut på näringsidkarens vägnar eller av en person som annars har haft ett särskilt ansvar för tillsyn eller kontroll i verksamheten. Företagsbot ska inte åläggas om brottsligheten varit riktad mot näringsidkaren. Företagsboten ska enligt 8 § fastställas till lägst fem tusen kronor och högst tio miljoner kronor.

I propositionen Skärpta straffrättsliga sanktioner mot företag (prop. 2018/19:164) har lämnats flera förslag till skärpta straffrättsliga sanktioner mot företag som bl.a. syftar till att säkerställa att regelverket är anpassat till Sveriges EU-rättsliga åtaganden. Bland annat föreslås en utvidgning av bestämmelserna om företagsbot och en höjning av företagsboten till 500 miljoner kronor, att dömas ut under vissa angivna omständigheter.9 I tidigare lagstiftningsärenden har också bedömts att regleringen om företagsbot i 36 kap. brottsbalken uppfyller EU-rättens krav om ansvar och sanktioner för juridiska personer.

Den nuvarande ordningen SOU 2019:49

140

4.4 Förslag om ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation

Lagrådsremiss om ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation

I lagrådsremissen Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation som beslutades den 28 februari 201910 föreslogs flera utvidgningar av den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism. Det föreslogs att ett särskilt straffansvar skulle införas i rekryteringslagen för den som deltar i verksamheten i en terroristorganisation. Det föreslogs också att det i samma lag skulle införas ett särskilt straffansvar för den som har samröre med en sådan organisation. Försök till de nya brotten skulle kriminaliseras. Därutöver föreslogs kompletteringar som skulle göra det straffbart att offentligt uppmana och rekrytera till deltagande i en terroristorganisation samt att resa utomlands i syfte att delta i sådan organisation. Slutligen föreslogs det i finansieringslagen göras straffbart att finansiera deltagande i en terroristorganisations verksamhet samt att finansiera en resa i ett sådant syfte.

Straffet för brotten deltagande i och samröre med en terroristorganisation föreslogs vara fängelse i högst två år. Om brotten var grova skulle straffet vara fängelse i lägst sex månader och högst sex år. I ringa fall skulle det inte dömas till ansvar.

Lagrådet yttrade sig över lagförslagen den 20 mars 2019. Enligt Lagrådets bedömning talade övervägande skäl för att en kriminalisering av deltagande i en terroristorganisations verksamhet på det sätt som föreslagits innebar en begränsning av den grundlagsskyddade föreningsfriheten i 2 kap. 24 § regeringsformen. Lagrådet kunde därför inte tillstyrka att det remitterade förslaget lades till grund för lagstiftning.

Proposition om ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation

I propositionen Ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation (prop. 2019/20:36), som beslutades den 24 oktober 2019, föreslås att ett särskilt straffansvar ska införas i rekryteringslagen för den som har samröre med en terroristorganisation. Försök

10 Ju2019/00767/L5.

SOU 2019:49 Den nuvarande ordningen

141

till det nya brottet ska kriminaliseras. Därutöver föreslås det också göras straffbart att offentligt uppmana och rekrytera till samröre med en terroristorganisation samt att resa utomlands i syfte att ha samröre med en sådan organisation. I finansieringslagen föreslås samtidigt att finansiera samröre med en terroristorganisation samt att finansiera en resa i ett sådant syfte ska göras straffbart.

Straffet för samröre med en terroristorganisation föreslås vara fängelse i högst två år. Om brottet är grovt ska straffet vara fängelse i lägst sex månader och högst sex år. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 mars 2020. Mot bakgrund av Lagrådets yttrande över förslagen i lagrådsremissen om ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation lades inte fram något förslag om ett deltagandebrott i propositionen. I den anges emellertid att de skäl som i lagrådsremissen Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation anfördes till stöd för att införa ett särskilt straffansvar för själva deltagandet i en terroristorganisation alltjämt gör sig gällande och att det finns ett behov av att utreda möjligheterna att begränsa den grundlagsskyddade föreningsfriheten i förhållande till sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism.11

4.5 Sveriges internationella straffrättsliga åtaganden på terrorismområdet

4.5.1 Förenta nationerna

Förhandlingar om en övergripande konvention om internationell terrorism har pågått inom FN sedan 1996 utan att kunna slutföras. Det finns alltså inte någon övergripande straffrättslig konvention inom FN som tar sikte på all slags terrorism. Inom FN har i stället ett antal specifika konventioner mot terrorism förhandlats fram. Det handlar t.ex. om finansiering av terrorism, angrepp mot den civila luftfartens och sjöfartens säkerhet, tagande av gisslan, viss hantering av kärnämnen, användning av explosiva anordningar mot platser som är öppna för allmänheten och nukleär terrorism. FN:s säkerhetsråd har också antagit flera resolutioner på terrorismbekämpningens om-

Den nuvarande ordningen SOU 2019:49

142

råde. Dessa rör framför allt sanktioner men innehåller också krav på straffrättsliga åtgärder beträffande s.k. utländska terroriststridande.

Haagkonventionen (1970)

Den 16 december 1970 antogs i Haag en konvention för bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg. Enligt konventionen ska det vara brottsligt att genom våld eller hot om våld eller genom hot av annat slag rättsstridigt ta ett luftfartyg i besittning eller utöva kontroll över det eller försöka att utföra sådan handling eller medverka till en sådan handling (artikel 1). Konventionen medför också vissa förpliktelser i fråga om domsrätt, åtal och utlämning.

Konventionen trädde i kraft i oktober 1971 och har ratificerats av Sverige. För att genomföra konventionen infördes en särskild straffbestämmelse om kapning av luftfartyg i 13 kap. 5 a § brottsbalken. Vidare utsträcktes svensk domstols behörighet till att omfatta detta brott utan krav på dubbel straffbarhet.12

Konventionen i dess officiella engelska lydelse tillsammans med en översättning till svenska finns i bilaga 6.

Montrealkonventionen (1971)

Den 23 september 1971 antogs i Montreal en konvention för bekämpande av brott mot den civila luftfartens säkerhet. Genom konventionen förpliktas parterna att kriminalisera sabotage och liknande brott mot den civila luftfartens säkerhet.

Enligt konventionen ska det vara straffbart att rättsstridigt och uppsåtligen företa en våldshandling mot någon ombord på ett luftfartyg under flygning, om gärningen är ägnad att äventyra luftfartygets säkerhet (artikel 1.1 a), förstöra ett luftfartyg i trafik eller tillfoga sådant luftfartyg skada som gör det oanvändbart för flygning eller som är ägnad att äventyra dess säkerhet under flygning (artikel 1.1 b), på luftfartyg i trafik anbringa eller låta anbringa föremål eller ämne som är ägnat att förstöra luftfartyget eller att förorsaka det sådan skada som gör det oanvändbart för flygning eller som är ägnad att äventyra dess säkerhet under flygning (artikel 1.1 c), förstöra eller skada anläggningen för flygnavigering eller störa användningen av sådan anlägg-

SOU 2019:49 Den nuvarande ordningen

143

ning, om gärningen är ägnad att äventyra säkerheten för luftfartyg under flygning (artikel 1.1 d), eller meddela uppgift som man vet är falsk och därigenom äventyra säkerheten för luftfartyg under flygning (artikel 1.1 e). En brottslig handling begår också den som försöker att begå något av de brott som anges i artikel 1.1, eller medverkar till att en annan begår eller försöker att begå sådant brott (artikel 1.2). Konventionen innehåller också åtaganden i fråga om domsrätt, åtal och utlämning.

Konventionen trädde i kraft i januari 1973 och Sverige ratificerade den i juli samma år. För att genomföra konventionen infördes en särskild straffbestämmelse om luftfartssabotage i 13 kap. 5 a § andra stycket brottsbalken och svensk domsrätt utsträcktes till att omfatta detta brott utan krav på dubbel straffbarhet.13

Konventionen i dess officiella engelska lydelse tillsammans med en översättning till svenska finns i bilaga 7.

Diplomatskyddskonventionen (1973)

Konventionen om förebyggande och bestraffning av brott mot diplomater och andra internationellt skyddade personer antogs av FN:s generalförsamling den 14 december 1973. Genom konventionen förbinder sig parterna att straffbelägga vissa angrepp mot internationellt skyddade personer.

Enligt konventionen ska som brott betraktas mord, människorov eller annat angrepp på en internationellt skyddad person eller mot dennes frihet (artikel 2.1 a), våldsamt angrepp mot en sådan persons tjänsteställe, privata bostad eller transportmedel, om angreppet är ägnat att äventyra dennes person eller frihet (artikel 2.1 b), hot att företa sådant angrepp, försök att företa sådant angrepp eller handling som innebär medhjälp till sådant angrepp (artiklarna 2.1 c–e). Med internationellt skyddad person avses statsöverhuvud och medlem av kollegialt organ som fullgör ett statsöverhuvuds åliggande i enlighet med statens författning, regeringschef och utrikesminister när denne befinner sig i främmande stat, samt de medföljande familjemedlemmarna (artikel 1.1 a) Därutöver omfattas representanter för eller tjänsteman från en stat samt tjänsteman i eller företrädare för en internationell mellanstatlig organisation som är berättigad till

13Prop. 1973:92, JuU 1973:21, rskr. 1973:222 och SÖ 1973:48.

Den nuvarande ordningen SOU 2019:49

144

särskilt skydd mot angrepp på sin person, frihet eller värdighet samt de familjemedlemmar som ingår i hans eller hennes hushåll (artikel 1.1 b). Konventionen medför också vissa förpliktelser i fråga om domsrätt, åtal och utlämning.

Konventionen trädde i kraft i februari 1977 och har ratificerats av Sverige.14 Tillträdet ansågs inte kräva några lagstiftningsåtgärder. I propositionen hänvisades därvid till brott i 3, 4, 8, 9 och 13 kap. brottsbalken om bl.a. mord, dråp, grov misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, grov skadegörelse och mordbrand samt till 19 kap. 11 § samma balk liksom till bestämmelserna om försök och medverkan till brott.15

Konventionen i dess officiella engelska lydelse tillsammans med en översättning till svenska finns i bilaga 8.

Gisslankonventionen (1979)

Den internationella konventionen mot tagande av gisslan antogs av FN:s generalförsamling den 17 december 1979. Genom konventionen åtar sig staterna att straffbelägga handlingar som innefattar tagande av gisslan.

Enligt konventionen ska det vara straffbart att gripa eller inspärra och hota att döda, skada eller fortsätta att hålla inspärrad en annan person i syfte att tvinga en tredje part, nämligen en stat, en internationell mellanstatlig organisation, en fysisk eller juridisk person eller en grupp personer, att utföra eller avstå från att utföra en handling såsom ett uttryckligt eller underförstått villkor för att gisslan ska släppas (artikel 1.1). Även försök och medverkan till tagande av gisslan ska vara straffbelagt (artikel 1.2). Konventionen medför också vissa förpliktelser i fråga om domsrätt, åtal och utlämning.

Konventionen trädde i kraft i juni 1983 och har ratificerats av Sverige.16 Tillträdet ansågs inte kräva några lagstiftningsåtgärder. I propositionen hänvisades till straffbestämmelserna i 4 kap. brottsbalken, företrädesvis människorov och olaga frihetsberövande. Det hänvisades också till bestämmelserna om försök, förberedelse, stämpling

SOU 2019:49 Den nuvarande ordningen

145

och medhjälp i 23 kap. brottsbalken.17 I förarbetena till finansieringslagen och rekryteringslagen – där brott mot konventionen ingår i vad som i de lagarna avses med särskilt allvarlig brottslighet – har gjorts liknande uttalanden.18

Konventionen i dess officiella engelska lydelse tillsammans med en översättning till svenska finns i bilaga 9.

Konventionen om fysiskt skydd av kärnämne (1979)

Konventionen om fysiskt skydd av kärnämne antogs den 26 oktober 1979 av FN:s generalförsamling. Genom konventionen åtar sig staterna att straffbelägga vissa handlingar med kärnämnen och sabotagehandlingar riktade mot kärnanläggningar.

Enligt artikel 7 i konventionen ska som straffbar gärning betraktas: a) en handling utan lagenligt tillstånd vilken innebär mottagande, innehav, användning, överföring, förändring, överlåtelse eller spridning av kärnämne och som vållar eller är ägnad att vålla död eller allvarlig skada på person eller avsevärd skada på egendom eller på miljön, b) stöld eller tillgrepp genom rån av kärnämne, c) förskingring eller bedrägligt förvärv av kärnämne, d) en handling som innebär att kärnämne medförs, skickas eller flyttas in i eller ut från staten utan lagenligt tillstånd, e) en handling riktad mot en kärnanläggning eller en handling som innebär en störning av driften av en kärnanläggning, när förövaren avsiktligt vållar, eller när han eller hon vet att handlingen sannolikt kommer att vålla, död eller allvarlig skada på person eller avsevärd skada på egendom eller på miljön genom strålningsexponering eller utsläpp av radioaktiva ämnen, om inte handlingen vidtagits i överensstämmelse med den nationella lagstiftningen i den fördragsslutande stat där kärnanläggningen är belägen,

f) en handling som innebär att man avkräver någon kärnämne genom hot eller genom våld eller genom annan form av olaga påtryckning,

g) ett hot att använda kärnämne för att orsaka död eller allvarlig skada på person eller avsevärd egendomsskada, eller miljöskada eller att begå ett brott som beskrivs under e, eller att begå brott som beskrivs under b och e i avsikt att tvinga en fysisk eller juridisk person, en internationell organisation eller en stat att utföra eller att avstå

Den nuvarande ordningen SOU 2019:49

146

från att utföra en handling, h) ett försök till sådan gärning som beskrivs under a–e, i) en handling som innefattar delaktighet i brott som beskrivs under a–h, j) en handling som begås av en person som organiserar eller instruerar andra att begå ett brott som beskrivs under a–h, och k) vissa handlingar som bidrar till att ett brott som beskrivs under a–h begås av en grupp personer som agerar med ett gemensamt mål. Konventionen innehåller även vissa förpliktelser i fråga om domsrätt, åtal och utlämning.

Konventionen trädde i kraft i februari 1987 och har ratificerats av Sverige. Ratifikationen föranledde inte någon proposition till riksdagen.19 I förarbetena till finansieringslagen och rekryteringslagen – där brott mot konventionen ingår i vad som i de lagarna avses med särskilt allvarlig brottslighet – uttalas att handlingarna enligt konventionerna är straffbelagda i svensk rätt, främst genom bestämmelserna i den nuvarande lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Hänvisningar gjordes också till bestämmelserna i kapitel 3, 4, 8 och 13 i brottsbalken om t.ex. mord, grov misshandel, olaga hot, grov stöld, grovt rån, grovt bedrägeri, allmänfarlig ödeläggelse och grovt sabotage.20

Konventionen i dess officiella engelska lydelse tillsammans med en översättning till svenska finns i bilaga 10.

En konvention om ändring av konventionen om fysiskt kärnämne antogs den 8 juli 2005. Ändringskonventionen innebär bl.a. att bestämmelsen om vilka handlingar som ska utgöra brott ersätts. Konventionen trädde i kraft den 8 maj 2016 och har ratificerats av Sverige. Ratifikationen föranledde inte någon proposition till riksdagen.21

Protokoll till Montrealkonventionen (1988)

Till Montrealkonventionen antogs den 24 februari 1988 ett tilläggsprotokoll för bekämpande av våldsbrott på flygplatser som används för civil luftfart i internationell trafik.

Enligt artikel II protokollet ska det vara straffbelagt att med användande av något föremål, ämne eller vapen, på en flygplats som används för civil luftfart i internationell trafik, mot någon person

19 SÖ 1985:24. 20Prop. 2001/02:149 s. 43 f. och 58 och prop. 2009/10:78 s. 57 f. 21 SÖ 2012:37.

SOU 2019:49 Den nuvarande ordningen

147

företa en våldshandling som förorsakar eller är ägnad att förorsaka allvarlig skada eller dödsfall, eller förstöra eller allvarligt skada anordningar som hör till en flygplats, som används för civil luftfart i internationell trafik eller ett luftfartyg som inte är i trafik men som är uppställt på flygplatsen, eller att omintetgöra de servicefunktioner som finns på flygplatsen, om gärningen äventyrar eller är ägnad att äventyra säkerheten vid flygplatsen.

Protokollet trädde i kraft i augusti 1990 och har ratificerats av Sverige. För att genomföra protokollet infördes en ny straffbestämmelse om flygplatssabotage i 13 kap. 5 b § brottsbalken. Svensk domstols behörighet utsträcktes till att omfatta detta brott utan krav på dubbel straffbarhet.22

Protokollet i dess officiella engelska lydelse tillsammans med en översättning till svenska finns i bilaga 11.

SUA-konventionen och plattformsprotokollet (1988)

Vid en internationell konferens i Rom antogs den 10 mars 1988 en konvention för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet (SUAkonventionen) med ett tilläggsprotokoll om bekämpande av brott mot säkerheten för fasta plattformar på kontinentalsockeln (plattformsprotokollet). Konventionen och protokollet innehåller bl.a. bestämmelser om kapnings- och sabotagehandlingar riktade mot fartyg och plattformar liknande dem som finns i Haag- och Montrealkonventionerna beträffande luftfartyg och flygplatser.

Enligt SUA-konventionen ska det utgöra en brottslig handling att rättsstridigt och uppsåtligen genom våld eller hot om våld eller genom hot av annat slag ta ett fartyg i besittning eller utöva kontroll över det (artikel 3.1 a), utföra en våldshandling mot någon ombord på ett fartyg, om gärningen är ägnad att äventyra fartygets säkerhet (artikel 3.1 b), förstöra ett fartyg eller tillfoga ett fartyg eller dess last skada som är ägnad att äventyra fartygets säkerhet (artikel 3.1 c), på ett fartyg placera eller låta placera, oavsett på vilket sätt, en anordning eller ett ämne som kan förstöra fartyget eller tillfoga fartyget eller dess last skada som äventyrar eller är ägnad att äventyra fartygets säkerhet (artikel 3.1 d), förstöra eller allvarligt skada anläggning för sjöfartsnavigering eller allvarligt störa användningen av en sådan anläggning,

22Prop. 1989/90:130, 1989/90:JuU33, rskr. 1989/90:286 och SÖ 1990:16.

Den nuvarande ordningen SOU 2019:49

148

om gärningen är ägnad att äventyra ett fartygs säkerhet (artikel 3.1 e), meddela uppgift som man vet är falsk och därigenom äventyra ett fartygs säkerhet (artikel 3.1 f), eller skada eller döda någon i samband med brott eller försök till brott som anges i (a)–(f) (artikel 3.1 g). En brottslig handling begår även den som försöker att begå, anstifta eller medverka till något av de brott som anges artikel 3.1 a–g eller hota att begå de brott som anges i artikel 3.1 b och c om hotet är ägnat att äventyra den fasta plattformens säkerhet och, om så krävs enligt bestämmelserna i nationell lag, syftar till att förmå en fysisk eller juridisk person att utföra eller avstå från en handling (artikel 3.2).

Plattformsprotokollet innehåller samma straffbestämmelser för fasta

plattformar som SUA-konventionen för fartyg med undantag för artikel 3.1 e och f som inte har någon motsvarighet i plattformsprotokollet.

Konventionen och protokollet trädde i kraft i mars 1992 och har ratificerats av Sverige. Ändringar gjordes då i brottsbalkens bestämmelser om kapning av luftfartyg och luftfartssabotage till att även omfatta brott enligt konventionen och protokollet samtidigt som brottsbeteckningarna ändrades till kapning respektive sjö- eller luftfartssabotage.23

Konventionen och protokollet i dess officiella engelska lydelser tillsammans med översättningar till svenska finns i bilagorna 12 och 13.

Terroristbombningskonventionen (1997)

Konventionen om bekämpande av bombattentat av terrorister antogs av FN:s generalförsamling den 15 december 1997. Genom konventionen åtar sig staterna att kriminalisera viss användning av sprängämnen riktade mot allmänna platser och viss infrastruktur.

Enligt konventionen ska det betraktas som ett brott att rättsstridigt och uppsåtligt leverera, placera, avlossa eller spränga ett sprängämne eller en annan livsfarlig anordning i, in i eller mot en allmän plats, en statlig eller annan offentlig anläggning, ett allmänt transportsystem eller en infrastrukturanläggning med uppsåt att orsaka dödsfall eller allvarlig kroppsskada, eller med uppsåt att orsaka omfattande förstörelse av sådan plats, anläggning eller system, om förstörelsen leder till eller är ägnad att leda till betydande ekonomisk skada (arti-

SOU 2019:49 Den nuvarande ordningen

149

kel 2.1). Det ska även betraktas som straffbart att försöka begå ett sådant brott (artikel 2.2.) Det ska även vara straffbart att medverka till, värva eller instruera andra att begå brott enligt konventionen. Även att på annat sätt bidra till att en grupp personer som handlar med ett gemensamt syfte begår ett eller flera sådana brott som anges konventionen ska vara straffbart om bidraget sker i syfte att främja gruppens allmänna brottsliga verksamhet eller i syfte eller i vetskap om gruppens avsikt att begå det eller de berörda brotten (artikel 2.3).

Konventionen trädde i kraft i maj 2001 och har ratificerats av Sverige.24 Tillträdet ansågs inte kräva några lagstiftningsåtgärder. I förarbetena till bestämmelsen uttalas att de brottsliga handlingar som beskrivs i konventionen torde vara kriminaliserade framför allt som våldsbrott eller allmänfarliga brott enligt 3 respektive 13 kap. brottsbalken, t.ex. mord, dråp, misshandel, grov misshandel, mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, sabotage, grovt sabotage, luftfartssabotage och spridande av gift eller smitta. Det hänvisades också till bestämmelserna om försök, förberedelse och medhjälp.25

Konventionen i dess officiella engelska lydelse tillsammans med en översättning till svenska finns i bilaga 14.

Finansieringskonventionen (1999)

FN:s generalförsamling antog den 9 december 1999 den internationella konventionen om bekämpande av finansiering av terrorism. Konventionen medför förpliktelser för staterna att kriminalisera finansiering av terrorism.

Enligt finansieringskonventionen ska det vara straffbart att på något sätt, direkt eller indirekt, rättsstridigt och uppsåtligen, tillhandahålla eller samla in tillgångar i syfte att de ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas, helt eller delvis, för att utföra en gärning som utgör ett brott som faller under och definieras i fördrag i konventionens bilaga (artikel 2.1 a), eller någon annan gärning som är avsedd att orsaka en civilperson eller någon annan person som inte aktivt deltar i fientligheterna vid väpnad konflikt död eller allvarlig kroppsskada när uppsåtet med gärningen på grund av

Den nuvarande ordningen SOU 2019:49

150

dess beskaffenhet eller det sammanhang i vilket den utförs är att injaga skräck i en befolkning eller att förmå en regering eller en internationell organisation att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd (artikel 2.1 b). De internationella överenskommelser som anges i bilagan är Haagkonventionen, Montrealkonventionen, diplomatskyddskonventionen, gisslankonventionen, konventionen om fysiskt skydd av kärnämne, protokollet till Montrealkonventionen, SUA-konventionen, plattformsprotokollet och terroristbombningskonventionen. Finansieringskonventionen innehåller även förpliktelser i fråga om domsrätt, utlämning och förverkande.

Konventionen trädde i kraft i april 2002 och har ratificerats av Sverige.26 För att genomföra konventionen infördes finansieringslagen.

Konventionen i dess officiella engelska lydelse tillsammans med en översättning till svenska finns i bilaga 15.

Konventionen för bekämpande av nukleär terrorism (2005)

Konventionen för bekämpande av nukleär terrorism antogs den 13 april 2005. Genom konventionen åtar sig staterna att kriminalisera viss hantering av radioaktiva material och sabotagehandlingar riktade mot kärntekniska anläggningar.

Enligt artikel 2 i konventionen begår en person ett brott i konventionens mening om personen rättsstridigt och uppsåtligen samt med uppsåt att orsaka dödsfall eller allvarlig kroppsskada eller omfattande sak- eller miljöskada innehar radioaktivt material eller tillverkar eller innehar en anordning (artikel 2.1 a), eller på något sätt använder radioaktivt material eller en anordning, eller använder eller skadar en kärnteknisk anläggning på ett sätt som förorsakar utsläpp eller riskerar att förorsaka utsläpp av radioaktivt material (artikel 2.1 b). I sistnämnda fall föreligger även ett brott om uppsåtet varit att förmå en fysisk eller juridisk person, en internationell organisation eller en stat att utföra eller underlåta att utföra en handling. Enligt konventionen ska det också utgöra ett brott om personen hotar, under omständigheter som visar på allvaret i hotet, att begå ett sådant brott som anges i punkt 2.1 b (artikel 2.2 a), eller rättsstridigt och uppsåtligen tilltvingar sig radioaktivt material, en anord-

SOU 2019:49 Den nuvarande ordningen

151

ning eller kärnteknisk anläggning genom hot, under omständigheter som visar på allvaret i hotet, eller genom att använda våld (artikel 2.2 b). Konventionen innehåller även förpliktelser i fråga om bl.a. domsrätt och utlämning.

