SOU 2023:66
För barn och unga i samhällsvård
Till statsrådet Camilla Waltersson Grönvall
Regeringen beslutade den 7 oktober 2021 att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över och föreslå åtgärder för hur kvaliteten i vården kan öka när barn och unga placeras i familjehem, jourhem, stödboende och hem för vård eller boende (HVB), inklusive särskilda ungdomshem, med stöd av socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU (dir. 2021:84). Till särskild utredare förordnades samma dag tidigare riksdagsledamot och Europaparlamentariker Carina Ohlsson.
Som utredningens huvudsekreterare anställdes den 8 november 2021 Marta Nannskog. Som sekreterare i utredningen anställdes den 28 februari 2022 utredaren Pär Alexandersson och den 1 september 2022 juristen Cecilia Östergren. Den 1 juli 2023 anställdes Selma Sahin som biträdande sekreterare i utredningen.
Som sakkunniga till utredningen förordnades den 7 februari 2022 numera kanslirådet Marit Birk, departementssekreterare Jenni Lundh, kansliråd Marie Törn och departementssekreterare Lilian Ivstam. Som experter till utredningen förordnades den 7 februari 2022 Anna Jung, undervisningsråd för Statens Skolverk, Mikael Mattsson-Flink handläggare för Sveriges Kommuner och Regioner, Anna Svennblad utredare för Socialstyrelsen, Annelie Sjöberg utredare för Barnombudsmannen, Helena Finér tillförordnad verksamhetsdirektör för Statens institutionsstyrelse, Pia Karlsson enhetschef för Inspektionen för vård och omsorg, Knut Sundell sakkunnig på Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, Rikard Tordön forskare först för Stiftelsen Allmänna Barnhuset och sedan för Barnafrid, Peter Andersson, universitetslektor på Stockholms universitet. Den 30 mars 2022 entledigades Lilian Ivstam som sakkunnig. Den 29 april
2022 förordnades Pernilla Leviner professor på Stockholms universitet som expert. Den 6 augusti 2023 entledigades sakkunnig Jenni Lundh och expert Annelie Sjöberg från uppdraget. Den 6 september 2022 entledigades Anna Jung och undervisningsrådet Louise Boudin förordnades i stället. Den 20 januari 2023 förordnades Cecilia Sjölander, generalsekreteraren för Stiftelsen Allmänna Barnhuset som expert till utredningen. Den 8 juni 2023 förordnandes Evelina Norvell som sakkunnig från socialdepartementet och Magdalena Wikstrand Danelius som expert från Barnombudsmannen.
Enligt de ursprungliga direktiven skulle uppdraget redovisas senast den 10 april 2023. Vid regeringens sammanträde den 26 januari 2023 beslutades om tilläggsdirektiv (dir. 2023:13) som innebar att utredningstiden förlängdes till den 31 oktober 2023.
Härmed överlämnar utredningen Barn och unga i samhällets vård (S 2021:06) sitt slutbetänkande För barn och unga i samhällsvård SOU 2023:66. Utredningens uppdrag är härigenom slutfört.
Stockholm i oktober 2023
Carina Ohlsson
/Marta Nannskog Pär Alexandersson Cecilia Östergren
Tack från särskilda utredaren
Jag vill här passa på att tacka alla som har bidragit med sina erfarenheter, sin kunskap och medskick under hela utredningens gång. Ett särskilt tack vill jag rikta till alla de barn och unga, som medverkat.
Jag är stolt över att det är barn och unga med erfarenhet av samhällsvård som till stor del fått sätta problemformuleringarna för utredningen. Jag vill att ni, de barn och unga vi träffat, ska veta att det är era medskick som har styrt frågorna vi har ställt till personal, chefer och beslutsfattare och därmed påverkat de förbättringsåtgärder vi nu föreslår.
Tack för er öppenhet. Tack för att ni sett till att vi hållit fokus på vad som är viktigt på riktigt. Alla barn och unga, ni har gjort den här utredningen och dess kommande förslag så mycket bättre! Jag ser fram emot att förslagen nu förhoppningsvis kan bli verklighet, för det behövs verkligen en förbättring av samhällsvården!
Carina Ohlsson, Särskild utredare
7
Innehåll
VOLYM 1
1 Författningsförslag ..................................................... 67
1.1 Förslag till lag (0000:000) om register över familjehem för barn och unga .................................................................... 67 1.2 Förslag till lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125) ...... 73 1.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ............................... 75 1.4 Förslag till lag om ändring i föräldraledighetslagen (1995:584)................................................................................ 82 1.5 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)................................................................................ 83 1.6 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .............................................. 101 1.7 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken .......... 103 1.8 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) .............. 104 1.9 Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) ............................................................................... 107 1.10 Förslag till lag om ändring i lagen (2017:209) om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet ...................................................... 111
Innehåll SOU 2023:66
8
1.11 Förslag till förordning (0000:000) om register över familjehem för barn och unga ...................................... 115 1.12 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade ................................................................ 118 1.13 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister .................................... 119 1.14 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1135) om misstankeregister ...................................... 122 1.15 Förslag till förordning om ändring i socialtjänstförordningen (2001:937) ................................... 126 1.16 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1132) med instruktion för Statens institutionsstyrelse ............................................................... 135 1.17 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg. .......................................................................... 137 1.18 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:155) om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst .................................... 138 1.19 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen ................. 139 1.20 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:212) om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet .................................. 140
2 Utredningens uppdrag .............................................. 141
2.1 Vårdkedjan ............................................................................ 142 2.1.1 Familjehemsvård ................................................... 143 2.1.2 Institutionsvård ..................................................... 143 2.1.3 Nationell struktur för uppföljning....................... 144 2.2 Tillvägagångssätt ................................................................... 144 2.2.1 Utgångspunkter för uppdraget ............................ 145
Innehåll
9
2.2.2 Experter och sakkunniga ....................................... 145 2.2.3 Referensgrupp av barnrättsorganisationer ........... 146 2.2.4 Samarbete med Hälsolabb ..................................... 146 2.2.5 Inhämtning och spridning av information ........... 148 2.2.6 Avstämning med andra utredningar och uppdrag ................................................................... 149 2.3 Avgränsningar i uppdraget ................................................... 150
3 Bakgrund ................................................................ 151
3.1 Vägen till dagens vård ........................................................... 151 3.1.1 Äldre barnavårdslagar ............................................ 152 3.1.2 Nuvarande lagar ..................................................... 159 3.1.3 Vanvård, upprättelse och nya åtgärder ................. 162 3.2 Barns och ungas rättigheter – samhällets ansvar ................. 164 3.2.1 Mänskliga rättigheter............................................. 164 3.2.2 Rättigheter och skyldigheter i samhällets vård .... 175 3.3 Barn och unga om samhällets vård ....................................... 186 3.3.1 Undersökningar om vad som är viktigt i vården ................................................................... 186 3.3.2 Erfarenheter och synpunkter från barn och unga som utredningen mött .................................. 189 3.3.3 Risker för utsatthet efter vården .......................... 202 3.4 Vårdens omfattning .............................................................. 203 3.4.1 Utvecklingen sedan SoL och LVU först infördes .................................................................. 203 3.4.2 Statistik över insatser 2022 ................................... 205 3.4.3 Förändringar under de senaste åren ..................... 210 3.4.4 Skillnader i landet .................................................. 212 3.4.5 Vårdtider ................................................................ 214 3.4.6 Kostnader för vården ............................................. 219 3.5 Omvärldsfaktorer och omvärldsförhållanden ..................... 222 3.5.1 Samhällsförändringar och samhällets vård ........... 222 3.5.2 Social hållbarhet och hållbar socialtjänst .............. 222 3.5.3 Kompetensförsörjning som grundläggande utmaning ................................................................ 224
Innehåll SOU 2023:66
10
3.5.4 Vårdideologi .......................................................... 226 3.5.5 Samhällets vård för barn och unga i ett internationellt sammanhang ................................. 227
4 Nationell styrning och uppföljning ............................. 229
4.1 Uppdraget ............................................................................. 229 4.2 Statens ansvarsområden och insatser .................................. 230 4.2.1 Kunskapsstyrning ................................................. 230 4.2.2 Utförande av vård ................................................. 237 4.2.3 Tillsyn .................................................................... 238 4.2.4 Mänskliga rättigheter ............................................ 241 4.2.5 Andra granskningar och uppföljningar ................ 243 4.3 Tillgång till uppgifter för uppföljning och analys .............. 246 4.3.1 Individbaserad statistik i nationella register ........ 246 4.3.2 Uppgifter från enkätundersökningar bland placerade barn och unga ........................................ 249 4.3.3 Uppgifter om socialtjänstens myndighetsutövning ............................................. 252 4.3.4 Uppgifter om utförare och utförande av vård ..... 253 4.3.5 Personal ................................................................. 256 4.3.6 Kostnader .............................................................. 256 4.4 Överväganden och förslag.................................................... 257 4.4.1 Samhällsvård för barn och unga ........................... 257 4.4.2 Statens ansvar för god kvalitet i samhällsvård för barn och unga .................................................. 263 4.4.3 Nationell samordning av statens stöd .................. 266 4.4.4 Uppdrag till Socialstyrelsen om nationell samordning och utökat nationellt arbete ............. 272 4.4.5 Nationell struktur för uppföljning och analys .... 277 4.4.6 Lokal kvalitetsuppföljning .................................... 296 4.4.7 Stabila strukturer för regional samverkan om kunskapsbaserat arbete och nationell samverkan om kompetensfrågor .......................... 299 4.4.8 Forskning............................................................... 301 4.4.9 Nordiskt samarbete om god kvalitet i den sociala dygnsvården ...................................... 303
Innehåll
11
5 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja ........... 305
5.1 Utredningens uppdrag .......................................................... 305 5.2 Instabilitet i vården ............................................................... 306 5.2.1 Kartläggning av instabiliteten ............................... 306 5.2.2 Konsekvenser av instabilitet ................................. 307 5.2.3 Barns och ungas röster om instabilitet och oförutsägbarhet............................................... 311 5.2.4 Rättsliga utgångspunkter vid placering och omplacering ..................................................... 313 5.2.5 Rättsliga förutsättningar för att ge stöd till barn och unga ................................................... 321 5.3 Bestämmanderätt över vissa personliga förhållanden för barn och unga i samhällsvård .......................................... 322 5.3.1 Rättsliga förutsättningar för bestämmanderätten ............................................... 322 5.4 Att följa, överväga och pröva vården ................................... 330 5.4.1 Barn och ungas önskemål och behov ................... 330 5.4.2 Granskning av barns delaktighet vid omplacering eller hemflytt .............................. 331 5.4.3 Rättsliga förutsättningar för att följa vården ....... 333 5.5 Utredningens överväganden och förslag ............................. 339 5.5.1 En tydligare och mer sammanhängande reglering av socialnämndens ansvar ...................... 339 5.5.2 Stärkt och förtydligat ansvar för socialnämndens att ge barn och unga i samhällsvård god vård ......................................... 340 5.5.3 Starkare rätt för barn och unga att komma till tals och framföra klagomål .............................. 354 5.5.4 Socialnämnden ska besluta om var barnet eller den unge ska vistas under vårdtiden ............. 361 5.5.5 Ny reglering av LVU i det egna hemmet ............. 368 5.5.6 Socialnämndens ansvar för att noga följa vården tydliggörs ........................................... 377
Innehåll SOU 2023:66
12
5.5.7 Socialnämnden ska följa upp om hälsoundersökning och bedömning av extra anpassningar eller särskilt stöd i skolan har genomförts ............................................................ 386 5.5.8 Tydligare stöd till vårdnadshavare och föräldrar .......................................................... 388 5.5.9 Justering av övervägande och prövning av vården ................................................................ 391 5.5.10 Socialnämnden ska anmäla till IVO om de misstänker att ett tillstånd kan behöva återkallas ... 395 5.5.11 Förslag angående bestämmanderätt ..................... 397
6 Stärkt kvalitet i familjehemsvård ............................... 407
6.1 Utredningens uppdrag ......................................................... 407 6.1.1 Direktiven .............................................................. 407 6.1.2 Avgränsning mot LSS ........................................... 407 6.2 Bakgrund ............................................................................... 408 6.2.1 Familjehem som placeringsform .......................... 408 6.2.2 Gränsdragning mellan familjehem och HVB ...... 410 6.2.3 Omfattning av familjehemsvården ....................... 412 6.3 Rättsliga förutsättningar ...................................................... 413 6.3.1 Om familjehem och jourhem ............................... 413 6.3.2 Om så kallad behandlingsfamilj ........................... 414 6.3.3 Konsulentstödda familjehem ................................ 418 6.3.4 Utredning av familjehem ...................................... 419 6.3.5 Utbildning till familjehem .................................... 422 6.3.6 Antal barn i ett familjehem ................................... 423 6.3.7 Beslut om att inte få ta emot barn i sitt hem ....... 424 6.3.8 Vissa sekretessfrågor ............................................. 425 6.3.9 Stöd till familjehem, vårdnadshavare och barn/unga........................................................ 427 6.3.10 Uppföljning och tillsyn av familjehem ................ 428 6.4 Internationell utblick på utvecklingen av familjehemsvården ........................................................... 428 6.4.1 Familjehemsvården i EU ...................................... 428 6.4.2 Danmarks satsning på familjehemsvården ........... 430 6.4.3 Norges satsning på familjehemsvården................ 431
Innehåll
13
6.5 Problemanalys ....................................................................... 432 6.5.1 Olika barn med olika behov .................................. 432 6.5.2 Svårt att rekrytera lämpliga hem ........................... 433 6.5.3 För lågt användande av nätverkshem ................... 438 6.5.4 Bristfälliga förutsättningar för familjehemmen ... 443 6.5.5 Otydligheter kring utredning av familjehem ....... 447 6.5.6 Den privata familjehemsmarknaden ..................... 452 6.5.7 För lite kunskap och kontroll av familjehemmen ... 457 6.6 Utredningens förslag och överväganden ............................. 458 6.6.1 Förslag angående rekryteringen av familjehem ... 458 6.6.2 En justerad definition av familjehem .................... 460 6.6.3 Införande av familjehemskategorier ..................... 462 6.6.4 Behandlingsfamiljer och TFCO ........................... 467 6.6.5 En särskild reglering av jourhem tas bort ............ 469 6.6.6 Vård i jourhem i högst sex månader ..................... 469 6.6.7 Högst tre barn eller unga i samma familjehem .... 470 6.6.8 Socialnämndens rapportering till IVO justeras ... 472 6.6.9 Krav på tillstånd för familjehem införs ................ 474 6.6.10 Enskilt hem som saknar tillstånd får vid
särskilda skäl ta emot barn eller unga ................... 479
6.6.11 Tillstånd till familjehem ska ges av socialnämnden ....................................................... 482 6.6.12 Beslut om tillstånd får inte delegeras till tjänsteperson .................................................... 488 6.6.13 Krav på grundutbildning för att bli familjehem ... 488 6.6.14 Utredning av tillstånd ska inledas skyndsamt och max ta sex månader ......................................... 490 6.6.15 Beslut om tillstånd som familjehem får överklagas enligt SoL ....................................... 492 6.6.16 Tillståndet förfaller när familjehemmet inte haft uppdrag på tre år ..................................... 493 6.6.17 IVO ska återkalla tillstånd för familjehem ........... 495 6.6.18 Beslut om återkallelse av tillstånd får överklagas ............................................................... 498 6.6.19 Familjehem är skyldiga att underrätta socialnämnden om deras förutsättningar ändras ... 500 6.6.20 IVO ska underrätta socialnämnden om utredning eller beslut av återkallelse ..................... 501
Innehåll SOU 2023:66
14
6.6.21 Uppdrag till Socialstyrelsen att ge stöd till kommunerna kring familjehemsvården .......... 503 6.6.22 Uppdrag till IVO om tillsyn av familjehemsvården................................................. 505 6.6.23 Förslag för att öka användandet av nätverkshem ...................................................... 505 6.6.24 Ökat stöd till familjehem ...................................... 511 6.6.25 Reglering av kompetensen vid utredning av tillstånd, utbildning, handledning och stöd till familjehem ........................................................ 515 6.6.26 Skyldighet att lämna registerutdrag för familjehem som tar emot unga mellan 18 och 21 år ............................................................ 518 6.6.27 Tydligare ansvarsfördelning mellan socialnämnden och privata verksamheter med konsulentstöd genom reglering av ersättningen ... 521 6.6.28 Ersättning till familjehem ..................................... 523
7 Register över familjehem för barn och unga ................ 533
7.1 Utredningens uppdrag ......................................................... 533 7.2 Tillgången till uppgifter om familjehem ............................. 534 7.3 Socialnämndens behov av information................................ 540 7.4 Nuvarande reglering ............................................................. 544 7.4.1 EU:s dataskyddsförordning ................................. 544 7.4.2 Dataskyddslagen ................................................... 548 7.4.3 Registerförfattningar på socialtjänstens område ................................................................... 550 7.4.4 Nationell officiell statistik för socialtjänsten ...... 554 7.4.5 Behandling av personuppgifter hos IVO ............. 557 7.4.6 Sekretess och tystnadsplikt .................................. 564 7.4.7 Normgivning och skydd enligt grundlag ............. 565 7.5 Danmarks Tilbudsportal och tillståndsgivning................... 566 7.6 Utredningens överväganden och förslag ............................. 571 7.6.1 Att inrätta ett nationellt familjehemsregister för barn och unga .................................................. 571 7.6.2 Överväganden kring integritet och risker ........... 577
Innehåll
15
7.6.3 En ny lag om nationellt familjehemsregister ....... 610 7.6.4 Lagens syfte ........................................................... 615 7.6.5 IVO ansvarig myndighet för registret .................. 616 7.6.6 Behandling av personuppgifter ............................. 621 7.6.7 Förhållandet till annan lagstiftning ...................... 623 7.6.8 Ändamålen med behandlingen av personuppgifter ................................................. 625 7.6.9 Den enskildes inställning till personuppgiftsbehandlingen ................................. 636 7.6.10 Registrets innehåll ................................................. 642 7.6.11 Uppgiftslämnande till registret ............................. 645 7.6.12 Behörighetstilldelning ........................................... 646 7.6.13 Begränsning av tillgång till uppgifter i registret ..... 653 7.6.14 Information till registrerade ................................. 655 7.6.15 Kontroll av elektronisk åtkomst ........................... 657 7.6.16 Rätt till rättelse ...................................................... 658 7.6.17 Radering och begränsning ..................................... 659 7.6.18 Bevarande och gallring .......................................... 661 7.6.19 Sekretessfrågor....................................................... 663
VOLYM 2
8 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende ......................... 675
8.1 Inledning................................................................................ 675 8.1.1 Uppdraget .............................................................. 675 8.1.2 Begrepp och termer ............................................... 676 8.2 Bakgrund ............................................................................... 676 8.2.1 Vägen till dagens HVB .......................................... 676 8.2.2 Stödboende som placeringsform .......................... 689 8.3 Dagsläge ................................................................................. 695 8.3.1 Institutionsvårdens utveckling över tid ............... 695 8.3.2 Dagsläge – kommunala och privata HVB ............ 700 8.3.3 SiS särskilda ungdomshem .................................... 711 8.3.4 Stödboende ............................................................ 715 8.3.5 Personal och kostnader ......................................... 721
Innehåll SOU 2023:66
16
8.4 Övergripande problembeskrivning ..................................... 723 8.4.1 HVB ....................................................................... 723 8.4.2 Stödboende ............................................................ 742 8.5 Vårdens syften och inriktning – överväganden och förslag .................................................. 750 8.5.1 Nationellt utvecklings- och förbättringsarbete ... 750 8.5.2 Förutsättning för placering i HVB ...................... 756 8.6 Statens styrning och stöd – överväganden och förslag ....... 764 8.6.1 Områden för ökat statligt ansvar ......................... 764 8.6.2 Utredning av ökat statligt ansvar för tillgången till lämplig institutionsvård ................. 768 8.6.3 Stöd för lämplighetsbedömning vid inskrivning i HVB ........................................... 770 8.6.4 Stöd för systematiskt kvalitetsarbete och grundläggande förutsättningar för god kvalitet .. 775 8.7 Ledning och kompetens i HVB och stödboende – överväganden och förslag .................................................. 779 8.7.1 Föreståndarens ansvar och kompetens ................ 781 8.7.2 Den övriga personalens kompetens ..................... 788 8.7.3 Övergångsbestämmelser ....................................... 797 8.7.4 Yrkesresan som plattform för introduktion och kompetensutveckling i HVB och stödboende ............................................................ 798 8.8 Differentiering av HVB – överväganden och förslag ......... 799 8.8.1 Behov av differentiering........................................ 799 8.8.2 Former för det fortsatta arbetet med specialisering, dimensionering och tillgång till hälso- och sjukvård .......................................... 803 8.8.3 Utredning av befogenheter vid HVB och SiS särskilda befogenheter.............................. 814 8.9 Vård i särskilda ungdomshem – överväganden och förslag .... 817 8.9.1 SiS roll i vårdkedjan ............................................... 818 8.9.2 Vård med särskilt noggrann tillsyn ...................... 825 8.9.3 Trygg och säker vård ............................................. 830
Innehåll
17
9 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård .... 837
9.1 Inledning................................................................................ 837 9.1.1 Uppdraget .............................................................. 837 9.1.2 Rätten till hälsa ...................................................... 837 9.1.3 Förhållande till bedömningar och förslag i andra kapitel ......................................................... 838 9.2 Ett delat ansvar med stora samverkansbehov ...................... 839 9.2.1 Socialnämndens ansvar .......................................... 839 9.2.2 Regionens ansvar för hälso- och sjukvård ............ 839 9.2.3 Regionens ansvar för tandvård.............................. 841 9.2.4 Utgångspunkter för socialnämndens och regionens ansvar vid egenvård ....................... 841 9.2.5 SiS ansvar ................................................................ 842 9.2.6 Samverkan .............................................................. 842 9.2.7 Hälsoundersökningar ............................................ 843 9.2.8 Läkarundersökning inför vård enligt LVU .......... 844 9.3 Dagsläge ................................................................................. 844 9.3.1 Hälsa och hälso- och sjukvårdsbehov hos placerade barn och unga ................................. 844 9.3.2 Samsjuklighet ......................................................... 845 9.3.3 Hälsa och sjukvård som en del av helhetssynen........................................................... 846 9.3.4 Placerade barn och unga om sin hälsa och tillgång till hälso- och sjukvård ...................... 847 9.3.5 Aktuella aktiviteter och förslag ............................ 848 9.3.6 Exempel på svenska studier av hälsoläget ............ 850 9.3.7 Tillgång till hälso- och sjukvård............................ 856 9.4 Inledande överväganden och förslag om jämlik hälso- och sjukvård och tandvård .................................................... 862 9.4.1 Huvudlinjer i arbetet för tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård. ........................ 862 9.4.2 God och nära hälso- och sjukvård för placerade barn och unga ........................................ 867 9.5 Överväganden och förslag om regionens ansvar att erbjuda hälso- och sjukvård och tandvård...................... 868 9.5.1 Hälso- och sjukvård utanför hemregionen .......... 869
Innehåll SOU 2023:66
18
9.5.2 Tandvård utanför hemregionen ............................ 875 9.5.3 Överenskommelser mellan kommuner och regioner ska även regleras i tandvårdslagen ......... 876 9.5.4 Samsjuklighetsutredningens förslag om regionens ansvar för hälso- och sjukvård i HVB ....................................................................... 877 9.6 Överväganden och förslag om undersökningar av hälsan .. 879 9.6.1 Tydligare ordning för olika typer av undersökningar av hälsa .................................... 880 9.6.2 Ändringar av lagen om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet .................................................................. 883 9.6.3 Långsiktig nationell implementering och uppföljning av reglerna om hälsoundersökning .. 886 9.7 Överväganden och förslag om hälso- och sjukvård för barn och i särskilda ungdomshem ................................. 887 9.7.1 Ramar och risker i dag .......................................... 887 9.7.2 Hälso- och sjukvård på olika nivåer för barn och unga i särskilda ungdomshem ........................ 891 9.7.3 Hälso- och sjukvård efter behov i de former som regionen erbjuder (ordinarie samverkan) .... 896 9.7.4 Integrerad vård genom tvärprofessionella team på plats i de särskilda ungdomshemmen .............. 900 9.7.5 Hälso- och sjukvård på basnivå på plats i de särskilda ungdomshemmen ............................ 903 9.7.6 Överenskommelser mellan SiS och regionerna ... 918 9.7.7 SiS ges möjlighet att ta initiativ till SIP på samma sätt som kommun och region .................. 921 9.8 Överväganden och förslag om särskilda utvecklingsområden ............................................................. 923 9.8.1 En organisatorisk modell för information, bedömningar och samverkan om placerade barns och ungas hälsa ............................................ 924 9.8.2 Barn- och ungdomspsykiatrins arbete med barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet .... 925
Innehåll
19
9.8.3 Stöd för sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR) för barn och unga i samhällets vård ..................................................... 926 9.8.4 En förstudie av digitala verktyg som medel för tillgång till jämlik hälso- och sjukvård för barn och unga i samhällets vård ............................ 927 9.8.5 Språkstörning bland barn och unga i samhällsvård ......................................................... 928
10.1 Utredningens uppdrag .......................................................... 929 10.2 Rättsliga förutsättningar ....................................................... 929 10.2.1 Barns rätt till utbildning ........................................ 929 10.2.2 Socialnämndens ansvar .......................................... 930 10.2.3 Skolans ansvar ........................................................ 931 10.3 Lägesbeskrivning ................................................................... 936 10.3.1 Barn och unga i samhällsvårds skolresultat .......... 936 10.3.2 Samband mellan antal placeringar
och utbildningsresultat .......................................... 939
10.3.3 Barns och ungas åsikter om sin utbildning .......... 941 10.3.4 Utbildning som skyddsfaktor ............................... 942 10.3.5 Orsaker till barn och unga i samhällsvårds låga skolresultat ..................................................... 943 10.3.6 Granskning av utbildning i HVB .......................... 944 10.3.7 Granskning av utbildning i SiS ............................. 945 10.3.8 Mobbning och annan kränkande behandling ....... 946 10.4 Interventioner och andra insatser för att förbättra skolresultaten ............................................. 947 10.4.1 Exempel på insatser ............................................... 948 10.5 Utredningens förslag och överväganden ............................. 952 10.5.1 Socialnämnden ska underrätta ansvarig
nämnd om behov av skolplats ............................... 953
10.5.2 Obligatorisk kunskapsbedömning av barn och unga i samhällsvård ......................................... 954 10.5.3 Skyldighet för socialnämnden att underrätta rektor om behov av bedömning ............................ 958
Innehåll SOU 2023:66
20
10.5.4 Hälsobesök för barn och unga i samhällsvård ..... 959 10.5.5 Möjlighet till kompletterande utbildning ............ 961 10.5.6 Regeringsuppdrag för utvecklings- och implementeringsinsatser av SAMS ....................... 962 10.5.7 Överenskommelse med SKR för att testa och sprida arbetssätt för att förbättra barn och unga i samhällsvårds skolresultat................... 963 10.5.8 Utredningens övriga förslag som påverkar barn och unga i samhällsvårds utbildning ............ 964
11.1 Utredningens uppdrag ......................................................... 967 11.1.1 Skyldighet att erbjuda fortsatt placering
till unga som fyllt 18 men inte 21 år ..................... 967
11.1.2 Förstärkning av stöd till barn, unga och vårdnadshavare efter att placering har upphört ... 968 11.2 Lägesbeskrivning .................................................................. 968 11.2.1 Avslut av vård vid 18-årsdagen ............................. 970 11.2.2 Vart flyttar barn och unga när vården upphör? ... 972 11.2.3 Kommunernas arbete med stöd efter
att vården upphört i dag ........................................ 973
11.3 Rättsliga förutsättningar vid avslut av vård och efter vården upphört ...................................................... 976 11.3.1 Avslut av samhällsvård .......................................... 976 11.3.2 Obligatorisk uppföljning när tvångsvård
upphör .................................................................... 977
11.3.3 Socialnämndens ansvar efter att vården upphört .................................................................. 977 11.3.4 Om underhållsskyldighet och ekonomiskt bistånd med mera .................................................. 978 11.4 Barns röster om sina behov .................................................. 980 11.5 Kunskap om eftervård .......................................................... 982 11.5.1 SOS Barnbyars arbete med eftervård ................... 982 11.5.2 Eftervården internationellt ................................... 983
Innehåll
21
11.6 Utredningens överväganden och förslag ............................. 986 11.6.1 Socialnämnden ska pröva behovet av fortsatt
vård inför att barnet fyller 18 år ............................ 986
11.6.2 Stöd efter vården ska ingå i en skälig levnadsnivå för unga upp till 25 år ........................ 991 11.6.3 Socialnämnden ska underrätta barn och unga om dess rättigheter till stöd .................. 994 11.6.4 Stöd till vårdnadshavare när barnet flyttar hem ... 995
12.1 Konsekvenser för barn och unga ....................................... 1001 12.2 Ekonomiska konsekvenser ................................................. 1004 12.2.1 Samhällsekonomiska konsekvenser .................... 1004 12.2.2 Ekonomiska konsekvenser för staten ................ 1012 12.2.3 Ekonomiska konsekvenser för kommunerna .... 1017 12.2.4 Ekonomiska konsekvenser för regionerna ......... 1023 12.2.5 Ekonomiska konsekvenser för företag
och andra enskilda................................................ 1024
12.2.6 Sammanställning av kostnader ............................ 1025 12.2.7 Finansiering.......................................................... 1026 12.3 EU-rättsliga konsekvenser ................................................. 1027 12.4 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ............. 1031 12.4.1 Förslag som rör socialnämnder .......................... 1031 12.4.2 Förslag som rör hälso- och sjukvård .................. 1033 12.4.3 Förslag som rör skola .......................................... 1035 12.5 Konsekvenser för brottslighet och det brottsförebyggande arbetet ................................... 1035 12.6 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service ..... 1036 12.7 Konsekvenser för företagande ........................................... 1037 12.8 Jämställdhet mellan kvinnor och män ............................... 1038 12.9 Möjligheter att nå de integrationspolitiska målen ............ 1040
Innehåll SOU 2023:66
22
13.1 Tillsyn ...................................................................................1041 13.2 Ikraftträdande för huvuddelen av de kvalitetshöjande förslagen inom socialtjänsten..............................................1042 13.3 Förslag med anledning av tillståndsprocess för familjehem ......................................................................1042 13.4 Förslag med anledning av register över familjehem ..........1044 13.5 Förslag med anledning av kunskapsbedömning i skolan ..1044 13.6 Förslag som rör kompetenshöjande åtgärder ....................1045 13.7 Förslag som avser säkerställande av placerade barn och ungas tillgång till jämlik hälso- och sjukvård ..............1046
14.1 Förslaget till lag (0000:000) om register över familjehem för barn och unga .....................................1047 14.2 Förslaget till lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125) ............................................................................1061 14.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ............................1062 14.4 Förslaget till lag om ändring i föräldraledighetslagen (1995:584) ............................................................................1069 14.5 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) ............................................................................1070 14.6 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ............................................1099 14.7 Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken .....1102 14.8 Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) .........1103 14.9 Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) ..............................................................................1105
Innehåll
23
14.10 Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:209) om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet .................................................... 1108
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2021:84 ......................................... 1155
Bilaga 2 Kommittédirektiv 2023:13 ......................................... 1179 Bilaga 3 Barn och unga i samhällets vård (dir. 2021:84)
arbete med användardriven policyutveckling ............ 1181
Bilaga 4 Livsvillkor, levnadsvanor och hälsa bland barn
som bor i familjehem – Resultat från Skolbarns hälsovanor 2021/2022 ................................................. 1215
Bilaga 5 Placeringsformer med mera i Danmark, Finland
och Norge ................................................................... 1229
25
Sammanfattning
Utredningens uppdrag och arbete
Uppdraget
Den 7 oktober 2021 gav regeringen i uppdrag åt en särskild utredare att se över och föreslå åtgärder för hur kvaliteten i vården kan öka när barn och unga placeras i familjehem, jourhem, stödboende och hem för vård eller boende (HVB), inklusive särskilda ungdomshem, med stöd av socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU.
Syftet med uppdraget är att säkerställa att barn och unga som placeras utanför det egna hemmet alltid ska garanteras trygghet, säkerhet och en i övrigt god vård. Utredaren ska därför bland annat lämna förslag på hur kvaliteten i vården av barn och unga som placeras utanför det egna hemmet kan säkerställas, hur stödet till barn och unga kan förbättras sedan vård utanför det egna hemmet har upphört, analysera familjehemmens förutsättningar att ge god vård och föreslå hur tillgången till fler lämpliga familjehem kan öka, analysera och föreslå hur kunskapen om kvaliteten i vården kan öka lokalt och nationellt, och föreslå de åtgärder eller författningsändringar som bedöms lämpliga. I uppdraget ingår att se över vårdkedjan som helhet samt specifika delar kring familjehemsvården, institutionsvården, eftervården, samt barns delaktighet och uppföljningen av vården.
I direktiven anges vissa avgränsningar. Det gäller bland annat förutsättningarna för vård enligt 2 och 3 §§ LVU, tillståndsprövningen hos Inspektionen för vård och omsorg (IVO), de särskilda befogenheter som Statens institutionsstyrelsen (SiS) har vid vård i särskilda ungdomshem enligt 15–20 c §§ LVU) och förutsättningarna för den individbaserade socialtjänststatistiken.
Den 26 januari beslutade regeringen om tilläggsdirektiv som innebär att utredningens arbete ska avslutas senast den 31 oktober 2023.
Sammanfattning SOU 2023:66
26
Utredningens utgångspunkter
Utredningen har utgått från några centrala perspektiv på samhällets vård för barn och unga. Det gäller – Barnrättsperspektivet som innebär att barn är rättighetsbärare och
att deras rättigheter och behov ska tillgodoses i enlighet med vad som anges i barnkonventionen och andra lagar och regler som gäller i Sverige. Utredningen har arbetat med utgångspunkt i att dessa förhållanden till stora delar också är aktuella för unga som fyllt 18 men inte 21 år och som är placerade med stöd av SoL eller LVU. – Vårdkedjeperspektivet som handlar om syften, sammanhang och
delaktighet för barn och unga över tid. Vårdkedjan omfattar socialnämndens utredning, valet av insats, nämndens bedömning av om förutsättningarna i det tilltänkta hemmet eller boendet svarar mot barnets eller den unges behov, vården under placeringstiden, uppföljning under och efter placeringstiden samt insatser efter avslutad placering. – Verksamhetsperspektivet som avser förutsättningarna för att varje
enskild länk i vårdkedjan är ska ge tillräckligt god kvalitet i vården. – Helhetsperspektivet på barnet eller den unges rättigheter och be-
hov som innebär att vårdkedjan flätas samman med andra insatser för hälsa, utbildning och övergång till vuxenlivet samt med stöd till vårdnadshavare.
Utifrån dessa perspektiv lämnar utredningen förslag på en nödvändig reformering av samhällets vård för barn och unga. Syftet är en hållbar samhällsvård som både kan möta dagens behov och bidra till att förebygga fortsatta vård- och stödbehov
Expertstöd och dialog
Till utredningen har en brett sammansatt grupp med sakkunniga och experter varit knuten. Gruppen har utsetts av Regeringskansliet och omfattar företrädare för departement och myndigheter, forskare och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). Utredningen har också haft en referensgrupp som bestått av flera representanter för barnrätts-
SOU 2023:66 Sammanfattning
27
organisationer som har daglig kontakt med barn och unga som befinner sig i samhällsvård eller har nylig erfarenhet av det. Utöver det har utredningen strävat efter öppenhet under arbetet och haft dialog med ett stort antal företrädare för huvudmän, myndigheter och organisationer samt med forskare och andra berörda.
Nordiskt perspektiv
Under sitt arbete har utredningen tagit del av material från övriga Norden och i flera fall sett betydande likheter i förutsättningar och utmaningar mellan länderna. Utredningen har också besökt myndigheter inom det norska barnevernet och haft kontakt med möte med den danska Socialstyrelsen. För utredningen är det tydligt att kontakter inom Norden ger värdefulla möjligheter till jämförelser av samhällsvården i de olika länderna. I betänkandet föreslår utredningen att regeringen bör initiera fortsatta sådana kontakter.
Barn och unga om samhällets vård
Utredningen har strävat efter att ta fram förslag som utgår från vad barn och unga med erfarenheter av samhällsvård själva uttrycker. För att få underlag till det har utredningen tagit fram en beskrivning av vad som behöver bli bättre i dagens samhällsvård med fokus på vårdkedjan och barns och ungas delaktighet. Arbetet med beskrivningen har bestått av följande delar: – erfarenhetsdialoger genom djupintervjuer och workshops med barn
och unga med egna erfarenheter av att vara i samhällets vård, – förankring av utredningens analys av barnens upplevelser med
referensgruppen med barnrättsorganisationer, – workshops med bland annat medarbetare och ledningsfunktioner
från socialtjänst, skola, hälso- och sjukvård, polis, SiS och privata HVB kring vilka förändringar som krävs utifrån det som kommit fram i djupintervjuer och workshops.
Barn och unga som blir placerade har ofta haft en uppväxt präglad av utsatthet. Varje individs upplevelse är unik men det som barn och unga har berättat för utredningen handlar ändå om många gemensamma
Sammanfattning SOU 2023:66
28
erfarenheter av samhällsvården. I beskrivningen har dessa erfarenheter samlats i tre områden: – Goda och nära relationer: Både under och efter placeringen be-
höver barn och unga kunna utveckla och behålla goda och nära relationer med föräldrar, syskon, omsorgspersoner, vänner och andra viktiga personer samt kunna delta i fritidsaktiviteter. – Meningsfull vård: En meningsfull vård behöver vara begriplig, till-
räcklig och inte göra skada. Den behöver också omfatta stöd för skolarbetet och hälsan. – Trygghet och sammanhang: Barn i samhällsvård behöver trygghet
och sammanhang för att inte uppleva oförutsägbarhet, ensamhet, bristande rättssäkerhet, rotlöshet och uppbrott.
Beskrivningen av dessa tre områden landade väl hos de professionella som utredningen träffade. De kände igen områdena och bekräftade om egna upplevelser av brister i de tre områdena.
Utredningen utgår i sina bedömningar och förslag från de tre områdena, men har valt att inte formulera nya målbestämmelser som direkt gäller dem. Det finns redan ett stort antal syften, mål och principer för samhällets vård av barn och unga som på olika sätt gäller det som barn, unga och professionella framfört till utredningen. Enligt utredningens uppfattning är det viktigast att få dessa syften, mål och principer att tillämpas som avsett.
Nationell styrning och uppföljning
Samhällsvård som ny benämning
Olika sätt att beskriva det område som utredningen har i uppdrag att arbeta med förekommer i lagar och andra regler. Det leder till splittring och oklarhet på flera punkter. Utredningen anser att en mer enhetlig benämning behövs. En sådan benämning bör täcka hela den vård det handlar om och som säger något väsentligt om vården, som är enkel att använda skriftligt och muntligt och som snabbt kan bli accepterad och etablerad. Utredningen anser att benämningen ”samhällsvård” motsvarar dessa krav. Den har tidigare använts med en liknande innebörd i lagstiftningen och är fortfarande en vanlig och väl-
SOU 2023:66 Sammanfattning
29
bekant benämning som tydligt anger samhällets särskilda förpliktelser för vården oavsett orsakerna till den och formerna för utförandet av den.
Utredningen föreslår därför att termen samhällsvård införs i SoL som benämning för vård av barn och unga i – familjehem, – stödboende, – hem för vård eller boende, – vård i enskilt hem enligt 6 kap. 6 § fjärde stycket SoL, och – vård i det egna hemmet med stöd av LVU.
Begreppet samhällsvård utgår från det särskilda samhällsansvar som följer av ett beslut om heldygnsvård. Det går därför en tydlig gräns mellan samhällsvård och öppna insatser i barnets eller den unges eget hem utan ett sådant beslut.
Statens styrning och stöd
Vården för placerade barn och unga omfattar några av samhällets mest ingripande åtgärder. De barn och unga som placeras är på många sätt utsatta samtidigt som de har samma rättigheter till utveckling, utbildning och hälsa som andra barn och unga. Kraven på rättssäkerhet, kvalitet och likvärdighet i vården måste vara mycket högt ställda, likaså kraven på samverkan och gemensamt ansvarstagande mellan myndigheter och verksamheter.
Forskning, myndighetsrapporter, erfarenheter från barnrättsorganisationer och vittnesmål från många barn och unga visar på allvarliga brister i samhällsvård. Under de senaste femton åren har flera statliga utredningar inom området genomförts, likaså flera regeländringar och satsningar på stärkt tillsyn inom delar av vården och på olika utvecklingsarbeten. Utredningen anser att de höga krav som måste ställas på samhällsvården för barn och unga ändå kräver fler och mer samordnade statliga insatser på nationell nivå. Samtidigt anser utredningen att fördelarna med det lokala ansvaret för vården av enskilda barn och unga behöver bevaras och utvecklas. Utredningen bedömer där-
Sammanfattning SOU 2023:66
30
för att statens insatser i första hand ska göras inom ramen för dagens ansvarsförhållanden.
Staten har flera ansvarsområden på nationell nivå med betydelse för samhällsvården för barn och unga, men utredningen konstaterar att det råder obalans mellan statens insatser. Kunskapsstyrningen gäller i huvudsak socialtjänstens myndighetsutövning och familjehemsvården medan institutionsvård och stödboende främst styrs genom reglering, tillstånd och tillsyn. Utredningen anser att statens ansvar måste bilda en helhet där alla relevanta medel för styrning och används på ett ändamålsenligt sätt och föreslår att statens insatser för samhällsvården ska stärkas och samordnas mer för att tillgodose barnens och de ungas rättigheter och behov. Den ökade samordningen ska främst avse – kunskap om metoder, arbetssätt och andra förutsättningar för god
kvalitet i vården, – aktiviteter för rekrytering, utredning och utbildning av familje-
hem, – aktiviteter för kompetens och kompetensförsörjning inom om-
rådet, och – uppföljning och analys av behov, tillgång till lämpliga verksam-
heter, insatser och resultat av vården samt tillgängliggörande av uppgifterna.
Socialstyrelsen föreslås få i uppgift att stödja samhällsvården för barn och unga samt samordna statens stöd inom området till kommuner, regioner och verksamheter. Arbetet ska bedrivas utåtriktat och verksamhetsnära med barns och ungas rättigheter som grund. Detta ska framgå av en ändring i förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen, För bättre samordning av de statliga myndigheternas arbete ska Statens institutionsstyrelse (SiS) ingå bland de myndigheter som anges i förordningen (2015:155) om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst.
SOU 2023:66 Sammanfattning
31
Nationell struktur för uppföljning
Utökade statliga insatser för uppföljning och analys bör enligt utredningens uppfattning inriktas på användningen av data som finns i nationella register och inte utnyttjas tillräckligt väl. Utredningen föreslår en ny nationell struktur för uppföljning av samhällets vård som gör det möjligt att lokalt och nationellt följa vårdens kvalitet inom centrala områden, att lokalt och nationellt få underlag till analys och bedömning av dagsläge och utveckling över tid samt att ta fram underlag till styrning, ledning och förbättringsarbete på både lokal och nationell nivå.
Den nationella strukturen ska kombinera – uppgifter från kommuner och utförare om samhällets vård för
barn och unga som rapporteras till statliga myndigheter – brukarundersökningar bland placerade barn och unga – samkörning av register med relevant data, och – enkäter till familjehem, HVB och stödboenden.
Ett urval av uppgifter från kommuner och utförare ska rapporteras årligen medan insamling och redovisning av de andra typerna av data ska göras vart fjärde år. I den nationella strukturen ska ingå att samla berörda intressenter för analys av de insamlade uppgifter och att utforma och presentera rapporterna så att de är lätta att använda för jämförelser över tid och i landet. Den nationella strukturen ska stärka kvalitetsarbetet hos kommuner och privata utförare.
Socialstyrelsen föreslås ansvara för att samordna, utveckla och förvalta den nationella uppföljningsstrukturen. I det ingår att svara för de utredningar, analyser och övriga förberedelser som behövs för att ta fram rapporter, brukarundersökningar och andra enkäter.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
Socialnämnden har det grundläggande och sammanhållande ansvaret för samhällsvården. Utredningen har identifierat flera oklarheter och brister i regleringen av det ansvaret och i tillämpningen av reglerna och anser att det behövs en tydligare och mer sammanhängande reglering för god kvalitet i vården.
Sammanfattning SOU 2023:66
32
God vård med omtanke
För att förtydliga socialnämndens skyldigheter när det gäller vårdens innehåll föreslår utredningen en bestämmelse i SoL om att socialnämndens ansvar för att barn och unga i samhällsvård får god vård innefattar – att vården utförs med omtanke under gynnsamma uppväxtför-
hållanden, – att ge barnet eller den unge råd, stöd och hjälp utöver det som ges
genom placeringen, – att också så långt möjligt tillgodose barnets eller den unges behov
av stöd i kontakt och umgänge med föräldrar, syskon och andra närstående, – att verka för att barnet eller den unge får utbildning och ansvara
för att de ges det stöd till utbildning som de behöver, och – att verka för att barnet eller den unge får den hälso- och sjukvård
samt tandvård som de behöver.
Därmed kommer samma grundläggande skyldigheter för innehållet att gälla oavsett var vården ges, om den ges med eller utan samtycke och om den ges till ett barn eller till en person i åldern 18–20 år. Det överbryggar de olika förväntningar som finns på innehållet i familjehemsvård respektive institutionsvård. Familjehemsvård förutsätts vara ett boende i en ny familj, men inte alltid också stöd eller vård för traumatiska upplevelser och annat som barnet behöver hjälp med. HVB förknippas tvärtom med behandlingar och andra direkta vårdinsatser, men behöver också fungera som ett alternativ till boende i en familj med nära relationer och stöd för värderingar och gränssättning. I båda placeringsformerna behöver vården efter hand också inriktas alltmer på stöd för övergången till vuxenliv.
För god vård behöver vårdens former och innehåll också vara proportionerligt och inte mer ingripande än nödvändigt. En sådan princip är en viktig förutsättning för att barnet eller den unge ska kunna bevara goda och nära relationer och uppleva vården som trygg, sammanhängande och meningsfull.
Ordet ”omtanke” har valts för att markera vikten av goda personliga relationer i vården och i socialnämndens kontakter med barnen
SOU 2023:66 Sammanfattning
33
och de unga. Omtanke handlar om ett förhållningssätt som präglas av vänlighet, lyhördhet, tillit, stöd och uppmuntran från handläggare, familjehem och personal i HVB. För handläggare och personal i HVB och stödboende är ett sådant förhållningssätt en del av ett professionellt socialt arbete.
Bestämmanderätt vid placering
Vid en placering övertar socialnämnden delvis vårdnadshavarens ansvar. Var gränserna går i praktiken är i vissa delar oklart, vilket riskerar att försvåra kontakter om bland annat barnens hälsa och utbildning. Utredningen föreslår ett förtydligande i LVU där det framgår att nämnden under vårdtiden har samma ansvar som vårdnadshavaren annars har för att den unges grundläggande rättigheter tillgodoses och att nämnden eller den som nämnden har uppdragit vården till ska ha uppsikt över den unge och bestämma om den unges personliga förhållanden i den utsträckning det behövs för att genomföra vården. Det innefattar att verka för att den unge får den utbildning, tandvård och hälso- och sjukvård som den unge behöver.
Vilka andra regler som ska gälla för bestämmanderätten mellan barn och unga, vårdnadshavare och socialnämnden bör utredas särskilt av regeringen. Införandet av digitala tjänster får särskilda konsekvenser då de ofta bygger på vårdnadshavares samverkan och därmed riskerar att exkludera för barn och unga i samhällsvård. Dessa behöver också utredas och åtgärdas.
Den särskilde barn- och ungdomshandläggaren
Det finns krav på att socialnämnden ska utse en särskild socialsekreterare för varje barn eller ung person som vårdas utanför det egna hemmet. Trots detta beskrivs socialtjänsten som frånvarande och svårtillgänglig under vårdtiden av barn och unga som utredningen mött. Många barn och unga i samhällsvård har inte heller fått veta vilka rättigheter de har. Utredningen föreslår tydligare regler i SoL som innebär att barn och unga i samhällsvård ska få en särskilt utsedd barn- och ungdomshandläggare som ska ansvara för att barnet eller den unge ges möjlighet att vara delaktig i utformandet av vården och får information om sina rättigheter, samt för att noga följa vården.
Sammanfattning SOU 2023:66
34
Beslut om var vården ska ges
Utredningen föreslår nya bestämmelser i SoL om att socialnämnden ska besluta om var barn och unga under 21 år ska vistas under vårdtiden, både initialt och vid ändring av var vården ska utföras. Om beslutet om vistelse behöver ändras ska socialnämnden noga förbereda barnets eller den unges flyttning. Omedelbar förändring av barnets eller den unges vistelse ska endast ske om det finns särskilda skäl för det. Om nämndens beslut inte kan avvaktas får ordföranden eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat besluta i frågan. Beslutet ska anmälas vid nämndens nästa sammanträde och bli möjligt att överklaga.
Inför ett beslut om var barnet och den unga ska vistas ska socialnämnden bedöma om barnets eller den unges behov av vård kan tillgodoses där. Nämnden ska då särskilt beakta barnets eller den unges – inställning till vården och var den ska utföras, – relation till vårdnadshavare, förälder, syskon, familjehemmet eller
annan omsorgsgivare, – förankring i förskola eller skola och i den sociala miljön, – särskilda behov, pågående behandling eller annan insats, och – behov av kontinuitet i etnisk, religiös, kulturell och språklig bak-
grund.
LVU i hemmet
Vård som beslutas enligt LVU kan ges i den unges hem. Utredningen anser att LVU i hemmet kan vara en lämplig och mindre ingripande vårdform förutsatt att vårdbehoven kan tillgodoses där, vårdnadshavarna får det stöd de behöver och socialnämnden kan ta ansvar för det som sker under vårdtiden, inklusive uppsiktsansvaret för den unge.
LVU i hemmet är inte en placeringsform och det är i dag oklart hur vårdformen förhåller sig till de bestämmelser som gäller innehåll och kvalitet i vård utanför det egna hemmet. Utredningens förslag om att vård enligt LVU ska ingå i samhällsvården för barn och unga klargör att samma krav ska ställas på den vården som på annan samhällsvård och att socialnämnden har samma ansvar oavsett var samhällsvården utförs.
SOU 2023:66 Sammanfattning
35
För att LVU i hemmet ska kunna användas på ett mer planerat och systematiskt sätt föreslår utredningen att den nuvarande begränsningen om att vården alltid ska påbörjas utanför det egna hemmet tas bort.
Utredningen föreslår också att för unga som vårdas med stöd av 3 § LVU får socialnämnden besluta om särskilda villkor som förutsättning för att få vårdas i det egna hemmet. De särskilda villkoren får avse – skyldighet att ta emot vissa andra insatser inom socialtjänsten, och – att den unge ska lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv-, svett- eller
hårprov.
Socialnämndens ansvar att noga följa vården
Även när det gäller socialnämndens ansvar att noga följa vården anser utredningen att reglerna i SoL behöver bli tydligare. Syftet med att följa vården ska vara att bedöma om barnets eller den unges behov av vård tillgodoses. Bestämmelserna ska kompletteras med att socialnämnden särskilt ska uppmärksamma barnets eller den unges hälsa, utbildning, utveckling, beteende och sociala relationer. Det ska också framgå av bestämmelsen att nämnden särskilt ska uppmärksamma eventuell utsatthet för våld när den noga följer vården. Flera studier visar att utsattheten för våld, inklusive mobbning i skolan, är större för barn och unga i samhällsvård. Våldet kan vara en direkt följd av placeringen och utövas av familjehemsföräldrar, personal i HVB och stödboende eller andra barn och unga som bor där barnet eller den unge är placerad.
Enligt utredningens förslag ska barnet eller den unge erbjudas enskilda samtal i den omfattning som är lämplig med hänsyn till barnets eller den unges behov och önskemål men minst en gång var sjätte månad. Under det första året av varje placering ska socialnämnden erbjuda barnet eller den unge kontakt minst en gång per månad. Socialnämnden ska även följa vården genom samtal med vårdnadshavarna och den eller de som utför vården, och personliga besök i det hem eller boende där barnet eller den unge vistas.
Vid behov ska information från skolan, tandvården och hälso- och sjukvården inhämtas. Utredningen föreslår även nya bestämmelser om att hälso- och sjukvården och skolan ska lämna socialnämn-
Sammanfattning SOU 2023:66
36
den alla uppgifter som kan vara av betydelse för att genomföra eller följa upp vård av barn eller unga under 21 år som vårdas utanför det egna hemmet på uppdrag av socialnämnden.
Tydligare krav på stöd till vårdnadshavare och föräldrar
För att en återförening mellan barn och vårdnadshavare ska bli möjlig behöver vårdnadshavaren ofta stöd från socialtjänsten eller från till exempel hälso- och sjukvården. Utredningen föreslår en ny bestämmelse i SoL om att socialnämnden, när vård av ett barn utanför det egna hemmet inleds för första gången, ska verka för att vårdnadshavarna i minst två år får stöd utifrån de skäl som föranledde vården. Av samma bestämmelse ska framgå att socialnämnden ansvarar för att ge vårdnadshavare och föräldrar råd, stöd och annan hjälp som de behöver när ett barn vårdas utanför det egna hemmet, främst för att främja kontakten och umgänget med barnet.
Övervägande av vården
Utredningen anser att de överväganden av vården som socialnämnden ska göra enligt SoL och LVU behöver få ett tydligare innehåll. Socialnämnden föreslås minst en gång var sjätte månad överväga – om behovet av vård har förändrats, och – om barnets eller den unges behov av vård och stöd tillgodoses.
Vid övervägandet ska nämnden beakta barnets eller den unges inställning till vården.
Samhällsvård enligt SoL ska upphöra när den inte längre behövs eller när samtycke till den inte längre finns.
Vid det första övervägandet efter att vård har inletts ska nämnden följa upp om en hälsoundersökning har erbjudits och en kunskapsbedömning som utredningen förslår har gjorts.
SOU 2023:66 Sammanfattning
37
Familjehemsvård
Grundläggande krav på familjehem
Utredningen anser att det behövs en enhetlig definition av familjehem som också omfattar jourhem och andra typer av familjehem. Utredningen föreslår att definitionen av familjehem i 3 kap. 2 § SoF ändras så att stadigvarande vård inte längre ska vara en förutsättning för familjehem som tar emot barn och unga för vård och fostran på uppdrag av socialnämnden. Samtidigt föreslås den nuvarande beskrivningen av jourhem i 6 kap. 6 § SoL tas bort.
Den enhetliga definitionen behöver enligt utredningens uppfattning komplettera med familjehemskategorier som anger skillnaderna mellan nätverkshem, allmänt familjehem, jourhem och förstärkt familjehem. Kategorierna föreslås bli definierade i SoF. Införandet av kategorierna skapar tydlighet om förutsättningarna för olika familjehem. Det innebär att familjehemsvård oftare kan vara ett gott alternativ till institutionsvård.
Förstärkt familjehem ger enligt utredningens bedömning också goda möjligheter för kommunerna att använda Treatment Foster Care Oregon (TFCO) eller andra så kallade behandlingsfamiljer. Förstärkt familjehem behöver då kombineras med att behandling ges som en öppenvårdsinsats. Utredningen bedömer att det, med de nya familjehemskategorierna, inte finns behov av att införa behandlingsfamilj som en ny placeringsform.
Ytterligare krav på familjehemsvården som föreslås i SoL är att högst tre barn eller unga får vara placerade i samma familjehem om det inte finns särskilda skäl. I jourhem föreslås vård av barn och unga få pågå i högst sex månader efter att vården inletts om det inte finns särskilda skäl för annat.
Genom en ändring i SoF införs en skyldighet att lämna registerutdrag för familjehem som tar emot unga mellan 18 och 21 år. I dag gäller den skyldigheten när ett familjehem tar emot barn.
Tillstånd för familjehem
Utredningen föreslår att krav på tillstånd införs i SoL för familjehem som ett steg mot ökad kvalitet i familjehemsvården. Tillstånd ska ges i en eller flera familjehemskategorier och endast beviljas om hemmet
Sammanfattning SOU 2023:66
38
har förutsättningar för att medverka till socialnämndens ansvar för att ge god vård till barn och unga i samhällsvård. Ett enskilt hem som saknar tillstånd får dock vid särskilda skäl ta emot barn eller unga i sammanlagt sex månader efter att vården har inletts. Vårdplan och genomförandeplan ska då upprättas.
Tillstånd att vara familjehem ska enligt utredningens förslag ges av socialnämnden i den kommun som avser att placera någon under 21 år i hemmet. I annat fall ges tillstånd av socialnämnden i samma kommun som ansvarar för att tillgodose behov av stöd och hjälp till den som avser att bli familjehem. Socialnämnden i den kommun som beslutat om tillstånd föreslås även besluta om familjehemmet ska beviljas tillstånd för ytterligare familjehemskategorier. Beslut om tillstånd ska inte få delegeras till tjänsteperson.
Beslut att inleda eller inte inleda utredning om tillstånd för att vara familjehem ska fattas skyndsamt efter att anmälan om intresse om att bli familjehem har kommit in till socialnämnden. Ett sådant beslut behöver inte fattas om en sådan utredning redan pågår. Utredningen ska vara slutförd inom sex månader. Nämnden ska alltid inleda utredning om någon har anmält intresse för att få tillstånd till att bli nätverkshem. För att få tillstånd krävs att den som ansöker om det har genomgått en av socialnämnden anvisad familjehemsutbildning. Beslut om tillstånd som familjehem får överklagas enligt ett tilllägg som utredningen föreslår i SoL.
Genom en ändring i SoL ska socialnämnden bara få använda handläggare som har avlagt svensk socionomexamen eller annan relevant examen på minst grundnivå i högskolan för utförande av sådana uppgifter inom socialtjänsten rörande barn och unga som innefattar utredning av ansökningar om att bli familjehem.
Utredningen föreslår också att familjehem ska vara skyldiga att underrätta socialnämnden om deras förutsättningar ändras. Om socialnämnden får kännedom om något som skulle kunna föranleda återkallelse av ett tillstånd att vara familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende ska nämnden genast anmäla det till IVO. Om förutsättningarna för tillstånd att vara familjehem inte längre finns anser utredningen att det ska vara IVO:s uppgift att återkalla tillståndet. Beslut om återkallelse av tillstånd ska få överklagas. IVO ska underrätta socialnämnden om utredning eller beslut av återkallelse.
Oavsett familjehemmets förutsättningar föreslår utredningen att ett tillstånd ska upphöra att gälla efter tre år om ingen placerats i
SOU 2023:66 Sammanfattning
39
hemmet eller tre år efter det att den senaste placeringen i hemmet har upphört. Ett tillstånd i kategorin nätverkshem ska upphöra att gälla direkt när det inte längre finns någon placering i hemmet.
För att tillståndsgivningen ska fungera på ett rättssäkert och ändamålsenligt sätt föreslår utredningen att Socialstyrelsen får i uppdrag av regeringen att se över författningar och vägledande material som gäller utredningens förslag gällande familjehem. I uppdraget ska bland annat ingå att ta fram stödmaterial om hur en utredning av att ge tillstånd till familjehem ska genomföras, reglera hur en sådan utredning ska dokumenteras och att tillhandahålla utbildning till kommunerna i att hålla grundutbildning för familjehem.
Tillståndsgivningen möjliggör mer systematiskt arbete med tillsyn av familjehemsvården än hittills. IVO föreslås få i uppdrag av regeringen att utföra riskbaserad tillsyn på socialnämndernas arbete mad familjehemsvården. Tillsynen kan till exempel utgå från indikatorer i det nationella registret av familjehem för barn och unga. Socialnämnden ska rapportera antalet nätverkshem med gällande tillstånd en gång per år, men ska inte längre vara skyldig att föra en förteckning över de barn som vistas i familjehem eller efter nämndens medgivande i annat enskilt hem.
Ökat användande av nätverkshem
Utredningen har tagit del av statistik från Socialstyrelsen som visar att användningen av nätverkshem inte ökat på många år trots att det sedan 1999 framgår av SoL att placering av barn i nätverkshem alltid först ska övervägas. Det finns också forskning som visar att nätverkshem generellt är bättre än andra familjehem som placeringsform för barn. Utredningen föreslår att socialnämnden ska undersöka om barnet eller den unge kan vårdas hos någon i sitt nätverk och att nämnden alltid ska inleda utredning om någon har anmält intresse för att få tillstånd till att bli nätverkshem. Utredningen föreslår vidare att bestämmelsen om att nämnden ska överväga nätverkshem förstärks till att nämnden ska placera barn eller unga i nätverkshem om det kan antas att barnets eller den unges behov av samhällsvård kan tillgodoses där.
Sammanfattning SOU 2023:66
40
Tydligare reglering av stöd till familjehem
Utredningen anser att stöd till familjehem är en viktig förutsättning för god kvalitet i vården och socialnämndens ansvar för sådant stöd behöver bli tydligare. Av en ny bestämmelse i SoL föreslås det framgå att socialnämnden ska ge familjehem för barn och unga under 21 år utbildning, handledning, stöd och annan hjälp som är anpassat till deras uppdrag. För att förebygga sammanbrott ska sådana insatser ges särskilt intensivt under det första året av varje placering. Stöd ska dessutom finnas tillgängligt dagtid under vardagar samt under kvällar och helger. Utbildning, handledning, stöd och annan hjälp ska ges i särskild omfattning till förstärkta familjehem och jourhem. Dessa insatser ska också vid behov ges till enskilda hem som tar emot barn i sammanlagt högst sex månader om det finns särskilda skäl.
Utredningen anser också att de som ger stödet ska ha rätt kompetens för uppgiften. En bestämmelse om kompetenskrav för dem som erbjuder familjehem stöd, utbildning och handledning föreslås i SoL.
Ersättning till familjehem
Utredningen betonar socialnämndens ansvar för tillgången till lämpliga familjehem. För att markera det ansvaret och den direkta relationen mellan familjehemmet och socialnämnden som uppdragsgivare föreslår utredningen en bestämmelse i SoL om att socialnämnden ska betala ut all ersättning för samhällsvård av barn och unga i familjehem eller enskilda hem som tagit emot barn eller unga enligt 6 kap. 6 § fjärde stycket direkt till det familjehem eller det som vårdar dem.
När det gäller ersättningens omfattning föreslår utredningen att jourhem ska omfattas av möjlighet till föräldraledighet och socialförsäkringsförmåner på samma sätt som övriga familjehem. Det säkerställs genom den enhetliga definitionen av familjehem och ett tillägg i föräldraledighetslagen. Ett förslag om att inkomster i pengar som är underlag för arbetsgivaravgifter och egenavgifter ska vara SGIgrundande har lagts fram av utredningen Ett trygghetssystem för alla – översyn av regelverket för sjukpenninggrundande inkomst, S 2021:07. Utredningen bedömer att det förslaget är positivt för familjehemsvården och bör genomföras.
Utredningen föreslår också att regeringen ingår en överenskommelse med SKR för att utarbeta uppdaterade och tydligare rekom-
SOU 2023:66 Sammanfattning
41
mendationer för ersättningsnivåer för familjehem, inte minst med tanke på de nya familjehemskategorierna.
Ett register över familjehem för barn och unga
Behov av ett register över familjehem för barn och unga
Utredningen anser att ett register över familjehem för barn och unga behövs för att socialnämnderna ska få bättre förutsättningar att finna lämpliga familjehem för barn och unga i samhällsvård. I dag saknas möjligheter att överblicka vilka familjehem som finns tillgängliga. Med de tillståndskrav som utredningen också föreslår kommer en sådan överblick att ge mer relevant och pålitlig information än vad som är tillgänglig i dag, bland annat om familjehemskategorier och familjehemmens förutsättningar för att ta emot en viss person.
Den information som socialnämnderna behöver för att finna lämpliga familjehem kan, enligt utredningens bedömning, också vara viktig för bland annat tillsyn över socialtjänsten, kunskapsutveckling och epidemiologiska studier, framställning av statistik, uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring samt forskning inom socialtjänsten.
Mot den bakgrunden föreslår utredningen att ett register över familjehem för barn och unga under 21 år med undantag för nätverkshem ska inrättas. Utredningen bedömer att inrättandet av ett sådant register är förenligt med legalitetsprincipen och de grundläggande dataskyddsprinciperna i dataskyddsförordningen genom nya integritetsstärkande dataskydds- och sekretessbestämmelser.
En ny lag om register över familjehem för barn och unga
Utredningen föreslår att registret regleras i en ny lag och en ny förordning om register över familjehem för barn och unga. Syftet med lagen föreslås vara att främja socialnämndernas tillgång till uppgifter om familjehem för vård av barn och unga under 21 år och att skydda de registrerades personliga integritet.
Sammanfattning SOU 2023:66
42
IVO ska vara ansvarig myndighet
Utredningen förslår att IVO ska förvalta det nya registret över familjehem för barn och unga. IVO ska även vara personuppgiftsansvarig för behandlingen av personuppgifter i registret enligt den nya lagen om registret.
Ändamålen med behandlingen av personuppgifter
Personuppgifter föreslås få samlas in och i övrigt behandlas i registret för det övergripande ändamålet att tillhandahålla uppgifter som stöd till en socialnämnd för att finna lämpliga familjehem för barn och unga under 21 år som efter beslut om vård eller omedelbart omhändertagande ska vårdas eller vistas utanför hemmet med stöd av SoL eller LVU.
Personuppgifter i registret ska också få behandlas för ändamålen
1. tillsyn över socialtjänsten,
2. kunskapsutveckling och epidemiologiska studier,
3. framställning av statistik,
4. uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring,
5. forskning inom socialtjänsten,
6. utlämnande till den som ska använda uppgifterna för ändamål
som anges i 1–5 eller i 6 §, och
7. fullgörande av någon annan uppgiftsskyldighet som följer av lag
eller förordning än den som anges i 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) enligt 7 §.
Behandling av personuppgifter som är tillåten enligt den föreslagna lagen ska få utföras även om den enskilde motsätter sig den.
SOU 2023:66 Sammanfattning
43
Registrets innehåll
Den nya lagen om registret föreslås innehålla bestämmelse som anger att socialnämnden ska lämna uppgifter till IVO om familjehem som fått tillstånd. Regeringen bemyndigas att bestämma vilka uppgifter som ska lämnas.
Behörighetstilldelning
Utredningen föreslår att socialnämnden och Socialstyrelsen ska få ha direktåtkomst till registret. Den som arbetar i en verksamhet i socialnämnden eller Socialstyrelsen får endast ta del av uppgifter i registret om denne behöver dessa för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter för de ändamål som anges i den nya lagen om registret. Det gäller också för den som arbetar i en verksamhet i socialtjänsten.
Socialnämnden respektive Socialstyrelsen ansvarar för att tillgången till personuppgifter begränsas till vad varje användare behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter för ändamål som anges. Direktåtkomst får inte medges innan IVO har försäkrat sig om att behörighets- och säkerhetsfrågorna är lösta på ett sätt som är tillfredsställande ur integritetssynpunkt.
Vissa frågor om hantering av uppgifter i registret
Utredningen bedömer att det framgår av dataskyddsförordningens bestämmelser att den registrerade har rätt att få sina personuppgifter rättade. Den nya lagen om registret behöver därför inte innehålla någon bestämmelse om detta. Inte heller finns det behov av att i lagen införa något undantag från rätten till rättelse.
Det framgår också av dataskyddsförordningens bestämmelser att den registrerade inte har rätt att få sina personuppgifter raderade. Rätten till begränsning i dataskyddsförordningen ska inte exkluderas i den nya lagen om registret utan behållas. Någon reglering om detta behövs inte i den nya lagen.
Vad gäller bevarande och gallring föreslår utredningen att uppgifter omedelbart ska gallras när IVO fått kännedom om att ett familjehem inte längre vill stå till nämndens förfogande eller när uppgifterna inte längre behövs för det ändamål som anges i den nya lagen om
Sammanfattning SOU 2023:66
44
registret. Uppgift om beslut om ett återkallat tillstånd för familjehem ska gallras fem år efter att beslutet fattades. Regeringen föreslås med stöd av regeringsformen få meddela närmare föreskrifter om bevarande och gallring i registret.
Sekretessfrågor
Utredningen föreslår att en ny bestämmelse om absolut sekretess ska gälla i IVO:s verksamhet som avser förande av eller uttag ur det nationella familjehemsregistret enligt den föreslagna nya lagen om register.
Uppgifter i registret ska dock få lämnas ut i den utsträckning som framgår av lagen genom en ny sekretessbrytande bestämmelse. Det ska vara möjligt att bryta sekretessen vid misstanke om vissa allvarligare brott enligt vissa bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen.
Den tystnadsplikt som följer av sekretessbestämmelsen ska inskränka den grundlagsfästa rätten att meddela och offentliggöra uppgifter.
Stärkt kvalitet i institutionsvård och stödboende
Utveckling, styrning och stöd
Utredningen anser att ett planerat och systematiskt nationellt utvecklings- och förbättringsarbete bör genomföras för att HVB och stödboende ska vara tydliga och väl fungerande delar av vårdkedjan. Arbetet bör ha följande mål: – Tydligare motiverade och bättre matchade placeringar i HVB för
vårdbehov som bara kan tillgodoses där. – Ökad tillgång till bästa tillgängliga kunskap för vård i HVB och
stödboenden. – Högre kompetens i de HVB och stödboende som tar emot barn
och unga. – En mer ändamålsenlig differentiering av institutionsvården utifrån
dess roll i vårdkedjan.
SOU 2023:66 Sammanfattning
45
Utredningens bedömningar och förslag om HVB och stödboende lägger grunden för det utvecklings- och förbättringsarbetet om de genomförs samlat under de närmast följande åren.
Utredningen föreslår att definitionen av hem för vård eller boende i socialtjänstförordningen (2001:397), förkortad SoF, ändras så att det framgår att barn som vårdas i HVB ska ges fostran. En upplysningsbestämmelse föreslås tas in i anslutning till definitionen om att särskilda ungdomshem räknas som HVB.
Utredningen föreslår att socialnämnden endast ska få placera barn och unga under 21 år i ett hem för vård eller boende om det kan antas att barnets eller den unges behov av vård bäst kan tillgodoses där.
Föreståndare i HVB och stödboenden ska göra en lämplighetsbedömning vid inskrivning av ett barn eller en ung person. En god lämplighetsbedömning är av avgörande betydelse för god vård och för att minska risken för omplaceringar. Utredningen föreslår att regeringen ger Socialstyrelsen i uppdrag att ta fram ett nationellt stöd för lämplighetsbedömning vid inskrivning av barn och unga i HVB och stödboende. Stödet ska utformas för socialnämnder, HVB och stödboenden. Utredningen föreslår också att socialnämnden, med beaktande av bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), ska vara skyldig enligt en ny bestämmelse i SoF att lämna uppgifter om behov, ålder, utveckling, utbildning och personliga förhållanden i övrigt som är relevanta för att föreståndaren vid inskrivningsbeslutet ska kontrollera att hemmet eller boendet är lämpligt.
Utredningen föreslår att andra kunskapsstöd tas fram om systematiskt kvalitetsarbete och grundläggande förutsättningar för god kvalitet i HVB och stödboende. Dessa kunskapsstöd ska omfatta standardiserade beskrivningar av innehåll och vårdförlopp i HVB för barn och unga och utgöra ett kontinuerligt stöd för systematiskt arbete med avvikelser och missförhållanden i HVB för barn och unga.
Varje kommun ansvarar för att det finns tillgång till HVB och stödboenden utom när det gäller särskilda ungdomshem, där staten ska tillgodose behovet. Kommunernas möjligheter att överblicka behov och utbud av HVB och stödboende är dock begränsat och övergripande planering saknas. Utredningen föreslår därför att regeringen bör utreda hur staten kan ta ett större ansvar för tillgången till platser i lämpliga HVB och stödboenden för barn och unga.
Sammanfattning SOU 2023:66
46
Kompetens hos föreståndare och övrig personal
Rätt kompetens och en väl fungerande ledning av arbetet i HVB och stödboende är förutsättningar för god kvalitet i vården.
Utredningen föreslår en ny bestämmelse i SoL om att föreståndare i HVB och stödboende för barn och unga ska ha ett tydligt ansvar för att leda det dagliga arbetet, utveckla och följa upp verksamheten. Föreståndare ska också, genom ett tillägg i SoF, vara ansvarig för att utse en eller flera personer som ska samordna det dagliga arbetet med att medverka till att barn och unga får det stöd i kontakter med hälso- och sjukvård och skola som de behöver. När det gäller föreståndarens kompetens föreslår utredningens krav i SoF på en relevant examen på minst grundnivå i högskolan som innefattar socialt arbete, socialpedagogik eller beteendevetenskap. Enligt en ny bestämmelse i SoL ska föreståndare också ha sådan kunskap om målgruppens behov, och personlig lämplighet som krävs för att utföra sina arbetsuppgifter.
För den övriga personal som ger vård, fostran eller behandling i HVB eller stödboende för barn och unga föreslår utredningen krav i SoL på lämplig utbildning och personlig lämplighet för att kunna utföra sina arbetsuppgifter. Enligt en ny bestämmelse i SoF ska en minst 2-årig eftergymnasial utbildning med inriktning mot socialt arbete, socialpedagogik eller beteendevetenskap räknas som lämplig utbildning, om det inte finns särskilda skäl för annat.
Utredningen anser att det behövs nationellt stöd för ledning och kompetens i HVB och stödboenden för barn och unga. Regeringen föreslås ge Socialstyrelsen att ta fram en utbildning för föreståndare i HVB och stödboende som tar emot barn och unga under 21 år. Socialstyrelsen föreslås också få i uppdrag av regeringen att ta fram ett nationellt stöd för att bedöma personlig lämplighet hos personalen. I anslutning till det bör SiS få i uppdrag att komplettera stödet för bedömning av personlig lämplighet vid arbete i de särskilda ungdomshemmens låsbara miljöer och med de särskilda befogenheter som SiS har tillgång till.
SOU 2023:66 Sammanfattning
47
Differentiering av HVB
Enligt utredningens uppfattning behöver HVB i likhet med familjehemmen delas in i kategorier eller undergrupper som svarar mot olika vårdbehov och förutsötningar att ge vård. En ändamålsenlig vårdstruktur inom institutionsvården bör utgå från verksamheternas – specialisering genom rätt kompetens, insatser och vårdmiljöer, – dimensionering genom vårdplatser och bemanning, – särskilda tillgång till hälso- och sjukvård för placerade barn och
unga, och – befogenheter att genomföra vården på ett tryggt och säkert sätt.
För utredningen är det viktigt att differentieringen bygger på kunskap. Utredningen föreslår att regeringen ger Socialstyrelsen i uppdrag att, inom ramen för statens styrning med kunskap, ta fram ett förslag till en ändamålsenlig differentiering HVB utifrån punkterna ovan. Arbetet med uppdraget bör inledas med en undersökning av vilka underlag och analyser som behövs och om särskilda regeringsuppdrag till vissa myndigheter behövs för att ta fram den. Förslaget bör utformas i nära samverkan med IVO i de delar som rör tillståndsprövningen.
Regeringen föreslås också skyndsamt utreda vilka befogenheter som behövs i HVB för att kunna genomföra vården på ett tryggt och säkert sätt, inklusive om SiS särskilda befogenheter behöver justeras.
De särskilda ungdomshemmens roll i vårdkedjan
Utredningen konstaterar att det krävs betydande insatser för att SiS ska vara den typ av myndighet som det finns skäl för staten att ha inom samhällets vård för barn och unga, det vill säga en myndighet med hög tillgänglighet, spetskompetens och en central roll för kvalitets- och kunskapsutveckling. SiS har dock gjort viktiga förändringar för att differentiera vården i särskilda ungdomshem och dela in personalen efter utbildningsnivå och arbetsuppgifter. Utredningen vill framhålla att det är angeläget att SiS får förutsättningar att fortsätta dessa arbeten för att säkerställa kvaliteten inom sin egen myndighet och ge kunskap också till den övriga institutionsvården för barn och
Sammanfattning SOU 2023:66
48
unga. Regeringen föreslås också utreda den långsiktiga finansieringen av vården i särskilda ungdomshem med inriktning på likvärdighet för barn och unga oavsett hemkommun.
De särskilda ungdomshemmens uppdrag är att ge särskilt noggrann tillsyn. Utredningen föreslår att regeringen ger Socialstyrelsen i uppdrag att samordna ett arbete för att i nära samverkan med SiS och SKR ta fram kriterier för när barn och unga ska vårdas med särskilt noggrann tillsyn. SiS behöver också ha tillgång till vård i öppna former för utslussning under en begränsad tid av barn och unga från låsbara avdelningar i särskilda ungdomshem. När kriterier för att bedöma behov av vård med särskilt noggrann tillsyn tagits fram och tillgången till öppna vårdplatser för utslussning från ungdomshemmen har säkerställts, bör regeringen överväga om SiS ska ges möjlighet att besluta om utskrivning från särskilda ungdomshem.
Utredningen lämnar vidare följande förslag som särskilt gäller SiS: – SiS instruktion ska ändras så att det framgår att myndigheten ska
utforma sin verksamhet så att den utgår från varje persons individuella villkor och behov. Det ska också framgå av instruktionen att SiS ska ha en central funktion dit barn och unga kan vända sig för att lämna klagomål på vistelsen vid särskilda ungdomshem. – Kroppsvisitation eller ytlig kroppsbesiktning ska endast få ut-
föras eller bevittnas av någon av samma kön om inte den unge har andra önskemål. Den unge ska tillfrågas om någon särskild person ur personalen ska genomföra åtgärden. Den unges önskemål ska så långt det är möjligt tillgodoses. – Regeringen bör ge SiS i uppdrag att ta fram riktlinjer för att före-
bygga sexuella övergrepp och att rapportera hur riktlinjerna implementeras och följs upp samt att stödja barn och unga som blir brottsoffer i särskilda ungdomshem. – Regeringen bör ge SiS i uppdrag att utveckla sitt arbete med
Treatment Foster Care Oregon (TFCO) och bidra till implementeringen av metoden så att den blir tillgänglig för fler kommuner.
SOU 2023:66 Sammanfattning
49
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
För bästa möjliga hälsa hos barn och unga i samhällsvård krävs att de har tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård för att uppmärksamma, bedöma och tillgodose deras behov av vård och stöd för hälsan. I vissa situationer behöver placerade barn och unga också ha tillgång till hälso- och sjukvård direkt i anslutning till vården.
Regeringen bör ta initiativ till att analysera de särskilda förutsättningarna för en god och nära vård för placerade barn och unga genom ett uppdrag till lämplig myndighet eller inom ramen för de överenskommelser som regeringen ingår med SKR om omställningen till en god och nära vård.
Regionens ansvar att erbjuda hälso- och sjukvård
Utredningen anser att den frivilliga överenskommelse som nu finns mellan regionerna om hälso- och sjukvård för barn och unga som placeras i en annan region än där de är folkbokförda inte är tillräcklig för att säkerställa en jämlik tillgång till hälso- och sjukvård. Överenskommelsen omfattar inte heller tandvård. Utredningen föreslår att tillgången till hälso- och sjukvård utanför hemregionen ska regleras i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), förkortad HSL, och tandvårdslagen (1985:125) för barn och unga som är placerade med stöd av SoL eller LVU. Den region där barnet eller den unge är bosatt ska ansvara för kostnaderna för den hälso- och sjukvård och tandvård som erbjuds. Om den föreslagna bestämmelsen om hälso- och sjukvård utanför hemregionen leder till konsekvenser för placerade barns och ungas tillgång till den lagreglerade vårdgarantin bör följas upp innan ändringar görs av de reglerna.
Bestämmelserna om överenskommelser mellan kommuner och regioner om samarbete i fråga om barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet finns i dag enbart i SoL och HSL. Dessa överenskommelser är avsedda att även beröra tandvård. Utredningen föreslår att en bestämmelse om dem också införs i tandvårdslagen för att det inte ska råda någon tveksamhet om detta.
Samsjuklighetsutredningen har föreslagit att regionen ska ersätta kommunen om regionen inre fullgör sina skyldigheter för personer som är placerade i HVB. Utredningen bedömer att förslaget är posi-
Sammanfattning SOU 2023:66
50
tivt också för barn och unga som är placerade i institutionsvård med stöd av SoL eller LVU.
Undersökningar av hälsan
Utredningen anser att det behövs en tydligare ordning mellan de undersökningar av hälsan som är reglerade inför och i anslutning till att samhällsvården påbörjas. I dag finns det oklarheter om hur undersökningarna förhåller sig till varandra. Endast barn och unga som vårdas med stöd av LVU är garanterade att träffa en läkare i samband med en placering. Inga barn och unga är garanterade att träffa en tandläkare.
Utredningen föreslår att den nuvarande bestämmelsen i 32 § LVU om läkarundersökning inför placering ändras så att socialnämnden ska besluta om läkarundersökning av den unge i ett LVU-ärende om det finns anledning att anta att en läkarundersökning behövs för att bedöma om det finns hinder för vård eller för att på annat sätt särskilt beakta hälsotillståndet inför beslutet om vård. Det innebär att en läkarundersökning inte måste beslutas innan nämnden gör en ansökan om vård enligt LVU till rätten. Kommunen får också fortsättningsvis utse läkare för denna undersökning. Samtidigt föreslås en ändring av bestämmelserna i lagen (2017:209) om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet så att läkare respektive tandläkare alltid ska ansvara för hälsoundersökningarna.
När det gäller hälsoundersökningarna föreslår utredningen ett förtydligande om att det är den region där barnet eller den unge vistas som ska erbjuda hälsoundersökning. Vidare ska SiS underrätta regionen om behov av hälsoundersökning av barn och unga som vårdas vid särskilda ungdomshem om socialnämnden inte tidigare har underrättat regionen om det. Upplysningsbestämmelser ska också införas i HSL och tandvårdslagen om att regionens skyldighet att erbjuda hälsoundersökningar vid placeringar av barn och unga regleras i en särskild lag.
Utöver de ändringar som gäller hälsoundersökningar föreslår utredningen att lagen om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet får den nya titeln lag med särskilda bestämmelser om hälsoundersökning och hälso- och sjukvård för barn och unga i samhällsvård. Därmed kan också andra särskilda be-
SOU 2023:66 Sammanfattning
51
stämmelser om hälso- och sjukvård för placerade barn och unga tas in i lagen.
Utredningen föreslår också att regeringen bör ge Socialstyrelsen ansvar och resurser för ett långsiktigt uppdrag att lagar, föreskrifter och allmänna råd om hälsoundersökning av barn och unga i samhällsvård.
Hälso- och sjukvård för barn och unga i särskilda ungdomshem
Utredningen har analyserat förutsättningarna för att hälso- och sjukvård till barn och unga som är placerade i särskilda ungdomshem. Enligt utredningens bedömning behöver insatserna delas upp utifrån barnets eller den unges behov av hälso- och sjukvård och av att hälso- och sjukvården ges på plats i ungdomshemmet.
Samverkan mellan SiS och regionerna behöver utvecklas om hälso- och sjukvård som regionerna erbjuder efter behov i former som de själva bestämmer över. Utredningen föreslår att regeringen ger Socialstyrelsen i uppdrag att analysera och beskriva hur de strukturer för samverkan som byggts upp i det pågående pilotprojektet med integrerad vård också kan vara en del av den ordinarie samverkan mellan SiS och regionerna. Regeringen bör också initiera ett utvecklingsarbete för att pröva mobila team och digitala lösningar för ökad tillgänglighet till regionens öppna hälso- och sjukvård för barn och unga i särskilda ungdomshem.
Erfarenheter och resultat som hittills framkommit genom pilotprojektet med integrerad vård pekar, enligt utredningens bedömning, också på att någon form av vård med tvärprofessionella team på plats i de särskilda ungdomshemmen sannolikt behöver vara tillgänglig framöver för barn och unga som har stora psykiatriska vårdbehov under tiden som de vårdas enligt LVU. Socialstyrelsens slutrapport om pilotprojektet kommer att vara klar 2025.
En form av hälso- och sjukvård som hittills inte beskrivits tydligt är den ”basnivå” som erbjuds på plats, till stor del av SiS men utan ett uppdrag till myndigheten att göra det. Utredningen anser att en sådan hälso- och sjukvård regelbundet behöver vara tillgänglig på plats i de särskilda ungdomshemmen. Denna hälso- och sjukvård ska omfatta hälsofrämjande och förebyggande åtgärder, bedömning av fysiskt och psykiskt hälsotillstånd, och ordination och hantering av
Sammanfattning SOU 2023:66
52
läkemedel. Dessa åtgärder får inte kräva andra kontakter med hälso- och sjukvården, men bör innebära att behovet av sådana kontakter identifieras och bidra till att sådana kontakter kommer till stånd. Utredningen föreslår att den region där ungdomshemmet ligger i ska ansvara för tillgången till läkare för denna form av hälso- och sjukvård medan SiS ska ansvara för att sjuksköterska och psykolog är tillgänglig i varje särskilt ungdomshem. Läkaren bör ha specialistkompetens inom barn- och ungdomspsykiatri eller allmän psykiatri. Särskilda ungdomshem som ger vård och behandling åt missbrukare av alkohol, narkotika eller flyktiga lösningsmedel bör ha tillgång till läkare med särskilda kunskaper som är lämpade för denna verksamhet. Nya regler om hälso- och sjukvård på basnivå i särskilda ungdomshem föreslås i lagen med särskilda bestämmelser om hälsoundersökning och hälso- och sjukvård för barn och unga i samhällsvård. Den lagen föreslås också få den nya rubriken Lag med särskilda bestämmelser om åtgärder som avser hälsa för barn och unga i samhällsvård.
Utredningen ser ett behov av särskilda överenskommelser mellan SiS och regionerna om samarbete om hälso- och sjukvård och tandvård för barn och unga som vårdas i särskilda ungdomshem. En ny bestämmelse om detta föreslås i lagen med särskilda bestämmelser om hälsoundersökning och hälso- och sjukvård för barn och unga i samhällsvård. Utredningen föreslår också att regeringen ingår en överenskommelse med SKR att medverka till en nationell överenskommelse mellan regionerna och SiS som rekommenderas till huvudmännen. Regeringen bör också ge SiS i uppdrag att medverka till en sådan lösning på nationell nivå.
Vidare föreslår utredningen att SiS ges möjlighet att ta initiativ till en samordnad individuell plan (SIP) på samma sätt som kommun och region.
Särskilda utvecklingsområden
Utredningen framhåller att arbetssätt, metoder och organisation inom hälso- och sjukvården och former för samverkan mellan hälso- och sjukvården och socialtjänsten behöver utvecklas för att placerade barn och unga ska ha en likvärdig tillgång till god och jämlik hälso- och sjukvård. Utredningen föreslår därför att regeringen ger lämpliga myndigheter i uppdrag att
SOU 2023:66 Sammanfattning
53
– beskriva, pröva och utvärdera en eller flera organisatoriska modeller
för information, bedömningar och samverkan om placerade barns och ungas hälsa – genomföra ett utvecklingsarbete i nära samverkan med huvud-
män och professionsföreträdare inom barn- och ungdomspsykiatrin genomföra ett utvecklingsarbete som ökar förutsättningarna för placerade barn och unga att få tillgång till den psykiatriska vård som de har rätt till – ta fram stöd till socialnämnder, ungdomsmottagningar och HVB
för arbetet med sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR) för ban och unga som vårdas i familjehem, HVB och stödboende – genomföra en förstudie av digitala verktyg som medel för tillgång
till jämlik hälso- och sjukvård för barn och unga i samhällets vård. – föreslå hur en studie av språkstörning bland barn och unga i sam-
hällsvård kan genomföras avseende förekomst samt tillgång till vård och stöd.
En väl fungerande skolgång
Sedan många år är det känt och dokumenterat att barn och unga i samhällsvård har låga utbildningsresultat. Forskning visar samtidigt att goda skolresultat är en mycket viktig skyddsfaktor för barn och unga i samhällsvård. Trots detta har inga större förändringar skett över tid. Utredningen anser att det behövs lagändringar för att stärka placerade barns och ungas rätt till en väl fungerande skolgång.
Utredningen föreslår en skyldighet i SoL för socialnämnden att underrätta ansvarig nämnd om behov av skolplats, om det inte är uppenbart obehövligt. Underrättelsen ska ske snarast och senast inom en vecka från det att vård har inletts i ett familjehem, i ett stödboende eller i ett hem för vård eller boende.
Utredningen föreslår också en bestämmelse i skollagen (2010:800) om att det ska göras en särskild kunskapsbedömning i samband med att vård av barn och unga under 21 år inleds med stöd av LVU eller när vård inleds utanför det egna hemmet med stöd av SoL. En sådan bedömning ska även göras för dessa barn och unga i samband med att skolplikten inträder och vid byte av skolenhet. Bedömningen ska
Sammanfattning SOU 2023:66
54
dokumenteras. Om det efter en sådan bedömning kan befaras att eleven inte kommer att uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som gäller för den aktuella skolformen, ska extra anpassningar skyndsamt planeras eller utredning om behov av särskilt stöd genomföras. Det behöver inte göras någon särskild bedömning om förutsättningarna för extra anpassningar eller utredning om behov av särskilt stöd redan är uppfyllda. I så fall ska extra anpassningar skyndsamt planeras eller behovet av särskilt stöd anmälas till rektorn.
För att vägleda och stödja skolan i arbetet med den föreslagna kunskapsbedömningen föreslår utredningen att regeringen ger Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) i uppdrag att ta fram allmänna råd och stödmaterial.
I skollagen finns regler om att elever ska erbjudas ett antal hälsobesök under skoltiden. Barn och unga i samhällets vård riskerar att bli utan sådana erbjudanden då de ofta byter skola och varje skola bestämmer när hälsobesöken erbjuds. Utredningen föreslår att det införs en bestämmelse i skollagen om att hälsobesök också ska erbjudas vid behov i samband med att samhällsvård av barn och unga under 21 år inleds.
Det finns i dag inte tillräcklig kunskap om hur olika metoder, arbetssätt och verktyg bäst kan användas och vilka resultat det ger när det handlar om att förbättra placerade barn och ungas skolresultat i Sverige. Inga av de satsningar eller utvecklingsarbeten som har gjorts hittills har haft några övergripande effekter nationellt för barn och unga i samhällsvård. Utredningen föreslår att regeringen ingår en överenskommelse med SKR om att testa och sprida olika arbetssätt som leder till att förbättra placerade barn och ungas skolresultat. Arbetssätten kan till exempel handla om att anställa särskilda skolsamordnare eller skolpedagoger i socialtjänsten eller att testa användandet av olika digitala verktyg.
Fortsatt vård och stöd efter 18 års ålder
Utredningen har inhämtat statistik som visar att placeringar mycket ofta avslutas i samband med 18-årsdagen. Det gäller oavsett orsak till placeringen, vilken placeringsform som är aktuell, om det är en flicka eller pojke som är placerad eller om barnet kommit ensam till Sverige.
SOU 2023:66 Sammanfattning
55
Övergången från ung till vuxen inträffar därmed tidigare jämfört med barn som inte är i samhällsvård. Samtidigt har barn och unga som varit placerade ofta större stödbehov i samband med den övergången än sina jämnåriga kamrater, både praktiskt och känslomässigt. Utredningen föreslår därför också en skyldighet för socialnämnden att pröva behovet av fortsatt vård inför att den unge fyller 18 år. Vid prövningen ska en sammantagen bedömning av barnets egen inställning till fortsatt vård och förmåga att leva ett självständigt liv vara avgörande.
Utredningen anser att stödet till barn och unga efter avslutad placering behöver tydliggöras och stärkas. Samhället måste fullfölja det ansvar som följer med placeringen och bidra till att samhällsvården får långsiktigt goda resultat för den unge. För samhället handlar det också om att förebygga de risker för ohälsa, försörjningsproblem och utanförskap som forskning visar på bland unga vuxna som tidigare varit i samhällsvård.
För barn och unga i samhällsvård ska det, enligt utredningens förslag, från 16 års ålder ingå i en skälig levnadsnivå att upp till 25 års ålder få känslomässigt stöd samt stöd med frågor som rör boende, utbildning, arbete, ekonomi, tandvård och hälso- och sjukvård efter att samhällsvården avslutats. Inför att samhällsvård för barn och unga upphör ska socialnämnden informera den enskilde om deras fortsatta rätt till vård- och stödinsatser. Det är kommunen som den unge vistas i när vården upphör som ansvarar för att ge stödet.
När ett barn återvänder hem efter samhällsvård kan både barnet och vårdnadshavare behöva stöd för att hemflytten ska gå så bra som möjligt. Utredningen föreslår att socialnämnden ska erbjuda barn och vårdnadshavare råd och stöd för det särskilda behov som uppstår när barnet återförenas med den eller dem som har vårdnaden om barnet sedan vården upphört. Det är kommunen som har beslutat om placeringen som är ansvarig för att ge stödet.
Konsekvenser av utredningens förslag
Förslagen i detta betänkande är baserade på vad utredningen bedömer är bäst för barn och unga. Förslagen bedöms leda till en förbättrad samhällsvård för barn och unga under 21 år samt bättre förutsättningar efter avslutad vård, både som individer och grupp. Förslagen bedöms även minska risken för att barn och unga utsätts för eller
Sammanfattning SOU 2023:66
56
begår brott både när de är i samhällsvård och efter att vården har upphört
En del av utredningens förslag innebär vissa inskränkningar för den kommunala självstyrelsen, men bedöms vara nödvändiga och proportionerliga för att säkerställa kvaliteten på samhällsvården för barn och unga.
På sikt bedömer utredningen att förslagen innebär en kostnadseffektivisering för samhället och sannolikt till viss del är självfinansierande, men det saknas tillräckligt tillförlitliga underlag för att göra helt säkra kalkyler och förslagen kommer oavsett att behöva finansieras initialt. Förslagen beräknas innebära 66 miljoner i engångskostnader för staten och cirka 540 miljoner i permanenta kostnader för staten, kommunerna och regionerna.
Förslagen bedöms inte ha några negativa konsekvenser.
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Förslagen om ändringar i SoL och LVU föreslås träda i kraft den 1 november 2025.
Bestämmelserna som rör tillståndsprocessen för familjehem föreslås träda i kraft den 1 september 2026. De ska tillämpas för personer som inte har pågående uppdrag som familjehem eller jourhem från socialnämnden när de föreslagna ändringarna i SoL träder i kraft. De som har pågående uppdrag ska anses ha tillstånd som allmänt familjehem, jourhem eller nätverkshem.
Lagen och förordningen om familjehemsregister och ändringarna i offentlighets- och sekretesslagen föreslås träda i kraft den 1 september 2026. Familjehem och jourhem som är utredda av socialnämnd och som har pågående placeringar av barn och unga under 21 år den 1 september 2026 ska efter att ha informerats om det, ges tillstånd i en eller flera kategorier och läggas in i registret med undantag för nätverkshem.
Bestämmelserna som rör kompetenskrav för personal och föreståndare i stödboende och hem för vård eller boende föreslås träda i kraft den 1 november 2025. Det finns behov av övergångsbestämmelser till den 1 november 2027 föreståndare och till den 1 november 2029 för övrig personal.
SOU 2023:66 Sammanfattning
57
Det behövs övergångsbestämmelser för tillgången till läkare i de särskilda ungdomshemmen. Dessa ska tillhandahållas i de särskilda ungdomshemmen senast den 1 november 2026.
59
Sammanfattning för barn och unga i samhällsvård
Den här sammanfattningen riktar sig till barn och unga som har erfarenhet av att vara placerade eller barn och unga som har intresse av någon annan anledning av arbetet med den här utredningen.
I oktober 2021 fick vi i uppdrag av regeringen att undersöka hur vården kan bli bättre för barn och unga som placeras av socialtjänsten i familjehem, jourhem, stödboende, HVB eller SiS. Syftet med utredningen är att säkerställa att barn och unga som placeras av socialtjänsten alltid ska garanteras trygghet, säkerhet och en i övrigt god vård. Det här är en rapport av vad vi som arbetar med i utredningen har kommit fram till. En sådan rapport kallas betänkande. Det här betänkandet lämnades över till regeringen i oktober 2023.
Vad händer nu?
Regeringen ska först bestämma sig för om de ska fråga andra vad de tycker om förslagen. Det kallas en remiss. Då skickar regeringen ut betänkandet till myndigheter, kommuner, regioner, barnrättsorganisationer och många fler för att höra vad de tycker. Om regeringen sen bestämmer sig för att de vill genomföra de lagändringarna som vi föreslår ska riksdagen bestämma om det. Att ändra lagar tar oftast lång tid för att så många som möjligt ska få tycka till innan ändringarna görs. Vi föreslår därför att de flesta av ändringarna ska börja gälla i november 2025 om riksdagen beslutar om dem.
Sammanfattning för barn och unga i samhällsvård SOU 2023:66
60
Så har vi gjort utredningen
Vi har frågat barn och unga som antingen är eller har varit placerade av socialtjänsten i familjehem, HVB eller stödboende om hur det har varit för dem och vad som hade kunnat göras bättre. Vi har även pratat med vuxna som arbetar med placerade barn och unga, som till exempel socialtjänsten, skolan, sjukvården, SiS, familjehem, personal på HVB om vad de tycker de hade kunnat göra bättre och vad utmaningarna är. Sen har vi hämtat kunskap från barnrättsorganisationer, forskning, rapporter, tidigare utredningar och andra personer eller organisationer som kan något om placerade barn och unga. Det vi i utredningen föreslår gör vi för att det ska bli bättre för barn och unga som är placerade.
Barns och ungas upplevelse av att vara placerade
De barn och ungdomar med erfarenhet av att vara placerade som vi i utredningen har pratat med beskriver ett antal saker som verkar vara gemensamma upplevelser för många av dem. Det handlar till exempel om känslor av ensamhet och oförutsägbarhet, uppbrott från familj, skola och vänner och en vård som barn och unga tycker är svår att förstå och otillräcklig. Här sammanfattas de områden som barn och unga har pratat om. Hela rapporten av vad barn och unga har berättat kan man läsa i bilaga 3.
Behov av bra relationer
Barn och unga som vi i utredningen har träffat saknar oftast stabila, nära relationer med personer de kan lita på och prata med. De slits mellan lojalitet och krav från till exempel föräldrar, familjehemsföräldrar, syskon, socialtjänst och släktingar. För många har tryggheten funnits hos deras syskon som hjälpt till att ta hand om och stötta varandra. När syskon separeras vid en placering oroar de sig ofta för dem.
Om inte mina syskon har det bra blir det aldrig bra.
Barn och ungdomar placeras för att de ska få det bättre, men många tycker att det är dåligt att bli separeras från viktiga personer i ens liv.
SOU 2023:66 Sammanfattning för barn och unga i samhällsvård
61
Mitt liv var egentligen fortfarande i staden där jag växte upp, alla jag kände bodde fortfarande där.
Förutom skola och vänner är ofta fritidsaktiviteter den viktigaste delen av barns och ungas liv. Trots det var det inte många av de barn och unga vi träffade som hade fortsatt med sina fritidsaktiviteter när de blivit placerade.
När jag bodde hemma spelade jag fotboll, bandy och gick på pistolskytte. När jag blev placerad slutade jag med allt för jag vet inte var man gör det och ingen har frågat vad jag vill göra.
Behov av meningsfull vård
Många barn och ungdomar förstod inte varför de hade fått de insatser de hade fått. De tyckte ofta att placeringen var kopplad till deras eget beteende eller mående fast det beror på trauman och brister som andra människor har utsatt dem för.
Okej då vi hjälper dig då, fast det är ju på grund av att du mår dåligt, och inte på grund av dina föräldrar, så det var typ min skuld fortfarande att jag blev placerad.
En del barn och unga har utsatts för psykiskt eller fysiskt våld av både personal och andra barn eller ungdomar. På en del institutioner hade det funnits droger så att ungdomarna antingen kunde fortsätta sitt missbruk eller började missbruka. Det finns även berättelser om prostitution på institutioner och att ungdomarna känt sig pressade att också göra det.
Andra på boendet sålde sex och uppmanade mig att göra det – ibland kom polisen.
Barn och unga har inte pratat så mycket med oss om sin hälsa, men när de pratar om BUP tycker flera att det är en ”diagnosfabrik” som man bara kommer till om skolan vill att man ska få en diagnos. De flesta tycker inte att de får veta var de kan vända sig för att få hjälp.
Jag hade ingen att prata med för att min psykolog hade slutat och psykiatrin hade inte skaffat nån ny, så att jag mådde ju liksom bara sämre och sämre, och till sist så försökte jag faktiskt ta mitt liv.
Sammanfattning för barn och unga i samhällsvård SOU 2023:66
62
De flesta barn och unga vill ha mer stöd och hjälp under placeringen. Ofta saknas till exempel bra familjehem eller institutioner och den behandling och stöd som man får är inte tillräcklig. Många upplever att det inte är deras behov som styr utan att man får det som finns.
När jag blev placerad fick jag byta skola till en friskola utan strukturer. Med min ADHD funkade det inte för mig utan jag behövde fasta rutiner som i den gamla skolan. Jag sa det gång på gång till mitt familjehem men jag fick inte byta.
När jag skulle åka till SiS fanns det ingen plats när jag kom så jag fick sitta i häktet i 2 dagar.
Jag önskar att alla familjehem gör det av kärlek och inte av pengar.
Behov av trygghet och sammanhang
De flesta barn och unga som vi har pratat med tycker att det är jobbigt att inte veta var man ska bo, hur länge man ska bo där och vad man behöver göra för att få komma hem eller vidare i livet. Många har omplacerats över natten från ett fungerande familjehem till en helt annan ort. Placerade barn och ungdomar utsätts ofta för upprepade uppbrott från föräldrar, syskon, lärare, men även från familjehemsföräldrar, socialsekreterare eller psykolog. Många barn och unga tycker inte att det är någon idé att packa upp och försöka känna sig som hemma eftersom de antagligen snart kommer få packa och flytta igen.
De bytte socialsekreterare för mig varje vecka. Har haft 30 olika. Vet inte varför de bytte så många gånger. Blev släng runt som en trasdocka som ingen ville ta hand om.
Flyttat 8 gånger och bytt skola 5 gånger, jag orkar inte träffa nya människor.
Man packar aldrig upp 100 %.
Barnens och ungdomarnas erfarenheter som beskrivs här har bekräftats och stöttats av vuxna som arbetar med placerade barn och av den kunskap finns i olika rapporter och forskning.
SOU 2023:66 Sammanfattning för barn och unga i samhällsvård
63
Sammanfattning av några av utredningens förslag
Många barn och ungdomar som blir placerade av socialtjänsten får det bättre än de hade det innan, men tyvärr är det fortfarande för många barn och ungdomar som inte får det bra. Vi som arbetar med utredningen tycker därför att regeringen behöver genomföra många förbättringar för barn och unga som är placerade.
Det flesta av våra förslag handlar om att ändra lagen. Men det kan också handla om att regeringen ska satsa pengar på att till exempel öka kommunernas kunskaper. Här beskriver vi några av de viktigaste förslagen i utredningen. Alla våra förslag finns i den långa sammanfattningen.
Förslag om statens ansvar
• Det finns i dag inget bra ord för barn och ungdomar som placeras av socialtjänsten i familjehem, HVB eller SiS. Man säger placerade barn, barn som vårdas utanför det egna hemmet, barn som vårdas enligt LVU osv. Vi föreslår att begreppet barn och unga i sam-
hällsvård ska införas i lagen och att begreppet ska gälla för alla under
21 år. Då blir det tydligt att samma regler ska gälla för alla placerade barn och unga och att de är hela samhällets ansvar.
• Staten behöver ta ett större ansvar för att samhällsvården för barn och unga ska vara bra. Vi föreslår att Socialstyrelsen ska få i uppdrag att stötta och samordna kommunernas och regionernas arbete bättre. Barns och ungas rättigheter ska ligga till grund för arbetet.
• Vi tycker att Socialstyrelsen ska följa upp samhällets vård av barn och unga i hela landet så att den kan bli bättre. Bland annat genom att fråga barn och ungdomar vad de tycker.
Förslag om socialtjänstens arbete
• Vi tycker att barn och unga ska få vård med omtanke och att de ska få det stöd och den behandling som de behöver mer än placeringen. De ska också få stöd till att ha kontakt med och träffa sin biologiska familj och med skolarbetet.
Sammanfattning för barn och unga i samhällsvård SOU 2023:66
64
• Vi i utredningen vill att barn och unga ska ha en bättre kontakt med socialtjänsten under placeringen. Vi föreslår att socialtjänsten ska erbjuda enskilda samtal utifrån barnets eller ungdomens behov och önskemål, men minst en gång var sjätte månad. Under det första året ska socialtjänsten erbjuda kontakt minst en gång per månad.
• Vi föreslår att en särskild handläggare ska se till så att barnet eller ungdomen får vara delaktig i utformandet av vården och får information om sina rättigheter.
• När socialtjänsten följer hur placeringen går så tycker vi att de särskilt ska följa upp om barnet eller ungdomen har utsatts för våld under placeringen.
• Barns och ungas rättigheter och möjligheter till delaktighet ska stärkas vid placering och omplacering. Därför föreslår vi att socialtjänsten ska lyssna på vad barnet eller ungdomen tycker om vården och var den ska utföras. Socialtjänsten ska också ta hänsyn till skolgången och relationen till föräldrar, syskon och familjehemmet vid placering eller omplacering.
• En placering eller omplacering får bara ske fort om barnet eller den unge behöver skyddas.
• Föräldrar ska få stöd i minst två år för de problem som ledde till att barnet eller ungdomen behövde placeras. Socialtjänsten ska också ge föräldrar stöd för att kontakten och umgänget med barnet eller ungdomen ska bli så bra som möjligt.
Förslag om familjehem
• För att säkerställa att de familjehem som används är bra föreslår vi att man måste ha tillstånd för att vara familjehem och att tillståndet dras in om familjehemmet inte sköter sig.
• Alla familjehem ska finnas i ett register som IVO ansvarar för.
Det gör det lättare att hitta lediga familjehem och att veta vilka familjehem som har misskött sig.
• Alla familjehem måste gå en utbildning innan de kan få tillstånd.
SOU 2023:66 Sammanfattning för barn och unga i samhällsvård
65
• Familjehem ska som mest få ta emot tre placerade barn och ungdomar samtidigt.
• Eftersom barn och ungdomar har olika behov ska familjehem finnas i olika kategorier och ha olika krav på sig när det gäller utbildning, arbetserfarenhet eller tidigare erfarenhet som familjehem.
• Vi föreslår också att alla familjehem ska få mer stöd, särskilt i början av placeringen och att de ska kunna få stöd under kvällar och helger.
Förslag om institutioner (HVB och SiS)
• Vi tycker att barn och ungdomar bara ska placeras på HVB om de inte kan få vård någon annanstans. Barn under 18 år också ska få fostran, precis som i familjehem och andra familjer.
• Kompetensen på de som arbetar på HVB behöver bli bättre så vi föreslår att de ska ha mer utbildning, kunskap om barns och ungas behov och personlig lämplighet för arbetet.
Förslagen för HVB gäller också för SiS, men vi har också några förslag som bara gäller SiS.
• Vi tycker att SiS ska ha en central funktion som barn och ungdomar kan lämna klagomål till.
• Vi föreslår också att bara en person av samma kön får genomföra eller se på när en kroppsvisitation görs om inte barnet eller ungdomen vill något annat. Barnet eller ungdomen ska kunna önska att en särskild person ur personalen ska genomföra visitationen och SiS ska så långt det är möjligt följa barnet eller ungdomens önskan.
• SiS ska ta fram riktlinjer för att förebygga sexuella övergrepp och stötta barn och ungdomar som blir brottsoffer i SiS.
Sammanfattning för barn och unga i samhällsvård SOU 2023:66
66
Förslag om sjukvård, skola och efter placeringen
• Vi föreslår att barn och ungdomar ska ha laglig rätt till hälso- och sjukvård där de är placerade.
• SiS ska kunna be regionen om både en hälsoundersökning och om en SiP – samordnad individuell plan.
• Vi föreslår att skolan måste göra en bedömning av om ett barn eller ungdom behöver extra stöd med skolarbetet när ett barn eller ungdom placeras.
• Om en ungdom vill det ska socialnämnden bedöma om placeringen ska fortsätta även efter att ungdomen har fyllt 18.
• Vi föreslår att ungdomar som har varit placerade ska ha rätt att få känslomässigt stöd och stöd med frågor som rör boende, utbildning, arbete, ekonomi, tandvård och hälso- och sjukvård tills de blir 25 år av socialtjänsten.
• Vi föreslår också att barn och föräldrar ska få stöd när barnet flyttar hem till sina föräldrar om de vill ha det.
67
1 Författningsförslag
1.1 Förslag till lag ( 0000:000 ) om register över familjehem för barn och unga
Härigenom föreskrivs följande.
Lagens syfte
1 § Syftet med denna lag är att främja socialnämndernas tillgång till uppgifter om familjehem för vård av barn och unga under 21 år och att skydda de registrerades personliga integritet.
Ansvar för registret
2 § Inspektionen för vård och omsorg ska ansvara för det nationella familjehemsregistret.
Förhållandet till annan dataskyddsreglering
3 § Denna lag innehåller bestämmelser som kompletterar Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), här benämnd EU:s dataskyddsförordning.
Termer och uttryck i denna lag har samma betydelse som i EU:s dataskyddsförordning.
Författningsförslag SOU 2023:66
68
4 § Vid behandling av personuppgifter enligt denna lag gäller lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning och föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen, om inte annat följer av denna lag eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen.
Personuppgiftsansvar
5 § Inspektionen för vård och omsorg är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som sker i registret.
Personuppgiftsansvaret enligt första stycket omfattar sådan behandling av personuppgifter som sker när
1. en socialnämnd genom direktåtkomst eller annat elektroniskt utlämnande tar del av personuppgifter i registret, och
2. Socialstyrelsen genom direktåtkomst eller annat elektroniskt utlämnande tar del av personuppgifter i registret.
Ändamål
6 § Personuppgifter får samlas in och i övrigt behandlas i registret för det övergripande ändamålet att tillhandahålla uppgifter som stöd till en socialnämnd för att finna lämpliga familjehem för barn och unga under 21 år som efter beslut om vård eller omedelbart omhändertagande ska vårdas eller vistas utanför hemmet med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) eller med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.
7 § Personuppgifter i registret får också behandlas för ändamålen
1. tillsyn över socialtjänsten,
2. kunskapsutveckling och epidemiologiska studier,
3. framställning av statistik,
4. uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring,
5. forskning inom socialtjänsten, och
6. utlämnande till den som ska använda uppgifterna för ändamål som anges i 1–5 eller i 6 §.
8 § Personuppgifter i registret får inte behandlas för några andra ändamål än de som anges i 6 och 7 §§.
SOU 2023:66 Författningsförslag
69
Den enskildes inställning till personuppgiftsbehandling
9 § Behandling av personuppgifter som är tillåten enligt denna lag får utföras även om den registrerade motsätter sig den.
Information vid behandling av personuppgifter
10 § Utöver vad som framgår av artikel 13 i EU:s dataskyddsförordning ska socialnämnden informera den som utreds för att få tillstånd som allmänt familjehem, jourhem eller förstärkt familjehem om vilka uppgifter som får registreras i registret hos IVO och om registreringen är frivillig eller inte.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om information som ska ges till registrerade.
Innehåll
11 § Registret ska innehålla uppgifter om familjehem som har erhållit tillstånd av nämnden i kategorierna 6 kap. 1 b § 2–4 socialtjänstlagen (2001:453) och får endast innehålla de uppgifter som behövs för de ändamål som anges i 6 §.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om registrets innehåll.
12 § Socialnämnden ska lämna sådana uppgifter om familjehem till
Inspektionen för vård och omsorg som anges i 11 §.
Regeringen får för de ändamål som anges i 6 § meddela ytterligare föreskrifter om vilka uppgifter om familjehem som socialnämnden ska lämna till Inspektionen för vård och omsorg.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om hur socialnämnden ska lämna uppgifter till registret.
Känsliga personuppgifter
13 § Känsliga personuppgifter får inte behandlas i registret.
Författningsförslag SOU 2023:66
70
Uppgifter om lagöverträdelser
14 § Uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden får behandlas i registret för ändamål som anges i 6 § endast om regeringen medger det.
Direktåtkomst och integritetsskydd
15 § Socialnämnden får ha direktåtkomst till uppgifter i registret.
Den som arbetar i en verksamhet i socialnämnden får endast ta del av uppgifter i registret om denne behöver dessa för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter för de ändamål som anges i 6 § och 7 § 3 och 4.
16 § Socialnämnden ansvarar för att tillgången till personuppgifter begränsas till vad varje användare behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter för ändamål som anges i 6 § och 7 § 3 och 4.
Direktåtkomst får inte medges innan Inspektionen för vård och omsorg har försäkrat sig om att behörighets- och säkerhetsfrågorna är lösta på ett sätt som är tillfredsställande ur integritetssynpunkt.
17 § Socialstyrelsen får ha direktåtkomst till uppgifter i registret om uppgifterna behövs hos Socialstyrelsen för de ändamål som anges i 7 § 2–4.
Socialstyrelsen har rätt att ladda ner uppgifter i registret vid direktåtkomst enligt första stycket. Inspektionen för vård och omsorg ska på begäran av Socialstyrelsen lämna ut uppgifter ur registret om uppgifterna behövs hos Socialstyrelsen för de ändamål som anges i 7 § 2–4.
Socialstyrelsen ansvarar för att tillgången till personuppgifter begränsas till vad varje användare behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter
Direktåtkomst får inte medges innan Inspektionen för vård och omsorg har försäkrat sig om att behörighets- och säkerhetsfrågorna är lösta på ett sätt som är tillfredsställande ur integritetssynpunkt.
18 § Den som arbetar i en verksamhet hos Inspektionen för vård och omsorg som bedriver tillsyn över socialtjänsten får ta del av personuppgifter i registret för det ändamål som anges i 7 § 1.
SOU 2023:66 Författningsförslag
71
Inspektionen för vård och omsorg ska bestämma villkor för tilldelning av behörighet till personuppgifter om registrerade i registret, samt att begränsa åtkomsten till vad som behövs för att den som arbetar vid myndighetens tillsynsverksamhet ska kunna fullgöra sina arbetsuppgifter för ändamål som anges i 7 § 1.
19 § Den som arbetar i en verksamhet hos Inspektionen för vård och omsorg som förvaltar registret eller framställer statistik får ta del av personuppgifter i registret bara om det är oundgängligen nödvändigt för support, underhåll, felsökning eller för ändamål som anges i 7 § 3 och 5.
20 § Inspektionen för vård och omsorg ska se till att alla former av elektronisk åtkomst till personuppgifter dokumenteras och kan kontrolleras.
Inspektionen för vård och omsorg ska göra systematiska och återkommande kontroller av den i första stycket upprättade dokumentationen i syfte att kontrollera om någon obehörigen kommit åt personuppgifter i registret.
Sökbegrepp
21 § De uppgifter som finns i registret får vara sökbara.
Bevarande och gallring
22 § Uppgifter ska omedelbart gallras när ett Inspektionen för vård och omsorg fått kännedom om att familjehem inte längre vill stå till nämndens förfogande eller när de inte längre behövs för det ändamål som anges i 6 §.
Uppgift om beslut om ett återkallat tillstånd för familjehem ska gallras fem år efter att beslutet fattades.
Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om bevarande och gallring i registret för ändamål som anges i 6 och 7 §§.
Författningsförslag SOU 2023:66
72
Sekretess
23 § I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns bestämmelser om begränsningar i rätten att lämna ut personuppgifter.
Denna lag träder i kraft den 1 september 2026.
SOU 2023:66 Författningsförslag
73
1.2 Förslag till lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125)
Härigenom föreskrivs i fråga om tandvårdslagen (1985:125) att det ska införas nya paragrafer, 6 a, 6 b, och 9 a §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 a §
Särskilda bestämmelser om skyldighet att erbjuda undersökning utöver vad som följer av denna lag finns lagen ( 2017:209 ) med särskilda bestämmelser om åtgärder som avser hälsa för barn och unga i samhällsvård.
6 b §
Regionen ska utöver det som anges i 6 § erbjuda god tandvård åt barn och unga under 21 år som vistas inom regionen, som vårdas utanför det egna hemmet med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen ( 1990:52 ) om särskilda bestämmelser om vård av unga, och som omfattas av en annan regions ansvar för tandvård.
Den region där barnet eller den unge är bosatt svarar för kostnaderna för tandvård som patienten ges med stöd av första stycket.
9 a §
Regionen ska ingå en överenskommelse med kommunen om ett samarbete i fråga om barn och unga som vårdas utanför det egna hem-
Författningsförslag SOU 2023:66
74
met. Om det är möjligt bör organisationer som företräder dessa barn och unga eller deras närstående ges möjlighet att lämna synpunkter på innehållet i överenskommelsen.
Denna lag träder i kraft den 1 november 2025.
SOU 2023:66 Författningsförslag
75
1.3 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga
dels att 1, 10, 11, 13, 13 a, 17, 32 och 41 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 11 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §1
Insatser inom socialtjänsten för barn och ungdom ska göras i samförstånd med den unge och hans eller hennes vårdnadshavare enligt bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453). Insatserna ska präglas av respekt för den unges människovärde och integritet.
Den som är under 18 år ska dock beredas vård enligt denna lag, om någon av de situationer som anges i 2 eller 3 § föreligger och det kan antas att behövlig vård inte kan ges den unge med samtycke av den eller dem som har vårdnaden om honom eller henne och, när den unge har fyllt 15 år, av honom eller henne själv.
Vård med stöd av 3 § får även beredas den som har fyllt 18 men inte 20 år, om sådan vård med hänsyn till den unges behov och personliga förhållanden i övrigt är lämpligare än någon annan vård och det kan antas att behövlig vård inte kan ges med den unges samtycke.
Vissa andra åtgärder får vidtas utan samtycke enligt 22, 24, 31 a, 32 a och 32 b §§.
Vissa andra åtgärder får vidtas utan samtycke enligt 11 a, 22, 24, 31 a, 32 a och 32 b §§.
Vid beslut enligt denna lag ska vad som är bäst för den unge vara avgörande.
10 §2
Vården skall anses påbörjad när den unge på grund av ett beslut om omedelbart omhändertagande eller om vård har placerats utan-
för sitt eget hem.
Vården ska anses påbörjad när den unge på grund av ett beslut om omedelbart omhändertagande eller om vård har placerats.
1 Senaste lydelse 2022:664. 2 Senaste lydelse 2001:466.
Författningsförslag SOU 2023:66
76
För vårdens innehåll och utformning gäller bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453) och föreskrifterna i 11–20 §§.
11 §3
Socialnämnden bestämmer hur vården av den unge skall ordnas och var han eller hon skall vistas under vårdtiden. I fråga om den som vårdas i ett hem som avses i 12 § första stycket får dock Statens institutionsstyrelse i samband med att den unge transporteras besluta att han eller hon tillfälligt skall vistas i ett annat sådant hem.
Socialnämnden bestämmer hur vården av den unge ska ordnas och var han eller hon skall vistas under vårdtiden. I fråga om den som vårdas i ett hem som avses i 12 § första stycket får dock Statens institutionsstyrelse i samband med att den unge transporteras besluta att han eller hon tillfälligt skall vistas i ett annat sådant hem.
Nämnden får medge att den unge vistas i sitt eget hem, om detta
kan antas vara bäst ägnat att främja vården av honom eller henne. Vård med stöd av denna lag skall dock alltid inledas utanför den unges eget hem.
Nämnden får bestämma att den unge vistas i sitt eget hem, om det
kan antas att den unges behov av vård bäst kan tillgodoses där.
Om nämndens beslut enligt första eller andra stycket inte kan avvaktas, får ordföranden eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat besluta i frågan. Beslutet skall anmälas vid nämndens nästa sammanträde.
Om nämndens beslut enligt första eller andra stycket inte kan avvaktas, får ordföranden eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat besluta i frågan. Beslutet ska anmälas vid nämndens nästa sammanträde.
Nämnden eller den åt vilken nämnden har uppdragit vården
skall ha uppsikt över den unge och, i den utsträckning det behövs för att genomföra vården, bestämma om hans eller hennes personliga förhållanden.
Nämnden eller den åt vilken nämnden har uppdragit vården
ska ha uppsikt över den unge och bestämma om den unges personliga förhållanden i den utsträckning det behövs för att genomföra vården. Det innefattar att verka för att den unge får den utbildning, tandvård och hälso- och sjukvård som den unge behöver.
3 Senaste lydelse 2007:1312.
SOU 2023:66 Författningsförslag
77
Nämnden har under vårdtiden samma ansvar som vårdnadshavaren för att den unges grundläggande rättigheter enligt 6 kap. 1 § föräldrabalken tillgodoses.
Nämnden har under vårdtiden samma ansvar som vårdnadshavaren annars har för att den unges grundläggande rättigheter enligt 6 kap. 1 § föräldrabalken tillgodoses.
11 a §
För unga som vårdas med stöd av 3 § får socialnämnden besluta om särskilda villkor som förutsättning för att få vårdas i det egna hemmet. De särskilda villkoren får avse
1. skyldighet att ta emot vissa andra insatser inom socialtjänsten, och
2. att den unge ska lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv-, svett- eller hårprov.
13 §4
Har den unge beretts vård med stöd av 2 §, ska socialnämnden minst en gång var sjätte månad överväga om vård enligt lagen fort-
farande behövs och hur vården bör inriktas och utformas.
Har den unge beretts vård med stöd av 2 §, ska socialnämnden minst en gång var sjätte månad överväga
1. om behovet av vård har förändrats, och
2. om barnets eller den unges behov av vård och stöd tillgodoses. Vid övervägandet ska nämnden beakta den unges inställning till vården.
Har den unge beretts vård med stöd av 3 §, ska socialnämnden inom sex månader från dagen för verkställighet av vårdbeslutet pröva om vård med stöd av lagen
Har den unge beretts vård med stöd av 3 §, ska socialnämnden inom sex månader från dagen för verkställighet av vårdbeslutet pröva om vård med stöd av lagen
4 Senaste lydelse 2022:664.
Författningsförslag SOU 2023:66
78
ska upphöra. Denna fråga ska därefter prövas fortlöpande inom sex månader från senaste prövning.
ska upphöra, och om den unges
behov av vård tillgodoses. Denna
fråga ska därefter prövas fortlöpande inom sex månader från senaste prövning. Vid prövningen
ska nämnden beakta den unges inställning till vården.
Vid det första övervägandet respektive den första prövningen efter att vård har inletts ska nämnden följa upp om en hälsoundersökning enligt lagen ( 2017:209 ) med särskilda bestämmelser om åtgärder som avser hälsa för barn och unga i samhällsvård har erbjudits samt om en bedömning enligt 3 kap. 12 k § skollagen (2010:800) har utförts.
13 a §5
Socialnämnden ska noga följa vården av den som får vård med
stöd av denna lag.
Socialnämnden ska noga följa vården av unga som vårdas med
stöd av denna lag i syfte att bedöma om den unges behov av vård tillgodoses.
Socialnämnden ska följa vården
främst genom
Socialnämnden ska särskilt upp-
märksamma barnets eller den unges hälsa, utbildning, utveckling, beteende, sociala relationer samt eventuell utsatthet för våld.
1. regelbundna personliga besök
i det hem där den unge vistas,
2. enskilda samtal med den unge,
Vården ska följas främst genom
1. enskilda samtal med barnet
eller den unge,
2. samtal med vårdnadshavarna
och den eller de som utför vården, och
5 Senaste lydelse 2012:777.
SOU 2023:66 Författningsförslag
79
3. samtal med den eller dem
som tagit emot den unge i sitt hem, och
4. samtal med vårdnadshavarna.
3. personliga besök i det hem eller
boende där barnet eller den unge vistas.
Socialnämnden ska särskilt uppmärksamma den unges hälsa, utveckling, sociala beteende, skolgång samt relationer till anhöriga och andra närstående.
Vid behov ska information från skolan, tandvården och hälso- och sjukvården hämtas in.
17 §6
Den som omfattas av bestämmelserna i 15 § får, om det behövs, kroppsvisiteras eller ytligt kroppsbesiktigas vid ankomst till hemmet för kontroll av att han eller hon inte bär på sig något som enligt 16 § inte får innehas. Detsamma gäller om det under vistelsen i hemmet uppkommer misstanke att sådan egendom ska påträffas hos honom eller henne.
En kroppsvisitation eller en ytlig kroppsbesiktning ska genomföras i närvaro av ett vittne om inte den unge avstår från den rätten.
Den unge ska tillfrågas om
han eller hon önskar att någon
särskild person ur personalen genomför eller närvarar vid kropps-
visitationen eller den ytliga kroppsbesiktningen. Den unges önskemål
ska så långt det är möjligt tillgodoses.
Kroppsvisitationen eller den ytliga kroppsbesiktningen får endast genomföras eller bevittnas av någon av samma kön om inte den unge har andra önskemål. Den unge
ska också tillfrågas om någon särskild person ur personalen ska
genomföra eller bevittna åtgärden.
Den unges önskemål ska så långt det är möjligt tillgodoses.
All den hänsyn som omständigheterna medger ska iakttas vid kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning.
32 §7
I ett ärende enligt denna lag får socialnämnden besluta om läkarundersökning av den unge
samt utse läkare för undersök-
I ett ärende enligt denna lag
ska socialnämnden besluta om
läkarundersökning av den unge
om det finns anledning att anta att
6 Senaste lydelse 2018:652. 7 Senaste lydelse 1990:52.
Författningsförslag SOU 2023:66
80
ningen. Om undersökningen inte lämpligen kan genomföras i den unges hem, får nämnden bestämma någon annan plats för den. I ett mål enligt denna lag har rätten samma befogenhet.
sådan undersökning är behövlig för bedömning av om det finns hinder för vård eller för att på annat sätt särskilt beakta hälsotillståndet inför beslutet om vård. Nämnden får utse läkare för undersökningen.
Om undersökningen inte lämpligen kan genomföras i den unges hem, får nämnden bestämma någon annan plats för den. I ett mål enligt denna lag har rätten samma befogenhet.
Läkarundersökning skall, om den inte av särskilda skäl är obehövlig, ske innan nämnden gör ansökan enligt 4 §.
41 §8
Socialnämndens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, när nämnden har
1. beslutat om var vården av den unge ska inledas eller beslutat i fråga om att flytta den unge från det hem där han eller hon vistas,
2. beslutat i fråga om fortsatt
vård med stöd av lagen,
3. med stöd av 14 § beslutat i
fråga om umgänge eller beslutat att den unges vistelseort inte ska röjas,
4. fattat beslut enligt 22 § eller prövat om ett sådant beslut ska upphöra att gälla,
5. med stöd av 31 § beslutat i
fråga om umgänge,
6. beslutat i fråga om fortsatt
flyttningsförbud,
2. beslutat i fråga om särskilda
villkor enligt 11 a §,
3. beslutat i fråga om fortsatt vård med stöd av lagen,
4. med stöd av 14 § beslutat i
fråga om umgänge eller beslutat att den unges vistelseort inte ska röjas,
5. fattat beslut enligt 22 § eller
prövat om ett sådant beslut ska upphöra att gälla,
6. med stöd av 31 § beslutat i
fråga om umgänge,
7. beslutat i fråga om fortsatt
flyttningsförbud,
8 Senaste lydelse 2020:352.
SOU 2023:66 Författningsförslag
81
7. beslutat i fråga om upphör-
ande av ett fortsatt omhändertagande för tillfällig vård,
8. beslutat i fråga om fortsatt
utreseförbud, eller
9. beslutat i fråga om tillfälligt
undantag från ett utreseförbud.
10. beslutat i fråga om tillfälligt
undantag från ett utreseförbud.
8. beslutat i fråga om upphör-
ande av ett fortsatt omhändertagande för tillfällig vård,
9. beslutat i fråga om fortsatt
utreseförbud, eller
10. beslutat i fråga om tillfälligt
undantag från ett utreseförbud.
11. beslutat i fråga om tillfälligt
undantag från ett utreseförbud.
Andra beslut av nämnden enligt denna lag får inte överklagas. Rättens beslut enligt 8 och 31 f §§ i fråga om förlängd ansökningstid och enligt 32 § om läkarundersökning får inte överklagas.
1. Denna lag träder i kraft den 1 november 2025.
2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för ärenden och mål om tillsyn som har inletts före ikraftträdandet.
Författningsförslag SOU 2023:66
82
1.4 Förslag till lag om ändring i föräldraledighetslagen (1995:584)
Härigenom föreskrivs att 1 § föräldraledighetslagen (1995:584) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §1
En arbetstagare har som förälder rätt till ledighet från sin anställning enligt denna lag. I vissa fall har även en annan arbetstagare rätt till ledighet.
Med förälder likställs följande personer:
1. förälders make som stadigvarande sammanbor med föräldern,
2. förälders sambo, särskilt förordnad vårdnadshavare som har vård om barnet,
4. den som efter socialnämndens medgivande har tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i syfte att adoptera barnet (blivande adoptivförälder), och
5. den som har tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av barnets föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om barnet (familjehemsförälder).
5. den som har tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av barnets föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om barnet samt den som i
annat fall tagit emot ett barn i sitt hem på uppdrag av socialnämnden.
(familjehemsförälder).
Bestämmelser om förbud mot missgynnande behandling av arbetssökande och arbetstagare finns i 16 §.
Denna lag träder i kraft den 1 november 2025.
1 Senaste lydelse 2018:1953.
SOU 2023:66 Författningsförslag
83
1.5 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)
Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (2001:453)
dels att 3 kap. 3 a § och 3 c §, 5 kap. 1 d §, 6 kap. 5, 6, 6 a, 6 b, 6 c,
7–7 c och 8 §§, 10 kap. 4 §, 11 kap. 3 och 3 a §, 16 kap. 3 och 4 §§ ska ha följande lydelse, och att rubrikerna närmast före 6 kap. 1 a § och 5 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas nya paragrafer, 2 kap. 8 §, 2 a kap. 4 a §,
3 kap. 3 e och 3 f §§, 4 kap. 1 d §, 6 kap. 1 a, 1 b, 5 a–5 c, 6 d–6 j, 7 d, 8 c och 8 d §§, 11 kap. 1 b och 3 b §§, 12 kap. 11 § och 13 kap. 12 § av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
8 §
En plan i enlighet med bestämmelserna i 7 § ska upprättas för den som vårdas vid särskilda ungdomshem med stöd av denna lag eller med stöd av lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga om Statens institutionsstyrelse bedömer att den behövs för att barnet eller den unge ska få sina behov tillgodosedda och den enskilde samtycker till det. Kommunen ska då upprätta planen tillsammans med regionen och Statens institutionsstyrelse.
2 a kap.
4 a §
Den kommun som beslutat om placering av ett barn ansvarar för att ge stöd enligt 6 kap. 8 d §.
Författningsförslag SOU 2023:66
84
3 kap.
3a §1
Socialnämnden ska se till att det finns rutiner för att förebygga, upptäcka och åtgärda risker och missförhållanden inom socialtjänstens verksamhet rörande barn och unga.
Socialnämnden ska använda handläggare som har avlagt svensk socionomexamen eller annan relevant examen på minst grundnivå i högskolan för utförande av sådana uppgifter inom socialtjänsten rörande barn och unga som innefattar
1. bedömning av om utredning ska inledas,
2. utredning och bedömning av behovet av insatser eller andra åtgärder, eller
3. uppföljning av beslutade insatser.
2. utredning och bedömning av behovet av insatser eller andra åtgärder,
3. uppföljning av beslutade insatser, eller
4. utredning av tillstånd för familjehem.
Socialnämnden ansvarar för att den handläggare som självständigt utför arbetsuppgifter som avses i andra stycket har tillräcklig erfarenhet för uppgiften.
3 c §2
För utförande av de uppgifter som anges i 3 a § andra stycket, får socialnämnden även använda handläggare som har annan utländsk utbildning än sådan som avses i 3 b §, om utbildningen ensam eller tillsammans med yrkeslivserfarenhet motsvarar svensk socionomexamen eller annan relevant examen på minst grundnivå i högskolan.
För utförande av de uppgifter som anges i 3 a § andra stycket,
och 3 f § får socialnämnden även
använda handläggare som har annan utländsk utbildning än sådan som avses i 3 b §, om utbildningen ensam eller tillsammans med yrkeslivserfarenhet motsvarar svensk socionomexamen eller annan relevant examen på minst grundnivå i högskolan.
Den myndighet som regeringen bestämmer får i enskilda fall bedöma om kraven enligt första stycket är uppfyllda.
1 Senaste lydelse 2016:147. 2 Senaste lydelse 2016:147.
SOU 2023:66 Författningsförslag
85
3 e §
Föreståndare vid stödboende och hem för vård eller boende som tar emot barn och unga under 21 år ska ha avlagt relevant examen på minst grundnivå i högskolan. Föreståndare ska också ha sådan kunskap om målgruppens behov, och personlig lämplighet som krävs för att utföra sina arbetsuppgifter.
3 f §
Personal som ger stöd, handledning och utbildning till familjehem ska ha avlagt relevant examen på minst grundnivå i högskolan och personlig lämplighet för att kunna utföra sina arbetsuppgifter.
4 kap.
1 d §
För barn och unga som har fått samhällsvård ska det från 16 års ålder ingå i en skälig levnadsnivå att upp till 25 års ålder få känslomässigt stöd samt stöd med frågor som rör boende, utbildning, arbete, ekonomi, tandvård och hälso- och sjukvård efter att samhällsvården avslutats.
5 kap.
1 d §3
Kommunen ska ingå en överenskommelse med regionen om ett samarbete i fråga om barn och unga som vårdas utanför det
egna hemmet. Om det är möjligt
Kommunen ska ingå en överenskommelse med regionen om ett samarbete i fråga om barn och unga i samhällsvård. Om det är möjligt bör organisationer som
3 Senaste lydelse 2019:909.
Författningsförslag SOU 2023:66
86
bör organisationer som företräder dessa barn och unga eller deras närstående ges möjlighet att lämna synpunkter på innehållet i överenskommelsen.
företräder dessa barn och unga eller deras närstående ges möjlighet att lämna synpunkter på innehållet i överenskommelsen.
6 kap.
Vård utanför det egna hemmet
Vård utanför det egna hemmet m.m.
1 a §
Med samhällsvård avses i denna lag vård av barn eller unga under 21 år som vårdas utanför det egna hemmet med stöd av 4 kap. 1 § eller med stöd av lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga.
Sådan vård ges i – familjehem, – stödboende, – hem för vård eller boende, – vård i enskilt hem enligt 6 kap. 6 § fjärde stycket, eller
– det egna hemmet med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga.
1 b §
Familjehem för barn och unga under 21 år finns i familjehemskategorierna
1. nätverkshem
2. allmänt familjehem
3. förstärkt familjehem, och
4. jourhem.
SOU 2023:66 Författningsförslag
87
Särskilda bestämmelser om mottagande av barn
Särskilda bestämmelser om mottagande av barn och barn
och unga i samhällsvård
5 §4
När ett barn placeras skall det i första hand övervägas om barnet kan tas emot av någon anhörig eller annan närstående.
Vad som är bäst för barnet skall dock enligt 1 kap. 2 § alltid beaktas.
Socialnämnden ska besluta om var barn och unga under 21 år ska vistas under vårdtiden.
Om beslutet om vistelse behöver ändras ska socialnämnden noga förbereda barnets eller den unges flyttning.
Omedelbar förändring av barnets eller den unges vistelse får endast ske om det finns särskilda skäl för det.
5 a §
Inför ett beslut om var barn och unga under 21 år ska vistas ska socialnämnden bedöma om barnets eller den unges behov av vård kan tillgodoses där. Nämnden ska då särskilt beakta barnets eller den unges
1. inställning till vården och var den ska utföras,
2. relation till vårdnadshavare, förälder, syskon, familjehemmet eller annan omsorgsgivare,
3. förankring i förskola eller skola och i den sociala miljön,
4. särskilda behov, pågående behandling eller annan insats, och
4 Senaste lydelse 2001:453.
Författningsförslag SOU 2023:66
88
5. behov av kontinuitet i etnisk, religiös, kulturell och språklig bakgrund.
5 b §
Inför samhällsvård ska socialnämnden undersöka om barnet eller den unge kan vårdas hos någon i sitt nätverk.
Om det kan antas att barnets eller den unges behov av vård kan tillgodoses i ett nätverkshem ska samhällsvården ske där.
5 c §
Socialnämnden får endast placera barn och unga under 21 år i ett hem för vård eller boende om det kan antas att barnets eller den unges behov av vård bäst kan tillgodoses där.
6 §5
Ett barn får inte utan socialnämndens medgivande eller beslut
om vård tas emot för stadig-
varande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna eller någon annan som har vårdnaden om honom eller henne.
Ett barn får inte utan socialnämndens medgivande tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna eller någon annan som har vårdnaden om honom eller henne.
Socialnämnden får inte lämna medgivande eller fatta beslut om vård utan att förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda av socialnämnd.
Socialnämnden får inte lämna medgivande om vård utan att förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda av socialnämnd.
5 Senaste lydelse 2012:776.
SOU 2023:66 Författningsförslag
89
Socialnämnden får inte placera ett barn i ett sådant enskilt
hem som vid upprepade tillfällen tar emot barn för tillfällig vård och fostran (jourhem) om inte förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i det är utredda av socialnämnd.
Socialnämnden får endast placera barn eller unga för samhälls-
vård i familjehem som har beviljats tillstånd.
Om det inte finns särskilda skäl får ett barn vårdas i ett jourhem i högst två månader efter det att socialnämndens utredning enligt 11 kap. 2 § om ingripande till barnets skydd eller stöd avslutats.
Barn och unga i samhällsvård får endast vårdas i ett enskilt hem som inte har tillstånd för att vara familjehem i sammanlagt sex månader efter att vården har inletts om det finns särskilda skäl för det.
6 a §6
Om socialnämndens prövning gäller ett barn och medgivande eller beslut om vård enligt 6 § och avser ett tilltänkt enskilt hem i en annan kommun, ska nämnden informera och samråda med den kommunen innan den fattar sitt beslut. Om det finns någon i det enskilda hemmet som vistas där efter beslut av en annan kommun, ska nämnden informera och samråda även med den kommunen.
Om socialnämndens prövning gäller ett barn och medgivande eller beslut om vård eller vistelse enligt 5 eller 6 §§ och avser ett tilltänkt enskilt hem i en annan kommun, ska nämnden informera och samråda med den kommunen innan den fattar sitt beslut. Om det finns någon i det enskilda hemmet som vistas där efter beslut av en annan kommun, ska nämnden informera och samråda även med den kommunen.
6 b §7
Socialnämnden ska i samband med beslut om placering i ett familjehem ingå avtal med dem som nämnden avser att anlita som familjehem. Nämndens och familjehemmets åtaganden som avser barnets behov av stöd och skydd under placeringen ska framgå av avtalet.
Socialnämnden ska betala ut all ersättning för samhällsvård av
6 Senaste lydelse 2012:776. 7 Senaste lydelse 2012:776.
Författningsförslag SOU 2023:66
90
barn och unga i familjehem eller enskilda hem som tagit emot barn eller unga enligt 6 kap. 6 § fjärde stycket direkt till det familjehem eller det hem som vårdar dem.
6 c §8
Socialnämnden ska tillhanda-
hålla den utbildning som behövs för dem som nämnden avser att anlita för vård av barn i familjehem eller jourhem.
Socialnämnden ska ge familje-
hem för barn och unga i samhällsvård utbildning, handledning, stöd och annan hjälp som är anpassat till deras uppdrag. Sådana insatser ska ges särskilt intensivt under det första året av varje placering.
Stöd ska finnas tillgängligt dagtid under vardagar, samt under kvällar och helger.
Insatser enligt första stycket ska under hela vårdtiden vara mer kvalificerade och ges särskilt intensivt till förstärkta familjehem och jourhem.
Insatserna ska också vid behov ges till enskilda hem som tar emot barn eller unga enligt 6 kap. 6 § fjärde stycket.
6 d §
Tillstånd att vara familjehem i en eller flera familjehemskategorier ges av socialnämnden om hemmet har förutsättningar för att medverka till socialnämndens ansvar för att ge god vård till barn och unga i samhällsvård. För att få tillstånd krävs också att den sökande genomgått en av socialnämnden anvisad familjehemsutbildning.
8 Senaste lydelse 2012:776.
SOU 2023:66 Författningsförslag
91
Ett tillstånd i kategorin nätverkshem upphör att gälla när det inte längre finns någon placering i hemmet. Tillstånd att vara familjehem i övriga kategorier gäller tills vidare, men upphör att gälla efter tre år om ingen placerats i hemmet eller tre år efter det att den senaste placeringen i hemmet har upphört.
6 e §
Tillstånd att vara familjehem ges av socialnämnden i den kommun som avser att placera barn eller unga under 21 år i det enskilda hemmet. I annat fall ges tillstånd av socialnämnden i samma kommun som enligt 2 a kap. ansvarar för att tillgodose behov av stöd och hjälp till den som avser att bli familjehem.
Socialnämnden i den kommun som beslutat om tillstånd beslutar även om familjehemmet ska beviljas tillstånd för ytterligare familjehemskategorier.
6 f §
Familjehem ska underrätta socialnämnden om deras förutsättningar för att utföra uppdrag som familjehem ändras väsentligt.
6 g §
Inspektionen för vård och omsorg ska återkalla tillstånd att vara familjehem om förutsättningarna för tillståndet inte längre finns.
Författningsförslag SOU 2023:66
92
6 h §
För barn och unga i samhällsvård ska socialnämnden pröva behov av fortsatt sådan vård inför att ett barn fyller 18 år. Vid prövningen ska en sammantagen bedömning av barnets egen inställning till fortsatt vård och förmåga att leva ett självständigt liv vara avgörande.
6 i §
Barn och unga under 21 år får vårdas i jourhem i högst sex månader efter det att vården inletts om det inte finns särskilda skäl för annat.
6 j §
Fler än tre barn eller unga under 21 år får inte vårdas samtidigt i samma familjehem om det inte finns särskilda skäl för det.
7 §9
Socialnämnden ska i fråga om de barn som vårdas i ett familjehem, jourhem, annat enskilt hem, stödboende eller hem för vård eller boende
1. medverka till att de får god
vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden,
2. verka för att de får lämplig
utbildning,
3. verka för att de får den hälso-
och sjukvård som de behöver,
Socialnämndens ansvar för att barn och unga i samhällsvård och de barn som vårdas i annat enskilt hem får god vård innefattar
1. att vården utförs med om-
tanke under gynnsamma uppväxtförhållanden,
2. att ge barnet eller den unge
råd, stöd och hjälp utöver det som ges genom placeringen,
3. att också så långt möjligt till-
godose barnets eller den unges be-
9 Senaste lydelse 2015:982.
SOU 2023:66 Författningsförslag
93
4. lämna vårdnadshavarna och
föräldrarna råd, stöd och annan hjälp som de behöver.
hov av stöd i kontakt och umgänge med föräldrar, syskon och andra närstående,
4. att verka för att barnet eller
den unge får utbildning och ansvara för att de ges det stöd till utbildning som de behöver, och
5. att verka för att barnet eller den unge får den hälso- och sjukvård samt tandvård som de behöver.
7 a §10
Socialnämnden ska i fråga om de barn som vårdas i ett familjehem, jourhem, stödboende eller hem för vård eller boende lämna dem som vårdar sådana barn råd, stöd och annan hjälp som de behöver.
Barn och unga i samhällsvård ska få en särskilt utsedd barn- och ungdomshandläggare. Barn och ungdomshandläggaren ska ansvara för att barnet eller den unge ges möjlighet att vara delaktig i utformandet av vården och får information om sina rättigheter, samt för att noga följa vården.
7 b §11
Socialnämnden ska noga följa vården av de barn och unga som
vårdas i ett familjehem, jourhem, stödboende eller hem för vård eller boende främst genom
1. regelbundna personliga besök i det hem där barnet eller den unge vistas,
2. enskilda samtal med barnet eller den unge,
3. samtal med den eller dem som tagit emot barnet eller den unge i sitt hem, och
4. samtal med vårdnadshavarna.
Socialnämnden ska noga följa vården av barn och unga i sam-
hällsvård i syfte att bedöma om barnets eller den unges behov av vård tillgodoses. Socialnämnden ska då särskilt uppmärksamma bar-
nets eller den unges hälsa, utbild-
ning, utveckling, beteende, sociala relationer samt eventuell utsatthet för våld.
10 Senaste lydelse 2015:982 11 Senaste lydelse 2015:982.
Författningsförslag SOU 2023:66
94
Socialnämnden ska särskilt uppmärksamma barnets eller den unges hälsa, utveckling, sociala
beteende, skolgång samt relatio-
ner till anhöriga och andra när-
stående.
7 c §12
När vård ges i ett familjehem,
stödboende eller hem för vård eller boende, ska det finnas en av socialnämnden särskilt utsedd socialsekreterare som ansvarar för kontakterna med barnet eller den unge.
När socialnämnden noga följer
vården ska barnet eller den unge erbjudas personlig kontakt i den omfattning som är lämplig med hänsyn till barnets eller den unges behov och önskemål, men minst en gång per månad under första året av varje placering.
Socialsekreteraren ska besöka barnet eller den unge regelbundet i den omfattning som är lämplig utifrån barnets eller den unges behov och önskemål.
Nämnden ska noga följa vården genom att besöka barnet eller den unge i det hem eller boende där vården utförs och erbjuda enskilda samtal med barnet eller den unge i den omfattning som är lämplig med hänsyn till barnets eller den unges behov och önskemål men minst en gång var sjätte månad.
Nämnden ska också noga följa vården genom samtal med vårdnadshavarna och den eller dem som utför vården.
Vid behov ska information hämtas in från skolan, tandvården och hälso- och sjukvården när nämnden noga följer vården.
7 d §
Socialnämnden ska i fråga om barn i samhällsvård lämna vårdnadshavarna och föräldrarna råd,
12 Senaste lydelse 2015:982.
SOU 2023:66 Författningsförslag
95
stöd och annan hjälp som de behöver, främst för att främja kontakten och umgänget med barnet.
När samhällsvård av ett barn inleds för första gången ska socialnämnden i minst två år verka för att vårdnadshavarna får stöd utifrån de skäl som föranledde vården.
8 §13
Vårdas ett barn med stöd av denna lag i ett annat hem än det egna, ska socialnämnden minst
en gång var sjätte månad överväga om vården fortfarande be-
hövs och hur vården bör inriktas och utformas.
För barn och unga i samhällsvård och barn som vårdas i annat enskilt hem med stöd av denna lag, ska socialnämnden minst en
gång var sjätte månad överväga
1. om behovet av vård har förändrats, och
2. om barnets eller den unges behov av vård och stöd tillgodoses. Vid övervägandet ska nämnden beakta barnets eller den unges inställning till vården.
Vid det första övervägandet efter att vård har inletts ska nämnden följa upp om en hälsoundersökning enligt lagen ( 2017:209 ) med särskilda bestämmelser om åtgärder som avser hälsa för barn och unga i samhällsvård har erbjudits samt om en bedömning enligt 3 kap. 12 k § skollagen (2010:800) har utförts.
Vården ska upphöra när den inte längre behövs eller när samtycke till den inte längre finns.
13 Senaste lydelse 2022:665.
Författningsförslag SOU 2023:66
96
8 c §
Inför att samhällsvård av barn och unga upphör ska socialnämnden informera den enskilde om rätten till insatser enligt 4 kap. 1 d §.
8 d §
När samhällsvård upphör ska socialnämnden erbjuda barn och vårdnadshavare råd och stöd för det särskilda behov som uppstår när barnet återförenas med den eller dem som har vårdnaden om barnet.
10 kap.
4 §14
Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får ges endast åt en särskild avdelning som består av ledamöter eller ersättare i nämnden i ärenden som är en uppgift för nämnden enligt 6 kap. 6, 8–8 b och 11 a–13 §§ denna lag, 4, 6 och 6 a §§, 11 § första och andra styckena, 13, 13 b och 13 c §§, 14 § tredje stycket, 21, 22, 24, 26, 27, 31 b, 31 d, 31 i, 32 a, 32 b och 43 §§ lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga samt 11 och 13 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.
Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får ges endast åt en särskild avdelning som består av ledamöter eller ersättare i nämnden i ärenden som är en uppgift för nämnden enligt 6 kap. 6, 6 d, 8–8 b och 11 a–13 §§ denna lag, 4, 6 och 6 a §§, 11 § första och andra styckena, 11 a §, 13, 13 b och 13 c §§, 14 § tredje stycket, 21, 22, 24, 26, 27, 31 b, 31 d, 31 i, 32 a, 32 b och 43 §§ lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga samt 11 och 13 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.
Första stycket gäller även i ärenden enligt 6 kap. 14 § om samtycke vägras och beslut enligt 9 kap. 3 § om att föra talan om återkrav enligt 9 kap. 1 §.
14 Senaste lydelse 2022:665.
SOU 2023:66 Författningsförslag
97
11 kap.
1 b §
När en anmälan om intresse för att vara familjehem har kommit in till socialnämnden ska beslut om att inleda eller inte inleda utredning om tillstånd fattas skyndsamt. Ett sådant beslut behöver inte fattas om en sådan utredning redan pågår. Nämnden ska alltid inleda utredning om någon har anmält intresse för att få tillstånd till att bli nätverkshem.
En utredning enligt första stycket ska vara slutförd senast inom sex månader.
3 §15
När någon behöver vårdas i ett hem för vård eller boende, stödboende eller familjehem ska en plan upprättas för den vård som socialnämnden avser att anordna (vårdplan).
När någon behöver vårdas i ett hem för vård eller boende, stödboende, familjehem eller i annat
enskilt hem, ska en plan upprättas
för den vård som socialnämnden avser att anordna (vårdplan).
Vårdplanen ska vid denna tidpunkt, om det inte möter särskilda hinder, särskilt avse barnets långsiktiga boende. Därefter ska vårdplanen revideras vid behov.
En vårdplan som gäller ett barn ska revideras senast när barnet har varit placerat i två år.
För barn och unga som vårdas
i ett hem för vård eller boende, stödboende eller familjehem ska
en plan upprättas över hur vården ska genomföras (genomförandeplan).
För barn och unga i samhälls-
vård ska en plan upprättas över
hur vården ska genomföras (genomförandeplan).
Vård- och genomförandeplanen ska även uppta åtgärder och insatser som andra huvudmän har ansvar för.
15 Senaste lydelse 2020:1260.
Författningsförslag SOU 2023:66
98
3 a §16
Socialnämnden ska, om det inte
är obehövligt, underrätta regionen om att ett barn eller en ung
person i åldern 18–20 år, i anslutning till att vård utanför det egna hemmet inleds, ska erbjudas
en sådan hälsoundersökning som avses i lagen (2017:209) om hälso-
undersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet.
För barn och unga i samhällsvård ska socialnämnden, om det
inte är uppenbart obehövligt, i
anslutning till att vård inleds under-
rätta regionen om att barnet eller
den unge ska erbjudas en sådan
hälsoundersökning som avses i lagen (2017:209) med särskilda
bestämmelser om åtgärder som avser hälsa för barn och unga i samhällsvård.
3 b §
För barn i samhällsvård ska socialnämnden snarast men senast inom en vecka från det att vården inletts, underrätta ansvarig nämnd som fullgör uppgifter enligt skollagen (2010:800) om att en elev som omfattas av skolplikt enligt 7 kap. skollagen har behov av utbildningsplats. Underrättelse behöver inte ske om sådan är uppenbart obehövlig.
Socialnämnden ska också, om det inte är uppenbart obehövligt, underrätta rektor om behov av bedömning enligt 3 kap. 12 k § skollagen .
12 kap.
11 §
Om en socialnämnd får kännedom om något som skulle kunna föranleda återkallelse av ett tillstånd att vara familjehem, stödboende eller hem för vård eller bo-
16 Senaste lydelse 2019:909.
SOU 2023:66 Författningsförslag
99
ende ska nämnden genast anmäla det till Inspektionen för vård och omsorg.
13 kap.
12 §
Inspektionen för vård och omsorg ska genast underrätta socialnämnden i de kommuner som har uppdrag i det familjehem som berörs av beslut om återkallelse samt beslut om att inleda utredning om återkallelse av tillstånd enligt 6 kap. 6 g §.
16 kap.
3 §17
Socialnämndens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, om nämnden har meddelat beslut i fråga om
– ansökan enligt 2 a kap. 8 §, – bistånd enligt 4 kap. 1 §, – vägran eller nedsättning av fortsatt försörjningsstöd enligt 4 kap. 5 §,
– förbud eller begränsning enligt 5 kap. 2 §,
– vistelse enligt 6 kap. 5 §,
– medgivande enligt 6 kap. 6 §,
– tillstånd enligt 6 d §,
– medgivande enligt 6 kap. 12 §, – återkallelse av medgivande enligt 6 kap. 13 §, – samtycke enligt 6 kap. 14 §, eller – avgifter eller förbehållsbelopp enligt 8 kap. 4–9 §§. Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. En förvaltningsrätt eller kammarrätt får dock förordna att dess beslut ska verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.
På begäran av sökanden får verkställandet av beslut om bistånd enligt 4 kap. 1 § senareläggas om verkställandet sker inom ett valfrihetssystem enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem.
17 Senaste lydelse 2015:970.
Författningsförslag SOU 2023:66
100
4 §18
Inspektionen för vård och omsorgs beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol i ärenden om
1. tillstånd enligt 7 kap. 1 §,
2. omhändertagande av personakt enligt 7 kap. 5 §,
3. föreläggande enligt 13 kap. 5 och 8 §§,
4. återkallelse av tillstånd och förbud enligt 13 kap. 9–11 §§, samt
4. återkallelse av tillstånd enligt
6 kap. 6 g §, återkallelse av tillstånd
och förbud enligt 13 kap. 9–11 §§, samt
5. överflyttning av ärende enligt 2 a kap. 11 §. I fråga om överklagande av Inspektionen för vård och omsorgs beslut enligt 7 kap. 4 § gäller i tillämpliga delar 6 kap.7–11 §§offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Andra beslut av Inspektionen för vård och omsorg enligt denna lag får inte överklagas.
Beslut av Socialstyrelsen enligt 16 kap. 6 § andra stycket får inte överklagas.
Beslut av Inspektionen för vård och omsorg och domstol i fråga som avses i första stycket 2, 3 och 4 gäller omedelbart.
1. Denna lag träder i kraft den 1 november 2025.
2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för ärenden och mål om tillsyn som har inletts före ikraftträdandet.
3. Den som har tillsvidareanställning som föreståndare för stödboende eller hem för vård eller boende behöver uppfylla kraven i 3 kap. 3 e § senast den 1 november 2027.
4. De barn och unga under 21 år som vid ikraftträdandet får vård i ett familjehem får utan hinder av bestämmelserna i 6 kap. 6 § vårdas i det familjehemmet även om beslut om tillstånd inte finns.
5. Familjehem och jourhem som är utredda av socialnämnd och som har pågående placeringar av barn och unga under 21 år den 1 november 2025 ska ges tillstånd utan förnyad familjehemsutredning av socialnämnden i den kommun som har den tidigast påbörjade pågående placeringen i hemmet.
18 Senaste lydelse 2013:1146.
SOU 2023:66 Författningsförslag
101
1.6 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
dels att 26 kap. 15 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas nya paragrafer, 26 kap. 1 b och 9 e §§, och
att det närmast före 26 kap. 1 b § ska införas en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
26 kap.
Nationellt familjehemsregister
1 b §
Sekretess gäller i verksamhet som avser förande av eller uttag ur register enligt lagen ( 0000:000 ) om register över familjehem för barn och unga för uppgift som avser en enskilds personliga förhållanden och som kan hänföras till den enskilde.
För uppgifter som används för ändamålen i 7 § 5 lagen om register över familjehem för barn och unga gäller dock sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men.
9 e §
Sekretess enligt 1 b § hindrar inte att uppgift lämnas ut i den utsträckning som framgår av lagen ( 0000:000 ) om register över familjehem för barn och unga.
Författningsförslag SOU 2023:66
102
15 §1
Den tystnadsplikt som följer av 1 a, 5, 13 och 14 a §§ inskränker rätten enligt 1 kap.1 och 7 §§tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 10 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter.
Den tystnadsplikt som följer av 1 a, 1 b, 5, 13 och 14 a §§ inskränker rätten enligt 1 kap.1 och 7 §§tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 10 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter.
Den tystnadsplikt som följer av 1, 3, 4, 6 och 10 a §§ inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift om annat än verkställigheten av beslut om omhändertagande, beslut om vård utan samtycke eller beslut om sluten ungdomsvård.
Denna lag träder i kraft den 1 september 2026.
1 Senaste lydelse 2022:916.
SOU 2023:66 Författningsförslag
103
1.7 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 16 § socialförsäkringsbalken ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
16 §1
Med familjehemsförälder avses i denna balk den som har tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av barnets föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om barnet.
Med familjehemsförälder avses i denna balk den som har tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av barnets föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om barnet samt den
som i annat fall tagit emot ett barn i sitt hem på uppdrag av socialnämnden.
Denna lag träder i kraft den 1 november 2025.
1 Senaste lydelse 2010:110.
Författningsförslag SOU 2023:66
104
1.8 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)
Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800)
dels att 3 kap. 4 a § och 29 kap. 13 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas nya paragrafer, 2 kap. 27 a §, 3 kap. 12 k §, och
närmast före 3 kap. 12 k § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
27 a §
Utöver vad som anges i 27 § ska hälsobesök erbjudas vid behov i samband med att vård av barn och unga under 21 år inleds med stöd av lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller när vård inleds utanför det egna hemmet med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) .
3 kap.
4 a §1
Ansvarig förskollärare eller lärare ska samråda med personal med specialpedagogisk kompetens vid
1. en särskild bedömning enligt 4 §,
2. planering av stöd som anges i 5 § när det i förskoleklassen eller lågstadiet upptäcks att sådant stöd behöver ges i svenska, svenska som andraspråk eller matematik,
och
3. uppföljning enligt 4 b §.
2. planering av stöd som anges i 5 § när det i förskoleklassen eller lågstadiet upptäcks att sådant stöd behöver ges i svenska, svenska som andraspråk eller matematik,
3. uppföljning enligt 4 b §, och
4. en särskild kunskapsbedömning enligt 12 k §.
Sådant samråd behöver inte genomföras om den ansvariga förskolläraren eller läraren har specialpedagogisk kompetens.
1 Senaste lydelse 2018:1098.
SOU 2023:66 Författningsförslag
105
Barn och unga i samhällsvård
12 k §
Det ska göras en särskild kunskapsbedömning i samband med att vård av barn och unga under 21 år inleds med stöd av lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller när vård inleds utanför det egna hemmet med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) . En sådan bedömning ska också göras för dessa barn och unga i samband med att skolplikten inträder och vid byte av skolenhet. Detta gäller elever i samtliga skolformer. Bedömningen ska dokumenteras.
Om det efter en sådan bedömning kan befaras att eleven inte kommer att uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas, ska det skyndsamt planeras sådant stöd som anges i 5 § eller göras en anmälan till rektorn enligt 7 §.
Det behöver inte göras någon särskild bedömning om förutsättningarna i 5 eller 7 § redan är uppfyllda. Det ska i så fall skyndsamt planeras sådant stöd som anges i 5 § eller göras en anmälan till rektorn enligt 7 §.
Författningsförslag SOU 2023:66
106
29 kap.
13 §2
Huvudmannen för verksamhet som avses i denna lag och den som är anställd i sådan verksamhet, ska på socialnämndens initiativ i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. I fråga om utlämnande av uppgifter gäller de begränsningar som följer av 14 § och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453).
Huvudmannen för verksamhet som avses i denna lag och den som är anställd i sådan verksamhet ska lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för att genomföra eller följa upp vård av barn och unga under 21 år som vårdas med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller som vårdas utanför det egna hemmet med stöd av socialtjänstlagen (2001:453).
1. Denna lag träder i kraft den 1 november 2025.
2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för ärenden och mål om tillsyn som har inletts före ikraftträdandet.
2 Senaste lydelse 2010:800.
SOU 2023:66 Författningsförslag
107
1.9 Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30)
Härigenom föreskrivs i fråga om hälso- och sjukvårdslagen (2017:30)
dels att 8 kap. 10 § och 16 kap. 3 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas nya paragrafer, 5 kap. 8 a §, 7 kap. 10 §,
8 kap. 4 a § och 16 kap. 5 §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
8 a §
De som är verksamma inom myndighet eller yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet och fullgör uppgifter som berör barn och unga inom hälso- och sjukvården ska lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för att genomföra eller följa upp vård av barn eller unga under 21 år som vårdas med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller som vårdas utanför det egna hemmet med stöd av socialtjänstlagen (2001:453).
7 kap.
10 §
Regionen ska avsätta de läkarresurser som behövs för att erbjuda hälso- och sjukvård enligt 6 § lagen ( 2017:209 ) med särskilda bestämmelser om åtgärder som avser hälsa för barn och unga i samhällsvård. Sådana läkarresurser ska tillhandahållas i de särskilda ungdomshemmen.
Författningsförslag SOU 2023:66
108
Resurserna bör omfatta läkare med specialistkompetens inom barn- och ungdomspsykiatri eller i allmän psykiatri och läkare med kompetens avseende skadligt bruk och beroende.
8 kap.
4 a §
Regionen ska utöver det som anges i 3 och 4 §§ erbjuda hälso- och sjukvård åt barn och unga under 21 år som vistas inom regionen, som vårdas med stöd av lagen ( 1990:52 ) om särskilda bestämmelser om vård av unga, eller som vårdas utanför det egna hemmet med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) och som omfattas av en annan regions ansvar för hälso- och sjukvård.
Den region där barnet eller den unge är bosatt svarar för kostnaderna för vård som patienten ges med stöd av första stycket.
10 §1
Särskilda bestämmelser om hälso- och sjukvård finns i lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. och lagen (2013:407) om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd.
Särskilda bestämmelser om hälso- och sjukvård finns i lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl., lagen (2013:407) om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd och i lagen (2017:209)
med särskilda bestämmelser om åtgärder som avser hälsa för barn och unga i samhällsvård.
1 Senaste lydelse 2017:30.
SOU 2023:66 Författningsförslag
109
16 kap.
3 §2
Regionen ska ingå en överenskommelse med kommunen om ett samarbete i fråga om
1. personer med psykisk funktionsnedsättning,
2. personer som missbrukar alkohol, narkotika, andra beroendeframkallande medel, läkemedel, dopningsmedel eller spel om pengar, och
3. barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet.
3. barn och unga som vårdas
med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller utanför det egna hem-
met med stöd av socialtjänstlagen
( 2001:453 ).
Om det är möjligt bör organisationer som företräder dessa personer eller deras närstående ges möjlighet att lämna synpunkter på innehållet i överenskommelsen.
5 §
En plan i enlighet med bestämmelserna i 4 § ska upprättas för den som vårdas vid särskilda ungdomshem med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) eller med stöd av lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga om Statens institutionsstyrelse bedömer att den behövs för att barnet eller den unge ska få sina behov tillgodosedda och den enskilde samtycker till det. Regionen ska då upprätta planen tillsammans med kommunen och Statens institutionsstyrelse.
1. Denna lag träder i kraft den 1 november 2025.
2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för ärenden och mål om tillsyn som har inletts före ikraftträdandet.
2 Senaste lydelse 2019:973.
Författningsförslag SOU 2023:66
110
3. Läkarresurser ska tillhandahållas i de särskilda ungdomshemmen senast den 1 november 2026.
SOU 2023:66 Författningsförslag
111
1.10 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2017:209 ) om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2017:209) om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet
dels att nuvarande 2 § ska betecknas 9 §,
dels att rubriken till lagen samt 1 och 2 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas nya paragrafer, 3, 4, 5, 6, 7, 8, och 10 §§ av
följande lydelse, och närmast före 1, 4, 6 och 9 §§ rubriker av följande lydelse.
Lag med särskilda bestämmelser om åtgärder som avser hälsa för barn och unga i samhällsvård
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Inledande bestämmelser
1 §1
Regionen ska, utöver vad som
följer av hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och tandvårdslagen (1985:125), på initiativ av
socialnämnden erbjuda en hälsoundersökning i anslutning till att vård utanför det egna hemmet av ett barn eller en ung person i åldern 18–20 år inleds.
I denna lag finns bestämmelser om hälsoundersökning och hälso- och sjukvård utöver vad som föl-
jer av hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och tandvårdslagen (1985:125) för barn och unga under
21 år som vårdas med stöd av lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller som vårdas utanför det egna hemmet med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) .
2 §2
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
De föreskrifter som gäller för sådan vård som ges med stöd av hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och
1 Senaste lydelse 2019:975. 2 Senaste lydelse 2017:209.
Författningsförslag SOU 2023:66
112
meddela ytterligare föreskrifter om hälsoundersökningar.
tandvårdslagen (1985:125) ska tilllämpas även för vård som ges enligt denna lag, om inte något annat föreskrivs.
3 §
Med region avses i denna lag även en kommun som inte ingår i en region.
Hälsoundersökning
4 §
Den region där barnet eller den unge vistas ska, utöver vad som följer av hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och tandvårdslagen (1985:125) , på initiativ av socialnämnden eller Statens institutionsstyrelse, erbjuda en hälsoundersökning i anslutning till att vård enligt 1 § inleds.
Läkare respektive tandläkare ska ansvara för hälsoundersökningen.
5 §
Statens institutionsstyrelse ska underrätta regionen om behov av hälsoundersökning enligt 4 § för barn och unga som vårdas vid särskilda ungdomshem om socialnämnden inte har underrättat regionen. Statens institutionsstyrelse ska informera socialnämnden när sådan underrättelse lämnas.
SOU 2023:66 Författningsförslag
113
Viss hälso- och sjukvård som tillhandahålls i särskilda ungdomshem
6 §
Barn och unga som vårdas vid särskilda ungdomshem enligt 12 § lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga ska erbjudas viss hälso- och sjukvård i de särskilda ungdomshemmen. Denna hälso- och sjukvård ska omfatta
1. hälsofrämjande och förebyggande åtgärder,
2. bedömning av psykiskt och fysiskt hälsotillstånd, och
3. ordination och hantering av läkemedel.
Åtgärderna i första stycket får inte kräva andra kontakter med hälso- och sjukvården, men bör identifiera behovet av sådana kontakter och bidra till att sådana kontakter kommer till stånd.
7 §
För hälso- och sjukvård som avses i 6 § ansvarar Statens institutionsstyrelse för att erbjuda den hälso- och sjukvård som ges av sjuksköterska och psykolog. Regionen ansvarar för att erbjuda hälso- och sjukvård i övrigt enligt bestämmelser i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) .
Bestämmelser om regionens ansvar att tillhandahålla läkare i sär-
Författningsförslag SOU 2023:66
114
skilda ungdomshem finns i 7 kap. 10 § hälso- och sjukvårdslagen.
8 §
Regionen och Statens institutionsstyrelse ska ingå överenskommelser om samarbete i fråga om hälso- och sjukvård och tandvård för barn och unga som är inskrivna vid särskilda ungdomshem.
Övriga bestämmelser
10 §
Regeringen får meddela föreskrifter om vårdavgifter enligt denna lag.
1. Denna lag träder i kraft den 1 november 2025.
2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för ärenden och mål om tillsyn som har inletts före ikraftträdandet.
SOU 2023:66 Författningsförslag
115
1.11 Förslag till förordning ( 0000:000 ) om register över familjehem för barn och unga
Härigenom föreskrivs följande.
Tillämpningsområde
1 § Denna förordning tillämpas vid personuppgiftsbehandling som regleras av lagen (0000:000) om register över familjehem för barn och unga.
Förordningen är meddelad med stöd av 12 § lagen (0000:000) om register över familjehem för barn och unga i fråga om 3 § och i övrigt med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.
Innehåll i register över familjehem
2 § Registret som förs med stöd av lagen om register över familjehem för barn och unga ska innehålla sådana uppgifter om familjehem som har erhållit tillstånd av nämnden i kategorierna 6 kap. 1 a § 2–4 socialtjänstlagen (2001:453) som framgår av 4 § och av bilagan till denna förordning.
Inspektionen för vård och omsorg får meddela närmare föreskrifter om innehållet i registret.
Uppgiftslämnande
3 § Socialnämnden ska lämna sådana uppgifter till Inspektionen för vård och omsorg som anges i bilagan till denna förordning.
Socialnämnden ska löpande lämna uppgifter enligt första stycket och utöver det senast den 31 januari varje år kontrollera att de uppgifter som finns i registret är aktuella och vid behov lämna aktuella uppgifter till Inspektionen för vård och omsorg.
Inspektionen för vård och omsorg får meddela ytterligare föreskrifter om socialnämndens inlämning av uppgifter till registret.
Författningsförslag SOU 2023:66
116
Uppgifter om återkallade beslut
4 § För beslut om återkallelse av tillstånd som gallras enligt 22 §
lagen (0000:000) om register över familjehem för barn och unga ska uppgifter om namn, personnummer och kommun finnas i registret.
Denna förordning träder i kraft den 1 september 2026.
Bilaga
Uppgifter om familjehemsföräldrar
– Personnummer – Namn – E-postadress – Postadress – Telefonnummer – Utbildning – Arbete – Tillstånd enligt kategori 6 kap. 1 a § socialtjänstlagen (2001:453) – Beslutande myndighet enligt 6 kap. 6 § socialtjänstlagen – Datum för beslut enligt 6 kap. 6 § socialtjänstlagen – Uppgift om familjehemmet är villigt att ta emot förfrågningar om att ta emot fler barn eller unga under 21 år i familjehemsvård
– Kommuner som familjehemmet är öppen för att ta emot placeringar från
– Åldersintervall som familjehemmet är öppet att ta emot placeringar för
– Fritidsintressen – Datum för familjehemmets första familjehemsuppdrag.
Uppgifter om bostaden
– Bostadens belägenhet i tätort eller landsbygd – Bostadstyp – Förekomst av eget rum till barnet eller den unge – Förekomst av djur i hemmet, antal, art.
SOU 2023:66 Författningsförslag
117
Uppgifter om personer i hemmet
– Antal barn och unga under 21 år i hemmet utifrån uppdrag från socialnämnden
– Antal barn och unga under 21 år i hemmet utan uppdrag från socialnämnden
– Ålder på barn och unga under 21 år i hemmet – Kön för barn och unga under 21 år i hemmet.
Övrigt
– Beslut om återkallelse av tillstånd – Beslut om inledd utredning av återkallelse av tillstånd.
Författningsförslag SOU 2023:66
118
1.12 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1993:1090 ) om stöd och service till vissa funktionshindrade
Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §1
Med familjehem avses i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade det-
samma som i 3 kap. 2 § socialtjänstförordningen (2001:937) .
Med familjehem avses i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade ett
enskilt hem som på uppdrag av socialnämnden tar emot barn för stadigvarande vård och fostran eller vuxna för vård och omvårdnad och vars verksamhet inte bedrivs yrkesmässigt.
Denna förordning träder i kraft den 1 november 2025.
1 Senaste lydelse 2001:938.
SOU 2023:66 Författningsförslag
119
1.13 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1999:1134 ) om belastningsregister
Härigenom föreskrivs att 11 § förordningen (1999:1134) om belastningsregister ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
11 §1
Uppgifter ur belastningsregistret om brott som lett till någon annan påföljd än penningböter ska lämnas ut om det begärs av
1. Justitiekanslern, i fråga om den som ansöker om ersättning enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder,
2. Högskolans avskiljandenämnd, i fråga om den som nämnden vid prövning enligt högskolelagen (1992:1434) överväger att avskilja från utbildningen,
3. Arbetsförmedlingen, för utredning i ärenden om kallelse till ny tjänstgöring av vapenfri tjänst, i fråga om den som ärendet gäller,
4. Riksbanken, i fråga om den som banken avser att anställa som bevaknings- eller transportpersonal,
5. en statlig eller kommunal myndighet som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som uppdragstagare,
6. Spelinspektionen, i fråga om den som omfattas av myndighetens prövning vid licens- och tillståndsgivning enligt spellagen (2018:1138),
7. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap eller en kommun, i fråga om den som myndigheten eller kommunen lämplighetsprövar enligt 19 § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor,
8. en socialnämnd, i ärenden om
a) utseende av kontaktperson eller kontaktfamilj enligt 3 kap. 6 b § socialtjänstlagen (2001:453) för en person som inte har fyllt 21 år,
b) vårdnad om barn, barns boende, umgänge med barn, med-
b) vårdnad om barn, barns boende, umgänge med barn, med-
1 Senaste lydelse 2022:1677.
Författningsförslag SOU 2023:66
120
givande att ta emot barn m.m. enligt 5 kap. 2 §, 6 kap.6, 6 a och 8–10 §§socialtjänstlagen,
c) adoption enligt 6 kap.12–16 §§socialtjänstlagen,
d) åtgärder enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, eller
e) utseende av särskild handläggare enligt 9 § lagen (2020:616) om verkställighet av ungdomsövervakning,
9. Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning
a) enligt luftfartslagen (2010:500) och luftfartsförordningen (2010:770) överväger att ge certifikat eller tillstånd, eller
b) enligt 4 § lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg, 2 kap. 2 § järnvägsmarknadslagen (2022:365), 3 kap.3 och 7 §§järnvägssäkerhetslagen (2022:367) eller 4 kap.2 och 5 §§ lagen (2022:368) om nationella järnvägssystem överväger att ge tillstånd,
10. en kommunal myndighet, i ärenden om serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622) och i ärenden om tillstånd för försäljning av tobaksvaror enligt lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter, i fråga om den som ärendet gäller,
11. Läkemedelsverket, i fråga om den som myndigheten överväger att ge tillstånd enligt 2 kap. 1 § lagen (2009:366) om handel med läkemedel eller lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, 12. Kronofogdemyndigheten, för utredning i ärenden enligt skuldsaneringslagen (2016:675) eller lagen (2016:676) om skuldsanering för företagare, i fråga om den som ärendet gäller, 13. Brottsoffermyndigheten, för utredning i ärenden enligt brottsskadelagen (2014:322), 14. en överförmyndare eller överförmyndarnämnd, i ärenden där en lämplighetsprövning ska göras, i fråga om
a) den som överförmyndaren eller nämnden avser att utse eller avser att föreslå att rätten utser till förmyndare, god man eller förvaltare, eller
b) den som är förmyndare, god man eller förvaltare, 15. Inspektionen för strategiska produkter i tillståndsärenden enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 258/2012 av den 14 mars 2012 om genomförande av artikel 10 i FN:s protokoll om olaglig tillverkning av och handel med eldvapen, delar till eld-
SOU 2023:66 Författningsförslag
121
vapen och ammunition, bifogat till Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (FN:s protokoll om skjutvapen), och om införande av exporttillstånd, import- och transiteringsåtgärder för skjutvapen, delar till skjutvapen och ammunition, i fråga om den som prövningen gäller,
16. Rättsmedicinalverket, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som uppdragstagare i den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten, och 17. Socialstyrelsen, om uppgifterna behövs i utredning enligt lagen (2007:606) om utredningar för att förebygga vissa skador och dödsfall. Sådana uppgifter som avses i 3 § 3–5 lagen (1998:620) om belastningsregister får inte lämnas till en myndighet som har rätt att få uppgifter enligt denna paragraf. En socialnämnd och Socialstyrelsen har dock rätt till uppgift om åklagares beslut om åtalsunderlåtelse, straffvarning, kontaktförbud och förbud enligt 3 kap. 5 § lagen (2015:642) om europeisk skyddsorder.
Denna förordning träder i kraft den 1 november 2025.
Författningsförslag SOU 2023:66
122
1.14 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1999:1135 ) om misstankeregister
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §1
Uppgift om misstanke om brott för vilket åtal har väckts, ska lämnas om det begärs av
1. Justitiekanslern, i fråga om den som ansöker om ersättning enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder,
2. Kriminalvården, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som
a) övervakare,
b) förtroendeman enligt lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. eller fängelseförordningen (2010:2010),
c) personutredare enligt lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m.,
d) biträde enligt 6 § andra stycket lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll eller 33 § fängelseförordningen,
e) kontrollör enligt 3 kap. 4 § förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder, eller
3. Kriminalvården, när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt fängelselagen (2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll, lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m. eller lagen om verkställighet av ungdomsövervakning,
4. en övervakningsnämnd eller Kriminalvården, i ärenden om övervakning, i fråga om den som ärendet gäller,
5. Riksbanken, i fråga om den som banken avser att anställa som bevaknings- eller transportpersonal,
1 Senaste lydelse 2022:1738.
SOU 2023:66 Författningsförslag
123
6. en statlig eller kommunal myndighet som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som uppdragstagare,
7. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap eller en kommun, i fråga om den som myndigheten eller kommunen lämplighetsprövar enligt 19 § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor,
8. en socialnämnd, i ärenden om
a) att utse kontaktperson eller kontaktfamilj enligt 3 kap. 6 b § socialtjänstlagen (2001:453) för en person som inte har fyllt 21 år,
b) vårdnad om barn, barns boende, umgänge med barn, medgivande att ta emot barn m.m. enligt 5 kap. 2 §, 6 kap.6, 6 a och 8–10 §§socialtjänstlagen,
b) vårdnad om barn, barns boende, umgänge med barn, medgivande att ta emot barn m.m. enligt 5 kap. 2 §, 6 kap. 5, 6, 6 a, 6 d och 8–10 §§socialtjänstlagen,
c) adoption enligt 6 kap.12–16 §§socialtjänstlagen,
d) åtgärder enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, eller
e) att utse särskild handläggare enligt 9 § lagen om verkställighet av ungdomsövervakning,
9. Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning
a) enligt luftfartslagen (2010:500) och luftfartsförordningen (2010:770) överväger att ge certifikat eller tillstånd, eller
b) enligt 4 § lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg, 2 kap. 2 § järnvägsmarknadslagen (2022:365), 3 kap.3 och 7 §§järnvägssäkerhetslagen (2022:367) eller 4 kap.2 och 5 §§ lagen (2022:368) om nationella järnvägssystem överväger att ge tillstånd,
10. Finansinspektionen, i fråga om den som myndigheten lämplighetsprövar enligt
a) lagen (2004:46) om värdepappersfonder,
b) lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse,
c) lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,
d) lagen (2010:751) om betaltjänster,
f) lagen (2011:755) om elektroniska pengar,
g) lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder,
Författningsförslag SOU 2023:66
124
h) lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter,
i) lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter,
j) lagen (2019:742) om tjänstepensionsföretag,
k) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av den 4 juli 2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister, eller
l) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 909/2014 av den 23 juli 2014 om förbättrad värdepappersavveckling i Europeiska unionen och om värdepapperscentraler samt ändring av direktiv 98/26/EG och 2014/65/EU och förordning (EU) nr 236/2012,
11. Fastighetsmäklarinspektionen, vid en redbarhets- och lämplighetsprövning av en fastighetsmäklare enligt fastighetsmäklarlagen (2021:516), 12. Kammarkollegiet, i fråga om den som myndigheten vid prövning enligt förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare avser att auktorisera, 13. Revisorsinspektionen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt revisorslagen (2001:883) överväger att auktorisera eller godkänna, 14. Skatteverket, för prövning av upplagshavare, skatteupplag och registrerade varumottagare enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi, lagen (2022:155) om tobaksskatt eller lagen (2022:156) om alkoholskatt, skattebefriade förbrukare enligt lagen om skatt på energi eller lagen om alkoholskatt samt lagerhållare enligt lagen om skatt på energi, lagen (2018:696) om skatt på vissa nikotinhaltiga produkter eller lagen om tobaksskatt, 15. Totalförsvarets plikt- och prövningsverk och Försvarsmakten, i fråga om dels totalförsvarspliktiga som skrivs in eller är inskrivna för värnplikt enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, dels de som Försvarsmakten avser att anta eller som är antagna till militär utbildning inom myndigheten, 16. Försvarsmakten, i fråga om den som myndigheten avser att anställa för tjänstgöring i internationella militära insatser, 17. Läkemedelsverket, i fråga om den som myndigheten överväger att ge tillstånd enligt 2 kap. 1 § lagen (2009:366) om handel med läkemedel eller lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, 18. Kronofogdemyndigheten, för utredning i ärenden enligt skuldsaneringslagen (2016:675) eller lagen (2016:676) om skuldsanering för företagare, i fråga om den som ärendet gäller,
SOU 2023:66 Författningsförslag
125
19. Riksgäldskontoret, i fråga om den som myndigheten överväger att betala ut ersättning till enligt lagen (1999:158) om investerarskydd, och 20. Rättsmedicinalverket, när uppgiften behövs för prövning enligt häkteslagen av om ett besök eller elektronisk kommunikation kan tillåtas eller ska kontrolleras.
Denna förordning träder i kraft den 1 november 2025.
Författningsförslag SOU 2023:66
126
1.15 Förslag till förordning om ändring i socialtjänstförordningen (2001:937)
Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstförordningen (2001:937)
dels att 3 kap. 19 a § ska upphöra att gälla,
dels att 3 kap. 1, 2, 5, 7, 11, 12, 17, och 18 §§, 5 kap. 1 b §, 7 kap.
1 §, 7 a kap. 1 § och 8 kap. 3 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas nya paragrafer, 3 kap. 2 a, 5 b–d, och 6 b §§
av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
1 §1
Med hem för vård eller boende avses ett hem inom socialtjänsten som tar emot enskilda för vård eller behandling i förening med ett boende. Om ett sådant hem drivs av ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ krävs dessutom att verksamheten bedrivs yrkesmässigt.
Med hem för vård eller boende avses ett hem inom socialtjänsten som tar emot enskilda för vård eller behandling i förening med ett boende och som för
barn även ger fostran. Om ett hem
för vård eller boende drivs av ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ krävs dessutom att verksamheten bedrivs yrkesmässigt.
Som hem för vård eller boende räknas inte sådana särskilda boendeformer som avses i 5 kap. 5 § andra och tredje styckena eller 5 kap. 7 § tredje stycket socialtjänstlagen (2001:453).
Med hem för vård eller boende avses även särskilda ungdomshem enligt 12 § lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga.
1 Senaste lydelse 2018:1935.
SOU 2023:66 Författningsförslag
127
2 §2
Med familjehem avses ett enskilt hem som på uppdrag av socialnämnden tar emot barn för
stadigvarande vård och fostran
eller vuxna för vård och omvårdnad och vars verksamhet inte bedrivs yrkesmässigt.
Med familjehem avses ett enskilt hem som på uppdrag av socialnämnden tar emot barn för vård och fostran eller vuxna för vård och omvårdnad och vars verksamhet inte bedrivs yrkesmässigt.
2 a §
Med nätverkshem avses en person eller en familj som är släkt med eller sedan tidigare har en annan relation till barnet eller den unge och som får tillstånd för att tillgodose det barnets eller den unges behov.
Med allmänt familjehem avses en person eller en familj som inte är släkt med eller sedan tidigare eller har en relation till barnet eller den unge och inte omfattas av särskilda krav på utbildning eller tidigare erfarenhet som familjehem.
Med förstärkt familjehem avses en person eller en familj som inte är släkt med eller sedan tidigare har en relation till barnet eller den unge och som har lämplig utbildning, lämplig yrkeserfarenhet eller erfarenhet som familjehem för att kunna ta emot barn eller unga med särskilda behov.
Med jourhem avses en person eller en familj som inte är släkt med eller sedan tidigare har en relation till barnet eller den unge och som har lämplig utbildning, lämplig
2 Senaste lydelse 2001:937.
Författningsförslag SOU 2023:66
128
yrkeserfarenhet, erfarenhet som familjehem eller annan särskild lämplighet för att kunna ta emot barn eller unga tillfälligt och med kort varsel.
Alla familjehem kan få ersättning för förlorad arbetsinkomst på hel- eller deltid under hela uppdraget om det behövs för vården av barnet eller den unge. Bestämmelser om vilket stöd familjehemmen ska få finns i 6 kap. 6 c § socialtjänstlagen (2001:453) .
5 §3
Vid varje hem för vård eller boende och vid varje stödboende ska det finnas en person med lämplig utbildning som förestår verksamheten. Det ska också finnas sådan personal som i övrigt behövs för en ändamålsenlig verksamhet.
Vid stödboende och hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga under 21 år får det finnas flera personer som förestår verksamheten.
5 b §
Föreståndaren vid stödboende och hem för vård eller boende som tar emot barn och unga under 21 år ska leda det dagliga arbetet, utveckla och följa upp verksamheten. Föreståndaren ska även utse en eller flera personer som ska samordna kontakter med skola, tandvård och hälso- och sjukvård.
3 Senaste lydelse 2015:995.
SOU 2023:66 Författningsförslag
129
5 c §
Som relevant examen enligt 3 kap. 3 e § socialtjänstlagen (2001:453) för en föreståndare vid stödboende och hem för vård eller boende som tar emot barn och unga under 21 år räknas examen på minst grundnivå i högskolan som innefattar socialt arbete, socialpedagogik eller beteendevetenskap.
5 d §
Personal utöver föreståndaren i stödboende och hem för vård eller boende ska ha personlig lämplighet för att utföra sina arbetsuppgifter.
Personal utöver föreståndaren som ger vård, fostran eller behandling ska ha minst en 2-årig eftergymnasial utbildning, i första hand med inriktning mot socialt arbete, socialpedagogik eller beteendevetenskap om det inte finns särskilda skäl för annat.
6 b §
Statens Institutionsstyrelse ska ansvara för tillgång till psykolog för den vård som bedrivs vid särskilda ungdomshem med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) eller med stöd av lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga.
Författningsförslag SOU 2023:66
130
7 §4
Den som vårdas i ett familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende och vars skolplikt har upphört bör vid behov ges möjlighet till kompletterande undervisning och lämplig yrkesutbildning. I varje fall bör han eller hon ges möjlighet till sådan arbetsträning eller annan grund-
läggande yrkesträning som underlättar för honom eller henne att få
anställning eller fortsatt yrkesutbildning.
Den som vårdas i ett familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende och vars skolplikt har upphört och som inte får
utbildning i gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan bör vid behov ges möjlighet till kompletterande utbildning. I annat fall bör möjlighet ges till sådan arbetsträning som ökar möjligheterna till
att få anställning eller yrkesutbildning.
11 §5
Inskrivning i ett annat hem för vård eller boende än sådant som drivs av Statens institutionsstyrelse och inskrivning i ett stödboende sker efter ansökan. Föreståndaren beslutar om inskrivning, om inte huvudmannen har bestämt annorlunda. Har huvudmannen bestämt en annan ordning för inskrivningen ska denne meddela Inspektionen för vård och omsorg vad som gäller.
Om huvudmannen vid stödboende eller hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga upp till 21 år bestämmer att en annan person än föreståndaren beslutar om inskrivning ska denne ha samma kompetens som krävs för en ordinarie föreståndare.
Vid inskrivningsbeslutet ska det särskilt kontrolleras att hemmet eller boendet är lämpligt med hänsyn till den enskildes behov, ålder, utveckling, utbildning och personliga förhållanden i övrigt.
4 Senaste lydelse 2015:995. 5 Senaste lydelse 2015:995.
SOU 2023:66 Författningsförslag
131
12 §6
Om socialnämnden ansöker om inskrivning enligt 10 eller 11 §§ skall nämnden foga sin utredning i ärendet till ansökan. Om ansökan görs av någon annan skall den som beslutar om inskrivning höra socialnämnden, om det behövs.
Om socialnämnden ansöker om inskrivning enligt 10 eller av
någon som är över 21 år enligt
11 §§ ska nämnden foga sin utredning i ärendet till ansökan. Om ansökan görs av någon annan ska den som beslutar om inskrivning höra socialnämnden, om det behövs.
Om nämnden ansöker om inskrivning av någon som är under 21 år enligt 11 § ska nämnden med beaktande av bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) , lämna uppgifter om behov, ålder, utveckling, utbildning och personliga förhållanden i övrigt som är relevanta för att vid inskrivningsbeslutet kontrollera att hemmet eller boendet är lämpligt.
17 §7
Statens institutionsstyrelse anger vilka av de hem som avses i 6 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453) som utgör hem för
särskild tillsyn.
Statens institutionsstyrelse anger vilka av de hem som avses i 6 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453) som utgör hem för
särskilt noggrann tillsyn.
18 §8
För den som vårdas i ett hem för särskild tillsyn ska det i journalen alltid antecknas de beslut som fattats av Statens institutionsstyrelse enligt 11 § första stycket, 15 a–17 a, 19, 20 §§ och 43 § 3 lagen (1990:52) med
För den som vårdas i ett hem för särskilt noggrann tillsyn ska det i journalen alltid antecknas de beslut som fattats av Statens institutionsstyrelse enligt 11 § första stycket, 15 a–17 a, 19, 20 §§ och 43 § 3 lagen (1990:52) med
6 Senaste lydelse 2001:937. 7 Senaste lydelse 2001:937. 8 Senaste lydelse 2007:1316 .
Författningsförslag SOU 2023:66
132
särskilda bestämmelser om vård av unga. Även beslut enligt 31– 32 a, 33 a–36 §§ och 45 § 4 lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall ska antecknas i journalen.
särskilda bestämmelser om vård av unga. Även beslut enligt 31– 32 a, 33 a–36 §§ och 45 § 4 lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall ska antecknas i journalen.
19 a §9
Socialnämnden ska till Inspektionen för vård och omsorg anmäla beslut om att placera barn eller unga i ett familjehem eller jourhem om beslutet innebär att fler än tre barn eller unga kommer att vara placerade i familjehemmet eller jourhemmet.
5 kap.
1 b §10
Innan socialnämnden fattar beslut om vård av ett barn i ett familjehem eller jourhem enligt 6 kap. 6 § socialtjänstlagen (2001:453) ska socialnämnden inhämta uppgifter från belastningsregistret som förs enligt förordningen (1999:1134) om belastningsregister och uppgifter från misstankeregistret som förs enligt förordningen (1999:1135) om misstankeregister avseende den eller dem som nämnden avser att anlita för vård av ett barn i ett familjehem eller jourhem.
Innan socialnämnden fattar beslut om tillstånd för att vara familjehem enligt 6 kap. 6 § social-tjänstlagen (2001:453) eller beslut
om vistelse i familjehem enligt 5 kap. 5 § samma lag ska social-
nämnden inhämta uppgifter från belastningsregistret som förs enligt förordningen (1999:1134) om belastningsregister och uppgifter från misstankeregistret som förs enligt förordningen (1999:1135) om misstankeregister avseende den eller dem som nämnden avser att anlita för vård av ett barn i ett familjehem.
9 Senaste lydelse 2016:516. 10 Senaste lydelse 2016:516.
SOU 2023:66 Författningsförslag
133
7 kap.
1 §11
Socialnämnden ska föra en för-
teckning över de barn som enligt nämndens beslut vistas i familjehem eller efter nämndens medgivande i något annat enskilt hem. Förteckningen ska föras på en särskild blankett.
Socialnämnden ska senast den
31 januari varje år rapportera antalet nätverkshem med gällande tillstånd till Inspektionen för vård och omsorg.
Inspektionen för vård och omsorg får meddela föreskrifter om
den särskilda blanketten.
Inspektionen för vård och omsorg får meddela föreskrifter om
rapporteringen.
Socialnämnden ska senast den 31 januari varje år ge in en kopia av förteckningen till Inspektionen för vård och omsorg.
7 a § kap.
1 §12
Socialstyrelsen prövar ansökningar om bevis om behörighet att utföra uppgifter enligt 3 kap. 3 a § andra stycket socialtjänstlagen (2001:453) för den som har en utländsk utbildning.
Socialstyrelsen prövar ansökningar om bevis om behörighet att utföra uppgifter enligt 3 kap. 3 a § andra stycket och 3 kap.
för den som har en utländsk utbildning.
8 kap.
3 §13
Socialstyrelsen får meddela föreskrifter om kraven för att en annan examen än socionomexamen ska anses relevant för utförande av uppgifter enligt 3 kap. 3 a § andra stycket socialtjänstlagen (2001:453).
Socialstyrelsen får meddela föreskrifter om kraven för att en annan examen än socionomexamen ska anses relevant för utförande av uppgifter enligt 3 kap. 3 a § andra stycket och 3 kap.
11 Senaste lydelse 2013:184. 12 Senaste lydelse 2014:63. 13 Senaste lydelse 2014:63.
Författningsförslag SOU 2023:66
134
1. Denna förordning träder i kraft den 1 november 2025.
2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för ärenden och mål om tillsyn som har inletts före ikraftträdandet.
3. Personal utöver föreståndaren som ger vård, fostran eller behandling vid stödboende eller hem för vård eller boende och som har tillsvidareanställning behöver uppfylla kraven på utbildning i 3 kap. 5 d § senast den 1 november 2029.
SOU 2023:66 Författningsförslag
135
1.16 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2007:1132 ) med instruktion för Statens institutionsstyrelse
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:1132) med instruktion för Statens institutionsstyrelse
dels att 3 och 4 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas nya paragrafer, 7 a och 7 b §§, av följande
lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §1
Myndigheten får utföra uppdrag åt kommuner och regioner i samband med avgiftning av missbrukare, utslussning, eftervård eller andra insatser som anknyter till verksamheten vid sådana hem som anges i 1 §.
Myndigheten får utföra uppdrag åt kommuner och regioner i samband med avgiftning av missbrukare, utslussning, eftervård eller andra insatser som anknyter till verksamheten vid sådana hem som anges i 1 § samt behandlings-
verksamhet i familj för unga under 21 år även om den unge inte vårdats i sådant hem.
Myndigheten får också tillhandahålla sådana varor och tjänster som produceras huvudsakligen av intagna som ett led i verksamheten vid sådana hem som anges i 1 §. 4 §2
Myndigheten ska – utforma sin verksamhet så att den utgår från flickors och poj-
kars samt kvinnors och mäns vill-
kor och behov,
– utforma sin verksamhet så att den utgår från varje persons
individuella villkor och behov,
– inför beslut eller andra åtgärder som kan röra barn bedöma konsekvenserna för barn och därvid ta särskild hänsyn till barns bästa.
Myndigheten ska i sin verksamhet utgå från ett brukarperspektiv.
1 Senaste lydelse 2019:1064. 2 Senaste lydelse 2008:1426.
Författningsförslag SOU 2023:66
136
7 a §
Vid myndigheten finns en central funktion där barn och unga kan lämna klagomål på vistelsen vid de särskilda ungdomshemmen.
7 b §
Vid myndigheten finns en central funktion för myndighetens arbete med hälso- och sjukvård och för att samordna samverkan med regionerna.
Vid myndigheten finns också en central funktion för myndighetens arbete med verksamhet enligt skollagen (2010:800) .
Denna förordning träder i kraft den 1 november 2025.
SOU 2023:66 Författningsförslag
137
1.17 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2013:176 ) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg.
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg att det ska införas en ny paragraf, 3 b §, av följande lydelse. 1
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 b §
Myndigheten ska tillhandahålla uppgifter enligt lagen ( 0000:000 ) om register över familjehem för barn och unga.
Denna förordning träder i kraft den 1 november 2025.
1 Tidigare 3 b § upphävd genom 2021:636.
Författningsförslag SOU 2023:66
138
1.18 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2015:155 ) om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst
Härigenom föreskrivs att 6 § förordningen (2015:155) om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 §1
Rådet för styrning med kunskap består av myndighetscheferna för E-hälsomyndigheten, Folkhälsomyndigheten, Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd, Inspektionen för vård och omsorg, Läkemedelsverket, Myndigheten för delaktighet, Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd, Socialstyrelsen, Statens beredning för medicinsk och social utvärdering och Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket.
Rådet för styrning med kunskap består av myndighetscheferna för E-hälsomyndigheten, Folkhälsomyndigheten, Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd, Inspektionen för vård och omsorg, Läkemedelsverket, Myndigheten för delaktighet, Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd, Socialstyrelsen, Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, Statens
institutionsstyrelse och Tandvårds-
och läkemedelsförmånsverket.
Denna förordning träder i kraft den 1 november 2025.
1 Senaste lydelse 2020:1201.
SOU 2023:66 Författningsförslag
139
1.19 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2015:284 ) med instruktion för Socialstyrelsen
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen att det ska införas en ny paragraf, 7 b § och närmast före 7 b § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Uppgifter som rör stöd för socialtjänstens arbete med barn och unga
7 b §
Socialstyrelsen ska stödja vården av barn och unga i samhällsvård samt samordna statens stöd inom området till kommuner, regioner och verksamheter.
Arbetet ska bedrivas utåtriktat och verksamhetsnära med barns och ungas rättigheter som grund.
Denna förordning träder i kraft den 1 november 2025.
Författningsförslag SOU 2023:66
140
1.20 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2017:212 ) om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet
Härmed föreskrivs att rubriken till förordningen (2017:212) om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet ska ha följande lydelse.
Förordning med särskilda bestämmelser om åtgärder som avser hälsa för barn och unga i samhällsvård
Denna förordning träder i kraft den 1 november 2025.
141
2 Utredningens uppdrag
Den 7 oktober 2021 gav regeringen i uppdrag åt en särskild utredare att se över och föreslå åtgärder för hur kvaliteten i vården kan öka när barn och unga placeras i familjehem, jourhem, stödboende och hem för vård eller boende (HVB), inklusive särskilda ungdomshem, med stöd av socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU (se bilaga 1, 2021:84).
Samhället tar på sig ett stort ansvar när barn och unga placeras utanför sitt eget hem. Forskningen visar att de barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet har betydligt fler hälsoproblem än andra jämnåriga. Särskilt vårdbehov kopplat till psykiatriska tillstånd är mycket vanligt förekommande i målgruppen. Undersökningar visar att det också är vanligt med avbrott i skolgången. Barn och unga som växer upp i familjehem eller i HVB har kraftiga överrisker för att som vuxna drabbas av fysisk och psykisk ohälsa, hemlöshet, arbetslöshet, bristande försörjningsförmåga eller att utveckla kriminalitet. Det har under många år rapporterats om allvarliga brister i kvaliteten när barn och unga placeras i samhällets vård. Bristerna rör såväl socialnämndens handläggning som vården på institution, stödboende eller i familjehem. Våld och övergrepp är fortfarande vardag för många barn i den sociala barnavården. Det kan även handla om brister i bemötande och kompetens.
Enligt direktiven är syftet med utredningen att säkerställa att barn och unga som placeras utanför det egna hemmet alltid ska garanteras trygghet, säkerhet och en i övrigt god vård. Utredaren ska därför bland annat lämna förslag på hur kvaliteten i vården av barn och unga som placeras utanför det egna hemmet kan säkerställas, hur stödet till barn och unga kan förbättras sedan vård utanför det egna hemmet har upphört, analysera familjehemmens förutsättningar att ge god vård och föreslå hur tillgången till fler lämpliga familjehem kan öka,
Utredningens uppdrag SOU 2023:66
142
analysera och föreslå hur kunskapen om kvaliteten i vården kan öka lokalt och nationellt, och föreslå de åtgärder eller författningsändringar som bedöms lämpliga.
Direktiven innehåller både att se över vårdkedjan som helhet, specifika delar kring familjehemsvården, institutionsvården, eftervården, samt barns delaktighet och uppföljningen av vården. Nedan redogörs i korthet för de olika delarna i uppdraget.
2.1 Vårdkedjan
Med vårdkedja avses här hela kedjan av insatser när ett barn eller en ung person placeras utanför det egna hemmet. Det kan till exempel handla om socialnämndens utredning, om valet av insats, om nämndens bedömning av om förutsättningarna i det tilltänkta hemmet svarar mot barnets eller den unges behov, om vården under placeringstiden, om uppföljning under och efter placeringstiden samt om insatser efter avslutad placering. Det handlar även om barnets eller den unges delaktighet och möjlighet att framföra sina åsikter.
Vidare handlar det om samarbete mellan olika huvudmän för att säkerställa barnets eller den unges tillgång till hälso- och sjukvård inklusive hälsoundersökning, tandvård och skolgång. I detta sammanhang avses dock inte de moment som kan föregå en utredning, till exempel en förhandsbedömning.
Utredningen ska även särskilt analysera hur socialnämndens bedömning av om förutsättningarna i det tilltänkta hemmet svarar mot barnets eller den unges behov kan förbättras. Samt analysera behovet av att förtydliga när socialnämnden ska överväga om vården fortfarande behövs enligt bestämmelserna i 6 kap. 8 § första stycket SoL och 13 § första stycket LVU.
När det gäller barn och ungas delaktighet ska utredningen analysera vad som krävs för att säkerställa att barn och unga kommer till tals i utredningar som berör dem och undersöka om det behövs åtgärder för att barn och unga lättare ska kunna framföra klagomål på vårdens innehåll, samt analysera hur barns och ungas synpunkter löpande ska tillvaratas i socialnämndens och SiS systematiska kvalitetsarbete.
Utredningen ska även belysa frågor som handlar om att analysera hur stödet till barn, unga och vårdnadshavare kan stärkas efter det
SOU 2023:66 Utredningens uppdrag
143
att en placering utanför det egna hemmet upphört. Utredningen ska ta ställning till hur innehållet i stödet kan utformas för att tillgodose barns och ungas behov och till hur unga kan ges praktiskt stöd och förmedlas vardagliga kunskaper i övergången till ett självständigt liv.
Utredningen ska kartlägga och analysera orsakerna till bristerna i vårdkedjan. Utreda hur kvaliteten i vårdkedjan kan säkerställas, och föreslå de åtgärder eller författningsändringar som bedöms lämpliga.
2.1.1 Familjehemsvård
Utredningen ska analysera hur fler lämpliga familjehem kan tillskapas, hur stödet till familjehem under placeringstiden kan stärkas och klarlägga om ersättningsnivån till familjehem påverkar tillgången till lämpliga hem och se över ersättningssystemet, bland annat i förhållande till olika socialförsäkringsförmåner.
Vidare ska utredningen klarlägga om ansvarsfördelningen mellan socialnämnden och privata verksamheter med konsulentstöd behöver tydliggöras, ta ställning till om socialnämnden ska vara skyldig att fortsatt erbjuda familjehemsplacering till den som har fyllt 18 men inte 21 år och som går i skolan.
Utredningen ska även analysera behovet av och förutsättningarna för att upprätta och tillgängliggöra ett nationellt register över familjehem och jourhem, beskriva hur ett sådant register kan användas, samt analysera behovet av och förutsättningarna för ett införande av licensiering av familjehem och jourhem.
I övrigt ska utredningen analysera hur förutsättningarna för familjehem att ge god vård kan förbättras och föreslå de åtgärder eller författningsändringar som bedöms lämpliga.
2.1.2 Institutionsvård
Utredningen ska analysera vilka åtgärder som behövs för att säkerställa att personalen som arbetar på HVB har rätt kompetens i förhållande till målgruppen, klargöra vad som krävs för att säkerställa att det görs en ändamålsenlig bedömning av lämpligheten vid inskrivning i ett HVB eller stödboende, inklusive vid inskrivning på Statens institutionsstyrelsens (SiS) särskilda ungdomshem, analysera behovet av HVB med differentierat behandlingsinnehåll, till exempel med av-
Utredningens uppdrag SOU 2023:66
144
seende på ungdomar med kriminellt beteende, funktionsnedsättning eller allvarlig psykiatrisk problematik, undersöka vilka åtgärder som behövs för att säkerställa att alla, flickor som pojkar, liksom hbtqipersoner, upplever trygghet och får tillgång till stöd efter behov.
Utredningen ska särskilt analysera om det krävs förtydliganden i SiS hälso- och sjukvårdsuppdrag och ta ställning till om SiS bör ges möjlighet att initiera en SIP.
Utredningen ska även klargöra om det behövs åtgärder för att stärka uppföljning och systematiskt kvalitetsarbete i HVB och stödboende, och föreslå de åtgärder eller författningsändringar som bedöms lämpliga.
2.1.3 Nationell struktur för uppföljning
Utredningen ska analysera hur det kan tillskapas en nationell struktur för uppföljning av kvaliteten i vården av barn och unga som placerats utanför det egna hemmet som inkluderar kvalitetsaspekter som barn och unga tycker är relevanta, analysera hur det systematiska kvalitetsarbetet i kommunerna kan stärkas, och föreslå de åtgärder eller författningsändringar som bedöms lämpliga, dock inte åtgärder eller författningsändringar som rör den individbaserade statistiken.
2.2 Tillvägagångssätt
Nedan redovisas hur utredningen gått till väga för att samla in den information som ligger till grund för våra analyser, bedömningar och förslag.
Utredningen har inhämtat och utgått från synpunkter från barn och unga med erfarenheter av att vara placerade utanför det egna hemmet. I enlighet med direktiven har utredningen hållit sig informerad om och beaktat annat relevant arbete som pågår inom myndigheter. Utredningen har också följt och beaktat relevanta utredningar och relevant lagstiftningsarbete inom Regeringskansliet.
Vidare har utredningen inhämtat synpunkter från bland annat Socialstyrelsen, Inspektionen för vård och omsorg, Barnombudsmannen, Statens skolverk, Specialpedagogiska skolmyndigheten, länsstyrelserna och en mängd andra relevanta myndigheter och organisationer som till exempel Sveriges Kommuner och Regioner, Rädda barnen, Unicef,
SOU 2023:66 Utredningens uppdrag
145
Stiftelsen Allmänna Barnhuset, SoS Barnbyar, Barnrättbyrån, Maskrosbarn, Attention, Knas Hemma och Vårdföretagarna.
Utredningen har också tagit del av erfarenheter från andra länder, framför allt Danmark och Norge som båda nyligen genomfört ett omfattande utvecklingsarbete kring barn och unga i samhällets vård.
2.2.1 Utgångspunkter för uppdraget
Barnkonventionen ska vara en utgångspunkt för utredarens arbete. Utredaren ska i uppdragets alla delar beakta barns och ungas erfarenheter. Det som bedöms vara till barnets och den unges bästa ska ligga till grund för bedömningen av de åtgärder som utredningen föreslår. Utredningen ska vidare beakta att barn och ungas förutsättningar och behov kan variera, exempelvis vid förekomst av funktionsnedsättning eller för ensamkommande barn som saknar nätverk och kan bära på trauman vilket kan innebära en särskild utsatthet.
Om utredaren under arbetets gång bedömer att det för att fullgöra uppdraget finns behov av att ta upp andra frågor än de som anges i dessa direktiv, exempelvis vad gäller insatser som kan underlätta för barn och unga att bo kvar i det egna hemmet och därigenom förebygga placeringar utanför det egna hemmet, står det utredaren fritt att göra det.
2.2.2 Experter och sakkunniga
Utredningen har haft en brett sammansatt grupp med sakkunniga och experter utsedda av Regeringskansliet. Bland dessa finns företrädare för olika departement och myndigheter, forskare och Sveriges kommuner och Regioner (SKR). För en fullständig förteckning över gruppen hänvisas till missivet. Utredningen har samlat denna gruppering till tio heldagsmöten under utredningstiden, fått skriftliga synpunkter under arbetets gång, samt utifrån behov haft enskilda möten med de olika experterna och deras organisationer.
Utredningens uppdrag SOU 2023:66
146
2.2.3 Referensgrupp av barnrättsorganisationer
Utredningen har haft en referensgrupp som bestått av flera representanter för barnrättsorganisationer som har daglig kontakt med barn och unga som befinner sig i samhällsvård eller har nylig erfarenhet av det. Organisationerna som har ingått i referensgruppen är: Maskrosbarn, Barnrättsbyrån, Attention, Knas Hemma och Barnombudsmannen. Referensgruppen har bistått utredningen med att komma i kontakt med barn och unga och med att komma med sina egna inspel om utmaningar och behov inom samhällsvården och senare även med synpunkter kring vissa av utredningens förslag.
2.2.4 Samarbete med Hälsolabb
Utredningen har genomfört vissa delar av arbetet i samarbete med Hälsolabb. Hälsolabb är en samverkan mellan Experio Lab vid Region Värmland, Sveriges kommuner och Regioner (SKR), Samhällsnytta och Centrum för Tjänsteforskning (CTF) vid Karlstads Universitet samt Linköpings Universitet.
Hälsolabb har som målsättning att stärka kommuners och regioners kapacitet och förmåga att arbeta användardrivet och hitta nya lösningar i gränslandet mellan olika aktörer med tjänstedesign som förhållningssätt.
Samarbetet har bestått av följande delar:
• erfarenhetsdialoger genom djupintervjuer och workshops med barn och unga med egna erfarenheter av att vara i samhällets vård,
• förankring av utredningens analys av barnens upplevelser med referensgruppen med barnrättsorganisationer,
• workshops med bland annat medarbetare och ledningsfunktioner från socialtjänst, skola, hälso- och sjukvård, polis, SiS och privata HVB kring vilka förändringar som krävs utifrån det som kommit fram i djupintervjuer och workshops.
Syftet med samarbetet har varit att utredningens förslag ska tas fram utifrån de behov som barn och unga med erfarenheter av samhällsvård samt professionen uttrycker, samt säkerställa att förslagen har potential att göra den skillnad som behövs för barn och unga.
SOU 2023:66 Utredningens uppdrag
147
Dialog med barn och unga
Samarbetet inleddes med enskilda intervjuer och workshops med cirka 15 barn och unga som antingen befann sig i samhällets vård eller nyligen gjort det. De flesta hade placerats utanför hemmet på grund av omsorgssvikt i hemmet och nästan alla hade mångårig erfarenhet av flera olika placeringsformer, jourhem, familjehem, HVB, SiS och stödboende.
Syftet var att få barn och ungas erfarenheter av var de upplever att de största bristerna i vårdkedjan finns och vad de själva upplever är det viktigaste att förbättra med samhällsvården.
Dialog med professionen
Efter att ha sammanställt en analys av barn och ungas upplevelser och fått den bekräftad av barnrättsorganisationerna i referensgruppen genomfördes workshops med medarbetare från socialtjänst, skola, hälso- och sjukvård, polis, SiS och privata HVB i Skåne och Värmland, samt med kommuner och regioner i Borås.
Professionsföreträdarna reflekterade över och instämde med barnens beskrivning, samt diskuterade i vilken grad de uppnås med nuvarande organisation och arbetssätt. Även hinder för måluppfyllelsen identifierades. Samtalen låg till grund för att ytterligare utveckla åtgärderna som erfarenhetsdialogerna identifierat.
Dialog om förslag
När utredningen hade börjat skissa på förslag, diskuterades några av dessa vid ytterligare workshops med barn och unga, ledningsfunktioner i kommuner, regioner och myndigheter. Genom testet fick utredningen underlag för en bedömning av vad som kan vara genomförbart och vad som är viktigt att reda ut i lagtext eller förarbeten för att reglerna ska kunna tillämpas. För Hälsolabbs fullständiga slutrapport av uppdraget se bilaga 3.
Utredningens uppdrag SOU 2023:66
148
2.2.5 Inhämtning och spridning av information
Utredningen har haft en egen hemsida där allmänheten kontinuerligt har kunnat följa delar av utredningens arbete och ta kontakt med utredningen. Vidare har utredningen deltagit på konferenser och seminarium såsom till exempel Socialchefsdagarna, Almedalen, Civil Rights Defenders om våld i särskilda ungdomshem, Barnrättskonferens av Reform Society och SKR:s seminarium för förtroendevalda och arbetsledare i kommunerna. Sekretariatet har också deltagit i SSR:s podd, samt besökt ett antal olika nationella och regionala nätverk, bland annat SKR:s Socialchefsnätverk, SKR:s Elevhälsonätverk, SKR:s socialpolitiska beredning, Jourhem Syd, Stockholms stads familjevårdsnätverk, GFO – gemensam familjehemsorganisation i kommunalförbundet Västernorrland, Göteborgsregionen och Stor-Sthlms socialchefsnätverk i flera omgångar.
Utöver de kommuner som redogörs för i Hälsolabbs slutrapport (se bilaga 3) så har utredningen även träffat ett antal andra kommuner, bland annat Stockholms stad, Falun, Karlstad, Huddinge, Helsingborg, Enköping, Borlänge, Laholm och Jönköping.
Utredningen har även träffat bland annat Länsstyrelsen, Polismyndigheten, MFD, SPSM, Riksrevisionen, Statskontoret, Skolinspektionen, Skatteverket, Ekobrottsmyndigheten, BRIS, SOS Barnbyar, UNICEF, FACO, Famna, Fremia, Akademikerförbundet SSR, Fackförbundet Vision, Barnläkarföreningen, SFBUP, Vårdföretagarna, Svenska Vård, Funktionsrätt, Rädda Barnen, riksförbundet för Förstärkt familjehemsvård (RFF), Gryning, Cura, VOB, Humana, Sobona, Attendo, FRIAB, Nytida, Räddningsmissionen, SWEDAC, QRUT, Stella mottagningen Göteborg, Stella Stockholm, Fritt Föräldrastöd Helsingborg, Melinda Jacobs och Lilla Hjärtat vänförening med flera.
Utredningen har gjort studiebesök i Norge och träffat Bufdir, Bufetat och Stortinget, samt träffat Norges Barnevernsinstitusjonsutvalg som har i uppdrag att lämna förslag till ändringar som gör att barn i institution i Norge får bättre hjälp i oktober 2023. Utredningen har även haft möte med Socialstyrelsen i Danmark kring deras arbete med att utveckla familjehemsvården och deras Tillbudsportal. Utredningen har vidare gjort studiebesök på SiS-institutionerna Margrethelund och Rebeckahemmet, fyra olika HVB med olika målgrupper, samt haft möte med SiS-institutionen i Hässleholm.
SOU 2023:66 Utredningens uppdrag
149
Utredningen har även träffat och rådgjort bland annat med forskarna Jûrgen Degner vid Örebro universitet, Judith Lind vid Linköpings universitet, Kajsa Nolbeck och Anna Melke vid Göteborgs universitet, Viktoria Skoog vid Umeå universitet, Elisabeth Eneroth som varit verksam vid Lunds universitet, Sara Göransson som varit verksam vid Karolinska institutet, samt Marie Sallnäs, Tommy Lundström, Maria Andersson Vogel, David Pålsson, Hilma Forsman, Stefan Wiklund, Ann-Sofie Bergman och Emelie Shanks vid Stockholms universitet.
Utredningen har även träffat ett antal privatpersoner som antingen själva har tagit kontakt med utredningen för att delge sina erfarenheter och synpunkter eller som utredningen har tagit kontakt med.
Utöver Hälsolabb så har även Birgitta Persdotter forskare vid Karlstads universitet, Manólis Nymark Consulting och Lumell Associates bistått utredningen med att ta fram underlag kring olika områden av utredningens uppdrag.
2.2.6 Avstämning med andra utredningar och uppdrag
Under tiden som utredningen har pågått har ett antal andra utredningar haft i uppdrag att se på frågor som tangerat den här utredningens uppdrag. Utredningen har därför haft möten med ett antal andra statliga utredningar, ibland vid flera tillfällen med syfte att försöka synkronisera dessa utredningars förslag med denna så långt det är möjligt. Dessa utredningar är:
• Vikten av trygghet och kontinuitet för barn i utsatta situationer
– en översyn av reglerna i föräldrabalken (Ju 2021:11)
• Samsjuklighetsutredningen (S 2020:08)
• Ett trygghetssystem för alla – nytt regelverk för sjukpenninggrundande inkomst (S 2021:07)
• En trygg uppväxt utan alkohol, tobak och nikotinprodukter
(S 2022:14)
• Effektivare tillsyn över socialtjänsten (S 2022:05)
• Barns möjligheter att klaga och utkräva sina rättigheter enligt barnkonventionen (S 2022:03)
Utredningens uppdrag SOU 2023:66
150
• Narkotikautredningen (S 2022:01)
• En uppväxt fri från våld (S 2021:02)
• Utredningen om frihetsberövande påföljder för unga (Ju 2021:17)
• Utökade befogenheter på särskilda ungdomshem och LVM-hem
• Skydd, stöd och vård för personer som har utsatts för övergrepp vid produktion eller distribution av pornografi (A 2022:02)
• Utredning om öppna insatser utan samtycke till vårdnadshavare och fler tidiga insatser till barn och unga (S 2022:D)
• Socialutskottets utredning om Barnets bästa vid fortsatt vård enligt LVU (2022/23:SoU9).
2.3 Avgränsningar i uppdraget
Även om utredningens uppdrag varit omfattande och brett så har uppdraget haft vissa begränsningar. Enligt direktiven ska utredningen inte se över förutsättningarna för vård enligt 2 och 3 §§ LVU, SiS särskilda befogenheter enligt 15–20 c §§ LVU, rätten för vårdnadshavare och processbehöriga barn att begära att vården ska upphöra (s.k. hemtagningsbegäran) eller förutsättningarna för barn som följer med en vårdnadshavare till ett så kallat skyddat boende. Vidare ska utredningen inte se över förutsättningarna för den individbaserade socialtjänststatistiken. Utredningen ska inte heller se över regelverket för anvisningar av ensamkommande barn, den statliga ersättningen för mottagandet av ensamkommande barn och unga, barnets ställföreträdare innan en särskilt förordnad vårdnadshavare har hunnit tillsättas eller ersättningen till en särskilt förordnad vårdnadshavare. Utredaren ska slutligen inte heller lämna förslag som rör tillståndsprövningen hos Inspektionen för vård och omsorg enligt 7 kap. SoL och 4 kap. SoF.
151
3 Bakgrund
3.1 Vägen till dagens vård
Samhällets vård för barn och unga har sedan början av 1900-talet varit ett särskilt reglerat område i anslutning till annan social vård. Reglerna har motiverats med barnets, barnens eller de ungas bästa, men innebörden av det har varierat kraftigt. Först under de senaste åren har barn och unga setts som rättighetsbärare i lagstiftningen.
Samhällets skyldigheter har utgått från ett särskilt gemensamt ansvar för barns och ungas uppväxtförhållanden. Det grundläggande ansvaret för socialt stöd är sedan länge lokalt i Sverige, men staten och landstingen har också under perioder ansvarat för delar av samhällets vård för barn och unga. Reglerna har varierat bland annat när det gäller förhållandet till hälso- och sjukvård, utbildning och åldersgränserna för barn och unga. Formerna för vård utanför det egna hemmet har benämnts på olika sätt och haft olika förutsättningar, men i huvudsak har det handlat om placering i en annan familj eller i en grupp barn och unga som vårdas i en institution.
Flera förhållanden och faktorer har legat bakom de förändringar som lett fram till dagens samhällsvård för barn och unga. Det gäller bland annat socioekonomiska förhållanden på samhällsnivå, ideologiska uppfattningar om samhällets ansvar, professionella uppfattningar om hur socialt arbete ska bedrivas samt kunskap om barns och ungas önskemål, behov och samhällsvårdens betydelse för dem. Under 2000-talet har barnets rättigheter varit en viktig drivkraft bakom förändringar inom området.
Bakgrund SOU 2023:66
152
3.1.1 Äldre barnavårdslagar
Ingripanden till skydd och stöd för barn och unga har gjorts sedan länge i Sverige. Redan under medeltiden fanns det kloster och andra inrättningar som var inriktade på barnavård.1 Senare blev barn utan vårdnadshavare eller med föräldrar som saknade försörjning en målgrupp för den offentliga fattigvården. Fattigvården kunde också ingripa om föräldrar med försörjning åsidosatte vården om sina barn. Se 6 § fattigvårdsförordningen (1847:23) och 6 § fattigvårdsförordningen (1853:39).
Bakom det offentligas intresse fanns motiv som blandade barmhärtighet med samhällsdisciplin, nyttotänkande och en insikt om att de yngsta barnen krävde särskild vård. I en förordning från 1700talet beskrevs ”späda barn” som en särskilt skyddsvärd grupp eftersom de inte själva kunde ”gå ett steg till sin räddning” eller klaga sin nöd. Samtidigt fanns hoppet att dessa barn med tiden skulle kunna bli nyttiga samhällsmedlemmar och därför ha rätt till ”ömmare vård, än alla andra nödlidande”.2
Förordningen byggde vidare på tidigare försök att differentiera insatserna för barn. Från början av 1600-talet drev statsmakten tanken att fattiga barn skulle vårdas i särskilda barnhus i stället för att ”löpa på gatan” eller blandas med vuxna som behövde fattigvård. Barnhusen var även en sorts arbetshus som höll föräldralösa barn borta från tiggeri. I slutet av 1700-talet bytte statsmakten inriktning och rekommenderade att barn skulle få en fosterfamilj i stället för att växa upp på barnhem. I praktiken innebar det ofta att barn i fattiga familjer utackorderas till fosterfamiljer med små resurser och behov av förstärkning i lantbruket.3 Barnhus och barnhem fanns samtidigt kvar långt fram i tiden.
Mot slutet av 1800-talet identifierade staten ytterligare en grupp barn och unga för sitt samhällsansvar: de som utgjorde en möjlig fara för sig själva och andra. Särskilda uppfostringsanstalter hade inrättats lokalt för den gruppen tidigare under seklet, men på riksnivå ökade
1 Lundström, T. (1993). Tvångsomhändertagande av barn: en studie av lagarna, professionerna
och praktiken under 1900-talet. Rapport i socialt arbete s. 6; Persson, B. (1989). Vart tredje spädbarn
dog. I Forskning och framsteg 1 s. 5–10. 2Berättelse til riksens högloflige ständer om den förordnade barnhus- och hospitals-deputationens
giöromål, sedan sidsta riksdagen (1761) s. 27 och Utdrag utur alle ifrån den 7. decemb. 1718./1791 utkomne publique handlingar. Red. Reinhold Gustaf Modée. 7 (1766) s. 5592. Se även Alexandersson,
P. (2018). Socialtjänstens värdegrunder. Etik i förarbeten och lagar om fattigvård, socialvård och
socialtjänst, Ersta Sköndal Bräcke högskola, s. 25 ff.
3 Persson 1989 s. 5.
Bakgrund
153
intresset när allt fler fattiga flyttade in till de snabbt växande städerna. En statlig kommitté pekade 1899 på att det både behövdes ingripanden mot de ”vanartiga” barnen och förebyggande åtgärder för de barn som visade tecken på ”sedlig förvildning”. Oron gällde i första hand arbetarklassens barn som behövde ”tillrättaföras” i nya skyddshem, gärna i lantlig miljö på avstånd från städerna.4
1902 års lagar
Uppdelningen mellan olika grupper av barn och unga låg till grund för de första särskilda lagarna om barn- och ungdomsvården, lagen (1902:67) angående uppfostran åt vanartade och i sedligt avseende försummade barn och lagen (1902:63) om fosterbarns vård.
Enligt den förra lagen fick samhället rätt att omhänderta vanartade eller försummade barn under 15 år mot föräldrarnas vilja. Reformen lade fast principen om samhällets skyldighet att tillförsäkra och barnets rätt att få uppfostran och vård.5 Mycket talar ändå för att syftet med lagen främst var att förebygga framtida brottslighet och inte att skydda barnen från missförhållanden i hemmet.6 Den senare lagen innebar att fosterhemsplacerade barn under sju år som vårdades mot ersättning skulle få ett visst skydd av samhället. Utackorderade barn över sju år var dock utan skydd och tillsynen av lagens efterlevnad var bristfällig.7 Det kan tilläggas att fosterbarnsvården vid förra sekelskiftet var en betydande verksamhet som enligt en officiell beräkning omfattade 36 000 barn i ett land med mindre än hälften av Sveriges nuvarande befolkning.8 Den bedömningen kan ha varit i underkant.9
Samtidigt behöll fattigvården sitt ansvar för barn som växte upp i familjer som saknade försörjning. Gränsen för minderåriga sattes vid 15 år i 1871 års fattigvårdsförordning och vid 16 år i 1918 års fattigvårdslag. Se 1 § fattigvårdsförordningen (1871:33) och 1 § fattigvårdslagen (1918:422).
Samhällets ansvar för vården av barn och unga var delat. Den lokala nivån med socknar eller kommuner svarade för den grund-
4 Betänkande ock Förslag afgifna af den af Kongl. Maj:t den 16 Oktober 1896 tillsatta komitén för
utredning af frågan om åtgärder för beredande af lämplig uppfostran dels åt minderåriga förbrytare
dels ock åt vanartade och i sedligt afseende försummade barn s. 85 ff.
5Prop. 1902:30. 6 Se bl.a. prop. 1902:30 s. 57 ff., och Lundström 1993 s. 50 ff. 7Prop. 1979/80:1 Del A s. 93 och Lundström 1993 s. 53 f. 8Prop. 1902:56 s. 24. 9 Riving, C. (2008). Änglamakerskan från Helsingborg, i Skandia 2008 s. 76.
Bakgrund SOU 2023:66
154
läggande fattigvården medan staten drev en del av de äldre barnhemmen och landstingen fick ansvaret för de nya skyddshemmen.
1924 års barnavårdslag
Efter drygt två decennier ersattes 1902 års lagar med den samlade svenska lagen (1924:361) om samhällets barnavård. De tidigare lagarna kritiserades för att vara ”en död bokstav” och sakna verklig betydelse.10
Lagen tillkom mot bakgrund av demokratiseringen av Sverige och ett ökat intresse för sociala frågor. Samtidigt återkom föreningen av humanitära argument och hänvisningar till samhällsordningen och samhällsnyttan. I lagens förarbeten beskrivs barnavården som ”ett arbete för framtiden, ett arbete för nationens höjande fysiskt, sedligt och intellektuellt, ett arbete, som visserligen drager kostnader, men dock – om saken ses ur en vidare synpunkt, med blicken fäst även på morgondagen – är ekonomiskt lönande”.11
I den nya lagen fortsatte insatser för ”de sjuka och de värnlösa barnen” att skiljas från insatser för ”vanartade barn”. En nyhet var att den första gruppen tydligt omfattade barn som misshandlades i hemmet (22 §).
Termen samhällsvård infördes för hjälp åt fattiga, handikappade, övergivna och föräldralösa barn under 16 år (29 §).12 I första hand skulle så kallade förebyggande åtgärder tillgripas. Dessa bestod av förmaning till föräldrarna, varning till barnet, aga eller anlitande av anstalt som ett komplement till hemuppfostran (24 §). Om detta inte hjälpte kunde barnet omhändertas med föräldrarnas samtycke och utackorderas till ett annat enskilt hem eller överlämnas till barnhem för stadigvarande vård. Tillfälliga omhändertaganden kunde göras i så kallade upptagningshem, där också spädbarn kunde överlämnas tillsammans med sina mödrar.
Omhändertaganden av ”vanartade barn” kallades skyddsuppfostran och kunde genomföras med eller mot föräldrarnas vilja. Syftet var att ge barnet skydd mot skadligt inflytande i barnens omgivning eller
10 Referat från Fattigvårdsförbundets ungdomsvårdskonferens i Dagens Nyheter, Aftonbladet och Svenska Dagbladet 1918-10-12 via Kungliga biblioteket, Svenska Dagstidningar: https://tidningar.kb.se/?q=%22en%20d%C3%B6d%20bokstav%22&from=1918-10-01&to=1918-10-31 (hämtad 2023-08-01). 11Prop. 1924:150 s. 39. 12Prop. 1924:150 s. 113.
Bakgrund
155
mot ”utvecklandet av deras egna dåliga böjelser” (22–28 §§).13 För dessa barn var skyddshem huvudalternativet, men de kunde också överlämnas till ett enskilt hem eller ett barnhem.
Varje kommun skulle ha en barnavårdsnämnd som tog över de uppgifter som legat på fattigvården. Nämnden kunde ingripa när barnet inte vårdades eller försörjdes. Den kunde också ingripa om barnet var utsatt för misshandel eller vanvård eller när det förekom brister i barnets uppfostran.
Skyddshemmen var i första hand ett ansvar för landstingen, men staten ansvarade för att det också fanns skyddshem för barn som till följd av ålder eller ”vanartens beskaffenhet” inte kunde vårdas i vanligt skyddshem. Vidare ansvarade staten för särskilda skyddshem för barn med ”kropps- eller sinnessjukdom, vanförhet eller annan kroppslig eller andlig brist eller svaghet” (43 §). Se vidare nedan om ansvar för utbildning och hälsa.
1924 års barnavårdslag tillämpades inledningsvis för barn upp till 18 år. Vad gällde unga i högre ålder fanns möjlighet till ingripande vid asocial livsföring enlig lagen (1885:27) angående lösdrivares behandling (lösdrivarelagen). År 1934 fördes även gruppen unga i åldrarna 18–21 år över från lösdrivarelagen till barnavårdslagen, som då också kompletterades med en avdelning om ungdomsskydd. Samtidigt ändrades lagens titel till lagen (1934:204) om samhällets barnavård och ungdomsskydd.
När åldersgruppen utvidgades blev staten ansvarig också för att inrätta särskilda skyddshem för den nya gruppen unga i åldern 18–21 år. Ytterligare ett par år senare fick staten ansvaret för alla skyddshem genom stadgan (1937:860) för skyddshem. Genom en ny stadga (1946:582) kom skyddshemmen att benämnas skolor tillhörande barn- och ungdomsvården.
1960 års barnavårdslag
En ny lag (1960:97) om samhällets vård av barn och ungdom trädde i kraft den 1 januari 1961. Den nya lagen byggde i stora delar på 1924 års lag, men var påverkad av modernare tankar om förebyggande insatser och rättssäkerhet för enskilda.14
Bakgrund SOU 2023:66
156
Barnavårdsnämndens åtgärder enligt denna lag utgjordes i princip av allmänt förebyggande arbete, individuellt förebyggande arbete och omhändertagande för vård.15 Lagen hade vissa auktoritära inslag och innehöll regler som syftade till att skydda samhället från asociala unga personer. Exempelvis kunde ungdomar omhändertas för utredning för att man ville förhindra brottslig eller skadlig verksamhet (30 §). Polismyndigheten fick också ökade möjligheter att ta en ”asocial ungdom” i tillfälligt förvar (33 §).
Nämndens åtgärder fortsatte att gälla två situationer där barns hälsa och utveckling riskerades på grund av brister i hemmiljö och situationer där barn och unga själva utsatte sin hälsa och utveckling för risker. Samhällets ansvar att ingripa vid brister i hemmiljön vidgades till att omfatta barn som inte fyllt 18 år (25 §). Insatser på grund av problem med barnets eller den unges beteende kunde göras till 21-årsdagen.16
Samtidigt infördes benämningen ”samhällsvård” för alla omhändertaganden oavsett orsak. Enskilda hade svårt att förstå vad som menades med de olika samhällsinsatserna och att det hade uppkommit negativa ”vanföreställningar” om vad skyddsuppfostran innebar. Dessutom ansågs en tydlig uppdelning mellan uppfostran och vård sakna tillräcklig verklighetsgrund. Barn och unga som omhändertagits för skyddsuppfostran behövde vård i minst lika stor utsträckning som andra omhändertagna barn och unga.17
Samhällsvård i enskilt hem kallades fosterbarnsvård och kunde användas för barn under 16 år. Utöver det kunde barn under 18 år vårdas i så kallade barnavårdsanstalter, där barnhem ingick. Barnhemmen kunde i sin tur ha olika inriktningar och vara exempelvis spädbarnshem, mödrahem, upptagningshem eller specialhem. Med stöd av lagen kunde unga som inte fyllt 21 år också skrivas in i ungdomsvårdsskolor. Lagen gav vård i enskilt hem principiellt företräde framför vård i anstalt (36 §).
De förebyggande åtgärderna byggdes ut och omfattade råd och stöd, förmaning och varning, föreskrifter rörande den unges levnads-
15 Se vidare Hollander, A. (1985). Omhändertagande av barn. En studie av barnavårdsmål vid
förvaltningsdomstolarna åren 1974, 1977 och 1982. Umeå universitet, Rättsvetenskapliga Institu-
tionen, s. 100 ff. 16 Myndighetsåldern var 21 år fram den 1 juli 1969, när den sänktes till 20 år. Den 1 juni 1974 sänktes myndighetsåldern till 18 år. 17Prop. 1960:10 s. 126 och 139 f.
Bakgrund
157
förhållanden samt övervakning (26 §). Om åtgärderna inte hade någon effekt kunde den unge omhändertas för vård (29 §).
Kommunerna fortsatte att ha ett grundläggande ansvar för barn- och ungdomsvården genom barn- och ungdomsvårdsnämnderna. Landstingens grundläggande ansvar för att inrätta och driva barnavårdsanstalter kvarstod. Likaså behöll staten ansvaret för de tidigare skyddshemmen som nu kallades ungdomsvårdsskolor.
Hälsa och utbildning
I de äldre lagarna hörde sociala insatser för barn och unga på flera sätt direkt samman med utbildning och hälsa.
1800-talets fattigvårdslagar angav att barn i likhet med andra ”fattighjon” förväntades bidra till försörjningen efter förmåga, men också att de skulle få undervisning och uppfostran genom fattigvårdens försorg (se 6 § i 1847 års fattigvårdsförordning och 6 § i 1853 års fattigvårdsförordning). Ännu i 1960 års barnavårdslag var utbildning en viktig fråga. Den som omhändertagits för samhällsvård skulle få god vård och fostran samt den utbildning efter sina personliga förutsättningar och övriga omständigheter (35 §).
En särskild koppling till utbildning fanns genom institutioner för barn och unga som var omhändertagna till följd av problem med det egna beteendet. Enligt lagen från 1902 om uppfostran av vanartade och i sedligt avseende försummade barn var de ett ansvar för skoldistrikten snarare än för fattigvården (2 §). Senare kallades institutionerna för skolor inom barn- och ungdomsvården samt ungdomsvårdsskolor. De inskrivna barnen och ungdomarna beskrevs även i lagstiftningen som elever.
I den andra lagen från 1902, om fosterbarns vård, lyftes hälsovårdsnämndens ansvar fram. Bakom lagen fanns rapporter om sanitära missförhållanden hos fosterbarnsvården och beräkningar som visade att dödligheten var mycket hög bland fosterbarn.18 Hälsovårdsnämnden skulle ägna särskild omsorg om barnen till skydd för deras hälsa och liv (2 §). Medicinalstyrelsen skulle ge råd och anvisningar åt nämnderna och åt dem som utövar fosterbarnsvård (4 §). Det angavs tydligt att fostraren, det vill säga fosterföräldern, ansvarade för att barnet fick den vård som behövdes om barnet blev sjukt (6 §).
18Prop. 1902:56 s. 15 f. och 24.
Bakgrund SOU 2023:66
158
Hälsofrågor uppmärksammades även i lagen om uppfostran av vanartade och i sedligt avseende försummade barn. I den lagen fanns ett krav på läkarbedömning vid omhändertaganden av barn, som sedan återkommit i lagstiftningen, nu genom 32 § LVU. Läkares yttranden skulle inhämtas om det fanns anledning anta att barnets vanart berodde på sjuklighet till kropp eller själ (6 §).
Både utbildning och hälsa betonades som delar av barnavården i 1924 års lag. Där framgick att de nya barnavårdsnämnderna skulle bestå av bland annat en lärare eller folkskoleinspektör samt en stads- eller provinsialläkare (3 §). Risker för liv och hälsa hörde nu till skälen för omhändertagande för skyddsuppfostran (22 §) medan andra barn kunde omhändertas för vård till följd av ”kropps- eller sinnessjukdom, vanförhet eller annan kroppslig eller andlig brist” som föräldrarna inte gav tillräckligt med vård och stöd för (29 §). Som framgår ovan fanns det i 1924 års lag också ett uppdrag till staten att driva institutioner för barn med sociala och medicinska vårdbehov.
I 1960 års barnavårdslag hade kravet på pedagogisk och medicinsk kompetens i barnavårdsnämnden tagits bort, men det framgick att nämnden på olika sätt skulle arbeta med frågor om utbildning och hälsa. Omhändertaganden vid brister i barnets hemmiljö skulle göras när någon under 18 år misshandlades i hemmet eller behandlades på annat sätt där så att barnets kroppsliga eller själsliga hälsa utsattes för fara, eller om barnets utveckling äventyrades på grund av föräldrarnas eller annan fostrares olämplighet eller brister som fostrare (25 §). Vid alla omhändertaganden skulle det finnas ett läkarintyg avseende barnet eller den unge om det inte fanns särskilda skäl emot det. Detsamma gällde vid lagens motsvarighet till flyttningsförbud (16 §). I det allmänna kravet på god vård (35 §) låg också att fosterbarn skulle få särskild vård för sjukdom, ”lyte” och liknande.19
I anslutning till den nya lagen beslutades om en ny stadga (1960:728) för ungdomsvårdsskolor. Där kvarstod kravet på tillgång till psykiatriskt särskilt skolad läkare, men de syften som tidigare angetts togs bort. I stället angavs tydligare syften med tillgången till annan läkare till att övervaka elevernas hälsotillstånd, meddela sjukvård åt elever vid behov samt utöva tillsyn av de hygieniska anordningarna vid skolan. Vidare krävdes också tillgång till särskild sjuksköterska, distriktssköterska eller skolsköterska inom det obligatoriska skolväsendet (16–17 §§). Kraven på tillgång till hälso- och sjukvård
Bakgrund
159
formulerades så att den psykiatriska vården kom i förgrunden: ”Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt att elev som är i behov därav erhåller psykiatrisk vård och behandling samt annan sjukvård” (38 §).
3.1.2 Nuvarande lagar
Införandet av socialtjänstlagen och LVU
År 1980 antogs socialtjänstlagen (1980:620), SoL. Den trädde i kraft år 1982. De verksamheter och åtgärder som tidigare reglerats i lagarna om barnavård, nykterhetsvård och socialvård fördes nu samman i en gemensam lag och med den gemensamma benämningen ”socialtjänst”.20
Till skillnad mot de gamla vårdlagarna fick SoL i stora delar karaktären av en målinriktad ramlag. Syftet med detta var att socialtjänsten skulle ha utrymme för olika insatser utifrån en helhetssyn.21 Huvudansvaret för socialtjänsten skulle placeras på endast en nämnd, socialnämnden, som ersatte de tidigare barnavårds-, nykterhets- och socialnämnderna. Helhetssyn blev ett centralt begrepp för hela socialtjänstens arbete. Andra viktiga begrepp och grundläggande principer var bland annat frivillighet, självbestämmande, normalisering och valfrihet.22
Socialtjänsten skulle med den nya lagen vara en serviceinriktad samhällstjänst, ha en erbjudande hållning och visa respekt för den enskilda människans integritet. Principerna om frivillighet och självbestämmande användes för att markera uppbrottet från den gamla lagstiftningen.23
Socialtjänstlagen kom inte heller att innehålla några bestämmelser om vård utan samtycke. I stället reglerades tvingande insatser i två fristående lagar, lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och lagen (1981:1243) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM).24
1980 års lagstiftning vidgade ytterligare samhällets ansvar för barn och unga. I lagen preciserades inte närmare vad nämnden skulle göra eller vilka åtgärder man kunde vidta. Enligt Socialutredningens slutbetänkande var det viktigt att lagtexten möjliggjorde flexibla lös-
20 Jfr prop. 1979/80:1 Del A s. 121. 21Prop. 1979/80:1 Del A s. 121 ff., SOU 1977:40 s. 65 ff. och SOU 1999:97 s. 74. 22Prop. 1979/80:1 Del A s. 124 ff. 23Prop. 1979/80:1 Del A s. 116 ff. och SOU 1999/97 s. 74. 24Prop. 1979/80:1 Del A s. 121 ff., prop. 1979/80:1 Del C s. 8 f. och SOU 1999:97 s. 74.
Bakgrund SOU 2023:66
160
ningar och det var därför angeläget att inte låta åtgärdssystemet ”stelna i en given form”.25 Frivillighet och samtycke från den enskilde var avgörande. Det yttersta ansvaret för barnen lades dock på samhället och det betonades att barnen alltid måste få det skydd som de behövde.26
Formerna för heldygnsvård utanför det egna hemmet gjordes också om. Fosterbarnsvården ersattes med familjehemsvård och de olika institutioner som fanns samlades under den nya benämningen hem för vård eller boende, HVB. Båda dessa nya placeringsformer utformades för att vara generella oavsett orsaken till vårdbehovet och oavsett om vården avsåg ett barn eller en vuxen person. Benämningen ”samhällsvård”, som var knuten till barn- och ungdomsvården, utmönstrades ur lagen.
Som framgått ovan medförde SoL:s principer om frivillighet och samtycke att de tvingande reglerna beträffande barn och unga kom att samlas i en särskild lag, LVU, vilken utformades som en undantagslag i förhållande till SoL. En förutsättning för att över huvud taget kunna tillämpa LVU var därför att det inte gick att få samtycke till den vård som i det aktuella fallet ansågs nödvändig för den unge (1 § LVU). Det ställdes dock inte något krav på att frivilliga insatser först prövats.27
I LVU kvarstod de båda orsaker som tidigare varit grundläggande för samhällets ansvar för barn och unga, men nu beskrivna som vård i två huvudfall. Dessa huvudfall var (1) om brister i omsorgen om den unge eller något annat förhållande i hemmet medförde fara för hans eller hennes utveckling eller (2) om den unge utsatte sin hälsa eller utveckling för allvarlig fara genom missbruk eller något därmed jämförbart beteende (1 § LVU). I förarbetena poängterades att ett omhändertagande var möjligt endast om det förelåg ett sådant i lagen angivet vårdbehovet hos barnet.28
25 Jfr SOU 1977:40 s. 169 och 182 f. 26Prop. 1979/80:1 Del A, s. 124 ff. och Hollander 1985, s. 165 ff. 27Prop. 1979/80:1 Del A, s. 580 ff. 28SOU 1977:40 s. 390 f. och prop. 1979/80:1 Del A s. 499 f
Bakgrund
161
Hälsa och utbildning
Med SoL och LVU försvann flera av de tidigare formella eller direkta kopplingarna till utbildning och hälsa. Socialtjänsten blev en ny, samlad samhällssektor med ansvar för sociala insatser medan skolan och hälso- och sjukvården blev egna sektorer med samlade lagar.29Placerade barn och unga skulle få tillgång till utbildning och hälso- och sjukvård på samma villkor som andra barn och unga enligt den så kallade normaliseringsprincipen. Fortfarande hör allvarliga risker för barnets eller den unges hälsa till skälen för omhändertagande, nu gällde det vid alla omhändertaganden med stöd av LVU (2–3 §§ LVU).
Regler om samverkan mellan socialnämnden och andra samhällsorgan togs in i SoL, men socialtjänsten fick inga nya styrmedel eller verktyg för att bidra till eller säkerställa god hälsa och utbildning för placerade barn och unga. Till socialnämndens uppgifter för barn som vårdas utanför hemmet hör att verka för att de får lämplig utbildning och den hälso- och sjukvård som de behöver. (nu i 6 kap. 7 §) Barnets eller den unges hälsa och skolgång hör också till det som särskilt ska uppmärksammas när socialnämnden fullgör sin skyldighet att noga följa vården. (nu i 6 kap. 7 b §)
Till förändringarna med SoL hörde att ungdomsvårdsskolorna kallades hem för särskilt noggrann tillsyn och var en del av HVB. De tidigare kraven på tillgång till läkare med olika inriktningar vid ungdomsvårdsskolorna ersattes med ett mer allmänt hållet krav på tillgång till läkare vid hem för särskilt noggrann tillsyn (11 § socialtjänstförordningen, [1981:750]). Kravet på tillgång till sjuksköterska vid dessa hem togs bort medan en bestämmelse om att hemmen bör ha tillgång till psykolog infördes.
Senare ändringar
Utvecklingen efter införandet av SoL och LVU beskrivs i de följande kapitlen. Båda lagarna har reviderats och kompletterats, bland annat utifrån erfarenheter av vanvård av barn och unga (se nästa avsnitt). En ny LVU trädde i kraft 1990 och en ny SoL 2001. Grunderna för
29 Den första samlade hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) infördes vid samma tid som SoL. En samlad lag inom skolområdet hade införts ett par decennier tidigare (se 1962:319) och ersattes av en ny lag (1985:1100) under 1980-talet.
Bakgrund SOU 2023:66
162
den sociala heldygnsvården för barn och unga har dock inte ändrats sedan SoL och LVU först infördes.
Sedan 1990-talet har barnrättsperspektivet stärkts i den sociala heldygnsvården som en del av arbetet utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter. I de äldre lagarna ansågs omhändertaganden och andra ingripanden från samhället främst röra föräldrarnas integritet, bestämmanderätt över barnet och rättssäkerhet, åtminstone före 15 års ålder.30
Under 1990-talet förtydligades gränsen mellan familjehem och HVB. Vidare tog staten på nytt ansvar för de tidigare skyddshemmen och ungdomsvårdsskolorna, som nu kallades särskilda ungdomshem och blev en del av verksamheten vid Statens institutionsstyrelse, SiS. År 2016 infördes stödboende som ny placeringsform.
3.1.3 Vanvård, upprättelse och nya åtgärder
I början av 2000-talet uppmärksammades att samhällets vård för barn och unga under långt tid varit förenat med vanvård. Flera vuxna som tidigare utsattes för vanvård framträdde i medierna och bildade föreningar. En statlig utredning, Vanvårdsutredningen, arbetade under mer än fem år med att kartlägga, beskriva och analyser brister i tidigare svensk barn- och ungdomsvård. Utredningen genomförde 866 intervjuer med personer som varit utsatta för övergrepp och allvarlig försummelse under perioden 1922–2003. Det som intervjupersonerna berättat om hade oftast varit förbjudet i lagar eller andra regler när vanvården pågick.
Intervjuerna visade att två tredjedelar av kommunerna placerade barn som blivit vanvårdade och att alla placeringsformer var berörda. Av de 866 intervjupersonerna hade 798 varit placerade i fosterhem, 665 i institution och 213 i andra placeringar. Vanvården hade tagit sig flera uttryck. Utredningen skilde på fysiska/emotionella övergrepp, sexuella övergrepp och försummelse.
I Vanvårdsutredningen slutrapport lyfts intervjupersonernas berättelser fram genom fallbeskrivningar som bygger på intervjuer, domar och journaler samt levnadsbeskrivningar som är skrivna av intervjupersonerna själva och som återges i sin helhet. Dessutom uppmärk-
30Prop. 1924:150 s. 114; SOU 1956:61 s. 130 och 404 och Mattsson, T. (2002). Barnet och rätts-
processen – rättssäkerhet, integritetsskydd och autonomi i samband med beslut om tvångsvård
s. 46 f.
Bakgrund
163
sammas hur det vuxna livet blev för intervjupersonerna. Det handlar om arbete, utbildning och familjeliv, men också om sjukdom, missbruk, kriminalitet, tilltron till myndigheter och inte minst den egna självuppfattningen. Vanvårdsutredningen drar slutsatsen att den vanvård som intervjupersonerna utsattes för, då samhället bar ansvaret för dem, i hög grad begränsade möjligheterna till en framtida livskvalitet.31
Efter förslag från en annan utredning, Upprättelseutredningen, erkände staten officiellt det som hänt och bad de drabbade om ursäkt. Det skedde vid ceremoni hösten 2011 där företrädare för kungahuset, riksdagen, regeringen och flera myndigheter deltog. De som utsatts kunde också ansöka om kompensation hos den statliga Ersättningsnämnden som arbetade 2013–2016. Dessa åtgärder avgränsades till övergrepp och allvarliga försummelser i barn- och ungdomsvården mellan 1920 och 1980.
Upprättelseutredningen framhöll att det som kommit fram i Vanvårdsutredningens intervjuer inte ger en generellt giltig bild för samhällsvården som helhet, vilket inte heller varit den utredningens uppdrag. Detta faktum minskar dock inte på något sätt lidandet för de barn som i stället utsatts för övergrepp, hårdhet och förnedring. Vidare konstaterade Upprättelseutredningen att samhällsvården utan tvekan förbättrats över tid samtidigt som skillnaderna i ambitionsnivå mellan kommunerna fortfarande var orimligt stora och det fanns generella brister inom flera områden. Upprättelseutredningen genomförde en egen kartläggning som visade att övergrepp och allvarliga försummelser fortfarande förekom i samhällets vård för barn och unga.32
Under den tid som Vanvårdsutredningen och Upprättelseutredningen arbetade genomfördes vissa förändringar som gällde heldygnsvården för barn och unga. Tillsynen av HVB förstärktes 2010 när den så kallade frekvenstillsynen infördes, först med ett krav på minst två inspektioner av varje HVB per år. Tillsynsmyndigheten fick rätt att tala direkt med barn och unga vid inspektionerna. Socialstyrelsen hade också bemyndigats att meddela sådana föreskrifter som behövs för enskildas liv, personliga säkerhet och hälsa i verksamhet som avser barn och unga.
Flera andra förändringar gjordes också på nationell nivå mot bakgrund av den ökade kunskapen om vanvård och risker för vanvård av
31SOU 2011:61 s. 15 ff. 32SOU 2011:9 s. 25 ff.
Bakgrund SOU 2023:66
164
placerade barn och unga. Nya regler infördes om avtal mellan kommuner och familjehem samt en skyldighet för kommuner att tillhandahålla familjehem den utbildning som behövs. Vid vård i familjehem och HVB blev socialnämnden skyldig att utse en särskild socialsekreterare som ska ansvara för kontakterna med barnet eller den unge. Socialstyrelsen fick i uppdrag av regeringen att ta fram ett långsiktigt nationellt program för trygg och säker vård för placerade barn och unga. Statliga myndigheter fick också regeringsuppdrag som gällde kompetensen inom socialtjänsten för arbete med barn och unga och barns och ungas kännedom om och kontakter med socialtjänsten.33
3.2 Barns och ungas rättigheter – samhällets ansvar
3.2.1 Mänskliga rättigheter
Den ökade betydelsen för mänskliga rättigheter är en av de viktigaste förändringarna under den tid som lagarna för den sociala barn- och ungdomsvården tillkommit och reviderats. Dessa rättigheter kommer till uttryck på en övergripande nivå, genom svensk lagstiftning och internationella konventioner som Sverige undertecknat, och särskilda bestämmelser om samhällets vård för barn och unga.
Särskilt har barnrättsperspektivet uppmärksammats och utvecklats i samhällets vård för barn och unga sedan FN:s generalförsamling 1987 antog konventionen om barnets rättigheter, ofta bara kallad barnkonventionen. Regeringsformen ändrades 2003 så att det framgår att det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara (1 kap. 2 § femte stycket regeringsformen). Sedan den 1 januari 2020 gäller FN:s konvention om barnets rättigheter som lag i Sverige (1 § lagen [2018:1197] om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter).
Barnkonventionen är central för samhällets vård för barn och unga. Det finns dock skäl att se de rättigheter som anges i konventionen som delar av de mänskliga rättigheter som också anges i andra internationella konventioner och svenska lagar. Det är också viktigt att komma ihåg att samhällets vård för barn och unga också omfattar
33Prop. 2012/13:10 s. 1 f. och 109 ff.
Bakgrund
165
personer i åldrarna 18 till 20 år. Dessa personer omfattas inte av barnkonventionen.
Mänskliga rättigheter är ett sätt att formulera vad som krävs av staten i vid bemärkelse för att de som bor eller vistas i ett land ska kunna garanteras ett människovärdigt liv. Rättigheterna beskriver vad som inte får göras mot någon människa och vad som måste göras för varje människa. Rättigheterna fungerar som en begränsning av statens makt över individen och gäller alla människor oavsett ålder. Utgångspunkten för de mänskliga rättigheterna är att alla människor ska ses som fria och lika i värde och rättigheter.
FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, som antogs 1948, är den första universella förklaringen om att det finns grundprinciper av odelbara rättigheter som gäller för alla och som världens stater gemensamt ska leva upp till. Förklaringen är också utgångspunkten för alla juridiskt bindande internationella folkrättsliga konventioner och den utgör grunden i det internationella arbetet med att övervaka de mänskliga rättigheterna i världens stater. Enligt den allmänna förklaringen är var och en berättigad till absoluta rättigheter om mänsklig värdighet och om hur mänsklig värdighet kan beskyddas.
År 1993 fastslog FN:s världskonferens för mänskliga rättigheter att de mänskliga rättigheterna är odelbara och samverkande. Om den enskildes rätt till utbildning åsidosätts så urholkas också rätten till politiskt deltagande. På liknande sätt kan enskilda inte utkräva sina mänskliga rättigheter om rätten till domstolsprövning inte respekteras. Världskonferensen slog också fast att de mänskliga rättigheterna är universella, dvs. att rättigheterna i FN:s allmänna förklaring gäller i hela världen.
Enligt principen om icke-diskriminering ska de mänskliga rättigheterna gälla för var och en utan åtskillnad. Principen om icke-diskriminering utesluter dock inte möjligheten att använda särskilda åtgärder för att påskynda jämlikhet och jämställdhet, förutsatt att åtgärderna upphör när jämlikhet eller jämställdhet uppnåtts.34
Bakgrund SOU 2023:66
166
Skyddet för enskildas rättigheter och friheter i svensk grundlag
I svensk grundlag skyddas enskildas fri- och rättigheter i regeringsformen (RF), tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Dessa grundlagar utgör ramen för vilka inskränkningar som det allmänna får vidta i förhållande till enskildas rättigheter och friheter.
RF slår fast att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Sedan den 1 januari 2011 ska det allmänna enligt 1 kap. 2 § RF verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas tillvara.
En del av de mänskliga rättigheter och friheter som fastställs i RF får under vissa omständigheter begränsas i lag. Skyddet kan begränsas för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den, dvs. den ska stå i proportion till sitt syfte (se 2 kap. 21 § RF). De rättigheter och friheter som enligt 2 kap. 20 § RF kan begränsas i lag är bland annat skydd mot frihetsberövande. Inskränkningar av dessa friheter och rättigheter har bland annat gjorts i LVU.
Internationella konventioner
För att ge de mänskliga rättigheterna större juridisk tyngd och tydlighet har de, med utgångspunkt i den allmänna förklaringen, med tiden utvecklats till en rad konventioner, dvs. folkrättsligt bindande avtal mellan stater. De stater som ansluter sig till konventionerna kan sägas ha ett tredelat ansvar. För det första ska de avstå från vissa handlingar som skulle begränsa eller kränka individens rättigheter. För det andra ska de skydda människor från att utsättas för övergrepp från andra aktörer. Slutligen ska de ge förutsättningar för enskilda att åtnjuta och utkräva sina rättigheter.35
Till de viktigaste konventionerna på detta område hör Europakonventionen och barnkonventionen.
Bakgrund
167
Europakonventionen
Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europakonventionen, innehåller skydd mot åtgärder från det allmännas sida. Sedan den 1 januari 1995 gäller Europakonventionen som lag i Sverige enligt lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I 2 kap. 19 § RF stadgas att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Europakonventionen, vilket ger den en författningsmässigt starkare ställning än en vanlig lag. Europakonventionen omfattar alla persongrupper, således även barn och unga.
Europakonventionens efterlevnad kontrolleras av Europadomstolen, som avgör mål enligt konventionen. En viktig princip som enligt Europadomstolens rättspraxis ska anses genomsyra konventionen är den så kallade proportionalitetsprincipen. Många åtgärder som till sin typ är konventionsenliga kan sålunda godtas endast om de är proportionerliga, det vill säga om de står i rimlig proportion till det intresse som de är avsedda att tillgodose. Är de oproportionerliga, och således mera långtgående än vad som framstår som rimligt för detta ändamål, kan de däremot innefatta brott mot konventionen.36
När det gäller rätten till personlig frihet och personlig säkerhet (artikel 5) gjorde Fri- och rättighetskommittén en genomgång av svensk rätts förenlighet med Europakonventionen inför införandet i svensk rätt. Kommittén konstaterade att såsom tillåtna frihetsberövanden enligt artikel 5.1 d kan nämnas omhändertagande enligt LVU.37 Enligt artikel 5.1 d får frihetsberövanden ske när en underårig genom ett lagligen meddelat beslut är berövad friheten för att undergå skyddsuppfostran eller för att inställas inför behörig rättslig myndighet.38 Högsta förvaltningsdomstolen, HFD, har bedömt att det är förenligt med artikel 5 att med stöd av 1 och 3 §§ LVU bereda den som fyllt 18 år och har ett socialt nedbrytande beteende vård som innefattar frihetsberövande.39
36 Danelius, H. (2012). Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakon-
ventionen om de mänskliga rättigheterna s. 53.
37SOU 1993:40 Del B s. 39. 38SOU 1993:40 Del B s. 39. 39 Högsta förvaltningsdomstolen, HFD, 2022 ref. 11.
Bakgrund SOU 2023:66
168
Rätt till respekt för privatliv, familjeliv, hem och korrespondens
Enligt artikel 8.1 har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Inskränkningar i det i artikel 8.1 föreskrivna skyddet kan enligt artikel 8.2 godtas endast under förutsättning att de har stöd i lag och om de i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa, moral eller för andra personers fri- och rättigheter.
Att tvångsvis skilja ett barn från dess föräldrar och placera barnet i ett familjehem eller på en institution utgör ett ingrepp i föräldrarnas och ofta även i barnets rätt enligt artikel 8. För att kunna rättfärdiga ett sådant ingrepp måste villkoren i artikel 8.2 vara uppfyllda.40
Barnkonventionen
Barnkonventionen antogs den 20 november 1989 av FN:s generalförsamling. Som framgår ovan gäller barnkonventionen från och med 2020 som lag i Sverige. Intentionen med barnkonvention kan härledas ur den grundläggande tanken som präglar hela konventionen att barn har fullt och lika människovärde och således inte är mindre värda än vuxna. Barn är dock sårbara och behöver särskilt stöd och skydd. Barnkonventionen kan beskrivas som ett etiskt grunddokument som uttrycker världssamfundets syn på barn med vår tids samhälleliga barnperspektiv. Det krav barnkonventionen ställer på världens stater är att barnperspektivet ska genomsyra alla beslut som rör barn.41
För att förstärka och fördjupa åtagandena i barnkonventionen finns det tre fakultativa protokoll till konventionen. Det första protokollet rör frågan om barns indragning i väpnade konflikter. Det andra protokollet är mer relevant för barn som är föremål för samhällsinsatser och behandlar frågan om sexuell exploatering av barn, handel med barn, barnprostitution och barnpornografi. Det tredje protokollet behandlar barns klagorätt.
40 Konventionstexten återges i 1994:1219, se även Council of Europe för vidare information: https://www.coe.int/en/web/portal. 41SOU 1997:116 s. 137 f.
Bakgrund
169
Helhet och huvudprinciper
Barnkonventionen är inriktad på individen, det enskilda barnet, och de materiella artiklarna handlar om barnets rätt att få sina grundläggande rättigheter och behov tillgodosedda.
Barnets rättigheter är i barnkonventionen formulerade i de olika sakartiklarna. Dessa ska ses som en helhet där samtliga artiklar är lika viktiga. I konventionen finns dock fyra grundläggande allmänna principer som alltid, på alla samhällsnivåer, ska ingå som en naturlig del i alla beslut och åtgärder som rör barn.42 De fyra principerna är: – Förbud mot diskriminering (artikel 2). – Principen om barnets bästa (artikel 3). – Rätten till liv, överlevnad och utveckling (artikel 6). – Rätten att bilda och uttrycka sina åsikter och få dem beaktade i
alla frågor som rör barnet självt (artikel 12).
Särskilda rättigheter till skydd
Barnkonventionen innehåller särskilda rättigheter som ger barnet särskilt skydd mot övergrepp och utnyttjande. Det gäller till exempel skydd mot alla former av fysiskt och psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, sexuella övergrepp (artikel 19), skydd mot ekonomiskt utnyttjande (artikel 32), skydd mot narkotika (artikel 33) och skydd mot sexuell exploatering (artikel 34). I artikel 19 finns även en bestämmelse som ålägger staten att vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i utbildningssyfte för att skydda barnet mot övergrepp i någon form.
Enligt artikel 20 ska ett barn som berövats sin familjemiljö, eller som för sitt eget bästa inte kan tillåtas stanna kvar i denna miljö, ha rätt till särskilt skydd och bistånd från statens sida. I enlighet med sin nationella lagstiftning ska konventionsstaterna säkerställa alternativ omvårdnad för ett sådant barn. Sådan omvårdnad kan bland annat innefatta placering i familjehem, adoption eller, om nödvändigt, placering i lämpliga institutioner för omvårdnad av barn. Då
42 Se lag (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter med konventionstexten på engelska, franska och svenska.
Bakgrund SOU 2023:66
170
lösningar övervägs ska vederbörlig hänsyn tas till önskvärdheten av kontinuitet i ett barns uppfostran och till barnets etniska, religiösa, kulturella och språkliga bakgrund.
Vidare erkänner konventionsstaterna enligt artikel 25 rätten för ett barn som har omhändertagits av behöriga myndigheter för omvårdnad, skydd eller behandling av sin fysiska eller psykiska hälsa till regelbunden översyn av den behandling som barnet får och alla andra omständigheter rörande barnets omhändertagande.
Artikel 39 ålägger staten en skyldighet att vidta alla lämpliga åtgärder för att främja fysisk och psykisk rehabilitering samt social återanpassning av ett barn som utsatts för någon form av vanvård, utnyttjande eller övergrepp, tortyr eller någon annan form av grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.
Kontroll av efterlevnad
FN:s kommitté för barnets rättigheter, barnrättskommittén, är ett oberoende expertorgan med uppgift att följa upp och kontrollera staternas tillämpning av barnkonventionens regler.
Genom allmänna kommentarer ger barnrättskommittén vägledning i hur olika artiklar och teman i barnkonventionen ska tolkas. De ger även rekommendationer och generella råd om hur konventionsåtaganden kan få bättre genomslag. Hittills har barnrättskommittén publicerat 25 allmänna kommentarer. Barnombudsmannen har översatt dem till svenska. Kommentarerna avser bland annat allmänna åtgärder för genomförandet av konventionen om barnets rättigheter, barnets rätt till skydd mot kroppslig bestraffning och andra grymma eller förnedrande former av bestraffning, barnets rätt att bli hört, barnets rätt till frihet från alla former av våld, barnets rätt att få sitt bästa satt i främsta rummet, barnets rätt till bästa uppnåeliga hälsa och barnets rättigheter i rättssystemet.43
Konventionsstaterna ska vart femte år avge rapporter till barnrättskommittén om de åtgärder som de vidtagit för att genomföra de rättigheter som erkänns i konventionen och om de framsteg som har
43 Se Barnrättskommitténs allmänna kommentarer nr 5. (CRC/GC/2003/5), nr 8 (CRC/C/GC/7), nr 12 (CRC/C/GC/12), nr 13 (CRC/C/GC/13), nr 14 (CRC/C/GC/14), nr 15 (CRC/C/GC/15) och nr 24 (CRC/C/GC/24). Tillgängliga på Barnombudsmannen, Allmänna kommentarer: https://www.barnombudsmannen.se/barnkonventionen/allmanna-kommentarer/ (hämtad 2023-05-16).
Bakgrund
171
gjorts i fråga om åtnjutandet av rättigheterna. Rapporteringen följs av ett förhör med företrädare för regeringen. Efter förhöret sammanställer Barnrättskommittén sina sammanfattande slutsatser. I dessa slutsatser tar kommittén upp frågor som den anser att staten bör prioritera för att i största möjliga mån leva upp till dess åtaganden enligt konventionen.
Den svenska regeringen har lämnat in sex rapporter till barnrättskommittén, den senaste 2021.44
Utifrån den granskning som barnrättskommittén gjort av Sverige lämnade kommittén 2023 synpunkter som också berör samhällsvården av barn och unga. När det gäller alternativ omvårdnad för barn rekommenderar kommittén Sverige att – säkerställa att barn kan utrycka sina åsikter och hörs inför beslut
som rör placering i alternativ omvårdnad och under hela deras vistelse, att det finns tillgängliga och barnvänliga kanaler för rapportering och upprättelse vid våld eller övergrepp mot barn under omvårdnad, och att placeringsbesluten omprövas med jämna mellanrum – stärka rättssäkerheten inom hela Statens institutionsstyrelses (SiS)
verksamhet, bland annat genom att komma till rätta med tillämpningen av tvångsåtgärder och våld, och säkerställer att alla barn i alternativ omvårdnad får individanpassad vård, däribland regelbunden tillgång till psykiatriskt stöd – utöka antalet yrkespersoner som arbetar med familjer och barn
och stärker deras kapacitet, särskilt socialarbetare, för att säkerställa ett individanpassat stöd, för att öka deras medvetenhet om särskilda behov hos barn i alternativ omvårdnad, och för att garantera respekten för barns åsikter – tilldela tillräckligt med ekonomiska, tekniska och mänskliga resur-
ser till socialtjänsten och förbättrar deras samarbete med utbildnings- och hälso- och sjukvårdsmyndigheter – säkerställa tillgången till familjevård, särskilt för mycket små barn,
stärka familjevårdssystemet, bland annat genom regelbunden översyn av placeringar, och tillhandahålla fortbildning, stöd och råd-
44 Se Barnombudsmannen, FN:s barnrättskommitté och Sveriges rapporter: https://www.barnombudsmannen.se/barnkonventionen/fns-barnrattskommitte-ochsveriges-rapporter/ (hämtad 2023-06-12).
Bakgrund SOU 2023:66
172
givning för familjehem och föräldrar till barn som återvänder till sina familjer efter att ha varit placerade i alternativ omvårdnad – skärpa åtgärderna för att tillhandahålla utbildning, färdigheter och
möjligheter för återintegrering i samhället och självständigt boende för barn som lämnar alternativ omvårdnad.45
Barneättskommittén noterade också med djup oro rapporter om användningen av tvångsåtgärder i alternativa omvårdnadsmiljöer och rekommenderade att Sverige vidtar lagstiftningsåtgärder för att uttryckligen förbjuda användningen av isolering, avskiljning och fastspänning av barn i alternativa omvårdnadsmiljöer, säkerställer att all personal får utbildning i vårdmetoder som inte inbegriper tvång och säkerställer att barn har tillgång till konfidentiella, barnvänliga och oberoende klagomålsmekanismer för rapportering av ärenden, särskilt inom alternativ omvårdnad.46
Andra konventioner
Barnets rättigheter uttrycks också i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. I artikel 3 i EU-fördraget anges att ett av unionens mål är att främja skyddet av barnets rättigheter. Genom Lissabonfördraget har Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna blivit rättsligt bindande. Av artikel 24 framgår att barn har rätt till det skydd och den omvårdnad som behövs för deras välfärd. De ska fritt kunna uttrycka sina åsikter och dessa ska beaktas i frågor som rör barnen i förhållande till deras ålder och mognad. Vidare ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, oavsett om åtgärderna vidtas av offentliga myndigheter eller privata institutioner. Det slås också fast att varje barn har rätt att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkta kontakter med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa.
Europeiska konventionen till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (tortyr-konventionen) bör också nämnas i sammanhanget. Konventionen kompletterar förbudet mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling enligt
45 Kommittén för barnets rättigheter (2023). Sammanfattande slutsatser och rekommendationer
om Sveriges kombinerade sjätte och sjunde periodiska rapport CRC/C/SWE/CO/6–7 s. 6 (D.23).
46 Kommittén för barnets rättigheter 2023 s. 8 f. (E.29).
Bakgrund
173
artikel 3 i Europakonventionen. I enlighet med konventionen har det upprättats en kommitté (Europarådets tortyrkommitté). Kommittén har ett vidsträckt mandat att utföra inspektioner av alla typer av institutioner där personer, som genom myndighetsåtgärder berövats sin frihet av en offentlig myndighet, är placerade. Det gäller bland annat fängelser och institutioner för barn och unga. Varje inspektionsbesök resulterar i en rapport, som innehåller rekommendationer till staten för att avhjälpa eventuella brister. Avsikten med inspektionerna är att förstärka de frihetsberövades skydd mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.
Även FN:s konvention från 1984 mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning syftar till att förhindra tortyr och skapa ett system av garantier för att den som utför eller utfört tortyr bestraffas. I ett tilläggsprotokoll till FN:s tortyrkonvention från 2006 finns bestämmelser om ett besöks- och inspektionssystem. En särskild kommitté har med stöd av protokollet rätt att göra besök i häkten, fängelser och andra platser där personer hålls i förvar i de länder där tilläggsprotokollet har trätt i kraft.47
FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning omfattar rättigheter för både barn och vuxna. Till de allmänna principer som anges i konventionen hör fullständigt och faktiskt deltagande och inkludering i samhället för personer med funktionsnedsättning, individuellt självbestämmande och enskilda personers oberoende (artikel 3). De allmänna principerna går tillbaka på en grundläggande syn på samspelet mellan personer med funktionsnedsättning och hinder som betingas av attityder och miljön. I konventionen framhålls att barn med funktionsnedsättning fullt ut ska åtnjuta alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på lika villkor som andra barn. Artikel 7 anger att barnets bästa ska komma i främsta rummet i alla åtgärder som rör barn med funktionsnedsättning. Av samma artikel framgår också att barn med funktionsnedsättning har rätt att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör dem och att de för att utöva denna rättighet erbjuds stöd anpassat till funktionsnedsättning och ålder. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till deras ålder och mognad på lika villkor som för andra barn.48
47SOU 2012:17 s. 284. 48 Utrikesdepartementet (2008). Konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsätt-
ning och fakultativt protokoll till konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. New York den 13 december 2006. SÖ 2008:26.
Bakgrund SOU 2023:66
174
Det finns också andra internationella dokument som har betydelse för placerade barns rättigheter. Ett sådant dokument är Deklarationen om sociala och rättsliga principer rörande skydd av och omsorg om barn, särskilt med hänsyn till nationell och internationell placering i fosterhem och adoption. Deklarationen kompletterar barnkonventionen med artiklar om familjehemsplacerade barns rättsliga skydd. Ett annat sådant dokument är Europeiska konventionen om utövandet av barns rättigheter, som kom till år 1996 med det övergripande syftet att förbättra barns ställning i familjerättsprocesser.49
Det kan tilläggas att FN:s generalförsamling 2019 antog en resolution om barnets rättigheter med flera punkter om vård för barn utanför deras eget hem. I resolution framhålls bland annat alternativ vård genom insatser som baseras på familj och lokalsamhälle framför institutionalisering av barn.50
Andra dokument från Europarådet
Ytterligare dokument från Europarådet som behandlar vård utanför det egna hemmet är den resolution som ministerrådet antog 1977 om placeringar av barn. I resolutionen rekommenderas medlemsländerna att bland annat främja placeringar i familj framför annan vård utanför det egna hemmet och att systematiskt arbeta med rekrytering, bedömning och förberedelser av familjer för sådan vård samt att organisera all institutionsvård i mindre, familjeliknande enheter. I resolutionen beskrivs tio placeringsformer som kan vara aktuella att erbjuda, bland annat en uppdelning mellan ordinary foster care (for which selection, preparation and continued support are nonetheless needed) och specialised foster care (implies a more intensive training to deal with particular problems of the foster children and generally an increased remuneration). Denna uppdelning gick, i likhet med listan på tio möjliga placeringsformer, i riktning mot en tydligare differentiering som samtidigt var på väg bort i den svenska lagstiftningen, där familjehem och HVB vid samma tid fördes in som breda kategorier för placeringar av barn och vuxna.51
49Ds 2002:13 s. 32. 50 United Nations. (2019). Resolution adopted by the General Assembly on 18 December 2019.
74/133 Rights of the Child. https://documents-dds-
ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N19/426/12/PDF/N1942612.pdf?OpenElement (35 f–g) 51 Council of Europe, Committee of Ministers (1977). Resolution (77)33 on the Placement of
Children s. 1 ff.
Bakgrund
175
Europarådets ministerråd har också antagit rekommendationer om fosterfamiljer, som bland annat framhåller vikten av system för tillsyn av fosterfamiljer att fosterfamiljer ska kunna agera i vårdnadshavarens ställe i frågor som rör akuta eller dagliga frågor samt så långt som möjligt komma till tals om barnets personliga förhållanden.52
Vidare har ministerrådet antagit rekommendationer om barns rättigheter vid institutionsvård. Där fastslås bland annat att placeringar av barn i institutioner ska vara ett undantag från uppväxten i en familj, att sådana placeringar måste utgå från en multidisciplinär bedömning och att barn som placeras för vård i en institution ska ha ett antal rättigheter under vistelsen där.53
3.2.2 Rättigheter och skyldigheter i samhällets vård
I svensk sociallagstiftning formuleras i första hand skyldigheter för samhället att arbeta på sätt som gör att barn och unga får sina rättigheter tillgodosedda. Flera syften, mål och principer för samhällets vård för barn och unga anges i lagar och andra regler inom området samt förarbeten och allmänna råd. En del av dessa syften, mål och principer går tillbaka på äldre barnavårdslagar, andra är nyare och utformade för dagens socialtjänst. Mål, krav och principer som gäller samhällets vård anges också i lagar och förarbeten om skyldigheter för huvudmän, verksamheter och professionella. Dessa mål, krav och principer avser det som ska uppnås med vården, hur det ska uppnås och hur insatser ska väljas och utformas.
Ansvar och delaktighet
Vård av barn utanför det egna hemmet
Den som har vårdnaden om ett barn har ett ansvar för barnets personliga förhållanden och för att barnets behov av omvårdnad, trygghet och en god fostran blir tillgodosedda. Barnets vårdnadshavare svarar även för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till barnets ålder, utveckling och övriga omständigheter samt ska bevaka
52 Council of Europe Committee of Ministers (1987). Recommendation No R(87)6 on Foster
Familiesving in residential institutions s. 2.
53 Council of Europe Committee of Ministers (2005). Recommendation Rec(2005)5 on the
rights of children living in residential institutions s. 2 f.
Bakgrund SOU 2023:66
176
att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning (6 kap. 2 § andra stycket FB).
Om det behövs ska socialtjänsten stödja och komplettera föräldrarna i deras uppgift att ge sitt barn goda uppväxtvillkor (5 kap. 1 § SoL). I första hand görs detta med insatser till barn och vårdnadshavare i deras hem, men socialnämnden ska sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem, hem för vård eller stödboende för barn och unga (6 kap. 1 § SoL).
Insatser inom socialtjänsten ska göras i samförstånd med den unge och hans eller hennes vårdnadshavare, men under vissa förhållanden får vård utanför det egna hemmet beslutas utan samtycke (1 § LVU). Vård ska beslutas om det på grund av fysisk eller psykisk misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet finns en påtaglig risk för att den barnets hälsa eller utveckling skadas (2 § LVU). Vård ska också beslutas om barnet utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende (3 § LVU).
Vård av unga under 21 år utanför det egna hemmet
För unga som fyllt 18 år men inte 21 år är myndiga med samma ansvar som andra vuxna. Föräldrarnas underhållsskyldighet upphör när barnet fyller 18 år, men om den unge går i skolan efter denna tidpunkt är föräldrarna underhållsskyldiga under den tid som skolgången pågår, dock längst intill dess barnet fyller 21 år. Till skolgång räknas studier i grundskolan eller gymnasieskolan och annan jämförlig grundutbildning (7 kap. 1 § andra stycket FB).
Socialtjänsten har ett särskilt ansvar också för att unga växer upp under trygga och goda förhållanden, men det ansvaret är inte avgränsat till en viss ålder. Socialnämndens ansvar att sörja för vård utanför det egna hemmet gäller också för vuxna personer utan någon åldersgräns.
Vård utanför det egna hemmet utanför samtycke ska beslutas om den unge har fyllt 18 men inte 20 år och utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt
Bakgrund
177
nedbrytande beteende (3 § LVU). Den vården ska upphöra senast då den unge fyller 21 år (21 § LVU).54
Barnets och den unges bästa
I svensk rätt och praxis har principen om barnets bästa blivit särskilt välkänd.55 Hänvisningar till barnets, barns och ungas bästa finns i förarbetena till de tidigare barnavårdslagarna, men då utan att barnet ses som en rättighetsbärare.56 I 1980 års SoL angavs hänsynen till den unges bästa som ett motiv för vård och fostran utanför det egna hemmet (11 §).
Med barnkonventionen har barnets bästa fått en annan och tydligare betydelse utifrån ett barnrättsperspektiv. Av artikel 3 framgår att barnets bästa alltid ska sättas i främsta rummet. Barnets situation, behov och intressen ska alltså alltid beaktas i beslutsfattandet. I de fall då man låter andra intressen väga tyngre, krävs att beslutande myndigheter kan visa att en sammanvägning har gjorts av relevanta intressen i det enskilda fallet. Barnkonventionen kräver också att beslutande myndigheter så långt det är möjligt har försäkrat sig om att barnets bästa har kommit med och redovisats i beslutsprocessen.57
Särskilda krav som går tillbaka på principen om barnets bästa finns i socialtjänstlagarna. Vid beslut eller andra åtgärder enligt SoL som rör vård- eller behandlingsinsatser för barn ska vad som är bäst för barnet vara avgörande (1 kap. 2 § SoL). Vid beslut enligt LVU ska vad som är bäst för den unge vara avgörande (1 § LVU). I LVU anges också att insatserna ska präglas av respekt för den unges människovärde och integritet (1 § första stycket LVU). Bestämmelsen i LVU avser inte enbart barnets bästa utan den unges bästa med tanke på att insatser enligt den lagen avser unga under 21 år.
Både i SoL och LVU går bestämmelserna längre än barnkonventionen genom kravet på att barnets eller den unges bästa ska vara avgörande. Även enligt 6 kap. 2 a § FB ska barnets bästa vara avgörande för alla frågor om vårdnad, boende och umgänge.
54 Viss vård utan samtycke för unga ska också beslutas enligt (4 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall). 55 Se t.ex. SOU 2015:71 bilaga 3. 56 Se t.ex. prop. 1902:30 s. 70 och 72; prop. 1902:66 s. 28; prop. 1924:150 s. 111, 170 och 183; SOU 1956:61 s. 59, 111 och 705 och prop. 1960:10 s. 38 f. och 46 f. 57SOU 1997:116 s. 129.
Bakgrund SOU 2023:66
178
Barnets och den unges delaktighet
Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara (1 kap. 2 § femte stycket RF).
Enligt barnkonventionen ska konventionsstaterna tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. För detta ändamål ska barnet, i alla domstolsförfaranden och administrativa förfaranden som rör barnet, särskilt beredas möjlighet att höras, antingen direkt eller genom en företrädare eller ett lämpligt organ och på ett sätt som är förenligt med nationella procedurregler (artikel 12).
Verksamheten inom socialtjänsten ska bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet (1 kap. 1 § tredje stycket SoL). När en åtgärd i socialtjänsten rör ett barn ska barnet få relevant information. Ett barn ska ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet. Om barnet inte framför sina åsikter, ska hans eller hennes inställning så långt det är möjligt klarläggas på annat sätt. Barnets åsikter och inställning ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad. Ett barn som har fyllt 15 år har rätt att föra sin egen talan i mål och ärenden enligt denna lag. Ett barn som är yngre får höras i domstol, om barnet inte kan antas ta skada av det (11 kap. 10 § SoL).
Samma bestämmelser gäller vid åtgärder enligt LVU, men avser då också unga under 21 år (36 § LVU).
Rätt till omvårdnad, trygghet och god fostran
Varje barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. I en god fostran ligger, enligt förarbetena till föräldrabalken, att barnet får lära sig att sätta gränser för sitt handlande och ta ansvar.58 Barn ska också behandlas med aktning för sin person och egenart och får inte utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling (6 kap. 1 § FB). Om barnets eller den unges bästa motiverar det ska socialnämnden sörja för vård och fostran utanför det egna hemmet (5 kap. 1 § 8 SoL)
Bakgrund
179
Genom placeringar för vård utanför det egna hemmet tar socialnämnden över en del av vårdnaden om barnet. Den som har vårdnaden om ett barn har ett ansvar för barnets personliga förhållanden och ska se till att barnets behov blir tillgodosedda (6 kap. 2 § FB). Ytterst handlar det om barnets rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. Barn ska också behandlas med aktning för sin person och egenart och får inte utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling (6 kap. 1 § FB).
Barnets vårdnadshavare svarar även för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till barnets ålder, utveckling och övriga omständigheter samt ska bevaka att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning (6 kap. 2 § FB).
Vad ska uppnås genom insatserna?
Trygga och goda uppväxtförhållanden
Vid sidan av de övergripande bestämmelserna om barnets eller den unges bästa finns det ett antal bestämmelser i SoL och LVU som anger värden vid vård utanför det egna hemmet. Till socialtjänstens uppgifter för barn och unga hör att verka för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden (5 kap. 1 § 2. SoL). Som framgår ovan ska socialnämnden sörja för vård och fostran utanför det egna hemmet om barnets eller den unges bästa motiverar det (5 kap. 1 § 8 SoL).
Indirekt innebär dessa bestämmelser krav på att vård av barn utanför det egna hemmet ska ge trygga och goda uppväxtförhållanden samt den omvårdnad och fostran som vårdnadshavaren annars ansvarar för.
Utveckling och hälsa
Nära knutet till trygga och goda uppväxtförhållanden är socialtjänstens uppgift att i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och unga (5 kap. 1 § 2 SoL). Socialtjänsten ska i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och unga som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om
Bakgrund SOU 2023:66
180
barnets eller den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet (5 kap. 1 § 8 SoL).
Risker för barnets eller den unges utveckling är tillsammans med risker för hälsan avgörande vid beslut om heldygnsvård utan samtycke. Vård enligt LVU ska, som framgår ovan, beslutas när det finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas av något förhållande i hemmet eller eget beteende (2–3 §§ LVU).
Dessutom är risker för barnets hälsa och utveckling centrala vid beslut om ändrad vårdnad även utan insatser från socialtjänsten. Om en förälder vid utövandet av vårdnaden om ett barn gör sig skyldig till missbruk eller försummelse eller i övrigt brister i omsorgen om barnet på ett sätt som medför bestående fara för barnets hälsa eller utveckling, skall rätten besluta om ändring i vårdnaden (6 kap. 7 § FB)
Hälsa är inte annars ett begrepp som förekommer i lagar och andra regler om socialtjänstens arbete för barn och unga. I stället används formuleringar som en gynnsam fysisk utveckling (5 kap. 1 § 2 SoL).
Hur ska insatserna vara för att uppnå vårdens syften och mål?
God vård
Socialnämnden ansvarar för att den som genom nämndens försorg har tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård (6 kap. 1 § andra stycket SoL). Vad som menas med god vård beskrivs inte direkt i lagen, men i förarbetena sägs att vården som regel ska ingå som ett led i en sammanhållen vård och behandling. Socialnämnden som har således ansvaret för vårdplaneringen har kvar sitt ansvar även i de fall någon del av vården ges genom annan huvudmans försorg.59 ) Direkt efter kravet på god vård finns en regel om att vården bör utformas så att den främjar den enskildes samhörighet med anhöriga och andra närstående samt kontakt med hemmiljön (6 kap. 1 § andra stycket SoL).
Kravet på god vård upprepas och kompletteras med ytterligare krav på i en annan bestämmelse i SoL (6 kap. 7 § SoL). Enligt denna bestämmelse ska socialnämnden medverka till att de barn som vårdas i ett familjehem, jourhem, annat enskilt hem, stödboende eller hem för vård eller boende får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden, verka för att de får lämplig utbildning och verka för att de får den hälso- och sjukvård som de behöver. Ett
59Prop. 1979/80:1 Del A s. 535.
Bakgrund
181
annat uttryck för den breda innebörden av god vård är att socialnämnden vid uppföljningen av vården särskilt ska uppmärksamma barnets eller den unges hälsa, utveckling, sociala beteende, skolgång samt relationer till anhöriga och andra närstående (6 kap. 7 b § SoL).
God kvalitet
Bestämmelsen om god vård har likheter med den generella bestämmelsen om att insatser inom socialtjänsten ska vara av god kvalitet (3 kap. 3 § SoL). I handboken Placerade barn och unga skriver Socialstyrelsen att god vård kan sägas vara ett mål i det systematiska kvalitetsarbetet (s. 50). Regeln om god vård fanns redan i 1960 års barnavårdslag (35 §) och fördes in i SoL innan kravet på god kvalitet trädde i kraft 1998.
Vård som är trygg, säker, ändamålsenlig och präglad av kontinuitet
Andra centrala värden för samhällsvården är att den är trygg, säker, ändamålsenlig och präglad av kontinuitet. Det följer av föreskrifter från Socialstyrelsen om att socialnämnden ska planera för och vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa tillgången till hem och stödboenden som kan erbjuda vård som är trygg, säker, ändamålsenlig och präglad av kontinuitet (3 kap. 1 § SOSFS 2012:11).
I handboken om placerade barn och unga hänvisar Socialstyrelsen till föreskrifterna om vård som är trygg, säker, ändamålsenlig och präglas av kontinuitet. Innebörden av en vård som är trygg, säker, ändamål och präglad av kontinuitet kommenteras med hänvisning till flera av de andra bestämmelser och principer om värden i samhällsvården.
Med trygg vård menas att alla barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. De får inte utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling. Det gäller självfallet även när barnen är i samhällets vård. Trygghet innebär bland annat att få leva i ett stabilt förhållande och att ha någon att lita på. För barn och unga som placeras i familjehem, stödboende eller HVB är det viktigt att vården präglas av stabila och förutsägbara förhållanden som gör att de kan lita på vuxna i sin omgivning.
Bakgrund SOU 2023:66
182
Säker vård innefattar åtgärder av många olika slag. Säkerhetsarbete avser bland annat åtgärder för att motverka övergrepp och allvarliga försummelser, system och rutiner för uppföljning, samverkan kring säkerhet och trygghet och att socialtjänstens arbete ska vara rättssäkert.
Ändamålsenlig vård utgår från det som anges förarbetena till 1980 års om att de sociala tjänsterna ska anpassas till den enskildes aktuella förutsättningar och behov. Detta förutsätter ett brett register av olika handlingsalternativ både när det gäller insatser i hemmet och när det blir fråga om placering utanför hemmet. Enligt förarbetena ska de olika insatserna inte graderas i något slags upptrappningsmönster utan bedömas utifrån deras ändamålsenlighet i varje särskild situation. Socialstyrelsen har också pekat på tillgång till kompetens från andra huvudmän för att bedöma barnets eller den unges samlade vårdbehov som en förutsättning för ändamålsenlig vård. Målet med vården och de särskilda insatser som barnet eller den unge behöver ska framgå av vårdplanen. Av genomförandeplanen ska bland annat målet med de särskilda insatserna beskrivas samt när och hur de ska genomföras.
Att vården präglas av kontinuitet innebär att barnet eller den unge får möjlighet att bygga upp varaktiga relationer även utanför den egna familjen. Det kan handla om att undvika onödiga omplaceringar och att barnet och föräldrarna kan hålla kontakt med samma socialsekreterare, även om behandlingsformerna och placeringarna ändras. Principen om kontinuitet utgår från förutsättningen att trygga och förtroendefulla relationer utgör grunden för ett framgångsrikt individuellt behandlingsarbete. Den kan bland annat innebära att kontakten med barnets hemmiljö upprätthålls under den tid vården pågår och att utslussningen i samband med att barnet eller den unge lämnar vården görs successivt. Socialnämnden bör vid bedömningen av ett barns eller en ung persons behov av stöd och hjälp efter avslutad vård bland annat beakta behovet av fortsatt kontakt med det hem där hen har varit placerad.60
Det kan tilläggas att ord som ”trygg” och ”säker” också används om olika delar av samhällets vård för barn och unga. Vid överväganden av vården ska socialnämnden särskilt beakta bland annat familjehemsföräldrarnas förmåga att tillgodose barnets behov av en trygg och god uppväxt (6 kap. 8 b § SoL). I HVB ska den som bedriver
60 Socialstyrelsen (2020a). Placerade barn och unga. Handbok för socialtjänsten s. 50.
Bakgrund
183
verksamheten anpassa bemanningen så att den ger förutsättningar för att bland annat säkerställa en trygg och säker vård (6 kap. 1 § SOSFS 2012:11). Ändamålsenlig vård konkretiseras genom kravet på att de arbetssätt och metoder som används i HVB ska vara relevanta i förhållande till den målgrupp som hemmet är avsett för samt baserade på bästa tillgängliga kunskap och utformade med respekt för enskildas personliga integritet. (4 kap. 1 § HSLF-FS 2016:55).
Meningsfull vård
Ett värde som enbart anges för HVB och stödboenden är att verksamheten ska bygga på förtroende för och samarbete med den enskilde och utformas så att vistelsen i hemmet eller boendet upplevs som meningsfull (3 kap. 3 § SoF). Socialstyrelsen tar dock upp meningsfull vård som en fråga vid samtal med barn och unga i uppföljningen av vården också i familjehem. Samtalet bör syfta till att få kännedom om huruvida barnet eller den unge upplever att han eller hon bland annat får vård som är meningsfull (se allmänna råd till 7 b och 7 c §§ SoL införda i 7 kap. SOSFS 2012:11).
Kontakt med anhöriga och hemmiljön
Vård utanför barnets eller den unges eget hem bör utformas så att den främjar den enskildes samhörighet med anhöriga och andra närstående samt kontakt med hemmiljön. Den regeln finns nu i 6 kap. 1 § SoL.61 Enligt 6 kap. 5 § SoL ska det i första hand övervägas om ett barn kan tas emot av någon anhörig eller annan närstående.
Hur ska insatser väljas och utformas?
Helhetssyn, normalisering, frivillighet och självbestämmande
I förarbetena till SoL anges några övergripande principer för socialtjänstens arbete: helhetssyn, normalisering samt frivillighet och självbestämmande.
61 Jfr prop. 1979/80:1 Del A s. 535.
Bakgrund SOU 2023:66
184
Helhetssynen innebär att en enskilds eller en grupps sociala situation och de problem han eller guppen upplever skall ses i förhållande till hela den sociala miljön. Inte bara familjen och ”närmiljön” i övrigt utan också den enskildes förhållanden i vidare mening hör hit. Det rör frågor om möjlighet att få arbete, bostad, positiva fritidsförhållanden, att kunna undvika utslagning, segregation och fattigdom i både materiell och mer vidsträckt mening, dvs. att kunna nå värden som brukar sammanfattas i begreppet livskvalitet. Utifrån detta betraktelsesätt får helhetssynen vittgående konsekvenser för socialtjänstens framtida arbete med enskilda, organisationers utformning, samverkansbehov med mera. Socialtjänsten ska inte enbart söka orsaker eller lösningar på problem i samspelet mellan individen och hans närmaste utan även i de förutsättningar som samhället i stort erbjuder. Socialtjänsten skall också sträva efter att finna samlade lösningar för den enskildes eller gruppens totala situation.
Normaliseringsprincipen bör vara ett riktmärke för socialtjänstens olika verksamheter. Med normalisering bör avses samhällets insatser för all stödja medborgarens strävan efter att så långt möjligt kunna vara som andra och ha del som andra, vilket samtidigt betyder rätt att vara sig själv. Även vid behandling av barn och ungdomar får normaliseringsprincipen stor betydelse i socialtjänsten. Här avses bland annat att inriktningen på att vård utom hemmet ordnas i så normala och litet särskiljande former som möjligt.
Frivillighet och självbestämmande skall vara vägledande vid handläggningen av enskilda ärenden inom socialtjänsten. Frivillighet och självbestämmande skall gälla vid såväl vård- och behandlingsinsatser som andra av socialtjänstens förmedlade sociala insatser. I samarbetet mellan socialtjänsten och den enskilde är det viktigt att klienten själv behåller ansvaret för sin situation.62
Närhet, kontinuitet och flexibilitet
Ytterligare principer som särskilt gäller för vård utom det egna hemmet anges också i förarbeten.
Principen om kontinuitet utgår från förutsättningen att trygga och förtroendefulla relationer utgör grunden för ett framgångsrikt individuellt behandlingsarbete. Här fordras många gånger att den
62Prop. 1979/80:1 Del A s. 207 ff.
Bakgrund
185
enskilde får möjligheter att hålla kontakt med samma socialarbetare även när behandlingsformerna växlar. En tids institutionell vård får alltså inte betyda att klienten hell förlorar kontakten med den eller dem inom socialtjänsten som han eller hon tidigare har haft att göra med och känner förtroende för. Principen om kontinuitet ligger i linje med en helhetssyn som bör förhindra att verksamheten sektoriseras i ett otal specialiteter. Därigenom bör man också kunna undvika att kommunmedlemmarna ”slussas” fram och tillbaka mellan olika befattningshavare.
De sociala tjänsterna skall anpassas till den enskildes aktuella förutsättningar och behov och till hans eller hennes totala sociala situation, det vill säga av en princip om flexibilitet. Detta kommer att kräva ett brett register av olika handlingsalternativ både när det gäller insatser i hemmet och när det blir fråga om placeringar utanför hemmiljön. Idén om flexibilitet innebär i princip ett uppbrott från en sådan stel vård- och behandlingsfilosofi. De olika insatserna bör givetvis inte vara graderade som i en ”straffskala” utan bedömas utifrån deras ändamålsenlighet i varje särskild situation. Det skall alltså inte vara nödvändigt att vårdinsatserna i det enskilda fallet följer något slags upptrappningsmönster. Kravet på flexibilitet bör tvärtom leda till att i till exempel ett ärende bedöms insatser i det egna hemmet som en första mest ändamålsenlig åtgärd, medan i ett annat ärende bedöms vård utom det egna hemmet vara den åtgärd som man bör vidta redan från början.
Närhetsprincipen innebär att vård utom det egna hemmet ska förläggas så nära hemmiljön som möjligt. Det är därför en lämplig begränsning att placeringen görs inom den egna kommunen, som i flera avseenden har de bästa förutsättningarna att bistå den enskilde. I särskilda fall måste det dock vara till fördel för klienten att närhetsprincipen får stå tillbaka. Men skador som beror på placering långt från hemmiljön kan vara vanligare än skador som har samband med tillämpning av närhetsprincipen.63
63Prop. 1979/80:1 Del A s. 213 ff.
Bakgrund SOU 2023:66
186
Återförening
Intentionen i den svenska sociallagstiftningen är sedan länge att barn ska återförenas med sina föräldrar när syftet med samhällsvården har uppnåtts.64 Enligt förarbetena till SoL är utgångspunkten när barn skiljs från sina föräldrar att barnet ska återförenas med sina föräldrar så fort målet med insatsen är uppnått och placeringen ska inte pågå längre än nödvändigt.65 Den vård som ges utanför den unges hem ska ingå som en del i en samlad behandling med syftet att så långt möjligt skapa förutsättningar för den unge att återknyta gemenskapen med familjen under trygga förhållanden.66 Även om vården ska inriktas på en återförening kan dock förhållandena i ett enskilt fall vara sådana, särskilt med beaktande av barnets behov av en stabil och trygg uppväxt, att en återförening inte bedöms vara till barnets bästa.67 En uttalad begränsning i principen om återförening har gjorts genom lagbestämmelsen om överflyttning av vårdnaden till familjehemsföräldrar (6 kap. 8 b § SoL).
3.3 Barn och unga om samhällets vård
3.3.1 Undersökningar om vad som är viktigt i vården
I olika undersökningar har barn och unga beskrivit vad som är viktigt för dem när de vårdas utanför det egna hemmet. Barnen och de unga använder andra ord än de som finns i författningar och förarbeten, men beskriver till stora delar det som anges där i syften, mål och principer för vården.
Ett vanligt inslag i olika undersökningar bland barn och unga i samhällets vård är övergripande frågor om trivsel. En sådan fråga ingår i den brukarundersökning som SKR genomför sedan 2020 och som är den enda undersökning som regelbundet görs bland barn och unga i alla placeringsformer (med olika enkäter till de som bor i familjehem, HVB eller stödboende). De senast tillgängliga resultaten är från undersökningen 2022, då 795 barn och unga i 45 kommuner svarade på någon av enkäterna. 91 procent av barnen och de unga svarade positivt på frågan om de trivs i sitt boende. Mer preciserade frågor gällde
64Prop. 2002/03:53 s. 84. 65Prop. 1979/80:1 Del A s. 501. 66Prop. 1979/80:1 s. 215 och 501. Jfr artikel 9 barnkonventionen. 67Prop. 2012/13:10 s. 131.
Bakgrund
187
graden av trygghet i boendet, där barn och unga i familjehem svarade mest positivt men där det fanns en skillnad mellan flickor och pojkar (77 procent av pojkarna svarade att de känner sig mycket trygga i familjehemmet jämfört med 62 procent av flickorna). Sammantaget var det positiva resultatet högt, även om det var något lägre än de tidigare åren.
Svaren på frågor om trivsel eller nöjdhet i kvantitativa undersökningar kan jämföras med svaren på mer detaljerade frågor om hur barnen och de unga upplever att vården fungerar för dem. Den fråga som gav minst positiva svar i SKR:s brukarundersökning 2022 var om man upplever att man får vara med och bestämma om saker som är viktiga. Bland flickor i HVB svarade 7 procent att de upplever att de aldrig får vara med och bestämma.68
I utredningens direktiv refereras till andra undersökningar som visar att huvuddelen av barnen och de unga är trygga med den vård de får, men också att barn och unga inte alltid upplever att vården utgår från deras perspektiv, erfarenheter och önskemål.
IVO:s enkätundersökning 2020 riktad till barn och unga som vistas i HVB och stödboende visar att majoriteten av dem som svarat på enkäten uppger att de är trygga och att de får god vård och behandling. De som bor på stödboende är mest nöjda med sin placering och vård, och de på SiS särskilda ungdomshem minst nöjda. Av barn och unga som bor på SiS särskilda ungdomshem uppger 19 procent att de sällan eller aldrig känner sig skyddade från kränkningar som mobbning, övergrepp eller hot och våld. Motsvarande siffra för HVB är 10 procent. Flickor upplever generellt större otrygghet än pojkar. Barn och unga, främst flickor, upplever att de inte får tillräckligt stöd i kontakterna med sjukvården och tandvården och inte heller med att sköta sin skolgång.
Socialstyrelsen har genomfört en nationell brukarundersökning riktad till barn i familjehem. Resultatet som publicerades 2021, visar att de flesta barn har det bra i sina familjehem. Det finns dock en mindre grupp som beskriver en utsatt situation där varken socialtjänst eller familjehem verkar kunna erbjuda barnen en trygg och säker vård. Tvärtom beskriver barnen en utsatt livssituation där de verkar sakna en förtroendefull relation till familjehemmet och social-
68 Sveriges Kommuner och Regioner, SKR, Tidigare brukarundersökningar, barn och unga: https://skr.se/skr/tjanster/statistik/oppnajamforelser/socialtjanstbrukarundersokningar/brukar undersokningplaceradebarnochunga/tidigarebrukarundersokningar.47212.html (hämtad 2023-07-21).
Bakgrund SOU 2023:66
188
tjänsten. Undersökningen visar också att mer än hälften av barnen i familjehem inte har fått eller minns om de fått information om sina rättigheter under vistelsen i familjehemmet.69
Barnombudsmannen har i sin årsrapport 2019, med utgångspunkt i intervjuer med och enkäter riktade till barn, rapporterat att våld och övergrepp fortfarande är vardag för många barn i den sociala barnavården. Mindre än hälften av barnen, och endast var fjärde flicka, placerade på SiS särskilda ungdomshem känner sig trygga. Mer än hälften av både pojkarna och flickorna svarade att de aldrig eller oftast inte litade på sin socialsekreterare.70
Myndigheten för vård- och omsorgsanalys har genomfört fokusgrupper och intervjuer med barn och unga som är eller har varit placerade i olika delar av den sociala dygnsvården för att beskriva vad som är god kvalitet ur barnens perspektiv. Det som barnen och de unga lyft som viktigt för sitt välmående har grupperats i åtta övergripande områden av myndigheten: bemötande, delaktighet, sociala relationer, trygghet, hälsa och omsorg, utbildning, fritid och självständighet. Grupperingen är också avstämd mot lagstiftningens krav, forskning om risk- och skyddsfaktorer för att barn ska utveckla psykosocial problematik eller fara illa, forskning om viktiga kvalitetsaspekter i vården och tidigare studier där man pratat med placerade barn och unga. Myndigheten konstaterar att de områden som barn och unga pekat ut i studien överensstämmer med lagstiftningens krav på vården och vad forskning visat är viktiga områden för en god vård och omsorg.71
Undersökningar som enbart görs bland barn och unga i samhällets vård fokuserar ofta på själva vårdsituationen och i viss mån stödet i skolarbetet och för hälsan. Barnens och de ungas levnadsförhållanden i övrigt är mindre undersökta, särskilt i jämförelse med levnadsförhållanden för andra barn och unga, trots att goda levnadsförhållanden hör till vårdens övergripande syften. Generella undersökningar om barns och ungas levnadsförhållanden möjliggör ofta inte redovisningar av svaren från barn och unga i samhällets vård. Ett exempel är SCB:s så kallade Barn-ULF (ULF står för undersökning om levnads-
69 Socialstyrelsen (2021e). Att lyssna på barn i familjehem. En nationell brukarundersökning om
familjehemsplacerade barns upplevelser av vården s. 7, 20 ff. och 44.
70 Barnombudsmannen (2019. Vem bryr sig – när samhället blir förälder. Barns röster om att växa
upp i den sociala barnavården. Årsrapport 2019 s. 22 ff. och 66 ff.
71 Myndigheten för vård- och omsorgsanalys (2018a). Fatta läget. Om systematisk uppföljning
av den sociala dygnsvården för barn och unga s. 8 ff.
Bakgrund
189
förhållanden), där boende med ”fosterföräldrar” jämställs med boende hos två föräldrar överhuvudtaget eller med mor- och farföräldrar.72
Det finns dock generella undersökningar bland barn med särskilda frågor om boendesituationen som gör det möjligt att särskilt analysera och redovisa svaren från barn och unga i samhällets vård. Ett exempel på det är Skolbarns hälsovanor, en enkätundersökning bland 11-, 13- och 15-åringar som Folkhälsomyndigheten genomför vart fjärde år. Den senaste undersökningen genomfördes 2021/2022 med ett utökat urval för att bland annat möjliggöra presentationer av resultaten för mindre grupper av barn. En sådan grupp är barn som bor i familjehem och som kan urskiljas genom svaren på en fråga om de hela tiden eller för det mesta bor i familjehem eller liknande. 900 barn svarade ja på den frågan 2021/2022. Folkhälsomyndigheten har för utredningens räkning sammanställt dessa svar för ett urval indikatorer. Resultaten visar bland annat att barn i familjehem är mer utsatta för mobbning och har mer riskabla hälsovanor än jämnåriga som bor på annat sätt (se vidare i avsnitt 9.3.6 och 10.3.3 samt bilaga 4).
3.3.2 Erfarenheter och synpunkter från barn och unga som utredningen mött
För att få underlag för sina analyser, bedömningar och förslag har utredningen samarbetat med Hälsolabb om en kvalitativ beskrivning av vad som behöver bli bättre i dagens samhällsvård med fokus på vårdkedjan och barns och ungas delaktighet. I avsnitt 2.2.4 och bilaga 3 beskrivs arbetssättet med djupintervjuer och workshops med barn och unga som underlag för en första analys som förankrades med barnrättsorganisationer och användes som utgångspunkt för workshops med professionella om vilka konkreta förändringar som krävs utifrån det som barnen och de unga sagt.
Barn och unga som blir placerade har ofta haft en uppväxt präglad av utsatthet, och varje individs upplevelse är unik. Det som barn och unga har berättat för utredningen handlar ändå om många gemensamma erfarenheter av samhällsvården som Hälsolabb och utred-
72 Se t.ex. Barn-ULF Frågeformulär 2019 via Statistiska centralbyrån, SCB, Frågeformulär – Under-
sökningarna av barns levnadsförhållanden: https://www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/
levnadsforhallanden/levnadsforhallanden/undersokningarna-av-barns-levnadsforhallanden/ produktrelaterat/Fordjupad-information/frageformular/ (hämtad 2023-07-21).
Bakgrund SOU 2023:66
190
ningen samlat i tre områden som sammanfattar det som är viktigt för barnen och de unga. Dessa tre områden är: – Goda och nära relationer – Meningsfull vård – Trygghet och sammanhang.
Figur 3.1 Tre viktiga områden som är viktiga för barn och unga i samhällsvård
Beskrivningen av dessa tre områden, och de delar som ingår i dem, har validerats i en referensgrupp med barnrättsorganisationer och kommenterats vid workshoppar med medarbetare från socialtjänst, skola, SiS, privata HVB, barn- och ungdomspsykiatri, polisen, tandvården, habiliteringen och en kommunal kulturförvaltning. Modellen landade väl hos samtliga professionella som utredningen träffade. Alla kände igen de områden som tagits fram och kunde själva berätta
Bakgrund
191
om egna upplevelser där barn och unga gav berättat om upplevelser om sådant som modellen ger uttryck för (se bilaga 3).
Goda och nära relationer
Både under och efter placeringen behöver barn och unga kunna utveckla och behålla goda och nära relationer med föräldrar, syskon, omsorgspersoner, vänner och andra viktiga personer samt kunna delta i fritidsaktiviteter.
När en placering sker omkullkastas det barnen är vana vid och som tidigare varit deras vardag, oberoende om det varit en trygg och välfungerande vardag eller inte. De barn och unga som utredningen träffat har haft en stor mängd olika människor omkring sig under sin uppväxt. Samtidigt saknar de ofta stabila, nära relationer med personer de kan lita på och anförtro sig till. Många upplever också att de slits mellan lojalitet och krav från föräldrar, familjehemsföräldrar, syskon, socialtjänst, skola släktingar med flera.
Figur 3.2 Goda och nära relationer
Bakgrund SOU 2023:66
192
Föräldrar
Samtliga barn och unga som utredningen träffade pratade mycket om sina biologiska föräldrar och om den fungerande, eller icke-fungerande, relation de hade med dessa. De flesta av dem uttryckte en önskan om en tätare relation med de biologiska föräldrarna även i de fall där de själva var övertygade om att deras placering utanför hemmet var bra för dem. Här handlade det ofta om en utökad kontakt för deras egen skull.
Den enda viktiga personen i mitt liv och som jag pratar med om allt är mamma.
Ja, att jag skulle kunna få typ hälsa på min pappa och kanske få biljett eller något sånt där, en tågbiljett, så att jag kan få göra det någon helg.
Syskon
Syskon var också något som barn och unga mycket ofta pratade om vid möten med utredningen. Många gånger har tryggheten hos utsatta barn funnits hos syskonen där man hjälpt till att ta hand om och stötta varandra. När en placering innebär att syskon skiljs kan oerhört mycket kraft och energi för barnen och ungdomarna gå till att försöka säkerställa att även ens syskon har det bra på den plats de befinner sig. Detta i sin tur kan innebära att de själva inte riktigt kan fokusera på att hitta rätt i den nya vardag de hamnar i.
Om inte mina syskon har det bra blir det aldrig bra.
De [mina syskon] är små och jag är inte så involverade i deras liv. Hade önskat mer kontakt, tycker om dem jättemycket, hade velat vara en del av deras liv, men min och min mammas relation funkar inte.
När jag blev placerad som åttaåring på grund av att min mammas oförmåga att ta hand om mig och att min styvpappa misshandlade mig blev min lillasyster inte placerad. Jag fick driva hennes sak som åttaåring fast ingen lyssnade på mig förrän hon kom till förskolan en dag med blåmärken på hela kroppen.
Bakgrund
193
Vänner och andra viktiga personer
Placeringar för vård utanför det egna hemmet innebär ofta en flytt från den ort man tidigare bott på eller i en annan del av staden om det rör sig om en större stad. Detta innebär samtidigt att viktiga nätverk för de placerade barnen och ungdomarna försvinner. Dels vänner de har i förskola, skola och föreningar, dels grannar, vänners föräldrar, föreningsledare med flera. Att bli bortkopplad från dessa viktiga personer upplevs som en tydlig negativ effekt för barn och unga i samhällets vård.
Mitt liv var egentligen fortfarande i staden där jag växte upp, alla jag kände bodde fortfarande där.
Omsorgspersoner
När placerade barn och unga möter nya personer som ska svara för deras omsorg innebär det högt ställda förväntningar på dessa personer att vara närvarande, att visa kärlek och lyckas skapa en relation. Samhället i stort har inte råd att svika dessa barn och unga när samhället tagit sig på ansvaret att vårda dem. Många av barnens och ungdomarnas berättelser handlar ändå många gånger om hur de inte upplever att det blir bättre i familjehemmet då upplevelsen är att de mer handlar om en intäkt än om något annat. På institutioner upplever barn och unga sig till och med mer utsatta för olika former av övergrepp än vad man var tidigare.
Jag önskar att alla familjehem gör det av kärlek och inte av pengar.
Familjehemmen är inte som en familj, det finns ingen kärlek.
Fritidsaktiviteter
Förutom skola samt vänner och andra viktiga personer tycks fritidsaktiviteter vara den kanske viktigaste delen av barn och ungas liv. Det kan handla om allt från idrott och kultur till politik och gaming. Trots det tycks just fritidsaktiviteter och intressen vara förvånansvärt frånvarande vid placeringar. Få av de barn och unga som utredningen träffade hade fortsatt att utöva sina fritidsaktiviteter vid en placering. Det tycks sällan ha varit någon som intresserat sig för vad
Bakgrund SOU 2023:66
194
barnen och ungdomarna hade för fritidsintressen och försökt aktivera dem i nya föreningar och nätverk med likasinnade. Att själv försöka komma in i en förening som nykomling och förklara var man kommer från och varför man hamnat på den nya platsen kan vara svårt. Och när det handlar om digitala forum såsom gaming, sociala medier etcetera tycks det som att det ofta är just skärmtid som begränsas vid placeringar.
När jag bodde hemma spelade jag fotboll, bandy och gick på pistolskytte. När jag blev placerad slutade jag med allt för jag vet inte var man gör det och ingen har frågat vad jag vill göra.
Meningsfull vård
En meningsfull behöver vara begriplig, tillräcklig och inte göra skada. Den behöver också omfatta stöd för skolarbetet och hälsan.
De barn och unga som utredningen har pratat med förstår sällan varför de har blivit placerade där de blivit. De upplever inte heller att de har varit delaktiga i beslut kring eller planeringen av sin vård. Många tycker inte att de får hjälp med sin ursprungsproblematik, det vill säga de trauman de har utsatts för i uppväxten, utan att behandlingsinsatser främst fokuserar på deras eget beteende här och nu.