Konventionen trädde i kraft i juli 2007 och har ratificerats av Sverige.27 Tillträdet ansågs inte kräva några lagstiftningsåtgärder. I förarbetena hänvisades bl.a. till lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och strålskyddslagen (1988:220), försök och förberedelse till brott enligt 3, 12 och 13 kap. brottsbalken, terroristbrott enligt lagen om straff för terroristbrott och miljöbrott enligt miljöbalken. Hänvisningar gjordes också till bestämmelserna om försök och medverkan.28

Konventionen i dess officiella engelska lydelse tillsammans med en översättning till svenska finns i bilaga 16.

Protokollet till SUA-konventionen och protokollet till plattformsprotokollet (2005)

Vid en diplomatkonferens i London antogs den 14 oktober 2005 ett protokoll till konventionen för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet (protokollet till SUA-konventionen) och ett protokoll till protokollet om bekämpande av brott mot säkerheten för fasta plattformar belägna på kontinentalsockeln (protokollet till plattformsprotokollet). Protokollen innehåller bestämmelser som ändrar eller kompletterar befintlig reglering i SUA-konventionen och plattformsprotokollet. Framför allt rör det sig om att det ska vara brottsligt att använda fartyg eller plattformar som brottsverktyg eller som transportmedel i brottsliga syften. Till exempel ska det utgöra brott enligt protokollen att från fartyg eller plattformar använda, avlossa eller på annat sätt frigöra, radioaktivt material eller BCN-vapen, eller släppa ut farliga och skadliga ämnen.

Protokollen trädde i kraft i juli 2010 och har ratificerats av Sverige.29 Tillträdet ansågs inte kräva några straffrättsliga lagstiftningsåtgärder. I förarbetena hänvisades bl.a. till olika bestämmelser i 3, 4, 12, 13 och 22 kap. brottsbalken, terroristbrott enligt lagen om straff för terroristbrott och miljöbrott enligt miljöbalken. Hänvis-

Den nuvarande ordningen SOU 2019:49

152

ningar gjordes också till straffbestämmelser i bl.a. lagen (1992:1300) om krigsmateriel, lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor och lagen (2006:263) om transport av farligt gods.30

Pekingprotokollet och Pekingkonventionen (2010)

Vid en diplomatkonferens i Peking antogs den 10 september 2010 ett protokoll till konventionen för bekämpande av olaga besittningstagande av fartyg (Pekingprotokollet) och en konvention för bekämpande av brott på den internationella civila luftfartens område (Pekingkonventionen). Genom Pekingprotokollet utvidgas vilka gärningar som enligt Haagkonventionen ska utgöra kapning till att bl.a. omfatta även den som tar ett luftfartyg i trafik i besittning eller utövar kontroll över det genom tekniska hjälpmedel. Pekingkonventionen ersatte Montrealkonventionen med tilläggsprotokoll och utvidgade brottskatalogen till att även omfatta gärningar som innebär att ett luftfartyg används som brottsverktyg eller att med vissa syften ombord på ett sådant fartyg transportera bl.a. vissa typer av vapen, explosivt eller radioaktivt material eller BCN-vapen.

Protokollet och konventionen har ratificerats av Sverige.31 Protokollet trädde i kraft i januari 2018 och konventionen i juli samma år. För att genomföra protokollet utvidgades straffansvaret för kapning till att omfatta den som olovligen med tekniskt hjälpmedel kapar bl.a. luftfartyg. I övrigt ansågs svensk rätt genom befintlig reglering uppfylla åtagandena i Pekingprotokollet och Pekingkonventionen. I förarbetena hänvisades till olika bestämmelser i 3, 12 och 13 kap. brottsbalken, terroristbrott enligt lagen om straff för terroristbrott och miljöbrott enligt miljöbalken. Hänvisningar gjordes också till straffbestämmelser i bl.a. lagen (1992:1300) om krigsmateriel, lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor och lagen (2006:263) om transport av farligt gods.32

SOU 2019:49 Den nuvarande ordningen

153

FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014)

FN:s säkerhetsråd antog den 24 september 2014 resolution 2178 (2014) med bl.a. straffrättsliga åtgärder mot s.k. utländska terroriststridande. Enligt punkt 6 a i resolutionen ska det utgöra brott att statens medborgare reser, eller försöker resa, till en annan stat än den stat där personen har sin hemvist eller är medborgare eller att en annan person reser, eller försöker resa, från statens territorier till en annan stat än den stat där personen har sin hemvist eller är medborgare, i syfte att begå, planera, förbereda eller delta i terroristhandlingar eller att ge eller få terroristträning. Punkt 6 b föreskriver att direkt eller indirekt tillhandahållande eller insamlande av tillgångar, av statens medborgare eller inom statens territorier, i syfte att tillgångarna ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att finansiera en persons resa till en annan stat än den stat där personen har sin hemvist eller är medborgare i sådant syfte som anges under punkt 6 a, ska utgöra brott. Slutligen ska enligt punkt 6 c även organiserande, eller annat underlättande, innefattande rekrytering, av statens medborgare eller inom statens territorier, av en persons resa till en annan stat än den stat där personen har sin hemvist eller är medborgare i sådant syfte som anges under punkt 6 a, utgöra brott.

Resolutionen har i svensk rätt genomförts genom införandet av ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte i 5 b § rekryteringslagen och finansiering av sådana resor i 3 a § finansieringslagen.33

Resolutionen i dess officiella engelska lydelse och en översättning till svenska finns i bilagorna 17 och 18.

4.5.2 Europarådet

Terrorismkonventionen (2005)

Den 16 maj 2005 antogs Europarådets konvention om förebyggande av terrorism. I konventionen uppställs krav på kriminalisering av offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning till terroristbrott samt medverkan och försök till sådan brottslighet.

I artikel 1 definieras vad som utgör terroristbrott enligt konventionen. Som sådant brott ska anses varje brott som omfattas av något

Den nuvarande ordningen SOU 2019:49

154

av de instrument som anges i bilagan till konventionen och med den definition av brottet som ges i respektive instrument. De FN-överenskommelser som är med i bilagan är Haagkonventionen, Montrealkonventionen, diplomatskyddskonventionen, gisslankonventionen, konventionen om fysiskt skydd av kärnämne, protokollet till Montrealkonventionen, SUA-konventionen, plattformsprotokollet, terroristbombningskonventionen, finansieringskonventionen och konventionen för bekämpande av nukleär terrorism.

Enligt artikel 5 är varje konventionsstat skyldig att kriminalisera

offentlig uppmaning att begå terroristbrott. Med detta avses att sprida,

eller på annat sätt tillgängliggöra, ett meddelande till allmänheten i avsikt att uppmana till terroristbrott när ett sådant handlande framkallar fara för att ett eller flera sådana brott kan begås. I artikel 6 föreskrivs att konventionsstaterna ska kriminalisera rekrytering till

terrorism. Med detta avses att söka förmå en annan person att begå

eller medverka till ett terroristbrott, eller att ansluta sig till en sammanslutning eller grupp i syfte att bidra till att sammanslutningen eller gruppen begår ett eller flera terroristbrott. Enligt artikel 7 är varje konventionsstat skyldig att kriminalisera utbildning för terro-

rism. Med detta avses att meddela instruktioner om tillverkning eller

användning av sprängämnen, skjutvapen eller andra vapen, eller skadliga eller farliga substanser, eller särskilda metoder eller tekniker, i syfte att begå eller bidra till förövandet av terroristbrott och med vetskap om att den meddelade förmågan är avsedd att användas för detta ändamål. Av artikel 9 följer att varje konventionsstat ska kriminalisera medverkan till brott enligt artiklarna 5–7 i konventionen, värvning eller instruktion till andra personer att begå brott enligt dessa artiklar, medverkan till att en grupp personer som handlar i ett gemensamt syfte begår ett eller flera brott som anges i artiklarna 5–7 samt försök till brott enligt artiklarna 6 och 7.

Terrorismkonventionen trädde i kraft i juni 2007 och har ratificerats av Sverige.34 Konventionen har i svensk rätt genomförts genom införandet av rekryteringslagen.

Konventionen i dess officiella engelska lydelse och en översättning till svenska finns i bilagorna 19 och 20.

SOU 2019:49 Den nuvarande ordningen

155

Tilläggsprotokoll till terrorismkonventionen (2015)

Den 19 maj 2015 antogs ett tilläggsprotokoll till Europarådets konvention om förebyggande av terrorism som kompletterar straffbestämmelserna i terrorismkonventionen.

Enligt artikel 2 ska deltagande i en sammanslutning eller grupp för

terrorismsyften vara straffbelagt. Med detta avses att delta i en sam-

manslutnings eller grupps verksamhet i syfte att begå eller bidra till att sammanslutningen eller gruppen begår ett eller flera terroristbrott. I artikel 3 föreskrivs att konventionsstaterna ska kriminalisera

mottagande av utbildning för terrorismsyften. Med detta avses att motta

instruktioner, däribland att inhämta kunskaper och praktiska färdigheter, från en annan person i tillverkning eller användning av sprängämnen, skjutvapen eller andra vapen, eller skadliga eller farliga ämnen, eller i andra särskilda metoder eller tekniker, i syfte att begå eller bidra till terroristbrott. Enligt artikel 4 ska utlandsresor för terrorism-

syften vara straffbelagda. Med detta avses att resa till en annan stat än

den där resenären är medborgare eller har sin hemvist, i syfte att begå, medverka till eller delta i terroristbrott eller för att ge eller motta utbildning för terrorismsyften. Försök till sådana resor ska också vara straffbart. Det ska också vara straffbart att finansiera (artikel 5) samt att organisera eller på annat sätt underlätta sådana resor (artikel 6).

Protokollet trädde i kraft i juli 2017 och har ratificerats av Sverige.35Tilläggsprotokollet har i svensk rätt genomförts genom utvidgningar av vissa straffbestämmelser i rekryteringslagen och finansieringslagen.

Konventionen i dess officiella engelska lydelse och en översättning till svenska finns i bilagorna 21 och 22.

4.5.3 Europeiska unionen

Terrorismrambeslutet (2002) och ändringsrambeslutet (2008)

Den 13 juni 2002 enades EU:s medlemsstater om ett rambeslut om bekämpande av terrorism. Rambeslutet innehöll en definition av terroristbrott och också bestämmelser om brott som begås av en terroristgrupp, brott med anknytning till terroristverksamhet, anstiftan, medhjälp, försök, påföljder och domsrätt. Ett rambeslut om ändring i terrorismrambeslutet antogs 2008. Ändringsrambeslutet innebar att

Den nuvarande ordningen SOU 2019:49

156

terrorismrambeslutet byggdes ut med bestämmelser om offentlig uppmaning till terroristbrott samt om rekrytering och utbildning för terroristsyften.

Rambeslutet har ersatts av ett direktiv om bekämpande av terrorism. Det närmare innehållet i rambesluten redovisas därför inte här. Terrorismrambeslutet och ändringsrambeslutet genomfördes i svensk rätt genom införandet av lagen om straff för terroristbrott och rekryteringslagen.36

Terrorismdirektivet (2017)

Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/541 av den 15 mars 2017 om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut 2002/475/RIF och om ändring av rådets beslut 2005/671/RIF antogs den 15 mars 2017. Direktivet består av inledande skäl (43 satser) och 31 artiklar. Direktivet innehåller straffrättsliga bestämmelser samt bestämmelser om bl.a. juridiska personers ansvar, domsrätt, åtgärder mot visst innehåll på internet och hjälp och stöd till offer för terrorism.

Av artikel 3 följer ett krav på att medlemsstaterna kriminaliserar

terroristbrott. Enligt artikeln ska medlemsstaterna vidta nödvändiga

åtgärder för att säkerställa att vissa uppsåtliga gärningar, vilka till följd av sin art eller sitt sammanhang allvarligt kan skada ett land eller en internationell organisation, definieras som terroristbrott i enlighet med brottsbeskrivningarna i nationell rätt när de begås i något av följande syften:

1. injaga allvarlig fruktan hos en befolkning,

2. otillbörligen tvinga ett offentligt organ eller en internationell orga-

nisation att utföra eller att avstå från att utföra en viss handling, eller

3. allvarligt destabilisera eller förstöra de grundläggande politiska,

konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land eller i en internationell organisation.

SOU 2019:49 Den nuvarande ordningen

157

De gärningar som ska definieras som terroristbrott om angivna rekvisit är uppfyllda är:

1. angrepp mot en persons liv som kan leda till döden,

2. allvarliga angrepp på en persons fysiska integritet,

3. människorov eller tagande av gisslan,

4. förorsakande av omfattande förstörelse av en statlig eller annan

offentlig anläggning, ett transportsystem, infrastruktur, inbegripet informationssystem, en fast plattform belägen på kontinentalsockeln, en offentlig plats eller privat egendom, som sannolikt utsätter människoliv för fara eller förorsakar betydande ekonomiska förluster,

5. kapning av luftfartyg, fartyg eller andra allmänna transportmedel

eller godstransportmedel,

6. tillverkning, innehav, förvärv, transport, tillhandahållande eller an-

vändning av sprängämnen eller vapen, inbegripet kemiska, biologiska, radiologiska eller nukleära vapen, samt forskning om och utveckling av kemiska, biologiska, radiologiska eller nukleära vapen,

7. utsläpp av farliga ämnen eller orsakande av brand, översväm-

ningar eller explosioner som utsätter människoliv för fara,

8. störande eller avbrytande av försörjningen av vatten, elkraft eller

andra grundläggande naturresurser, som utsätter människoliv för fara,

9. olaglig systemstörning enligt vad som avses i artikel 4 i Europa-

parlamentets och rådets direktiv 2013/40/EU, i fall där artikel 9.3 eller 9.4 b eller c i det direktivet är tillämplig, och olaglig datastörning enligt vad som avses i artikel 5 i samma direktiv, i fall där artikel 9.4 c i det direktivet är tillämplig och 10. hot om att begå någon av de gärningar som anges i leden a–i.

Artikel 4 innebär ett krav på kriminalisering av brott med anknytning

till en terroristgrupp. Det som ska bestraffas är att leda en terrorist-

grupp och att delta i en terroristgrupps verksamhet, inbegripet att förse den med information eller materiella resurser eller att bidra med någon form av finansiering av dess verksamhet, med vetskap om

Den nuvarande ordningen SOU 2019:49

158

att sådant deltagande kommer att bidra till terroristgruppens brottsliga verksamhet.

Av artikel 5 följer ett krav på att kriminalisera offentlig uppmaning

till terroristbrott. Medlemsstaterna ska se till att spridande, eller till-

gängliggörande för allmänheten på annat sätt, oavsett metod, såväl på som utanför internet, av ett meddelande i syfte att anstifta till något av de brott som anges i artikel 3.1 a–i utgör en straffbar gärning om den begås uppsåtligen, om detta handlande, direkt eller indirekt, t.ex. genom förhärligande av terroristgärningar, förespråkar utförandet av terroristbrott och därigenom medför fara för att ett eller flera sådana brott begås.

Enligt artikel 6 är medlemsstaterna skyldiga att straffbelägga rekry-

tering för terrorismsyften. Medlemsstaterna ska se till att värvning av

en annan person, för att personen ska begå något av de brott som anges i artikel 3.1 a–i eller 4 eller bidra till att något av dessa brott begås, utgör en straffbar gärning om den begås uppsåtligen.

Av artikel 7 följer ett krav på kriminalisering av tillhandahållande

av utbildning för terrorismsyften. Medlemsstaterna ska säkerställa att

tillhandahållande av instruktioner om tillverkning eller användning av sprängämnen, skjutvapen, andra vapen eller skadliga eller farliga ämnen, eller om andra särskilda metoder eller tekniker, i syfte att begå något av de brott som anges i artikel 3.1 a–i eller bidra till att något av dessa brott begås, med vetskap om att de kunskaper som tillhandahålls är avsedda att användas för detta syfte, utgör en straffbar gärning om den begås uppsåtligen.

Artikel 8 innebär ett krav på kriminalisering av mottagande av ut-

bildning för terrorismsyften. Medlemsstaterna ska säkerställa att mot-

tagande av instruktioner om tillverkning eller användning av sprängämnen, skjutvapen, andra vapen eller skadliga eller farliga ämnen, eller om andra särskilda metoder eller tekniker, i syfte att begå något av de brott som anges i artikel 3.1 a–i eller bidra till att något av dessa brott begås, utgör en straffbar gärning om den begås uppsåtligen. Kriminalisering av mottagande av utbildning för terrorismsyften kompletterar det befintliga brottet tillhandahållande av utbildning och innefattar inhämtande av kunskaper, dokumentation eller praktiska färdigheter (skäl 11).

Artikel 9 innebär ett krav på kriminalisering av resor för terrorism-

syften. Artikeln skiljer mellan resor till ett annat land än medlems-

staten (punkt 1) och resor till medlemsstaten i fråga (punkt 2).

SOU 2019:49 Den nuvarande ordningen

159

Punkt 1 föreskriver att varje medlemsstat är skyldig att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att resor till ett annat land än till den medlemsstaten, i syfte att begå ett terroristbrott enligt artikel 3 eller bidra till att ett sådant brott begås, i syfte att delta i en terroristgrupps verksamhet med vetskap om att sådant deltagande kommer att bidra till denna grupps brottsliga verksamhet enligt artikel 4 eller i syfte att tillhandahålla eller motta utbildning för terrorismsyften enligt artiklarna 7 och 8, utgör en straffbar gärning om den begås uppsåtligen. Enligt punkt 2 är varje medlemsstat skyldig att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att någon av följande handlingar utgör en straffbar gärning om den begås uppsåtligen: a) resor till den medlemsstaten i syfte att begå ett terroristbrott enligt artikel 3 eller bidra till att ett sådant brott begås, i syfte att delta i en terroristgrupps verksamhet med vetskap om att sådant deltagande kommer att bidra till denna grupps brottsliga verksamhet enligt artikel 4 eller i syfte att tillhandahålla eller motta utbildning för terrorismsyften enligt artiklarna 7 och 8, eller b) förberedande gärningar som vidtas av en person som reser in i den medlemsstaten med avsikt att begå ett terroristbrott enligt artikel 3 eller bidra till att ett sådant brott begås.

Av artikel 10 följer krav på kriminalisering av organiserande eller

annat underlättande av resor för terrorismsyften. Artikeln innebär en

skyldighet för medlemsstaterna att se till att varje åtgärd av organisatorisk eller underlättande art varigenom en person får hjälp med att resa för terrorismsyften enligt artikel 9.1 och 9.2 a, med vetskap om att hjälpen som ges har ett sådant syfte, utgör en straffbar gärning om den begås uppsåtligen.

Artikel 11 innehåller krav på att finansiering av terrorism ska kriminaliseras. Punkt 1 föreskriver att medlemsstaterna är skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att tillhandahållande eller insamling av medel, oavsett metod, direkt eller indirekt, med avsikten att de ska användas, eller med vetskap om att de helt eller delvis ska användas, för att begå något av de brott som avses i artiklarna 3–10 eller bidra till att något av dessa brott begås, utgör en straffbar gärning om den begås uppsåtligen. Av punkt 2 följer att om finansieringen avser något av de brott som anges i artiklarna 3, 4 och 9 ska det inte vara nödvändigt att medlen faktiskt, helt eller delvis, används för att begå något av dessa brott eller bidra till att något av dessa brott begås, och det ska inte heller krävas att gärningsmannen

Den nuvarande ordningen SOU 2019:49

160

känner till för vilket eller vilka specifika brott som medlen ska användas.

Artikel 12 innehåller en uppräkning av vissa andra brott med an-

knytning till terroristverksamhet. Artikeln innebär att medlemssta-

terna under vissa förutsättningar ska betrakta vissa gärningar som brott med anknytning till terroristverksamhet. De gärningar som avses är grov stöld i syfte att begå något av de brott som anges i artikel 3, utpressning i syfte att begå något av de brott som anges i artikel 3 och upprättande eller användning av falska administrativa dokument i syfte att begå något av de brott som anges i artiklarna 3.1 a–i, 4 b och 9.

Av artikel 13 följer att för att en gärning som avses i artiklarna 4–12 ska vara straffbar ska det inte vara nödvändigt att ett terroristbrott faktiskt har begåtts och det ska inte heller vara nödvändigt, vad gäller de brott som avses i artiklarna 5–10 och 12, att fastställa en koppling till något annat specifikt brott som anges i direktivet.

Artikel 14 anger i vilka fall medhjälp, anstiftan och försök ska kriminaliseras. Medhjälp ska kriminaliseras i förhållande till de brott som avses i artiklarna 3–8, 11 och 12, anstiftan i förhållande till de brott som avses i artiklarna 3–12 och försök i förhållande till de brott som avses i artiklarna 3, 6, 7, 9.1, 9.2 a, 11 och 12 (med undantag för innehav enligt artikel 3.1 f och brott som avses i artikel 3.1 j).

Artikel 15 innehåller bestämmelser om påföljder. I punkt 1 förpliktas staterna generellt att belägga brott som avses i artiklarna 3–12 och 14 med effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder som kan medföra överlämnande eller utlämning. Vidare ska, enligt punkt 2, de terroristbrott som avses i artikel 3 och de brott som avses i artikel 14, i den mån de har anknytning till terroristbrott, beläggas med frihetsstraff som är strängare än de som föreskrivs i nationell rätt för sådana brott i avsaknad av det särskilda uppsåt som krävs enligt artikel 3, utom då de föreskrivna påföljderna redan är de maximistraff som kan dömas ut enligt nationell rätt. Det krävs vidare, enligt punkt 3, frihetsstraff, med ett maximistraff på minst femton år för det brott som avses i artikel 4 a och på minst åtta år för de brott som avses i artikel 4 b. Om det terroristbrott som avses i artikel 3.1 j begås av en person som leder en terroristgrupp enligt artikel 4 a ska maximistraffet vara minst åtta år. Av punkt 4 följer att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att det, när ett brott som avses i artikel 6 eller 7 riktats mot ett barn, är

SOU 2019:49 Den nuvarande ordningen

161

möjligt att i enlighet med nationell rätt beakta den omständigheten vid påföljdsbestämningen.

Terrorismdirektivet har genomförts i svensk rätt genom bestämmelserna i lagen om straff för terroristbrott, finansieringslagen och rekryteringslagen.37

Direktivet i dess svenska lydelse finns i bilaga 23.

4.5.4 Financial Action Task Force

FATF är en mellanstatlig organisation som arbetar med rättsliga, administrativa och operativa åtgärder för att bekämpa penningtvätt, finansiering av terrorism och finansiering av spridning av massförstörelsevapen samt andra relaterade hot mot de internationella finansiella systemen. FATF:s standarder från februari 2012 består av 40 rekommendationer med tillhörande tolkningsnoter och en ordlista som innehåller definitioner. Sverige är medlem i FATF sedan organisationen inrättades 1989.

Rekommendation 5

Av FATF:s rekommendation 5 framgår att medlemsstaterna ska kriminalisera finansiering i enlighet med FN:s finansieringskonvention. Därutöver ska det vara straffbart att finansiera terroristorganisationer och enskilda terrorister även om det saknas koppling till en särskild terroristhandling, dvs. oavsett syftet med finansieringen. Av rekommendationens tolkningsnot (B.2–11) framgår bl.a. att det ska vara straffbart att uppsåtligen, direkt eller indirekt, tillhandahålla eller samla in tillgångar med den olagliga avsikten att tillgångarna ska användas eller med vetskap om att dessa är avsedda att användas, helt eller delvis, för att begå en terroristhandling, av en terroristorganisation eller av en enskild terrorist. Vidare ska det vara straffbart att finansiera sådana resor som avses i FN:s säkerhetsråds resolution 2178.

FATF:s ordlista innehåller en definition av terrorist och terroristorganisation. Med terrorist avses en person som på något sätt, direkt eller indirekt, rättsstridigt och uppsåtligen (1) begår eller försöker begå terroristhandlingar, (2) medverkar till terroristhandlingar, (3) värvar eller instruerar andra personer att begå terroristhandlingar, eller

Den nuvarande ordningen SOU 2019:49

162

(4) medverkar till att en grupp personer som handlar i ett gemensamt syfte begår terroristhandlingar, när medverkan är uppsåtlig och sker i syfte att främja terroristhandlingen eller med vetskap om gruppens avsikt att begå en terroristhandling. Terroristorganisation definieras av FATF som varje grupp av terrorister som företar sådana handlingar.

Kraven i FATF:s rekommendation 5 har i svensk rätt genomförts genom införandet i finansieringslagen av ett särskilt straffansvar för den som finansierar en person eller en sammanslutning av personer som t.ex. begår terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet.38

Rekommendationen på engelska finns i bilaga 24.

4.6 Hemliga tvångsmedel

Brottsbekämpande verksamhet består av två övergripande delar, underrättelseverksamhet och brottsutredande verksamhet. Underrättelseverksamheten är i huvudsak inriktad på att avslöja om brottslighet har ägt rum, pågår eller kan antas komma att begås. Den utredande verksamheten utgår från en uppkommen händelse. Den brottsbekämpande myndigheten ska utreda om brott har begåtts och vem som i så fall skäligen kan misstänkas för brottet samt skaffa tillräckligt material för bedömning av frågan om åtal ska väckas. I både brottsutredande verksamhet och underrättelseverksamhet används hemliga tvångsmedel.

Under en förundersökning blir bestämmelserna i 27 kap. rättegångsbalken om beslag och hemliga tvångsmedel tillämpliga. Som exempel på beslag kan nämnas en möjlighet att i vissa fall ta ett skriftligt meddelande mellan den misstänkte och en närstående, eller mellan närstående inbördes, i beslag hos den misstänkte eller en närstående (2 § andra stycket). I fråga om den som är skäligen misstänkt för ett brott kan, under vissa angivna omständigheter, även kvarstad enligt 26 kap. rättegångsbalken användas. Viss egendom kan då tas i förvar. Samlingsbegreppet hemliga tvångsmedel innefattar hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. 18 § rättegångsbalken, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation (19 §), hemlig kameraövervakning (20 a §) och hemlig rumsavlyssning (20 d §).

SOU 2019:49 Den nuvarande ordningen

163

För att dessa tvångsmedel ska kunna användas krävs som huvudregel att minimistraffet eller det antagna straffvärdet inte underskrider en viss nivå. Tvångsmedlen kan dock användas vid förundersökning om vissa särskilt uppräknade brott som inte uppfyller dessa krav. När det gäller beslag enligt 2 § andra stycket, hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning finns en sådan särreglering bl.a. för terroristbrott samt för brott enligt finansieringslagen och rekryteringslagen (2 § andra stycket 7 som 18, 19 och 20 a §§ hänvisar till). Dessutom har terroristbrott, med undantag för brott som är mindre grovt, ett sådant minimistraff att bestämmelsen om hemlig rumsavlyssning är tillämplig. De nu nämnda tvångsmedlen kan också tillämpas i fråga om försök, förberedelse eller stämpling till de brott som omfattas av regleringen.

Enligt 31 § första stycket ska den som är eller har varit misstänkt för brott underrättas om sådan hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning som han eller hon har utsatts för. I 33 § finns ett undantag från underrättelseskyldigheten. Det gäller bl.a. om förundersökningen avser terroristbrott eller brott enligt finansieringslagen eller rekryteringslagen eller försök, förberedelse eller stämpling till något av dessa brott.

Under vissa förutsättningar är hemliga tvångsmedel möjliga att använda även då förundersökning om brott inte har inletts. Det talas då om preventiva tvångsmedel. I lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (preventivlagen) finns bestämmelser om möjligheten att använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning om det med hänsyn till omständigheterna finns en påtaglig risk för att en person kommer att utöva brottslig verksamhet som innefattar vissa i lagen angivna brott. Bland de brott som räknas upp finns terroristbrott, grovt brott enligt 3 § andra stycket finansieringslagen och grovt brott enligt 6 § rekryteringslagen. Tillstånd får även meddelas om det finns en påtaglig risk för att det inom en organisation eller grupp kommer att utövas sådan brottslig verksamhet och det kan befaras att en person som tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen medvetet kommer att främja denna verksamhet.

Den nuvarande ordningen SOU 2019:49

164

Lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet (inhämtningslagen) reglerar förutsättningarna för Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Tullverket att i underrättelseverksamhet hämta in uppgifter om elektronisk kommunikation från teleoperatörerna. Uppgifter får hämtas in om omständigheterna är sådana att åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar dels brott för vilket är föreskrivet ett straffminimum på fängelse i två år, dels vissa andra uppräknade brott som t.ex. grovt brott enligt 3 § andra stycket finansieringslagen och grovt brott enligt 6 § rekryteringslagen.

Utredningsförslag

Förslag till flera reformer av bl.a. 27 kap. rättegångsbalken har lämnats av Beslagsutredningen i betänkandet Beslag och husrannsakan – ett regelverk för dagens behov (SOU 2017:100). I betänkandet föreslås bl.a. att det införs en möjlighet till undersökning på distans. Med en sådan undersökning avses att man via ett kommunikationsnät söker efter upptagningar för automatiserad behandling som finns lagrade i ett informationssystem.

Utredningen om datalagring och EU-rätten har lämnat förslag som berör användningen av hemliga tvångsmedel i betänkandet Rättssäkerhetsgarantier och hemliga tvångsmedel (SOU 2018:61).

Betänkandena har remitterats. I lagrådsremissen Hemlig dataavläsning som beslutades den 24 oktober 201939 föreslås att de brottsbekämpande myndigheterna ska få använda ett nytt hemligt tvångsmedel vid misstankar om allvarlig brottslighet. Det nya tvångsmedlet ska kallas hemlig dataavläsning och ska kunna användas under en förundersökning, i underrättelseverksamhet och vid särskild utlänningskontroll. Enligt förslaget ska hemlig dataavläsning under vissa förutsättningar få användas vid en förundersökning om brott som omfattas av bestämmelsen om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, dvs. bl.a. för terroristbrott samt för brott enligt finansieringslagen och rekryteringslagen. Utanför en förundersökning ska det få användas bl.a. vid fall som omfattas av preventivlagen och inhämtningslagen, dvs. bland

39 Ju2019/03487/Å.

SOU 2019:49 Den nuvarande ordningen

165

annat för terroristbrott, grovt brott enligt 3 § andra stycket finansieringslagen och grovt brott enligt 6 § rekryteringslagen.

4.7 Andra regelverk och utredningar med kopplingar till terrorism

4.7.1 Riktade sanktioner

Från början av 1990-talet har det internationellt utvecklats s.k. riktade sanktioner som direkt träffar vissa personer, grupper eller enheter. Dessa sanktioner har bl.a. kommit att användas mot terrorister och terroristorganisationer och de internationella regelverken på området är omfångsrika. De sanktioner som gäller i Sverige är beslutade av FN eller EU. Sverige har ännu inte något system för nationellt beslutade sanktioner av detta slag.

FN:s säkerhetsråd har infört två generella sanktionsregimer med syfte att bekämpa och motverka terrorism. Den ena riktar sig (numera) specifikt mot Daesh och al-Qaida (1267/1989/2253-regimen), och den andra mot terrorism i allmänhet (1373-regimen). Det finns också landinriktade sanktionsregimer beslutade av FN, t.ex. mot Afghanistan, den s.k. 1988-regimen, där sanktioner riktas mot personer och grupper som ägnar sig åt terrorism. Sanktionsregimerna innehåller bestämmelser om frysning av ekonomiska tillgångar och förbud mot att tillhandahålla sådana tillgångar till den som är föremål för en sanktion. Vilka som ska omfattas av sanktionerna bestäms när det gäller sanktionsregimen mot Daesh och al-Qaida och 1988regimen av olika sanktionskommittéer. 1373-resolutionen innehåller inte någon motsvarande ordning utan det ankommer i stället på medlemsstaterna att frysa egendom för individer eller entiteter som begår terroristhandlingar. Staterna förpliktas också att förbjuda att egendom görs tillgängliga för sådana personer och enheter.

EU genomför gemensamt FN:s resolutioner på terrorismområdet. FN-sanktionerna mot Daesh och al-Qaida genomförs genom rådets beslut (Gusp) 2016/16935 och förordning (EG) nr 881/2002.40 Resolution 1373 (2001) har genomförts genom de gemensamma ståndpunkterna 2001/930/Gusp och 2001/931/Gusp och rådets förordning (EG) nr 2580/2001. Till den gemensamma ståndpunkten 2001/931/

40 Enligt rådets beslut (Gusp) 2016/1693 har EU även möjligheter att införa autonoma sanktioner mot Daesh och Al-Qaida.

Den nuvarande ordningen SOU 2019:49

166

Gusp finns en bilaga med en förteckning över personer, grupper och enheter som utför terroristhandlingar. Detta är EU:s egen s.k. sanktionslista. Det är rådet som fattar beslut om vem som ska föras upp på listan. Besluten fattas med enhällighet. De individer, grupper eller enheter som listas inom ramen för ett av EU:s regelverk ska få sina ekonomiska tillgångar frysta och inga sådana tillgångar får göras tillgängliga för dem.

Den som fått ett EU-beslut om sanktioner riktat mot sig kan begära omprövning av beslutet och få det prövat i EU:s domstolar. Även inom FN finns det ett system för enskilda att begära att bli avlistade. Genom resolution 1730 (2006) inrättades en kontaktpunkt i FN-sekretariatet till vilken enskilda kunde vända sig för att begära att bli avförda från en lista. Beträffande sanktionsregimen mot Daesh och Al-Qaida finns i stället för kontaktpunkten en ombudsperson41 som ska fungera som en kontaktkanal mellan den listade och sanktionskommittén, inhämta information om ärendet och lämna förslag till beslut.42

Lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner (sanktionslagen) innehåller bl.a. bestämmelser som straffbelägger överträdelser av ett sanktionsbeslut från EU.

Sanktionslagsutredningen

Sanktionslagsutredningen har i betänkandet Ekonomiska sanktioner mot terrorism (SOU 2018:27) föreslagit att det ska införas en ny lag om frysning av tillgångar. Enligt förslaget ska ett beslut om frysning meddelas beträffande den som skäligen kan misstänkas eller som har dömts för sådana handlingar som utgör brott enligt lagen om straff för terroristbrott, rekryteringslagen eller finansieringslagen. Beslutet ska meddelas av åklagare och innebära att tillgångar inte får betalas ut eller förfogas över på annat sätt. Vidare innebär frysningsbeslutet ett förbud mot att tillgångar och ekonomiska resurser direkt eller indirekt tillhandahålls någon som omfattas av ett frysningsbeslut. Överträdelse av ett beslut om frysning ska vara straffsanktionerad

41 Se resolutionerna 1904 (2009), 1989 (2011) och 2368 (2017). 42 För en ingående redovisning av systemet med internationella sanktioner för terrorism inklusive systemen för hur organisationer och individer förs på respektive kan föras av från olika s.k. sanktionslistor, se SOU 2018:27.

SOU 2019:49 Den nuvarande ordningen

167

på motsvarande sätt som i sanktionslagen. Ett beslut om frysning ska enligt utredningens förslag kunna överklagas till allmän domstol.

Betänkandet har remitterats.

4.7.2 Finansmarknadsområdet

På finansmarknadsområdet finns särskilda administrativa regelverk för att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism. Sedan 2017 återfinns den lagstiftningen huvudsakligen i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Lagen syftar bl.a. till att genomföra EU:s s.k. fjärde penningtvättsdirektiv och innehåller bestämmelser som riktar skyldigheter mot fysiska och juridiska personer som utövar finansiell och viss annan verksamhet att förebygga, upptäcka och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism i sin verksamhet. Lagens definition av finansiering av terrorism överensstämmer i princip med det straffbelagda området i finansieringslagen. I lagen finns också bestämmelser om dispositionsförbud beträffande egendom som kan misstänkas vara föremål för finansiering av terrorism (se vidare avsnitt 7.13).

Vidare finns på finansmarknadsområdet hänvisningar till den straffrättsliga lagstiftningen på terrorismområdet i bl.a. lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter, lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter, lagen (2011:755) om elektroniska pengar, försäkringsrörelselagen (2010:2043), lagen (2010:751) om betaltjänster, lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, lagen (2004:46) om värdepappersfonder och lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige. I dessa fall handlar det huvudsakligen om att tillstånd att bedriva viss verksamhet eller att inneha ett visst inflytande över en viss verksamhet kan påverkas av om ett sådant tillstånd eller innehav har samband med eller ökar risken för terroristbrottslighet.

4.7.3 Säkerhetsskyddsområdet

En ny säkerhetsskyddslag (2018:585) trädde i kraft den 1 april 2019. Lagen innehåller krav på åtgärder som syftar till att skydda uppgifter som är av betydelse för Sveriges säkerhet eller som ska skyddas enligt

Den nuvarande ordningen SOU 2019:49

168

ett internationellt åtagande om säkerhetsskydd. Med säkerhetsskydd avses enligt lagen förebyggande åtgärder för att skydda Sveriges säkerhet mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott. Lagen gäller för den som till någon del bedriver verksamhet som är av betydelse för Sveriges säkerhet eller som omfattas av ett för Sverige förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd.

Närmare bestämmelser om säkerhetsskydd finns i säkerhetsskyddsförordningen (2018:658). För riksdagen och dess myndigheter finns kompletterande bestämmelser om säkerhetsskydd i lagen (2019:109) om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter. Även skyddslagen (2010:305) innehåller bestämmelser om vissa åtgärder till förstärkt skydd för byggnader, andra anläggningar, områden och andra objekt mot bl.a. sabotage, terroristbrott och spioneri.

4.7.4 Utlänningsområdet

Säkerhetspolisen är remissinstans till Migrationsverket i ärenden enligt utlänningslagen (2005:716). Om Säkerhetspolisen befarar att en utlänning kan komma att utgöra ett säkerhetshot genomförs en utredning. Dessa ärenden kan handläggas enligt både utlänningslagen och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Enligt lagen om särskild utlänningskontroll ska en utlänning kunna utvisas om det är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet, eller om det med hänsyn till vad som är känt om personens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott.

Utredningen om utlänningsärenden med säkerhetsaspekter

Utredningen om utlänningsärenden med säkerhetsaspekter (Ju 2018:08) har fått i uppdrag att genomföra en översyn av lagen om särskild utlänningskontroll. Syftet är att åstadkomma en ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering som samtidigt är förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättigheter. Inom ramen för det uppdraget ska utredaren särskilt analysera och ta ställning till om tillämpningsområdet för lagen om särskild utlänningskontroll bör

SOU 2019:49 Den nuvarande ordningen

169

utvidgas till att omfatta brott enligt finansieringslagen eller rekryteringslagen.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2020.

4.7.5 BBS-lagen

Lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor (BBS-lagen) reglerar ansvar för tillhandahållare av s.k. elektroniska anslagstavlor. Med elektronisk anslagstavla avses en tjänst för elektronisk förmedling av meddelanden. I lagen föreskrivs en skyldighet för den som tillhandahåller tjänsten att ta bort eller på annat sätt förhindra vidare spridning av vissa meddelanden. De meddelanden som ska tas bort är meddelanden vars innehåll uppenbart är sådant som avses i någon av de bestämmelser som anges i paragrafen: olaga hot, olaga integritetsintrång, uppvigling, hets mot folkgrupp, barnpornografibrott, olaga våldsskildring samt offentlig uppmaning enligt rekryteringslagen. Lagen omfattar inte tjänster som skyddas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsförordningen eller e-postmeddelanden.

Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot skyldigheten att ta bort eller förhindra vidare spridning av ett meddelande döms till böter eller fängelse i högst sex månader eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst två år. I ringa fall döms dock inte till ansvar. Straffbestämmelsen ska inte tillämpas om det för gärningen kan dömas till ansvar enligt brottsbalken, upphovsrättslagen eller rekryteringslagen.

4.7.6 Försvarsunderrättelseverksamhet och signalspaning

Försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs till stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik samt i övrigt för kartläggning av yttre hot mot landet. Verksamheten får bara avse utländska förhållanden. Signalspaning är en metod för teknisk inhämtning som används i försvarsunderrättelseverksamheten. Signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet får bl.a. ske i syfte att kartlägga strategiska förhållanden avseende internationell terrorism och annan grov gränsöverskridande brottslighet som kan hota väsentliga nationella intressen. Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten får inrikta signalspaning inom ramen för den

Den nuvarande ordningen SOU 2019:49

170

övergripande inriktning för försvarsunderrättelseverksamheten som beslutas av regeringen. Signalspaningen utförs av FRA, som ska rapportera underrättelser med uppgifter som hämtats in genom signalspaningen till berörda myndigheter.

Signalspaningsregelverket tillämpades tidigare på det sättet att signalspaning kring en företeelse om vilken förundersökning pågår inte fick inriktas av den myndighet som bedrev förundersökningen och FRA rapporterade inte heller underrättelser till den myndigheten. Den 1 augusti 2019 trädde emellertid lagen (2019:547) om förbud mot användning av vissa uppgifter för att utreda brott i kraft. Lagen innehåller bestämmelser som ska göra att Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen i Polismyndigheten kan bestämma inriktningen av signalspaning och ta emot underrättelser från signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet även om det pågår en förundersökning.

4.7.7 Utredningen om informationsutbyte vid samverkan mot terrorism

Utredningen om informationsutbyte vid samverkan mot terrorism (Ju 2017:11) har i betänkandet Informationsutbyte vid samverkan mot terrorism (SOU 2018:65) föreslagit att det införs en ny sekretessbrytande bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen som gör att myndigheterna inom socialtjänsten får möjlighet att lämna sekretessbelagda uppgifter som angår misstankar om ett begånget terroristbrott samt försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, eller brott enligt rekryteringslagen och finansieringslagen till Polismyndigheten och Säkerhetspolisen. Utredningen föreslår också att den möjlighet myndigheterna inom socialtjänsten tidigare haft att i brottsförebyggande syfte lämna ut uppgifter till Säkerhetspolisen om en enskild som inte har fyllt 21 år återinförs.

Betänkandet har remitterats.

SOU 2019:49 Den nuvarande ordningen

171

4.7.8 Förslag till EU-förordning om att förebygga spridning av terrorisminnehåll på internet

I september 2018 lämnade EU-kommissionen ett förslag till förordning om förhindrande av spridning av terrorisminnehåll online.43 Förslaget omfattar värdtjänstleverantörer som erbjuder tjänster på internet inom EU. Definitionen av terrorisminnehåll utgår från definitionen av terroristbrott i EU:s terrorismdirektiv och omfattar information som uppviglar till, uppmuntrar eller förespråkar utförande av eller bidrag till terroristbrott, ger instruktioner om utförande av sådana brott eller främjar deltagande i en terroristgrupps verksamhet. För att säkerställa borttagande av terrorisminnehåll föreslås att en behörig myndighet i en medlemsstat ska kunna besluta om en s.k. avlägsnandeorder. En värdtjänstleverantör ska vara förpliktigad att efter en sådan order avlägsna terrorisminnehåll eller göra det oåtkomligt inom en timme.

Förslaget är föremål för förhandlingar inom EU:s ordinarie lagstiftningsförfarande.

4.8 Domstolspraxis

I det följande lämnas, i kronologisk ordning efter dagen för avgörandet en redogörelse för svenska domar och beslut som rör den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism.

Förberedelse till terroristbrott och finansiering av terrorism

Den 3 oktober 2005 dömde Svea hovrätt (mål nr B 3687–05) två män för förberedelse till terroristbrott, förberedelse till allmänfarlig ödeläggelse och för finansiering av terrorism enligt finansieringslagen. Straffen bestämdes till fyra år och sex månader respektive fem års fängelse.

De två männen åtalades för förberedelse till terroristbrott och förberedelse till allmänfarlig ödeläggelse, grovt brott. Enligt åtalet var de båda en del av Ansar al-Islam/Ansar al-Sunna, en organisation som var upptagen på sanktionslistor inom FN och EU. Enligt åtalet

43 Förslag till Europaparlamentets och Rådets förordning om förhindrande av spridning av terrorisminnehåll online, COM(2018) 640 final.

Den nuvarande ordningen SOU 2019:49

172

hade männen gemensamt och i samråd med andra personer för organisationens räkning samlat in och tagit emot stora summor pengar, i vart fall 148 000 dollar, som därefter överförts till Ansar al-Islam/ Ansar al-Sunna och till Abu Musab al-Zarkawi (också han upptagen på sanktionslistor inom FN och EU). Hovrätten ansåg att det inte rådde någon tvekan om att de båda hade ingått i Ansar al-Islams nätverk. Hovrätten fann emellertid att det endast var styrkt att en mindre del av beloppet hade överförts till Ansar al-Islam. Såvitt gällde dessa överföringar dömde hovrätten de åtalade för förberedelse till terroristbrott samt, såvitt gällde tiden före det att lagen om straff för terroristbrott hade trätt i kraft, för förberedelse till allmänfarlig ödeläggelse. När det gällde resterande del, 115 000 dollar, konstaterade hovrätten att gärningspåståendet innefattade påstående om att männen för organisationens räkning samlat in och tagit emot pengar i syfte att dessa skulle användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet enligt finansieringslagen. Hovrätten fann det styrkt att medlen samlats in för Ansar al-Islams räkning och att det var uppenbart att avsikten var att medlen skulle användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet. Hovrätten bedömde också att brotten utgjort led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning och därför skulle bedömas som grova.

Attentat mot två lokaler bedömdes inte utgöra försök till terroristbrott

I dom den 7 september 2006 ändrade Svea hovrätt (mål nr B 5673-06) tingsrättens dom mot tre män som åtalats för inblandning i attentat mot en lokal som användes för ett irakiskt val i Kista och mot Livets Ords huvudbyggnad i Uppsala. I tingsrätten dömdes de tre männen för försök, medhjälp till försök respektive stämpling till terroristbrott. Hovrätten ogillade åtalet mot en av männen och dömde de två andra männen för försök till mordbrand respektive medhjälp till försök till mordbrand och för stämpling till mordbrand.

När det gällde frågan om attentaten utgjorde terroristbrott fann hovrätten beträffande de subjektiva rekvisiten att syftet med attentatet mot vallokalen var att injaga allvarlig fruktan hos den svenska befolkningen och/eller röstberättigade irakier eller att allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska eller konstitutionella strukturer i Irak och/eller Sverige. När det gällde attentatet mot

SOU 2019:49 Den nuvarande ordningen

173

Livets Ord fann hovrätten att syftet med gärningen var att injaga allvarlig fruktan hos Livets Ords anhängare, vilka enligt hovrätten torde utgöra en sådan personkrets som omfattas av uttrycket ”befolkningsgrupp” i lagen om straff för terroristbrott.

Hovrätten ansåg emellertid att terroristbrottets objektiva rekvisit inte var uppfyllt beträffande någon av attentaten. När det gällde attentatet mot vallokalen konstaterade hovrätten att anläggande av mordbrand i lokaler som används för parlamentariska val visserligen torde vara en sådan brottstyp som ofta kan uppfylla det objektiva rekvisitets krav på att allvarligt kunna skada en stat. Hovrätten fann emellertid att det var tveksamt om en mordbrand utförd på det i målet aktuella sättet skulle ha kunnat skada tilltron till det demokratiska systemet eller allvarligt skada Sverige eller Irak. Attentatet hade nattetid riktats mot en lokal inrymd i ett kontorshus i ett industriområde, vilket starkt ansågs tala för att avsikten inte varit att skada människor. Försöket hade utförts med hjälp av enkelt konstruerade brandbomber som kastades mot lokalen men inte trängde igenom fönstren. Flera av brandbomberna var inte heller apterade. En restriktiv tolkning av det objektiva rekvisitet ledde hovrätten till slutsatsen att en mordbrand av det aktuella slaget typiskt sett inte är av den arten att lagen om straff för terroristbrott bör bli tillämplig. I stället dömdes för försök till mordbrand och medhjälp till det brottet.

Beträffande attentatet mot Livets Ord fann hovrätten att bedömningen av om det objektiva rekvisitet var uppfyllt försvårades av att närmare detaljer om planerna inte var kända. Hovrätten ansåg mot den bakgrunden att det inte var möjligt att dra slutsatsen att den aktuella gärningen vid en eventuell fullbordan skulle ha medfört fara för att Sverige allvarligt skulle kunnat skadas. Hovrätten dömde därför de båda männen för stämpling till mordbrand.

Frikännande dom i mål om stämpling till terroristbrott

Hovrätten för Västra Sverige friade i dom den 2 november 2011 (mål nr B 4645-10) två män som var åtalade för stämpling till terroristbrott. De två männen åtalades för att ha åtagit sig och, i samråd med företrädare för terroristorganisationen al-Shabaab, ha beslutat att utföra terroristbrott genom att utföra självmordsattentat. Tingsrätten fann åtalet styrkt och dömde de båda tilltalade till fyra års fängelse.

Den nuvarande ordningen SOU 2019:49

174

Hovrätten fann det visat att de två männen hade deltagit i al-Shabaabs verksamhet. Till skillnad från tingsrätten fann hovrätten emellertid att det inte var styrkt att männen före sina avresor till Somalia i samråd med företrädare för al-Shabaab beslutat och åtagit sig att utföra självmordsattentat. Hovrätten ogillade därför åtalet.

Ogillad begäran om utlämning för finansiering av terrorism

Högsta domstolens beslut den 14 april 2014 (mål nr Ö 386-14), gällde frågan om utlämning för brott som enligt svensk rätt motsvarade finansiering av terrorism enligt finansieringslagen. Till stöd för begäran om utlämning åberopades en dom från Turkiet där den brottsliga gärningen bestod i att en person hade skänkt pengar till medlemmar i PKK, köpt livsmedel som skulle skickas till organisationen och betalat en mobilräkning åt en medlem av organisationen. Högsta domstolen bedömde att tillhandahållande av ekonomiskt stöd till PKK skulle kunna motsvara brott enligt finansieringslagen. Domstolen konstaterade dock att ansvar enligt den lagen förutsätter att den som tillhandahåller pengar gör det i syfte att dessa ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet. Av utredningen framgick inte att personen som begärdes utlämnad hade haft sådant uppsåt.