Många har varit utsatta för olika sorters våld antingen innan placeringen, under placeringen eller både och. De upplever dessutom sällan att vuxna faktiskt bryr sig om dem.
Bakgrund
195
Figur 3.3 Meningsfull vård
Svårbegripliga insatser
För de barn och unga som utredningen mött har det ofta varit oklart varför de får just de insatser de får. Ofta upplever de att placeringen och behandlingen är kopplad till deras eget beteende eller mående här och nu men där de själva är av uppfattningen att deras beteende eller mående är en effekt av tidigare trauman i livet eller av att ha växt upp i dysfunktionella familjer. Placeringen kan framstå som ett mål i sig. Det är svårt för barnen och de unga att förstå hur någon kan veta att en placering är det bästa utan att ta reda på hur de mår eller vad de gör.
Okej då vi hjälper dig då, fast det är ju på grund av att du mår dåligt, och inte på grund av dina föräldrar, så det var typ min skuld fortfarande att jag blev placerad.
Min soc är inte helt införstådd på hur mitt mående är, hon tänker bara på placeringar.
Bakgrund SOU 2023:66
196
Jag förstod inte varför jag var där, trodde att det berodde på bråket på Maria Ungdom.
Skadlig vård
Vidare upplever många barn och unga att externa placeringar många gånger är kontraproduktiva. Många berättelser handlar om skadlig vård i familjehem och institutioner, där de kan bli utsatta för psykiskt och fysiskt våld av personal och andra barn och unga. Det handlar även om institutioner där droger är frekvent förekommande och där man kunde fortsätta sitt missbruk eller utveckla ett. Det finns även berättelser om prostitution på institutioner där man känner sig pressad att bli en del av denna kultur. Som barn eller ung är det inte lätt att göra allt som står i ens makt för att smälta in och bli en del av gemenskapen när man hamnar ensam i ett helt nytt sammanhang. Vidare finns det historier om olika former av bestraffningar om man inte uppför sig som förväntat och där det handlar om allt från isolering till olika former av teckenekonomi.73 Berättelserna handlade om den orättvisa och godtycklighet man upplevde att bestraffningarna innebar vilket i sig snarare försämrade motivationen till annorlunda beteende framgent.
Andra på boendet sålde sex och uppmanade mig att göra det – ibland kom polisen.
Jag var i vård i ensamhet i sju veckor, det var ett straff ingen lösning.
Hälsa
Hälsoaspekten är förvånansvärt frånvarande i berättelserna från de barn och unga som utredningen träffat. Den somatiska vården pratar de inte alls om, och när det kommer till den psykiatriska vården ger de en bild av ett system som står vid sidan av och följer en egen logik där barnen och ungdomarna inte känner sig delaktiga. Flera pratar om BUP i termer av en ”diagnosfabrik” dit man endast kommer om skolan vill att man ska få en diagnos. I övrigt är det mest berättelser
73 En teckenekonomi är ett belöningssystem som syftar till beteendeförändring genom att önskade beteenden belönas och förstärks med poäng. En del teckenekonomier omfattar även bestraffning genom att oönskade beteenden leder till förlorade poäng. Se Socialstyrelsen, Metodguiden, Teckenekonomi: https://www.socialstyrelsen.se/kunskapsstod-ochregler/omraden/evidensbaserad-praktik/metodguiden/teckenekonomi/ (hämtad 2023-08-08).
Bakgrund
197
om ett obegripligt och till viss del ogenomträngligt system. Det är tydligt att det inte tycks finnas någon som hjälper barnen och ungdomarna att manövrerar i dessa obegripliga och ogenomträngliga system.
Jag hade ingen att prata med för att min psykolog hade slutat och psykiatrin hade inte skaffat nån ny, så att jag mådde ju liksom bara sämre och sämre, och till sist så försökte jag faktiskt ta mitt liv.
Jag gick ju på BUP när jag var 10 eller någonting. Men sen så avslutades det och så fick jag en kallelse typ förra året eller något och jag ska göra en PTSD behandling men det blev bara kaos, det gick inte.
Sjukhuset skrev ut mig utan att ha förberett socialtjänsten så de hade liksom inte tid på sig att förbereda sig. Från ena hållet så kom det en lex Maria anmälan från andra hållet en lex Sarah anmälan. Så att de anmälde varandra för att båda två hade gjort fel.
Skola
Skolan kan många gånger vara en av få trygga och säkra miljöer där placerade barn och unga tillbringar en stor del av sin vakna tid. Det är även här man naturligt träffar sina vänner och det är här man har mest kontakt med trygga vuxna som man skapar relationer till. De flesta berättelser som utredningen fått höra av barn och unga handlar om hur de lyfts ur fungerande miljöer i samband med en placering på annan ort eller i en annan del av staden. Över en natt förlorar de en trygg punkt i tillvaron. Att återskapa den tryggheten tar tid i den nya skolan där man inte känner någon, där pedagogerna inte känner en och där man hela tiden förväntas förklara varför man dykt upp mer eller mindre över en natt. Men det finns även berättelser om barn och unga som kunnat gå kvar i den gamla skolan även under den externa placeringen vilket upplevs som mycket positivt.
När jag blev placerad fick jag byta skola till en friskola utan strukturer. Med min ADHD funkade det inte för mig utan jag behövde fasta rutiner som i den gamla skolan. Jag sa det gång på gång till mitt familjehem men jag fick inte byta.
Skolan har varit en trygg punkt, fick gå kvar i samma skola under placeringar. En del kontakt med kuratorer men klarat mest själv.
Bakgrund SOU 2023:66
198
Utöver det finns det berättelser kring placerade barn och unga där skolan förväntas spela en sekundär roll även om barnen och ungdomarna önskar något annat.
HVB erbjöd tre ämnen, hur ska detta gå, jag behöver alla ämnen. Väldigt lustigt, jag var tydligen en hemmasittande men fick inte gå i skolan.
Otillräckliga insatser
Det finns många berättelser från barn och unga om en önskan om mer insatser under den externa placeringen. Det kan handla om att det saknas plats i familjehem eller på institutioner vilket lett till fördröjd insats eller till flera olika placeringsformer i väntan på att rätt placering ska bli ledig. Det handlar också om de faktiska behandlingsinsatserna under placeringen. Många gånger upplever barn och unga att det inte är deras behov som styr behandlingsinsatsen, i stället får de den sorts behandling institutionen erbjuder. Det handlar även om andra former av insatser när det händer något i barnens och de ungas liv som ingen, utifrån barnens och ungdomarnas perspektiv, tycks agera på. Det kan handla om allt från saker som föräldrar eller syskon råkar ut för men även de själva. Samhällets vård tycks inte fånga upp oväntade saker som händer i barn och ungdomars liv och som inte har med den faktiska placeringen att göra.
När jag skulle åka till SiS fanns det ingen plats när jag kom så jag fick sitta i häktet i 2 dagar.
Fanns inget stöd i den behandling man fick där så ibland ville man dela det man varit med om till någon annan, men SiS ville inte att vi pratade med de andra ungdomarna.
Det borde vara självklart att någon fångar upp en. Att man några dagar efter sin mammas död letar efter myndigheter som kan hjälpa.
Trygghet och sammanhang
Barn i samhällsvård behöver känna trygghet och sammanhang för att inte uppleva oförutsägbarhet, ensamhet, bristande rättssäkerhet, rotlöshet och uppbrott.
De flesta barn och unga som utredningen träffat lyfter en upplevelse av ensamhet, oförutsägbarhet och rotlöshet. De vet inte hur
Bakgrund
199
länge de ska bo där de bor eller vad som ska hända sen, vilket gör det svårt att rota sig någonstans. Deras uppväxt är ofta präglad av en mängd uppbrott. Uppbrott från familj, vänner, skolor, samhällsfunktioner med mera. De upplever sällan att de har någonting att säga till om angående sitt eget liv eller sina rättigheter.
Figur 3.4 Trygghet och sammanhang
Oförutsägbarhet
Att vara i samhällets vård tycks, utifrån barn och ungas berättelser, vara att leva i en total oförutsägbarhet. Oförutsägbarhet kring var man ska bo, hur länge man ska bo där, vart man ska härnäst, vad man behöver göra för att få komma hem eller komma vidare i livet. Det tycks vara svårt att planera sitt liv när man inte ens vet var det livet kommer att utspela sig.
Varje gång jag flyttar frågar hur länge jag ska stanna får jag alltid svaret, det beror på dig.
Bakgrund SOU 2023:66
200
Det var det som var jobbigaste, hade jag liksom vetat från början. Ja, men nu kommer du bo här åtminstone typ 6 månader. Då hade jag kunnat vara okej, men då kan jag i alla fall slappna av i några månader i stället för att liksom om du kan vara i två veckor är vi snälla.
Jag har blivit erbjuden ett sommarjobb till sommaren. Det är bara två veckor kvar tills skolan slutar men jag vet fortfarande inte vart jag kommer bo efter det så jag tror inte jag kan tacka ja till jobbet.
Ensamhet
Att leva i samhällsvård som barn eller ung leder ofta till en känsla av ensamhet. Ofta är de sociala nätverken till släkt och vänner svaga. Ensamheten behöver inte bli mindre av att barn och unga vid en placering hamnar i nya sammanhang med fler vuxna såsom familjehemsföräldrar eller behandlingspersonal och även fler barn och unga i familjehemmet eller på institutionen. Ensamheten har inte så mycket att göra med antalet personer som med känslan av sammanhang, att höra ihop med någon och att påverka det egna livet.
Har du slutat skolan? Då är du stor nog att klara dig själv liksom. Och visst alltså, jag har gjort det sen jag var typ 8, alltså det är ju inte att jag inte kan klara mig själv, men det kändes ju inte helt bra heller.
En 9-åring ska inte behöva känna sig ensammast i världen, vi syskon hade behövt vara tillsammans.
Jag gjorde allt för att någon skulle lyssna.
För jag hatar när folk pratar över huvudet på mig, vilket alla i socialtjänsten jämt gör, man är liksom typ den som får reda på informationen i tredje eller till och med fjärde hand oftast vilket är jättedåligt.
Bristande rättssäkerhet
I de berättelser som utredningen hört från barn och unga finns det en övervägande del berättelser där de lärt sig systemet i detalj och hur de bäst manövrerar i det. De har en tydlig bild av vad de behöver säga till vem för att utfallet ska bli som de önskar sig. De har även en klar bild av vilka det är meningslöst att överhuvudtaget öppna upp sig för eftersom de ändå inte kan påverka situationen. Det i sig kan ge en känsla av bristande rättssäkerhet för hela samhällssystemet om det
Bakgrund
201
sociala skyddsnätet kräver att barnet eller den unge lär sig manövrera i systemet för att få den hjälp och stöd de har rätt till.
Att lita på att samhället tar hand om en verkar inte finnas hos de barn och unga som utredningen träffat. Det handlar snarare om att se om sitt hus och hela tiden hitta personer eller instanser som kan hjälpa till att hitta i den djungel av samhällsaktörer som alla är satta att värna om dig.
Gjorde en IVO anmälan – ägaren [till HVB] blev arg på mig. Var lite självklart att det var jag som hade gjort anmälan.
Rotlöshet
Att flytta från sin biologiska familj till ett familjehem eller institution för en kortare eller en längre period beskrivs av barnen och ungdomarna som att vara rotlös. När det blir flera omplaceringar eller andra flyttar byggs denna känsla på ytterligare. Efter ett par flyttar, kombinerat med den oförutsägbarheten som beskrivs ovan, kan det kännas som att det inte är lönt att packa upp och göra sig hemmastadd. För varje flytt försvinner saker och ens tillhörigheter och minnen av barndomen blir färre och färre. Rotlösheten kan även vara en följd av att bo någonstans där man inte riktigt känner sig bekväm och inte känner att man fullt ut tillhör det nya sammanhanget. Samtidigt kan barnet eller den unge ta med sig de normer som gällt på en tidigare plats där de bott och fortsätta följa dem.
Man packar aldrig upp 100 %.
Jag öppnar inte kylskåpet i familjehemmet utan att fråga.
Uppbrott
Ständiga uppbrott är ytterligare något som alla de barn och unga som utredningen träffat berättat om. Uppbrotten är från föräldrar, syskon, släkt och vänner, skola och fritidsaktiviteter, men även från omsorgspersoner såsom socialsekreterare, kuratorer, pedagoger, behandlingsassistenter, psykologer, läkare, skolsköterskor med flera. En typ av uppbrott sker vid placering eller omplacering till annan ort. Då byts i stort sett alla runt omkring barnet och den unge ut, möjligtvis med undantag för socialsekreteraren. En annan typ av uppbrott är
Bakgrund SOU 2023:66
202
kopplad till de offentliga organisationerna där omsorgspersoner slutar eller byter tjänst, där barnet eller den unge går från en del av organisationen till en annan beroende på exempelvis ålder, diagnos eller förändringar som beror på organisationen själv. Barnen och de unga ser ingen skillnad på orsakerna till dessa ständiga uppbrott och upplever dem som lika negativa oberoende av vad de beror på.
De bytte socialsekreterare för mig varje vecka. Har haft 30 olika. Vet inte varför de bytte så många gånger. Blev släng runt som en trasdocka som ingen ville ta hand om.
Varje gång jag skulle flytta bröt jag kontakten med alla.
Flyttat 8 gånger och bytt skola 5 gånger, jag orkar inte träffa nya människor.
Var 30 personer jag skulle prata med under två år. Hade det varit samma person hade jag kunnat prata. Det handlar om tillit, en 15 åring kommer inte lita på 30 nya personer.
3.3.3 Risker för utsatthet efter vården
Andelen som någon gång varit placerad under uppväxten har länge legat stabilt runt 4 procent i befolkningen. Andelen ökade till följd av att många ensamkommande barn kom till Sverige under 2010-talet. Senare år har andelen dock ökat. År 2018 var andelen 20-åringar som någon gång varit placerad under uppväxten närmare 7 procent. Därefter har antalet på nytt minskat och andelen vuxna med placeringserfarenhet liknar den som var aktuell tidigare.74
Erfarenheterna av att ha vårdats utanför det egna hemmet varierar från person till person också bland de som inte längre är barn eller unga. Att huvuddelen av de som är placerade i främst familjehem säger att de är trygga och har det bra bör innebära att många av dem senare i vuxen ålder lever under trygga och goda förhållanden. Men det finns också mycket som talar för att de som hade mindre trygga eller direkt skadliga insatser har svårigheter också som vuxna, och kanske också att placeringarna i sig lett till risker för ensamhet och annan utsatthet även om de var trygga när de pågick.
Tidigare i detta kapitel har Vanvårdsutredningens arbete nämnts. Det arbetet omfattade erfarenheter av placeringar till början av 2000talet, det vill säga under dem tid som SoL och LVU gällt.
74 Socialstyrelsen 2020a s. 21.
Bakgrund
203
Socialstyrelsen visade i en utvärdering 2013 att de som varit placerade som barn och unga i början av 2010-talet var överrepresenterade bland 25-åringar som inte har någon känd aktivitet. Även bland unga vuxna i ålder 18–24 år som får ekonomiskt bistånd och långvarigt ekonomiskt bistånd var de som varit placerade inom barn- och ungdomsvården överrepresenterade. En av de mest avgörande faktorerna för att etablera sig på arbetsmarknaden är utbildning. Som grupp hade placerade barn sämre skolresultat än sina jämnåriga.
Dödligheten var också högre bland unga som hade erfarenhet av placeringar. Av de som dog i åldern 15–24 år under 2011 hade 17 procent någon gång varit placerade inom barn- och ungdomsvården. Andelen pojkar var större än andelen flickor bland de som avlidit. Medan dödligheten i befolkningen minskade i åldern 15–24 år under perioden 1998–2011 ökade den för unga som var eller hade varit placerade. Antalet har mer än fördubblats och även andelen har ökat. Dödligheten var högst bland dem som endast varit placerade i HVB.
Även inom andra områden som våld, självskadehandlingar, vård för alkohol- och narkotikarelaterade diagnoser samt användning av psykofarmaka var barn och unga som var eller hade vart placerade överrepresenterade.75
3.4 Vårdens omfattning
3.4.1 Utvecklingen sedan SoL och LVU först infördes
Socialstyrelsens register över socialtjänstens insatser för barn och unga gör det möjligt att översiktligt beskriva utvecklingen inom samhällsvården sedan början av 1980-talet. Det finns dock en del osäkerhet om statistiken under främst 2010-talet. Då var många ensamkommande placerade i HVB, men alla i den gruppen kom inte med i registret eftersom de inte hade svenska personnummer eller samordningsnummer. För 2017 saknas uppgifter.
Socialstyrelsen redovisar den officiella statistiken uppdelad på pojkar och flickor både när det gäller grupper under 18 år och gruppen 18–20 år. Den senare gruppen består av vuxna personer, det vill säga unga män och unga kvinnor. Utredningen följer Socialstyrelsens sätt att redovisa i detta avsnitt och i de följande kapitlen, men är med-
75 Socialstyrelsen (2013a). Vård och omsorg om placerade barn. Öppna jämförelser och utvär-
dering. Rekommendationer till kommuner och landsting om hälsa och utsatthet s. 17 ff. och 33 ff.
Bakgrund SOU 2023:66
204
veten om att det är mer korrekt att skriva pojkar och unga män respektive flickor och unga kvinnor.
Figur 3.5 och 3.6 visar utvecklingen sedan tiden strax innan SoL och LVU först infördes. Placeringarna av de yngsta barnen har legat på en jämn och relativt låg nivå. Placeringarna av både pojkar och flickor 13–17 år i olika åldersgrupper minskade något när lagarna infördes för att sedan ligga på en relativt jämn låg nivå under några innan de successiv ökade i början av 1990-talet. För både pojkar och flickor i åldern 18–20 år skedde en ökning av placeringarna i slutet av 1990-talet som därefter fortsatt. För pojkar i åldrarna 13–17 år och 18–20 år var ökningen under 2010-talet särskilt tydlig. Observera dock att skalorna i figurerna är olika och att fler pojkar varit placerade under hela perioden.
Figur 3.5 Andel placerade pojkar och unga män 0–20 år i befolkningen 1980–2016 och 2018–2021
Procent
* Flickor/kvinnor och pojkar/män med giltigt personnummer 1980–2016. Särskilda ungdomshem motsvarades av ungdomsvårdsskolor 1980–1981 och hem enligt 12 § LVU 1982–1990. Källa: Socialstyrelsens nationella register över socialtjänstens insatser för barn och unga.
0,00 1,00 2,00 3,00 4,00 5,00 6,00
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020
Pojkar 0-12 år Pojkar 13-17 år Pojksr 18-20 år
Bakgrund
205
Figur 3.6 Andel placerade flickor och unga kvinnor 0–20 år i befolkningen 1980–2016 och 2018–2021
Procent
* Flickor/kvinnor och pojkar/män med giltigt personnummer 1980–2016. Särskilda ungdomshem motsvarades av ungdomsvårdsskolor 1980–1981 och hem enligt 12 § LVU 1982–1990. Källa: Socialstyrelsens nationella register över socialtjänstens insatser för barn och unga.
3.4.2 Statistik över insatser 2022
I detta avsnitt refereras uppgifter från den officiella statistiken över socialtjänstens insatser för barn och unga under 2022.76 Syftet är att ge en översikt över den samlade vården i olika placeringsformer.
I den officiella statistiken redovisas uppgifter om familjehem, jourhem både var för sig och sammanslagna som delar av placeringsformen familjehemunder. För institutionsvård redovisas placeringar i HVB med enskild respektive offentlig huvudman samt SiS särskilda ungdomshem. I detta avsnitt, och i andra dealar av detta betänkande används benämningarna privata och kommunala HVB för att tydliggöra vilka ägarformerna i praktiken är. Utredningen vill också undvika missförstånd om de särskilda ungdomshemmen som är en form av HVB i offentlig (statlig) regi.
76 Socialstyrelsen, Statistik om socialtjänstinsatser till barn och unga: https://www.socialstyrelsen.se/statistik-och-data/statistik/alla-statistikamnen/barn-ochungdom/ (hämtad 2023-10-08). Vissa uppgifter i avsnittet avser vård någon gång under året. En individ kan ha fått vård på flera olika platser under året, vilket innebär att antalet individer i figur 3.7–3.9 är större än antalet individer totalt som någon gång fick vård under 2022.
0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020
Flickor 0-12 år Flickor 13-17 år Flickor 18-20 år
Bakgrund SOU 2023:66
206
Ytterligare uppgifter om familjehemsvården finns i kapitel 6. Fler uppgifter om vården i HVB och stödboende återges i kapitel 8. Socialstyrelsen har under 2023 publicerat en analys av instabilitet i vården som bygger på uppgifter i statistiken. Resultat och slutsatser i den rapporten refereras i kapitel 5. Vidare har utredningen, utifrån sina direktiv, beställt uppgifter från Socialstyrelsen om placeringar i nätverkshem och om avslutande av vården vid 18 års ålder. Dessa uppgifter redovisas i kapitel 6 respektive kapitel 11.
Antalet placeringar
Vård någon gång under året
År 2022 fick 26 509 barn och unga någon gång under året en heldygnsinsats. Av dessa var 53 procent pojkar och 47 procent flickor. Omkring hälften av samtliga barn och unga med heldygnsinsatser under 2022 var över 15 år.
Figur 3.7 Antal barn och unga som fick en heldygnsinsats någon gång under 2022
Uppdelat på ålder och kön
Källa: Socialstyrelsens nationella register över socialtjänstens insatser för barn och unga. Bortfall: Boxholm, Perstorp, Höganäs, Öckerö, Sunne, och Degerfors.
0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 3 500 4 000 4 500
0-3 år 4-6 år 7-9 år 10-12 år 13-14 år 15-17 år 18-21 år
Pojkar Flickor
Bakgrund
207
Beslutade placeringar under året
Under 2022 beslutades 11 257 placeringar. Av dessa var 52 procent pojkar och 48 procent flickor. Flertalet barn och unga som berördes av besluten var i åldern 15–20 år.
Plats för vården
Den vanligaste placeringsformen var familjehem med 19 184 placerade barn och unga någon gång under 2022. Av dessa var 50 procent pojkar och 50 procent flickor.
Näst vanligast var placeringar i privata eller kommunala HVB. Under 2022 fick 6 126 barn och unga någon gång vård i sådana HVB. 58 procent av dem var pojkar och 43 procent flickor. Ytterligare 1 118 barn och unga var någon gång under 2022 placerade i SiS särskilda ungdomshem. Av dessa var 66 procent pojkar och 34 procent flickor.
Ytterligare 2 106 barn och unga var 2021 placerade i stödboende. Av placeringar i stödboende var 54 procent pojkar och 46 procent flickor.
Bakgrund SOU 2023:66
208
Figur 3.8 Antal barn och unga som fick en heldygnsinsats någon gång under 2022
Uppdelat på placeringsform och kön
Källa: Socialstyrelsens nationella register över socialtjänstens insatser för barn och unga. Bortfall: Boxholm, Perstorp, Höganäs, Öckerö, Sunne, och Degerfors.
Vård med och utan samtycke
Huvuddelen av vård skedde med samtycke och enligt SoL. Undantag är vård i särskilda ungdomshem och eget hem, som både avser vård med stöd av LVU.
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000
Pojkar Flickor
Bakgrund
209
Figur 3.9 Antal barn och unga som fick en heldygnsinsats någon gång under 2022
Uppdelat på insats och placeringsform
Källa: Socialstyrelsens nationella register över socialtjänstens insatser för barn och unga. Bortfall: Boxholm, Perstorp, Höganäs, Öckerö, Sunne, och Degerfors.
Ensamkommande
Under 202 fick 2 410 ensamkommande barn och unga vård någon gång. Av dessa var 1 749 pojkar och 661 flickor. 80 procent av dessa var i åldern 15–20 år.
Placeringar påbörjades för 1 083 ensamkommande pojkar och 184 ensamkommande flickor under 2022.
Vårdnadsöverflyttningar
Under 2022 avslutades vården för 548 barn med att vårdnaden överflyttades till familjehemmet.
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000
SoL, vård LVU, vård LVU, omedelbart omhändertagande
Bakgrund SOU 2023:66
210
3.4.3 Förändringar under de senaste åren
Minskat antal placerade
Sedan 2018, som är det första året med fullt jämförbar statistik, har antalet barn och unga som någon gång vårdades under året minskat från drygt 38 200 till 26 509 år 2022.
Det minskade antalet placeringar har praktiskt taget enbart gällt pojkar. Under 2018 vårdades 25 330 pojkar och 12 500 flickor någon gång under året enligt SoL eller LVU. Under 2022 var motsvarande antal 14 054 pojkar och 12 455 flickor. Fördelningen bland pojkar och flickor har alltså blivit jämnare under perioden.
Ytterligare en viktig förändring har varit att antalet ensamkommande ban och unga minskat kraftigt mellan 2018 och 2022, från 11 550 till 2 410 år som vårdades någon gång under respektive år. Denna minskning bidrog till den jämnare könsfördelningen pojkar var i stor majoritet bland ensamkommande barn och unga och placeringarna. Även det minskade antalet SoL-placeringar har till stor del att göra med det minskade antalet ensamkommande barn och unga, som oftast har placerats med samtycke.
Det kan tilläggas förändringarna inte varit lika stora bland påbörjade placeringar. De har minskat från sammanlagt 13 870 år 2018 till 11 257 år 2022. Även här har könsfördelningen blivit jämnare, från 8 420 pojkar och 5 450 flickor år 2018 till 5 884 pojkar och 5 373 flickor år 2021.
Ökande andel placeringar utan samtycke
En större del av vården har under senare år kommit att utgöras av placeringar utan samtycke. Den viktigaste förklaringen är att SoLplaceringarna blivit betydligt färre mellan 2018 och 2022, 32 450 jämfört med 18 119. Som framgår av figur 3.10 har dock även antalet barn och unga med insatser enligt LVU ökat under samma period, men inte de insatser som ges genom akut omhändertagande.
Bakgrund
211
Figur 3.10 Vård av barn och unga med stöd av SoL respektive LVU 2018–2022
Antal barn och unga
Källa: Socialstyrelsens nationella register över socialtjänstens insatser för barn och unga.
Färre placerade i HVB
För placeringsformerna är den största förändringen att antalet HVBplaceringar har mer än halverats mellan 2018 och 2022. Även i stödboende minskade antalet placeringar betydligt mellan 2018 och 2022. Båda dessa minskningar har varit tydligast bland pojkar i övre tonåren och har delvis också att göra med det minskade antalet ensamkommande barn och unga som är placerade. Se vidare i avsnitt 8.2.2 och 8.2.4.
0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000
2018
2019
2020
2021
2022
SoL
LVU vård enligt 2 och 2 §§
LVU omedelbart omhändertagande
Bakgrund SOU 2023:66
212
Små förändringar mellan 2021 och 2022
Huvuddelen av dessa förändringar skede redan före 2021. Skillnaderna mellan 2021 och 2022 är små när det gäller antalet placeringar, fördelningar mellan placeringsformer och mellan flickor och pojkar. Ökningen av vård med stöd av LVU fortsatte dock från 2021 till 2022, som framgår ovan.
Antalet som någon gång var placerade under året ökade med knappt 300 personer från 2021 till 2022, från 26 213 till 26 509. Fördelningen mellan pojkar och flickor, mellan barn och unga i olika åldersgrupper och mellan ensamkommande och övriga ändrades bara marginellt. Antalet placerade i familjehem någon gång under året ökade med nästan 500 barn och unga. Antalet placerade i HVB någon gång under året ökade med drygt 100 barn och unga medan antalet placerade i stödboenden minskade med knappt 200 barn och unga.
Antalet placeringar som påbörjades under året ökade från 10 670 år 2021 till 11 257 år 2022.
Det stabila läget under 2021 och 2022 tyder på att covid 19-pandemin inte påverkat placeringarna av barn och unga i större utsträckning, även om deras vård kan ha påverkats i såväl familjehem som HVB och stödboenden.
3.4.4 Skillnader i landet
Den officiella statistiken visar att det finns skillnader i kommunernas insatser, till exempel i antalet placeringar och fördelningen mellan placeringar med eller utan samtycke. Vilka skillnader som kan anses vara omotiverade går dock inte att avgöra enbart utifrån statistiken.
Myndigheten för vård- och omsorgsanalys har tagit fram kriterier för att bedöma förekomsten av omotiverade skillnader mellan flickor och pojkar i den sociala barn- och ungdomsvården. En skillnad definierades som omotiverad om den inte går att förklara genom skillnader i barnens behov, i hur behoven bäst kan tillgodoses eller i samtycke, åsikter eller inställning till insatserna hos barn, unga och vårdnadshavare.77 För att pröva kriterierna och bedöma eventuell förekomst av omotiverade skillnader genomfördes en kvantitativ analys av beslutsunderlag rörande barnavårdsutredningar. Resultaten visade att pojkar
77 Myndigheten för vård- och omsorgsanalys (2018b). Lika läge för alla? – om omotiverade
skillnader inom den sociala barn- och ungdomsvården. Rapport 2018:10 s. 5 ff.
Bakgrund
213
med utländsk bakgrund var den grupp som socialtjänsten bedömde var den grupp för vilka vårdnadshavares samtycke till insatser saknades i störst utsträckning.
För att studera omotiverade skillnader inom den sociala barn- och ungdomsvården behövs alltså strukturerad dokumentation. De variationer som går att se i den officiella statistiken över placeringar av barn och unga väcker frågor om vad skillnaderna beror på som kan motivera fördjupade undersökningar. Det gäller inte minst förekomsten av placeringar med stöd av LVU, som i likhet med Myndigheten för vård- och omsorgsanalys undersökning rör situationer där socialtjänsten inte fått samtycke till en placering. I detta avsnitt ger utredningen exempel på mönster som går att se i den officiella statistiken.78
På länsnivå varierade andelen LVU-placeringar av alla placeringar av barn och unga år 2022 från 26 procent till 44 procent.79 I de tjugo största kommunerna, med en befolkning från strax under 100 000 invånare och uppåt, varierade andelen placeringar enligt LVU av alla placeringar 2021 från 22 procent till 55 procent.
Medan SoL-placeringarna minskade kraftigt mellan 2018 och 2022 ökade antalet LVU-placeringar i hela landet. Trots dessa förändringar fanns det en viss stabilitet bland de kommuner som hade störst respektive minst andel LVU-placeringar under perioden. Samma fyra kommuner hörde under huvuddelen av perioden till de fem kommuner som hade störst andel.80 Fem andra kommuner hörde under minst tre år till den grupp som hade minst andel LVU-placeringar.81
Osäkerheterna och frågetecknen i denna beskrivning är många. Rapporteringen från enskilda kommuner kan ha brister och det är osäkert hur andelen LVU-placeringar bäst bör beräknas eftersom Socialstyrelsen inte redovisar den direkt. Ett bättre analysunderlag kan exempelvis bestå också av uppgifter om SoL- respektive LVU-pla-
78 Sammanställningen utgår från den officiella statistiken om insatser 2018–2022. Andelen placeringar med stöd enligt LVU redovisas inte direkt i den officiella statistiken. Där finns uppgifter om antal barn och unga som någon gång under 2021 fick vård efter län, kommun, vård med stöd av SoL och vård med stöd av LVU. En person kan vara registrerade både inom SoL och LVU-vård varför totalvärdet skiljer sig från summan av SoL och LVU-vård. I denna beräkning har antalet barn och unga som någon gång varje år fick vård enligt SoL räknats samman med antalet barn med som någon gång varje år fick vård enligt 2, 3 eller 6 § LVU. Det ger en bild av antalet barn och unga som någon gång ett visst år vårdats med stöd av någon av lagarna Andra sätt att räkna är dock möjliga. 79 Jämtlands respektive Västmanlands län. 80 Västerås, Örebro, Norrköping och Borås. 81 Lund, Sundsvall, Göteborg och Nacka. Lund hade minst andel LVU-placeringar fyra av de fem åren. Under tre år hörde Södertälje till de kommuner som hade minst andel LVU-placeringar, men under två år till de kommuner som hade störst andel.
Bakgrund SOU 2023:66
214
ceringar i förhållande till alla barn och unga i respektive kommun. Vidare kan både en liten och en stor andel omhändertaganden enligt LVU problematiseras utifrån barnens och de ungas vårdbehov. Placeringar med stöd av LVU ska beslutas när kriterierna i 2–3 §§ LVU är uppfyllda, men andelen påverkas av hur många SoL-placeringar en kommun gör. Statistiken visar dock att de kommuner som hade störst andel LVU-placeringar 2018–2021 inte verkar ha haft färre SoL-placeringar än andra jämnstora kommuner.
Trots dessa osäkerheter och brister i underlaget ger den officiella statistiken ändå underlag för frågor om arbetet med några av de mest ingripande insatserna inom socialtjänsten under en period när dessa insatser har ökat. För att besvara dessa frågor krävs dock fördjupade undersökningar och analyser, där bland annat socioekonomiska förhållanden och andra omständigheter av betydelse vägs in.
3.4.5 Vårdtider
I Socialstyrelsens barn- och ungaregister finns uppgifter som gör det möjligt att beräkna hur länge en viss placering pågått och hur länge ett barn eller en ung person sammantaget vårdats genom flera placeringar som följt direkt på varandra. Dessa uppgifter redovisas inte i Socialstyrelsens årliga statistikrapporter, men utredningen har fått statistik om längden på placeringar för åren 2018–2021. Statistiken avser endast vård av barn och unga med korrekt person- eller sambandsnummer.
Socialstyrelsen konstaterar att vårdtiderna för olika placeringsformer kan vara osäkra beroende på varierande kvalitet i de uppgifter som kommunerna rapporterat in till registret. Utredningen har ändå valt att återge uppgifterna som den bästa tillgängliga översikten av tider för placeringar av barn och unga.
Vårdtid för insatser i olika placeringsformer
För att få en översiktlig bild av vårdtider i olika placeringsformer har utredningen efterfrågat statistik om hur länge den sista enskilda placeringen i en vårdperiod pågick innan placeringen avslutades.
Som framgår av tabell 3.1 pågick vården under åren 2018–2021 längst tid i familjehem och nätverkshem, därefter kom tiden för vård
Bakgrund
215
i stödboende. Särskilt för placeringar i stödboenden och HVB varierade medelvårdtiderna betydligt mellan åren. En orsak är sannolikt att barn och unga som kommit ensamma till Sverige var placerade i HVB i början av perioden för att sedan placeras i stödboenden när de fyllde 18 år och därefter även lämna den placeringsformen vid omkring 20 års ålder. Orsakerna till andra förändringar, som den minskade medelvårdtiden i nätverkshem, är mer oklara. Medelvårdtiden i jourhem och eget hem varierade mindre än medelvårdtiden i andra former och att tiden för vård i eget hem mot slutet av perioden motsvarade tiden i HVB.
Tabell 3.1 Medelvårdtid i månader för den sista placeringen i vårdperioder som avslutades 2018–2021
Placeringsform
2018
2019
2020
2021
Familjehem
20,9
23,0
22,2
23,2
Nätverkshem
22,1
22,2
18,9
18,8
Jourhem
4,1
3,6
3,8
3,4
Stödboende
10,8
13,4
15,7
13,2
HVB kommunala
10,8
9,3
6,0
4,4
HVB privata
8,6
7,6
6,3
5,4
SiS
7,0
6,4
5,8
5,3
Eget hem
6,6
5,7
5,0
5,6
Källa: Socialstyrelsens nationella register över socialtjänstens insatser för barn och unga.
Medianvårdtiderna var genomgående lägre, vilket pekar på att genomsnittet påverkas av ett antal relativt långa placeringar.82 Det gäller särskilt i familjehem, nätverksamhem samt kommunala och privata HVB. Medianvårdtiden i jourhem var relativt kort, vilket är i linje med syftet med jourhemsvård. Under de senaste åren har medianvårdtiderna i kommunala och privata HVB blivit påfallande korta, särskilt i kommunala HVB där de 2021 var omkring två månader.
82 Medelvårdtiden är det genomsnittliga längden på en insats eller en vårdperiod. Medianvårdtid betyder att hälften av insatserna eller vårdperioderna är kortare och hälften av insatserna eller vårdperioderna är längre än den tiden. Medianen kan vara ett lämpligt mått om observationer har en sned fördelning med många höga eller låga värden. I motsats till medelvärdet påverkas inte medianen av sådana extremvärden.
Bakgrund SOU 2023:66
216
Tabell 3.2 Medianvårdtid i månader för den sista placeringen i vårdperioder som avslutades 2018–2021
Placeringsform
2018
2019
2020
2021
Familjehem
12,7
14,5
12,7
13,8
Nätverkshem
17,5
14,9
9,4
9,7
Jourhem
1,4
1,4
1,7
1,3
Stödboende
8,9
12,1
12,7
10,0
HVB kommunala
4,6
2,9
2,3
2,0
HVB privata
4,7
3,6
3,0
2,9
SiS
5,7
4,6
5,0
4,4
Eget hem
4,9
4,3
4,3
4,3
Källa: Socialstyrelsens nationella register över socialtjänstens insatser för barn och unga.
Vårdtiderna i olika placeringsformer varierar också beroende på bland annat barnens och de ungas kön och ålder samt orsaken till att de placerats. Under 2021 var samtliga medelvårdtider längre för pojkar än för flickor med undantag för vårdtiden i nätverkshem.
Vårdperioder med en eller flera insatser
Med vårdperiod avses den sammanhängande period ett barn har haft en eller flera vårdinsatser enligt SoL och/eller enligt LVU). Det kan handla om enbart en placering, men också om två eller flera placeringar i olika placeringsformer som följer på varandra utan att det går mer än 13 dagar mellan dem. Socialstyrelsen redovisade medianvärdena för vårdperioder i denna mening i äldre statistikrapporter, vilket skapar en viss jämförbarhet över tid. Samtidigt innebär detta sätt att beräkna vårdperioder att resultaten inte är direkt jämförbara med värden för vårdtiden i den sista placeringen.
Under perioden 2018–2021 ökade vårdperiodernas genomsnittliga längd både för pojkar och flickor och uppgick vid slutet av perioden till nästan två år, något mer för pojkar och något mindre för flickor.
Bakgrund
217
Tabell 3.3 Vårdperioder i månader vid avslut ett visst år. Medelvårdtider
Totalt
Pojkar
Flickor
2018
20,1
22,2
16,2
2019
23,6
26,3
18,9
2020
23,5
26,9
18,8
2021
23,4
26,2
20,1
Källa: Socialstyrelsens nationella register över socialtjänstens insatser för barn och unga.
Medianvärdena var genomgående lägre, vilket sannolikt beror på att ett mindre antal vårdperioder var långa och drog upp genomsnittet. Medianvårdtiderna minskade dessutom totalt och för pojkar, men inte för flickor. En förklaring kan vara att de längre vårdperioderna ofta gällde barn och unga som kommit ensamma till Sverige och där var pojkar i majoritet.
Tabell 3.4 Vårdperioder i månader vid avslut ett visst år
Medianvårdtider
Totalt
Pojkar
Flickor
2018
13,7
18,2
7,9
2019
17,6
23,3
8,2
2020
12,2
17,8
6,9
2021
10,7
13,7
8,0
Källa: Socialstyrelsens nationella register över socialtjänstens insatser för barn och unga.
Vårdperiodernas längd varierade beroende på placeringsgrunder. Vård enligt SoL pågick i kortare perioder än vård enligt LVU. Skillnaderna mellan könen var relativt stora vid vård enligt SoL (17,5 månaders medelvårdtid för pojkar och 11,4 för flickor) medan tiden för LVUvård var mer lika för pojkar och flickor (26,1 respektive 28,8 månaders medelvårdtid).
Jämförelse med 2000-talets första år
Under början av 2000-talet redovisade Socialstyrelsen statistik om vårdperioder i sina rapporter om socialtjänstens insatser för barn och unga. Redovisningarna avsåg endast medianvårdtider. Den senast redovisade statistiken avser 2008.
Bakgrund SOU 2023:66
218
Figur 3.11 visar att medianvårdtiderna 2001–2008 genomgående var lägre än 2018–2021. Det gäller särskilt för pojkar, men också för flickor. Under den första perioden minskade tiderna dessutom. För både pojkar och flickor var medianvårdtiden 2008 nästan hälften så korta som 2021. Även här kan en förklaring vara att många ensamkommande pojkar har varit placerade relativt länge, men de längre vårdperioderna kan också bero på mer omfattande och sammansatta vårdbehov.
Figur 3.11 Vårdperioder i månader vid avslut ett visst år
Medianvårdtider
Källa: Socialstyrelsens nationella register över socialtjänstens insatser för barn och unga.
Med undantag för de yngsta barnen var vårdperioderna längre 2021 än 2008 för barn och unga i samtliga åldersgrupper.
Vård som beslutats med stöd av SoL och som avslutades var kortare år 2008 än 2021 (4,8 respektive 6,8 månader för pojkar och 3,0 respektive 4,0 månader för flickor). Tiden för vård enligt LVU var också något kortare 2008 än 2021 (15,0 respektive 16,5 månader för pojkar och 16,3 respektive 16,5 månader för flickor).
0 5 10 15 20 25
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2018 2019 2020 2021
Totalt Pojkar Flickor
Bakgrund
219
3.4.6 Kostnader för vården
Kommunernas utgifter
Kommunernas kostnader för social barn- och ungdomsvård var sammanlagt drygt 27,2 miljarder kronor under 2022 enligt SCB:s statistik över kommunernas räkenskapssammandrag. SCB redovisar att 10,4 miljarder av kostnaderna avsåg familjehemsvård för barn och unga och 8,9 miljarder vård i HVB för barn och unga. I posten för HVB ingår dock även stödboende och konsulentstödd familjehemsvård.83 Den sammanlagda kostnaden för familjehemsvården var alltså i praktiken något högre och kostnaden för vård i HVB något lägre.
Kostnaderna för vård utanför det egna hemmet utgjorde 71 procent av kostnaderna för social barn- och ungdomsvård 2022. Den sociala barn- och ungdomsvården svarade samma år för nästan hälften av kommunernas kostnader för individ- och familjeomsorg, där bland annat ekonomiskt bistånd och missbruksvård ingår.84
Socialstyrelsen har konstaterat att kommunernas satsningar på insatser till barn och unga driver kostnaderna för individ- och familjeomsorgen, och då i första hand kostnader för placeringar i familjehem och HVB. Antalet barn och unga som någon gång under året fått en heldygnsinsats var till exempel mindre 2021 än året innan, medan kommunernas kostnader för dessa insatser ökade under samma period. En tänkbar förklaring till kostnadsökningarna kan vara dyrare placeringar, men kostnaderna kan också påverkas av antalet dygn per placering. Mest har kostnaderna för insatser till barn och unga ökat i mindre kommuner.85
Det kan tilläggas att kostnaderna för vissa andra former av socialt stöd var betydligt högre än för individ- och familjeomsorgen. Det gäller både äldreomsorg (146,5 miljarder kronor) och insatser till personer med funktionsnedsättning enligt LSS och socialförsäkringsbalken (70,9 miljarder kronor).86
83 E-post från Statistiska centralbyrån, SCB, 2022-09-16, kommitténs dnr Komm2023/00460/ S 2021:06-126. 84 Statistiska centralbyrån, SCB, Kommunernas kostnader för individ och familjeomsorg år 2018–
2022: https://www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/offentlig-ekonomi/finanser-
for-den-kommunala-sektorn/rakenskapssammandrag-for-kommuner-ochregioner/pong/tabell-och-diagram/kommun--och-regionsektorn-2022/kommunernaskostnader-for-individ-och-familjeomsorg-ar-20182022/ (hämtad 2023-09-04).) 85 Socialstyrelsen (2023a). Individ- och familjeomsorg. Lägesrapport 2023 s. 24 f. 86 Statistiska centralbyrån, SCB, Kommunernas kostnader för individ och familjeomsorg år 2018–2022.
Bakgrund SOU 2023:66
220
Kostnader för olika typer av vård i familjehem och HVB
På uppdrag av utredningen har Lumell AB beräknat dygnspriset för olika typer av vård i HVB och familjehem. Beräkningarna har gjorts utifrån tillgänglig nationell statistik och underlag från ramavtal samt enskilda kommuner.
För familjehem har en uppdelning dels gjorts på privat och konsulentstödd verksamhet, dels på kommunal familjehemsvård. Den privata och konsulentstödda verksamheten har i sin tur delats upp på ordinarie familjehem och förstärkt familjehem med större möjligheter för en av föräldrarna att vara hemma och få stöd.
Tabell 3.5 Dygnskostnader per barn eller ung person i olika typer av familjehem
Typ av verksamhet Genomsnittligt dygnspris Andel vårduppdrag
Ordinarie familjehem med stöd privat regi
1 800 kr 35 procent
Familjehem utan stöd i privat regi
800 kr 33 procent
Förstärkt familjehem med stöd i privat regi
2 000 kr 32 procent
För jourhem varierade kostnaderna från i genomsnitt 2 400 kronor per dygn för hem med stöd i privat regi till 1 600 kronor per dygn i hem utan stöd i privat regi. För hemmen med stöd i privat regi var spannet relativt litet (senare 2 300–2 600 kronor per dygn) medan spannet var större för hemmen utan stöd i privat regi (900–1 800 kronor per dygn).
När det gäller HVB har kostnaderna beräknat för verksamheter i privat regi som arbetar med akut placering, utredningsuppdrag och behandlingsuppdrag i enlighet med vad som anges i tillstånden från IVO samt verksamheter som kommuner driver i egen regi och som inte kräver tillstånd. Tabell 3.6 visar att prisskillnaderna mellan dessa olika verksamheter är relativt små.
Bakgrund
221
Tabell 3.6 Dygnskostnader per barn eller ung person i hem för vård eller boende
Typ av verksamhet Genomsnittligt dygnspris Andel vårduppdrag
Privat HVB för akuta placeringar
4 900 kr
(4 300–5 500 kr) 23 procent
Privat HVB för utredningsuppdrag
5 200 kr
(4 700–5 700 kr) 16 procent
Privat HVB för behandlingsuppdrag
4 500 kr
(4 000–5 000 kr) 33 procent
Kommunalt HVB
4 000 kr
(3 500–4 600 kr) 28 procent
Avgifterna för vård i särskilda ungdomshem med stöd av 3 § LVU anges i föreskrifter från SiS. För 2023 är avgifterna följande: – mottagning och behovsbedömningsverksamhet i öppen eller lås-
bar avdelning: 8 733 kronor per vårddygn, – behandlingsverksamhet i öppen eller låsbar avdelning: 9 247 kronor
per vårddygn, och – vård i särskilt förstärkt avdelning för barn och unga med vissa
funktionsnedsättningar: 14 589 kronor per vårddygn.87
SiS och den placerande kommunen kan ingå avtal om förhöjd avgift för vissa unga som har särskilda resursbehov, såsom egen avdelning med bemanning dygnet runt. Se 3–4 §§ Statens institutionsstyrelses föreskrifter (SISFS 2022:1) om vårdavgifter för ungdomar som vistas vid särskilda ungdomshem med stöd av 3 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) m.m.
För barn och unga som vårdas med stöd av 2 § LVU eller SoL gäller samma avgifter med undantag för vård i förstärkt avdelning som inte är tillgänglig för dem.88
87 Dessa avgifter är subventionerade av staten under 2023. Efter subvention är kostnaderna 6 375 kronor per vårddygn, 6 750 kronor per vårddygn respektive 10 650 kronor per vårddygn. 88 Statens institutionsstyrelse, SiS (2022a). Vårdavgifter år 2023 för ungdomar som vårdas med
stöd av 2 § LVU eller SoL (frivillig vård), m.m. Även dessa avgifter är subventionerade under
2023. Efter subvention är kostnaderna 6 375 kronor per vårddygn respektive 6 750 kronor per vårddygn.
Bakgrund SOU 2023:66
222
3.5 Omvärldsfaktorer och omvärldsförhållanden
3.5.1 Samhällsförändringar och samhällets vård
Samhällets vård för barn och unga påverkas av förhållanden som gäller behov, arbetet med att bedöma behoven och med att utföra vården. Bakom dessa förutsättningar finns övergripande sociala, ekonomiska, politiska och kulturella förhållanden och förändringar. På det sättet är samhällets vård för barn och unga också en del av samhället i stort.
Ibland kan samhällsförändringar vara snabba och tydligt påverka vården. Under det senaste decenniet har HVB gått från att först ställa om till att möta en stor och snabbt växande grupp ensamkommande barn, därefter till att förändras när den gruppen snabbt minskade i institutionsvården och därefter möta vårdbehov i samband med bland annat våldsbejakande extremism och grov gängkriminalitet också bland barn och unga från lägre tonåren.
Förändringarna kan också vara mer stegvisa och inte uppfattas som lika tvingande vid ett visst ögonblick, men efter hand ändå omöjliga att bortse från. Det gäller bland annat förekomsten av neuropsykiatriska funktionsnedsättningar som ökat under några decennier och som nu måste betraktas som en av de vanligaste omständigheterna att beakta för placerade barns och ungas hälsa och utveckling, såväl i familjehem som i HVB och stödboende.
Ännu svårare kan det vara att se och förutse vad socioekonomiska förändringar och befolkningsförändringar betyder för vården.
3.5.2 Social hållbarhet och hållbar socialtjänst
Utredningen Framtidens socialtjänst har beskrivit ett antal omvärldsfaktorer som påverkar socialtjänstens verksamhet i dag och kan väntas göra det också på längre sikt. Dessa faktorer är – Välfärdspolitiken och samhällsekonomin i stort med olika politiska
ambitioner och anpassningar efter ekonomiska konjunkturer – Demografiska förhållanden med en växande befolkning, fler barn
och unga och både fler barn och vuxna som är födda i andra länder – Ökade skillnader i samhället när det gäller inkomst, folkhälsa och
livsvillkor samt segregation mellan grupper och bostadsområden
Bakgrund
223
– Ökat fokus på individen genom stärkt skydd för mänskliga rättig-
heter och icke-diskriminering samt valfrihet genom konkurrens och fler privata aktörer.
Framtidens socialtjänst pekar också på förändringar som direkt gäller socialtjänstens verksamhet. På nationell nivå handlar det bland annat om samlad tillsyn och samordnad kunskapsstyrning på nationell nivå. Lokalt är det både en ökad specialisering på olika målgrupper och ökade behov av samverkan om sammansatta behov hos bland annat barn och unga. Andra faktorer är digitaliseringens möjligheter och kombinationen av ett ansträngt ekonomiskt läge med ökade kostnader på sikt för olika stödbehov. Utvecklingen av angränsande verksamheter såsom skolan och hälso- och sjukvården har också stor betydelse för socialtjänsten, inte minst i förhållande till det yttersta ansvaret för barn och vuxna enligt 2 kap. 1 § SoL.89
Mot den bakgrunden lyfter Framtidens socialtjänst fram den ökade medvetenheten om vikten av hållbarhet på alla nivåer som en av de viktigaste förändringarna under senare år inom olika delar av det svenska samhället. En vanlig definition av hållbar utveckling är att tillfredsställa dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov. Det gäller såväl ekonomiska som ekologiska, sociala och kulturella aspekter.90 FN arbetar med Agenda 2030 med globala mål för hållbar utveckling som syftar till att utrota fattigdom och hunger, förverkliga de mänskliga rättigheterna för alla, uppnå jämställdhet och egenmakt för alla kvinnor och flickor samt säkerställa ett varaktigt skydd för planeten och dess naturresurser.91 Sambandet mellan hållbar utveckling och mänskliga rättigheter har lyfts fram i bland annat den svenska folkhälsopolitiken.92
Sedan 2003 finns begreppet hållbar utveckling med i grundlagen. I 1 kap. 2 § regeringsformen står att ”det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.” I förarbetena till den bestämmelsen betonas kopplingen till miljöpolitiken och miljöbalken, men social hållbarhet nämns också som en aspekt av hållbar utveckling.93
89SOU 2020:47 s. 250–278. 90 United Nations. Report of the World Commission on Environment and Development – Our
Common Future: www.un-documents.net/wced-ocf.htm (hämtad 2020-06-22).
Bakgrund SOU 2023:66
224
Utredningen Framtidens socialtjänst framhåller att hållbarhet för socialtjänsten både innebär att bidra till social hållbarhet i samhället och att själv arbeta på ett hållbart sätt.94 För att möjliggöra hållbart arbete inom socialtjänsten föreslog den utredningen bland annat en bestämmelse i SoL om att socialtjänstens verksamhet ska bedrivas i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet, att allt arbete inom socialtjänsten ska ha ett förebyggande perspektiv och att verksamheten på olika sätt ska bli lättare tillgänglig. Förslagen bereds inom Regeringskansliet.
3.5.3 Kompetensförsörjning som grundläggande utmaning
En utmaning som förenar flera av de faktorer som nämns ovan och är en förutsättning för hållbart arbete är möjligheterna att rekrytera och behålla personal med rätt kompetens i socialtjänstens myndighetsutövning och vid utförande av vård utanför barns och ungas egna hem. Familjehem är inte en yrkesmässig verksamhet med personal, men även där behövs i vissa fall familjehemsföräldrar med erfarenhet och särskild kunskap.
Tillgången till kompetens påverkas av förhållanden som det kan ta lång tid att påverka, till exempel utbildningsplatser, lönefrågor, arbetsmiljö och organisation hos arbetsgivare samt tillgången till annat arbete. Bristerna kan dock omedelbart ha betydelse för vårdens kvalitet och möjligheterna att överhuvudtaget bedöma vårdbehov och tillgodose dem.
Både i socialtjänstens myndighetsutövning och hos utförare av vården är svårigheterna att rekrytera och behålla personal med rätt kompetens en av de största utmaningarna i dag och inför de kommande åren.
Sammantaget är prognosen god när det gäller tillgången på socionomer, enligt Socialstyrelsens senaste lägesrapport om socialtjänstens individ- och familjeomsorg. Men det finns generella utmaningar med att behålla och rekrytera personal. Tillgången på nyutexaminerade sökande med socionomutbildning varierar. Omkring en tredjedel av arbetsgivarna uppger att tillgången är god, ytterligare en tredjedel att den är balanserad och en tredjedel att det råder brist. Tillgången på socionomer med yrkeserfarenhet är mer bristfällig. Under 2022
94SOU 2020:47 s. 280 f.
Bakgrund
225
svarade 77 procent av arbetsgivarna att det var brist på arbetssökande med yrkeserfarenhet. Fram till 2035 beräknas kommunernas efterfrågan på socionomer öka med cirka 30 procent samtidigt som de också i övrigt väntas bli mer efterfrågade inom vård och omsorg och offentlig förvaltning.
Andelen handläggare med socionomutbildning och minst tre års erfarenhet av barnutredningar ökade under 2022. Andelen med socionomutbildning och mer än fem års erfarenhet av barnutredningar har också ökat, från 44 procent år 2021 till 48 procent år 2022. Andelen handläggare med socionomutbildning och erfarenhet av barnutredningar ser dock olika ut över landet. Det är en större andel socionomer med minst tre års erfarenhet av barnutredningar i större kommuner än i mindre kommuner. Möjligheten att rekrytera handläggare med rätt kompetens varierar, och i glesbygdskommuner är det ofta färre sökande som motsvarar kvalifikationskraven än i större kommuner. Andelen konsulthandläggare, det vill säga inhyrd personal inom social barn- och ungdomsvård, sjönk under några år från 2018, men ökade igen under 2022 till 4 procent.
Kommuner med mindre tätorter och landsbygdskommuner har sedan tidigare störst svårigheter med personalförsörjningen inom socialtjänsten. År 2020 uppgav 44 procent av socialcheferna från dessa kommuner att de hade svårt med personalförsörjningen generellt inom socialtjänsten. Två år senare hade andelen stigit till 69 procent.95
När det gäller utförande av vård för barn och unga tar SiS upp det ansträngda rekryteringsläget och behovet av insatser och ökade resurser för att attrahera och behålla medarbetare som en av myndighetens viktigaste utmaningar. SiS har under en längre tid haft svårigheter att rekrytera medarbetare med rätt kompetens och ser fortsatta behov av ökad bemanning, inte minst med akademiskt utbildad personal som psykologer, sjuksköterskor och socionomer (behandlingssamordnare). För det krävs inte minst konkurrenskraftiga löner. För att säkerställa myndighetens kompetensförsörjning särskilt gällande behandlingspedagoger har SiS beslutat om en lönesatsning för denna yrkesgrupp, men lönesatsningen behöver fortsätta även för andra yrkesgrupper under budgetperioden.96
95 Socialstyrelsen 2023a s. 17 ff. 96 SiS (2023a). Statens institutionsstyrelse – Budgetunderlag 2024–2026. Dnr 1.1.3-7276-2022 s. 29 f.
Bakgrund SOU 2023:66
226
3.5.4 Vårdideologi
När SoL och LVU först infördes var vårdideologi ett centralt begrepp för samhällets ambitioner och etiska värden. Den ideologi som lagstiftaren gav uttryck för betonade samtycke, samverkan och vård i så hemliknande former som möjligt. Tvångsinsatser och institutionsplaceringar förutsattes bli allt färre inom barn- och ungdomsvården. Förutsättningarna ändrades dock när de båda lagarna införts och såväl tvångsvården som institutionsvården expanderade.
I dag finns inte en lika tydlig vårdideologi som grund för lagstiftarens och huvudmännens arbete. De grundläggande ambitionerna om samtycke, samverkan och vård i hemliknande former kvarstår, nu också med stöd i barns rättigheter enligt barnkonventionen och andra mänskliga rättigheter. I praktiken är situationen komplex. Institutionsplaceringarna minskar sedan några år, medan de placeringar som görs med stöd av LVU ökar något. Till det kommer förslag och utredningar på nationell nivå om olika former av insatser utan samtycke till barn och vårdnadshavare.
För samhällets vård för barn och unga kommer dessa frågor att vara viktiga även om de inte behandlas som uttryck för en viss vårdideologi. Särskilt kan synen på tvång inom vården få stor betydelse för utformningen av insatser. Det gäller även om ett ökat tvång kan ses som en korrigering av brister i regelverket som uppkom när SoL och LVU först infördes, till exempel genom fler steg mellan insatser med och utan samtycke som då hölls isär på ett sätt som inte förekom i de tidigare barn- och ungdomsvårdslagarna.
En annan vårdideologisk fråga av betydelse är balansen mellan generell välfärd och selektiva åtgärder för grupper och individer. Den generella välfärdspolitiken har varit grundläggande inom bland annat barn och unga-området sedan mitten av 1900-talet och var den grund som mycket av socialtjänstens arbete förutsattes bygga på när SoL och LVU först infördes, till exempel genom betoningen av normalisering i stället för särskiljande lösningar. Den generella välfärdspolitiken är fortfarande grundläggande, men det finns en osäkerhet om hur långt den räcker, till exempel vid behov av utbildning och hälso- och sjukvård för placerade barn och unga, och i vilken utsträckning som särlösningar behöver utvecklas och hur ansvaret för dem ska fördelas.
Bakgrund
227
3.5.5 Samhällets vård för barn och unga i ett internationellt sammanhang
Samhällsvård för barn och unga är ett område som behandlas i flera internationella policydokument och jämförelser mellan länder. I avsnitt 3.2.1 refereras några internationella rekommendationer inom området och i de följande kapitlen hänvisar utredningen till internationella översikter av familjehemsvård och institutionsvård som myndigheter, organisationer och forskare gjort.
Utredningen har särskilt uppmärksammat samhällsvården i Danmark, Finland och Norge. Under arbetet har utredningen tagit del av material från dessa länder, besökt myndigheter inom det norska barnevernet och haft ett möte med den danska Social- og Boligstyrelsen. Utredningen har vidare haft kontakt med en statlig norsk kommitté som under 2022–2023 sett över institutionsvårdens kvalitet och förutsättningar utifrån frågor som ligger nära utredningens direktiv.
Det finns flera likheter och skillnader mellan Sverige och våra tre grannländer när det gäller placeringsformer för barn och unga. Under senare år har flera förändringar gjorts eller påbörjats i Danmark, Finland och Norge som är relevanta också för samhällsvården för barn och unga i Sverige. På flera ställen i detta betänkande refererar utredningen till förhållanden i övriga Norden när det gäller bland annat tillstånd för familjehem, olika familjehemskategorier, institutionsvårdens roll och regler om eftervård. I Danmark och Norge har myndigheter gjort aktuella jämförelser av samhällsvården i grannländerna, där även Sverige ingår.97 Jämförelserna mellan länderna kompliceras av bland annat olika åldersgränser och avgränsningar i ländernas lagar och av det statistiska underlagets omfattning och kvalitet. Mycket tyder dock på att samhällsvården i alla nordiska länder möter alltmer omfattande och sammansatta vård- och stödbehov hos barn och unga.
Förändringarna i Danmark, Finland och Norge avser bland annat införandet av nya kategorier av familjehem som bättre motsvarar olika vårdbehov hos barn och unga, till exempel förstärkta familjehem. De nya kategorierna är förenade med på stöd från ansvariga myndigheter till familjehemmen.
97 Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet/Deloitte (2019). Kartlegging av institusjonstilbud i Norge
og utvalgte europeiske land. 20. desember 2019 – Endelig rapport och Ankestyrelsen, Danmark
(2021). Familiepleje i Norge og Sverige Finland har inte ingått i dessa jämförelser.
Bakgrund SOU 2023:66
228
Inom institutionsvården görs förändringar i Danmark och Norge genom uppdrag till statliga myndigheter med ett direkt ansvar för specialiserade sociala tjänster respektive institutionsvård för barn och unga. Uppdragen syftar till bland annat ökad differentiering, specialisering och standardisering av institutionsvården. Kompetensen inom institutionsvården hanteras på olika sätt i de tre länderna. I Norge har högre och tydligare kompetenskrav införts i lagstiftningen. I Finland knyts kompetenskraven till generella regler om legitimationer och skyddade yrkestitlar inom det sociala området. I Danmark behandlas kompetensfrågorna inom ramen för ett större arbete med specialiserade sociala tjänster.
Särskilda regler om eftervård finns också i de tre länderna med bland annat tydligare regler om fortsatt placering efter 18 års ålder och stöd inom olika livsområden flera år efter avslutad placering.
I Danmark och Norge pågår även större reformarbeten med nya lagar och utvecklingsinsatser som rör samhällets ansvar för placerade barn och unga. I Norge har en ny lag om barnevernet trätt i kraft 2023 och i Danmark börjar en samlad barnlag gälla den 1 januari 2024.98 I Danmark utgår arbetet med barnlagen från handlingsprogrammet ”Børnene Først”, som en bred politisk majoritet ingick ett avtal om i maj 2021. Avtalet omfattar åtgärder inom flera områden, från tidiga insatser där även placeringar har en roll till vård och stöd efter avslutad placering. Staten beräknas avsätta nästan 4,4 miljarder danska kronor under perioden 2021–2028 för genomförandet av handlingsprogrammet. Därefter beräknas en bestående ambitionshöjning på drygt 730 miljoner danska kronor per år.
En översikt av placeringsformer med mera i Danmark, Finland och Norge finns i bilaga 5.
98 Lov om barnevern (barnevernsloven) LOV-2021-06-18-97 samt barnets lov (LOV nr 721 af 13/06/2023).
229
4 Nationell styrning och uppföljning
4.1 Uppdraget
Utredningen ska lämna förslag på hur kvaliteten i vården av barn och unga som placeras utanför det egna hemmet kan säkerställas samt analysera och föreslå hur kunskapen om kvaliteten i vården kan öka lokalt och nationellt. På den senare punkten ska utredningen analysera hur det kan tillskapas en nationell struktur för uppföljning av kvaliteten i vården av barn och unga som placerats utanför det egna hemmet som inkluderar kvalitetsaspekter som barn och unga tycker är relevanta.
Dessa delar av uppdraget rör övergripande frågor om formerna för styrning och uppföljning av samhällets vård för barn och unga. Av det föregående kapitlet framgår att det funnits en tradition av statlig detaljreglering inom den sociala barn- och ungdomsvården samtidigt som det grundläggande ansvaret för vården hela tiden varit lokalt. Införandet av socialtjänstlagen ändrade detta, men flera regleringar vid placeringar av barn och unga kvarstod, inte minst genom att också LVU infördes för tvångsvård inom området. Under de senaste decennierna har fler regler tillkommit, ofta på grund av konstaterade brister inom den sociala barn- och ungdomsvården. Andra former för styrning har också utvecklats, särskilt statlig kunskapsstyrning och statlig tillsyn.
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
230
4.2 Statens ansvarsområden och insatser
Staten svarar för insatser inom flera områden av betydelse för samhällets vård av barn och unga. Det handlar om både kontrollerande och stödjande insatser till huvudmän och verksamheter och om granskningar av statens arbete.
4.2.1 Kunskapsstyrning
Ett väl fungerande system för styrning med kunskap inom socialtjänsten kräver samverkan mellan många aktörer på flera nivåer. Staten har en viktig roll för att främja detta och organisera sin styrning med kunskap. Statens roll och ansvar utgår från behoven hos de som behöver vård och omsorg, personalen i de verksamheter som den enskilde möter samt hos huvudmän och verksamhetsansvariga.1
Den statliga styrningen med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst utgör ett stöd för huvudmän (regioner och kommuner) och olika professioner som har ansvar för att patienter och brukare ges en god vård och insatser av god kvalitet (1 §). Styrningen med kunskap ska vara samordnad, effektiv och anpassad till de behov olika professioner inom hälso- och sjukvård och socialtjänst samt huvudmän har. Styrningen med kunskap ska bidra till en ökad jämställdhet. Styrningen med kunskap sker genom de icke-bindande kunskapsstöd och föreskrifter som syftar till att bidra till att hälso- och sjukvård och socialtjänst bedrivs i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Se 1–2 §§ förordningen (2015:155) om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst.
Rådet för styrning med kunskap och huvudmannagruppen
De statliga myndigheter som har i uppdrag att styra med kunskap eller som har centrala roller för att bidra till framtagandet av underlag för sådan styrning ska samverka i ett rådgivande organ, Rådet för statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst (4 § 1 st. förordningen om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst). Rådet för styrning med kunskap består av myndighetscheferna för
1Ds 2014:9 s. 5 f. och 51 ff. samt prop. 2014/15:1 Utgiftsområde 9 s. 60 ff.
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
231
– E-hälsomyndigheten, – Folkhälsomyndigheten, – Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd, – Inspektionen för vård och omsorg, IVO, – Läkemedelsverket, – Myndigheten för delaktighet, – Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd, – Socialstyrelsen, – Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU, och – Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket.
Socialstyrelsens generaldirektör ska vara ordförande i Rådet för styrning med kunskap. En av myndighetscheferna i rådet ska vara vice ordförande. Vice ordförande utses av de myndighetschefer som ingår i rådet. (6–7 §§ förordningen om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst)
Rådet för styrning med kunskap ska ha till uppgift att verka för att
1. den statliga styrningen med kunskap avseende hälso- och sjuk-
vård och socialtjänst är samordnad och effektiv,
2. patienters och brukares synpunkter och erfarenheter beaktas i myn-
digheternas styrning med kunskap,
3. statens styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och
socialtjänst är anpassad till olika professioners behov,
4. statens styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och
socialtjänst är anpassad till huvudmännens behov,
5. kommunikationen av den statliga styrningen med kunskap gente-
mot användarna är samordnad, och
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
232
6. samverkan sker med myndigheter som inte ingår i Rådet för styr-
ning med kunskap samt med andra offentliga och privata aktörer. (8 § förordningen om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst)
De myndigheter som ingår i Rådet för styrning med kunskap och som har bemyndigande att meddela föreskrifter ger ut sina föreskrifter i en gemensam författningssamling, Gemensamma författningssamlingen avseende hälso- och sjukvård, socialtjänst, läkemedel, folkhälsa m.m. (HSLF-FS) Se 5 § förordningen om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst och bilaga 1 till författningssamlingsförordningen (1976:725).
Huvudmannagruppen
Representanter för huvudmännen ska erbjudas att delta i ett rådgivande organ till rådet för styrning med kunskap. Huvudmannagruppen för behovsanpassad styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst (Huvudmannagruppen). (4 § 2 st.) Rådet för styrning med kunskap ska vid fullföljandet av sina uppgifter beakta den information som
Huvudmannagruppen lämnar (9 §). Huvudmannagruppen informerar Rådet för styrning med kunskap om områden där huvudmännen har behov av statlig styrning med kunskap samt hur styrningen bör utformas och kommuniceras (11 §).
Huvudmannagruppens ledamöter ska utses av regeringen på förslag av Sveriges Kommuner och Landsting. (10 §) Huvudmannagruppen ska ledas av ordföranden för Rådet för styrning med kunskap (12 §).
Partnerskap för kunskapsstyrning
För att stärka den nationella kunskapsstyrningen har ett antal myndigheter i Rådet för styrning med kunskap ingått partnerskap med kommuner och regioner. Socialstyrelsen arbetar i både Partnerskapet för kunskapsstyrning inom hälso- och sjukvård och i Partnerskapet för kunskapsstyrning inom socialtjänsten.
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
233
Partnerskapet till stöd för kunskapsstyrning inom socialtjänsten består av Socialstyrelsen, SKR, och regionala samverkans- och stödstrukturer (RSS). Partnerskapet syftar till att stärka samverkan mellan aktörerna.
Socialstyrelsen, SKR och RSS samverkar genom ett partnerskap för att stärka förutsättningarna för kunskapsstyrning inom socialtjänsten. Flera andra myndigheter i Rådet för styrning med kunskap medverkar: Myndigheten för delaktighet, E-hälsomyndigheten, Folkhälsomyndigheten, Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU), Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFOF) och Forte.
Parterna har ett ömsesidigt ansvar för nyttan i gemensamma dialoger och i de aktiviteter som parterna kommer överens om. Parterna arbetar var för sig och tillsammans för att uppnå visionen för partnerskapet. Genom möten och dialog ska parterna gemensamt: – samråda om socialtjänstens behov. – se över om befintlig kunskap redan finns hos någon av parterna
men inte är känd eller målgruppsanpassad. – analysera och diskutera hur vi bäst kan möta behoven av ny kun-
skap och vilken aktör som bör göra vad. – initiera och genomföra gemensamma utvecklingsarbeten i olika
former. – vara en mottagare för lovande exempel på lokal kunskapsutveckling.
Parterna arbetar tillsammans och var för sig för en kunskapsbaserad socialtjänst. Samverkan leds och samordnas av ett nationellt kansli, en nationell arbetsgrupp och en nationell styrgrupp. Större delen av partnerskapet är dock praktiskt arbete, till exempel genom att starta gemensamma utvecklings- och förbättringsarbeten.
Under 2023 arbetar partnerskapet bland annat med individbaserad systematisk uppföljning, implementering av Socialstyrelsens kunskapsstöd Insatser för att motverka fortsatt normbrytande beteende och återfall i brott och Yrkesresan, ett nationellt introduktions- och kompetensutvecklingsprogram för socialtjänstens medarbetare (Kunskapsguiden).
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
234
Aktiviteter inom kunskapsstyrningen samhällets vård av barn och unga
Av de myndigheter som ingår i rådet för styrning med kunskap har främst Socialstyrelsen, SBU och IVO centrala roller när det gäller samhällets vård för barn och unga. IVO:s roll är dock knuten till myndighetens ansvar för tillsyn och tillståndsprövning, vilket behandlas nedan.
Socialstyrelsen har ett stort antal uppgifter som gäller styrning med kunskap enligt myndighetens instruktion. Det handlar bland annat om kunskapsstöd och föreskrifter, kunskapsutveckling och kunskapsförmedling, främjande av metoder och arbetsformer i socialt arbete genom forskning, systematisk prövning och värdering av utfall och effekter av insatser, uppföljning, analys och rapportering, forsknings- och utvecklingsarbete av särskild betydelse som andra bedriver, enhetliga begrepp, termer och klassifikationer, ändamålsenlig informationsstruktur. (4 § 2015:284) En särskild uppgift i detta sammanhang är att stödja familjehemsvården och bidra till kvalitetsutvecklingen på området (4 § 5 p. 2015:284).
Kunskapsstyrningen omfattar normering, och Socialstyrelsen har beslutat om föreskrifter och allmänna råd som rör samhällets vård för barn och unga. Det gäller särskilt – SOSFS 2012:11 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om
socialnämndens ansvar för barn och unga i familjehem, jourhem, stödboende och hem för vård eller boende – HSLF-FS 2016:55 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd
om hem för vård eller boende – HSLF-FS 2016:56 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd
om stödboende – HSLF-FS 2019:19 Hälsoundersökningar av barn och unga som
vårdas utanför det egna hemmet.
Under senare år har Socialstyrelsen tagit fram och uppdaterat handböcker, utbildningsmaterial och annat stöd för socialtjänstens myndighetsutövning inom barn- och ungdomsvården samt arbetat med att stödja familjehemsvården och bidra till kvalitetsutvecklingen på det området. Myndigheten har varit mindre aktiv när det gäller institutionsvården. Enstaka kunskapsstöd har tagits fram för HVB medan
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
235
kontakterna mellan Socialstyrelsen och Staten Institutionsstyrelse (SiS) varit mycket begränsade när det gäller kunskapsstöd för vården i särskilda ungdomshem, med undantag för ett pågående pilotprojekt om integrerad vård mellan SiS och psykiatrin som Socialstyrelsen samordnar.2
Statens beredning för medicinsk och social utvärdering har till uppgift att utvärdera det vetenskapliga stödet för tillämpade och nya metoder i hälso- och sjukvården och i den verksamhet som bedrivs med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade ur ett medicinskt perspektiv där så är tillämpligt, samt ur ett ekonomiskt, samhälleligt och etiskt perspektiv. Myndigheten ska i sin utvärdering inkludera ett jämställdhetsperspektiv där det är möjligt, se 1 § förordningen (2007:1233) med instruktion för Statens beredning för medicinsk och social utvärdering).
Myndigheten ska sammanställa utvärderingarna på ett enkelt och lättfattligt sätt och sprida dem så att huvudmän (regioner och kommuner), vårdgivare och andra berörda kan tillägna sig kunskapen. Myndigheten ska kontinuerligt utveckla sitt arbete med att sprida utvärderingarna så att dessa tillämpas i praktiken och leder till önskade förändringar inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Myndigheten ska systematiskt identifiera och aktivt informera om sådana metoder i hälso- och sjukvården och socialtjänsten vars effekter det saknas tillräcklig kunskap om, se 1 b § 1 § förordningen med instruktion för Statens beredning för medicinsk och social utvärdering.
Myndighetens arbete med att styra med kunskap ska planeras och utföras i samverkan med andra berörda myndigheter så att den statliga styrningen med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst är samordnad, se 2 a § förordningen med instruktion för Statens beredning för medicinsk och social utvärdering.
SBU har under senare år gett ut flera kunskapsöversikter och andra rapporter som rör samhällets vård för barn och unga. Ämnen som berörts är placering i släktinghem, behandlingsfamiljer för ungdomar med allvarliga beteendeproblem, organisatoriska modeller för att pla-
2 Statskontoret (2022). SiS vård av barn och unga enligt LVU – förutsättningar för en trygg och
ändamålsenlig vård. Rapport 2022:4 s. 131 ff.
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
236
cerade barn och unga ska få hälso- och sjukvård och tandvård samt stöd till unga som ska flytta från placering i social dygnsvård.3
Angränsande insatser
Gränsen mellan kunskapsstyrning och andra statliga arbetsuppgifter är inte exakt definierad. Socialstyrelsen har till exempel vissa förvaltningsuppgifter som ligger nära kunskapsstyrningen. Det gäller bland annat ansvar för officiell statistik enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken och för att ta fram och utveckla annan statistik inom sitt verksamhetsområde och att pröva frågor om statsbidrag (se 5 § förordningen [2015:284] med instruktion för Socialstyrelsen). Den officiella statistiken omfattar insatser inom den sociala dygnsvården för barn och unga. Statsbidrag fördelas nu för familjehemsvård och för ett pilotprojekt om integrerad vård mellan SiS och några regioner. Socialstyrelsen ska också på ett mer övergripande plan samordna de statliga insatserna inom socialtjänst och hälso- och sjukvård när det gäller barn och ungdomar. Se 2 § förordningen om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst.
Det finns också statliga verksamheter som arbetar med delar av kunskapsstyrningen utan att ingå i rådet för styrning med kunskap. För samhällets vård av barn och unga gäller det bland annat Barnombudsmannen, SiS och det nationella kunskapscentrumet Barnafrid.
Förhållande till kompetens och kompetensförsörjning
Kompetens och kompetensförsörjning nämns inte särskilt i reglerna för statens styrning med kunskap och utbildningsanordnare ingår inte i rådet för styrning med kunskap. Inom dessa områden skiljer sig förutsättningarna åt mellan socialtjänsten och hälso- och sjukvård.
3 Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU (2016). Placering i släktinghem
respektive vanliga familjehem – Vad gynnar barnen? Sammanfattning och granskning av en systematisk översikt av 102 jämförande studier; Statens beredning för medicinsk och social utvär-
dering, SBU (2018a) Behandlingsfamiljer för ungdomar med allvarliga beteendeproblem – Treat-
ment Foster Care Oregon. En systematisk översikt och utvärdering inklusive ekonomiska och etiska aspekter; Statens beredning för medicinsk och social utvärdering; SBU (2018b). Organisatoriska modeller för att barn och unga i familjehem eller på institution ska få hälso- och sjukvård och tandvård. En systematisk litteraturöversikt och utvärdering av etiska, sociala och juridiska aspekter; Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU (2020). Stöd till unga som ska flytta från placering i social dygnsvård. En systematisk översikt.
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
237
Inom hälso- och sjukvården finns det ett särskilt råd, Nationella vårdkompetensrådet, för kompetensfrågor som är ett rådgivande organ med representanter från regioner, kommuner, lärosäten, Socialstyrelsen och Universitetskanslersämbetet (UKÄ). Rådet inrättades på uppdrag av regeringen den 1 januari 2020. Rådets uppdrag är att göra bedömningar av kompetensbehoven och att stödja och åstadkomma samverkan om kompetensförsörjningsfrågor på nationell och regional nivå. Rådet består av 14 ledamöter och är placerat på Socialstyrelsen med ett tillhörande kansli. Det är Socialstyrelsen som planerar och organiserar rådets arbete, i samråd med UKÄ.4
Något motsvarande råd för kompetens och kompetensförsörjning finns inte för socialtjänsten och frågorna tas därför ofta upp inom ramen för kunskapsstyrningen, till exempel genom webbutbildningar och arbetet med Yrkesresan i partnerskapet för kunskapsstyrning.
4.2.2 Utförande av vård
Genom SiS har staten tagit på sig ett eget ansvar för att utföra en del av samhällets vård av barn och unga. Det är ett av mycket få exempel på att staten direkt utför vård och omsorg inom socialtjänsten.
Enligt 1 § förordningen (2007:1132) med instruktion för Statens institutionsstyrelse ansvarar myndigheten för sådana hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (särskilda ungdomshem) samt 22 och 23 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM-hem). Av 12 § LVU framgår att det ska finnas särskilda ungdomshem för vård av unga som på någon grund som anges i 3 § LVU behöver stå under särskilt noggrann tillsyn. Om socialnämnden har beslutat att den unge ska vistas i ett hem som avses i första stycket ska Statens institutionsstyrelse anvisa plats i ett sådant hem. I akuta situationer ska Statens institutionsstyrelse omedelbart anvisa en sådan plats.
SiS ska särskilt svara för planering, ledning och drift av de särskilda ungdomshemmen och LVM-hemmen, anvisning av platser till hemmen, ekonomisk styrning, resultatuppföljning och kontroll samt metodutveckling, forskning, uppföljning av vårdresultat samt utvecklingsarbete. Myndigheten får utföra uppdrag åt kommuner och regio-
4 Socialstyrelsen, Nationella vårdkompetensrådet: https://www.socialstyrelsen.se/om-socialstyrelsen/ organisation/rad-och-namnder/nationella-vardkompetensradet/ (hämtad 2023-05-19).
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
238
ner i samband med avgiftning av missbrukare, utslussning, eftervård eller andra insatser som anknyter till verksamheten vid sådana särskilda ungdomshem och LVM-hem. Se 2–3 §§ förordningen med instruktion för Statens institutionsstyrelse.
SiS ska utforma sin verksamhet så att den utgår från flickors och pojkars samt kvinnors och mäns villkor och behov samt utgå från ett brukarperspektiv. Inför beslut eller andra åtgärder som kan röra barn ska SiS bedöma konsekvenserna för barn och därvid ta särskild hänsyn till barns bästa. (4 §) Vidare ska myndigheten, genom samverkan med andra myndigheter och övriga aktörer, verka för att brukarna får en sammanhållen vård. (4 och 5 §§ förordningen [2007:1132] med instruktion för Statens institutionsstyrelse)
SiS inrättades 1994 till följd av svårigheter för landstingen att erbjuda plats på de särskilda ungdomshemmen. Dessa hade tidigare benämnts ungdomsvårdsskolor och varit statliga fram till att socialtjänstlagen (1980:620) trädde i kraft 1982. Se vidare i kapitel 8 om bakgrunden till inrättandet av SiS och god kvalitet i vården vid särskilda ungdomshem.
4.2.3 Tillsyn
Inspektionen för vård och omsorg, IVO
Flera statliga myndigheter har tillsynsuppdrag som på något sätt berör samhällets vård för barn och unga. En särställning har dock IVO, som enligt 1 § förordningen (2013:176) med instruktion för IVO svarar för tillsyn och tillståndsprövning inom socialtjänsten. Verksamheten ska bedrivas strategiskt och effektivt samt på ett enhetligt sätt inom landet.
Syftet med tillsynen är att granska att befolkningen får vård och omsorg som är säker, har god kvalitet och bedrivs i enlighet med lagar och andra föreskrifter. Ett patient- och brukarperspektiv ska genomsyra tillsynen. Villkor och förhållanden för kvinnor och män, flickor och pojkar ska särskilt belysas. Vidare ska tillsynen planeras och genomföras med utgångspunkt i myndighetens egna riskanalyser om inte annat följer av lag, förordning eller särskilt beslut från regeringen. Tillsynen ska även innefatta kontroll av hur verksamheterna fullgör sin skyldighet att bedriva egenkontroll. Resultatet av tillsynen ska redovisas till de granskade verksamheterna och till den region eller den kommun som berörs. IVO ska samverka med andra
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
239
berörda myndigheter i syfte att uppnå ett effektivt kunskaps- och erfarenhetsutbyte i arbetet med tillsyn, styrning med kunskap och regelgivning. Se 2 och 4 §§ förordningen med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg.
De tillstånd som är aktuella i detta sammanhang regleras i 7 kap. 1 § SoL. Där anges att ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ inte utan tillstånd av IVO yrkesmässigt får bedriva verksamhet i form av stödboende eller hem för vård eller boende eller verksamhet som har till uppgift att till socialnämnden föreslå familjehem och jourhem till barn samt som lämnar stöd och handledning till sådana hem som tar emot barn.
Senast den 1 mars varje år ska IVO lämna en särskild rapport till regeringen med en sammanfattande analys av arbetet med bland annat tillsyn och tillståndsprövning under det gångna verksamhetsåret. Rapporten ska innehålla de viktigaste iakttagelserna, de åtgärder som myndigheten vidtagit med anledning av uppmärksammade brister och slutsatser av tillsynen. (3 §) IVO ska också framställa statistik över sitt verksamhetsområde i den utsträckning det behövs för att uppnå syftet med tillsynen och för att utgöra underlag till den rapport som årligen ska lämnas till regeringen. Se 3–3 a § förordningen med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg.
I samhällets vård för barn och unga har tillsynen stärkts under 2000-talet genom krav på frekvenstillsyn av HVB och stödboenden. IVO ska genomföra regelbundna inspektioner av sådana verksamheter som tar emot barn och unga minst en gång per år. I anslutning till en inspektion ska IVO enligt 3 kap. 19 SoF samtala med de barn och unga som samtycker till det.5
I anslutning till bestämmelsen om frekvenstillsyn infördes en bestämmelse om att tillsynsmyndigheten ska ta fram information som riktar sig till barn och unga som stadigvarande vistas i bland annat HVB och till deras vårdnadshavare. Informationen ska innehålla uppgifter om barns och ungas rättigheter, tillsynen, barns och ungas möjligheter att kontakta IVO och nå rätt person där samt om IVO:s möjligheter att samtala med barn utan att vårdnadshavaren har samtyckt till det eller är närvarande (3 kap. 20 § SoF).6
5 Bestämmelsen avsåg först Socialstyrelsens tillsyn, men ändrades när tillsynen fördes över till IVO 2013. 6 Bestämmelsen avsåg först Socialstyrelsens tillsyn, men ändrades när tillsynen fördes över till IVO 2013.
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
240
Lämplighetsprövningen inför tillstånd till privata HVB har också förstärkts genom att IVO bedömer om företrädarna för den aktör som ska driva verksamheten har tillräcklig insikt i de lagar och övriga föreskrifter som gäller för verksamheten, att de är lämpliga i övrigt att driva verksamheten och huruvida verksamheten har ekonomiska förutsättningar.
Även familjehemmen omfattas av tillsynen. Tillsynsansvaret i denna del måste av praktiska skäl inskränka sig till sådana situationer där tillsynsmyndigheten får en indikation på att allt inte står rätt till. Genom att familjehemmen omfattas av tillsynen kan tillsynsmyndigheten, genom till exempel ett tillsynsbesök, bilda sig en egen uppfattning om förhållandena. För tillträde till ett familjehem krävs dock att de boende lämnar sitt samtycke. Om tillsynsmyndigheten finner eller misstänker att det råder missförhållanden i ett familjehem bör myndigheten i första hand agera genom att begära att den nämnd som har placeringsansvaret vidtar åtgärder.7
IVO har inga uppdrag som innebär regelbunden tillsyn av familjehemsvården.
Justitieombudsmannen, JO
Riksdagen väljer en eller flera ombudsmän (justitieombudsmän), som i enlighet med den instruktion som riksdagen beslutar ska utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra föreskrifter. (13 kap. 6 § regeringsformen) Under ombudsmännens tillsyn står – statliga och kommunala myndigheter, – tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter, – annan som innehar tjänst eller uppdrag, varmed följer myndig-
hetsutövning, såvitt avser denna hans verksamhet, – tjänstemän och uppdragstagare i statliga affärsverk, när de för ver-
kens räkning fullgör uppdrag i sådana aktiebolag där staten genom verken utövar ett bestämmande inflytande. (2 § lag (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän).
7Prop. 2008/09:160 s. 95. Texten avsåg Socialstyrelsens tillsyn.
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
241
Ombudsmännen skall särskilt tillse att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttager regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter ej träds för när i den offentliga verksamheten. (3 §) Ombudsmännen ska verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. (4 §)
Hos JO finns en särskild enhet, Opcat-enheten, som regelbundet inspekterar platser där människor hålls frihetsberövade, rapporterar från besöken och deltar i det internationella samarbetet inom området. Opcat är det fakultativa protokollet till FN:s konvention mot tortyr och annan omänsklig behandling. Protokollet kräver att staterna har ett nationellt system, National Preventive Mechanism (NPM), på svenska kallat Nationellt besöksorgan, för att övervaka frågan. Syftet är att förebygga grym, omänsklig, eller annan förnedrande behandling eller bestraffning av människor som hålls frihetsberövade. Till de verksamheter som inspekteras hör SiS särskilda ungdomshem.
Alla Opcat-inspektioner dokumenteras med ett protokoll. Observationer under en inspektion kan leda till att ombudsmannen gör ett särskilt uttalande i protokollen eller tar ett eget initiativ, det vill säga lägger upp ett nytt ärende som utreds inom JO-ämbetet. Det görs också sammanfattningar av verksamheten i form av rapporter.8
4.2.4 Mänskliga rättigheter
Barnombudsmannen (BO)
Barnombudsmannen har enligt 1 § lagen (1993:335) om Barnombudsman till uppgift att företräda barns och ungas rättigheter och intressen mot bakgrund av Sveriges åtagande enligt Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Barnombudsmannen skall driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen. Barnombudsmannen ska därvid särskilt uppmärksamma att lagar och andra författningar samt deras tillämpning stämmer överens med barnkonventionen (2 § lagen om Barnombudsman). Vidare ska Barnombudsmannen inom sitt verksamhetsområde
1. hos regeringen föreslå de författningsändringar eller andra åt-
gärder som behövs för att barns och ungas rättigheter och intressen skall tillgodoses,
8 JO – Riksdagens ombudsmän, Opcat: www.jo.se/Opcat/ (hämtad 2023-10-04).
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
242
2. informera, bilda opinion och ta initiativ till lämpliga åtgärder i
övrigt,
3. företräda barns och ungas rättigheter och intressen i den allmänna
debatten,
4. samla kunskap och sammanställa statistik om barns och ungas
levnadsvillkor, samt
5. följa den internationella utvecklingen när det gäller barnkonven-
tionens tolkning och dess tillämpning (3 § lagen om Barnombudsmannen).
Barnombudsmannen ska senast den 1 april varje år lämna en rapport till regeringen om sin verksamhet under det närmast föregående kalenderåret samt om de frågor om barn och unga som ombudsmannen anser att regeringen behöver ha kännedom om. (4 § lagen om Barnombudsmannen)
Barnombudsman ska systematiskt och återkommande följa upp och utvärdera tillämpningen av barnkonventionen i berörda verksamheter hos förvaltningsmyndigheter, kommuner och regioner. Barnombudsmannen ska, utifrån sin ombudsmannaroll, belysa levnadsvillkor för flickor respektive pojkar och för barn som definierar sig på andra sätt. Barnombudsmannen ska förmedla och föra en dialog om slutsatser och iakttagelser med de myndigheter och huvudmän som är berörda. Utifrån sådana uppföljningar och utvärderingar ska Barnombudsmannen också genomföra insatser som bidrar till att utveckla och sprida kunskap om tillämpningen av barnkonventionen. (1 § förordning (2007:1021) med instruktion för Barnombudsmannen)
BO har vid flera tillfällen uppmärksammat placerade barns rättigheter, främst inom institutionsvården. Tre av myndighetens årsrapporter har avsett barn i samhällets vård.9
9 Barnombudsmannen (2010). I’m sorry – Röster från särskilda ungdomshem. Om barn som
vistas eller har vistats på särskilda ungdomshem. Årsrapport 2010; Barnombudsmannen (2011). Bakom fasaden – Barn och ungdomar i den sociala barnavården berättar. Årsrapport 2011 och
Barnombudsmannen 2019.
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
243
Andra myndigheter
Även andra myndigheter som Diskrimineringsombudsmannen och Institutet för mänskliga rättigheter arbetar med frågor om mänskliga rättigheter i Sverige. Institutet för mänskliga rättigheter inrättades i början av 2022 och har ännu inte särskilt uppmärksammat frågor om barn och unga i samhällets vård.
4.2.5 Andra granskningar och uppföljningar
Riksdagens utskott
Riksdagens utskott följer enligt 4 kap. 8 § regeringsformen upp och utvärderar riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde. Socialutskottet har publicerat Hälso- och sjukvård för barn och unga i samhällets vård – en utvärdering. Rapport från riksdagen 2021/22:RFR11. Utvärderingen avser tillämpning och resultat av 2017 års lagändringar om hälsoundersökningar för barn och unga i samhällsvård samt om lagstadgade överenskommelser mellan kommuner och regioner om arbetet för placerade barn och unga.
Riksrevisionen
Riksrevisionen är enligt 13 kap. 7 § regeringsformen en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Statliga myndigheter ska lämna den hjälp och de uppgifter och upplysningar som Riksrevisionen begär för granskningen. Andra som får granskas har en motsvarande skyldighet beträffande den del av den egna verksamheten som granskas. Riksrevisionen är alltså en del av riksdagens kontrollmakt, i likhet med JO.
Riksrevisionen beskriver sin uppgift som att granska vad statens pengar går till, hur de redovisas och hur effektivt de används. Genom att utföra oberoende revision bidrar myndigheten till att stärka den demokratiska insynen, en god resursanvändning och en effektiv förvaltning i staten. Genom ett grundlagsskyddat oberoende har Riksrevisionen ett starkt mandat att granska statliga myndigheter och verksamheter. Myndigheten undersöker om de följer direktiv, regler och föreskrifter, om de når sina mål samt om statliga insatser är effektiva, med andra ord om regeringen och myndigheterna sköter sitt
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
244
arbete. Om Riksrevisionen finner brister rapporterar vi om dem och ger rekommendationer för att förbättra verksamheten. (Om Riksrevisionen, https://www.riksrevisionen.se/om-riksrevisionen.html).
I december 2022 beslutade Riksrevisionen att inleda en granskning av om statens insatser gör att ungdomar intagna på de särskilda ungdomshemmen med stöd av LVU får en effektiv vård och behandling.10
Myndigheten för vård- och omsorgsanalys
Myndigheten för vård- och omsorgsanalys har till uppgift att ur ett patient-, brukar-, och medborgarperspektiv följa upp och analysera verksamheter och förhållanden inom hälso- och sjukvård, tandvård och omsorg. Myndigheten ska följa upp och analysera vårdens och omsorgens funktionssätt, effektivitetsgranska statliga åtaganden och verksamheter samt inom sitt verksamhetsområde bistå regeringen med underlag och rekommendationer för effektivisering av statlig verksamhet och styrning. (1–2 §§ förordningen (2010:1385) med instruktion för Myndigheten för vård- och omsorgsanalys) Myndigheten har även till uppgift att
1. kontinuerligt utvärdera sådan information om vården och om-
sorgen som lämnas till den enskilde, i fråga om informationens innehåll, kvalitet, ändamålsenlighet och tillgänglighet,
2. på regeringens uppdrag bistå med utvärderingar och uppföljningar
av beslutade eller genomförda statliga reformer och andra statliga initiativ, samt
3. inom sitt verksamhetsområde bedriva omvärldsbevakning och
genomföra internationella jämförelser (3 § förordningen med instruktion för Myndigheten för vård- och omsorgsanalys).
Inom samhällets vård för barn och unga har Vård- och omsorgsanalys bland annat kartlagt och analyserat tillgången till social dygnsvård med inriktning på verksamheter som erbjuder konsulentstöd till familjehem och skillnader mellan privata och offentliga HVB-
10 Riksrevisionen (2022). Beslut om att inleda granskning av Särskilda ungdomshem – den statliga tvångsvården av barn och unga. Diarienummer:3.1.1-2022-1205.
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
245
verksamheter.11 Vård- och omsorgsanalys har också publicerat en rapport med ett förslag till systematisk uppföljning av den sociala dygnsvården för barn och unga.12
Statskontoret
Statskontoret ska på regeringens uppdrag genomföra utredningar, utvärderingar och uppföljningar av statlig och statligt finansierad verksamhet och av övergripande frågor om den offentliga förvaltningens funktionssätt. I detta ingår att analysera verksamheter och myndigheter ur ett effektivitetsperspektiv, redovisa effekter av statliga åtgärder och ge underlag för omprövning och effektivisering. Se 1 § förordningen (2007:827) med instruktion för Statskontoret.
Myndigheten ska bistå regeringen med underlag för utvecklingen av förvaltningspolitiken. I detta ingår bland annat att följa upp och regelbundet beskriva den offentliga sektorns utveckling, följa och analysera den strategiska kompetensförsörjningen i statsförvaltningen och uppmärksamma regeringen på behov av samlade stödinsatser för att främja kompetensförsörjningen och bevaka vissa frågor om kvalitets- och verksamhetsutveckling i statsförvaltningen. (1 a §) Myndigheten ska redogöra för utvecklingen av statens styrning av kommuner och regioner. (1 b §) Myndigheten ska lämna förslag till regeringen på utredningar, utvärderingar och uppföljningar av statlig och statligt finansierad verksamhet och efter överenskommelse bistå Regeringskansliet och statliga kommittéer med metod- och utredningsstöd. (1 a–2 §§ förordningen med instruktion för Statskontoret)
Under senare år har Statskontoret genomfört två regeringsuppdrag med inriktning på SiS, dels en organisationsöversyn, dels en utredning om kvalitet i de särskilda ungdomshemmens vård av främst flickor.
11 Myndigheten för vård- och omsorgsanalys (2016). Hittar vi hem? En kartläggning och analys
av den sociala dygnsvården för barn och unga. Rapport 2016:5.
12 Myndigheten för vård- och omsorgsanalys (2018a). Fatta läget. Om systematisk uppföljning
av den sociala dygnsvården för barn och unga. Rapport 2018:9.
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
246
4.3 Tillgång till uppgifter för uppföljning och analys
De ansvarsområden och aktiviteter som beskrivs ovan ger på olika sätt underlag för uppföljning och analys av utvecklingen av samhällets vård för barn och unga, även om tidigare utredningar konstaterat att tillgången till individbaserad statistik behöver förbättras för ett kunskapsbaserat arbete i socialtjänsten. I detta avsnitt ges en översikt av uppgifter som finns eller kan tas fram för uppföljning och utvärdering inom ramen för dagens regler och myndighetsuppdrag.
Med uppföljning menas vanligtvis något som görs fortlöpande inom ramen för ordinarie verksamhet, för att mäta och kontrollera hur verksamheten genomförs, medan utvärdering är en mer tillfällig och djuplodande process som syftar till att värdera effekter och förklara eventuella förändringar.13 Systematisk uppföljning är att löpande beskriva och mäta enskilda klienters problem och behov, insatser och resultat. Det handlar om att dokumentera arbetet med enskilda klienter och att sammanställa informationen på gruppnivå i syfte att utveckla och förbättra verksamheten.14
Analys syftar på ett aktivt arbete med att använda det underlag som framkommer vid uppföljning för att förklara orsakssammanhang så att problem och brister med resultat och måluppfyllelse kan åtgärdas.
4.3.1 Individbaserad statistik i nationella register
Sveriges officiella statistik
Den officiella statistiken regleras genom lagen (2001:99) och förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Där framgår bland annat att officiell statistik ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning samt att den officiella statistiken ska vara objektiv och allmänt tillgänglig (3 och 3 a §§ lagen om den officiella statistiken). Regeringen meddelar föreskrifter om vilka myndigheter som ansvarar för officiell statistik (1 § lagen om den officiella statistiken.) Till de som är skyldiga att lämna uppgifter till de statistikansvariga myndigheterna hör kommuner och regioner (7 § lagen om den officiella statistiken). Känsliga personuppgifter får behand-
13 Myndigheten för vård- och omsorgsanalys 2018b s. 28 med referens till Att göra effektutvär-
deringar (2012) red. Sundell, K. Myndigheten har senare ändrat namn så att vårdanalys ersatts
med vård- och omsorgsanalys. 14 Socialstyrelsen (2014a). Systematisk uppföljning. Beskrivning och exempel s. 8.
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
247
las vid annan framställning av statistik än officiell statistik bland annat om behandlingen är nödvändig för statistiska ändamål och samhällsintresset av det statistikprojekt där behandlingen ingår klart väger över den risk för otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet som behandlingen kan innebära (se 15 § första stycket 1 lagen om den officiella statistiken).
Socialstyrelsen ansvarar för barn- och ungaregistret med uppgifter om bland annat placerade barn och unga efter ålder, kön, om de var ensamkommande, placeringsform, lagrum för placeringen, hemkommun och boende efter avslutad vård. Uppgifterna samlas in genom enkäter till kommunerna och redovisas årligen.
Skolverket ansvarar för statistik om utbildningsresultat med bland annat uppgifter om betyg i åk 6 och 9, resultat i nationella prov åk 3, 6 och 9, betyg och nationella prov i gymnasieskolan. Uppgifterna samlas in av Statistiska centralbyrån (SCB) och redovisas årligen.
Socialstyrelsen ansvarar för läkemedelsregistret och patientregistret med uppgifter om bland annat förskrivna läkemedel, besök i specialiserad hälso- och sjukvård efter ålder, kön och huvuddiagnos (det tillstånd som var anledning till vårdtillfället) med mera. Uppgifterna redovisas årligen.
Socialstyrelsen har också uppgifter om bland annat ekonomiskt bistånd samt LSS-insatser som redovisas årligen och som kan vara relevanta för en del placerade barn och unga.
Exempel på användning av individbaserade uppgifter i uppföljning av utvärdering av samhällets vård för barn och unga
Uppgifter om placerade barn och ungas skolresultat och läkemedelsanvändning har tagits fram genom samkörningar av register och publicerats av Socialstyrelsen, när det gäller skolresultat i samverkan med Skolverket. Dessa uppgifter redovisas dock inte fram regelbundet.
År 2013 gav Socialstyrelsen ut en rapport med rekommendationer om hälsa och utsatthet bland placerade barn och unga som visar möjligheterna att använda nuvarande registeruppgifter för uppföljning av dygnsvården för barn och unga. En del av resultaten återges i avsnitt 3.3.3. Rekommendationerna byggde på en bearbetning och analys av resultatindikatorer inom flera områden där det finns registeruppgifter. Det gällde följande indikatorer:
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
248
– En god levnadsstandard – Unga vuxna utan aktivitet – Ekonomiskt bistånd bland unga vuxna, tidigare placerade – Långvarigt ekonomiskt bistånd bland unga vuxna, tidigare placerade – En god utbildning – Grundläggande behörighet till gymnasieskolan, placerade före
10 års ålder – Grundläggande behörighet till gymnasieskolan, placerade efter 12 års
ålder – En trygg uppväxt – Dödlighet bland barn och unga – Vård för alkohol- och narkotikarelaterade diagnoser bland barn
och unga – Vård för övergrepp av annan person bland barn och unga – Bästa möjliga hälsa – Vård för självskadehandling bland barn och unga – Antidepressiva läkemedel till barn och unga – Sömnmedel till barn och unga – Melatonin till barn och unga – Ångestdämpande läkemedel till barn och unga – ADHD-läkemedel till barn och unga – Antipsykotiska läkemedel till barn och unga.15
I rapporten redovisas också en särskild gruppering av kommunerna som tagits fram för att spegla kommunernas olika förutsättningar att bedriva barn- och ungdomsvård och därmed förbättra jämförelser mellan kommunerna.16
Eftersom det inte finns individbaserad statistik om socialtjänstens öppenvård kan uppgifterna om placerade barn och unga inte
15 Socialstyrelsen 2013a s. 15. 16 Socialstyrelsen 2013a s. 89 ff.
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
249
analyseras i förhållande till deras andra insatser från den sociala barn- och ungdomsvården. Som framgår av direktiven ligger det utanför utredningens uppdrag att föreslå förändringar av den individbaserade statistiken.
4.3.2 Uppgifter från enkätundersökningar bland placerade barn och unga
Enkäter enbart bland placerade barn och unga
Vård- och omsorgsanalys lägger särskild vikt vid uppföljningen av barns och ungas erfarenheter av samhällsvården. Efter att ha genomfört intervjuer och fokusgrupper med barn och unga som är eller har varit placerade i den sociala dygnsvården bedömer myndigheten att följande åtta områden är särskilt viktiga att följa upp ur placerade barns och ungas perspektiv: – Bemötande – Sociala relationer – Delaktighet – Trygghet – Hälsa och omsorg – Fritid – Utbildning – Självständighet.
Myndigheten anser att regeringen bör ge en lämplig oberoende nationell aktör i uppdrag att, som en del av den nationella uppföljningsstrukturen, genomföra en brukarundersökning som omfattar det som barn och unga tycker är viktigt i alla delar av processen och för alla placeringsformer.17
Flera brukarundersökningar görs eller har gjorts under senare år bland placerade barn och unga.
SKR genomför sedan 2021 en brukarundersökning bland placerade barn och unga i familjehem, stödboende och HVB (en pilot-
17 Myndigheten för vård- och omsorgsanalys 2018a s. 10 och 16.
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
250
undersökning genomfördes 2020). Undersökningen omfattar tolv frågor som handlar om hur de placerade ungdomarna upplever det stöd de får i familjehemmet/boendet. Resultaten publiceras öppet i databasen Kolada.18
IVO samlar in barns och ungas synpunkter på sina boenden via en årlig enkät som går ut till HVB, stödboenden, SiS-hem och LSSboenden för barn och unga. Frågeområdena berör trygghet, säkerhet och integritet, behandling, stöd och hjälp, bemötande, delaktighet och självbestämmande. Ett urval av resultaten har redovisats i IVO:s senaste tillsynsrapporter.19
Socialstyrelsen har genomfört en nationell brukarundersökning om familjehemsplacerade barns upplevelser av vården. Syftet med undersökningen var att låta familjehemsplacerade barn komma till tals och beskriva sin situation under pågående placering. Barnens upplevelser är tänkta att ligga till grund för utveckling av familjehemsvården nationellt.20
Barnombudsmannen (BO) genomförde 2018 en enkätundersökning bland barn som bor, eller i enstaka fall nyligen har bott i familjehem eller HVB inklusive särskilda ungdomshem. Enkäten var uppdelad i sju teman: kontakten med socialtjänsten, boende och personal, kontakt med familj och vänner, skola och fritid, hälsa, tidigare placeringar och insatser samt våld och kränkningar.21
Till detta kommer kvalitativa och kvantitativa undersökningar som genomförts av forskare, organisationer och verksamheter. SiS genomför till exempel intervjuer vid utskrivning av barn och unga vid särskilda ungdomshem inom ramen för ADAD (Adolescent Drug Abuse Diagnosis), en standardiserad intervju som SiS översatt och anpassat till svenska förhållanden. Resultaten av dessa undersökningar sammanställs och redovisas i vissa delar i SiS publikationer.
När det gäller de undersökningar som SKR, IVO, Socialstyrelsen och BO genomfört finns det flera skillnader i inriktning, målgrupp och genomförandet.
18 Sveriges Kommuner och Regioner, SKR, Brukarundersökning, placerade barn och unga: https://skr.se/skr/tjanster/statistik/oppnajamforelser/socialtjanstbrukarundersokningar/brukar undersokningplaceradebarnochunga.32958.html (hämtad 2023-07-07). 19 Inspektionen för vård och omsorg, IVO (2022a). Vad har IVO sett 2021? Iakttagelser och
slutsatser om vårdens och omsorgens brister för verksamhetsåret 2021 s. 22.
20 Socialstyrelsen 2021e. 21 Barnombudsmannen 2019 s. 79. Frågorna i hälsodelen var i delar identiska med frågor som finns i Folkhälsoinstitutets undersökning om skolbarns hälsovanor, vilket möjliggjorde med resultaten från den undersökningen.
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
251
Som framgår ovan avser endast SKR:s undersökning barn och unga i alla placeringsformer. Vidare genomförs SKR:s och IVO:s undersökningar årligen medan BO:s och Socialstyrelsens undersökningar var kartläggningar vid en viss tidpunkt (2018 respektive 2019) och utan planerad upprepning. I regel svarar barn och unga på skriftliga enkäter (digitalt eller på papper), men Socialstyrelsen anlitade intervjuare som ställde enkätfrågorna till barnen och antecknade deras svar.
IVO:s enkät kan besvaras av barn och unga i HVB och stödboende oavsett vem som ansvarar för verksamheten, var de vistas eller vilken kommun som gjort placeringen. SKR:s undersökning är öppen för kommuner och privata utförare att ansluta sig till (82 kommuner deltog i undersökningen 2022). Socialstyrelsen erbjöd alla kommuner att delta (det blev 52 kommuner). De deltagande kommunerna fick avgöra om det var lämpligt att de placerade barnen intervjuades. BO samarbetade med ett antal kommuner och SiS för att distribuera enkäten.
Svarsfrekvensen är en utmaning i undersökningar bland placerade barn och unga. I BO:s undersökning bedömdes bara svaren från barn i särskilda ungdomshem vara tillräckligt många för att kunna redovisas. SKR och Socialstyrelsen har fått svarsfrekvenser på 40–50 procent och bedömt att det är tillräckligt för att resultaten ska vara användbara. Både SKR och Socialstyrelsen har arbetat särskilt med stöd kring undersökningarna för att få en god svarsfrekvens.
Andra enkätundersökningar
Statliga aktörer gör också andra enkäter som riktas till bredare grupper av barn och unga, men som omfattar frågor om boende utanför det egna hemmet. Det möjliggör jämförelser mellan svaren från placerade barn och unga och från andra som besvarat enkäten.
Ett exempel är Folkhälsomyndighetens undersökning av Skolbarns hälsovanor. Undersökningen är internationell och genomförs vart fjärde år i ett femtiotal länder i samarbete med Världshälsoorganisationen (WHO). De senaste resultaten publicerades i maj 2023.22I enkäten finns en fråga om barnet bor i familjehem eller liknande. Som framgår av avsnitt 3.3.1 och bilaga 4 framträder bland annat
22 Folkhälsomyndigheten, Skolbarns hälsovanor: https://www.folkhalsomyndigheten.se/folkhalsorapportering-statistik/tolkadrapportering/skolbarns-halsovanor/ (hämtad 2023-05-12).
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
252
mobbning som ett större problem för familjehemsplacerade barn i svaren från Skolbarns hälsovanor än i undersökningar som riktas enbart till placerade barn och unga.
Ett annat exempel är den nationella kartläggning av våld mot barn som Allmänna Barnhuset gör. Den senaste kartläggningsrapporten publicerades i april 2023.23 Allmänna Barnhuset är inte en statlig myndighet utan en statlig stiftelse med uppdrag att utveckla och stödja metod- och kunskapsutveckling med syfte att stärka barn och ungdomar i socialt utsatta situationer.
4.3.3 Uppgifter om socialtjänstens myndighetsutövning
Utöver uppgifterna i Socialstyrelsens barn- och ungaregister finns ingen officiell statistik eller annan obligatorisk rapportering om socialtjänsten som rör handläggningen av ärenden om placerade barn och unga.
Ett antal indikatorer om socialtjänstens barn- och ungdomsvård samlas in och redovisas av Socialstyrelsen som öppna jämförelser. Insamlingen görs genom enkäter till kommunerna och svaren publiceras på Socialstyrelsens webbplats årligen på kommun-, läns- och riksnivå. Uppgifterna är frivilliga för kommunerna att rapportera och indikatorerna ändras ibland, vilket påverkar jämförbarheten över tid. Riksrevisionen har rekommenderat att Socialstyrelsen gör en kritisk översyn av indikatorerna i öppna jämförelser samt förbättrar och anpassar stödet till kommunerna att använda öppna jämförelser för kvalitetsutveckling.24
Ytterligare ett antal indikatorer har tagits fram för uppföljning i anslutning till Barns behov i centrum (BBIC). Dessa indikatorer ger en mer direkt bild av ärenden som gäller placerade barn och unga, men samlas inte in systematiskt på nationell nivå eller i kommunernas kvalitetsarbete. Myndigheten för vård- och omsorgsanalys konstaterade 2018 att bara ett fåtal kommuner enkelt kunde sammanställa och ta ut uppgifter på gruppnivå baserade på BBIC ur sina verksam-
23 Allmänna Barnhuset, Nationell kartläggning – Våld mot barn 2022: https://allmannabarnhuset.se/vart-arbete/vald-overgrepp/nationell-kartlaggning-vald-motbarn-2022/ (hämtad 2023-05-12). 24 Riksrevisionen (2021). Öppna jämförelser i socialtjänsten – begränsat bidrag till god kvalitet. RiR 2021:17 s. 64 f.
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
253
hetssystem.25 Inget tyder på att situationen har ändrats på ett avgörande sätt sedan dess.
Enkäter till kommunerna har varit grunden för studier som gjorts av särskilda frågor om barn- och ungdomsvårdens myndighetsutövning. Det gäller till exempel Socialstyrelsens studier av sammanbrott i vården. I den senaste studien från 2012 definieras sammanbrott som oplanerade avbrott i familjehemsplaceringar, det vill säga placeringar som avslutas på ett sådant sätt och/eller vid en sådan tidpunkt att det är uppenbart att detta inte var vad socialtjänsten planerat.26
4.3.4 Uppgifter om utförare och utförande av vård
Uppgifter om utförare och utförande finns i första hand inom institutionsvård och stödboende.
Omsorgregistret
IVO:s omsorgsregister innehåller uppgifter om verksamheter som bedriver HVB eller stödboende efter krav på tillstånd eller anmälan, verksamhetsinriktning, åldersgrupp, antal platser m.m. Uppgifterna samlas in vid tillstånd till eller anmälan av verksamhet samt uppdateras enligt de regler som gäller för tillstånd och anmälan. Omsorgsregistret är inte avsett för uppföljning och statistik. Uppgifterna publiceras inte regelbundet, men har i vissa delar återgetts i rapporter från IVO. Efter sekretessprövning lämnar IVO dock ut uppgifter från omsorgsregistret på förfrågan.
Genom den nya tjänst som IVO byggt upp för kommunerna går det att se verksamhetsuppgifter om HVB och stödboenden i anslutning till tillsynsbeslut med mera som avser enskilda verksamheter. För användning av tjänsten krävs en särskild inloggning som bara är tillgänglig för kommunerna.
25 Myndigheten för vårdanalys 2018b s. 9. 26 Socialstyrelsen (2012). Oplanerade avbrott i familjehemsplaceringar av yngre barn och lång-
varigt placerade barn s. 9 ff.
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
254
Uppgifter hos SiS
SiS har individbaserade uppgifter om bland annat inskrivna efter kön och ålder i särskilda ungdomshem med information om placeringsorsak, vårdtid, avvikningar och självrapporterad hälsa från ADADintervjuer.27 Uppgifterna samlas in regelbundet och publiceras årligen (dock bara delvis inom vissa områden) i statistikrapporten ”SiS i korthet”. Där redovisas också bland annat användningen av de särskilda befogenheterna.
SiS har också mer verksamhetsinriktade uppgifter om vårdplatser och personal vid särskilda ungdomshem. Även dessa uppgifter samlas in regelbundet och publiceras delvis i ”SiS i korthet” samt i SiS årsredovisning.
Förslag på öppna jämförelser om vård i HVB
Socialstyrelsen har genomfört en förstudie om öppna jämförelser av HVB med förslag på ett antal indikatorområden: – Tillgänglighet, exempel på indikatorer: personaltäthet och be-
manning – Helhetssyn och samordning, exempel på indikatorer: placeringar
som avslutas oplanerat, samverkan med elevhälsa, primärvård, specialistvård/BUP och tandvård, kontakt med närstående/vårdnadshavare/familj, utfall i skolan och skolresultat – Kunskapsbaserad verksamhet, exempel på indikatorer: personalens
utbildning och erfarenhet, stöd för den placerade med skolarbete, användning av standardiserade bedömningsmetoder, handledning till personal, praktisk/social färdighetsträning
27 SiS särskilda ungdomshem använder sig av utvärderings- och dokumentationssystemet ADAD. Systemet ger oss en gemensam grund för bedömning av ungdomarnas problematik och hjälper oss att utveckla och förbättra ungdomsvården. ADAD bygger på intervjuer med ungdomarna vid inskrivning, utskrivning och efter behandling. Ungdomarna får genom intervjun en möjlighet att påverka vården genom att ge sin egen bild av sin situation och tala om vad de vill ha hjälp med. Se Statens institutionsstyrelse, SiS, ADAD – dokumentation inom ungdomsvården: https://www.stat-inst.se/forskning-och-utveckling/adad-och-dok---utvardering-ochdokumentation/ (hämtad 2023-09-04).
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
255
– Självbestämmande och integritet, exempel på indikatorer: verk-
samhetens lokaler, möjlighet för boende att ge synpunkter och komma med förslag kring verksamheten, klagomål- och synpunktshantering – Trygghet/säkerhet, exempel på indikatorer: individuella trygghets-
planer upprättas och används, placerade ges struktur i vardagen.28
I dagsläget är det oklart om och i så fall när arbetet med de öppna jämförelserna om HVB kommer att genomföras.29
Familjehem
Socialnämnden ska föra en förteckning över de barn som enligt nämndens beslut vistas i familjehem eller efter nämndens medgivande i något annat enskilt hem. Förteckningen ska föras på en särskild blankett som IVO får meddela föreskrifter om. Senast den 31 januari varje år ska socialnämnden ge in en kopia av förteckningen till IVO. Se 7 kap.1 §socialtjänstförordningen (2001:937). På blanketten ska anges – de placerande barnens namn och personnummer – lagrum för placeringen – när vistelsen i hemmet inleddes och avslutades – namn och hemkommun för förälder i familjehemmet eller annat
enskilt hem.
Förteckningarna ska sändas till IVO:s regionala kontor.30 De kräver manuell bearbetning för sammanställningar av uppgifterna och används inte som underlag för en nationell familjehemsförteckning.
I dagsläget finns alltså inga samlade uppgifter om familjehem. Med utredningens förslag om ett familjehemsregister blir det möjligt att ta ut uppgifter om bland annat antalet familjehem på kommunnivå även om registret inte främst ska vara avsett för uppföljning och analys.
28 Socialstyrelsen (2021d). Fler öppna jämförelser inom socialtjänstlagen. Möjligheter och former
för fler öppna jämförelser för HVB s. 20.
29 E-post från Socialstyrelsen 2022-07-14, utredningens dnr Komm2023/00460/S 2021:06-138. 30 Inspektionen för vård och omsorg, IVO, SoL/Förteckning över barn i familjehem: https://www.ivo.se/publicerat-material/blanketter/solforteckning-over-barn-i-familjehem/ (med länk till blanketten) (hämtad 2023-09-04),
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
256
4.3.5 Personal
SKR har statistik om personal i socialtjänstens myndighetsutövning och om anställda i kommunala verksamheter som utför vård för barn och unga utanför det egna hemmet. Indelningen i yrkesgrupper baseras på Arbetsidentifikation kommuner och landsting (AID), som är ett system för gruppering av arbetsuppgifter.31
SCB har haft statistikprodukten Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik (RAMS) som gjort det möjligt att ta ut uppgifter om bland annat kön, ålder och utbildningsnivå hos personal i HVB, stödboende och andra heldygnsinsatser för barn och unga. Sedan 2022 tillhandahåller SCB en annan statistikprodukt, Befolkningens arbetsmarknadsstatus (BAS). Den nya statistikprodukten är under uppbyggnad och beräknas kunna användas för statistik för 2020–2022 från och med senhösten 2023. Även i BAS kommer det att vara möjligt att årligen ta fram statistik om bland annat kön, ålder och utbildningsnivå hos personal i HVB och annan social heldygnsvård för barn och unga.32
SiS har uppgifter om den egna personalen i särskilda ungdomshem.33
4.3.6 Kostnader
Kostnader är ett område som ligger utanför den typ av uppgifter som nämns ovan. SCB redovisar kostnader för den sociala barn- och ungdomsvården i de kommunala räkenskapssammandragen. Det finns särskilda poster för familjehemsvård och vård i HVB, men posten för HVB omfattar också stödboenden och konsulentstödda familjehemsverksamheter. Vissa andra kostnadsuppgifter finns i databasen Kolada.
31 Sveriges Kommuner och Regioner, SKR, Personalen i siffror: https://skr.se/skr/arbetsgivarekollektivavtal/uppfoljninganalys/personalstatistik/personaleni siffror.46604.htm (hämtad 2023-05-16), 32 Statistiska centralbyrån, SCB, Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik (RAMS): https://www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/arbetsmarknad/sysselsattningforvarvsarbete-och-arbetstider/registerbaserad-arbetsmarknadsstatistik-rams/ (hämtad 2023-06-29); Statistiska centralbyrån, SCB, Dokumentation av mikrodata: https://metadata.scb.se/mikrodataregister.aspx; (hämtad 2023-06-29); SCB, Befolkningens
arbetsmarknadsstatus (BAS): https://www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-
amne/arbetsmarknad/sysselsattning-forvarvsarbete-och-arbetstider/befolkningensarbetsmarknadsstatus/ (hämtad 2023-06-29); E-post från Statistiska centralbyrån, SCB 2023-06-29 utredningens dnr Komm2023/00551/S 2021:06-2. I RAMS har uppgifter om HVB-personal legat under kod 87.901 som avser heldygnsvård med boende för barn och ungdomar med sociala problem och omfattar även andra former av vård i förening med boende, till exempel i familjehem samt förmedling av familjehem. Koden fastställdes 2007 och omfattar inte stödboende, som infördes som placeringsform 2016. 33 Se t.ex. Statens institutionsstyrelse, SiS (2023b). Årsredovisning 2022 s. 53 ff.
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
257
I rapporten från 2013 om vård och omsorg om placerade barn och unga redovisar Socialstyrelsen två effektivitetsindikatorer utifrån data som är tillgängliga i dagsläget. Det gäller dels kostnad per ung vuxen med aktivitet, dels kostnad per behörig till gymnasieskolan, placerade före 10 års ålder.34 Samtidigt konstaterar Socialstyrelsen att de nuvarande uppgifterna om barn- och ungdomsvårdens kostnader hos SCB inte motsvarar det som behövs för nationell, regional och lokal uppföljning och utvärdering. I rapporten redovisar Socialstyrelsen därför ett förslag på kostnadsuppgifter som bör samlas in för barn- och ungdomsvården. Det handlar både om kostnadsuppgifter för mer preciserade verksamhetsområden än i dag och om en tydligare uppdelning på olika kostnadsslag.35 Socialstyrelsens förslag har inte genomförts.
4.4 Överväganden och förslag
4.4.1 Samhällsvård för barn och unga
Förslag: Termen samhällsvård införs i 6 kap. 1 a § socialtjänst-
lagen (2001:453) som benämning för vård av barn och unga under 21 år som vårdas utanför det egna hemmet med stöd av 4 kap. 1 § eller med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Sådan vård ges i – familjehem, – stödboende, – hem för vård eller boende, – vård i enskilt hem enligt 6 kap. 6 § fjärde stycket, eller – det egna hemmet med stöd av lagen med särskilda bestämmel-
ser om vård av unga.
34 Socialstyrelsen 2013a s. 66 ff. 35 Socialstyrelsen 2013a s. 87 ff. Verksamhetsområdena är Utredning och uppföljning; HVB inklusive SiS institutioner; Rekrytering och utredning av familje- och jourhem; Konsulentstödda familjehem; Utbildning, kompetensutveckling och handledning till familje- och jourhem; Familje- och jourhem; Individuellt behovsprövad öppenvård; Övriga öppna insatser. Kostnadsslagen är Personalkostnad; Köp av huvudverksamhet; Bidrag och transfereringar; Övriga kostnader; Interna intäkter; Försäljning av verksamhet till andra kommuner och landsting; Övriga intäkter.
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
258
Samhällets vård – samhällets ansvar
Utredningens uppdrag gäller barn och unga i samhällets vård, vilket enligt direktiven avser placeringar av barn och unga i familjehem, jourhem, stödboende och HVB. Formuleringen är en viktig markering av att deras vård är ett ansvar som ställer särskilda krav på samhället som helhet, inte enbart på socialtjänsten som anförtrotts huvudansvaret för vården. Vården omfattar några av samhällets mest ingripande åtgärder. De barn och unga som placeras är på många sätt utsatta samtidigt som de har samma rättigheter till utveckling, utbildning och hälsa som andra barn och unga. Kraven på rättssäkerhet, kvalitet och likvärdighet i vården måste därför vara mycket högt ställda, likaså kraven på samverkan och gemensamt ansvarstagande mellan myndigheter och verksamheter som möter barnen och de unga.
Utredningen konstaterar att det finns allvarliga brister i samhällets beredskap och förmåga att motsvara dessa krav trots att flera regeländringar, förstärkningar av tillsynen och insatser för att öka kunskapen om god kvalitet i vården gjorts under senare år. En rad utredningar, myndighetsrapporter och studier från barnrättsorganisationer som refereras i de följande kapitlen ger underlag för den slutsatsen. Trots lagändringar, satsningar på ökad kontroll och utvecklingsarbeten på nationell och lokal nivå återkommer rapporter om bristande trygghet, säkerhet och resultat av vården när barn och unga placeras utanför det egna hemmet. Utredningens möten med barn och unga har gett konkreta exempel på detta. Bilden har bekräftats vid möten med professionella inom socialtjänst, hälso- och sjukvård och skola.
Samtidigt ger enkätundersökningar som återges i utredningens direktiv en bild av att majoriteten av barn och unga i samhällets vård är trygga och har det bra under sina placeringar. Utredningen har också tagit del av berättelser om väl fungerande vård som ibland varit livsavgörande för barnet eller den unge. Det finns även forskning som visar på väl fungerande vård. Ett utvecklingsarbete inom tillsynen för omkring tio år sedan visade att huvuddelen av de berörda barnen hade det relativt bra under placeringen i familjehem och inte önskade fler vuxenkontakter kring vården.
Enligt utredningens uppfattning måste rapporter och vittnesmål om brister och problem i vården väga tungt. Vården avser barn och unga med begränsade möjligheter att själva föra sin tala, och en stor del av vården görs också utan samtycke för barn, unga eller vårdnads-
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
259
havare. Många uppgifter om vårdens omfattning, innehåll och kvalitet är inte heller kända. Det gäller även grundläggande information om antalet familjehem, om kompetensen inom huvuddelen av institutionsvården och om vårdens resultat oavsett placeringsform.
Områden för samhällets ansvar
Oavsett hur det formella ansvaret utformas och fördelas innebär vården ett stort samhällsåtagande för de barn och unga som placeras. Deras beskrivningar av vad som är viktigt i vården och i deras liv behöver därför vara vägledande för arbetet på alla nivåer med barnen och de unga som rättighetsbärare och delaktiga i vården.
Utredningen anser att de tre områden som Hälsolabb beskriver utifrån intervjuer och workshops med barn, unga och professionella (se avsnitt 3.3.2 och bilaga 3 beskriver områden som bör vara grundläggande för fortsatta förbättringar av samhällets vård för barn och unga. Dessa områden överensstämmer också med vad som framkommit i forskning, myndighetsrapporter och andra studier av samhällets vård för barn och unga.
Dessa tre områden är – Goda och nära relationer. Området handlar om kontakter med
föräldrar, syskon, vänner och andra viktiga personer, fritidsaktiviteter och omsorgspersoner. Både under och efter placeringen behöver barn och unga kunna utveckla och behålla goda och nära relationer med de som de bor tillsammans med och med sin biologiska familj. Relationerna behöver också vara stabila och inte leda till att barnet eller den unga slits mellan lojalitet och krav från människor omkring dem. – Meningsfull vård. För att vara meningsfull behöver vården vara
begriplig, tillräcklig och inte skadlig. Den behöver också ge rätt förutsättningar för utbildning och kontakter med hälso- och sjukvården. Barn och unga måste kunna förstå varför de har blivit placerade där de blivit. De behöver uppleva att vuxna bryr sig om dem och vara delaktiga i beslut kring eller planeringen av sin vård. Vården behöver omfatta hjälp för våld och traumatiska upplevelser som barnen och unga utsatts för under uppväxten, ibland även under eller i samband med placeringen.
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
260
– Trygghet och sammanhang. Barn och unga i samhällets vård behöver
trygghet och sammanhang för att inte riskera att uppleva oförutsägbarhet, rotlöshet, upprepade uppbrott, ensamhet och bristande rättssäkerhet. Barnen och de unga behöver få veta hur länge det är tänkt att de ska bo där de bor och vad som ska hända sedan. De behöver uppleva att de har någonting att säga till om angående sitt eget liv eller sina rättigheter.
Utredningen utgår i sina bedömningar och förslag från dessa områden, men har valt att inte formulera nationella mål eller nya målbestämmelser som direkt gäller dem. Som framgår av avsnitt 3.3.2 finns det redan ett stort antal syften, mål och principer för samhällets vård av barn och unga. Enligt utredningens uppfattning är det viktigaste inte är att lägga till fler syften, mål och principer utan att de som redan gäller tillämpas som det är tänkt med tydligare regler och andra förutsättningar får vården.
I de följande kapitlen lämnar utredningen förslag om olika aktörers ansvar och uppgifter i samhällets vård för barn och unga.
Samhällsvård för barn och unga som samlande benämning
Det finns flera sätt att beskriva det område som utredningen har i uppdrag att arbeta med. I lagstiftningen förekommer bland annat benämningarna ”vård utanför det egna hemmet”, ”placerade barn och unga” och uppräkningar av placeringsformerna, det vill säga familjehem, HVB och stödboende. I den officiella statistiken används termen heldygnsinsatser och i andra sammanhang förekommer benämningarna heldygnsvård och social dygnsvård.
Dessa olika termer och begrepp ger en splittrad och otydlig bild av området. Splittringen förstärks av att den vård som det handlar om kan ges både med samtycke enligt SoL och utan samtycke enligt LVU. Att barn är människor under 18 år framgår tydligt i bland annat SoL, men det finns ingen generell gräns för vilka som är ”unga” i sociallagstiftningen. I praktiken tillämpas en gräns för vård till personer under 21 år utifrån vad som gäller för omhändertaganden enligt LVU.
Benämningen ”vård utanför det egna hemmet” är dessutom olycklig. En tiondel av alla barn och unga som vårdas med stöd av LVU vårdas i det egna hemmet och omfattas inte uttryckligen av bestäm-
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
261
melser som avser vår utanför det egna hemmet. Vård i det egna hemmet är inte heller en särskild placeringsform och nämns inte i dag när placeringsformerna familjehem, HVB och stödboende listas i olika bestämmelser. Den typen av listor riskerar att bli allt längre när nya placeringsformer införs, som nu när regeringen vill införa skyddat boende som placeringsform för barn.
Ytterligare en övergripande benämning som ofta förekommer är samhällsvård för barn och unga. Benämningen är inte längre en juridisk term, men användas under stora delar av 1900-talet i de dåvarande lagarna om barn- och ungdomsvården. I 1960 års barn- och ungdomsvårdslag stod samhällsvård för alla omhändertaganden för vård i fosterhem eller institution (se avsnitt 3.1.1). Benämningen utmönstrades ur lagstiftningen när SoL först infördes eftersom regleringen nu skulle vara mer generell och termerna familjehem och HVB infördes för vård i förening med boende oavsett den enskildes ålder.
Utredningen anser att det behövs en mer enhetlig benämning i SoL på samhällets vård för barn och unga. Det bör vara en benämning som täcker hela den vård det handlar om och som säger något väsentligt om vården. Vidare bör det vara en benämning som är enkel att använda skriftligt och muntligt och som snabbt kan bli accepterad och etablerad.
Utredningen bedömer att benämningen ”samhällsvård” motsvarar dessa krav. Den har tidigare använts med en liknande innebörd i lagstiftningen och är en vanlig och välbekant benämning, och ännu mer än fyrtio år sedan den senast förekom i lagtext. En annan fördel med benämningen är att den anger något som är utmärkande för vården, nämligen att den är ett särskilt ansvar för samhället oavsett orsakerna och formerna för utförandet av vården. Benämningen ”placerade barn och unga” utgår också från något väsentligt, det vill säga att vården görs efter ett placeringsbeslut, men det kan lätt få flyttandet av barnen och de unga som huvudsaken och inte den vård som de ska få.
Utredningen föreslår att termen samhällsvård för barn och unga införs i SoL som benämning för vård av barn eller unga under 21 år utanför det egna hemmet med stöd av 4 kap. 1 § SoL eller med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga i – familjehem, – stödboende, – hem för vård eller boende,
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
262
– vård i enskilt hem enligt 6 kap. 6 § fjärde stycket, och – vård i det egna hemmet med stöd av lagen (1990:52) med särskilda
bestämmelser om vård av unga.
Genom att införa samhällsvård som juridisk term med denna innebörd kommer det att bli enklare, tydligare och mer enhetligt vilken typ av vård som omfattas av författningstexter som gäller hela området utan att exempelvis vård med stöd av LVU i det egna hemmet faller utanför och utan att alla placeringsformer behöver listas i flera bestämmelser. Eftersom begreppet utgår från det särskilda ansvar som är förknippat med heldygnsvård går det en tydlig gräns mellan samhällsvård och öppna insatser i barnets eller den unges eget hem inte räknas som samhällsvård. Det gäller även när de ges utan samtycke enligt 22 § LVU.
Det blir också tydligare att ”unga” i detta sammanhang avser personer under 21 år. En sådan avgränsning finns i LVU medan begreppet ”unga” används utan tydlig avgränsning i SoL. Det ligger utanför utredningens uppdrag att bedöma vad ”unga” bör avse utanför samhällsvården, men ser stora fördelar med att avgränsa samhällsvården så att samma åldersgränser gäller oavsett om vården ges med stöd av LVU eller SoL och omfattar både barn och unga som fyllt 18 år men inte 21 år. I dag finns det inte bara en osäkerhet om vad ”unga” syftar på i SoL. Vissa bestämmelser om vård utanför det egna hemmet och stöd i anslutning till sådan vård gäller enbart vid placeringar av barn trots att de är relevanta också för unga. Exempel på det är bestämmelserna om god vård i (6 kap. 7 § SoL) och om råd, stöd och annan hjälp till dem som ger vård (6 kap. 7 a § SoL).
Utredningen ser även ett värde i att samhällsvård för barn och unga tydligare skiljs från annan vård i familjehem och HVB. Inriktningen på breda och flexibla vårdformer för barn och vuxna i dessa verksamheter var en viktig del av socialtjänstreformen i början av 1980talet. I praktiken har vård för barn och unga i familjehem och HVB fortsatt att vara ett eget område, vilket ytterligare förstärkts genom de lagändringar som gjorts sedan Sverige undertecknade och ratificerade barnkonventionen. Utredningen lämnar i de följande kapitlen fler förslag med den inriktningen. En särskild samlande term för samhällsvården är i linje med dessa förändringar och underlättar ett samlat arbete för barn och unga i samhällsvård.
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
263
4.4.2 Statens ansvar för god kvalitet i samhällsvård för barn och unga
Bedömning: Staten ska ta ett större ansvar för god kvalitet i sam-
hällets vård för barn och unga.
Ansvaret för samhällsvården har sedan länge delats mellan staten, landstingen/regionerna och kommunerna på ett sätt som inte varit vanligt inom det sociala området. Det grundläggande ansvaret har legat på kommunerna medan både landstingen och staten svarat för delar av institutionsvården. Kommunerna har kvar det grundläggande ansvaret för vård utanför det egna hemmet genom socialtjänsten. Staten har också ansvar för en del av institutionsvården genom SiS som saknar motsvarighet inom den övriga socialtjänsten.
Den största huvudmannaförändringen sedan SoL infördes är att landstingens (nu regionernas) direkta ansvar för vården praktiskt taget helt upphört. När lagen först trädde i kraft var utgångspunkten att landstingen skulle svara för huvuddelen av institutionsvården, som ansågs kräva större upptagningsområden är en enskild kommun. Några av dessa institutioner är nu särskilda ungdomshem inom SiS, övriga finns inte kvar och har inte ersatts av nya verksamheter i regionernas regi.
Angränsande former av vård och stöd i förening med boende för barn och unga har också till stor del försvunnit på regional nivå, till exempel de vårdhem som barn- och ungdomspsykiatrin tidigare hade. (Se vidare i avsnitt 8.2.1) De enda särskilda uppgifter som regionerna har för placerade barn och unga är att erbjuda hälsoundersökningar i samband med placering och att genomföra läkarundersökningar enligt 32 § LVU.
Resultatet är ett lokalt ansvar hos 290 kommuner för en typ av vård som årligen gäller omkring 30 000 barn och unga, inte sällan med stora och sammansatta vårdbehov. Det är en ordning som ger möjligheter till lokala lösningar efter barns och ungas individuella behov, men också innebär risker för bristande likvärdighet och kvalitet.
Myndigheten för vård- och omsorgsanalys har pekat på att många av de barn som placeras har en komplex problematik, med samtidiga psykosociala problem, psykisk och fysisk ohälsa och svårigheter i skolan. Samtidigt är många kommuner små och genomför få placeringar, vilket innebär att de har begränsade möjligheter att i egen regi
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
264
ha ett så stort och brett utbud av HVB och familjehem att de kan möta behov av specialiserade insatser och tillgodose behovsökningar.36
Utredningen anser att de höga krav på likvärdighet, säkerhet och god kvalitet som måste ställas på samhällets vård för barn och unga förutsätter fler och mer samordnade statliga insatser på nationell nivå. Kommunerna har vissa möjligheter att arbeta tillsammans och gör bland annat gemensamma upphandlingar av HVB och stödboenden, men det är bara staten som har möjligheter att arbeta långsiktigt med styrning och stöd inom alla delar av samhällets vård för barn och unga.
Samtidigt anser utredningen att fördelarna med det lokala ansvaret för vården av enskilda barn och unga behöver bevaras och utvecklas. Utredningen bedömer därför att statens insatser i första hand ska göras inom ramen för dagens ansvarsförhållanden. Ändrade gränser mellan huvudmän och verksamheter riskerar att leda till nya gränsdragningsdiskussioner i ett läge där samordning och samverkan måste prioriteras på alla nivåer för att placerade barn och unga ska få god vård i förhållande till sina rättigheter och behov.
Reglering som styrmedel
Lagar, förordningar och andra författningar är statliga styrmedel som redan används i relativt stor utsträckning vid vård av barn och unga utanför det egna hemmet. Utredningens uppfattning är att de nuvarande reglerna på många sätt ger en god grund för olika aktörers arbete, men också att regelverket behöver bli tydligare och mer sammanhängande med färre oklarheter om vad som gäller för vården. När det gäller socialnämndens ansvar för vården saknas bland annat regler om vad som ska beaktas vid val av plats för vården och en regel om att det ska fattas beslut om detta. Ett annat exempel på oklarheter gäller den tvångsvård som kan genomföras i barnets eller den unges hem. Trots att det handlar om vård utan samtycke är det i vissa delar otydligt vilka regler för vård utanför det egna hemmet som också ska tillämpas när vården ges i barnets eller den unges eget hem.
I kapitel 5 föreslår utredningen nya och ändrade regler för socialnämndens ansvar för barn och unga i samhällets vård. Syftet med förslagen är att nämnden ska få en tydligare och mer sammanhängande
36 Myndigheten för vård- och omsorgsanalys 2016 s. 147 f.
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
265
grund för sina bedömningar, beslut, planer och uppföljningar än i dag. Det ökar förutsättningarna för rättssäkerhet, kvalitet och likvärdighet för alla barn och unga som vårdas utanför – eller i – det egna hemmet. Utredningen föreslår också flera nya regler om familjehemsvården i kapitel 6 och 7. Det området är i dag relativt lite reglerat i lagar och förordningar, och utredningen anser att detta behöver ändras för god kvalitet i familjehemsvården.
Socialtjänstlagen infördes som en målinriktad ramlag i början av 1980-talet. Det innebar att kommunerna skulle ha en betydande frihet att anpassa verksamheten efter lokala förutsättningar. Inriktningen stod i överensstämmelse med principerna för den kommunala självbestämmanderätten och demokratin och följde de aktuella politiska strävandena till en ökad decentralisering. I dag skulle detta kunna beskrivas som ett exempel på tillitsbaserad styrning. Skillnaden var stor i jämförelse med de detaljerade barnavårdslagar som gällde under större delen av 1900-talet. Regleringen av samhällets vård för barn och unga förblev dock relativt ingående eftersom den del av barnavårdslagen som avsåg tvångsvård fördes över till LVU.
Under 2000-talet har allt fler bestämmelser införts i SoL, inte minst om den sociala barn- och ungdomsvården, som svar på bristande tilllämpning av gällande regler och på brister inom områden som inte varit reglerade. Inte minst har barnrättsperspektivet lett till ökade krav på likvärdighet för barn och unga i alla delar av landet och starkare rättslig ställning för varje enskilt barn. Hur detta ska vägas mot den kommunala självbestämmanderätten och den strävan efter ökad decentralisering, som är en grundläggande tanke bakom SoL, är en viktig fråga. Utredningen Framtidens socialtjänst har föreslagit en ny socialtjänstlag utifrån ambitionen att lagen i större utsträckning ska återfå karaktären av ramlag och därmed även lämna större utrymme för helhetssyn på individen.37 Förslag om att den sociala barn- och ungdomsvården på nytt ska regleras för sig har också lämnats till regeringen, men inte genomförts.38
Utredningen har inte i uppdrag att överväga den samlade regleringen av den sociala barn- och ungdomsvården eller att bedöma principiella frågor om sociallagstiftningens utformning. Utredningen vill dock framhålla att barn och unga som samhället, med eller utan samtycke, placerar för vård utanför deras eget hem är en grupp som måste
37SOU 2020:47 s. 37 f. 38 Se SOU 2009:68.
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
266
ha ett starkt rättsligt skydd. Det skyddet måste avse processer för beslut såväl som barnets eller den unges delaktighet och vårdens innehåll och kvalitet.
Andra medel för styrning och stöd
Som framgår av avsnitt 4.2 har staten tillgång till fler styrmedel än reglering i samhällets vård för barn och unga. Utredningen uppmärksammar dessa andra sätt att arbeta med styrning och stöd i de närmast följande avsnitten. Det framgick av Vanvårdsutredningen att den reglering som fanns under 1900-talet inte var tillräcklig för att skydda barn och unga som vårdades i fosterhem/familjehem och institutioner. Det handlade inte bara om att lagstiftningen hade brister; vanvården hade oftast varit förbjuden i lagar eller andra regler när den pågick. 39
Utredningen vill framhålla vikten av att statens ansvar bildar en helhet där reglering, tillsyn, kunskapsstyrning, uppföljning och analys samt ekonomiskt stöd genom statsbidrag används ändamålsenligt. I de närmast följande avsnitten lämnar utredningen bedömningar och förslag om det fortsatta arbetet med en sådan helhet.
4.4.3 Nationell samordning av statens stöd
Förslag: Statens stöd till samhällets vård för barn och unga ska
stärkas och samordnas. Den ökade samordningen ska främst avse
1. kunskap om metoder, arbetssätt och andra förutsättningar för
god kvalitet i vården,
2. aktiviteter för rekrytering, utredning och utbildning av familje-
hem,
3. aktiviteter för kompetens och kompetensförsörjning inom om-
rådet, och
4. uppföljning och analys av behov, tillgång till lämpliga verksam-
heter, insatser och resultat av vården samt tillgängliggörande av uppgifterna.
39SOU 2011:61 s.15 ff.
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
267
Utredningen utgår i detta betänkande från fyra perspektiv på samhällsvården för barn och unga som också bör vara grundläggande för statens fortsatta arbete inom området: – barnrättsperspektivet som innebär att barn är rättighetsbärare och
att deras rättigheter och behov ska tillgodoses i enlighet med vad som anges i barnkonventionen och andra lagar och regler som gäller i Sverige. Utredningen arbetar med utgångspunkt i att dessa förhållanden till stora delar också är aktuella för unga som fyllt 18 men inte 21 år och som är placerade med stöd av SoL eller LVU. – vårdkedjeperspektivet som handlar om syften, sammanhang och
delaktighet för barn och unga över tid. Vårdkedjan omfattar socialnämndens utredning, valet av insats, nämndens bedömning av om förutsättningarna i det tilltänkta hemmet eller boendet svarar mot barnets eller den unges behov, vården under placeringstiden, uppföljning under och efter placeringstiden samt insatser efter avslutad placering. – verksamhetsperspektivet som avser förutsättningarna för att varje
enskild länk i vårdkedjan ska ge tillräckligt god kvalitet i vården – helhetsperspektivet på barnet eller den unges rättigheter och behov
som innebär att vårdkedjan flätas samman med andra insatser för hälsa, utbildning och övergång till vuxenlivet samt med stöd till vårdnadshavare.
Dessa perspektiv hänger nära samman och bildar tillsammans grunden för en hållbar samhällsvård som både kan möta dagens behov och bidra till att förebygga fortsatta vård- och stödbehov. I kapitel 12 ger utredningen exempel på hur ökad stabilitet i vården tillsammans och vissa andra förbättringar av vården också gör användningen av resurser för vården samhällsekonomiskt mer försvarbar. Det förutsätter samverkan och systematik hos huvudmän och verksamheter, men också samordning av statens insatser för en god och hållbar samhällsvård.
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
268
Splittrad nationellt arbete i dag
I avsnitt 4.2 visar utredningen att staten har flera ansvarsområden på nationell nivå med betydelse för samhällsvården för barn och unga och de fyra perspektiven ovan. Flera styrmedel är aktuella vid sidan av reglering, främst kunskapsstyrning, tillsyn och granskningar av statens verksamhet, men även statsbidrag, finansiering av forskning, främjande av barnets rättigheter samt uppföljningar och analyser som görs av myndigheter utanför statens styrning med kunskap. Statens mest ingripande insatser sker genom SiS och omfattar ett direkt utförande av vårdinsatser som annars i regel ligger på lokala eller regionala huvudmän. Statens ansvar för dessa insatser är en följd av att tillgången till dem måste garanteras och omfattar inga styrmedel riktade till andra aktörer inom området.
Det finns en obalans mellan dagens statliga insatser. Kunskapsstyrningen har i huvudsak gällt socialtjänstens myndighetsutövning och familjehemsvården. Det är inom dessa områden som strukturen med huvudmannaföreträdare och partnerskap mellan staten och kommunerna är bäst lämpad. Institutionsvården domineras av privata utförare, som inte är representerade i den nuvarande organisationen för statens styrning med kunskap. Detsamma gäller för stödboendeområdet. Följden är att staten på nationell nivå inte systematiskt tar fram, tillgängliggör och implementerar kunskap om god vård i HVB och stödboenden på nationell nivå. Inte heller SiS ingår i kunskapsstyrningen trots att myndigheten har en FoU-verksamhet och finansierar forskning som kan ge kunskap av betydelse också för kommuner och andra utförare av institutionsvård. Som framgår ovan har Statskontoret identifierat områden där SiS har behov av kunskapsstöd från Socialstyrelsen.
Statens insatser för HVB och stödboendena domineras i stället av tillståndsprövning, frekvenstillsyn och andra granskningar. Behovet av sådana kontrollfunktioner är särskilt stort i verksamheter där barn och unga vistas utanför en familj eller ett eget hem i en professionellt driven verksamhet, men betoningen på kontroll kan också ses som en del av den form av marknadsstyrning som länge dominerat institutionsvården och blivit dominerande inom stödboendeområdet. Omvänt har staten i relativt liten utsträckning arbetat med kontroll av familjehemsvården. IVO har tillsyn av socialnämndernas arbete med familjehemsvård, likaså av konsulentstödda verksamheter som även
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
269
omfattas av tillståndsplikt och av familjehem. Löpande granskningar görs dock inte av nämndernas arbete inom detta område eller av konsulentstödda verksamheter.
Tillgång till god kompetens och en fungerande kompetensförsörjning är grundläggande för god kvalitet i samhällets vård för barn och unga. Trots det saknas former för arbetet med sådana frågor på nationell nivå inom socialtjänsten, till skillnad från det nationella vårdkompetensråd som inrättats för hälso- och sjukvården med företrädare också för utbildningsområdet. Stöd för kompetens och kompetensförsörjning blir i stället delar av statens styrning med kunskap för socialtjänsten genom webbutbildningar, tillfälliga utbildningssatsningar och andra punktvisa insatser. Det pågående arbetet med Yrkesresan innebär ett mer samlat stöd för huvudmän och verksamheter, men omfattar i dagsläget inte de privata verksamheter som dominerar inom delar av samhällets vård för barn och unga.
Ett antal uppgifter finns eller kan tas fram som underlag för uppföljning och analys på nationell nivå av samhällets vård för barn och unga. Det saknas dock struktur och systematik i det arbetet, likaså saknas väl fungerande former för att koppla den lokala uppföljningen till arbetet på nationell nivå. Trots tillgång till statistik, synpunkter från brukarundersökningar, öppna jämförelser av socialtjänstens myndighetsutövning, iakttagelser från tillsynen och registeruppgifter om utförare används detta underlag inte tillräckligt väl för att förbättra vårdens kvalitet. Att uppgifter saknas om bland annat antalet familjehem och individuella insatser för barn och unga utöver placeringar är problematiskt, men ingen orsak till att staten inte samordnar och främjar förbättringsarbete med hjälp av det underlag som är eller enkelt kan bli tillgängligt.
Ett mer generellt problem är bristen på en stabil struktur för regional samverkan mellan kommuner för implementering och egen kunskapsutveckling inom socialtjänsten. De regionala samverkansstrukturer (RSS) som nu finns bygger på frivilliga åtaganden av kommunerna. I Norge har den statliga myndigheten Bufetat en särskild roll för implementering och kunskapsutveckling inom både institutions- och familjehemsvård med regionala avdelningar som arbetar direkt mot kommuner och privata utförare. I Sverige har ingen statlig myndighet ett motsvarande uppdrag inom den sociala barn- och ungdomsvården.
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
270
Statens kunskapsstyrning och tillsyn möjliggör en nära koppling mellan socialtjänst och hälso- och sjukvård genom att myndigheter som Socialstyrelsen, SBU och IVO är verksamma inom hela vård- och omsorgsområdet. För barn och unga i samhällets vård är utbildningsfrågor också centrala, men samverkan mellan statliga myndigheter om sådana frågor sker främst i anslutning till särskilda regeringsuppdrag och inte löpande inom kunskapsstyrningen eller tillsynen. Det är dock oklart i vilken utsträckning de möjligheterna i dag tas till vara.
Tillsynen över socialtjänsten har utretts och förändrats flera gånger under 2000-talet. Ansvaret har gått från länsstyrelserna via Socialstyrelsen till IVO och inriktningar som nationella bedömningskriterier, frekvenstillsyn, tillitsbaserad tillsyn och riskbaserad tillsyn har förekommit. Under början av 2020-talet har IVO arbetat för stärkt rättstillämpning, vilket lett till fler beslut om förelägganden, förbud och återkallade tillstånd.40 En översyn pågår nu av IVO:s förutsättningar att utöva tillsyn och att ingripa när tillsynen visar på brister inom socialtjänst eller verksamhet enligt LSS. Översynen görs av utredningen ”Effektivare tillsyn över socialtjänsten” ska redovisa sitt uppdrag senast den 29 mars 2024. Meningen är att tillsynen ska bli effektivare och den demokratiska kontrollen över välfärden ska stärkas.41 Den här utredningen går därför inte in på frågor om hur den nuvarande tillsynen över samhällsvården för barn och unga ska kunna utvecklas, men har samrått med en ”Effektivare tillsyn över socialtjänsten”. I kapitel 6 och 7 berör dock utredningen vissa nya möjligheter till tillsyn av familjehemsvården.
Ökad samordning av statens stöd
Det är svårt att bedöma den samlade betydelsen av statens nuvarande aktiviteter för kvaliteten på samhällets vård för barn och unga. Dessa aktiviteter är relativt många och i några fall omfattande, men inte samordnade som medel för styrning och stöd till huvudmän och verksamheter. Samtidigt finns det, som framgår av utredningens direktiv och de följande kapitlen, ett antal frågor inom området som kräver mer samlat arbete än huvudmän och verksamheter har förutsättningar för. Det gäller kvaliteten i både familjehems- och institutionsvården,
40 IVO (2022b). Årsredovisning 2021 s. 12 och 34; IVO (2023b). Årsredovisning 202, s. 13. 41 Dir. 2022:65 Effektivare tillsyn över socialtjänsten.
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
271
Som framgår ovan anser utredningen att staten på nationell nivå behöver ta ett större ansvar för styrning och stöd för samhällets vård av barn och unga utanför det egna hemmet utifrån deras rättigheter och behov. Det ställer krav på nya arbetsformer och åtgärder inom delar av området, men också på mer samordnat arbete. Mot bakgrund av de nuvarande bristerna och obalanserna i statens arbete föreslår utredningen att den ökade samordningen främst ska avse stöd för
1. kunskap om metoder, arbetssätt och andra förutsättningar för
god kvalitet i vården,
2. aktiviteter för rekrytering, utredning och utbildning av familje-
hem,
3. aktiviteter för kompetens och kompetensförsörjning inom om-
rådet, och
4. uppföljning och analys av behov, tillgång till lämpliga verksam-
heter, insatser och resultat av vården samt tillgängliggörande av uppgifterna.
De tre första punkterna motiveras och kommenteras närmare i kapitel 5 när det gäller familjehemsvården och i kapitel 7 avseende vården i HVB och stödboende. Den sista punkten behandlas nedan i avsnitt 4.4.5. Behovet av stabila strukturer för regional samverkan om kunskapsbaserat arbete och nationell samverkan om kompetensfrågor inom hela socialtjänsten behandlas i avsnitt 4.8.7.
Enligt utredningens förslag ska samordningen avse statens stöd till huvudmän och verksamheter. Det innebär en form av styrning, men omfattar inte ansvarsområden som regelgivning, tillsyn, utförande av vård och granskningar av statens insatser. Dessa områden förutsätter ett eget ansvar hos de myndigheter som svarar för dem och ska inte ingå i samordningen.
För samtliga fyra punkter gäller att det nationella arbetet behöver bedrivas utåtriktat och verksamhetsnära med barns och ungas rättigheter som grund för att ge önskade resultat i det lokala arbetet. Som framgår ovan saknas i dag former för ett samlat nationellt arbete med kompetens och kompetensförsörjning inom socialtjänsten och stabila strukturer för kunskapsutveckling och implementering inom den sociala barn- och ungdomsvården. Arbetet med de fyra punkterna
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
272
måste tills vidare bedrivas med de begräsningarna, men kan också visa på nya möjligheter att nationellt arbeta med sådana frågor.
4.4.4 Uppdrag till Socialstyrelsen om nationell samordning och utökat nationellt arbete
Förslag: Socialstyrelsen ska genom en ändring i sin instruktion få
i uppgift att stödja samhällsvården för barn och unga samt samordna statens stöd inom området till kommuner, regioner och verksamheter. Arbetet ska bedrivas utåtriktat och verksamhetsnära med barns och ungas rättigheter som grund.
Regeringen bör ge Socialstyrelsen i uppdrag att göra en inledande analys och beskrivning av hur arbetet med det nya uppdraget bör bedrivas och organiseras.
Förordningen om statens styrning med kunskap ska ändras så att Statens institutionsstyrelse hör till de myndigheter som omfattas av 6 § förordningen. Statens institutionsstyrelse bör dock fortsatt kunna publicera sina föreskrifter i den egna författningssamlingen.
Uppdrag till Socialstyrelsen om utökat nationellt arbete och samordning av statens stöd
Utredningen föreslår att statens arbete med de fyra punkter som anges i föregående avsnitt ska utökas och samordnas mer än i dag. Det ska göras dels genom ett nytt uppdrag till Socialstyrelsen om att stödja samhällsvården för barn och unga och samordna statens olika former av stöd till kommuner, regioner och verksamheter, dels genom avgränsade uppgifter och uppdrag för statliga myndigheter som utredningen föreslår i de följande kapitlen. Arbetet med det nya uppdraget till Socialstyrelsen om stöd och samordning ska bedrivas utåtriktat och verksamhetsnära med barns och ungas rättigheter som grund.