Terroristbrott genom avrättning i Syrien

I dom den 30 mars 2016 fastställde Hovrätten för Västra Sverige (mål nr B 5306-15) livstidsdomarna för två män som av tingsrätten dömts för terroristbrott genom att ha berövat två män livet genom att skära halsen av dem. Som bevisning i målet framlades bl.a. ett USB-minne med filmer där två till händer och fötter bundna män avrättades genom att struparna skars av med kniv. Ett av offren fick sitt huvud helt skiljt från kroppen. Detta huvud lyftes sedan upp under jubelrop av de män som deltog.

Tingsrätten fann det visat att de tilltalade två männen hade deltagit i morden och skulle betraktas som medgärningsmän. Eftersom syftet med morden och filmningen var att injaga allvarlig fruktan hos den del av befolkningen både i Syrien och i andra länder som inte tror på den ”rätta muslimska läran”, ansåg tingsrätten att det var fråga om

SOU 2019:49 Den nuvarande ordningen

175

terroristbrott, Beträffande det objektiva rekvisitet i terroristbrottet uttalade hovrätten att det var fråga om filmade mord som utförts och arrangerats på ett sådant sätt som skapar fruktan hos andra människor att samma sak kan hända dem. Filmerna innehöll också budskap med denna innebörd och uppmaningar att kriga mot dem som inte har samma åsikt. Sådana gärningar kunde enligt hovrätten sägas skada det väsentliga samhällsintresse som handlar om att värna ett öppet och säkert samhälle och var sådana att de allvarligt kan skada en stat.

Förberedelse till terroristbrott genom bombtillverkning

Attunda tingsrätt dömde den 2 juni 2016 (mål nr B 546-16) en 20årig man för förberedelse till terroristbrott till fem års fängelse. Bevisningen i målet utgjordes av beslagtagna föremål och instruktioner om bombtillverkning och av propaganda från Daesh. Mannen hade också 2015 också rest från Sverige till Turkiet för att försöka ansluta sig till Daesh.

Tingsrätten fann det bevisat att mannen införskaffat tryckkokare, ljusslinga, stålkulor, aceton m.fl. föremål i syfte att tillverka en bomb som vid användning skulle riskerat att döda eller skada flera människor. Förutom den omedelbara skadan på gärningsplatsen skulle ett sådant attentat vara ägnat att skapa allmän oro och otrygghet och på det sättet hota det öppna och säkra samhället. Tingsrätten ansåg därför att ett fullbordat bombattentat allvarligt skulle skada Sverige. Tingsrätten ansåg vidare att den tilltalades avsikt med ett sådant attentat var att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp på det sätt som krävs för att gärningen ska kunna bedömas som terroristbrott.

Frikännande dom i mål om terrorismresor

I dom den 9 december 2016 fastställde Svea hovrätt (mål nr B 6344-16) den friande domen mot en man som åtalats för att ha rest till Syrien i avsikt att där ansluta sig till terroristorganisationen Jabhat al-Nusra och på plats i Syrien begå terroristbrott.

Den 25-årige svenske medborgaren flög till Turkiet med avsikt att resa vidare till Syrien. Han stoppades och greps i Istanbul och skickades sedan tillbaka till Sverige. Mannen erkände att han hade

Den nuvarande ordningen SOU 2019:49

176

planerat att åka till områden som kontrollerades av al-Nusra fronten, men att avsikten inte var att begå terroristbrott utan att arbeta med humanitär verksamhet. Hovrätten delade tingsrättens bedömning att det mesta talade för att mannen skulle ansluta sig som stridande till al-Nusra fronten, men att det inte per automatik innebar att han hade för avsikt att begå terroristbrott. Hovrätten fastställde därför tingsrättens friande dom.

Frikännande dom i mål om utbildning för terrorism

I dom den 15 februari 2017 friade Attunda tingsrätt (mål nr B 4352-15) en man som stått åtalad för utbildning för terrorism bestående i han meddelat instruktioner om tillverkning eller användning av sådana sprängämnen som är särskilt ägnade att användas för särskilt allvarlig brottslighet.

Åklagaren gjorde gällande att den åtalade mannen hade instruerat sin son hur denne skulle gå till väga för att spränga hål i en mur till ett fängelse i Aleppo i Syrien. Sonen befann sig i Aleppo och ingick i den väpnade gruppen Junud al-Sham, som deltog i striderna mot den syriska regimen. Fängelset drevs av den syriska staten och var belägrat av militanta islamistgrupper. Den planerade sprängningen av fängelsemuren syftade enligt åklagaren bl.a. till att injaga skräck i den syriska befolkningen. Tingsrätten konstaterade att den åtalade mannen hade lämnat spränginstruktioner till sin son. Tingsrätten ansåg dock inte att det vara bevisat att syftet med sprängningen var att injaga skräck i den syriska befolkningen. Tvärtom talade enligt tingsrätten utredningen för att syftet var att frige fångarna och bl.a. ta kontroll över en väg utanför fängelset. Det var därför inte fråga om sådan särskilt allvarlig brottslighet som avses i rekryteringslagen. Av det skälet frikändes mannen.

Brand i muslimsk bönelokal bedömdes inte som terroristbrott

I dom den 21 april 2017 friade Malmö tingsrätt (mål nr B 10337-16) en man som åtalats för terroristbrott alternativt mordbrand med anledning av en brand i en shiamuslimsk föreningslokal i Malmö. Inga människor fanns i lokalen men branden orsakade stora materiella skador.

SOU 2019:49 Den nuvarande ordningen

177

Tingsrätten fann att branden inte skulle kvalificeras som ett terroristbrott eftersom det bedömdes att den inte varit sådan att den objektivt sett allvarligt kunnat skada staten Sverige. För det krävdes enligt tingsrätten att det rörde sig om gärningar av en helt annan och mycket allvarligare beskaffenhet. I stället ansåg tingsrätten att gärningen skulle rubriceras som mordbrand. Det var emellertid inte bevisat att den åtalade mannen begått gärningen, varför han frikändes.

Överklagad dom för offentlig uppmaning till finansiering av terrorism

Hovrätten över Skåne och Blekinge fastställde den 27 november 2017 (mål nr B 949-17) Malmö tingsrätts fällande dom avseende en man som dömts till fängelse i sex månader för offentlig uppmaning till finansiering av särskilt allvarlig brottslighet.

Mannen förnekade brott men domstolarna fann det styrkt att han på ett av sina Facebook-konton hade uppmanat till finansiering av organisationerna Jabhat al-Nusra och Daesh. Hovrätten konstaterade att dessa organisationer förekom på FN:s och EU:s sanktionslistor och att de begått allvarliga våldshandlingar som riktat sig mot civilbefolkningen. Att uppmana till finansiellt stöd av dessa organisationer var enligt hovrätten därför liktydigt med att uppmana till särskilt allvarlig brottslighet. Hovrätten konstaterade därutöver att den svenska lagstiftningen i detta fall inte kom i konflikt med den internationella humanitära rätten.

Domen är överklagad till Högsta domstolen som meddelat prövningstillstånd.

Terroristbrott och försök till terroristbrott i Stockholm

I en dom den 7 juni 2018 dömde Stockholms tingsrätt (mål nr B 4708-17) en 40-årig man för terroristbrott genom fem mord och allmänfarlig ödeläggelse samt försök till terroristbrott genom 119 försök till mord. Mannen dömdes också för 24 fall av framkallande av fara för annan.

Mannen hade fredagen den 7 april 2017 tillgripit en lastbil och kört den nedför Drottninggatan i Stockholm. Under sin färd dödade han fem personer, skadade ett tiotal personer samt utsatte ett ytterligare stort antal personer för direkt livsfara. Färden avlutades med att mannen kraschade lastbilen in i ett stort varuhus. Mannen an-

Den nuvarande ordningen SOU 2019:49

178

tände en spränganordning i lastbilens förarhytt, vilken dock inte detonerade på det sätt han tänkt. I mannens mobilteletelefon fanns hemsidor innehållande IS-propaganda. I telefonen fanns därutöver ett stort antal chattkonversationer med andra IS-sympatisörer. I dessa konversationer sökte mannen tillåtelse och stöd för att utföra ett attentat i Stockholm, och han diskuterade i chatten tänkbara attentatsobjekt och tillvägagångssätt. Enligt mannen ville han skapa problem för Sverige och avsikten med attentatet var att döda svenskar. Sverige deltog enligt mannen i en koalition mot IS och hans förhoppning var att Sverige skulle sluta sponsra ”kriget mot kalifatet”.

I tingsrättens dom uttalas bl.a. följande i frågan om mannens gärningar var att bedöma som terroristbrott:

Enligt tingsrätten råder det utifrån den bevisning som åklagaren har åberopat inget tvivel om att det objektiva rekvisitet i 2 § lagen om straff för terroristbrott är uppfyllt. RA har mördat fem personer och han har därtill framkallat fara för ett stort antal personers liv. Specialistsjuksköterskan VL och polisen ML har båda berättat om det extraordinära läge som rådde i Stockholm efter attentatet och om den extrema belastning som drabbade deras respektive verksamheter, med frångående av säkerhetsrutiner, svåra prioriteringar och med tusentals människor i kris inne i Stockholms city. Ett stort antal centrala samhällsfunktioner påverkades därtill kraftigt. Flertalet myndigheter gick upp i stabsberedskap, däribland Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Försvarsmakten. Tunnelbanetrafiken stod helt still i tre timmar efter händelsen, med den följden att ett mycket stort antal personer fick hitta alternativa sätt att ta sig hem. Det blev även en stor påverkan på andra kommunikationsvägar, med en extremt stökig trafiksituation i och omkring Stockholm. All tågtrafik till och från Centralstationen stängdes t.ex. ned under flera timmar. Telefonnätet överbelastades kraftigt, med följden att det för många rådde ovisshet om deras anhöriga var i säkerhet. Attentatet har riktat sig mot rikets huvudstad och i åklagarens sammanställning framträder en tydlig bild av en svår påfrestning för många vitala samhällsfunktioner. Även för enskilda individer har påverkan naturligtvis blivit stor. Många av målsägandena har berättat om hur de numera undviker centrala delar av Stockholm, känner stresspåslag av att åka tunnelbana m.m. och upplever en allmänt ökad otrygghet i sina liv. Sådana känslor beror naturligtvis på attentatet, och målsägandekretsen delar dessa känslor med många andra personer som lever i Sverige. Gärningar av nu aktuellt slag kan alltså skada det öppna och säkra samhället. Sammantaget är RA:s gärningar sådana att de allvarligt kan skada Sverige i den mening som avses i lagen om straff för terroristbrott.

– – –

SOU 2019:49 Den nuvarande ordningen

179

När det sedan gäller de subjektiva rekvisiten har åklagaren åberopat 2 § punkterna 1 och 2 i lagen om straff för terroristbrott, dvs. att gärningarna har skett med syfte dels att injaga allvarlig fruktan hos Sveriges befolkning, dels att otillbörligen tvinga Sveriges regering och riksdag att avbryta ett svenskt deltagande i den militära utbildningsinsats som genomförs av den globala koalitionen mot IS.

– – –

Som exempel på gärningar som kan injaga allvarlig fruktan nämns i motiven urskillningslösa bombattentat eller andra liknande skadegörande åtgärder. Att otillbörligt tvinga till viss åtgärd är enligt samma motiv utpressningsliknande situationer, där påtryckningsmedlet t.ex. kan vara just mord eller allmänfarlig ödeläggelse. Som redan har framgått hyser RA sympatier med IS, en organisation som har tagit på sig liknande dåd. Hans sympatier framgår med önskvärd tydlighet även av innehållet i hans mobiltelefon. Han har själv berättat att syftet med gärningen var att förmå Sverige att sluta sponsra ”kriget mot kalifatet”. Han har också uppgett att genom att straffa Sverige och andra länder kommer länderna att fundera över sina ageranden i t.ex. Syrien och Afghanistan. I ett egeninspelat videoklipp säger RA att det har blivit dags att ”döda otrogna”, att ”rädslan kommer att finnas i de otrognas hjärtan” och att ”muslimer kommer att lämnas i fred”. RA:s avsikter med gärningen, att genom våld försöka påverka Sverige, kommer i tydlig konflikt med de demokratiska värden m.m. som nämns i det ovan återgivna rådsuttalandet. Gärningen speglar dessutom väl det som framgår av den svenska lagtexten, dess motiv och EU:s rambeslut. Genom utredningen finner tingsrätten följaktligen styrkt att RA har haft direkt uppsåt till att injaga allvarlig fruktan i Sveriges befolkning liksom till att tvinga Sverige att avstå från att delta i en global koalition mot IS. Tingsrätten kommer alltså fram till att RA:s gärningar, dvs. mord, försök till mord och allmänfarlig ödeläggelse, omfattas av lagen om straff för terroristbrott. RA ska därför dömas för terroristbrott och för försök till terroristbrott.44

Tingsrätten gjorde också vissa närmare överväganden i frågan om ett mordförsök kan grunda ansvar för försök till terroristbrott och om ett så stort antal underliggande gärningar som det var fråga om borde kunna bedömas som ett samlat och fullbordat terroristbrott. Tingsrättens stannade för att pröva gärningarna dels som terroristbrott genom mord och allmänfarlig ödeläggelse, dels som försök till terroristbrott genom försök till mord.45

44 Se domen s. 71 f. 45 Se domen s. 18 f.

Den nuvarande ordningen SOU 2019:49

180

Förberedelse till terroristbrott och finansiering av terrorism

I en dom den 12 juni 2019 ändrade Svea hovrätt (mål nr B 3392-19) tingsrättens fällande dom mot en 46-årig man som av tingsrätten hade dömts för förberedelse till terroristbrott. Hovrätten frikände mannen och fastställde samtidigt tingsrättens frikännande dom mot en annan person som varit åtalad som för samma brott. Enligt tingsrätten var det bevisat att den 46-årige mannen skaffat kemikalier som kunnat användas för att åstadkomma en sprängning, att mannen tagit del av en bombinstruktion samt att han haft uppsåt att genomföra en sprängning i Daeshs namn. Tingsrätten bedömde att den planerade sprängningen skulle rubriceras som terroristbrott eftersom det handlat om förberedelse till en sprängning, i Daeshs namn, som skulle kunna döda och skada människor samt förstöra egendom. En sådan sprängning skulle kunna skada det öppna och säkra samhället samt skapa eller öka motsättningar mellan olika grupper i samhället samt injaga fruktan. Den 46-årige mannen dömdes av tingsrätten också tillsammans med tre andra män för brott mot finansieringlagen bestående av överföringar av upp till 20 000 kronor till Daesh eller personer verksamma inom Daesh.

Hovrätten ansåg liksom tingsrätten att de kemikalier som den i tingsrätten dömde mannen förvarade hos sig kan användas i brottsligt syfte. Hovrätten menade dock, till skillnad från tingsrätten, att det inte var bevisat att någon av de åtalade hade för avsikt att använda dessa för att begå ett terroristbrott. I de delar som åtalet avsåg brott mot finansieringslagen fastställde hovrätten tingsrättens dom med undantag för en åtalad som dömdes av tingsrätten men frikändes av hovrätten. Fängelsestraffets längd bestämdes till sex månader för en tilltalad och fyra månader för var och en av de två andra tilltalade.

181

5 Nordisk och europeisk utblick

5.1 Inledning

Enligt utredningens direktiv ska en internationell jämförelse göras för att skapa underlag för översynen. Utredningen ska redovisa gällande rätt och eventuellt pågående lagstiftningsarbete i länder som bedöms vara av intresse. Regleringen i andra nordiska länder ska särskilt belysas och beaktas.

Utredningens arbete i denna del har i huvudsak bedrivits genom inhämtande av lagstiftning, förarbeten, domstolspraxis och annan officiell text. Regleringen i Danmark, Finland och Norge har getts särskilt uppmärksamhet liksom hur de undersökta länderna valt att definiera terroristbrott/terroristhandling. Utredningen har också besökt Norge och Finland och där träffat företrädare för ansvariga departement.

Vid läsningen bör beaktas att lagstiftningen i flera länder helt eller delvis endast funnits tillgänglig på originalspråk. I vissa fall har motsvarande svenska brottstyper använts för att kortfattat och enkelt kunna beskriva innehållet i utländsk rätt. Detta innebär emellertid inte att t.ex. människorov i tysk rätt i alla delar har samma innebörd som det har i svensk rätt.

5.2 Danmark

Allmänt

Danmarks straffrättsliga lagstiftning mot terrorism finns i kapitel 13 i den danska strafflagen, straffeloven. Regleringen infördes 2002 för att genomföra EU:s terrorismrambeslut och FN:s finansieringskonvention och innehöll då bl.a. bestämmelser om terroristbrott och finansiering av terrorism. Lagstiftningen har efterhand komplette-

Nordisk och europeisk utblick SOU 2019:49

182

rats med ytterligare bestämmelser om bl.a. andra terroristhandlingar, rekrytering/värvning, utbildning/träning och främjande av en sammanslutning som begår terroristbrott eller andra terroristhandlingar. Det finns även förbud mot att i vissa syften ta emot ekonomiskt stöd från sammanslutningar som begår terroristbrott eller andra terroristhandlingar eller att resa till eller uppehålla sig i vissa utpekade områden där sådana sammanslutningar är part i en väpnad konflikt.1

Åtal för brotten får endast väckas efter tillstånd från justitieministern.

Terroristbrott och andra terroristhandlingar

För en gärning ska kunna betraktas som terroristbrott (terrorisme) krävs enligt 114 § första stycket att den, i kraft av sin karaktär eller det sammanhang i vilken den begås, kan tillfoga ett land eller en internationell organisation allvarlig skada och att den begås i syfte att

• allvarligt skrämma en befolkning,

• otillbörligen tvinga danska eller utländska offentliga myndigheter att företa eller underlåta att företa en handling, eller

• destabilisera eller förstöra ett lands eller en internationell organisations grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska, eller sociala strukturer.

De gärningar som under dessa förutsättningar kan utgöra terroristbrott är bl.a. mord (237 §), grovt våld (245 och 246 §§), frihetsberövande (261 §), kapning av transportmedel (183 a §), vissa brott mot lagstiftningen om vapen och explosiva ämnen (192 a §), mordbrand (180 §), vissa former av allmänfarlig ödeläggelse (183 §) och innehav eller användning av radioaktiva ämnen (192 b §). För terroristbrott straffas även den som med sådant uppsåt som avses i 114 § första

1 Förarbetena till lagstiftningen återfinns i huvudsak i Lovforslag L 35 Folketinget 2001–02 Forslag til lov om ændring af straffeloven, retsplejeloven, lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet, våbenloven, udleveringsloven samt lov om udlevering af lovovertrædere til Finland, Island, Norge og Sverige (Gennemførelse af FN-konventionen til bekæmpelse af finansiering af terrorisme, gennemførelse af FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 1373 (2001) samt øvrige initiativer til bekæmpelse af terrorisme m.v.), Lovforslag nr. L 217 Folketinget 2005–06, Forslag til lov om ændring af straffeloven, retsplejeloven og forskellige andre love (Styrkelse af indsatsen for at bekæmpe terrorism mv.) och Lovforslag L 187 Folketinget 2015–16 Forslag til Lov om æandring af straffeloven og om ophævelse av Lov, hvorved det forbydes fra dansk Territorium at understøtte krigsførende Magter (Væbnede konflikter i udlandet m.v.).

SOU 2019:49 Nordisk och europeisk utblick

183

stycket transporterar vapen eller explosiva ämnen (114 § andra stycket) eller hotar med att begå ett terroristbrott (114 § tredje stycket).

I 114 a § finns en bestämmelse om andra terroristhandlingar. Bestämmelsen är i grunden en straffskärpningsregel och infördes tillsammans med andra bestämmelser om bl.a. värvning och rekrytering för att genomföra Europarådets terrorismkonvention i dansk rätt. De handlingar som omfattas är också avsedda att motsvara brotten i de FN-konventioner som ingår i bilagan till terrorismkonventionen.2Bestämmelsen är på samma sätt som motsvarande reglering i svensk rätt (särskilt allvarlig brottslighet) relativt omfattande och innefattar hänvisningar till såväl nationella straffbud som FN-konventionerna. Till exempel omfattas mord och allmänfarlig ödeläggelse i de fall gärningen också utgör brott enligt diplomatskyddskonventionen eller gisslankonventionen.

Finansiering, rekrytering, utbildning, främjande och resa

Enligt bestämmelsen om finansiering av terrorism i 114 b § är det straffbart att – direkt eller indirekt – ge ekonomiskt stöd till, skaffa eller samla in medel till eller ställa pengar, annan egendom eller finansiella tjänster eller liknande till förfogande för en person, en grupp eller en sammanslutning som begår eller avser att begå terroristbrott (114 §) eller andra terroristhandlingar (114 a §). Straffet för brott mot bestämmelsen är fängelse i högst tio år.

Förbudet mot rekrytering/värvning i 114 c § kriminaliserar att rekrytera en person till att begå eller främja terroristbrott, andra terroristhandlingar eller finansiering av terrorism. Det är vidare straffbart att rekrytera någon till en grupp eller sammanslutning i syfte att främja att gruppen eller sammanslutningen begår terroristbrott eller andra terroristhandlingar. Slutligen straffbeläggs även att låta sig bli rekryterad för att begå sådana brott.

Genom bestämmelserna i 114 d § straffbeläggs utbildning/träning. Det är enligt den regleringen straffbart att träna, instruera eller på annat sätt undervisa en person i att begå eller främja terroristbrott, andra terroristhandlingar eller finansiering av terrorism med vetskap om att personen har för avsikt att använda färdigheterna för dessa

2 L 217 Forslag til lov om ændring af straffeloven, retsplejeloven og forskellige andre love (Styrkelse af indsatsen for at bekæmpe terrorism mv.) s. 34.

Nordisk och europeisk utblick SOU 2019:49

184

ändamål. Det är även straffbart att låta sig tränas, instrueras eller på annat sätt undervisas för att begå terroristbrott eller andra terroristhandlingar. Det finns i dansk rätt också ett särskilt straffansvar (114 e §) som omfattar den som i övrigt främjar verksamheten hos en person, en grupp eller en sammanslutning som begår eller har för avsikt att begå handlingar som omfattas av 114–114 d §§. Det är också straffbelagt med upp till sex års fängelse att från en grupp eller sammanslutning som begår terroristbrott eller andra terroristhandlingar motta ekonomiskt stöd för att etablera eller driva en institution, ett företag eller annan liknande verksamhet i Danmark (114 i §).

Straffet för rekrytering och utbildning till terroristbrott eller andra terroristhandlingar är fängelse i högst tio år. Vid särskilt försvårande omständigheter uppgår straffskalan till fängelse i sexton år. Beträffande rekrytering och utbildning avseende finansiering av terrorism är straffskalan fängelse i högst sex år. Samma straffskala gäller den som låter sig rekryteras eller utbildas till att begå terroristbrott eller andra terroristhandlingar liksom den som främjar verksamheten hos en person, en grupp eller en sammanslutning som avses i 114 e §. Om den som låter sig rekryteras ansluter sig till en väpnad styrka uppgår straffskalan till fängelse i tio år eller, vid särskilt försvårande omständigheter, sexton år. Som en sådan särskilt försvårande omständighet anges att personen deltagit i stridshandlingar. Samma sak gäller den som i övrigt främjar verksamheten hos en person, en grupp eller en sammanslutning som avses i 114 e §.

I 15 kap. strafflagen, som innehåller bestämmelser om brott mot allmän ordning, finns ett särskilt straffansvar för den som offentligt uttrycker gillande av brott som omfattas av 13 kapitlet, dvs. bl.a. terroristbrott (136 §). Straffet är böter eller fängelse i högst två år. Om brottet har begåtts som en del i en religiös utbildning är straffet fängelse i högst tre år.

Det finns i dansk rätt ingen särskild reglering om resa i terrorismsyfte. Däremot är det straffbart för danska medborgare eller personer med hemvist i Danmark att utan tillstånd resa in i eller uppehålla sig i ett område där en grupp eller sammanslutningar som begår bl.a. terroristbrott, är part i en väpnad konflikt (114 j). Beslut om vilka områden som omfattas av bestämmelsen fattas av justitieministern. Straffet är fängelse i högst sex år.

SOU 2019:49 Nordisk och europeisk utblick

185

Praxis

• Den 4 april 2008 meddelade Høyesteret dom i ett mål mot tre män för försök till terroristbrott bestående i att de vidtagit förberedelser för att kunna framställa en eller flera bomber avsedda att användas för attentat mot bl.a. Folketinget och allmänna platser i Köpenhamn.3 Det uttalades att attentaten allvarligt hade kunnat skada Danmark och att avsikten var att allvarligt skrämma befolkningen, otillbörligen tvinga danska eller utländska offentliga myndigheter att företa eller underlåta att företa en handling eller destabilisera eller förstöra ett lands grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer. Straffet för två av männen bestämdes till tolv års fängelse. Den tredje mannen dömdes till fem års fängelse.