Socialstyrelsen är den enda statliga myndighet som har förutsättningar att ta emot ett generellt uppdrag om stöd och samordning. Socialstyrelsen ät förvaltningsmyndighet för verksamhet som rör hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, tandvård, socialtjänst, stöd och service till vissa funktionshindrade samt frågor om
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
273
alkohol och missbruksmedel. Myndigheten ska också bistå regeringen med underlag och expertkunskap för utvecklingen inom sitt verksamhetsområde (1 § 2015:84). Socialstyrelsen har också redan uppgifter av stor betydelse för det fortsatta arbetet med nationell styrning och uppföljning av samhällets vård för barn och unga. På ett övergripande plan ska myndigheten samordna de statliga insatserna inom socialtjänst och hälso- och sjukvård när det gäller barn och ungdom (2 § 2015:84). Socialstyrelsen svarar vidare för flera uppgifter av betydelse för den nationella styrningen och uppföljningen av samhällets vård för barn och unga. Det gäller kunskap om metoder och arbetssätt, uppföljning och analys, normering och officiell statistik. Socialstyrelsen ska även stödja familjehemsvården och bidra till kvalitetsutvecklingen på området. Utöver detta har Socialstyrelsen en central roll för statens styrning med kunskap inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården med former för samverkan genom kunskapsstyrningsrådet och huvudmannagruppen (4 § 2015:84).
Utredningen anser att det är angeläget att den del av det fortsatta arbetet som avser samordning av statens stöd genomförs på nationell nivå. Det handlar inte om ett insatser på befolkningsnivå utan om insatser med en hög grad av specialisering inom ett avgränsat område och ytterst för en begränsad grupp barn och unga. Av det skälet bedömer utredningen att länsstyrelserna, som är statens regionala myndigheter, inte bör ansvara för samordningen. Länsstyrelserna har uppdrag inom folkhälsoområdet och har av det skälet föreslagits som en viktig aktör för det fortsatta arbetet mot våld mot barn av utredningen En uppväxt fri från våld.42 Inte heller som värd för ett nationellt kompetenscentrum, liknande det som regeringen inrättat vid Länsstyrelsen Östergötland mot hedersrelaterat våld och förtryck, anser utredningen att länsstyrelserna är ett alternativ. Det är viktigare att bygga på de grunder som finns för nationell samordning och styrning än att inrätta en helt ny centrumbildning eller annan struktur för det fortsatta arbetet. Sedan ansvaret för den sociala tillsynen flyttades från länsstyrelserna till myndigheter på central nivå har länsstyrelserna inte haft uppgifter som särskilt gällt samhällets vård för barn och unga, och de har därför inte den kompetens som krävs för arbetet.
Utredningen har övervägt olika sätt att reglera och organisera Socialstyrelsens arbete med de fyra punkter som anges ovan. För att arbetet ska kunna bedrivas långsiktigt och vara ett stabilt stöd över
42SOU 2022:70 s. 730 ff.
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
274
tid för huvudmän, verksamheter och andra berörda anser utredningen att det ska regleras i Socialstyrelsens instruktion. Att enbart basera arbetet på tidsbegränsade regeringsuppdrag ger inte den kontinuitet, pålitlighet och uthållighet som staten behöver uppnå för att styrningen och uppföljningen ska ge önskvärda resultat.
Ett alternativ är ett tillägg i 4 § 5 2015:84 som vidgar uppgiften från att stödja familjehemsvården och bidra till kvalitetsutvecklingen på området till att omfatta samhällsvården som helhet. Ett sådant tillägg kan kombineras med ett särskilt regeringsuppdrag som omfattar de fyra punkterna ovan och resurser för det arbetet. De uppgifter som anges i 4 § 2015:84 avser dock bara uppgifter som rör statlig styrning med kunskap. Det är osäkert om det kan omfatta uppgifter som utbildning av familjehem, kommunikation till allmänheten för rekrytering av familjehem eller arbete med kompetens och kompetensförsörjning inom HVB och stödboende. Utredningen föreslår därför att Socialstyrelsens ansvar att samordna statens arbete på de fyra punkterna och att själv utföra delar av det arbetet, regleras genom en ny paragraf i myndighetens instruktion som inte enbart avser uppgifter som rör statlig styrning med kunskap. Den lösningen motsvarar den reglering som nu i 7 a § för uppgifter rör donations- och transplantationsfrågor, som också omfattar en kombination av kunskapsstödjande insatser och annat arbete.
Vidare föreslår utredningen att regeringen ger Socialstyrelsen i uppdrag att undersöka och föreslå hur arbetet med det nya uppdraget ska organiseras och bedrivas med inriktning på de fyra punkter som nämns ovan samt vilka resurser som behövs för det fortsatta arbetet. En möjlighet är att arbete organiseras genom ett nationellt kunskaps- och kompetenscentrum liknande det som regeringen inrättat för äldreomsorgen och som regleras som en organisationsfråga i 15 a § i myndighetens instruktion. Utredningen anser dock att Socialstyrelsen ska ges möjlighet att i dialog med andra berörda aktörer föreslå hur arbetet med det nya uppdraget bäst ska organiseras.
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
275
Utmaningar
Flera utmaningar behöver hanteras i samband med Socialstyrelsens nya uppgift.
En svårighet är tillgången till säker kunskap inom området. Den vetenskapliga kunskapen ska vara grundläggande för styrningen och stödet. Erfarenheter från tidigare arbeten pekar på att vetenskaplig kunskap till stor del saknas inom området, men det bör finnas möjligheter att ta fram beprövad erfarenhet från familjehemsvården och institutionsvården som bedrivits under lång tid i Sverige. Likaså bör det finnas möjligheter att överföra resultat från forsknings-, utvecklings- och reformarbeten i bland annat övriga Norden.
En annan svårighet är att göra arbetet tillräckligt verksamhetsnära. Familjehemsvården utförs av aktörer som inte är professionella och bara i liten utsträckning organiserade på nationell nivå. Institutionsvården drivs i huvudsak av aktörer som inte är representerade i de former som inrättats för den statliga kunskapsstyrningen. Statliga myndigheter som Socialstyrelsen, IVO och SBU samt kommunerna och SKR är centrala aktörer för kvalitetsutvecklingen i samhällets vård för barn och unga. Men SiS, privata verksamheter och branschorganisationer för HVB behöver också involveras i arbetet för en helhetssyn på vårdens uppdrag och förutsättningar. Former för dialog och ömsesidigt erfarenhetsutbyte bör vara en del av arbetet med Socialstyrelsens nya uppgift.
Ytterligare en utmaning är att utforma stöd som leder till god kvalitet och likvärdighet i vården oavsett vilken kommun som ansvarar för den tillgången till styrmedel. Vid sidan av regelgivningen och normeringen med allmänna råd finns det olika typer av kunskapsstöd med eller utan rekommendationer, men inga styrdokument motsvarande hälso- och sjukvårdens vårdprogram eller skolans läroplaner. Äldreomsorgslagsutredningen har beskrivit nya former för kvalitetsutvecklingen inom äldreomsorgen med inspiration från läroplanerna men kopplat till en förordning.43 Om det kan vara en modell också för kvalitetsutvecklingen inom HVB för barn och unga behöver undersökas om den utredningens förslag kommer att genomföras.
43SOU 2022:41 s. 317 ff.
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
276
Förhållande till tillsyn
Socialstyrelsens uppgift att samordna statens stöd till vården av barn och unga i familjehem, HVB och stödboende omfattar inte tillsynen. Genom att IVO ingår i kunskapsstyrningsrådet finns det dock goda möjligheter att ta tillvara erfarenheter från tillståndsprövningen och resultat av tillsynen i arbetet med att samordna statens stöd. Se 6 § förordningen om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst.
Förhållandet till tillsynen är intressant också med tanke på IVO regelbundet inspekterar alla HVB och därmed har en direkt kontakt med verksamheterna som andra statliga myndigheter inte har. IVO har på flera sätt arbetat stödjande och dialoginriktat inom HVBområdet, men mindre under senare år. Regeringen har framhållit att vikten av rådgivning och vägledning inom ramen för den sociala tillsynen, likaså att den kunskap och de erfarenheter som tillsynen ger förmedlas.44 Inför inrättandet av IVO betonade regeringen dock vikten av en tydlig gränslinje mellan å ena sidan kunskapsutveckling, bidragsgivning och normering och å andra sidan tillsyn.45
Förhållande till andra statliga uppgifter och myndigheter
Inom ramen för sitt nya uppdrag behöver Socialstyrelsen avgöra vilka former för samverkan med andra statliga myndigheter som behövs. En utgångspunkt bör vara att rådet för styrning med kunskap är en relevant arena för många av de frågor som behöver hanteras i det fortsatta arbetet. I detta råd ingår flera av de statliga myndigheter som berörs av de fyra punkter som anges ovan.
SiS har i uppdrag att bedriva utvecklingsarbete och finansiera forskning och har dessutom ett eget behov av nationellt framtaget kunskapsstöd. Trots detta är SiS inte representerat i rådet för styrning med kunskap. Utredningen föreslår därför en ändring av förordningen om statens styrning med kunskap så att SiS anges bland de myndigheter som är representerade i rådet för styrning med kunskap enligt 6 § förordningen om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst. SiS bör dock fortsatt kunna publicera sina föreskrifter i den egna författningssamlingen och undantas från
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
277
vad som anges i 5 § samma förordning om att de myndigheter som ingår i Rådet för styrning med kunskap och som har bemyndigande att meddela föreskrifter ger ut sina föreskrifter i en gemensam författningssamling.
SiS skiljer sig från de myndigheter som ingår i rådet för styrning med kunskap genom att själv utföra vård och omsorg. SiS har dock en särställning som utförare genom att vara skyldig att ta emot uppdrag som andra utförare inte kan utföra. SiS är därmed inte en konkurrent till andra utförare. Vidare står verksamheten vid de särskilda ungdomshemmen under tillsyn av IVO. Tillsynen är en självständig verksamhet som är fristående från rådet för styrning med kunskap även om IVO ingår i rådet.
Myndigheten för vård- och omsorganalys och Barnombudsmannen är viktiga för den nationella styrningen och uppföljningen av samhällets vård för barn och unga, men har självständiga roller som gör att de i dag inte ingår i rådet för styrning med kunskap. Utredningens förslag påverkar inte det förhållandet.
4.4.5 Nationell struktur för uppföljning och analys
Förslag: En ny nationell struktur för uppföljning av samhällets
vård ska göra det möjligt att lokalt och nationellt följa vårdens kvalitet inom centrala områden, att lokalt och nationellt få underlag till analys och bedömning av dagsläge och utveckling över tid samt att ta fram underlag till styrning, ledning och förbättringsarbete på både lokal och nationell nivå. Arbetet med den nationella strukturen ska utformas så att det stärker kvalitetsarbetet hos kommuner och privata utförare.
Den nationella strukturen ska kombinera – uppgifter från kommuner och utförare om samhällets vård för
barn och unga som rapporteras till statliga myndigheter – brukarundersökningar bland placerade barn och unga – samkörning av register med relevanta data, och – enkäter till familjehem, HVB och stödboenden.
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
278
Ett urval uppgifter från kommuner och utförare ska rapporteras årligen medan insamling och redovisning av de andra typerna av data ska göras vart fjärde år.
I den nationella strukturen ska det ingå att samla berörda intressenter för analys av de insamlade uppgifter och att utforma och presentera rapporterna så att de är lätta att använda för jämförelser över tid och i landet.
Socialstyrelsen ska ansvara för att samordna, utveckla och förvalta den nationella uppföljningsstrukturen. I det ingår att ansvara för de utredningar, analyser och övriga förberedelser som behövs för att ta fram rapporter, brukarundersökningar och andra enkäter.
Ett av de områden där utredningen föreslår ökade och mer samordnade insatser är uppföljning och analys av behov, tillgång till lämpliga verksamheter, insatser och resultat av vården samt tillgängliggörande av uppgifterna. Dessa insatser bör inriktas på en mer strukturerad användning av data som finns i nationella register men som nu inte utnyttjas då de inte samlas, analyseras eller redovisas på ett systematiskt och lättillgängligt sätt. I dag saknas en struktur för det arbetet med ansvarsfördelning mellan myndigheter och andra berörda, tidsplan för insamling och presentation av data samt en process för analyser och åtgärdsförslag på olika nivåer. Inom vissa områden behöver tillgången till viktig information också öka, främst om barns och ungas erfarenheter av utförandet av vården.
Myndigheten för vård- och omsorgsanalys (Vård- och omsorgsanalys) har konstaterat att dagens uppföljning av den sociala dygnsvården för barn och unga inte ger en samlad bild av vården och omsorgen ur barns och ungas perspektiv. Vidare brister uppföljningen av viktiga områden på systemnivå, som tillgänglighet, effektivitet och jämlikhet. Det finns också flera hinder för kommunernas arbete med systematisk uppföljning och verksamhetsutveckling.46
Mot den bakgrunden rekommenderar Vård- och omsorgsanalys regeringen att ta initiativ till en nationell struktur för uppföljning av den sociala dygnsvården för barn och unga. Med en nationell struktur menar myndigheten att aktörer på olika nivåer har en gemensam syn på vad som ska följas upp, att uppföljningen görs på samma sätt och att relevanta uppgifter sedan sammanställs och analyseras lokalt,
46 Myndigheten för vård- och omsorgsanalys 2018a s. 147 ff.
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
279
regionalt och nationellt. Vård- och omsorgsanalys konstaterar att lagar och andra författningar ger en definition av vad som är god kvalitet, men god vård och omsorg behöver också tas hänsyn till och utvecklas utifrån brukarnas egna erfarenheter och önskemål.47
Vård- och omsorgsanalys gjorde också en översiktlig beskrivning av innehållet i en sådan struktur med fokus på det som barn och unga tycker är viktigt för att vården och omsorgen ska vara av god kvalitet och på det som verksamheterna behöver för att kunna följa upp vården på individ- och verksamhetsnivå och arbeta med förbättringsarbete. Förslaget utgick ifrån att de uppgifter som redan samlas in så långt möjligt bör användas och att olika aktörers uppgifter används på bästa sätt för hushållning med hela systemets resurser. Vidare föreslog myndigheten tre övergripande delar för uppföljningen: grundläggande förutsättningar för systematisk verksamhetsuppföljning, uppföljning av barnens perspektiv på vården samt uppföljning av områden på systemnivå – tillgänglighet, effektivitet och jämlikhet.
Medel för detta föreslogs vara insamling på nationell nivå av uppgifter om problem, behov och resultat, fortsatta uppföljningar av utbildning och hälsa genom sammankoppling av register, en nationell brukarundersökning som bör genomföras av en oberoende aktör, bättre användning av uppgifter från IVO:s tillsyn, insamling på aggregerad nivå av uppgifter om ärenden, regelbundna långtidsuppföljningar av barn och unga som varit placerade och särskilda forskningsprojekt som ger en fördjupad bild inom viktiga områden.48
Syften, intressenter och ansvar
Syften
Vård- och omsorgsanalys rekommendationer är en god utgångspunkt för utredningens överväganden och förslag om en nationell struktur för uppföljning av samhällets vård för barn och unga. Syftet med den nationella strukturen behöver dock preciseras ytterligare. Enligt utredningens bedömning bör den nationella strukturen utformas så att följande syften med uppföljningen uppnås:
47 Myndigheten för vård- och omsorgsanalys 2018a s. 9, s. 7 och 16 ff. Vidare rekommenderar myndigheten att regeringen och kommunerna bör stärka förutsättningarna för lokalt uppföljnings-, analys- och förbättringsarbete. 48 Myndigheten för vård- och omsorgsanalys 2018a s. 11 ff. och 147 ff.
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
280
– att lokalt och nationellt följa vårdens kvalitet inom centrala områden, – att lokalt och nationellt få underlag till analys och bedömning av
dagsläge och utveckling över tid samt – att ta fram underlag till styrning, ledning och förbättringsarbete
på olika nivåer.
Dessa syften överensstämmer med tre aspekter som lyfts fram i forskningen när det gäller användningen av uppföljningsresultat: en instrumentell, en konceptuell och en strategisk användning.49 Den instrumentella användningen innebär att resultaten används för att direkt och inom en snar framtid förändra arbetssätt. Den konceptuella användningen innebär att resultat används mer övergripande för att få ny kunskap och förståelse för viktiga områden eller trender att uppmärksamma. Den konceptuella användningen ligger ofta till grund för den strategiska användningen av resultat, som innebär att resultat används som argument för särskilda satsningar eller beslut som kan innebära förbättringar för målgruppen i stort, på såväl lokal som nationell nivå.
Utredningen är medveten om att uppföljning genom den nationella strukturen inte räcker för att bedöma resultaten av olika arbetssätt och metoder, men anser att ett mer strukturerat arbete med uppföljning på nationell nivå kan bidra till underlaget för utvärderingar av vårdens innehåll.
Intressenter
Ytterst berör uppföljningen alla barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet, deras anhöriga samt alla som möter barnen och de unga i olika verksamheter av uppföljningen. Direkt berörda intressenter av den nationella strukturen är – regeringen, riksdagen och de statliga myndigheterna inom området – kommunerna som ansvariga för socialtjänsten och skolan – regionerna som ansvariga för hälso- och sjukvården
49 Alkin, M. C. och King, J. A. (2016). The historical development of evaluation use. The American
Journal of Evaluation, 37 (4), 568–579.
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
281
– offentliga och privata utförare av vård i HVB och stödboenden
med ett eget ansvar för kvalitet i verksamheten – FoU-verksamheter, regionala stödstrukturer för den sociala barn-
och ungdomsvården och forskare inom området – barnrättsorganisationer, branschorganisationer och organisationer
för professionella.
Utredningen vill framhålla att arbetet med den nationella strukturen ska utformas så att det stärker kvalitetsarbetet hos kommuner och privata utförare av samhällets vård för barn och unga. På det sättet kan den nationella strukturen öka intresset för systematisk uppföljning hos dessa aktörer.
Ansvar för samordning, förvaltning och utveckling
Utredningen föreslår, i enlighet med förslaget i avsnitt 4.4.3, att Socialstyrelsen får i uppdrag att samordna, förvalta och utveckla den nationella uppföljningsstrukturen. I det ingår att ansvara för de utredningar, analyser och övriga förberedelser som behövs för att ta fram rapporter, brukarundersökningar och andra enkäter.
Den nationella strukturens olika delar
Typer av information
Även när det gäller den information som behövs för uppföljning genom den nationella strukturen är Vård- och omsorgsanalys förslag en god grund för fortsatt arbete. Utredningen delar bedömningen att informationen så långt möjligt ska utgå från befintliga uppgifter och att information från olika aktörer ska användas så effektivt som möjligt.
Utredningen föreslår att den nationella strukturen bygger på och kombinerar följande typer av information för uppföljning av samhällets vård för barn och unga: – uppgifter från kommuner och utförare om samhällets vård för barn
och unga som rapporteras till statliga myndigheter – brukarundersökningar bland placerade barn och unga
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
282
– samkörning av register med relevant data, och – enkäter till familjehem, HVB och stödboenden.
Årliga rapporter och fördjupade rapporter vart fjärde år
Vidare föreslår utredningen att arbetet med dessa delar organiseras med en årlig rapportering av ett urval uppgifter från kommuner och utförare samt insamling och redovisning av de andra typerna av data vart fjärde år.
En sådan uppdelning av arbetet gör det möjligt att både uppmärksamma snabba förändringar i vårdens omfattning samtidigt som det finns tid och resurser för fördjupade analyser inom områden som vård- och stödbehov, vårdinnehåll och resultat av vården.
Med en fördjupad analys vart fjärde år baserad på samtliga datakällor skapas även en stabil utgångspunkt för hur kommuner lokalt kan följa sitt utvecklingsarbete och för strategisk användning av resultat.
Utöver den nationella strukturen med aktiviteter varje år och vart fjärde år är kan uppföljningar och analyser behöva göras vid särskilda tillfällen eller med tätare intervall. Det som framkommer vid rapporterna varje år eller vart fjärde år kan ge anledning till det. Likaså kan exempelvis ny lagstiftning, nya eller förändrade vårdbehov hos barn eller ny kunskap om vården föranleda uppföljningar och analyser utöver det som ingår i den nationella strukturen.
Former för analys
Ytterligare en viktig del av den nationella strukturen är att samla berörda intressenter för analys av de insamlade uppgifterna och att skapa konkreta förutsättningar för att resultaten används på nationell och lokal nivå. Former för dessa samordnade processer behöver byggas upp inom ramen för den nationella strukturen, där analys av tidigare och kommande nationella satsningar är centralt.
Till stora delar är det samma parter som nu berörs av kunskapsstyrningen för socialtjänsten som är intressenter för den nationella strukturen. Det gäller både statliga myndigheter, kommuner och till viss del regioner. För den nationella strukturen behövs dock en tyd-
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
283
ligare koppling till barnrättsorganisationerna och skolområdet. Även SiS och privata verksamheter med institutionsvård och stödboende behöver tydligare knytas till den nationella strukturen. De fördjupade redovisningarna bör också kunna kombineras med uppdrag till forskare att ytterligare analysera de uppgifter som är tillgängliga eller att studera delar av samhällsvården närmare.
Former för placerade barn och unga att själva delta i arbetet på olika nivåer behöver också utvecklas, särskilt i det lokala arbetet hos kommuner och utförare men även på nationell nivå för analys och förståelse av vad olika uppgifter betyder för barn och unga i samhällets vård. Det gäller inte minst resultat från brukarundersökningar.
Presentation av resultat
Utformning och presentation av de rapporter som lämnas årligen respektive vart fjärde år måste ägnas särskild uppmärksamhet så att de är lättillgängliga, lättöverskådliga och lätta att använda för jämförelser över tid och i landet. Det norska Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet har inrättat den så kallade Kommunemonitorn med sådana presentationer av data som visar möjligheterna att redovisa den typ av uppgifter som det är fråga om även i den nationella strukturen för uppföljning i Sverige.50
Områden för årlig rapportering
Av översikten i avsnitt 4.3 framgår att kommunerna i dag rapporterar data som underlag för statistik och öppna jämförelser om den sociala barn- och ungdomsvården till statliga myndigheter, främst Socialstyrelsen och SCB. Det finns också uppgifter om utförare av vård i HVB och stödboende hos IVO. Utredningen föreslår i kapitel 7 att IVO även ska inrätta ett register med uppgifter om familjehem.
Utredningen föreslår att vissa av dessa uppgifter väljs ut för en årlig rapportering på nationell och lokal nivå som möjliggör jämförelser över tid och mellan kommuner. Urvalet bör vara begränsat till ett mindre antal relevanta data som det är möjligt för kommuner
50 Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Barnevern kommunemonitor: https://www.bufdir.no/Statistikk_og_analyse/Barnevern_kommunemonitor/#/03 (hämtad 2023-07-06).
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
284
och andra berörda att arbeta med i sitt fortlöpande kvalitets- och förbättringsarbete.
En fråga som behöver utredas vidare är tidpunkten för rapporteringen. Det är önskvärt att rapporteringen omfattar officiell statistik från det närmast föregående året, både för att vara så aktuell som möjligt och för att uppgifter om insatser ska avse samma år som uppgifter från bland annat IVO:s omsorgsregister och SiS. Det innebär att rapporteringen antagligen inte kan ske tidigare än under det andra kvartalet med tanke på arbetet med att samla in, sammanställa och kvalitetsgranska data. Samtidigt finns det fördelar med att samordna rapporteringen med den lägesrapport för individ- och familjeomsorgen som Socialstyrelsen har i uppdrag av regeringen att lämna i mars varje år. Lägesrapporten riktas främst till regeringen, men det kan bli förvirrande för andra som söker uppgifter på internet med olika rapporter om delvis samma frågor vid ungefär samma tidpunkt.
Individbaserade data
När det gäller individbaserade data föreslår utredningen att följande uppgifter om placeringar av barn och unga ingår i den årliga rapporteringen: – Antal placerade barn och unga efter kön, ålder och lagrum för
placeringen samt fördelning på de olika placeringsformerna (kategorier av familjehem och de andra placeringsformer som nu anges i den officiella statistiken, inklusive eget hem), avser alla som fått vård under det ett visst år samt påbörjade och avslutade placeringar – Andel placerade barn och unga i förhållande till alla barn och unga
i befolkningen och andelar av alla placerade barn och unga i de olika placeringsformerna – Påbörjade och avslutade placeringar under året samt antal om-
placeringar uppdelat på kön – Boende efter avslutad vård uppdelat på kön – Andel ensamkommande bland placerade barn och unga uppdelat
på kön
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
285
Dessa uppgifter är tillgängliga i Socialstyrelsens barn- och ungaregister, genom bearbetning av data i detta register. De placeringsformer som anges i den officiella statistiken omfattar inte alla de kategorier som utredningen föreslår i avsnitt 6.6.3, men utredningen utgår från att variablerna i den officiella statistiken ses över om utredningens förslag genomförs. Omplaceringar har hittills inte regelbundet redovisats av Socialstyrelsen, men myndigheten har i en rapport från 2023 presenterat sådan statistik.51 Utredningen anser att uppgifter om omplaceringar är viktiga i den årliga rapporteringen och föreslår att Socialstyrelsen analyserar hur detta kan ordnas utifrån rapporten 2023.
Utöver dessa uppgifter föreslår utredningen att den årliga rapporteringen också ska omfatta individbaserade uppgifter om skolresultat motsvarande de uppgifter som Socialstyrelsen årligen publicerar som öppna jämförelser om placerade barns och ungas utbildning efter samkörningar av barn- och ungaregistret och SCB:s register över betyg från grundskolan och gymnasieskolan. Utredningen föreslår att dessa öppna jämförelser ersätts med den årliga rapporteringen om barn och unga i samhällsvård och att följande indikatorer ska ingå där: – Andel barn och unga som lämnar grundskolan med grundläggande
gymnasiebehörighet – Andel barn och unga som lämnar gymnasieskolan med fullstän-
diga betyg.
Dessa uppgifter går att ta fram genom fortsatta samkörningar av barn- och ungaregistret och SCB:s register över betyg från grundskolan och gymnasieskolan. Enligt utredningens uppfattning ger uppgifter om gymnasiebehörighet och fullständiga gymnasiebetyg en mer relevant bild av skolresultaten än de nuvarande öppna jämförelser som endast avser hur många som fullföljt grundskolan respektive gymnasieskolan.
Utredningen utgår från att sådana samkörningar har gjorts och fortfarande görs av Socialstyrelsen för att ta fram statistiska uppgifter som inte ingår i den officiella statistiken. Om det finns hinder eller oklarheter för fortsatt samkörning av register för dessa syften och register är det angeläget att Socialstyrelsen klargör det för regeringen och pekar på möjliga åtgärder. Utredningen anser att den information om samhällsvården för barn och unga som kan hämtas
51 Socialstyrelsen 2023b.
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
286
från olika nationella register är omistlig för beskrivningar och analyser av barnens och de ungas situation ur flera relevanta perspektiv, exempelvis deras skolresultat.
Även dessa uppgifter ska redovisas på nationell nivå och efter placeringsansvarig kommun (med reservation för att mindre tal inte ska redovisas av integritetsskäl).
Aggregerade data
Utredningen föreslår också att följande uppgifter samlas in på aggregerad nivå som mängdstatistik av Socialstyrelsen från kommunerna och redovisas i den årliga rapporteringen: – Genomförda hälsoundersökningar efter att vård har inletts enligt
den nuvarande lagen (2017:209) om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet (med utredningens förslag ovan lagen om hälsoundersökning och hälso- och sjukvård för barn och unga i samhällsvård) – Genomförda läkarundersökningar enligt utredningens förslag till
ny 32 § LVU – Genomförda kunskapsbedömningar i skolan efter att vård har in-
letts enligt utredningens förslag i avsnitt 10.5.2 – Antal barn som vid uppföljning enligt utredningens förslag i av-
snitt 5.5.6 uppgett att de utsatts för våld under placeringen – Antal barn som inte har fått uppföljning enligt de krav i lagstift-
ningen enligt utredningens förslag i avsnitt 5.5.6. – Antal unga som får eftervård enligt utredningens förslag i av-
snitt 11.6.2.
Samtliga dessa uppgifter ska också redovisas på nationell nivå och efter placeringsansvarig kommun (med reservation för att mindre tal inte ska redovisas av integritetsskäl). Uppgifterna om genomförda hälsoundersökningar och kunskapsbedömningar i skolan berörs också av utredningens förslag om att socialnämnden vid det första övervägandet efter att vård inletts ska beakta om en hälsoundersökning samt en kunskapsbedömning enligt skollagen har utförts (se avsnitt 5.5.7).
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
287
Mängdstatistik omfattas inte av regleringen av den officiella statistiken och kan samlas in av Socialstyrelsen utan att några författningar behöver ses över. Socialstyrelsen samlar in mängdstatistik om öppna insatser i den sociala barn- och ungdomsvården i anslutning till den officiella statistiken. Utredningen bedömer att de uppgifter som nämns i punkterna 10–12 också med fördel kan samlas in på samma sätt. I likhet med uppgifterna i den officiella statistiken avser uppgifterna på aggregerad nivå insatser direkt för barn och unga
Utredningen ser ett behov av ytterligare individbaserad statistik som grund för den årliga rapporteringen om kvaliteten i vården ska kunna följas upp och analyseras tillräckligt väl. Det ingår dock inte i utredningens uppdrag att lämna förslag om den individbaserade statistiken. Enligt utredningens bedömning ger dock aggregerade data i dagsläget en god grund för att beskriva utvecklingen över tid och göra lokala jämförelser inom dessa områden.
Om det blir möjligt att samla in ytterligare individbaserad statistik bör det prövas om de uppgifter som utredningen föreslår på aggregerad nivå i stället ska samlas in på individnivå. Utredningen Framtidens socialtjänst föreslog i sitt slutbetänkande (2020:47) en ny socialtjänstdatalag i syfte att bland annat möjliggöra ny individbaserad statistik inom socialtjänsten. I juni 2023 tillsatte regeringen en särskild utredare med uppdraget att föreslå ett samlat regelverk för socialtjänstdataregister som är förenligt med bestämmelserna om skydd för den personliga integriteten i regeringsformen liksom dataskyddsregleringen, analysera hur förslagen förhåller sig till regelverken om offentlighet och sekretess och ta ställning till om kommunerna ska ges tillgång till de uppgifter som de har lämnat genom elektronisk åtkomst. Utredaren ska redovisa uppdraget senast den 1 juli 2024. Som ett komplement till den utredningen har regeringen gett Socialstyrelsen i uppdrag att analysera kommunernas förutsättningar och behov inför införandet av en socialtjänstdataregisterlag.
Information om utförare
Utredningen föreslår att vissa grundläggande data om utförare av vård i HVB och stödboende hämtas från IVO:s omsorgsregister till den årliga rapporteringen När det nationella familjehemsregister som utredningen föreslår har inrättats ska vissa data även hämtas därifrån.
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
288
Uppgifter föreslås också hämtas från SiS om användningen av de särskilda befogenheterna enligt 7–20 LVU. Sammantaget handlar det om följande uppgifter om utförare av samhällets vård för barn och unga: – Antal familjehem och eller familjehemsföräldrar i olika kategorier – Antal HVB efter typ av huvudman (tillståndspliktiga respektive
anmälningsskyldiga) – Antal stödboenden efter typ av huvudman (tillståndspliktiga respek-
tive anmälningsskyldiga) – Antal vårdplatser i HVB och stödboende – Användande av särskilda befogenheter inom SiS – Uppgifter om klagomål från till IVO från barn och unga samt klago-
mål till SiS centrala klagomålsfunktion.
Kostnadsdata
Uppgifter om kommunernas kostnader för vård av barn och unga utanför det egna hemmet finns i statistiken över kommunernas räkenskapssammandrag som SCB ansvarar för. Utredningen föreslår att ett mått på kommunens utgifter per år för varje barn eller ung person som är placerade i samhällets vård tas fram genom en bearbetning av SCB:s uppgifter utifrån Socialstyrelsens uppgifter om antalet placerade barn och unga. Kostnaderna varierar mellan placeringsformer och individer, men för att möjliggöra jämförelser över tid och inom landet behövs ett övergripande ekonomiskt mått i den årliga rapporteringen. Uppgifterna i kommunernas räkenskapssammandrag är uppdelade i poster för familjehemsvård och vård i HVB, men dessa poster kan inte användas för en helt rättvisande bild av kostnaderna. I posten om vård i HVB ingår kostnader för såväl stödboende som konsulentstödda familjehemsverksamheter.
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
289
Rapportering var fjärde år
Brukarundersökningar bland placerade barn och unga
Utredningen föreslår att den nationella strukturen för uppföljning omfattar brukarundersökningar bland barn och unga i olika placeringsformer. Barns och ungas erfarenheter av att vårdas utanför det egna hemmet är en oundgänglig del av varje uppföljning av vården.
Det finns i dag erfarenheter av flera nationella undersökningar bland barn och unga som behöver tas till vara, men som utgår från olika sätt att genomföra undersökningarna. Socialstyrelsen behöver därför i samverkan med bland annat IVO, SKR, SiS och barnrättsorganisationer bedöma hur en regelbunden kvantitativ brukarundersökning till barn och unga i alla placeringsformer bör utformas och föreslå arbetsformer och resurser för genomförandet av en sådan undersökning. Innehållet i brukarundersökningen bör baseras på det som barn och unga i tidigare undersökningar lyft fram som viktigt. En god utgångspunkt är de områden som Vård- och omsorgsanalys urskilt som särskilt viktiga att följa upp ur placerade barns och ungas perspektiv. Dessa områden är bemötande, sociala relationer, delaktighet, trygghet, hälsa och omsorg, fritid, utbildning och självständighet.52Det finns skäl att särskilt identifiera frågor i de senaste årens nationella undersökningar bland placerade barn och unga som visat på större problem eller viktiga skillnader och fokusera dem i fortsatta uppföljningar genom den nationella strukturen. Exempel på det är barns och ungas kontakt med sin socialsekreterare och tillgång till information om sina rättigheter.53 Möjligheter att använda data från mer generella undersökningar som möjliggör jämförelser mellan situationen för placerade och barn och andra barn och unga bör övervägas som ett komplement till brukarundersökningen och som ett sätt att begränsa undersökningen till frågor som det inte annars går att få svar på.
Utredningen föreslår att brukarundersökningarna ska vara kopplade till den fördjupade rapporteringen vart fjärde år. Att genomföra undersökningarna vart fjärde år ger större möjligheter till förberedelser och efterarbete med analyser och presentationer av resultaten. En sådan frekvens bör också bidra till en hög svarsfrekvens eftersom många placerade barn och unga kan komma att ingå upprepade gånger i urvalet för brukarundersökningarna. För att höja möjligheten till
52 Myndigheten för vård- och omsorgsanalys 2018a s. 10. 53 Se Barnombudsmannen 2019 s. 22 f. och Socialstyrelsen 2021e s. 20 ff.
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
290
en god svarsfrekvens bör helst inte regelbundna nationella brukarundersökningar genomföras av andra aktörer. Undantag från det kan dock vara IVO:s mindre omfattande årliga enkäter i anslutning till tillsynen av HVB och stödboende.
Formerna för att analysera och presentera resultaten av brukarundersökningarna behöver vara ett eget utvecklingsområde i arbetet med den nationella strukturen för uppföljning. Barn och unga bör vara delaktiga i analysarbetet och redovisningen bör utformas med både kvantitativa data och kvalitativa beskrivningar.
Samkörningar av registerdata för fördjupad rapportering vart fjärde år
Som framgår av avsnitt 4.3.1 har individbaserade registerdata om barn och unga som vårdas eller har vårdats utanför det egna hemmet samkörts vid olika tillfällen. Samkörningarna visar situationen för barn och unga i samhällets vård i förhållande till andra barn och unga, men också situationen för vuxna som under uppväxten vårdats utanför det egna hemmet har jämförts med andra vuxna. Resultaten av de samkörningar som gjorts har bland annat visat på vikten av utbildning och tillgång till hälso- och sjukvård för placerade barn och unga.
Utredningen föreslår att vissa samkörningar av data i statliga register ska höra till det fördjupade arbetet med uppföljning och analys genom den nationella strukturen för att beskriva levnadsförhållanden och belysa resultat av vården för barn och unga som tar del av den eller har tagit del av den. Även här bedömer utredningen att arbetet med fördel kan göras vart fjärde år med tanke på de resurser som krävs och att det i första hand är långsiktiga förhållanden och samband som samkörningarna ger information om. Det behövs även tid mellan uppföljningarna för att resultaten av kommunernas förbättringsarbeten ska hinna visa sig. Utredningen vill framhålla att andra samkörningar kan vara aktuella med tätare intervall eller vid särskilda tillfällen som delar av Socialstyrelsens övriga arbete med uppföljning och analys inom vård och omsorg.
Vidare bedömer utredningen att indikatorerna i den registerstudie som Socialstyrelsen publicerade 2013 skulle vara lämplig att lägga till grund för återkommande samkörningar. Den indikator som då avsåg utbildning (grundläggande behörighet till gymnasieskolan) ska dock enligt utredningens förslag ovan ingå i den årliga rapporteringen. Om
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
291
andra indikatorer bör ingå i samkörningen av registerdata bör utredas vidare, till exempel om ett nationellt frånvaroregister kommer att införas. I övrigt användes följande indikatorer i rapporten från 2013:
Hälsa
– Vård för självskadehandling bland barn och unga – Antidepressiva läkemedel till barn och unga – Sömnmedel till barn och unga – Melatonin till barn och unga – Ångestdämpande läkemedel till barn och unga – ADHD-läkemedel till barn och unga – Antipsykotiska läkemedel till barn och unga.
Trygghet och säkerhet
– Dödlighet bland barn och unga – Vård för alkohol- och narkotikarelaterade diagnoser bland barn
och unga – Vård för övergrepp av annan person bland barn och unga.
Levnadsstandard hos unga vuxna
– Unga vuxna utan aktivitet – Ekonomiskt bistånd bland unga vuxna, tidigare placerade – Långvarigt ekonomiskt bistånd bland unga vuxna, tidigare placerade.
Utredningen anser att dessa indikatorer är fortsatt relevanta och bör ingå i rapporteringen vart fjärde år. Vissa indikatorer om läkemedelsanvändning redovisas nu som årliga öppna jämförelser. Enligt utredningens uppfattning kan de i stället redovisas vart fjärde år och då sättas in i ett sammanhang med fler uppgifter från brukarundersökningar med mera om placerade barns och ungas hälsa.
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
292
Om ytterligare indikatorer är relevanta och möjliga att använda inom ramen för gällande regler bör analyseras vidare. Utredningen ser till exempel att en indikator som gäller brott bland placerade barn och unga eller bland unga vuxna som varit placerade kan ge viktig information om både trygghet och säkerhet och levnadsförhållanden för unga vuxna. En indikator om brottslighet skulle kräva samkörning mellan barn- och ungaregistret och polisens belastningsregister. Förutsättningar för en sådan samkörning behöver utredas särskilt eftersom den inte ingick i underlaget för rapporten 2013 och inte gjorts senare i annat sammanhang.
De register som då användes var Socialstyrelsens socialtjänstregister (registret över insatser till barn och unga samt registret över ekonomiskt bistånd), Socialstyrelsens vårdregister (patient-, läkemedels- och dödsorsaksregistren) och vissa register hos SCB (registren över slutbetyg från grundskolan och gymnasiet samt registret över befolkningens sysselsättning). Som framgår ovan utgår utredningen från att samkörningar av dessa och eventuellt ytterligare register är fortsatt möjliga för att få fram statistik för att närmare beskriva och analysera samhällsvården för barn och unga utifrån de uppgifter som finns i registren. Även för rapporteringen vart fjärde år vill utredningen understryka att sådana samkörningar ger omistlig information om samhällsvården för barn och unga och behöver kunna göras också i fortsättningen. Utredningen utgår här enbart från förekomst av redan insamlade uppgifter i registren och från att dessa samkörningar i dag ryms under ändamålet statistik och vad som är tillåtet utifrån EU:s dataskyddsförordning och lagen och förordningen om den officiella statistiken. Eventuella hinder eller oklarheter i sammanhanget behöver beskrivas av Socialstyrelsen för regeringen tillsammans med möjliga åtgärder.
Enkäter till familjehem, HVB och stödboende för fördjupad rapportering vart fjärde år
Även informationen om utförare behöver fördjupas genom ytterligare insamling av data genom enkäter vart fjärde år.
Utredningen känner inte till några kvantitativa undersökningar i representativa urval av familjehem i Sverige. Det är en påtaglig brist att varken staten eller huvudmännen undersökt familjehemmens erfarenheter och synpunkter på sitt uppdrag som underlag för stöd och
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
293
rekryteringsinsatser. Förutsättningarna för att göra sådana undersökningar kommer att förbättras genom det tillståndsförfarande och det register för familjehem med tillstånd som utredningen föreslår i kapitel 6 och 7. Hur en relevant enkätundersökning bland familjehem ska utformas bör undersökas av Socialstyrelsen i samverkan med företrädare för huvudmän, forskare, barnrättsorganisationer och branschorganisationer. Exempel på frågeområden och frågeställningar finns i den enkätundersökning som Norsk Fosterhjemsforening återkommande genomför bland fosterhem i Norge.
I dag finns vissa uppgifter om HVB och stödboenden tillgängliga, men långt ifrån den information som behövs för att analysera behov, utbud och efterfrågan som stöd för planering och utveckling av verksamheten (se även avsnitt 8.6.2 om behovet av nationellt stöd för tillgången till platser i lämpliga HVB och stödboenden). Exempel på information som behöver samlas in finns i Socialstyrelsens tidigare förslag om öppna jämförelser av HVB, men myndigheten bör få i uppdrag att i samverkan med företrädare för huvudmän, verksamheter, forskare och barnrättsorganisationer se över vilken information som ska samlas in, analyseras och presenteras inom ramen för den nationella strukturen för uppföljning.
Barns, ungas och föräldrars födelseland
I flera länder har myndigheter och forskare konstaterat att barn och unga som är födda i ett annat land är överrepresenterade bland de som vårdas i former som motsvarar familjehem och institutioner. Uppgifter om barnens, de ungas och deras föräldrars födelseland inhämtades tidigare av Socialstyrelsen genom samkörning av barn- och ungaregistret och SCB:s befolkningsregister. I statistiken redovisades dock bara föräldrarnas födelseland. De senaste uppgifterna avser 2013, men hade stora brister till följd av bland annat oklarhet om rapporteringen av ensamkommande barn.
Den sammanställning av svaren från familjehemsplacerade barn som utredningen fått från Folkhälsomyndigheten pekar på att det är vanligare att bo i familjehem eller liknande bland barn födda utanför Sverige. Bland födda i Sverige är andelen 1,5 procent, födda i övriga Norden 4,1 procent, födda i övriga Europa 3,8 procent och utanför Europa 5,5 procent (se bilaga 4). Dessa uppgifter ska inte tolkas som
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
294
en statistiskt säker bild av placerade barns födelseland; uppgifterna avser barn i vissa åldrar och främst i familjehem, dessutom fanns det en överrepresentation av pojkar bland de som svarade.
Vissa uppgifter om placeringar av utrikes födda barn och unga finns också i Socialstyrelsens rapport från 2023 om instabilitet i heldygnsvården för barn och unga.54
Mot den bakgrunden bör det ingå i förberedelserna för arbetet med den nationella uppföljningsstrukturen att utreda förutsättningarna för att redovisa uppgifter om födelseland för barn, unga och vårdnadshavare om hur sådana uppgifter bäst ska redovisas.
Nationell samordning av datainsamling, analys och presentation
Figur 4.1 visar i vilka intervall data ska samlas in från kommuner och från barn och unga, samt i vilka intervall som resultat ska analyseras, redovisas och presenteras som grund för lokalt förbättringsarbete och nationella satsningar. Delar av datainsamlingen följer planeringen av den officiella statistiken medan andra delar så långt som möjligt bör kunna samordnas så att den årliga redovisningen och analysen är aktuell och möjlig att genomföra på ett effektivt sätt.
54 Socialstyrelsen 2023b, s. 70 ff. och 134 ff.
Figur 4.1 Översikt av nationell struktur för uppföljning av kvalitet i samhällsvården för barn och unga
Områden och tidsföljd i arbetet
Nationell struktur för uppföljning
Data från kommuner
och myndigheter
Erfarenheter från
barn och unga
Erfarenheter och data från utförare
Samkörning av
registerdata
Resultat och
slutsatser
Fortlöpande lokalt och nationellt förbättringsarbete
År 1
År 2
År 3
År 4
Årlig rapportering
Årlig rapportering
Årlig rapportering
Brukarundersökningar och
enkäter till familjehem, HVB
och stödboende
Sammanställning och analys
av registerdata
Fördjupad analysrapport
Individ- och mängdstatistik
Individ- och mängdstatistik
Individ- och mängdstatistik
Individ- och mängdstatistik
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
296
4.4.6 Lokal kvalitetsuppföljning
Bedömning: Kommunerna behöver få tillgång till ändamålsen-
liga verksamhetssystem för att komplettera den nationella strukturen för uppföljning med en effektiv lokal kvalitetsuppföljning. Vid fortsatta satsningar på digitalisering och e-hälsa inom socialtjänsten bör regeringen särskilt överväga hur kommunerna kan stöttas i att få tillgång till ändamålsenliga verksamhetssystem som möjliggör standardisering av information, automatisk delning av information och kvalitetsuppföljning.
Utredningen ska analysera och föreslå hur kunskapen om kvaliteten i vården kan öka lokalt och hur det systematiska kvalitetsarbetet i kommunerna kan stärkas.
Kommunerna är skyldiga att systematiskt och fortlöpande utveckla och säkra kvaliteten i sin verksamhet (se 3 kap. 3 § fjärde stycket SoL). Den som bedriver socialtjänst är bland annat skyldig att arbeta med systematiskt förbättringsarbete som innefattar riskanalys, egenkontroll och utredning av avvikelser (se 5 kap. 1–3 §§ Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:9) om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete.
Vård- och omsorgsanalys skriver i sin rapport om systematisk uppföljning av den sociala dygnsvården för barn och unga att en förutsättning för att kommunerna ska kunna göra det är att de har ändamålsenliga verksamhetssystem som möjliggör systematisk uppföljning och förbättringsarbete. Vård- och omsorgsanalys intervjuer med kommunerna visade dock att det finns betydande problem när det gäller kommunernas nuvarande verksamhetssystem som primärt är framtagna för att dokumentera handläggning av enskilda ärenden, inte för verksamhetsuppföljning. Enligt Vård- och omsorgsanalys beskrev flera kommuner att de inte riktigt har överblick över den information de samlar in, och inte heller vet vad de behöver för information. Mål formuleras i stället utifrån det som går att mäta och den statistik som finns tillgänglig. Kommunerna menar också att det saknas gemensamma begrepp och enhetlighet kring vad som följs upp, vilket gör att de inte kan jämföra sig med andra eller dra slutsatser om vad som fungerar bra eller mindre bra. De gamla verksamhetssystemen gör det svårt att få ut enkla och begripliga rapporter. Kostnader för att göra om systemen, långa avtalstider och svårigheter att göra bra upp-
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
297
handlingar gör det svårt att förbättra situationen enligt kommunerna. Vård- och omsorgs analys föreslog bland annat att regeringen ger lämplig myndighet i uppdrag att undersöka vilket stöd som kommunerna behöver i utvecklingen av verksamhetssystemen för att möta behoven när det gäller systematisk uppföljning. Vidare föreslog Vård- och omsorgsanalys att Socialstyrelsen borde få i uppdrag att i samarbete med kommunerna, utveckla arbetet med digital in- och återrapportering av några viktiga uppgifter för att bättre kunna följa upp vården och utgöra underlag för kommunernas eget förbättringsarbete.1
Behov av bättre verksamhetssystem
SKR uppgav i en skrivelse till regeringen 2021 att kommunerna har ett stort behov av en modernare informationshantering än de har i dag. Organisationen framhöll avsaknaden av nationella informations- och begreppsmodeller som fungerar och bristerna på grundläggande förutsättningar som e-legitimering, standarder för en säker digital kommunikation mellan system och organisationer som försvårande faktorer som i princip omöjliggör en funktionell upphandling av verksamhetssystem.
SKR anförde vidare att till exempel Danmark och Norge har löst dessa behov på ett mer tillfredställande sätt genom att deras regeringar har gett berörda myndigheter och organisationer i uppdrag att tillsammans upphandla verksamhetssystem. I Danmark inleddes redan 2005 ett samarbete med bland annat Socialministeriet, Kommunernes Landsforening (KL) och KOMBIT (Danmarks motsvarighet till ADDA och Inera) för att genomföra en gemensam upphandling av ett system för socialtjänstens barn och unga (DUBU). Danmark har utöver DUBU sedan på liknanden sätt byggt upp en digital infrastruktur för kommunernas alla verksamhetsområden. Norge inledde motsvarande samarbete för ett par år sedan som heter Digibarnevern och slutförde 2020 en gemensam upphandling av verksamhetssystem för den sociala barnvården med sex av landets största kommuner, KS och Socialstyrelsen, på uppdrag av den norska regeringen. SKR ansåg att ett liknande samarbete för hela socialtjänsten, mellan staten, myndigheter, SKR och Sveriges kommuner skulle kunna få en rad positiva effekter som bland annat ett mer kostnadseffektivt användande av
1 Myndigheten för vård- och omsorgsanalys 2018a.
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
298
skattemedel, ett mer effektivt användande av kompetens och resurser, samt inhämtande och analys av information vilket bidrar till bättre möjligheter för verksamhetsutveckling, kunskapsbasering och granskning.
I skrivelsen föreslår SKR en flerårig överenskommelse mellan regeringen och SKR i samråd med relevanta myndigheter som till exempel Socialstyrelsen, Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) och IVO. SKR menade att en sådan överenskommelse till exempel skulle kunna omfatta: – Tydliggörande och framtagande av en nationell informationsstruk-
tur för socialtjänsten, inklusive vilken statistik som ska rapporteras automatiskt till den nationella nivån. – Underlag för när och hur information ska kunna delas med myn-
digheter som IVO, SiS, Polismyndigheten, Skattemyndigheten, Försäkringskassan, Socialstyrelsen m.fl. – Underlag för vilken information som ska delas digitalt genom
integration till andra system. – Behovsanalys av systemens målgrupper: arbetsledning, användare
och invånare. – Analys av beroenden till övergripande itstruktur som till exem-
pel: säker inloggning, SDK – Säker Digital Information, kundportaler, behörighethantering med mera. – Framtagande av upphandlingsunderlag inklusive kravspecifikationer. – Gemensamt regelverk för användargränssnitt. – Upphandling och utveckling av nya system. – Implementering av den nya strukturen till kommunerna.
För att den föreslagna nationella uppföljningsstrukturen (se avsnitt 4.4.5) ska fylla sitt syfte anser utredningen att det behövs ett arbete för att säkerställa att den digitala in- och utrapporteringen från kommunerna kan genomföras på ett effektivt och tillförlitligt sätt. Kommunernas verksamhetssystem är uppbyggda på olika sätt och informationen är inte standardiserad vilket försvårar för kommunerna att både dela och jämföra information med andra myndigheter och kommuner. Majoriteten av all information som kommunerna ska rapportera till olika myndigheter som Socialstyrelsen och
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
299
IVO görs manuellt vilket både är resurskrävande och minskar informationens tillförlitlighet. Med den kompetenförsörjningsproblematik som kommunerna står inför är det inte rimligt att kommunerna lägger så mycket onödiga resurser på arbetsuppgifter som skulle kunna vara automatiserade. Både kommunerna och SKR har de senaste åren haft projekt för att försöka förbättra situationen med verksamhetssystemen utan nämnbar effekt.
Utredningens bedömning är att kommunerna behöver få tillgång till ändamålsenliga verksamhetssystem för att komplettera den nationella strukturen för uppföljning med en effektiv lokal kvalitetsuppföljning. Vid fortsatta satsningar på digitalisering och e-hälsa inom socialtjänsten bör regeringen särskilt överväga hur kommunerna kan stöttas i att få tillgång till ändamålsenliga verksamhetssystem som möjliggör standardisering av information, automatisk delning av information och kvalitetsuppföljning. Det skulle även vara hjälpsamt vid ett införande av utredningen Framtidens socialtjänsts förslag om ett socialtjänstregister, samt kostnadsbesparande med tanke på hur mycket resurser varje kommun i dag lägger på att upphandla, implementera och förvalta verksamhetssystemen.
4.4.7 Stabila strukturer för regional samverkan om kunskapsbaserat arbete och nationell samverkan om kompetensfrågor
Förslag: Regeringen bör utreda hur stabila strukturer kan byggas
upp på regional nivå för verksamhetsnära kunskapsutveckling och implementering inom socialtjänsten. Regeringen bör också utreda vilka långsiktiga samverkansformer som behövs på nationell nivå för frågor om kompetens och kompetensförsörjningen i socialtjänsten.
Det nationella ansvaret för styrning och stöd för samhällsvården för barn och unga har ett par begränsningar som går tillbaka på strukturella brister som rör socialtjänsten i stort.
Statens styrning med kunskap förutsätter samverkan med huvudmännen och regionala strukturer för verksamhetsnära kunskapsutveckling och implementering av nationella kunskapsstöd. Av avsnitt 4.2.1 framgår att Socialstyrelsen, SKR och RSS samverkar genom
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
300
ett partnerskap för att stärka förutsättningarna för kunskapsstyrning inom socialtjänsten. Flera andra myndigheter i Rådet för styrning med kunskap medverkar också i det arbetet. Det finns dock ingen reglering eller annan stabil grund för de regionala stödstrukturerna. Länken mellan de statliga myndigheternas arbete och de lokala huvudmännen förblir därför i grunden osäker och det är inte möjligt för exempelvis denna utredning att föreslå långsiktiga arbeten som bygger på de regionala stödstrukturerna. I förhållande till de privata aktörer som står för en stor del av utförandet av samhällsvården finns inga stödstrukturer eller andra samverkansformer knutna till statens styrning med kunskap inom socialtjänsten. Förutsättningarna är andra i våra grannländer. I Norge har den statliga myndigheten Bufetat också en regional struktur med ”spetskompetensmiljöer” för utveckling och implementering i både kommuner och privata verksamheter. Den danska Socialstyrelsen arbetar med så kallad Task Force för direkt stöd till kommuner.
Utredningen Framtidens socialtjänst har bedömt att det kommer bli svårt för många kommuner att bedriva verksamheten i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet utan en fungerande regional samverkan. Dessutom blir det betydligt svårare för berörda myndigheter att fullgöra sina uppdrag på kunskapsstyrningsområdet. Utredningen övervägde om de regionala samverkans- och stödstrukturerna skulle kunna stärkas genom en reglering i socialtjänstlagen, men bedömde det mindre lämpligt att reglera regionala samverkans- och stödstrukturer i socialtjänstlagen. Framtidens socialtjänst föreslår i stället att regeringen ska utreda om en sådan reglering är lämplig att föras in i Förordning (2015:155) om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst eller om det finns andra lämpliga sätt att långsiktigt säkra de regionala samverkans- och stödstrukturerna.2
Ett viktigt arbete som pågår inom partnerskapet är Yrkesresan som gäller yrkesintroduktion och kompetensutveckling inom socialtjänsten. Utredningen föreslår ovan att det nationella ansvaret för styrning och stöd för samhällsvården ska omfatta frågor om kompetens och kompetensutveckling och återkommer till Yrkesresan i senare kapitel (avsnitt 6.6.13 och 8.7.4). Utredningen vill dock framhålla att arbetet med kompetens och kompetensförsörjning inom samhällsvården för barn och unga skulle underlättas och bli slagkraftigare
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
301
med en nationell samverkansform inom socialtjänsten motsvarande det nationella vårdkompetensrådet inom hälso- och sjukvården. Insatser för kompetensförsörjning i socialtjänstens myndighetsutövning behöver göras samlat i samverkan mellan lärosäten, huvudmän och de statliga myndigheter som svarar för kunskapsstyrningen för socialtjänsten. Avgränsade insatser enbart inom de nuvarande ramarna för statens styrning med kunskap kommer inte att räcka för att möta behoven av personal med rätt kompetens på kortare och längre sikt. Även tillgång till relevanta eftergymnasiala utbildningar för personal hos utförare behöver hanteras genom sådana samverkansformer där bland annat Myndigheten för yrkeshögskolan är en viktig part.
Dessa frågor rör socialtjänsten i stort och ligger utanför utredningens direktiv. Utredningen bedömer ändå att socialtjänsten behöver stabila strukturer på regional nivå för verksamhetsnära kunskapsutveckling och implementering samt långsiktiga samverkansformer på nationell nivå för frågor om kompetens och kompetensförsörjning och föreslår att regeringen bör utreda dessa frågor i särskild ordning. Inom barn- och ungdomsvården behöver sådana strukturer ha stabila och långsiktiga former för samverkan med skolan och hälso- och sjukvården.
4.4.8 Forskning
Bedömning: Inför nya nationella forskningsprogram är det ange-
läget att regeringen särskilt uppmärksammar förutsättningarna för forskning om samhällsvården eller forskning inom andra områden av särskild betydelse för placerade barns och ungas hälsa och utbildning.
En utökad statlig kunskapsstyrning för samhällsvården för barn och unga förutsätter tillgång till kunskap och därmed forskning inom området. Inom de flesta områden kan utredningen konstatera att det saknas tillräckligt vetenskapligt underlag. Sedan tidigare är det är känt att effekterna av interventioner i HVB ofta är oklara och att det saknas vetenskapligt utvärderade metoder för att utreda och bedöma lämpligheten hos blivande familjehem. I vissa fall finns det begränsad kunskap om metoder och arbetssätt som behöver utvecklas genom fler primärstudier. Ett exempel på det är Independent Living Services
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
302
(ILS), en metod som ger stöd till unga som ska flytta från placering i social dygnsvård.3 Andra exempel gäller stöd för placerade barn och unga i skolarbetet (se avsnitt 10.4). Inom ytterligare områden finns det en viss kunskap om metoder för insatser till vuxna, men inte om resultaten för barn och unga eller andra särskilda metoder för dem. I en förstudie om alternativa metoder till tvångsåtgärder har SBU identifierat flera internationella vetenskapliga artiklar med sammanställd kunskap som rör tvångsåtgärder, men bara ett fåtal som handlar om barn och unga. SBU har överhuvudtaget inte identifierat någon sammanställd kunskap om effekter i de fall tvångsåtgärder som avskiljning förbjudits.4
Samhällsvård för barn och unga är ett område som rör flera akademiska ämnen och forskningsfält. Den forskning som är eller kan vara aktuell finansieras också från flera håll. Bland statliga myndigheter är Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd, Forte, centralt för finansiering av forskning om samhällsvård för barn och unga, även om bland annat Socialstyrelsen och SiS har vissa uppdrag och uppgifter som rör forskning. Forte hör till de myndigheter som är representerade i rådet för styrning med kunskap, viket ger en god ingång till forskningsfrågorna inom ramen för den samordning som utredningen föreslår av statens arbete med frågor om samhällsvård för barn och unga. Det bör dock framhållas att barn och unga i samhällets vård också behöver uppmärksammas särskilt i bland annat pedagogisk forskning och forskning inom hälso- och sjukvård, där andra forskningsfinansiärer är verksamma.
Forte ansvarar för det nationella forskningsprogrammet för tilllämpad välfärdsforskning, som syftar till att stärka klient- och praktiknära forskning inom socialtjänstens verksamhetsområden, inklusive att finansiera en forskarskola för yrkesverksamma personer i socialtjänsten. Programmet är ett av flera tioåriga nationella forskningsprogram som regeringen beslutade om 2017 för att möta olika samhällsutmaningar. I programmets strategiska forskningsagenda finns åtta prioriterande forskningsområden som alla är relevanta för samhällsvården för barn och unga:
3 Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU, Independent Living Services
(ILS) som stöd till unga som ska flytta från placering i social dygnsvård:
https://www.sbu.se/sv/publikationer/kunskapsluckor/indep-living-services-ils-stod-ungaflytta-plac-social-dygnvard/ (hämtad 2023-08-22). 4 Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU (2023). Förstudie avseende
alternativa metoder till tvångsåtgärder. Rapport till Socialdepartementet s. 19.
SOU 2023:66 Nationell styrning och uppföljning
303
– Effekter av interventioner – Metoder för att utreda individers behov av insatser – Socialtjänstens förebyggande arbete och tidiga insatser – Implementering, förändrings- och förbättringsarbete – Sammanhållna insatskedjor och samverkan – Brukarmedverkan/delaktighet – Digitalisering och välfärdsteknik – Ideell och privat sektor som utförare av socialtjänstens insatser.
Till och med 2022 hade Forte genomfört sex utlysningar inom ramen för programmet och beviljat drygt 600 miljoner kronor.5
Utöver detta forskningsprogram stödjer Forte också forskning som rör eller kan röra samhällsvården för barn och unga på andra sätt. Forte har också tidigare uppmärksammat frågor om placerade barn och unga.6
Forskningsfinansiering är en fråga som ligger utanför utredningens direktiv, men utredningen anser att tillgången till vetenskaplig kunskap behöver öka för en god samhällsvård för barn och unga. Inför nya nationella forskningsprogram är det angeläget att regeringen särskilt uppmärksammar förutsättningarna för forskning om samhällsvården eller forskning inom andra områden av särskild betydelse för placerade barns och ungas hälsa och utbildning.
4.4.9 Nordiskt samarbete om god kvalitet i den sociala dygnsvården
Förslag: Regeringen bör initiera ett arbete mellan de nordiska
länderna för jämförelser av resultat och erfarenheter av de olika ländernas sociala dygnsvård för barn och unga.
5 Forte, Nationellt program för tillämpad välfärdsforskning: https://forte.se/omforte/sarskilda-satsningar/tillampad-valfardsforskning/ (hämtad 2023-09-15). 6 Se t.ex. Forte (2015). Forskning i korthet: Barn och unga i samhällets vård, av Vinnerljung, B. och Andreassen, T.
Nationell styrning och uppföljning SOU 2023:66
304
Utredningen har under sitt arbete kunnat konstatera att de andra nordiska länderna arbetar med eller nyligen har genomfört förändringar som på flera punkter motsvarar de som föreslås i detta betänkande. Det gäller bland annat kategorier för familjehemsvård, utredning av och tillstånd för familjehem samt åtgärder för kompetens och kvalitet i institutionsvården. Utredningen har också haft kontakt med myndigheter i Norge och Danmark för att få underlag till överväganden och förslag om ökad kvalitet i samhällets vård för barn och unga i Sverige. En översikt av placeringsformer med mera i Danmark, Finland och Norge finns i bilaga 5. I flera av de följande kapitlen refererar utredningen också till regler, utvecklingsarbeten och erfarenheter från främst Danmark och Norge.
Nordens välfärdscenter har tidigare genomfört projektet ”Nordens Barn – Fokus på barn i fosterhem” som resulterade i rapporter om bland annat hälsa och utbildning för placerade barn och unga. Rapporterna utgick från att tre primära beståndsdelar i den nordiska välfärdsmodellen är att ge barn en god och jämlik utbildning, förebygga hälsoproblem och underlätta övergången från barndom till vuxenliv. Med utgångspunkt i nordisk forskning och praktiska erfarenheter från de nordiska länderna kunde projektet lämna konkreta rekommendationer och annat stöd för beslutsfattare och professionella.
För fortsatt utveckling av kvaliteten i vården anser utredningen att jämförelser och erfarenhetsutbyte mellan de nordiska länderna behövs också om de vårdinsatser som görs, hur de organiseras och hur de följs upp. Även om det finns och kommer att finnas skillnader mellan länderna finns det många gemensamma nämnare. Med ett fördjupat nordiskt samarbete kan det till exempel finnas större möjligheter att genomföra utvärderingar av metoder och att ta fram beprövad erfarenhet av olika arbetssätt än i varje land för sig. Utredningen föreslår därför att regeringen tar initiativ till ett sådant samarbete mellan de nordiska länderna i de former som regeringen finner lämpliga.
305
5 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
5.1 Utredningens uppdrag
Utredningens uppdrag innehåller ett antal olika punkter som handlar om att stärka vårdkedjan. Utredningen ska enligt sitt direktiv:
• analysera hur socialnämndens bedömning av om förutsättningarna i det tilltänkta hemmet svarar mot barnets eller den unges behov kan förbättras och föreslå de åtgärder eller författningsändringar som bedöms lämpliga.
• analysera vad som krävs för att säkerställa att barn och unga kommer till tals i utredningar som berör dem,
• undersöka om det behövs åtgärder för att barn och unga lättare ska kunna framföra klagomål på vårdens innehåll,
• undersöka vilka åtgärder som behövs för att säkerställa att alla, flickor som pojkar, liksom hbtqi-personer, upplever trygghet och får tillgång till stöd efter behov,
• analysera behovet av att förtydliga när socialnämnden ska överväga om vården fortfarande behövs enligt bestämmelserna i 6 kap. 8 § SoL och 13 § LVU och
• föreslå de åtgärder eller författningsändringar som bedöms lämpliga för att säkerställa kvaliteten i vården av barn och unga som placeras utanför det egna hemmet kan säkerställas.
I det här kapitlet redovisas för de övergripande förslag som gäller alla placeringsformer förutom den så kallade eftervården. Utredningen lägger fram ytterligare förslag som även de förväntas förstärka vårdkedjan, bland annat när det gäller utbildning och hälso- och sjukvård
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
306
för placerade barn och unga, eftervård och saker som endast rör familjehemsvård eller institutionsvård. De redogörs för i egna kapitel.
5.2 Instabilitet i vården
5.2.1 Kartläggning av instabiliteten
Socialstyrelsen redovisade i maj 2023 för första gången en kartläggning av instabiliteten i svensk heldygnsvård för barn och unga. Kartläggningen syftar till att ligga till grund för vidare studier och insatser för att förbättra tryggheten och kontinuiteten för placerade barn och unga och ingår som en del i regeringsuppdraget S2020/07505. Instabiliteten uppskattas utifrån det totala antalet placeringstillfällen som barn och unga har haft under uppväxten (0–20 år). Kartläggningen fokuserar på placeringsmönster bland barn och unga som har tre eller fler placeringstillfällen. I kartläggningen uppskattas instabiliteten bara utifrån antalet placeringstillfällen men antalet flyttar i samband med placeringarna kan variera beroende på om de följer på varandra eller om barnet flyttar tillbaka hem efter en placering. Om barnet bor hemma mellan placeringarna kan exempelvis tre placeringstillfällen innebära sex flyttar. Detta har inte beaktats i kartläggningen. Kartläggningen undersöker också om det finns ett samband mellan instabila placeringar (många placeringstillfällen under uppväxten) och skolresultat (se även 10.3.4.).1
Resultaten från kartläggningen visar att 57 procent av alla barn och unga som varit placerade har haft mer än ett placeringstillfälle, varav 24 procent har haft två placeringstillfällen och 33 procent har haft tre eller fler placeringstillfällen. Resterande 43 procent har bara ett placeringstillfälle. En tredjedel av placerade barn och unga har haft tre eller fler placeringar under uppväxten. Bland de barn och unga som varit långtidsplacerade, dvs. fem år eller längre var det bara 17–18 procent som endast hade ett placeringstillfälle, 60 procent av dessa hade haft tre eller fler placeringstillfällen under uppväxten och omkring 7–8 procent hade haft tio eller fler placeringar. Det förekommer även att enstaka långtidsplacerade barn har haft ända upp till trettio placeringar. Ett typiskt placeringsmönster för långtidsplacerade barn med många placeringstillfällen (10+) är flera korta placeringar i början,
1 Socialstyrelsen 2023b s. 7 f.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
307
några längre placeringar i mitten, och flera kortare placeringar i slutet. Bland långtidsplacerade barn och unga finns ett samband mellan antalet tidiga placeringar och antalet tonårsplaceringar. Det vill säga att barn som har många placeringstillfällen innan de fyller 13 år också har många placeringstillfällen efter att de fyller 13 år.2
Sveriges siffror kan jämföras med till exempel Danmark, där omkring 34 procent av alla placerade barn och unga födda 1990–2000 hade mer än en placering, jämfört med 60 procent i Sverige. Långtidsplaceringar var vanligare i Danmark än i Sverige och av de hade 66 procent mer än en placering i Danmark, jämfört med 83 procent i Sverige.3
Det övergripande mönstret bland barn och unga som har tre eller fler placeringar är att den första placeringen ofta är kort, omkring ett par tre månader. Ju fler placeringar som barn och unga har haft desto kortare har tiden i den första placeringen varit. De barn som har placerats tidigt, och som varit långvarigt placerade, har ofta flera sådana korta placeringar inledningsvis. Det innebär att tidigt placerade barn och unga med många placeringar också har många placeringar tidigt, även om också slutet av placeringskedjan kan innehålla flera tonårsplaceringar.4
Socialstyrelsen konstaterar att varje ny placering försvårar för barnet att få stabilitet i tillvaron och att få en god och sammanhållen omsorg. Socialstyrelsen anser därför att det är viktigt att få med antalet placeringstillfällen så långt det är möjligt bland annat genom insatser för att rekrytera och utbilda familjehem och att ge relevant stöd under placeringen eller återflytten, till såväl barn, familjehem och vårdnadshavare. Socialstyrelsens övergripande slutsats är att stabiliteten för placerade barn och unga behöver öka bland annat genom att kontinuerligt väga in barnets behov på lång sikt.5
5.2.2 Konsekvenser av instabilitet
Socialstyrelsen diskuterar resultaten av kartläggningen i förhållande till vad forskning och andra studier inom området visar. Instabilitet i placeringar är inte någon absolut bestämningsfaktor för barns och
2 Socialstyrelsen 2023b s. 8. 3 Socialstyrelsen 2023b s. 14. 4 Socialstyrelsen 2023b s. 88. 5 Socialstyrelsen 2023b s. 10.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
308
ungas utvecklingsmöjligheter, många har tillräcklig motståndskraft att trots upprepade placeringar under uppväxten klara sig bra i livet. Omvänt är stabila placeringar inte per automatik lyckade placeringar, ibland kan avsaknaden av en omplacering vara ett värre alternativ. Omplaceringar kan i vissa fall gagna barnet eller den unga, exempelvis vid missförhållanden i en placering eller i en planerad vårdkedja mot ett mer självständigt boende.
Samtidigt konstaterar Socialstyrelsen att det finns omfattande forskningsstöd för att instabila placeringar är ett problem inom den sociala barn- och ungdomsvården. Förutom att varje placering innebär ett byte av hemmiljö, så innebär det ofta även byte av skola och uppbrott från sociala nätverk och viktiga relationer. Upprepade placeringar ställer höga krav på barnets eller den ungas anpassning till nya miljöer och förmåga att bygga nya relationer med risk för att de inte känner sig höra hemma någonstans och håller distans till omgivningen för att skydda sig själva.
Enligt Socialstyrelsen visar internationell forskning också att upprepade omplaceringar kan ge problem med anknytning och tillit, självkänsla och identitet, skolgång och fortsatt utbildning, begränsa tillgången till god hälso- och sjukvård, och hämma barns fysiska och kognitiva utveckling.6
Planerade och oplanerade förändringar i vården
Förändringar i en placering kan vara planerade eller oplanerade. Planerade förändringar kan till exempel vara när vården avslutas för att det inte längre finns behov av vård, eller att en akut placering övergår till en mer långsiktig placering när man funnit ett lämpligt familjehem. En placering bygger ofta på osäkra antaganden som gör att varken barnet, föräldrarna eller familjehemsföräldrarna kan veta hur lång placeringen kommer att bli. Misslyckade återföreningar mellan barn och föräldrar kan också leda till att ett barn behöver flytta upprepade gånger mellan ett eller flera familjehem och ursprungshemmet. Såväl oförutsägbarheten om var barnet ska bo och hur länge, som de faktiska uppbrotten, kan försämra möjligheterna för barnet att bygga goda relationer och planera för framtiden.7
6 Socialstyrelsen 2023b s. 14. 7 Socialstyrelsen 2023b s. 14.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
309
Vissa studier pekar, enligt Socialstyrelsen, mot att det främst är de planerade avbrotten och bytena som bidrar till instabila placeringar bland yngre barn. Andra studier pekar dock på att detta gäller generellt, både bland yngre och äldre barn, och att faktorer kopplade till barnavårdssystemet är den främsta orsaken till placeringsbyten.
Oplanerade förändringar, så kallade ”sammanbrott”, kan bero på att placeringen behöver avbrytas på grund av en plötslig och oväntad händelse, exempelvis sjukdom eller separation i familjehemmet, eller att ett barn rymmer. Socialstyrelsen konstaterar ändå att internationella och svenska studier visar att sammanbrott i placeringar ofta är resultat av en längre kedja av händelser, exempelvis konflikter mellan familjehem och vårdnadshavare eller mellan barn och familjehem som eskalerar över tid och så småningom gör att placeringen måste avbrytas i förtid.
En tidigare undersökning som Socialstyrelsen gav ut 2012 visade att upp emot en femtedel av placeringar bland yngre barn (0–10 år) slutade med sammanbrott. Bland långvarigt placerade barn (12-åringar som varit placerade fem år eller längre) slutade omkring en fjärdedel av placeringarna med ett sammanbrott. För de yngre barnen var konflikter mellan familjehemmet och de biologiska föräldrarna en riskfaktor för sammanbrott.8
I den nya kartläggningen tillägger Socialstyrelsen att forskning har visat att samarbetet med de biologiska föräldrarna är en viktig faktor för stabiliteten i små barns placeringar. För långtidsplacerade barn är det dock konflikter mellan barnet och familjehemmet som är en riskfaktor. Tonårstiden kan vara en påfrestande period i många familjer och för placerade barnen kan det vara en period då risken för sammanbrott är hög. Det gäller även för de barn som varit placerade i samma familjehem länge.9
Till detta kommer att tidigare sammanbrott är en stark riskfaktor för nya sammanbrott. Det framgår både av den svenska studien från 2012 och studier som refereras i Socialstyrelsens nya kartläggning. En förklaring kan vara att en negativ spiral har startat, så att banden mellan barn och vuxna aldrig hinner bli tillräckligt starka när olika påfrestningar uppstår. Beteendeproblem hos barn och unga är också en av de starkaste riskfaktorerna för sammanbrott och instabila placeringar. Men det sambandet kan både innebära att instabila placer-
8 Socialstyrelsen 2012 s. 7 f. 9 Socialstyrelsen 2023b s. 17.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
310
ingar bidrar till beteendeproblem och beteendeproblem bidrar till instabila placeringar.10
Viktigt att barn och familjehem matchar
Bo Vinnerljung har varit med om att genomföra tidigare svenska studier av sammanbrott i familjehemsvården. I en rapport från 2016 lyfter han och juristen Titti Mattsson fram forskning som pekar på hur viktigt det är med familjehemsplaceringar där barnet och familjehemmet matchar för att undvika missnöje hos både barn och familjehem och därmed förebygga sammanbrott.11 Däremot finns det generellt få utvärderade interventioner som visat sig effektiva när det gäller att minska den höga instabiliteten i familjehemsvården, oavsett barnens ålder och placeringens längd.12
Vinnerljung och Mattsson framhåller att sammanbrotten i familjehemsvården är misslyckanden från samhällets sida. De jämför med utlandsadoptioner och skriver att dessa allvarligt hade ifrågasatts av barnrättsaktivister, givarländer och den svenska lagstiftaren om de hade avbrutits i samma utsträckning som familjehemsplaceringarna. Det förekommer visserligen att utlandsadoptioner havererar och leder till placering i dygnsvård under tonåren. Men det är ovanligt i jämförelse med långa familjehemsplaceringar där det förekommer vid omkring en av 33 placeringar.13
Familjehem om orsaker till sammanbrott
Det saknas nationella undersökningar om familjehems uppfattningar om varför sammanbrott sker, men i en omfattande familjehemsundersökning i Norge som genomfördes under 2023 ställde Norsk fosterhjemsforening frågor till 1 500 familjehem om bland annat stabilitet och sammanbrott i placeringarna. På frågan om orsakerna till opla-
10 Socialstyrelsen 2023b s. 17. 11 O’Gorman, S. (2013). Towards a second‐order view of child protection placement‐related decision‐making. Child and Family Social Work, 18(4), 403–416. doi:10.1111/j.1365-2206. 2012.00859.x. Se även Miller, L., Randle, M. & Dolnicar, S. (2019). Carer Factors Associated with Foster-Placement Success and Breakdown. The British Journal of Social Work, 49(2), 503–522. doi:10.1093/bjsw/bcy059. 12 Mattsson, T. och Vinnerljung, B. (2016). Barn i familjehem. Förslag på åtgärder som skulle göra
skillnad för samhällets mest utsatta s. 42.
13 Elmund, A., Lindblad, F., Vinnerljung, B. och Hjern, A. (2007). Intercountry adoptees in out-of-home care – a national cohort study. Acta Paediatrica, 96, 437–442.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
311
nerade omplaceringar svarade familjehemmen att det i 37 procent av tillfällena var familjehemmet som sagt upp placeringen, i 23 procent av tillfällena var familjehemmet och socialtjänsten (barneverntjenesten) eniga om att avsluta och i 18 procent var det socialtjänsten som avslutade uppdraget.14
När det gäller orsakerna till att placeringen avslutades svarade 49 procent av familjehemsföräldrarna att det berodde på att barnet/ ungdomen hade för stora omsorgs- och rehabiliteringsbehov. 35 procent svarade att det var på grund av bristande/dåligt samarbete med socialtjänsten och 29 procent att barnet/ungdomen hade avvisat omsorgen från familjehemmet.15
35 procent av familjehemsföräldrarna uppgav att de hade haft samarbetsproblem eller konflikter med socialtjänsten. Orsaken till detta uppgavs handla om barnet/ungdomens behov och vilka insatser barnet/ ungdomen och familjehemmet behöver (27 procent), ständiga byten av socialsekreterare (22 procent), umgänge som inte upplevs vara till barnets bästa (18 procent) och för små möjligheter för familjehemmet att ta del av viktiga beslutsprocesser (17 procent).16
5.2.3 Barns och ungas röster om instabilitet och oförutsägbarhet
I de samtal som utredningen haft med barn och unga framkommer att de påverkas negativt både av instabiliteten i placeringarna och av att allt för många sammanbrott och omplaceringar dessutom sker väldigt fort, ofta samma dag utan att barnet/den unge får information i förväg och därmed inte heller möjlighet att uttala sig om beslutet. Det är en bild som bekräftas av ett antal barnrättsorganisationer som utredningen har pratat med, samt brukarundersökningar som genomförts av till exempel Barnombudsmannen, Maskrosbarn, Attention, Vårdanalys med flera. Några av citaten från barn och unga till utredningen som tydligt belyser detta är:
Varje gång jag skulle flytta bröt jag kontakten med alla.
14 Norsk fosterhjemsforening (2023). Hva skal Norge gjøre uten fosterhjemmene? – en rapport
basert på funnene i Fosterhjemsundersøkelsen s. 17.
15 Norsk fosterhjemsforening 2023 s. 17. 16 Norsk fosterhjemsforening 2023 s. 18.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
312
Flyttat 8 gånger och bytt skola 5 gånger, jag orkar inte träffa nya människor.
Jag vet inte vad som händer inom en månad, störigt jag vill kunna planera.
Det var det som var jobbigaste, hade jag liksom vetat från början. Ja, men nu kommer du bo här åtminstone typ 6 månader. Då hade jag kunnat vara okej, men då kan jag i alla fall slappna av i några månader i stället för att liksom om du kan vara i två veckor är vi snälla.
Fick reda på att jag skulle bli placerad när jag var på väg till min mormor innan sommarlov. Flyttade dagen efter – fick inte reda på någonting.
Man packar aldrig upp 100 %.17
Vårdanalys skriver bland annat att en viktig del i att skapa trygghet handlar att försöka undvika uppbrott så gott det går – både uppbrott från socialsekreterare, skola, vänner och vårdmiljö. Många av barnen Vårdanalys pratade med beskrev att de behövt byta socialsekreterare flera gånger, vilket gör att de tvingas upprepa sin historia och de tappar tillit och förtroende för de som ska ge hjälp och stöd. Flera ungdomar beskrev också uppbrott i form av korta placeringar och många omplaceringar, något som de tycker är viktigt att försöka undvika. Det handlar både om uppbrott som har skett på socialtjänstens initiativ och uppbrott som varit resultatet av barnets eget önskemål. En del beskrev hur de själva velat flytta från ett familjehem efter bara en vecka, men att de egentligen hellre hade velat att socialtjänsten hade gett dem lite tid och i stället hjälpt till för att försöka få det att fungera. På så sätt kan socialtjänsten undvika alltför många omplaceringar.18
Riksförbundet Attention beskriver att flera av barnen och de unga berättar om hur fort det gått när de har kommit till familjehemmet eller boendet. Plötsligt var det dags att snabbt rafsa ihop några saker och sen åka. Ingen visste riktigt vad som skulle hända. Vid placering eller de plötsliga uppbrotten och vid byte av vårdmiljö så behöver barnen och ungdomarna dessutom ofta byta skola. Kan barnen och de unga däremot behålla sin gamla skola finns det en vinst med det, inte minst behovet av att vara en del i ett sammanhang med jämnåriga och vuxna som bryr sig om en. En 17 årig flicka med autism, berättar att skolan har varit hennes enda trygga plats där hon har haft möj-
17 Se bilaga 3 till detta betänkande. 18 Myndigheten för vård- och omsorgsanalys 2018a s. 65 f.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
313
ligheten att skapa naturliga relationer: ”Den enda plats där det finns någon vuxen som bryr sig är i skolan.”19
Hade det gjorts professionellt så hade jag ändå fått prata med dem, fått åka hit, kanske rentav sova över i det som skulle bli mitt rum för att ändå känna på hur det är. Fast det blir bara pang, bom, du ska bo här.20
Även Attention beskrivet att bristen på stabilitet och trygghet kan skapa stora svårigheter för personer med neuropsykiatrisk funktionsnedsättning, NPF. En pojke på 17 år med adhd har bott på flera olika boenden beskriver känslan så här:
Ja, jag kommer vara här ett tag, sen kommer jag till nästa. Det var aldrig riktigt det här att ’här kommer jag vara, här kan jag slappna av, det går att göra det hemaktigt här’ och vad man ska säga.
Att aldrig känna att man kan landa och hitta en stabilitet i tillvaron omöjliggör både trygghet och möjlighet till delaktighet. Särskilt svårt är detta om man är ett barn och dessutom har en NPF. De unga beskriver att alla dessa flyttar mellan boenden skapar en otrygghet och en känsla av ”att inte höra till”. Struktur och förutsägbarhet rubbas, vilket i sin tur skapar stress. Barnen beskriver att man inte vet vart man ska hamna nästa gång, vilket gör att man undviker att berätta om att man inte har det bra där man nu bor, för tänk om det blir ännu värre nästa gång? Att rymma blir för en del unga ett sätt att ta makten över sitt eget liv.21
5.2.4 Rättsliga utgångspunkter vid placering och omplacering
I dag framgår det inte direkt av socialtjänstlagen (2001:453), SoL, att nämnden ska besluta var vård utanför hemmet ska ske eller vilka bedömningar som ska göras vid placering. Det finns däremot flera bestämmelser som anger ramar för socialnämndens bedömningar. Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket SoL, ska socialtjänstens verksamhet bygga på respekt för människors självbestämmanderätt och integritet. Av 3 kap. 5 § SoL följer att insatser för den enskilde ska utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne. Enligt tidigare lydelse av 6 kap. 6 § SoL gällde som i dag att ett barn inte utan socialnämn-
19 Riksförbundet Attention (2021). ”Var ska jag hamna?” Röster från placerade barn och unga
med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar s. 10.
20 Riksförbundet Attention 2021 s. 24. 21 Riksförbundet Attention 2021 s. 25.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
314
dens medgivande fick tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna eller någon annan som har vårdnaden om honom eller henne. Det angavs också till skillnad från i dag att som ett medgivande anses socialnämndens beslut att bereda barnet vård i ett visst familjehem. Bestämmelsen ändrades i syfte att klargöra vilken kommun som skulle ha det sammanhållna ansvaret vid beslut om vård.22 Det uttalades i förarbetena att det inte innebar någon förändring i sak att reservera ordet medgivande för privatplaceringar och införa begreppet ”beslut om vård” för de placeringar där socialnämnden skall fatta beslut om familjehemsplaceringen. Det uttalades också att med medgivande kommer då att avses endast sådana fall då inte annan medverkan av socialnämnden behövs i samband med placeringen än att nämnden ska försäkra sig om att förhållandena i det hem där placeringen är tänkt att ske, är tillfredsställande och att övriga fall benämns socialnämndens ”beslut om vård”.23 JO har konstaterat att ett beslut om att bevilja ett barn en viss boendeform med stöd av SoL är ett beslut om bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL och att det inte finns några regler som direkt tar sikte på hur besluten ska utformas. Enligt JO måste man ändå kunna ställa vissa grundläggande krav på att besluten formuleras på ett tydligt sätt och placeringsbeslut måste innehålla en konkret uppgift om var barnet ska bo.24 Beslut om att bevilja ett barn vård utanför det egna hemmet enligt SoL är följaktligen ett biståndsbeslut som kan överklagas (se 16 kap. 3 § SoL) men där det inte finns någon begränsning av nämndens möjlighet att delegera beslutanderätten eftersom 4 kap. 1 § SoL inte finns med i uppräkningen i 10 kap. 4 § SoL.
I 6 kap. 5 § SoL anges att när ett barn placeras ska det i första hand övervägas om barnet kan tas emot av någon anhörig eller annan närstående, och att vad som är bäst för barnet ska dock enligt 1 kap. 2 § alltid beaktas. Enligt 1 kap. 2 § SoL gäller emellertid att barnets bästa särskilt ska beaktas vid åtgärder som rör barn och att vid beslut eller andra åtgärder som rör vård- eller behandlingsinsatser för barn ska vad som är bäst för barnet vara avgörande. Med vård- och behandlingsinsatser avses heldygnsinsatser och öppna insatser. Med heldygnsinsatser avses till exempel placering i familjehem, jourhem eller hem för vård eller boende.25
22 Se prop. 2002/03:53 s. 90 f. 23Prop. 2002/03:53 s. 108. 24 JO:s ämbetsberättelse 2017/18 s. 332. 25Prop. 2012/13:10 s. 126.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
315
Socialstyrelsen har utfärdat mer detaljerade regler för placering av barn och unga i föreskrifter. Det beslutsunderlag som ska upprättas inför placering av barn i ett visst hem ska bland annat innehålla en redogörelse för vilka överväganden som har gjorts i fråga om möjligheten att placera barnet hos en anhörig eller annan närstående i enlighet med 6 kap. 5 § SoL (se 5 kap. 1 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd [SOSFS 2012:11] om socialnämndens ansvar för barn och unga i familjehem, jourhem, stödboende och hem för vård eller boende. Socialstyrelsen har också föreskrivit att socialnämnden ska fastställa rutiner som säkerställer att en utredning inleds i enlighet med 11 kap. 1 § SoL när ett barn eller en ung person som är placerad i familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende kan behöva ytterligare insatser eller behöver omplaceras (se 2 kap. 2 § SOSFS 2012:11).
En bedömning av om förutsättningarna i ett tilltänkt hem eller stödboende svarar mot det behov som barnet eller den unge ska redovisas i ett beslutsunderlag. Om beslutet gäller vård i familjehem ska underlaget också innehålla en familjehemsutredning som är aktuell. Om beslutet gäller vård av ett barn ska beslutsunderlaget även innehålla en redogörelse för vilka överväganden som har gjorts i fråga om möjligheten att placera barnet hos en anhörig eller annan närstående i enlighet med 6 kap. 5 § SoL (5 kap. 1 § SOSFS 2012:11).
JO har i ett beslut resonerat kring överklagbarheten av beslut som rör placering av barn enligt SoL och kommit fram till bland annat följande. Utgångspunkten är att socialtjänstens åtgärder som syftar till att verkställa ett biståndsbeslut inte kan överklagas. Det finns dock vissa åtgärder som rör ändring av en tidigare beviljad insats och som har sådana rättsverkningar för den enskilde att han eller hon borde ha ett berättigat intresse av att få åtgärden prövad av domstol. Domstolens prövning begränsas dock till om den enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå genom beslutet om ändrat genomförande av den tidigare beviljade insatsen. Mot bakgrund av att den enskilde kan ha möjlighet att få utformningen av en insats prövad i domstol ansåg JO att nämnden ska fatta ett formellt beslut om att ge barnet bistånd i form av boende i ett annat familjehem, HVB, eller stödboende. Det är sedan domstolen som får ta ställning till om ett eventuellt överklagande kan prövas.26
26 Se JO:s ämbetsberättelse 2017/18 s. 332.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
316
En omplacering enligt SoL behöver ske med samtycke från vårdnadshavare och från barnet när barnet är över 15 år (jfr 11 kap. 10 § andra stycket SoL). Även barn som är under 15 år har rätt att få framföra sina åsikter i frågor som rör dem och att få sina åsikter tillmätta betydelse i förhållande till ålder och mognad (se 11 kap. 10 § första stycket SoL).
Beslut om övervägande av behov av vård och vårdens inriktning och utformning enligt 6 kap. 8 § SoL får inte delegeras annat än till särskild avdelning som består av ledamöter och ersättare i nämnden – utskott (se 10 kap. 4 § SoL).
Särskilt om omplacering vid vård med stöd av LVU
Vid beslut om vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU, bestämmer nämnden hur vården av den unge skall ordnas och var han eller hon skall vistats under vårdtiden (11 § första stycket LVU). Nämndens beslut om var vården ska inledas eller att flytta barnet eller den unge från det hem där han eller hon vistas kan överklagas av såväl barnet/den unge som dennes vårdnadshavare (41 § första stycket 1 LVU).
Inför nämndens beslut om omplacering behöver nämnden genomföra en utredning. JO har vid flera tillfällen uttalat sig om handläggningen vid omplaceringar. I ett beslut anförde JO att det ligger i sakens natur att socialtjänsten, om det inte rör sig om mycket allvarliga missförhållanden i ett familjehem, i första hand bör försöka att komma till rätta med föreliggande problem i stället för att vidta en så ingripande åtgärd som omplacering. Det är vidare en självklarhet att ett beslut rörande en så viktig fråga som omplacering i ett LVU-ärende måste föregås av en mycket grundlig och omsorgsfull utredning som allsidigt klarlägger de förhållanden som är av betydelse i ärendet Om det inte rör sig om allvarliga missförhållanden i ett familjehem bör socialtjänsten komma till rätta med de problem som föreligger i stället för att vidta en så ingripande åtgärd som omplacering.27
JO har också reagerat på en till synes alltför lättvindig omplacering av barn som varit placerade med stöd av LVU där nämndens utredning endast berört familjehemmets lämplighet att ta emot barn. JO uttalade att när ett barn är stadigvarande placerat i ett familjehem
27 Se JO:s ämbetsberättelse 2005/06 s. 242.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
317
kan nämnden inte i ett separat ärende besluta om att ta tillbaka ett godkännande av familjehemmet. Godkännandet är kopplat till ett visst barn och när ett hem godkänns sker det genom beslutet om placering av barnet. Den utredning som nämnden borde ha utfört skulle rätteligen ha avsett huruvida syskonen kunde bo kvar i familjehemmet. JO framförde vidare bland annat att barnets rätt att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet och att få dem beaktade, som kommer till uttryck i 36 § första stycket LVU, utgör en viktig del vid bedömningen av vad som är bäst för barnet. Detta gäller även i ett ärende som aktualiserats därför att familjehemmets lämplighet har ifrågasatts. Syskonen hade bott i familjehemmet i över fyra år när frågan om omplacering blev aktuell. Socialnämnden borde därför ha gjort en noggrann utredning av syskonens situation i familjehemmet och en analys av hur en omplacering skulle kunna påverka dem innan nämnden tog ställning till frågan om omplacering. För att kunna bedöma vad som var bäst för syskonen skulle nämnden i utredningen ha gett dem möjlighet att framföra sin åsikt om en eventuell flytt till ett nytt familjehem.28
Beslut om hur vården ska ordnas och var barnet eller den unge ska vistats under vårdtiden får endast delegeras till särskild avdelning som består av ledamöter eller ersättare i nämnden – ett utskott (se 10 kap. 4 § SoL och 11 § LVU). Sådana beslut är överklagbara (se 41 § första stycket 1 LVU).
Beslut om hur vården av den unge ska ordnas och om var den unge ska vistas under vårdtiden enligt 11 § LVU samt beslut om övervägande och prövning av vården enligt 13 § LVU får inte delegeras annat än till särskild avdelning som består av ledamöter och ersättare i nämnden – utskott (se 10 kap. 4 § SoL).
Särskilt om Statens institutionsstyrelse (SiS)
I fråga om den som vårdas i ett hem som avses i 12 § första stycket LVU får Statens institutionsstyrelse i samband med att den unge transporteras besluta att han eller hon tillfälligt skall vistas i ett annat sådant hem (11 § första stycket LVU). När SiS har fattat ett sådant beslut ska nämnden omedelbart underrättas om det (3 kap. 16 a § SoF).
28 JO:s ämbetsberättelse 2020/21 s. 499.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
318
Vem som får överklaga
Ett beslut får överklagas av den som beslutet angår om beslutet har gått denne emot (se 42 § FL och 33 § FPL). Den som är över 15 år har själv rätt att föra sin talan i mål och ärenden enligt SoL och LVU (11 kap. 10 § andra stycket SoL respektive 36 § andra stycket LVU). För barn som vårdas med stöd av LVU innebär det här att de har ställning som part i mål och ärenden enligt LVU men att när barnet är under 15 år så behöver barnets talan föras av en ställföreträdare.29Vid överklagande av beslut om var vård med stöd av LVU av den unge ska inledas eller när beslut sker i fråga om att flytta den unge från det hem där han eller hon vistas ska offentligt biträde förordnas för den som åtgärden avser samt för dennes vårdnadshavare om det inte måste antas att behov av biträde saknas (se 39 § första stycket LVU). Regleringen fångar bland annat upp situationer där vårdnadshavare överklagar en placering och yrkar att barnet ska placeras någon annanstans. Problemet blir att det är svårt för placerade barn och unga, särskilt små barn, att överklaga när nämnden beslutar om att placera dem någon annanstans och vårdnadshavarna inte överklagar eftersom rätt till offentligt biträde vid omplacering tillerkänns först i samband med överklagandet.
Familjehemsföräldrar betraktas som viktiga uppgiftslämnare i mål om vård med stöd av SoL och LVU. Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) har konstaterat att familjehem är särskilt utvalda för att ta hand om barn som är placerade för att få samhällets vård och uttalat att om det inte har kommit fram konkreta omständigheter som gör att det finns rimlig anledning att ifrågasätta familjehemmets uppgifter bör dessa därför kunna godtas.30
Hur barn kan och unga överklaga beslut som fattats med stöd av 11 § LVU och beslut om placering inom ramen för ett beslut som fattas med stöd av 4 kap. 1 § SoL
Ett beslut ska överklagas skriftligt till den högre instans som ska pröva överklagandet men ges in till den myndighet som har meddelat beslutet. I överklagandet ska den som överklagar ange vilket beslut som
29 Jfr prop. 1994/95:224 s. 57. 30 Högsta förvaltningsdomstolens avgörande den 19 juni 2017 i mål nr 5206-16 (HFD 2017 ref. 40).
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
319
överklagas och på vilket sätt han eller hon vill att beslutet ska ändras (43 § FL).
När en åtgärd rör ett barn ska barnet få relevant information och ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet (11 kap. 10 § SoL). I LVU anges likaså att den unge ska få relevant information (36 § LVU). I såväl SoL som LVU anges att om den unge inte framför sina åsikter ska hans eller hennes inställning så långt det är möjligt klarläggas på annat sätt. Barnets eller den unges åsikter och inställning ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad (11 kap. 10 § SoL respektive 36 § LVU).
Vid handläggning av ärenden, samt vid genomförande och uppföljning av insatser till barn och unga ska det bland annat framgå av dokumentationen vilken information som har lämnats till barnet eller den unge enligt 11 kap. 10 § SoL och 36 § LVU samt när och på vilket sätt informationen har lämnats. Det ska också framgå vilka åsikter som barnet eller den unge har fört fram (se 4 kap. 15 och 16 §§ SOSFS 2014:5).
De barn som har en god man för ensamkommande barn kan få hjälp från denne med att överklaga. Så sker också i viss utsträckning i samband med att någon placeras i familjehem som ensamkommande barn och i stället erbjuds boende vid HVB eller stödboende. Viss kammarrättspraxis om fortsatt familjehemsplacering enligt SoL tyder på att dessa barn och ungas behov bedöms kunna tillgodoses på HVB även om de själva yrkat att de ska få bo kvar i familjehemmet om det inte finns starka skäl för motsatsen.31
En myndighet ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta tillvara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Den ska ges utan onödigt dröjsmål (6 § FL).
Närmare om rätt till offentligt biträde och rättshjälp
Enligt 39 § LVU ska offentligt biträde i vissa fall förordnas för den som åtgärden avser samt för dennes vårdnadshavare, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Det gäller i mål och ärenden angå-
31 Se exempelvis Kammarrätten i Sundsvalls dom den 24 april 2017 i mål nr 21-17 och Kammarrätten i Jönköpings dom den 5 juli 2019 i mål nr 2272-19.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
320
ende bland annat omedelbart omhändertagande enligt 6 och 6 a §§ LVU och beredande av vård enligt 2 och 3 §§ LVU samt upphörande av vård enligt 21 § LVU och överklagande av beslut enligt 41 § första stycket 1.
Beslut enligt 41 § första stycket 1 LVU avser situationer när nämnden har beslutat om var vården av den unge ska inledas eller beslutat i fråga om att flytta den unge från det hem där han eller hon vistas. Den unge har alltså rätt att överklaga beslut om omplacering vid vård enligt 2 och 3 §§ LVU och också att få ett offentligt biträde förordnad för sig i den processen. Bestämmelserna om offentligt biträde i LVU fanns tidigare i nuvarande och tidigare rättshjälpslagen men är oförändrade sedan 1980 års LVU trädde i kraft. I förarbetena uttalades att alla socialnämndens beslut som rör placeringen av den som bereds vård med stöd av LVU kunna överklagas och med hänsyn till den stora betydelse som det i vissa fall kan ha för den unge att få sin placering överprövad bör offentligt biträde kunna förordnas när talan förs mot socialnämndens beslut i fråga om var vården ska inledas eller i fråga som gäller förflyttning från det hem där den unge vistas.32
Den som är förordnad som offentligt biträde enligt 39 § LVU för någon som är under 15 år, utan att samtidigt vara biträde för vårdnadshavaren, är utan särskilt förordnande den unges ställföreträdare i det mål eller ärende som förordnandet avser (36 § tredje stycket LVU).
Vissa gemensamma bestämmelser för offentligt biträde har tagits in i lagen (1996:1620) om offentligt biträde. Enligt huvudregeln i 2 § förordnas offentligt biträde av den domstol eller den myndighet som handlägger målet eller ärendet. I ärenden hos socialnämnd där enskilda har rätt till offentligt biträde ska biträde förordnas av förvaltningsrätten (39 § femte stycket LVU).
Ett offentligt biträde kan redan på ett tidigt stadium i ett LVUärende göra viktiga insatser genom att bidra till att socialnämndens utredning blir fullständig och nyanserad. Frågor om förordnande av offentligt biträde bör därför prövas så snart som möjligt. Eftersom socialnämnden inte kan besluta om att utse offentligt biträde ska nämnden, oberoende av om den enskilde har begärt det, anmäla att det föreligger ett behov av biträde.33
32 Se prop. 1979/80:1 Del A s. 513 f. 33 Se JO:s ämbetsberättelse 1999/00 s. 264.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
321
Rättshjälp
Bestämmelser om rättshjälp och rådgivning finns i rättshjälpslagen (1996:1619). Genom dessa bestämmelser kan den enskilde få bidrag av staten för biträdes- och utredningskostnader i en rättslig fråga. Rättshjälp beviljas i regel inte i ärenden hos socialnämnden. Rättshjälp har dock beviljats i ett fåtal biståndsärenden. Rättshjälp får inte beviljas i ärenden där hjälp genom offentligt biträde kan komma i fråga (se 7 § andra stycket, rättshjälpslagen). Rättshjälp kan som huvudregel inte beviljas om den rättssökande har en rättsskyddsförsäkring, se 9 § rättshjälpslagen.
5.2.5 Rättsliga förutsättningar för att ge stöd till barn och unga
När enskilda beviljas insatser enligt SoL sker det med stöd av bestämmelserna i 4 kap. Vård i familjehem eller HVB och insatsen stödboende ges i regel med stöd av 4 kap. 1 § SoL. De övergripande bedömningsgrunderna för bistånd för livsföring i övrigt utgörs av en bedömning av om någon inte kan tillgodose sina behov och inte kan få dem tillgodosedda på annat sätt. Biståndet ska tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå och utformas så att det stärker möjligheterna att leva ett självständigt liv. Det finns också möjlighet för en kommun att ge bistånd utöver det om det finns skäl för det (se 4 kap. 2 § SoL). Barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran (6 kap. 1 § FB). Det är den som har vårdnaden om ett barn som har ansvar för barnets personliga förhållanden och ska se till att barnets behov enligt 6 kap. 1 § FB blir tillgodosedda (se 6 kap. 2 § FB). Under vissa förutsättningar kan vård av barn och unga under 21 år ske med tvång enligt LVU. I andra fall när det inte fungerar för barnen att få sina behov tillgodosedda genom sina vårdnadshavare kan det bli frågan om vård enligt SoL om vårdnadshavarna och/eller den som är över 15 år samtycker till det. Även om huvudregeln i förvaltningslagen (2017:900), FL är att handläggningen är skriftlig så får en myndighet besluta om att handläggningen delvis ska vara muntlig (9 § FL). Det finns inga särskilda formkrav för enskildas ansökningar om bistånd enligt SoL. Det framgår av nämndens delegationsordning vilken funktion inom nämnden som får besluta om olika insatser. Vilka insatser
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
322
enligt SoL och LVU som inte får delegeras till tjänsteperson framgår av 10 kap. 4 § SoL.
5.3 Bestämmanderätt över vissa personliga förhållanden för barn och unga i samhällsvård
Utredningen har bland annat i uppdrag att analysera vad som behövs för att säkerställa placerade barns och ungas tillgång till jämlik hälso- och sjukvård samt analysera vad som krävs för att placerade barn och unga ska få en väl fungerande skolgång. Som ett led i utredningens arbete med dessa frågor har utredningen analyserat de rättsliga förutsättningarna för vem som egentligen har bestämmanderätten över vissa personliga förhållanden för barn och unga i samhällsvård. Bland annat handlar det om att kunna välja skola och ta del av information om till exempel planeringar, skolresultat och frånvaro på samma sätt som vårdnadshavare. När det gäller hälso- och sjukvård och tandvård handlar det om att söka vård, ta nödvändiga kontakter, få möjlighet till information och hämta ut läkemedel till barn och unga.
5.3.1 Rättsliga förutsättningar för bestämmanderätten
Vårdnadshavares bestämmande över barn
Barn och ungas åsikter ska alltid tillmätas betydelse utifrån ålder och mognad. Enligt 6 kap. 11 § föräldrabalken (FB) har vårdnadshavare rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Vårdnadshavare ska därvid i takt med barnets stigande ålder och utveckling ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål. Ett barn står under vårdnad av båda föräldrarna eller en av dem, om inte domstol har anförtrott vårdnaden åt en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare eller åt en tillfällig vårdnadshavare (6 kap. 2 § FB). Vårdnaden om ett barn består till dess att barnet fyller 18 år. Den som har vårdnaden om ett barn har ett ansvar för barnets personliga förhållanden och ska se till att barnets rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran tillgodoses (6 kap. 1 § FB). Man brukar i dessa sammanhang säga att vårdnadshavare har den rättsliga vårdnaden om ett barn. Vårdnadshavare är även legala förmyndare i frågor som gäller barnets ekonomiska förhållanden.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
323
I allmänhet gäller alltså att barnets självbestämmande ökar med stigande ålder och mognad. Det innebär samtidigt att vårdnadshavarnas rätt att besluta om barnets personliga förhållanden minskar ju äldre och mognare barnet blir. Det går inte att ange någon bestämd ålder för när ett barn själv kan bestämma i frågor som rör hans eller hennes personliga angelägenheter. Bedömningen måste göras i varje enskilt fall.34
I vissa rättsliga och andra sammanhang har åldersgränsen för barns samtycke och möjlighet att själva agera reglerats i författning. Några exempel följer här. När det gäller forskning som avser människor ska forskningspersonen själv informeras om och samtycka till forskningen, om han eller hon har fyllt 15 år men inte 18 år och inser vad forskningen innebär för hans eller hennes del (18 § lagen [2003:460] om etikprövning av forskning som avser människor). Enligt till exempel 3 kap. 6 a § andra stycket SoL får socialnämnden besluta om öppna insatser för ett barn som har fyllt 12 men inte 15 år utan vårdnadshavares samtycke, om det är lämpligt och barnet samtycker till det. Enligt 3 kap. 6 b § tredje stycket SoL får socialnämnden utse en kontaktperson eller särskilt kvalificerad kontaktperson åt barn som fyllt 12 men inte 15 år utan vårdnadshavarnas samtycke om det är lämpligt och barnet samtycker till det. Barn som har fyllt 15 år har rätt att själv föra sin talan i mål och ärenden enligt SoL (11 kap. 10 §), LVU (36 §) och lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (44 §).
Rättslig vårdnad vid vård enligt LVU
Enligt 11 § LVU gäller att nämnden eller den åt vilken nämnden har uppdragit vården ska ha uppsikt över den unge och, i den utsträckning det behövs för att genomföra vården, bestämma om hans eller hennes personliga förhållanden. Nämnden har under vård som bedrivs med stöd av LVU samma ansvar som vårdnadshavare för att den unges grundläggande rättigheter enligt 6 kap. 1 § FB tillgodoses (se 11 § fjärde och femte styckena LVU).
Samma reglering fanns i den tidigare LVU (1980:621). I förarbetena till de bestämmelserna uttalades följande.35
34 Jämför prop. 1994/95:224 s. 35 och 54 samt bl.a. Riksdagens ombudsmäns (JO) ämbetsberättelse 2006/07 s. 212 och JO:s beslut 2018-11-23, dnr 3153-2016. 35Prop. 1979/80:1 Del A s. 596 f.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
324
Nämnden har efter beslut om omedelbart omhändertagande eller om vård inträtt vid sidan av föräldrarna eller i deras ställe. Den bör därmed, i den omfattning som behövs för att genomföra vården, ha samma skyldigheter och befogenheter som tillkommer föräldrarna. Nämnden bör därför på samma sätt som föräldrarna t.ex. kunna hindra att den unge rymmer. Nämnden bör också i likhet med föräldrarna kunna besluta i frågor som rör den unges personliga förhållanden. Det kan här gälla frågor som medicinsk vård och behandling, om rätt för den unge att företa resor eller att påbörja arbetsanställning. I överensstämmelse med de principer som ska gälla i vårdarbetet om socialtjänstens samverkan med den enskilde bör nämnden när förhållandena medger det samråda med föräldrarna i sådana frågor. Den omständigheten att nämnden har tagit över ansvaret för vården av den unge får således inte leda till att föräldrarna fråntas allt inflytande. Föräldrarna liksom den unge själv bör så långt möjligt medverka vid vårdens utformning. Det är således endast i de hänseenden det är nödvändigt för att genomföra vården som nämnden genom rättens beslut tar över föräldrarnas bestämmande över den unge.
När det är nödvändigt för att genomföra vård enligt LVU har alltså socialnämnden samma skyldigheter och befogenheter som tillkommer vårdnadshavaren i frågor som rör barnets personliga förhållanden, till exempel medicinsk vård eller behandling.
Den omständigheten att ett barn vårdas med stöd av LVU innebär inte att vårdnadshavare fråntas allt inflytande över vården av barnet. Även i LVU erinras om att insatser inom socialtjänsten ska göras i samförstånd med den unge och hans eller hennes vårdnadshavare enligt bestämmelserna i SoL och att insatserna ska präglas av respekt för den unges människovärde och integritet (se 1 § LVU). Socialnämnden har en skyldighet att i största möjliga utsträckning låta vårdnadshavare vara delaktiga i frågor som rör vården.36 Till skillnad från de frivilliga placeringarna kan dock socialtjänsten vid LVU-placeringar, om det skulle finnas motsättningar, fokusera på barnets behov och intressen utan kompromisslösningar med vårdnadshavare. Beslut om fortsatt vård och vissa andra av socialnämndens beslut enligt LVU får överklagas med stöd av 41 § LVU. Beslut i frågor som rör den dagliga omvårdnaden fattas av personalen vid HVB (inkl. särskilda ungdomshem) eller stödboende. Se vidare nästa avsnitt om innebörden av den dagliga omvårdnaden.
Vårdnadshavares bestämmanderätt i ekonomiskt hänseende påverkas dock inte av placeringen. Vårdnadshavare fortsätter att för-
36 JO:s beslut 2012-07-12, dnr 2894-2011.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
325
valta barnets eventuella egendom, och olika utbetalningar till barnet kan fortfarande utges till vårdnadshavare.
Rättslig vårdnad vid vård enligt SoL
När ett barn placeras utanför hemmet har vårdnadshavare, socialnämnd och familjehemsföräldrar eller andra omsorgspersoner ett delat ansvar för att tillgodose barnets behov av omsorg, trygghet, fostran, tillsyn och uppsikt. Detta delade ansvar kallas ibland för det tredelade föräldraskapet. Det är inte ett juridiskt begrepp men används för att illustrera hur aktörerna har ett delar ansvar och samverkar för barnets bästa.37
Beträffande familjehemsföräldrars rättsliga rådighet över barnets personliga angelägenheter anförs följande i förarbetena till SoL:38
För dessa barn gäller att de mera stadigvarande får sin dagliga omvårdnad och uppfostran av någon annan än föräldrarna eller annan vårdnadshavare men att vårdaren ändå inte har det fulla bestämmandet över barnet. Den rättsliga vårdnaden har vårdnadshavaren kvar, dvs. i allmänhet föräldrarna. De kan därför när som helst bestämma att barnet skall vara någon annanstans än i fosterhemmet, de är alltjämt barnets förmyndare osv. Rätten att bestämma om barnets vistelseort gäller dock inte om barnet […] har tagits hand om för samhällsvård, eftersom barnavårdsnämnden då har övertagit föräldrarnas uppgifter.
Av detta följer att familjehemshemsföräldrar måhända har den dagliga omvårdnaden om det placerade barnet, men inte den rättsliga. Familjehemsföräldrarna är inte heller legala förmyndare åt placerade barn. Vid familjehemsplacering kvarstår den rättsliga vårdnaden hos vårdnadshavarna som därmed har rätten att besluta om barnets personliga angelägenheter, såsom hälso- och sjukvård och skolgång. Inte heller har socialnämnden en rättslig rådighet i sådana frågor avseende barnet. Genom samtycke till placeringen överlåter vårdnadshavaren dock frågor som hör till den dagliga omvårdnaden för barnet till familjehemsföräldrarna eller personalen. Därmed överlåts även delar av vårdnadshavarnas bestämmanderätt över barnet till familjehemsföräldrarna.
37 Socialstyrelsen (2019b). Omsorg, gränssättning och våldsförebyggande arbete – kunskapsstöd
för personal på HVB för barn och unga; Socialstyrelsen (2018a). Grundbok i BBIC s. 99 f. och
Socialstyrelsen 2020a s. 54 f. 38Prop. 1979/80:1 Del A s. 311.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
326
För att avgöra vilka frågor som hör till den dagliga omvårdnaden kan en parallell dras till frågor om vårdnad. Här har en skiljelinje dragits mellan beslut som måste fattas av vårdnadshavare gemensamt och beslut i frågor som rör den dagliga omvårdnaden som måste kunna tas av den familjehemsförälder där barnet bor för tillfället. Till den dagliga omvårdnaden har bland annat hänförts frågor om barnets mat, kläder, sovtider och hur barnet ska tillbringa sin fritid. Däremot har beslut av mer ingripande betydelse för barnets framtid, till exempel beslut i frågor som rör barnets skolgång och bosättning, ansetts undantagna.39 I dessa fall fattas beslut gemensamt av vårdnadshavarna. Dock anförs i förarbeten till FB att besök på en vårdcentral, till exempel för barnsjukdomar, anses i allmänhet höra till den dagliga omvårdnaden, där var och en av vårdnadshavarna i praktiken får bestämma ensam.40Det innebär att familjehemsföräldrarna kan ombesörja besök i hälso- och sjukvården, som innefattar uppföljningar och kontroller av barnet, även boka tider för vårdbesök vid misstanke om sjukdom. Eventuella medicinska ställningstaganden kan dock familjehemsföräldrarna inte råda över.
Ett annat undantag från principen om att vårdnadshavarna ska fatta gemensamma beslut är att socialnämnden har möjlighet att besluta att vissa åtgärder inom bland annat hälso- och sjukvården får vidtas trots att barnets vårdnadshavare inte är överens (6 kap. 13 a § FB). Socialnämnden får besluta att en åtgärd får vidtas utan en av vårdnadshavarnas samtycke om det krävs med hänsyn till barnets bästa och åtgärden gäller bland annat psykiatrisk eller psykologisk utredning eller behandling som omfattas av hälso- och sjukvårdslagen.
När det gäller barn som är frivilligt placerade får enligt Socialstyrelsen en bedömning göras i varje enskilt fall av vilka frågor som är att hänföra till den dagliga omvårdnaden och vilka som är av större dignitet. Beslut i frågor som rör den dagliga omvårdnaden fattas av familjehemsföräldrarna eller personalen och beslut i frågor av större dignitet fattas av vårdnadshavarna. I Socialstyrelsens handbok om placerade barn och unga anges att familjehemsföräldrarna eller personalen kan behöva rådgöra med socialtjänsten i svårbedömda fall av beslut i vardagen.41
39Prop. 1975/76:170 s. 178. Se även Socialstyrelsen 2020a s. 216 f. 40Prop. 2011/12:53 s. 9. 41 Socialstyrelsen 2020a s. 216.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
327
Sekretess och tystnadsplikt
När familjehemsföräldrar och personal vid HVB hjälper placerade barn och unga med dagliga kontakter med frågor som rör exempelvis hälso- och sjukvård och skola kan situationer uppstå där det framgår att barnet eller den unge har en insats från socialtjänsten. Uppgifter om enskilds personliga förhållanden i socialtjänsten skyddas i regel av en stark sekretess. När det gäller den offentligt utförda socialtjänsten gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller närstående lider men (26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen).
Inom enskild verksamhet i socialtjänsten finns bestämmelser om tystnadsplikt i 15 kap. 1 och 2 §§ SoL. Tystnadsplikten innebär ett förbud för den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet enligt SoL att obehörigen röja vad han eller hon därvid har fått veta om enskildas personliga förhållanden. Motsvarande tystnadsplikt finns i 29 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Den som bryter mot tystnadsplikten enligt offentlighets- och sekretesslagen (OSL) eller SoL kan dömas för brott mot tystnadsplikten enligt 20 kap. 3 § brottsbalken.
Av 2 kap. 1 § andra stycket 1 OSL följer att förbud att röja sekretessbelagd uppgift inte endast gäller för myndigheter utan även bland annat för den som på grund av uppdrag hos myndigheten fått kännedom om uppgiften genom att delta i myndighetens verksamhet. Vid införandet av regeln uttalades att bestämmelsen blir tillämplig för dem som har uppdrag hos myndigheten och som har sådan anknytning till myndigheten att de kan sägas delta i deras verksamhet. Som exempel på vilka aktörer som skulle omfattas av sekretess angavs bland andra kontaktpersoner inom socialtjänsten och personer som ställt sig till socialvårdens förfogande med så kallat kontrakterat familjehem. Samtidigt beskrevs att ”vanliga fosterföräldrar” inte hade sådan anknytning till socialtjänsten att de därför omfattas av sekretessen.
I förarbeten till SoL beskrivs kontrakterade familjehem som hem som enligt avtal med kommunen håller en beredskap för att med kort varsel ta emot ett visst högsta antal barn för omvårdnad och som en mellanform mellan fosterhem och en form av kommunala (professionella) familjehem som aldrig infördes. Vidare anfördes att kontrakterade familjehem borde visa sig värdefulla främst i akutsituationer i avvaktan på utredning om annan lämplig placering.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
328
Riksdagens ämbetsmän (JO) har i mitten av 1980-talet med stöd av dessa förarbetsuttalanden anfört att så kallade kontrakterade familjehem är underkastade socialtjänstsekretess men att den sekretessen inte gäller för andra familjehemsföräldrar. JO uttalade att dessa inte har den anknytningen till socialtjänsten att de bör vara skyldiga att iaktta sekretessreglerna.42 De bör i stället i största möjliga utsträckning jämställas med vanliga föräldrar som ju har möjlighet att tala om barnets problem med personal på barnavårdscentral, förskolepersonal, skolpersonal och i vissa fall även enskilda personer utan att begära tillåtelse av socialnämnden eller dess tjänstemän.
”Kontrakterade familjehem” är ett begrepp som inte finns i SoL eller socialtjänstförordningen (2001:937, SoF), men som närmast kan liknas vid jourhem. Alla familjehem och jourhem behöver till att börja med få sådan information om barnets eller den unges situation som behövs för att kunna genomföra vården. Precis som för enskilda utförare som bedriver verksamhet yrkesmässigt behöver informationen lämnas utifrån en bedömning av bestämmelserna i OSL. För sådana utförare finns, som nämnts, bestämmelser om tystnadsplikt i 15 kap. SoL.
Sedan 2013 finns emellertid bestämmelser i SoL om att det ska finnas ett avtal mellan familjehemmet och socialnämnden där nämndens och familjehemmets åtaganden som avser barnets behov av stöd och skydd under placeringen ska framgå (se 6 kap. 6 b § SoL).
Utredningen konstaterar att bestämmelserna om avtal mellan familjehemmet och socialnämnden har införts i SoL långt efter JO:s uttalanden om skillnader i sekretesshänseende mellan familjehem och jourhem. Trots att familjehem enligt 3 kap. 2 § socialtjänstförordningen inte anses bedriva yrkesmässig verksamhet, anser utredningen att kravet i lag att det ska finns ett sådant avtal innebär att familjehemmen får så pass stark anknytning till socialnämnden att de kan sägas delta i myndighetens verksamhet på samma sätt som jourhem och att socialtjänstsekretessen därmed gäller för familjehemsföräldrar enligt 2 kap. 1 § andra stycket 1 OSL. Det innebär att familjehemsföräldrar, liksom socialtjänstförvaltningen och personal på HVB inte utan vidare kan ta myndighetskontakter utan vårdnadshavarnas samtycke.
42 Se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1986/87 s. 193.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
329
Sekretess vid utlämnande av uppgifter
Om den enskilde på grund av sitt hälsotillstånd eller av andra skäl inte kan samtycka till att en uppgift lämnas ut, hindrar sekretess enligt 25 kap. 1 § OSL (hälso- och sjukvårdssekretess) inte att en uppgift om honom eller henne som behövs för att han eller hon ska få nödvändig vård, omsorg, behandling eller annat stöd lämnas från en myndighet inom hälso- och sjukvården till en annan myndighet inom hälso- och sjukvården eller inom socialtjänsten eller till en enskild vårdgivare eller en enskild verksamhet på socialtjänstens område (25 kap. 13 § OSL).
Särskilda bestämmelser om sekretess i förhållande till ett barns vårdnadshavare finns i 12 kap. 3 § OSL. Enligt bestämmelsen gäller sekretess till skydd för ett barn även i förhållande till dennes vårdnadshavare. Sekretess gäller dock inte i förhållande till vårdnadshavaren i den utsträckning denne enligt 6 kap. 11 § FB har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör den underåriges personliga angelägenheter, såvida inte det kan antas att den underårige lider betydande men om uppgiften röjs för vårdnadshavaren. Det innebär att vårdnadshavaren, i sin egenskap av barnets ställföreträdare i personliga angelägenheter, i regel har rätt att ta del av uppgifter som rör barnet. I takt med att barnet blir äldre och mognare, och får en ökad självbestämmanderätt, övergår dock rätten att förfoga över sekretessen mer och mer till barnet. Vid bedömningen måste hänsyn tas till frågans art, komplexitet och konsekvenser.
Även om en vårdnadshavare har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter får en uppgift inte lämnas ut till vårdnadshavaren om det kan antas att barnet lider betydande men om uppgiften röjs för vårdnadshavaren. I förarbetena anges att det men som kan befaras vid utlämnande ska vara betydande, till exempel genom att den unge kan skadas allvarligt psykiskt, fysiskt eller på annat sätt om uppgiften lämnas. Det torde i praktiken betyda att det i det enskilda fallet ska finnas speciella skäl som tyder på att en uppgift om den underårige kan komma att missbrukas av vårdnadshavaren i något avsevärt avseende.43 Sekretess med hänsyn till betydande men kan vara aktuellt oberoende av barnets ålder, således även när det rör sig om yngre barn.
Av 12 kap. 3 § andra stycket OSL framgår att om sekretess inte gäller i förhållande till vårdnadshavaren förfogar denne ensam eller,
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
330
beroende på den underåriges ålder och mognad, tillsammans med den underårige över sekretessen till skydd för den underårige på det sätt som anges i 12 kap. 2 §. Det innebär att vårdnadshavaren i regel även har rätt att häva sekretessen och bestämma om andra personer ska få ta del av sekretessbelagda uppgifter om barnet. I förarbetena anges att vårdnadshavarnas samtycke till utlämnande är tillräckligt om barnet på grund av bristande mognad saknar all förmåga till bedömning av sekretessfrågan. För ungdomar måste å andra sidan, beroende på ålder och utveckling, personens eget samtycke många gånger anses vara tillräckligt. Häremellan ligger de fall då samtycke för utlämnande bör krävas både från barnet och från hans eller hennes vårdnadshavare.44
5.4 Att följa, överväga och pröva vården
5.4.1 Barn och ungas önskemål och behov
De barn och unga som utredningen har pratat med har beskrivit en bristfällig kontakt med sin socialsekreterare och socialnämnden i övrigt. Flertalet upplever att de har haft en ytterst knapp och sporadisk kontakt och uppföljning. Några få kan vittna om en eller ett par socialsekreterare som de har känt varit engagerade och brytt sig om dem, men ofta präglas kontakten av ett ständigt byte av socialsekreterare och att kontakten endast handlar om att socialsekreteraren ska ge någon form av besked om vården, som ofta dessutom är negativt för barnet eller den unge.
De bytte socialsekreterare för mig varje vecka. Har haft 30 olika. Vet inte varför de bytte så många gånger. Blev slängd runt som en trasdocka som ingen ville ta hand om.
Var 30 personer jag skulle prata med under två år. Hade det varit samma person hade jag kunnat prata. Det handlar om tillit, en 15-åring kommer inte lita på 30 nya personer.
För jag hatar när folk pratar över huvudet på mig, vilket alla i socialtjänsten jämt gör, man är liksom typ den som får reda på informationen i tredje eller till och med fjärde hand oftast vilket är jättedåligt.
44Prop. 1979/80:2 Del A s. 330 och prop. 2008/09:150 s. 370 f.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
331
Min soc är inte helt införstådd på hur mitt mående är, hon tänker bara på placeringar.45
I en rapport av Vårdanalys beskriver barn och unga med egna erfarenheter av samhällsvården att kontakten med deras socialsekreterare eller barnsekreterare är viktig under hela processen, från den inledande kontakten fram till placeringens avslut. Vårdanalys listar följande saker som viktiga för barn och unga inför, under och efter placeringen:
• Jag får information om det som är viktigt på ett sätt jag förstår.
• Jag får kommunicera på ett sätt som passar mig.
• Jag upplever att socialtjänsten är tillgänglig för mig.
• Jag får vara med och bestämma var jag ska bo.
• Jag får vara med och bestämma på vilket sätt och hur ofta jag ska ha kontakt med min socialsekreterare.
• Jag får möjlighet att förbereda mig för det som ska hända.
• Jag blir visad omtanke och intresse.
• Jag behöver inte vara med om onödiga uppbrott.46
5.4.2 Granskning av barns delaktighet vid omplacering eller hemflytt
Som en del av regeringsuppdraget ”Uppdrag om förstärkt tillsyn av socialtjänstens handläggning som rör barn och unga” (S 2020/08835) genomförde Inspektionen för vård och omsorg (IVO) en granskning av barns delaktighet vid omplacering eller hemflytt. I tillsynen granskade IVO 26 socialnämnder och sammanlagt 147 barns ärenden. De fann brister i delaktigheten för sammanlagt 74 barn, dvs. hälften av ärendena.
IVO skriver i rapporten att barn har rätt till delaktighet och inflytande när socialnämnder tar beslut som påverkar deras liv. Delaktigheten består i detta sammanhang av tre delar: rätt till relevant information, möjlighet att uttrycka sina åsikter och att åsikterna tillmäts betydelse. IVO konstaterade att det sammantaget fanns flera allvar-
45 Se bilaga 3 till detta betänkande. 46 Myndigheten för vård- och omsorgsanalys 2018a s. 61.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
332
liga brister inom samtliga delar av rätten till delaktighet. Till exempel hade det gått lång tid utan att barnet hade fått någon förklaring till omplaceringen eller fått möjlighet att uttrycka sina åsikter om den. Det fanns även exempel på barn som snart var myndiga som inte blivit hörda trots att de uttryckt starka önskemål om att få stanna i familjehemmet. Barnet hade inte heller fått föra sin egen talan eller fått ett överklagbart beslut. Vidare fanns exempel på yngre barn, som inte fått möjlighet att bearbeta en hemflytt från familjehem eller fått möjlighet att förbereda sig, utan bara fått veta att hemflytt skulle ske mycket snart.47
I tillsynen genomförde IVO bland annat 58 intervjuer med barn. Tillsynen visade att nästan hälften (53 av 116) av berörda barn inte hade fått information eller kommit till tals inför att socialtjänsten fattade beslut om omplacering eller hemflytt. 27 procent (15 av 55) av barnen berättade att de inte fått någon förklaring till varför de omplacerats eller fått flytta hem. 29 procent av barnen hade inte fått någon förklaring till socialtjänstens val av ny placeringsform eller hemflytt. 28 procent av barnen, mer än var fjärde, uppgav att de inte tyckte att socialsekreteraren tog hänsyn till vad de själva tyckte om flytten.
Mer än hälften av de barn som berördes av tillsynen fick information om socialtjänstens beslut i direkt samband med att beslutet om omplacering eller hemflytt verkställdes. För flera av barnen innebar det att de fått flytta från en placering till en annan placering eller till det egna hemmet utan förberedelsetid och utan att få packa eller ta med sina tillhörigheter. Det framkom även att vissa av barnen omplacerats till SiS och att de fått information först i samband med att beslutet verkställdes.48 Så här sa ett av barnen som intervjuades:
Jag skulle verkligen ha velat få mer information. Även om det till slut blev akut hade de kunnat berätta vad familjen hette som jag skulle till, var de bor och hur familjen såg ut. Jag visste ingenting förrän jag kom dit.49
Skälen för att barnen inte fått information inför eller först i samband med att beslutet verkställts, är enligt socialtjänsterna varierande. I vissa fall handlar det om tidsbrist eller en upplevd risk för att barnet ska avvika. Det kan också röra sig om situationer av akut karaktär som
47 Inspektionen för vård och omsorg, IVO (2023a). Många barn görs inte delaktiga när social-
tjänsten beslutar om omplacering eller hemflytt. Iakttagelser i korthet.
48 Inspektionen för vård och omsorg, IVO (2023c). Tillsyn av socialtjänstens handläggning av
ärenden som rör barn och unga Redovisning av regeringsuppdrag S2020/08835, s. 11 f.
49 IVO 2023a s. 4.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
333
innebär att barnet snabbt måste flytta från det hem eller verksamhet barnet vårdas. Enligt IVO visade tillsynen dock att socialtjänsten hade haft möjlighet att ge fler barn information och komma till tals än vad socialtjänsten bedömde var möjligt. Exempelvis förekom det i vissa ärenden att socialtjänsten hade träffat och samtalat med barnet men utan att informera barnet om vad omplaceringen i realiteten innebär och vart barnet skulle omplaceras.50 IVO bedömde vidare att vad som är en situation som är så akut att barn inte kan göras delaktigt i förväg inte alltid tolkas så restriktivt som det borde. Komplexiteten att fullt ut göra barn delaktiga när barnen har funktionsvariation eller låg ålder nämns också, liksom bristande förutsättningar för socialsekreterarna som tidsbrist, långa avstånd och sjukskrivning nämns också som orsaker till bristerna.51
5.4.3 Rättsliga förutsättningar för att följa vården
Socialnämndens skyldighet att följa vården
I allmänhet gäller att socialnämnden ska medverka till att placerade barn får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden, verka för att de får lämplig utbildning, verka för att de får den hälso- och sjukvård som de behöver och lämna vårdnadshavarna och föräldrarna råd, stöd och annan hjälp som de behöver (6 kap. 7 § SoL).
Socialnämnden ska också noga följa vården av de barn och unga som vårdas i ett familjehem, jourhem, stödboende eller hem för vård eller boende främst genom regelbundna personliga besök i det hem där barnet eller den unge vistas, enskilda samtal med barnet eller den unge, samtal med den eller dem som tagit emot barnet i sitt hem och samtal med vårdnadshavarna. Socialnämnden ska särskilt uppmärksamma barnets eller den unges hälsa, utveckling, sociala beteende, skolgång samt relationer till anhöriga och andra närstående (6 kap. 7 b § SoL och 1 a § LVU).
50 IVO 2023b s. 12. 51 IVO 2023a.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
334
Särskilt utsedd socialsekreterare till barnet eller den unge
När vård ges i ett familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende, ska det finnas en av socialnämnden särskilt utsedd socialsekreterare som ansvarar för kontakterna med barnet eller den unge. Socialsekreteraren ska besöka barnet eller den unge regelbundet i den omfattning som är lämplig utifrån barnets eller den unges behov och önskemål (6 kap. 7 c § SoL).
Socialsekreteraren ska besöka barnet eller den unge i den omfattning som är lämplig utifrån barnets eller den unges behov och önskemål (6 kap. 7 c § andra stycket SoL). Det har genom åren funnits olika förslag och reglering för hur ofta socialsekreteraren ska besöka den unge. Socialstyrelsens allmänna råd anger att en bedömning av hur ofta ett visst barn eller en viss ung person ska besökas av en socialsekreterare bör göras fortlöpande under placeringen. Se allmänna råd till 6 kap. 7 c § SoL införda i 7 kap. efter 3 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2012:11) om socialnämndens ansvar för barn och unga i familjehem, jourhem, stödboende och hem för vård och boende.
Socialnämnden ska ge barnet eller den unge som är placerad i ett familjehem, ett stödboende eller ett hem för vård eller boende aktuella kontaktuppgifter till den socialsekreterare som handlägger hans eller hennes ärende. Barnet eller den unge ska även få information om hur man når tillsynsmyndigheten. Nämnden ska inledningsvis samt, om det behövs, återkommande informera barnet eller den unge om grunden för placeringen. Han eller hon ska även informeras om sina rättigheter i förhållande till familjehemmet, stödboendet eller hemmet för vård eller boende (7 kap. 1 § SOSFS 2012:11). Barnet eller den unge bör informeras om vilka rättigheter han eller hon har i fråga om att vara delaktig i planeringen av vården, ta del av journalanteckningar, tala enskilt med företrädare för nämnden och framföra klagomål och synpunkter till nämnden (allmänna råd till 7 kap. 1 § SOSFS 2012:11).
Socialstyrelsen har meddelat följande allmänna råd till 6 kap. 7 b och 7 c §§ SoL: En bedömning av hur ofta ett visst barn eller en viss ung person ska besökas av en socialsekreterare bör göras fortlöpande under placeringen. Ett samtal med ett barn eller en ung person bör föras under sådana former att det underlättar för honom eller henne
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
335
att beskriva sin situation. Samtalet bör syfta till att få kännedom om huruvida barnet eller den unge upplever att han eller hon:
• får vård som är meningsfull,
• har en trygg och utvecklande relation till dem som genomför vården,
• vistas i en säker och stimulerande miljö,
• har kamrater och fritidsaktiviteter,
• har en väl fungerande kontakt med vårdnadshavare och andra närstående,
• får hjälp med skolarbetet,
• trivs i förskolan eller skolan och
• vid behov får tillgång till hälso- och sjukvård och tandvård.
Dessa allmänna råd är införda i 7 kap. Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2012:11) om socialnämndens ansvar för barn och unga i familjehem, jourhem, stödboende och hem för vård eller boende.
Överväganden vid vård enligt SoL och LVU
Vårdas ett barn med stöd av SoL i ett annat hem än det egna eller med stöd av 2 § LVU ska socialnämnden minst var sjätte månad överväga om vården fortfarande behövs och hur vården bör inriktas och utformas (13 § LVU). LVU innehåller, bortsett från åldersgränserna, inga föreskrifter om vårdtidens längd. Det är behandlingsbehovet som avgör hur lång vårdtiden blir. Övervägandena utgör inte någon formell prövning eftersom det vid reglernas införande ansågs att behöva underkastas en sådan prövning skulle, i miljöfallen, för såväl barnet, de biologiska föräldrarna som familjehemsföräldrarna kunna skapa en oro och otrygghet som i sig skulle kunna motverka syftet med placeringen, nämligen att skapa trygga och stabila förhållanden för barnet.52
52 Se prop. 1989/90:28 s. 76.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
336
Det är inte meningen att bedömningar av behovet av vård bara ska göras var sjätte månad. Det följer av att det anges att nämnden minst en gång var sjätte månad ska överväga om vården fortfarande behövs.53 Vård enligt LVU ska upphöra när behov av vård enligt lagen inte behövs och då ska nämnden besluta att vården ska upphöra (21 § LVU).
Beslut som fattas med stöd av SoL är frivilliga och gäller som huvudregel helt enkelt så lång tid som nämnden har bestämt i sitt beslut med de undantag för ändring av gynnande beslut som finns i FL. Vårdas ett barn med stöd av SoL i ett annat hem än det egna, ska socialnämnden minst en gång var sjätte månad överväga om vården fortfarande behövs och hur vården bör inriktas och utformas (6 kap. 8 § SoL). Ett beslut om placering enligt SoL ges som bistånd efter ansökan enligt 4 kap. SoL. Ett beslut om beviljat bistånd betraktas som gynnande för den enskilde och enligt förvaltningsrättsliga principer som kommer till uttryck i FL så kan sådana beslut inte ändras på annat sätt än vad som anges i FL eller specialförfattning.54 För beslut om vård enligt SoL finns emellertid särskilda regler om övervägande av behov av vården i 6 kap. 8 § SoL och de bestämmelserna ska tillämpas i stället för FL (se 4 § FL). Regleringen av övervägande om vården i 6 kap. 8 § SoL syftar till att undanröja risk för att vård får fortsätta trots att det behov som föranledde vården inte finns kvar och tydliggöra socialnämndens ansvar för att medverka till att ett barn återvänder till det egna hemmet när det finns skäl för det.55
Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) har prövat frågan om socialnämnden får avbryta en insats i form av vård i familjehem på den grunden att det inte längre finns något behov av sådan vård. HFD uttalade att bestämmelsen i 37 § andra stycket FL inte hindrar att socialnämnden avbryter en insats i form av vård i familjehem enligt SoL när behovet av vård har upphört. HFD resonerade som så att bestämmelsen om övervägande i SoL bygger på förutsättningen att ett beslut om vård i till exempel ett familjehem måste kunna ändras och anpassas till ändrade förhållanden och att vården måste kunna avbrytas om behovet av vård helt skulle ha upphört. HFD uppmärksammade också regleringen om utskrivning från HVB och stödboende där det anges att när behovet av vård i hemmet eller boendet
53 Se också JO:s ämbetsberättelse 1998/99 s. 24. 54 Se Högsta förvaltningsdomstolens avgörande den 10 mars 2021 i mål nr 6714-19 (HFD 2021 ref. 12). 55 Se prop. 1989/90:28 s. 99.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
337
har upphört ska den som vårdas skrivas ut (3 kap. 14 § SoF) och att FL inte ska tillämpas om annan lag eller förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från FL (4 § FL).56
Det här innebär att socialnämnden inte behöver beakta risker för att en initial planering av en längre vårdtid inte går att förändra på grund av regleringen av ändring av gynnande beslut i FL. Det står i stället klart att det är möjligt att planera för vård under en längre tid och att vården ändå ska avslutas när behov av den inte längre finns. När ett barn är placerat i hem som avses i 6 kap. 6 § första stycket SoL ska emellertid särskilda överväganden om flyttningsförbud och vårdnadsöverflyttning ske i vissa situationer (se 6 kap. 8 a och 8 b §§ SoL). Ett barn som har fyllt 15 år har rätt att föra sin egen talan i mål och ärenden enligt SoL (Se 11 kap. 10 § andra stycket SoL). När ett barn som fyllt 15 år och är placerat i ett enskilt hem begär att vården ska upphöra ska socialnämnden särskilt överväga om det finns skäl att ansöka om flyttningsförbud enligt 24 § LVU (se 6 kap. 8 a § SoL). För ett barn som är under 15 år gäller att barnets åsikter ska tillmätas betydelse utifrån ålder och mognad (Se 11 kap. 10 § SoL).
Skyldigheten att överväga om vården fortfarande behövs har beskrivits som ett uttryck för återföreningsprincipen.57 I syfte att skapa större förutsägbarhet för barn, vårdnadshavare och vårdgivare samt en större öppenhet kring de bedömningar som görs i samband med att behovet av fortsatt vård infördes bestämmelserna om att nämnden också ska överväga om vården bör fortsätta på längre sikt och hur den i så fall bör inriktas och utformas.58 Av äldre förarbeten till bestämmelsen om övervägande av vården enligt SoL framgår att socialnämndens ansvar för att var sjätte månad överväga om vården fortfarande behövs för ett barn gäller även om vården ges i ett annat enskilt hem efter privat initiativ, så kallade privatplaceringar.59
56 Högsta förvaltningsdomstolens avgörande den 17 december 2019 i mål nr 3506-18 (HFD 2019 ref. 63). 57SOU 2015:71 s. 520. 58 Se prop. 2012/13:10 s. 81 f. 59Prop. 1989/90:28 s. 129.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
338
Omprövning av vård enligt LVU
Om barnet eller den unge har beretts vård med stöd av 3 § LVU, vilket något förenklat kan beskrivas som vård på grund av ”eget beteende”, så ska nämnden inom sex månader från det att beslutet om vård verkställdes pröva om vården med stöd av lagen ska upphöra. Frågan om vårdens upphörande ska därefter prövas fortlöpande inom sex månader från senaste prövning (se 13 § andra stycket LVU). Omprövning är en formell prövning och därmed blir FL:s regler om utredning, partsinsyn, kommunikation med mera tillämpliga. I Socialstyrelsens handbok om LVU beskrivs att det kan vara naturligt att utgå från vårdplanen vid omprövningen eftersom vårdplanen ska beskriva målet med vården.60 Omprövning ska ske oavsett ålder och oavsett om det är den som vårdas eller vårdnadshavarna som motsätter sig vården.61 Om någon vårdas med stöd av både 2 och 3 §§ LVU ska vården både övervägas och omprövas.
Vem överväger eller prövar vården?
I praktiken är det anställda som hämtar in den information som behövs för att ta ställning till behov av fortsatt vård samt vårdens inriktning och omfattning. Själva övervägandet eller prövande av vården får dock inte delegeras till annan funktion inom nämnden än en särskild avdelning som består av ledamöter eller ersättare i nämnden – ett utskott (se 10 kap. 4 § första stycket SoL). För att nämnden ska kunna fullgöra sin skyldighet att överväga eller pröva vården behöver nämnden få relevanta uppgifter från förvaltningsorganisationen om hur vården fungerar.
Övervägandets innehåll
Det finns i dag ingen reglering av vad nämnden särskilt ska följa upp eller bedöma vid överväganden av om vården ska fortsätta och hur vården ska inriktas och utformas. Vid införandet av bestämmelserna om att socialnämnden vid övervägandet av om vården ska fortsätta även ska överväga vården inriktning och omfattning uttalades att den natur-
60 Socialstyrelsen (2020b). LVU – handbok för socialtjänsten s. 214. 61 JO:s ämbetsberättelse 2012/13 s. 303.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
339
liga utgångspunkten för dialogen om långsiktighet med alla berörda är den aktuella individuella vårdplanen och genomförandeplanen.62
5.5 Utredningens överväganden och förslag
5.5.1 En tydligare och mer sammanhängande reglering av socialnämndens ansvar
Bedömning: Det behövs en tydligare och mer sammanhängande
reglering av socialnämndens ansvar barn och unga i samhällsvård.
Utredningen ska enligt direktiven analysera behovet av att förtydliga när socialnämnden ska överväga om vården fortfarande behövs enligt bestämmelserna i 6 kap. 8 § SoL och 13 § LVU. Utredningen ska även föreslå de åtgärder eller författningsändringar som bedöms lämpliga för att säkerställa kvaliteten i vården av barn och unga som placeras utanför det egna hemmet
De barn och unga som utredningen har pratat med har i stort sett alla påtalat ett behov av en tätare och mer meningsfull uppföljning av socialnämnden. De upplever att socialsekreteraren har för mycket fokus på myndighetsutövningen och mest hör av sig när det är dags för övervägande av vården eller negativa besked. De påtalar ett behov av en mer frekvent kontakt som även är till för att skapa en relation och tillit för att de ska känna sig bekväma nog med att till exempel ta upp brister i vården. De upplever generellt inte att de får vara delaktiga i beslut som fattas om dem och att de ofta får bristfällig information och kort inpå ändringar som påverkar deras liv väsentligt. Ett återkommande vanligt exempel är besked om omplacering till ett annat familjehem samma dag som det ska ske trots att orsaken inte är akut.
Kommunerna bekräftar bilden av att uppföljningen av vården ofta mest blir en rutinmässig, administrativ syssla och att de överväganden och prövningar som sker av vården var sjätte månad sällan leder till förbättringar av vården.
Utredningen bedömer att arbetet med att följa vården av barn och unga behöver förbättras, men att detta inte sker främst genom fler rutinmässiga överväganden eller prövningar av vården. I stället behöver socialnämndens regelbundna kontakt med barnet eller den unge
62 Se prop. 2012/13:10 s. 82 och SOU 2009:68 s. 513.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
340
vara grunden för de särskilda uppföljningar och bedömningar som görs. Enligt utredningens uppfattning är det också i vissa delar otydligt vad vården ska innehålla och därmed också vad som ska följas upp.
Överhuvudtaget är dagens reglering av socialnämndens ansvar när ett barn eller en ung person vårdas utanför det egna hemmet splittrad och otydlig på flera punkter, enligt vad utredningen beskriver i de närmast följande avsnitten. För att placerade barn och unga ska få sina rättigheter tillgodosedda på ett rättssäkert och likvärdigt sätt oavsett hemkommun behövs en tydligare och mer sammanhängande reglering av socialnämndens ansvar när ett barn eller ung person vårdas utanför det egna hemmet. I de följande avsnitten föreslår utredningen nya och ändrade regler om socialnämndens ansvar för vad som ska ingå i vården, barnets eller den unges delaktighet, beslut om var vården ska ges, hur vården ska följas, ytterligare stöd som behöver ges och avgöranden om när vården ska avslutas.
Dessa ändringar och kompletteringar bildar en helhet som ökar förutsättningarna för god kvalitet i alla delar av samhällets vård för barn och unga.
5.5.2 Stärkt och förtydligat ansvar för socialnämndens att ge barn och unga i samhällsvård god vård
Förslag: Bestämmelserna om socialnämndens ansvar i 6 kap. 7 § SoL
ändras och föreslås ange att socialnämndens ansvar för att barn och unga i samhällsvård får god vård innefattar
1. att vården utförs med omtanke under gynnsamma uppväxt-
förhållanden,
2. att ge barnet eller den unge råd, stöd och hjälp utöver det som
ges genom placeringen,
3. att också så långt möjligt tillgodose barnets eller den unges
behov av stöd i kontakt och umgänge med föräldrar, syskon och andra närstående,
4. att verka för att barnet eller den unge får utbildning och ansvar
för att de ges det stöd till utbildning som de behöver, och
5. att verka för att barnet eller den unge får den hälso- och sjuk-
vård samt tandvård som de behöver.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
341
Socialnämndens ansvar för vård av barn och unga utanför det egna hemmet utgår från de syften, mål, andra krav och principer som anges i lagar och andra författningar. I avsnitt 3.2.2 återges flera mål, krav och principer i författningar och deras förarbeten för vad som uppnås genom vården och hur vården ska utformas och genomföras. Det handlar om mål, krav och principer som tillkommit vid olika tidpunkter, ibland långt tillbaka i tiden, utan att sammanhanget mellan dem är tydligt.
Resultatet är en splittrad mål- och kravbild med termer och begrepp som används på olika sätt i olika bestämmelser och förarbetestexter. Det gäller bland annat ansvaret för god vård. Enligt 6 kap. 1 § SoL ansvarar socialnämnden för att den som genom nämndens försorg har tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård. Samtidigt framgår det av 6 kap. 7 § att socialnämnden ska medverka till att de barn som vårdas i ett familjehem, jourhem, annat enskilt hem, stödboende eller HVB får god vård och fostran under gynnsamma uppväxtförhållanden. Den förra bestämmelsen gäller både barn och vuxna och anger att socialnämnden ansvarar för god vård medan den senare bestämmelsen enbart gäller barn och säger att nämnden ska medverka till god vård.
Utredningen har inte i uppdrag att se över de begrepp och termer som används om samhällets vård för barn och unga, men bedömer att lagstiftaren tydligare behöver ange vad som ingår i socialnämndens ansvar för vård utanför det egna hemmet för barn och unga upp till 21 års ålder. En viktig utgångspunkt för utredningen är de områden som framkommit vid utredningens kontakter med barn, unga och professionella. Där lyfts goda och nära relationer, meningsfull vård samt trygghet och sammanhang lyfts som särskilt viktiga värden i samhällets vård för barn och unga.
Utredningen föreslår att den nuvarande bestämmelsen om ansvaret för god vård med mera ändras och kompletteras så att den omfattar vård av både barn och unga under 21 år. Enligt utredningens förslag ange socialnämndens särskilda ansvar för att barn och unga i samhällsvård får god vård och följande områden som ingår i det ansvaret:
1. att vården utförs med omtanke under gynnsamma uppväxtför-
hållanden,
2. att ge barnet eller den unge råd, stöd och hjälp utöver det som ges
genom placeringen,
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
342
3. att också så långt möjligt tillgodose barnets eller den unges behov
av stöd i kontakt och umgänge med föräldrar, syskon och andra närstående,
4. att verka för att barnet eller den unge får utbildning och ansvar
för att de ges det stöd till utbildning som de behöver, och
5. att verka för att barnet eller den unge får den hälso- och sjukvård
samt tandvård som de behöver.
God vård
Bland de värden som i dag anges i mål, krav och principer är ”god vård” det samlande begreppet, vilket framgår av 6 kap. 1 § SoL där endast god vård anges. Samtidigt saknas till stor del beskrivningar av vad som menas med god vård för barn och unga som är placerade utanför det egna hemmet.
Vård är ett ord som länge använts för att beskriva skydd i förening med behandling eller annat stöd. I den meningen förekommer vård i olika sammanhang inom socialtjänsten, men också inom andra områden som exempelvis hälso- och sjukvård, naturvård och kriminalvård. På socialtjänstens område har ”vård” betecknat olika typer av insatser, men behållits i nu gällande lagar som benämning för mer omfattande och ingripande insatser som ställer särskilda krav på samhällets ansvar, bland annat vård av barn och unga utanför det egna hemmet, vård vid missbruksproblem och tvångsvård enligt LVU och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM).
Kraven på god vård i 6 kap. 1 § och 6 kap. 7 § SoL fanns redan i äldre barnavårdslagar och ingick i 1980 års SoL (då i 21 och 26 §§), men det senare kravet gällde då inte i HVB eller jourhem. Detta ändrades 2013, och sedan 2016 gäller kravet även vid insatser i stödboenden för barn. Vad som menas med god vård vid placeringar av barn och unga beskrivs inte närmare i lagens förarbeten. Det framgår dock att vården som regel ska ingå som ett led i en sammanhållen vård och behandling. Socialnämnden har således ansvaret för vårdplaneringen och har kvar sitt ansvar även i de fall någon del av vården ges genom annan huvudmans försorg. Utredningen om tvångsvård för barn och ung föreslog att ”vård” bör användas som ett övergripande begrepp för insatser och åtgärder enligt en viss lagstiftning, såsom placering utanför det egna hemmet enligt SoL eller LVU. Innehållet i vården kan
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
343
vara omvårdnad, fostran, stöd, tillsyn eller behandling. Utredningens förslag har inte genomförts och ytterligare försök att förtydliga vad vård betyder inom den sociala barn- och ungdomsvården har inte gjorts.
Utredningen ser ett behov av att förtydliga vad ”god vård” innebär som övergripande och samlande begrepp för vården.
God vård innebär respekt att barnets eller den unges människovärde, integritet, autonomi och rättigheter respekteras
En förutsättning för god vård är att barnets eller den unges människovärde, integritet och autonomi respekteras och att vården utgår från de rättigheter som barn och unga generellt har. För en god vård gäller också att de andra värden som redan anges i mål, krav och principer för vård av barn och unga utanför det egna hemmet beaktas och tillgodoses i vården.
God vård förutsätter delaktighet för barnet eller den unge. Barnets åsikter och inställning ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad enligt 11 kap. 10 § SoL. Vid beslut eller andra åtgärder som rör vård- eller behandlingsinsatser för barn ska vad som är bäst för barnet vara avgörande i enlighet med vad som anges i 1 kap. 2 § SoL.
Tre huvudområden för god vård vid placeringar av barn och unga i samhällsvård
God vård handlar om samhället tar på sig ett särskilt ansvar inom tre huvudområden som går över gränserna mellan olika direkta orsaker till vården. Det handlar om att dela vårdnadshavarens ansvar för att barnets rättigheter och behov tillgodoses, att stödja den unges förmåga till ett självständigt liv och att ge barnet eller den unge ytterligare skydd, behandling och annat stöd efter individuella behov. – God vård är att dela vårdnadshavarens ansvar för att barnets rättig-
heter och behov tillgodoses. För ett barn måste placeringen inne-
bära att barnet tillförsäkras det som alla barn har rätt till från sina vårdnadshavare. Enligt 6 kap. 1 § föräldrabalken gäller det omvårdnad, trygghet och god fostran. Av 2 § framgår att vårdnadshavare även svarar för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till barnets ålder, utveckling och övriga omständigheter samt ska
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
344
bevaka att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning. I syfte att hindra att barnet orsakar skada för någon annan ska vårdnadshavaren vidare svara för att barnet står under uppsikt eller att andra lämpliga åtgärder vidtas. Vårdnadshavare förväntas också enligt 5 kap. 1 § 2, 8 och 9 SoL samverka med socialtjänsten om bland annat barnets utveckling och behov av skydd och stöd. Vårdnadshavaren har också ansvar för kontakter med bland annat skolan och hälso- och sjukvården om barnet. Socialnämndens del av vårdnadsansvaret gäller oavsett om barnet är placerat i ett familjehem, HVB eller stödboende. – God vård är att stödja den unges förmåga till ett självständigt liv.
Samhällsvården omfattar inte bara barn som samhället övertar delar av vårdnaden för. För en ung person som fyllt 18 år men inte 21 år omfattas är i stället stöd för ett självständigt vuxenliv centralt. Ett sådant stöd kan också vara aktuellt för barn som fyllt 16 år och är placerad i ett stödboende eller kommer att lämna ett familjehem eller HVB vid 18-årsdagen. Stöd för ett självständigt vuxenliv är också något som vårdnadshavare normalt sett hjälper till med även efter att vårdnaden upphört i formell mening och därmed något som samhället måste beakta för unga som är placerade. Stödet kan ges genom fortsatt placering, men också genom eftervård som börjar planeras inför att en placering avslutas. I stödet behöver praktiska och känslomässiga delar ingå, likaså hjälp i kontakter med andra delar av samhället såsom skolan och hälso- och sjukvården. Stöd för att utveckla och reflektera över normer och värderingar är också centralt för övergången till ett självständigt liv och något som andra unga ofta får genom sin familj även efter 18-årsdagen. – God vård är att ge barnet eller den unge ytterligare skydd, behand-
ling och annat stöd efter individuella behov. Barn och unga som är
placerade i samhällsvården har ofta behov av säkra och ändamålsenliga insatser för skydd, behandling eller stöd som inte tillgodoses enbart genom den ändrade placeringen i en annan miljö. Det kan handla om behov som fanns innan placeringen, som uppstod genom stress och oro i samband med omhändertagandet eller under den tid som placeringen pågår. Dessa insatser ingår i regel i en placering i HVB och kan göra det i så kallade förstärkta familjehem och vissa stödboenden. I annat fall ingår det i socialnämndens ansvar under placeringen att upptäcka sådana behov och bedöma
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
345
om de behöver tillgodoses inom ramen för den vård som utförs eller om det behövs kompletterande öppna insatser som nämnden ansvarar för, alternativt insatser av andra som nämnden behöver samverka med (se även förslaget ovan om att socialnämnden ska ge barn och unga råd, stöd och annan hjälp som de behöver under placeringen i 5.5.2).
Dessa tre uppgifter knyts ofta till de olika placeringsformerna. Familjehem förknippas med den första uppgiften, stödboenden med den andra och HVB med den tredje. En sådan uppdelning innebär en förenkling som riskerar att leda till att barn och unga i familjehem blir utan stöd för exempelvis trauman eller egna svårigheter samtidigt som barns rätt till omvårdnad, trygghet och god fostran från vårdnadshavare riskerar att osynliggöras under den tid de vistas i HVB. För unga i stödboenden kan både behovet av insatser för särskilda behov underskattas och de kan även bli utan sociala kontakter som andra jämnåriga har när de bor kvar i sin familj.
Socialnämndens ansvar för att barn och unga i samhällsvård får god vård behöver därför tydligt utgå från barnets eller den unges rättigheter och behov, inte från vårdinnehållet i olika placeringsformer. Det innebär att ansvaret avser också annat stöd som barnet eller den unge kan behöva utöver det som familjehemmet, stödboendet eller HVB ger ingå i ansvaret för god vård. Likaså ingår samverkan om utbildning och hälso- och sjukvård i god vård.
God vård är att ge barn fostran och unga annat stöd för normer och värderingar
En del av vårdhandshavarens ansvar som socialnämnden och den som utför vården helt eller delvis tar över är fostran. Fostran är ett gammalt ord som kan ge olika associationer. I en god fostran ligger, enligt förarbetena till föräldrabalken, att barnet får lära sig att sätta gränser för sitt handlande och ta ansvar.63 Skolverket använder fostran i läroplanen för förskolan i meningen överföring av normer och värderingar.64 Utredningen anser att båda dessa beskrivningar är relevanta
63Prop. 1981/82:168 s. 59. 64 Skolverket, Läroplan för förskolan, Lpfö: https://www.skolverket.se/publikationsserier/styrdokument/2018/laroplan-for-forskolanlpfo-18 (hämtad 2023-05-23).
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
346
för fostran som en del av samhällets vård för barn och unga, men vill också betona barnets egen roll för att med ökande ålder och mognad förhålla sig till olika normer och värderingar genom bland annat reflektion över dem och sina handlingar.
Ett aktivt arbete med normer och värderingar är aktuellt för både barn och unga i samhällets vård. I skolan används fostran även för elever som fyllt 18 år. Enligt Skolverkets läroplan för gymnasieskolan ska utbildningen fostra individen till rättskänsla, generositet, tolerans och ansvarstagande i överensstämmelse med den etik som förvaltats av kristen tradition och västerländsk humanism.65 Även i 5 kap. 1 § 8 SoL anges att både barn och unga ska få vård och fostran utanför det egna hemmet, om barnets eller den unges bästa motiverar det. Utredningen vill därför betona att arbete med normer och värderingar ska vara en del av både barns fostran och stöd till unga som är placerade i familjehem, stödboende eller HVB.
Utredningen har övervägt att föreslå fostran som en uppgift för både vård av barn och unga, men valt att använda begreppet enbart om barn på det sätt som är vanligt i socialtjänsten utifrån föräldrabalkens bestämmelser om vårdnadshavarens ansvar. Det innebär att fostran inte nämns i förslaget till ny bestämmelse i 6 kap. 7 §. I stället anser utredningen att begreppet ”god vård” omfattar fostran för barn och stöd till unga i åldersgruppen 18–20 år för att utveckla normer och värderingar som utgår från vad som anges i svenska lagar och internationella konventioner som Sverige förpliktigat sig att följa. Även stöd för gränssättning behöver ingå, likaså stöd för reflektion om normer, värderingar och handlingssätt i olika situationer.
God vård är inte mer ingripande vård än nödvändigt
De principer som anges för vård utanför det egna hemmet i förarbeten till SoL avser närhet, flexibilitet och kontinuitet (se avsnitt 3.2.2). Dessa principer är relevanta för god vård i den mening som beskrivs ovan, men ibland motstridiga. Principerna om närhet och kontinuitet kan exempelvis hamna i konflikt med principen om flexibilitet som samtidigt är svår att tillämpa om närheten och kontinuiteten
65 Skolverket, Läroplan för gymnasieskolan: https://www.skolverket.se/undervisning/gymnasieskolan/laroplan-program-och-amnen-igymnasieskolan/laroplan-gy11-for-gymnasieskolan (hämtad 2023-05-16).
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
347
särskilt ska beaktas. Det har sannolikt bidragit till att principerna blivit mindre kända och tillämpade än avsett.
Att särskilt närhets- och kontinuitetsprinciperna fångar viktiga aspekter av vården har blivit tydligt vid utredningens möten med barn och unga. De berättar om placeringar som gjorts långt från hemorten och om omplaceringar långt från det senaste familjehemmet. För barn och de unga har det lett till upprepade och ofta abrupta avbrott i kontakterna med föräldrar, syskon och andra närstående, men också med vänner, lärare och fritidsaktiviteter. Ibland kan det ha funnits särskilda skäl att skilja barnet eller den unge från sin närmiljö eller att vården kan kräva kompetens för exempelvis behandlingar som bara finns på ett fåtal platser, men för barnet eller den unge har det inte alltid varit tydligt.
Enligt utredningens uppfattning bör de nuvarande principerna för vård av barn och unga utanför det egna hemmet användas utifrån en övergripande princip om att vården inte ska utformas och genomföras på ett mer ingripande sätt än nödvändigt.
Vid beslut om vård utanför det egna hemmet är en sådan princip viktig, inte minst inom tvångsvården som bara får beslutas under högt ställda krav på rättssäkerhet. Enligt 5 § förvaltningslagen (2017:900) gäller kravet på proportionalitet dock i all offentlig verksamhet. En myndighet får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot.
Enligt utredningens bedömning är det mycket viktigt att bedömningar av det proportionerliga i olika åtgärder görs även efter att ett beslut om vård av barn och unga utanför det egna hemmet beslutas. Val av plats för placeringen och beslut om eventuell omplacering är frågor som i hög grad kräver bedömningar av om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för barnet eller den unge. I dag ligger sådana avgöranden inom socialnämndens verkställighet. Utredningen föreslår i avsnitt 5.5.4 ändrade regler som tydliggör att vissa konkreta betydelser av närhet och kontinuitet särskilt ska beaktas inför beslut om var den unge ska vistas under placeringen. Det gäller relation till vårdnadshavare, syskon, familjehemmet eller annan omsorgsgivare, behov av kontinuitet i etnisk, religiös, kulturell och språklig bakgrund, förankring i för-
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
348
skola, skola, fritidsaktiviteter eller sociala relationer, och behov av behandling eller annan insats.
Bedömningar av det proportionerliga vid utformandet och genomförandet av vården ställer krav på etiska bedömningar och etisk reflektion i professionellt arbete i samhällets vård för barn och unga, inte minst hos handläggare i socialtjänstens myndighetsutövning. Förutsättningar för det är lagar och andra regler, inklusive FN:s konvention om barnets rättigheter och Europakonventionen om mänskliga rättigheter.
Vissa områden som ingår i ansvaret för god vård
Ansvar för att vården utförs med omtanke under gynnsamma uppväxtförhållanden
De barn och unga som utredningen träffat har betonat betydelsen av personliga relationer, med anhöriga, vänner och de personer de möter inom socialtjänsten eller arbetar på socialtjänstens uppdrag.
Utredningen föreslår att det ska framgå av SoL att god vård för barn och unga utanför det egna hemmet ska ges med omtanke. Syftet är att markera vikten av goda personliga relationer i vården och kontakterna med barn och unga om dem. Ordet omtanke definieras i Svensk Ordbok som ”ansträngning för att förstå och hjälpa”.66 Den definitionen överensstämmer med det som barn och unga efterlyst genom vänlighet, lyhördhet, tillit, stöd och uppmuntran från socialtjänstens handläggare, familjehem och personal i HVB.
Utredningen om barns och ungas rätt vid tvångsvård har tidigare föreslagit att ordet omtanke ska föras in i LVU som ett sammanfattande uttryck för vänlighet, lyhördhet, tillit, stöd och uppmuntran. Som framgår av det förslaget kan begreppet omtanke uppfattas som främmande i författningstexter eftersom det är subjektivt och värdeladdat. Utredningen om barns och ungas rätt vid tvångsvård bedömde dock att ordet omtanke kan spegla materiell rättssäkerhet som ska garantera materiell rättvisa ur ett etiskt och moraliskt perspektiv. Denna utredning vill erinra om att det subjektiva och värdeladdade begreppet ”meningsfull” redan ingår i bestämmelserna om vård utanför det egna hemmet. Av 3 kap. 3 § SoF framgår att verksamheten vid HVB och stödboenden ska bygga på förtroende för och
66 Resultat av sökning 2023-09-15 i Svenska Akademiens Ordböcker: https://svenska.se.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
349
samarbete med den enskilde och utformas så att vistelsen i hemmet eller boendet upplevs som meningsfull.
Utredningen bedömer också att omtanke är ett mer relevant och mindre vidsträckt begrepp än exempelvis kärlek, som ingår i de lagfästa målen för det norska barnevernet och som kan vara ett alternativ till omtanke.67 Det finns också exempel på hur omsorgspersonal kan arbeta med omtanke som värdeord ihop med placerade barn och unga hos SiS, som har inkluderat omtanke som ett centralt begrepp i sin värdegrund.
Gynnsamma uppväxtförhållanden har i likhet med god vård sedan länge angetts som ett särskilt värde vid vård av barn och unga utanför det egna hemmet, men socialnämndens ansvar gällde fram till 2013 enbart barn i familjehem. Då kom även barn som vårdas i jourhem och HVB att omfattas av ansvaret. Sedan 2016 omfattar socialnämndens ansvar också barn i stödboenden.
Begreppet uppväxtförhållanden ligger nära levnadsförhållanden som används i 3 kap. 1 § SoL 1 § om socialnämndens uppgifter på samhälls- och gruppnivå. Det handlar om att socialnämnden ska göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen och att genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningarna för goda levnadsförhållanden. Uppväxtförhållanden knyts till dessa uppgifter genom 5 kap. 1 § 1 SoL där det framgår att socialnämnden ska verka för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden. Av förarbeten till SoL framgår att arbetet för goda levnadsförhållanden rör socialtjänstens övergripande mål att främja jämlikhet i levnadsvillkor genom att utjämna klyftor: ”Ett centralt socialpolitiskt mål är utjämning, en strävan till jämlikhet i människors levnadsförhållanden (förverkligade livsvillkor). […] Även socialtjänsten skall ha som mål att på olika säll främja en utjämning mellan olika gruppers levnadsförhållanden (levnadsnivåer).”68
På individnivå har utredningen Framtidens socialtjänst föreslagit att levnadsförhållanden ska ersätta levnadsnivå i rätten till bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL med hänvisning till att levnadsförhållanden syftar på sådana förhållanden som är viktiga för den enskildes sammantagna livssituation i stället för en viss nivå som kan mätas och jämföras. Därmed tydliggörs vikten av att biståndet ges utifrån individuella
67 Kap. 1 § 1–2 Lov om barnevern (barnevernsloven) LOV-2021-06-18-97, Lovdata.no. 68Prop. 1979/80:1 Del A s. 134.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
350
behov och inte utifrån uppfattningar om generella behov hos personer i olika grupper.69
Utredningen ser gynnsamma levnadsförhållanden som ett centralt begrepp vid samhällets vård av barn och unga. Med gynnsamma levnadsvillkor som ett av de övergripande värdena för samhällets vård för barn och unga blir det tydligt att vården ska utformas och genomföras så att den kompenserar för ojämlika förutsättningar för barnet eller den unge, bland annat avseende trygghet, sociala relationer, utbildning och hälsa.
Ansvar att ge barnet eller den unge råd, stöd och hjälp utöver det som ges genom placeringen
Utredningen har hört en rad vittnesmål från placerade barn och unga om att de inte upplever att de har fått stöd, hjälp eller behandling med de trauman de har utsatts för innan och under placeringen och att den vård de har fått inte har varit tillräcklig. Några av rösterna:
Jag hade ingen att prata med för att min psykolog hade slutat och psykiatrin hade inte skaffat nån ny, så att jag mådde ju liksom bara sämre och sämre, och till sist så försökte jag faktiskt ta mitt liv.
Jag var i vård i ensamhet i sju veckor, det var ett straff ingen lösning.
Fanns inget stöd i den behandling man fick där så ibland ville man dela det man varit med om till någon annan, men SiS ville inte att vi pratade med de andra ungdomarna.
Det borde vara självklart att någon fångar upp en. Att man några dagar efter sin mammas död letar efter myndigheter som kan hjälpa.70
Även Vård- och omsorganalys har uppmärksammat att barn och unga pratar om avsaknaden av känslomässigt stöd, framför allt den första tiden i familjehemmet och svårigheter att förhålla sig till nya regler och värderingar, påtryckningar från ledsna föräldrar samt oro för föräldrar och syskon.71
Utredningen bedömer att en förutsättning för att skapa stabila placeringar och förebygga sammanbrott är att socialnämnden ger barn och unga råd, stöd och annan hjälp som de behöver utöver själva pla-
69SOU 2020:47 s. 659 ff. 70 Se bilaga 3 till detta betänkande. 71 Myndigheten för vård- och omsorgsanalys 2018a s. 54
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
351
ceringen. Utredningen föreslår därför att det även ska framgå i 6 kap. 7 § SoL att socialnämnden ansvarar för att barnen och de unga får råd, stöd och annan hjälp som de behöver. Tillägget tydliggör att det kan finnas ett behov av öppenvårdsinsatser i anslutning till placeringen, till exempel i form av kontaktperson eller annat stöd. Barn, unga och andra som utredningen haft kontakt med har framhållit att placerade barn och unga ofta har omfattande behov som inte alls alltid kan tillgodoses bara genom placeringen. Exempel på det är behov av stöd i att bearbeta trauman, stöd i kontakten och relationen med föräldrar och syskon och stöd i att förbereda sig för ett självständigt liv. Behoven kan finnas bland barn och unga i alla placeringsformer, men är antagligen störst hos dem som är placerade i familjehem.
Ansvar att så långt möjligt tillgodose barnets eller den unges behov av stöd i kontakt och umgänge med föräldrar, syskon och andra närstående
Av den nuvarande bestämmelsen framgår inte heller att socialnämnden ansvarar för råd, stöd och annan hjälp för att tillgodose barnet eller den unges behov av kontakt och umgänge med föräldrar, syskon och andra närstående. Dessa behov har lyfts av flertalet av de barn och unga som utredningen träffat. Framför allt har de lyft en oro för sina syskon som ofta antingen är kvar i det egna hemmet eller placerade någon annanstans. Barnen och de unga upplever sällan att de får hjälp från socialtjänsten med att hålla kontakt med eller träffas sina syskon.
Om inte mina syskon har det bra blir det aldrig bra.
De [mina syskon] är små och jag är inte så involverade i deras liv. Hade önskat mer kontakt, tycker om dem jättemycket, hade velat vara en del av deras liv, men min och min mammas relation funkar inte.72
Utredningen Framtidens socialtjänst konstaterade i sitt slutbetänkande att kontakten mellan syskon kan ha stor betydelse för placerade barn genom att skapa kontinuitet i en instabil situation. Framtidens socialtjänst föreslog att socialnämnden ska arbeta för att barn som vårdas i ett familjehem, jourhem, annat enskilt hem, stödboende
72 Se bilaga 3 till detta betänkande.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
352
eller hem för vård eller boende ges möjlighet till kontakt med föräldrar, syskon och andra närstående.73
Utredningen föreslår att det tydligt ska framgå av lagstiftningen att dessa uppgifter är centrala vid vård av barn och unga utanför det egna hemmet och att de ingår i socialnämndens ansvar för vården. Det behöver kanske inte alltid handla om direkt umgänge, utan till exempel även om att få information om sina syskon och stöd i hur kontakten ska fungera. En del barn och unga lyfter även att de utsätts för påtryckningar, kritik, skäll och så vidare vid kontakten med föräldrarna och att de önskar mer stöd kring hur de ska hantera det utan att må dåligt.
Ansvar att verka för att barnet eller den unge får utbildning och ansvar för att de ges det stöd till utbildning som de behöver
Den nuvarande bestämmelsen omfattar krav på att socialnämnden ska verka för att barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet får lämplig utbildning och den hälso- och sjukvård som de behöver. Dessa uppgifter är också centrala i nämndens fortsatta arbete. Utredningens uppfattning är att socialnämnden ska verka för utbildning och hälso- och sjukvård främst genom att:
1. uppmärksamma barnens och de ungas rättigheter och behov,
2. samverka med skolan och hälso- och sjukvården så att rättig-
heterna uppfylls och behoven tillgodoses, och
3. ge råd, stöd och praktisk hjälp som behövs och som nämnden
själv ansvarar för.
Utredningen anser däremot inte att socialnämnden ska bedöma vad som är en lämplig utbildning och föreslår att ordet ”lämplig” utgår ur bestämmelsen. Den nuvarande bestämmelsen kan tolkas som att barn och unga i samhällsvård behöver en anpassad utbildning och inte samma utbildning som andra barn. En sådan tolkning är särskilt olycklig eftersom forskning visar att placerade barn och unga möts av lägre förväntningar i skolan än andra barn och unga på vad de kan lära sig i skolan (se även avsnitt 10.3.5).
73SOU 2020:47 s. 811 ff.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
353
Vidare anser utredningen att det bör förtydligas att socialnämnden även har ett ansvar för att barnet eller den unge får det stöd till utbildning som de behöver. Skolan har ansvaret för utbildningen, men placerade barn och unga har ofta ett stort behov av stöd med skolarbetet och eftersom socialnämnden har tagit över delar av det ansvar som föräldrarna annars har och barnet kan få varierande stöd av sina nya omsorgspersoner, inte minst beroende på om de vistas i familjehem, HVB eller stödboende så är det extra viktigt att socialnämnden ansvarar för att de får det stöd de behöver med till exempel, läxläsning, förberedelse inför prov, komma i tid på morgonen, närvara vid möten med skolan och så vidare.
Ansvar att verka för att barn och unga får den hälso- och sjukvård samt tandvård som de behöver
Socialnämndens nuvarande ansvar att verka för att barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet får den hälso- och sjukvård de behöver ska enligt utredningens kompletteras med ett ansvar att även verka för att barnen och de unga får den tandvård de behöver. I förarbetena till 6 kap. 7 § SoL anförs att det är betydelsefullt att socialtjänsten följer upp att placerade barn och unga får tandvård, men att det inte framkommit något som föranlett förslag till särskild reglering om det.74 Tandvård enligt tandvårdslagen utgör hälso- och sjukvård enligt patientsäkerhetslagen (2010:659) och patientdatalagen (2008:355), men inte enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). Som framgår i avsnitt 9.3.6 finns det i dag kunskap om betydande tandvårdsbehov hos placerade barn och unga i Sverige. Utredningen föreslår därför att det även ska vara obligatoriskt för socialnämnden att verka för att placerade barn får tillgång till tandvård. Att det kan finnas skäl för att särskilt uppmärksamma tandvård för placerade barn och unga stämmer också överens med syftet med den hälsoundersökning som regionen ska genomföra enligt lagen (2017:209) om hälsoundersökning för placerade barn och unga som också kan ligga till grund för delar av underlaget till den vårdplan eller genomförandeplan som nämnden ska upprätta.75
I den nuvarande bestämmelsen ingår ett krav på att socialnämnden ska lämna vårdnadshavarna och föräldrarna råd, stöd och annan
74Prop. 2012/13:10 s. 81. 75 Jfr prop. 2016/17:59 s. 34.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
354
hjälp som de behöver. Utredningen föreslår att den föreslagna bestämmelsen om ansvaret vård för barn och unga utanför det egna hemmet enbart ska avse insatser och andra åtgärder som rör barnet eller den unge. Kraven på råd, stöd och annan hjälp till föräldrarna föreslås därför flyttas till en annan bestämmelse (se avsnitt 5.5.8).
5.5.3 Starkare rätt för barn och unga att komma till tals och framföra klagomål
Förslag: Nuvarande bestämmelse om en särskilt utsedd social-
sekreterare för placerade barn och unga justeras och förstärks i 6 kap. 7 a § SoL. Av den nya lydelsen framgår att barn och unga i samhällsvård ska få en särskilt utsedd barn- och ungdomshandläggare som ska ansvara för att barnet eller den unge ges möjlighet att vara delaktig i utformandet av vården och får information om sina rättigheter, samt för att noga följa vården.
Barns och ungas möjligheter att komma till tals och föra fram klagomål i ärenden som rör samhällsvården behöver stärkas. Utredningen Barns möjligheter att utkräva sina rättigheters förslag om offentligt biträde i vissa situationer för barn som är föremål för beslut om placering enligt SoL bör genomföras.
Enligt direktiven har utredningen i uppdrag att analysera vad som krävs för att säkerställa att barn och unga kommer till tals i utredningar som berör dem, undersöka om det behövs åtgärder för att barn och unga lättare ska kunna framföra klagomål på vårdens innehåll och analysera hur barns och ungas synpunkter löpande ska tillvaratas i socialnämndens och SiS systematiska kvalitetsarbete.
Barn har i enlighet med artikel 12 i barnkonventionen rätt att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör barnet och barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Detta anges också sedan länge i 11 kap. 10 § SoL och 36 § LVU. För unga som är 18 år och äldre gäller de rättigheter som avser myndiga personer. Trots det tillgodoser socialtjänsten inte alltid barnets rätt att komma till tals i utredningar som berör dem. Efter en förstärkt tillsyn av socialtjänstens handläggning av barn och unga konstaterar IVO att socialtjänsterna behöver stärka sitt arbete med att göra barn delaktiga i handläggningen. Alltför många barn får inte relevant in-
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
355
formation eller kommer inte till tals inför att socialtjänsten fattar beslut och vidtar åtgärder. Att barnen inte görs delaktiga innebär att viktig information går förlorad och att förutsättningarna för att bedöma barnets bästa minskar. IVO:s sammantagna bild är att det finns en utbredd okunskap eller oförmåga i många kommuner om de skyldigheter som följer av lagstiftningen. Dessa brister innebär att barns rätt till delaktighet och att få sitt bästa bedömt och beaktat åsidosätts.76 Denna bild bekräftas av de barn och unga som utredningen har pratat med (se bilaga 3), samt ett antal rapporter från barnrättsorganisationer som till exempel Maskrosbarn, Barnombudsmannen, Attention med flera.
Utredningen anser att barns och även ungas möjlighet att komma till tals och föra fram klagomål behöver stärkas och lägger fram ett antal olika förslag om det som redovisas för i olika avsnitt.
När det gäller SiS klagomålshantering så finns utredningens förslag i avsnitt 8.9.3.
När det gäller barns och ungas rätt att komma till tals i utredningar som rör dem så har utredningen lagt vikt vid att säkerställa att barns och ungas inställning beaktas särskilt vid utredningar och beslut som rör dem när de ska placeras eller omplaceras enligt SoL eller LVU eftersom det är utredningens uppdrag. Utredningen föreslår en reglering av att beslut ska fattas om var ett barn eller en ung person ska vistas även enligt SoL och att socialnämnden bland annat särskilt ska beakta barnet eller den unges egen inställning till vården vid ett sådant beslut, se avsnitt 5.5.4.
Vidare föreslår utredningen att barns och ungas inställning särskilt ska beaktas vid övervägande av vården och vid utredningens förslag om att vården särskilt ska prövas inför att den unge fyller 18 år, se avsnitt 5.5.9 och 11.6.1.
Barns och ungas rätt att framföra klagomål på vårdens innehåll
Barns möjligheter att framföra klagomål har utretts av Utredningen om barns möjligheter att utkräva sina rättigheter som tillsattes i april 2022 och överlämnade sina förslag i augusti 2023. Den här utredningen har samrått med Utredningen om barns möjligheter att utkräva sina rättigheter och bland annat tagit upp behovet av krav på
76 Inspektionen för vård och omsorg, IVO 2023c s. 3 f.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
356
att nämnden alltid ska fatta ett formellt beslut om vart barnet eller den unge ska vistas vid vård enligt SoL. Båda utredningarna har lämnat förslag om det. Den här utredningen har även lämnat förslag om vad som ska beaktas vid ett sådant beslut inklusive förutsättningar för val av vissa placeringsformer.
För att förslaget om formellt vistelsebeslut ska få full effekt behöver barn och unga få rätt till ett offentligt biträde vid sådana tillfällen. Utredningen bedömer därför att det förslag som lämnats av Utredningen om barns möjligheter att utkräva sina rättigheter bör genomföras. Det förslaget innebär att ett offentligt biträde ska förordnas för det barn som åtgärden avser om barnet motsätter sig åtgärden i mål och ärenden om placering enligt SoL.77
Förtydliganden kring särskilt utsedd socialsekreterares roll
För barn och unga som vårdas i ett familjehem, HVB eller stödboende ska det i dag finnas en särskilt utsedd socialsekreterare (6 kap. 7 c § första stycket SoL). Syftet med den särskilt utsedde socialsekreteraren är att skapa kontakt och insyn i barnets eller den unges förhållande i familjehemmet, HVB:et eller stödboendet för att kunna se till att barnet eller den unge får god vård och för att kunna följa upp vårdplan och genomförandeplan. En god och förtroendefull kontakt med barnet eller den unge är en förutsättning för att eventuella missförhållanden ska kunna uppdagas. En viktig förutsättning för att skapa denna kontakt är att barnet eller den unge vet vilken socialsekreterare som är ansvarig för kontakterna med just honom eller henne.78
Bestämmelsen om en särskilt utsedd socialsekreterare infördes 2013. De kontakter som utredningen haft med barn, unga och professionella har inte gett bilden av att bestämmelsen tio år senare säkerställer det tänkta syftet. De flesta placerade barn och unga som utredningen har pratat med upplever att socialtjänsten är allt för frånvarande och inte tillräckligt insatta i vad som händer i deras liv. De önskar framför allt mer vardaglig kontakt för att kunna upprätta en relation som gör att barnen och ungdomarna känner sig trygga nog att kunna berätta om hur de har det och vad de behöver. Från kommunernas sida bekräftas en bild av hög personalomsättning och en för hög
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
357
arbetsbörda för att ha tillräckligt med tid till kontakt med placerade barn och unga i den omfattning de skulle önska.
Den här bilden bekräftas av de senaste årens brukarundersökningar som genomförts av till exempel Barnombudsmannen, Maskrosbarn med flera. Vårdanalys skriver till exempel att barn och unga tycker att de borde få vara med och bestämma hur de ska bli kontaktade, om det till exempel ska vara via telefon, mejl eller sms, eller om man ska ses. De tycker också att de borde få vara med och bestämma hur ofta de ska träffa sin socialsekreterare. Olika barn har olika behov, en del vill gärna träffa sin socialsekreterare minst en gång i veckan, åtminstone i början av placeringen, medan andra tycker att det är alldeles för ofta. Längre fram, när man känner varandra bättre, tycker de flesta att en gång i månaden eller upp till var tredje månad kan räcka, och att det kan räcka att talas vid per telefon. Det viktiga är att anpassa sig efter det enskilda barnets behov och önskemål.79
Socialstyrelsens brukarundersökning bland familjehem visar på mycket varierande upplevelser av socialsekreterarens tillgänglighet. En stor majoritet uttrycker en positiv inställning till socialsekreteraren, men en femtedel uppger att de mer sällan får tag på sin socialsekreterare och en ungefär lika stor andel upplever att de mer sällan får hjälp av eller kan lita på sin socialsekreterare. Ett anmärkningsvärt resultat är, enligt Socialstyrelsen, att mindre än hälften av barnen säger att de har fått information om sina rättigheter när de bor i ett familjehem.80
En undersökning som BO gjort bland barn i särskilda ungdomshem visar på mer omfattande brister i kontakten med socialsekreteraren. Knappt vart tredje barn på särskilda ungdomshem litar alltid eller oftast på sin socialsekreterare medan lika många helt saknar förtroende för den personen. Det är betydligt vanligare att pojkar visar högt förtroende och stor uppskattning för sin socialsekreterare än att flickor gör det. Nästan alla barn på särskilda ungdomshem vill träffa sin socialsekreterare oftare än vad de gör. Det finns ett starkt samband mellan tillit och hur lätt barnen upplever att det är att få tag på sin socialsekreterare. Men det räcker inte med att socialsekreteraren lyssnar och är lätt att prata med för att skapa tillit, konstaterar BO. Barnen tycks koppla tilliten till socialsekreteraren till sin egen del-
79 Myndigheten för vård- och omsorgsanalys 2018a s. 66. 80 Socialstyrelsen 2021e s. 7, 20 ff. och 44.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
358
aktighet och sitt inflytande. Barnen litar mer på den person som ger dem det stöd de själva upplever att de behöver.81
Särskilt utsedd barn- och ungdomshandläggare för kontakt, delaktighet och information om rättigheter
Utredningens uppfattning är att socialnämndens kontakter med placerade barn och unga inte är tillfredställande i dag. Dessa kontakter behöver bli fler och tätare för att utgöra grunden för att uppföljningar av vården och prövningar om vården utanför det egna hemmet ska fortsätta. Utredningen ser en starkare och tydligare reglering av barnets eller den unges kontakt med en särskilt utsedd person inom socialtjänsten som en förutsättning för att placerade barn och ungas synpunkter ska bli hörda, säkerställa att de är delaktiga i utformandet av vården och att de får information om sin situation och sina rättigheter.
Utredningen föreslår flera förändringar av den nuvarande bestämmelsen i 6 kap. 7 c § SoL.
Benämningen ”särskilt utsedd socialsekreterare” föreslås ändras till ”särskilt utsedd barn- och ungdomshandläggare. Termen socialsekreterare används inte i annan lagtext. Behörighetsregleringen i 3 kap. 3 a § avser handläggare av ärenden i social barn- och ungdomsvård, inte socialsekreterare. Varför termen socialsekreterare valts i 6 kap. 7 c § SoL framgår inte av lagens förarbeten. Utredningen bedömer att det blir tydligare för socialnämnden och andra berörda vilken kompetens den särskilt utsedde personen ska ha om denne benämns handläggare.
Utredaren föreslår också att det av 6 kap. 7 a § SoL ska framgå att det är barnet eller den unge som ska få en särskilt utsedd handläggare. I den nuvarande bestämmelsen uttrycks detta som att det ska finnas en av socialnämnden särskilt utsedd socialsekreterare när vård ges i ett familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende. Den nuvarande lydelsen anger mera en organisationsuppgift för socialnämnden och inte rättighet för barnet eller den unge. I dag benämns ofta den här rollen som ”barnsekreterare” i kommunernas verksamheter. Det är något olyckligt eftersom det kan uppfattas som att det endast är barn, och oftast då barn i familjehem som ska ha en sådan utsedd person. Att ändra lydelsen till barn- och ungdomshandläggare
81 Barnombudsmannen 2019 s. 22 ff.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
359
synliggör ytterligare att en sådan handläggare ska utses oavsett ålder och oavsett placeringsform.
Vidare föreslår utredningen att den särskilt utsedde barn- och ungdomshandläggarens uppgifter ska formuleras med fokus mer på den unges rättigheter än i dag, då uppgiften endast är att ansvara för kontakterna med barnet eller den unge. Följande uppgifter för den särskilt utsedde barn- och ungdomshandläggaren ska anges i lagen:
• att ansvara för att barnet eller den unge ges möjlighet att vara delaktig i utformandet av vården och får information om sina rättigheter, samt för att noga följa vården.
Den första uppgiften avser grundläggande delar av socialnämndens ansvar när barn och unga vårdas utanför det egna hemmet. Vissa delar av den uppgiften är i dag reglerad genom allmänna bestämmelser om barnets eller den enskildes delaktighet i socialtjänsten och genom särskilda föreskrifter från Socialstyrelsen. Socialnämnden ska ge barnet eller den unge som är placerad i ett familjehem, ett stödboende eller ett hem för vård eller boende aktuella kontaktuppgifter till den socialsekreterare som handlägger hans eller hennes ärende, information om hur man når tillsynsmyndigheten och om sina rättigheter i förhållande till familjehemmet, stödboendet eller hemmet för vård eller boende. Socialnämnden ska också verka för att ett barn eller en ung person som är placerad i ett familjehem, ett stödboende eller ett HVB deltar i arbetet med att upprätta, följa upp och vid behov revidera genomförandeplanen för vården (7 kap. 1 och 2 §§ SOSFS 2012:11). Av allmänna råd till 7 kap. 1 § SOSFS 2012:11 framgår även att barnet eller den unge bör informeras om vilka rättigheter han eller hon har i fråga om att vara delaktig i planeringen av vården, ta del av journalanteckningar, tala enskilt med företrädare för nämnden och framföra klagomål och synpunkter till nämnden.
Enligt utredningens uppfattning är det lämpligt att den särskilt utsedde barn- och ungdomshandläggaren svarar för dessa delar i förhållande till det enskilda barnet eller den enskilde unge. Det ökar förutsättningarna för att barnet eller den unge ges möjligheter till delaktighet och information om rättigheter efter individuella förutsättningar. Barn och unga kan till exempel behöva stöd för att vilja och kunna vara delaktiga i vården, särskilt om de haft traumatiska upplevelser i det egna hemmet eller under tidigare placeringar och svikits av vuxna personer. Möjligheter till delaktighet och informa-
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
360
tion om rättigheter behöver också utformas så att barn och unga med olika behov av bildstöd och annan alternativ och kompletterande kommunikation kan ta del av dem.
Den andra uppgiften om att noga följa vården beskrivs närmare i avsnitt 5.4.
Utökad reglering av kontakter och samtal med barnet
Utredningen är medveten om att det är vanskligt att reglera frekvens av kontakten mellan placerade barn och unga och socialnämnden eftersom placerade barn och unga inte är en homogen grupp och deras situation, önskemål och behov av kontakt varierar kraftigt. Regeringen har tidigare lämnat det oreglerat trots att det länge varit föremål för diskussion och barn och unga konsekvent har uttryckt att de upplever att de har för lite kontakt med socialtjänsten. Att enbart låta socialnämnden göra individuella bedömningar lämnar ett stort utrymme för olikheter och att bedömningarna kan påverkas av de olika socialnämndernas praktiska förutsättningar. För att minska risken för att socialnämnden har för lite kontakt med barnet eller den unge bedömer utredningen att det behövs en minimireglering för hur kontakten ska se ut.
Utredningen föreslår därför att en bestämmelse om att socialnämnden noga ska följa vården genom att erbjuda barnet eller den unge kontakt i den omfattning som är lämplig med hänsyn till barnets eller den unges behov och önskemål, men minst en gång per månad under första året av varje placering. Vidare ska nämnden också besöka barnet eller den unge i det hem eller boende där vården utförs och erbjuda enskilda samtal med barnet eller den unge i den omfattning som är lämplig med hänsyn till barnets eller den unges behov och önskemål men minst en gång var sjätte månad.
Det är särskilt viktigt att se till så att barns och ungas behov blir uppmärksammade och tillgodosedda av utföraren av vården under den första tiden av placeringen för att förebygga sammanbrott i placeringen. Även för en fortsatt och tillitsfull kontakt mellan barnet eller den unga och den särskilt utsedde barn- och ungdomshandläggaren är det angeläget att kontakten är relativt tät under inledningen av en placering. Förslaget om ett utökat krav på kontakt innebär inte att det behöver vara fråga om hembesök, fysiskt möte eller en fullskalig
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
361
uppföljning. Kontakten kan ske per telefon, digitalt eller på annat sätt. Utredningen anser dock att det är viktigt att säkerställa att nämnden faktiskt besöker barnet eller den unge där den befinner sig minst en gång var sjätte månad. Inga av dessa regleringar ska uppfattas som en fast frekvens eller ett ”tak” för hur kontakten med barnet eller den unga. De kan behövas mer frekvent kontakt med vissa barn eller unga under delar eller hela vården. Regleringen ska ses som en miniminivå för kontakten och besöken.
5.5.4 Socialnämnden ska besluta om var barnet eller den unge ska vistas under vårdtiden
Förslag: Nya bestämmelser om att socialnämnden ska besluta om
var barn eller unga under 21 år ska vistas under vårdtiden, både initialt och vid ändring av var vården ska utföras införs i 6 kap. 5 § SoL. Om beslutet om vistelse behöver ändras ska socialnämnden noga förbereda barnets eller den unges flyttning. Omedelbar förändring av barnets eller den unges vistelse endast ske om det finns ett särskilda skäl för det.
Beslut enligt 6 kap. 5 § SoL föreslås bli möjliga att överklaga genom ett tillägg i 16 kap. 3 § SoL.
Nya bestämmelser införs i 6 kap. 5 a § SoL om att socialnämnden inför ett beslut om var barn och unga ska vistas ska socialnämnden bedöma om barnets eller den unges behov av vård kan tillgodoses där. Nämnden ska då särskilt beakta barnets eller den unges:
1. inställning till vården och var den ska utföras,
2. relation till vårdnadshavare, förälder, syskon, familjehemmet
eller annan omsorgsgivare,
3. förankring i förskola eller skola och i den sociala miljön,
4. särskilda behov, pågående behandling eller annan insats, och
5. behov av kontinuitet i etnisk, religiös, kulturell och språklig
bakgrund.
Som en följd av ändringarna införs ett tillägg i 6 kap. 6 a § SoL om att samråd med annan kommun även ska ske vid beslut om vistelse enligt 6 kap. 5 § SoL.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
362
Beslut om var barnet eller den unge ska vistas under vårdtiden
Grundläggande för god vård är att socialnämnden väljer rätt plats och form för vården under placeringen av ett barn eller en ung person.
Utredningen har tagit del av beskrivningar från barn och unga om hur placeringar och omplaceringar görs utan att de är delaktiga i processen och utan att de förstår varför socialnämnden väljer en viss plats eller form för vården. Även andra aktörer, såsom familjehem och företrädare för HVB, har beskrivit liknande erfarenheter. De har påtalat för utredningen att placeringar sker utan att socialnämnden har tagit hänsyn till barnets eller den unges önskemål, förankring i skola eller relation till närstående eller i tillräcklig utsträckning bedömt att den som ska ge vården är lämplig att tillgodose barnets eller den unges vårdbehov. Barn, unga och andra berörda har även uppmärksammat utredningen på att placeringsbeslut och omplaceringar verkställs mycket snabbt, inte sällan samma dag. Det gör att barnet eller den unge varken hinner förbereda sig, uttala sig om eller överklaga beslutet innan en flyttning sker. Att tvingas flytta så abrupt och avsluta relationer med familjehem, andra omsorgspersoner, skolpersonal och vänner är ofta en mycket traumatisk och smärtsam upplevelse för barn och unga. Många beskriver att för varje gång det sker så mister de tillit för vuxenvärlden och slutar försöka ska nya relationer eftersom de inte vågar lita på att relationen kommer att bestå.
I nuvarande reglering är det otydligt vilka hänsyn som ska tas när socialnämnden placerar barn och unga i enskilda hem eller verksamheter både initialt när barnet eller den unge placeras utanför hemmet och vid ändring av var barnet eller den unge ska vara. Utredningen har i avsnitt 5.2.4 redogjort för att formerna för beslut om hur och var vården ska ges är delvis oklara. Särskilda regler om beslut om vistelse finns inte i SoL på samma sätt som i LVU. I 11 § LVU anges att socialnämnden bestämmer hur vården av den unge ska ordnas och var han eller hon ska vistas under vårdtiden.
För att stärka barns och ungas rättssäkerhet och höja kvaliteten på socialnämndens val av vårdgivare bedömer utredningen att det behövs tydligare regler om beslut om var vården ska utföras. Sådana regler stärker förutsättningarna för barn och unga i samhällsvård att få god vård och till ökad stabilitet i vården för barn, unga och andra berörda.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
363
Utredningen föreslår en ny bestämmelse i SoL om att socialnämnden ska besluta om var barnet eller den unge ska vistas under vårdtiden, både initialt och vid ändringar av var vården ska utföras. Om beslutet om vistelse behöver ändras ska socialnämnden noga förbereda barnets eller den unges flyttning. För att förhindra att detta sker annat än vid fara för barnets eller den unges hälsa och utveckling föreslår utredningen att omedelbara förändringar av vistelsen endast får ske om det finns särskilda skäl för det. Särskilda skäl avser situationer där barnet inte får sitt behov av skydd tillgodosett och kan uppstå både vid vård enligt LVU och SoL. Exempel på sådana situationer är när barnet eller den unge vanvårdas eller utsätts för övergrepp där de vistas eller att familjehemmet eller hemmet för vård eller boende inte längre vårdar barnet, på grund av sjukdom eller för att de frånsäger sig uppdraget och det uppstått ett akut behov av vård som inte tillgodoses. Ett annat exempel är när en enskild verksamhet oplanerat upphör.
Den nya bestämmelsen föreslås införas i 6 kap. 5 § SoL. Där finns i dag bestämmelser om övervägande av placering i nätverk vilket utredningen föreslår justerade bestämmelser om (se nedan). Beslutet om var barnet eller den unge ska vistas under vårdtiden blir möjligt för den enskilde att överklaga genom ett tillägg i 16 kap. 3 § SoL. Eftersom det är frågan om frivillig vård ser inte utredningen samma behov av en begränsning av nämndens möjligheter att delegera placeringsbeslutet som finns i LVU. Som en följd av ändringarna införs också ett tillägg i 6 kap. 6 a § SoL om att samråd med annan kommun även ska ske vid beslut om vistelse enligt 6 kap. 5 § SoL. Det här innebär att socialnämnden ska fatta ett särskilt beslut om vistelse utanför det egna hemmet enligt SoL utöver beslut om vård.
Områden att särskilt beakta vid beslut om var vården ska ges
Socialutskottet beslutade den 6 maj 2021 att ge en utredare i uppdrag att utreda förutsättningarna att införa barnets bästa som ett självständigt rekvisit vid prövning av upphörande av vård i familjehem enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga. Den utredningen la bland annat fram förslag om att vård enligt LVU ska fortsätta även om förutsättningarna för vård enligt 2 eller 3 § LVU inte längre finns om barnets hälsa eller utveckling riskerar att allvar-
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
364
ligt skadas om vården upphör. Vid bedömningen av denna risk ska vad som bedöms vara bäst för barnet vara avgörande.
Utredningen konstaterade att tidigare utredningar vars förslag har innehållit en bedömning av barnets bästa har fått kritik för att begreppet är för oprecist och kan leda till rättsosäkra bedömningar. Enligt den utredningen är det skillnad mellan en helt individuell bedömning och möjligheten att ta hänsyn till specifika omständigheter i ett bestämt tillvägagångssätt då ett specifikt tillvägagångssätt ställer höga krav på transparens och att det redovisas på ett tydligt sätt. För att skapa förutsättningar för ett likartat tillvägagångssätt och ge stöd till rättstillämparen valde utredningen att konkretisera ett antal omständigheter som ska ingå vid bedömningen av barnets bästa vid upphörandet av vård enligt LVU. Utredningens förslag är att bland annat följande ska beaktas: – barnets inställning till vården och fortsatt placering samt vad bar-
net uttryckt i övrigt, – barnets relation till vårdnadshavare, syskon, familjehemmet eller
annan omsorgsgivare, – barnets förankring i förskola eller skola och i den sociala miljön, – barnets ålder, placeringstid och behov av kontinuitet, och – om barnet har särskilda behov, pågående behandling eller annan
insats.82
Regeringen har aviserat en förestående omarbetning av LVU bland annat utifrån utredarens förslag.
Den största delen av bedömningar om var barn och unga i samhällsvård ska vistas görs vid inledande av vården eller vid en omplacering. Bedömningarna görs inte bara vid vård enligt LVU utan främst vid placeringar enligt SoL. Bedömningen och konsekvenserna av den är ofta lika omvälvande och livsavgörande för barnet eller den unge oavsett. Barn och unga som har vårdats i samma familjehem hela sin uppväxt vittnar till exempel om att de tvingas flytta till ett annat familjehem trots att de inte vill och familjehemmet de har växt upp i är det enda hem de känner till.
82 Socialutskottet (2022). Barnets bästa vid fortsatt vård enligt LVU. Utredning som ett led i
socialutskottets beredning av fråga om ändring i LVU [av Anders Hagsgård]. Dnr 1416-2021/22
s. 100 ff.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
365
Utredningen anser att beslutsprocessen behöver bli tydligare och mer rättssäker för barnet eller den unge när det gäller alla vistelsebeslut, inte bara vid upphörande av LVU. Utredningen föreslår att motsvarande omständigheter som socialutskottets utredning föreslår ska beaktas vid beslut om upphörande av vården ska beaktas även vid beslut om var barnet eller den unge ska vistas under vården enligt både SoL och LVU ska införas, men med några mindre justeringar i ordalydelse och ett tillägg utifrån barnkonventionen för att passa för alla nämnda situationer.
Omständigheterna som ska beaktas handlar till stor del om hur omfattande förändringen blir för barnet eller den unge och hur barnets eller den unges behov bäst kan tillgodoses. Sådana avvägningar måste göras så att insatsen inte blir mer ingripande än nödvändigt och så att det som är viktigt och fungerar bra för barnet och den unge så långt möjligt kan bevaras. Det innebär att behov av närhet och kontinuitet i olika bemärkelser är viktigt att beakta i förhållande till särskilda behov av vissa insatser eller ett byte av miljö för barnet eller den unge.
Enligt utredningens uppfattning är det angeläget att dessa bedömningar avser vissa områden som anges i lagstiftningen för rättvisa och likvärdighet för alla barn och unga i samhällets vård enligt SoL och LVU. Utredningen föreslår att socialnämnden inför ett beslut om var barn och unga i samhällsvård ska vistas ska bedöma om barnets eller den unges behov av vård kan tillgodoses där. Nämnden ska då särskilt beakta barnets eller den unges:
• inställning till vården och var den ska utföras,
• relation till vårdnadshavare, förälder, syskon, familjehemmet eller annan omsorgsgivare,
• förankring i förskola eller skola och i den sociala miljön,
• särskilda behov, pågående behandling eller annan insats, och
• behov av kontinuitet i etnisk, religiös, kulturell och språklig bakgrund.
I SoL föreslås bestämmelsen tas in som 6 kap. 5 a §. Unga som vårdas enligt LVU omfattas också av bestämmelsen i och med att definitionen av barn och unga i samhällsvård är barn och unga under 21 år som vårdas enligt SoL eller LVU.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
366
Barnets eller den unges inställning
Ett av dessa områden är givetvis barnets eller den unges inställning till vården och var den ska utföras. Som vid andra åtgärder inom socialtjänsten ska barnets åsikter och inställning tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad (11 kap. 10 § SoL, se även 36 § LVU).
Relationer, förankring i förskola och skola samt fritidsaktiviteter
Andra områden är barnets eller den unges behov av kontinuitet i relationer med omsorgspersoner, föräldrar, syskon eller andra närstående samt förankring i förskola, skola, fritidsaktiviteter och sociala relationer. Omsorgspersoner kan vara tidigare eller nuvarande familjehemsföräldrar eller personal i HVB som barnet eller dem unge har en relation till som behöver beaktas om vården ska utföras på annan plats. Barnets eller den unges möjligheter att avsluta till exempel en skoltermin eller en del av en utbildning är viktigt att beakta och skapa förutsättningar genom en planerad förändring av placeringen.
Det är också viktigt för en helhetssyn på barnets eller den unges situation att beakta vad det betyder att flytta från kamrater och lämna fritidsaktiviteter som kan ge trygghet och sammanhang eller där ett familjehem gett ny möjlighet till tillhörighet i närmiljön kring familjehemmet.
Behov av behandling eller annan insats
Ytterligare ett område som behöver beaktas är barnets eller den unges behov av behandling eller annan insats från socialtjänsten eller annan verksamhet, till exempel hälso- och sjukvården. Det kan handla om kontinuitet i pågående behandlingar eller insatser, men också om möjligheter att tillgodose behov av planerade behandlingar eller andra insatser under vårdtiden. Behandlingar och andra insatser under vårdtiden kan i vissa fall motivera placering i exempelvis ett HVB med särskild inriktning och kompetens på ett längre avstånd från hemorten, men då som en planerad del av vårdkedjan som inte blir längre eller mer ingripande än vad som krävs för att tillgodose barnets eller den unges vårdbehov.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
367
Tillgång till vissa behandlingar eller andra insatser är ett skäl för socialnämnden att under en begränsad tid följa principen om flexibilitet framför principerna om närhet och kontinuitet utan att använda mer ingripande insatser än nödvändigt.
Kontinuitet med etnisk, religiös, kulturell och språklig bakgrund
När det gäller barnets eller den unges behov av kontinuitet anger barnkonventionen ett område som ska uppmärksammas vid vård av barn utanför det egna hemmet. Enligt artikel 20.3 ska vederbörlig hänsyn tas till önskvärdheten av kontinuitet i ett barns uppfostran och till barnets etniska, religiösa, kulturella och språkliga bakgrund då lösningar för så kallad alternativ omvårdnad övervägs.
För barn i nationella minoriteter som vårdas utanför det egna hemmet är också även artikel 30 viktig eftersom den anger att barn som tillhör minoritetsgrupper eller ursprungsbefolkningar har rätt till sitt språk, sin kultur och religion. Socialstyrelsen konstaterar att artikel 30 gäller alla barn som tillhör en minoritet, men blir särskilt viktigt för de barn som placeras i samhällsvård och därmed skiljs från sina föräldrar. Här har socialtjänsten ett särskilt ansvar att ge barnet tillgång till sitt språk, sin kultur och sin identitet.83
Ett sätt för socialnämnden att arbeta för kontinuitet med etnisk, religiös, kulturell och språklig bakgrund är att ha tillgång till brobyggare med särskild språk- och kulturkompetens. Brobyggarna kan fungera som länkar mellan barn, familjer och verksamheter som socialtjänsten, skolan och hälso- och sjukvården. Brobyggare har utbildats och anställts i flera delar av landet i arbetet med strategin för romsk inkludering, bland annat mot bakgrund av historiska erfarenheter av omhändertaganden av barn i romska familjer. Flera rapporter pekar på positiva erfarenheter av arbetet med brobyggare, men också på att det arbetet kräver långsiktighet och lokal förankring.84
Enligt förarbeten till SoL handlar kravet i 6 kap. 1 § SoL på samhörighet och kontakt med hemmiljön vid vård av barn och unga utan-
83 Socialstyrelsen 2020a s. 32 f. 84 Kunskapsguiden, Brobyggare med romsk språk- och kulturkompetens: https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/arbetsmetoder-och-perspektiv/nationellaminoriteter/romer-och-romani-chib/brobyggare-med-romsk-sprak--ochkulturkompetens/(hämtad 2023-09-04). Se även Statskontoret (2016). Utvärdering av bro-
byggarsatsningen inom strategin för romsk inkludering och Skolverket (2020). Slutredovisning av regeringsuppdrag Att ta fram och tillgängliggöra en utbildning för brobyggare med romsk språk- och kulturkompetens (Ku2016/00995/DISK).
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
368
för det egna hemmet inte bara om geografisk närhet. Språkliga och kulturella skillnader i synsätt och bakgrund kan skapa väl så stora avstånd mellan människor, och det är av största betydelse att ta hänsyn till sådana skillnader.85 Den etniska och religiösa bakgrunden nämns dock inte i förarbetena.
I vilken utsträckning som barnets etniska, religiösa, kulturella och språkliga bakgrund beaktas vid placeringar har inte kartlagts, men en undersökning som Socialstyrelsen gjort visar att bara en mindre andel av kommunerna ger språk och kulturellt stöd till barn i nationella minoriteter vid placeringar i familjehem, HVB och stödboenden.86Det ska tilläggas att undersökningen avser placeringar av barn i de nationella minoriteter som har särskilda rättigheter till språk och kultur enligt lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk.
5.5.5 Ny reglering av LVU i det egna hemmet
Förslag: Bestämmelsen i 11 § andra stycket LVU om att nämn-
den får medge att den unge vistas i sitt eget hem om detta kan antas vara bäst ägnat att främja vården av honom eller henne justeras till att nämnden får bestämma att den unge vistas i sitt eget hem om det kan antas att den unges behov av vård bäst kan tillgodoses där.
Bestämmelsen i 11 § andra stycket LVU om att vården alltid ska inledas utanför den enskildes hem tas bort. Bestämmelsen om när vården ska anses påbörjad i 10 § första stycket LVU ändras till att vården ska anses påbörjad när den unge på grund av ett beslut om omedelbart omhändertagande eller om vård har placerats.
En bestämmelse införs i en ny paragraf, 11 a §, om att socialnämnden får besluta om särskilda villkor för unga som vårdas med stöd av 3 § som förutsättning för att få vårdas i det egna hemmet. De särskilda villkoren får avse
1. skyldighet att ta emot vissa andra insatser inom socialtjänsten,
och
2. att den unge ska lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv-, svett-
eller hårprov.
85Prop. 1996/97:124 s. 113 f. 86 Socialstyrelsen (2021b). Situationen för nationella minoriteter inom den sociala barn- och ung-
domsvården s. 30 f.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
369
Socialnämndens beslut om särskilda villkor föreslås få överklagas enligt LVU genom ett tillägg i 41 § LVU.
Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar om särskilda villkor föreslås endast få ges åt en särskild avdelning som består av ledamöter eller ersättare i nämnden i ärenden som är en uppgift för nämnden genom ett tillägg i 10 kap. 4 § SoL.
För samhällets vård av barn och unga finns i dag placeringsformerna familjehem, HVB och stödboende. Socialnämnden får dock medge att en ung person som vårdas med stöd av LVU vistas i sitt eget hem. Enligt 11 § andra stycket LVU får nämnden fatta ett sådant beslut om det kan antas vara bäst ägnat att främja vården av den unge.
Statistik från Socialstyrelsen visar att omkring en tiondel av alla barn och unga som vårdades enligt LVU 2021 vistades i det egna hemmet någon gång under det året. Det handlade om 784 barn och unga, 451 pojkar och 343 flickor. Huvuddelen var i åldern 15–20 år. Vårdtiden i det egna hemmet var i genomsnitt sex månader. Det innebär att ungefär lika många barn och unga vårdades i det egna hemmet med stöd av LVU som i SiS särskilda ungdomshem och att vården i det egna hemmet pågick ungefär lika länge som vård i privata och kommunala HVB.87
Omfattningen av LVU i det egna hemmet kan beskrivas både som relativt liten och som större än förväntat med tanke på att det inte handlar om vård i en av de placeringsformer som anges i 6 kap. 1 SoL, det vill säga familjehem, HVB och stödboende.88
Oklarheter kring LVU i det egna hemmet
Trots att LVU i det egna hemmet är en del av tvångsvården för barn och unga är den vårdformen inte lika tydligt reglerad som vård i andra placeringsformer. Det enda som särskilt framgår om LVU i det egna hemmet av lagstiftningen är att vården alltid ska inledas utanför den
87 Socialstyrelsen, Statistik om socialtjänstinsatser till barn och unga: https://www.socialstyrelsen.se/statistik-och-data/statistik/alla-statistikamnen/barn-ochungdom/ (hämtad 2023-10-08). Uppgifterna om vårdtid kommer från en särskild redovisning av statistiken som utredningen beställt från Socialstyrelsen. 88 JO:s ämbetsberättelse 1996/97 s. 284. I vissa fall kan det vara möjligt att inleda vården i en förälders hem, t.ex. om föräldrar som inte bor tillsammans har gemensam vårdnad om barnet och de brister som föranlett vården bara finns i det ena hemmet. Se Socialstyrelsen 2020b s. 199 med fler referenser.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
370
unges eget hem (10 § LVU). JO har ansett att åtminstone den första placeringen måste vara en heldygnsplacering för att den ska anses vara utanför det egna hemmet.
Vissa föreskrifter om vårdens innehåll och utformning gäller för all vård enligt LVU och omfattar därför också LVU i det egna hemmet. Enligt 10 § LVU gäller det bland annat bestämmelsen i 11 § samma lag om att socialnämnden eller den åt vilken nämnden har uppdragit vården ska ha uppsikt över den unge och, i den utsträckning det behövs för att genomföra vården, bestämma om hans eller hennes personliga förhållanden. Vidare omfattas LVU i det egna hemmet av bestämmelsen i 11 § om att socialnämnden under vårdtiden har samma ansvar som vårdnadshavaren för att den unges grundläggande rättigheter enligt 6 kap. 1 § föräldrabalken tillgodoses. Utöver det omfattas LVU i det egna hemmet av socialnämndens skyldighet att överväga vården enligt 13 § LVU och noga följa vården enligt 13 a § LVU. Socialnämndens ansvar för den unges behov av umgänge med föräldrar och vårdnadshavare enligt 14 § LVU gäller också vid LVU i det egna hemmet.
I övrigt är det otydligt vilka bestämmelser som också gäller vid LVU i det egna hemmet. I 10 § LVU anges att bestämmelserna i SoL gäller för innehåll i och utformning av vård enligt LVU. Enligt lagens förarbeten har den hänvisningen införts som en erinran om att det i LVU finns föreskrifter som kompletterar bestämmelserna i SoL om vårdens innehåll och utformning.89 De aktuella bestämmelserna i SoL är dock formulerade i förhållande till att vården ges i familjehem, HVB eller stödboende eller ges utanför barnets eller den unges eget hem.
Förarbetena till LVU ger viss vägledning om hur lagstiftaren tänkt kring vård i barnets eller den unges eget hem. Av förarbetena framgår att den unge kan omplaceras ifrån hemmet om det skulle visa sig vara nödvändigt, så länge beslut om vård med stöd av lagen gäller. Att låta den unge byta miljö flera gånger kan dock vara skadligt. Därför måste det så långt möjligt finnas garantier för att den unge kan få en betryggande omvårdnad i sitt eget hem, innan den unge får flytta hem. Har det beslutats om vård med stöd av LVU för att det har funnits brister i omsorgen är det enligt förarbetena givet att nämnden måste vara försiktig innan den unge återförs till hemmet. Det är samtidigt inte möjligt att uttala något generellt om under vilka för-
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
371
utsättningar detta kan göras då omständigheterna i varje enskilt fall kan skilja sig.90
En särskild oklarhet kring kravet på att LVU i det egna hemmet ska inledas med vård utanför det egna hemmet tas upp i två JOärenden. I dessa ärenden konstaterar JO att det inte är helt klart hur bestämmelsen i 11 § andra stycket LVU ska tolkas när ett ingripande enligt LVU föranleds av förhållandena i den ena förälderns hem. I de två aktuella ärendena avstod därför JO från att lämna kritik på den grunden att socialnämnden inlett vården i vårdnadshavares hem utan föregående placering utanför någon av föräldrarnas hem.91
I tidigare allmänna råd skrev Socialstyrelsen att en placering i det egna hemmet torde bli aktuell först i slutskedet av vården. Myndighetens uppfattning var att vården i det egna hemmet inte bör fortgå mer än någon kortare tid.92 Dessa allmänna råd är nu upphävda.
LVU i det egna hemmet i dag
Tillämpningen av LVU i det egna hemmet har tidigare knappast alls uppmärksammats i tillsynsrapporter, uppföljningar, forskning eller statliga utredningar. Socialstyrelsen har dock genomfört en kartläggning och analys av hur socialtjänsten tillämpar reglerna om LVU i det egna hemmet. Kartläggningen bygger på statistik för 2018–2021 och intervjuer med företrädare för socialtjänsten. Resultaten publicerades sommaren 2023.
Registeruppgifterna visar att målgruppen för LVU i det egna hemmet utgjordes av flickor och pojkar i olika åldrar. LVU i det egna hemmet förekom både i de fall vården inletts med anledning av brister i hemmiljön och den unges egna beteende. Sammantaget var det vanligast att en placering i det egna hemmet gjordes vid tvångsvård med anledning av den unges egna beteende, men för flickor var det vanligast att placeringen gjordes på grund av brister i hemmiljön. LVU i det egna hemmet hade oftast föregåtts av en placering i HVB. Bland flickor var det dock vanligast med en familjehemsplacering.
Enligt intervjuerna med representanter för socialtjänsten tillämpas LVU i det egna hemmet främst i utslussningsskeden efter en tids
90Prop. 1979/80:1 Del A, s. 596. 91 JO:s ämbetsberättelse 2003/04 s. 253 och 2011/12 s. 437. Se även Socialstyrelsen 2020b s. 199. 92 Se Socialstyrelsens nu upphävda allmänna råd om tillämpningen av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (SOSFS 1997:15) s. 62 f.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
372
placering utanför det egna hemmet. LVU i det egna hemmet förekommer i ett begränsat antal fall redan i ett inledande skede, utan annan föregående placeringsform. Det har främst handlat om ärenden där hemförhållanden hos en av barnets föräldrar bedömts vara bristfälliga, exempelvis med anledning av att en förälder utövat våld vilket lett en tvångsplacering av barnet hos den andra föräldern. Vilka former av stöd och behandling som getts till barn och unga under placeringen i hemmet varierade beroende på individuella behov samt på vad kommunerna har haft att erbjuda.
Samtidigt sätter intervjuerna ljuset på en rad utmaningar och dilemman svid LVU i det egna hemmet. Socialsekreterarna kan känna sig osäkra på hur hållbar en placering av detta slag är och tveksamma till om barnet, den unge eller familjen är redo för en hemflytt. I vissa fall erfar socialtjänsten en bristande insyn i barnets och familjens liv samt otydliga gränsdragningar mellan kommunens respektive föräldrarnas uppsiktsansvar. I några fall tenderar LVU-vård i hemmet att tillämpas som den minst dåliga lösningen i en komplex situation, till exempel när socialtjänsten letar efter en ny lämplig placering utanför hemmet.
Socialstyrelsen skriver i en avslutande reflektion att LVU i det egna hemmet i stor utsträckning handlar om att socialtjänsten utgår ifrån ett barnrättsperspektiv och kan beskrivas som en möjlighet till ökad frihet inom ramen för tvångsvård. Eftersom LVU i det egna hemmet behöver ske i nära samarbete mellan socialtjänsten och de som berörs av insatsen anses den främja delaktighet och brukarinflytande. Samtidigt pekar kartläggningen på att LVU i det egna hemmet tillämpas relativt restriktivt med variationer mellan och inom kommuner. En rad olika omständigheter påverkar om LVU i det egna hemmet genomförs, till exempel ekonomi, lokala rutiner och riktlinjer samt nämndledamöternas inställning. Socialstyrelsens uppfattar att detta kan innebära en risk för ojämlika villkor för de barn och unga som berörs när det kommer till möjligheten att få genomföra en del av tvångsvården i sin ursprungliga hemmiljö.93
93 Socialstyrelsen (2023d). LVU i det egna hemmet Kartläggning och analys av hur socialtjänsten
tillämpar 11 § andra stycket lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga s. 9 f., 28 ff. och
58 ff.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
373
En möjlighet till frihet och delaktighet inom ramen för tvångsvård
Utredningen anser i likhet med Socialstyrelsen att LVU i det egna hemmet kan vara en möjlighet till frihet och delaktighet för barn och unga inom ramen för tvångsvård. Det finns situationer då vården bäst kan utföras i barnets eller den unges eget hem. Det kan handla om att barnet eller den unge ska genomgå en viss behandling eller ta emot en annan del av vården för eget beteende som kan ges under vistelsen i det egna hemmet. Socialstyrelsens kartläggning och analys visar att LVU i det egna hemmet kan vara ett alternativ när barn placeras hos den ene föräldern på grund av missförhållanden i hemmet hos den andre föräldern.
I dessa situationer kan LVU i det egna hemmet vara en proportionerlig insats i förhållande till barnets eller den unges behov som alternativ till en placering i familjehem, HVB eller stödboende. LVU i det egna hemmet förutsätter en viss grad av samarbetsvilja hos berörda barn, unga, vårdnadshavare och föräldrar, men kan också en vara en möjlighet att utveckla samarbetet mellan de berörda i hemmet och socialnämnden.
En förutsättning för denna form av vård enligt LVU är dock att barnets eller den unges egna hem är en lämplig plats för vården. Hemmiljön får givetvis inte utgöra en risk för barnets eller den unges hälsa och utveckling. Andra förutsättningar för LVU i det egna hemmet är att socialnämnden kan ta det uppsiktsansvar som den delar med vårdnadshavaren. Att ha uppsikt handlar om att skydda barnet eller den unge från att skada sig själv, men också att hindra den unge från att begå brott och andra skador som kan kopplas till skadeståndsskyldighet.94
Även i övrigt måste socialnämnden kunna ta ansvar för att vården i det egna hemmet är god på samma sätt som nämnden ansvarar för det i familjehem, HVB och stödboende. Om barnet eller den unge vistas i sitt eget hem för att genomgå en viss behandling eller annan särskild del av vården så måste den behandlingen eller vården vara av tillräckligt god kvalitet samt ges och följas upp systematiskt under vårdtiden. Barnets, den unge, vårdnadshavare och andra som i barnets eller
94 Jfr prop. 1979/80:1 Del A, s. 596 och Högsta domstolens avgörande den 27 mars 2013 i mål T-2847-11 (NJA 2013 s. 145).
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
374
den unges eget hem kan också behöva annat stöd från socialnämnden genom öppna insatser i anslutning till vården enligt LVU.
Dagens begränsade och delvis oklara reglering av LVU i det egna hemmet ställer krav på professionella bedömningar inom socialtjänsten och individualiserade lösningar. Samtidigt finns det ett utrymme för olika tolkningar och tillämpningar av reglerna mellan kommunerna och bristande jämlikhet för barn och unga. Det senare är bekymmersamt, enligt utredningens bedömning. LVU i det egna hemmet är en del av tvångsvården för barn och unga och måste motsvara högt ställda krav på rättssäkerhet och likhet eller likvärdighet för alla omhändertagna barn och unga. Socialstyrelsen uppfattar i sin kartläggning och analys också att dagens tillämpning av reglerna om LVU i det egna hemmet kan innebära en risk för ojämlika villkor för barn och unga att få genomföra en del av tvångsvården i sin ursprungliga hemmiljö.
Tydligare förutsättningar för vård i det egna hemmet
Utredningen vill understryka att beslut om LVU i hemmet ska fattas på samma sätt som vård på andra platser enligt LVU. Otydligheten om förhållandet mellan LVU i hemmet och de regler som i övrigt gäller när barn och unga vårdas utanför det egna hemmet upphör med utredningens förslag om att ”samhällsvård för barn och unga” införs i SoL som samlande benämning för all vård av barn och unga under 21 år som placeras med stöd av SoL och LVU. Det innebär att kraven på god vård och annat stöd under vårdtiden inte ska kunna uppfattas vara lägre vid LVU i hemmet än vid vård i familjehem, HVB och stödboende.
I dag anges i 11 § andra stycket LVU att nämnden får medge att den unge vistas i sitt eget hem, om det kan antas vara bäst ägnat att främja vården av honom eller henne. Utredningen har lagt fram förslag om bestämmelser i SoL om förutsättningar för placering i HVB och anser att dessa förutsättningar också ska anges för vård som ges med stöd av LVU i det egna hemmet. Det är utredningens uppfattning att det bör framgå direkt av ordalydelsen att det är om behoven bäst kan antas tillgodoses i det egna hemmet som nämnden får bestämma om det. LVU i det egna hemmet kan, som framgår ovan, ha positiva värden för barnet eller den unge, men är inte en placerings-
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
375
form där socialnämnden ger någon annan part i uppdrag att utföra vården. Det är därför av stor vikt att nämnden kan visa att LVU i det egna hemmet kan antas vara det bästa sättet att tillgodose barnets eller den unges vårdbehov. Bestämmelsen i 11 § andra stycket LVU om att nämnden får medge att den unge vistas i sitt eget hem om detta kan antas vara bäst ägnat att främja vården av honom eller henne bör därför ändras till att nämnden får bestämma att den unge vistas i sitt eget hem om det kan antas att den unges behov av vård bäst kan tillgodoses där.
Genom ändringen tas också uttrycket ”honom eller henne” bort ur bestämmelsen. Utredningen anser att det uttrycket i vissa fall uppfattas som exkluderande och att det är mer inkluderande att använda formuleringen ”barnet eller den unge”.
Särskilda villkor
Utredningen föreslår vidare att socialnämnden får besluta om särskilda villkor för unga som vårdas med stöd av 3 § LVU som förutsättning för att få vårdas i det egna hemmet. De särskilda villkoren får avse
1. skyldighet att ta emot vissa andra insatser inom socialtjänsten,
och
2. att den unge ska lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv-, svett- eller
hårprov.
Sådana villkor ökar tydligheten för barnet eller den unge, för andra i hemmet och socialnämnden om vad som gäller för vistelsen i det egna hemmet och kan bidra till mer systematiska uppföljningar och bedömningar av vårdens resultat. Villkoren tydliggör att socialnämnden behöver erbjuda vårdinsatser som gör vården under vistelsen i det egna hemmet till en meningsfull vård enligt LVU.
De särskilda villkoren kan ange förutsättningar för att vårdas i det egna hemmet. En konsekvens av att de dessa villkor inte accepteras eller följs blir rimligen att vården behöver ske i familjehem, HVB eller stödboende. Det är en möjlighet och inte en skyldighet för nämnden att besluta om särskilda villkor. De särskilda villkoren kan beslutas i anslutning till att vården inleds eller under pågående vård. Nämnden får besluta om ett eller flera särskilda villkor. För LVU i
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
376
det egna hemmet i ska kraven i 2–3 §§ LVU vara uppfyllda. Särskilda villkor kan avse något som går utöver det som kan finnas i vårdplan och genomförandeplan enligt 11 kap. 3 § SoL även om de bör beskrivas i dessa.
Det bör tilläggas att utredningen kan se ett värde i att även kunna ställa villkor på vårdnadshavaren vid LVU i det egna hemmet. Frågor om insatser med tvång till vårdnadshavare behandlas dock av en annan utredning inom Socialdepartementet.95 Om den utredningen föreslår sådana insatser kan det göras bland annat genom att särskilda villkor för LVU i det egna hemmet även kan tillämpas på vårdnadshavare.
Utredningen bedömer att beslut om villkor för LVU i hemmet behöver få överklagas enligt bestämmelser i LVU. Ett sådant beslut torde i vilket fall som helst vid en domstolsprövning anses kunna antas påverka den unges situation på ett inte obetydligt sätt och därmed vara överklagbart enligt bestämmelserna i 41 § förvaltningslagen (2017:900). Socialnämnden ska kunna besluta om särskilda villkor såväl i samband med beredande av vård som under genomförandet av vården. Som en följd av regleringen justeras 1 § fjärde stycket LVU med ett tillägg i uppräkningen av vissa andra åtgärder som får vidtas utan samtycke.
Utredningen vill framhålla att förslaget om villkor i anslutning till LVU i hemmet inte avser ”mellantvång” eller förebyggande insatser av det slag som socialnämnden som får besluta om enligt 22 §. De särskilda villkoren ska bara kunna beslutas när kriterierna för vård med stöd av LVU är uppfyllda och en placering har gjorts. Möjligheten att formulera särskilda villkor för vården har dock delvis en motsvarighet i regleringen av öppen psykiatrisk tvångsvård enligt 26–26 a §§ lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård.
Vården ska inte behöva inledas utanför det egna hemmet
Vidare anser utredningen att regleringen om att LVU i hemmet ska inledas utanför hemmet inte fyller något syfte i dag. För barn och unga kan den nuvarande regeln leda till omotiverade flyttningar till och från familjehem eller HVB enbart för att vården under en kortare tid ska påbörjas där. Det finns också oklarheter om hur dagens
95 Regeringskansliet, Socialdepartementet (2022). Utredning om öppna insatser utan samtycke till vårdnadshavare och fler tidiga insatser till barn och unga. Bilaga till regeringskanslibeslut 2022-04-28 § 215.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
377
regler ska tillämpas när socialnämnden placerar ett barn direkt hos den ena föräldern vid missförhållanden i den andra förälderns hem. Socialnämndens befogenhet att bedöma var vården ska utföras bör även omfatta att de får göra samma bedömning av var vården ska inledas.
Utredningen föreslår därför att kravet i 11 § LVU på att vård med stöd av LVU alltid ska inledas utanför den unges eget hem tas bort. För att kunna beräkna när vården ska anses vara påbörjad föreslås en ändring i 10 § som innebär att vården ska anses påbörjad när den unge har placerats, utan krav på att placeringen behöver ske utanför det egna hemmet. Förslaget medför inte någon skillnad i övrigt för när vården ska anses påbörjad. Enligt förarbetena till bestämmelsen innebär påbörjad placering utanför det egna hemmet att den unge har kommit till ett familjehem eller ett annat hem som avses i SoL. Vården kan också inledas på ett sjukhus.96 Numera kan vård också anses inledd när den unge kommit till ett stödboende, även om tanken med stödboende inte är att utgöra en form för inledande vård enligt LVU. Utredningens förslag medför att vård också anses påbörjad när den unge är hemma efter ett beslut om vård där socialnämnden beslutat att den unge ska vistas hemma. Vården kan dock inte anses påbörjad om den unge har avvikit.
5.5.6 Socialnämndens ansvar för att noga följa vården tydliggörs
Förslag: Bestämmelserna i SoL och LVU om att socialnämnden
noga ska följa vården av de barn och unga som vårdas i ett familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende ändras så att det framgår i 6 kap. 7 b § SoL att socialnämnden noga ska följa vården av barn och unga i samhällsvård i syfte att bedöma om barnet eller den unges behov av vård tillgodoses. Bestämmelserna kompletteras också med att socialnämnden särskilt ska uppmärksamma barnets eller den unges hälsa, utbildning, utveckling, beteende, sociala relationer samt eventuell utsatthet för våld.
I en ny bestämmelse i 6 kap. 7 c § SoL regleras att socialnämnden noga ska följa vården genom att erbjuda barnet eller den unge enskilda samtal i den omfattning som är lämplig med hänsyn till barnets eller den unges behov och önskemål men minst en gång
96 Se prop. 1989/90:28 s. 112.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
378
var sjätte månad. Under det första året av varje placering ska socialnämnden erbjuda barnet eller den unge kontakt minst en gång per månad.
Socialnämnden ska även följa vården genom samtal med vårdnadshavarna och den eller de som utför vården, och personliga besök i det hem eller boende där barnet eller den unge vistas. Vid behov ska information från skolan, tandvården och hälso- och sjukvården hämtas in.
Nya bestämmelser om att hälso- och sjukvården och skolan ska lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för att genomföra eller följa upp vård av barn eller unga under 21 år som vårdas utanför det egna hemmet på uppdrag av socialnämnden införs i 5 kap. 8 a HSL, respektive 29 kap. 13 § tredje stycket skollagen.
Genom ett tillägg i bestämmelsen i SoL om uppgiftsskyldighet till socialnämnden för myndigheter, befattningshavare och yrkesverksamma framgår att skyldigheten även omfattar uppgifter som behövs för att genomföra eller följa upp vård av barn eller unga under 21 år i familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende.
Att noga följa och stödja de barn som omhändertagits för vård utanför det egna hemmet är en av den sociala barn- och ungdomsvårdens viktigaste uppgifter. Eftersom samhället övertar ansvaret för barnets fostran vid en placering är det, enligt förarbetena till SoL, särskilt angeläget att socialtjänstens arbete med att följa vården bedrivs systematiskt och regelbundet.97 Vikten av regelbunden översyn av barnets omständigheter under en placering framgår även av barnkonventionens artikel 25. Den artikeln handlar om rätten för ett barn som har omhändertagits av behöriga myndigheter för omvårdnad, skydd eller behandling av sin fysiska eller psykiska hälsa till regelbunden översyn av den behandling som barnet får och alla andra omständigheter som rör barnets omhändertagande.
Bestämmelser om att socialnämnden noga ska följa vården av de barn och unga som vårdas i ett familjehem, jourhem, stödboende eller hem för vård eller boende finns i 6 kap. 7 b § SoL. Där framgår att vården främst ska följas noga genom regelbundna personliga besök i det hem där barnet eller den unge vistas, enskilda samtal med barnet
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
379
eller den unge, samtal med den eller dem som tagit emot barnet eller den unge i sitt hem och samtal med vårdnadshavarna. Områden som särskilt ska uppmärksammas av socialnämnden anges också. Det gäller barnets eller den unges hälsa, utveckling, sociala beteende, skolgång samt relationer till anhöriga och andra närstående.
Brister i kommunernas uppföljning av vården för placerade barn och unga har uppmärksammats i olika sammanhang, bland annat i IVO:s tillsyn. Utredningen ser dessa brister som en del av en större problematik, där barn och unga inte har tillräcklig kontakt med socialnämnden under vård utanför det egna hemmet och där nämnden i alltför liten utsträckning uppmärksammar vårdens resultat för barnet eller den unge.
Enligt utredningen bedömning behöver regleringen av socialnämndens uppdrag att noga följa vården ses över för ökad tydlighet om uppdraget och bättre sammanhang mellan uppföljningen och den särskilt utsedde handläggarens löpande kontakter med barnet eller den unge.
Utredningen föreslår därför att de nuvarande bestämmelserna i SoL och LVU ändras så om att socialnämnden noga ska följa vården av barn och unga i samhällsvård i syfte att bedöma om barnet eller den unges behov av vård tillgodoses. Utredningen föreslår också vissa ändringar av de områden som socialnämnden särskilt ska uppmärksammas när den noga följer vården.
Vad ska socialnämnden särskilt uppmärksamma?
Översyn av nuvarande områden som särskilt ska uppmärksammas
Utredningen bedömer att de områden som särskilt ska uppmärksammas när socialnämnden noga följer vården i vissa delar behöver ses över för ökad tydlighet och för att bättre svara mot vad som är viktigt för barnet eller den unge.
Utredningen föreslår att skolgång ändras till utbildning i bestämmelsen för ett bättre sammanhang med det som socialnämnden ska verka för (se ovan). Ändringen föreslås också för att markera vikten av utbildningens och skolresultatens betydelse, inte främst eller enbart barnets eller den unges närvaro och trivsel i skolan.
Vidare föreslår utredningen att relationer till anhöriga och andra närstående vidgas till sociala relationer, som kan omfatta vänner och andra personer som är viktiga för barnet eller den unge.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
380
Utredningen föreslår också att 6 kap. 7 b § ändras så att den inleds med vad som ska följas upp.
Utsatthet för våld – nytt område för socialnämnden att särskilt uppmärksamma
Utredningen föreslår att 6 kap. 7 b § kompletteras med att socialnämnden särskilt ska uppmärksamma barnets eller den unges eventuella utsatthet för våld under vårdtiden.
Det förekommer fortfarande att barn och unga utsätts för våld av antingen familjehem, personal i HVB eller andra vuxna, barn eller unga under placeringen. Undersökningar som gjorts visar också att det är vanligare att barn och unga i samhällsvård utsatts för våld än andra barn och unga.98
I en nationell kartläggning som genomfördes 2016 om våld mot barn rapporterade 83 procent av barn och unga som var placerade i familjehem eller HVB att de blivit utsatta för minst en form av barnmisshandel till skillnad från 42 procent bland de elever som inte var placerade. HVB- eller familjehemsplacerade barn och unga var även utsatta för flera former av barnmisshandel och grövre fysisk misshandel i större utsträckning än de som inte var placerade. Bland de placerade hade 39 procent varit utsatta för fyra till fem olika typer av barnmisshandel till skillnad från två procent bland dem som inte var placerade. Bland de barn och unga som var placerade rapporterade 57 procent att de utsatts för upprepad och/eller allvarligare former av fysisk barnmisshandel i jämförelse med 11 procent av de elever som inte var placerade.99
I en annan kartläggning av Attention så hade 25 procent varit utsatta för våld av personal eller familjehemsförälder och 64 procent av någon annan i boendet av de 80 unga som besvarade deras enkät. Attention beskriver vidare att de har fått ta del av berättelser om sexuella övergrepp av vårdgivare, om att leva med hot och därför inte våga lämna sitt rum på flera veckor, om att bli misshandlad inom en vecka från att den unge flyttade till HVB, om att aldrig ha sett våld tidigare och under vårdtiden till att se det varje dag, om att ha blivit slagen i alla de 30 hem den unge har bott i och att bli utsatt för tortyr-
98 Stiftelsen Allmänna Barnhuset (2023). Nationell kartläggning – Våld mot barn 2022, s. 57 f. Se även SOU 2022:70, s. 226 f. 99 Stiftelsen Allmänna Barnhuset 2023, s. 40.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
381
liknande bestraffningar av familjehemsföräldrar. Enligt Attention har hot och våld blivit en del av en vardag för en del, något som de alltid behöver förhålla sig till. Attention uttalar sig vidare om att bland de unga de har mött så verkar det som att förutsättningarna för att känna sig trygg som placerad är större för de som bor i familjehem och behandlas bra, men att utsattheten är större än på ett HVB om du i familjehemmet utsätts för våld eller behandlas illa.100
Barnombudsmannen genomförde 2018 en enkät till barn och unga i SiS. Enkäten visade att många av barnen hade erfarenhet av stölder, verbala kränkningar och hot eller våld under sin placering. Det var betydligt fler flickor än pojkar som har dessa negativa erfarenheter. Bland flickorna har drygt hälften upplevt stölder, hot eller verbala kränkningar och något färre har upplevt våld. De barn som upplevt våld fick frågan om det var vuxna eller andra barn som utsatte dem för våldet. I drygt hälften av fallen hade en vuxen varit inblandad i våldet, antingen ensam eller i en situation där andra barn varit inblandade. Ungefär hälften av barnen har haft någon att tala med om våldet. Färre än vart femte våldsutsatt barn anser att de har fått det stöd de behövt efteråt för att hantera upplevelsen. Barnombudsmannen föreslog att regeringen ska säkerställa att ansvariga för uppföljning av placeringar alltid undersöker förekomsten av våld.101
Det är inte bara våld från omsorgspersoner som är viktigt att följa upp och upptäcka. Andra former av våld, övergrepp och kränkningar kan också förekomma under placeringstiden. Resultat från undersökningen Skolbarns hälsovanor 2021/2022 visar att barn som bor i familjehem oftare mobbas i skolan än barn som bor på annat sätt (se bilaga 4). Bland barn i familjehem svarade 19 procent att de mobbas två till tre gånger i månaden eller oftare, motsvarande andel var 9 procent bland barn som bor på annat sätt. I dessa grupper var det ungefär dubbelt så vanligt att barn som bor i familjehem mobbas jämfört med barn som bor på annat sätt. Varför barn i familjehem oftare utsätts för mobbning är okänt, frågan tycks hittills inte ha uppmärksammats särskilt. Mobbning i skolan eller på vägen fram och tillbaka till skolan kan omfatta både fysiskt och psykiskt våld. Resultaten från Skolbarns hälsovanor 2021/2022 visar att den typen av våld behöver uppmärksammas vid socialnämndens uppföljning, både med tanke på barnens
100 Riksförbundet Attention 2021 s. 26. 101 Barnombudsmannen 2019 s. 55 f.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
382
hälsa och på den betydelse som mobbning kan ha för skolnärvaro och skolresultat.
Våld är inte ett entydigt definierat begrepp i lagar och andra regler. FN:s barnrättskommitté använder våldsbegreppet som alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande, inklusive sexuella övergrepp som anges i barnkonventionens artikel 19:1.102 Utredningen En uppväxt fri från våld har föreslagit att detta breda våldsbegrepp ska användas i svensk lagstiftning, det förslaget bereds nu i Regeringskansliet.103 Världshälsoorganisationen WHO har fastställt en definition av våld utifrån fyra olika våldstyper. Det handlar om fysiskt, sexuellt och psykiskt våld samt försummelse. Konsekvenserna av våldet kan vara omedelbara eller latenta och kan bestå under lång tid efter övergreppet.104 Utredningen ser fördelar med barnrättskommitténs breda våldsbegrepp, men bedömer att våldsbegreppet kan införas i 6 kap. 7 b § även utan en nationell samsyn om vad begreppet står för. Det kommer knappast att råda tveksamhet om att våld avser fysiskt, psykiskt och sexuellt våld. Genom att nämnden också särskilt ska uppmärksamma barnets eller den unges hälsa, utveckling och beteende kommer försummelse och vanvård att uppmärksammas även om inte alla socialnämnder ser det som våld. Om våld mot barn eller våld i vidare mening förtydligas i andra lagar och regler kommer det också bidra till ökad tydlighet om vad våldsutsatthet syftar på i 6 kap. 7 b §.
För att kunna ge en god vård är det en förutsättning att socialnämnden upptäcker våldsutsatthet och gör de förändringar av vården som krävs för att kunna ge skydd, trygghet och stöd till barnet eller den unge under vårdtiden. Det kan handla både om att barnet eller den unge behöver placeras någon annanstans eller att stödinsatser behöver sättas in om det till exempel framkommer att barnet eller den unge utsätts för våld i skolan eller vid umgänge med vårdnadshavare.
102 FN:s kommitté för barnets rättigheter (2011). Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13,
CRC/C/GC/13 18 april 2011, 1:4. Publicerad på Barnombudsmannen, Allmänna kommentarer:
https://www.barnombudsmannen.se/barnkonventionen/allmanna-kommentarer/ (hämtad 2023-05-16). 103SOU 2022:70, s. 120 ff. 104 Kunskapsguiden, Vad är våld i nära relationer?: https://kunskapsguiden.se/omraden-ochteman/vald-och-fortryck/vald-i-nara-relationer/vad-ar-vald-i-nara-relationer/ (hämtad 2023-05-12).
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
383
Hur ska socialnämnden följa vården?
Som framgår ovan föreslår utredningen att den handläggare som särskilt ska utses för varje barn och ung person i samhällets vård ska ansvara för att noga följa vården. Utredningen anser att även bestämmelserna om hur vården främst ska följas behöver ses över, ändras och kompletteras i vissa delar.
Samtal och kontakt med barnet eller den unge
Den nuvarande punkten om enskilda samtal med barnet eller den unge flyttas och justeras till en ny bestämmelse om tillvägagångssättet av att noga följa vården i 6 kap. 7 c §. Socialnämnden föreslås noga följa vården genom att erbjuda barnet eller den unge enskilda samtal i den omfattning som är lämplig med hänsyn till barnets eller den unges behov och önskemål men minst en gång var sjätte månad. Under det första året av varje placering ska socialnämnden erbjuda barnet eller den unge kontakt minst en gång per månad.
Utredningen vill betona att kontakten med barnet eller den unge är särskilt viktigt vid inledningen av vården. Dels för att etablera en relation mellan barnet eller den unge och barn- och ungdomshandläggaren, dels för att minska risken för sammanbrott som är större det första året. Kontakt med barnet eller den unge behöver inte bara innebära ett fysiskt möte med barnet eller den unge, utan kan även vara ett digitalt möte, ett telefonsamtal eller en chattkonversation. Utredningen vill också betona att en gång i månaden är minimum, det kan behövas kontakt även oftare än det. Det kan även finnas behov av att fortsätta ha kontakt minst en gång i månaden längre än ett år eller igen vid kritiska perioder i placeringen som till exempel i tonåren eller vid avgörande händelser som inför en vårdnadsflytt eller om en vårdnadshavare avlider. När det gäller enskilda samtal vill utredningen framhålla att enskilda samtal kanske inte alltid är möjliga eller lämpliga, till exempel med spädbarn eller riktigt unga barn. Barnet eller den unge kan också önska att någon ytterligare person ska delta i samtalet och det önskemålet behöver beaktas av socialnämnden.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
384
Samtal med den eller de som utför vården
Av den nuvarande bestämmelsen framgår att socialnämnden ska ha samtal med den eller dem som tagit emot barnet eller den unge i sitt hem. Det kan bara syfta på familjehem och jourhem, där barn och ungas tas emot i enskilda hem, och inte på personal i HVB och stödboende, som inte på samma sätt är någon enskild persons hem. Utredningen föreslår att den punkten ändras så att den även inkluderar personal på HVB och stödboenden. Det är troligt att sådan personal redan i dag kontaktas när socialnämnden följer vården, men utredningen anser att det inte ska finnas oklarhet om att detta är en viktig och förväntad del av nämndens ansvar. När det gäller enskilt bedriven verksamhet, vilket det oftast är frågan om, så behöver tystnadsplikten beaktas.
Inhämtande av information från skola och hälso- och sjukvård
Utredningen föreslår också ett nytt stycke om att socialnämnden vid behov ska inhämta information från skola, hälso- och sjukvård och tandvård för att noga följa vården.
I dag anges inte att skolan, hälso- och sjukvården eller tandvården kan behöva kontaktas för att följa vården trots att socialnämnden särskilt ska uppmärksamma dessa områden. Med den kunskap som finns om placerade barns och ungas skolresultat och hälsobehov ser utredningen ett behov av att kontakter vid behov med skolan och hälso- och sjukvården anges som en del av socialnämndens ansvar när den noga följer vården. Det räcker inte med att socialnämnden endast följer upp utbildningen, hälso- och sjukvårdskontakterna och tandvårdskontakterna genom att prata med barnet eller den unge, vårdnadshavare eller den som utför vården. Viktig information som exempelvis skolresultat och hälso- och sjukvårdskontakter kan då saknas för en bedömning av vården och barnets eller den unges situation. En vanlig anledning till att socialnämnden bedömer att barn och unga har behov av att vårdas utanför hemmet är dessutom att deras behov när det gäller utbildning och hälsa inte har tillgodosetts av vårdnadshavarna. Socialnämnden har därmed ett särskilt stort ansvar att säkerställa att dessa behov tillgodoses på ett bättre sätt under vårdtiden.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
385
Socialnämndens möjligheter att hämta in information under vårdtiden förstärks
Förslagen om socialnämndens ansvar för att noga följa vården förutsätter att nämnden har möjlighet att hämta in relevant information under vårdtiden. I dag har nämnden rättsliga förutsättningar att hämta in uppgifter under utredning och vid viss uppföljning efter vårdtiden. Vid en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd så har nämnden befogenhet att, för bedömningen av behovet av insatser, konsultera sakkunniga samt i övrigt ta de kontakter som behövs (se 11 kap. 2 § SoL). Befogenheten har en inbyggd begränsning i och med att det också föreskrivs att utredningen ska bedrivas så att inte någon onödigt utsätts för skada eller olägenhet och att utredningen inte ska göras mer omfattande än vad som är motiverat av omständigheterna i ärendet. Vid sådan utredning om behov av ingripande till ett barns skydd eller stöd får också socialnämnden samtala med barnet utan vårdnadshavarens samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande. Socialnämnden får besluta om uppföljning av ett barns situation efter det att en placering i med stöd av SoL i familjehem eller HVB upphört om barnet bedöms vara i särskilt behov av nämndens stöd eller skydd men samtycke till sådan åtgärd saknas. Nämnden får också besluta om uppföljning av ett barns situation när utredning om ett barns behov av stöd och skydd avslutats utan insats (se 11 kap. 4 b och 4 c §§ SoL). Vid sådan uppföljning får nämnden ta sådana kontakter som anges i 11 kap. 2 § SoL och samtala med barnet utan vårdnadshavarens samtycke och närvaro.
Utredningen ser ett behov av att socialnämnden utan hinder av sekretess faktiskt får del av de uppgifter som de behöver för att uppfylla sin skyldighet att noga följa vården av placerade barn. Vård med stöd av såväl SoL som LVU ska ske med respekt för den enskildes integritet, se (se 1 § SoL och 1 § LVU). Utredningen har därför noga övervägt behovet av sekretessbrytande bestämmelser. Om inte nämnden kan få information från hälso- och sjukvården eller skolan om hur det går för ett placerat barn så riskerar vård att pågå utan att barnet får stöd med det som krävs för att nämnden ska tillgodose deras behov. Utredningen föreslår en tydligare reglering i LVU avseende nämndens ansvar att bestämma över den unges personliga förhållanden, se avsnitt 5.5.11. Utredningen lägger inga motsvarande förslag för barn som är placerade med stöd av SoL men anser att det är av största vikt
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
386
för att tillgodose alla placerade barns rätt till hälso- och sjukvård och utbildning att nämnden även vid placeringar med stöd av SoL får möjlighet att ta del av uppgifter som är nödvändiga för att genomföra vården.
En uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning medför att uppgifter kan lämnas till en myndighet utan hinder av sekretess (10 kap. 28 § OSL). Förslaget om att nämnden vid behov ska inhämta information från hälso- och sjukvården och skolan blir sekretessbrytande på så sätt att nämnden kan lämna uppgift om att ett barn är placerat till hälso- och sjukvården och skolan utan hinder av sekretess. Sådant uppgiftslämnande sker så fort nämnden tar kontakt för att få information om ett visst barn. För att verksamhet inom hälso- och sjukvården och skolan ska kunna lämna uppgifter utan hinder av sekretess behövs därutöver bestämmelser som är sekretessbrytande i förhållande till dem. För att säkerställa nämndens möjlighet att följa vården för barn i samhällsvård föreslår utredningen därför att uppgiftsskyldighet införs i skollagen och hälso- och sjukvårdslagen för uppgifter som behövs för socialnämndens genomförande och uppföljning av vård av barn som vårdas med stöd av LVU eller som vårdas utanför hemmet med stöd av SoL.
Utredningen bedömer att även om det finns behov av att följa upp oral hälsa så finns inte tillräckligt starka skäl för att införa en sekretessbrytande uppgiftsskyldighet i tandvårdslagen vid denna uppföljning då det är enklare att följa upp om barnet har fått tandvård eller inte via barnet eller den unge själv eller dess omsorgspersoner.
5.5.7 Socialnämnden ska följa upp om hälsoundersökning och bedömning av extra anpassningar eller särskilt stöd i skolan har genomförts
Förslag: En bestämmelse om att socialnämnden vid det första
övervägandet efter att vård har inletts ska beakta om en hälsoundersökning enligt lagen (2017:209) om hälsoundersökning och hälso- och sjukvård för barn och unga i samhällsvård samt om en bedömning enligt 3 kap. 12 k § skollagen (2010:800) har utförts, införs i 6 kap. 8 § andra stycket SoL.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
387
Sedan 2017 ska regionen på initiativ av socialnämnden, erbjuda en hälsoundersökning i anslutning till att vård utanför det egna hemmet av ett barn eller en ung person i åldern 18–20 år inleds (1 § lagen (2017:207) om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet). Om det inte är obehövligt ska socialnämnden underrätta regionen när barn eller unga ska erbjudas en sådan hälsoundersökning (11 kap. 3 a § SoL). Socialutskottet konstaterade i en utvärdering från 2022 att de avsedda lagändringarna ännu inte kommit till stånd. Erbjudande om hälsoundersökningar skiljer sig åt beroende på var i landet barnet eller den unga personen placeras och på vilka bestämmelser placeringen stöder sig på. Den psykiska och orala hälsan undersöks i väsentligt mindre utsträckning än den somatiska. SiS uppger att hälsoundersökningar ofta inte har erbjudits och genomförts innan placeringar i särskilda ungdomshem inleds, se även 9.3.7.
Utredningen bedömer att en del av implementeringsproblemen handlar om bristande kunskap och rutiner hos socialnämnden vilket leder till att regionen i för stor utsträckning inte underrättas om behovet av en hälsoundersökning. För att säkerställa att detta görs föreslår utredningen därför att nämnden vid det första övervägandet av vården särskilt ska följa upp om en hälsoundersökning enligt lagen (2017:209) om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet har utförts.
Utredningen bedömer även att det är sannolikt att den nya bestämmelsen som utredningen föreslår om att en bedömning ska genomföras av skolan om barn eller unga i samhällsvård har behov av extra anpassningar eller särskilt stöd enligt 3 kap. 12 k § skollagen (2010:800) kan drabbas av samma implementeringssvårigheter som hälsoundersökningarna har och föreslår därför att även det följs upp vid det första övervägandet. Både hälsoundersökningen och bedömningen av skolan är dessutom grundläggande för socialnämndens planering av genomförandet av vården och därmed av stor vikt för nämnden när de följer upp vården. Förslaget säkerställer även att uppgifterna dokumenteras på ett strukturerat sätt så att de blir enkla att ta fram vid både lokal och nationell uppföljning av undersökningen och bedömningen.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
388
5.5.8 Tydligare stöd till vårdnadshavare och föräldrar
Förslag: I en ny bestämmelse i 6 kap. 7 d § SoL anges socialnämn-
dens ansvar att i fråga om barn i samhällsvård lämna vårdnadshavarna och föräldrarna råd, stöd och annan hjälp som de behöver, främst för att främja kontakten och umgänget med barnet.
En bestämmelse om att när samhällsvård av ett barn inleds för första gången ska socialnämnden verka för att vårdnadshavarna får stöd utifrån de skäl som föranledde vården i minst två år införs i 6 kap. 7 d § andra stycket SoL.
Socialnämnden behöver ge annat stöd i anslutning till att ett barn eller en ung person vårdas utanför det egna hemmet. Som framgår av avsnitt 5.5.8 föreslår utredningen att socialnämnden ska ansvara för att ge barn och unga råd, stöd och annan hjälp som de behöver under vårdtiden. Nämnden ska också ansvara för att barnens och de ungas behov av stöd i kontakt och umgänge med föräldrar, syskon och andra närstående så långt möjligt tillgodoses.
Även vårdnadshavare och föräldrar samt familjehem behöver stöd i anslutning till placeringen av ett barn eller ung person. Stöd till familjehem beskrivs i avsnitt 6.6.24.
Socialnämnden är i dag skyldig enligt 6 kap. 7 § SoL att lämna vårdnadshavarna och föräldrarna råd, stöd och annan hjälp som de behöver när barn vårdas i ett familjehem, jourhem, annat enskilt hem, stödboende eller HVB. Utredningen konstaterar också att vid frågor om tvångsvård av barn aktualiseras de krav som följer av Europakonventionen.105 Enligt artikel 8.1 i Europakonventionen har var och en rätt till respekt för sitt privat och familjeliv. Enligt artikel 8.2 får en offentlig myndighet inte inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till bland annat skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Europadomstolen har i sin praxis betonat vikten av att vidta åtgärder så att familjeåterförening kan ske så snart som det är rimligt.106
105 Konventionstexten återges i 1994:1219, se även Council of Europe för vidare information: https://www.coe.int/en/web/portal. 106 Se t. ex. Europadomstolens avgöranden K. and T. v Finland, nr 25702/94, dom den 12 juli 2001, § 178 och Strand Lobben and Others v Norway, nr 37283/13, dom den 10 september 2019, § 204.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
389
Ett bristfälligt stöd till vårdnadshavarna kan försvåra möjligheterna till återförening eller umgänge mellan vårdnadshavaren och barnet eller den unge. Vårdnadshavarna behöver stöd för egen del för att kunna vara en bra förälder. Det kan bland annat handla om att man kan behöva krisstöd vid ett omedelbart omhändertagande, men också om stöd eller behandling för de eventuella problem som ligger till grund för att barnet inte kan bo kvar hemma. En del vårdnadshavare önskar stöd inför, under och efter umgänge med barnen eftersom det kan vara svårt att hitta ett bra samspel när man inte längre träffar barnet på heltid.107 Utredningen har tagit del av exempel på att det stödet varierar betydligt mellan kommunerna när det gäller tillgång och innehåll. Kontakten med vårdnadshavaren är ofta viktig för barnet eller den unge även om den kan vara svår. Stöd till vårdnadshavaren är därför också en barnrättsfråga. Till det kommer att stöd till vårdnadshavaren kan underlätta för familjehem som förväntas hjälpa till vid umgänget och själva kan komma att hantera kontakter med vårdnadshavare.
Av avsnitt 5.5.8 framgår att utredningen föreslår att 6 kap. 7 § SoL ändras så att bestämmelsen enbart avser socialnämndens ansvar gentemot barnet eller den unge. Den del av bestämmelsen som avser råd, stöd och annan hjälp till vårdnadshavare och föräldrar föreslås flyttas till en ny bestämmelse 6 kap. 7 d §. Bestämmelsen föreslås också ändras och kompletteras så att den skiljer mellan stöd för umgänge med mera under hela placeringstiden och stöd med de skäl som föranledde vården under en begränsad tid.
Stöd för umgänge med mera
Under hela vårdtiden ska socialnämnden ge vårdnadshavare och föräldrar som inte är vårdnadshavare till barn som vårdas i ett familjehem, annat enskilt hem, HVB eller stödboende råd, stöd och annan hjälp som de behöver, främst för att främja kontakten och umgänget med barnet. Detta motsvarar till stor del socialnämndens nuvarande skyldighet att lämna vårdnadshavarna och föräldrarna råd, stöd och annan hjälp som de behöver, men anger att dessa insatser främst ska främja kontakten och umgänget med barnet. Detta stöd är aktuellt både för vårdnadshavare och föräldrar som inte är vårdnadshavare.
107 Riksförbundet Attention 2021 s. 77.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
390
Det kan vara svårt för socialnämnden att uppnå förtroendefulla kontakter med vårdnadshavare och föräldrar till barn som vårdas utanför det egna hemmet, särskilt om vården genomförs utan vårdnadshavares samtycke. Nämnden kan därför välja att anlita fristående aktörer med rätt kompetens för uppgiften som inte är en del av nämndens myndighetsutövning.
Stöd med den problematik som föranledde vården
När vård av ett barn utanför det egna hemmet inleds för första gången ska socialnämnden också verka för att vårdnadshavarna får stöd med den problematik som föranledde vården i minst två år.
Ett väl fungerande stöd av detta slag ökar förutsättningarna för en återförening mellan barnet eller den unge och vårdnadshavare och är motiverat också ur ett barnrättsperspektiv. Eftersom stödet avser den problematik som föranlett placeringen är det bara vårdnadshavare som ska få del av det. I dag saknas bestämmelser om att vårdnadshavare ska få stöd för att komma till rätta med de brister som behöver avhjälpas för att barnet eller den unge ska kunna flytta hem under trygga förhållanden. En bestämmelse om detta i SoL tydliggör nämndens ansvar och är ett stöd för nämnden att prioritera mer aktivt stöd till vårdnadshavare under den inledande delen av en placering. En sådan bestämmelse finns i den danska lagstiftningen och anger att stödet till familjehemmet ska vara intensivt under det första året av placeringen.108 För svensk del bedömer utredningen att de första två åren sedan placeringen påbörjats är en rimlig tidsgräns för ett aktivt stöd med att lösa de problem som föranlett placeringen. Under den tiden bör behandlingar eller andra insatser hinna beslutas, genomföras och följas upp.
En del av detta stöd ansvarar socialnämnden för själv, till exempel kontaktperson och familjebehandling. Andra delar av stödet hör till andra verksamhetsområden. Det kan gälla vård vid missbruks- eller beroendeproblem eller vård vid psykisk ohälsa. Socialnämndens ansvar är då att verka för att stödet ges genom samverkan med andra huvudmän och att motivera den enskilde att ta del av stödet.
108 Lov om social service (serviceloven) 6 c. Stk 2, tillgänglig genom Retsinformation (Danmark): https://www.retsinformation.dk.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
391
Om stödet inte leder till att barnet eller den unge kan återförenas med vårdnadshavaren gynnar det sannolikt ändå barnet eller den unge eftersom placerade barns välmående och situation gynnas av en så välfungerande relation som möjligt med sina föräldrar.
Även detta stöd kan vara lättare för socialnämnden att ge genom uppdrag till aktörer som är fristående från nämndens myndighetsutövning.
5.5.9 Justering av övervägande och prövning av vården
Förslag: De nuvarande bestämmelserna i SoL 6 kap. 8 § SoL och
13 § LVU justeras till att socialnämnden minst en gång var sjätte månad ska överväga
1. om behovet av vård har förändrats, och
2. om barnets eller den unges behov av vård och stöd tillgodoses.
Även andra stycket i 13 § LVU justeras så att socialnämnden både ska pröva om vård med stöd av lagen ska upphöra och om den unges behov av vård tillgodoses när den unge vårdas enligt 3 §.
Vid övervägandet respektive prövningen ska nämnden beakta barnets eller den unges inställning till vården.
Vid det första övervägandet efter att vård har inletts ska nämnden också följa upp om en hälsoundersökning enligt lagen med särskilda bestämmelser om åtgärder som avser hälsa för barn och unga i samhällsvård har erbjudits samt om en bedömning enligt 3 kap. 12 k § skollagen har utförts. Det gäller både vid vård enligt SoL och LVU.
En ny bestämmelse om att vården ska upphöra när den inte längre behövs eller när samtycke till den inte längre finns införs i 6 kap. 8 § SoL.
Olika regler gäller i dag för socialnämndens bedömningar och avgöranden om när vården av ett barn eller ung person ska fortsätta eller avslutas. För placeringar med stöd av SoL ska socialnämnden minst en gång var sjätte månad överväga om vården fortfarande behövs och hur vården bör inriktas och utformas (6 kap. 8 § SoL).
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
392
Det framgår i dag inte särskilt vad som gäller vid vårdens upphörande.
För placeringar enligt LVU är reglerna olika beroende på grunden för omhändertagandet. Om den unge har beretts vård med stöd av 2 § LVU ska socialnämnden minst en gång var sjätte månad överväga om vård enligt lagen fortfarande behövs och hur vården bör inriktas och utformas. Om den unge beretts vård med stöd av 3 § LVU ska socialnämnden inom sex månader från dagen för verkställighet av vårdbeslutet pröva om vård med stöd av lagen ska upphöra. Denna fråga ska därefter prövas fortlöpande inom sex månader från senaste prövning. (13 § LVU)
När vård med stöd av LVU inte längre behövs ska socialnämnden besluta att vården ska upphöra. Socialnämnden får dock inte besluta att vård enligt 2 § ska upphöra förrän de omständigheter som föranleder vården har förändrats på ett varaktigt och genomgripande sätt (21 § LVU).
Övervägande är ett otydligt begrepp och förfarande
Utredningen om tvångsvård för barn och unga konstaterade att övervägandet i praktiken är en rapport till socialnämnden om hur barnets situation utvecklar sig och att nämnden i samband med övervägandet kan ta initiativ till en formell omprövning, men att det är mycket ovanligt att så sker. Utredningen anförde vidare att det återkommande tagits upp att innebörden av de halvårsvisa övervägandena är otydlig för de som berörs, kan skapa osäkerhet hos barn, föräldrar och familjehemsföräldrar och förväxlas ibland med omprövningen. Utredningen påtalade även att någon motsvarighet till bestämmelserna om övervägande inte finns i övriga nordiska länders lagstiftning. I stället finns i Danmark och Finland regler om omprövning även i miljöfallen. Utredningen föreslog att övervägandet i stället skulle beskriva förfarandet som en information till socialnämnden. Utredningen om tvångsvård för barn och unga övervägde även att förändra tidsintervallet för överväganden. Utredningen bedömde att även om behovet av överväganden i regel är störst i början av placeringen och skulle kunna minskas till exempel till en gång per år efter två år när Vårdplanen har reviderats valde de att inte föreslå det med motiveringen att det skulle kunna innebära att socialnämnden får mindre inblick och engage-
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
393
mang i vården och att de uppföljande besöken i familjehemmet och samtalen med barnet också skulle glesas ut. När det gäller innehållet i övervägande till nämnden föreslog utredningen om tvångsvård för barn och unga att det inte längre skulle övervägas om vården fortfarande behövs. Utredningen ansåg att övervägandet (rapporten) skulle innehålla information om hur barnets behov i olika avseenden tillgodoses och hur vårdnadshavarens förhållanden utvecklar sig, samt hur vården bör inriktas och utformas.109
Övervägandets innebörd och betydelse
Utifrån ett barnperspektiv anser utredningen att det viktigaste när det gäller uppföljningen av vården är att den görs med god kvalitet och genom kontakt med barnet eller den unge, inte att just överväganden görs oftare än i dag. Övervägandena får inte delegeras till tjänsteman men är formlösa och inga särskilda beslut fattas, däremot noteras det i barnets akt att övervägande skett. Övervägandena fyller teoretiskt sett funktionen av en möjlighet till insyn och kontroll för den nämnd som ansvarar för de placerade barnen och som ofta har delegerat ansvaret att noga följa vården av placerade barn och unga i övrigt till en tjänsteperson. Utredningen erfar dock att överväganden ofta är rutinmässiga nämndärenden och administrativa arbetsuppgifter utan större betydelse för vården av barnet eller den unge. Om det uppkommer behov av att förändra eller avsluta vården så ska det dessutom åtgärdas så snart som möjligt.
Det framgår av nuvarande bestämmelser i SoL och LVU att det inte bara är ställningstaganden till om vården fortfarande behövs som ska göras utan också hur vården bör inriktas och utformas. Utgångspunkter för dokumentation av sådana förändringar finns genom bestämmelser om vård- och genomförandeplanen, se 11 kap. 3 § SoL och 5 kap. 1 a § SoF. Den dokumentation av förändringar i inriktning och utformning som sker vid överväganden skulle kunna ligga till grund för nämndens systematiska kvalitetsarbete. För placerade barn och unga är det dock viktigast att ha en god och regelbunden kontakt med sin särskilt utsedde barn- och ungdomshandläggare så att denne får del av uppgifter av betydelse för att noga följa och vid behov ändra vården. Överväganden sker då när det finns behov av det.
109SOU 2015:71 s. 250 ff.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
394
Justerade regler om vägen till upphörande av vård enligt SoL
Utredningen betonar vikten av att socialnämnden arbetar samlat och strukturerat med de olika delarna av nämndens ansvar för barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet. De överväganden och omprövningar av vården som ska göras behöver få en tydligare funktion inom ramen för det arbetet och som en del av processen kring vårdens upphörande.
Utredningen föreslår en ändring av den nuvarande bestämmelsen i 6 kap. 8 § SoL för barn och unga som vårdas med stöd av den lagen och i 13 § LVU för unga som vårdas enligt 2 § LVU.
Socialnämnden ska minst en gång var sjätte månad överväga
1. om behovet av vård har förändrats, och
2. om barnets eller den unges behov av vård och stöd tillgodoses.
Vid övervägandet ska nämnden beakta barnets eller den unges inställning till vården. Förslaget innebär att socialnämnden behåller sin möjlighet till insyn och kontroll av vården och tydliggör att nämnden inte ska pröva om vården ska upphöra. Konkretiseringen av vad övervägandet ska innehålla innebär förhoppningsvis ett bättre fokus på en meningsfull information till nämnden och minskad omfattning av dokumentation och administration för handläggaren. Förslaget i kombination med en utökning av regleringen av kontakten med barnet eller den unge och besöken i hemmet, samt barn- och ungdomshandläggarens ansvar för att göra barnet eller den unge delaktig syftar till en förbättrad uppföljning av barnet eller den unge och en som möjliggör större delaktighet. Även bestämmelserna som utredningen föreslår om beslut om vart barnet ska vistas (se avsnitt 5.5.4.) förstärker rätten och möjligheten för barnet eller den unge att uttala sig och vara delaktig i utformandet av vården.
Justering av prövning av vården vid vård enligt 3 § LVU
När det gäller barn och unga som vårdas enligt 3 § LVU så är förfarandet något annorlunda. Utredningen föreslår dock en mindre justering för att förslaget ska motsvara de överväganden som görs vid vård enligt SoL eller 2 § LVU.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
395
Bestämmelsen om att socialnämnden inom sex månader från dagen för verkställighet av vårdbeslutet ska pröva om vård med stöd av lagen ska upphöra kompletteras med att nämnden även ska pröva om den unges behov av vård tillgodoses. Ett tillägg om att nämnden ska beakta den unges inställning till vården vid prövningen läggs till även här.
5.5.10 Socialnämnden ska anmäla till IVO om de misstänker att ett tillstånd kan behöva återkallas
Förslag: En bestämmelse om att om en socialnämnd får känne-
dom om något som skulle kunna föranleda återkallelse av ett tillstånd att vara familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende ska nämnden genast anmäla det till Inspektionen för vård och omsorg införs i 12 kap. 11 § SoL.
Utredningen anser att det behöver finnas en skyldighet för socialnämnden att anmäla misstanke om att missförhållanden föreligger eller om förutsättningarna för att vara familjehem inte längre finns till IVO. Det kan till exempel handla om att en socialnämnd får kännedom om att en väsentlig uppgift som familjehemmet uppgav i utredningen som gav dem tillstånd att vara familjehem inte längre stämmer. Det kan även handla om att det förekommer våld i hemmet, att någon av familjehemsföräldrarna har utvecklat ett missbruk eller kriminalitet eller att familjen saknar ett stabilt boende. Det kan även handla om en misstanke om att familjehemmet allvarligt har missskött sitt uppdrag och till exempel försummat barnet eller utsatt barnet eller den unge för psykiska eller fysiska övergrepp. Utredningen vill dock vara tydlig med att det ska handla om betydande missförhållanden för att tillstånd att vara familjehem ska återkallas. Om socialnämnden är oense med familjehemmet kring till exempel umgänge med föräldrar eller barnets behov, det finns andra samarbetssvårigheter eller att socialnämnden anser att det finns mindre brister i hur familjehemmet sköter uppdraget ska socialnämnden i första hand försöka förbättra samarbetet med familjehemmet och ge familjehemmet de stödinsatser det behöver för att kunna fortsätta uppdrag som familjehem.
I dag har alla som arbetar inom socialtjänsten en anmälningsskyldighet till den socialnämnd som är ansvarig för ett barn vid misstanke eller kännedom om att barnet far illa. Detsamma gäller för dem
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
396
som arbetar inom myndigheter vars verksamhet berör barn och unga, andra myndigheter inom hälso- och sjukvården, annan rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet, Kriminalvården, Polismyndigheten och Säkerhetspolisen, och de som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet och fullgör uppgifter som berör barn och unga eller inom annan sådan verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område (se 14 kap. 1 § SoL).
Om en anmälan om något som kan föranleda någon åtgärd av nämnden rör barn eller unga kommer in till nämnden ska nämnden genast göra en bedömning av om barnet eller den unge är i behov av omedelbart skydd. Som huvudregel ska nämnden också senast inom fjorton dagar från det att anmälan kommit in besluta om att inleda eller inte inleda utredning (se 11 kap. 1 och 1 a §§ SoL). Det innebär att om det kommer in en anmälan om att ett barn far illa i ett familjehem till en nämnd i en kommun där ett familjehem är beläget så ska nämnden dels göra en bedömning om barnet är i omedelbart behov av skydd och vidta åtgärder utifrån den bedömningen, dels anmäla till placerande nämnd om det finns misstanke eller kännedom om att ett barn far illa. Bestämmelserna blir tillämpliga även för socialnämndens skyldighet att inleda utredning om familjehems lämplighet eftersom det är något som har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda åtgärd av nämnden.
Utredningens förslag om tillstånd syftar till att bara lämpliga familjehem ska finnas i registret och därmed bli aktuella för ett så kallat matchningsbeslut och uppdrag att ta emot barn eller unga. Det kan uppstå situationer när ett familjehem inte längre är lämpligt och att det upptäcks vid en matchning eller placering där den placerande kommunen kommer fram till att det inte längre är lämpligt att placera i hemmet, inte bara på grund av matchningskriterier utan på grund av att hemmet inte uppfattas som lämpligt som familjehem till något barn eller ungdom. Det kan vara av orsaker som exempelvis rör skadligt bruk eller beroende, kriminalitet, försummelse eller annat. Om kommunen som beslutat om tillståndet inte har en pågående placering i det aktuella hemmet omfattas inte anmälningsskyldigheten i 14 kap. 1 § SoL som avser barn som far illa eller misstänks fara illa dessa situationer. Om det inte är den placerande nämnden som har beslutat om tillståndet till familjehemmet så är det inte fråga om ett missförhållande i den egna verksamheten110 vilket innebär att det inte är något som
110 Jfr prop. 2009/10:131 s. 35 ff.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
397
ska rapporteras eller anmälas som missförhållande eller risk för missförhållande i olika allvarlighetsgrader enligt 14 kap. 3–7 §§ SoL (lex Sarah). I och med att det inte finns en särskild anmälningsskyldighet för den som arbetar inom socialtjänsten och som får kännedom om eller misstänker att ett familjehem inte längre är lämpligt att vara familjehem i dag så bedömer utredningen att en sådan behöver införas i SoL.
5.5.11 Förslag angående bestämmanderätt
Förslag: Bestämmelsen i 11 § fjärde stycket LVU justeras genom
att tydliggöra att nämnden under vårdtiden har samma ansvar som vårdnadshavaren annars har för att den unges grundläggande rättigheter enligt 6 kap. 1 § föräldrabalken tillgodoses och att nämnden eller den som nämnden har uppdragit vården till ska ha uppsikt över den unge och bestämma om den unges personliga förhållanden i den utsträckning det behövs för att genomföra vården. Det innefattar att verka för att den unge får den utbildning, tandvård och hälso- och sjukvård som den unge behöver.
Regeringen bör särskilt utreda regleringen av bestämmanderätten mellan barn och unga, vårdnadshavare och socialnämnden när det gäller till exempel hälso- och sjukvård och skola, med särskilt fokus på vilka konsekvenser införandet av digitala tjänster har för barn och unga i samhällsvård.
Utredningen har i uppdrag att analysera vad som behövs för att säkerställa placerade barns och ungas tillgång till jämlik hälso- och sjukvård samt analysera vad som krävs för att placerade barn och unga ska få en väl fungerande skolgång. En viktig del i denna analys är förutsättningarna för socialnämnden och familjehem, HVB och stödboenden att ansvara och verka för samtliga delar i vården, inte minst de delar som handlar om hälso- och sjukvård och skola med eller utan vårdnadshavares samtycke. Som ett led i det arbetet har utredningen undersökt i vilken grad rådande regelverk om rättslig vårdnad över barnet i FB och LVU − och därtill hörande frågor, såsom sekretess- och tystnadsplikt för barns uppgifter vid vård utanför hemmet, ger upphov till en ojämlik hälso- och sjukvård och en icke fungerande skolgång.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
398
Beträffande vård enligt LVU är det utredningens uppfattning att socialnämnden enligt förarbetsuttalanden har en rätt att gå in i vårdnadshavares ställe och fatta beslut om nödvändiga åtgärder vad avser hälso- och sjukvård och skolgång samt efterge sekretess enligt 12 kap. 3 § OSL, såvida inte barnet har nått en sådan mognad att han eller hon kan råda över frågan själv, vilket kan resultera i att barnet motsätter sig åtgärden. Förarbetena till LVU är dock inte tydliga med att socialnämnden i dessa fall helt och hållet har den rättsliga vårdnaden över det placerade barnet. Det finns förbehåll med innebörd att nämndens övertagande av ansvaret för vården av den unge inte får leda till att föräldrarna fråntas allt inflytande. Förarbetsuttalandena ger därmed upphov till osäkerhet om vem som egentligen har ansvar för det placerade barnet när det gäller genomförande av vården som kräver kontakter och åtgärder inom skola och hälso- och sjukvård. När det gäller SoL finns inga regler liknande dem i 11 § LVU utan där ska vårdnadshavaren bestämma över allt som inte är den dagliga omvårdnaden.
Samtyckefrågor vid kontakter med hälso- och sjukvård och skola
När det gäller dagliga kontakter med hälso- och sjukvården och skola, såsom bokning av vårdbesök, uthämtning av recept eller ta del av information om planeringar, skolresultat och frånvaro, så inkluderas det i den dagliga omvårdnaden av barnet. Det innebär att till exempel personal vid SiS särskilda ungdomshem äger rätt att ombesörja sådana ärenden eller kontakter, om inte barnet uttryckligen motsätter sig det. Det sagda innebär på intet sätt att föräldrarna ställs utanför barnets omvårdnad. Föräldrarna liksom barnet själv bör så långt möjligt medverka vid vårdens utformning. Utredningens bedömning är att samma osäkerhet föreligger för den dagliga omvårdnaden som för den rättsliga vårdnaden i termer av vad som faller in i begreppet ”daglig omvårdnad”.
Statskontoret har i en rapport111 uppmärksammat bestämmandefrågor som ett möjligt hinder för tillgång till hälso- och sjukvård för barn och unga i SiS särskilda ungdomshem. Barn och unga som är föremål för vård vid SiS särskilda ungdomshem har ofta komplexa hälso- och sjukvårdsbehov vilket kan innebära att de behöver insat-
111 Statskontoret (2022). SiS vård av barn och unga enligt LVU – förutsättningar för en trygg och
ändamålsenlig vård, 2022:4.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
399
ser från flera aktörer. Socialstyrelsen har mot den bakgrunden fått ett regeringsuppdrag för att genomföra ett pilotprojekt om integrerad vård som sträcker sig fram till 2025.112 Statskontoret uppger i sin rapport att de deltagande aktörerna inledningsvis har behövt lägga mycket tid på frågor kring bland annat sekretess och samtycke.113Samtycke (från den unge och i många fall från vårdnadshavare) behöver enligt Statskontoret hämtas in för BUP:s del av den integrerade vården och för att SiS och BUP i den berörda regionen ska kunna dela personuppgifter med varandra. Det rör sig om flera olika samtycken. Enligt Statskontoret har SiS och regionerna kommit fram till att dessa måste hämtas in av SiS respektive regionerna separat. Statskontoret redovisar att SiS och regionerna bedömer att detta inte är ett definitivt hinder för att bedriva den integrerade vården, men att processen är omständlig och kan verka avskräckande både för den unge och för vårdnadshavare. Enligt Statskontoret bedömer SiS och två av regionerna, trots att projektet inte är avslutat, att det kan behövas författningsändringar för att det på längre sikt ska bli hållbart att bedriva integrerad vård. Några konkreta förslag redovisar inte Statskontoret. Statskontoret betonar dock att det behöver finnas förutsättningar för att ge en sammanhållen vård till de barn och unga som har behov av sådan.
Enligt en delrapport från projektet har samtyckesinhämtningen i huvudsak fungerat i väl, men SiS nämner samtyckesinhämtningen som ett område där behov av tydligare regler kan behövas för ett långsiktigt arbete med integrerad vård i särskilda ungdomshem.114
Problem kring läkemedelshantering
Utredningen har också tagit del av en skrivelse till Socialutskottet från medarbetare och chefer inom familjehemsvården i Jönköpings län.115 I skrivelsen belyses de svårigheter som finns för barn och unga
112 Regeringen, Socialdepartementet (2019). Uppdrag om utvecklingsarbete avseende viss verksamhet vid Statens Institutionsstyrelse, 2019-09-19, S2019/00643/FST, S2019/03898/FS (delvis). Se även Socialstyrelsen, Integrerad vård på SiS ungdomshem: https://www.socialstyrelsen.se/kunskapsstod-och-regler/omraden/barn-och-unga/barnspsykiska-halsa/integrerad-vard-pa-sis-ungdomshem/ (hämtad 2023-09-05). 113 Statskontoret 2022 s. 123. 114 Statens institutionsstyrelse, SiS (2023c). Delrapport 1: Integrerad vård inom SiS. Uppföljning
av integrerad vård 2022, s. 5 och 35.
115 Kommunal utveckling Jönköpings län. Skrivelse till ledamöter i riksdagens socialutskott, beslutad av Primärkommunalt samverkansorgan 2021-10-21.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
400
i samhällsvård att få tillgång till receptbelagda läkemedel och banktjänster. Enligt skrivelsen är återkommande svårigheter med tillgången till receptbelagd medicin ett stort bekymmer. När barn och unga som är placerade i familjehem får medicin utskriven av läkare behöver den, precis som för alla andra hämtas ut på apotek. Utmaningen är de digitala recept som används i dag. E-hälsomyndigheten ansvarar för det digitala fullmaktsregistret som är ett stöd för apoteken i deras fullmaktshantering. Trots att det inte ställs några krav på en fullmakt för att apoteken ska kunna lämna ut läkemedel till ett bud, till exempel en familjehemsförälder, kräver de en fullmakt från vårdnadshavarna. I skrivelsen uppmärksammas flera omständigheter som försvårar möjligheten att ordna en fullmakt. En fullmakt kan inte utfärdas digitalt av vårdnadshavare utan behöver ges skriftligt på en pappersblankett av ett apotek. Enligt skrivelsen behöver ofta båda vårdnadshavarna gå till apoteket samtidigt, och om det inte är möjligt att gå dit och skriva på varsin blankett. Enligt skrivelsen är det ibland omöjligt eller olämpligt att ta båda vårdnadshavarna till apoteket samtidigt, och ibland också omöjligt att få en av, eller båda vårdnadshavarna att gå dit. När blanketten lämnas in måste vårdnadshavare också kunna visa sin legitimation. Om vårdnadshavaren inte har någon legitimation, eller inte tagit med den till apoteket, accepterar inte apoteken enligt skrivelsen att en socialsekreterare som eventuellt följt med till apoteket legitimerar sig och intygar vårdnadshavarens identitet.
Det inträffar också enligt skrivelsen att vårdnadshavare inte vill eller kan lämna fullmakt. Det hävdas i skrivelsen att det ligger i sakens natur att vårdnadshavare som nyligen fått sitt barn placerat ibland är arg, irriterad, besviken och inte sällan befinner sig i kris. Att inte skriva på fullmakten till apotek kan vara ett sätt att protestera. Vårdnadshavaren kan också vara i dåligt skick på grund av till exempel missbruk eller psykisk sjukdom, eller vara försvunnen, intagen för vård, frihetsberövad, utomlands eller oanträffbar vilket ytterligare försvårar möjligheten att få en fullmakt påskriven och inlämnad till apoteket.
Skyddade personuppgifter
Både vårdnadshavare och barn kan ha skyddade personuppgifter. Om en vårdnadshavare har skyddade personuppgifter, vilket inte är ovanligt, ger både apoteken och E-hälsomyndigheten besked om att
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
401
det är omöjligt att lägga in en fullmakt i det digitala systemet. När ett barn har skyddade personuppgifter eller är placerad enligt LVU med beslut om att barnet ska ha hemlighållen vistelseort enligt 14 § LVU innebär det att vårdnadshavaren inte ska veta vad familjehemsföräldrarna heter eller var de bor. Det är enligt skrivelsen omöjligt att hålla placeringen hemlig om fullmakt ska ges för att medicin ska kunna hämtas ut. Vårdnadshavaren måste dels ge specifika personer fullmakt att hämta ut medicinen, och i 1177 blir familjehemmets alla uppgifter såsom namn, adress och personnummer synliga för vårdnadshavaren när en fullmakt lagts in. Det förekommer inte sällan att vårdnadshavare har en kriminell livsstil, och att då lämna ut familjehemmets alla personuppgifter till dem upplevs enligt skrivelsen av både familjehem och socialtjänst som olustigt och olämpligt.
I skrivelsen framhålls dock att receptuttag fungerar om läkaren skriver ut ett pappersrecept och noterar på detta att det ska tas ut av familjehemsföräldrarna. Problemet är att många vårdcentraler har slutat med pappersrecept. I skrivelsen dras slutsatsen att det ibland är möjligt att få ut läkemedel för placerade barn på apoteket utan fullmakt, men det är undantagsfall och beror alltid på vilket apotek och vilken personal som arbetar. Som exempel anges i skrivelsen apotek på en mindre ort som känner till familjehemmet. Uppgifter till utredningen från SKR gör gällande att det här är ett problem för fler regioner än Jönköping.
Behov av förtydliganden i LVU
Utredningens bedömning är att ett tydliggörande av lagstiftarens intention skulle kunna bidra till en förbättring gällande vissa delar av de beskrivna svårigheterna. I förarbetena till den tidigare gällande LVU konstaterades att nämnden efter beslut om omedelbart omhändertagande eller om vård har inträtt vid sidan av föräldrarna eller i deras ställe.116 Det har inte kommit till uttryck på samma sätt i lagtexten. Även om rättsläget för barn och unga som vårdas enligt LVU är tydligt på så sätt att socialnämnden har samma ansvar som vårdnadshavarna att tillgodose barnets rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran enligt 6 kap. 1 § FB så visar ovanstående beskrivning, inte minst av skrivelsen från socialtjänstföreträdare i Jönköpings län,
116Prop. 1979/80:1 Del A s. 596 f.
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
402
att det fortfarande råder oklarhet i hur till exempel regionen ska bedöma behovet av ett samtycke från vårdnadshavare vid tvångsvård. Att socialnämnden har samma ansvar som vårdnadshavaren fråntar ju inte vårdnadshavaren ansvaret. Det kan också anses vara oklart vem som bestämmer om nämnden och vårdnadshavaren är oenig.
Utredningen föreslår därför ett förtydligande av 11 § fjärde och femte stycket LVU. Dels handlar det om ett förtydligande av att nämnden eller den åt vilken nämnden har uppdragit vården ska ha uppsikt över den unge och bestämma om den unges personliga förhållanden i den utsträckning det behövs för att genomföra vården. Det innefattar att verka för att den unge får den utbildning, tandvård och hälso- och sjukvård som den unge behöver. Vidare justeras bestämmelsen till att nämnden under vårdtiden har samma ansvar som vårdnadshavaren annars har för att den unges grundläggande rättigheter enligt 6 kap. 1 § föräldrabalken tillgodoses.
När bestämmelsen infördes i LVU gällde inte Europakonventionen som lag i Sverige. En tvångsvård som sker med stöd av lag och som är proportionerlig i ett demokratiskt samhälle är emellertid tilllåten även sett till bestämmelserna om skydd för familjeliv i artikel 8. Utredningen redogör i avsnitt 5.5.2 för förslag som ger ökat stöd till vårdnadshavare och som kan underlätta återförening. Utredningens förslag om att kunna ta kontakter med skola och hälso- och sjukvård och också tillse att barnet får del av detta är en viktig del av att genomföra vården. Socialnämndens möjlighet att bestämma att unga som tvångsvårdas med stöd av LVU får tillgång till skola och hälso- och sjukvård även om vårdnadshavarna motsätter sig det svarar också mot befintliga åtaganden i barnkonventionens artikel 24 om strävan efter att inget barn berövas sin rätt till bästa möjliga hälsa och tillgång till hälso- och sjukvård.
Behov av ytterligare utredning
Utredningen bedömer att ovanstående förslag kan hjälpa till att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan socialnämnden, barnet eller den unge och vårdnadshavarna för barn och unga som är i samhällsvård enligt LVU. Otydligheterna och det begränsade handlingsutrymmet för socialnämnden att ansvara och verka för vården och dess innehåll kvarstår dock fortfarande för barn och unga som är i samhällsvård
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
403
enligt SoL. Utredningen har dessutom uppmärksammats på ett växande utanförskap för barn och unga i samhällsvård kopplat till den snabbt växande utvecklingen av digitala tjänster.
Digitala tjänster exkluderar barn och unga i samhällsvård
I skrivelsen från Jönköping beskrivs utmaningar för barn och unga i samhällsvård att kunna få och använda bankkort, Swish och Bankid. Detta innebär en begränsning i friheten unga från umgänge och aktiviteter med jämnåriga. Skrivelsen för placerade barn och unga då det kan utestänga barn och framhåller att det är allt vanligare att inte kunna betala med kontanter. Bankkort och Swish måste användas av barn allt längre ner i åldrarna, särskilt på ställen där barn vistas, till exempel kafeterior, vid idrottsanläggningar eller kulturinrättningar.
För att barn ska få tillgång till ovanstående banktjänster krävs enligt skrivelsen att båda vårdnadshavarna går till banken tillsammans med barnet för att ordna det. Det krävs också att de vid tillfället kan visa legitimation. Kontot som barnet har är sedan kopplat till föräldern som får insyn i alla inkomster och utgifter som barnet har på kontot. I många fall är det högst olämpligt för barn och unga i samhällsvård att vårdnadshavarna har kontroll över deras ekonomi och deras bankkonto, och ibland till och med olämpligt att de ska gå tillsammans till banken. Har barnet hemlighållen adress eller skyddade personuppgifter är det omöjligt. Familjehemmet kan ordna ett konto i sitt namn som barnet kan få tillgång till, och koppla ett bankkort till kontot. Däremot finns det inga möjligheter att ge barnet Swish eller Bank-id.
Eftersom många barn och unga i samhällsvård inte kan få tillgång till gängse banktjänster kan de inte följa med sina kompisar för att fika eller köpa mellanmål och de riskerar att hamna utanför i sociala sammanhang enligt skrivelsen. Socialnämnden måste dessutom lägga onödigt mycket resurser på att försöka lösa de problem som tas upp i skrivelsen. I skrivelsen framhålls därför önskemålet att Socialstyrelsen ges i uppdrag att skriva riktlinjer till hälso- och sjukvården och apoteken om hur de ska hantera läkemedelsförskrivning till placerade barn samt att eventuella juridiska hinder för att sköta detta smidigare ses över och ändras. Vidare framförs önskemålet att bestämmelserna om bank-
Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja SOU 2023:66
404
tjänster för barn och unga ses över specifikt när det gäller barn och unga i samhällsvård.
Frågor om att ta och genomföra nödvändiga initiativ för genomförande av vården av placerade barn avseende skola och hälso- och sjukvård handlar om dels att bestämma eller ta ställning till barnets vård och skolgång, dels att röja eller efterge sekretess i syfte att tillgodose barnets behov. Skrivelsen från medarbetare inom socialtjänsterna inom Jönköpings län vittnar dock om att frågan är mer komplex än så. Digitaliseringen har på många sätt skapat ytterligare problem både för socialtjänsten samt barn och unga som är i samhällets vård genom att tillgång till digitala tjänster och resurser, oavsett sektor, bygger på vårdnadshavares godkännande. Grundläggande digitala verktyg, såsom e-legitimationer och Swish för banktjänster, kräver också vårdnadshavares engagemang som inte alltid är möjligt eller för den delen lämpligt för placerade barn.
Utredning av regler om vårdnad, förmyndarskap. samtycke, sekretess och bestämmanderätt vid digitala tjänster
Sammanfattningsvis är det utredningens uppfattning att bestämmanderätten över barns och ungas dagliga omvårdnad men också rättsliga vårdnad är av komplex och mångfacetterad natur. Bestämmanderätten är inte avgränsad bara till kontakter och beslut avseende skola och hälso- och sjukvård utan omfattar även till exempel frågor om sekretess samt barn och ungas tillgång till digitala tjänster och resor. Dessa oklarheter och hinder påverkar barn och ungas möjligheter och förutsättningar att leva sitt liv som alla andra barn och unga. Det påverkar också socialnämndens möjligheter och förutsättningar att ge barn och unga en god vård och gynnsamma uppväxtvillkor.
Vårdnadshavarnas ansvar i relation till socialnämnden är en oerhört komplex fråga, särskilt när det gäller frivilligt placerade barn och unga. Även om barnet eller den unge inte är tvångsvårdad har en bedömning gjorts att barnets behov inte kan tillgodoses av vårdnadshavarna, inte sällan när det gäller frågor kring just utbildning och hälso- och sjukvård. Barnet eller den unge vårdas av socialnämnden för att säkerställa att dessa behov tillgodoses, då är det paradoxalt att socialnämnden fortfarande är beroende av vårdnadshavarnas samtycke i dessa frågor. Utöver denna fråga tillkommer den växande problematik som digitala tjänster innebär för barn och unga i samhällsvård.
SOU 2023:66 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja
405
Utredningen föreslår därför att regeringen särskilt utreder rådande reglering om vårdnad, förmyndarskap. samtycke och sekretess för vård av barn och unga i samhällsvård som vårdas både enligt SoL och LVU. Dessutom bör det utredas vilka åtgärder som krävs för att barn och unga i samhällsvård inte ska påverkas negativt av den digitala utvecklingen.
407
6 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
6.1 Utredningens uppdrag
6.1.1 Direktiven
Utredningen har i uppdrag att:
• analysera hur fler lämpliga familjehem kan tillskapas,
• analysera hur stödet till familjehem under placeringstiden kan stärkas
• analysera behovet av och förutsättningarna för ett införande av licensiering av familjehem och jourhem
• klarlägga om ersättningsnivån till familjehem påverkar tillgången till lämpliga hem och se över ersättningssystemet, bland annat i förhållande till olika socialförsäkringsförmåner,
• klarlägga om ansvarsfördelningen mellan socialnämnden och privata verksamheter med konsulentstöd behöver tydliggöras,
• ta ställning till om socialnämnden ska vara skyldig att fortsatt erbjuda familjehemsplacering till den som har fyllt 18 men inte 21 år och som går i skolan,
• i övrigt analysera hur förutsättningarna för familjehem att ge god vård kan förbättras, och föreslå de åtgärder eller författningsändringar som bedöms lämpliga.
6.1.2 Avgränsning mot LSS
Familjehem är också en insats enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Med familjehem enligt 9 § 8 LSS avses detsamma som i 3 kap. 2 § socialtjänstförordningen
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
408
(2001:937), SoF, (se 2 § förordningen [1993:1090] om stöd och service till vissa funktionshindrade). Enligt 3 kap. 2 § SoF avses med familjehem ett enskilt hem som på uppdrag av socialnämnden tar emot barn för stadigvarande vård och fostran eller vuxna för vård och omvårdnad och vars verksamhet inte bedrivs yrkesmässigt. När LSS infördes uttalades att insatsen familjehem var fråga om en plusinsats i förhållande till socialtjänstlagen samt att det självfallet bör ställas minst lika stora krav på familjehem som barn placeras i enligt socialtjänstlagen (2001:52) som enligt LSS.1 Utredningens uppdrag enligt direktiven avser enbart att se över och föreslå åtgärder för att öka kvaliteten i vården när barn och unga placeras i familjehem med stöd av socialtjänstlagen (2001:453), SoL eller med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. De förslag som berör familjehem som utredningen lägger fram avser följaktligen familjehem som beslutas med stöd av SoL eller LVU.
6.2 Bakgrund
6.2.1 Familjehem som placeringsform
Familjehem har funnits som placeringsform i Sverige i fyrtio år. Begreppet infördes först i lagstiftningen när den tidigare socialtjänstlagen (1980:620) trädde i kraft 1982. Familjehem var en ny benämning och ny form för vård i familjer som tidigare bara varit avsedd för barn och kallats fosterbarnsvård.
I enlighet med tankarna om socialtjänstlagen som ramlag kom begreppet att beskrivas så allmänt att det kunde rymma olika lösningar efter individuella behov. Under tiden har förutsättningarna förändrats i vissa delar, likaså innehållet i den vård som ges och de behov som den vården ska möta. Samtidigt har de grundläggande definitionerna och beskrivningarna av familjehem i stora drag bestått.
Familjehemmens betydelse lyftes särskilt fram i socialtjänstlagens förarbeten. De ansågs överlägsna vård i institution genom den nära anknytningen till vuxna föräldraersättare och den känslomässiga relation som uppstår mellan dem och barnet. Detta bedömdes oftast vara en förutsättning för barnets utveckling till en trygg, harmonisk och väl fungerande människa. I familjehem kunde barn och unga ges vård
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
409
på ett sätt som så litet som möjligt avviker från barnets eller den unges normala förhållanden. Som regel borde vård i familjehem prövas före vård i institution om barn och unga behöver beredas vård utanför del egna hemmet. Vidare bör målet vara att vård i familjehem ska beredas så nära den enskildes hem som möjligt, men undantag kan vara nödvändiga av vårdmässiga och andra skäl. Bra vård och rätt vårdresurs måste gå före vård på nära håll, konstaterade det föredragande statsrådet.
Det nya begreppet ”familjehem” reserverades för sådana hem där en placering sker genom socialnämndens försorg. I socialtjänstlagens förarbeten beskrevs tre möjliga former av sådana familjehem:
• enskilda familjehem som motsvarade de tidigare fosterhemmen
• kontrakterade familjehem som har avtal med kommunen för att med kort varsel ta emot högst ett visst antal barn för omvårdnad
• kommunala familjehem där minst en av vårdarna är anställd på heltid av kommunen samt har social eller pedagogisk utbildning eller särskild erfarenhet av barn- och ungdomsvård. De kommunala familjehemmen skulle främst vara avsedda för äldre barn och ungdomar och kunna vara ett direkt alternativ till placering i institution. Högst fyra personer skulle samtidigt kunna vårdas i ett kommunalt familjehem.2
Bakom beskrivningen fanns erfarenheter från olika utvecklingsarbeten där de olika typerna av familjehem prövats. De tre formerna kom dock inte att regleras för sig eller främjas på annat sätt. Det angavs i förordning att socialnämnden ska sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende.3
En fråga som särskilt uppmärksammas i socialtjänstlagens förarbeten är utbildning för familjehem. En förbättrad utbildning ansågs vara avgörande för hur socialtjänsten i framtiden ska kunna tillgodogöra sig de stora resurser som familjevården erbjuder, bland annat för att minska antalet skadliga omflyttningar av unga från ett hem till ett annat. Utbildningen bör sikta till att ge djupare insikter i det som är specifikt för vård av barn och ungdomar. Några krav på myndig-
2Prop. 1979/80:1 Del A s. 307 ff. Jfr SOU 1974:7 s. 34 och 323 f. 3 Se 21 § i den nu upphävda socialtjänstlagen (1980:620).
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
410
heter att erbjuda utbildningar och på familjehem att genomgå utbildningar infördes dock inte i den nya lagen.4
6.2.2 Gränsdragning mellan familjehem och HVB
Sedan socialtjänstlagen trätt i kraft blev familjehemsvården, som förväntat, den dominerande placeringsformen för barn och unga. Mest förekommande var vanliga familjer som tog emot barn för stadigvarande vård och fostran, det som kallades enskilda familjehem i socialtjänstlagens förarbeten. Av de kontrakterade familjehemmen blev det jour- eller beredskapshem för korttidsplaceringar. Tanken på specialiserade kommunala familjehem verkar inte ha förverkligats. Däremot hade ett litet antal familjevårdsenheter i privat och offentlig regi med anställda konsulenter etablerats. Konsulenterna förmedlade platser inom systemet och var i princip tillgängliga för stöd till familjehemmen dygnet runt. Kommunerna betalade förutom arvode och omkostnadsersättning till familjehemmen även för konsulentstödet, utbildningsinsatser med mera.5 Utgångspunkten var förslag om så kallade förstärkta familjehem inom missbrukarvården.6
Även om institutionsvårdens betydelse tonades ned vid socialtjänstlagens tillkomst, så ändrades läget snabbt när lagen trätt i kraft. När socialtjänstlagen sågs över i mitten av 1990-talet hade vården byggts ut kraftigt.7 Den ökade efterfrågan förklarades bland annat med en strängare syn på ungdomsbrottslighet, ett ökat utbud av institutioner och ändrade krav i 1990 års LVU för omhändertaganden till följd av den unges eget beteende.8 Hela ökningen låg på privata och stiftelsedrivna hem, som knappast alls hade uppmärksammats i socialtjänstlagens förarbeten.9 Särskilt de privata institutionerna hade fått ökat betydelse; i mitten av 1990-talet drevs 45 procent av alla barn- och ungdomsinstitutioner som aktiebolag. Familjehem som tog emot flera barn och unga hade under 1980-talet också gjorts om till HVB, men många verksamheter låg i ett gränsland mellan placeringsformerna.10
4 Se prop. 1979/80:1 Del A s. 307 ff. 5SOU 1994:139 s. 1476 Ds S 1981:17. 7SOU 1994:139 s. 149 ff. 8SOU 2015:71 s. 164. 9SOU 1994:139 s. 149 ff. 10SOU 1994:139 s. 149 ff.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
411
Lagstiftarens intresse koncentrerades till avgränsningen mellan familjehem och HVB. Tydligare krav på dokumentation, tillstånd, tillsyn och anmälningsskyldighet inom institutionsvården förutsatte en skarpare gräns mot familjehemmen. I socialtjänstförordningen (1981:750) definierades familjehem som ett enskilt hem som på uppdrag av socialnämnden tar emot barn för stadigvarande vård och fostran eller vuxna för vård och omvårdnad och vars verksamhet inte är sådan att hemmet blir att anse som ett hem för vård eller boende.11Ett HVB definierades som ett hem som tar emot enskilda för vård, behandling, omvårdnad eller tillsyn i förening med ett boende. Till denna kategori hörde även yrkesmässigt bedriven familjehemsvård och familjehem med minst fyra platser.12 Det som tidigare kallades kommunala familjehem var alltså en del av HVB enligt den definitionen.
År 1997 infördes ett förtydligande i socialtjänstlagen om att ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ inte får bedriva verksamhet i form av HVB utan tillstånd.13 I författningskommentaren preciserades ”yrkesmässigt” till att avse att verksamheten bedrivs kontinuerligt och i förvärvssyfte. Det framgår också att graden av yrkesmässighet nu skulle ersätta den tidigare gränsen mellan ett familjehem och ett HVB som främst dragits med utgångspunkt i antalet barn i familjehemmet (högst fyra platser).14I socialtjänstförordningen infördes den definition av HVB som alltjämt gäller enligt 3 kap. 2 § § socialtjänstförordningen (2001:937), förkortad SoF:
Med hem för vård eller boende avses ett hem inom socialtjänsten som tar emot enskilda för vård eller behandling i förening med ett boende. Om ett sådant hem drivs av ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ krävs dessutom att verksamheten bedrivs yrkesmässigt.
Gränsen mot familjehem förtydligades också i socialtjänstförordningen:
Med familjehem avses ett enskilt hem som på uppdrag av socialnämnden tar emot barn för stadigvarande vård och fostran eller vuxna för vård och omvårdnad och vars verksamhet inte bedrivs yrkesmässigt.15
11 Se 35 § i den nu upphävda socialtjänstförordningen (1981:750). 12 Se 6 § i den nu upphävda socialtjänstförordningen (1981:750). 13 Se 69 § i den nu upphävda socialtjänstlagen (1980:620). 14 1989/90: SoU15, s. 2 och 37. 15Prop. 1996/97:124 s. 144 ff. och 184 f.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
412
Gränsdragningen låg till grund för ökade krav på tillstånd för och tillsyn av HVB, något som inte fått motsvarigheter inom familjehemsområdet. Samtidigt fortsatte de konsulentstödda verksamheterna att bli fler, från 10–15 i början av 2000-talet till ett hundratal verksamheter dussintalet år senare, huvudsakligen vinstdrivande och utan den tidigare lokala förankringen.16 Vid det laget infördes tillståndskrav för dessa verksamheter genom i 7 kap. 1 § 5 SoL.
Förslag till förändringar om gränsdragningen har framförts
Andra förslag om gränsdragningen mellan familjehem och HVB har också kommit, bland annat att ersätta ”yrkesmässigt” med ”som näringsverksamhet” och om en ny placeringsform, ”behandlingsverksamhet med familjeboende (behandling i familj)”, som möjliggör integrering av behandling och boende i familj som tillsynsmyndigheten inte längre beviljar tillstånd för.17 Dessa förslag har inte genomförts.
6.2.3 Omfattning av familjehemsvården
År 2021 fick 26 509 barn och unga någon gång under året en heldygnsinsats. Familjehem var den vanligaste placeringsformen med 19 184 barn och unga, fördelade på 50 procent pojkar och 50 procent flickor. Omkring 40 procent av de som var placerade var 15 år och äldre medan 60 procent var under 15 år. Det innebär att en större andel yngre barn vårdas i familjehem än i samhällsvården som helhet, där drygt 50 procent är 15 år och äldre.18 Placeringarna i familjehem har också påverkats av de senaste årens förändringar med ett minskat antal placerade barn och unga, men i mindre utsträckning än HVB och stödboende.
16SOU 2014:3 s. 206. 17SOU 2014:3, s. 265 ff. 18 Socialstyrelsen, Statistik om socialtjänstinsatser till barn och unga: https://www.socialstyrelsen.se/statistik-och-data/statistik/alla-statistikamnen/barn-ochungdom (hämtad 2023-10-08).
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
413
Saknas kunskap om antal familjehem i Sverige
Det finns inga uppgifter om hur många familjehem det finns i Sverige i dag eller hur utvecklingen av antal familjehem har sett ut genom åren. Det saknas även information om hur många placerade barn som finns i varje familjehem, men om man till exempel skulle utgå ifrån att varje familjehem har två barn placerade hos sig i snitt så skulle det innebära att det finns cirka 9 300 familjehem i Sverige. En del av dem består av två föräldrar och en del av en ensamstående förälder.
Det saknas även uppgifter om hur många nya familjehem som tillkommer varje år. Enligt uppgifter från danska Socialstyrelsen till utredningen har det tillkommit i genomsnitt 356 nya familjehem i Danmark per år under åren 2018–2021. Danmark har cirka 13 500 barn i samhällsvård vilket är ungefär hälften så många som Sverige, så en grov uppskattning är att om Sverige skulle följa samma mönster som Danmark när det gäller rekrytering av nya familjehem så skulle det innebära cirka 700 nya familjehem per år i Sverige.
6.3 Rättsliga förutsättningar
6.3.1 Om familjehem och jourhem
Familjehem definieras i 3 kap. 2 § SoF som ett enskilt hem som på uppdrag av socialnämnden tar emot barn för stadigvarande vård och fostran eller vuxna för vård och omvårdnad och vars verksamhet inte bedrivs yrkesmässigt. Jourhem definieras som enskilt hem som vid upprepade tillfällen tar emot barn för tillfällig vård och fostran (se 6 kap. 6 § tredje stycket SoL). Familjehem omfattas inte av socialtjänstlagens krav på tillstånd eller kommunal anmälningsplikt i 7 kap. 1 § SoL. Även här kan noteras en skillnad i förhållande till HVB som är både anmälnings- och tillståndspliktiga.
Ett familjehem kan vara en person eller en familj. Det kan vara ett hem i barnets nätverk eller någon som barnet inte känner. Det finns i dag ingen formell kategorisering av familjehem i lagen. I praktiken använder man ofta begreppen: jourhem, nätverkshem, familjehem och förstärkt eller konsulentstött familjehem. I författning används oftast bara familjehem, men jourhem nämns ibland.
Socialnämnden får inte placera ett barn i ett jourhem om inte socialnämnden har utrett hemmet, se 6 kap. 6 § tredje stycket SoL.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
414
Ett barn får vårdas i ett jourhem i högst två månader efter att socialnämndens utredning enligt 11 kap. 2 § SoL om ingripande till barnets skydd eller stöd avslutats om det inte finns särskilda skäl (se 6 kap. 6 § fjärde stycket SoL). En sådan utredning ska bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast inom fyra månader (se 11 kap. 2 § andra stycket SoL). Jourhem faller utanför familjehemsdefinitionen i SoF eftersom de tar emot barn tillfälligt och inte stadigvarande. Det innebär i sin tur att jourhemmen i dag även faller utanför sådan reglering i SoL och SoF som avser familjehem. Följaktligen behöver exempelvis inte något avtal tecknas mellan nämnden och jourhemmet (jfr 6 kap. 6 b § SoL) och inte heller behöver någon vårdplan upprättas för vård av barn i jourhem (jfr 11 kap. 3 § första stycket SoL). Det innebär i praktiken att ett barn kan vistas i ett jourhem i upp till sex månader utan exempelvis vårdplan, genomförandeplan och avtal mellan jourhemmet och socialnämnden.
Begreppet nätverkshem används i praktiken och beskrivs bland annat i Socialstyrelsens handbok som ett hem i barnets nätverk, hos till exempel släktingar eller vänner,19 men är inte definierade i någon författning. Detsamma gäller så kallade förstärkta familjehem eller konsulentstödda familjehem.
6.3.2 Om så kallad behandlingsfamilj
Behandlingsfamilj är en tidsbegränsad insats som förenar behandling med boende i ett familjehem. Familjehemsföräldrarna förväntas erbjuda barnet skydd och ge fysisk, social, känslomässig och utvecklingsmässig omsorg i en traditionell hemmiljö. Utöver det ska behandlingsfamiljen ge behandling med specifika strategier utformade för att minska barnets problematik och främja dess utveckling.20
Forskare har urskilt tio karaktärsdrag hos en behandlingsfamilj som återges av Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) i en systematisk översikt och utvärdering av behandlingsfamiljer för ungdomar med allvarliga beteendeproblem:
1. Familjehemmet har enbart ett eller två barn placerade.
2. Varje enskilt barns behandling är koordinerad av en professionell samordnare.
19 Socialstyrelsen 2020a s. 17. 20 Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU, 2018a s. 16 f.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
415
3. Den professionella samordnaren ansvarar för ett fåtal barn (mellan 5 och 15 barn).
4. En individuellt anpassad behandlingsplan för varje barn.
5. Familjehemsföräldrarna får regelbunden och behandlingsinriktad handledning.
6. Familjehemsföräldrarna får utbildning före och under placeringen för att de ska kunna verka som professionella aktörer, de får högre ersättning och deras prestation i behandlingen utvärderas ofta.
7. Familjehemsföräldrarna får intensiva och avlastande stödfunktioner.
8. Familjehemsföräldrarna får möjlighet till krishantering dygnet runt.
9. Barnets skolutbildning är i starkt fokus. 10. Hälsoundersökningar och medicinsk vård för barnet ingår under placeringen.
SBU har funnit flera litteraturöversikter som beskriver behandlingsfamilj som en effektiv insats, men bedömer att det är svårt att värdera översikternas resultat. För en av versionerna av behandlingsfamilj är kunskapsläget dock betydligt bättre. Det gäller Treatment Foster Care Oregon (TFCO) som uppfyller de tio karaktärsdrag som nämnts ovan och även omfattar behandling av ursprungsfamiljen.21
När unga med allvarliga beteendeproblem placeras i TFCO leder det troligtvis till mindre fortsatt kriminalitet och färre placeringar på låst avdelning än när ungdomarna placeras på institution, konstaterar SBU. Det är också möjligt att TFCO leder till färre kriminella kamrater, mindre användning av narkotika och bättre psykisk hälsa, än vid placering på institution. Vidare kostar TFCO i genomsnitt mindre än placering på särskilda ungdomshem och något mer än på annat HVB om vårdtiderna är detsamma. Väger man in antaganden om långsiktiga effekter är TFCO kostnadsbesparande för samhället jämfört med placering på särskilda ungdomshem eller annat HVB. SBU har också gjort en enkätundersökning bland ungdomar som beskriver positiva erfarenheter av TFCO i förhållande till institutionsvård.22
21 Det finns tre versioner av TFCO-programmet, en för yngre barn, en för yngre skolbarn och en för tonåringar. I SBU:s rapport behandlas enbart den för tonåringar. Se Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU, 2018a, s. 17. 22 Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU, 2018a, s. 7 ff.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
416
Med stöd av bland annat SBU:s kunskapsöversikt rekommenderar Socialstyrelsen TFCO för att motverka fortsatt normbrytande beteende och återfall i brott. Rekommendationen gäller för barn 12–17 år med hög risk för fortsatt normbrytande beteende och som alternativ till placering i HVB när strukturerad familjebehandling i öppenvård inte bedöms vara tillräcklig. Socialstyrelsen konstaterar att även andra varianter av behandlingsfamilj erbjuds inom svensk socialtjänst, men dessa har så vitt känt av myndigheten inte utvärderats vetenskapligt. Nuvarande kunskapsläge räcker därför inte för att myndigheten ska rekommendera andra varianter av behandlingsfamilj än TFCO.23 Utredningen föreslår att Statens institutionsstyrelsen ska få i uppdrag av regeringen att utveckla sitt arbete med Treatment Foster Care Oregon (TFCO) och bidra till implementeringen av metoden, se avsnitt 8.9.1.
Oklarheter i förhållande till nu gällande regler
Vård i behandlingsfamilj kan i dag genomföras som öppenvårdsinsatser. Det gäller främst den del av arbetet som handlar om samordnarens roll och uppgifter samt utbildning och uppföljning av familjen.
Ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ som bedriver verksamhet i form av öppen verksamhet för vård under en begränsad del av dygnet, oavsett var verksamheten bedrivs, ska ha tillstånd för det från Inspektionen för vård och omsorg (IVO) (7 kap. 1 § 4 SoL). Om en kommun eller region driver sådan verksamhet ska det anmälas till IVO innan verksamheten påbörjas. För att bevilja tillstånd kräver IVO att verksamheten har en föreståndare som ansvarar för det dagliga arbetet och säkerställer att verksamheten håller god kvalitet. I enlighet med 3 kap. 3 § SoL ska föreståndaren och den övriga personalen ha lämplig utbildning och erfarenhet. För öppenvårdsverksamheter regleras kraven på att föreståndaren ska ha lämplig utbildning även i 3 kap. 5 § och 4 kap. 4 §socialtjänstförordningen (2001:937), SoF.
Ett problem är dock att boendet i en familj är svårt att förena med nuvarande definition och bestämmelser om familjehem. Det gäller särskilt formuleringen om stadigvarande vård (6 kap. 6 § SoL och
23 Socialstyrelsen (2021f). Insatser för att förebygga fortsatt normbrytande beteende och återfall i
brott. Kunskapsstöd med rekommendationer för socialtjänstens arbete med barn 6–17 år s. 51.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
417
3 kap. 2 § SoF) och förutsättningarna för familjehemsföräldrarnas behandlingsuppdrag, särskilda utbildning och ersättningar. Tillsammans med det ökade intresset för behandlingsfamilj som alternativ till institutionsvård har det lett till lösningar som är tveksamma av både formella och kunskapsmässiga skäl. Utredningen har tagit del av beskrivningar av hur så kallade behandlingsfamiljer organiseras genom konsulentstödda familjehemsverksamheter utan att det är tydligt vilken behandling det handlar om eller om hemmet har utretts av socialnämnd.
Utredningen om tvångsvård för barn och unga uppmärksammade oklarheter kring placeringar av barn och unga för behandlingar inom ramen för ett boende i en annan familj än den egna. Mot den bakgrunden föreslogs en ny placeringsform för behandling i familj, där minst en familjemedlem har sin huvudsakliga anställning i verksamheten. Enligt förslaget ska samma krav på föreståndare och övrig personal som vid HVB gälla för behandling i familj. Även kraven på föreståndare och övrig personal ska vara detsamma som i HVB. Verksamheten föreslogs också ansvara för att familjens allmänna lämplighet är utredd. Förslaget har inte genomförts.