• Den 2 maj 2012 fastställde Høyesteret domen mot en 29-årig man på tio års fängelse för försök till terroristbrott genom försök till mord av tecknarna av de s.k. Muhammedbilderna som publicerades i den danska tidningen Jyllands-Posten i september 2005. I byrettens dom uttalades att avsikten med gärningen var att allvarligt skrämma befolkningen och att destabilisera eller förstöra Danmarks grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer. Handlingen ansågs också vara sådan att den var ägnad att allvarligt kunna skada Danmark som land. Vid denna bedömning hänvisade byretten bl.a. till innehållet i det rådsuttalande som gjordes i samband med antagandet av terrorismrambeslutet om terrorism som angrepp på demokratin och de grundläggande fri- och rättigheterna. Høyesteret instämde i att gärningen var att bedöma som försök till terroristbrott på de grunder som byretten anfört och tillade för egen del att angreppet utgjorde ett försök att begränsa yttrandefriheten och hindra den offentliga debatten.

• Den 4 juni 2012 dömde byretten i Glostrup fyra män till tolv års fängelse för försök till terroristbrott genom bl.a. mord bestående i att de planerat ett attentat mot Jyllands-Posten (se ovan). Tre av männen hade färdats i en bil från Stockholm till Köpenhamn där

3 Den danska straffrättens reglering om straffansvar för försök till brott innefattar även handlingar som i Sverige hade betraktats som förberedelse till brott. Således straffas i dansk rätt alla handlingar som syftar till att utföra eller främja brott, när brottet inte fullbordas, som försök till brott (21 § straffeloven).

Nordisk och europeisk utblick SOU 2019:49

186

de inkvarterats hos en fjärde man. I bilen och i lägenheten påträffades en stor mängd vapen och ammunition. Männen hade varit föremål för hemlig avlyssning när de samtalat om attentatsplanerna.

• Den 14 november 2017 meddelade Høyesteret dom i ett mål mot en 25-årig man för att vid två tillfällen ha låtit sig rekryteras till Daesh, för försök till finansiering av Daesh och för att offentligt ha uttryckt gillande för terroristbrott. Mannen hade under år 2013 låtit sig rekryteras som stridande för Daesh. Mannen hade även under år 2015 låtit sig rekryteras till Daesh men hade gripits av polis före utresan till Syrien. Vidare hade mannen försökt finansiera organisationen med 20 000 danska kronor och offentligt uttryckt gillande för terrorhandlingarna i Köpenhamn år 2015. Straffet bestämdes till fängelse i sex år. Mannen, som var medborgare i både Danmark och Turkiet, fråntogs sitt danska medborgaskap och utvisades på livstid.

• Den 24 november 2017 meddelade Østre Landsret dom i ett mål mot en 17-årig kvinna för försök till terroristbrott genom bl.a. mord bestående i att hon av extremistiska skäl försökt utöva terrorism genom att spränga egentillverkade bomber på två skolor. Av olika skäl fullbordades inte brotten. I underrättens dom uttalades att bombattentat mot skolor av den karaktär som planerades är ägnande att allvarligt skrämma befolkningen och medföra förstörelse och destabilisering av grundläggande samhälleliga strukturer. Gärningarna var därför att bedöma som försök till terroristbrott. Straffet bestämdes av landsreten till fängelse i åtta år.

5.3 Finland

Allmänt

Den finska straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism återfinns i 34 a kap. strafflagen. Regleringen infördes 2002 för att genomföra EU:s terrorismrambeslut och FN:s finansieringskonvention och innehöll bl.a. bestämmelser om brott som begåtts i terroristiskt syfte, förberedelse till brott som begås i terroristiskt syfte, ledande av terroristgrupp, främjande av en terroristgrupps verksamhet och finansiering av terrorism.

SOU 2019:49 Nordisk och europeisk utblick

187

Lagstiftningen har efterhand kompletterats med ytterligare bestämmelser om brott avseende radiologiska vapen som begåtts i terroristiskt syfte, meddelande av utbildning för ett terroristbrott, deltagande i utbildning för ett terroristbrott, rekrytering för ett terroristbrott och finansiering av terroristgrupp, resa i syfte att begå ett terroristbrott och främjande av en sådan resa. Utöver den nämnda regleringen finns även bestämmelser om definitioner, åtalsrätt och straffansvar för juridiska personer.4 Av bestämmelsen om åtalsrätt följer att beslut om åtal för de brott som ingår i 34 a kap. strafflagen fattas av riksåklagaren.

Brott som begåtts i terroristiskt syfte

I 34 a kap. 1 § strafflagen som handlar om brott som begåtts i terroristiskt syfte anges flera brott för vilka straffskalan höjs om de har begåtts i terroristiskt syfte.5 Brottsförteckningen ska motsvara förteckningen i EU:s terrorismdirektiv6 och omfattar bl.a. olaga hot och straffbar användning av kärnenergi (punkt 1), uppsåtligt framkallande av fara, brott mot bestämmelserna om farliga föremål och offentlig uppmaning till brott (punkt 2), grov skadegörelse (punkt 3), grov dataskadegörelse eller grov systemstörning (punkt 4), brott mot förbudet mot kemiska vapen och uppsåtlig grov miljöförstöring (punkt 5), grov misshandel, grov människhandel, tagande av gisslan, grovt sabotage, kärnladdningsbrott och kapning (punkt 6), dråp (punkt 7) samt mord. Straffskalorna är olika för de brott som omfattas av regleringen. För grovt sabotage som begås i terroristiskt syfte är straffskalan fängelse i minst två år och högst tolv år, medan straffskalan för mord i terroristiskt syfte är fängelse på livstid.

För att en gärning ska kunna bedömas som brott som begås i terroristiskt syfte krävs att gärningspersonen haft ett sådant syfte med gärningen och att – med undantag för om gärningen utgörs av mord – den är ägnad att allvarligt skada ett land eller en internationell organisation. En gärningsperson har haft ett terroristiskt syfte om avsikten varit att

4 Förarbetena till lagstiftningen återfinns i propositionerna RP 43/2002 rd, RP 188/2002 rd, RP 81/2007 rd, RP 18/2014 rd, RP 93/2016 rd och RP 30/2018 rd. 5 Bestämmelsen om brott i terroristiskt syfte är inte en egen brottstyp och innebär inte att det har införts ett terroristbrott i finsk rätt. I förarbetena till lagstiftningen uttalas att EU:s terrorismrambeslut inte kräver detta (se RP 188/2002 rd s. 32). 6 RP 188/2002 rd s. 16 och RP 30/2018.

Nordisk och europeisk utblick SOU 2019:49

188

• injaga allvarlig fruktan hos en befolkning,

• obehörigen tvinga regeringen eller någon annan myndighet i en stat eller en internationell organisation att göra, tåla eller underlåta att göra något,

• obehörigen upphäva eller ändra en stats konstitution eller allvarligt destabilisera en stats rättsordning eller tillfoga statsekonomin eller de grundläggande samhällsstrukturerna i en stat synnerligen stor skada, eller

• tillfoga en internationell organisations ekonomi eller de övriga grundläggande strukturerna i en sådan organisation synnerligen stor skada (6 §).

Det finns en särskild bestämmelse om brott avseende radiologiska vapen som begåtts i terroristiskt syfte (1 a §). Finsk rätt innehåller också en särskild reglering om förberedelse till brott som begås i terroristiskt syfte (2 §) som omfattar den som i avsikt att begå ett brott som begåtts i terroristiskt syfte (1 eller 1 a §) bl.a. med någon annan kommer överens om att begå ett sådant brott (punkt 1), tillverkar, innehar eller använder explosiva varor, kemiska eller biologiska vapen, skjutvapen eller farliga föremål eller ämnen (punkt 2), eller skaffar anordningar, ämnen, formler eller ritningar som behövs för att tillverka en kärnladdning eller ett kemiskt eller biologiskt vapen (punkt 3).

Terroristgrupp

Den finska lagstiftningen innehåller två särskilda straffbestämmelser om terroristgrupper; ledande av terroristgrupp (3 §) och främjande av en terroristgrupps verksamhet (4 §). Av 6 § följer att med terroristgrupp avses en strukturerad grupp, inrättad för en viss tid, bestående av minst tre personer, som handlar i samförstånd för att begå brott som begåtts i terroristiskt syfte enligt 1 eller 1 a §.

Enligt förbudet mot ledande av terroristgrupp ska den som leder en sådan grupp i vars verksamhet det har begåtts brott i terroristiskt syfte eller ett försök till ett sådant brott eller förberedelse till ett brott i terroristiskt syfte dömas för ledande av terroristgrupp till fängelse i lägst två och högst tolv år.

SOU 2019:49 Nordisk och europeisk utblick

189

Regleringen om främjande av en terroristgrupps verksamhet omfattar den med avsikt eller vetskap om att han eller hon främjar en terroristgrupps brottsliga verksamhet bl.a. utrustar eller försöker utrusta en terroristgrupp med explosiva varor eller vapen (punkt 1), skaffar eller försöka skaffa lokaler, fordon eller andra hjälpmedel (punkt 2), skaffar eller försöka skaffa, förmedla eller överlåta information som, om den kommer till terroristgruppens kännedom, är ägnad att allvarligt skada ett land eller en internationell organisation (punkt 3), eller att ta hand om en terroristgrupps viktiga ekonomiska angelägenheter (punkt 4). Straffet är fängelse i lägst fyra månader och högst åtta år.

Utbildning och rekrytering

I samband med tillträdet till Europarådets terrorismkonvention infördes i 34 a kap. strafflagen en särskild straffbestämmelse om meddelande av utbildning för ett terroristbrott. Däremot infördes inte något förbud mot offentlig uppmaning till terroristbrott eftersom den allmänna bestämmelsen i strafflagen om offentlig uppmaning till brott även avsåg terroristbrott. 7

Enligt 34 a kap. 4 a § strafflagen är det straffbart som meddelande av utbildning för ett terroristbrott att i avsikt att främja brott i terroristiskt syfte (1 §), brott avseende radiologiska vapen som begåtts i terroristiskt syfte (1 a §) eller förberedelse till sådan brottslighet (2 §), eller med vetskap om att man främjar sådan brottslighet, ordna, försöka ordna eller meddela utbildning i tillverkning eller användning av sprängämnen, skjutvapen eller andra vapen, skadliga eller farliga substanser, eller på något annat motsvarande sätt ordna, försöka ordna eller meddela utbildning.

Det är också straffbart enligt 4 b § att utbilda sig (dvs. även självutbildning) i avsikt att begå ett brott som begåtts i terroristiskt syfte (1 eller 1 a §) eller förberedelse till sådan brottslighet (2 §) liksom att rekrytera någon för ett terroristbrott (4 c §). Den sistnämnda bestämmelsen gör det straffbart att i avsikt att främja brott i terroristiskt syfte (1 §), brott avseende radiologiska vapen som begåtts i terroristiskt syfte (1 a §) eller förberedelse till sådan brottslighet (2 §)

7 RP 81/2007 rd s. 9 f. Däremot fogades offentliga uppmaning till brott till de brott som tas upp i 1 §, brott som begåtts i terroristiskt syfte, se RP 81/2007 rd s. 13).

Nordisk och europeisk utblick SOU 2019:49

190

grunda eller organisera en terroristgrupp eller annars värva personer för att begå sådan brottslighet. Straffet för meddelande av utbildning och rekrytering är fängelse i lägst fyra månader och högst åtta år. För deltagande i utbildning är straffet böter eller fängelse i högst tre år.

I 5 b § finns reglerat ett särskilt straffansvar för resa i syfte att begå ett brott som avses 1–4 c, 5 eller 5 a §, dvs. bl.a. brott som begåtts i terroristiskt syfte, utbildning, rekrytering och finansiering av terrorism. Straffet är böter eller fängelse i högst två år. Bestämmelsen om resa infördes för att genomföra FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014).8 I 5 c § finns en bestämmelse som gör det straffbart att främja en resa i syfte att begå terroristbrott. Den regleringen infördes för att genomföra terrorismdirektivet.9

Finansiering av terrorism

En reglering om finansiering av terrorism infördes i finsk rätt i samband med tillträdet till FN:s finansieringskonvention. Enligt 34 a kap. 5 § strafflagen är det straffbart att finansiera dels vissa i bestämmelsen uppräknade brott som är avsedda att motsvara brotten i konventionerna i bilagan till finansieringskonventionen (första stycket)10, dels brott enligt 34 a kap. 1–4, 4 a–4 c, 5 b eller 5 c §, dvs. bl.a. brott i terroristiskt syfte, främjande av en terroristgrupps verksamhet samt utbildning, rekrytering och resa (andra stycket).

Enligt 34 a kap. 5 § första stycket är det således straffbart att finansiera

• tagande av gisslan eller kapning,

• sabotage, grovt sabotage eller förberedelse till allmänfarligt brott, när de ska anses som sådana brott som avses terroristbombningskonventionen,

8 RP 93/2016 rd. 9 RP 30/2018 rd. a. 44 f. 10 Som skäl för denna lagstiftningsteknik – att hänvisa till brott enligt finska straffbestämmelser när de även är sådana brott som avses i de utpekade konventionerna – har anförts att man vill undvika en hänvisningsteknik betecknande för s.k. straffbestämmelser in blanco samtidigt som det straffbara beteendet begränsas till sådana gärningar som avses i konventionen (se RP 43/2002 rd s. 25 f och RP 188/2002 s. 54 f.).

SOU 2019:49 Nordisk och europeisk utblick

191

• sabotage, trafiksabotage, grovt sabotage eller förberedelse till allmänfarligt brott, när de ska anses som sådana brott som avses i Montrealkonventionen, tilläggsprotokollet till Montrealkonventionen, SUA-konventionen eller plattformsprotokollet,

• kärnladdningsbrott, äventyrande av andras hälsa, grovt äventyrande av andras hälsa, straffbar användning av kärnenergi eller en annan straffbar gärning som riktar sig mot ett kärnämne eller som utförs med hjälp av ett kärnämne, när de ska anses som sådana brott som avses i konventionen om fysiskt skydd av kärnämne, eller

• mord, dråp, dråp under förmildrande omständigheter, grov misshandel, frihetsberövande, grovt frihetsberövande, grov människohandel, tagande av gisslan eller grovt brott mot offentlig frid eller hot om dem, när gärningen riktar sig mot en person som avses i diplomatskyddskonventionen.

Straffet för finansiering av terrorism är fängelse i minst fyra månader och högst åtta år.

Enligt 5 a § är det också straffbart att finansiera en terroristgrupp med vetskap om gruppens karaktär som terroristgrupp. Straffet är böter eller fängelse i högst tre år.

Praxis

• Egentliga Finlands tingsrätt dömde den 15 juni 2018 en man till livstids fängelse för två mord och åtta försök till mord, samtliga begångna i terroristiskt syfte, i centrala Åbo i augusti 2017. Brotten hade begåtts med kniv under kort sammanhängande och mannen fortsatte med sitt dåd tills en polispatrull stoppade honom. Enligt tingsrätten hade mannen beslutat att genomföra ett brott enligt det sätt som terroristorganisationen Daesh förespråkar och lyfte bl.a. fram ett videomanifest som mannen hade spelat in strax före dådet. Manifestet visade enligt rätten att mannen ville koppla ihop sina gärningar med terrordåd som gjorts Daesh namn. Med tanke på hur många och våldsamma brotten var det enligt tingsrätten motiverat att anse att dådet injagade allvarlig fruktan i befolkningen.

Nordisk och europeisk utblick SOU 2019:49

192

5.4 Norge

Allmänt

Bestämmelser om straffansvar för terroristhandlingar och terrorismfinansiering infördes i norsk rätt 2002 i huvudsak för att uppfylla kraven i FN:s finansieringskonvention. Lagstiftningen har efterhand kompletterats med flera bestämmelser och i den nya norska strafflagen, straffeloven, som trädde i kraft den 1 oktober 2015 återfinns regleringen om straffansvar för terroristhandlingar och terrorismrelaterade handlingar i kapitel 18.11

Regleringen innehåller bestämmelser om straffansvar för terroristhandlingar (131 §) och grova terroristhandlingar (132 §). Vidare finns det särskilda bestämmelser om straffansvar för terroristförbindelser (133 §), hot om terroristhandlingar (134 §), terroristfinansiering (135 §) uppmaning, rekrytering och utbildning till terroristhandlingar (136 §), deltagande i en terroristorganisation (136 a §), resa i terroristsyfte (136 b §) och medverkan till undkommande av straff för terroristhandlingar (137 §). I samma kapitel finns också särskilda bestämmelser om straffansvar för terroristbombning (138 §), kapning av luftfartyg och fartyg (139 §), ingrepp i en säker drift av luftfartyg och fartyg (140 §), utsläpp av farliga ämnen från fartyg (141 §), farligt användande av luftfartyg och fartyg (141 b §), olovlig befattning med farliga material (142 §), gisslantagning i terroristsyfte (143 §), angrepp på en internationellt skyddad person (144 §), deltagande i militär verksamhet i väpnad konflikt utomlands (145 §) och rekrytering till militär verksamhet (146 §).

Enligt de allmänna bestämmelserna om straffansvar i kapitel 3 i strafflagen omfattar en straffbestämmelse även den som medverkar till en gärning (15 §). Även försök är straffbart beträffande gärningar som kan medföra fängelse i minst ett år. För försök straffas den som

11 Förarbetena till lagstiftningen återfinns i huvudsak i Ot.prp. nr. 61(2001–2002) Om lov om endringer i straffeloven og straffeprosessloven mv. (lovtiltak mot terrorisme – gjennomføring av FN-konvensjonen 9. desember 1999 om bekjempelse av finansiering av terrorisme og FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 28. september 2001), Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) Om lov om endringer i straffeloven 20. mai 2005 nr. 28 mv. (skjerpende og formildende omstendigheter, folkemord, rikets selvstendighet, terrorhandlinger, ro, orden og sikkerhet, og offentlig myndighet), Prop. 131 L (2012–2013) Endringer i straffeloven 1902 og straffeloven 2005 mv. (forberedelse av terror m.m.), Prop. 44 L (2015–2016) Endringer i straffeloven mv. (militær virksomhet i væpnet konflikt m.m.) och Prop. 100 L (2018–2019) Endringer i straffeloven mv. (terrorelaterte folkerettslige forpliktelser m.m.).

SOU 2019:49 Nordisk och europeisk utblick

193

med uppsåt att fullborda ett brott företar en handling som leder direkt mot utförandet (16 §). Huvudregeln enligt norsk rätt är att förberedelse till ett brott inte är straffbart.12

Terroristbrott

Med terroristhandling (terrorhandlinger) enligt 131 § avses handlingar i samma kapitel 138–141, 142 första stycket, 143 och 144 §§ samt brotten angrepp mot infrastrukturen, allmänfarlig smittspridning, allmänfarlig förgiftning, allvarlig miljökriminalitet, grovt frihetsberövande, människohandel, grov misshandel, mord och framkallande av fara för allmänheten om gärningarna har begåtts med terrorismsyfte.13 Med terrorismsyfte avses att

• allvarligt störa en funktion av grundläggande betydelse i samhället, som till exempel lagstiftande, verkställande eller dömande myndighet, energiförsörjning, säker försörjning av mat eller vatten, bank- och penningväsende eller hälsovård,

• skapa allvarlig fruktan hos en befolkning, eller

• otillbörligen tvinga offentliga myndigheter eller en mellanstatlig organisation att göra, tolerera eller avstå från att göra något av väsentlig betydelse för landet eller organisationen, eller för ett annat land eller en mellanstatlig organisation.

Beträffande terroristhandlingar finns en särskild bestämmelse om straffansvar för försök som omfattar den som med uppsåt att begå terroristhandlingar vidtar åtgärder som underlättar och pekar mot ett genomförande av brottet (131 § tredje stycket).

Straffet för terroristbrott är fängelse i högst 21 år eller om brottet är grovt 30 år (132 §).

12 Beträffande terroristhandlingar finns en särskild bestämmelse om straffansvar för försök som omfattar den som med uppsåt att begå terroristhandlingar vidtar åtgärder som underlättar och pekar mot ett genomförande av brottet (131 § tredje stycket). 13 För att en gärning ska kunna betraktas som en terroristhandling krävs därutöver inte att den kan medföra en viss skada för en stat eller en mellanfolklig organisation. I förarbetena uttalas att ett sådant objektivt rekvisit är vanskligt rättsligt och bevismässigt eftersom det främst är av säkerhetspolitisk karaktär. Det finns inte heller något stort behov av en sådan avgränsning i norsk lagstiftning eftersom definitionen av terrorismhandling i norsk rätt är mer inskränkt än t.ex. i EU:s terrorismrambeslut, t.ex. omfattas inte ödeläggelse av egendom eller hot om terroristhandlingar (se Ot.prp. nr.8 (2007–2008) s. 179).

Nordisk och europeisk utblick SOU 2019:49

194

Den norska lagstiftningen innehåller också särskilda förbud mot terroristförbindelser (133 §) och hot om terroristhandlingar (134 §). Enligt bestämmelsen om terroristförbindelser är det straffbart att planlägga eller förbereda en terroristhandling eller sådana brott som avses i 138–144 §§ genom att ingå en överenskommelse om att begå en sådan handling med någon annan. Straffet för de flesta fall av terroristförbindelser och hot om terroristhandlingar är fängelse i högst 10 år.

Finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa

Förbud mot finansiering av terrorism infördes i norsk rätt för att genomföra FN:s finansieringskonvention. Enligt bestämmelsen om terroristfinansiering (135 §) är det bl.a. straffbart att finansiera utförandet av en terroristhandling som avses i 131 §, ett hot om terroristhandlingar enligt 134 §, en resa i terroristsyfte enligt 136 b §, sådana handlingar som avses i 137–144 §§, eller en person eller grupp som har till syfte att begå handlingar som avses i 131 §, 134 §, 136 b § eller 137–144 §§ när personen eller gruppen med olagliga medel har vidtagit åtgärder för att förverkliga syftet. Det är också straffbart att ställa banktjänster eller andra finansiella tjänster till förfogande för sådana personer. Straffet för terroristfinansiering är fängelse i högst tio år.

I 136 § finns en bestämmelse om offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristhandlingar. Enligt den är det straffbart med fängelse i högst sex år att

• offentligt uppmana någon att genomföra en terroristhandling enligt

131 §, ett hot om terroristhandlingar enligt 134 §, terroristfinansiering enligt 135 § eller sådana handlingar som avses i 137–144 §§,

• rekrytera någon till att begå sådana handlingar,

• utbilda i metoder eller tekniker som är särskilt ägnade för att utföra eller bidra till utförandet av sådana handlingar om avsikten är att färdigheterna ska användas för detta, och

SOU 2019:49 Nordisk och europeisk utblick

195

• själv utbilda sig i metoder eller tekniker som är särskilt ägnade att utföra eller bidra till utförandet av sådana handlingar om avsikten är att färdigheterna ska användas för detta eller med insikt om att utbildningen ges med det syftet.

Ett förbud mot resa i terroristsyfte finns i 136 b §. Enligt den bestämmelsen är det straffbart med fängelse i högst sex år att resa till ett annat land med avsikt att begå, planera eller förbereda en handling som avses i 131, 134, 135, 136 eller 137–144 §§.

Deltagande i en terroristorganisation och i en väpnad konflikt

I den norska lagstiftningen finns en särskild straffbestämmelse om deltagande m.m. i en terroristorganisation (136 a §). Enligt bestämmelsen är det straffbart att bilda, delta i, rekrytera medlemmar till eller ge ekonomiskt eller annat materiellt stöd till en terroristorganisation, när organisationen med olagliga medel har vidtagit åtgärder för att förverkliga sitt syfte. Straffet för brott mot den bestämmelsen är fängelse i högst sex år. Medverkan till deltagande i en terroristorganisation är inte straffbart.

I strafflagens kapitel om terrorism har det också införts straffbestämmelser som omfattar den som rättsstridigt deltar i militär verksamhet i en väpnad konflikt utomlands (145 §). Straffet för brott mot den bestämmelsen är fängelse i högst sex år. För brottet finns en särskild reglering om försök som bl.a. omfattar den som påbörjar en resa till det område där konflikten pågår (145 § andra stycket). Det är också straffbart med högst tre års fängelse att rekrytera någon till att delta i militär verksamhet på sätt som avses i 145 § (146 §).