Förstärkta familjehem med öppenvård
SBU:s kunskapsöversikt och Socialstyrelsens rekommendation visar tydligt på behovet av en verksamhet som kombinerar boende i familj och omvårdnad med professionella behandlingsinsatser för barn och unga med en psykosocial problematik. Barnet eller den unge får förutsättningar att knyta an till färre vuxna och möjligheterna att individanpassa behandlingen är större jämfört med ett institutionsboende. Samtidigt minimeras riskerna vid vård i grupp i institutionsmiljö.
En förutsättning är dock att insatserna genomförs i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. I dag finns det tecken på att behandlingsfamilj används om insatser som varken är en tydlig och kunskapsbaserad behandling eller ett familjeboende som motsvarar kraven för familjehemsvård. Det leder till risker för att vården inte är ändamålsenlig för barnet eller den unge och till att samhällets resurser används ineffektivt. Att en insats kallas behandlingsfamilj räcker inte, den måste också genomföras så att den motsvarar de kvalitetskrav som SBU beskriver.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
418
6.3.3 Konsulentstödda familjehem
De flesta kommuner använder privata verksamheter med konsulentstöd för att rekrytera familjehem (konsulentverksamhet). Socialnämnder får sluta avtal med en enskild person om att utföra arbetsuppgifter inom socialtjänsten, förutsatt att arbetsuppgifterna som överlåts inte innefattar myndighetsutövning (2 kap. 5 § SoL).
Med konsulentverksamheter avser utredningen verksamheter som ger stöd till familjehem. Verksamhetens personal benämns konsulenter. Stödet kan ges såväl i kommunal som privat regi och avse familjehem för barn eller vuxna. Socialnämnden har till exempel möjlighet att uppdra åt en konsulentverksamhet att
• lämna familjehemsföräldrar råd, stöd och annan hjälp som de behöver (6 kap. 7 a § SoL)
• tillhandahålla den utbildning som behövs för dem som nämnden avser att anlita som familjehemsföräldrar (6 kap. 6 c § SoL).
Det krävs tillstånd från IVO för att yrkesmässigt få bedriva verksamhet som föreslår familjehem och jourhem för barn till socialnämnden och som lämnar stöd och handledning till dessa familjehem och jourhem. Tillståndsplikten omfattar bolag, föreningar, samfälligheter, stiftelser och enskilda individer.
Anlitande av konsulentverksamhet fråntar inte på något sätt socialnämndens ansvar att utreda förhållandena i det enskilda hemmet inför ett beslut om vård av ett barn eller ung person i ett familjehem. Socialnämnden kan således inte fatta beslut om att ett barn ska vårdas i ett hem enbart med stöd av den bedömning konsulentverksamheten gjort avseende hemmets lämplighet. Socialnämndens utredningsansvar gäller både utredningen av ett hems allmänna lämplighet och om hemmet är lämpligt att ta emot ett visst barn.24
Konsulentverksamheter används även vid placering av barn och unga i jourhem. Jourhemmen ska, i likhet med familjehemmen, vara utredda av en socialnämnd, men i övrigt skiljer sig kraven åt. Det finns exempelvis inget krav i socialtjänstlagen på att socialnämnden ska ingå avtal med ett jourhem, att en särskild socialsekreterare ska utses eller att en genomförandeplan ska upprättas, eftersom en sådan placering ska vara tillfällig.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
419
Socialnämnden är dock skyldig att ingå avtal med blivande familjehemsföräldrar om vilka åtaganden nämnden respektive familjehemmet har för barnets behov av stöd och skydd under placeringen (6 kap. 6 b § SoL). Kravet gäller även om familjehemmet förmedlas genom en konsulentverksamhet. I avtalet ska det framgå vem som är ansvarig för att olika planerade insatser kommer till stånd, till exempel hälso- och sjukvårdsinsatser och stödinsatser i skolan.
Socialnämnden kan uppdra åt en konsulentverksamhet att ge stöd åt ett barn eller ung person som vårdas i familjehem. Det kan avse insatser som faller inom socialtjänstens område eller som andra huvudmän har ansvar för, till exempel en psykiatrisk eller psykologisk utredning eller behandling. Uppdraget att vara kontaktperson eller kontaktfamilj till barnet eller den unge är dock personligt och kan inte ges till en privat verksamhet.
Socialstyrelsen har utfärdat föreskrifter och allmänna råd (HSLF-FS 2018:2) om konsulentverksamheter som innehåller bestämmelser om bland annat personalens kompetens och om stöd och handledning. Myndigheten har också tagit fram ett stöd till kommuner när de anlitar privata verksamheter med konsulentstöd som beskriver ansvars- och rollfördelning mellan socialnämnden och konsulentverksamheten.
6.3.4 Utredning av familjehem
Ett barn får inte utan socialnämndens medgivande eller beslut om vård tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna eller någon annan som har vårdnaden om honom eller henne. Socialnämnden får inte lämna medgivande eller fatta beslut om vård utan att förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda av socialnämnd. Socialnämnden får inte placera ett barn i ett sådant enskilt hem som vid upprepade tillfällen tar emot barn för tillfällig vård och fostran (jourhem) om inte förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i det är utredda av socialnämnd (6 kap. 6 § SoL).
Det råder emellertid brist på familjehem, vilket försvårar socialnämndens arbete med att matcha barnet eller den unge med familjehemmet. Det kan leda till sammanbrott i vården. Enligt en studie av-
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
420
seende yngre barn och långvarigt placerade barn slutade en fjärdedel av familjehemsplaceringarna i sammanbrott.25 Bristen på familjehem kan också leda till att vistelsen i jourhem blir längre än vad som är avsikten med denna placeringsform.
Det är därför av stor vikt att socialtjänsten lägger kraft på att tillmötesgå det långsiktiga behovet av familjehem, liksom jourhem, och utreda dessa noggrant. I Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2012:11) om socialnämndens ansvar för barn och unga i familjehem, jourhem, stödboende och hem för vård eller boende finns krav på både planering för tillgång till hem och utredningar av familjehem (familjehemsutredningar).
I 3 kap. 1 § SOSFS 2012:11 föreskriver Socialstyrelsen att socialnämnder ska kartlägga och analysera behovet av familjehem och hem för vård eller boende för placeringar av barn och unga på både kort och lång sikt. Nämnden ska, med kartläggningen och analysen som utgångspunkt, planera för och vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa tillgången till hem. Det rör sig enligt föreskrifterna om hem som kan erbjuda vård som är trygg, säker, ändamålsenlig och präglad av kontinuitet.
I 4 kap. SOSFS 2012:11 finns föreskrifter och allmänna råd om utredningar av familjehem och jourhem. Vid socialnämndens utredning av huruvida ett hem är lämpligt som familjehem ska en bedömning göras av hemmets allmänna förutsättningar för att erbjuda barn och unga vård som är trygg, säker, ändamålsenlig och präglad av kontinuitet. Om ett visst barn eller ung person finns i åtanke för placering, ska nämnden dessutom bedöma om hemmet har förutsättningar att tillgodose hans eller hennes specifika behov (4 kap. 1 § SOSFS 2012:11).
En utredning av ett blivande familjehem som ska ta emot ett visst barn kan sägas bestå av två delar, dels en utredning av hemmets allmänna förutsättningar för att erbjuda barn och unga vård som är trygg, säker, ändamålsenlig och präglad av kontinuitet (4 kap. 1 § första stycket SOSFS 2012:11), dels en så kallad matchning där en bedömning görs av om förutsättningarna i det tilltänkta hemmet svarar mot de behov som barnet eller den unge har (4 kap. 1 § andra stycket SOSFS 2012:11 och 5 kap. 1 § SOSFS 2012:11). Utredningen av hemmets allmänna lämplighet ska bland annat omfatta uppgifter om familjens sammansättning, bakgrund, boende, personliga förutsättningar,
25 Socialstyrelsen 2012 s. 7.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
421
omsorgsförmåga (se 4 kap. 3 § SOSFS 2012:11). Innan socialnämnden fattar beslut om vård av ett barn i ett familjehem eller jourhem ska nämnden inhämta uppgifter från belastningsregistret och misstankeregistret avseende den eller dem som nämnden avser att anlita för vård av ett barn i ett familjehem eller jourhem, (5 kap. 1 b § SoF). Inhämtande av registerutdrag från till exempel socialregistret och referenstagning ingår också (se 4 kap. 4–7 §§ SOSFS 2012:11).
Föreskrifterna i SOSFS 2012:11 innehåller uppgifter om vad en utredning av ett familjehem ska innefatta, men det finns inga regler eller rekommendationer om huruvida någon särskild metod ska användas eller hur bedömningen ska göras. Det saknas även precisa nationella krav för vad som gäller för att bli familjehem. Till exempel finns det alltså inga regler om huruvida eventuella brott som de tilltänkta familjehemsföräldrarna har begått ska diskvalificera dem som familjehemsförälder, det är upp till varje kommun att bedöma. Utredningarna varierar därför mellan kommunerna både i omfattning och innehåll. En familj som inte blir godkänd i en kommun kan bli det i en annan.
2008 fick Institutet för utveckling av metoder i socialt arbete (IMS) i uppdrag att göra en systematisk kunskapsöversikt över vilka utrednings- och bedömningsinstrument som finns för rekrytering av familjehem. Med utgångspunkt från översikten skulle IMS anpassa eventuellt lämpliga bedömningsmetoder till svenska förhållanden och pröva dem, alternativt påbörja ett arbete med att från grunden utveckla ett utrednings- och bedömningsinstrument för svenska förhållanden. I rapporten konstaterades att man i Sverige använde sig främst av två metoder när det gäller utredning och bedömning av presumtiva familjehem. Det ena var Kälvestenmetoden som utvecklades i början på 1980-talet och som förmodligen är den mest använda. Den andra metoden som används är Parents Resources for Information Development and Education, PRIDE (2001/02:16). PRIDE är ett utbildningsprogram som både förbereder, utreder, utvecklar och stödjer familjehem. Ingen av de två metoderna har i dag något starkt forskningsstöd.
Sammanlagt identifierades fem vetenskapligt prövade instrument för rekrytering och utredning av blivande familjehem, samt två ej vetenskapligt prövade. Alla är från USA och inget används i Sverige. Inget av instrumenten har undersökt om de minskar antal oplanerade avbrott i placering eller om de faktiskt medverkar till att familje-
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
422
hemsplacerade barn får en bättre tillvaro än om bedömningsinstrumenten inte används. Preliminära resultat visar dock att det finns ett samband mellan höga resultat på de olika frågeområdena och färre oplanerade sammanbrott.26
Socialstyrelsen har tagit fram två standardiserade bedömningsmetoder för utredning av familjehem; BRA-fam27 och Familjehemsvinjetter.28 BRA-fam kan användas för en första bedömning när en familj anmält intresse för att bli familjehem och vinjetterna för att bedöma familjens beredskap för uppdraget. Andra modeller som kommunerna använder är till exempel Nya Kälvesten och En varaktig relation.
6.3.5 Utbildning till familjehem
Sedan 2013 är alla kommuner skyldiga att erbjuda jour- och familjehem den utbildning de behöver (6 kap. 6 c § SoL). Det är inte reglerat vad utbildningen ska innehålla eller vilken omfattning den ska ha. Det finns heller ingen skyldighet för jour- eller familjehem att ta emot utbildning eller stöd. Vidare saknas uppgifter om hur många familjehem som har fått utbildning.
Upprättelseutredningen föreslog att utbildning inför en placering bör vara ett krav och att det bör regleras vad en utredning av familjehem och jourhem ska omfatta.29
Om utbildningen – Ett hem att växa i
Socialstyrelsen tog på uppdrag av regeringen fram utbildningsmaterialet Ett hem att växa i under åren 2011–2013. Materialet består av en lärobok för familjehem och läromaterial för kursledare och bygger på barnkonventionen, aktuell lagstiftning, forskning samt erfarenheter från socialtjänst, familjehem och barns erfarenheter. Kunskaper förmedlas genom teoretiska genomgångar, övningar, diskussioner och erfarenhetsutbyte. Socialstyrelsen erbjuder kommunerna kursledar-
26 Socialstyrelsen, Institutet för utveckling av metoder i socialt arbete, IMS (2009). Bedöm-
ningsmetoder vid rekrytering av familjehem. En systematisk kunskapsöversikt, s. 36.
27 Socialstyrelsen (2014b). Manual till BRA-fam – En standardiserad bedömningsmetod för rekry-
tering av familjehem.
28 Socialstyrelsen (2020). Manual till Familjehemsvinjetter – En standardiserad bedömnings-
metod för utredning av familjehem.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
423
utbildning i kursen.30 Det finns inga uppgifter om hur många familjehem som har fått utbildningen.
6.3.6 Antal barn i ett familjehem
Frågan om hur många barn ett familjehem ska få ta emot har debatterats länge. I utredningen om tvångsvård för barn och ungas delbetänkande konstaterade man att frågan om antalet barn som samtidigt är placerade i ett familjehem eller jourhem är en viktig faktor när det gäller kvalitet och säkerhet och att det återkommande tagits upp som ett problem att alltför många barn placeras i samma hem.31Upprättelseutredningen såg det som en fråga om säkerhet och föreslog att frågan om ett särskilt tillstånd för enskilda hem som tar emot fler än två barn, som inte är syskon, borde utredas.32 Det finns inga aktuella sammanställda uppgifter om hur många barn som finns i varje familjehem, men Socialstyrelsen uppskattade 2013 att 15 procent av de placerade barnen finns i hem med totalt tre eller fler placerade barn, det innebar då knappt 700 barn och unga som en viss dag är placerade i ett familjehem.33 I utredningen om tvångsvård för barn och unga ansåg man att det är problematiskt ur kvalitets- och säkerhetssynpunkt att en familj tar emot fler barn än vad som är rimligt utifrån de berörda barnens behov. Många barn som placeras är i behov av särskilt stöd och det ställs stora krav på familjehemmens tillgänglighet, såväl tidsmässigt som känslomässigt. Vidare ansåg den utredningen att hänsyn måste tas till familjehemmets egna hemmavarande barns situation och behov, vilket innebär att målsättningen bör vara att inte placera fler än två barn som inte är syskon i samma familjehem. Utredningen om tvångsvård för barn och unga övervägde att föreslå en gräns för hur många barn som får placeras i ett enskilt hem, men ansåg sig inte beredda att införa det då de bedömde att det bör finnas en viss möjlighet för flexibilitet, till exempel vid syskonplaceringar. Utredningens bedömning blev att det behövs en ökad uppmärksamhet på sådana familjehem och jourhem som befinner sig i gränslandet i förhållande till HVB genom att bland annat möjliggöra tillsyn. Utredningen föreslog därför att den socialnämnd
30 Socialstyrelsen (2021g). Ett hem att växa i – Studiehandledning för familjehemsutbildare s. 3 31SOU 2014:3 s. 153 f. 32SOU 2011:9 s. 277 ff. 33 Socialstyrelsen (2013b). Gränsdragning mellan olika placeringsformer för barn och unga s. 13 ff.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
424
som placerar barn och unga i ett familjehem eller jourhem, där redan tre barn och unga är placerade, ska göra en anmälan till IVO. Anmälningsförfarandet var tänkt att tjäna som underlag för eventuell tillsyn av den aktuella socialtjänstens handläggning. Utredningen uteslöt dock inte att ytterligare åtgärder kunde behöva tas när utredningens förslag har följts upp under en tid.34
Enligt 3 kap. 19 a § socialtjänstförordningen (2001:937) ska socialnämnden anmäla beslut som innebär att fler än tre barn eller unga kommer att vara placerade i ett familje- eller jourhem till IVO. Enligt uppgift från IVO finns det ingen sammanställning av hur många sådana anmälningar som görs av kommunerna per år. Det sker ingen riskbaserad tillsyn på dessa ärenden, annat än i enskilda ärenden på förekommen anledning och det är inte en prioriterad fråga hos IVO.
6.3.7 Beslut om att inte få ta emot barn i sitt hem
Eftersom familjehems lämplighet i dag prövas vid varje placering finns det ingen möjlighet att besluta att ett enskilt hem permanent inte är lämpliga för uppdrag som familjehem.
När ett barns bästa kräver det, får dock socialnämnden förbjuda eller begränsa möjligheterna för en person som har sitt hem inom kommunen att i hemmet ta emot andras barn (5 kap. 2 § SoL). Ett sådant förbud omfattar inte fall då det med hänsyn till särskilda omständigheter är uppenbart befogat att ett barn tas emot i hemmet.
Bestämmelsen gäller oberoende av om medgivande till att ta emot barnet krävs enligt 6 kap. 6 § SoL eller inte och har alltså en vidare räckvidd än situationer som gäller mottagande av barn för vård och fostran utanför det egna hemmet. Syftet med bestämmelsen är att socialnämnden ska kunna ingripa när det behövs för att skydda barn från att vistas i olämpliga miljöer, exempelvis vid missförhållanden i feriehem eller privata familjedaghem, men också situationer när en person upplåter sitt hem till ungdomar och där bjuder på alkohol eller dylikt och där miljön är klart olämplig för barn att vistas i.35 Förbudet kan avse även tillfälliga vistelser utan samband med vård och fostran.36 En liknande bestämmelse fanns i 27 § i den äldre socialtjänstlagen (1980:620). Dagens reglering tillkom i samband med en
34SOU 2014:3 s. 153. 35Prop. 2000/01:80 s. 166. 36 Se Regeringsrättens avgörande den 22 maj 2001 i mål nr 4497-2000 (RÅ 2001 ref. 26).
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
425
översyn av den lagen och då anfördes att såvitt det var känt så var det sällsynt att regeln tillämpades, men att regeln ändå borde finnas kvar och utvidgas till att omfatta alla situationer där en person i sitt hem tar emot andras underåriga barn.37 Regeln kan också användas för att komma till rätta med missförhållanden i en kontaktfamilj eller i ett jour- eller beredskapshem som anlitas av annan kommun, även om kontrollen av hemmet i det senare fallet i första hand tillkommer den placerande kommunen. Bestämmelsen kan också tillämpas när kommunen vill förbjuda ett hem i kommunen att erbjuda sig att bli familjehem åt en annan kommun. Ett förbud behöver inte vara generellt utan kan begränsas till att avse exempelvis barn i en viss ålder eller mottagande i en viss bostad eller förses med andra villkor. Det kan också upphävas eller ändras när förhållandena ger anledning till det.38Beslut med stöd av bestämmelsen får överklagas enligt 16 kap. 3 § SoL och överträdelser är straffsanktionerade enligt 16 kap. 6 § SoL.
Bestämmelsen har ett vidare syfte än om familjehem. Den bestämmelsen kvarstår och innebär att det alltid finns möjlighet för en kommun att förbjuda någon att ta emot barn i sitt hem. Den gäller oavsett om det eventuella hemmet rent faktiskt har bedömts vara lämpligt på annat sätt, exempelvis genom att personerna har utretts för att bli familjehem och har barn placerade i sitt hem på uppdrag av socialnämnden.
6.3.8 Vissa sekretessfrågor
Av 2 kap. 1 § andra stycket 1 OSL följer att förbud att röja sekretessbelagd uppgift inte endast gäller för myndigheter utan även bland annat för den som på grund av uppdrag hos myndigheten fått kännedom om uppgiften genom att delta i myndighetens verksamhet. Vid införandet av regeln uttalades att bestämmelsen blev tillämplig för dem som har uppdrag hos myndighet och som har sådan anknytning till myndigheten att de kan sägas delta i deras verksamhet. Som exempel på vilka aktörer som skulle omfattas av sekretess angavs bland andra kontaktpersoner inom socialtjänsten och personer som ställt sig till socialvårdens förfogande med så kallat kontrakterat familje-
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
426
hem.39 Samtidigt beskrevs att ”vanliga fosterföräldrar” inte hade sådan anknytning till socialtjänsten att de därför omfattades av sekretessen.40
I förarbeten till socialtjänstlagen (1980:620) beskrevs kontrakterade familjehem som hem som enligt avtal med kommunen håller en beredskap för att med kort varsel ta emot ett visst högsta antal barn för omvårdnad och som en mellanform mellan fosterhem och en form av kommunala (professionella) familjehem som aldrig infördes.41Vidare anfördes att kontrakterade familjehem borde visa sig värdefulla främst i akutsituationer i avvaktan på utredning om annan lämplig placering.42 JO har i mitten av 1980-talet med stöd av dessa förarbetsuttalanden uttalat att så kallade kontrakterade familjehem är underkastade socialtjänstsekretess men att den sekretessen inte gäller för andra familjehemsföräldrar. JO uttalade att dessa inte har den anknytningen till socialtjänsten att de bör vara skyldiga att iaktta sekretessreglerna. De bör i stället i största möjliga utsträckning jämställas med vanliga föräldrar som ju har möjlighet att tala om barnets problem med personal på barnavårdscentral, förskolepersonal, skolpersonal och i vissa fall även enskilda personer utan att begära tilllåtelse av socialnämnden eller dess tjänstemän.43
”Kontrakterade familjehem” är ett begrepp som inte finns i SoL eller SoF men som närmast kan liknas vid jourhem. Alla familjehem och jourhem behöver till att börja med få sådan information om barnets eller den unges situation som behövs för att kunna genomföra vården. Precis som för enskilda utförare som bedriver verksamhet yrkesmässigt behöver informationen lämnas utifrån en bedömning av bestämmelserna i OSL. För sådana utförare finns bestämmelser om tystnadsplikt i 15 kap. SoL.
Det har i samband med en tidigare tillsynsreform konstaterats att familjehem är underkastade tillsynsmyndighetens granskning.44 Sedan 2013 finns bestämmelser i SoL om att det ska finnas ett avtal mellan familjehemmet och socialnämnden där nämndens och familjehemmets åtaganden som avser barnets behov av stöd och skydd under placeringen ska framgå (se 6 kap. 6 b § SoL). Utredningen konstaterar att bestämmelserna om avtal mellan familjehemmet och social-
39 Se prop. 1979/80:2 Del A s. 127 f. 40Prop. 1979/80:2 Del A s. 181. 41 Se prop. 1979/80:1 Del A s. 305. 42 Se prop. 1979/80:1 Del A s. 319. 43 Se JO:s ämbetsberättelse 1986/87 s. 193. 44 Se prop. 2008/09:160 s. 111.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
427
nämnden har införts i SoL långt efter JO:s uttalanden om skillnader i sekretesshänseende mellan familjehems och kontrakterade familjehem och finner att i och med att det finns ett sådant avtal så får familjehemmen anses ha så pass stark anknytning till myndigheten att de kan sägas delta i myndighetens verksamhet på sådant sätt att sekretess därmed gäller för familjehemsföräldrar enligt 2 kap. 1 § andra stycket 2 OSL. De förslag som utredningen lägger fram och som avser tillstånd förstärker snarast anknytningen mellan familjehemmet och nämnden.
6.3.9 Stöd till familjehem, vårdnadshavare och barn/unga
Socialnämnden ska i fråga om de barn som vårdas i ett familjehem, jourhem lämna dem som vårdar sådana barn råd, stöd och annan hjälp som de behöver. Vidare ska socialnämnden lämna vårdnadshavarna och föräldrarna det råd, stöd och annan hjälp som de behöver (6 kap. 7 a § SoL). Regleringen är gammal och härrör från barnavårdslagen 49 § (1960:97) där det angavs att råd skulle ges åt fosterföräldrar som var i behov av det. I 26 § socialtjänstlagen (1980:620) angavs att socialnämnden skulle lämna vårdnadshavarna och dem som vårdar sådana underåriga råd, stöd och annan hjälp som de behöver. Vad stödet skulle bestå i preciserades i förarbetena som att socialnämnden bör hålla fortlöpande kontakt med både barnets föräldrar och det hem där barnet får sin vård och fostran samt att den bör se till att barnet har det bra där det är men också på olika sätt främja barnets och vårdarnas kontakter med föräldrahemmet.45 Det är upp till varje socialnämnd hur ett sådant stöd ska se ut och i vilken omfattning det ska ges. Enligt de allmänna råden till bestämmelserna om stödet som ska ges bör socialnämnden bland annat ge vårdnadshavare och föräldrar stöd i föräldrarollen och i deras kontakt med dem som vårdar barnet. Nämnden bör se till att familjehemsföräldrarna får handledning och fortbildning som är anpassad till uppdragets karaktär. (Se 6 kap. SOSFS 2012:11.)
Det finns ingen särskild reglering i lag om att barnet ska få råd, stöd eller andra insatser utöver placeringen.
45Prop. 1979/80:1 Del A s. 539 f.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
428
6.3.10 Uppföljning och tillsyn av familjehem
Socialnämnden ska följa vården av de barn och unga som vårdas i ett familjehem eller jourhem genom en särskilt utsedd socialsekreterare som ska besöka barnet i den omfattning som anses lämplig. Socialnämnden ska minst en gång var sjätte månad överväga om vården fortfarande behövs och hur vården bör inriktas och utformas (6 kap. 7 och 8 §§ SoL).
Enligt 7 kap. 1 § SoF ska socialnämnden föra en förteckning över de barn som enligt nämndens beslut vistas i familjehem eller efter nämndens medgivande i något annat enskilt hem. Förteckningen ska föras på en särskild blankett. Inspektionen för vård och omsorg får meddela föreskrifter om den särskilda blanketten. Socialnämnden ska senast den 31 januari varje år ge in en kopia av förteckningen till Inspektionen för vård och omsorg. Det finns alltså någon form av förteckning över familjehemmen redan i dag, men eftersom kommunerna skickar in sina förteckningar till respektive regionalt kontor hos IVO och det inte finns något uppdrag för IVO att sammanställa, analysera eller presentera dessa förteckningar så används de i praktiken inte till någonting. Det finns inget register över vilka som är godkända familjehem i Sverige.
Det krävs inget särskilt tillstånd för att bli familjehem, utöver att bli godkänd av kommunen. I Sverige utförs ingen särskild tillsyn av familjehem.
Privata företag som erbjuder konsulentstöd till familjehem måste ha tillstånd från IVO. Det genomförs ingen tillsyn av dem.
6.4 Internationell utblick på utvecklingen av familjehemsvården
6.4.1 Familjehemsvården i EU
EU har inte en rättslig ram för placering av barn i familjehem, men det finns många internationella och EU-politiska dokument som spelar en viktig roll i länders grundläggande rättsliga och administrativa arrangemang av familjehemsvården, bland annat FN-konventio-
nen om barnets rättigheter och FN:s riktlinjer för alternativ vård. De gemensamma europeiska riktlinjerna för övergången från institutionell till samhällsbaserad vård visar på hur övergången kan göras för barn
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
429
i alternativ vård från stora institutioner till familj och familjer. EU:s
öppna dörrar-kampanj stödjer avinstitutionaliseringsprocessen i 16 euro-
peiska länder. Denna kampanj stöds av flera hundra forskare och utövare som har undertecknat ’Stockholmsförklaringen’, där experter förkunnar att institutionsvården endast bör vara en sista utväg.46
Europeiska kommissionen skrev 2021 en rapport om familjehemsvården i Europa, Peer Review on ”Furthering quality and accessibility of
Foster Care service” där man bland annat konstaterade att några av de
stora trenderna är att familjehem blir allt viktigare och att behovet av en mer differentierad vård ökar. Under de senaste decennierna har många länder utvecklat former av alternativ vård som är halvvägs mellan traditionell familjehemsplacering och institution. I många länder har majoriteten av de stora institutionerna stängts då vård i allt större utsträckning har tillhandahållits i små grupper i familjeliknande miljöer eller, i vissa länder, i professionella familjehem. Under 2011 användes professionella familjehem i minst nio EU-medlemsstater. Sedan dess har till exempel länder som Norge och Danmark tillkommit i den kategorin.
Det finns dock fortfarande betydande skillnader mellan europeiska länder när det gäller antal barn i familjehem jämfört med i institution. I Portugal till exempel bor färre än 3 procent av alla placerade barn i familjehem, motsvarande siffra för Tyskland är cirka 46 procent, i Nederländerna cirka 50 procent och 92 procent i Irland.47
I rapporten skriver kommissionen att en rad olika europeiska forskningsstudier visar att det finns ett antal egenskaper som kan användas för att bedöma kvaliteten på familjehemsvården för barn och unga i EU:s medlemsstater. Dessa sammanfattas i sex punkter:
• Participation by the child in assessing its best interests
• Training and ongoing supervision of foster families
• Transparency in perspectives and matching
• Working with the family of origin
• Promoting foster child satisfaction and no stigmatisation of foster
children
• Services for care leavers.48
46 European Commission (2021). Peer Review on ”Furthering quality and accessibility of Foster
Care service s. 8.
47 European Commission 2021 s. 10. 48 European Commission 2021 s. 12 ff.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
430
6.4.2 Danmarks satsning på familjehemsvården
När det gäller möjliga förbättringsförslag för familjehemsvården har utredningen bland annat inspirerats av Danmarks utvecklingsarbete,
Mera kvalitet i plejefamilier – en bedre opvækst for det anbragte barn. 49
Arbetet pågick mellan 2018–2021 och kostade 73 miljoner DKK. Det övergripande syftet med satsningen var att säkerställa att stödet till familjehem är av hög kvalitet och differentierat i förhållande till den specifika omsorgsuppgiften, så att barnet eller den unge får den insats som den unge behöver och sammanbrott undviks. Initiativet ska stötta att barn och ungdomar placeras i rätt familjehem, se till så att alla professionella familjehem omfattas av samma kvalitetskrav och stärka familjehemmens kompetens så att de kan säkerställa barns och ungas välbefinnande och positiva utveckling. Satsningen bestod av nio delinitiativ: – Införande av nya familjehemstyper – Mer likartat godkännande och en ny vetenskapsbaserad grundkurs
för familjehem – Stärkt stöd vid placeringens inledning gett av familjebehandlare – Samarbete mellan institutioner och familjehem – Avskaffande av de konkreta godkännandena – Lugn och stabilitet i uppväxten – Nätverk till familjehem och placerade barn – Ny ersättningsmodell för nätverkshem – Konsekvent implementering.
2020 utvärderades sex av delainitiativen. Utvärderingen visade att det i och med genomförandet av delsatsningarna har skett ett uppsving inom familjehemsområdet, bland annat genom det nya godkännandekonceptet, där sökande till familjehem får en kunskapsbaserad grundkurs och det ökade stödet till familjehem i början av varje placering. Vidare visade utvärderingen att av de barn och unga som blev placerade i familjehem under andra halvåret 2019 upplevde cirka 15 pro-
49 Børne- og Socialministeriet, Danmark (2017). Udmøntning af satspuljen for 2018–2021 – Delaftale
for børne- og socialområdet, s. 19 f.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
431
cent en omplacering under det första året av placeringen. Det kan jämföras med 18 procent under andra halvåret 2018. Utvärderingen konstaterade samtidigt att det är för tidigt att bedöma huruvida det är lagändringarna som ligger till grund för utvecklingen och lyfter behovet av uppföljande analyser över tid. Utvärderingen påtalade även att det fortfarande finns utrymme för att höja kvaliteten på familjehemsområdet genom att säkerställa ytterligare genomförande och förankring av delinitiativen.50
6.4.3 Norges satsning på familjehemsvården
Norge ligger något efter Danmark i utvecklingsarbetet. De startade 2021 det de kallar Et tryggt hjem for alle – Norges fosterhjemsstrategi
2021–2025.51 Den norska regeringens överordnade mål for familje-
hemsvården är att öka stabiliteten i och tillgången till bra familjehem så att alla barn får ett tryggt hem. Regeringen vill förbättra villkoren för familjehem, stärka rekryteringen och förbättra eftervården för barn i familjehem. I korthet ska dessa tio insatser genomföras: – Stärka kommunernas rekrytering av nätverkshem genom att sta-
ten ger kommunerna stöd i det arbetet. – Nationella kampanjer för att rekrytera flera familjehem. Det om-
fattar arbete med att mobilisera frivilliga organisationer och trossamfund för att rekrytera familjehem. – Införa krav på att alla familjehem (inklusive nätverkshem) ska
genomgå utbildning för att förberedas inför uppdraget. Utbildningen ska följa nationella rekommendationer. – Tydliggöra krav på att uppföljningen av barn, familjehemmet och
de biologiska föräldrarna är ”helhetlig” och anpassade till behoven enligt de rekommendationer som den nationella myndigheten Bufdir tar fram. – Möjliggöra kunskapsstyrning i kommunerna genom satsningar
för att öka kompetensen bland medarbetare genom utvecklingsarbete och samarbete mellan kommunerna i lärande nätverk.
50 Social- og Boligstyrelsen, Danmark (2020). Evaluering af SATS-18 initiativet: Mere kvalitet
i plejefamilier – en bedre opvækst for det anbragte barn, s. 17 f.
51 Barne- og familiedepartementet, Norge (2021). Et trygt hjem for alle – Regjeringens foster-
hjemsstrategi.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
432
– Förslag om att lagstifta om erbjudanden om tvärprofessionella
hälsokartläggningar av placerade barn. – Förslag om att stärka samarbetet kring barn som behöver hjälp
från olika huvudmän genom att stärka samarbetsskyldigheten för alla som arbetar med barn och unge, införa en kommunal samordningsskyldighet och rätt till en barnkoordinator för barn som behöver långvarig och samordnad hjälp. – Tydligare rekommendationer angående ersättningsnivåer för van-
liga familjehem. Inklusive en fast grundersättning, standardiserade perioder med friköp från arbete efter att barnet har flyttat in och tydligare kriterier for längre perioder av friköp. – Förslag om att lagstifta om en rätt för familjehem att uttala sig
innan beslut fattas om att flytta barnet från familjehemmet, samt att familjehemmet ges möjlighet att överklaga beslutet. – Klargöra ramarna för användandet av specialiserade familjehem
och privata familjehem.52
6.5 Problemanalys
Här summerar vi huvudpunkterna från den probleminventering som utredningen har genomfört genom att ta del av forskning och annan skriftlig information om familjehemsvården samt möten med ett stort antal olika personer från kommuner, branschorganisationer, barnrättsorganisationer, myndigheter, enskilda familjehem, barn och unga med flera.
6.5.1 Olika barn med olika behov
Det är stor skillnad på de barn och unga som placeras i familjehem. Barnen har olika stora vårdbehov vilket ställer olika krav på kapacitet och kompetens hos familjehemmen. En av de stora utmaningarna utredningen har blivit uppmärksammad på är tillgången på hem med olika kompetensnivå, särskilt svårt är det att hitta familjehem som har kapacitet att ta emot barn med stora och sammansatta vårdbehov. Kommunerna måsta få bättre förutsättningar både juridiskt, ekono-
52 Barne- og familiedepartementet 2021 s. 7.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
433
miskt och i form av tillgång för att kunna differentiera familjehemsvården efter varje enskilt barns behov.
6.5.2 Svårt att rekrytera lämpliga hem
Det finns inga nationella uppgifter om hur många barn och unga som står i kö i väntan på familjehem. Det saknas även uppgifter om hur länge ett barn i snitt måste vänta på att matchas mot ett hem som passar. Det är dessutom svårt att bedöma hur länge de faktiskt får vänta eftersom barn och unga placeras i jourhem och i familjehem som kanske inte är en bra matchning i brist på bättre alternativ.
Kommunerna uppger dock återkommande att de har stora utmaningar med att rekrytera tillräckligt många familjehem och har gjort så under lång tid. Många uppger också att de senaste årens eskalering av den privata familjehemsmarknaden ytterligare har försvårat rekryteringen.
SVT rapporterade i mars 2023 om att det råder stor brist på familjehem och att utsatta barn och unga tvingas vänta på placering. I den kartläggning som SVT genomfört i Östergötland och på Gotland stod 69 barn eller unga i kö till antingen familjehem eller jourhem i sju av de nio kommuner som svarade på frågan. SVT menade vidare att bilden är generell i hela Sverige.53
I en enkätundersökning som Sveriges Radio genomförde i juni 2023 uppgav 33 av de 49 kommunerna i Västra Götalandsregionen att de har problem med att rekrytera familjehem och att cirka 100 barn var i behov av familjehem när enkätundersökningen genomfördes.54
Barns och ungas upplevelse av olämpliga familjehem
Barn och unga som utredningen har pratat med berättar också om att de inte bara får vänta länge på plats utan även att inte alla familjehem är lämpliga som familjehem och upplevs vara familjehem av fel anledning (se bilaga 3).
53 Sveriges Television, Stor brist på familjehem – utsatta barn tvingas vänta på placering: https://www.svt.se/nyheter/lokalt/ost/manga-barn-i-ko-till-familjehem (hämtad 2023-09-01). 54 Sveriges Radio, Ropet på hjälp när bristen på familjehem är akut: ”Behovet är stort”: https://sverigesradio.se/artikel/ropet-pa-hjalp-nar-bristen-pa-familjehem-ar-akut-behovet-arstort (2023-09-01).
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
434
Jag önskar att alla familjehem gör det av kärlek och inte av pengar.
Familjehemmen är inte som en familj, det finns ingen kärlek.
Det är någonting som ett flertal barnrättsorganisationer också ofta vittnar om. Maskrosbarn bland andra skrev i sin rapport Jag är bara
en påse med pengar 2016 att många ungdomar har mycket svårt att
känna sig som hemma i deras placering. Att känna sig som hemma handlar om att uppleva trygghet, förutsägbarhet, jämlikhet och medbestämmande, men det kan också handla om vardagssaker som att till exempel på en nyckel till hemmet
Det känns inte riktigt som en familj, du vet, familjekänsla.
Jag fick inte vara ensam i huset och då fanns det inte heller någon anledning att ha en nyckel tyckte hon.
Många ungdomar beskriver att de upplever att de är gäster, snarare än familjemedlemmar.
Jag kan gå i kylskåpet när ingen är hemma för då märks det ju inte. Men jag tycker inte om att göra det när de är hemma, för då känns det som att jag tar från dem.
Maskrosbarn skrev vidare att alla ungdomar de hade pratat med hade tagit upp att en av de viktigaste sakerna för dem är en genuin och varaktig relation till en vuxen. En vuxen som bryr sig på riktigt och som visar omtanke, värme och kärlek. Om det finns så spelar övrig kvalitet på insatsen mindre roll.55
Socialstyrelsens roll i rekryteringen
2015 gav regeringen Socialstyrelsen ett uppdrag om nationellt samordnade informationsinsatser om familjehem m.m. för barn och unga (S2015/07017). Socialstyrelsen har därefter utvecklat en nationell kampanjwebb, ”Min insats”, för att öka kunskapen om de frivilliga uppdragen hos personer som är intresserade av att göra en insats.
I april 2022 gav regeringen Socialstyrelsen i uppdrag att initiera och samordna informationsinsatser riktade till allmänheten i fråga om familjehem, jourhem, kontaktperson, kontaktfamilj, god man för en-
55 Maskrosbarn (2016). Jag är bara en påse med pengar, s. 17.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
435
samkommande barn och särskilt förordnad vårdnadshavare. Syftet är att synliggöra behovet och öka kunskapen om vad uppdragen innebär, för att underlätta för kommunerna att rekrytera och säkra tillgången till familjehem med mera. Socialstyrelsen ska, vid genomförande av uppdraget, även informera om det stöd och den hjälp som bland annat familjehem har rätt att få av socialnämnden. Socialstyrelsen ska senast den 31 mars 2025 lämna en slutredovisning av uppdraget.56
SKR:s rekryteringstjänst FamiljehemSverige.se
Enligt information till utredningen från SKR startade de 2016 hemsidan FamiljehemSverige.se då det fanns en stor efterfrågan efter hjälp och stöd i rekryteringen av familjehem från kommunerna. Syftet med sidan var att ge allmänheten mer information om vad familjehemsuppdraget innebär, ge mer information till kommunerna och hjälpa dem sortera och prioritera ansökningarna. Den nationella e-tjänsten består främst av två delar, ett självtest som familjerna kan ta och en intresseanmälan som skickas direkt till kommunen som familjen bor i. Tjänsten tar också fram olika typer av marknadsföringsmaterial för att sprida tjänsten i både sociala och tryckta medier. Tjänsten tillhandahåller även teknisk möjlighet för säkra videomöten som kommunerna kan använda för samtal med potentiella familjehem på distans.
Tjänsten redovisar bland annat statistik på hur många som ansöker till varje kommun och när på året flest ansökningar inkommer. Sedan hemsidan startade 2016 har den haft drygt 140 000 besök och gett 31 000 intresseanmälningar. Hemsidans statistik visar att händelser som Lilla Hjärtat och invasionen av Ukraina kraftigt ökar intresset för att bli familjehem.
2022 var cirka 125 kommuner anslutna till tjänsten. Varje kommun måsta betala en månadskostnad utifrån storlek för att tjänsten ska kunna finansieras. Det gör att bland annat en del mindre kommuner kan dra sig för att ansluta sig till tjänsten eftersom de har ytterst få placeringar per år och inte tycker att det är värt kostnaden.
Det finns ingen information om hur man ansöker om att bli jourhem eller familjehem, eller om tjänsten FamiljehemSverige.se på Social-
56 Regeringen, Socialdepartementet (2022). Uppdrag att initiera och samordna informationsinsatser om familjehem m.m. för barn och unga. Dnr S2022/02131 (delvis).
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
436
styrelsens webbsida MinInsats i dagsläget trots att lättillgänglig information om hur man ansöker borde vara en prioritet.
Rekryteringsutmaningar i hela Europa
Den europeiska kommissionen lyfter i sin rapport att många länder i Europa har svårigheter med att rekrytera tillräckligt med familjehem och förutspår att utmaningarna kommer öka, bland annat på grund av en åldrande befolkning. Det saknas ännu så länge forskning på framgångsfaktorer när det gäller rekrytering av familjehem. I rapporten lyfts dock dessa fem aspekter som viktiga:
Storskaliga reklamkampanjer
Storskaliga reklamkampanjer är ett bra sätt att öka den allmänna medvetenheten om att familjehem efterfrågas. Kampanjer är dock bättre lämpade för att öka medvetenheten om frågan på medellång och lång sikt, men genererar sällan många fler lämpliga hem på kort sikt.
Lättillgänglig information och evenemang
Det är viktigt att det finns lättillgängliga, uppdaterade, väldesignade och informativa webbplatser med information för olika aktörer. Det är också till hjälp om media ger en positiv bevakning av frågan, särskilt i den lokala pressen (som reportage/dokumentärer om fosterbarn och familjer, eller evenemang för familjehem) för att öka kunskapen om familjehem och skapa uppmärksamhet hos potentiella familjehem.
Nöjda familjehem är den bästa reklamen
Den viktigaste reklamen är den som nöjda familjehem ger. Denna form av reklam har en långsiktigt varaktig effekt. En hög nivå av tillfredsställelse bland familjehem resulterar i positiv mun-till-munspridning – inklusive i deras utökade sociala kretsar. Detta är endast möjligt om familjehemmen är nöjda med det stöd de får för uppdraget. För att skapa nöjda, tillförlitliga långvariga familjehem måste
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
437
EU:s medlemsstater satsa på en högkvalitativ familjehemsvård med goda förutsättningar för att förbereda och handleda familjehemmen.
Bredare uppfattning om hur ett familjehem ska se ut
Fram till för några år sedan hade människor i de flesta EU-länder en tendens att tro att familjehem bör följa traditionella föreställningar om familjen: ofta medelklass med traditionella roller där mödrar inte arbetade eller bara arbetade deltid. Denna familjemodell är allt mindre typisk för riktiga familjer i EU. Om familjehem endast tillhandahålls av traditionella medelklassfamiljer kommer det att finnas färre och färre personer tillgängliga med potential att bli fosterföräldrar. Om nya familjehem ska kunna skapas är det viktigt att ha mer flexibla föreställningar om hur en familj kan se ut, inklusive samkönade familjer, ensamstående föräldrar, familjer med migrationsbakgrund och familjer där båda föräldrarna går till jobbet.
Mer medvetet arbete med rekrytering i nätverket
Många människor känner inte att de är kapabla att ta ansvar för en främmande persons barn eller att de vill gå igenom en långsiktig process för att bli familjehem. Dessa skulle dock ofta vara villiga att ta hand om ett barn från det egna sociala nätverket om det barnet eller dess familj befann sig i nöd och om barnet därmed inte behövde omhändertas av människor som barnet inte känner.
Utredningens bedömning är att behovet att rekrytera fler familjehem är inte tillfälligt och inte kommer minska, snarare öka. Staten behöver kontinuerligt stötta kommunernas rekryteringsarbete genom att hjälpa till att lyfta familjehemsuppdraget som en viktig samhällsfunktion och sprida enhetlig och lättillgänglig information om vad uppdraget innebär, vad som krävs och hur man söker. Det är ett mer effektivt användande av landets resurser än om varje kommun ska göra det själv och ökar transparensen kring vad familjehemsuppdraget innebär och tillgängligheten till information för potentiella familjehem.57
57 Europeiska kommissionen (2021). Peer Review on ”Furthering quality and accessibility of Foster Care service s. 15 ff.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
438
6.5.3 För lågt användande av nätverkshem
När ett barn placeras skall det i första hand övervägas om barnet kan tas emot av någon anhörig eller annan närstående (6 kap. § 5 SoL). Vid beslut som gäller vård av ett barn ska ett beslutsunderlag även innehålla en redogörelse för vilka överväganden som har gjorts i fråga om möjligheten att placera barnet hos en anhörig eller hos någon annan närstående (5 kap. 1 § SOSFS 2012:11).
Om någon i nätverket är villig att ta emot barnet måste socialtjänsten, enligt uttalande från Justitieombudsmannen (JO), utreda förutsättningarna för en placering hos den personen/familjen. Om flera anhöriga eller närstående är intresserade av att ta emot barnet bör denna skyldighet gälla i förhållande till var och en av dem.58
Kunskap om att nätverkshem är bättre än andra familjehem
SBU sammanfattade och kommenterade 2016 en systematisk översikt av utländska forskare som jämförde placeringar av barn i familjehem som inte har någon släkt eller vänskapsrelation till barnet med placeringar i nätverkshem, dvs. hos släktingar eller vänner. Enligt översiktens 102 jämförande studier från nio länder hade barn i nätverkshem jämfört med barn i familjehem:
• mer sällan psykisk ohälsa eller beteendeproblem
• mindre risk att vara med om nya övergrepp
• färre antal placeringar
• mindre risk att placeringen avbryts
• högre välbefinnande.
Ingen skillnad kunde visas gällande anknytning till familjehemsföräldern eller utbildning. Barn i vanliga familjehem uppvisade högre psykiatriskt vårdutnyttjande än barn i nätverkshem. Inga negativa effekter rapporterades för barn i nätverkshem.59 Även barnskyddsutredningen ansåg i sitt slutbetänkande att användandet av nätverkshem bör öka.60
58 JO:s ämbetsberättelse 2001/02 s. 204. 59 Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU 2016 s. 1. 60SOU 2009:68 s. 412.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
439
Det finns enligt förarbetena till socialtjänstlagen många skildringar av hur barn som varit placerade i familjehem utanför nätverket, känner sig övergivna av både familjehemmet och de biologiska föräldrarna när de närmar sig vuxenlivet. Enligt regeringens bedömning är det dock inte möjligt att slå fast en princip som innebär att placeringar hos anhöriga eller andra närstående alltid ska väljas i första hand.61 Att det finns mor- och farföräldrar och andra släktingar eller andra för barnet kända familjer som vill ta hand om barnet innebär inte några garantier för att just detta hem kan tillförsäkra barnet god vård. Enligt kontinuitetsprincipen i socialtjänstlagstiftningen, bör nämnden inte förbise möjligheten att hitta en bra placering i barnets naturliga nätverk. Att barnet inte onödigtvis flyttas från trygga och invanda förhållanden är en viktig ledstjärna i arbetet med familjehemsplaceringar. Det betyder att socialtjänsten i varje enskilt fall i första hand bör utreda möjligheterna att placera barnet i det naturliga nätverket. Det betyder också att socialtjänsten regelmässigt bör undersöka släktens möjlighet att stödja barnet även om det placeras i ett familjehem utanför nätverket.62 Den tilltänkta familjen i barnets nätverk ska utredas på motsvarande sätt som andra tilltänkta familjehem. Socialstyrelsen framhåller att det finns särskilda risker som behöver uppmärksammas av socialnämnden vid placeringar i nätverkshem (se även 4 kap. 2 § SOSFS 2012:11).63 Nämnden ska i sin lämplighetsbedömning (se avsnitt 2.2) bland annat särskilt uppmärksamma förekomsten av våld mot närstående, annan brottslighet, missbruk eller andra omständigheter i det tilltänkta familjehemmet som kan äventyra ett barns eller en ung persons trygghet och säkerhet.
När det gäller familjehemsplacering av ensamkommande barn i nätverk finns ytterligare risker som socialtjänsten behöver vara särskilt uppmärksam på. Risker som har identifierats för gruppen är bland annat hedersrelaterat våld och förtryck samt människohandel, utnyttjande och exploatering i hushållsslaveri, sexuellt eller på annat sätt.64 Socialtjänsten behöver därför ta reda på hur relationen mellan
61Prop. 1996/97:124 s. 114. 62Prop. 1996/97:124 s. 114. 63 Socialstyrelsen 2020a s. 143. 64 Rädda Barnen (2019). Ensamkommande barn i nätverkshem – erfarenheter från projektet Access. Se även publikationen Länsstyrelsen i Stockholm (2018). De kan alltid hitta mig – studie om
människohandel och utsatta barngruppers livsvillkor, rapport 2018:3. Angående hedersrelaterat
våld och förtryck, se Länsstyrelsen i Östergötland, hedersfortryck.se: https://www.hedersfortryck.se. Sidan innehåller information bland annat för yrkesverksamma som kommer i kontakt med olika former av hedersrelaterat våld och förtryck samt nummer till deras stödtelefon för yrkesverksamma.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
440
barnet och personerna i det tilltänkta familjehemmet ser ut. I ett ärende har Riksdagens ombudsmän (JO) riktat kritik mot en socialnämnd för att nämnden placerade en flicka, som var under 15 år, i ett familjehem trots att det hade kommit fram uppgifter om att flickan var gift med en vuxen son till familjehemsföräldrarna.65
Förekomsten av nätverksplaceringar i Sverige
Bestämmelsen om att nätverkshem i första hand ska övervägas infördes med en något annan lydelse 1999 i den dåvarande socialtjänstlagen och uppgifter om placeringar i nätverkshem (först kallade släktinghem) började samlas in i Socialstyrelsens barn- och ungaregister året efter. Utredningen har bett Socialstyrelsen sammanställa uppgifterna om placeringar i nätverkshem från 2000 till och med 2021 och beräkna nätverksplaceringarnas andel av alla familjehemsplaceringar av barn och unga under 21 år, respektive alla placeringar av barn och unga under 21 år för vård utanför det egna hemmet. Uppgifter om insatser saknas i barn- och ungaregistret för 2017. Observera att statistiken avser både barn och unga som placerats utanför det egna hemmet. Bestämmelsen i 6 kap. 5 § avser endast barn och det är möjligt att nätverksplaceringarnas andel är något högre bland enbart placerade barn (det vill säga personer under 18 år). Den grundläggande slutsatsen är dock att bestämmelsen om nätverksplaceringar bara i ett första skede bidrog till en viss ökning av andelen nätverksplaceringar oavsett om vi ser till barn och unga eller enbart barn.
Andelen placeringar i nätverkshem av alla placeringar i familjehem
Resultaten visar att andelen nätverksplaceringar av familjehemsplaceringar för barn och unga ökade något de första åren efter lagändringen för att därefter ligga på samma nivå på omkring 15 procent. Samma utveckling kan ses för pojkar. Se figur 6.1 (observera att uppgifter saknas för 2017).66
65 JO:s beslut 2017-12-20, dnr 1556-2017. 66 Socialstyrelsen redovisar den officiella statistiken uppdelad på pojkar och flickor både när det gäller grupper under 18 år och gruppen 18–20 år. Den senare gruppen består av vuxna personer, det vill säga unga män och unga kvinnor. Utredningen följer Socialstyrelsens redovisning.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
441
Figur 6.1 Andelen placeringar av barn i nätverkshem av alla placeringar av barn i familjehem
Källa: Socialstyrelsens nationella register över socialtjänstens insatser för barn och unga.
Andelen placeringar i nätverkshem av alla placeringar för vård utanför det egna hemmet
För flickor ökade andelen nätverksplaceringar av alla placeringar för vård utanför det egna hemmet något de första åren efter lagändringen för att därefter ligga på ungefär samma nivå på omkring 12 procent med en liten minskning 2018–2021 För pojkar skedde en viss stabilisering av andelen på omkring 10 procent några år efter lagändringen, men under 2010 minskade andelen något. En förklaring kan vara att pojkar dominerade bland de ensamkommande barn som då ofta placerades i HVB.
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Andel av familjehemsplaceringar pojkar
Andel av familjehemsplaceringar flickor
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
442
Figur 6.2 Andelen placeringar av barn i nätverkshem av alla placeringar av barn i samhällsvård
Källa: Socialstyrelsens nationella register över socialtjänstens insatser för barn och unga.
Mellan 2021 och 2022 ökade antalet barn och unga som någon gång under året var placerade i nätverkshem från 2 802 till 3 196. Samtidigt ökade det totala antalet placeringar i familjehem med nästan 500 barn och unga.
Trots förstärkt lagstiftning så används nätverksplacering fortfarande alltså i liten omfattning i Sverige. Användningen har också legat stilla på den nivån under många år. Läget kan jämföras med situationen i Norge, där användandet av nätverkshem har ökat markant som ett resultat av en uttalad ambition att använda det i högre grad. 2021 bodde 30 procent av alla norska barn i familjehem i nätverkshem, jämfört med 2013 då den siffran var 23 procent.67
Ett högre användande av nätverkshem skulle både kunna underlätta de stora utmaningarna som finns med att rekrytera familjehem, minska sammanbrotten och förbättra de placerade barnens psykiska hälsa och välbefinnande.
67 Bufdirektoratet, Barn i fosterhjem og beredskapshjem: https://www.bufdir.no/statistikk-oganalyse/barnevern/barn-i-fosterhjem#section-27 ( Hämtad 2023-05-28).
0 2 4 6 8 10 12 14
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Andel av alla placeringar pojkar Andel av alla placeringar flickor
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
443
Socialstyrelsens arbete kring nätverkshem
Socialstyrelsen genomförde under 2018 och 2019 en förstudie för att ta fram förslag till Socialstyrelsens uppdrag med att stödja socialtjänsten i arbetet med att utreda, överväga, genomföra och följa upp placeringar i nätverkshem. Förstudien visade att begreppet nätverkshem måste definieras tydligare för att vården och dess effekter ska kunna följas både på individuell och aggregerad nivå. Vidare behövs ett kunskapsstöd med fokus på placering i nätverket, samt en revidering av handboken ”Barn och unga i familjehem och HVB” utifrån förslaget om nytt kunskapsstöd. Socialstyrelsen behöver dessutom utreda möjligheterna att ta fram en nationell utredningsmetod för nätverksfamiljer och anpassa BRA-fam och Familjehemsvinjetterna till utredning av nätverkshem. Slutligen såg förstudien ett behov av att tydliggöra utredningsprocessen för alla familjehemsutredningar.
6.5.4 Bristfälliga förutsättningar för familjehemmen
För att familjehem ska lyckas med sitt uppdrag krävs det att de får utbildning och information. Det finns kanske också behov av handledning och fortbildning för att kunna handskas med de svåra situationer som kan uppstå i förhållandet till de biologiska föräldrarna.68I de fall familjehemmet inte kan tillgodose barnets behov eller inte alltid orkar, kan avlastning ske på olika sätt. Bland annat kan en person komma till hemmet eller så kan barnet få bo en period hos en kontaktfamilj. Forskning visar att i de fall familjehemsföräldrarna saknar stöd från egna nätverk, inte har tillräckligt med utbildning eller saknar stöd från socialtjänsten, ökar risken för att föräldrarna avbryter placeringen.69 Forskningen ger även vid handen att brist på utbildning i hur man som familjehemsförälder kan hantera beteendeproblem hos barn leder till ett ökat antal sammanbrott.
Det saknas i dag nationella vetenskapliga utvärderingar av familjehemmens inställning till uppdraget och de förutsättningar de får för att utföra uppdraget i Sverige. Många aktörer som utredningen har
68 Svenska kommunförbundet, Margareta Erman (2003). Barnet och familjehemmet. En hand-
bok om socialnämndens ansvar s. 39.
69 Kalland, M., & Sinkkonen, J. (2001). Finnish children in foster care: Evaluating the breakdown of long-term placements. Child Welfare, 80(5), 513–527. Se även Vanderfaeillie, J., Van Holen, F., Vanschoonlandt, F., Robberechts, M., & Stroobants, T. (2013). Children placed in long-term family foster care: A longitudinal study into the development of problem behaviour and associated factors. Children and Youth Services Review, 35(4), 587 ff.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
444
pratat med gör gällande att det förekommer att familjehem bland annat känner att de inte får tillräckligt med information för att förbereda sig inför uppdraget, stöd under uppdraget eller möjlighet att uttala sig om barnets situation.
Nationell kartläggning i Norge
Norges nationella familjehemsförening, Norsk fosterhjemsforening genomförde 2023 en undersökning där cirka 1 500 familjehem och 260 placerade ungdomar svarade på frågor om familjehemsvården.70Familjehem uppgav där att några av de största utmaningarna med att vara familjehem är att barnen har stora omsorgsbehov, familjehemmen saknar partsrättigheter för att kunna tillgodose barnets bästa, umgängesordningar som inte är till barnets bästa, bristande hänsyn och förståelse för barnet från socialtjänsten, med mera. På frågan om de hade tagit på sig ett nytt familjehemsuppdrag svarade 46,5 procent att de inte hade det.71 Anledning till att man inte ville det var bland annat att den psykiska ansträngningen är för stor, att arbetsbelastningen är för stor och att man får för lite stöd från socialtjänsten.72Majoriteten av familjehemmen som har svarat säger att de har behov av mer specialiserad handledning, mer utbildning, mer avlastning, mer koordinering mellan till exempel skolan och socialtjänsten och mer uppföljning av socialtjänsten.73
Norsk fosterhjemsforenings slutsats är att Norge är inne i en familjehemskris med stor brist på familjehem och barn som står i kö för att få ett tryggt hem och menar att det behövs åtgärder för att stärka och förbättra familjehems rättigheter och förutsättningar att klara av familjehemsuppdraget.
Enkät till familjehem
En mindre enkät om familjehemmens upplevelser av att vara familjehem genomfördes i Sverige 2020 av Sara Göransson, fil. dr i psykologi. Enkäten skickades ut via Facebookgrupper för familjehem. Totalt svarade 176 personer som är eller har varit jour- och/eller familje-
70 Norsk fosterhjemsforening 2023 s. 5. 71 Norsk fosterhjemsforening 2023 s. 7. 72 Norsk fosterhjemsforening 2023 s. 8. 73 Norsk fosterhjemsforening 2023 s. 12.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
445
hem. Det går inte att veta om de som svarade är representativa för jour- och familjehem, men svaren ger en del intressant information om ett område där det annars inte finns många studier.
Av de som svarade hade 65 procent haft uppdraget direkt från kommunen och övriga antingen privat eller både och. I genomsnitt hade de haft uppdrag i knappt tio år och 37 procent hade haft fler än sju barn placerade hos sig. Av de som svarade var 17 procent ensamstående, 39 procent hade högst en gymnasieutbildning och 70 procent hade ett arbete utöver uppdraget som familjehem. 66 procent av alla som svarade på undersökningen uppger att de har placerade barn med särskilda behov.
På frågan om drivkrafter för att bli familjehem svarade 93 procent att det är för att hjälpa ett barn och 65,6 procent för att bidra till samhället. Noterbart är samtidigt att 42,6 procent svarade att de också ser det som ett arbete och ett sätt att leva.
När det gäller ekonomin anser 35 procent att arvodet de får är lagom och 38 procent att omkostnadsersättningen är lagom. Resten tycker att den ekonomiska ersättningen är för låg. 20–30 procent upplever att de har haft problem med ekonomin på grund av att avtal sagts upp hastigt eller när det gäller att kunna få VAB, sjukpenning eller A-kassa.
En betydligt högre andel av dem som har kommunen som uppdragsgivare svarar ja på frågan om socialtjänsten har initierat frågan om vårdnadsöverflytt, 48 procent jämfört med 12 procent.
När det gäller det stöd som familjehemmen får från uppdragsgivaren är det ungefär hälften som upplever att de får ganska mycket, till mycket stöd och hälften som upplever att de får visst stöd eller inget alls. De som har ett privat företag som uppdragsgivare rapporterar betydligt högre grad av stöd. Den största skillnaden är frågan om handledning och frågan om man kan rådfråga någon om det uppstår något akut. Där är det en betydligt högre andel som anger det om de har ett företag som uppdragsgivare.
Noterbart är även att 40 procent har i hög eller mycket hög grad upplevt att socialtjänsten eller företaget insinuerat att familjehemmet ska vara lojala för att samarbetet ska fortsätta. 32 procent har i hög eller mycket hög grad upplevt hot om omplacering vid visst agerande, 31 procent har i hög eller mycket hög grad upplevt hot om repressalier för sitt agerande och 27 procent har i hög eller mycket
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
446
hög grad varit med om att socialtjänsten/företaget uttryckligen bett familjehemmet ”backa”/sluta engagera sig för att få fortsätta uppdraget.
Europeiska kommissionen om familjehems nöjdhet
Europeiska kommissionen har skrivit en rapport om att främja kvaliteten och tillgången till familjehemsvård. Kommissionen refererar till forskning som visar på att familjehems nöjdhet kan relateras till följande aspekter:
• att de känner att de får bra handledning när placeringen genomförs och att de är väl förbereda för uppdraget
• att de är väl informerade kring hur länge uppdraget förväntas pågå
• att de känner att uppdraget är tillräckligt meningsfullt för att de ska orka ta sig igenom svåra situationer
• att de känner att de får stöd från professionella utan att känna att de blir behandlade på ett nedlåtande sätt och att förväntningarna på dem är realistiska och transparanta. Att de får förståelse för den speciella situation de befinner sig i och att de kan ta upp eventuell ambivalens och sårbarhet med socialtjänsten
• att de känner tillit till att de kommer få extra stöd om krissituationer uppstår och
• att de biologiska föräldrarna har personer som de litar på och kan vända sig till. Dessa personer bör också ha möjlighet att medla mellan familjehemmet och de biologiska föräldrarna74.
Även med den begränsade kunskap som finns i Sverige tyder mycket på att allt för många jour- och familjehem är missnöjda med den information, utbildning och stöd de får för att utföra sitt uppdrag. Det är inte en hållbar situation då det både ger otillfredsställande vård för barn i familjehem och väsentligt försvårar arbetet med att rekrytera nya familjehem.
74 European Commission 2021 s. 15 f.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
447
6.5.5 Otydligheter kring utredning av familjehem
Sverige har en förhållandevis oreglerad utrednings- och godkännandeprocess av familjehem jämfört med många andra länder. Det finns inga detaljerade nationella kriterier för vad som krävs för att bli familjehem och någon metod för utredning har inte valts på nationell nivå.
Utredningarnas otydlighet har också uppmärksammats av JO som i ett beslut har uttalat följande om familjehemsutredningars innehåll. Utredningen bör dock vara så utförlig och tillförlitlig att den kan ligga till grund för en bedömning av om barnet kan ges nödvändig vård i det aktuella hemmet. Familjehemsutredningen bör därför belysa familjehemsföräldrarnas vilja och förmåga att ge barnet den omsorg som barnet behöver. För att socialnämnden ska kunna avgöra om det aktuella hemmet är lämpligt är det en förutsättning att nämnden genom utredningen får kunskap om familjehemsföräldrarnas förmåga i förhållande till behovet hos det barn som ska placeras. Utredningen ställer stora krav på utredaren, inte minst när det gäller kunskaper om barns förutsättningar och behov.75
Socialstyrelsen har meddelat föreskrifter och allmänna råd om utredning av familjehem. Av dessa framgår bland annat följande. Vid socialnämndens utredning av huruvida ett hem är lämpligt som familjehem ska en bedömning göras av hemmets allmänna förutsättningar för att erbjuda barn och unga vård som är trygg, säker, ändamålsenlig och präglad av kontinuitet, om ett visst barn eller ung person finns i åtanke för placering, ska nämnden dessutom bedöma om hemmet har förutsättningar att tillgodose hans eller hennes specifika behov (4 kap. 1 § SOSFS 2012:11).
När det gäller utredningens innehåll ska socialnämnden särskilt uppmärksamma förekomsten av våld mot närstående, annan brottslighet, missbruk eller andra omständigheter i det tilltänkta familjehemmet som kan äventyra ett barns eller en ung persons trygghet och säkerhet (4 kap. 2 § SOSFS 2012:11).
Utredningen av hemmets lämplighet ska vidare innehålla uppgifter om familjens sammansättning, bakgrund, livssituation och levnadsvanor, boende och närmiljö, varje tilltänkt familjehemsförälders personliga förutsättningar, egenskaper och omsorgsförmåga samt varje tilltänkt familjehemsförälders inställning till uppdraget (4 kap. 3 § SOSFS 2012:11).
75 Se prop. 1989/90:28 s. 97 f.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
448
Enligt allmänna råd till bestämmelserna om utredning av hemmets lämplighet bör det vad gäller familjens sammansättning bakgrund, livssituation och levnadsvanor särskilt beaktas om familjen har tid och engagemang för uppdraget, en stabil social situation, goda inbördes relationer och tillgång till ett stödjande nätverk. Det bör också särskilt beaktas om ett barn eller en ung person kan erbjudas ett eget rum, en trygg och säker miljö och en stimulerande fritid.
Vad gäller en tilltänkt familjehemsförälders personliga förutsättningar, egenskaper och omsorgsförmåga bör särskilt beaktas om han eller hon är mogen och känslomässigt tillgänglig, har den hälsa, psykiska stabilitet och uthållighet som krävs för uppdraget, har kunskap, erfarenhet och förmåga att ge den omsorg och vägledning som ett barn eller en ung person behöver och har god samarbetsförmåga och är beredd att söka och ta emot stöd och hjälp.
Vad gäller en tilltänkt familjehemsförälders inställning till uppdraget bör särskilt beaktas hur han eller hon ställer sig till att stödja barnet eller den unge i kontakten med närstående, bidra till att barnets eller den unges behov av hälso- och sjukvård och tandvård tillgodoses, stödja barnet eller den unge i skolarbetet och informera sig om hans eller hennes studiesituation och fortsätta ha kontakt med barnet eller den unge även sedan placeringen i familjehemmet har upphört.
Om utredningen avser ett jourhem, bör utöver vad som ovan sagts beaktas om en tilltänkt jourhemsförälder har förmåga att hantera krisreaktioner hos barn och unga och de upprepade separationer från barn och unga som uppdraget innebär.
I utredningen bör även beaktas vilken inställning barn och unga som redan bor i familjehemmet har till att barn eller unga placeras där. Vad gäller socialnämndens insamling av uppgifter så ska de omfatta intervjuer, hembesök och referenstagning. Om utredningen avser två tilltänkta familjehemsföräldrar, ska dessa intervjuas både var för sig och tillsammans (4 kap. 4 § SOSFS 2012:11).
Om det tilltänkta familjehemmet är beläget i samma kommun som socialnämnden, ska uppgifter om de tilltänkta familjehemsföräldrarna hämtas in ur nämndens eget register (4 kap. 5 § SOSFS 2012:11). Enligt allmänna råd till 4 kap. 5 § SOSFS 2012:11 så bör registeruppgifter efter samtycke från den som uppgifterna gäller hämtas in från Kronofogdemyndigheten och Försäkringskassan. Registeruppgifter bör vidare efter samtycke från den som uppgifterna gäller hämtas in
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
449
även från socialnämnden i den kommun eller de kommuner där han eller hon är eller har varit bosatt under de senaste fem åren.
Referenser på varje tilltänkt familjehemsförälder ska begäras från minst två av varandra oberoende personer (4 kap. 6 § SOSFS 2012:11). Enligt allmänna råd till bestämmelserna om referenstagning bör referenser begäras in från både närstående och personer som i sin yrkesutövning har kännedom om den tilltänkta familjehemsföräldern. Vid referenstagningen bör frågor ställas om den tilltänkta familjehemsförälderns personliga förutsättningar, egenskaper och omsorgsförmåga. Om andra kommuner har eller under de senaste fem åren har haft barn eller unga placerade i familjehemmet, ska referenser på varje tilltänkt familjehemsförälder efter samtycke från denne begäras från dessa kommuner (4 kap. 7 § SOSFS 2012:11). Socialnämnden ska vidare bedöma hemmets lämplighet genom att väga samman vad som har framkommit vid utredningen. Bedömningen och de uppgifter som ligger till grund för denna ska tillsammans med övriga fakta om familjen sammanställas i en familjehemsutredning (4 kap. 8 § SOSFS 2012:11).
Ett familjehems allmänna förutsättningar förändras inte ofta så mycket att familjehemmet inte längre anses olämpliga som familjehem generellt, däremot kan de anses vara olämpliga i matchningen mot ett specifikt barn.
I praktiken innebär det till exempel att ett familjehem som kanske redan har ett eller två placerade barn hos sig ändå behöver genomgå en ny utredning av sin generella lämplighet som familjehem om de ska ta emot ett nytt barn. Det innebär också att varje kommun behöver göra en ny utredning av familjehemmet även om någon annan kommun nyligen genomfört en sådan utredning. Kommunerna förhåller sig till detta på lite olika sätt. En del gör en helt ny utredning, en del tar hjälp av underlag från tidigare utredningar och kanske kompletterar med ny information och matchningsprocessen och en del gör ingen utredning alls om det redan finns en. De två sistnämnda tillvägagångssätten har IVO kritiserat i flera av sina tillsynsrapporter. Bakom dessa båda lösningar kan det finnas resursskäl, men också en strävan hos kommunerna att snabbare ge barn tillgång till familjehem och att inte gång på gång utsätta familjehemmen för samma påfrestande process.
Familjehemsutredningarna kan alltså se väldigt olika ut och samma hem kan bli godkänt av en kommun men inte av en annan vid samma tidpunkt. För familjehemmen innebär det att processen är oförut-
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
450
sägbar och svår att förstå. En annan konsekvens av att inte ha en tydlig process är också att utredningarna kan ta väldigt olika lång tid. Många vittnar om att utredningar kan ta ett år eller mer. När kommunerna har kampanjer i till exempel lokaltidningarna får de ibland så många ansökningar att inte alla kan hanteras i rimlig tid. Följden blir att potentiella hem ger upp och tappar intresset.
I en tillsynsrapport 2017 beskriver IVO ofullständiga eller obefintliga familjehemsutredningar samt bristande matchning av barn och familjehem som de största bristerna i familjehemsvården. IVO skriver vidare att risken för att barnet måste flytta från familjehemmet ökar om hemmet inte utreds närmare. Med bristfälliga utredningar försvåras också matchningen av barnets behov och det enskilda familjehemmets möjlighet att tillgodose dessa. 76 IVO konstaterade vidare att det främst är utredningar av de konsulentstödda familjehemmen som är bristfälliga eller obefintliga. Även om privata aktörer gör utredningar av familjehemmen, har socialtjänsten en skyldighet att själva utreda ett hems lämplighet innan beslut om en varaktig placering kan tas. Ytterligare problem med den privata familjehemsmarknaden beskrivs i nästa avsnitt.
Frågan om en enhetlig nationell modell eller metod för familjehemsutredning lyfts återkommande, speciellt av kommunerna som har efterfrågat det länge. Argumentet mot att införa en nationell modell eller metod har varit att det saknas evidensbaserade metoder som kan sägas ha positiva effekter på resultatet av placeringen. Staten har därför lämnat till kommunerna att utföra utredningen som de vill.
Utredningsmetoder
De finns ingen kartläggning av exakt vilka metoder kommunerna använder eller exakt hur de utreder familjehemmen. De metoder som använts mest av kommunerna de senaste tjugo åren är Gamla Kälvesten och Nya Kälvestenmetoden, som finns i lite olika varianter. En del kommuner har använt PRIDE. På senare tid har en ny modell som heter, En varaktig relation även börjat användas. Få kommuner verkar dock använda dessa modeller i sin helhet, utan justerar dem ofta utifrån hur de tycker att det passar. Många använder nu även Social-
76 Inspektionen för vård och omsorg, IVO (2017). Barns rätt till familjehemsvård av god kvalitet
– Granskning av socialtjänstens myndighetsutövning rörande familjehemsplacerade barn s. 13 ff.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
451
styrelsens stödmaterial BRA-fam och familjehemsvinjetterna. Inget av dessa material står dock för hela utredningen, utan måste kompletteras med andra delar.
Mycket skulle kunna sägas om ovanstående modeller, men i korthet kan man konstatera några problematiska aspekter med till exempel Kälvestenmetoderna (Gamla och Nya) som har varit de mest använda metoderna de senaste tjugo åren. Dels tillhandahålls metoderna av ett fåtal privata aktörer och kommunerna betalar både för utbildning i metoden och för analyser av varje familjehemsutredning. Ett annat problem är att metoden uppges underkänna ett stort antal av de som ansöker om att bli familjehem. Det största problemet får dock anses vara att det inte finns någon evidens för att metoden säkerställer en högre kvalitet för barn i familjehem.77 Detsamma kan dock sägas om samtliga metoder som används i dag av kommunerna.
Socialstyrelsen har ännu inte utvärderat Nya Kälvesten trots att det har varit en av de vanligaste metoderna för att utreda familjehem i Sverige sedan 1970-talet. Det har myndigheten däremot gjort med metoden IAS (Intervju om anknytningsstil) som syftar till att bedöma vuxna personers anknytningsstil inför adoptioner och rekrytering av familjehem. Metoden spreds fort i kommunerna tills Socialstyrelsens utvärdering visade att det är oklart om skattningarna speglar stabila karaktäristiska drag hos intervjupersonen eller snarare fångar intervjupersonens ”dagsform”. Socialstyrelsen skriver vidare att det kanske viktigaste problemet avseende instrumentets validitet är att det saknas uppgifter om huruvida anknytningsstilen är relaterad till ett föräldraskaps kvalitet. En viktig fråga är därför om IAS bidrar till signifikant information vid vårdnads- och adoptionsutredningar.78Utvärderingen ledde till att IAS inte längre verkar vara en modell som kommunerna använder vid bedömning av familjehem. Liknande frågeställningar bör kunna ställas kring de övriga metoderna som används.
Utredningens bedömning är att familjehem generellt utreds på ett ineffektivt, rättsosäkert och icke likvärdigt sätt. Att det inte finns evidensbaserade metoder för att utreda familjehem borde inte betyda att man på nationell nivå kan bestämma hur en utredning av familje-
77 Willén, R. & Kronkvist, O. (2022). The New Kälvesten Method for the Assessment of Foster Parent Suitability in Sweden: Causes for Concern. Tillgänglig via Digitala Vetenskapliga Arkivet
Diva: http://www.diva-portal.org/smash/record.jsf?pid=diva2%3A1688495&dswid=7389
(hämtad 2023-09-05. 78 Socialstyrelsen, IAS (Intervju om anknytningsstil): https://www.socialstyrelsen.se/kunskapsstod-och-regler/omraden/evidensbaseradpraktik/metodguiden/ias-intervju-om-anknytningsstil/ (hämtad 2023-05-28).
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
452
hem ska genomföras i Sverige. Det har man till exempel gjort i Danmark och Norge. Staten behöver ta ett mycket större ansvar för strukturen och innehållet i utredningsprocessen. Utredningen anser även att det är en nödvändig åtgärd för att kunna införa ett familjehemsregister.
6.5.6 Den privata familjehemsmarknaden
Om ansvarsfördelningen
Verksamheter som ger konsulentstöd har till uppgift att föreslå familjehem och jourhem till socialnämnden samt lämna stöd och handledning till familjehem som tar emot barn. Verksamheten bedrivs enligt 7 kap. 1 § 5 SoL. Tillståndsplikt gäller för den verksamhet som har till uppgift att både föreslå till socialnämnden familjehem och jourhem och ge stöd och handledning till familjehem och jourhem. En verksamhet som enbart utför en av uppgifterna omfattas inte av tillståndsplikt.
Tillståndsplikten omfattar bolag, föreningar, samfälligheter, stiftelser och enskilda individer (7 kap. 1 § första stycket SoL). IVO uppger att de inte utför tillsyn på dessa verksamheter i dagsläget.
Socialnämnden ansvarar för att utreda familjehem (6 kap. 6 § SoL), ge utbildning och stöd till familjehem (6 kap. 6 c och 7 a §§ SoL), ingå avtal med familjehemmet (6 kap. 6 b § SoL) och noga följa vården (6 kap. 7 b § SoL). Tillståndsplikten för verksamheterna fråntar
inte socialnämndens något av ovannämnda ansvar.
Det kan därmed uppfattas som att ansvarsfördelningen är tydlig mellan kommunerna och de privata aktörerna. I praktiken lämnar lagstiftningen dock tillräckligt med utrymme för att skapa en marknad för det som ofta kallas ”privata familjehem”. Kommunerna skiljer i dag också ofta på så kallade privata familjehem och kommunala familjehem. Det gäller både vanliga familjehem, jourhem, förstärkta familjehem och inte minst så kallade behandlingsfamiljer.
Att hemmen kallas privata innebär oftast att familjehemmet är knutet till den konsulentstödda verksamheten, ofta via avtal och att familjehemmet tar uppdrag via den konsulentstödda verksamheten från kommunen. Det saknas uppgifter om hur dessa avtal ser ut och om och hur avtal faktiskt skrivs mellan kommunen och familjehem-
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
453
met, men uppgifter till utredningen gör gällande att det förekommer att det saknas helt.
I praktiken betyder det att en kommun som behöver till exempel ett förstärkt familjehem kontaktar en verksamhet med konsulentstöd och ber den föreslå ett hem. En del verksamheter kan ha avtal med upp till ett hundratal familjehem och har därför mycket större möjlighet än en kommun att hitta ett hem, särskilt en mindre kommun. Paradoxen är att även om företaget har utrett familjehemmet och bedömt det som lämpligt fråntar det inte kommunens ansvar för att utreda hemmet, vilket gör att företaget antingen kan föreslå ett hem som de inte vet om det är lämpliga eller ej som familjehem, eller så kan de utreda hemmet och då får kommunen betala dyra pengar för den utredning som verksamheten har gjort och samtidigt lägga egna resurser på att själva göra om utredningen om de ska följa lagen. Det som sker i praktiken är att kommunerna ofta antingen inte gör någon utredning alls utan förutsätter att hemmet är lämpligt eller att de går igenom det underlag som företaget lämnar om hemmet och gör sin bedömning utifrån det. Utredningen har här fått ett antal exempel på bristfälliga utredningar eller rent felaktig information i verksamheternas utredningar som framkommit när kommunerna har granskat dem ordentligt. Det förekommer inte sällan att de privata verksamheterna föreslår familjehem som kommunen redan utrett och underkänt för uppdrag som familjehem enligt kommunernas egna utsagor.
Även IVO har konstaterat att det har blivit allt vanligare att kommunerna använder sig av konsulentstödda familjehem och att variationen är stor mellan hur mycket kommunerna använder sig av konsulentstödda hem. En granskning av IVO visade att det var i handläggningen av de konsulentstödda familjehemmen de största bristerna fanns. Det förekom att socialnämnderna helt förlitat sig på de utredningar konsulentverksamheten gjort eller enbart gjort mindre kompletteringar, trots att kommunerna har en skyldighet att genomföra egna utredningar av alla tilltänkta familjehem. En kommun hade till exempel uppgett till IVO att de hade barn placerade i 60 konsulentstödda familjehem som de inte hunnit utreda än.79
79 Inspektionen för vård och omsorg, IVO 2017 s. 13.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
454
Omfattningen av konsulentstödda familjehem
Även om familjehem enligt lagstiftaren i utgångspunkten ska vara en icke yrkesmässig verksamhet så är den samstämmiga uppfattningen hos de som utredningen har pratat med att vikten av de privata konsulentstödda verksamheter som arbetar med att föreslå och ge stöd åt familjehem har ökat dramatiskt.
Det saknas aktuell nationell statistik på hur stor del av familjehemsvården som erbjuds av privata aktörer, men under 2015 hade 96 procent av kommunerna anlitat en konsulentverksamhet, och uppskattningsvis drygt 30 procent av alla vårddygn i familjehem kunde hänföras till konsulentstödda familjehem enligt en kartläggning som Vård- och omsorgsanalys utförde åt regeringen.80 En pågående studie som Stockholms universitet genomför och ska vara klar med i december 2023 visar preliminärt att 90 procent av landets kommuner använder privata aktörer och att cirka 20 procent av familjehemsplacerade barn är placerade i så kallade konsulentstödda familjehem. Det motsvarade 3 880 av de placerade barnen 2020. Det överensstämmer med uppgifter till utredningen från SKR från en mindre undersökning som SKR genomförde 2022 i nio kommuner som visade att 23 procent av deras placerade barn och unga var placerade i så kallade privata familjehem.
Antalet konsulentverksamheter har ökat från ett tjugotal i början av 2000-talet81 till cirka 370 verksamheter 2023 enligt IVO:s register över sådan verksamhet.
Många pekar på hur marknaden utvecklades efter perioden 2015– 2016 då Sverige tog emot en större mängd ensamkommande ungdomar som en bidragande orsak till det. Upplevelsen hos flera av de som utredningen har pratat med, inte minst kommunerna, är att många av de företag som startade boenden för ensamkommande och sedan fick stänga efter några år på grund av bristande efterfrågan, la om sin verksamhet till att i stället erbjuda konsulentstödda familjehem och jourhem.
Vård- och omsorgsanalys gjorde 2016 på uppdrag av regeringen en kartläggning av de konsulentstödda verksamheterna och fann då att dygnskostnaden för vård i familjehem som förmedlas av konsulentverksamheter är högre än för vård i familjehem som anlitas direkt
80 Myndigheten för vård- och omsorgsanalys 2016 s. 165. 81 Myndigheten för vård- och omsorgsanalys 2016 s. 11.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
455
av kommunen. De ansåg att det kan vara motiverat i de fall barnets behov och stödet till familjehemmet är mer omfattande och tjänsten håller hög kvalitet, men deras kartläggning visade att många kommuner anlitade konsulentverksamheter även vid placeringar av barn och unga utan behov som motiverar förstärkt stöd till familjehemmet. Skälet för att anlita konsulentverksamheter var i de fallen i stället att man saknade platser i egna familjehem. Det var då särskilt vanligt när det gäller ensamkommande barn och unga. Samtidigt var det vanligt att kommunen betalade för ett standardiserat paket av insatser, där både rekrytering och stöd- och handledningsinsatser ingick. Det innebär att kommunerna i vissa fall betalade för tjänster som inte var motiverade utifrån barnens eller familjehemmens behov. Kartläggningen visade också att många konsulentverksamheter gav sina familjehem högre arvode och omkostnadsersättning än vad familjehem som anlitas direkt av kommunen fick. Vård- och omsorgsanalys analys blev därmed att eftersom kommunerna anlitar konsulentverksamheter även vid placeringar av barn utan särskilda behov är det möjligt att familjehemmen, genom att ansluta sig till en konsulentverksamhet, får mer betalt och mer stöd för att ta hand om barn med samma omsorgsbehov. Det riskerar att skapa en situation där kommunerna på sikt får svårare att själva rekrytera familjehem.82
Om ersättningen till konsulentstödda verksamheter
Det saknas samlad information om hur betalningen för konsulentstödda familjehem går till, men när Barnskyddsutredningen genomförde en kartläggning av de konsulentstöddas verksamheter framkom att verksamheten oftast hade en fast dygnsavgift som debiteras kommunerna. I den ingår arvode och omkostnad till familjehemmen. Dygnsavgiften bestäms av den konsulentstödda verksamheten men kan förhandlas genom ramavtal. Det framgick även att det vanligen är de konsulentstödda verksamheterna som bestämmer ersättningsnivån till familjehemmen samt administrerar och betalar ut ersättningen till dem.83 Det är även den beskrivning som utredningen har fått av hur det går till i dag. Enligt uppgifter från kommuner förekommer det även att kommunerna efter något år eller två betalar verksam-
82 Myndigheten för vård- och omsorgsanalys 2016 s. 12. 83SOU 2009:68, s. 443
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
456
heten stora summor (flera hundratusen) för att köpa ut familjehemmet från den privata verksamheten.
Eftersom den privata verksamheten tillhandahåller utbildning, handledning och stöd till familjehemmet innebär det att det mesta av den kontakt som kommunen annars normalt har med familjehemmet i stället går via det privata företaget. Därmed förlorar kommunen möjligheten att skapa en bra samarbetsallians med familjehemmet. Kommunen går också miste om mycket information om hur det går för barnet och får förlita sig på att den privata verksamhetens återkoppling om detta är korrekt.
Det saknas nationella uppgifter på hur kostnaderna för privata familjehem skiljer sig från kommunala familjehem. Samma SKR-studie som nämndes ovan visade att kommunala hem i snitt kostade 821 kronor per dygn och privata 2 159 kronor per dygn, dvs. nästan 3 gånger så mycket. Det liknar de siffror som utredningens egen kartläggning av vårdkostnader kommit fram till, se vidare i avsnitt 3.4.5.
Konsekvenser av en privat marknad
Det saknas ännu forskning om hur privata familjehemsaktörer påverkar kvaliteten på familjehemsvården i stort och kvaliteten varierar stort på de tjänster som de privata aktörerna erbjuder. Ett flertal som utredningen har pratat med har dock lyft en rad olika konsekvenser som de upplever att den privata familjehemsmarknaden leder till. Det handlar bland annat om en osund konkurrens om familjehemmen. Kommunerna tvingas konkurrera med de privata aktörerna om familjehemmen som ofta erbjuder högre arvoden och bättre tillgänglighet till stöd. Kommunerna upplever att de många gånger har sämre kontroll på de privata familjehemmen då de har mindre kontakt med dem. Kontakten går genom företagen och det är inte alltid säkert att de lämnar korrekta uppgifter om hur det faktiskt går för barnet eller den unge.
Barnskyddsutredningen genomförde en undersökning bland kommunerna om konsekvenserna av konsulentstödda familjehem. Av undersökningen framkom att socialnämnderna såg det som ett allvarligt problem att de inte får tillräcklig insyn i vården när de använder konsulentstödda familjehem. Nämnderna beskrev det som att socialsekreteraren delvis tappar kontrollen över ärendet och får svårt att hävda sin uppfattning om vården och barnets behov. Det framgick
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
457
vidare att de konsulentstödda verksamheterna ville styra placeringen och arbeta på egen hand med familjehemmet. I de fall det uppstått allianser mellan familjehemmet och den konsulentstödda verksamheten kunde det även försvåra ett ställningstagande till att vården ska avslutas eller till en vårdnadsöverflyttning. Många kommuner menade att kvalitén i verksamheterna varierar och att de konsulentstödda verksamheterna rekryterar familjehem som kommunerna inte ansåg hade tillräcklig kvalitet.84 Det överensstämmer helt med den bild som den här utredningen också har fått.
Det är bekymmersamt att vårdnadsöverflyttningar inte ligger i de privata aktörernas intresse eftersom de då kan förlora familjehemmet som inkomstkälla. Att använda sig av privata aktörer kan också leda till att mindre hänsyn tas till närhetsprincipen. De privata verksamheterna har ofta familjehem från hela landet i sitt ”stall” vilket sannolikt leder till flera placeringar längre ifrån barnets hemort än när kommunerna själva rekryterar i sin egen kommun eller län.
6.5.7 För lite kunskap och kontroll av familjehemmen
Att utredningsprocessen till stora delar är oreglerad, att det saknas register för familjehemmen och den privata marknaden skapar sammantaget en ostrukturerad familjehemsvård som är svår att kvalitetssäkra och effektivisera. Kommuner och andra aktörer har i många år lyft problem med familjehem som missköter sig och till och med vanvårdar familjehemsbarn. En kommun som uppmärksammar brister i ett familjehem kan bestämma sig för att inte anlita familjehemmet igen, men det finns inget tillförlitligt system för att varna andra kommuner för att anlita dem. Den placerade kommunen ska ta referenser från tidigare placerande kommuner, men det bygger på att familjehemmet ger dem korrekta uppgifter om vilka kommuner de har haft som uppdragsgivare och att de samtycker till referenstagningen. Familjehemmet har alltså 290 potentiella uppdragsgivare som har begränsade möjligheter att kommunicera med varandra.
Avsaknad av register gör också att det finns väldigt lite kunskap om till exempel hur många barn familjehemmen har placerade hos sig. Det händer att kommuner upptäcker att familjen har fler barn placerade hos sig än de har uppgett. Vi vet heller inte om antalet familjehem
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
458
i landet ökar eller minskar och om det finns andra viktiga trender att känna till kring till exempel om familjehemmen är ensamstående eller par, utbildningsnivån osv.
För varje enskild kommun skulle det vara orimligt resurskrävande att själva tillhandahålla uppdaterade register med tillgängliga familjehem. Ett nationellt register skulle underlätta kommunernas arbete med att rekrytera och kvalitetssäkra familjehem, vilket skulle minska behovet av verksamheter som ger konsulentstöd.
I till exempel Norge har man länge även haft en ganska omfattande tillsyn av själva familjehemmen utöver den uppföljning som görs av barnet, minst fyra besök om året av en utomstående person som lämnar skriftliga rapporter. En stor skillnad mot Sverige som inte utför någon tillsyn alls.
Mot denna bakgrund behöver staten ta ett större ansvar för en ordning som säkerställer att familjehem som har misskött sitt uppdrag inte får ta emot fler placerade barn.
6.6 Utredningens förslag och överväganden
Mot bakgrund av utredningens uppdrag och de utmaningar och brister som framkommit anser utredningen att en satsning på hela familjehemsvården behövs för att säkerställa kvaliteten på vården. Utredningen föreslår ytterligare åtgärder för att höja kvaliteten på familjehemsvården, till exempel när det gäller uppföljning av vården men de redovisas för i andra kapitel då de även påverkar andra placeringsformer.
6.6.1 Förslag angående rekryteringen av familjehem
Bedömning: Kommunernas möjligheter att rekrytera familjehem
behöver förbättras. Det krävs olika åtgärder för att stärka dessa möjligheter.
Familjehemsvården utgör den största delen av vården för placerade barn och unga. Den innebär mindre risker än institutionsvård och är dessutom minst kostsam av placeringsformerna. Utsatta barn och
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
459
unga är därmed helt beroende av att Sverige har en familjehemsvård med hög kvalitet och tillgängliga platser.
Det är tydligt att bristen på familjehem är stor och inte kommer att lösas inom den närmaste framtiden, tvärtom finns det stor risk för att det kommer att bli ännu svårare att rekrytera familjehem framöver.
Utredningen föreslår ett antal åtgärder som bedöms kommer att förbättra möjligheterna för kommunerna att rekrytera familjehem. Det handlar framför allt om förslagen om tillståndsgivning (se avsnitt 6.6.9), införandet av familjehemskategorier (se avsnitt 6.6.3), ett nationellt familjehemsregister (se kapitel 7) och regleringen av att en utredning om tillstånd högst får ta sex månader (se avsnitt 6.6.14). Även förslagen som handlar om ökat stöd och utbildning till familjehem (se avsnitt 6.3.9), ökat stöd till barn, unga och vårdnadshavare (se avsnitten 5.5.2 och 5.5.8) och ett ökat användande av nätverkshem (se avsnitt 6.6.23) förväntas förbättra förutsättningarna för att rekrytera familjehem eftersom nöjda familjehem är det bästa sättet att rekrytera nya familjehem.
Utöver nämnda förslag behöver kommunerna ett samordnat, kontinuerligt och långsiktigt stöd från staten med rekryteringen av familjehem. Utredningen föreslår därför att Socialstyrelsen genom en ändring i sin instruktion ska få i uppgift att stödja vården av barn och unga under 21 år i familjehem, stödboende och hem för vård eller boende samt ansvara för samordning av statens stöd inom området till kommuner, regioner och verksamheter (se avsnitt 4.4.4). En viktig uppgift inom det uppdraget är det stöd som med fördel kan ges sammanhållet på nationell nivå för att sprida information till allmänheten om familjehemsuppdraget och vad det innebär. Genom att uppgiften anges i myndighetens instruktion kommer det att vara ett långsiktigt statligt åtagande. Arbete med rekrytering av familjehem behöver bedrivas kontinuerligt på statlig nivå, inte bara genom tillfälliga satsningar. Utredningen vill understryka vikten av att regeringen ger Socialstyrelsen de resurser som behövs för att informera allmänheten om familjehemsuppdraget och behovet av familjehem, hålla informationsmöten till potentiella familjehem, hålla i årliga nationella initiativ, arrangemang och kampanjer, som till exempel initiativet Familjehemmens dag.
Socialstyrelsens arbete är samtidigt bara ett komplement till det grundläggande arbete som kommunerna behöver göra eftersom kom-
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
460
munerna ansvarar för tillgången till familjehem. Det är utredningens bestämda uppfattning att kommunerna behöver arbeta mer proaktivt med att rekrytera familjehem. Kommunerna bör även samarbeta länsvis i högre utsträckning med andra kommuner med rekrytering, utbildning, utredning och stöd till familjehem. Det görs redan framgångsrikt i ett antal kommuner men behöver göras i flera. Det är även viktigt att kommunerna ger adekvat utbildning och stöd till familjehemmen under deras uppdrag. Familjehem som är nöjda med sina uppdrag och det stöd de får rekommenderar ofta även andra att bli familjehem (se avsnitt 6.5.2).
6.6.2 En justerad definition av familjehem
Förslag: Definitionen av familjehem i 3 kap. 2 § SoF justeras så
att stadigvarande vård inte är en förutsättning för familjehem som tar emot barn för vård och fostran på uppdrag av socialnämnden.
Utredningen anser att det är otillfredsställande att vård som anses vara stadigvarande kontra tillfällig i dag till viss del regleras olika. Dels för att tolkningen av vad som kan anses vara stadigvarande eller tillfällig inte är klarlagd, dels för att samhället bör kunna säkerställa en lika rättssäker och kvalitativ vård oavsett om barnet eller den unge är placerad på kort eller lång sikt. Utredningen anser att det är viktigt inte minst ur ett barnrättsperspektiv att alla typer av familjehem och jourhem regleras likvärdigt så långt det är möjligt. I dag är det till exempel otydligt om ett enskilt hem som tar emot barn tillfälligt faktisk ska genomgå en utredning som familjehem. Det är inte heller reglerat att en vårdplan ska upprättas för barn i jourhem. Utredningen anser att den typen av oklarheter och olikheter är olämplig för en sådan ingripande insats som att vårdas utanför det egna hemmet. Utredningen föreslår därför att ordet stadigvarande tas bort från definitionen och i stället regleras på andra sätt i kommande förslag.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
461
Avgränsning mot LSS
Boende i familjehem är en insats enligt 9 § 8 LSS. I 2 § förordningen (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSSförordningen, anges att med familjehem avses i LSS detsamma som i 3 kap. 2 § socialtjänstförordningen (2001:937). Utredningens uppdrag omfattar inte insatsen familjehem enligt 9 § 8 LSS och utredningen avser inte att förändra rättsläget för sådana familjehem. Det är möjligt att även sådana familjehem borde omfattas av samma förfaranden för att säkerställa god kvalitet för barn och ungas bästa som utredningen föreslår, men det ingår inte i utredningens uppdrag att utreda detta. Förslagen om register över familjehem och tillståndsprocess för familjehem omfattar endast vård i familjehem med stöd av SoL eller LVU. Utredningen föreslår inga ändringar av den reglering i 6 kap. SoL som rör medgivande att ta emot barn i ett hem som inte tillhör föräldrarna eller annan som har vårdnaden om barnet. Eftersom utredningen föreslår en förändring av definitionen av familjehem i 3 kap. 2 § SoF föreslås en ändring i LSS-förordningen som innebär att nuvarande definition i 3 kap. 2 § SoF flyttas till 2 § LSSförordningen.
Yrkesmässighet
Då det finns ett ökande behov av familjehem där minst en förälder inte yrkesarbetar har utredningen övervägt att justera i definitionen gällande lydelsen om att familjehem inte ska bedrivas yrkesmässigt. Utredningen bedömer dock att det i dagsläget inte finns behov av att förändra definitionen på så sätt att familjehem ska drivas yrkesmässigt. Skälen för att behålla nuvarande syn på yrkesmässigheten är flera. Ett övergripande skäl är att familjehemsvården fortfarande främst ska vara vård i en familj och inte i en verksamhet. Att en familjehemsförälder under hela eller delar av vårdtiden helt eller delvis kan behöva avstå från förvärvsarbete för att ta hand om ett barn eller en ung person förändrar inte den bedömningen. Om en yrkesmässig verksamhet bedriver vård i förening med ett boende uppkommer också gränsdragningsfrågor om verksamheten är ett HVB och därmed behöver tillstånd från IVO (se 7 kap. 1 § SoL).
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
462
6.6.3 Införande av familjehemskategorier
Förslag: Bestämmelser om kategorier av familjehem införs i en
ny 6 kap. 1 b § SoL. Familjehem föreslås finnas i familjehemskategorierna: nätverkshem, allmänt familjehem, förstärkt familjehem och jourhem.
I dagens reglering finns endast begreppen familjehem och jourhem reglerade i socialtjänstlagen. I SoF finns en generell definition av vad ett familjehem är. I praktiken används dock även begreppen nätverkshem och förstärkta familjehem eller konsulentstödda familjehem för att beskriva olika typer av familjehem som används frekvent av socialnämnden. Utredningen bedömer att det finns ett behov av att tydliggöra vad dessa familjehemskategorier är och hur de ska regleras. Ordet familjehem föreslås därmed användas som ett paraplybegrepp för följande familjehemskategorier: nätverkshem, allmänt familjehem, förstärkt familjehem och jourhem.
Syftet med att införa olika kategorier av familjehem i socialtjänstlagen är att säkerställa att barn och unga placeras i familjer som kan tillgodose deras behov, öka rättssäkerheten, samt underlätta rekryteringen av familjehem. De olika familjehemskategorierna tydliggör att det behöver finnas familjehem med olika kompetens- och kapacitetsnivåer för barn och unga med olika behov. De olika kategorierna ska bidra till att familjehemmen får ett mer differentierat stöd baserat på hur omfattande barnet eller den unges behov är och att kommunernas avtal med familjehemmen ska stämma överens med den uppgift familjehemmen faktiskt utför. Indelningen i olika kategorier förväntas även underlätta rekryteringen av familjehem då det blir tydligare vad uppdraget innebär och rekryteringen kan ske inom en större målgrupp än vad som görs i dag. Om en familj till exempel endast ska ta emot uppdrag som jourhem, kan den godkännas även om familjehemsföräldrarna är äldre. Ett sådant familjehem behöver inte kunna ta hand om barnet eller den unge under hela uppväxten. Ett familjehem skulle också kunna godkännas för mer tillfälliga placeringar (jourhem eller förstärkta familjehem) även om det inte kan tillhandahålla ett eget rum till barnet eller den unge om jourhemmet till exempel tar emot riktigt unga barn eller syskon. Kategoriseringen görs också för att förhindra att barn och unga med särskilt stora vårdbehov tas emot av familjehem som inte har kompetens eller rätt förutsätt-
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
463
ningar att ta emot dem. Detta för att undvika sammanbrott och ytterligare anknytningsproblem och tillitsbrist hos barnet eller den unge.
Fyra familjehemskategorier
Utredningen föreslår ett införande av följande fyra familjehemskategorier: nätverkshem, allmänt familjehem, förstärkt familjehem och jourhem.
Definitionerna av familjehemskategorierna föreslås regleras i 3 kap. 2 § SoF.
Nätverkshem
Med nätverkshem avses en person eller en familj som är släkt med eller sedan tidigare har en annan relation till barnet eller den unge och som får tillstånd för att tillgodose det barnets eller den unges behov.
En person eller en familj i barnet eller den unges nätverk kan till exempel vara en släkting eller annan närstående till barnet eller den unge. Det kan vara någon av föräldrarna i ett familjehem där barnet eller den unge bor eller har bott.
Ett nätverkshem får tillstånd för att ta emot ett eller flera specifika barn eller unga i dess nätverk. Det betyder att nätverkshemmet måste kunna tillgodose just det eller de barnens eller ungas behov. Om det finns särskilda vårdbehov så måste nätverkshemmet kunna antas tillgodose dessa för att få tillstånd. Kategoriseringen blir dock ändå nätverkshem och inte förstärkt familjehem eftersom nätverkshemmet har någon form av relation till barnet eller den unge. Om nätverkshemmet är kvalificerat till att bli förstärkt familjehem och vill kunna ta emot även andra barn eller unga kan de ansöka om att få tillstånd i även den kategorin.
Nätverkshem ska ha likvärdiga förutsättningar för uppdraget som allmänna familjehem, men ingår inte i det nationella familjehemsregistret som föreslås i kapitel 7. Socialnämnden kan välja att anpassa den grundutbildning som familjehem ska genomgå för att få tillstånd så att den särskilt passar det uppdrag som nätverkshem har.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
464
Allmänt familjehem
Med allmänt familjehem avses en person eller en familj som inte är släkt med eller sedan tidigare har en relation till barnet eller den unge. Allmänna familjehem omfattas inte av särskilda krav på utbildning, yrke eller tidigare erfarenhet som familjehem.
Förstärkt familjehem
Med förstärkt familjehem avses en person eller en familj som inte är släkt med eller sedan tidigare har en relation till barnet eller den unge. Förstärkta familjehem ska ha lämplig utbildning, lämplig yrkeserfarenhet eller erfarenhet som familjehem för att kunna ta emot barn eller unga med särskilda behov.
Förstärkta familjehem ska ha särskilt goda förutsättningar att ta hand om barn och unga med särskilda vårdbehov. De ska därför antingen ha lämplig utbildning, lämplig yrkeserfarenhet eller erfarenhet som familjehem. Lämplig utbildning kan till exempel vara utbildningar inom pedagogik, psykologi, socialt arbete eller liknande. Lämplig yrkeserfarenhet är yrken inom liknande områden som för utbildningen.
Socialnämnden ska tillgodose de särskilda behov av utbildning, stöd, handledning och annan hjälp som förstärkta familjehem har för att kunna utföra vården. Det framgår av förslagen i 6 kap. 6 c § tredje stycket SoL.
Jourhem
Med jourhem avses en person eller en familj som inte är släkt med eller sedan tidigare har en relation till barnet eller den unge och som har lämplig utbildning, lämplig yrkeserfarenhet, erfarenhet som familjehem eller annan särskild lämplighet för att kunna ta emot barn eller unga tillfälligt och med kort varsel.
Ett jourhem tar emot barn och unga tillfälligt (i högst sex månader enligt utredningens förslag) och med kort varsel tills en varaktig placering har ordnats eller tills barnet eller den unge flyttar tillbaka till sina biologiska föräldrar igen. Jourhem ska i likhet med förstärkta familjehem också ha särskilt goda förutsättningar för uppdraget. De ska därför också antingen ha lämplig utbildning, lämplig yrkeserfaren-
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
465
het eller erfarenhet som familjehem. Lämplig utbildning kan till exempel vara utbildningar inom pedagogik, psykologi, socialt arbete eller liknande. Lämplig yrkeserfarenhet är yrken inom liknande områden som för utbildningen.
Socialnämnden ska tillgodose de särskilda behov av utbildning, stöd, handledning och annan hjälp som jourhem behöver för att kunna utföra vården. Det framgår av förslagen i 6 kap. 6 c § tredje stycket SoL.
Generella förutsättningar för alla familjehemskategorier
Alla familjehemskategorier kan få ersättning för förlorad arbetsinkomst på hel- eller deltid under hela eller delar av uppdraget om det behövs för vården av barnet eller den unge. Alla familjehemskategorier har vidare rätt till utbildning, handledning, stöd och annan hjälp enligt vad som följer i 6 kap. 6 c § SoL.
Utredningens överväganden kring benämningar och innehåll i de olika kategorierna
Utredningen har övervägt införandet av flera familjehemskategorier. I andra länder som Norge och Danmark finns till exempel ytterligare en kategori som ska ta emot den allra mest behövande gruppen och benämns som specialiserade familjehem. I Danmark infördes de nya familjehemskategorierna, allmänt familjehem, förstärkt familjehem och specialiserade familjehem 2019. I en utvärdering av ändringar som gjordes av den danska Socialstyrelsen 2020 konstaterades att kategorierna hade implementerats i kommunerna, men att det krävdes fortsatt implementeringsarbete och mer kunskap för att kunna säkra syftet med kategorierna, nämligen att bättre kunna matcha barns stödbehov med familjehemmens kompetens.85 Samtidigt visade utvärderingen att införandet av familjehemskategorier lett till en ökning av tillgängligheten av familjehem som kan ta emot barn med mellan till stora stödbehov, dvs. förstärkta familjehem. 2018 var 30 procent av familjehemmen förstärkta och 2020 hade de ökat till 43 procent.86
Eftersom det kan vara svårt att bedöma barn eller ungas nivå av stödbehov och behovet kan fluktuera över tid anser utredningen att
85 Social- og Boligstyrelsen, Danmark 2020 s. 10. 86 Social- og Boligstyrelsen, Danmark 2020 s. 11.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
466
för många familjehemskategorier som endast bygger på barnets eller den unges behov snarare riskerar att försvåra kommunernas matchningsprocess och skapa kategorier som inte är tillräckligt flexibla för att matcha barns eller ungas behov och föreslår därför ovan nämnda kategorier som redan används i praktiken i dag, men inte tidigare är reglerade.
Utredningen har även övervägt att tydliggöra vilka kategorier som kan förväntas vara hemmavarande för att ta hand om barn eller unga på heltid och inte yrkesarbeta samtidigt som uppdraget. Det skulle i så fall röra jourhem och förstärkta familjehem som är ett mer krävande uppdrag än de andra kategorierna. Utredningen har dock gjort bedömningen att det vore olämpligt att reglera det för detaljerat eftersom det behöver finnas flexibilitet i alla familjehemskategorier för att kunna vara hemma på deltid under delar eller hela uppdraget vid behov. Även till exempel nätverkshem kan ta emot barn eller unga med stora vårdbehov och därmed behöva finnas tillgänglig på heltid.
Överlag vill utredningen poängtera att tillämpningen av familjehemskategorierna inte ska innebära att barn och unga tvingas flytta runt i olika familjehem för att familjehemmet inte tillhör ”rätt” kategori. Alla familjehem kan närsomhelst ansöka om tillstånd för ytterligare kategorier så om till exempel ett jourhem vill att ett barn eller ung person ska fortsätta bo hos dem på lång sikt kan de ansöka om att bli allmänt familjehem. Ett annat exempel är om ett barn eller ung person som bor i ett allmänt familjehem tillfälligt till exempel i tonåren mår dåligt och får stora vårdbehov betyder det inte per automatik att barnet eller den unge ska flytta till ett förstärkt familjehem, nämnden bör då först och främst stötta upp det befintliga familjehemmet och barnet eller den unge med stödinsatser för att få det att fungera. Familjehemskategorierna införs tvärtom som en del av de åtgärder utredningen föreslår i syfte att minska antalet omplaceringar.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
467
6.6.4 Behandlingsfamiljer och TFCO
Bedömning: Utredningen bedömer att den reglering som före-
slås tydliggör hur kommunerna ska använda sig av Treatment Foster Care Oregon (TFCO) eller andra så kallade behandlingsfamiljer. Det finns därför inte behov av att införa en ny placeringsform för behandlingsfamiljer.
Utredningen har uppmärksammats på att begreppet behandlingsfamiljer är oklart eftersom det kan uppfattas ligga i gränslandet mellan familjehem och HVB. Behandlingsfamilj innebär att barnet eller den unge placeras i ett familjehem, men både familjehemmet, barnet eller den unge och ibland vårdnadshavarna mottar behandling från ett professionellt behandlingsteam som ofta även tillhandahåller själva familjehemmet. Insatsen ska pågå under en tidsbegränsad period. Eftersom insatsen både kräver tillstånd för att utföra behandlingen och ett godkänt familjehem kan det därför uppfattas som otydligt vilken placeringsform behandlingsfamilj tillhör, vilka tillstånd insatsen kräver och hur och av vem familjehemmet ska utredas.
Utredningen bedömer att de oklarheter som nu finns om behandlingsfamiljer i förhållande till familjehemsvård åtgärdas med de förslag som utredningen lämnar inom familjehemsområdet. Utredningen föreslår att familjehem inte enbart ska avse stadigvarande vård, vilket möjliggör tidsbegränsade insatser i behandlingsfamilj inom ramen för familjehemsvården. Vidare innebär införandet av förstärkt familjehem som en särskild familjehemskategori att det tydliggörs att familjehemsföräldrarna förväntas ha viss särskild kompetens och att minst en familjehemsförälder kan vara hemma på heltid med barnet eller den unge inom ramen för familjehemsvården. Förslagen om tillståndsgivning för familjehem tydliggör även ytterligare att en insats i en så kallad behandlingsfamilj inte kan göras om inte familjehemmet har tillstånd, helst som förstärkt familjehem.
Utredningen vill vidare framhålla att den verksamhet som ska ge behandling till familjehemmet och barnet eller den unge utför en omfattande och ingripande insats i barnets eller den unges liv. Enligt IVO omfattas sådan verksamhet alltid av kraven för tillstånd enligt 7 kap. 1 § första stycket 4.87 Verksamheten som utför behandlingen
87 E-post från IVO 2023-02-03, utredningens dnr Komm2023/00551/S 2021:06-1.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
468
kan utöver det även inneha tillstånd för konsulentstödd familjehemsverksamhet.
Tillståndsfrågor ligger utanför utredningens uppdrag, men behandling som direkt riktas till barnet eller den unge går utöver de uppgifter som nu anges i 7 kap. 1 § 5 SoL för konsulentstödda verksamheter. Utredningen anser alltså att användningen av behandlingsfamilj består av en placering i ett familjehem med tillstånd, helst som förstärkt familjehem, och en behandlingsinsats som utförs antingen av socialnämnden eller av en verksamhet med tillstånd för öppenvård inom socialtjänsten enligt 7 kap. 1 § 4 SoL. Placeringsformen blir därmed en familjehemsplacering.
Utredningen har både övervägt möjligheten att skapa en ny placeringsform, en egen familjehemskategori och att lägga in insatsen i HVB-definitionen men kommit fram till att de ändringar som utredningen föreslår i övrigt åtgärdar oklarheterna. Både en ny placeringsform, en egen familjehemskategori eller att lägga in insatsen i HVBdefinitionen vore dessutom problematiskt främst eftersom det inte går att tydligt särskilja vad som skiljer en så kallad behandlingsfamilj från ett förstärkt familjehem. Utredningens förslag möjliggör även en större flexibilitet om det till exempel uppstår behov av att barnet eller den unge kan stanna i familjehemmet under en längre period, men utan behandlingsteamets insats.
Det kan finnas skäl för regeringen att inom en period på tre till fyra år särskilt följa upp hur behandling i förening med familjehemsvård genomförs, vilka konkreta insatser det handlar om och om det behövs ytterligare åtgärder för tillämpningen av reglerna för familjehemsvård och öppenvård inom socialtjänsten.
Endast Treatment Foster Care Oregon (TFCO) är utvärderad
Utredningen vill påtala att andra varianter av behandlingsfamilj än Treatment Foster Care Oregon (TFCO) inte har utvärderats vetenskapligt enligt Socialstyrelsen, som därmed endast rekommenderar TFCO som alternativ till institutionsvård. Enligt Socialstyrelsen räcker nuvarande kunskapsläge inte för att myndigheten ska rekommendera andra varianter av behandlingsfamilj än TFCO.88 För att underlätta kommunernas användande av TFCO föreslår utredningen att
88 Socialstyrelsen 2021f s. 51.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
469
Statens institutionsstyrelsen ska få i uppdrag av regeringen att utveckla sitt arbete med TFCO och bidra till implementeringen av metoden, se avsnitt 8.9.1.
6.6.5 En särskild reglering av jourhem tas bort
Förslag: Beskrivningen av jourhem i 6 kap. 6 § SoL tas bort.
Som framgår ovan bedömer utredningen att nuvarande reglering av jourhem inte säkerställer barns rättssäkerhet och tillgång till god vård på ett tillfredsställande sätt. Jourhem är en av de familjehemskategorier som utredningen föreslår ska införas i 6 kap. 1 § SoL. Mot den bakgrunden behöver nuvarande reglering av jourhem i stycke 4 i 6 kap. 6 § SoL om jourhem tas bort och ersättas av annan föreslagen reglering.
6.6.6 Vård i jourhem i högst sex månader
Förslag: En ny bestämmelsen införs i 6 kap. 6 i § SoL om att barn
och unga under 21 år får vårdas i jourhem i högst sex månader efter det att vården inletts om det inte finns särskilda skäl för annat.
De förslag om familjehemskategorier som utredningen lägger fram innebär att jourhem är en form av familjehem. I och med att nuvarande bestämmelse i 6 kap. 6 § fjärde stycket om tillfällig placering i jourhem tas bort i SoL behöver den ersättas för att säkerställa att barn och unga inte blir boende i en tillfällig placering för länge.
I 6 kap. 6 § fjärde stycket SoL anges i dag att om det inte finns särskilda skäl får ett barn vårdas i jourhem i högst två månader efter det att socialnämndens utredning enligt 11 kap. 2 om ingripande till barnet skydd eller stöd avslutats. I och med att en utredning om ingripande till barns stöd och skydd får pågå upp till fyra månader (se 11 kap. 2 § andra stycket) så får barn i dag vårdas i jourhem upp till sex månader om det inte finns särskilda skäl. I förarbetena till bestämmelsen uttalades att särskilda skäl exempelvis kan vara att en process om vården av barnet pågår vid förvaltningsdomstol eller att det saknas ett lämpligt familjehem eller annan lämplig placeringsform
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
470
där barnet kan placeras för stadigvarande vård och fostran. Det kan också handla om att barnet kan komma att flytta hem inom en kortare tid, att det finns en tilltänkt familj som kan ta emot barnet vid en något senare tidpunkt eller att behovet av en placering kommit upp i ett sent skede under utredningstiden. Beslutet om placeringen kan också ha fattats först när utredningen slutförts och i sådana fall kan två månader vara en allt för kort tid för att nämnden skall kunna finna en mer varaktig lösning.89
Utredningen föreslår därför att det anges att barn eller unga högst får vistas i ett jourhem i sex månader efter att placeringen inleddes om det inte finns särskilda skäl. Det som avses är familjehemskategorin jourhem enligt utredningens förslag. I övrigt är det främst en fråga om att förtydliga tiden för placering i jourhem. Någon ändring i sak är inte avsedd.
6.6.7 Högst tre barn eller unga i samma familjehem
Förslag: En bestämmelse om att fler än tre barn eller unga under
21 år inte får vårdas samtidigt i samma familjehem om det inte finns särskilda skäl införs i 6 kap. 6 j § SoL.
Det saknas i dag information om hur många barn eller unga som placeras i familjehem med fler än tre placerade barn eller unga och det går inte heller att veta om frekvensen har minskat eller ökat. Kommunerna är i dag skyldiga att anmäla till IVO vid placering av fler än tre barn enligt i 3 kap. 19 a § socialtjänstförordningen (2001:937), men det är inte reglerat hur många barn eller unga som får vårdas i ett familjehem samtidigt (se avsnitt 6.3.6).
Forskning visar att en omständighet som påverkar resultatet av placeringen är om det finns andra placerade barn eller unga i familjehemmet. När socialnämnden placerar ett barn eller en ung person i ett familjehem där det redan finns andra familjehemsplacerade barn ökar risken för sammanbrott.90 Om det inom familjehemmet finns andra placerade barn som är biologiska syskon till barnet, det vill säga flera familjehemsplacerade barn i samma familjehem som är syskon,
89 Se prop. 2006/07:129, s. 62. 90 Olsson, M., Egelund, T., & Høst, A. (2012). Breakdown of teenage placements in Danish out‐of‐home care. Child & Family Social Work, 17(1), 13–22.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
471
finns också en ökad risk för sammanbrott.91 Forskning visar även att sannolikheten för en lyckad placering ökar när familjehemsföräldrarna inte har egna biologiska barn eftersom de annars tenderar att prioritera sina egna barns behov.92 En rapport från Socialstyrelsen visar att det speciellt är en risk för sammanbrott om de biologiska barnen är yngre än fem år eller inom fem år från det placerade barnets ålder. Det är också något som verifieras av annan forskning som Socialstyrelsen gått igenom.93 Det är alltså tydligt att antalet barn och unga i hemmet har betydelse.
Utredningen kan konstatera att den tillsyn av fler än tre barn och unga i ett familjehem som utredningen om barn och unga i tvångsvård såg behov av inte har genomförts. Det är därför högst osäkert om kravet på kommunerna att anmäla till IVO vid placering av fler än tre barn i ett familjehem har lett till en ökad kvalitet på familjehemsvården. Man kanske kan anta att anmälningskravet innebär att socialnämnden gör en noggrannare bedömning vid placering av fler än tre barn i samma familjehem, men eftersom det inte är ett förbud och efterfrågan på familjehemsplatser är så stor har det sannolikt inte en avgörande betydelse för nämnden så länge familjehemmet tackar ja till att ta emot ytterligare barn eller unga. Utredningen ser det som problematiskt då det som tidigare nämnts sannolikt påverkar kvaliteten på vården. Det kan även anses finnas betänkligheter kring hur lämpligt det är att familjehem får så mycket ekonomisk ersättning som det innebär att ha fyra eller flera placerade barn eller unga, såväl som betänkligheter kring hur det påverkar eventuella egna barn eller unga i familjehemmet att utsättas för så många nya relationer och potentiella relationsbrott.
Utredningens bedömning är att nuvarande reglering inte är tillräcklig. Utredningen har övervägt att endast ge IVO i uppdrag att genomföra särskild tillsyn av familjer med fler än tre placerade barn, men anser att det inte är tillfredställande ur ett barnrättsperspektiv då det är en reaktiv åtgärd som i bästa fall innebär att åtgärder vidtas efter att barn eller unga redan tvingats utsättas för vård av tveksam kvalitet och ytterligare relationsuppbrott och omplaceringar.
91 Vinnerljung, B., Sallnäs, M. & Berlin, M. (2017). Placement breakdowns in long‐term foster care – a regional Swedish study. Child and Family Social Work, 22(1), 15–25. doi:10.1111/cfs.12189. 92 Triseliotis J. (1989). Foster care outcomes: a review of key research findings. Adoption &
Fostering, 13(3), 5–17.
93 Vinnerljung B., Sallnäs M. & Kyhle Westermark P. (2001). Sammanbrott vid tonårsplaceringar
– om ungdomar i fosterhem och på institution. CUS/Socialstyrelsen; Socialstyrelsen 2012 s. 12.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
472
Utredningen föreslår därför att det införs ett tak för hur många barn och unga ett familjehem får ta emot samtidigt. Dels för att undvika risken för sammanbrott, möjliggöra en bättre kvalitet på vården och av hänsyn till eventuella egna barn i familjehemmet. Utredningen föreslår därför att högst tre barn eller unga får placeras samtidigt i ett familjehem om det inte finns särskilda skäl. Särskilda skäl skulle till exempel kunna vara för att hålla ihop en syskonskara eller vid ytterst tillfälliga placeringar eller i en övergångsperiod när till exempel ett annat barn eller ung person håller på att slussas ut ur familjehemmet
Det är samtidigt viktigt att poängtera att ett tak inte innebär att tre familjehemsplacerade barn eller unga i ett familjehem ska anses vara någon slags norm eller tal att eftersträva. I de allra flesta fall kan man utgå från att ju färre placerade barn eller unga i ett familjehem, desto mindre risk för sammanbrott och högre kvalitet på vården. Utredningen har övervägt ytterligare reglering som till exempel ett högst antal totala barn i hemmet inklusive de egna eftersom det också kan påverka föräldrarnas kapacitet att tillgodose barnens behov, eller olika antal barn beroende på åldersspann. Då det saknas uppgifter om hur många barn och unga det finns i familjehemmen i dag och det även saknas mer ingående kunskap om exakt hur antalet barn i olika åldrar påverkar placeringar bedömer utredningen att effekterna och konsekvenserna av sådan reglering är för svår att bedöma och att ovanstående förslag är en tillräcklig reglering i dagsläget. Utredningen anser dock att regleringen bör utvärderas ett par år efter att den har trätt i kraft och att det finns mer kunskap om hur många familjehem det handlar om och hur det påverkar tillgången till familjehem.
6.6.8 Socialnämndens rapportering till IVO justeras
Förslag: Skyldigheten för socialnämnden att anmäla till IVO vid
placering av fler än tre barn i 3 kap. 19 a § socialtjänstförordningen (2001:937) tas bort.
Skyldigheten enligt 7 kap. 1 § socialtjänstförordningen att föra en förteckning över de barn som vistas i familjehem eller efter nämndens medgivande i annat enskilt hem tas bort och justeras till att socialnämnden endast ska rapportera antalet nätverkshem med gällande tillstånd en gång per år. Inspektionen för vård och omsorg får meddela föreskrifter om rapporteringen.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
473
Socialnämnden ska i dag rapportera till IVO om de placeringsbeslut som innebär att av fler än tre barn kommer att vara placerade i familjehemmet eller jourhemmet (se 3 kap. 19 a § socialtjänstförordningen (2001:937)). Behovet av den anmälningsskyldigheten faller bort eftersom uppgifter om hur många barn som finns i varje familjehem kommer att finnas tillgängliga för IVO i det föreslagna registret över familjehem för barn och unga (se avsnitt 7.7.1).
För att förstärka vikten av att inte placera för många barn eller unga i samma familjehem föreslår utredningen en reglering av att familjehem högst ska få ta emot tre barn samtidigt (se avsnitt 6.6.7).
Förteckning över de barn som vistas i familjehem
I dag finns även en skyldighet för socialnämnden enligt 7 kap. 1 § SoF att föra en förteckning över de barn som enligt nämndens beslut vistas i familjehem eller efter nämndens medgivande i något annat enskilt hem. Förteckningen ska föras på en särskild blankett. IVO får meddela föreskrifter om den särskilda blanketten. Socialnämnden ska senast den 31 januari varje år ge in en kopia av förteckningen till IVO. Utredningen konstaterar att de uppgifter som finns i dagens förteckning antingen kommer att finnas i det föreslagna nationella registret över familjehem för barn och unga eller redan finns i Socialstyrelsens individbaserade statistik om barn och unga i familjehem. Utredningens förslag innebär också att nämnden inte längre behöver föra en förteckning över så kallade privatplaceringar eller skicka en sådan till Inspektionen för vård och omsorg då utredningen inte ser att det finns något syfte med det. Socialnämnden behöver förstås själva ha de processer och rutiner som krävs för att upprätthålla kvalitet vad avser medgivanden till att ta emot barn i enskilt hem. IVO har till skillnad från familjehem emellertid inte alls direkt tillsyn över sådana hem som tar emot barn utan uppdrag från socialnämnden94och utför inte någon aktiv tillsyn över socialnämndens arbete med privatplaceringar i dag.
Även bestämmelserna i 7 kap. 1 § SoF justeras. I och med att nätverkshem inte föreslås ingå i det nationella familjehemsregistret (se avsnitt 7.7.1) föreslår utredningen att socialnämnden ska ha en skyldighet att en gång per år rapportera antal nätverkshem med gällande
94 Jfr prop. 2008/09:160 s. 111.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
474
tillstånd en gång per år till IVO enligt 7 kap. 1 § SoF. Socialnämnden ska enligt förslaget endast rapportera antal nätverkshem, inte vilka barn som befinner sig där då utredningen bedömer att det inte finns behov av att rutinmässigt rapportera sådana uppgifter om det inte finns något syfte med dem samt att individbaserade uppgifter om vilka barn och unga som finns i nätverkshem redan samlas in av Socialstyrelsen. IVO har i dag bemyndigande att meddela föreskrifter om den blankett där socialnämnden ska lämna uppgifter om placerade barn i familjehem eller annat enskilt hem. Utredningen anser att det även bör ges bemyndigande för IVO att meddela föreskrifter om den föreslagna rapporteringen av nätverkshem.
6.6.9 Krav på tillstånd för familjehem införs
Förslag: En bestämmelse om att socialnämnden endast får placera
barn eller unga för samhällsvård i familjehem som har beviljats tillstånd införs i 6 kap. 6 § tredje stycket SoL.
Bestämmelserna i 6 kap. 6 första och andra stycket SoL justeras så att lydelsen beslut om vård tas bort eftersom de ersätts av den nya bestämmelsen i 6 kap. 6 § tredje stycket SoL.
Hur utreds familjehem i dag?
I dag får barn eller unga inte tas emot i familjehem eller jourhem utan att förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda av socialnämnd (se 6 kap. 6 § och 3 kap. 2 § SoF).
Ett medgivande att ta emot ett barn för stadigvarande vård och fostran meddelas av socialnämnden i samma kommun som enligt 2 a kap. ansvarar för att tillgodose vårdnadshavarens behov av stöd och hjälp. Oavsett hur situationen där någon vill ta emot ett barn i sitt hem har uppstått ska ansvarig socialnämnd utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan, anmälan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden (11 kap. 1 § SoL). Det är den nämnd som ska lämna medgivande eller fatta beslut om vård i det aktuella familjehemmet som ansvarar för att en utredning har gjorts innan medgivande läm-
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
475
nas eller beslut fattas och för innehållet i utredningen eftersom en myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver (23 § första stycket FL). Det går därför inte att fatta beslut om medgivande enligt 6 kap. 6 § SoL utan utredning. Förvaltningsuppgifter kan även överlämnas åt juridiska personer och enskilda individer, men om uppgiften innefattar myndighetsutövning får ett överlämnande göras endast med stöd av lag (se 12 kap. 4 § andra stycket RF). För socialtjänsten finns inte något sådant lagstöd utan tvärtom anges uttryckligen i SoL att uppgifter som innefattar myndighetsutövning inte får överlämnas till enskild person (se 2 kap. 5 § SoL). JO har i ett beslut95 fört resonemang om anlitande av privaträttsliga subjekt som utredare inom socialtjänsten och anfört bland annat att om socialnämnden skulle anlita en utomstående att utföra utredningar enligt SoL i ärenden som innefattar myndighetsutövning hos socialnämnden skulle bestämmelserna om till exempel dokumentation, sekretess, partsinsyn, jäv, tjänstefelsansvar och tillsyn helt eller delvis sättas ur spel. JO pekade också på svåra gränsdragningsproblem när det gäller att bedöma om de handlingar som entreprenörer hanterar utgör allmänna handlingar. Slutligen kom JO fram till att det inte var möjligt att lämna över socialtjänstutredningar96 till bolag. Det står därmed klart att såväl utredning som tillståndsgivning till familjehem utgör myndighetsutövning vilket innebär att nämnden inte får överlämna uppgiften om tillstånd åt en enskild person eller ett bolag. Det är som vanligt möjligt för nämnden att anlita en enskild person om personen knyts till nämnden på sådant sätt att vederbörande får anses vara en del av nämndens verksamhet.
Utöver beslut om medgivande så får enskilda även ta emot barn i sitt hem efter beslut om vård (6 kap. 6 § SoL). Det finns däremot inte någon särskild reglering av vilken kommun som är ansvarig för att lämna medgivande till att ta emot ett barn i sitt hem när det inte finns något tilltänkt barn att placera eftersom den särskilda bestämmelse som pekar ut ansvarig kommun i 6 kap. 9 § SoL utgår från att det finns ett tilltänkt barn som ska placeras. Det blir då i stället allmänna regler som gäller – varje kommun ansvarar för att det ska finnas tillgång till familjehem (6 kap. 2 § SoL) och svarar för socialtjänsten inom sitt område (2 kap. 1 § SoL). Det finns heller inte utöver vad
95 JO:s ämbetsberättelse 2001/02 s. 250. 96 I JO:s beslut förs resonemangen kring utredningar enligt 50 § socialtjänstlagen (1980:620) vilket motsvaras av 11 kap. 1 § SoL.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
476
som anförts om medgivande eller beslut om vård något uttalat krav på godkännande eller tillstånd. Utredningar genomförs och dokumenteras olika i kommunerna. Hemmen utreds varje gång socialnämnden ska placera ett barn och utredningen består av två delar. Vid socialnämndens utredning av huruvida ett hem är lämpligt som familjehem ska en bedömning göras av hemmets allmänna förutsättningar för att erbjuda barn och unga vård som är trygg, säker, ändamålsenlig och präglad av kontinuitet. Om ett visst barn eller ung person finns i åtanke för placering, ska nämnden dessutom bedöma om hemmet har förutsättningar att tillgodose hans eller hennes specifika behov (4 kap. 1 § SOSFS 2012:11). Utredningen redogör närmare för utredningar av familjehem i avsnitt 6.3.4.
Behov av en effektivare och mer kvalitativ utredningsprocess
Eftersom ett hem kan ta emot placeringar från alla kommuner och inte sällan tar emot ett flertal barn eller unga som avlöser varandra betyder det att ett och samma hem kan genomgå ett antal olika utredningar från olika kommuner angående deras lämplighet att vara familjehem. Eftersom kommunerna har olika arbetssätt och metoder för att göra detta blir processen otydlig, osäker och onödigt tidskrävande och familjerna kan utsättas för en mängd olika moment och även olika bedömningar av deras förmåga. Det händer att vissa kommuner godkänner hemmet medan andra inte gör det. Det är också stor risk för att kommunerna lägger större fokus på att säkerställa familjehemmets generella lämplighet än att säkerställa att barnets behov matchar med familjehemmets kompetens och kapacitet. Nuvarande ordning innebär även att en familj kan utredas samtidigt av flera kommuner, men sen kanske bara kan eller får ta emot uppdrag av en kommun. Det här är ett resursineffektivt arbetssätt för både kommuner och familjehemmen.
I många andra länder, bland annat i våra grannländer Norge och Danmark genomförs den första delen av utredningen grundligt den första gången som en familj ansöker om att bli familjehem, vilket renderar i någon form av tillstånd eller allmänt godkännande att vara familjehem. Ofta kräver också den formen av tillstånd att familjehemmet genomgår någon typ av utbildning för uppdraget. När sen en placering av ett barn ska ske gör man en mindre utredning av
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
477
familjehemmets förutsättningar att tillgodose det specifika barnet eller ungdomens behov, en så kallad matchning. Utredningen anser att det vore ett effektivare och mer rättssäkert förfarande av rekryteringen av familjehem än det vi har i dag och föreslår att en sådan struktur bör införas även i Sverige.
Syftet med införandet av en tillståndsgivning
Ett av de viktigaste syftena med en tillståndsgivning är att det säkerställer att familjehem som är olämpliga och missköter sitt uppdrag kan bli av med tillståndet och därmed inte får ta emot fler uppdrag som familjehem. Ur ett barnperspektiv är det högst rättsosäkert att vi inte har en sådan möjlighet i dag. Syftet med tillståndsgivningen är alltså att kunna säkerställa en god och säker vård för barn och unga, att göra processen tydligare och mer transparant för blivande familjehem och att använda kommunernas resurser på ett effektivare sätt.
Ett införande av en tillståndsgivning för familjehem kräver en rad nya lagförslag och justeringar av befintliga lagar. Först och främst införs en bestämmelse om att socialnämnden endast får placera barn eller unga för samhällsvård i familjehem som har tillstånd.
Endast beslut om vård i familjehem omfattas av kravet på tillstånd, det vill säga placeringar med stöd av SoL och LVU. Insatsen familjehem som ges som stöd och service enligt 9 § 8 LSS är inte vård och omfattas inte av bestämmelserna om tillstånd. Det är också så att det fortfarande kommer att finnas enskilda hem som behöver medgivande från socialnämnden för att ta emot barn för stadigvarande vård och fostran utan att det finns något uppdrag för socialnämnden. Utredningen föreslår inte några ändrade regler för dessa situationer.
Tillståndet ger familjen ett generellt och nationellt tillstånd att ta uppdrag som familjehem från alla kommuner i landet. Tillståndet ger en större tydlighet för familjehem både kring hur tillståndsgivningen går till och minskar risken för att kommunerna gör olika bedömningar kring om familjehemmet är lämpligt eller inte att vara familjehem. Det minskar även onödigt dubbelarbete för kommunerna och snabbar på processen med att utreda familjehem, vilket bör kunna öka tillgängligheten till familjehem. Utredningen bedömer även att tillståndet är en förutsättning för att göra införandet av ett nationellt familjehemsregister så användbart och meningsfullt som möjligt.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
478
Förhållandet mellan tillståndsplikt och matchning mellan familjehem och barn och unga
Tillståndsgivningen som utredningen föreslår innebär inte att kraven om att utreda om det specifika barnets behov kan tillgodoses av familjen inskränks, snarare tvärtom. I dag gäller att när socialnämnden utreder huruvida ett hem är lämpligt som familjehem ska en bedömning göras av hemmets allmänna förutsättningar för att erbjuda barn och unga vård som är trygg, säker, ändamålsenlig och präglad av kontinuitet. Om ett visst barn eller ung person finns i åtanke för placering, ska nämnden dessutom bedöma om hemmet har förutsättningar att tillgodose hans eller hennes specifika behov (se 4 kap. 1 § SOSFS 2012:11). Utredningens förslag innebär en tydligare uppdelning av dessa delar. Bedömningen om hemmets allmänna förutsättningar görs vid tillståndsgivningen. När nämnden bedömer om ett visst barn eller ung person ska placeras i ett visst familjehem ska en utredning och bedömning göras av om hemmet har förutsättningar att tillgodose det specifika barnets eller unges behov. Det kan handla om allt från familjehemmets geografiska position, till bostadens utformning, till hur många barn eller unga som bor i familjen, barnet eller den unges vårdbehov och så vidare.
Utredningen har identifierat brister med hur den här processen går till i dag och föreslår därför införande av tydligare reglering kring beslutsprocessen vid placeringar och omplaceringar (se avsnitt 5.5.5). Utredningen föreslår där bland annat att socialnämnden inför ett beslut om var barn och unga under 21 år som vårdas utanför det egna hemmet ska vistas ska bedöma om barnets eller den unges behov av vård kan tillgodoses där. Bestämmelser om vad som ska beaktas vid en sådan bedömning införs också.
Det är alltså viktigt att nämnden noga utreder om familjehemmet kan tillgodose barnet eller den unges behov av beslut om placering i ett familjehem, även om familjehemmet redan har tillstånd för att vara familjehem. Om det tilltänkta hemmet inte redan har tillstånd kan dessa utredningar göras parallellt.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
479
Behov av justeringar vid beslut om vård av barn och unga i samhällsvård
Som en följd av de föreslagna bestämmelserna om tillstånd finns behov av att justera 6 kap. 6 § första och andra stycket SoL. Utredningen föreslår att befintliga bestämmelser om mottagande av barn och utredning av förhållanden och förutsättningar för vård i ett enskilt hem som tar emot barn endast ska gälla inför medgivanden för att ta emot barn för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna eller någon annan som har vårdnaden om honom eller henne och inte för beslut att bevilja vård för ett barn. För barn och unga i samhällsvård föreslås att socialnämnden endast får placera barn och unga för samhällsvård i familjehem som har beviljats tillstånd.
6.6.10 Enskilt hem som saknar tillstånd får vid särskilda skäl ta emot barn eller unga
Förslag: En bestämmelse om att ett barn eller en ung person
under 21 år endast får vårdas hos någon som inte har beviljats tillstånd för att vara familjehem i sammanlagt sex månader efter att vården har inletts om det finns särskilda skäl, införs i 6 kap. 6 § SoL.
En bestämmelse om att vårdplan och genomförandeplan även ska upprättas när barn eller unga vistas i enskilt hem som utreds för att få tillstånd införs i 11 kap. 3 § SoL.
Ambitionen är att barn och unga i framtiden inte ska behöva placeras i ett hem som inte har tillstånd för att vara familjehem. Eftersom det för närvarande finns en stor brist på familjehem och att vissa barn kan behöva placeras hos släktingar under en kortare period medan socialnämnden bedömer om barnet eller den unge kan återförenas med sina biologiska föräldrar eller hitta en annan lämplig lösning för barnet behöver det dock finnas viss flexibilitet från bestämmelsen om att endast placera barn och unga i familjehem med tillstånd.
I förarbetena till bestämmelsen om utredningsskyldighet avseende jourhem uttalades att om till exempel en nära anhörig eller god vän vid ett enstaka tillfälle vårdar ett barn under en kortare tid, det
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
480
vill säga om barnet vårdas i en familj som det känner väl sedan tidigare, föreligger inte behov av att utreda hemmet på samma sätt som ett för barnet främmande hem, eftersom påfrestningarna då kan antas vara mindre på såväl barnet som familjen. Det underströks att även ett sådant hem ska vara lämpligt för barnet att vistas i och att om socialnämnden har anledning att misstänka att det är olämpligt för barnet att vistas i hemmet bör nämnden naturligtvis inte medverka till att barnet placeras där utan att förhållandena först utreds och hemmet konstateras vara lämpligt.97
Utredningen anser att det utifrån barnets bästa behövs en möjlighet att placera barn och unga under 21 år i outredda hem men att regelverket för det behöver vara tydligt vilket det inte är i dag. Utredningen föreslår därför att en bestämmelse som innebär att ett barn eller en ung person under 21 år endast får vårdas hos någon som inte har beviljats tillstånd för att vara familjehem i sammanlagt sex månader efter att vården har inletts om det finns särskilda skäl införs i 6 kap. 6 § SoL. Detta för att möjliggöra att om socialnämnden har ett tilltänkt familjehem som ännu inte har fått tillstånd att vara familjehem så kan barnet eller den unge fortfarande placeras i det hemmet medan hemmet utreds. Det förhindrar onödiga uppbrott och flyttar som ofta är traumatiska och skadliga för barnet. Särskilda skäl är tänkta att användas sparsamt och inte som en slags fristad för att barn kan bo i vilket hem som helst i sex månader och sedan flyttas vidare för att det finns brist på familjehem. Att barnet eller den unge sammantaget inte får vistas i ett hem utan tillstånd i mer än sex månader innebär att nämnden inte får placera barnet eller den unge i ett sådant hem i sex månader och sedan börja om på en ny sex månaders tidsperiod i ett annat hem som saknar tillstånd.
Bestämmelsen innebär inte någon förändring av rådande reglering i 6 kap. 6 § andra stycket SoL, det vill säga att förhållandena i ett enskilt hem fortfarande behöver vara utredda för att ett barn eller en ung person under 21 år kan placeras där. Socialnämnden behöver göra bedömningen att familjen kan komma att få tillstånd som familjehem och tillgodose det specifika barnets eller unges behov under en mer varaktig placering eller att det enskilda hemmet är någon i barnets eller den unges nätverk som denne redan har en relation till och kan bo hos tillfälligt i upp till sex månader medan socialnämnden kan hitta en mer varaktig lösning. Det kan till exempel vara mor- eller
97 Se prop. 2006/07:129 s. 61.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
481
farföräldrar som anses kunna ta väl vara på barnet under en kortare period, men som bedöms vara för gamla för att kunna ta hand om barnet på lång sikt. I sådana fall kan det vara till barnets bästa att få vara hos sina släktingar än att vara i ett jourhem tills ett lämpligt familjehem har hittats.
Vård- och genomförandeplan vid placering i hem utan tillstånd
Att placera barn eller unga utanför det egna hemmet är en ingripande insats och ett stort åtagande för socialnämnden. Inte sällan befinner sig barnet eller den unga i kris och kan ha stora vårdbehov. Socialstyrelsens statistik visar att den första tiden av placeringen är mest sårbar för sammanbrott. Det är därför av största vikt att socialnämnden noggrant har utrett barnet eller den ungas behov och har en tydlig plan för hur vården ska utföras direkt från att vården inleds, oavsett placeringsform. Att vårdnadshavarna förstår innebörden av vården och vad den ska innehålla så att de kan antingen samtycka till den eller motsätta sig den är dessutom en förutsättning för att avgöra om vården ska utföras enligt SoL eller LVU. Utredningen anser därför att det behöver tydliggöras att det ska finnas en plan för vården även vid placeringar i hem som saknar tillstånd och även om man inte vet om vården blir långvarig eller ej. I och med att utredningens förslag om att jourhem kommer att ingå i begreppet familjehem så kommer de att omfattas av de regler som gäller för familjehem och därmed också av bestämmelserna i 11 kap. 3 § SoL om att vårdplan och genomförandeplan ska upprättas i jourhem. För att bestämmelserna om vårdplan och genomförandeplan ska omfatta situationerna vid placering i ett hem som inte har tillstånd behöver ett tillägg om det införas i 11 kap. 3 § SoL.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
482
6.6.11 Tillstånd till familjehem ska ges av socialnämnden
Förslag: En bestämmelse om att tillstånd att vara familjehem i en
eller flera familjehemskategorier ges av socialnämnden om hemmet har förutsättningar för att medverka till socialnämndens ansvar för att ge god vård till barn och unga i samhällsvård införs i 6 kap. 6 d § SoL.
Tillstånd att vara familjehem ges av socialnämnden i den kommun som avser att placera barn eller unga under 21 år i det enskilda hemmet. I annat fall ges tillstånd av socialnämnden i samma kommun som enligt 2 a kap. ansvarar för att tillgodose behov av stöd och hjälp till den som avser att bli familjehem. Detta regleras i 6 kap. 6 e § SoL.
Socialnämnden i den kommun som beslutat om tillstånd beslutar även om familjehemmet ska beviljas tillstånd för ytterligare familjehemskategorier enligt 6 kap. 6 e § andra stycket SoL.
Utredningen föreslår att socialnämndens ansvar för att barn och unga i samhällsvård får god vård bland annat innefattar att vården utförs med omtanke under gynnsamma uppväxtförhållanden enligt 6 kap. 7 § punkt 1. SoL. Motiveringen till det finns i avsnitt 5.5.2. För att nämnden ska kunna leva upp till det ansvaret anser utredningen att en grundförutsättning för att ett enskilt hem ska kunna få tillstånd för att vara familjehem är att hemmet har förutsättningar för att medverka till socialnämndens ansvar för att ge god vård till barn och unga i samhällsvård. Det tydliggör både att nämnden ansvarar för vården och att ett familjehems uppdrag utgår från det ansvar som nämnden har för att till exempel ge barnet vård med omtanke med goda uppväxtvillkor och verka för att barnet får utbildning och hälso- och sjukvård.
Vem ska vara tillståndsgivare?
Eftersom tillstånd för att få vara familjehem är en ny reglering i Sverige har utredningen noga övervägt vilken aktör som lämpligast ska ge sådana tillstånd. Då det nationella registret över familjehem för barn eller unga föreslås vara ett ansvar för IVO och de ger tillstånd till HVB och stödboenden ligger det nära till hands att tänka sig en
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
483
ordning där IVO även skulle ansvara för tillstånd och återkallelse av tillstånd av familjehem.
IVO har framfört till utredningen att de anser att det mest ändamålsenliga och rättsligt lämpliga är att beslut om tillstånd och återkallelse av tillstånd fattas av samma aktör. IVO anser att det vore naturligt att de skulle vara den aktören då de har omfattande erfarenhet av tillståndsprövning. IVO har vidare framfört att ett genomförande av ett sådant uppdrag förutsätter full finansiering och en adekvat reglering som ger förutsättningar att genomföra uppdraget på ett ändamålsenligt sätt. IVO bedömer vidare att en ny reglering för familjehem behöver utformas efter noggrann utredning där ett flertal, var och en för sig, komplexa juridiska frågeställningar behöver tillgodoses.
Utredningen har förståelse för det principiella värdet av att samma myndighet beviljar och återkallar tillstånd, men bedömer att det skulle innebära en stor inskränkning i den kommunala självstyrelsen och en komplex och kostsam omorganisering av arbetsuppgifter och finansiering mellan kommun och stat med få uppenbart positiva effekter om tillståndsgivningen till familjehem skulle läggas på IVO i stället för kommunerna.
En väsentlig skillnad mellan den tillståndsprövning som IVO ansvarar för i dag när det gäller HVB och familjehem är att familjehem inte är en yrkesmässig verksamhet. Den granskning av familjehem som behövs för att upprätthålla tillståndens trovärdighet är i stort sett identisk med socialnämndens uppföljning av vården av de barn och unga som socialnämnden ingår avtal med varje familjehem om. Till skillnad från exempelvis stödboenden och HVB finns det mycket litet att utöva tillsyn av vid sidan av den direkta vården och ingen enskild eller offentlig huvudman att granska.
Om IVO skulle stå för tillståndsgivningen till familjehem skulle de, enligt utredningens bedömning, också innebära att kommunerna inte längre skulle kunna ansvara för tillgången på familjehem. Staten skulle i stället behöva överta det ansvaret eller lämna någon form av garanti för platser i familjehem till kommunerna. Om det saknas platser i HVB och stödboenden kan kommunerna starta egna sådana verksamheter och anmäla dem till IVO. Kommunerna skulle dock inte på motsvarande sätt kunna ordna platser i familjehem utan tillstånd. Med ett statligt ansvar för tillgången till familjehem skulle även ansvaret för rekryteringen av familjehem helt och hållet behöva läggas
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
484
på staten. En annan nackdel som har lyfts med en sådan ordning är att utredning av familjehem ger socialnämnden möjlighet att lära känna familjehemmen och förhoppningsvis utveckla en förtroendeingivande och tillitsfull relation med familjehemmet, vilket är viktigt för ett gott samarbete under placeringen.
Noterbart är att Norge från och med 2023 har gått tillbaka från en ordning där alla familjehem har tillhandahållits av staten under många år till att kommunerna nu ansvarar för godkännande av familjehem.98
Socialnämnden föreslås bli tillståndsgivare
Utredningen föreslår att ansvaret för att utreda och utfärda tillstånd till familjehem ska ligga hos kommunerna. Även i dag är det socialnämnden som ansvarar för att utreda familjehem. Tillståndet föreslås ges en gång initialt och sedan ligga till grund för alla kommuner som ska placera barn i familjehemmet. Utredningen har därför även noga övervägt vilken kommun som ska vara ansvarig för tillståndsgivandet.
Reglering av ansvarsfördelning i SoL
Ansvarsfördelning mellan kommuner i fråga om stöd och hjälp enligt SoL regleras i 2 a kap. SoL. Tillstånd att ha uppdrag som familjehem är emellertid inte någon fråga som handlar om stöd och hjälp till de personer som vill vara familjehemsföräldrar. Att varje kommun svarar för socialtjänsten inom sitt område (se 2 kap. 1 § SoL) ger inte heller någon vägledning för vilken kommun som ska ansvara för utredningar och beslut om tillstånd enligt den modell som utredningen föreslår annat än varje kommuns ansvar för att tillhandahålla familjehem utifrån 6 kap. 2 § SoL och socialnämndens utredningsskyldighet enligt 11 kap. 1 § SoL.
Jämförelser kan göras med ansvar för beslut om medgivanden som rör så kallade privatplaceringar och medgivanden som rör internationell adoption och utredningar som rör nationell adoption. Inget av dessa förfaranden utgör stöd och hjälp till den som beslutet angår. Medgivande att ta emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör föräldrarna eller någon annan som har vårdnaden om honom eller henne får inte lämnas om inte för-
98 § 9–5 Barnevernloven, genom Lovdata.no.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
485
hållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda av socialnämnd (6 kap. 6 § andra stycket SoL). Beslutet om ett sådant medgivande meddelas av socialnämnden i samma kommun som enligt 2 a kap. SoL ansvarar för att tillgodose vårdnadshavarens behov av stöd och hjälp (se 6 kap. 9 § SoL). Ansvar för vårdnadshavarens stöd och hjälp regleras emellertid inte särskilt i 2 a kap. SoL. Det kan exempelvis vara bosättningskommunen enligt 2 a kap. 3 § som är ansvarig.99 Det kan förstås vara så att det uppstår situationer när ansvaret ändå inte kan fördelas utifrån bestämmelsens ordalydelse, exempelvis när vårdnadshavarna är bosatta i olika kommuner. I samband med bestämmelsens införande i den äldre socialtjänstlagen (1980:620) uttalades att om barnets vårdnadshavare skulle vara bosatta i olika kommuner torde i och för sig båda socialnämnderna betraktas som formellt behöriga, men att barnet normalt lär ha en starkare faktisk anknytning till någon av vårdnadshavarna. Med hänsyn till syftet med bestämmelsen, det vill säga att det samlade ansvaret för barnet ska främja kontinuiteten i kontakterna mellan föräldrahemmet och vårdarhemmet och underlätta en framtida återflyttning av barnet till dess hem, bör som regel nämnden i den kommun där barnet har sin starkaste anknytning vara den som är närmast ansvarig. Skulle det sedan visa sig att en annan nämnd är lämpligare för att upprätthålla den tillsyn och fullgöra de övriga skyldigheter som åvilar nämnden enligt bestämmelserna om att lämna vårdnadshavarna råd, stöd och annan hjälp som de behöver, bör ärendet kunna flyttas över till den nämnden med stöd av bestämmelserna om överflyttning av ärende.100 Det uttalades också att om det hem som ska prövas i ett ärende om medgivande ligger i en annan kommun än den där vårdnadshavarna är bosatta kan det vara svårt för den beslutsfattande nämnden att ensam göra en så fullständig prövning av hemmets lämplighet som regeln om medgivande förutsätter. Det föreskrevs därför om en skyldighet att samråda med socialnämnden i den kommun där hemmet är beläget innan medgivande lämnades.101 Den bestämmelsen finns nu i 6 kap. 6 a § SoL.
Utöver den särskilda regleringen i 6 kap. 9 § SoL om ansvar för medgivanden till så kallade privatplaceringar finns också en särskild reglering av vilken kommun som är ansvarig för utredningar i ären-
99 Se prop. 2010/11:49 s. 90. 100 Se prop. 1979/80:1 Del A s. 542. 101 Se prop. 1979/80:1 Del A s. 543.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
486
den om nationella adoptioner där socialnämnden i den kommun där barnet har sin hemvist genomför adoptionsutredning (se 4 kap. 14 § föräldrabalken).
För medgivanden till internationell adoption ansvarar socialnämnden i den kommun som har ansvar för att tillgodose sökandenas behov av stöd och hjälp enligt 2 a kap. SoL (se 6 kap. 15 § SoL). I situationer när den som ansöker om ett sådant medgivande vistas i en kommun men är folkbokförd i en annan kommun blir det folkbokföringskommunen som ansvarar för medgivandet (se 2 a kap. 3 § SoL).
Utredningens förslag om ansvarsfördelningen mellan socialnämnder när det gäller tillståndet
Utredningen bedömer att det ska vara socialnämnden i den kommun som vill placera ett barn eller ung person under 21 år i ett enskilt hem som ska utreda huruvida det enskilda hemmet ska få tillstånd som familjehem eller inte. Om ett enskilt hem ansöker om att bli familjehem och det inte finns ett tilltänkt barn eller ung person att placera i familjen är det i stället kommunen som det enskilda hemmet är bosatt i som ansvarar för tillståndsprövningen. Utredningen bedömer att en sådan ordning bidrar till ett så effektivt utredningsförfarande som möjligt av flera anledningar.
När det finns ett tilltänkt barn eller en ung person att placera kan socialnämnden parallellt utreda huruvida familjehemmet ska ges tillstånd för att vara familjehem eller ej och om det tilltänkta familjehemmet kan tillgodose det specifika barnets vårdbehov. Det möjliggör även att den placerande socialnämnden kan upparbeta en bra samarbetsallians med familjehemmet under utredningen. Men framför allt har kommunerna framfört att den föreslagna ansvarsfördelningen sannolikt är enklast att implementera och ger en så rättvis resursfördelning som möjligt mellan kommunerna.
Utredningen har övervägt att det i stället alltid skulle vara kommunen som familjehemmet är bosatt i som skulle vara ansvarig för tillståndet. En sådan ordning skulle kunna anses tydligare och lämna mindre utrymme för osäkerhet om vilken kommun som ska utreda om hemmet till exempel har kontakt med flera kommuner samtidigt om tilltänkta placeringar. Det skulle även innebära ett mindre behov för resor för den utredande socialnämnden. En stor nackdel skulle dock vara att de kommuner som har många potentiella familjehem
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
487
bosatta i sin kommun inte alltid är de som har behov av att placera många barn. Det innebär att vissa kommuner skulle behöva lägga stora resurser på att utreda familjehem åt andra kommuner, vilket skulle skapa en komplicerad och svårlöst fråga angående finansieringsansvaret mellan kommuner och en sannolikt orättvis resursfördelning mellan kommunerna. Utredningen har därför bedömt att en sådan ordning skulle vara svårare att få stöd för och att genomföra.
Det kan vara så att någon som vill bli familjehem har flera bostäder. Det behöver emellertid alltid vara tydligt vilken kommun som är ansvarig för utredning. Utredningen föreslår i linje med vad som gäller för exempelvis medgivanden för internationell adoption att det är socialnämnden i samma kommun som enligt 2 a kap. SoL ansvarar för att tillgodose den eller de sökandes behov av stöd och hjälp som ska ansvara för utredning i de fall där det inte är fråga om att utreda familjehemmet i samband med en placering.
Tillstånd i flera familjehemskategorier
Ett hem som har beviljats tillstånd i en familjehemskategori kan närsomhelst ansöka om att få tillstånd i flera kategorier. Det kan till exempel handla om ett allmänt familjehem som efter att ha gått en relevant utbildning eller efter att ha haft uppdrag som familjehem i ett antal år uppfyller kraven för att bli jourhem eller förstärkt familjehem. Det kan också handla om ett nätverkshem som också skulle vilja ta emot barn eller unga som de inte har en relation till och vill bli allmänt familjehem. För att ett familjehem inte ska ha flera olika kommuner som tillståndsgivare har utredningen gjort bedömningen att det är den kommun som utfärdat det första tillståndet som också ska besluta om familjehemmet ska beviljas tillstånd för ytterligare familjehemskategorier enligt 6 kap. 6 e § andra stycket SoL. Det är också den kommunen som sannolikt har bäst kännedom om familjehemmet och innehar dokumentationen från den första utredningen om tillstånd.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
488
6.6.12 Beslut om tillstånd får inte delegeras till tjänsteperson
Förslag: En bestämmelse om att beslut om tillstånd för att vara
familjehem inte får delegeras till annan än en särskild avdelning som består av ledamöter eller ersättare i nämnden införs i 10 kap. 4 § SoL.
Ett tillstånd att vara familjehem kommer att gälla generellt och det motsvarar närmast bestämmelserna i 6 kap. 6 § SoL om medgivanden att ta emot barn i sitt hem. Det som är en uppgift för nämnden enligt 6 kap. 6 § SoL får i dag endast delegeras till särskild avdelning som består av ledamöter och ersättare i nämnden (se 10 kap. 4 § SoL). Utredningen anser därför att detsamma ska gälla för delegering av beslut om tillstånd att vara familjehem. En redogörelse för varför enskilda inte kan ansvara för utredning eller beslut om tillstånd redogörs för i avsnitt 6.6.9.
6.6.13 Krav på grundutbildning för att bli familjehem
Förslag: En bestämmelse om krav på att den sökande genomgått
en av socialnämnden anvisad familjehemsutbildning införs i 6 kap. 6 d § SoL.
Socialnämnden är i dag skyldig att erbjuda jour- och familjehem den utbildning de behöver (6 kap. 6 c § SoL). Det är dock inte reglerat vad utbildningen ska innehålla eller vilken omfattning den ska ha. Det finns heller ingen skyldighet för jour- eller familjehem att ta emot utbildning eller stöd. Vidare saknas nationella uppgifter om hur många familjehem som har fått utbildning.
Redan upprättelseutredningen föreslog att utbildning inför en placering bör vara ett krav och att det bör regleras vad en utredning av familjehem och jourhem ska omfatta.102
Europeiska kommissionen konstaterade i en rapport att en rad olika europeiska forskningsstudier visar att man kan bedöma kvaliteten på familjehemsvården för barn och unga i EU:s medlemsstater
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
489
inom sex olika områden. En av dem handlar om utbildning och handledning till familjehemmen (se avsnitt 6.4.1).
Även när det gäller en obligatorisk grundkurs för familjehem har våra grannländer Norge och Danmark redan infört en sådan reglering. Danmarks reglering infördes 2019 och omfattar en grundkurs på sammanlagt fyra dagar som Social- og Boligstyrelsen har tagit fram. När Danmark utvärderade införandet av grundkursen 2020 drog de slutsatsen att grundkursen förbereder familjehemmen på sitt uppdrag. Särskilt de allmänna familjehemmen bedömer själva i hög grad att grundkursen har förberett dem på familjehemsuppdraget.103
Ett antal aktörer som utredningen har pratat med, bland annat kommuner, familjehem och forskare, har framhållit att allt för många familjehem är oförberedda på uppdraget och saknar tillräcklig kunskap om vad som förväntas av dem som familjehem. Det kan till exempel leda till att familjehemmet ångrar sig eller inte klarar av uppdraget och att barnet eller den unge måste omplaceras. Det kan även leda till att familjehemmet tackar ja till ett för svårt uppdrag och att barnets eller den unges behov inte blir tillgodosedda. Utredningen bedömer att det är av stor vikt att familjehem får så bra förutsättningar som möjligt för att klara av ett så svårt uppdrag som det är att vara familjehem och att vi, likt våra grannländer, som minimum behöver införa ett krav för alla familjehem att genomgå en grundutbildning. Detta för att förebygga sammanbrott för placerade barn och unga och minska antalet familjehem som inte får rätt förutsättningar att lyckas som familjehem. Utbildningen blir ett krav för att få tillstånd som familjehem.
Socialstyrelsens föreslås få i uppdrag att ta fram material och utbilda kommunerna i att hålla i sådana utbildningar. Socialstyrelsen bör då även undersöka om det finns behov av att ha anpassade grundutbildningar för nätverkshem eftersom deras uppdrag kan skilja sig något från övriga familjehemskategorier. Det bör även utredas om utbildningen på sikt bör kunna erbjudas via kompetensplattformen Yrkesresan.
103 Social- og Boligstyrelsen, Danmark 2020 s. 18.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
490
6.6.14 Utredning av tillstånd ska inledas skyndsamt och max ta sex månader
Förslag: När en anmälan om intresse för att vara familjehem har
kommit in till socialnämnden ska beslut om att inleda eller inte inleda utredning om tillstånd fattas skyndsamt. Ett sådant beslut behöver inte fattas om en sådan utredning redan pågår. Nämnden ska alltid inleda utredning om någon har anmält intresse för att få tillstånd till att bli nätverkshem.
En utredning enligt första stycket ska vara slutförd senast inom sex månader. Bestämmelserna införs i 11 kap. 1 b § SoL.
I dag finns ingen reglering av hur lång tid en utredning av ett familjehem får ta utöver allmänna regler om att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts (9 § första stycket FL). Det saknas även nationell statistik på hur lång tid en utredning i genomsnitt brukar ta, men enligt uppgifter till utredningen från till exempel olika familjehemsföreträdare och kommuner förekommer det att familjer som ansöker om att bli familjehem kan få vänta i flera år på att utredas eller att de inte ens får återkoppling på sin ansökan. Det innebär att familjer som anmält intresse för att bli familjehem ibland tappar intresset och drar tillbaka sin ansökan då de mister förtroende för socialnämnden. Långa utredningstider leder också till att barn och unga får vänta onödigt länge på stabila och varaktiga placeringar. Utredningen anser därför att det är nödvändigt, både för att främja rekryteringen av familjehem och öka rättssäkerheten för barn och unga och familjehem, att införa en bestämmelse om att en utredning av ett familjehem högst får ta sex månader.
Utredningen föreslår att socialnämnden ska fatta beslut om att inleda eller inte inleda utredning om tillstånd för att vara familjehem skyndsamt efter att anmälan om intresse om att bli familjehem har kommit in till socialnämnden. Ett undantag är om det enskilda hemmet är någon i barnets eller den unges nätverk som anmäler intresse om att bli nätverkshem, för dem ska nämnden alltid inleda en utredning skyndsamt för att utreda om de kan få tillstånd som nätverkshem.
Utredningen anser att det är angeläget att öka användandet av nätverkshem eftersom forskning visar att nätverkshem generellt ger bättre resultat för barn och unga än andra familjehem och eftersom
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
491
det är ett sätt att underlätta rekryteringen av nya familjehem (se avsnitt 6.5.3). Det har påtalats för utredningen att det förekommer att hem som anmäler intresse för att vara nätverkshem inte blir utredda. För att säkerställa att socialnämnden gör en grundlig bedömning och motiverar sitt beslut om att ge tillstånd eller ej till ett nätverkshem anser utredningen att det är befogat att införa ett krav på att nämnden alltid ska genomföra en utredning av nätverkshem.
En utredning av om ett enskilt hem ska få tillstånd som familjehem eller inte ska vara slutförd senast sex månader efter att utredningen inleddes. Utredningen anser att en tidsbegränsning på tillståndsgivning skulle främja rekryteringen av familjehem och hjälpa till med att säkerställa att socialnämnden uppfyller skyldigheten i 6 kap. 2 § SoL att ansvara för att det finns tillgång till familjehem. Att utredningen har satt gränsen till så mycket som sex månader beror på att en utredning för att ge tillstånd till ett familjehem kan vara relativa omfattande. Socialnämnden ska genomföra ett antal hembesök och intervjuer med de olika familjemedlemmarna och inhämta diverse information om familjen från olika myndigheter. Då utredningen även föreslår ett krav på att familjen ska ha genomgått en grundutbildning för att kunna få tillstånd som familjehem behöver socialnämnden ges möjlighet att genomföra denna innan utredningen slutförs och ett beslut kan fattas om huruvida familjen ska ges tillstånd som familjehem eller inte och för vilken eller vilka familjehemskategorier. Utredningen anser därför att en högsta gräns om sex månader är en rimlig tid för socialnämnden att hinna genomföra utredningen. Det är förstås att föredra att det går fortare än så för nämnden att fatta beslut.
För att förhindra att socialnämnden lägger onödig tid och resurser på enskilda hem som av olika anledningar uppenbart inte är lämpade att bli familjehem kan nämnden fatta beslut om att inte inleda utredning om tillstånd. Socialnämndens beslut att inte inleda utredning är inte överklagbara enligt SoL, se 16 kap. 3 § SoL. Utredningen anser inte att långt ställda krav som ställs på nämnden att förhöra sig om att ta reda på om den enskilde vill lämna en ansökan eller inte vid förfrågningar om ekonomiskt bistånd är jämförbara med en anmälan om intresse för att vara familjehem.104
104 Se t. ex. JO:s ämbetsberättelse 1987/88, s. 151.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
492
6.6.15 Beslut om tillstånd som familjehem får överklagas enligt SoL
Förslag: I 16 kap. 3 § SoL görs ett tillägg om att socialnämndens
beslut om tillstånd får överklagas.
En bestämmelse om att socialnämndens beslut om att få tillstånd att vara familjehem får överklagas införs i 16 kap. 3 § SoL. Det ligger nära till hands att jämföra möjligheten att överklaga beslut enligt den modell för tillstånd som utredningen föreslår med vad som gäller för möjligheten till överklagande av socialnämndens beslut om medgivande för privatplaceringar (se 16 kap. 3 § och 6 kap. 6 § SoL). Dessa beslut har också haft en överklagandemöjlighet i den tidigare gällande socialtjänstlagen och på senare tid även i barnavårdslagen (1960:97).
Utredningen anser att det så långt som möjligt ska fortsätta vara kommunerna som bedömer huruvida ett enskilt hem är lämpligt att ta emot uppdrag för att vara familjehem eller inte eftersom det är kommunerna som ansvarar för såväl kvaliteten på vården som för tillgången till familjehem och eftersom IVO inte har något särskilt tillsynsuppdrag som är kopplat direkt till familjehem till skillnad från HVB och stödboende som tar emot barn eller unga där IVO ska utföra inspektion minst en gång per år (se 3 kap. 19 § SoF). Utredningen har dock uppmärksammats på att det kan finnas tillfällen där kommunens bedömning får stora konsekvenser för barn och unga när parterna inte är överens om bedömningen. Exempel på det kan vara när socialnämnden bedömer att någon som barnet eller den unge känner inte är lämplig som nätverkshem men både barnet eller den unge och vårdnadshavarna anser att barnet eller den unge skulle må bäst av att bo i nätverket. Ett annat exempel kan vara när ett familjehem separerar och en förälder i familjehemmet som inte har utretts som familjehem tidigare eftersom den andra familjehemsföräldern formellt haft uppdraget vill fortsätta ha barnet eller den unge boende hos sig. Socialnämnden kan då anse att föräldern som inte varit familjehem inte är lämplig trots att barnet eller den unge har en stark anknytning till den personen och vill fortsätta bo kvar hos denne.
Utredningen anser att det är viktigt att avslag till att bli familjehem grundar sig på en så likvärdig och rättssäker bedömning som möjligt över landet för att säkerställa en så hög kvalitet som möjligt på familjehem och att inte gå miste om lämpliga familjehem på grund
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
493
av felaktiga bedömningar. Det kan också vara så att ett beslut om tillstånd ändå vid en domstolsprövning skulle visa sig vara överklagbart enligt bestämmelserna i 41 § FL om särskilda regler för överklagande inte införs i SoL. Oavsett om utredningen förslår särskilda regler för överklagande i SoL eller inte så är socialnämnden skyldig att göra en rättidsprövning och sända över handlingarna i ärendet till domstolen om överklagandet kommit in i rätt tid för det fall att någon överklagar ett beslut (se 45 och 46 §§ FL). Om det i rättspraxis fastställs att dylika beslut inte är överklagbara enligt vare sig speciallagstiftning eller förvaltningslagen så återstår också möjligheten att överklaga med stöd av kommunallagens regler om överklagande. Då har domstolen inte någon möjlighet att ersätta det överklagade beslutet med ett nytt. Utredningen konstaterar att det knappast skulle innebära någon egentlig administrativ förenkling för kommunerna om inte särskilda överklagandebestämmelser för överklagande av beslut om att vara familjehem införs i SoL. Att beslutet får överklagas enligt SoL skapar bättre förutsättningar för en nationell likvärdighet av tillståndet för att vara familjehem och ge vägledning även i när tillståndet ska återkallas. Utredningen föreslår därför att beslutet om att få tillstånd att vara familjehem ska kunna få en oberoende prövning och att det därför ska få överklagas enligt SoL.
6.6.16 Tillståndet förfaller när familjehemmet inte haft uppdrag på tre år
Förslag: I 6 kap. 6 d § tredje stycket SoL föreslår utredningen att
det ska regleras att ett beslut om tillstånd att vara familjehem gäller tills vidare men upphör att gälla efter tre år om ingen placerats i hemmet eller tre år efter det att den senaste placeringen i hemmet har upphört. Ett tillstånd i kategorin nätverkshem upphör att gälla direkt när det inte längre finns någon placering i hemmet.
Utredningen föreslår att beslut om tillstånd ska gälla tills beslutet om tillstånd återkallats. Om ett familjehem inte har tagit emot ett barn eller en ung person under 21 år i sitt hem på uppdrag av socialnämnden under tre år från det att den senaste placeringen avslutades anser dock utredningen att tillståndet ska anses förfallet och återkallas. Detsamma gäller om ett familjehem aldrig har tagit emot ett uppdrag
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
494
som familjehem, även då bör tillståndet förfalla efter tre år. Om familjehemmet efter det på nytt vill ta emot uppdrag som familjehem ska de utredas på nytt. De föreslagna bestämmelserna kommer att ha företräde framför bestämmelserna om ändring av beslut i förvaltningslagen (2017:900), FL, och medför att tillståndet förfaller efter den lagstadgade tiden oavsett hur beslutet om tillstånd har formulerats (se 4 § FL).105 Ett alternativ till sådan reglering är att låta förvaltningslagens regler om gynnande beslut och rättspraxis rörande tidsbegränsning och återkallelseförbehåll gälla. Utredningen anser inte att det är en ordning som är tillräckligt säker för barn och unga i samhällets vård.
En jämförelse kan göras med beslut om medgivande till att ta emot ett barn med hemvist utomlands i syfte att adoptera det. Ett sådant beslut upphör att gälla om inte barnet har tagits emot i sökandens vård inom tre år från det att medgivandet lämnades (se 6 kap. 12 a § SoL). Utredningen bedömer att riskerna med att låta ett tillstånd gälla i tre år minimeras genom att placerande socialnämnd alltid ska kontrollera att förutsättningarna för tillståndet fortfarande är aktuella vid en placering. Om man skulle korta ner tiden som tillståndet ska gälla riskerar man däremot att förlora familjehem som önskar ta en tillfällig paus från uppdraget, till exempel på grund av egna familjeförhållanden men som sedan önskar ta nya uppdrag senare. Om de då blir av med tillståndet och måste gå igenom en ny utredning inklusive grundutbildning för att kunna fortsätta ta uppdrag som familjehem kan det i värsta fall leda till att de inte längre vill vara familjehem.
Så länge familjehemmet har uppdrag från en socialnämnd anser utredningen att det är tillräckligt med den uppföljning som socialnämnden gör av det placerade barnet eller unge för att säkerställa kvaliteten på familjehemmet. Även bestämmelsen som föreslås i 6.6.19. om att familjehem är skyldiga att anmäla om deras omständigheter väsentligen ändras och att en ny utredning ska genomföras om familjehemmet tar emot fler barn eller unga i hemmet hjälper också till att säkerställa detta.
När det gäller nätverkshem är förutsättningarna annorlunda. Nätverkshem utreds och får tillstånd för att ta emot ett specifikt barn i
105 Högsta förvaltningsdomstolens avgörande den 17 december 2019 i mål nr 3506-18 (HFD 2019 ref. 63).
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
495
deras eget nätverk. Utredningen anser därför att deras tillstånd ska förfalla automatiskt när placeringen av det barnet eller den unge upphör.
För såväl nätverkshem som för andra kategorier av familjehem gäller reglerna om ändring av beslut utifrån bestämmelserna i 37– 39 §§ FL under tid som tillståndet gäller.
6.6.17 IVO ska återkalla tillstånd för familjehem
Förslag: En bestämmelse om att Inspektionen för vård och om-
sorg ska återkalla tillståndet till familjehem om förutsättningarna för tillståndet inte längre finns införs i 6 kap. 6 g § SoL.
Ett av de viktigaste syftena med att införa tillståndsgivning till familjehem är att kunna säkerställa att familjehem som missköter sitt uppdrag och är olämpliga att vara familjehem ska kunna fråntas sitt tillstånd och att det synliggörs för alla kommuner att så har skett för att bättre kunna trygga barn och ungas säkerhet i familjehem. I dag saknas den möjligheten vilket leder till att ett familjehem som till exempel allvarligt har försummat eller utsatt ett barn eller ung för våld kan fortsätta att ta emot nya uppdrag som familjehem från andra kommuner även om den placerande kommunen upptäcker missförhållandena. Vid en utredning av familjehem ska socialnämnden i dag visserligen begära referenser på varje tilltänkt familjehemsförälder från de kommuner som har eller under de senaste fem åren har haft barn eller unga placerade i familjehemmet (se 4 kap. 7 § SOSFS 2012:11). Det krävs dock samtycke från familjehemmet, samt att familjehemmet faktisk uppger korrekta uppgifter om vilka kommuner de tidigare har tagit uppdrag från. När det är familjehem som har misskött sitt uppdrag är det sannolikt att minst en av dessa förutsättningar inte föreligger och att den placerande kommunen således inte har ett fullständigt underlag att fatta sitt beslut på. Utredningen anser att den här ordningen är otillräcklig för att kunna skydda barn och unga för nya övergrepp.
För att trygga säkerheten för barn och unga i familjehem och säkerställa att familjehem är lämpliga för uppdraget föreslår utredningen att en bestämmelse införs i 6 kap. 6 g § SoL om att IVO ska återkalla tillståndet om förutsättningarna för tillståndet inte längre finns. Enligt utredningens förslag får tillstånd för familjehem endast
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
496
beviljas om hemmet har förutsättningar för att erbjuda barn och unga god vård med omtanke och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden (6 kap. 6 § SoL).
Utredningens överväganden
Även när det gäller vem som ska återkalla tillstånd så har utredningen övervägt olika alternativ. Det kan uppfattas ligga närmast till hands att socialnämnden även skulle vara ansvarig för att återkalla tillstånd till familjehem då de ska vara ansvariga för att ge tillståndet. Då uppstår dock frågan vilken socialnämnd som skulle vara ansvarig. Det skulle till exempel kunna vara den socialnämnd som upptäcker att det kan finnas anledning att återkalla tillståndet som skulle utreda och fatta beslut om att återkalla det. Fördelarna med en sådan ordning skulle kunna vara att ovan nämnda socialnämnd sannolikt skulle ha aktuell information om familjehemmet. En nackdel skulle kunna vara att den socialnämnden redan när den inleder utredningen har en viss uppfattning och relation till familjehemmet och därför svårare kan fatta ett objektivt beslut. Den socialnämnden skulle även kunna befinna sig på andra sidan landet från familjehemmet och inte ha någon placering i familjehemmet.
Ett annat alternativ skulle kunna vara att det är socialnämnden som familjehemmet bor i som skulle vara ansvarig för att återkalla tillståndet. Fördelen skulle då vara den geografiska närheten, men även vid det här alternativet skulle det kunna vara så att hemkommunen kanske varken är den som utfärdat tillståndet, har placeringar i familjehemmet eller fått kännedom om de misstänkta missförhållandena.
Det tredje alternativet skulle kunna vara att samma kommun som utfärdat tillståndet skulle vara den som ska återkallar det. Även där uppstår dock samma problem, det vill säga det skulle kunna vara så att den kommunen inte har haft kontakt med familjehemmet under lång tid och att familjehemmet varken bor i den kommunen eller har placeringar därifrån.
I alla ovanstående alternativ uppstår resursfördelningsproblem eftersom en del kommuner kommer att få lägga mycket resurser på att återkalla tillstånd från familjehem som de själva inte använder.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
497
En grundläggande uppgift för socialnämnden är att ansvara för tillgången till familjehem, vilket också skulle kunna bli ett dilemma om de samtidigt ska ansvara för att återkalla tillstånden från dem. Ett annat problem med att socialnämnden ska ansvara för att återkalla tillstånd till familjehem är att det sannolikt är en arbetsuppgift som kommunerna skulle utföra ytterst sällan, mycket mer sällan än tillståndsgivningen, vilket skulle göra det mycket svårt för dem att upparbeta och behålla erfarenhet och kompetens för den arbetsuppgiften. Det gör även att kommunerna sannolikt inte skulle göra likvärdiga utredningar eller bedömningar om återkallande av tillstånd. Eftersom flera olika kommuner kan ha barn eller unga placerade i samma familjehem samtidigt och de inte alltid gör samma bedömningar av familjehemmets kompetens och kapacitet finns det även risk för meningsskiljaktigheter mellan kommunerna om en kommun skulle bedöma att familjehemmets tillstånd ska dras in samtidigt som en annan kommun upplever att deras placering i samma familjehem fungerar bra och bör fortsätta. Eftersom det är ett så pass stort ingripande i både familjehemmens och placerade barn och ungas liv att återkalla ett tillstånd bedömer därför utredningen att det är IVO som ska ansvara för det. IVO är den myndighet som har mest erfarenhet av att dra in tillstånd och de eventuella överklaganden som kan följa av det. IVO har vidare ingen historik eller relation till familjehemmet som kan påverka beslutet och de har mandat att inhämta uppgifter från alla socialnämnder som kan ge värdefull information om familjehemmet för att fatta ett sakligt beslut på. De skulle också ha tillräckligt med underlag för att utarbeta en vana och kompetens på området som kommunerna aldrig skulle kunna ha. Utredningen bedömer att eftersom både beslut om att få tillstånd som familjehem (se avsnitt 6.6.15) och beslut om att återkalla tillstånd föreslås få överklagas med stöd av SoL (se nedan), så kommer rättspraxis med tiden att tydliggöra bedömningar av återkallande av tillstånd.
Utredningen har även övervägt om IVO behöver ha befogenhet att få tillträde till familjehems bostäder utan familjehemmets samtycke vid en utredning om att återkalla tillstånd på liknande sätt som vid tillsyn av personlig assistans i vissa fall (se 9 c § första stycket 2 LSS) men gör bedömningen att det sannolikt skulle ha fler negativa konsekvenser än positiva. En sådan befogenhet skulle kunna upplevas som starkt integritetskränkande för en enskild person som i grunden har tagit på sig ett frivilligt uppdrag och potentiellt avskräcka och för-
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
498
svåra rekryteringen av nya familjehem. IVO kommer ha samma möjlighet som kommunen har i dag att be familjehemmet om att få besöka hemmet och om familjehemmet vill visa att de är lämpliga att ta emot fler uppdrag bör det rimligtvis ligga i deras eget intresse att samtycka till det. Om familjehemsföräldrarna inte gör det är det en aspekt som IVO får ta med i sin bedömning. Utredningen bedömer att IVO även utan en sådan möjlighet kommer kunna ha tillräckligt underlag för att fatta beslut om återkallelse då det sannolikt kommer att röra sig om tydliga missförhållanden som till exempel polisanmäld misshandel mot barn, grov brottslighet eller, missbruk samt uppgifter från barn och unga som bor eller har bott i familjehemmet eller från socialnämnden.
6.6.18 Beslut om återkallelse av tillstånd får överklagas
Förslag: En bestämmelse om att Inspektionen för vård och om-
sorgs beslut om återkallelse av tillstånd att vara familjehem får överklagas införs i 16 kap. 4 § SoL.
Bedömning: Bestämmelserna i 5 kap. 2 § om förbud mot att ta
emot barn i sitt hem ska finnas kvar.
Om en utredning visar att ett familjehem inte längre är lämpligt att inneha tillstånd som familjehem så måste det säkerställas att hemmet inte längre kan bli aktuellt för vård av barn.
Om det inte finns bestämmelser om överklagande i speciallagstiftning så gäller bestämmelserna om överklagande i FL för beslut som fattas av myndigheter (se 1 och 4 §§ FL). Enligt FL får ett beslut överklagas om det kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt (se 41 § FL). Bestämmelsen ger uttryck för de principer som kommit till uttryck genom Högsta förvaltningsdomstolens praxis och som innebär att det är ett besluts faktiska verkningar som är i grunden avgörande för bedömningen av beslutets överklagbarhet. Kravet på att det ska kunna antas att ett beslut påverkar någons situation på ett inte obetydligt sätt innebär att det måste vara fråga om en viss grad av sannolik påverkan för att ett beslut ska få överklagas. Närmare praxis om vilka faktiska verkningar som ska kunna
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
499
grunda överklagbarhet får utvecklas i rättstillämpningen.106 Förekomsten av rättsverkningar i egentlig mening har tidigare inte ansetts vara inte någon helt nödvändig förutsättning för att ett beslut ska vara överklagbart.107 Enligt förarbetsuttalanden till bestämmelsen om överklagbarhet i FL angavs att kravet på att det ska kunna antas att ett beslut påverkar någons situation på ett inte obetydligt sätt innebär att det måste vara fråga om en viss grad av sannolik påverkan för att ett beslut ska få överklagas och att närmare praxis om vilka faktiska verkningar som ska kunna grunda överklagbarhet får utvecklas i rättstillämpningen.108
När det gäller återkallelse av tillstånd för familjehem kan det vara så att det redan finns placerade barn eller unga i hemmet, och att familjehemsföräldrarna har gått ned i arbetstid och inrättat sitt liv utifrån sitt uppdrag som familjehem. Det är då sannolikt så att ett beslut om återkallande skulle kunna anses antas påverka deras situation på ett inte obetydligt sätt enligt 41 § FL och att det därmed skulle vara överklagbart enligt FL. Utredningen ser ett behov av en klar och tydlig process för återkallelserna där det finns möjlighet att en överinstans avgör frågor om återkallande och föreslår därför att beslut om återkallande av beslut om tillstånd får överklagas enligt SoL. Något annat vore inte heller rimligt eftersom socialnämndens beslut föreslås bli överklagbart enligt SoL.
Eftersom det inte heller är helt överblickbart vad som ska ligga till grund för en återkallelse så finns en fördel med att kunna fastställa det i rättspraxis.
Utredningens övervägande om beslut om förbud mot att ta emot barn i sitt hem
När ett barns bästa kräver det, får socialnämnden förbjuda eller begränsa möjligheterna för en person som har sitt hem inom kommunen att i hemmet ta emot andras barn (5 kap. 2 § SoL). Regeln kan bland annat användas för att komma till rätta med missförhållanden i en kontaktfamilj eller i ett jour- eller beredskapshem som anlitas av annan kommun, även om kontrollen av hemmet i det senare fallet i första hand tillkommer den placerande kommunen. Bestäm-
106Prop. 2016/17:180 s. 332. 107 Se prop. 2016/17:180 s. 248. 108Prop. 2016/17:180 s. 332.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
500
melsen kan också tillämpas när kommunen vill förbjuda ett hem i kommunen att erbjuda sig att bli familjehem åt en annan kommun. Ett förbud behöver inte vara generellt utan kan begränsas till att avse exempelvis barn i en viss ålder eller mottagande i en viss bostad eller förses med andra villkor. Det kan också upphävas eller ändras när förhållandena ger anledning till det.109 Beslut med stöd av bestämmelsen får överklagas enligt 16 kap. 3 § SoL och överträdelser är straffsanktionerade enligt 16 kap. 6 § SoL.
Bestämmelsen innebär att det alltid finns möjlighet för en kommun att förbjuda någon att ta emot barn i sitt hem. Den gäller oavsett om det eventuella hemmet rent faktiskt har bedömts vara lämpligt på annat sätt, exempelvis genom att personerna har utretts för att bli familjehem och har barn placerade i sitt hem på uppdrag av socialnämnden. Utredningen bedömer därför att bestämmelsen inte ska ändras då den fyller ett vidare syfte än att dra in tillstånd till familjehem.
6.6.19 Familjehem är skyldiga att underrätta socialnämnden om deras förutsättningar ändras
Förslag: En bestämmelse om att familjehem ska underrätta social-
nämnden om deras förutsättningar för att utföra uppdrag som familjehem ändras väsentligt införs i 6 kap. 6 f § SoL.
För att den nya strukturen för tillstånd till familjehem och familjehemsregister ska kunna fylla sitt syfte och för att barn och unga ska vistas i familjehem som har rätt förutsättningar för att utföra sitt uppdrag, behöver det säkerställas att de uppgifter som familjehemmet har uppgett för att bli godkända hålls aktuella. I dag har familjehem inga reglerade skyldigheter i lag. Utredningen bedömer att det är rimligt att kräva att ett familjehem som tar uppdrag och får ersättning från socialnämnden ska meddela om förutsättningar för dem att utföra uppdraget förändras. En skyldighet föreslås därför för familjehemmet att underrätta socialtjänsten löpande om sådana förändringar. Här kan en jämförelse göras med bestämmelserna om att den eller de som vill adoptera är skyldiga att anmäla till socialnämnden om deras omständigheter ändras mer väsentligt under den tid med-
109Prop. 1996/97:124 s. 177 f.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
501
givandet gäller (se 6 kap. 13 § första stycket SoL). Sådana omständigheter som avses vid dessa medgivanden är exempelvis arbetslöshet, olika sjukdomar eller förändringar i familjebilden.110 Utredningen anser att det finns behov att införa liknande bestämmelser som rör familjehem.
Anmälningsskyldighet om socialnämnden får kännedom om eller misstänker att ett tillstånd kan behöva återkallas
För att IVO ska kunna återkalla tillstånd till familjehem som inte längre är lämpliga att ta emot uppdrag som familjehem krävs att IVO får kännedom om att det finns behov av en utredning av att pröva tillståndet. Utredningen föreslår därför att om en socialnämnd får kännedom om något som skulle kunna föranleda återkallelse av ett tillstånd att vara familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende ska nämnden genast anmäla det till IVO införs i 12 kap. 11 § SoL. Eftersom förslaget även omfattar HVB och stödboende beskrivs förslaget i avsnitt 5.5.10.
6.6.20 IVO ska underrätta socialnämnden om utredning eller beslut av återkallelse
Förslag: En bestämmelse om att IVO genast ska underrätta social-
nämnden i de kommuner som har uppdrag i det familjehem som berörs om beslut om återkallelse samt beslut om att inleda utredning om återkallelse av tillstånd enligt 6 kap. 6 g § införs i 13 kap. 12 § SoL.
Trots att det är IVO som ska återkalla tillstånd till familjehem så är det fortfarande socialnämnden som ansvarar för tryggheten och kvaliteten på den vård som de barn och unga som vårdas i familjehemmet får. För att kunna säkerställa att socialnämnden har rätt förutsättningar för att kunna utföra den uppgiften behöver det säkerställas att socialnämnder får information om att det kan finnas omständigheter som innebär att hemmet kan komma att få sitt tillstånd återkallat. Det kan till exempel handla om att IVO får uppgifter om
110 Se prop. 1996/97:91 s. 83.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
502
att det förekommer missbruk eller våld i familjehemmet, att familjehemmet försummar barn eller unga eller på andra sätt inte lever upp till sitt uppdrag som familjehem. I normalfallet kommer IVO rimligtvis att ha fått dessa uppgifter ifrån en socialnämnd som har ett barn eller ung placerad i det aktuella familjehemmet, men det kan även vara så att IVO har fått informationen på något annat sätt, till exempel genom att ett barn eller ung person har kontaktat IVO själv. Det kan också vara så att flera andra kommuner har ett barn eller ung person placerat i familjehemmet och inte har fått del av den informationen. Utredningen har övervägt att IVO endast ska meddela beslut om återkallelse av tillstånd till familjehem, men anser det inte vara tillfredställande att information om eventuella missförhållanden då kan ta lång tid, sannolikt flera månader innan socialnämnden får kännedom om dem. Beroende på informationens allvarlighetsgrad kan socialnämnden behöva ta ställning på dagen till om barnet eller den unge ska omplaceras för att säkerställa dess trygghet. Att IVO inleder en utredning om återkallande av tillstånd frånskriver inte socialnämndens ansvar för barnet eller den unge. För att undvika missförstånd kring ansvarsfördelningen och säkerställa att socialnämnden genast får del av information som är viktig för deras ansvar för barnet eller den unges vård föreslår utredningen att IVO genast ska underrätta de socialnämnder som har barn eller unga placerade i familjehemmet både när de inleder utredning om att återkalla tillstånd och när de fattat beslut om att återkalla tillstånd.
Utredningen har övervägt om bestämmelsen även ska gälla för HVB och stödboende. Eftersom IVO har en regelbunden tillsyn av HVB och stödboende som baseras både på risk och frekvens, samt att den kan rendera i en rad olika åtgärder inbegripet interimistiska beslut så anser utredningen att det inte finns samma behov av en sådan reglering. Utredningen vill dock poängtera att IVO alltid har en anmälningsskyldighet enligt 14 kap. 1 § SoL om de får kännedom om att ett barn kan vara i behov av skydd eller stöd.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
503
6.6.21 Uppdrag till Socialstyrelsen att ge stöd till kommunerna kring familjehemsvården
Förslag: Socialstyrelsen ges i uppdrag att se över författningar samt
vägledande material för kommuner och enskilda som gäller utredningens förslag gällande familjehem. I uppdraget ska bland annat ingå att ta fram stödmaterial om hur en utredning av att ge tillstånd till familjehem ska genomföras, samt reglera hur en sådan utredning ska dokumenteras. Samt att tillhandahålla utbildning till kommunerna i att hålla grundutbildning för familjehem.
I uppdraget ska även ingå att Socialstyrelsen undersöker förutsättningarna för en nationell digital tjänst som allmänheten kan ansöka om att bli familjehem i och vilken myndighet som skulle vara ansvarig för en sådan tjänst.
Utredningen ser ett behov av att regeringen ger Socialstyrelsen i uppdrag att se över samtliga författningar som påverkas av utredningens förslag och tar fram de vägledande material som rör genomförandet av de förslag som gäller familjehem.
I uppdraget bör ingå att ta fram en strukturerad och så standardiserad modell som möjligt för att utreda potentiella familjehem. Modellen bör bygga på bästa tillgängliga kunskap. Enligt utredningens bedömning bör de verktyg och stöd som tagits fram av Social- og Boligstyrelsen i Danmark och av Bufetat i Norge vara en god grund för arbetet. Dessa material utgår från beprövad erfarenhet och främst i Danmark har materialet följts upp med goda resultat. Förutsättningarna att överföra materialen till svenska förhållanden bör därför särskilt undersökas. I dessa material finns en tydlig struktur för vad utredningarna ska innehålla och är så långt som möjligt baserade på kunskap. I Danmark innehåller det till exempel minst två hembesök med beskrivna syften och stödmaterial, parallell grundutbildning till familjehemmet om totalt fyra utbildningsdagar, verktyg för vilka samtal som ska hållas med vilka familjemedlemmar och vad dessa ska innehålla, samt standardiserade beslutsunderlag för det avslutande samtalet och beslutet.
Utredningsprocessen för tillstånd att vara familjehem behöver vara så standardiserad som möjligt för att kunna tillämpas så likt som möjligt av alla kommuner i landet. När det gäller dokumentationen av utredningen (beslutsunderlaget) bör det regleras med särskilda före-
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
504
skrifter eftersom det är ett underlag som ska vara underlag både vid matchningsprocessen och återkallande av tillstånd.
I uppdraget bör också ingå att ta fram och tillhandahålla stöd för socialnämndens grundutbildning till familjehem. Det kan till exempel vara en utvecklad version av Ett hem att växa i, som Socialstyrelsen redan tillhandahåller, eller en variant av någon av de utbildningar som erbjuds till familjehem i Danmark eller Norge. Stödmaterial kring vilken grundutbildning som nätverkshem behöver ha bör också tas fram. Socialstyrelsen ska säkerställa att kommunerna får tillgång till utbildning i hur de håller i dessa utbildningar.
I uppdraget bör också ingå att se över stödmaterial som rör socialnämndens bedömning av om familjehemmet kan tillgodose det specifika barnet eller den unges behov vid beslut om var barnet eller den unge ska vistas (den så kallade matchningen) samt att ta fram stödmaterial för socialnämndens arbete med att ge stöd till de olika familjehemskategorierna.
Socialstyrelsen bör även ta fram särskilt stödmaterial och utbildningar till familjehem som tar emot barn eller unga som har skyddade uppgifter på grund av hedersproblematik eller andra typer av skyddsbehov.
Utredningen anser att uppdraget konkretiserar Socialstyrelsens nuvarande uppdrag att stödja familjehemsvården och bidra till kvalitetsutvecklingen som är reglerad i myndighetens instruktion.
Uppdraget bör i alla delar utföras i samråd med SKR, barnrättsorganisationer och familjehemsorganisationer.
I dag finns ingen lättillgänglig information om vart enskilda hem som vill ansöka om att bli familjehem ska vända sig. Varje kommun har olika tillvägagångssätt och kontaktvägar. Socialstyrelsen erbjuder allmänheten information om vad själva insatsen familjehem innebär men där finns ingen information om hur man sedan faktiskt går till väga för att ansöka. SKR tillhandahåller en nationell tjänst för ansökan om att bli familjehem. Det är dock en frivillig tjänst som kommunerna måste betala för varje år om de vill ansluta sig, vilket i dagsläget endast cirka 130 kommuner är (se avsnitt 6.5.2). Utredningen anser att ett enhetligt och lättillgängligt förfarande för allmänheten att ansöka om att familjehem skulle förbättra möjligheterna för rekrytering av familjehem väsentligt. Utredningen anser att det behöver undersökas hur förutsättningarna för en nationell digital tjänst där allmänheten kan ansöka om att bli familjehem kan se ut inklusive
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
505
frågor om personuppgiftsbehandling, kostnader och om tjänsten bör kopplas till IVO:s register över familjehem för barn och unga eller till Socialstyrelsen. Om en sådan tjänst inrättas borde alla ansökningar om att bli familjehem gå via den tjänsten. Det skulle också skapa mer kunskap om ansökningarna och till exempel ge möjlighet att exkludera hem som ansökt om att bli familjehem flera gånger utan att beviljats tillstånd eftersom det skulle ge en översikt över samtliga kommuners ansökningar.
6.6.22 Uppdrag till IVO om tillsyn av familjehemsvården
Förslag: IVO föreslås ges i uppdrag att utföra riskbaserad tillsyn
på socialnämndernas arbete med familjehemsvården. Tillsynen kan till exempel utgå från indikatorer i det nationella registret av familjehem för barn och unga.
IVO genomför i dag ingen särskild tillsyn av hur kommunerna bedriver familjehemsvård. De uppgifter som kommer att finnas tillgängliga i det föreslagna registret av familjehem bör användas som utgångspunkt för IVO att till exempel följa upp ansvaret för att det finns tillgång till familjehem enligt 6 kap. 2 § SoL, hur kommunerna utreder och ger tillstånd till familjehem enligt utredningens förslag och hur de tillämpar den föreslagna lagen om att mer än tre barn eller unga bara får placeras i samma familjehem om det finns särskilda skäl till det.
6.6.23 Förslag för att öka användandet av nätverkshem
Förslag: Bestämmelserna om övervägande av placering i nätverks-
hem i 6 kap. 5 § SoL justeras på så sätt att socialnämnden inför placering i samhällsvård ska undersöka om barnet eller den unge kan vårdas hos någon i sitt nätverk. Vidare ska nämnden placera barnet eller den unge i ett nätverkshem om det kan antas att barnets eller den unges behov av vård kan tillgodoses där. Bestämmelsen om att vad som är bäst för barnet alltid ska beaktas tas bort så att vad som är bäst för barnet ska vara avgörande.
Regeringen föreslås ingå en överenskommelse med SKR för att öka kommunernas användande av nätverkshem.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
506
Bestämmelsen i 6 kap. 5 § SoL infördes med en något annan lydelse 1999 på initiativ av socialutskottet sedan ett antal riksdagsmotioner tagit upp behovet av en lagändring. Socialutskottet hänvisade till svensk och utländsk forskning som visade att placeringar av barn hos släktingar kan vara att föredra om man ser placeringen ur ett livsperspektiv. Risken för att en placering skall misslyckas är nästan dubbelt så stor i ett ”främmande” familjehem som när placeringen sker hos släktingar. Utskottet konstaterade att det inte finns några garantier för att en sådan placering tillförsäkrar barnet god vård, men ansåg att det är angeläget att socialtjänsten i varje enskilt fall prövar möjligheterna att placera barnet i ”det naturliga nätverket”.111
Samma argument är fortfarande aktuella för att socialnämnden i första hand ska överväga en nätverksplacering. Det framgår av bland annat en kunskapsöversikt som SBU gjort som visar att nätverkshem minskar risken för placerade barn och unga att uppleva ytterligare trauman och att uppleva sammanbrott. Vidare har barn i nätverkshem bättre psykisk hälsa och välbefinnande än barn i andra familjehem. Forskning är samstämmig om att den starkaste faktorn för att minska risken för sammanbrott är att barnet placeras i nätverkshem (se avsnitt 6.5.3).
Utredningen vill också framhålla sambandet mellan bestämmelsen om att socialnämnden i första hand ska överväga en placering hos en anhörig eller annan närstående och två artiklar i barnkonventionen. Enligt artikel 8:1 har barn rätt att behålla sin identitet, inklusive medborgarskap, namn och släktförhållanden och enligt artikel 30 har barn som tillhör minoritetsgrupper eller ursprungsbefolkningar rätt till sitt språk, sin kultur och religion. För barn och unga som tillhör Sveriges nationella minoriteter – judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalingar – kan en placering i nätverket ge förutsättningar att utveckla sin kulturella identitet samt stöd att lära sig och utveckla sitt minoritetsspråk i enlighet med 4 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk.
Trots detta har implementeringen av bestämmelsen gått trögt, som utredningen visar i avsnitt 6.5.3. Efter mer än två decennier var endast 3 196 barn och unga i samhällsvård någon gång placerade hos anhörig eller annan närstående under 2022. Det kan jämföras med att 7 489 barn och unga någon gång var placerade i andra familjehem
111 Se bet. 1996/97:SoU18. Bestämmelsen infördes först i 22 § fjärde stycket i den nu upphävda socialtjänstlagen (1980:620).
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
507
med stöd av SoL samma år och att 3 283 någon gång var placerade i jourhem med stöd av SoL. Antalet barn och unga som någon gång under året var placerade i nätverkshem ökade visserligen från 2 802 år 2021 till 3 196 år 2022, men samtidigt ökade det totala antalet placeringar i familjehem med nästan 500 barn och unga. Antalet barn och unga i nätverkshem var särskilt lågt vid placeringar med stöd av LVU. Under 2022 vårdades 457 barn och unga någon gång i nätverkshem med stöd av 2 § eller 3 § LVU medan 150 barn och unga någon gång var akut omhändertagna i ett nätverkshem.112
Socialstyrelsen rekommenderar att socialnämnden, inom ramen för den egenkontroll som ska göras av den som bedriver socialtjänst, bör samla in uppgifter om vilka överväganden som har gjorts i fråga om möjligheten att placera barnet hos en anhörig eller hos någon annan närstående (se SOSFS 2011:9 och allmänna råd till 3 kap. SOSFS 2012:11). Någon sammanställning eller analys av dessa uppgifter har inte gjorts och det är oklart i vilken utsträckning socialnämnderna följer rekommendationen.
Mot bakgrund av den kunskap som finns om värdet för barn och unga av att placeras i nätverket är utredningen bekymrad över svårigheterna att få genomslag för den bestämmelse som redan finns om att nätverksplaceringar ska övervägas i första hand. Det är uppenbart att socialtjänsten måste arbeta mer systematiskt med att undersöka om placerade barns och ungas individuella behov kan tillgodoses genom en placering hos en anhörig eller annan närstående.
Ett ökat användande av nätverkshem skulle både öka kvaliteten på vården för barn och unga som vårdas där och underlätta rekryteringen av lämpliga familjehem. Utredningen ser därför ökandet av nätverkshem som en mycket viktig åtgärd för familjehemsvården.
Utredningen är medveten om att det finns vissa riskfaktorer särskilt för ensamkommande som är viktiga att ta hänsyn till när man överväger en placering i nätverkshem. Det finns nätverkshem som fungerar mycket väl för ensamkommande barn, men till exempel Rädda Barnen har pekat på några risker utifrån ett projekt som organisationen arbetat med. De kan till exempel handla om sämre förutsättningar till etablering, sämre skolresultat, isolering och trångboddhet. Ensamkommande flickor kan också riskera utnyttjande och
112 Socialstyrelsen, Statistik om socialtjänstinsatser till barn och unga: https://www.socialstyrelsen.se/statistik-och-data/statistik/alla-statistikamnen/barn-ochungdom/ (hämtad 2023-10-08).
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
508
hedersrelaterat förtryck och våld.113 Utredningen anser att det är av största vikt att ta hänsyn till dessa och andra riskfaktorer för ensamkommande barn när en placering i nätverkshem övervägs. Även för andra enskilda barn och unga kan det finnas risker som behöver beaktas inför en placering i nätverkshem. Utredningens förslag om vad nämnden ska ta hänsyn till vid beslut om var barn eller unga ska vistas (se avsnitt 5.5.4) bör ge en god ledning för bedömning av om placering i nätverk är lämpligt. Utredningen vill understryka vikten av att socialtjänsten använder den kunskap som faktiskt finns och som visar att nätverkshem generellt sett är det bästa alternativet för barn och unga i samhällsvård.
Utredningen anser att formuleringen i nuvarande bestämmelse är för otydlig och lämnar för stort tolkningsutrymme och justerar den för att ytterligare signalera vikten av nätverksplaceringar. Utredningen föreslår att bestämmelsen ändras så att det tydligt framgår att barnet eller den unge ska placeras i ett nätverksamhem om barnets eller den unges vårdbehov kan tillgodoses där, inte som nu enbart att socialnämnden i första hand ska överväga om barnet kan tas emot av någon anhörig eller annan närstående.
För att socialnämnden ska veta om det finns ett hem i nätverket som kan antas kunna tillgodose barnet eller den unges behov ser utredningen också skäl att föreslå att nämnden ska ha en skyldighet att aktivt undersöka om det finns någon i nätverket som kan vårda barnet eller den unge. Bestämmelserna införs i 6 kap. 5 b § SoL.
Alla hem i nätverket är inte per automatik lämpliga och socialnämnden behöver särskilt uppmärksamma risker för alla former av våld, även hedersrelaterat.
I 6 kap. 5 § SoL finns i dag en särskild reglering som anger att vad som är bäst för barnet enligt 1 kap. 2 § dock alltid skall beaktas. Utredningen bedömer att det är såväl olämpligt som missvisande att endast beakta barnets bästa vid överväganden om placering hos anhörig eller närstående. Vid sådana överväganden bör barnets bästa vara avgörande. Att vid åtgärder som rör barn ska barnets bästa särskilt beaktas och att vid beslut eller andra åtgärder som rör vård- eller behandlingsinsatser för barn ska vad som är bäst för barnet vara avgörande slås klart och tydligt fast i 1 kap. 2 § SoL. Befintlig reglering i 6 kap. 5 § ser därför ut att utesluta placering av barn som en åtgärd som rör en vård- eller behandlingsinsats där barnets bästa ska vara
113 Rädda Barnen 2019 s. 15.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
509
avgörande vilket är en ordning utredningen anser är olycklig. Det är till synes en oavsiktlig effekt av att 6 kap. 5 § inte ändrades i samband med att bestämmelserna om att barnets bästa ska vara avgörande vid beslut eller andra åtgärder som rör vård- eller behandlingsinsatser för barn infördes i 1 kap. 2 §.114 Framtidens socialtjänst har föreslagit i sitt slutbetänkande att det i sammanhanget ska hänvisas till att barnets bästa ska vara avgörande.115 Utredningen föreslår därför att bestämmelsen i 6 kap. 5 § SoL om att barnets bästa ska beaktas tas bort för att barnets bästa istället ska vara avgörande genom den gällande bestämmelsen i 1 kap. 2 § SoL. Det gäller inte bara vid vård i form av nätverksplaceringar utan vid alla placeringar. Att ha en hänvisning till 1 kap. 2 § enbart i samband med bestämmelse om nätverksplacering riskerar att underminera betydelsen av 1 kap. 2 § i alla andra sammanhang som rör vård- eller behandlingsinsatser som rör barn.
Överenskommelse med SKR
Eftersom regleringen kring att i första hand använda nätverkshem infördes redan 1999 men ändå inte haft någon märkbar effekt på användandet av nätverkshem anser utredningen att det finns ett stort behov av implementeringsinsatser i kommunerna för att stärka kunskapen om nätverkshem och förbättra arbetssätten kring att arbeta med att rekrytera och stötta nätverkshem. Då Socialstyrelsen redan har tagit fram stödmaterial för att öka användandet utan märkbara resultat bedömer utredningen att nästa steg borde vara att regeringen ingår en överenskommelse med SKR för att utveckla arbetssätt och handfast stöd till kommunerna i deras arbete. Eftersom användandet av nätverkshem varierar stort mellan kommunerna bör utbildnings- och stödinsatserna vara riktade till de kommuner som använder nätverkshem i lägst utsträckning. Stödinsatserna kan till exempel omfatta utbildning till personer som arbetar med tillståndsgivning och matchning av familjehem i hur man kartlägger barnet eller den unges nätverk och i hur man håller rådslag för att undersöka om någon i nätverket har möjlighet att ta hand om barnet eller den unge. För att
114 Se prop. 2012/13:10 och bet. 2012/13:SoU4. En jämförelse kan göras med Barnskyddskommitténs betänkande (SOU 2009:68), där det föreslogs i 9 kap. 2 § i förslag till lag om vård av barn och unga att barnets bästa skulle vara avgörande i den bestämmelse som motsvarar nuvarande 6 kap. 5 § SoL. 115 Se SOU 2020:47 s. 1105.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
510
kunna få effekt bör överenskommelsen pågå i minst tre år och inkludera samråd med Socialstyrelsen.
Ytterligare förslag för att öka användandet av nätverkshem
Utredningen har flera förslag för att förstärka och utvidga användandet av nätverkshem men de redogörs för i andra avsnitt eller kapitel av utredningen. Det gäller framför allt nedanstående.
Ett möjligt nätverkshem ska alltid utredas
För att ytterligare förstärka möjligheterna för barn och unga att i första hand placeras i ett familjehem som de känner sedan tidigare föreslår utredningen även att en bestämmelse om att socialnämnden alltid ska inleda en utredning om tillstånd för familjehem om någon har anmält intresse för att få tillstånd till att bli nätverkshem införs i 11 kap. 1 b § SoL (se förslaget i avsnitt 6.6.14).
Nätverkshem som ett kvalitetsmått i den nationella kunskapsuppföljningen.
Utredningen anser även att det finns ett behov av att förstärka uppföljningsinsatserna av hur kommunerna använder nätverkshem. Kommunerna redovisar redan i dag i den årliga nationella statistiken till Socialstyrelsen hur många barn som är placerade i nätverkshem. Dessa siffror används dock inte på något betydande sätt. För att de ska kunna få effekt anser utredningen att Socialstyrelsen ska redovisa årligen, offentligt, lätt tillgängligt och på kommunnivå hur många barn som placeras i nätverkshem. Då kan kommunerna jämföra sig både med det nationella snittet och med jämförbara kommuner för att kunna bedöma om de arbetar tillräckligt med frågan eller om de behöver förbättra sig. Se förslag i avsnitt 4.4.5 om den nationella kunskapsuppföljningen.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
511
6.6.24 Ökat stöd till familjehem
Förslag: Bestämmelser införs i 6 kap. 6 c § SoL om att socialnämn-
den ska ge familjehem för barn och unga under 21 år utbildning, handledning, stöd och annan hjälp som är anpassat till deras uppdrag. Sådana insatser ska ges särskilt intensivt under det första året av varje placering.
Stöd ska finnas tillgängligt dagtid under vardagar, samt under kvällar och helger.
Insatser enligt första stycket ska ges i särskild omfattning till förstärkta familjehem och jourhem.
Insatserna ska också vid behov ges till enskilda hem som tar emot barn enligt 6 kap. 6 § fjärde stycket.
Utredningens arbete har visat att det finns ett stort behov av utökat stöd under samhällsvården till både familjehem, vårdnadshavare och barn och unga. För utredningens förslag gällande stöd till barn, unga och vårdnadshavare (se avsnitt 5.5.8).
Att vara familjehem är ett komplext, svårt och mycket tidskrävande uppdrag. För att öka kvaliteten på familjehemsvården, minska den höga nivå av sammanbrott vi har i Sverige i dag (se avsnitt 5.2) och för att göra familjehemsuppdraget mer attraktivt för att lättare kunna rekrytera fler familjehem (se avsnitt 6.5.2) behöver kommunerna satsa mycket mer på förebyggande och kompletterande stödinsatser inom familjehemsvården. Utredningen ser därför ett behov av att öka regleringen av det stöd socialnämnden ska erbjuda familjehem.
Ett sätt att förbättra förutsättningarna för familjehemmen att klara sitt uppdrag och vara väl förbereda på vad uppdraget innebär är att familjehem genomgår en grundutbildning innan de blir familjehem. Utredningen föreslår därför att det införs ett krav på att alla familjehem ska genomgå en grundutbildning för att kunna få tillstånd som familjehem (se avsnitt 6.6.13). Det är dock inte tillräckligt. Många utmaningar och frågor som familjehem ställs inför går inte att förutse eller lära sig innan man som familjehemsförälder har tagit emot ett barn eller en ung person i sitt hem och det är därför av största vikt att familjehem får stöd av professionella som kan vägleda dem i deras uppdrag under hela vårdtiden.
Utredningen föreslår att socialnämnden ska ge familjehem för barn och unga i samhällsvård utbildning, handledning, stöd och annan hjälp
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
512
som är anpassat till deras uppdrag enligt 6 kap. 6 c § SoL. Barn och unga i samhällsvård har helt olika behov och dessa behov varierar dessutom ofta under vårdtiden. Socialstyrelsens kartläggning av instabilitet visar till exempel att en stor del av sammanbrotten sker antingen vid placeringens inledning eller i tonåren (se avsnitt 6.5.1). Det är därför extremt viktigt att socialnämnden är flexibel och följsam och ger familjehemmen adekvat stöd i rätt tid.
Extra stöd det första året
Som nämnts sker många sammanbrott under det första året av en placering (se avsnitt 5.2.1). Den första tiden av placeringen måste barnet eller den unge och familjehemmet lära känna varandra, bygga upp en relation och våga börja lita på varandra. Familjehemmet måste också försöka få till ett fungerande samarbete med barnet eller den unges föräldrar. Kontakter med hälso- och sjukvård och skola ska etableras och nya sociala relationer skapas. Det är också en tid då barnet eller den unge kan ha många motstridiga känslor för placeringen, familjehemmet sina föräldrar och kanske för första gången har möjlighet att faktiskt känna efter och bli både arg och ledsen över sin situation. Det är inte ovanligt att barnet eller den unge agerar ut, testar gränser och rymmer för att se om familjehemmet orkar finnas kvar och hur de hanterar barnet eller den unges reaktioner. Det är alltså mycket som ska hända den första tiden och som är avgörande för om placeringen blir lyckad eller inte. Det är därför sannolikt att familjehemmet kan behöva ett mer omfattande och intensivt stöd under det första året av en placering för att förebygga att placeringen avbryts. Det här är också ett av de områden som Danmark har satsat på i sitt kvalitetshöjande arbete med familjehemsvården (se avsnitt 6.4.2) och har också reglerat att stödet till familjehem ska ges intensivt det första året som familjehemmet har barnet eller den unge placerat hos sig och stödet ska ges av en annan person än den som ansvarar för frågor om avtal och ersättning till familjehemmet.116
Utredningen föreslår att utbildning, handledning, stöd och annan hjälp som är anpassat till familjehemmets uppdrag ska ges särskilt intensivt under det första året av varje placering. Detta föreslås regle-
116 § 66 c Stk 2 serviceloven, från och med den 1 januari 2024 § 56 barnets lov.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
513
ras i 6 kap. 6 c § andra stycket SoL. Detta gäller vid varje placering och omplacering av ett barn eller ung person.
Förslaget innebär inte ett minskat ansvar för att ge adekvat stöd under den övriga tiden av placeringen utan syftar till att förtydliga vikten av det särskilda behovet av stöd den första tiden för att förebygga sammanbrott. Tidigare sammanbrott kan vara förödande för barnet eller den unges tillit till vuxenvärlden och förmåga att våga knyta an till nya omsorgspersoner, vilket inte sällan leder till en lång nedåtgående spiral av omplaceringar och uppbrott (se avsnitt 5.2.1).
Stöd kvällar och helger
Att vara familjehem är ett uppdrag som sträcker sig dygnet runt alla dagar i veckan och svåra situationer uppstår ofta på kvällar och helger när barnet eller den unge inte är på förskola eller i skolan. Det kan till exempel handla om konflikter, rymningar, problem vid umgänge med föräldrar och det är ofta när det händer som familjehem kan behöva kunna ringa någon för att få stöd i hur de ska hantera situationen. Det kan också handla om att familjehemsföräldern arbetar och inte har möjlighet att ta emot stöd på kontorstid. Många konsulentstödda verksamheter erbjuder stöd kvällar och helger och det är något som uppskattas av familjehemmen. Kommunerna tillhandahåller sällan stöd till familjehem utanför kontorstid. Utredningen anser att det är rimligt att kommunerna ska tillhandahålla stöd till familjehemmen även kvällar och helger och inför därför en reglering om det. Ett sådant stöd behöver inte nödvändigtvis betyda att familjehemmen erbjuds möte utanför kontorstid, utan kan till exempel utformas som en jourtelefon som familjehemsföräldrar kan ringa till när situationer uppstår som de vill få vägledning kring. Det innebär att flera kommuner skulle kunna dela på en sådan insats eftersom många kommuner har få placeringar och behovet inte förväntas vara särskilt stort. Det är dock viktigt att personen som ska ge stödet har lämplig utbildning och kompetens för att kunna ge rätt vägledning till familjehemmet. Utredningen föreslår därför en reglering av det, se avsnitt 6.6.25.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
514
Särskilt stöd till förstärkta familjehem och jourhem
Enligt utredningens förslag om införande av familjehemskategorier (se avsnitt 6.6.3) ska förstärkta familjehem ta emot barn och unga som har särskilda vårdbehov. För att klara av uppdraget ställs därför krav på att förstärkta familjehem antingen har lämplig utbildning, lämplig yrkeserfarenhet eller erfarenhet som familjehem. Förstärkta familjehem ställs inför svåra utmaningar med ofta väldigt krävande uppdrag och barn och unga med stora behov. När det gäller jourhem så tar de emot barn och unga som med varierande behov, en del kan ha väldigt omfattande behov och en del inte mer omfattande än andra barn och unga. När barn och unga kommer till jourhem är de dock ofta i kris. Placeringen har oftast skett akut och barnet eller den unge har separerats från sin familj, sitt hem och det sammanhang som de är vana vid. Det ställer höga krav på jourhemmet att kunna hantera de reaktioner hos barnet eller den unge som kan uppstå. Likaså kan jourhemmet behöva hantera vårdnadshavare som också är i kris och se till så att kontakten och umgänget mellan barnet eller den unge och vårdnadshavarna blir så bra som möjligt. Även en rad praktiska frågor ska hanteras på kort tid. Barnet eller den unge ska genomgå en hälsoundersökning, börja ny skola eller förskola och så vidare. Jourhem har därmed behov av extra stöd utifrån den extraordinära situation barnet eller den unge befinner sig i, inte på grund av att de tar emot barn eller unga med särskilda behov.
Liksom våra grannländer anser utredningen därför att de här kategorierna har särskilda behov av kontinuerlig utbildning, handledning och stöd för att undvika sammanbrott och säkerställa att de orkar fortsätta sina uppdrag. För att säkerställa att förstärkta familjehem och jourhem får det stöd de behöver föreslår utredningen att utbildning, stöd, handledning och annan hjälp ska ges i särskild omfattning till förstärkta familjehem enligt 6 kap. 6 c § tredje stycket SoL. Insatser enligt första stycket ska under hela vårdtiden vara mer kvalificerade och ges särskilt intensivt till förstärkta familjehem och jourhem. Med det menas exempelvis att stödet ges oftare och att den som ger stödet kan ha mer utbildning och erfarenhet inom området eller att familjehemmet får vidareutbildning inom särskilda områden som kan krävas för den målgrupp de har som till exempel traumamedveten omsorg, NPF, hedersproblematik med mera.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
515
6.6.25 Reglering av kompetensen vid utredning av tillstånd, utbildning, handledning och stöd till familjehem
Förslag: En bestämmelse om att socialnämnden ska använda hand-
läggare som har avlagt svensk socionomexamen eller annan relevant examen på minst grundnivå i högskolan även för utförande av sådana uppgifter inom socialtjänsten rörande barn och unga som innefattar utredning av ansökningar om att bli familjehem införs 3 kap. 3 a § SoL.
En bestämmelse om kompetenskrav för dem som erbjuder familjehem stöd, utbildning och handledning införs i 3 kap. 3 f § SoL. Genom tillägg i 3 kap. 3 c § SoL och 7 a kap. 1 § SoF får Socialstyrelsen bedöma om kompetenskrav som anges i 3 kap. 3 c § SoL är uppfyllda för socialnämndens handläggare som ger sådant stöd och har viss utländsk utbildning.
För nämndens personal finns behörighetskrav i 3 kap. 3 § andra stycket SoL som anger att det för utförande av uppgifter inom socialtjänsten ska finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Vidare finns behörighetskrav i 3 kap. 3 a § första och andra stycket som anger att socialnämnden ska använda handläggare som har avlagt svensk socionomexamen eller annan relevant examen på minst grundnivå i högskolan för utförande av sådana uppgifter inom socialtjänsten rörande barn och unga som innefattar bedömning av om utredning ska inledas, utredning och bedömning av behovet av insatser eller andra åtgärder, eller uppföljning av beslutade insatser. Det anges också att socialnämnden ansvarar för att den handläggare som självständigt utför arbetsuppgifter som avses i andra stycket har tillräcklig erfarenhet för uppgiften. Enligt 8 kap. 3 § SoF får Socialstyrelsen meddela föreskrifter om kraven för att en annan examen än socionomexamen ska anses relevant för utförande av uppgifter enligt 3 kap. 3 a § andra stycket SoL.
De specifika behörighetskraven i 3 kap. 3 a § SoL som gäller vissa uppgifter i verksamhet som rör barn och unga anger inte specifikt varken uppgiften att utreda familjehem eller uppgiften att ge stöd och handledning till andra som ger stöd till enskilda. Det är inte helt tydligt vilka arbetsuppgifter som omfattas av de specifika behörighetskraven i 3 kap. 3 a § SoL men i förarbeten till bestämmelsen uttalas att det handlar om uppgifter som i huvudsak utgör myndighetsutöv-
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
516
ning och att det med andra åtgärder avses åtgärder som vidtas med stöd av socialtjänstlagen och som inte är insatser som ges som rättigheter, till exempel serviceinsatser. Med uppföljning av beslutade insatser avses både uppföljning av beslutade placeringar och beslutade öppna insatser.117 Utredningen anser med hänsyn till det ovan sagda att stöd och handledning till familjehem faller utanför tillämpningsområdet för 3 kap. 3 a § SoL. Detsamma gäller handläggare som arbetar uteslutande med att rekrytera och utreda familjehem. Därmed finns inte möjlighet för Socialstyrelsen att meddela föreskrifter om det för socialnämndens personal.
Socialstyrelsen har med stöd av bemyndigande i 8 kap. 5 § SoF meddelat föreskrifter om kompetenskrav för enskilda verksamheter som bedrivs som konsulentverksamheter, se Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (HSLF-FS 2018:2) om konsulentverksamheter.
Enligt 3 § HSLF-FS 2018:2 ska den personal som föreslår familjehem och jourhem eller lämnar stöd och handledning till sådana hem ha relevant högskoleutbildning och erfarenhet för dessa arbetsuppgifter. Personalen ska även ha personlig lämplighet.
I allmänna råd till bestämmelserna anges att personalen bör ha kunskap om barns utveckling, de särskilda behov som placerade barn kan ha, och det regelverk på socialtjänstens område som är relevant. Det anges också att den personal som självständigt lämnar stöd och handledning bör ha en högskoleutbildning som omfattar minst 180 högskolepoäng och har en inriktning mot socialt arbete, socialpedagogik eller beteendevetenskap.
Utredningens förslag om att införa en nationell tillståndsgivning för familjehem och ett nationellt familjehemsregister bygger på att på utredningen av familjehemmet och beslutet om att utfärda ett tillstånd till familjehemmet håller en hög och likvärdig kvalitet över kommunerna. Det är redan i dag en kvalificerad uppgift att utreda om en familj är lämpligt att vara familjehem i 3 kap. 3 a § SoL men eftersom vissa kommuner har handläggare som endast arbetar med att rekrytera och utreda familjehem lämnar dagens lagstiftning visst utrymme att tolka det som att de inte omfattas av kraven. Utredningen anser att alla som arbetar med familjehemsvårdens myndighetsutövning bör omfattas av behörighetskraven och föreslår därför att 3 kap. 3 a § SoL kompletteras med en punkt 4 som omfattar handläggare som utför sådana uppgifter som innefattar utredning av ansökningar
117 Se prop. 2012/13:175 s. 53.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
517
om att bli familjehem. Detta för att säkerställa att barn och unga som placeras i familjehem placeras i en trygg och lämplig vårdmiljö.
Kompetenskrav för dem som erbjuder familjehem stöd, utbildning och handledning
Att ge stöd till familjehem är en av de svåraste och mest kvalificerade uppgifter som socialnämnden har. Familjehem ställs inför en rad utmaningar som handlar om att kunna bemöta och förstå barnet eller den unges beteende och reaktioner, samarbete med vårdnadshavare och kontakter med skola, hälso- och sjukvård med flera. Att socialnämnden erbjuder familjehemmet tillräckligt mycket stöd med rätt kompetens för uppgiften är avgörande för stabiliteten i placeringen och därmed även barnet eller den unges framtid. I dag vittnar många om att det stöd som familjehemmet får inte är tillräckligt, varken i omfattning eller kvalitet. Utredningen anser därmed att det behöver införas krav på behörighet för den som ger stöd, handledning och utbildning till familjehem oavsett om det ges som egen regi eller i upphandlad form och av konsulentverksamheter eller andra enskilda verksamheter. Därför föreslås en ny bestämmelse om kompetenskrav i 3 kap. 3 f § SoL. För att så långt möjligt säkerställa likvärdig bedömning över landet behöver det finnas likvärdig möjlighet att bedöma kompetenskrav för utländsk utbildning för de kompetenskrav som finns för socialnämndens handläggare. Genom tillägg i 3 kap. 3 c § SoL och 7 a kap. 1 § SoF får Socialstyrelsen bedöma om kompetenskrav som anges i 3 kap. 3 c § SoL är uppfyllda för socialnämndens handläggare som ger stöd, handledning och utbildning och som har viss utländsk utbildning.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
518
6.6.26 Skyldighet att lämna registerutdrag för familjehem som tar emot unga mellan 18 och 21 år
Förslag: Bestämmelserna i 5 kap. 1 b § SoF om kontroll av register-
utdrag inför placering av ett barn i familjehem justeras till att omfatta även unga under 21 år och preciseras till att omfatta kontroll såväl inför socialnämndens beslut om tillstånd till familjehem enligt 6 kap. 6 d § SoL som inför beslut om vistelse i familjehem enligt 6 kap. 5 § SoL.
Socialnämnden ska också genom tillägg i förordningarna om belastnings- respektive misstankeregister kunna få utdrag från belastningsregistret och misstankeregistret i ärenden som rör placering och tillståndsgivning på samma sätt som nämnden får i dag i ärenden om vårdnad av barn, barns boende, umgängen med barn och medgivande att ta emot barn.
Ett övergripande syfte med utredningens arbete är att säkerställa att barn och unga som placeras utanför det egna hemmet alltid ska garanteras trygghet, säkerhet och en i övrigt god vård. Som det ser ut i dag så finns ett krav i 5 kap. 1 b § SoF på att socialnämnden ska inhämta uppgifter från belastningsregistret som förs enligt förordningen (1999:1134) om belastningsregister och uppgifter från misstankeregistret som förs enligt förordningen (1999:1135) om misstankeregister avseende den eller dem som nämnden avser att anlita för vård av ett barn i ett familjehem eller jourhem innan socialnämnden fattar beslut om vård av ett barn i ett familjehem eller jourhem. Motsvarande bestämmelser om kontroll av personal i HVB finns i lagen (2007:171) om registerkontroll av personal vid vissa boenden som tar emot barn. Den lagen gäller endast för HVB som tar emot barn.
En socialnämnd får hämta in uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren i ärenden om åtgärder enligt LVU där nämnden i varje särskilt fall noga har prövat behovet av information. En begäran om att få ta del av uppgifter ur registren får göras endast om skälet till det uppväger den olägenhet det innebär för den som berörs. Det är inte reglerat vilken personkrets som socialnämnden kan begära uppgifter om ur registren. Det betyder att socialnämnden kan begära utdrag ur registren avseende till exempel ett barns vårdnadshavare eller barnet själv, men även avseende andra personer, vars utdrag ur registren socialnämnden bedömer har betydelse i ett ärende om åtgärder
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
519
enligt LVU. För dem som vårdas med stöd av LVU och där socialnämnden bestämt att den unge ska vistas i sitt eget hem så finns därmed viss möjlighet för socialnämnden att inhämta uppgifter om brott som lett till annan åtgärd än penningböter rörande vårdnadshavarna från belastningsregistret (se 11 § 8 d förordningen [1999:1134] om belastningsregister). Likaså har socialnämnden möjlighet att kontrollera uppgifter om brott där åtal har väckts (se 4 § 8 d förordningen [1999:1135] om misstankeregister). De bestämmelserna gäller i ärenden om åtgärder enligt LVU och omfattar därmed både barn och unga. I vilken mån socialnämnderna i dag kontrollerar familjehemsföräldrar och föräldrar utifrån bestämmelserna i 14 kap. 1 § SoL och förordningarna om misstanke- och belastningsregister är oklart.
Utredningen anser att det är lika viktigt att socialnämnden säkerställer att alla upp till 21 år som placeras i familjehem får en trygg och säker vård och föreslår därför att socialnämnden blir skyldig att kontrollera uppgifter i misstanke- respektive belastningsregistret inför att tillstånd till att bli familjehem för barn och unga under 21 år ska beslutas för någon som inte har sådant tillstånd. Jourhem kommer enligt utredningens övriga förslag om familjehemsvården att vara en kategori av familjehem och omfattas därför också av de föreslagna bestämmelserna om skyldighet för socialnämnden att kontrollera registerutdrag. Utöver förändrade bestämmelser i SoF föreslås också ändring av bestämmelser i förordningarna om misstanke- respektive belastningsregister så att registerkontrollerna även omfattar beslut om vistelse respektive tillståndsgivningen enligt de bestämmelser som föreslås i 6 kap. 5 och 6 d §§ SoL.
Integritetsanalys
Till skillnad från när socialnämnden tar del av utdrag vid åtgärder som avses i LVU så är det vid kontroll av personer som avser att bli familjehem inte frågan om någon åtgärd som de själva inte kan påverka utan om en kontroll inför ett frivilligt åtagande. Därmed anser utredningen att inte samma överväganden gör sig gällande som vid inhämtande av registerutdrag i ärenden som rör åtgärder som enligt LVU eftersom det inte är fråga om samma intrång i den personliga integriteten. Uppgifterna i misstanke- och belastningsregistren kan emellertid vara mycket integritetskänsliga. Det är därför förstås vik-
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
520
tigt att socialnämnden behandlar uppgifterna på ett säkert sätt. Uppgifter i socialtjänstens akter skyddas bland annat av sekretess (26 kap. 1 OSL), bestämmelser om gallring (12 kap. SoL) och bestämmelser om att handlingar ska förvaras så att obehöriga inte får tillgång till dem (11 kap. 5 § andra stycket SoL). Eftersom det är fråga om att säkerställa att unga under 21 år som vårdas utanför det egna hemmet får just en säker vård bedömer utredningen att vikten av att säkerställa säkerheten för unga under 21 år som är placerade i familjehem överväger det integritetsintrång som det innebär att inhämta registerutdrag för de familjehemsföräldrar som de ska leva hos. Även om vi inte känner till den exakta omfattningen av våld mot placerade barn och unga så finns vittnesmål om att kränkningar och våld förekommer även i familjehem.118 Bara för att barnet har fyllt 18 år betyder det inte att socialnämnden inte har ett ansvar för att ge den unge en god och trygg vård. Det går inte heller att lägga ansvaret på den unge att säga ifrån om familjehemmet skulle visa sig vara olämpligt bara för att denne är myndig. Unga som placeras i familjehem har ofta upplevt upprepade övergrepp eller andra trauman och löper därmed en förhöjd risk för att utsättas för nya övergrepp, de står därtill i en beroendeställning till sina omsorgspersoner även om de är myndiga och har ofta en bristande tillit till vuxenvärlden, vilket väsentligt minskar möjligheten för dem att larma om de utsätts för nya övergrepp.
En jämförelse kan göras med gymnasieskolan där personal behöver lämna registerutdrag i samband med anställning enligt 2 kap. 31 § skollagen (2010:800) oavsett om de arbetar nära äldre barn eller unga som fyllt 18 år. För belastningsregistret är det heller inte frågan om tillgång till fullständiga uppgifter i registret utan endast om uppgifter om brott som lett till andra påföljder än penningböter. I tidigare lagstiftningsärende som rör registerutdrag för personal som arbetar i HVB finns uttalanden om att en myndig person har uppnått en sådan ålder och mognad att han eller hon har större möjligheter än ett barn att påkalla hjälp och påtala problem om det behövs.119 Utredningen anser att sådana resonemang lägger ett orimligt stort ansvar på unga. Samhället bör inte lägga över ansvaret på den som ska få vård att själv säkerställa att vården är trygg och av god kvalitet. Utgångspunkten från samhällets sida måste rimligtvis vara att såväl barn som unga som placeras ska bo hos och få vård från personer som är lämpliga för det
118 Se exempelvis Socialstyrelsen 2021e s. 44. 119 Se prop. 2006/07:37 s. 15.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
521
och att barn och unga mellan 18 och 21 år inte ska utsättas för en situation som de behöver värja sig från eller påtala problem med. Omfattningen av antalet familjehem som tar emot unga mellan 18 och 21 men som inte tar emot barn är uppskattningsvis låg. Utredningens bedömning är att utvidgningen av den krets som enligt utredningens förslag ska omfattas av skyldighet att lämna registerutdrag och det intrång i den personliga integriteten som det innebär för de personerna är försvarbart eftersom vikten av att säkerställa en trygg och säker vård för unga väger tyngre.
6.6.27 Tydligare ansvarsfördelning mellan socialnämnden och privata verksamheter med konsulentstöd genom reglering av ersättningen
Förslag: En bestämmelse införs i 6 kap. 6 b § SoL om att social-
nämnden ska betala ut all ersättning för samhällsvård av barn och unga i familjehem eller enskilda hem som tagit emot barn eller unga enligt 6 kap. 6 § fjärde stycket direkt till det familjehem eller det hem som vårdar dem.
Socialnämnden ska i samband med beslut om placering i ett familjehem ingå avtal med dem som nämnden avser att anlita som familjehem. Nämndens och familjehemmets åtaganden som avser barnets behov av stöd och skydd under placeringen ska framgå av avtalet (6 kap. 6 b § SoL). I förarbeten till bestämmelsen nämns att Avtalen ska innehålla vad som ingår i nämndens respektive familjehemmets ansvar för att olika insatser kommer till stånd och för att målen i vård- och genomförandeplanen uppnås. Det bör även innehålla övriga rättigheter och skyldigheter som nämnden respektive familjehemmet har när det gäller stöd och skydd till barnet. Därutöver bör avtalen innehålla uppgifter om uppdragets omfattning, uppsägningstider och ersättning. Det bör också framgå vad som gäller om familjehemmet har flera familjehemsplacerade barn och vill ta emot ytterligare barn.120
Utredningen konstaterar att lagstiftaren utgått från att frågan om ersättning för vård i familjehem är något som berör socialnämnden och familjehemmet. Konsulentverksamheter behöver tillstånd för att bedriva verksamhet som syftar till att föreslå och ge stöd och handled-
120Prop. 2012/13:10 s. 129 f.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
522
ning till familjehem som tar emot barn (7 kap. 1 § första stycket 5 SoL). I samband med att tillståndsplikten infördes för konsulentverksamheterna uttalades att för att säkerställa att barnen får en god vård är det nödvändigt att sådan enskild verksamhet som utbildar familjehems- och jourhemsföräldrar och lämnar stöd och handledning till dem uppfyller kravet på god kvalitet och säkerhet.121
Med stöd avses således inte ekonomiskt stöd. Utbetalning av ersättning till familjehemmen har därmed inte med den verksamhet som bedrivs av konsulentverksamheterna att göra.
Utredningen bedömer att ansvarsfördelningen mellan socialnämndernas uppdrag och verksamheter med konsulentstöd inte är tillräckligt tydlig. Det äventyrar kvaliteten på familjehemsvården och riskerar att gynna oseriösa aktörer. Regelverket är otillräckligt då det lämnar möjlighet att tillämpa det på ett sätt som inte är lagstiftningens intention genom att verksamheterna får en slags mellanställning mellan kommunerna och familjehemmen. Detta medför att kommunerna allt för ofta inte har tillräcklig kontroll på varken kvaliteten på familjehemsvården eller vad pengarna de betalar för den går till. Verksamheter med konsulentstöd ska inte bedriva familjehemsvård och familjehem ska inte heller vara en yrkesmässig verksamhet. Konsulentverksamheterna tillstånd ger dem endast möjlighet att föreslå och ge stöd till familjehem, men i praktiken kallas familjehem som ges stöd av dessa företag ”konsulentstödda familjehem” och de är oftast knutna till ett specifikt företag. Det innebär att uppdragen till familjehemmen från kommunerna går via dessa företag, och så även den ersättning som kommunerna betalar för familjehemsvården i form av arvode, kostnadsersättning till familjehemmen och ersättning för stöd från den konsulentstödda verksamheten. Det lämnar en öppning för verksamheterna att ge familjerna mer ersättning än kommunerna annars ger enligt SKR:s rekommendationer och att verksamheterna därmed konkurrerar ut kommunerna om familjehemmen som annars skulle ha tagit uppdrag direkt från kommunen för mindre ersättning. Det lämnar även stort utrymme för oseriösa och ibland rent kriminella verksamheter att ta betalt stora summor för bristfällig eller undermålig vård till redan utsatta barn och unga. Detta är något som ofta är svårt för kommunerna att kontrollera och upptäcka, då familjehemmen är lojala med verksamheterna och barnen inte alltid vågar eller vill berätta hur de har det. Det är både rättsosäkert och kostnadsineffektivt.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
523
Utredningen föreslår därför en ny reglering i 6 kap. 6 b § SoL om att socialnämnden ska betala ut all ersättning för samhällsvård av barn och unga i familjehem eller enskilda hem som tagit emot barn eller unga enligt 6 kap. 6 § fjärde stycket direkt till det familjehem eller det som vårdar dem. Kommunerna kommer på så sätt att ha kontroll över exakt vilken ersättning som går till familjehemmet och hur mycket den konsulentstödda verksamheten fakturerar för sina tjänster. Det reglerar också att verksamheterna inte får ge extra ersättning direkt till familjehemmet för deras uppdrag.
Begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag (2 kap. 17 § RF). Att tillse att kommunerna själva får kontroll över ersättningen till familjehemmen utifrån de intentioner som lagstiftaren har haft är enligt utredningen ett angeläget allmänt intresse. Den eventuella inskränkning av rätten att driva näring som den föreslagna regeln om utbetalning skulle kunna innebära är inte något som syftar till att enbart gynna vissa personer eller företag ekonomiskt. Därmed anser utredningen att den föreslagna regleringen är förenlig med rätten att driva näring i 2 kap. 17 § RF.
6.6.28 Ersättning till familjehem
Förslag: Jourhem ska omfattas av möjlighet till föräldraledighet
och socialförsäkringsförmåner på samma sätt som övriga familjehem genom tillägg i definitionen av familjehemsförälder i socialförsäkringsbalken och tillägg i bestämmelsen om vad som likställs med förälder i föräldraledighetslagen.
Regeringen föreslås ingå en överenskommelse med SKR för att utarbeta uppdaterade och tydligare rekommendationer för ersättningsnivåer för familjehem.
Bedömning: Förslag om att inkomster i pengar som är underlag
för arbetsgivaravgifter och egenavgifter ska vara SGI-grundande som lagts fram av utredningen Ett trygghetssystem för alla – översyn av regelverket för sjukpenninggrundande inkomst, S 2021:07, bör genomföras.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
524
SKR ger årligen ut rekommendationer för ersättningar till familjehem. Syftet med dessa rekommendationer är att de ska utgöra ett stöd för kommunerna gällande ersättningsnivåerna då de inte regleras i lag. Varje kommun får i avtal med det enskilda familjehemmet själv besluta om ersättningen utifrån det enskilda ärendet.122 I och med att nya familjehemskategorier införs bedömer utredningen att det finns behov av att anpassa rekommendationerna till utredningens förslag. Bland annat kan det finnas behov att anpassa rekommendationerna till de nya familjehemskategorierna, detaljera innehållet för ersättning till familjehem som är hemma på heltid med barnet eller den unge och analysera huruvida förslagen får ytterligare konsekvenser för ersättningen. Utredningen föreslår därför att regeringen ingår en överenskommelse med SKR. Överenskommelsen bör omfatta två år och finansieras med en miljon per år och göras i samråd med berörda aktörer som till exempel Socialstyrelsen, familjehemsorganisationer och barnrättsorganisationer.
Utredningen ska enligt direktivet se över ersättningssystemet i förhållande till bland annat olika socialförsäkringsförmåner. Familjehemsersättningen bestäms av kommunerna själva men SKR ger vägledning och rekommendationer för ersättningen i cirkulär som ges ut årligen. Familjehemsersättningen består huvudsakligen av två delar, ett arvode och en schabloniserad omkostnadsersättning. Omräkning av rekommendationerna sker årligen utifrån prisbasbeloppet.123 Arvodesdelen är pensionsgrundande124 och ligger även till grund för sjukpenninggrundande inkomst, SGI.125
Utredningen har inte haft möjlighet att grundligt utreda frågan, men har inte sett skäl till övergripande förändringar i ersättningssystemet som sådant att SKR ger ut rekommendationer som står fritt för kommunerna att följa. Däremot finns vissa brister med ersättningssystemet i förhållande till socialförsäkringsförmåner som med-
122 Sveriges Kommuner och Regioner, SKR (2021). Cirkulär 21:40 Ersättningar och villkor vid
familjehemsvård av barn, unga och vuxna, vårdnadsöverflyttar m.m. för år 2022, s. 2.
123 SKR 2021 s. 7. 124 PGI: Pensionsgrundande inkomst beräknas av Skatteverket på inkomster som den försäkrade har haft och som är pensionsgrundande. Inkomst av anställning är pensionsgrundande, och som inkomst av anställning räknas ersättning i pengar eller annan avgiftspliktig förmån för utfört arbete även om mottagaren inte varit anställd hos den som betalat ut ersättningen. Se 59 kap.2, 3 och 9 §§socialförsäkringsbalken (2010:110), SFB). 125 SGI: Sjukpenninggrundande inkomst är den årliga inkomst i pengar som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få bland annat för eget arbete som arbetstagare i allmän eller i enskild tjänst (inkomst av anställning). Ersättning med minst 1 000 kronor om året för utfört arbete för någon annans räkning ska räknas som inkomst av anställning. Det gäller även om betalningsmottagaren inte är anställd av den som betalar ersättningen. Se 25 kap. 2 och 7 §§ SFB.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
525
för att de jourhem som finns i dag inte omfattas av sådana förmåner enligt socialförsäkringsbalken (2010:110), SFB, eller möjlighet till föräldraledighet som familjehem har vilket är angeläget att rätta till. Inte minst utifrån ett barnperspektiv bedömer utredningen att det är viktigt att ta fasta på att familjehemsuppdraget inte försätter en familjehemsförälder i ett ekonomiskt försämrat läge jämfört med någon annan förälder i frågor som rör socialförsäkringar. Det skulle kunna innebära att såväl barn som placeras som familjehemsföräldrarnas egna barn inte får gynnsamma uppväxtvillkor under placeringen. Ett försämrat läge för familjehemsföräldrar jämfört med andra föräldrar när det gäller frågor som rör socialförsäkringar innebär naturligen också svårigheter för kommunerna att rekrytera familjehem.
Inspektionen för socialförsäkringen, ISF, har i en rapport analyserat hur socialförsäkringsförmåner påverkas när barn placeras i ett annat hem än sitt föräldrahem.126 När det gäller placeringens påverkan för familjehemsföräldrarnas socialförsäkringsförmåner har ISF bland annat identifierat att ersättning för förlorad arbetsinkomst inte ligger till grund för sjukpenninggrundande inkomst och att bedömning av familjehemsförälders sjukpenning eller sjukersättning kan påverkas när ett barn tas emot för familjehemsvård.127
Socialförsäkringsförmåner och föräldraledighet för jourhem
Familjehemsföräldrar kan komma i åtnjutande av vissa förmåner som andra föräldrar har enligt SFB och föräldraledighetslagen (1995:584), FL. Det finns också andra bestämmelser i SFB som gäller för den som omfattas av balkens definition av familjehemsförälder. Det handlar om: – tillfällig föräldrapenning (11 kap. 5 §), – beräkning av tillfällig föräldrapenning (13 kap. 38 §), – beräkning av föräldrapenning (12 kap. 31 §), – bedömning av rätten till sjukpenning (27 kap. 8 §),
126 Inspektionen för socialförsäkringen, ISF (2021). Placerade barn och socialförsäkringen – En
granskning av hur socialförsäkringsförmåner påverkas när barn placeras i annat hem än i sitt föräldrahem. Rapport 2021:6.
127 Inspektionen för socialförsäkringen, ISF, 2021 s. 91.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
526
– beräkning av sjukpenning (28 kap. 6 och 9 §§), – bedömning av rätten till rehabiliteringspenning (31 kap. 7 §), – beräkning av rehabiliteringspenning (31 kap. 11 §), – tillgodoräknande av år med pensionspoäng vid vård av småbarn
(vårdår) (61 kap. 24 §), och – barnbidrag (106 kap. 6 §).
I dag definieras familjehemsförälder i 2 kap. 16 § SFB som den som har tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av barnets föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om barnet. När det gäller tillfällig föräldrapenning likställs en familjehemsförälder med vad som normalt gäller för föräldrar (se 11 kap. 5 § SFB), däremot har inte en familjehemsförälder möjlighet till övriga föräldrapenningförmåner enligt 11 kap. SFB.
Utredningen lämnar förslag om ändringar i SoL som innebär att det som i dag benämns som jourhem likställs med familjehem, se avsnitt 6.6.3. Enligt rådande definitioner av familjehemsförälder i SFB och föräldraledighetslagen utesluts jourhem från de förmåner enligt SFB och den rätt till föräldraledighet enligt föräldraledighetslagen som familjehem har. Även om jourhemsplaceringar inte är tänkta att vara långvariga så kan de utsträcka sig till att vara många månader och ibland år. Även om uppdragen är kortare än andra familjehemsplaceringar så kan en jourhemsförälder ha den typen av uppdrag i många år eftersom de har flera uppdrag parallellt och uppdragen avlöser varandra. Det har betydelse även för tillgodoräknande av år med pensionspoäng vid vård av småbarn – vårdår.
Det är en viktig förutsättning för att socialnämnderna ska kunna klara sina uppdrag att skydda utsatta barn och unga att jourhem finns tillgängliga kontinuerligt och över tid för att kunna ta uppdrag på kort varsel. Det är då inte rimligt att de som är jourhem inte ska kunna komma i åtnjutande av rätt till föräldraledighet och socialförsäkringsförmåner på samma sätt som övriga familjehem.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
527
Särskilt om barnbidrag
Enligt 106 kap. 6 § första stycket SFB får Försäkringskassan besluta att familjehemsförälder till ett barn som har placerats av socialnämnden ska få barnbidraget. Försäkringskassan anger i sin vägledning om barnbidrag att om barnet finns i ett jourhem, akuthem, nätverkshem, släktinghem eller motsvarande anses barnet ha placerats i ett familjehem genom socialnämnden.128 Liksom ISF konstaterar i sin rapport så framgår det emellertid inte av lagtexten att det är så.129 Utredningen konstaterar att ett förtydligande av definitionen av familjehemsförälder i SFB säkerställer att Försäkringskassans nu gällande tolkning kommer att gälla för jourhem.
Enligt 1 § andra stycket 5 FL likställs med förälder den som har tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av barnets föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om barnet (familjehemsförälder). En stor del av rätten till föräldraledighet enligt föräldraledighetslagen är kopplad till att föräldrapenning tas ut. Eftersom familjehemsföräldrar endast har rätt till tillfällig föräldrapenning enligt 11 kap. 5 § SFB är det i situationer där sådan föräldrapenning tas ut och när föräldraledighet tas ut utan föräldrapenning som familjehemsföräldrar har rätt till ledighet. Med utredningens förslag där jourhem kommer att omfattas av definitionen av familjehemsförälder i föräldraledighetslagen är det följande ledigheter som de kommer att ha rätt till: – delledighet utan föräldrapenning (7 §,) – ledighet med tillfällig föräldrapenning (8 §) och – förkortning av normal arbetstid med upp till en fjärdedel i vissa
fall (9 §).
128 Försäkringskassan (2022). Barnbidrag. Vägledning 2002:10, version 15, s. 27. 129 Inspektionen för socialförsäkringen, ISF, 2021 s. 38.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
528
Utformningen av definitionerna av familjehemsförälder
Definitionen i SFB och bestämmelsen om vad som likställs med förälder i FL omfattar alla som tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av barnets föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om barnet oavsett om det finns ett uppdrag från socialnämnden eller inte (jfr 6 kap. 6 § första stycket SoL) och utredningen väljer därför att lämna den beskrivningen oförändrad och lägger till en beskrivning som inkluderar den som i annat fall tagit emot ett barn i sitt hem på uppdrag av socialnämnden. Anledningen till att utredningen använt sig av formuleringar som rör tillstånd handlar dels om att regleringen ska kunna träda i kraft oberoende av utredningens övriga förslag, dels om att det även enligt utredningens förslag kommer att finnas möjligheter att undantagsvis placera barn i familjehem, inklusive kategorin jourhem, som ännu inte fått tillstånd, se avsnitt 6.6.10.
Beräkning av SGI vid ersättning för förlorad arbetsinkomst
Därmed omfattas även de som utifrån ett medgivande enligt 6 kap. 6 § SoL har tagit emot ett barn i sitt hem av definitionen av familjehemsförälder i 2 kap. 16 § SFB. När familjehemsföräldrar behöver vara hemma på hel- eller deltid med ett placerat barn, exempelvis ett spädbarn, har de inte möjlighet att ta ut föräldrapenning som andra föräldrar. I stället har en del kommuner valt att ersätta familjehemsföräldrar särskilt för förlorad arbetsinkomst. Enligt ISF kan sådan ersättning inte läggas till grund för SGI utifrån reglerna i 25 kap. SFB.130 Det finns emellertid exempel på kammarrättsavgöranden där ett arvode som avser att ersätta ett familjehem för en arbetsinsats som är så omfattande att det inte kan kombineras med något förvärvsarbete i sin helhet har ansetts utgöra inkomst av arbetet som familjehem.131 Utredningen har samrått med utredningen Ett trygghetssystem för alla – översyn av regelverket för sjukpenninggrundande inkomst,132 som också konstaterar att det är oklart om ersättning för förlorad arbetsinkomst kan anses utgöra inkomst av eget arbete.133
130 Inspektionen för socialförsäkringen, ISF, 2021 s. 92. 131 Se exempelvis Kammarrätten i Sundsvalls avgöranden i mål 2901-19 och 2516-22. 132 Dir. 2021:90, 2022:30 och 2023:41. 133SOU 2023:30 s. 144.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
529
Den utredningen föreslår att inkomster i pengar som är underlag för arbetsgivaravgifter och egenavgifter ska vara SGI-grundande och anger i sitt betänkande att ersättning för förlorad arbetsinkomst kommer att bli SGI-grundande.134 Utredningen ser ett behov av att det förslaget genomförs då det skapar en större ekonomisk trygghet för familjehem eftersom deras ersättning kommer att vara SGI-grundande oavsett om den ges som ersättning för förlorad arbetsinkomst eller som förhöjt arvode. Utredningens bedömning är att allt som ger en större ekonomisk stabilitet och trygghet för familjehem underlättar för kommunerna att rekrytera och behålla familjehem och är gynnsamt för att barn i familjehem får gynnsamma uppväxtvillkor.
Särskilt om beräkning av sjukpenning och tillfällig föräldrapenning
I ISF-rapporten påtalas att det arvode som familjehemsföräldrarna får av kommunen utgör grund för sjukpenninggrundande inkomst som påverkar vilken ersättning familjehemsföräldrarna kan få om de blir sjuka och får sjukpenning eller om de får egna biologiska barn och får föräldrapenning för dem. Vidare beskrivs att om det placerade barnet blir sjukt kan familjehemsföräldrarna få tillfällig föräldrapenning från Försäkringskassan för att vara hemma och vårda barnet eftersom familjehemsföräldrar är likställda med andra föräldrar enligt 11 kap. 5 § SFB men att arvodesdelen inte räknas med när tillfällig föräldrapenning betalas ut.135
Om en familjehemsförälder får ersättning för vården av barn som omfattas av uppdraget för tid när sjukpenning kommer i fråga, bedöms rätten till sjukpenning med bortseende från ersättningen (27 kap. 8 § SFB). För en familjehemsförälder som får ersättning för vården för tid då sjukpenning kommer i fråga, ska sjukpenningens storlek och årsarbetstiden beräknas på en sjukpenninggrundande inkomst respektive ett beräknat antal timmar i förvärvsarbete som inte omfattar ersättningen (28 kap. 9 § SFB). Bestämmelserna innebär att Försäkringskassan vid bedömningen av rätten till sjukpenning ska bortse från uppdraget som familjehemsförälder om den försäkrade trots sjukdomen fortsätter att vårda barnet och får ersättning för det. Då ska sjukpenningen också beräknas utifrån ett beräkningsunderlag
134 Se SOU 2023:30 s. 149. 135 Inspektionen för socialförsäkringen, ISF, 2021 s. 91.
Stärkt kvalitet i familjehemsvård SOU 2023:66
530
som inte omfattar ersättningen och arbetstiden som är kopplad till familjehemsuppdraget. Syftet är att en familjehemsförälder inte ska bli överkompenserad vid behov av att avstå från sitt andra arbete på grund av sjukdom samtidigt som familjehemsersättning betalas ut. Tidigare uppställdes krav på att inkomsten från förvärvsarbetet var minst lika stor som arvodet och att mer än hälften av arbetstiden var förbehållen förvärvsarbetet.136 Dagens bestämmelser innebär att familjehemsarvodet inte ska ingå i beräkningsunderlaget för sjukpenning eller tillfällig föräldrapenning för tid som familjehemsarvode betalas ut. Utredningen ser inte att den regleringen innebär något egentligt missgynnande av familjehemsföräldrar jämfört med andra föräldrar. Om inte några undantagsbestämmelser fanns så skulle det i stället innebära att familjehemsföräldrar överkompenserades eftersom det skulle innebära att sjukpenning och tillfällig föräldrapenning då skulle kunna betalas ut samtidigt som familjehemmet får familjehemsarvode utan avräkning. Det kan förstås uppstå olika situationer i samband med att en familjehemsförälder ansöker om sjukpenning där familjehemsersättning inte betalas ut. Då ska inte familjehemsersättningen exkluderas från beräkningsunderlaget för sjukpenning. Utredningen ser därför inte skäl till att åtgärda något som rör regleringen av familjehemsförälders arvode i beräkningsunderlag som rör sjukpenning respektive tillfällig föräldrapenning.
Utredningen Ett trygghetssystem för alla – översyn av regelverket för sjukpenninggrundande inkomst, har också konstaterat att inkomster som får behållas under ett försäkringsfall inte bör ligga till grund för beräkning av SGI och att ersättning till familjehemsföräldrar är ett exempel på sådan inkomst.137 Den utredningen föreslår inte någon förändring av det synsättet utan beskriver att ansökningsblanketter bör utformas så att enskilda som ansöker om en förmån kan lämna information om vilka inkomster som får behållas under det aktuella försäkringsfallet.138 Denna utredningen instämmer i den bedömningen.
136 Se prop. 1975/76:133 s. 30 och 36 och Försäkringskassan (2023). Sjukpenning, rehabilitering
och rehabiliteringsersättning. Vägledning 2015:1, version 15, s. 33.
137 Se SOU 2023:30 s. 150. 138SOU 2023:30 s. 151.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i familjehemsvård
531
Bedömning av arbetsförmåga avseende sjukpenning och sjukersättning
ISF:s granskning visade också att det kan uppstå problem med familjehemsföräldrarnas sjukpenning och sjukersättning när ett barn placeras hos dem. Eftersom personen har möjlighet att ta emot barn som familjehemsförälder kan det få till följd att Försäkringskassan anser att hen har arbetsförmåga vilket i sin tur kan leda till att sjukpenning och sjukersättning dras in helt eller delvis. Exempel som anges är att familjehemsförälder inte kunnat arbeta på grund av ryggproblem men att dessa problem inte medfört hinder mot att ta emot en tonåring i sitt hem. Det anges också att det finns erfarenheter av att dessa problem framför allt uppkommer vid placeringar i barnets nätverk. Det kan då röra sig om en släkting eller annan närstående som trots nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom eller skada bedöms lämplig för att ta emot ett barn. Det framkommer också av rapporten att det förekommer att kommuner ”skriver över” ersättningen till någon annan än familjehemsföräldern på grund av risken av att familjehemsförälderns sjukersättning eller sjukpenning kan påverkas.139
Utredningen anser att det är oförenligt med grunderna för god förvaltning att hantera ersättningar på det sätt som beskrivs i ISF:s rapport. Det är också olyckligt om ett i och för sig lämpligt nätverkshem inte blir aktuellt på grund av att den tilltänkte familjehemsföräldern inte vågar ta emot ett barn av rädsla för att gå miste om sin sjukpenning eller sjukersättning i en situation när det bästa för barnet skulle vara en placering där. Samtidigt är det viktigt att upprätthålla förtroendet för socialförsäkringarna och sjukpenning och sjukersättning ska givetvis inte betalas ut till någon som har full arbetsförmåga. Utredningen har inte tillräckligt underlag för att föreslå att bedömning av arbetsförmåga ska ske utifrån något annat regelverk än det som gäller i dag. Däremot förtjänar det att uppmärksammas att uppdrag som familjehem inte innebär att de bedrivs yrkesmässigt i dag och inte heller kommer att göra det utifrån de förslag som utredningen lägger fram. Utredningen föreslår också att Försäkringskassan ges i uppdrag att ta fram en analys av i vilken mån familjehemsföräldrar bedöms ha arbetsförmåga på grund av det uppdrag de har från socialnämnden.
139 Inspektionen för socialförsäkringen, ISF, 2021 s. 92.
533
7 Register över familjehem för barn och unga
7.1 Utredningens uppdrag
I utredningens uppdrag ingår att analysera behovet av och förutsättningarna för ett nationellt register över familjehem och jourhem med hänsyn tagen till olika aspekter, särskilt integritetsskyddet för enskilda. Enligt utredningens direktiv skulle ett sådant register kunna fylla en funktion motsvarande det nationella registret över HVB och stödboenden för barn och unga som finns hos Inspektionen för vård och omsorg (IVO) (HVB-registret). Syftet med HVB-registret är att stärka barns säkerhet genom att bidra till att förenkla kommuners placeringar samt minska risken för att placering sker på ett olämpligt HVB eller stödboende.
Ett nationellt register över familjehem skulle fylla samma syfte. Med bättre kunskap om varje sådant hem inför en placering kan kommunens matchning mellan den som ska placeras och hemmet underlättas samt plötsliga och oplanerade avbrott i placeringen (så kallade sammanbrott) i vården förebyggas. Samtidigt behöver det beaktas hur ett sådant register förhåller sig till den personliga integriteten hos familjerna och viljan att bli familjehem eller jourhem. Vidare ska utredningen beskriva hur ett sådant register ska användas och föreslå författningsändringar.
Riksdagen har för övrigt den 10 februari 2021 tillkännagett för regeringen som sin uppfattning vad Socialutskottet anför om behovet av att inrätta ett nationellt register över familjehem och jourhem.1
Ett viktigt underlag för utformningen av socialtjänstens verksamhet och insatser är bästa möjliga kunskap i form av data. Data kan användas som underlag för olika beslut som är av betydelse för enskilda
1 Bet. 2020/21:SoU19, rskr. 2020/21:187.
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
534
individer som har behov av vård, omsorg och insatser inom socialtjänsten, men är också betydelsefull för beslut om socialtjänstens inriktning och planering på nationell nivå. Utan tillgång till relevant kunskap är det svårt för socialtjänsten att bedriva en verksamhet förenlig med kravet på vetenskap och beprövad erfarenhet.
I kapitel 6 beskrivs familjehemsvården i Sverige i dag och utredningens övriga förslag för att höja kvaliteten på familjehemsvården.
7.2 Tillgången till uppgifter om familjehem
Med familjehem avses ett enskilt hem som på uppdrag av socialnämnden tar emot barn för stadigvarande vård och fostran eller vuxna för vård och omvårdnad och vars verksamhet inte bedrivs yrkesmässigt (3 kap. 2 § SoF). Familjehem drivs inte yrkesmässigt utan är avsedda att fungera som en familj.2 Det innebär att familjehemsföräldrar inte omfattas av socialtjänstlagens krav på att medverka till god kvalitet inom socialtjänsten. Familjehemsföräldrar omfattas inte heller i allmänhet av bestämmelserna om socialtjänstsekretess i 26 kap. offentlighets- och sekretesslagen.3
Ett barn får inte utan socialnämndens medgivande eller beslut om vård tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna eller någon annan som har vårdnaden om honom eller henne. Socialnämnden får inte lämna medgivande eller fatta beslut om vård utan att förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda av socialnämnd. Socialnämnden får inte placera ett barn i ett sådant enskilt hem som vid upprepade tillfällen tar emot barn för tillfällig vård och fostran (jourhem) om inte förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i det är utredda av socialnämnd (6 kap. 6 § SoL).
Vid socialnämndens utredning av huruvida ett hem är lämpligt som familjehem ska en bedömning göras av hemmets allmänna förutsättningar för att erbjuda barn och unga vård som är trygg, säker, ändamålsenlig och präglad av kontinuitet. Utredningen av hemmets lämplighet ska omfatta uppgifter om
2Prop. 2009/10:131 s. 30. 3Prop. 1979/80:2 Del A s. 181 f.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
535
1. familjens sammansättning, bakgrund, livssituation och levnads-
vanor,
2. boende och närmiljö,
3. varje tilltänkt familjehemsförälders personliga förutsättningar, egen-
skaper och omsorgsförmåga samt
4. varje tilltänkt familjehemsförälders inställning till uppdraget.
Socialnämnden ska, om det tilltänkta familjehemmet är beläget i samma kommun som nämnden, inhämta uppgifter om de tilltänkta familjehemsföräldrarna ur nämndens eget register vid en utredning av familjehem (4 kap. 5 § SOSFS 2012:11).
Om andra kommuner har eller under de senaste fem åren har haft barn eller unga placerade i familjehemmet, ska socialnämnden även inhämta referenser från dessa kommuner för varje tilltänkt familjehemsförälder efter samtycke från denne (4 kap. 7 § SOSFS 2012:11). Möjligheten för den socialnämnd som utreder familjehemmet att verkligen få referenser för familjehemmet från andra placerande kommuner är beroende av att de tilltänkta familjehemsföräldrarna samtycker till det men också av att de familjehemsföräldrar som utreds lämnar uppgifter om vilka kommuner som har eller har haft placerade barn hos dem.
Andra källor för socialnämndens bedömning av familjehems- och jourhemsföräldrars lämplighet är Polismyndighetens belastnings- och misstankeregister, liksom Kronofogdemyndigheten och Försäkringskassan. Det förutsätter också familjehemsförälderns samtycke. Registeruppgifter bör efter samtycke från den som uppgifterna gäller hämtas in även från socialnämnden i den kommun eller de kommuner där han eller hon är eller har varit bosatt under de senaste fem åren (AR till 4 kap. 5 § SOSFS 2012:11).
Uppgifter om ett familjehem ska dokumenteras i en personakt hos nämnden och får avse flera personer i en familj om det gäller utredning och bedömning av ett tänkbart familjehem. Se 4 kap. 3 § andra stycket 2 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2014:5) om dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS. Familjehemsakten ska gallras senast fem år efter att sista anteckningen gjordes i akten (12 kap. 1 § SoL).4
4 En del familjehemsakter ska dock i likhet med andra personakter inom socialtjänsten bevaras av hänsyn till forskningens behov, se 12 kap. 2 § tredje stycket och 7 kap. 3 a § andra stycketsocialtjänstlagen samt 7 kap. 2 § socialtjänstförordningen.
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
536
Uppgifter om familjehem på nationell nivå
Det finns inte någon nationell sammanställning över familjehem och jourhem som tar emot barn eller unga på uppdrag av socialnämnden i dag. Vad som föreskrivs är att varje socialnämnd ska föra en förteckning över de barn som enligt nämndens beslut vistas i familjehem eller efter nämndens medgivande i något annat enskilt hem (7 kap. 1 § SoF). Förteckningen över barn som vistas i familjehem ska föras på en särskild blankett som IVO får meddela föreskrifter om. Socialnämnden ska senast den 31 januari varje år ge in en kopia av förteckningen till IVO (7 kap. 1 § SoF). Socialstyrelsen har tagit fram föreskrifter (SOSFS 2003:15) om socialnämndens skyldighet att föra förteckning över barn som vistas i familjehem eller annat enskilt hem, inklusive en blankett. Blanketten ändrades senast 2013. På blanketten ska följande uppgifter anges:
• Barnets personnummer
• Barnets namn
• Vilken lag som föranlett vistelsen
• Vistelsens start- respektive slutdatum
• Vilket typ av hem5
• Förälder i familjehemmet.6
Förteckningarna innehåller alltså placerade barns personnummer och familjehemsföräldrars namn, men inte familjehemsföräldrarnas personnummer. Det förekommer inga övriga uppgifter om familjehemmen. Tillfällig placering i jourhem ska inte förtecknas. Kommunernas förteckningar varken sammanställs, tillgängliggörs eller används på något sätt än att de diarieförs av IVO. IVO:s placeringsstöd för HVB och stödboenden
Av utredningens direktiv framgår att ett nationellt register över familjehem och jourhem skulle kunna fylla samma funktion som det nationella registret över HVB och stödboenden för barn och unga som finns hos IVO. Syftet med IVO:s register är att stärka kommu-
5 Vid placering på uppdrag av socialnämnden ska enligt blanketten anges placering hos anhörig, placering hos annan närstående, placering i annat familjehem. Vid placering i annat enskilt hem ska enligt blanketten anges om det är frågan om privatplacering utan uppdrag av socialnämnden eller om det är fråga om placering av utländska barn före adoption. 6 Förälder i familjehemmet ska anges på blanketten med namn, kommun och länskod.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
537
nernas kännedom om en viss verksamhet före placering, för att exempelvis undvika att barn och unga placeras i en miljö som är olämplig. Det finns därför anledning att närmare redogöra för registret och de överväganden som ligger bakom det.
Placeringsstödet är en e-tjänst som automatiskt tillgängliggör uppgifter för behöriga användare i kommunerna som härrör från ett flertal olika register hos IVO. Det rör sig om dels IVO:s omsorgsregister, dels myndighetens ärendehanteringssystem för tillstånd och tillsyn.
IVO:s benämning för den digitala tjänsten är placeringsstödet för HVB och stödboenden. Fortsättningsvis använder utredningen samma benämning.
Bakgrund
Att bedriva HVB i privat regi kräver tillstånd av IVO. Tillståndsprövningen omfattar bland annat en lämplighetsprövning av företaget och dess företrädare. Det innebär att IVO bedömer om företagets ägare och ledning har insikt i de lagar och övriga föreskrifter som gäller för verksamheten, är lämpliga att driva verksamheten och om företaget har tillräckliga ekonomiska förutsättningar. I prövningen av tillstånd ingår även att granska uppgifter som verksamheten har lämnat i ansökan om bland annat lokaler, målgrupp, metoder och personal.
Kommuner och regioner, samt SiS, som ska bedriva viss verksamhet enligt SoL eller lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, måste anmäla verksamheten till IVO.
Vidare utövar IVO tillsyn över socialtjänsten och verksamheten vid stödboenden och HVB, inklusive de särskilda ungdomshemmen. Tillsyn innebär granskning av att den verksamhet som avses i 1 § uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter samt beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter. Tillsynen över stödboenden och HVB som tar emot barn eller unga ska omfatta regelbundna inspektioner minst en gång per år. I anslutning till en inspektion ska IVO samtala med de barn och unga som samtycker till det. IVO har en skyldighet att föra register över både privata och offentligt bedrivna HVB, särskilda ungdomshem och stödboenden. Registret ska utgöra underlag för tillsynsverksamheten.
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
538
Enligt IVO:s årliga lägesrapporter förekommer det brister i kommunernas handläggning av ärenden om barn och unga. Bristerna finns i hela kedjan från orosanmälningar till uppföljning av insatser, inklusive dokumentationen och det systematiska förbättringsarbetet. I IVO:s slutrapport av regeringens uppdrag att genomföra analyser av tillsynens resultat inom den sociala barn- och ungdomsvården konstaterar inspektionen att de vanligaste bristerna vid HVB och stödboenden rör inskrivningsförfarande, bedömning av lämplighet bland annat med hänsyn till den enskildes behov (lämplighetsbedömningar) samt genomförande och uppföljning av stöd, vård och behandling.7Vidare brister kontrollen av Polismyndighetens register inför anställning av eller uppdrag till personal. IVO konstaterar också att antalet upprättade lex Sarah-anmälningar i HVB och stödboende är anmärkningsvärt lågt.
I mars 2021 gav regeringen i uppdrag åt IVO att göra en rättslig och teknisk analys av förutsättningarna för att skapa en informationsinfrastruktur som möjliggör ett tillgängliggörande och automatiserat utlämnande av myndighetens tillsyn- och tillståndsinformation till kommunerna.8
Regeringen motiverade uppdraget med de brister som uppmärksammats inom den sociala barn- och ungdomsvården och som ett led i regeringens arbete för att stärka tryggheten för placerade barn och unga. Regeringen bedömde att det är angeläget att kommunerna har god kännedom om verksamheten innan placeringar genomförs för att exempelvis undvika att barn och unga placeras där det tidigare har framkommit missförhållanden. Regeringen ansåg att registret skulle kunna användas inför upphandling av HVB och särskilda stödboenden. Regeringen ansåg vidare att placeringar kan behöva ske på obekväm arbetstid och beslutas omedelbart, varför det finns behov av ett automatiserat utlämnande av informationen.
7 Inspektionen för vård och omsorg, IVO (2020). Sociala barn- och ungdomsvården. Slutredo-
visning av uppdrag att genomföra analyser av tillsynens resultat inom den sociala barn- och ungdomsvården S2019/01922/FST.
8 Regeringsbeslut 2021-03-11, S2021/02373 (delvis).
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
539
IVO:s redovisning av uppdraget
IVO slutredovisade sitt uppdrag den 29 april 2022.9 IVO:s bedömning är att det finns rättsliga förutsättningar för att, med befintlig reglering, elektroniskt tillgängliggöra viss information till kommunerna från myndighetens ärendehanteringssystem och i myndighetens omsorgsregister. Omsorgsregistret regleras av bestämmelser i socialtjänstförordningen. IVO framhåller att den information myndigheten avser att elektroniskt tillgängliggöra har kommunerna redan tillgång till, men bara genom att manuellt begära ut den från myndigheten.
Tillgänglig information skulle enligt IVO kunna avse både verksamhetsutförare och verksamheter, exempelvis organisationsnummer och namn på juridiska personer samt uppgifter om verksamheter, såsom målgrupp, placering i län, antal platser och typ av verksamhet. Vidare anser IVO att metadata om IVO:s beslut kopplade till verksamheterna kan offentliggöras. Sådan information inkluderar datum för beslut, vad beslutet avser samt det diarienummer som beslutet är hänförligt till.
IVO framhåller dock att gällande reglering inte medger utlämnande av personuppgifter samt uppgifter som kan omfattas av sekretess. Detta innebar enligt IVO:s uppfattning att uppgifter såsom namn på enskilda näringsidkare och namn på och kontaktuppgifter till föreståndare inte kan tillgängliggöras. Det är inte heller möjligt enligt IVO att ge automatiserad tillgång till myndighetens beslut i sin helhet, eftersom dessa kan innehålla uppgifter som omfattas av sekretess. När en socialnämnd manuellt begär ut dessa beslut lämnas de normalt sett ut, anför IVO.
För att även personuppgifter och sekretesskyddade uppgifter ska kunna tillgängliggöras, bedömer IVO att nya författningsbestämmelser behövde införas i form av en sekretessbrytande bestämmelse samt en förändring av regleringen gällande IVO:s omsorgsregister i socialtjänstförordningen.
9 Inspektionen för vård och omsorg, IVO (2022c). Nationellt register över HVB och stödboen-
den för barn och unga samt särskilda ungdomshem. Slutrapport av regeringsuppdrag.
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
540
7.3 Socialnämndens behov av information
I en bilaga till delredovisningen av regeringsuppdraget10 uppehåller sig IVO vid frågan om vilken information socialtjänsten behöver om HVB och stödboenden för barn och unga i syfte att i möjligaste mån undvika att placera barn eller unga i en verksamhet med tydliga brister. Primärt rör det sig enligt IVO om beslut inom ramen för myndighetens tillståndsprövning och tillsyn. Viktigast, menar IVO, är besluten om att återkalla ett tillstånd, förbjuda en verksamhet eller att avslå ansökan om att fortsätta bedriva en verksamhet som tidigare inte omfattats av tillståndsplikt. Dessa beslut innehåller väsentlig information för kommunerna att ta del av inför ett placeringsbeslut, om det är så att socialtjänsten inte redan har kännedom om att en viss verksamhet bedrivs olovligen alternativt har allvarliga brister. Även om en domstol skulle göra en annan bedömning genom exempelvis beslut om inhibition eller en dom där man ger klaganden rätt, innehåller dessa beslut i regel sådan information som socialtjänsten bör beakta inom ramen för sin prövning av vad som är en lämplig placering för ett visst barn med särskilda behov, anför IVO.
En annan kategori av uppgifter enligt IVO är beslut från myndigheten om att förelägga en utförare att åtgärda något i verksamheten, eller beslut om att avsluta ärendet utan åtgärd, med eller utan kritik. Dessa beslut menar IVO kan innehålla information av värde inför en placering. IVO framhåller att kommunen är då också hjälpt av att kunna följa upp dessa beslut för att exempelvis utröna om verksamheten vidtagit rättelse eller ej, efter ett beslut om föreläggande.
Även annat underlag som IVO upprättar eller får in inom ramen för sin tillsyn kan enligt myndigheten vara till gagn för socialtjänsten inför ett beslut om placering. Som exempel nämner IVO underlag inför ett (nära) förestående beslut, såsom tjänsteanteckningar och protokoll.
10 Inspektionen för vård och omsorg, IVO (2021b). Nationellt register över HVB och stödboen-
den för barn och unga samt särskilda ungdomshem. Delredovisning av IVO, bilaga 1. Juridiska
förutsättningar för tillgängliggörande. 2021-06-30, dnr 1.1.1-11012/2021.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
541
Rättsfrågor
I delredovisningen överväger IVO vilken typ av tjänst som ska erbjudas kommunerna. Valet står mellan en sluten tjänst (för behöriga medarbetare hos kommunerna) alternativt en öppen (publik) tjänst.
IVO:s bedömning är att dataskyddsbestämmelserna inte tillåter en öppen tjänst som innehåller personuppgifter. Behandlingen av personuppgifter i en öppen tjänst anser IVO inte uppfylla dataskyddsprinciperna i dataskyddsförordningen om ändamålsbegränsning, laglighet och korrekthet (artikel 5.1). IVO menar att det är avsaknaden av ett mer preciserat författningsstöd för personuppgiftsbehandlingen som talar för att principerna inte är uppfyllda. Det finns ingen förutsebarhet för de registrerade, anför IVO. De registrerade kan rimligen inte, ur dataskyddsförordningens perspektiv, förvänta sig publicering av personuppgifter när uppgifter lämnas in till IVO. Den öppna lösningen kan inte heller, menar IVO, anses uppfylla kravet på nödvändighet. Det beror enligt IVO på att det finns mindre integritetskänsliga alternativ för att uppnå samma syfte, nämligen genom att enbart ge socialnämnderna tillgång till uppgifterna.
IVO avfärdar även en sluten lösning som innehåller personuppgifter av samma skäl som för en öppen lösning, bland annat att behandlingen av personuppgifterna inte når upp till kravet på ändamålsbegränsning och laglighet. IVO anser att tydligare författningsstöd krävs för att möjliggöra tillgängliggörande av personuppgifter via en sluten tjänst.
IVO:s slutsats är att myndigheten enbart kan tillgängliggöra uppgifter som inte är skyddade av sekretess och inte utgör personuppgifter. Uppgifter som enligt IVO kan tillgängliggöras utan ytterligare författningsstöd är följande:
1. Namn och organisationsnummer på juridiska personer.
2. Namn på verksamheter.
3. Målgrupp (ålder, inriktning, kön).
4. Län eller kommun (när det finns fler än fem verksamheter i kommunen).
5. Antal platser.
6. Typ av verksamhet (HVB, stödboende, SiS).
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
542
7. Metadata avseende tillståndsärenden (dnr, datum, typ av beslut, utgång).
8. Metadata avseende tillsynsärenden (dnr, datum, typ av beslut, utgång).
9. Metadata avseende anmälningar till IVO (dnr, datum).
IVO anser att ett tillgängliggörande av dessa uppgifter är ett viktigt steg för att tillgodose kommuner med utförligare underlag för att placera barn och unga vid HVB och stödboende. Övergripande information om vilka tillstånds- och tillsynsbeslut som har fattats avseende en verksamhet är värdefull information för kommunerna, menar IVO. Vid behov har kommunerna enligt IVO alltid möjlighet att begära ut beslut från myndigheten. IVO uppger att myndigheten även har möjlighet att presentera uppgifter på en aggregerad nivå på så sätt att kommuner till exempel enkelt ska kunna få insikt om antalet anmälningar över tid.
IVO framför i sammanhanget att kommunernas behov av information inför placeringar är mer omfattande än vad det gällande författningsstödet (socialtjänstförordningen) tillåter i form av ett automatiserat tillgängliggörande av uppgifter. Enligt IVO talar barnets bästa för att ytterligare uppgifter behöver tillgängliggöras. IVO föreslår därför ett flertal författningsändringar för att kunna tillgängliggöra ytterligare information till socialnämnderna, såsom uppgifter om enskilda näringsidkare, verksamheters adress samt föreståndare och deras kontaktuppgifter.
Sådana ändringar innefattar enligt IVO tydligare ändamålsbeskrivningar i 4 kap. 3 a § socialtjänstförordningen för myndighetens omsorgsregister, såsom tillsynsändamål och ändamålet att underlätta socialnämnders placeringar av enskilda genom att information från registret görs tillgänglig för socialnämnderna. Vidare föreslår IVO en ny bestämmelse i socialtjänstförordningen som innefattar en skyldighet för myndigheten att lämna ut uppgifter till socialnämnder avseende beslut som myndigheten meddelar inom ramen för sin tillstånds- och tillsynsverksamhet av verksamheter som bedrivs enligt SoL och skriftliga tillståndsbevis.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
543
Placeringsstödet
IVO:s placeringsstöd för HVB och stödboenden sjösattes den 2 maj 2022 och har varit i drift sedan dess. Den digitala tjänsten ska bidra till bättre kvalitet i kommunernas arbete med att placera barn och unga. Med hjälp av placeringsstödet kan kommunerna i dag ta del av uppgifter om: – vilka HVB och stödboende för barn och unga som finns i Sverige, – vilka målgrupper respektive boende tar emot, – information om IVO:s tillsyn av verksamheterna de senaste tre
åren, det vill säga om IVO har upptäckt brister och i så fall vilka brister, – information om vilka verksamheter IVO har återkallat tillståndet
för och – om IVO tillfälligt har förbjudit verksamheten att bedrivas.
De författningsändringar som IVO har efterfrågat för att kunna tillhanda socialnämnderna ytterligare information i form av personuppgifter har i nuläget inte genomförts. För att få tillgång till placeringsstödet ska kommunen utse behöriga användare. Det är således inte en öppen tjänst.
Kommuner har en skyldighet att rapportera in vissa uppgifter till IVO. IVO har därför även startat en digital tjänst där kommunerna kan rapportera förändringar eller felaktigheter. HVB och stödboenden med skyddad adress syns inte i placeringsstödet för HVB och stödboenden. För att ta del av information om dessa verksamheter måste en kontakt tas med IVO. I den mån personuppgiftsbehandling sker i placeringsstödet är det av begränsad omfattning eftersom det avser verksamheter och inte utgör ett register över enskilda personer. Ett register över uppgifter om enskilda personer som fått tillstånd att vara familjehem behöver därför särskilda överväganden om skydd för personuppgifter. Utredningen utvecklar resonemang om skydd för registrerades personliga integritet i avsnitt 7.6.2 och 7.6.19.
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
544
7.4 Nuvarande reglering
I det följande lämnas en orientering om tillämplig rätt på kommunernas behandling av personuppgifter inom socialtjänsten och om sekretesskyddet. Även kommunernas uppgiftslämnande och Socialstyrelsens behandling av personuppgifter för nationell statistik inom socialtjänsten redovisas, liksom IVO:s behandling av personuppgifter.
7.4.1 EU:s dataskyddsförordning
Regleringen av i vilka fall olika slags personuppgifter får behandlas finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 från den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (dataskyddsförordningen). Denna kompletteras även i vissa delar av nationella bestämmelser. Det rör sig bland annat om lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen) och förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning.
Dataskyddsförordningen kräver att personuppgifter bara behandlas utifrån vissa grundläggande principer. Dessa principer finns i artikel 5.1 och gäller som ett ramverk vid all behandling av personuppgifter. Uppgifterna ska behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt i förhållande till den registrerade (laglighet, korrekthet och öppenhet). De ska som huvudregel samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål (ändamålsbegränsning, även kallad finalitetsprincipen). De ska vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas (uppgiftsminimering). De ska vara korrekta och om nödvändigt uppdaterade. Alla rimliga åtgärder måste vidtas för att säkerställa att personuppgifter som är felaktiga i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas raderas eller rättas utan dröjsmål (korrekthet). Personuppgifterna får som huvudregel inte förvaras i en form som möjliggör identifiering av den registrerade under en längre tid än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka personuppgifterna behandlas (lagringsminimering). De ska behandlas på ett sätt som säkerställer lämplig säkerhet för personuppgifterna, inbegripet skydd mot obehörig
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
545
eller otillåten behandling och mot förlust, förstöring eller skada genom olyckshändelse, med användning av lämpliga tekniska eller organisatoriska åtgärder (integritet och konfidentialitet).
Det är den personuppgiftsansvarige som ansvarar för och ska kunna visa att principerna ovan efterlevs (ansvarsskyldighet). Med personuppgiftsansvarig avses enligt dataskyddsförordningen en fysisk eller juridisk person, offentlig myndighet, institution eller annat organ som ensamt eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen och medlen för behandlingen av personuppgifter (artikel 4.7). Personuppgiftsansvaret kan också vara fastställd i författning, till exempel att en viss myndighet är personuppgiftsansvarig för ett visst register.
Enligt dataskyddsförordningen måste varje personuppgiftsbehandling kunna hänföras till minst en av de i dataskyddsförordningen uppräknade rättsliga grunderna, vilka finns i artikel 6.1. Det finns sex rättsliga grunder. Av intresse här är tre specifika rättsliga grunder. Personuppgifter får behandlas om det är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning (artikel 6.1 e). Vidare får behandling ske om den är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige (artikel 6.1 c).
Allmänt intresse
Vad som är ett allmänt intresse definieras inte i dataskyddsförordningen. Innebörden av begreppet allmänt intresse i dataskyddsförordningens mening har ännu inte närmare utvecklats av EU-domstolen i dess praxis. Det finns dock inget som tyder på att begreppet allmänt intresse ska uppfattas mer restriktivt enligt dataskyddsförordningen än enligt det tidigare dataskyddsdirektivet. Dataskyddsutredningen har ansett att begreppet allmänt intresse bör ha en vidare EU-rättslig betydelse genom dataskyddsförordningen än det hittills har haft.11
Den svenska regeringen har ansett att sådan verksamhet som en statlig eller kommunal myndighet bedriver, inom ramen för sin befogenhet, är av allmänt intresse.12 Det är därmed den rättsliga grunden ”uppgift av allmänt intresse” i artikel 6.1 e i dataskyddsförord-
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
546
ningen som vanligen bör tillämpas av myndigheten.13 Rent språkligt torde begreppet allmänt intresse avse något som är av intresse för eller berör många människor på ett bredare plan, i motsats till ett särintresse eller ett enskilt intresse. Av skäl 45 i dataskyddsförordningen följer att allmänintresset inbegriper hälso- och sjukvårdsändamål, folkhälsa, socialt skydd och förvaltning av hälso- och sjukvårdstjänster.
Dataskyddsutredningen har bedömt att det med hänsyn till svensk förvaltningstradition är rimligt att alla arbetsuppgifter som utförs av statliga myndigheter i syfte att uppfylla ett uttryckligt uppdrag av riksdag eller regering är av allmänt intresse. Även obligatoriska arbetsuppgifter som utförs av kommuner och regioner, till följd av deras åligganden enligt lag eller förordning, bedöms av Dataskyddsutredningen vara av allmänt intresse i dataskyddsförordningens mening.14
Grunden för sådan behandling av personuppgifter som är nödvändig för att den personuppgiftsansvarige ska kunna uppfylla en rättslig förpliktelse (artikel 6.1 c) eller utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning (artikel 6.1 e) måste fastställas i nationell rätt eller EU-rätt (artikel 6.3). Det innebär att det inte är möjligt att endast stödja sig på den generella regleringen i dataskyddsförordningen vid sådan behandling. Dataskyddsutredningen har analyserat om det med anledning av detta krav behöver införas generella nationella bestämmelser till stöd för åtminstone den offentliga sektorns behandling av personuppgifter. Enligt Dataskyddsutredningens bedömning krävdes det inte någon särskild reglering. Däremot är förekomsten av reglering avgörande för i vilken utsträckning personuppgiftsansvariga kan behandla personuppgifter på den grunden att det är nödvändigt för att uppfylla en rättslig förpliktelse eller utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning.
Kravet på att grunden för behandlingen ska vara fastställd i enlighet med unionsrätten eller den nationella rätten utgör således ett villkor som måste vara uppfyllt för att de lagliga grunderna för behandling av personuppgifter i artikel 6.1 c och e ska vara tillämpliga.15
Av artikel 6.3 framgår att i fråga om behandling enligt punkt 6.1 e (arbetsuppgifter av allmänt intresse), ska syftet med personuppgifts-
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
547
behandlingen framgå av EU-rättslig eller nationell reglering, och i fråga om behandling av personuppgifter för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning ska den vara nödvändig. Den rättsliga regleringen kan innehålla särskilda bestämmelser för att anpassa tillämpningen av bestämmelserna i dataskyddsförordningen, bland annat de allmänna villkor som ska gälla för den personuppgiftsansvariges behandling, vilken typ av uppgifter som ska behandlas, vilka registrerade som berörs, de enheter till vilka personuppgifterna får lämnas ut och för vilka ändamål, ändamålsbegränsningar, lagringstid samt typer av behandling och förfaranden för behandling, inbegripet åtgärder för att tillförsäkra en laglig och rättvis behandling, däribland för behandling i andra särskilda situationer enligt kapitel IX i dataskyddsförordningen. Unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt ska uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas.
Behandling av känsliga personuppgifter
Det är som huvudregel förbjudet att behandla känsliga personuppgifter (så kallade särskilda kategorier av personuppgifter) som till exempel rör hälsa, politiska åsikter eller religiös åskådning (artikel 9.1). Undantagsvis får känsliga personuppgifter behandlas enligt de undantagssituationer som beskrivs i artikel 9.2 i dataskyddsförordningen. Förbudet i sig, liksom undantagen, är direkt tillämpliga genom förordningen och kräver alltså inga åtgärder av medlemsstaterna. Vissa av undantagen innehåller dock hänvisningar till nationell rätt som kan innebära att lagstiftningsåtgärder bör vidtas för att dessa undantag ska vara tillämpliga (artikel 9.2).
Av intresse är följande undantag för behandling av känsliga personuppgifter.
Av förordningen framgår att känsliga personuppgifter får behandlas om den registrerade har lämnat sitt uttryckliga samtycke till behandlingen för ett eller flera specifika ändamål, utom då unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt föreskriver att förbudet inte kan upphävas av den registrerade (artikel 9.2 a).
Enligt artikel 9.2 g är behandling av känsliga personuppgifter tilllåten om den är nödvändig med hänsyn till ett viktigt allmänt in-
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
548
tresse, på grundval av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, vilken ska stå i proportion till det eftersträvade syftet, vara förenligt med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och innehålla bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen.
Av artikel 9.2 h framgår att behandling av känsliga personuppgifter är tillåten om behandlingen är nödvändig av skäl som hör samman med förebyggande hälso- och sjukvård och yrkesmedicin, bedömningen av en arbetstagares arbetskapacitet, medicinska diagnoser, tillhandahållande av hälso- och sjukvård, behandling, social omsorg eller förvaltning av hälso- och sjukvårdstjänster och social omsorg och av deras system, på grundval av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt eller enligt avtal med yrkesverksamma på hälsoområdet och under förutsättning att de villkor och skyddsåtgärder som avses i artikel 9.3 är uppfyllda.
Enligt artikel 9.3 får känsliga personuppgifter behandlas för de ändamål som avses i artikel 9.2 h, när uppgifterna behandlas av eller under ansvar av en yrkesutövare som omfattas av tystnadsplikt enligt unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt eller bestämmelser som fastställs av nationella behöriga organ eller av en annan person som också omfattas av tystnadsplikt enligt unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt eller bestämmelser som fastställs av nationella behöriga organ.
7.4.2 Dataskyddslagen
Dataskyddslagen och de föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen innehåller bestämmelser som på generell nivå kompletterar dataskyddsförordningen. De nationella bestämmelser som behövs eller är lämpliga och som är av generell karaktär, i betydelsen att de rör hela samhället eller flertalet myndigheter, finns alltså i dataskyddslagen.
Flera av dataskyddslagens bestämmelser är således av genomförande karaktär. Det gäller främst hänvisningarna till dataskyddsförordningens bestämmelser som ställer krav på fastställande av viss reglering i unionsrätten eller i nationell rätt för att en behandling av personuppgifter ska vara tillåten, såsom bestämmelserna om rättslig grund, känsliga personuppgifter och uppgifter om brott.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
549
Av 2 kap. 1 § dataskyddslagen följer att personuppgifter får behandlas med stöd av artikel 6.1 c i dataskyddsförordningen, om behandlingen är nödvändig för att den personuppgiftsansvarige ska kunna fullgöra en rättslig förpliktelse som följer av lag eller annan författning, av kollektivavtal eller av beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning. Av 2 kap. 2 § dataskyddslagen framgår vidare att personuppgifter får behandlas med stöd av artikel 6.1 e i EU:s dataskyddsförordning, om behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan författning, av kollektivavtal eller av beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning enligt lag eller annan författning.
Enligt 3 kap. 3 § dataskyddslagen får känsliga personuppgifter med stöd av artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen behandlas av en myndighet
1. om uppgifterna har lämnats till myndigheten och behandlingen
krävs enligt lag,
2. om behandlingen är nödvändig för handläggningen av ett ärende,
eller
3. i annat fall, om behandlingen är nödvändig med hänsyn till ett
viktigt allmänt intresse och inte innebär ett otillbörligt intrång i den registrerades personliga integritet.
Det är dock förbjudet att utföra sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personuppgifter.
Enligt 3 kap. 5 § dataskyddslagen får känsliga personuppgifter behandlas med stöd av artikel 9.2 h i dataskyddsförordningen, om behandlingen är nödvändig för
1. förebyggande hälso- och sjukvård och yrkesmedicin,
2. bedömningen av en arbetstagares arbetskapacitet,
3. medicinska diagnoser,
4. tillhandahållande av hälso- och sjukvård eller behandling,
5. social omsorg, eller
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
550
6. förvaltning av hälso- och sjukvårdstjänster, social omsorg samt
deras system.
Behandling enligt bestämmelsen får ske under förutsättning att kravet på tystnadsplikt i artikel 9.3 i EU:s dataskyddsförordning är uppfyllt.
Av 3 kap. 8 § samma lag framgår vidare att personuppgifter som avses i artikel 10 i dataskyddsförordningen får behandlas av myndigheter. Detta innebär att uppgifter som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser eller därmed sammanhängande säkerhetsåtgärder enligt artikel 6.1 i dataskyddsförordningen får behandlas.
Utöver lagen respektive förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till dataskyddsförordningen finns även specifik lagstiftning som rör särskilda områden.
7.4.3 Registerförfattningar på socialtjänstens område
Dataskyddslagen är subsidiär i förhållande till avvikande bestämmelser i annan lag eller i förordning (1 kap. 6 §). Det gäller bland annat så kallade registerförfattningar. I den del en registerförfattning inte reglerar viss typ av personuppgiftsbehandling, kan således dataskyddslagen innehålla tillämpliga bestämmelser.
För personuppgiftsbehandling inom socialtjänstens verksamhet gäller – utöver dataskyddsförordningen och den generella dataskyddslagen – bestämmelser i SoL och i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten, förkortad SoLPUL, och förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten, förkortad SoLPUF.
Vad som menas med begreppet socialtjänst i detta sammanhang anges närmare i 2 § SoLPUL. Där görs en uppräkning i nio punkter som bland annat täcker verksamhet enligt SoL, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU, lagen (1988:870) om vård av missbrukare, LVM, verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS samt verksamhet enligt lagen (2007:606) om utredningar för att förebygga vissa skador och dödsfall. Av samma bestämmelse framgår att också tillsyn, uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och administration av den verksamhet som täcks av de nio punkterna hänförs till begreppet socialtjänst. Uppräkningen av verksamheter med mera som innefattas i
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
551
begreppet socialtjänst är uttömmande. Även privata utförare omfattas av bestämmelserna i SoLPUL och SoLPUF.
SoLPUL och SoLPULF innehåller inga särskilda bestämmelser om utlämnande av uppgifter utan hänvisar endast till vad som följer av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, SoL och LSS. Det innebär att uppgifter kan lämnas ut elektroniskt mellan olika verksamheter inom socialtjänsten om personuppgiftsbehandlingen som sådan är tillåten samt sekretessen för uppgifterna bryts, till exempel genom den enskildes samtycke.
Direktåtkomst, annat utlämnande och samkörning
Med stöd av lagen (2022:11) om sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation får socialtjänsten sedan den 1 januari 2022, genom direktåtkomst eller annat elektroniskt utlämnande, automatiskt lämna ut uppgifter om enskilda som omfattas av socialtjänstens insatser, mellan socialnämnder inom kommunen, samt till andra kommuner och vårdgivare under vissa givna premisser. Lagen om sammanhållen vård och omsorgsdokumentation omfattar emellertid bara dokumentation om insatser för äldre och personer med funktionsnedsättningar. Andra verksamheter faller utanför lagens tillämpningsområde. Med stöd av lagen får även en socialnämnd ge enskilda elektronisk tillgång till dokumentation om denne som nämnden tillgängliggör i ett system för en sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation.
Beträffande samkörning har av integritetshänsyn införts begränsningar för privat utförarverksamhet. Av 21 § SoLPUF framgår att ett boende, en öppen verksamhet eller en annan enhet i privat verksamhet inte får hämta personuppgifter från annat boende, annan öppen verksamhet eller annan enhet inom privat verksamhet för behandling av uppgifter genom samkörning. För en socialnämnd är möjligheten till samkörning inte lika begränsad. Det innebär för en socialnämnd att samkörning är tillåten om den är förenlig med SoLPUL, dataskyddsförordningen och andra integritetshöjande bestämmelser. I praktiken finns det emellertid hinder som innebär att en socialnämnd inte kan samköra personregister hos andra nämnder eller kommuner, bland annat offentlighets- och sekretesslagstiftningen.
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
552
Sammanställningsregister
En ytterligare begräsning är s.k. sammanställningsregister av känsliga personuppgifter. Sammanställningarna kan vara både automatiserade, manuella och sökbara på ett eller flera kriterier. I sådana sammanställningar av personuppgifter i socialtjänsten får det som huvudregel inte tas in känsliga personuppgifter eller uppgifter i övrigt om ömtåliga personliga förhållanden (7 a § SoLPUL). Sådana uppgifter får enbart dokumenteras i personakter. Med ömtåliga personliga förhållanden avses förutom vad som utgör känsliga personuppgifter även andra uppgifter om personliga förhållanden som kan förekomma i socialtjänsten och vars behandling kan anses kränkande för den personliga integriteten, exempelvis uppgifter om försörjningsförmåga eller familjeförhållanden.16
Sammanställningar utgör enligt förarbetena till SoLPUL personregister i mer inskränkt bemärkelse och är upprättade för att underlätta administrationen. Som exempel nämns i lagmotiven sammanställningar över vidtagna åtgärder som innebär myndighetsutövning samt beslut som en åtgärd grundar sig på.17 Även personakter bildar personregister, men i sammanhanget avses med sammanställningsregister mer snäva sammanställningar om enskilda. Det kan enligt förarbetena handla om inkomna rapporter ordnade i personföljd och servicekort som exempel.18 Det är tillräckligt att sammanställningen är sökbar enligt ett kriterium för att den ska omfattas av bestämmelserna.
Sammanställningsregister får således inte innehålla några fullständiga ärenden eller personakter utan enbart uppgifter för att underlätta administration av olika slag. Av betydelse är också att dataskyddsförordningens grundläggande dataskyddsprinciper respekteras vid upprättande av sammanställningsregister, bland annat principen om uppgiftsminimering.
Från huvudregeln finns emellertid undantag för sammanställningsregister för följande ändamål: – uppgifter om åtgärder som har beslutats inom socialtjänsten som
innebär myndighetsutövning och om den bestämmelse som ett sådant beslut grundar sig på,
16Prop. 2002/03:36 s. 18. 17Prop. 2002/03:36, s. 19. Just den typen av sammanställning är tillåten enligt 7 a § SoLPUL. 18Prop. 1979/80:1 Del A s. 438.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
553
– uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring, – tillsynsverksamhet som bedrivs av IVO, – administration som bedrivs av Statens institutionsstyrelse centralt – verksamhet enligt lagen (2007:606) om utredningar för att före-
bygga vissa skador och dödsfall.
Uppräkningen är uttömmande.19 Regeringen motiverade undantagen med att det rör sig om tillfälliga sammanställningar av uppgifter, som förstörs efter en viss tid.20
I det sammanhanget anförde regeringen att undantagen också gör det möjligt att för sådana ändamål använda modern informationsteknik genom att bearbeta redan insamlade personuppgifter. Enligt regeringens mening kunde inte hänsynen till enskildas personliga integritet anses utgöra hinder mot att tillåta att uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden får antecknas i ett så kallat sammanställningsregister för sådana mer övergripande ändamål.
Regeringen underströk dock att ett sammanställningsregister endast får bli tillgängligt för ett begränsat antal personer. Det fick ankomma enligt regeringen på Socialstyrelsen att, enligt SoL och socialtjänstförordningen (2001:937), meddela ytterligare föreskrifter, om det anses påkallat. SoLPUL innehåller emellertid inga ytterligare skyldigheter eller rättigheter utöver SoLPUL beträffande sammanställningsregister. Socialstyrelsen har meddelat föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2014:5) om dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS.
Av 1 § SoLPUF framgår att förordningen reglerar behandlingen av personuppgifter inom socialtjänsten för SiS, kommunala myndigheter, privat verksamhet, IVO och Socialstyrelsen enligt SoLPUL.
Enligt 5 § SoLPUF avses med privat verksamhet yrkesmässig verksamhet som bedrivs av en juridisk eller fysisk person med tillstånd av IVO enligt SoL eller LSS och sådan privat verksamhet inom socialtjänsten som i övrigt bedrivs enligt avtal med kommunen. En juridisk eller fysisk person som ansvarar för privat verksamhet är personuppgiftsansvarig för den behandling som görs i dess verksamhet (17 §). I privat verksamhet får personuppgifter behandlas för dokumentation av sådan vård, behandling eller omsorg av enskilda som ges inom
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
554
verksamheten. Personuppgifter får även behandlas för administrationen av verksamheten (18 §). I privat verksamhet får endast uppgifter om namn eller uppgifter om person-, samordnings- eller ärendenummer användas som sökbegrepp vid sökning efter uppgifter eller i samband med sammanställningar (20 §).
Familjehems- och jourhemsföräldrar bedriver inte socialtjänst yrkesmässigt. Familjehem och jourhem får därför anses falla utanför tillämpningsområdet för SoLPUL och SoLPUF, trots att de har avtal med socialnämnden. Familjehemmens eventuella dokumentation om placerade barn, till exempel scheman för skolgång, månadspeng et cetera får i huvudsak betraktas som behandling av ren privat natur och omfattas därmed inte av dataskyddsförordningens bestämmelser (artikel 2.2 c i dataskyddsförordningen).
7.4.4 Nationell officiell statistik för socialtjänsten
Socialstyrelsen förvaltar flera nationella register för att kunna analysera och följa utvecklingen inom socialtjänsten. I nuläget finns fem så kallade socialtjänstregister. Socialtjänsten består av ett antal olika verksamhetsområden, och följaktligen har Socialstyrelsen systematiserat sin statistik med utgångspunkt från dessa verksamheter.
I förordningarna (1981:1370) om skyldighet för socialnämnderna att lämna statistiska uppgifter och (2004:16) om utlämnande av uppgifter som avser stöd och service till vissa funktionshindrade regleras socialnämndernas skyldighet att lämna ut personuppgifter för statistiska ändamål till Socialstyrelsen.
Lagen (2001:99) om den officiella statistiken innehåller bestämmelser som kompletterar EU:s dataskyddsförordning. Av 2 § i lagen om den officiella statistiken framgår att vid behandling av personuppgifter enligt den aktuella lagen gäller dataskyddslagen och de föreskrifter som meddelats i anslutning till dataskyddslagen, såvida inte annat följer av lagen om den officiella statistiken.
Att Socialstyrelsen får behandla vissa känsliga personuppgifter m.m. för framställning av statistik framgår av 15 § lagen om den officiella statistiken och av 8 § förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. I bilagan till förordningen om den officiella statistiken anges följande.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
555
• För framställning av statistik över individ- och familjeomsorg får personuppgifter enligt 8 § behandlas som avser uppgift om att hälsotillstånd utgjort orsak till och ändamål med ekonomiskt bistånd, administrativa frihetsberövanden samt enskildas hälsotillstånd när det gäller tvångsingripanden med stöd av lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.
• För framställning av statistik över äldre- och handikappomsorg får personuppgifter enligt 8 § behandlas som avser utbetalningar och andra insatser i samband med enskilda personers hälsotillstånd.
• För framställning av statistik över stöd och service till funktionshindrade får personuppgifter enligt 8 § behandlas som avser enskildas hälsotillstånd och andra uppgifter i samband med insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.
I 2 § förordningen (1981:1370) om skyldighet för socialnämnderna att lämna statistiska uppgifter anges att socialnämnderna är skyldiga att lämna följande uppgifter till Socialstyrelsen om enskilda som varit föremål för nämndens åtgärder
a) ekonomiskt bistånd som lämnats enligt 4 kap. 1 § första stycket
socialtjänstlagen (2001:453) och ekonomisk hjälp i annat fall,
b) annat bistånd enligt 4 kap. 1 § första stycket socialtjänstlagen som
avser insatser till äldre och personer med funktionshinder samt de avgifter som debiterats för sådana insatser,
c) förordnande av kontaktperson enligt 3 kap. 6 b § första stycket
d) vistelse i familjehem, jourhem, hem för vård eller boende och stöd-
boende samt den ersättning som utgetts av kommunen för vård och fostran av barn i familjehem,
e) åtgärder enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om
vård av unga,
f) åtgärder enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,
g) introduktionsersättning enligt lagen (1992:1068) om introduk-
tionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar, och
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
556
h) bistånd enligt 4 kap. 2 a § socialtjänstlagen som avser sådan hem-
tjänst till äldre som beviljats utan föregående behovsprövning.
Av 3 § framgår att socialnämnderna ska till Socialstyrelsen lämna även andra personuppgifter än som avses i 2 §, när uppgifterna begärs för en särskild statistisk undersökning som syftar till att tillgodose angelägna samhällsbehov.
Socialdataskyddsutredningen (SOU 2017:66) som hade i uppdrag att göra en anpassning av registerförfattningar inom Socialdepartementets ansvarsområde till EU:s dataskyddsförordning ansåg att den uppgiftsskyldighet för socialnämnderna som i dagsläget följer av förordningen om skyldighet för socialnämnderna att lämna statistiska uppgifter är tillåten enligt förordningen.21
I förordningen (2004:16) om utlämnande av uppgifter som avser stöd och service till vissa funktionshindrade regleras vilka personuppgifter en kommun ska lämna till Socialstyrelsen om vilka personer kommunen beslutat om och verkställt insatser för enligt respektive punkt i 9 § 2–10 LSS. Sådana uppgifter får endast avse
• personnummer,
• personkretstillhörighet enligt 1 § lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade,
• enligt vilken punkt i 9 § 2–10 lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade som en insats beslutats och verkställts,
• nummer i Centrala företags- och arbetsställeregistret (CFAR- nummer) för utföraren av insatsen,
• omfattning av insatsen räknad i tid, samt
• vilken form av boende enligt punkterna 8 och 9 som insatsen avser och i vilken kommun boendet finns.
Av båda nämnda förordningar framgår att Socialstyrelsen får meddela närmare föreskrifter om uppgiftslämnande, efter samråd med SKR. Socialdataskyddsutredningen (SOU 2017:66) ansåg att dataskyddsförordningen inte hindrar att föreskrifter meddelas på detta område och inte heller att föreskriftsrätten delegeras, varför utred-
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
557
ningen inte såg något behov av att ändra bestämmelserna med anledning av dataskyddsförordningen.22
7.4.5 Behandling av personuppgifter hos IVO
IVO förfogar inte över en registerförfattning som sammanhållet reglerar myndighetens behandling av personuppgifter inom tillsyns- och tillståndsverksamheten. I stället är regleringen som styr IVO:s behandling av personuppgifter fördelad på ett flertal författningar.
IVO:s rättsliga grunder för att behandla personuppgifter är fastställda på olika sätt i svensk rätt, oavsett om den rättsliga grunden i dataskyddsförordningen är myndighetsutövning, rättslig förpliktelse eller uppgifter av allmänt intresse. Allra tydligast är detta beträffande regleringen av IVO:s myndighetsregister som är spridda på olika författningar (se nedan). I övrigt styr de materiella bestämmelserna i patientsäkerhetslagen (2010:659), SoL och LSS IVO:s behandling av personuppgifter inom tillsyn och tillstånd. Dessa kompletteras av förordningar som innehåller stöd för viss personuppgiftsbehandling.
SoLPUL är även tillämplig på IVO:s tillsyns- och tillståndsverksamhet avseende socialtjänsten. Det framgår av 1 § i SoLPUF. Enligt bestämmelsen reglerar förordningen behandling av personuppgifter inom socialtjänsten för SiS, kommunala myndigheter, privat verksamhet, IVO och Socialstyrelsen enligt lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten.
SoLPUL innehåller en uttrycklig särreglering avseende IVO:s behandling av känsliga personuppgifter. Av 7 a § SoLPUL framgår bland annat att IVO får sammanställa känsliga och ömtåliga personuppgifter för ändamålet ”tillsynsverksamhet”. SoLPUL reglerar även IVO:s personuppgiftsbehandling för ändamålen handläggning av ärende respektive faktiskt handlande. Med det senare avses myndighetens löpande verksamhet, till exempel inspektioner och analyser. Personnummer, samordningsnummer, känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser får behandlas om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för verksamheten (7 § 2 stycket SoLPUL). Av betydelse här är att IVO har ett uttryckligt lagstöd för att behandla uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott,
22SOU 2017:66 s. 618 f. och 629.
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
558
domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden.
Vårdgivares behandling av personuppgifter inom hälso- och sjukvården regleras i patientdatalagen (2008:355). Lagen är dock inte tilllämplig på personuppgiftsbehandlingen hos IVO. I stället är IVO:s rättsliga grund för behandling av personuppgifter inom ramen för tillsyns- och tillståndsverksamheten på hälso- och sjukvårdens område fastställd i nationell rätt genom dels de materiella bestämmelserna i patientsäkerhetslagen (se 7 kap. om IVO:s tillsynsverksamhet och befogenheter), dels i myndighetens förordningsinstruktion. Därutöver hänvisas till regleringen nedan om register för IVO:s tillsyns- och tillståndsverksamhet inom hälso- och sjukvården.
Slutligen finns en del förordningsbestämmelser som förvisso är instruerande för andra myndigheter att lämna ut personuppgifter till IVO, men ger IVO rätt att behandla dessa med stöd av SoLPUL respektive patientsäkerhetslagen för tillsynen och tillståndsgivningen inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården enligt följande:
• 16 b §, 16 § c, 18 § och 21 förordningen (1999:1134) om belastningsregister
• 1–2 §§ förordningen (1982:117) om underrättelse till Inspektionen för vård och omsorg och Socialstyrelsen om domar i vissa brottmål
Register hos IVO och deras reglering
IVO ska enligt 2 kap. 6 § lagen (2002:297) om biobanker i hälso- och sjukvården m.m. föra ett automatiserat register över biobanker. Registret får användas för tillsyn, i forskningen och för framställning av statistik. Registret ska innehålla uppgifter om förhållanden för vilka det föreligger anmälningsskyldighet för biobanker (2 kap. 5 §), såsom ändamålet med biobanken, var biobanken ska förvaras, vem som ska ansvara för biobanken och vilken omfattning biobanken avses få. Registret får inte innehålla uppgifter om enskilda från vilka prov tagits. Av 3 § andra stycket förordningen (2002:746) om biobanker i hälso- och sjukvården m.m. (förordningen) framgår att registret även ska innehålla vissa uppgifter om huvudmannen för biobanken
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
559
och den som ansvarar för biobanken. Registret ska därutöver innehålla uppgift om vissa beslut av IVO och uppgift om när material ur en biobank har lämnats ut. IVO är personuppgiftsansvarig för registret. Socialstyrelsen får enligt förordningen ha direktåtkomst till uppgifterna i registret om uppgifterna behövs hos Socialstyrelsen för kunskapsutveckling, statistikframställning, uppföljning, utvärdering eller epidemiologiska studier. Socialstyrelsen får ladda ner och spara uppgifterna. IVO ska vidare på begäran av Socialstyrelsen lämna ut uppgifter ur registret om uppgifterna behövs hos Socialstyrelsen för kunskapsutveckling, statistikframställning, uppföljning, utvärdering eller epidemiologiska studier.
Vårdgivarregister
Enligt 2 kap. patientsäkerhetslagen ska IVO föra ett vårdgivarregister. Det som avses är sådan verksamhet som omfattas av IVO:s tillsyn, dvs. hälso- och sjukvård och verksamhet som utförs av den som tar emot vissa uppdrag från hälso- och sjukvården. Registret får enligt patientsäkerhetslagen användas för tillsyn och forskning samt för framställning av statistik. IVO är personuppgiftsansvarig för behandlingen av personuppgifter i registret. Regeringen meddelar föreskrifter om vilken myndighet som får ha direktåtkomst till uppgifterna i vårdgivarregistret. Regeringen får enligt 2 kap. 5 § patientsäkerhetslagen meddela föreskrifter om begränsningar av de uppgifter som registren får innehålla. Av 2 kap. 3 § patientsäkerhetsförordningen (2010:1369) följer att registret får innehålla uppgifter om namn eller firma och personnummer eller organisationsnummer för den som bedriver verksamheten, var verksamheten bedrivs, verksamhetens inriktning, verksamhetens omfattning, antalet yrkesutövare och deras yrkestitlar, verksamhetschefens namn, adress och telefonnummer, den patientförsäkring som tecknats för verksamheten, datum för tillsyn av verksamheten, datum för IVO:s beslut i fråga om verksamheten, och datum för anmälan om händelser som har medfört eller skulle kunna medföra en allvarlig vårdskada och annan allvarlig skada till följd av säkerhetsbrister. Registret får inte innehålla uppgifter om enskilda patienter. Uppgifterna om datum för inspektion av verksamheten, datum för IVO:s beslut i fråga om verksamheten och datum för anmälan enligt 3 kap. 5 eller 6 § patientsäkerhetslagen ska gallras
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
560
fem år efter det att uppgifterna har förts in i registret eller när anmälan görs om att verksamheten har lagts ned. Övriga uppgifter ska gallras när nya uppgifter förs in eller när anmälan görs om att verksamheten har lagts ned.
Register över psykiatriska sjukvårdsinrättningar
Enligt 2 kap. patientsäkerhetslagen ska IVO föra ett register över sjukvårdsinrättningar där det får ges vård enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård eller lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård samt vid enheter för rättspsykiatrisk undersökning. Registret får enligt patientsäkerhetslagen användas för tillsyn av säkerheten vid dessa inrättningar, forskning, framställning av statistik och för placering av patienter. IVO är personuppgiftsansvarig för behandlingen av personuppgifter i registret. Regeringen meddelar föreskrifter om vilken myndighet som får ha direktåtkomst till uppgifterna i registret. Regeringen får enligt 2 kap. 5 § patientsäkerhetslagen meddela föreskrifter om begränsningar av de uppgifter som registren får innehålla. Av 2 kap. 3 § patientsäkerhetsförordningen följer att registret får innehålla uppgifter om namn eller firma och personnummer eller organisationsnummer för den som bedriver verksamheten, var verksamheten bedrivs, verksamhetens inriktning, verksamhetens omfattning, antalet yrkesutövare och deras yrkestitlar, verksamhetschefens namn, adress och telefonnummer, den patientförsäkring som tecknats för verksamheten, datum för tillsyn av verksamheten, datum för IVO:s beslut i fråga om verksamheten, och datum för anmälan om händelser som har medfört eller skulle kunna medföra en allvarlig vårdskada och annan allvarlig skada till följd av säkerhetsbrister. Registret får även innehålla uppgifter om chefsöverläkarens och den säkerhetsansvariges namn, adress och telefonnummer samt säkerhetsanpassning och säkerhetsklassificering. Registret får inte innehålla uppgifter om enskilda patienter. Uppgifterna om datum för inspektion av verksamheten, datum för IVO:s beslut i fråga om verksamheten och datum för anmälan enligt 3 kap. 5 eller 6 § patientsäkerhetslagen ska gallras fem år efter det att uppgifterna har förts in i registret eller när anmälan görs om att verksamheten har lagts ned. Övriga uppgifter ska gallras när nya uppgifter förs in eller när anmälan görs om att verksamheten har lagts ned.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
561
Register över blodverksamheter
IVO ska enligt 18 § lagen (2006:496) om blodsäkerhet föra ett register över dem som har tillstånd att bedriva blodverksamhet. Skyldigheten att föra registret härrör från ett EU-direktiv. Registrets ändamål är att ge offentlighet åt vem som har tillstånd, anmälningar om allvarliga avvikande händelser enligt 15 § lagen om blodsäkerhet, anmälningar om händelser som har medfört eller hade kunnat medföra allvarliga vårdskador enligt 3 kap. 5 § patientsäkerhetslagen i samband med blodtransfusion, och tidpunkterna för inspektion och kontroll enligt 12 § lagen om blodsäkerhet. Registret får enligt 18 § andra stycket lagen om blodsäkerhet också användas för tillsyn, forskning och framställning av statistik. Personuppgifter får inte registreras om andra än dem som har tillstånd att bedriva blodverksamhet och om verksamhetschefen. IVO är personuppgiftsansvarig för registret. Regeringen meddelar föreskrifter om vilken myndighet som får ha direktåtkomst till uppgifterna i registret. Regeringen har i 7 § förordningen (2006:497) om blodsäkerhet föreskrivit att registret, utöver vad som anges i lagen, ska innehålla uppgifter om blodcentralens namn och adress, verksamhetschefens namn och adress, och ändamålet med verksamheten och dess omfattning. Av 8 a § förordningen om blodsäkerhet framgår att Socialstyrelsen får medges direktåtkomst till uppgifterna i registret om uppgifterna behövs hos Socialstyrelsen för kunskapsutveckling, statistikframställning, uppföljning, utvärdering eller epidemiologiska studier. Vidare anges i 8 b § andra stycket att Socialstyrelsen har rätt att ta ladda ner och spara uppgifterna genom direktåtkomst.