Särskilda straffbestämmelser

I 138–144 §§ finns särskilda straffbestämmelser om terrorismbombning, kapning av luftfartyg och fartyg m.m., ingrepp i en säker drift av luftfartyg och fartyg m.m., utsläpp av farliga ämnen från fartyg m.m., farligt användande av luftfartyg och fartyg, olovlig befattning med farliga material m.m., gisslantagning i terrorismsyfte och angrepp på en internationellt skyddad person. Bestämmelserna genomför internationella förpliktelser om kriminalisering i olika FN-konventioner

Nordisk och europeisk utblick SOU 2019:49

196

på terrorismområdet, t.ex. terroristbombningskonventionen, gisslankonventionen och diplomatskyddskonventionen. Regleringen infördes i huvudsak när lagstiftningen mot terrorism reviderades i samband med framtagande av den nya strafflagen. Tidigare hade dessa konventioner i huvudsak genomförts genom hänvisningar till olika straffbestämmelser på andra ställen i strafflagen. Som skäl för den valda lagstiftningstekniken anfördes bl.a. att införandet av särskilda straffbestämmelser bidrar till ett lojalt och tydligt genomförande av konventionsåtagandena samtidigt som lagstiftningen blir mer systematisk och översiktlig.14

Praxis

• Den 24 augusti 2012 dömde Oslo tingsrett en man till 21 års förvaring15 för att ha begått en terroristhandling genom att han dels mördat åtta personer och skadat nio genom att spränga en bomb i regeringskvarteren i Oslo, dels samma dag med skjutvapen mördat 69 personer och skadat ytterligare 33 på ett politiskt ungdomsläger på ön Utøya. Tingsrätten fann att brotten begåtts med syfte att allvarligt störa en funktion av grundläggande betydelse i samhället (sprängningen) och skapa allvarlig fruktan hos en befolkning (sprängningen och morden med skjutvapen). Brotten var därför att bedöma som en terroristhandling.

• Den 11 juli 2015 dömde Oslo tingrett en man till fängelse i åtta år för att ha planlagt eller förberett en terrorhandling genom att ingå terrorförbund med personer knutna till Daesh och/eller Jabhat al-Nusra, samt för deltagande i en terrororganisation.

• Den 28 juni 2016 dömde Høyesterett en man född 1986 till fängelse i fyra år och sex månader för deltagande i en terrororganisation och för försök till att bidra med ekonomiskt eller annat materiellt stöd till en terrororganisation. En man född 1984 dömdes till fängelse i fyra år och tre månader för deltagande i en terrororganisation. En man född 1989 dömdes till fängelse i sju månader för försök till att bidra med ekonomiskt eller annat materiellt stöd till en terrororganisation.

14 Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) s. 168 f. och 179 f. 15 Denna tid kan sedan förlängas av domstolen med fem i år i taget på begäran av åklagare (43 § straffeloven).

SOU 2019:49 Nordisk och europeisk utblick

197

• Den 4 april 2017 dömde Oslo tingrett en man född 1997 till fängelse i två år och tio månader för försök till deltagande i terrororganisationen Daesh. En man född 1985 dömdes till fängelse i nio år för deltagande i terrororganisationen Daesh, för ekonomiskt och materiellt stöd till Daesh innefattande olika former av bistånd till kända ”fremmedkrigere” samt rekrytering av mannen född 1997. Domen mot mannen född 1985 överklagades till lagmannsretten som fastställde det av tingretten utdömda straffet på fängelse i nio år.

• Den 5 april 2017 dömde Borgarting Lagmannsrett en man född

1992 till fängelse i sju år och sex månader för att ha ingått terrorförbund med Daesh och för deltagande i en terrororganisation. En man född 1970 frikändes från åtalet om att ha ingått terrorförbund men dömdes för deltagande i Daesh till fängelse i fyra år.

• Den 26 november 2018 dömde Borgarting Lagmannsrett en man född 1979 för ingående av terrorförbund och deltagande i Daesh till fängelse i sex år och sex månader.

• Den 13 augusti 2018 dömde Borgarting Lagmannsrett en man född 1983 för ingående av terrorförbund och deltagande i Daesh till fängelse i sju år och tre månader.

5.5 Belgien

Den straffrättsliga terrorismregleringen i Belgien återfinns i artiklarna 137–141ter i avdelning 1ter i den belgiska strafflagen, Code pénal. Under 2016–2018 har 301 personer dömts för terroristbrottslighet i Belgien.16

För att en gärning ska betraktas som terroristbrott enligt belgisk rätt krävs enligt artikel 137 att den till följd av sin art eller sitt sammanhang allvarligt kan skada ett land eller en internationell organisation och att den begås med uppsåt att

• injaga allvarlig fruktan hos en befolkning,

• otillbörligen tvinga ett offentligt organ eller en internationell organisation att utföra eller att avstå från att utföra en viss handling, eller

16 European Union Terrorism Situation and Trend Report, Europol (2019).

Nordisk och europeisk utblick SOU 2019:49

198

• allvarligt destabilisera eller förstöra de grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land eller i en internationell organisation.

De gärningar som under dessa förutsättningar kan betraktas som terroristbrott är t.ex. mord, tagande av gisslan, kapning av luftfartyg och andra transportmedel, allmänfarlig ödeläggelse och innehav av nukleära, biologiska eller kemiska vapen. De finns en särskild bestämmelse om förberedelse till terroristbrott (artikel 140septies). För det fall en gärning är att betrakta som terroristbrott eller förberedelse till terroristbrott ersätts den annars för gärningen tillämpliga straffskalan med en skärpt straffskala (artiklarna 138 och 140septies).

Det är enligt belgisk rätt straffbart att delta i eller finansiera en terroristgrupps verksamhet när gärningsmannen insett eller bort inse att stödet skulle kunna bidra till ett brott av terroristgruppen (artikel 140). Det är också straffbart att leda en terroristgrupp (artikel 140). Med en terroristgrupp avses en strukturerad grupp bestående av fler än två personer som handlar i samförstånd för att begå terroristbrott enligt artikel 137 (artikel 139).17

Det finns också särskilda straffbestämmelser om offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning, mottagande av utbildning, resa och finansiering avseende terroristbrott (artiklarna 140bis–140sexies och artikel 141). Straffbestämmelsen beträffande resa omfattar även resor i avsikt att delta i en terroristgrupps verksamhet eller ge eller ta emot utbildning. Bestämmelsen om finansiering av terrorism omfattar finansiering av alla de brott som omfattas av den straffrättsliga terrorismlagstiftningen samt av sådana personer som begår eller avser att begå terroristbrott.

Avdelningen om terroristbrott i den belgiska strafflagstiftningen ska inte tillämpas på väpnade styrkors verksamhet under en väpnad konflikt på sätt som regleras i den internationella humanitära rätten och inte heller på en stats militära styrkor när de utövar sina officiella uppgifter (artikel 141bis). Det finns också en bestämmelse om att inget i lagstiftningen ska tolkas som att det begränsar eller hindrar de grundläggande rättigheterna eller friheterna som t.ex. strejkrätt, mötesfrihet, föreningsfrihet eller yttrandefrihet (artikel 141ter).

17 I bestämmelsen om terroristgrupp finns ett uttryckligt undantag för sådana grupper vars syfte enbart är av bl.a. politisk, facklig eller religiös natur.

SOU 2019:49 Nordisk och europeisk utblick

199

5.6 Frankrike

Den franska strafflagen, Code pénal, innehåller en särskild avdelning med bestämmelser om terrorism (artiklarna 421-1 till 421-7). Under 2016–2018 har 327 personer dömts för terroristbrottslighet i Frankrike.18

Det finns flera bestämmelser om olika former av terroristhandlingar (actes de terrorisme) i den franska strafflagen. I artikel 421-1 räknas ett antal gärningar upp som kan utgöra en terroristhandling om de begås med syfte att allvarligt störa den allmänna ordningen genom hot eller terror. De gärningar som under dessa förutsättningar kan betraktas som en terroristhandling är t.ex. mord, misshandel, människorov, kapning av luftfartyg eller andra transportmedel, utpressning, skadegörelse, olika former av hantering av vapen och explosiva ämnen eller penningtvätt. Det utgör också en terroristhandling att i terrorismsyfte sprida ut för människor, djur eller miljö farliga ämnen i t.ex. luft, livsmedel eller vatten (artikel 421-2).

Att delta i en grupp eller en sammanslutning som har bildats i syfte att förbereda sådana handlingar som avses i artiklarna 421-1 och 421-2 utgör också en terroristhandling (artikel 421-2-1). Det betraktas även som en terroristhandling att på olika sätt hantera egendom (finansiering) med avsikt att egendomen ska användas för att begå andra terroristhandlingar (artikel 421-2-2).19 Den franska lagstiftningen innehåller också en särskild bestämmelse om förberedelse till terroristhandlingar (artikel 421-2-6).

För det fall en gärning är att betrakta som en terroristhandling enligt artikel 421-1 ersätts den annars för gärningen tillämpliga straffskalan med en skärpt straffskala (artikel 421-3). Övriga terroristhandlingar har egna straffskalor. Fängelsestraffen kombineras också med bötesstraff, t.ex. kan den som deltar i en terroristgrupp dömas till tio års fängelse och 225 000 euro i böter (artikel 421-5). Dessutom ska alla tillgångar hos den som döms för en terroristhandling konfiskeras (artikel 422-6).

Det är enligt fransk rätt straffbart att på olika sätt försöka förmå (rekrytera) en person till att delta i en terroristgrupp eller begå terroristhandlingar enligt artiklarna 421-1 eller 421-2 (artikel 421-2-4).

18 European Union Terrorism Situation and Trend Report, Europol (2019). 19 Det är också straffbart för en person som bor tillsammans med en person som gjort sig skyldig till terroristhandlingar att på visst sätt inte kunna redogöra för sina ekonomiska tillgångar (artikel 421-2-3).

Nordisk och europeisk utblick SOU 2019:49

200

Det finns också en särskild straffbestämmelse – med en strängare straffskala – som bl.a. riktar sig mot vårdnadshavare som förmår sina barn att delta i en terroristgrupp eller terroristhandlingar (artikel 421-2-4-1). Det finns också särskilda straffbestämmelser som kriminaliserar uppmaning till eller rättfärdigande av terroristhandlingar. Straffskalan för det brottet skärps om gärningen begåtts via internet (artikel 421-2-5).

5.7 Nederländerna

Den nederländska straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism finns i den allmänna strafflagen, Wetboek van Strafrecht. Under 2016–2018 har 125 personer lagförts för terroristbrottslighet i Nederländerna.20

I lagstiftningen finns definitioner av vad som utgör terroristbrott och terrorismsyfte (artiklarna 83 och 83 a). Med terroristbrott avses

• vissa uppräknade brott mot statens säkerhet och brott mot internationellt skyddade personer, vissa allmänfarliga brott och mord om brottet begåtts i terrorismsyfte,

• vissa uppräknade brott som begåtts i terrorismsyfte och för vilka det finns särskilda straffbestämmelser med en för sådana fall skärpt straffskala, t.ex. misshandel, dråp eller människorov i terrorismsyfte, eller

• deltagande i terroristorganisationer samt stämpling till vissa brott, t.ex. mord, i terroristiskt syfte.

Med terrorismsyfte avses att ha för avsikt injaga fruktan i befolkningen eller en del av befolkningen i ett land, att olagligen tvinga en offentlig myndighet eller en internationell organisation att vidta eller avstå från att vidta vissa handlingar eller att tolerera vissa handlingar, eller att allvarligt hindra eller förstöra ett lands eller en internationell organisations grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer.

I nederländsk rätt finns en särskild straffbestämmelse om deltagande i en terroristorganisation (artikel 140). Med terroristorganisation avses en organisation som har som målsättning att begå terroristbrott. Det finns också särskilda straffbestämmelser om uppmaning

20 European Union Terrorism Situation and Trend Report, Europol (2019).

SOU 2019:49 Nordisk och europeisk utblick

201

till terroristbrott (artiklarna 131 och 132) och terrorismutbildning (artikel 134 a).

Det finns också en bestämmelse om finansiering av terrorism (artikel 421). Bestämmelsen omfattar dels finansiering av terroristbrott liksom finansiering av förberedelse eller underlättande av sådan brottslighet, dels finansiering av viss annan brottslighet som begås mot internationellt skyddade personer eller har samband med utförandet av bombattentat.

5.8 Storbritannien

Den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism i Storbritannien återfinns i huvudsak i Terrorism Act 2000 och Terrorism Act 2006. Det finns inget terroristbrott i Storbritannien i den bemärkelsen att det finns en egen brottstyp med den benämningen. Huvudregeln är i stället att individuella terroristhandlingar åtalas enligt de allmänna bestämmelserna om brott, t.ex. för mord.21 Det finns däremot en definition av terrorism i lagstiftningen och även flera särskilda brott som tar sikte på terroristhandlingar, t.ex. att tillhöra en terroristorganisation. Under 2016–2018 har 329 personer dömts för terroristbrottslighet i Storbritannien.22

I Terrorism Act 2000 definieras terrorism som handlingar eller hot om handlingar som inbegriper allvarligt våld mot person eller egendom, medför en allvarlig risk för hälsan eller säkerheten hos hela eller delar av befolkningen eller är avsedda att allvarligt störa eller avbryta ett elektroniskt system. Handlingen ska också vara

• utformad för att påverka regeringen eller en internationell organisation eller för att injaga fruktan i hela eller delar av allmänheten, och

• utföras i syfte att främja ett politiskt, religiöst, rasistiskt eller ideologiskt ändamål (section 1).

Det är i Storbritannien straffbelagt att tillhöra eller förklara att man tillhör en terroristorganisation (section 11). Det är också straffbart att uppmana till stöd för en terroristorganisation eller anordna möten

21 Report on the operation in 2010 of the Terrorism Act 2000 and of Part 1 of the Terrorism Act 2006 (2011), Anderson David QC. 22 European Union Terrorism Situation and Trend Report, Europol (2019).

Nordisk och europeisk utblick SOU 2019:49

202

till stöd för en sådan organisation (section 12). Även att bära kläder eller märken som ger anledning till misstanke om att man tillhör en terroristorganisation är kriminaliserat (section 13). Det är, oavsett nivå, straffbart att leda aktiviteterna hos en organisation som deltar i utförandet av terrorismhandlingar (section 56). Med terroristorganisation avses en organisation som är delaktig i terrorism och som därför har förts upp på en särskild lista efter beslut av inrikesministern. En organisation anses vara delaktig i terrorism bl.a. om den begår eller deltar i terrorismhandlingar eller främjar, uppmuntrar till eller på annat sätt är delaktig i terrorism. Med att uppmana till terrorism avses även otillåtet förhärligande av terrorismhandlingar (section 3).23

Bestämmelser som förbjuder finansiering av terrorism finns i section 15–18. Av dessa följer bl.a. att det är straffbart att finansiera terrorismhandlingar och terroristorganisationer.

I Terrorism Act 2006 finns bestämmelser som kriminaliserar förberedelse till terrorismhandlingar (section 5). Det finns i den lagstiftningen också särskilda straffbestämmelser om konventionsbrott, t.ex. brott mot internationellt skyddade personer, tagande av gisslan, kapning, utveckling av biologiska eller nukleära vapen och terrorismfinansiering (schedule 1). För att en gärning ska betraktas som ett konventionsbrott krävs – med vissa undantag – inget terrorismsyfte.

Direkta eller indirekta uppmaningar till terrorismhandlingar eller konventionsbrott är straffbart (section 1). Med indirekta uppmaningar avses även uttalanden som förhärligar sådan brottslighet. Det finns också särskilda straffbestämmelser om terrorismträning (section 6) och att uppehålla sig på en plats där sådan träning ges (section 8). Med terrorismträning avses bl.a. att motta instruktioner eller träning om metoder eller tekniker som kan användas i samband med terrorismhandlingar eller konventionsbrott.

I Terrorism Prevention and Investigation Act 2011 och Counter-Terrorism and Security Act 2015 finns bl.a. bestämmelser om meddelade av förbud att lämna Storbritannien och omhändertagande av pass för personer som kan misstänkas avse att delta i terrorismrelaterad verksamhet utomlands.

23 Den 12 april 2019 var organisationer upptagna på listan över förbjudna organisationer efter beslut av inrikesministern (Home Office, Proscribed terrorist groups or organisations). Listan inkluderar organisationer som företräder såväl islamistisk, separatistisk som politisk extremism. Inrikesministerns beslut kan överklagas till domstol (Terrorism Act 2000 section 4–10).

SOU 2019:49 Nordisk och europeisk utblick

203

5.9 Tyskland

I Tyskland finns den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism i den tyska federala strafflagen, Strafgesetzbuch. Under 2016–2018 dömdes 121 personer för terrorismrelaterad brottslighet i Tyskland.24

Det finns inget särskilt terroristbrott i tysk rätt. Enskilda terroristhandlingar åtalas i stället i enlighet med de allmänna bestämmelserna om brott, t.ex. för mord eller brott mot personlig frihet.25 Det finns dock särskilda straffbestämmelser om bl.a. bildande av en terroristorganisation (129 a §) Det är enligt den bestämmelsen straffbart med upp till tio års fängelse att bilda eller delta som medlem i en organisation vars mål eller aktiviteter syftar till att begå mord, dråp, folkmord, brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser, människorov eller tagande av gisslan. Detsamma gäller den som bildar eller deltar i en organisation vars mål eller aktiviteter syftar till att begå t.ex. andra allvarliga brott mot person, sabotage eller vissa allvarliga brott mot miljön eller mot vapenlagstiftningen om syftet med brottsligheten är att

• injaga allvarlig fruktan i en befolkning,

• olagligen tvinga en offentlig myndighet eller en internationell organisation genom användande av våld eller hot om våld, eller

• allvarligt hindra eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturerna i en stat eller i en internationell organisation.

I det sistnämnda fallet krävs också att brottsligheten allvarligt kan skada en stat eller en internationell organisation. Enligt samma bestämmelse är det också förenat med straffansvar att stödja en terroristorganisation eller att rekrytera medlemmar till en sådan organisation.

Tysk rätt innehåller även särskilda straffbestämmelser om allvarliga brott som medför en fara för staten. Med den regleringen avses mord, dråp, människorov eller tagande av gisslan begångna under omständigheter som kan skada en stat eller internationell organisations existens eller säkerhet eller underminera Tysklands konstitutionella principer. Det är straffbart att ge eller motta instruktioner i t.ex. vapenhantering eller sprängmedel i syfte att instruktionerna ska användas för att begå ett allvarligt brott som medför en fara för staten eller resa till en annan stat i syfte att motta sådan utbildning (89 a §). Det

24 European Union Terrorism Situation and Trend Report, Europol (2019). 25 Council of Europe Profiles on Counter-Terrorist Capacity, Germany (2016).

Nordisk och europeisk utblick SOU 2019:49

204

är också straffbart att ta kontakt med en terroristorganisation i syfte att motta instruktioner för att begå allvarliga brott som medför en fara för staten (89 b §), liksom att i skrift, t.ex. på internet, uppmana andra att begå sådan brottslighet (91 b §).

Bestämmelser om finansiering av terrorism finns i 89 c §. Regleringen innebär i huvudsak att det är straffbart att finansiera sådan brottslighet som omfattas av regleringen om terroristorganisationer i 129 a § och sådana resor i terrorismsyfte som avses i 89 a §.

5.10 Sammanfattning

Av redovisningen av utländsk rätt kan följande sammanfattande reflexioner göras:

• Med undantag för Sverige (och Storbritannien som inte har någon allmän strafflag) återfinns den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism i ländernas allmänna strafflagar. Det också bara i Sverige (och i Storbritannien) som den straffrättsliga regleringen är uppsplittrad i flera lagar.

• Sverige, Danmark, Norge, Belgien, Frankrike och Nederländerna har infört ett eller flera (Frankrike och Nederländerna) terroristbrott som en egen brottstyp. Finland, Storbritannien och Tyskland har inte det.

• För att en gärning ska kunna betraktas som terroristbrott/brott i terroristiskt syfte krävs i Sverige, Danmark, Finland och Belgien att gärningen på något (allvarligare) sätt ska kunna skada en stat/ ett land eller en internationell organisation. Motsvarande krav finns inte i Norge, Frankrike, Nederländerna eller Storbritannien.

• I Sverige, Danmark, Finland, Norge, Belgien, Frankrike, Nederländerna och Storbritannien krävs att handlingen begåtts med ett visst terrorismsyfte för att kunna bedömas som terroristbrott/ terroristhandling. I Tyskland krävs inte detta i alla situationer.

• I Sverige, Danmark, Finland, Belgien, Nederländerna och Tyskland är de subjektiva rekvisiten (terrorismsyftet) utformat i nära överenstämmelse med EU:s terrorismdirektiv. I Sverige, Danmark, Finland och Belgien är även det objektiva rekvisitet (allvarligt kunna skada en stat) utformat efter direktivet.

SOU 2019:49 Nordisk och europeisk utblick

205

• I samtliga undersökta länder med undantag för Storbritannien finns en förteckning över vilka brottsliga gärningar som kan utgöra terroristbrott under förutsättning att vissa kvalificerande rekvisit är uppfylla.

• I samtliga undersökta länder med undantag för Danmark och

Sverige finns det straffbestämmelser om deltagande i en terroristorganisation.

• De undersökta nordiska länderna har infört särskilda straffbestämmelser för finansiering, rekrytering, utbildning samt mottagande av utbildning avseende bl.a. terroristbrott. Finland har emellertid inte infört särskilda straffbestämmelser om offentlig uppmaning till terroristbrott.

• I de undersökta nordiska länderna med undantag för Finland är straffansvaret för finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning inte bara knutet till de nationella bestämmelserna om terroristbrott utan även till brott enligt vissa FN:s konventioner på terrorismområdet (det som i Sverige motsvaras av regleringen om särskilt allvarlig brottslighet). I Finland är detta enbart fallet med bestämmelsen om finansiering av terrorism. Norge har valt att genomgående implementera FN-konventionerna i särskilda nationella straffbestämmelser. Den norska bestämmelsen om t.ex. offentlig uppmaning hänvisar således enbart till nationella straffbestämmelser.

• Maximistraffet för terroristbrott är detsamma i de undersökta nordiska länderna, fängelse på livstid. Straffskalorna för brotten offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och deltagande i en terroristorganisation är också förhållandevis lika. Danmark har dock i princip genomgående strängare straffskalor, särskilt i de fall brottet har samband med en väpnad konflikt.

• Det är bara Sverige som har gradindelade straffskalor.

• Det är bara Belgien som har bestämmelser om terrorismlagstiftningens förhållande till den internationella humanitära rätten och grundläggande fri- och rättigheter.

207

6 Behovet av en översyn och allmänna utgångspunkter

6.1 Den straffrättsliga terrorismlagstiftningens skyddsintresse

Terrorism hotar internationell fred och säkerhet, nationell säkerhet och grundläggande fri- och rättigheter. Terrorism hotar också sådana förhållanden som att samhället ska präglas av öppenhet och respekt för mänskliga rättigheter och demokratins grundläggande värden. Människor ska tryggt kunna röra sig fritt, delta i sammankomster och utrycka sina åsikter samt bära religiösa symboler utan rädsla att utsättas för hot eller våld.1 Av motiven till den straffrättsliga lagstiftningen på området framgår att det inte bara är grunderna för statsskicket och rättsordningen som omfattas av regleringen utan även centrala samhällsfunktioner och försörjningsmöjligheter ska ges skydd i terrorismlagstiftningen, liksom andra viktiga gemensamma intressen, som värnandet av det öppna och säkra samhället.2Vissa mellanstatliga organisationer utgör också ett skyddsintresse, t.ex. FN, FATF, Europarådet och EU.

Terrorism är inte är något nytt fenomen. Våldshandlingar från icke-statliga eller utomparlamentariska grupper har länge använts för att destabilisera samhällen, skapa social oreda och rädsla med det övergripande syftet att påverka samhällsutvecklingen.3Den definition av terrorism som i lagen om särskild utlänningskontroll föregick hänvisningen till terroristbrott enligt lagen om straff för terroristbrott innehöll också ett krav på att den planerade brottsligheten skulle ha politiska syften (se avsnitt 4.2).

1 Jfr skr. 2014/2015:147 s. 3 och avsnitt 3.3. 2Prop. 2002/03:38 s. 85 f. 3 Jfr skr. 2014/2015:147 s. 3.

Behovet av en översyn och allmänna utgångspunkter SOU 2019:49

208

Mot ovanstående bakgrund kan saken uttryckas som att den straffrättsliga terrorismlagstiftningen på en allmän nivå ska vara avsedd att skydda grundläggande samhällsintressen från allvarliga angrepp som utförs för att, på ett eller annat sätt, påverka samhällsutvecklingen. Med grundläggande samhällsintressen avses bl.a. grunderna för statsskicket och rättsordningen samt även centrala samhällsfunktioner och försörjningsmöjligheter liksom andra viktiga gemensamma intressen som t.ex. värnandet av det öppna och säkra samhället. Även vissa mellanstatliga organisationer ska kunna åtnjuta skydd för deras grundläggande funktioner och struktur.

Den som i en betraktares öga kan vara en terrorist kan emellertid i någon annans vara en frihetskämpe involverad i en strid mot en diktatorisk regim som förtrycker folket i ett land. Då EU:s terrorismrambeslut antogs den 13 juni 2002 enades rådet om ett uttalande som bl.a. anförde att rättsakten inte fick tolkas som att de som agerat för att bevara och upprätthålla demokratiska värden, vilket förekom under andra världskriget, skulle anses ha begått terroristhandlingar.4 Såväl detta förhållande som gränsdragningen till annan lagstiftning eller andra företeelser, t.ex. situationer där det föreligger en väpnad konflikt och den internationella humanitära rätten är tillämplig, synliggör de spänningar som finns inom regelverket (se vidare avsnitten 7.15 och 7.16).

6.2 Lagstiftningens funktion

Målet för terrorismbekämpningen är bl.a. att förebygga och motverka att personer skaffar sig avsikt och förmåga att genomföra terroristattentat.5 Även med ett väl fungerande förebyggande arbete kommer det emellertid att finnas individer och grupper som utvecklar en avsikt att begå attentat. Det kan också handla om personer som utvecklat en sådan avsikt t.ex. efter att ha deltagit i träning avseende terroristbrott utomlands eller som återvänder till Sverige från vissa konfliktområden. I dessa fall måste brottsligheten förhindras. Terroristbrottsligheten rymmer också mer än enbart planering och utförande av attentat. Den kan även ta sig utryck i exempelvis uppmaningar till terroristhandlingar, insamlande av pengar eller annat stöd till terroristorganisationer, rekrytering för att utföra attentat

4 Rådet för rättsliga och inrikes frågor beslut den 13 juni 2002 (EGT L 164, 22.6.2002), protokoll bifogat beslutet. 5 Skr. 2014/2015:147 s. 6.

SOU 2019:49 Behovet av en översyn och allmänna utgångspunkter

209

och utbildning i särskilda tekniker för att genomföra attentat. För att i alla delar effektivt kunna förebygga, förhindra och lagföra terroristbrottslighet är det viktigt att åstadkomma en så heltäckande, ändamålsenlig och effektiv straffrättslig lagstiftning som möjligt.

En effektiv terrorismbekämpning kräver emellertid givetvis flera såväl repressiva som förebyggande åtgärder som kan komplettera varandra. Den straffrättsliga regleringen utgör således bara ett av flera andra viktiga verktyg på terrorismbekämpningens område. Av en avgörande betydelse är även de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet och de verktyg de har liksom arbetet med att motverka radikalisering och rekrytering till extremist- och terroristgrupper och att påverka individers avsikt att begå eller stödja terroristbrottslighet.

6.3 Behovet av en översyn

I den straffrättsliga lagstiftningen har under lång tid funnits bestämmelser i brottsbalken som kriminaliserar handlingar som kan utgöra terroristbrottslighet. Vid sidan om t.ex. vissa brott i 3 kap. om brott mot liv och hälsa, 4 kap. om brott mot frihet och frid liksom 13 kap. om allmänfarliga brott, infördes med början under 1970-talet ett antal brott i samma balk, exempelvis kapning samt sjö- eller luftfartssabotage, som grundas på internationella överenskommelser i FN, vilka ursprungligen tillkommit för att bekämpa olika former av terrorism. Det är en av anledningarna till att behovet av särskilda straffrättsliga bestämmelser om terroristbrott tidigare har ansetts varit begränsat.

Sedan den samordnade attacken med flygplan mot World Trade Centers tvillingtorn, attacken mot Pentagon samt det tredje fallerade försöket som innebar att planet störtade i Pennsylvania, den 11 september 2001 i New York har antalet internationella initiativ för att få till stånd överenskommelser om vad som utgör ett terroristbrott varit betydande. Därefter har ett stort antal större eller mindre attacker ägt rum såväl i Europa som i övriga världen. Den specialstraffrättsliga lagstiftningen på terrorismområdet har tillkommit bl.a. efter dessa händelser och lagen om straff för terroristbrott, rekryteringslagen och finansieringslagen6 tillgodoser åtagandena i bl.a. EU:s terrorism-

6 I fortsättningen kommer det sammanhållande begreppet den straffrättsliga terrorismlagstiftningen, för enkelhetens skull och om inte annat särskilt anges, att användas som en gemensam beteckning för dessa tre specialstraffrättsliga regelverk, även om det alltså finns ett antal andra nationella brott framför allt i brottsbalken som kan vara tillämpliga i terroristsammanhang. Det är också det begrepp som används i våra direktiv.

Behovet av en översyn och allmänna utgångspunkter SOU 2019:49

210

direktiv, Europarådets terrorismkonvention och FN:s finansieringskonvention.

Det faktum att den straffrättsliga terrorismlagstiftningen i mycket stor utsträckning grundas på åtaganden som har tagits fram i olika internationella fora, vid varierande tidpunkter och under skilda tider har medfört bl.a. bristande kongruens och olika konkretionsgrad såväl i instrumenten som i den nationella lagstiftningen. Det har också tillkommit flera internationella instrument på terrorismområdet under den tid de relevanta lagarna har varit i kraft och som en konsekvens av bl.a. detta har straffansvaret utvidgats allteftersom. Sammanfattningsvis finns i dag ett komplicerat nationellt regelverk som är uppsplittrat i flera olika lagar, vilket gör att helheten är svår att överblicka. Detta har också under årens lopp och i takt med förändringar i lagstiftningen påpekats av flera remissinstanser samt Lagrådet. Det står sammantaget klart att det finns ett behov av en översyn på området för att på sätt som framhålls i utredningens direktiv åstadkomma en samlad, ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering.

6.4 Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden

Ett samlat och förenklat regelverk

Uppsplittringen av den straffrättsliga regleringen på terrorismområdet gör att lagstiftningen brister i överskådlighet. Det kan inte anses råda någon tvekan om att regelverket skulle bli enklare att tillämpa och mer överskådligt om lagstiftningen på området samlades i ett regelverk. Lagstiftningstekniska lösningar på områden där regelverket i sig framstår som svåröverskådligt måste också övervägas. Det gäller terroristbrottets utformning och regleringen om särskilt allvarlig brottslighet men också t.ex. bestämmelserna om finansiering av terrorism. Det handlar framför allt om att försöka åstadkomma ett enklare genomförande av den internationella regleringen och att minska den överlappning som finns. Det internationella regelverket är dock mycket komplext. En särskild svårighet består i att olika överenskommelser innehåller skilda definitioner av vad som utgör terroristbrott. Terroristbrott enligt EU:s terrorismdirektiv motsvaras av terroristbrottet enligt lagen om straff för terroristbrott medan terroristbrott enligt finansieringskonventionen och terrorismkonventionen (som motsva-

SOU 2019:49 Behovet av en översyn och allmänna utgångspunkter

211

raras av regleringen om särskilt allvarlig brottslighet i rekryterings- respektive finansieringslagen) i stället utgörs av brott som omfattas av ett tiotal utpekade FN-överenskommelser på terrorismområdet, t.ex. den s.k. gisslankonventionen. Brott enligt dessa konventioner kräver generellt inte att gärningen till art, uppsåt eller sammanhang uttryckligen kan hänföras till terrorism, på sätt som föreskrivs i EU:s terrorismdirektiv. Det gäller t.ex. gisslankonventionen som inte uppställer några krav på att gärningen begås med en särskild terrorismavsikt eller kan orsaka allvarlig skada för ett land eller en mellanstatlig organisation.

En heltäckande och ändamålsenlig reglering som är hållbar över tid

Den huvudsakliga avsikten med utredningen är att få till stånd en författningsteknisk översyn av den straffrättsliga lagstiftningen på terrorismområdet. Föresatsen är således inte att lagstiftningen ska reformeras på så sätt att dess materiella innehåll väsentligt förändras. Utredningens förslag ska emellertid tillgodose nationella behov av en effektiv och ändamålsenlig reglering och behöver inte begränsas till att enbart genomföra de internationella förpliktelserna. Det kan gälla även omfattningen av det straffbara området. Lagstiftningens skyddsintressen motiverar en omfattande kriminalisering som på ett trovärdigt och effektivt sätt inrymmer alla typer av straffvärda handlingar som har anknytning till terrorism. Regleringen ska innebära goda möjligheter att i tid kunna förhindra att terroristbrottslighet begås och bestraffa förövare. Kriminaliseringen visar i sig också samhällets avståndstagande i förhållande till såväl planering och förberedelse som utförande av terroristbrott.

Vid utformningen av lagstiftningen ska hänsyn tas till att hotbilden från terrorismen är mångfasetterad och kan förändras över tid. Målen för angrepp och de ideologiska bevekelsegrunderna bakom dem kan variera. Som inte minst den senare tidens händelser med exempelvis utländska terroriststridande visat måste den svenska terrorismlagstiftningen också kunna vara verksam beträffande handlingar som begås utomlands i ett annat sammanhang än det svenska, och då även i länder som inte kan betraktas som demokratiska.

Med all sannolikhet kommer det att tas ytterligare internationella initiativ på området. Detta bör också beaktas vid utformningen av lagstiftningen.

Behovet av en översyn och allmänna utgångspunkter SOU 2019:49

212

Lagstiftningen ska uppfylla internationella åtaganden

Lagstiftningen ska stå i överensstämmelse med Sveriges internationella åtaganden. Ett internationellt samarbete på området är nödvändigt för att de brottsbekämpande myndigheterna ska kunna motverka och lagföra terroristbrottslighet. Ett sådant samarbete kan underlättas av en i viss mån harmoniserad lagstiftning. Samtidigt utgör innehållet i de aktuella instrumenten kompromisser mellan ett stort antal stater och de har tagits fram under en längre tid då terrorismen har förändrat skepnad. Överenskommelserna speglar en komplex bild där många länders rättssystem ska bringas samman i en gemensam fåra trots att de nationella straffrättsliga systemen varierar stort. Det bör därför finnas utrymme att hitta lagtekniska lösningar som i högre utsträckning kan följa svensk lagstiftningstradition och teknik så länge som de internationella åtagandena respekteras. Vid övervägandena får i det enskilda fallet prövas om ett genomförande bör leda till en reglering som inte helt utmejslats med de aktuella internationella instrumenten som grund.

Lagstiftningen ska uppfylla grundläggande fri- och rättigheter och motsvara legalitetsprincipens krav

En central förutsättning för bl.a. all terrorismbekämpning är att grundläggande fri- och rättigheter och rättsstatens principer respekteras. Lagstiftaren har vid upprepade tillfällen redovisat den uppfattningen att det inte finns någon konflikt mellan den nuvarande straffrättsliga lagstiftningen på terrorismområdet och de grundläggande fri- och rättigheterna. Det är emellertid alltid viktigt att bevaka att kriminaliseringen sker med respekt för dessa rättigheter enligt såväl svensk grundlag som bl.a. Europakonventionen och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna.

En viktig aspekt är också att terrorismlagstiftningen ska uppfylla de krav som legalitetsprincipen ställer på straffrättslig lagstiftning i fråga om tydlighet och förutsebarhet. Viss kritik har tidigare riktats mot lagstiftningen i dessa hänseenden och i utredningens uppdrag ingår att se till att det straffbara området blir så förutsebart och tydligt som möjligt.

SOU 2019:49 Behovet av en översyn och allmänna utgångspunkter

213

Straffskalorna ska spegla brottens allvar

Ett område där behovet av en översyn gör sig gällande är straffskalorna. Ett brotts straffskala ger uttryck för gärningens allvar och förhållande till andra brottstyper. Grundläggande för straffskalornas utformning är principerna om proportionalitet och ekvivalens. Straffansvaret för brott enligt rekryteringslagen och finansieringslagen omfattar handlingar som kan medföra en ökad risk för terroristbrott och straffskalorna för de brotten har i princip varit oförändrade sedan införandet av lagstiftningen. Sedan dess har det skett en utveckling av brottsligheten och det måste säkerställas att straffskalorna i en samlad lagstiftning speglar brottens allvar samtidigt som intresset att upprätthålla proportionalitet och ekvivalens mellan olika brottstyper beaktas.

215

7 En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning

7.1 Inledning

Utredningens uppdrag är, som beskrivits i avsnitt 2.1, att genomföra en systematisk översyn av den straffrättsliga lagstiftningen på terrorismområdet i syfte att åstadkomma en ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering som samtidigt är förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättigheter. Inom ramen för det övergripande uppdraget att genomföra en sådan översyn har utredningen i uppdrag att särskilt uppmärksamma frågor om bl.a. terroristbrottets tillämpningsområde, regleringen om särskilt allvarlig brottslighet, undantag från straffansvar, straffskalornas utformning, kvalifikationsgrunder för grova brott, domsrätt, grundläggande förutsättningar för brottens tillämpning och utformningen av lagstiftningen. Den föreslagna regleringen bör enligt direktiven samlas i ett regelverk och kunna stå sig över tid.

Detta kapitel innehåller utredningens överväganden i ovanstående delar tillsammans med de andra frågeställningar och bestämmelser som är förbundna med utformningen av ett nytt och samlat regelverk. Utredningen har funnit det lämpligast att inleda med ett avsnitt som handlar om utformningen av lagstiftningen (avsnitt 7.2), eller närmare bestämt om det bör införas en ny särskild lag eller en ny reglering i brottsbalken. Därefter följer avsnitt som handlar om terroristbrottet (avsnitt 7.3), särskilt allvarlig brottslighet (avsnitt 7.4), begreppet terroristorganisation (avsnitt 7.5), brottet samröre med en terroristorganisation (avsnitt 7.6), brotten finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa (avsnitt 7.7), undantag från straffansvar (avsnitt 7.8), gradindelning och straffskalor (avsnitt 7.9), brottsbeteckningar (avsnitt 7.10), en särskild straffskärpningsgrund (avsnitt 7.11), förverkande (avsnitt 7.12) och penning-

En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning SOU 2019:49

216

beslag (avsnitt 7.13). Kapitlet avslutas med avsnitt som handlar om förslagets förhållande till grundläggande fri- och rättigheter (avsnitt 7.14), grundläggande förutsättningar för lagstiftningens tillämpning (avsnitt 7.15), lagstiftningens förhållande till internationell humanitär rätt (avsnitt 7.16) och konkurrens (avsnitt 7.17).

7.2 En ny lag med straffrättsliga bestämmelser mot terrorism

Utredningens förslag: Det ska införas en ny lag som samlat

reglerar straffansvar för terroristbrott och vissa andra brott med anknytning till terrorism. Lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, lagen (2003:148) om straff för terroristbrott och lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet upphävs. Den nya lagen ska benämnas terroristbrottslagen. I den ska införas en inledande bestämmelse av upplysande natur angående lagens innehåll.

Utredningens bedömning: Det krävs inte någon redovisning i

lagtext av de internationella åtaganden som lagstiftningen genomför för att säkerställa att den föreslagna lagen tolkas fördragskonformt.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

En ny lag med straffrättsliga bestämmelser mot terrorism bör införas

Utgångspunkten enligt direktiven är att den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism bör samlas i ett regelverk. När det gäller utformningen av lagstiftningen är i huvudsak två lösningar tänkbara; införandet av en ny specialstraffrättslig lag eller en inarbetning av bestämmelserna i brottsbalken, eventuellt genom införandet av ett nytt kapitel. Vid införandet av den nuvarande regleringen uttalades i respektive lagstiftningsärende att övervägande skäl talade för att de nödvändiga lagstiftningsåtgärderna skulle genomföras i form av en

SOU 2019:49 En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning

217

ny lag.1 I de övriga nordiska länderna finns den straffrättsliga regleringen på området dock samlad i ett kapitel i dessa länders motsvarigheter till brottsbalken. Merparten av de gärningar, inklusive de allvarligaste, som kan utgöra terroristbrott utgör också brott som återfinns i brottsbalken. Det är vidare så att flera av FN:s internationella konventioner på terrorismområdet föranlett införandet av särskilda straffbestämmelser i 13 kap. brottsbalken om allmänfarliga brott. En inarbetning i det kapitlet av de straffbestämmelser som nu återfinns i den specialstraffrättsliga lagstiftningen skulle medföra att genomförandet av i princip samtliga internationella åtaganden på terrorismområdet hålls samman. Som framgår i det följande föreslås också ett flertal förändringar och förenklingar i den nya regleringen, t.ex. att det i bestämmelsen om terroristbrott inte bör göras någon uttömmande uppräkning över vilka brottstyper som kan betraktas som terroristbrott. I stället föreslås att alla svenska brott ska kunna betraktas som terroristbrott, under förutsättning att de kvalificerande rekvisiten är uppfyllda. Detsamma föreslås gälla för försök till brotten.

Regelverket kommer emellertid även fortsatt att vara relativt omfångsrikt och innehålla stadganden som i delar utgör främmande inslag i fråga om vad som normalt ingår i brottsbalken. Det gäller särskilt det förhållandet att utredningen bedömt det som fortsatt nödvändigt med en förhållandevis omfångsrik reglering om vad som enligt lagen avses med särskilt allvarlig brottslighet, som delvis omfattar brott enligt specialstraffrätten, se avsnitt 7.4. Begreppet terroristorganisation definieras också. Liknande definitioner är i princip främmande för brottsbalkens nuvarande reglering.

Sammantaget talar, enligt utredningen, övervägande skäl för att den nuvarande lagen om straff för terroristbrott samt finansierings- och rekryteringslagarna ska ersättas med en ny specialstraffrättslig lag. Den nya lagen bör ges benämningen terroristbrottslagen. En sådan benämning är modern och kortfattad och den framstår som tillräckligt informativ även med beaktande av att lagen bl.a. kommer innehålla särskilda stadganden om vad som avses med särskilt allvarlig brottslighet samt fler straffbestämmelser än den om terroristbrott.

En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning SOU 2019:49

218

Lagens innehåll och tillämpningsområde

Den nya lagen kommer, som utvecklas i det följande, att innehålla bestämmelser om straffansvar för terroristbrott, samröre med en terroristorganisation, finansiering av terrorism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism, utbildning för terrorism och resa i terrorismsyfte. Lagen kommer också att innehålla definitioner av vad som avses med särskilt allvarlig brottslighet och en terroristorganisation samt bestämmelser om försvårande omständigheter, förverkande och penningbeslag. Regleringen av svensk domstols behörighet att döma för brott enligt lagen föreslås införas i 2 kap. brottsbalken, där de allmänna stadgandena om det regelverket finns.

Den nya lagen innehåller bestämmelser som genomför och säkerställer att Sverige lever upp till de straffrättsliga kraven i FN:s finansieringskonvention, Europarådets terrorismkonvention med tilläggsprotokoll, FN:s säkerhetsråds resolution 2178, EU:s terrorismdirektiv och FATF:s rekommendation 5 om finansiering av terrorism. Lagen tillgodoser samtidigt nationella behov av en effektiv och ändamålsenlig straffrättslig lagstiftning på terrorismområdet och är inte begränsad till att enbart genomföra de internationella förpliktelserna. Enligt allmänna principer ska nationella författningar tolkas i fördragsvänlig anda, s.k. fördragskonform tolkning. På unionsrättens område gäller motsvarande krav på en direktivkonform tolkning av straffstadganden.2 Det finns inte något uttryckligt krav på att i alla sammanhang redovisa samtliga internationella åtaganden som lagstiftningen genomför för att säkerställa att lagstiftningen tolkas mot bakgrund av innehållet i relevanta internationella instrument. En sådan förteckning skulle i detta fall också bli mycket omfattande och knappast tjäna till ytterligare vägledning. Lagen bör emellertid inledas med en upplysning om att den innehåller straffrättsliga bestämmelser om terroristbrott och andra brott med anknytning till terrorism. Även om en sådan s.k. upplysningsparagraf inte ger någon närmare vägledning beträffande vilka internationella instrument som lagstiftningen genomför anger den ramar för innehållet i lagstiftningen.

2 Se vidare Asp, Internationell straffrätt, s. 148 f.

SOU 2019:49 En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning

219

7.3 Terroristbrott

7.3.1 Inledning

Terroristbrottet är centralt i uppbyggnaden av den straffrättsliga lagstiftningen på terrorismområdet och hänvisningar till brottet finns i flera andra författningar. Vid genomförandet av utredningens uppdrag är därför terroristbrottets utformning av stor vikt. Utredningen har också fått i uppdrag att särskilt analysera och ta ställning till om brottets subjektiva rekvisit är ändamålsenligt utformade – särskilt med avseende på gärningar som riktas mot en avgränsad personkrets, t.ex. mot asylsökande eller personer som har beviljats asyl, hbtq-personer eller personer med en viss religiös tillhörighet – och vid behov föreslå förändringar i dem. I direktiven slås också fast att endast de för samhället farligaste gärningarna ska omfattas av terroristbrottets tillämpningsområde även i en framtida lagstiftning.

I detta avsnitt redogörs för utredningens bedömningar och förslag beträffande terroristbrottets utformning. I särskilda avsnitt behandlas vissa utgångspunkter för utformningen av brottet (avsnitt 7.3.3), hur de kvalificerande rekvisiten bör utformas (avsnitt 7.3.4), vilka brott som ska kunna utgöra terroristbrott (avsnitt 7.3.5) samt försök, förberedelse och stämpling samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra terroristbrott (avsnitt 7.3.6). Inledningsvis lämnas en redogörelse för innehållet i gällande rätt (avsnitt 7.3.2). För överväganden om straff hänvisas till avsnitt 7.9.3.

7.3.2 Bakgrund och gällande rätt

Bestämmelserna om terroristbrott i 2 och 3 §§ lagen om straff för terroristbrott infördes för att genomföra artikel 1 i dåvarande EU:s terrorismrambeslut. I EU:s terrorismdirektiv, som ersatt rambeslutet, återfinns regleringen om terroristbrott i artikel 3.3 Vid införan-

3 Av artikel 3 följer ett krav på att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att vissa uppsåtliga gärningar, vilka till följd av sin art eller sitt sammanhang allvarligt kan skada ett land eller en internationell organisation, definieras som terroristbrott i enlighet med brottsbeskrivningarna i nationell rätt när de begås i något av följande syften: a) injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, b) otillbörligen tvinga ett offentligt organ eller en internationell organisation att utföra eller att avstå från att utföra en viss handling, c) allvarligt destabilisera eller förstöra de grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land eller i en internationell organisation. För vilka gärningar som ska definieras som terroristbrott om angivna rekvisit är uppfyllda se avsnitt 4.5.3.

En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning SOU 2019:49

220

det av lagen konstaterades att de handlingar som avsågs i terrorismrambeslutets bestämmelser redan var straffbelagda och att det också fanns goda möjligheter enligt svensk rätt att vid straffmätningen beakta sådana omständigheter av objektiv och subjektiv betydelse som avsågs i rambeslutet. Rambeslutets bestämmelser ansågs emellertid inte vara utformade som en straffskärpningsregel utan som en brottsbeskrivning med innebörd att vissa gärningar ska vara att betrakta som terroristbrott. För att uppfylla rambeslutet krävdes därför att det infördes ett särskilt terroristbrott i svensk rätt.4

Bestämmelserna om terroristbrott i lagen om straff för terroristbrott har utformats i nära överensstämmelse med rambeslutet och terrorismdirektivet och är liksom de rättsakterna uppbyggda på så sätt att det finns en lista över vissa gärningar som kan utgöra terroristbrott, förutsatt att gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation (det objektiva rekvisitet), och att den har begåtts med en viss avsikt (de subjektiva rekvisiten). Dessa rekvisit brukar tillsammans benämnas de kvalificerande rekvisiten.5

Enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott döms för terroristbrott den som begår en gärning som anges i 3 §, om gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation och avsikten med gärningen är att

1. injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolknings-

grupp,

2. otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organi-

sation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller

3. allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, kon-

stitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation.

Enligt 3 § utgör följande gärningar terroristbrott under de förutsättningar som anges i 2 §:

4Prop. 2002/03:38 s. 39 f. och 53 f. 5 I samband med genomförandet av EU:s terrorismdirektiv konstaterades att direktivets reglering av terroristbrott i huvudsak motsvarar rambeslutets och att man därför kunde utgå från de bedömningar som gjordes när rambeslutet genomfördes. Det som krävde ny lagstiftning var tilläggen i terrorismdirektivets uppräkningar av de gärningar som ska definieras som terroristbrott om de kvalificerande rekvisiten är uppfylla. Av det skälet lades bl.a. grovt dataintrång till bland de brott som under vissa förutsättningar kan utgöra terroristbrott, se prop. 2017/18:174 s. 45 f.

SOU 2019:49 En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning

221

3. grov misshandel, 3 kap. 6 § brottsbalken och synnerligen grov miss-

4. människorov, 4 kap. 1 § brottsbalken,

5. olaga frihetsberövande, 4 kap. 2 § brottsbalken,

7. grov skadegörelse, 12 kap. 3 § brottsbalken,

8. mordbrand och grov mordbrand, 13 kap.1 och 2 §§brottsbalken,

9. allmänfarlig ödeläggelse, 13 kap. 3 § brottsbalken, 10. sabotage och grovt sabotage, 13 kap.4 och 5 §§brottsbalken, 11. kapning och sjö- eller luftfartssabotage, 13 kap. 5 a § brottsbalken, 12. flygplatssabotage, 13 kap. 5 b § brottsbalken, 13. spridande av gift eller smitta, 13 kap. 7 § brottsbalken, 14. olovlig befattning med kemiska vapen, 22 kap. 6 a § brottsbalken, 15. vapenbrott, grovt vapenbrott och synnerligen grovt vapenbrott,

9 kap. 1 § första stycket och 1 a §vapenlagen (1996:67), 16. brott enligt 29 a § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explo-

siva varor, 17. uppsåtligt brott enligt 25 och 26 §§ lagen (1992:1300) om krigs-

materiel, som avser kärnladdningar, radiologiska, biologiska och kemiska stridsmedel, apparater och andra anordningar för spridning av radiologiska, biologiska eller kemiska stridsmedel samt speciella delar och substanser till sådant material, 18. brott enligt 18, 18 a och 20 §§ lagen (2000:1064) om kontroll av

produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, som avser sådana produkter eller sådant tekniskt bistånd som kan användas för att framställa kärnladdningar, biologiska eller kemiska vapen,

En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning SOU 2019:49

222

19. uppsåtligt brott enligt 25 § första stycket 1 och 2 lagen (1984:3)

om kärnteknisk verksamhet samt motsvarande grova brott enligt 25 a § samma lag, 20. uppsåtligt brott enligt 9 kap. 2 § 1 strålskyddslagen (2018:396) som

avser tillståndsplikt enligt 6 kap. 1 § samma lag avseende sådan verksamhet som avses i 1 kap. 7 § 1 och 2 samma lag, 21. smuggling och grov smuggling, 3 och 5 §§ lagen (2000:1225) om

straff för smuggling, om brottet avser sådana varor som omfattas av 15–20, 22. olaga hot och grovt olaga hot, 4 kap. 5 § brottsbalken, som inne-

fattar hot om att begå någon av de gärningar som avses i 1–21.

7.3.3 Vissa utgångspunkter

Utredningens bedömning: Terroristbrottet bör fortsatt utfor-

mas med principiell utgångspunkt i den nu gällande unionsrätten.

Skälen för utredningens bedömning: Utredningen har, bl.a. mot

bakgrund av terroristbrottets centrala plats i uppbyggnaden av den straffrättsliga lagstiftningen på terrorismområdet, inte funnit skäl att överväga en utmönstring av brottet eller att ersätta det med hänvisningar till andra brott. Det kan inte heller anses ingå i utredningens uppdrag. I sammanhanget är det emellertid viktigt att framhålla att terroristbrottsregleringen, även om terroristbrottet är en egen brottstyp, i egentlig mening utgör en slags straffskärpningsreform avseende ett antal brott som t.ex. mord, mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, om de begås med visst uppsåt och kan leda till en viss fara.

Enligt utredningen bör terroristbrottet fortsatt vara utformat med principiell utgångspunkt i EU:s terrorismdirektiv. Den unionsrättsliga regleringen på området utgör standarden för vilka handlingar som ska betraktas som terroristbrott i vårt regionala område och bekämpande av terrorism är en gränsöverskridande utmaning där gemensamma lösningar och samarbete är viktigt.6 Efter införandet av lagen om straff för terroristbrott har det också tillkommit flera EU-rättsakter om internationellt rättsligt samarbete, som för

SOU 2019:49 En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning

223

sin avgränsning bl.a. hänvisar till de unionsrättsliga bestämmelserna om terroristbrott.7 I den nationella lagstiftning som genomför dessa rättsakter hänvisas också till de bestämmelserna.8 Flera andra EUländer inklusive Danmark och Finland har utformat sin reglering om terroristbrott med ledning av innehållet i unionsrätten.9 Allt detta talar för att bestämmelserna om terroristbrott, både i sak och terminologiskt, fortsatt bör vara utformade med principiell utgångspunkt i terrorismdirektivet.

I tidigare avsnitt har redogjorts för terrorismens utveckling. Som framgått är hotbilden mångfasetterad. Fenomenet terrorism har antagit skilda skepnader under årens lopp och nya former kan mycket väl komma att uppträda i framtiden (se avsnitt 3.3). Samtidigt som terroristbrottet ska utformas med utgångspunkt i unionsrätten måste det således säkerställas att det är ändamålsenligt utformat för att möta den komplexa faran från terrorismen och kunna stå sig över tid. Som utredningen återkommer till är det nuvarande terroristbrottet väl täckande och uppfyller Sveriges internationella åtaganden. Det utesluter emellertid inte att förändringar kan vara lämpliga att genomföra vid en översyn av lagstiftningen. En utgångspunkt är självfallet att terroristbrottet utformas med beaktande av legalitetsprincipens krav på förutsebarhet och tydlighet.10 Med det sagt bör terroristbrottslighetens skiftande karaktär över tid och rum hållas i åtanke. Den gällande lagstiftningen måste vara så adaptiv/flexibel att den kan användas både i fråga om den form av terroristbrottslighet som finns i dag och den som möjligen kan tänkas i framtiden, liksom den som i dag kanske är helt oförutsedd.

7 T.ex. Rådets beslut 2008/615/RIF av den 23 juni 2008 om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande brottslighet (VISrådsbeslutet) och Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/681 av den 27 april 2016 om användning av passageraruppgiftssamlingar (PNR-uppgifter) för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrott och grov brottslighet. 8 Se bl.a. 1 kap. 2 § lagen (2017:496) om internationellt polisiärt samarbete och 1 kap. 1 § lagen (2018:1180) om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen. 9 Se kapitel 5. 10 Legalitetsprincipen är fastlagd bl.a. i 1 kap. 1 § brottsbalken. Se också bl.a. 1 kap. 1 § tredje stycket och 2 kap. 10 §regeringsformen samt artikel 7 i Europakonventionen. Principen innebär primärt att ingen kan straffas för en gärning som inte utgjorde brott när den begicks. Man brukar tala om att legalitetsprincipen innehåller ett föreskriftskrav, ett analogiförbud och ett förbud mot retroaktiv lagstiftning. Legalitetsprincipen fungerar som en garanti för rättssäkerheten genom att den ställer krav på lagstiftningen som innebär att den enskilde ska kunna förutse när och – i viss mån – hur han eller hon kan bli föremål för straffrättsligt ingripande. I detta ligger också ett s.k. obestämdhetsförbud, som innebär att ett straffbud i rimlig utsträckning ska vara bestämt till sin utformning. Straffbestämmelser måste vara begripliga och i tillräcklig grad tydliga. Se vidare bl.a. NJA 2016 s. 3.

En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning SOU 2019:49

224

7.3.4 De kvalificerande rekvisiten

Utredningens förslag: En gärning bedöms som terroristbrott

om den allvarligt kan skada ett land eller en mellanstatlig organisation (det objektiva rekvisitet) och har begåtts med avsikt att

1. injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en del av en be-

folkning,

2. otillbörligen tvinga ett offentligt organ eller en mellanstatlig

organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller

3. allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska,

konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i ett land eller i en mellanstatlig organisation (de subjektiva rekvisiten).

Skälen för utredningens förslag

Ett objektivt rekvisit bör behållas i lagstiftningen …

I utredningens direktiv påpekas att det även i en framtida lagstiftning endast bör vara de för samhället farligaste gärningarna som omfattas av terroristbrottets tillämpningsområde. Även i en reformerad lagstiftning måste det således finnas rekvisit som tydligt avgränsar terroristbrottet från annan brottslighet och som säkerställer att brottet enbart omfattar mycket allvarliga gärningar. I tidigare förarbeten har därvid uttalats att det objektiva rekvisitet är en nödvändig avgränsning som säkerställer en restriktiv tillämpning av regelverket och att även om de subjektiva rekvisiten begränsar terroristbrottets tillämpningsområde, garanterar det förhållandet att även den fara som gärningen medför för samhället eller för en mellanstatlig organisation måste styrkas, att endast de för samhället farligaste gärningarna faller inom brottets tillämpningsområde.11 Utredningen delar dessa bedömningar. Det objektiva rekvisitet återfinns också i flera andra EU-länders lagstiftning, däribland Danmark och Finland.12 Det finns inte heller något i rättspraxis som indikerar att förekomsten av ett objektivt

11Prop. 2002/03:38 s. 58 f. 12 Se närmare i kapitel 5. Den internationella bilden är emellertid splittrad. Ett objektivt rekvisit finns inte i Norge, Frankrike, Nederländerna eller Storbritannien. Det återfinns inte heller i t.ex. i Europarådets terrorismkonvention eller FN:s finansieringskonvention.

SOU 2019:49 En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning

225

rekvisit i sig medfört att terroristbrottet fått ett alltför snävt tillämpningsområde. Någon form av motsvarighet till det nuvarande objektiva rekvisitet bör alltså behållas i ett reformerat terroristbrott.

Av i huvudsak samma skäl bör det objektiva rekvisitet fortsatt vara utformat så att det omfattar en risk för allvarlig skada i fråga om de intressen som terroristbrottet avser att skydda. Att utmönstra eller förändra det kvalificerade kravet på skada skulle kunna medföra en risk för att brottet får ett alltför vidsträckt tillämpningsområde och att avgränsningen mot annan brottslighet inte blir lika tydlig. Rekvisitet bör också fortsatt vara utformat som ett abstrakt farerekvisit och inte som ett konkret. Viss kritik riktades mot det valet vid införandet av terroristbrottet.13 Enligt utredningens bedömning finns det emellertid starka skäl som talar mot att begränsa terroristbrottet till fall där det kan konstateras att en allvarlig skada har uppkommit som en konsekvens av gärningen eller där det funnits en sådan konkret risk i det enskilda fallet.

För det första torde det ofta vara svårt att utreda och styrka en konkret risk för skada beträffande flera av de intressen som terroristbrottet är avsett att skydda, såsom t.ex. värnandet av det öppna och säkra samhället. För det andra sätter – som också påpekades vid införandet av terroristbrottet – EU-rätten vissa gränser för lagstiftningens utformning i denna del.14 Abstrakta farerekvisit förekommer också i annan reglering där avsikten är att skydda viktiga samhällsintressen, t.ex. i brottsbalkens bestämmelser om spioneri och olovlig underrättelseverksamhet (se 19 kap. 5 och 6 §§ respektive 10 § brottsbalken).

… och i princip behålla sin nuvarande utformning …

Som påpekats ovan är utformningen av det objektiva rekvisitet grundläggande för omfattningen av terroristbrottets tillämpningsområde. Det är därför viktigt att säkerställa att rekvisitet utformas så att det omfattar sådana intressen och samhällsvärden som en terrorismlagstiftning bör skydda samtidigt som det ska avgränsa terroristbrottet på ett adekvat sätt. På sätt som redovisats i kapitel 6 bör den straffrättsliga terrorismlagstiftningen syfta till att skydda grundläggande eller annars

En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning SOU 2019:49

226

väsentliga samhällsintressen från allvarliga angrepp som utförs för att påverka samhällsutvecklingen. Med grundläggande samhällsintressen avses då t.ex. grunderna för statsskicket och rättsordningen samt de grundläggande fri- och rättigheterna, såsom opinionsfriheterna. Det inkluderar också viktiga delar av den offentliga förvaltningens funktion liksom andra centrala samhällsfunktioner och försörjningsmöjligheter. Även andra betydelsefulla intressen som t.ex. värnandet av det öppna och säkra samhället omfattas. Att dessa samhällsintressen i princip omfattas av det nuvarande terroristbrottet framgår av förarbetena. I författningskommentaren till bestämmelserna om terroristbrott anges således bl.a. följande:

Begreppet kunna allvarligt skada anses innebära att gärningen skall kunna utgöra en svår påfrestning på samhället eller på en mellanstatlig organisation. Naturligtvis omfattas gärningar som allvarligt kan skada de grundläggande strukturerna för ett demokratiskt samhälle såsom grunderna och formerna för statsskicket eller rättsordningen. Rekvisitet är emellertid inte begränsat till gärningar som kan hota de grundläggande strukturerna i en stat eller som är av sådan omfattning att de kan få landsomfattande konsekvenser. Det innefattar också gärningar som, även om de inte direkt kan anses hota de grundläggande strukturerna, kan allvarligt skada ett väsentligt allmänintresse eller orsaka allvarliga störningar i en stats samhällsfunktioner eller försörjningsmöjligheter. Detta får anses omfatta viktiga infrastruktursystem som allmänna kommunikationsnät och kommunikationsmedel, el- och vattenförsörjning, telekommunikationer, hälso- och sjukvård, radio och TV, men även viktiga försörjningsgrenar och industrier samt handelsplatser såsom börser. Det får också anses inrymma sådana för medborgarna väsentliga gemensamma intressen som värnandet av det öppna och säkra samhället. Vad gäller mellanstatliga organisationer får gärningar som kan skada dess förmåga eller möjlighet att fullgöra sina uppgifter i enlighet med det mandat medlemsstaterna givit dem anses utgöra en svår påfrestning och därmed vara sådan att den kan allvarligt skada organisationen. Inte heller här krävs att gärningen skall vara sådan att den hotar lamslå hela organisationen. Vad som krävs är att gärningen skall kunna allvarligt skada någon av de funktioner organisationen är inrättad för att utföra. Rekvisitet kan således vara uppfyllt då brottet enbart riktar sig mot t.ex. en viss institution, ett visst organ eller mot en viss gren av organisationens verksamhet.15

Rättspraxis ger inte heller vid handen att rekvisitet har fått ett annat tillämpningsområde än vad som kan anses vara avsett, lämpligt eller annars ändamålsenligt.16 Trots detta kan det som ett led i utred-

15Prop. 2002/02:38 s. 86 f. 16 Se redogörelse för rättspraxis, avsnitt 4.8.

SOU 2019:49 En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning

227

ningens uttalade uppdrag att åstadkomma en lagstiftning där det straffbara området är förutsebart och tydligt, finnas skäl att noggrant överväga om det är möjligt och lämpligt att låta det avsedda tillämpningsområdet för terroristbrottet komma till än tydligare uttryck i det objektiva rekvisitet. Vid införandet av lagen om straff för terroristbrott ansåg Lagrådet – i likhet med vissa remissinstanser – att rekvisitet framstod som mycket allmänt hållet på ett sätt som stod i mindre god överensstämmelse med legalitetsprincipen. I förarbetena framhölls därvid att även de kvalificerande rekvisiten borde utformas i nära överensstämmelse med det dåvarande terrorismrambeslutet och att en utförlig redogörelse för terroristbrottets avsedda tillämpningsområde kunde lämnas i författningskommentaren.17 Lagrådet återkom emellertid till kritiken i samband med införandet av ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte och uttalade att förslagen till straffbestämmelser i det lagstiftningsärendet var kopplade bl.a. till straffansvaret för terroristbrott som i sig innehöll allmänt hållna och oklara brottsrekvisit.18

Utredningen kan för sin del konstatera att det objektiva rekvisitets allmänt hållna utformning är en konsekvens av en uttalad ambition att utforma regleringen i nära överensstämmelse med unionsrätten men också av att de samhällsintressen som terroristbrottet avser att täcka är breda och olikartade. Det objektiva rekvisitet kan inte heller ses isolerat från de subjektiva rekvisiten som också bidrar till att tydliggöra terroristbrottets tillämpningsområde. Rekvisitet skiljer sig inte från utformningen av motsvarande reglering i Danmark. Vid en sådan reform som nu övervägs bör lagstiftningen som utgångspunkt inte heller genomgå större förändringar än nödvändigt, sett till bl.a. behov, ändamålsenlighet och effektivitet. Detta gäller särskilt sådana delar där någon egentlig förskjutning i rättstillämpningen inte är avsedd.

Av den straffrättsliga legalitetsprincipen följer emellertid att straffbestämmelser måste vara begripliga och i tillräcklig grad tydliga. Principen gör sig inte mindre gällande när lagstiftningen som här genomför bl.a. unionsrätt och det går, enligt utredningen, inte att bortse från att det objektiva rekvisitet utgör ett abstrakt farerekvisit där den skada som faran ska förhålla sig till – till skillnad från många

17Prop. 2002/03:38, s. 54, 58 f. och 148 f. Se också Cameron och Cornell, Terroristbrott – en översikt, SvJT 2017 s. 709 f. I artikeln riktas viss kritik mot terroristbrottet för att vara otydligt och bristfälligt definierat. 18Prop. 2015/16:78 s. 113.

En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning SOU 2019:49

228

andra farebrott i t.ex. brottsbalken – inte närmare tydliggörs i lagtexten. Till detta kommer att det enligt utredningen kan finnas ett behov av att i förhållande till uttalanden i tidigare förarbeten tydliggöra att även vissa allvarliga angrepp mot de grundläggande fri- och rättigheterna – särskilt opinionsfriheterna – kan omfattas av terroristbrottets tillämpningsområde. Det finns i närtid flera exempel på att publicistisk verksamhet har utgjort mål för terroristangrepp i bl.a. Frankrike och Danmark; attentat som också särskilt lyfts fram i den svenska strategin mot terrorism.19 Även vissa andra aspekter när det gäller terroristbrottets tillämpningsområde kan behöva prövas visavi uttalanden i tidigare förarbeten. Det gäller bl.a. upprätthållandet av en god naturlig miljö och det förhållandet att terroristattacker kan tänkas genomföras med avsikt att ensamt eller vid sidan om andra materiella skadeverkningar åstadkomma betydande skador på en sådan miljö, t.ex. genom omfattande utsläpp av miljöfarliga ämnen i känsliga miljöer. Men det gäller också det förhållandet att terroristattacker inte alltid innebär storskaliga attacker med sprängmedel eller skjutvapen utan också kan genomföras med vardagliga föremål som fordon och knivar.

När det gäller frågan om hur konkretionsgraden i terroristbrottets objektiva rekvisit skulle kunna öka framstår det som lämpligt att i första hand anknyta till befintliga uttrycksätt i EU:s terrorismdirektiv, lagen om straff för terroristbrott och förarbetena till lagstiftningen. I de subjektiva rekvisiten i 2 § första stycket 3 lagen om straff för terroristbrott och artikel 3.2 c i terrorismdirektivet används uttrycksättet strukturer för att beskriva vissa centrala beståndsdelar i ett land eller i en mellanfolklig organisation (”allvarligt destabilisera eller förstöra de grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land eller i en internationell organisation”). Det begreppet skulle lämpligen även kunna användas vid en precisering av det objektiva rekvisitet. På sätt som framhållits i tidigare förarbeten och i Lagrådets yttrande torde dock det nuvarande objektiva rekvisitet ha ett vidare tillämpningsområde än nämnda subjektiva rekvisit.20 I förhållande till uttrycket strukturer måste därför tillägg göras i syfte att säkerställa att terroristbrottet får ett tillämpningsområde som motsvarar det nuvarande. Enligt utredningen skulle ett sådant preciserat och utvidgat objektivt rekvisit

19 Se skr. 2014/16:146 s. 3. 20Prop. 2002/03:38 s. 60 och 148 f.

SOU 2019:49 En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning

229

i princip kunna utformas så att det omfattar gärningar som allvarligt kan skada grundläggande strukturer, funktioner eller försörjningsmöjligheter i en stat eller i en mellanfolklig organisation. Med uttrycket grundläggande strukturer skulle då, som i ett av de nuvarande subjektiva rekvisiten, i första hand avse en stats grundläggande samhällsstrukturer såsom dess statsskick, grundlag eller konstitution inklusive de grundläggande fri- och rättigheterna, dess rättsordning samt därmed jämförbara strukturer. Med motsvarande strukturer för en mellanstatlig organisation skulle främst avses organisationens stadgar, institutioner och organ. Med grundläggande funktioner och försörjningsmöjligheter skulle avses viktiga samhällsfunktioner, infrastruktursystem, och försörjningsmöjligheter såsom bl.a. hälso- och sjukvårdssystem, allmänna kommunikationsnät och kommunikationsmedel, samhällsviktiga digitala informations- och styrsystem, el- och vattenförsörjning och industrier. Beträffande en mellanstatlig organisation skulle främst avses förmågan att fullgöra sina grundläggande uppgifter som den enligt mandat är ålagd att utföra.

För att säkerställa att terroristbrottet med ovan skisserade konkretiseringar även skulle omfatta t.ex. värnandet av ett öppet och säkert samhälle och andra liknande samhällsvärden torde det emellertid krävas att en hänvisning i rekvisitet även görs till skada ifråga om andra grundläggande samhällsintressen. En sådan hänvisning skulle också vara nödvändig, eftersom de förhållanden som är av betydelse för bedömningen av om ett land allvarligt kan skadas kan förändras över tid, bl.a. i takt med samhällsutvecklingen. Med en sådan öppen reglering kan det ifrågasättas vad som är vunnet ur ett legalitetsperspektiv, samtidigt som utredningens avsikt inte är att åstadkomma någon egentlig förändring av terroristbrottets tillämpningsområde. Användningen av olika preciserade uttryck och avgränsningar i det objektiva rekvisitet kan möjligen också riskera att göra terroristbrottet mer svårtillämpat i vissa avseenden, t.ex. på så sätt att det blir mer komplicerat att vid en rättslig prövning bedöma frågan om det objektiva rekvisitet är uppfyllt utifrån den samlade effekten på ett land eller en mellanstatlig organisation vid ett angrepp.21

Vid en sammantagen bedömning avstår utredningen från att föreslå någon annan formulering av det objektiva rekvisitet.

21 Jfr exempelvis Stockholms tingsrätts bedömning av om det objektiva rekvisitet var uppfyllt i mål B nr 4708-17.

En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning SOU 2019:49

230

.… men förändras för att bättre spegla att terroristbrottslighet inte enbart riktas mot statliga funktioner

I förarbetena till den nuvarande regleringen anges inte de närmare skälen för att i det objektiva rekvisitet använda uttrycket stat i stället för det i de aktuella EU-rättsakterna använda uttrycket land (på engelska ”country”). Som framgått riktas terrorism inte enbart mot statliga funktioner eller myndigheter utan också mot samhället i en vidare bemärkelse. Det är följaktligen inte bara angrepp som kan leda till allvarlig skada för t.ex. regeringsarbetet eller den offentliga förvaltningen i övrigt som omfattas av terroristbrottets tillämpningsområde utan även andra betydelsefulla samhällsintressen. Enligt utredningen kan mot den bakgrunden diskuteras om uttrycket allvarligt skada en stat är en fullt ut adekvat term eller om den ger uttryck för att terroristbrottet skulle ha ett mer begränsat tillämpningsområde än det avsedda. Att, såsom i terrorismdirektivet, använda uttrycket ett land i stället för en stat torde bättre återspegla innehållet i terroristbrottets såväl objektiva som subjektiva rekvisit, särskilt i de delar som de rekvisiten speglar en avsikt från gärningspersonens sida att skada samhället i vid bemärkelse, vilket kan vara fallet beträffande handlingar som begås i avsikt att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp eller allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande sociala strukturer. Till detta kommer att terrorism är en företeelse som är särskilt framträdande i länder som många gånger kännetecknas av en bristande eller frånvarande statlig funktion, kontroll och struktur, i nuläget t.ex. Afghanistan, Syrien och Somalia. I de fallen riktas också ofta angrepp som kan betecknas som terrorism mot sådana grupper eller delar av ett lands befolkning som bekämpar den sittande regeringens intressen.22 Även i betraktande av dessa förhållanden framstår det som mer adekvat att i terroristbrottet använda uttrycket allvarligt skada ett ”land” i stället för att allvarligt skada en ”stat”. En sådan förändring skulle understryka att terroristbrottet är ett brott som ofta riktar sig mot samhället i bred bemärkelse och inte enbart (eller kanske ens oftast) mot statliga strukturer och offentliga myndigheter och även stå i överensstämmelse med hur det objektiva rekvisitet utformats i Danmark och

22 Det förekommer också i praktiken att terroristbrottslighet som begås i sådana sammanhang kan komma under svenska domstolars bedömning och prövas mot den svenska lagstiftningen, se t.ex. Hovrätten för Västra Sveriges dom den 30 mars 2016 (mål nr B 5306-15). Se avsnitt 4.8.

SOU 2019:49 En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning

231

nyligen på motsvarande sätt ändrats i Finland.23 Förändringen skulle också göra terroristbrottet bättre anpassat till den form av terrorism som äger rum i länder med en bristande statlig struktur och kontroll och är därför motiverad även med beaktande av den försiktighet som kan vara påkallad beträffande lagändringar som inte är avsedd att innebära annat än en mindre förskjutning av rättsläget.

De subjektiva rekvisiten är i huvudsak ändamålsenligt utformade …

Som framgått ovan är det en förutsättning för straffansvar för terroristbrott att gärningen begåtts med avsikt att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp, otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation (de tre alternativa subjektiva rekvisiten). Det är fråga om preciserade skuldrekvisit och gärningspersonen ska ha begått gärningen med direkt uppsåt (avsikt) att den ska leda till en sådan effekt som avses.24 Även det objektiva rekvisitet måste vara täckt av uppsåt. Det krävs emellertid inte någon särskild avsikt hos gärningspersonen att handlinge