Register över vävnadsinrättningar
IVO ska, enligt 23 § första stycket lagen (2008:286) om kvalitets- och säkerhetsnormer vid hantering av mänskliga vävnader och celler, föra ett register över dem som har tillstånd att bedriva en vävnadsinrättning. Skyldigheten att föra registret följer av ett EU-direktiv. Registret har till ändamål att ge offentlighet åt vilka vävnadsinrättningar som har tillstånd och för vilken verksamhet dessa har beviljats tillstånd. Registret får också användas för tillsyn, forskning och statistik. Registret får i fråga om personuppgifter innehålla uppgifter endast om den som har tillstånd att bedriva en vävnadsinrättning och
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
562
om verksamhetschefen. IVO är personuppgiftsansvarig för registret. Regeringen meddelar föreskrifter om vilken myndighet som ska lämna de uppgifter till registret som är nödvändiga för att inspektionen ska kunna föra registret. Regeringen meddelar också föreskrifter om vilka myndigheter som får ha direktåtkomst till uppgifterna i registret. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, meddelar närmare föreskrifter om vilka uppgifter registret ska innehålla. I 9 § förordningen (2008:414) om kvalitets- och säkerhetsnormer vid hantering av mänskliga vävnader och celler föreskrivs att registret ska innehålla uppgifter om vävnadsinrättningens namn och adress, verksamhetschefens namn och adress, ändamålet med verksamheten och dess omfattning samt den verksamhet eller de verksamheter som vävnadsinrättningen ska innefatta. Av förordningen framgår vidare att Läkemedelsverket ska till IVO lämna de uppgifter som är nödvändiga för att inspektionen ska kunna föra sitt register enligt lagen om kvalitets- och säkerhetsnormer vid hantering av mänskliga vävnader och celler. Läkemedelsverket och Socialstyrelsen får enligt förordningen ha direktåtkomst till registret. Enligt 10 a § förordningen ska IVO till Europeiska kommissionen lämna och uppdatera uppgifter till den EU-förteckning över vävnadsinrättningar som avses i artikel 10 c i kommissionens direktiv 2006/86/EG, i lydelsen enligt kommissionens direktiv (EU) 2015/565. Vilka uppgifter som ska lämnas anges i avsnitt A i bilaga till förordningen.
Register över verksamheter som hanterar organ
IVO ska, enligt 7 § lagen (2012:263) om kvalitets- och säkerhetsnormer vid hantering av mänskliga organ föra ett register över verksamheten hos vårdgivare som tillvaratar eller transplanterar organ. Skyldigheten att föra ett sådant register följer av ett EU-direktiv. Registret har till ändamål att ge offentlighet åt verksamhet som innefattar tillvaratagande och transplantation av organ. Registret får också användas för tillsyn, i forskning och för framställning av statistik. Enligt 7 § lagen om kvalitets- och säkerhetsnormer vid hantering av mänskliga organ får registret i fråga om personuppgifter endast innehålla uppgifter om vårdgivaren och verksamhetschefen. IVO är personuppgiftsansvarig för registret. Regeringen meddelar föreskrifter om vilken myndighet som får ha direktåtkomst till uppgifterna i
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
563
registret. Registret ska enligt 11 § förordningen (2012:346) om kvalitets- och säkerhetsnormer vid hantering av mänskliga organ (förordningen) innehålla uppgifter om vårdgivarens namn och adress, verksamhetschefens namn och adress, verksamheten och dess omfattning och kontaktuppgifter till verksamheten. Socialstyrelsen får enligt förordningen medges direktåtkomst till uppgifterna i registret om uppgifterna behövs hos Socialstyrelsen för kunskapsutveckling, statistikframställning, uppföljning, utvärdering eller epidemiologiska studier. IVO ska på begäran av Socialstyrelsen lämna ut uppgifter ur det register om uppgifterna behövs hos Socialstyrelsen för kunskapsutveckling, statistikframställning, uppföljning, utvärdering eller epidemiologiska studier. Socialstyrelsen har också rätt att ladda ner och spara uppgifterna i registret vid direktåtkomst.
Omsorgsregister
Enligt 4 kap. 3 a § socialtjänstförordningen (2001:937) ska IVO föra ett register över dem som har tillstånd att bedriva verksamhet enligt 7 kap. 1 § första stycket SoL och dem som har anmält verksamhet enligt 7 kap. 1 § andra stycket SoL (omsorgsregistret). Enligt förordningen ska registret utgöra underlag för tillsynsverksamheten. Socialstyrelsen får ha direktåtkomst till uppgifterna i registret om uppgifterna behövs hos Socialstyrelsen för kunskapsutveckling, statistikframställning, uppföljning, utvärdering eller epidemiologiska studier. IVO ska på begäran av Socialstyrelsen lämna ut uppgifter ur det register som förs enligt 3 a § om uppgifterna behövs hos Socialstyrelsen för kunskapsutveckling, statistikframställning, uppföljning, utvärdering eller epidemiologiska studier. Socialstyrelsen har rätt att ladda ner och spara uppgifterna i registret.
Enligt 11 b § förordningen (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade ska IVO föra ett register över dem som har tillstånd att bedriva enskild verksamhet och dem som har anmält verksamhet enligt 23 § lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Registret ska utgöra underlag för tillsynsverksamheten. Av förordningen framgår att Socialstyrelsen får ha direktåtkomst till uppgifterna i registret om uppgifterna behövs hos Socialstyrelsen för kunskapsutveckling, statistikframställning, uppföljning, utvärdering eller epidemiologiska studier. IVO ska på begäran av Socialstyrelsen
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
564
lämna ut uppgifter ur registret som förs enligt 11 b § om uppgifterna behövs hos Socialstyrelsen för kunskapsutveckling, statistikframställning, uppföljning, utvärdering eller epidemiologiska studier. Socialstyrelsen har rätt att ladda ner och spara uppgifterna i registret. Sedan 1 november 2021 har IVO en skyldighet att underrätta Försäkringskassan och berörda kommuner när inspektionen enligt 26 g eller 26 i §§ LSS har beslutat att återkalla ett tillstånd att bedriva verksamhet med personlig assistans eller enligt 26 h § samma lag tillfälligt förbjudit sådan verksamhet.
7.4.6 Sekretess och tystnadsplikt
Uppgifter om enskilds personliga förhållanden i socialtjänsten skyddas i regel av en stark sekretess. När det gäller den offentligt utförda socialtjänsten gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller närstående lider men (26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen).
Med socialtjänst förstås enligt samma bestämmelse huvudsakligen verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst och den särskilda lagstiftningen om vård av unga och missbrukare utan samtycke samt verksamhet som i annat fall enligt lag bedrivs av socialnämnd eller av Statens institutionsstyrelse. Begreppet ”personliga förhållanden” ska ges en bred tolkning. Allt från uppgifter om en psykisk sjukdom till uppgifter om en enskilds adress och ekonomi omfattas följaktligen.
Inom enskild verksamhet i socialtjänsten finns bestämmelser om tystnadsplikt i 15 kap. 1 och 2 §§ SoL. Tystnadsplikten innebär ett förbud för den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet enligt SoL att obehörigen röja vad han eller hon därvid har fått veta om enskildas personliga förhållanden. Motsvarande tystnadsplikt finns i 29 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Den som bryter mot tystnadsplikten enligt offentlighets- och sekretesslagen eller SoL kan dömas för brott mot tystnadsplikten enligt 20 kap. 3 § brottsbalken.
Uppgiften får lämnas ut om det i det enskilda fallet finns grund för att bryta sekretessen, till exempel en uppgiftsskyldighet eller personens samtycke, alternativt att en sekretessprövning resulterar i att uppgifterna kan lämnas ut.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
565
För att sekretesskyddade uppgifter ska få överföras mellan myndigheter krävs att det finns bestämmelser som bryter sekretessen mellan myndigheterna. I offentlighets- och sekretesslagen finns en generell bestämmelse som bryter sekretessen när det finns en uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning (10 kap. 28 §). Beträffande socialtjänstsekretessen finns ett flertal sekretessbrytande bestämmelser i 26 kap. för att möjliggöra till exempel samverkan med hälso- och sjukvården eller Kriminalvården kring enskilda individer. Av 26 kap. 9 d § framgår att socialtjänstsekretessen enligt 26 kap. 1 § OSL inte hindrar att uppgift lämnas till en vårdgivare eller omsorgsgivare som är en myndighet eller till en enskild vårdgivare eller omsorgsgivare enligt det som föreskrivs i lagen (2022:913) om sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation. Vidare hindrar inte sekretess inom socialtjänsten att uppgift lämnas från en myndighet (nämnd) inom socialtjänsten till en annan sådan myndighet i samma kommun, om det gäller insatser för äldre personer eller personer med funktionsnedsättningar (26 kap. 9 c §).
Socialtjänsten har vidare vissa uppgiftsskyldigheter som också bryter sekretessen. Uppgiftsskyldigheten och vilka uppgifter som omfattas av skyldigheten har reglerats närmare av regeringen i förordningen (1981:1370) om skyldighet för socialnämnderna att lämna statistiska uppgifter och förordningen (2004:16) om utlämnande av uppgifter som avser stöd och service till vissa funktionshindrade.
7.4.7 Normgivning och skydd enligt grundlag
Av 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen, RF, följer att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, som sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Bakgrunden till att grundlagsbestämmelsen infördes 2010 var att det ansågs att det inte lagts tillräcklig vikt vid integritetsskyddsaspekterna när ny lagstiftning arbetats fram och att integritetsskyddet rent allmänt värderats lågt. Avsikten med den nya grundlagsbestämmelsen var att påverka och främja respekten för individens självbestämmande och den fria åsiktsbildningen.23
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
566
Undantag från det skydd som föreskrivs i 2 kap. 6 § kan endast föreskrivas i lag och då bara i syfte att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle (2 kap. 20–21 §§ RF). Sådana begränsningar får heller aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett begränsningen.
Avgörande för om ett betydande intrång ska anses föreligga är det sammanhang där behandlingen sker. Uttalanden i lagmotiven ger uttryck för att redan det förhållandet att omfattande eller känsliga informationsmängder hanteras hos en viss myndighet kan ses som ett slags kartläggning som är av det slaget att grundlagsbestämmelsen ska anses vara tillämplig.24
7.5 Danmarks Tilbudsportal och tillståndsgivning
Utredningen har inhämtat information om det nationella register över familjehem som finns i Danmark. Uppgifter i detta register är tillgängliga genom Tilbudsportalen, en digital tjänst för i första hand de danska kommunerna och tillsynsmyndigheterna som innehåller information om familjehem, institutioner och flera andra sociala insatser för barn, unga och vuxna. Tjänsten regleras i en bekendtgørelse
för Tilbudsportalen25 som normhierarkiskt motsvarar de förordningar
som beslutas av den svenska regeringen. I detta fall är bekendtgørelse beslutad av Social-, Bolig- og Ældreministeriet.
Enligt 1 § bekendtgørelsen har Tillbudsportalen ett flertal syften:
• Säkerställa jämförbar och öppen information om registrerade tjänster, inbegripet målgrupper, metoder, ekonomi och tariffer, resultat och om tillsynen av tjänsterna.
• Stärka kommunernas förutsättningar att välja lämpliga tjänster för enskilda.
• Bidra till en överblick över utvecklingen på det sociala området, inklusive utvecklingen av antalet tjänster och tjänsternas målgrupper och metoder.
• Stödja tillsynsmyndigheternas arbete.
• Främja lika konkurrens mellan privata och offentliga utförare.
24SOU 2015:39 s. 212. 25 Bekendtgørelse om Tilbudsportalen, BEK nr 2363 af 02/12/2021, genom Retsinformation.dk.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
567
Danmark har, liksom Sverige, en tredelad offentlig sektor med kommuner, regioner och statlig verksamhet på nationell nivå. 2007 genomfördes en förvaltningsreform och de 14 länen respektive landstingen blev 5 regioner. Samtidigt genomfördes även en kommunreform där 270 kommuner minskades till 98. Ett av målen var att alla kommuner i princip ska ha minst 20 000 invånare för att skapa långsiktig uthållighet. De fem regionerna har till huvuduppgift att leverera sjukvård. Kommunerna ansvarar för bland annat socialtjänster. Tillsynen över kommunernas socialtjänst utövas av en kommun i varje region – Socialtilsynet. Det övergripande sektorsansvaret ligger på den statliga nivån genom Social- og Boligstyrelsen. Liksom Sverige anlitar danska regioner och kommuner privata utförare i hög utsträckning samt valfrihetsmodeller för medborgare. Det kommer till tydligt uttryck i portalparagrafen till Tilbudsportalens bekendtgørelse genom syftet att främja lika konkurrens på socialtjänstens område.
Enligt uppgift från danska Social- och Boligstyrelsen rymmer registret i dagsläget uppgifter om drygt 5 000 familjehem. Det ska framhållas att Danmark har ett tillståndsförfarande för familjehem. Det är bara tillståndspliktiga familjehem som får finnas i Tilbudsportalen. Tillstånden utfärdas av Socialtilsynet i någon av de fem regionerna och omfattar tre kategorier av hem – allmänna, förstärkande och specialiserade beroende på hemmets kapacitet och förmåga att ta emot barn med allt från lindriga problem till svåra problem. Vid kategoriseringen tas hänsyn till olika kriterier, såsom erfarenhet av att ta hand om placerade barn, utbildning hos familjehemsföräldrarna, förvärvsarbete, ekonomi, bostadsförhållanden med mera.
Tillståndsgivning till familjehem i Danmark
Ett tillstånd för allmänna, förstärkande och specialiserade familjehem ska enligt 5 a § lov om tillsyn26 bestämmas med utgångspunkt från fastställda kriterier som beslutas av Social- och inrikesdepartementet. Dessa kriterier ska beskriva centrala moment i godkännandeprocessen och innehåller stöd för att bedöma sökandenas lämplighet. Enligt 22 § i samma lag är det Socialtilsynets ansvar att registrera tillståndspliktiga familjehem i Tilbudsportalen.
26 LBK nr 1377 af 21/09/2020, genom Retsinformation.dk.
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
568
Enligt 4 § bekendtgørelse om plejefamilier27 ska alla familjehem genomgått en grundkurs för att få tillstånd. Det är Socialtilsynet som ansvarar för grundkursen. Kursen omfattar båda familjehemsföräldrarna och ska minimum ha en längd av minst fyra dagar. Av samma reglering framgår att kommunstyrelsen ansvarar för det fortsatta stödet till och tillsynen av familjehemmen. Familjehemsföräldrarna ska genomgå fortbildning om minst två dagar per år.
Nätverkshem eller släktinghem intar en särställning i dansk lagstiftning. Av 9–11 §§ bekendtgørelse om plejefamilier framgår att även nätverksfamiljer måste få tillstånd som familjehem, men att lämpligheten prövas i förhållande till ett specifikt barn som kommunen överväger att placera hos familjen. Till skillnad från allmänna, förstärkande och specialiserade familjehem är det kommunstyrelsen som anordnar kursen och meddelar tillstånd efter en lämplighetsbedömning i det enskilda fallet. Grundkursen ska omfattas minst fyra dagars utbildning. Den får i särskilda fall genomföras efter en placering av barn inom viss tid.
Nätverkshem skiljer sig från de övriga kategorierna av familjehem genom att de inte ska registreras i Tilbudsportalen. Det framgår av 3 § första stycket 3 i bekendtgørelsen för Tilbudsportalen, varav framgår att bara familjehem omnämnda i 66 a § lov om social service omfattas av registreringsplikten. Nätverkshemmen regleras i 66 b § i samma lag.
Av bekendtgørelse för Tilbudsportalen framgår att tillståndsförfarandet är digitaliserat. Som huvudregel ska en familj göra en digital ansökan i Tilbudsportalen. Vid tillstånd offentliggör Socialtilsynet vissa av uppgifterna i portalen. Det är bara medarbetare hos kommunerna, Socialtilsynet och Social- og Boligstyrelsen som har tillgång till uppgifterna i Tilbudsportalen. Vissa känsligare personuppgifter, såsom familjehemsföräldrarnas fysiska och psykiska hälsa, rök- och alkoholvanor, medicinering av psykofarmaka samt egna barns psykiska hälsa och vård, är inte tillgängliga för någon annan än medarbetare hos Socialtilsynet. Sådana uppgifter är alltså inte tillgängliga för kommunerna (12 §).
Socialtilsynet ansvarar löpande för att uppgifterna om familjehemmen är korrekta. Socialtilsynet och familjehemmen ska minst en gång per år rapportera förändringar till Tilbudsportalen. Uppgift om ny adress, ändrade bostadsförhållanden, ändringar i antal platser för pla-
27 Bekendtgørelse nr. 522 af 30/4 2019, genom Retsinformation.dk.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
569
cerade barn och ändrad klassificering ska rapporteras omedelbart av familjehemmen (13 §).
Upphör ett familjehem eller om tillståndet återkallas ska ansvarig Socialtilsyn snarast möjligt blockera information om familjehemmet i Tilbudsportalen (14 §). Uppgifterna ska dock kvarstå i Tilbudsportalens register för statistiska behov. Det framgår av Tilbudsportalens egen hemsida.28 Det framgår även av bekendtgørelsen, bilaga 2, att Tilbudsportalen inte är en publik tjänst utan endast tillgänglig för en begränsad krets av användare hos kommunerna, Socialtilsynet och Social- og Boligstyrelsen. Social- og Boligstyrelsen har ett ansvar för att göra stickprovskontroller i syfte att kontrollera att registrerade uppgifter är relevanta och korrekta (15 §). Social- og Boligstyrelsen äger även rätt att förelägga ett familjehem att rätta eller komplettera uppgifter i portalen (16 §).
Reglering av innehållet i Tillbudsportalen
Beträffande vad som ska registreras om familjehemmen framgår det av bilaga 2 till bekendtgørelse för Tilbudsportalen. Det är en omfattande mängd uppgifter. Bilaga 2 innehåller 87 registerposter. Om inte annat anges är redovisade uppgifter tillgängliga för kommunerna vid en lämplighetsbedömning inför en placering av barn.
Den första kategorin av registerposter avser kategori av familjehem (se ovan), kontakt och adressuppgifter till familjehemsföräldrarna och CPR-nummer. Varje familjehemsförälder med tillstånd har ett unikt CPR-nummer. Därutöver insamlas uppgifter om familjehemsföräldrarnas samlade år av erfarenhet av placerade barn, pedagogisk utbildning och arbetsförhållanden. Familjehemmet ska vidare ladda upp en årsrapport, som är obligatorisk för ett tillstånd.
Den andra kategorin av registerposter avser bostadsförhållanden, såsom huruvida hemmet ligger i tätort eller på landsbygd, bostadstyp, antal rum och yta, eget rum för placerade barn och förekomsten av husdjur och typ av husdjur.
Den tredje kategorin av uppgifter omfattar familjeförhållanden, till exempel tidpunkt för när familjen fick tillstånd första gången som familjehem, fritidsintressen, förhållanden av betydelse för placering av
28 Tilbudsportalen, Om Tilbudsportalen: https://tilbudsportalen.dk/tilbudssoegning/artikel/om-tilbudsportalen (hämtad 2023-09-07).
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
570
barn med särskilda behov (ej tillgänglig uppgift för kommunerna), tidigare ansökningar och vilka specifika tjänster familjehemmet erbjuder.
Den fjärde kategorin av registerposter avser målgruppen, såsom uppgifter om lägsta och högsta ålder hos barn som kan tas emot samt ”målgrupp” av barn.
Den femte kategorin av registerposter berör egna barn i familjen. Här efterfrågas uppgifter om antal barn, deras ålder och kön och om de är hemmavarande eller inte.
Den sjätte kategorin omfattar tillståndet för placerade barn, till exempel antal barn som får tas emot enligt tillståndet, om familjen ansökt om utökning av antalet platser och antal lediga platser.
Den sjunde kategorin av uppgifter handlar om allmänna förhållanden. Här ska anges varför föräldrarna vill bli familjehemsföräldrar, en för övrigt obligatorisk uppgift vid tillståndsansökan, månatliga fasta kostnader, innehav av körkort hos föräldrarna (och uppladdning av kopia av körkort om sådant innehav finns).
Den åttonde kategorin av registerposter berör familjehemsföräldrarnas hälsa. Denna kategori av uppgifter är inte tillgängliga för kommunerna i Tilbudsportalen. Dessa uppgifter har berörts ovan men omfattar föräldrarnas levnadsvanor (rökning/alkohol), fysiska/psykiska hälsa och medicinering av psykofarmaka. Det rör sig om mycket känsliga personuppgifter med krav på detaljerade uppgifter om mängden konsumtion av cigaretter samt alkohol samt typ av läkemedel. Det ska framhållas att dessa uppgifter är obligatoriska vid en ansökan om tillstånd.
Den nionde kategorin av uppgifter avser uppgifter om egna barn. Här efterfrågas till exempel uppgifter om egna barn varit föremål för psykiatrisk vård eller terapi hos psykolog, eller varit i kontakt med barn- och ungdomspsykiatrin. Vidare ska registreras om egna barn har särskilda behov som kan påverka familjens förmåga att omhänderta placerade barn. Även dessa uppgifter är obligatoriska vid en ansökan om tillstånd, och de är inte tillgängliga för kommunerna utan enbart för Socialtilsynet och Social- og Boligstyrelsen, i det senare fallet för slumpvisa kontroller.
Den tionde kategorin av registerposter avser övriga medlemmar i hushållet. Här efterfrågas uppgift om andra personer än familjen som finns i hushållet, såsom rumsuthyrning. Besvaras frågan med ja ska dessa medlemmar i hushållet beskrivas. Uppgiften är obligatorisk vid en ansökan om tillstånd, och är tillgänglig för kommunerna.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
571
Den elfte kategorin av uppgifter omfattar detaljerade uppgifter om familjehemsföräldrarnas yrkesliv, såsom yrke, arbetsplats och omfattning av arbete.
Den tolfte kategorin efterfrågar uppgifter om föräldrarnas civilstånd (gift/sambo/partnerskap). Uppgifterna är obligatoriska vid en ansökan om tillstånd.
Den trettonde kategorin av uppgifter avser uppladdning av ett CV för varje förälder. CV:t är obligatoriskt vid en ansökan om tillstånd, men är inte tillgänglig för kommunerna.
Personuppgiftsansvarig för behandlingen av personuppgifter i Tilbudsportalen är Social- och äldreministeriet. Av tillgänglig integritetspolicy på www.tilbudsportalen.dk för portalen framgår att den rättsliga grunden för behandlingen är artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen, det vill säga arbetsuppgifter som ett led i ett allmänt intresse och myndighetsutövning. Den rättsliga grunden i nationell rätt är bland annat bekendtgørelse för Tilbudsportalen och de materiella författningar som reglerar socialtjänsten.
Till stöd för behandlingen av känsliga personuppgifter åberopar Social-, Bolig- og Ældreministeriet artikel 9.2 f. i dataskyddsförordningen. Det undantaget avser behandling av känsliga personuppgifter som är nödvändig för att fastställa, göra gällande eller försvara rättsliga anspråk eller som en del av domstolarnas dömande verksamhet. I övrigt informeras registrerade om deras rättigheter enligt dataskyddsförordningen.
7.6 Utredningens överväganden och förslag
7.6.1 Att inrätta ett nationellt familjehemsregister för barn och unga
Förslag: Utredningen föreslår att det ska inrättas ett nationellt
register över familjehem för barn och unga under 21 år med undantag för nätverkshem.
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
572
Det råder stor brist på familjehem och det saknas samlad information om vilka familjehem som finns i landet och kontaktuppgifter till dessa vilket försvårar socialnämndens uppdrag att hitta lämpliga familjehem till barn och unga som ska placeras i samhällsvård. Kommunerna tvingas i dag i stället ofta vända sig till privata företag som har byggt upp egna register av familjehem som de har rekryterat. Det gör att uppdragen går via de konsulentstödda företagen som en slags mellanhand som driver upp kostnaderna för familjehemmen eftersom företagen tar betalt för att föreslå familjehemmen. Samtidigt måste kommunerna lägga samma mängd resurser på att utreda familjehemmen eftersom det inte är en uppgift som de får delegera till någon annan.
En mycket väsentlig aspekt som avsaknaden av ett nationellt register innebär är att familjehem som visat sig vara direkt olämpliga som familjehem genom att till exempel ha misshandlat eller på andra sätt vanvårdat placerade barn eller unga i dag kan fortsätta ta emot nya barn och unga eftersom det inte finns något säkert sätt för andra kommuner att få kännedom om familjehemmets olämplighet. Ett förhållande som utredningen finner minst sagt otillfredsställande ur ett barnrättsperspektiv.
Att det inte finns ett nationellt register över familjehem gör också att det saknas grundläggande kunskap om familjehem i Sverige. Uppgifter om hur många familjehem som finns, om de ökar eller minskar, i vilka kommuner de bor, deras ålder, deras utbildningsnivå, om de är ensamstående, vilken erfarenhet de har att vara familjehem, hur många barn och unga som finns i varje familjehem, hur länge de är familjehem med mera är inte tillgängliga i dag.
Utredningens bedömning är att ett nationellt register över familjehem väsentligen skulle förbättra socialnämndens möjligheter att hitta ett lämpligt familjehem för de barn och unga som har behov av det. Ett sådant register skulle även öka kunskapen om familjehem och förutsättningarna för en lyckad matchning mellan barnet eller den unge och familjehemmet. Något som både minskar risken för sammanbrott och förbättrar möjligheten för familjehemmet att utföra sitt uppdrag och därmed även vara positiv för att fortsätta vilja vara familjehem. Slutligen skulle ett nationellt familjehemsregister bättre skydda barn och unga mot att utsättas för övergrepp och vanvård i familjehem. Det skulle ge barn och unga i utsatta situationer bättre förutsättningar i livet.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
573
Syftet med ett nationellt register
Utredningen anser att det finns ett tydligt behov av ett nationellt register med familjehems personuppgifter i Sverige. Syftet med registret är att socialnämnden ska kunna hitta lediga familjehem med tillstånd, bidra med kunskap till socialnämndens bedömning av om hemmet är lämpligt eller olämpligt för ett visst barn eller ung person och möjliggöra att socialnämnden få kännedom om när ett familjehem har blivit av med sitt tillstånd och därmed inte är lämpligt att ta emot fler uppdrag som familjehem överhuvudtaget. Det övergripande syftet med registret är att stärka barn och ungas rätt till god vård i familjehem genom att socialnämnden får stöd att kunna hitta lämpliga och lediga familjehem med tillstånd. Registret ska också kunna bidra med kunskap till socialnämndens bedömning av om hemmet är lämpligt eller olämpligt för ett visst barn eller ung person och möjliggöra att socialnämnden få kännedom om när ett familjehem har blivit av med sitt tillstånd och därmed inte är lämpligt att ta emot fler uppdrag som familjehem överhuvudtaget. Andra tänkbara användningsområden är tillsyn, statistik, lokalt förbättringsarbete och forskning som utredningen återkommer till i avsnitt 7.6.8.
Utredningen anser emellertid att nätverkshem (liksom i Danmark och Norge), inte ska registreras i ett nationellt register. Skälet är att sådana hem inte är tillgängliga för att ta emot andra barn än ett eller flera specifika barn eller unga som hemmet känner sedan tidigare. Om ett nätverkshem bestämmer sig för att ta emot andra barn som saknar släktskap med föräldrarna ska de genomgå en ny utredning för att bedöma om de ska få tillstånd för att vara familjehem i någon av de andra familjehemskategorierna.
Behov av relevant information vid lämplighetsbedömning
Utredningen har inte haft möjlighet att göra en systematisk genomgång av forskningsläget på området, men har uppmärksammat att det finns viss forskning som kan ge relevanta perspektiv för den information som kan behövas i ett register över familjehem. Utgångspunkten för matchningen är barnets vårdbehov som har bedömts och formulerats i en utredning och vårdplan. Förutom en bedömning av familjehemmets förutsättningar att tillgodose barnets eller den unges behov av vård eller behandling kan exempelvis tillgången till
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
574
lämplig skolgång och den hälso- och sjukvård som barnet eller den unge kan behöva spela roll vid valet av familjehem. Barnets eller den unges ålder, hur många och vilka andra barn som finns i hemmet och var det är beläget, är andra exempel på faktorer att väga in som utredningen återkommer till.
För att familjehem ska lyckas med sitt uppdrag krävs det att de får utbildning och information. Det kan också finnas behov av handledning och fortbildning för att kunna handskas med de svåra situationer som kan uppstå i förhållandet till de biologiska föräldrarna.29Forskning visar att i de fall familjehemsföräldrarna saknar stöd från egna nätverk, inte har tillräckligt med utbildning eller saknar stöd från socialtjänsten, ökar risken för att föräldrarna avbryter placeringen.30 Forskningen ger också vid handen att brist på utbildning i hur man som familjehemsförälder kan hantera utagerande beteenden hos barn på ett konstruktivt sätt leder till ett ökat antal sammanbrott. Vad för slags utbildning och kurser som familjehemsföräldrarna genomgått är således värdefull information för socialtjänsten vid en matchning av barn och hem, liksom uppgifter om hur många år familjen har haft placerade barn.
Sannolikheten för en lyckad placering ökar även när familjehemsföräldrarna inte har egna biologiska barn. Forskning visar att om föräldrarna har egna barn tenderar de att prioritera de egna barnens behov.31 En registerstudie som Socialstyrelsen publicerat visar att risken för sammanbrott är särskilt stor om de biologiska barnen är yngre än fem år eller inom fem år från det placerade barnets ålder. De forskare som genomfört studien konstaterar att resultatet verifieras av tidigare forskning.32
Information om antal biologiska barn, deras kön och ålder i familjehemmet är således betydelsefulla uppgifter för socialtjänsten inför en matchning av barn och hem i syfte att minska risken för sammanbrott. Som redovisas i avsnitt 7.5 innehåller det danska nationella familjeregistret obligatoriska uppgifter som berör familjehemsföräldrarnas egna barn. Det rör sig om uppgifter om antal barn, deras ålder och kön och om de är hemmavarande eller inte. Av Socialstyrelsens föreskrifter, SOSFS 2012:11, framgår att i en utredning av familje-
29 Svenska kommunförbundet, Margareta Erman 2003 s. 39. 30 Kalland & Sinkkonen 2001 s. 513–527. Se även Vanderfaeillie m.fl. 2013 s. 587–593. 31 Triseliotis 1989 s. 5–17. 32 Vinnerljung m.fl. 2001 och Socialstyrelsen 2012, s. 12.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
575
hem bör socialnämnden även beakta vilken inställning barn och unga som redan bor i familjehemmet har till att barn eller unga placeras där.
En annan omständighet som verkar kunna påverka om placeringen blir lyckad är om det finns andra placerade barn i familjen. I de fall socialtjänsten placerar ett barn i ett familjehem där det redan finns andra familjehemsplacerade barn, antyder befintlig forskning att risken för sammanbrott ökar.33 Om det inom familjehemmet finns andra placerade barn som är biologiska syskon till barnet, det vill säga flera familjehemsplacerade barn i samma familjehem som är syskon, finns också en ökad risk för sammanbrott.34
Information om placerade barn i familjehemmet är således en ytterligare relevant uppgift för socialtjänsten inför en matchning av barn och hem i syfte att minska risken för sammanbrott. Som redovisas i avsnitt 7.5 innehåller det danska nationella familjeregistret obligatoriska uppgifter om placerade barn i familjehem. Det rör sig om uppgifter om socialtjänstens tillstånd om placerade barn, till exempel antal barn som får tas emot enligt tillståndet, om familjen ansökt om utökning av antalet platser och antal lediga platser.
Referenser från andra kommuner
Enligt 4 kap. 7 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2012:11) gäller att om andra kommuner har eller under de senaste fem åren har haft barn eller unga placerade i familjehemmet, ska referenser på varje tilltänkt familjehemsförälder efter samtycke från denne begäras från dessa kommuner. Möjligheten för den socialnämnd som utreder familjehemmet att verkligen få referenser för familjehemmet från andra placerande kommuner är beroende av att de tilltänkta familjehemsföräldrarna samtycker till det men också beroende av att det framgår vilken eller vilka kommuner som har eller har haft placerade barn hos dem. Utredningen anser därför att det ska framgå i registret vilka kommuner som har eller har haft ett barn eller ung placerat i respektive familjehem och när. När det gäller referenser och frågan om dessa ska finnas i ett nationellt register är det utredningens bedömning att sådana uppgifter inte ska förekomma i registret av flera olika skäl. Utredningen behandlar frågan i avsnitt 7.6.2.
33 Olsson, M., Egelund, T., & Høst, A. (2012). Breakdown of teenage placements in Danish out‐of‐home care. Child & Family Social Work, 17(1), 13–22. 34 Vinnerljung m.fl. 2017 s. 15–25.
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
576
Ytterligare uppgifter av vikt är om familjehemmet finns på landsbygden eller i stadsmiljö, boyta, antal rum et cetera. Som redovisas i avsnitt 7.5 innehåller det danska nationella familjeregistret obligatoriska uppgifter om adress och kontaktinformation till familjehemsföräldrarna.
Fritidsintressen och övriga önskemål
Det finns även andra omständigheter av betydelse för en lyckad matchning, men som inte är fullt så utforskade. En sådan omständighet är att säkerställa att barnets och familjehemmets intressen och krav passar ihop. Det kan betyda att tillgodose att barn som inte tycker om djur inte placeras i en familj som har husdjur.35 Utredningen konstaterar att det danska nationella registret över familjehem innehåller obligatorisk information huruvida det finns husdjur i familjehemmet och vilken typ av husdjur.
Överhuvudtaget är familjehemsföräldrarnas egna önskemål om placerade barn en viktig faktor för en lyckad placering. I det danska nationella familjehemsregistret ska familjehemsföräldrarnas önskemål om ”målgrupp” av barn registreras, liksom önskemål om lägsta och högsta ålder hos barn. Till informationen om familjehem med placerade barn hör om de vill ha fler placerade barn. Utan uppgifter om det i registret är risken stor att de får många förfrågningar i onödan från kommuner som söker efter plats. Det kan också vara av värde att fråga om hemmet bara vill ha uppdrag från hemkommunen eller om de är öppna för uppdrag från andra kommuner också.
Genomgången ger vid handen att det finns stöd i forskningen för att det finns omständigheter som socialtjänsten behöver information om för att kunna göra en god matchning vid varje enskild placering. Det finns ett behov hos socialtjänsten att ha tillgång till vissa grunduppgifter om ett familjehem eller jourhem som, om de är tillgängliga för socialtjänsten, väsentligen kan reducera risken för ett sammanbrott. Det är inte självklart alltid att socialtjänsten förfogar över uppgifter om till exempel antal biologiska barn i familjen, barnens ålder, placerade barn, boyta, antal rum, andra boende i hushållet, föräldrarnas egna önskemål, husdjur och så vidare. Särskilt stor är
35 Zeijlmans, K., López, M., Grietens, H. & Knorth E. J. (2018). ”Nothing goes as planned”: Practitioners reflect on matching children and foster families. Child and Family Social Work, 23(3), 458–465. doi:10.1111/cfs.12437.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
577
risken för informationsbrister vid akuta placeringar eller placeringar i hem i en annan kommun.
Utredningen bedömer mot bakgrund av redovisad forskning och annat kunskapsunderlag att det skulle vara av stort värde för socialtjänsten om den förfogade över vissa uppgifter i ett nationellt familjehemsregister över barn och unga upp till 21 år och föreslår därför inrättandet av ett sådant register.
7.6.2 Överväganden kring integritet och risker
Bedömning: Förenligheten med legalitetsprincipen och de grund-
läggande dataskyddsprinciperna i dataskyddsförordningen uppnås genom nya integritetsstärkande dataskydds- och sekretessbestämmelser.
Av närmast föregående avsnitt framgår att utredningen anser att det finns ett påtagligt behov av ett nationellt familjehemsregister för barn och unga i syfte att öka möjligheterna för socialnämnden att hitta lämpliga familjehem och därmed öka rättssäkerheten för barn och unga samt kvaliteten på familjehemsvården i Sverige.
Samtidigt kan det konstateras att ett register alltid innebär risker för de registrerade. Personuppgifter om familjehemsföräldrarnas personliga förhållanden blir tillgängliga för en större krets av personer, främst inom kommunernas socialtjänst. Det finns givetvis också en risk för missbruk av registret genom att det används för andra syften än det är avsett för som kan få ingripande konsekvenser för familjehemsföräldrarna. Strukturerade samlingar av personuppgifter på nationell nivå kan även vara åtråvärda för andra myndigheter, till exempel brottsutredande myndigheter.
Hur många personer som kommer att beröras av personuppgiftsbehandlingen är oklart. Eftersom det i dag inte finns ett nationellt register över familjehems- och jourhemsföräldrar så vet utredningen inte hur många personer det rör sig om. Ett familjehem består av en eller två föräldrar. Ett familjehem kan ha ett eller flera barn placerade hos sig, oftast högst tre, men fler förekommer. Eftersom det saknas uppgifter om hur många barn som är placerade i varje familjehem är en grov uppskattning av utredningen att det kan finnas omkring 9 300 familje- och jourhem i Sverige (se kapitel 6.2.3), varav cirka
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
578
16 procent är nätverkshem. Eftersom det varierar om ett familjehem består av två personer eller en är en annan grov uppskattning därmed av utredningen att mellan cirka 7 800 och 15 000 familjehemsföräldrar skulle finnas i ett sådant register.
Endast personuppgifter om familjehemsföräldrarna
Det är utredningens bedömning att endast familjehemsföräldrarnas personnummer behöver registreras, inte egna eller placerade barn eller ungas personnummer eller andra inneboendes personnummer. Här borde det vara rimligt med hänsyn till barn och ungas integritet att bara ange uppgift om antal barn och unga samt deras ålder och kön. Även om det rör sig om ett väsentligt stort antal registrerade, omfattar det ändå en liten del av befolkningen och är inte ett totalregister över svenska befolkningen, såsom Socialstyrelsen hälsodataregister, Skatteverkets folkbokförings- och skattedatabaser och SCB:s befolkningsregister.
Andra aspekter hänförliga till skyddet av registrerade personuppgifter är vilka som ska få tillgång till uppgifterna, sök- och sammanställningsmöjligheter och bevarandetid för uppgifterna.
Familjehemsföräldrar och deras biologiska barn har rätt till skydd för sin personliga integritet, men denna rätt är inte absolut. I fall som detta, då det är fråga om det är möjligt att införa ett nationellt register över familjehem, måste en avvägning göras mellan socialtjänstens behov av en snabb och enkel tillgång till personuppgifter för en så bra placering som möjligt för både barnets och föräldrarnas bästa och eventuella integritetsrisker som ett sådant register kan innebära. För att det ska vara motiverat att införa ett sådant register måste behovet av behandlingen av personuppgifterna väga tyngre än familjehemsföräldrarnas intresse av skydd för den personliga integriteten för dem själva och deras barn.
Risker med registret ur ett grundlagsskyddsperspektiv
Av 2 kap. 6 § andra stycket RF följer att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
579
Grundlagsskyddet mot det allmännas kartläggning eller övervakning avser situationer där den enskilde inte är medveten om intrånget. Så kan vara fallet när den enskildes kognitiva förmåga är tillfälligt eller permanent nedsatt. I motiven till 2 kap. 6 § andra stycket RF anges att integritetsskyddet i bestämmelsen bör ta sikte på sådana åtgärder som den enskilde själv inte kan få kännedom om eller påverka genom ett krav på frivilligt godkännande; om åtgärderna däremot förutsätter den enskildes godkännande kan det intrång som åtgärden innebär normalt inte anses vara av så allvarlig beskaffenhet att det bör omfattas av ett stärkt grundlagsskydd.36
Av bestämmelsen framgår att grundlagsskyddet får begränsas genom lag. Det ska röra sig i sådant fall om godtagbara ändamål i ett demokratiskt samhälle.
Dokumentation inom socialtjänsten är ett exempel på en kartläggning av enskildas personliga förhållanden som kan träffas av grundlagsskyddet. Denna kartläggning har ett tydligt stöd i lag genom bestämmelser om dokumentation (11 kap. 5 § SoL). Enligt bestämmelsen ska handläggning av ärenden som rör enskilda samt genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behandling dokumenteras. Bestämmelsen kompletteras av Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2014:5) om dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av bland annat SoL, LVU, LVM och LSS. Enligt 7 § lagen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten får personuppgifter behandlas som ”lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för verksamheten”. Något samtycke behöver således inte lämnas av den enskilde till socialnämnden eller en privat utförare för att dokumentera en insats eller ett genomförande. Insatser inom socialtjänsten ska i och för sig utformas tillsammans med den enskilde och är helt frivilliga för denne. Grundlagsskyddet aktualiseras inte för dokumentation som sker i det sammanhanget; den enskilde kan alltid avstå från insatsen, och därmed från en kartläggning i socialtjänstens dokumentation. Det är när den enskildes kognitiva förmåga försämras, men denne alltjämt är föremål för socialtjänstens insatser, som ett uttryckligt lagstöd är nödvändigt för den fortsatta dokumentationen av socialtjänstinsatser.
Enligt gällande ordning har det allmänna befogenhet att i tämligen stor omfattning behandla personuppgifter helt eller delvis automatiserat utan att den enskilde har godkänt behandlingen när förutsätt-
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
580
ningarna för myndigheternas behandling av personuppgifter bestäms i särskilda registerförfattningar.
Överväganden kring den personliga integriteten
Ett nationellt register för familjehem utgör en form av kartläggning av familjehemsföräldrarnas personliga förhållanden, även om det inte är det huvudsakliga syftet. Det rör sig om uppgifter om hushållet och dess medlemmar som behöver registreras och uppdateras. Grundlagsskyddet i 2 kap. 6 § andra stycket RF omfattar enbart betydande intrång i den personliga integriteten. Vid bedömningen av hur ingripande intrånget i den personliga integriteten kan anses vara i samband med insamling, lagring och bearbetning eller utlämnande av uppgifter om enskildas personliga förhållanden ska stor vikt läggs vid uppgifternas karaktär. Ju känsligare uppgifterna är, desto mer ingripande måste det allmännas hantering av uppgifterna normalt anses vara.37Även hantering av ett litet fåtal uppgifter kan innebära ett betydande intrång i den personliga integriteten om uppgifterna är av mycket känslig karaktär. Vid bedömningen av intrångets karaktär ska också stor vikt läggas vid ändamålet med behandlingen. En hantering som syftar till att utreda brott kan normalt anses vara mer känslig än till exempel en hantering som uteslutande sker för att ge en myndighet underlag för förbättringar av kvaliteten i handläggningen. Därutöver kan mängden uppgifter kvalificera ett betydande intrång.38
Vid bedömning av vilka åtgärder som kan anses utgöra ett ”betydande intrång” ska både åtgärdens omfattning och arten av det intrång åtgärden innebär beaktas. Även åtgärdens ändamål och andra omständigheter kan ha betydelse vid bedömningen. Grundlagsskyddet omfattar endast sådana intrång som på grund av åtgärdens intensitet eller omfattning eller av hänsyn till uppgifternas integritetskänsliga natur eller andra omständigheter innebär ett betydande ingrepp i den enskildes privata sfär.39 Vad som utgör ett betydande integritetsintrång måste bedömas utifrån de samhällsvärderingar som råder vid varje givet tillfälle. Dessa kan påverkas av en rad omständigheter, inte
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
581
minst av den fortsatta tekniska utvecklingen men även av andra förhållanden i vår omvärld.40
Begreppet personlig integritet är svårt att definiera. Det innebär också att det är förenat med svårigheter att peka ut vilka specifika företeelser som är av sådant slag att de innebär ett betydande intrång i den personliga integriteten. Uppgifterna i ett framtida nationellt familjehemsregister för barn och unga rör personliga förhållanden. Det är samma uppgifter som förekommer i socialtjänstens familjehems- och jourhemsutredningar. Av 26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen framgår att sekretess inom socialtjänsten omfattar en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.
Vissa av uppgifterna om familjehemsföräldrarna skulle inte vara till men för föräldrarna om de tillgängliggjordes för allmänheten, såsom adressuppgifter, yrke, bostadstyp och antal hemmavarande barn. Sådana uppgifter är redan i dag offentliga uppgifter. Å andra sidan finns uppgifterna i socialtjänstens familjehems- och jourhemsutredningar och personakter. Inom socialtjänsten råder presumtion för sekretess för uppgifter i socialtjänstens personakter, och både familjehemsföräldrars och placerade barn och unga kan ha skyddade personuppgifter i folkbokföringen. Övervägande skäl talar för att uppgifter som adressuppgifter, yrke, bostadstyp och antal hemmavarande barn behöver vara sekretessbelagda i ett nationellt register.
Sekretess kan också råda för familjehemsföräldrar med skyddad folkbokföring. Uppgifter om utredda familjehem kan också vara känsliga på så sätt att personnummer genom kontroll hos Skatteverket kan ge en uppgift om folkbokföringsadress som skulle kunna vara känslig i de fall där socialnämnden med stöd av lagen (1990:52) om vård av unga beslutat om att hemlighålla vistelseorten.
Familjehemsföräldrar tillhör inte personkretsen i 14 kap. 2 § socialtjänstlagen eftersom de inte bedriver yrkesmässig enskild verksamhet inom socialtjänsten. Därmed omfattas de exempelvis inte av de kvalitetskrav som normalt faller på hem för vård eller boenden som bedrivs yrkesmässigt. Familjehem och jourhem är således verksamheter som till sin natur får anses höra till privatlivet och kan behövas skyddas av det skälet, förutom barnets skyddsintressen.
Utredningen konstaterar vidare att innehållet i ett dylikt register kommer att spridas till ett stort antal personer inom landets kom-
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
582
muner. Ett flertal medarbetare inom respektive kommun behöver ha tillgång till ett sådant nationellt register, även medarbetare hos den myndighet som utredningen anser ska förvalta registret. I syfte att tekniskt bearbeta och lagra uppgifter samt felsöka och ge support kan medarbetare hos den förvaltande myndigheten av registret behöva ta del av personuppgifter. Utredningen berör dessa frågor i avsnitt 7.6.13.
Inte känsliga personuppgifter
Å andra sidan rör det sig inte om några känsliga personuppgifter per definition enligt dataskyddsförordningen. Som känsliga personuppgifter betraktas exempelvis uppgifter som avslöjar politiska åsikter, biometriska uppgifter, eller politiska åsikter (artikel 9.1 i dataskyddsförordningen). Vidare är familjehemsverksamhet en frivillig verksamhet. I motiven till 2 kap. 6 § andra stycket RF anges att integritetsskyddet i bestämmelsen bör ta sikte bara på sådana åtgärder som den enskilde själv inte kan få kännedom om eller påverka genom ett krav på frivilligt godkännande; om åtgärderna däremot förutsätter den enskildes godkännande kan det intrång som åtgärden innebär normalt inte anses vara av så allvarlig beskaffenhet att det bör omfattas av ett stärkt grundlagsskydd. Familjehemsföräldrar kan när som helst bryta en överenskommelse med socialtjänsten om att vara tillgängligt som familjehem. Skulle ett nationellt familjehemsregister inrättas enligt utredningens förslag, kommer föräldrar som aspirerar på att bli godkända familjehem ha full kännedom om att vissa personliga förhållanden kommer att registreras i registret. De är således i sin fulla kapacitet att avstå från registrering genom att inte stå till förfogande för socialtjänsten som familjehem.
Sammanfattningsvis är det utredningens bedömning att den kartläggning av familjehemsföräldrarnas hushåll som i praktiken kommer att ske i ett framtida nationellt familjehemsregister för barn och unga inte är av sådan allvarlig beskaffenhet att grundlagsskyddet i 2 kap. 6 § andra stycket RF aktualiseras. Även om registreringen av familjehem i registret skulle kunna betraktas som ett betydande intrång i föräldrarnas familjeliv genom den kartläggning som sker, menar utredningen att 2 kap. 6 § andra stycket RF ändå inte är tillämplig eftersom behandlingen av deras personuppgifter sker på frivillig väg
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
583
eller kan påverkas genom att de kan avsäga sig ett uppdrag som familjehem, varvid deras uppgifter ska raderas ur registret (se avsnitt 7.6.17).
Om raderande och gallring
Utredningen har i avsnitt 7.6.18 föreslagit att uppgift om ett beslut om återkallat tillstånd av ett familjehem ska bevaras i registret i fem år. I en sådan situation ska uppgifter om familjehemsföräldrarna raderas i registret, med undantag för namn, personnummer, beslut om återkallande och beslutande kommun. Uppgiften om det återkallade tillståndet är en uppgift i registret som familjehemsföräldrarna inte kan påverka. Trots det anser utredningen att den registreringen inte träffas av grundlagsskyddet i 2 kap. 6 § andra stycket RF. Själva uppgiften om återkallandet ger inte särskilt mycket information om de personliga förhållandena i hemmet. Någon form av kartläggning rör det sig inte om eftersom övriga uppgifter om familjehemsföräldrarna är raderade. Beslutet är vidare en följd av en rättssäker process där förvaltningslagens regler om kommunicering kommer att gälla. Möjligheten att registrera jämförbara återkallelser ges dessutom i förordning. Som exempel kan nämnas bestämmelsen i 6 § 9 i förordningen (2006:196) om register över legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal och personal med bevis om rätt att använda yrkestiteln undersköterska. Av bestämmelsen framgår att uppgift om beslut om prövotid och återkallelse av legitimation för hälso- och sjukvårdspersonal får finnas i registret. Uppgiften om beslutet om återkallande utgör därmed inte ett betydande intrång i familjehemsföräldrarnas privata sfär.
Samlad bedömning om personlig integritet
Innebörden av utredningens överväganden om risker för den personliga integriteten för familjehemsföräldrarna ur ett grundlagsperspektiv är att lagformen inte är nödvändig för att reglera det föreslagna registret. Regleringen skulle kunna stanna vid en förordning beslutad av regeringen. En jämförelse kan göras med Polismyndighetens belastningsregister som regleras i lagen (1998:620) om belastningsregister. Vid tillfället fanns inte bestämmelserna i 2 kap. 6 § andra stycket RF. Lagrådet ifrågasatte om de ämnen som skulle regleras i lagen var av
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
584
sådant slag att lagform krävdes. Övervägande skäl talade enligt Lagrådet för att de föreslagna föreskrifterna som ”ju gäller ett register hos en myndighet inte avser ämnen som enligt RF måste regleras i lag (jfr prop. 1990/91:60 s. 56 ff. och 1990/91:KU11 s. 9 ff.)”.41 Från konstitutionell synpunkt ansåg Lagrådet att det torde ha varit möjligt att ta in föreskrifterna i en regeringsförordning, trots att det rörde sig om ett ingrepp i enskildas personliga förhållanden genom en kartläggning av enskildas brottsliga gärningar i form av domar och beslut.
Överväganden kring legalitetsprincipen
För att medborgare i en stat ska kunna åtnjuta rättssäkerhet, och skyddas mot godtycke i rättstillämpningen, måste de kunna förutse vilka handlingar som myndigheter avser att vidta mot dem. Detta krav på rättsordningen kommer till uttryck i legalitetsprincipen. Inom konstitutionell rätt innebär legalitetsprincipen att den offentliga makten utövas under lagarna så att offentliga organ bara får vidta åtgärder som har stöd i lag. Legalitetsprincipen kommer även till uttryck i 5 § förvaltningslagen (2017:900). Enligt paragrafen får en myndighet endast vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. Innebörden är att myndighetens agerande ska ha stöd i någon av de källor som tillsammans bildar rättsordningen i vidsträckt mening. Det ska således finnas någon form av normmässig förankring för all typ av verksamhet som en myndighet bedriver, men det krävs inte att varje enskild åtgärd som en myndighet vidtar ska behöva kopplas till ett specifikt bemyndigande.
Kravet på legalitet förutsätter inte att en myndighetsåtgärd måste ha uttryckligt stöd i en viss lagbestämmelse eller i andra föreskrifter. Därför har uttrycket ”rättsordningen” införts i lagtexten i stället för ”lag eller annan författning”. Legalitetskravet kan således vara uppfyllt även genom ett förvaltningsbeslut, exempelvis i form av ett regleringsbrev för en tillsynsmyndighet. Dock blir legalitetsprincipen striktare ju mer straffrättsliknande verksamhet en myndighet bedriver, dvs. myndighetsverksamhet där sanktionselementet är centralt.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
585
Legalitetsprincipen och omsorgsregistret
IVO får anses falla inom den kategorin av myndighetsverksamhet där sanktionselementet är centralt. Det är på grund av legalitetsprincipen majoriteten av de register som IVO förfogar över är reglerade i lag (se avsnitt 7.4.5 för en inventering). Ett gemensamt ändamål för registren är att de ska kunna användas för att bedriva tillsyn mot registrerade verksamheter, vilket kan resultera i myndighetsingripande åtgärder. Det är också på grund av samma princip som IVO inte kan behandla personuppgifter eller uppgifter som omfattas av sekretess i placeringsstödet för HVB och stödboenden (se avsnitt 7.4.5). Detta innebar enligt IVO:s egen uppfattning att uppgifter såsom namn på enskilda näringsidkare och namn på och kontaktuppgifter till föreståndare inte kan tillgängliggöras för kommunerna. IVO menar att problemet är avsaknaden av ett mer preciserat författningsstöd för personuppgiftsbehandlingen. Det finns ingen förutsebarhet för de registrerade. IVO anser för övrigt att kommunernas behov av information inför placeringar är mer omfattande än vad den gällande författningsstödet i form av en förordning (socialtjänstförordningen) tillåter. Enligt IVO talar barnets bästa för att ytterligare uppgifter behöver tillgängliggöras, men att detta kräver ytterligare författningsstöd. Sådana ändringar innefattar enligt IVO tydligare ändamålsbeskrivningar i 4 kap. 3 a § socialtjänstförordningen för myndighetens omsorgsregister (se avsnitt 7.3), såsom tillsynsändamål och ändamålet att underlätta socialnämnders placeringar av enskilda genom att information från registret görs tillgänglig för socialnämnderna.42 Även de enskilda familjehemmen är underkastade tillsynsmyndighetens granskning.43
Vad en myndighet får eller inte får göra med utgångspunkt från legalitetsprincipen får också betydelse för bedömningen huruvida myndighetens personuppgiftsbehandling enligt principen om korrekthet i dataskyddsförordningen är tillåten eller inte (artikel 5.1). Legalitetsprincipen har en koppling till principen om korrekthet i dataskyddsförordningen som innebär att en behandling av personuppgifter ska vara skälig eller rimlig i förhållande till den registrerade. Enligt skäl 41 i dataskyddsförordningen bör en rättslig grund eller lagstiftningsåtgärd vara tydlig och precis och dess tillämpning bör vara för-
42 IVO, (2022), Nationellt register över HVB och stödboenden för barn och unga samt särskilda ungdomshem s. 8. 43 Se proposition 2008/09:160 Samordnad och tydlig tillsyn av socialtjänsten s. 95 och 111.
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
586
utsägbar för personer som omfattas av den. Ju känsligare personuppgifter som behandlas, desto större förutsebarhet för enskilda om behandlingen. Behandlingar av personuppgifter som har tydligt stöd i rättsordningen får anses korrekta.
IVO:s egen utredning av placeringsstödet för HVB och stödboende ger vid handen att ett tydligt författningsstöd är en förutsättning för att kunna behandla personuppgifter, liksom sekretessbelagda uppgifter, i ett register över familjehem. Förutsättningarna för att uppnå tillräcklig förutsebarhet kan inte uppnås enligt utredningens bedömning med stöd av en samtyckesbaserad personuppgiftsbehandling. Utredningen anser för övrigt att det är olämpligt att använda familjehemsföräldrarnas samtycke som rättslig grund för personuppgiftsbehandlingen i ett framtida nationellt register eftersom syftet med detsamma är att alla utredda och godkända hem ska registreras i registret. Om samtycke används kan föräldrarna när som helst återkalla det, varvid uppgifterna i registret måste raderas, trots att de är tillgängliga för en eller flera kommuner för placeringar av barn och unga
Behandling av personuppgifter med samtycke
Samtyckesbaserad behandling av personuppgifter har andra begränsningar. I skäl 43 i dataskyddsförordningen framhålls att samtycke inte bör utgöra rättslig grund i ett särskilt fall där det råder betydande ojämlikhet mellan den registrerade och den personuppgiftsansvarige, särskilt om den personuppgiftsansvarige är en offentlig myndighet och det därför är osannolikt att samtycket har lämnats frivilligt när det gäller alla förhållanden som denna särskilda situation omfattar. Utredningen föreslår i avsnitt 7.6.5 att IVO ska ansvara för registret, som är en statlig myndighet. Vidare ska den personuppgiftsansvarige kunna ”visa” att ett lagligt samtycke har inhämtats (artikel 2.3 11 och 5.2 i dataskyddsförordningen). I princip kräver bevisbördan någon form av aktivt handlande eller en digital signatur av den registrerade, vilket inte är fallet här eftersom registret ska försörjas med uppgifter från kommunerna och inte av familjehemsföräldrarna. Med hänsyn till att registret ska tillhandahålla information som stöd till socialnämnderna för att hitta lämpliga familjehem för barn och unga upp till 21 år som efter beslut om vård eller omedelbart omhändertagande ska vårdas eller vistas utanför hemmet är det enligt utredningens be-
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
587
dömning uteslutet att behandla personuppgifter i registret med stöd av samtycke.
Samlad bedömning
I en författningsreglering får en medlemsstat begränsa vissa rättigheter i dataskyddsförordningen, såsom rätten till invändning mot behandling av personuppgifter som bygger på den rättsliga grunden i artikel 6.1 e eller f. Enligt artikel 23.1 i dataskyddsförordningen får en begränsning av den enskildes rätt att göra invändningar införas i nationell rätt om den sker med respekt för andemeningen i de grundläggande rättigheterna och friheterna och utgör en nödvändig och proportionell åtgärd i ett demokratiskt samhälle i syfte att säkerställa någon av de punkter som räknas upp i artikeln. Av artikel 23.1 e framgår att begränsning kan göras i syfte att säkerställa andra av unionens eller en medlemsstats viktiga mål av generellt allmänt intresse, särskilt ett av unionens eller en medlemsstats viktiga ekonomiska eller finansiella intressen, däribland penning-, budget- eller skattefrågor, folkhälsa och social trygghet. Vidare får en sådan begränsning göras för skydd av den registrerades eller andras rättigheter och friheter samt tillsyn.
Utredningen bedömer att registreringen av vissa grunduppgifter i ett nationellt familjehemsregister över barn och unga samt automatiserat utlämnande av desamma till kommunerna ska regleras i en författning. Trots att utredningen bedömer att lagformen inte krävs utifrån bestämmelser i regeringsformen (se ovan) så förordar utredningen ändå att registret regleras i en lag. Utredningen behandlar frågan om lagform i avsnitt 7.6.3.
Risker med registret ur ett sekretessperspektiv
Som redovisats i det föregående avsnittet omfattas uppgifter om kontrakterade familjehem och jourhem av socialtjänstsekretessen enligt 26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen.44 Sekretessen har ett omvänt skaderekvisit. Presumtionen är således att sekretess råder för
44 Se Regeringsrättens avgöranden den 7 december 1990 i mål nr 4308-1990 (RÅ 1990 not. 481), den 15 oktober 1991 i mål nr 2126-1991 (RÅ 1991 not. 436) den 30 september 1992 i mål nr 1921-1992 (RÅ 1992 not. 418), den 18 februari 1993 i mål nr 5903-1992 (RÅ 1993 not. 67) och den 8 juli 1994 i mål nr 1500-1994 (RÅ 1994 not. 471).
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
588
uppgifter om hemmen hos socialtjänsten, inklusive adresser och kontaktuppgifter. Gäller sekretess, som inom socialtjänsten, för uppgift om enskildas personliga förhållanden med omvänt skaderekvisit, ska sekretessprövningen innefatta en prövning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet, för att bedöma om uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.
Med hjälp av ett nationellt familjehemsregister över barn och unga ska socialtjänsten kunna dels hitta lämpliga hem, dels bidra med kunskap till socialtjänstens bedömning av om hemmet är lämpligt eller olämpligt för ett visst barn eller ung person upp till 21 år. För att det ska vara möjligt krävs att handläggare hos socialtjänsten har direktåtkomst till uppgifter i registret. Begreppet direktåtkomst används i dag i olika registerförfattningar med något varierande innebörd. Det huvudsakliga syftet är att reglera sättet eller formerna för ett elektroniskt utlämnande av uppgifter. Det erinras att dataskyddsförordningen inte innehåller bestämmelser om direktåtkomst, det vill säga hur personuppgifter ska behandlas i samband med ett utlämnande av desamma.
Om direktåtkomst
De specifika särdrag som enligt vedertagen uppfattning karaktäriserar direktåtkomsten, när det begreppet används för att beskriva en viss form av elektroniskt utlämnande, är främst att den som är ansvarig för informationen inte har kontroll över vilka uppgifter som en mottagare vid ett visst tillfälle tar del av – automatiserad tillgång – och att mottagaren av informationen inte kan påverka innehållet i det informationssystem eller register som informationen lämnas ut från.45 Mottagaren har möjlighet att ta del av innehållet i till exempel en elektronisk handling utan att för den skull kunna ändra i eller tillföra ny information till de uppgifter som utlämnaren ansvarar för. Direktåtkomst betraktas som en form av elektroniskt utlämnande som är särskilt integritetskänslig och därför behöver regleras i författning.46 Att lämna ut uppgifter kan – även om uppgifterna stannar inom den offentliga sfären – leda till att den enskildes personliga integritet kränks. Fördelarna med att lämna ut uppgifter via direkt-
45 Se t.ex. prop. 2004/05:164 s. 83. 46 Se SOU 2012:90 s. 123.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
589
åtkomst måste därför vägas mot den enskildes intresse av ett fullgott skydd för sin personliga integritet. Att den personliga integriteten skyddas innebär att behandlingen av personuppgifter regleras och begränsas.
Det ska observeras att ett krav i författning att utlämnande av uppgifter ska ske genom direktåtkomst inte innebär ett förbud mot andra former av elektroniskt utlämnande så länge dessa inte innebär att mottagaren själv kan bereda sig tillgång till personuppgifter i registret. För att inte begränsa förutsättningarna för ansvarig myndighet för registret att tillgängliggöra uppgifter i detsamma genom olika tekniska lösningar som riskerar hamna utanför begreppet direktåtkomst, anser utredningen att även andra former av automatiserade elektroniska utlämnanden ska vara tillåtna. I lagen (2022:913) om sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation benämns sådana utlämnanden ”annat elektroniskt utlämnande”. Annat elektroniskt utlämnande är i den lagen en begränsad form av tillgängliggörande, eftersom elektronisk överföring av uppgifter inte sker genom direktåtkomst utan genom ett asymmetriskt utlämnande eller en fråga-svar-funktion där användaren kan ställa en fråga med begäran om utlämnande av uppgifter i ett system för sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation, och därefter få ett automatiskt samlat svar från flera vårdgivare och omsorgsgivare.47 Däremot faller elektroniska utlämnanden som innefattar någon manuell aktivitet utanför den lagens tillämpningsområde. Även elektroniska utlämnanden i form av filöverföring, även automatiska sådana, som sker utan att en fråga ställs, faller utanför lagens tillämpningsområde
Utöver tekniska behov för en kompletterande form av elektroniskt utlämnande utöver direktåtkomst kan det kan finnas situationer då det är mer lämpligt och proportionerligt att använda en annan form av elektroniskt utlämnande än direktåtkomst. Utredningens avsikt är helt enkelt att utforma regleringen på ett sådant sätt att den inte låser fast det elektroniska utlämnandet i ett nationellt familjehemsregister till just direktåtkomst. Finns det tekniska lösningar som uppfyller behovet av informationsöverföring men med högre integritetsskydd än vid direktåtkomst, ska dessa vara tillåtna.
Reglering av direktåtkomst och annat elektroniskt utlämnande i registerförfattningar får anses utgöra en sådan specifik eller särskild bestämmelse som är tillåten enligt artikel 6.2 och 6.3 i dataskydds-
47Prop. 2021/22:177 s. 76 ff.
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
590
förordningen och dessutom utgör en sådan lämplig åtgärd för att säkerställa den reglerades rättigheter och intressen som krävs enligt artikel 9.2 g och 9.2 j.1
Vid direktåtkomst sker emellertid utlämnandet redan när uppgiften görs tillgänglig för andra, och en skade- och menprövning kan inte göras i det skedet. Vid annat elektroniskt utlämnande sker däremot en skade- och menprövning i samband med en fråga om att utfå uppgifter, om än prövningen är automatiserad. För att ett system med utlämnande genom direktåtkomst eller annat elektroniskt utlämnande ska fungera i realiteten och för de gränsfall som kan uppstå mellan de båda utlämnandeformerna krävs det att det samtidigt införs en sekretessbrytande bestämmelse eller en uppgiftsskyldighet som gör det möjligt att lämna ut uppgifter som är skyddade av sekretess utan någon sekretessprövning i det enskilda fallet, om de i förväg bestämda förutsättningarna för direktåtkomst eller annat elektroniskt utlämnande är uppfyllda. En bestämmelse om direktåtkomst eller annat elektroniskt utlämnande har för övrigt inte en sekretessbrytande effekt i sig.
Ytterligare en konsekvens av direktåtkomst som kan ha betydelse ur ett integritetsperspektiv är att en allmän handling hos en myndighet också utgör en allmän handling hos den myndighet som har tillgång till handlingen genom ett system med direktåtkomst, och en begäran om utlämnande kan göras hos alla de anslutna myndigheterna. Ju fler myndigheter som har direktåtkomst till uppgifter i ett gemensamt informationshanteringssystem, desto större blir alltså, typiskt sett, allmänhetens möjlighet att få tillgång till dessa uppgifter. Det är mot den bakgrunden myndigheter som har direktåtkomst till uppgifter hos en annan myndighet, och uppgiften är sekretessreglerad, ska enligt 11 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen iaktta den myndighetens sekretess.
Om det som i det här fallet är fråga om direktåtkomst för flera kommuner till ett nationellt register som förvaltas av en utsedd myndighet som också omfattas av sekretess av motsvarande styrka som socialtjänstsekretessen, kan det konstateras att sekretesskyddet är lika starkt hos både den utlämnande och mottagande myndigheten. Allmänhetens möjlighet att få ut uppgifter från de anslutna myndigheterna är således i realiteten inte större endast på grund av att begäran kan ställas till fler myndigheter. Däremot kan omständigheten att en upptagning utgör en allmän handling hos samtliga myndigheter
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
591
som förvarar dem innebära att den myndighet som får en framställan om utlämnande av allmän handling, som utgör en sådan upptagning, måste ta del av handlingen för att kunna göra en sekretessprövning. Detta oaktat att de villkor som uppställs för att få behandla uppgifterna i handlingen inte är uppfyllda. Uppgifterna i den allmänna handlingen kan på så sätt komma att spridas till den eller de personer hos de mottagande myndigheterna som har att göra med en sekretessprövning. Förhållandet kan därför innebära en oförutsebar spridning av uppgifter om familjehem i ett nationellt register utanför den myndighet som samlat in dem.
Vid sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation har dock problemet med att vårdgivare eller omsorgsgivare som inte uppfyller kraven för att ta del av en handling i ett system för sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation ändå kan behöva göra det för att kunna pröva en sekretessfråga, lösts genom införandet av en bestämmelse om absolut sekretess i vissa fall. Enligt 25 kap. 2 § respektive 26 kap. 1 a § offentlighets- och sekretesslagen gäller sekretess hos en vårdgivare respektive omsorgsgivare för uppgift om enskilds personliga förhållanden som gjorts tillgänglig av en annan vårdgivare eller omsorgsgivare enligt bestämmelserna i lagen om sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation, om de särskilda förutsättningar som anges för sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation i samma lag inte är uppfyllda. Är de särskilda villkoren för sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation inte uppfyllda gäller alltså absolut sekretess för uppgifterna och någon sekretessprövning behöver inte göras. Utredningen återkommer till frågan om sekretesskydd för uppgifter i registret nedan och i avsnitt 7.6.19.
Det är av avgörande betydelse för familjehemmens förtroende för nationellt register som innehåller uppgifter om deras hushåll och placerade barn, som möjliggör elektronisk åtkomst för landets socialtjänster, att åtkomsten bara används för syften och i situationer som familjehemsföräldrarna kan förutse och ha kontroll över. En viktig del av skyddet för den personliga integriteten är registrerades möjlighet att själv bestämma över tillgången till, och behandlingen av, hans eller hennes personuppgifter. Vissa behandlingar av personuppgifter lutar sig mot det faktum att den registrerade har möjlighet att motsätta sig behandlingen. Ett sådant exempel är sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation som regleras i lagen med samma namn. En patient eller omsorgsmottagare kan alltid motsätta sig att låta egna
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
592
personliga uppgifter som förekommer i vårdgivares och socialtjänstens dokumentation förekomma i ett sådant system för informationsutbyte.
Utredningen anser att ett sådant utrymme för familjehem att motsätta sig registrering i ett nationellt register förtar nyttan av registret och förutsättningarna för dels hitta hem, dels få till stånd en så god matchning som möjligt vid en placering. Det är först när ett hem inte anses lämpligt för placerade barn eller när hemmet självmant bestämmer sig för att sluta att ta emot placerade barn som det ska avföras från registret.
Däremot är det av vikt att socialtjänstens elektroniska åtkomst till registret regleras tydligt i fråga om uppgifter och omfattning för att minska spridningen av dessa. I avsnitt 7.6.5 föreslås att IVO ska ansvara för det nationella registret. Eftersom det är utredningens bedömning att sekretess enligt 26 kap. 1 § inte råder hos IVO för uppgifterna i registret, krävs en ny sekretessbestämmelse för att skydda uppgifterna (se nedan). Även socialtjänstens eget röjande av uppgifter ur familjehemsutredningar till IVO kräver att det finns en sekretessbrytande bestämmelse. Sekretessfrågorna behandlas av utredningen i det följande och i avsnitt 7.6.19.
Härtill kommer att den ansvariga myndighetens införande av direktåtkomst eller annat elektroniskt utlämnande för utomstående måste föregås av en dataskyddskonsekvensbedömning enligt artikel 35 i dataskyddsförordningen (se nedan under rubriken Konsekvensbedömning avseende dataskydd).
Begreppet socialtjänst i 26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen omfattar även verksamhet hos annan myndighet som innefattar omprövning av socialnämnds beslut eller särskild tillsyn över nämndens verksamhet enligt (tredje stycket första punkten). Det innebär att bestämmelsen är tillämplig på allmänna handlingar som förvaras hos IVO, den myndighet som utredningen bedömer är mest lämpad att förvalta registret. Socialtjänstsekretessens tillämpning i inspektionens tillsynsverksamhet får anses vara tämligen brett.48 Om det primära ändamålet med registret var tillsyn så skulle uppgifterna i detsamma om familjehem eventuellt anses kunna omfattas av sekretessen i 26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen. Det huvudsakliga syftet med registret är emellertid inte tillsyn utan kännedom om förekomst av familjehemhem samt matchningsstöd. Av den anled-
48Prop. 1979/80:2 Del A s. 181.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
593
ningen bedömer utredningen att uppgifterna i familjehemsregistret faller utanför tillämpningsområdet för 26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen. Det krävs därför enligt utredningens uppfattning en ny sekretessbestämmelse för uppgifter i registret hos IVO, lämpligen i 26 kap. offentlighets- och sekretesslagen och en sekretessbrytande bestämmelse i förhållande till kommunernas åtkomst till uppgifterna i registret.
Absolut sekretess
Utredningen bedömer också att det finns ett behov av en absolut sekretess hos socialnämnderna för uppgift om familjehemsföräldrarnas personliga förhållanden om förutsättningar för direktåtkomst enligt den registerförfattning som reglerar registret inte är uppfyllda. Socialtjänsten ska alltså på begäran av allmänheten om att ta del av ut av uppgifter eller handlingar i registret upplysa dessa att uppgifterna inte får lämnas ut. Socialtjänsten får därmed inte ta del av registeruppgifterna för att pröva en begäran om allmänna handlingar.
Enligt 4 kap. 7 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2012:11) om socialnämndens ansvar för barn och unga i familjehem, jourhem, stödboende och hem för vård eller boende gäller att om andra kommuner har eller under de senaste fem åren har haft barn eller unga placerade i familjehemmet, ska referenser för varje tilltänkt familjehemsförälder efter samtycke från denne begäras från dessa kommuner. Möjligheten för den socialnämnd som utreder familjehemmet att verkligen få referenser för familjehemmet från andra placerande kommuner är beroende av att de tilltänkta familjehemsföräldrarna samtycker till det men också beroende av att det framgår vilken eller vilka kommuner som har eller har haft placerade barn hos dem. Det kräver att varje kommun registrerar i ett nationellt register kommunens namn för varje familjehem som de placerar barn hos. Utredningen ser inga hinder ur ett integritetsperspektiv för en sådan registrerad uppgift i syfte att underlätta för en kommun att göra sin lämplighetsbedömning av en placering av ett barn i ett familjehem i en annan kommun. Det rör sig om rena kontaktuppgifter för att i nästa steg komma i kontakt med berörd kommun.
En fråga är om det ska finnas en uppgiftsskyldighet för socialnämnderna att lämna ut referenser om ett familjehem på begäran av
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
594
socialnämnd i en annan kommun som utreder hemmet. Om uppgift om placerande kommun finns i registret bedömer utredningen att socialnämnden kan inhämta samtycke från familjehemsföräldrarna och få underlag till sin familjehemsutredning från tidigare placerade kommuner. Om familjehemsföräldrarna inte ger samtycke till en dylik referenstagning kan det förstås innebära att nämnden inte känner att det går att utreda frågan om lämplighet och att det därför inte är möjligt att godkänna familjehemmet. Utredningen bedömer därför att det inte är nödvändigt med en uppgiftsskyldighet eller en annan form av sekretessbrytande reglering av frågan om att socialnämnder ska få ta del av referenser eller andra uppgifter från tidigare placerande kommuner.
Risker med registret ur ett dataskyddsperspektiv
Direktåtkomst ur ett sekretessperspektiv har berörts i det föregående. Direktåtkomst anses utgöra en särskild integritetsrisk ur ett dataskyddsperspektiv. Ett skäl till detta kan vara den omständigheten att den utlämnande myndigheten eller aktören, i det här fallet IVO som ska ansvara för ett nationellt familjehemsregister över barn och unga, inte har kontroll över vilka uppgifter som mottagaren vid varje enskilt tillfälle tar del av och vem som tar del av uppgifterna. Möjligheten att införa direktåtkomst för landets kommuner innebär att informationen potentiellt kan förmedlas till en betydligt större krets av personer än tidigare, eftersom många fler användare kommer att kunna ta del av familjehemmens personuppgifter än vad som är brukligt. Direktåtkomst kan också innebära att det är svårare att säkerställa att obehöriga inte tar del av personuppgifter.
En annan omständighet som typiskt sett brukar ses som en integritetsrisk är att det rör sig om behandling av känsliga personuppgifter. I förekommande fall bedömer utredningen att inga känsliga personuppgifter ska förekomma i det nationella registret (se avsnitt 7.6.2). Det är inte nödvändigt i nuläget med uppgifter om familjehemsföräldrarnas och de biologiska barnens fysiska och psykiska hälsa såsom är fallet i det danska nationella registret över familjehem i Tilbudsportalen. Behandling av sådana ytterst känsliga personuppgifter bedömer utredningen med hänsyn till att det rör sig om en privat verksamhet, som inte är underkastad någon tillsyn, är inte skälig. Det
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
595
följer av principen om korrekthet i artikel 5.1 a i dataskyddsförordningen. Det är varken skäligt eller rimligt i ett demokratiskt samhälle att kartlägga den typen av uppgifter hos registrerade i syfte att öka kvaliteten i en på frivillighet baserad verksamhet. Frågan skulle hamna i ett annat ljus om familjehemsföräldrarnas fysiska och psykiska hälsa skulle vägas in i socialnämndens tillståndsbedömning av familjehem på motsvarande sätt som i Danmark.
En annan kategori personuppgifter som i dataskyddsförordningen beläggs med särskilda restriktioner är uppgifter som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott eller därmed sammanhängande säkerhetsfrågor (personuppgifter om lagöverträdelser). Enligt dataskyddsförordningen artikel 10 får behandling av personuppgifter om lagöverträdelser enligt artikel 6.1 endast utföras under kontroll av en myndighet eller då behandling är tillåten enligt unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, där lämpliga skyddsåtgärder för de registrerades rättigheter och friheter fastställs. Ett fullständigt register över fällande domar i brottmål får endast föras under kontroll av en myndighet.
Innebörden av artikeln är att sådana personuppgifter får behandlas bara av myndigheter, men att det i nationell rätt kan, med fastställande av lämpliga skyddsåtgärder, föreskrivas att också enskilda får behandla sådana personuppgifter förutsatt att det inte handlar om ett fullständigt register över fällande domar. Enligt 3 kap. 9 § dataskyddslagen får regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, meddela ytterligare föreskrifter om i vilka fall andra än myndigheter får behandla sådana personuppgifter som avses i artikel 10. Den myndighet som regeringen bestämmer får i enskilda fall besluta att andra än myndigheter får behandla sådana uppgifter. Ett beslut får förenas med villkor. I 6 § förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning har regeringen bemyndigat Integritetsskyddsmyndigheten att meddela sådana föreskrifter respektive beslut.
Utredningen bedömer att det inte finns något behov i nuläget av att samla in uppgifter om lagöverträdelser i det nationella familjehemsregistret. Det kan dock inte uteslutas i en framtid att sådana uppgifter kan behöva registreras för ett återkallande av ett tillstånd för ett familjehem. Överväganden som kan ligga bakom ett sådant återkallat tillstånd, såsom brott begångna av någon av föräldrarna, kan behöva registreras för viss tid i registret.
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
596
Inom socialtjänsten kan det också finnas behov av att behandla uppgifter som inte definieras som känsliga personuppgifter enligt dataskyddsförordningen, men ändå anses vara av känslig karaktär och av sådant slag att den enskilde kan känna oro för att de ska spridas till obehöriga. Exempelvis har uppgifter om att någon får ekonomiskt eller annat stöd från socialtjänsten eller över huvud taget är föremål för utredning hos socialtjänsten ansetts utgöra personuppgifter av känslig natur.
Utredningen har i avsnitt 7.6.10 beskrivit behovet av uppgifter om familjehem. Det rör sig i huvudsak om adress- och kontaktuppgifter, föräldrarnas yrke och ålder, antal biologiska barn, deras ålder och kön och om de är hemmaboende, uppgift om placerade barn, typ av boende, förekomst av husdjur och/eller andra boende i hushållet, föräldrarnas eventuella egna önskemål om placerade barn samt uppgifter om tillstånd och återkallat tillstånd. Denna information kan i förening ge en mycket närgången bild av familjehemsföräldrarnas liv. Det kan inte uteslutas att vissa föräldrar uppfattar denna typ av information som mer utlämnande eller integritetskänslig än uppgifter om hälsa, och därmed också som en större integritetsrisk att fler personer potentiellt kan få tillgång till uppgifterna. Ju fler personer som har möjlighet att ta del av uppgifterna, desto större är risken för att någon tar del av uppgifterna utan att det är motiverat i tjänsten, av nyfikenhet.
Det är av avgörande betydelse för familjehemmens förtroende för ett nationellt register över deras hushåll och personliga förhållanden, som är tillgänglig genom direktåtkomst eller annat elektroniskt utlämnande för landets kommuner, att den elektroniska åtkomsten bara används för syften och i situationer som familjehemmen kan förutse och ha kontroll över. Mot den bakgrunden och i syfte att kompensera risken för integritetsförluster anser utredningen att det ska ställas krav på socialnämnderna att den som arbetar i verksamhet med familjehemsplaceringar får elektroniskt ta del av personuppgifter i registret bara om denne behöver uppgifterna för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter enligt SoL. Under vilka förutsättningar direktåtkomst eller annat elektroniskt utlämnande är tillåten ska också anges.
På den ansvariga myndigheten för registret läggs ett författningsreglerat ansvar att se till att all elektronisk åtkomst till personuppgifter i registret dokumenteras och kan kontrolleras. Den personuppgiftsansvariga myndigheten ska dessutom göra systematiska och
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
597
återkommande kontroller av den upprättade dokumentationen i syfte att kontrollera om någon obehörigen kommit åt personuppgifter i registret.
Frågan om på vilket sätt personuppgifter kan sammanställas anses ofta som en av de viktigare frågorna från integritetssynpunkt. Ju större möjligheter det finns att på olika sätt sammanställa uppgifter om enskilda, desto större blir riskerna för otillbörliga intrång i enskildas integritet. De sök- och sammanställningsmöjligheter som myndigheter kan göra har en avgörande betydelse för allmänhetens möjligheter att med stöd av 2 kap. tryckfrihetsförordningen, TF, (offentlighetsprincipen) få ta del av allmänna handlingar som finns förvarade hos en myndighet. Varje sammanställning av elektroniskt lagrade uppgifter som myndigheten kan göra med hjälp av tillgängliga program är i princip enligt TF att anse som en allmän handling hos myndigheten. Detta gäller även om det aldrig tidigare har existerat en sådan sammanställning, och trots att sammanställningen inte alls egentligen behövs för myndighetens egen verksamhet. Förutom redan existerande elektroniska handlingar brukar man därför tala om så kallade potentiella handlingar.
Om det däremot är tekniskt omöjligt att göra en tänkt sammanställning, kan allmänheten inte kräva att få ta del av en sådan sammanställning med stöd av TF. Eftersom sammanställningen är orealistisk är den ingen allmän handling. Vidare kan en myndighets – och därmed också allmänhetens – möjligheter att få tillgång till sammanställningar av uppgifter som finns i myndighetens informationssystem underkastas rättsliga begränsningar. Denna regel, begränsningsregeln, syftar till att allmänheten inte med stöd av offentlighetsprincipen ska kunna göra anspråk på att få del av sådana sammanställningar hos myndigheten som myndigheten av hänsyn till skyddet för den personliga integriteten själv är förhindrad att ta fram (2 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförordningen).
Sökbegrepp och sökning
Den rättsliga metoden att åstadkomma sökbegränsningar och förbud för en myndighet att göra vissa sammanställningar av uppgifter som normalt används, och därmed också begränsa allmänhetens tillgång till uppgifter i elektroniska allmänna handlingar, är att i register-
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
598
författningar reglera vilka personuppgifter som får eller inte får användas som sökbegrepp. Med sökbegrepp menas bokstäver, koder eller siffror med vars hjälp en myndighet, tillsammans med en sökmotor eller liknande funktion, kan ta fram ett önskat urval lagrade personuppgifter om en eller flera personer ur en samlad informationsmängd som myndigheten förfogar över.
Sökbegränsningar utgör för övrigt skyddsåtgärder enligt dataskyddsförordningen. Bestämmelser om skyddsåtgärder är tillåtna enligt artikel 6.2 och 6.3 i dataskyddsförordningen när det gäller behandling som grundar sig på en rättslig förpliktelse eller en arbetsuppgift av allmänt intresse enligt artikel 6.1 c eller e i dataskyddsförordningen.
Utredningens bedömning är att kommunerna behöver söka på uppgifter om familjehem i strukturerad form. Utredningen vill inte sätta några begränsningar för kommunernas möjligheter att leta efter och jämföra lämpliga familjehem för ett barn eftersom just sökning efter lämpliga hem åt en viss person utgör en förutsättning för att registret ska kunna användas på avsett vis. Att registret inte kommer att innehålla känsliga personuppgifter enligt artikel 9.1 i dataskyddsförordningen torde medge tämligen fria sökmöjligheter bland familjehemsföräldrar.
Personnummer och samordningsnummer utgör för övrigt inte känsliga personuppgifter i dataskyddsförordningens mening, men har ändå getts en särställning genom att medlemsstaterna fått möjlighet att införa särskilda villkor för behandlingen (artikel 87). Villkoren ska i sådana fall säkerställa att identifikationsuppgifterna bara får användas med iakttagande av lämpliga skyddsåtgärder för de registrerades fri- och rättigheter. Enligt 3 kap. 10 § dataskyddslagen får personnummer och samordningsnummer behandlas utan samtycke endast när det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beaktansvärt skäl. Det är utredningens uppfattning att registrering av familjehemsföräldrarnas personnummer eller samordningsnummer är en väsentlig förutsättning för ett fungerande nationellt familjehemsregister och att sådana uppgifter får registreras av kommunerna utan deras samtycke.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
599
Om skyddade uppgifter
En del familjehemsföräldrar har skyddade personuppgifter, till exempel sekretessmarkering eller skyddad folkbokföring. Enligt 22 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i verksamhet som avser folkbokföringen eller annan liknande registrering av befolkningen och, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, i annan verksamhet som avser registrering av en betydande del av befolkningen. Sekretessen har ett rakt skaderekvisit och innebär att offentlighet är utgångspunkten för person- och adressuppgifter. Ett register som omfattar ett visst begränsat urval av befolkningen omfattas däremot inte av folkbokföringssekretessen.49 I den mån det föreskrivs av regeringen gäller sekretessen även i annan verksamhet som avser registrering av betydande del av befolkningen. Hur stor del av befolkningen som härmed avses är inte reglerat i lag eller närmare angivet i förarbetena. Tanken är emellertid att uppgifter i sådana register som det ligger nära till hands att söka i efter, till exempel en adress, ska kunna omfattas av sekretess.50 Regeringen har i 6 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) utfärdat sådana föreskrifter som avses här. Som exempel på register som upptagits där kan nämnas Polismyndighetens passregister och register över nationella identitetskort samt Socialstyrelsens register över hälso- och sjukvårdspersonal och personal med rätt att använda titeln undersköterska (HOSP-registret).
En sekretessmarkering i folkbokföringsregistret att en person som har skyddsvärda person- och adressuppgifter aviseras av Skatteverket via tjänsten Navet till alla myndigheter som begär in uppgifter från registret. I ett ärende hos JO hade en myndighet ett verksamhetssystem där det inte tydligt framgick om det fanns någon sekretessmarkering för den enskildes personuppgifter, vilket ledde till att en namnuppgift med sekretessmarkering röjdes. JO fann att det var mycket allvarligt att en myndighet som i sitt dagliga arbete hanterar en mängd sekretessbelagda personuppgifter inte har ett verksamhetssystem som i det hänseendet är säkert.51
49Prop. 1993/94:165 Några frågor om sekretess s. 40. 50Prop. 1993/94:165 s. 41. 51 Se JO:s ämbetsberättelse 2014/15 s. 608.
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
600
Enligt 22 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen gäller sekretess i ärende om skyddad folkbokföring enligt folkbokföringslagen (1991:481) och i ärende enligt lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Beträffande skyddad folkbokföring är adressuppgifter av de skyddsvärda uppgifterna. Som regel aviserar inte Skatteverket adressuppgifter avseende enskilda som har skyddad folkbokföring till myndigheter via myndighetens tjänst Navet. Det är enbart Skatteverket som förfogar över adressuppgifter för personer med skyddad folkbokföring samt förmedlar brev och paket via sin egen förmedlingstjänst.
Av 22 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen följer att om en myndighet får en uppgift som är sekretessreglerad i 2 § från en myndighet som handlägger ärenden som avses där, blir 2 § tillämplig på uppgiften även hos den mottagande myndigheten.
Vad beträffar ett register över familjehem är det en absolut nödvändig uppgift att hemmets adressuppgifter finns tillgängliga för socialtjänsten för att kunna bedöma inför en placering om hemmet finns nära släktingar, i stadsmiljö eller på landsbygd. Det kan också finnas ett skyddsintresse av att hemmet är geografiskt på behörigt avstånd från vårdnadshavare eller andra anhöriga. Eftersom det är socialnämnderna som ska försörja registret med uppgifter om familjehem och jourhem, kan det inte uteslutas att familjehemsföräldrar med sekretessmarkering, skyddad folkbokföring eller fingerade personuppgifter kan förekomma i registret. Dessa kommer emellertid att omfattas av den särskilda, absoluta sekretess för registret som utredningen bedömt krävas eftersom socialtjänstsekretessen inte är tillämplig på registeruppgifterna hos IVO som föreslås ansvara för registret eftersom registrets primära ändamål utgör ett stöd till socialtjänsten och inte tillsyn av den (se avsnitt 7.6.19). Beträffande fingerade personuppgifter torde socialtjänsten sällan ha kännedom om sådana personuppgifter, om de skulle förekomma i dessa sammanhang. Socialtjänsten torde inte heller behöva ha kännedom om kopplingen mellan de fingerade uppgifterna och den reella identiteten.
Även om alla som behandlar skyddade personuppgifter behöver ha rutiner för hur det ska ske på ett säkert sätt så ser utredningen en särskild risk när en myndighet tar del av uppgifter om adress och personnummer utanför Skatteverkets folkbokföringsdatabas. För att
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
601
utöver Skatteverkets och kommunernas rutiner ytterligare säkerställa att kommunerna uppmärksammas på att det finns framför allt sekretessmarkerade uppgifter och uppgifter om skyddad folkbokföring för familjehemsföräldrar, ska det av registret framgå uppmärksamhetsinformation i form av att förekomst av skyddade personuppgifter ska anges. Utredningen har beaktat att det finns en risk i sig att förekomst av skyddade personuppgifter anges i registret. Eftersom utredningen föreslår bestämmelser som innebär absolut sekretess för uppgifterna i registret utöver användning för de ändamål som anges i den föreslagna lagen om familjehemsregister bedömer utredningen att risken för röjande av förekomst av skyddade personuppgifter sammantaget blir lägre med en bestämmelse om att uppmärksamhetsinformation om skyddade personuppgifter ska finnas i registret. Uppmärksamhetsinformationen ska emellertid endast ses som ett begränsat stöd för att behandla skyddade personuppgifter på ett säkert sätt. Personuppgiftsansvariga behöver alltid se till att personuppgifter behandlas säkert.
Utredningen har berört Socialstyrelsens krav i 4 kap. 7 § i SOSFS 2012:11 om att andra kommuner har eller under de senaste fem åren har haft barn eller unga placerade i ett familjehem, ska socialnämnden inhämta referenser för varje tilltänkt familjehemsförälder efter samtycke från denne från dessa kommuner. Utredningen bedömer att det är en relevant och nödvändig uppgift att kommunens namn ska registreras vid placering av ett barn eller ung person vid ett specifikt familjehem i syfte att underlätta för en kommun att göra sin lämplighetsbedömning av en placering av ett barn i ett familjehem.
En fråga är om kommunens referenstagning ska registreras i ett nationellt register över familjehem. Utredningen ser ett flertal problem med registrering av sådana uppgifter. Yttranden av detta slag kräver en redovisning i löpande text. Förutom att det skapar en onödig administration finns det en risk att yttrandet kommer att innehålla känsliga personuppgifter om familjeföräldrars och biologiska barns fysiska och psykiska hälsa. Det finns också en risk att dylika yttranden riskerar att innehålla personuppgifter som inte är relevanta för ändamålet med registret. Av den anledningen anser utredningen att referenstagningar inte ska registreras i registret.
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
602
Utredningens samlade avvägning mellan behov och risk för integritetsintrång
Utredningen anser ett nationellt familjehemsregister är av stort värde för socialnämnden vid deras matchning mellan barn och unga och familjehem och för att skydda barn och unga från olämpliga familjehem. Andra positiva effekter av ett sådant register är minskad administration för kommunerna genom en nationell databas över familjehem med väsentliga grunduppgifter för att både kunna finna ett hem och kunna göra en lämplighetsbedömning. Ett familjehem som fått tillstånd av en socialnämnd att bedriva familjehemsverksamhet behöver inte utredas på nytt av en annan kommun som vill anlita familjehemmet. Den kommunen behöver enbart göra en lämplighetsbedömning av familjehemmet.
Utredningen bedömer att förenligheten med legalitetsprincipen och de grundläggande dataskyddsprinciperna i dataskyddsförordningen uppnås genom nya integritetsstärkande dataskydds- och sekretessbestämmelser. I avsnitt 7.6.3 föreslår utredningen att registret ska regleras i en lag. Ett nationellt familjehemsregister innebär ett intrång i familjehemsföräldrarnas personliga integritet genom den kartläggning som sker av deras privatliv, men bedöms proportionerlig i förhållande till socialtjänstens samhällsviktiga uppgift och skyldighet att omhänderta utsatta barn och unga. Registret är, enligt utredningens bedömning, nödvändigt eftersom det inte finns något annat alternativ för att uppnå samma nytta för barn och unga i samhällets vård.
Registreringen omfattas inte av grundlagsskyddet i 2 kap. 6 § andra stycket RF eftersom det är frivilligt för enskilda att bedriva familjehemsverksamhet och att enskilda därmed kan påverka personuppgiftsbehandlingen genom att avstå eller upphöra med sådan verksamhet. Med hänsyn till att registret berör enskildas privatliv och är tillgängligt för landets samtliga kommuner samt utgör en inskränkning av det kommunala självstyret genom skyldigheten att rapportera uppgifter om familjehem till registret bör det regleras i en lag och inte i en regeringsförordning.
Några känsliga personuppgifter enligt artikel 9.1 i dataskyddsförordningen ska inte registreras i registret. Inte heller ska nätverkshem registreras i registret eftersom de inte är tillgängliga för placering av barn som saknar släktskap med nätverkshemmets föräldrar. Det finns ett behov hos socialtjänsten att ha tillgång till vissa grunduppgifter
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
603
om ett familjehem som, om de är tillgängliga för socialtjänsten, väsentligen kan reducera risken för ett sammanbrott. Detta har också ett visst stöd i forskning, se avsnitt 7.6.1. Det råder generellt brist på familjehem. Utredningen bedömer att ett nationellt register motsvarande det danska familjehemsregistret väsentligen skulle öka förutsättningarna för socialnämnderna att hitta lämpliga familjehem för barn eller unga.
De huvudsakliga ändamålen med ett nationellt familjehemsregister är att upprätthålla en aktuell förteckning över utredda och godkända familjehem. Med hjälp av registret ska socialtjänsten kunna hitta lämpliga hem åt barn och unga upp till 21 år. Registret ska också bidra med kunskap till socialtjänstens bedömning av om hemmet är lämpligt eller olämpligt för familjehemsvård för barn och unga under 21 år. Andra tänkbara användningsområden är statistiskframställning, tillsyn, lokalt förbättringsarbete och forskning som utredningen återkommer till.
Givetvis är integritetsriskerna större när information om ett stort antal individer samlas och lagras elektroniskt så att de är tillgängliga för landets kommuner. Det är därför särskilt viktigt att registret omgärdas av integritetsskyddande regler. De fördelar som snabb och enkel tillgång till personuppgifter som elektronisk åtkomst innebär måste vägas mot de nackdelar och risker för integritetsintrång som en sådan ordning kan medföra.
Som utredningen redogjort för ska uppgifterna i ett sådant register skyddas av sekretess. När samma uppgifter förekommer i socialtjänstens akter, omfattas de av socialtjänstsekretessen. Utredningens bedömning är att den sekretessen inte träffar uppgifterna i registret när de förvaras hos IVO. Utredningens bedömning är att en ny sekretessbestämmelse krävs för att skydda uppgifterna från att röjas för allmänheten och säkerställa både kommunernas och familjehemsföräldrarnas förtroende.
Även om registret inte innehåller några känsliga personuppgifter, kommer det att innehålla uppgifter som i förening kan ge en mycket närgången bild av familjehemsföräldrarnas liv. Utredningen har emellertid bedömt att den kartläggning av familjehemsföräldrarnas hushåll som i praktiken kommer att ske i ett framtida nationellt familjehemsregister för barn och unga inte är av sådan allvarlig beskaffenhet att grundlagsskyddet i 2 kap. 6 § andra stycket RF aktualiseras. Även om registreringen av familjehem i registret skulle kunna betraktas som
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
604
ett betydande intrång i föräldrarnas familjeliv genom den kartläggning som sker, menar utredningen att 2 kap. 6 § andra stycket RF ändå inte är tillämplig eftersom behandlingen av deras personuppgifter sker på frivillig väg eller kan påverkas genom att de kan avsäga sig ett uppdrag som familjehem, varvid deras uppgifter ska raderas ur registret (se avsnitt 7.6.17).
Uppgiften om ett återkallat tillstånd för ett familjehem i registret är förvisso en uppgift i registret som familjehemsföräldrarna inte kan påverka. Trots det anser utredningen att den registreringen inte träffas av grundlagsskyddet i 2 kap. 6 § andra stycket RF. Det beror på att uppgiften om återkallandet i sig inte ger några upplysningar om en familjehemsförälders personliga förhållanden. Någon form av kartläggning rör det sig inte om eftersom övriga uppgifter om familjehemsföräldrarna är raderade. Som en jämförelse kan nämnas uppgift om en återkallad legitimation för yrkesutövare i hälso- och sjukvårdens personalregister (HOSP) vid Socialstyrelsen. Registret regleras inte i lag utan i förordningen (2006:196) om register över legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal och personal med bevis om rätt att använda yrkestiteln undersköterska.
Behandling av personuppgifter i ett sådant nationellt register är således av sådan art att det inte kräver lagstöd. Förordningsstöd räcker. Konstitutionsutskottet har emellertid i flera lagstiftningsärenden som rört myndigheters personuppgiftsbehandling framhållit att målsättningen bör vara att myndighetsregister med ett stort antal registrerade och ett särskilt känsligt innehåll ska regleras särskilt i lag.52 Regeringen har vid åtskilliga tillfällen instämt i denna bedömning.53 Regeringen har också uttalat att behovet av lagstiftning är särskilt stort om uppgifterna sprids externt i en inte obetydlig omfattning.54 Det förhållandet att de uppgifter som behandlas av en myndighet omfattas av stark sekretess bör dock enligt regeringens bedömning inte utgöra en omständighet som med automatik innebär att en bestämmelse om uppgiftsskyldighet måste anses omfattas av den nya grundlagsbestämmelsens tillämpningsområde.
Samtliga 290 kommuner ska kunna ta del av uppgifterna i registret. De registrerade är inte yrkesverksamma inom socialtjänsten och det rör sig om en viss kartläggning av personliga förhållanden. En lag be-
52 Se t.ex. bet. 1990/91:KU11 s. 11, 1997/98:KU18 s. 43. 53 Se t.ex. prop. 1997/98:44 s. 41 och prop. 1999/2000:39 s. 78. 54Prop. 1990/91:60 s. 58.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
605
slutad av riksdagen har enligt utredningen ett stort signalvärde; det ger tillräckliga garantier för skyddet av personuppgifterna i registret. Att riksdagen beslutat i frågan skapar trygghet för berörda familjehem och torde främja rekryteringen av familjehemsföräldrar samt minska risken att de bryter sina avtal med socialtjänsten av rädsla för integritetsförluster.
Ett utökat ansvar för socialnämnderna att bidra med uppgifter om beviljade tillstånd för att vara familjehem till IVO och det nationella familjehemsregistret innebär vidare en inskränkning i den kommunala självstyrelsen då avsikten är att styra socialtjänstens sätt att arbeta. Kommuners åligganden ska regleras i lag, se 8 kap. 2 § första stycket 3 och 3 § RF. Utredningens bedömning är att det är nödvändigt med en reglering i lag för att uppnå syftet med uppgiftsskyldigheten; en kunskapsbaserad socialtjänst med likvärdiga, effektiva och säkra insatser. Sammantaget anser utredningen att lagform är den mest ändamålsenliga regleringen av registret.
Det är vidare av avgörande betydelse för familjehemmens förtroende för det nationella registret som innehåller uppgifter om deras hushåll och placerade barn, som möjliggör en elektronisk åtkomst för landets socialtjänster till uppgifterna, att åtkomsten bara används för syften och i situationer som familjehemsföräldrarna kan förutse och ha kontroll över. Det innebär tydligt angivna ändamålsbestämningar och uppgifter som får registreras.
I syfte att ytterligare skydda registrerades uppgifter anser utredningen att uppgifterna ska omfattas av en absolut sekretess när någon från allmänheten begär uppgifter ur registret från en kommun eller av någon av de andra myndigheter som har tillgång till registret (se avsnitt 7.6.2 och 7.6.19). I syfte att kompensera risken för integritetsförluster anser utredningen att det ska ställas krav på socialnämnderna att den som arbetar i verksamhet med familjehemsplaceringar får ta del av personuppgifter i registret bara om denne behöver uppgifterna för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter enligt SoL. Under vilka förutsättningar direktåtkomst eller annat elektroniskt utlämnande för en användare i kommunerna är tillåten ska också anges.
För att minimera integritetsförluster för registrerade ska dessutom enbart behöriga medarbetare vid socialnämnderna få tillgång till uppgifter i registret. IVO, som utredningen föreslår ska förvalta registret, dokumentera direktåtkomsten till personuppgifter om registrerade i registret. På inspektionen läggs ett författningsreglerat ansvar att se
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
606
till att all direktåtkomst till eller annat elektroniskt utlämnande av personuppgifter i registret dokumenteras och kan kontrolleras. IVO ska dessutom göra systematiska och återkommande kontroller av den upprättade dokumentationen i syfte att kontrollera om någon obehörigen kommit åt personuppgifter i registret. Det förutsätter att myndigheten har kännedom om vilka personer som arbetar inom socialtjänsten har behörighet till registret.
Vid en sammantagen bedömning av behovet av ett nationellt register över familjehem och risker för integritetsintrång väger behovet tyngst. Syftet med registret är att värna och skydda utsatta barn och så långt möjligt minimera riskerna för ett sammanbrott vid placering. Ingreppet i den personliga integriteten för familjehemsföräldrar får anses proportionerlig i förhållande till socialtjänstens samhällsviktiga uppgift och skyldighet att omhänderta utsatta barn och unga, och därmed godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Registret får anses nödvändigt eftersom det inte finns något annat alternativ för att uppnå samma effektivitet.55 Förenligheten med dataskyddsregleringen och de grundläggande dataskyddsprinciperna i dataskyddsförordningen uppnås genom tydliga ändamålsbestämningar, uppgifter om de registrerade som finner stöd i forskningen om matchning och sammanbrott, tydlig information till registrerade från IVO, förbud mot behandling känsliga personuppgifter och en möjlighet för enskilda att slippa bli registrerade genom att upphöra med familjehemsverksamhet, dock med undantag för uppgift om ett återkallat tillstånd som ska sparas viss tid i registret till skydd för barn och unga i samhällets vård.
Följsamhet till dataskyddsförordningens dataskyddsprinciper åstadkoms också genom uttömmande ändamålsbegränsningar som inte lämnar något utrymme för ändamålsglidningar, ett minimum av uppgifter för en så bra matchning som möjligt, transparens genom dataskyddsförordningen bestämmelser om enskildas rättigheter, bland annat rätten till insyn i behandlingen (registerutdrag), skydd av integritet och konfidentialitet genom nya sekretessbestämmelser och sekretessbrytande bestämmelser, liksom krav på behörighets- och åtkomstkontroll och loggning av åtkomst, säkerställande av riktiga och uppdaterade uppgifter genom krav på kommunerna att löpande uppdatera uppgifterna samt lagringsminimering genom krav på IVO att av-
55 EU-domstolens dom i målet Huber mot Tyskland (mål C-524/06) se även prop. 2017/18:105 s. 46.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
607
registrera familjehem som upphör med sin verksamhet eller får tillståndet återkallat.
Konsekvensbedömning avseende dataskydd
Den riskanalys som utredningen genomfört samt de gjorda avvägningarna mellan behov och risk för integritetsintrång fråntar inte den personuppgiftsansvariga myndigheten för registret att genomföra en konsekvensbedömning avseende dataskydd enligt artikel 35.
En nyhet i dataskyddsförordningen i förhållande till tidigare reglering är principen om ansvarsskyldighet i artikel 5.2 i dataskyddsförordningen, som innebär att det är den personuppgiftsansvarige som ska säkerställa och kunna visa att principerna i artikel 5.1 i dataskyddsförordningen efterlevs.
Genom artikel 35 i dataskyddsförordningen har den personuppgiftsansvarige ett verktyg för att säkerställa och visa att den personuppgiftsansvarige följer dataskyddsförordningen. Enligt artikeln finns det en skyldighet för den personuppgiftsansvarige att göra en konsekvensbedömning av dataskyddet innan en behandling av personuppgifter som sannolikt leder till en hög risk för fysiska personers rättigheter och friheter påbörjas. En konsekvensbedömning är en process för att kunna identifiera risker med behandlingen av personuppgifter och ta fram rutiner och åtgärder för att hantera riskerna, och därmed bedöma om det intrång som behandlingen utgör är proportionerligt.
Av artikel 35.7 i dataskyddsförordningen framgår minimikraven på vad en konsekvensbedömning ska innehålla. Det finns en möjlighet att genomföra en konsekvensbedömning redan i lagstiftningsarbetet (artikel 35.10 i dataskyddsförordningen). Det kan underlätta om lagstiftaren så långt det är möjligt genomför en konsekvensbedömning, trots att lagstiftaren inte har exempelvis de tekniska förutsättningarna och därmed inte behovet av konkreta säkerhets- och skyddsåtgärder helt klart för sig. Dessa frågor behöver den personuppgiftsansvarige, som har kunskap om det specifika systemet, själv ta ställning till för att kunna minimera eventuella höga risker.
Den personuppgiftsansvarige ska samråda med Integritetsskyddsmyndigheten före behandlingen om en konsekvensbedömning avseende dataskydd enligt artikel 35 i dataskyddsförordningen visar att behandlingen skulle leda till en sannolik hög risk om inte den per-
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
608
sonuppgiftsansvarige vidtar åtgärder för att minska risken (artikel 36 i dataskyddsförordningen).
I artikel 35.3 i dataskyddsförordningen anges i vilka fall en konsekvensbedömning avseende dataskydd särskilt ska krävas. Därutöver ska tillsynsmyndigheten enligt artikel 35.4 i dataskyddsförordningen upprätta och offentliggöra en förteckning över behandlingar som kräver en sådan bedömning. Datainspektionen (numera Integritetsskyddsmyndigheten) har antagit en förteckning över när en konsekvensbedömning avseende dataskydd ska göras.56
Om en behandling enligt artikel 6.1 c eller e i dataskyddsförordningen har en rättslig grund i EU-rätten eller svensk lag, om denna lagstiftning reglerar den specifika behandlingsåtgärden och om en konsekvensbedömning avseende dataskydd har genomförts som en del av en allmän konsekvensbedömning i samband med antagandet av denna rättsliga grund, gäller inte artikel 35.1–7 i dataskyddsförordningen. I sådana fall behöver inte var och en av de som behandlar personuppgifter enligt lagstiftningen göra en egen konsekvensbedömning avseende dataskydd. Enligt Datainspektionen kan dock en bedömning som görs under utarbetandet av lagstiftningen behöva ses över om den antagna lagstiftningen skiljer sig från det bedömda förslaget på ett sätt som påverkar integriteten och frågor som rör uppgiftsskydd.57
Den behandling av personuppgifter som möjliggörs genom ett nationellt register över familjehem och jourhem med direktåtkomst kan, med beaktande av vissa omständigheter, sannolikt leda till hög risk för intrång i föräldrarnas och det placerade barnets personliga integritet. Några personuppgifter om barnet ska inte registreras. Däremot kan placeringen ta allvarlig skada om exempelvis barnets vistelse på hemlig ort kommer i orätta händer. Behandling av personuppgifter kommer även att ske i stor omfattning. Den personuppgiftsansvarige, alltså den myndighet som utredningen föreslår ska vara personuppgiftsansvarig för registret, skulle alltså i sådana fall innan behandlingen påbörjas behöva göra en konsekvensbedömning avseende dataskydd.
56 Integritetsskyddsmyndigheten, Förteckning över när en konsekvens-bedömning ska göras: https://www.imy.se/verksamhet/dataskydd/det-har-galler-enligtgdpr/konsekvensbedomningar-och-forhandssamrad/forteckning-over-nar-enkonsekvensbedomning-ska-goras/ ( hämtad 2023-09-18). 57 Integritetsskyddsmyndigheten, Förteckning över när en konsekvens-bedömning ska göras.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
609
Arbetsuppgifter inom socialtjänsten är emellertid arbetsuppgifter av allmänt intresse, vilket betyder att behandlingen har stöd i artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen.58 Undantaget från kravet på konsekvensbedömning avseende dataskydd kan därför vara tillämpligt. Den behandling av personuppgifter som sker registret kommer vidare att ha stöd i dataskyddslagen och den föreslagna lagen.
Utredningen gör bedömningen att den riskanalys som genomförts samt de gjorda avvägningarna mellan behov och risk för integritetsintrång inte fråntar den personuppgiftsansvariga myndigheten för registret att genomföra en konsekvensbedömning enligt artikel 35. Den bedömning av risker och lämpliga skyddsåtgärder som gjorts inom ramen för betänkandet kan inte anses uppfylla förutsättningarna för ett undantag från skyldigheten i enlighet med artikel 35.10. Utredningen har endast på ett generellt plan gjort en analys av de risker behandlingen kan medföra samt vilka skyddsåtgärder som ska krävas för att den ska anses proportionerlig.
För att kraven på konsekvensbedömning ska vara uppfyllda krävs inte endast en generell analys utan även att den personuppgiftsansvarige gör en analys av behandlingens reella förutsättningar i de olika verksamheterna.59 I detta ingår en utredning av de specifika it-system som kommer användas i praktiken och huruvida dessa kommer att kunna uppfylla kraven i lagstiftningen. Organisatoriska förhållanden, såsom anlitande av personuppgiftsbiträde och instruktioner till medarbetare hos den personuppgiftsansvarige, måste beaktas. Däremot kan utredningens behovs- och riskanalys läggas till grund för den personuppgiftsansvariges konsekvensbedömning i dessa delar. Fokus ska i stället läggas på tekniska och organisatoriska skyddsåtgärder med utgångspunkt från en riskutvärdering.
58SOU 2017:66 s. 219 f. och 396 f. och prop. 2017/18:171 s. 78 ff. 59 Integritetsskyddsmyndighetens yttrande över SOU 2021:4, dnr DI-2021-867.
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
610
7.6.3 En ny lag om nationellt familjehemsregister
Förslag: Registret föreslås regleras i en ny lag och en ny förord-
ning om familjehemsregister.
Lagen ska avgränsas till uppgifter om familjehemsföräldrar. Uppgifter om biologiska och placerade barn hos sådana föräldrar ska begränsas till vad som är absolut nödvändigt för en lämplighetsbedömning.
En särreglering för ett nationellt familjehemsregister är en tillåten kompletterande nationell reglering till dataskyddsförordningen. Den nya lagen ska uttömmande reglera ett nationellt register med undantag för vilka precisa uppgifter om familjehem som ska registreras. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska ha möjlighet att meddela föreskrifter om innehåll (se avsnitt 7.6.10).
I avsnitt 7.6.1 har utredningen bedömt att ett nationellt register över familjehem väsentligen skulle förbättra socialtjänstens möjligheter att hitta lämpliga hem för barn och unga i andra kommuner och för en lyckad matchning. Registret kommer att bli ett värdefullt bidrag för att öka kvaliteten och rättssäkerheten i vården av barn och unga upp till 21 år. Ett sådant register skulle ge framför allt barn i utsatta situationer bättre förutsättningar i livet. Vidare har utredningen påpekat det angelägna i att dels legitimiteten för ett sådant register inte ifrågasätts genom att reglera det i en lag, dels personuppgiftsbehandlingen i verksamhet med familjehemsplaceringar kringgärdas av ett tillfredsställande skydd för de registrerades integritet. Med registrerade avses familjehemsföräldrar, men utesluter inte även barn (se nedan). Eftersom ett sådant register bedömts innebära ett intrång i familjehemsföräldrarnas personliga integritet, och att de inte ska kunna motsätta sig registrering såvida de har placerade barn eller enligt avtal med socialtjänsten är beredda att ta emot placerade barn och bedömts lämpliga för det, behövs en inriktad lag.
Lagens omfattning och utformning
En strävan när det gäller utformningen av lagen är att avgränsa tilllämpningsområdet på ett så tydligt sätt som möjligt. Med hjälp av registret ska socialtjänsten kunna hitta lämpliga hem för barn. Registret ska också bidra med kunskap till socialtjänstens bedömning av om
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
611
hemmet är lämpligt eller olämpligt för ett visst barn. Det är familjehemsföräldrarna som tecknar överenskommelser med socialtjänsten om att vara disponibla som familjehem. Det är dessa föräldrar som i huvudsak ska ansvara för barnets levnadsförhållanden och omsorg under en kortare eller längre period. Av det skälet ska lagstiftningen omfatta enbart personuppgifter om familjehemsföräldrar som bedömts lämpliga av socialtjänsten. Nätverksfamiljeföräldrar faller utanför personkretsen för lagens tillämpningsområde eftersom de inte är tillgängliga i egentlig mening som familjehem.
Vad gäller övriga medlemmar i familjen, såsom biologiska barn, placerade barn och inneboende personer i hushållet, ser utredningen inget behov av att behandla individrelaterade personuppgifter. Det är inte avsikten att registret ska innehålla namn eller personnummer eller andra uppgifter som direkt identifierar barn eller tredje person. Däremot är uppgifter om antalet biologiska barn, deras ålder och kön viktiga uppgifter för socialtjänsten vid en matchning. Liknande uppgifter behövs dessutom om eventuella placerade barn och om inneboende personer. Det rör sig således enligt utredningens överväganden om en inriktad lagstiftning som centrerar på uppgifter om familjehemsföräldrar.
Det kan diskuteras om uppgifter om barn av det slag som föreslås utgör personuppgifter per se. Begreppet ”personuppgifter” finns i dataskyddsförordningen. Med personuppgift avses varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person (en registrerad), varvid en identifierbar fysisk person är en person som direkt eller indirekt kan identifieras särskilt med hänvisning till en identifierare som ett namn, ett identifikationsnummer, en lokaliseringsuppgift eller onlineidentifikatorer eller en eller flera faktorer som är specifika för den fysiska personens fysiska, fysiologiska, genetiska, psykiska, ekonomiska, kulturella eller sociala identitet (artikel 4.1). Någon förändring av begreppet personuppgifter som fanns i personuppgiftslagen synes dock inte ha skett. Därför får den praxis som utvecklats kring begreppet personuppgifter i den tidigare personuppgiftslagen anses relevant.
När syftet med en behandling av uppgifter inte har varit att identifiera enskilda personer ansåg Datainspektionen, numera Integritetsskyddsmyndigheten, att inte ens signalementsuppgifter av typen ”man 36–50 år, normalbyggd, hårfärg brunt, frisyr rakt, bakåtkammat med långt i nacken, ansiktsform runt, nationalitet svensk, ögon grå, all-
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
612
daglig klädsel, tal ljust” utgör personuppgifter.60 Det aktuella fallet gällde ett datasystem som skulle ge hotellföretag en möjlighet att utbyta upplysningar och varningar och därmed öka uppmärksamheten för vissa företeelser. Datainspektionen ansåg inte heller att det var fråga om personuppgifter när en kommun informerade på internet om när brottslingar skulle friges.61 Informationen omfattade uppgifter om att en person hemmahörande i ett visst område i kommunen och dömd för visst brott snart skulle släppas, men inga direkta namn- eller adressuppgifter. Information som kan hänföras till individer bara i egenskap av medlemmar av en större grupp personer torde inte vara att anse som personuppgifter, till exempel information om ”aktieägarna i Volvo” eller ”de anställda i Volvo”. Om uppgifter dock direkt kan hänföras till en begränsad grupp personer, till exempel en handfull personer med tillgång till en och samma dator eller nätanslutning, att en enskild individ med hjälp av andra uppgifter, exempelvis tjänstgöringslistor, enkelt kan identifieras, kan uppgifterna betraktas som personuppgifter. Datainspektionen ansåg i ett beslut att uppgifter i inpasseringslogg om när en för ett hushåll gemensam elektronisk nyckel använts utgör uppgifter om samtliga medlemmar i hushållet.62
EU-domstolen har i ett fall ansett att uppgifter hos en mottagare som med lagliga eller rimliga medel inte kan spåras av denne till en fysisk levande person inte utgör personuppgifter.63
Begreppet personuppgifter har medvetet fått en bred definition i dataskyddsförordningen, och kanske en ännu bredare tolkning i svensk rätt,64 men har givetvis inte en obegränsad räckvidd. Målet med dataskyddsförordningen är att skydda enskilda individers grundläggande rättigheter och friheter, särskilt deras rätt till privatliv, när det gäller behandling av personuppgifter. Bestämmelserna i regelverken har därför utformats för att gälla i situationer där individens rättigheter kan vara i fara och följaktligen i behov av skydd. Tillämpningsområdet för dataskyddsbestämmelserna bör inte sträckas för långt men man bör inte heller begränsa tolkningen av begreppet personuppgifter mer än nödvändigt.
60 Datainspektionens beslut 2005-03-09, dnr 1990-2004. 61 Datainspektionens beslut 2000-06-29, dnr 1123-2000. 62 Datainspektionens beslut 2008-07-02, dnr 632-2008. 63 EU-domstolens avgörande, domstolens dom av den 19 oktober 2016, Patrick Breyer mot Tyskland, C-582/14, EU:C:2016:779. 64 Westman, D. (2005). Personuppgiftslagen och kampen mot piratkopiering i Lov & Data 2005 nr 4 s. 7–11.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
613
I det nationella familjehemsregistret över barn och unga ska registreras bland annat föräldrarnas adressuppgifter. Sådana uppgifter kan i vissa fall kopplas indirekt till fysiskt levande personer. Särskilt när det rör sig om adresser hänförliga till hyres- eller bostadsrätter samt villor. Enligt dataskyddsförordningen utgör bland annat ”lokaliseringsuppgifter” en personuppgift. Med andra ord, möjligheten att identifiera en individ kräver inte hans eller hennes namn. Gatu- och fastighetsadresser har en tydlig koppling till boende på adresserna, och det är inte ett nödvändigt krav för att uppfylla kriterierna för personuppgifter att kopplingen ska ske till en fysisk individ, vilket ju kan vara svårt, utan kravet får anses lägre ställt i den meningen att gatu- och fastighetsadresser kan kopplas till individer till ett hushåll eller till en mindre krets boende.
Vid en sammantagen bedömning, och med beaktande av en försiktighetsprincip, får registret anses behandla personuppgifter om barn i hushållet, trots att detta inte är avsikten. Bestämmelserna i den reglering som ska omfatta registret ska också omfatta uppgifter om barn, även om det bara rör sig om uppgifter om antal biologiska eller placerade barn samt deras ålder och kön. Dessa betraktas av utredningen som nödvändiga och berättigade för en lyckad matchning. Uppgifter om tredje personer, till exempel inneboende personer i hushållet, kan också betraktas som personuppgifter. Bestämmelser om sekretess för uppgifter i registret och andra säkerhetsbestämmelser som utredningen föreslår ska således beaktas av både personuppgiftsansvarig myndighet för registret, liksom användare hos kommunerna, när det gäller behandlingen av uppgifter om barn och inneboende personer i hemmet.
Artikel 5.1 b i dataskyddsförordningen stadgar, som en av de grundläggande principerna vid behandling av personuppgifter, att uppgifterna ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål. Med denna princip om ändamålsbegränsning i åtanke anser utredningen att inriktningen är att detaljreglera frågor såsom vilken behandling av personuppgifter som är tänkt att ske i registret och för vilka närmare ändamål sådan behandling får ske. Med hänsyn till det begränsade tillämpningsområdet torde en sådan inriktning inte möta några hinder.
Här ska dock framhållas att socialtjänstens behov av vissa specifika uppgifter om familjehemsföräldrarna och deras hushåll kan för-
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
614
utsättas bli föränderlig. Ny kunskap om sammanbrott och orsaksmekanismer kan förväntas ge upphov till ett behov av att ta reda på andra omständigheter av betydelse för en lyckad matchning. Forskning kan också påvisa att vissa uppgifter om föräldrarna och hushållet inte visade sig vara så betydelsefulla för en lyckad matchning som man först trodde. Att då redogöra för olika uppgifter om familjehemmen i lagen kan bli en belastning. Krav på ändring i lag vid varje ändring i socialtjänstens kunskapsutveckling framstår som onödigt svårhanterlig.
Mot denna bakgrund anser utredningen att registerposter inte ska framgå av lagen utan i stället framgå av förordningsbestämmelser, i vilka regeringen föreskriver med stöd av sin restkompetens de uppgifter av betydelse för socialtjänsten som ska omfattas av regleringen. Därigenom främjas ett förenklat förfarande som säkerställer att registret är ständigt förenligt med gällande kunskap inom socialtjänsten. Av lagen ska framgå att registret får innehålla endast de uppgifter som behövs för de ändamål för vilka personuppgifter får behandlas.
I avsnitt 7.6.2 har utredningen gjort bedömningen att den kartläggning av familjehemsföräldrarnas hushåll som i praktiken kommer att ske i ett framtida nationellt familjehemsregister för barn och unga inte är av sådan allvarlig beskaffenhet att grundlagsskyddet i 2 kap. 6 § andra stycket RF aktualiseras. Innebörden av den bedömningen är att en reglering i förordning av specificerade uppgifter som ska registreras i ett nationellt register också faller utanför grundlagsskyddets tillämpningsområde. Inte heller normgivningsbestämmelserna i 8 kap. RF påkallar att de närmare föreskrifterna för specifika informationsmängder sker i lagform. Detta innebär att de bestämmelser som regeringen förutsätts meddela i förordning och som ska komplettera lagen kan meddelas med stöd av regeringens s.k. restkompetens enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 RF.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
615
7.6.4 Lagens syfte
Förslag: Syftet med lagen är att främja socialnämndernas tillgång
till uppgifter om familjehem för vård av barn och unga under 21 år och att skydda de registrerades personliga integritet enligt 1 §.
Det är utredningens uppfattning att det ska framgå av lagen vilket dess syfte är. Utredningen anser att den rättsliga grunden för IVO:s behandling av personuppgifter i registret för de primära ändamålen är rättslig förpliktelse (artikel 6.1 c i dataskyddsförordningen). I fråga om rättsliga förpliktelser krävs enligt artikel 6.3 i dataskyddsförordningen att syftet med behandlingen är fastställt i den rättsliga grunden. Det framgår inte av dataskyddsförordningen att syftet ska vara fastställt i en registerförfattning som reglerar behandling av personuppgifter utan syftet kan även finnas i exempelvis den författning som reglerar själva verksamheten. Lagen ska därför innehålla en avgränsning i form av en syftesbestämmelse. Utredningen anser att syftet med lagen är att främja socialnämndernas tillgång till uppgifter om familjehem för vård av barn och unga under 21 år och att skydda de registrerades personliga integritet enligt 1 §. Det är inte nödvändigt att ange lagens tillämpningsområde eftersom det framgår indirekt av lagens syfte och ändamål.
Som framhållits är det brukligt att i registerförfattningar ange dess tillämpningsområde (se ovan). Ibland finns det behov av att definiera tillämpningsområdet och ange undantag från detsamma. Det finns också undantag från denna regel. Det finns registerförfattningar som helt saknar tillämpningsområde. Som exempel kan nämnas förordning (2006:196) om register över legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal och personal med bevis om rätt att använda yrkestiteln undersköterska och lagen (1998:620) om belastningsregister. Det är exempel på författningar som har tydlig funktionell koppling till en sakförfattning, till exempel brottsbalken och patientsäkerhetslagen. Ett nationellt register för familjehem ska underlätta för socialtjänsten att med stöd av bestämmelserna i SoL bestämmelser finna och matcha lämpliga familjehem för barn och unga. Något behov av att definiera tillämpningsområdet finns inte, eftersom det framgår indirekt av syfte och ändamålsbestämningar som är uttömmande.
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
616
7.6.5 IVO ansvarig myndighet för registret
Förslag: IVO ska upprätta och förvalta ett nytt nationellt register
över familjehem för barn och unga enligt 1 §.
Myndigheten ska även vara personuppgiftsansvarig för behandlingen av personuppgifter i registret enligt 5 §.
En bestämmelse om att Inspektionen för vård och omsorg ska tillhandahålla uppgifter enligt lagen (0000:000) om register över familjehem för barn och unga förs in i förordningen (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg.
Regeringen bör ge IVO i uppdrag att göra en teknisk analys av förutsättningarna för ett tillgängliggörande och automatiserat utlämnande av innehållet i det nationella registret över familjehem för barn och unga samt inom ramen för uppdraget driftsätta ett automatiskt tillgängliggörande av information i register genom direktåtkomst för socialnämnderna och Socialstyrelsen. Myndigheten ska vid uppdraget samverka med SKR och Socialstyrelsen.
IVO ska upprätta och förvalta ett nytt nationellt familjehemsregister. Myndigheten ska även vara personuppgiftsansvarig för behandlingen av personuppgifter i registret.
Personuppgiftsansvaret ska omfatta sådan behandling av personuppgifter som en socialnämnd utför när socialnämnden genom direktåtkomst eller annat elektroniskt utlämnande i ett enskilt fall bereder sig tillgång till personuppgifter i registret och Socialstyrelsen utför när myndigheten genom direktåtkomst bereder sig tillgång till personuppgifter i registret.
Att placera registret vid IVO bäddar för att myndigheten kan bedriva en effektivare tillsyn över socialnämndernas verksamhet avseende placering av barn och unga.
IVO förvaltar i dagsläget ett register över HVB och stödboenden (omsorgsregistret) och tillhandahåller dessutom i dag ett digitalt stöd åt socialnämnderna för att stärka deras möjligheter att bedöma om ett visst boende före placering är lämpligt. Myndigheten har byggt en digital tjänst som lämpar sig för att även läggas till grund för ett nationellt familjehemsregister utan betydande investeringar.
Det finns ingen nationell sammanställning över familjehem och jourhem i dagsläget. Vad som föreskrivs är att varje socialnämnd ska föra en förteckning över de barn som enligt nämndens beslut vistas
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
617
i familjehem eller efter nämndens medgivande i något annat enskilt hem (7 kap. 1 § socialtjänstförordningen). Socialnämnden ska också anmäla beslut om att placera barn eller unga i ett familjehem eller jourhem till IVO om beslutet innebär att fler än tre barn eller unga kommer att vara placerade i familjehemmet eller jourhemmet (3 kap. 19 a § socialtjänstförordningen).
IVO ansvarar för tillsyn över hälso- och sjukvård, hälso- och sjukvårdspersonal, socialtjänst och verksamhet enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Myndigheten ansvarar också för viss tillståndsprövning och förfogar därvid över ett flertal register. IVO ansvarar också för ett placeringsstöd för HVB och stödboenden i form av en digital tjänst tillgänglig för behöriga medarbetare vid landets socialnämnder. Stödet beskrivs närmare i avsnitt 7.4.5. Syftet med IVO:s tjänst är att stärka socialnämndernas kännedom om en viss verksamhet före placering, för att exempelvis undvika att barn och unga placeras i en miljö som är olämplig. Tjänsten är inte författningsreglerad. Det är däremot det så kallade omsorgsregistret hos IVO som utgör en viktig källa för placeringsstödet.
Att IVO ansvarar för ett placeringsstöd för HVB och stödboenden är naturligt. IVO meddelar tillstånd för sådana boenden i enskild regi. Vidare ska boenden i kommunal regi anmälas till myndigheten. Placeringsstödet har således en tydlig koppling till IVO:s tillsyns- och tillståndsuppdrag för HVB och stödboenden. IVO bedriver emellertid ingen tillsyn över familje- eller jourhem. Av 13 kap. 1 § SoL framgår att IVO utövar tillsyn över socialtjänsten och verksamheten vid hem som avses i 6 kap. 3 § samt över enskild verksamhet som avser
1. verksamhet för vilken det krävs tillstånd enligt 7 kap. 1 § första
stycket,
2. verksamhet som en kommun genom avtal enligt 2 kap. 5 § har
överlämnat till enskild att utföra, samt
3. annan enskild verksamhet som kommunen upphandlar tjänster
från för att fullgöra skyldigheter enligt denna lag.
Familje- och jourhem träffas inte av denna bestämmelse eftersom de varken bedriver tillståndspliktig verksamhet eller är upphandlade. Som en jämförelse förvaltar Socialstyrelsen, och inte IVO, registret över hälso- och sjukvårdspersonalen, HOSP-registret, vilket är naturligt eftersom den myndigheten beslutar om tillstånd för legitimations-
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
618
yrkena inom hälso- och sjukvården. Det finns däremot ingen statlig myndighet som lämnar medgivanden om att barn och unga får vistas i någons hem utan det är socialnämnderna själva som beslutar om det. Socialnämnderna beslutar också själva om vård utanför det egna hemmet med stöd av SoL och var någon ska vistas vid vård med stöd av LVU.
Däremot har IVO tillsyn över familje- och jourhemsverksamheten i kommunerna. Enligt 13 kap. 1 § SoL utövar IVO tillsyn över socialtjänsten. IVO har således tillsyn över familje- och jourhemsverksamheten samt de lämplighetsbedömningar och beslut som fattas i verksamheten. IVO har även ett direkt tillsynsansvar över familjehemmen även om det är tänkt att användas endast undantagsvis.65
Utredningen föreslår att ett nationellt familjehemsregister för barn och unga ska i och för sig kunna användas för myndighetens tillsyn över familjehem, men framför allt för socialtjänstens placeringar av barn (se avsnitt 7.6.8 om ändamål för registret). Att placera registret vid IVO bäddar för att myndigheten kan bedriva en effektivare tillsyn över socialnämndernas verksamhet avseende placering av barn och unga. Det är därför lämpligt att låta IVO förvalta registret.
Det finns vidare andra skäl som talar för en sådan ordning. IVO förvaltar i dag omsorgsregistret och placeringsstödet. Myndigheten har byggt en teknisk lösning som utredningen bedömer borde lämpa sig väl för ett register över familjehem eftersom det ska ha samma funktionalitet. Myndigheten har en behörighets- och åtkomstmodell för placeringsstödet som sannolikt kan appliceras på det nationella registret. Myndigheten har alltså byggt en digital tjänst som lämpar sig väl för att även användas för ett nationellt register över familjehem utan betydande investeringar.
Utredningen har övervägt om Socialstyrelsen skulle kunna vara en lämplig myndighet att ansvar för registret. Av olika skäl (se ovan) bedöms Socialstyrelsen mindre lämplig i jämförelse med IVO att förvalta det. Socialstyrelsen har andra uppdrag kring placerade barn. Ett sådant är att stödja familjehemsvården. Ett annat uppdrag är att inhämta Socialstyrelsen individbaserad statistik om alla placerade barn redan i dag. Registret över insatser till barn och unga bygger på personnummerbaserade uppgifter om dygnsvårdsplaceringar och typ av placering (institution och familjehem) samt mängduppgifter på kommunnivå om öppenvårdsinsatser. Uppgifterna gäller insatser som är
65 Se prop. 2008/09:160 s. 95 och 111.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
619
behovsprövade och som beslutas enligt SoL och LVU. Registret innehåller inte uppgifter om skälen till insats och typ av öppenvårdsinsatser eftersom Socialstyrelsen inte får samla in sådana uppgifter. Vidare saknar registret uppgifter om anmälningar. Utredningen Framtidens socialtjänst (SOU 2020:47) har föreslagit att Socialstyrelsen ska få förvalta socialtjänstdataregister med stöd av ny lagstiftning för att kunna samla in individbaserade uppgifter som inkluderar bland annat orsak till en insats.
Personuppgiftsansvar
I artikel 4.7 i dataskyddsförordningen definieras personuppgiftsansvarig som en fysisk eller juridisk person, offentlig myndighet, institution eller annat organ som ensamt eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen och medlen för behandlingen av personuppgifter. Samma bestämmelse stadgar emellertid att om ändamålen och medlen för behandlingen bestäms av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, kan den personuppgiftsansvarige eller de särskilda kriterierna för hur denne ska utses föreskrivas i unionsrätten eller i medlemsstaternas nationella rätt.
Av artikel 6 följer att det finns möjlighet att i vissa fall nationellt reglera vem som är personuppgiftsansvarig för viss behandling. Det är alltså tillåtet att i nationell lagstiftning peka ut vem som är personuppgiftsansvarig, vilket också är vanligt förekommande i registerförfattningar. Det framstår som lämpligt att i lagen om nationellt familjehemsregister precisera vem som är personuppgiftsansvarig för sådan behandling av personuppgifter som utförs i registret med stöd av lagen. Därigenom blir det tydligt för de individer vars personuppgifter behandlas i registret vem som är skyldig att tillvarata deras rättigheter enligt dataskyddsförordningen och övrig kompletterande reglering och som alltså ska hållas ansvarig för behandlingen. Det nu sagda ligger i linje med dataskyddsförordningens principer om laglighet, korrekthet och öppenhet i artikel 5.1 a.
Eftersom utredningen anser att IVO ska ansvara för och förvalta ett nationellt familjehemsregister bör lagen alltså innehålla en bestämmelse om att det är IVO som är personuppgiftsansvarig för personuppgiftsbehandlingen i verksamheten med registret. Det är den personuppgiftsansvarige, det vill säga IVO, som i varje enskild situation
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
620
ska ta ställning till vilken behandling av uppgifter som ska och kan ske i registret. Att registret är knutet till IVO är också något som medför att exempelvis arkivbildning och sekretesskydd hanteras inom en och samma myndighet, vilket underlättar upprätthållandet av dessa intressen.
IVO:s personuppgiftsansvar ska omfatta den behandling av personuppgifter som en socialnämnd utför när nämnden genom direktåtkomst eller annat elektroniskt utlämnande i ett enskilt fall bereder sig tillgång till personuppgifter i registret. IVO är också personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter Socialstyrelsen utför när myndigheten genom direktåtkomst bereder sig tillgång till personuppgifter i registret. Socialstyrelsens tillgång till uppgifter i registret behandlas i avsnitt 7.6.12.
Tillägg i IVO:s instruktion
Utredningen bedömer att IVO:s ansvar för att tillhandahålla ett register över familjehem för barn och unga inte ryms i IVO:s nuvarande uppdrag eftersom registrets primära ändamål inte är att tillhandahålla uppgifter för tillsyn även om IVO ska kunna använda uppgifterna för det vid behov. Vissa uppgifter ska främst finnas i registret som en tjänst för kommunerna, inte för att de är nödvändiga för IVO.
Utredningen föreslår därför att en bestämmelse om att Inspektionen för vård och omsorg ska tillhandahålla uppgifter enligt lagen (0000:000) om register över familjehem för barn och unga förs in i 3 b § i förordningen (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg.
Uppdrag till IVO angående teknisk lösning
Regeringen bör ge IVO i uppdrag att göra en teknisk analys av förutsättningarna för ett tillgängliggörande och automatiserat utlämnande av innehållet i det nationella registret över familjehem för barn och unga. Bland annat bör IVO undersöka om och hur den tekniska lösning som redan finns för placeringstjänsten som tillhandahåller uppgifter om HVB och stödboenden till kommunerna i dag kan användas även för registret över familjehem för barn och unga. Den tekniska analysen bör genomföras inför att lagen träder i kraft. IVO
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
621
ska även inom ramen för uppdraget driftsätta ett automatiskt tillgängliggörande av information från registret över familjehem för barn och unga till socialnämnderna och Socialstyrelsen vid lagens ikraftträdande.
7.6.6 Behandling av personuppgifter
De rättsliga grunderna för behandling av personuppgifter berörs av utredningen i avsnitt 7.4.1. När det gäller den rättsliga grunden samtycke i artikel 6.1 a i dataskyddsförordningen har utredningen ansett att den inte är tillämplig eftersom det inte ska vara frivilligt för familjehemsföräldrar att förekomma med sina personuppgifter i ett nationellt register, såvida de är tillgängliga för och bedömts lämpliga av socialtjänsten för att ta emot placerade barn. De ska alltså inte kunna motsätta sig en registrering.
Myndighetsutövning, en annan rättslig grund (artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen), bedömer utredningen inte heller kan läggas till grund för behandlingen av personuppgifter i registret hos IVO.
Det ligger mer nära till hands att den rättsliga grunden för behandlingen av personuppgifter i registret är en kombination av de rättsliga grunderna rättslig förpliktelse och allmänt intresse i artikel 6.1 c och e i dataskyddsförordningen (se avsnitt 7.4.1 och 7.6.8).
Utredningen har föreslagit att IVO ska ansvara för det nationella registret. IVO är en statlig myndighet med ett offentligt uppdrag. Behandling av personuppgifter inom offentlig verksamhet har ofta stöd i någon av grunderna rättslig förpliktelse (artikel 6.1 c), allmänt intresse eller myndighetsutövning (artikel 6.1 e). Grunderna är ibland överlappande på så sätt att ett ändamål kan ha stöd i mer än en grund. Exempelvis kan en rättslig förpliktelse att föra ett visst register även anses utgöra en arbetsuppgift av allmänt intresse.66 Det är som regel även en rättslig förpliktelse för den personuppgiftsansvarige att utföra myndighetsutövning.
Regeringen har ansett att sådan verksamhet som en statlig eller kommunal myndighet bedriver, inom ramen för sin befogenhet, är av allmänt intresse.67
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
622
Någon ytterligare analys av vilket stöd som krävs för behandling av personuppgifter för angivna ändamålsbestämmelser i den föreslagna lagen krävs inte för att konstatera att den är laglig enligt dataskyddsförordningen. Det rättsliga stödet för personuppgiftsbehandlingen såvitt beträffar de primära ändamålen är rättslig förpliktelse, men att det inte utesluter att också den rättsliga grunden allmänt intresse respektive myndighetsutövning kan åberopas med hänsyn till registrets sekundära ändamål (artikel 6.1 c och e i dataskyddsförordningen). Utredningen behandlar ändamål för registret i avsnitt 7.6.8.
I fråga om rättsliga förpliktelser enligt artikel 6.1 c i dataskyddsförordningen följer det av artikel 6.3 att uppgiften ska vara fastställd i unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av. Det krävs enligt artikel 6.3 i dataskyddsförordningen att syftet med behandlingen för en rättslig förpliktelse är fastställd i den rättsliga grunden. Syftet ska således åtminstone vara fastställt i en registerförfattning som reglerar behandling av personuppgifter, men kan även finnas i en författning som reglerar själva verksamheten. För Sveriges del innebär fastställandet av rättslig förpliktelse i svensk rätt, enligt 2 kap. 1 § dataskyddslagen, att behandlingen ska vara nödvändig för att den personuppgiftsansvarige ska kunna fullgöra en rättslig förpliktelse som följer av lag eller annan författning, av kollektivavtal eller av beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning.
Den rättsliga förpliktelsen och syftet med behandlingen anser utredningen ska framgå av den nya lagen om nationellt familjehemsregister. Det innebär att det blir en skyldighet för IVO att föra ett nationellt register över familjehem (se avsnitt 7.6.5).
Beträffande den rättsliga grunden allmänt intresse respektive myndighetsutövning i artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen följer det även här av artikel 6.3 att uppgiften ska vara fastställd i unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av. I 2 kap. 2 § dataskyddslagen förtydligas att personuppgifter får behandlas med stöd av artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen om behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan författning, av kollektivavtal eller av beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning, eller som ett stöd i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning enligt lag eller annan författning.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
623
Utredningen anser att det är av allmänt viktigt intresse att det föreslagna registret kommer till stånd, både för barnets, socialtjänstens och familjehemsföräldrarnas bästa. Utredningen anser därför att det står klart att IVO för sin personuppgiftsbehandling i verksamhet som omfattar det nya registret enligt den föreslagna lagen under alla förhållanden kan åberopa den rättslig grunden utförande av en uppgift av allmänt intresse som kompletterande laga grund för personuppgiftsbehandlingen. I sin tillsynsverksamhet kan IVO dessutom åberopa den rättsliga grunden myndighetsutövning för den behandling av personuppgifter som sker i registret för det ändamålet.
7.6.7 Förhållandet till annan lagstiftning
Förslag: Lagen ska innehålla kompletterande bestämmelser till
dataskyddsförordningen om behandling av personuppgifter i det nationella registret. Termer och uttryck i lagen ska ha samma betydelse som i dataskyddsförordningen. Om inte annat följer av lagen om nationellt familjehemsregister för barn och unga eller föreskrifter som meddelats i anslutning till den föreslagna lagen, ska dataskyddslagen och föreskrifter som meddelats i anslutning till dataskyddslagen gälla.
Lagen ska innehålla till dataskyddsförordningen kompletterande bestämmelser om behandling av personuppgifter i det nationella registret. Termer och uttryck i lagen ska ha samma betydelse som i dataskyddsförordningen. Om inte annat följer av lagen om nationellt familjehemsregister för barn och unga eller föreskrifter som meddelats i anslutning till den föreslagna lagen, ska dataskyddslagen och föreskrifter som meddelats i anslutning till dataskyddslagen gälla.
Lagen kommer att utgöra en kompletterande sektorspecifik särreglering till redan befintlig dataskyddslagstiftning kring behandling av personuppgifter för ändamålet placering av barn och unga i lämpliga familjehem. Grundläggande bestämmelser finns, som påtalats i tidigare avsnitt, i dataskyddsförordningen och dataskyddslagen. Det är alltså dessa bestämmelser som utgör den huvudsakliga dataskyddsrättsliga regleringen vid behandling av personuppgifter i registret.
Lagen ska därför innehålla endast sådana kompletterande bestämmelser som dataskyddsförordningen ger utrymme för och som be-
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
624
hövs för att utgöra ett tydligt rättsligt stöd för behandling av personuppgifter i IVO:s verksamhet. Det bör finnas en uttrycklig bestämmelse bland lagens inledande bestämmelser som förtydligar att lagen, och anslutande bestämmelser i förordning, utgör komplement till dataskyddsförordningen och alltså inte ska tillämpas fristående. Därmed belyses den inbördes relationen mellan regleringarna.
Vidare bör det poängteras att en redan befintlig, och central, reglering som kompletterar bestämmelserna i dataskyddsförordningen är dataskyddslagen. I förarbetena till dataskyddslagen betonades att det i vissa fall behövdes kompletterande bestämmelser av generell karaktär, i betydelsen att de skulle röra hela samhället eller flertalet myndigheter och inte bara en viss sektor. Det var denna typ av generella bestämmelser som skulle samlas i den övergripande dataskyddslagen.68Dataskyddslagen utgör följaktligen en till dataskyddsförordningen kompletterande central reglering med generella bestämmelser gällande personuppgiftsbehandling. Bestämmelserna i den nu föreslagna lagen kommer, till skillnad från dataskyddslagens bestämmelser, att vara specifikt avgränsad till en viss uppgiftssamling inom socialtjänsten. Regleringarna är alltså olika till sin karaktär. Mot den bakgrunden är det naturligt att dataskyddslagen blir subsidiär i förhållande till den nu föreslagna lagen.
När det gäller eventuella konflikter med annan reglering i lag eller förordning finns ingen anledning att föreslå en bestämmelse om vad som då gäller. Sådana situationer bör i stället lösas i rättstillämpningen i enlighet med vedertagna principer för regelkonflikter.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
625
7.6.8 Ändamålen med behandlingen av personuppgifter
Förslag: Personuppgifter får samlas in och i övrigt behandlas i
registret för det övergripande ändamålet att tillhandahålla uppgifter som stöd till en socialnämnd för att finna lämpliga familjehem för barn och unga under 21 år som efter beslut om vård eller omedelbart omhändertagande ska vårdas eller vistas utanför hemmet med stöd av SoL eller med stöd av LVU.
Personuppgifter i registret får också behandlas för ändamålen
1. tillsyn över socialtjänsten,
2. kunskapsutveckling och epidemiologiska studier,
3. framställning av statistik,
4. uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring,
5. forskning inom socialtjänsten,
6. utlämnande till den som ska använda uppgifterna för ändamål
som anges i 1–5 eller i 6 §, och
7. fullgörande av någon annan uppgiftsskyldighet som följer av
lag eller förordning än den som anges i 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) enligt 7 §.
Personuppgifter ska få samlas in och i övrigt behandlas i ett nationellt familjehemsregister för det övergripande ändamålet att tillhandahålla information som stöd till socialnämnderna för att finna lämpliga familjehem för barn och unga upp till 21 år som efter beslut om vård eller omedelbart omhändertagande ska vårdas eller vistas utanför hemmet med stöd av SoL och LVU.
Insamlade personuppgifter ska därutöver få behandlas för ändamålen framställning av statistik, utvärdering, uppföljning eller kvalitetssäkring, tillsyn och forskning.
Ändamålsbestämningen i lagen ska vara uttömmande i så måtto att finalitetsprincipen i artikel 5.1 b i dataskyddsförordningen inte ska vara tillämplig. Inte heller ska det finnas utrymme för myndigheter att begära utlämnande av uppgifter i registret med stöds av 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen. Det ska därför föreskrivas i lagen att personuppgifter som samlats in och behandlas för det övergripande ändamålet enligt ovan bara får behandlas för ändamålen att
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
626
lämnas ut enligt bestämmelserna om utlämnande i lagen samt framställning av statistik, utvärdering, uppföljning och kvalitetssäkring, kunskapsutveckling, epidemiologiska studier, tillsyn och forskning. Socialstyrelsen och socialnämnden får utöver det övergripande ändamålet att finna lämpliga familjehem för placering av barn och unga bara använda registrerade uppgifter för de sekundära ändamålen framställning av statistik samt uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring.
Ändamålsbestämningen gäller enbart för personuppgiftsbehandlingen i registret. När uppgifter har lämnats ut från registret blir de ändamål och övrig dataskyddsreglering som gäller hos mottagaren, styrande för den fortsatta personuppgiftsbehandlingen hos mottagaren.
Primärt ändamål
Som tidigare framgått gäller enligt artikel 5.1 b i dataskyddsförordningen, att personuppgifter ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och får inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ursprungliga ändamål. Dataskyddsförordningen ställer inte krav på att ändamålen ska vara fastställda i författning men hindrar inte heller att detta görs, under förutsättning att bestämmelserna uppfyller ett mål av allmänt intresse och är proportionella mot det legitima mål som eftersträvas.69 Att ha ändamålsbestämmelser i en registerförfattning är av central betydelse för skyddet av den personliga integriteteten eftersom de klargör vilka uppgifter som får samlas in och hur uppgifterna därefter får behandlas. En registerlag som syftar till att säkerställa tillgång till uppgifter om hem som är lämpliga för placering av barn och unga innefattar mål av ett allmänt intresse och de ramar som genom ändamålsbestämmelserna i lagen begränsar den personuppgiftsansvariges frihet att behandla personuppgifter får enligt utredningen anses vara proportionerliga sett till skyddet för de registrerades personliga integritet. Utredningen anser därmed att det är helt nödvändigt att fastställa ändamålen i den registerlag som föreslås.
De övergripande ändamålen för ett nationellt familjehemsregister över barn och unga som förs med stöd av den föreslagna lagen bör vara relativt precisa och bestämda för att inte lämna utrymme för så
69Se prop. 2017:18/105 s. 56 och Högsta förvaltningsdomstolens avgörande den 19 februari 2021 i mål nr 433-20 (HFD 2021 ref. 10).
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
627
kallade ändamålsglidningar. Ändamålen bör således formuleras på ett sådant sätt att de är uttömmande och knyta an till och uppfylla syftena med den föreslagna lagen, det vill säga att IVO ska föra och tillgängliggöra ett nationellt register över de familjehem som socialnämnderna i landet bedömer är lämpliga för placering av barn och unga.
Det nu sagda bör betonas genom att ändamålen med behandlingen preciseras i en grundläggande primär ändamålsbestämmelse om att insamling och övrig behandling i verksamhet med registret får ske för det övergripande ändamålet att tillhandahålla information som stöd till en socialnämnd för att finna lämpligt familjehem för barn och unga upp till 21 år som efter beslut om vård eller omedelbart omhändertagande ska vårdas eller vistas utanför hemmet med stöd av SoL och LVU. Att inhämta uppgifter om ett sådant hem för att låta landets socialnämnder hitta ett visst hem som kan tillgodose en viss persons behov genom att elektroniskt tillgängliggöra uppgifterna till nämnderna är alltså sammanfattningsvis registrets primära ändamål.
Sekundära ändamål
Utredningen anser att det är befogat att redan insamlade personuppgifter får behandlas också för vissa andra, sekundära ändamål. Härmed avses att redan insamlade personuppgifter vidarebehandlas för att tillgodose andra eller andras behov än de som ligger till grund för insamlingen av personuppgifter i registret.
Ett sådant sekundärt ändamål bör vara statistik på både lokal och nationell nivå. Av artikel 5.1 b i dataskyddsförordningen framgår att vidareanvändning av personuppgifter för bland annat framställning av statistik i enlighet med artikel 89.1 ska inte anses oförenlig med de ursprungliga ändamålen. Artikel 89.1 i dataskyddsförordningen innebär en precisering av principen om uppgiftsminimering i artikel 5.1 och de allmänna bestämmelserna om säkerhetsåtgärder i förordningen, vilka är direkt tillämpliga på denna typ av sekundär behandling av personuppgifter. Det är rimligt att IVO ska kunna sammanställa statistik över exempelvis antalet familjehem och deras spridning över landet. Vidare finns det ett intresse från statsmaktens sida av att få en överblick över ny- och avregistreringar samt ökning eller minskning av antalet hem över tid. Sådan statistik kan vara ett incitament för att
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
628
genomföra rekryteringskampanjer om det skulle visa sig att antalet registrerade hem minskar.
På lokal nivå har kommunerna samma behov av att få en överblick över beståndet av hem och ta fram statistik av betydelse för deras verksamhet och rekrytering. Det kan rör sig om statistik över vilka preferenser familjehemsföräldrarna har, antal hem i storstad respektive glesbygd, antalet placerade barn med mera. Det är således IVO i egenskap av personuppgiftsansvarig för registret som ska tillhandahålla de tekniska funktionerna för att låta kommunerna framställa egen statistik och möjligheten att kunna jämföra sig med andra kommuner, förutom den nationella statik som IVO själv får framställa för andra berörda myndigheters eller intressenters behov, såsom SKR, Myndigheten för vård- och omsorgsanalys och Regeringskansliet.
Andra sekundära ändamål som utredningen anser bör regleras är att låta kommunerna få använda registret för uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring av sin egen verksamhet inom sociala barn- och ungdomsvården. Av 3 kap. 3 § SoL framgår att kvaliteten i verksamheten ska systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. I 12 § förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten, SoLPUF preciseras för vilka ändamål personuppgifter får behandlas. Bland annat får socialnämnden behandla personuppgifter för ändamålen ”tillsyn, uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och administration av verksamheten” (12 § första stycket 10 SoLPUF). Det finns således ett stöd för socialnämnderna att behandla personuppgifter för dessa sekundära ändamål. Sett till att de personuppgifter som finns i registret är betydligt färre än de som finns i en personakt ser inte utredningen att det finns någon anledning till någon begränsning av tillgång till personuppgifter för uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring. Det bör därmed vara tillåtet för kommunerna att få tillgång till uppgifter i registret för detta ändamål.
Om uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring
En fråga är vad som avses med ”uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring” i 12 § 1 stycket i förordningen. Förarbetena till SoL och SoLPUL är tyst i frågan. Det förekommer en mängd olika begrepp för att beskriva arbete med kvalitet inom vård- och omsorg. Kvalitetsutveckling, kvalitetssäkring, uppföljning, utvärdering, verksamhets-
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
629
uppföljning och systematiskt kvalitetsarbete är några exempel. Dessa begrepp har inte definitioner som anges i lag och används utan klar distinktion med överlappande betydelser i olika sammanhang. Gemensamt är att begreppen omfattar åtgärder som syftar till och är ägnade att förbättra kvaliteten och därmed bidra till en god och säker vård och omsorg.
IVO:s tillsyn kan bland annat omfatta kontroll av att verksamheterna inom vård och omsorg har ändamålsenliga rutiner för egenkontroll. Enligt 2 kap. 1 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:9) om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete menas med kvalitet att en verksamhet uppfyller de krav och mål som gäller för verksamheten enligt lagar och andra föreskrifter om hälso- och sjukvård, socialtjänst och stöd och service till vissa funktionshindrade och beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter). God kvalitet i hälso- och sjukvård och socialtjänst beskrivs här alltså i termer av att verksamheterna kan svara mot målen i gällande lagstiftning.
Socialstyrelsens föreskrifter kan tjäna som ett riktmärke för vilka åtgärder som kan ingå i begreppen ”uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring” inom socialtjänsten. Det behöver inte alltid innebära en återanvändning av vård- och omsorgsdokumentation utan kan också handla om uppgifter som på olika sätt hämtas in och analyseras med de särskilda syftena uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring.
Det kan röra sig om att följa upp sammanbrott och gå tillbaka i registret för att identifiera orsakssamband till det inträffade baserat på de kriterier och önskemål som styrde socialnämndens val av familj. Det kan också röra sig om att följa upp familjehemmets uppgifter i registret genom hembesök och annan regelbunden uppföljning för att säkerställa att de stämmer. Det är av vikt att uppgifterna i registret är relevanta och korrekta, en uppgift som ankommer på kommunerna att säkerställa. Uppställda mål för individ- och familjeomsorgen kan kräva data från registret för att bedöma om målen är uppfyllda eller inte.
Sammantaget anser utredningen att den föreslagna lagen ska tilllåta socialnämnderna att vidareanvända registrerade uppgifter i registret för ändamålen uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring. Vidareanvändningen i denna del ska begränsas till kommunens egna registrerade uppgifter om familjehem i registret och utesluter inte behandling av personuppgifter eftersom de redan sannolikt finns i socialtjänstens individ- och familjehemsakter. Denna typ av samman-
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
630
ställningar av personuppgifter bör dock begränsas genom tekniska och organisatoriska åtgärder. Ett sammanställningsregister bör endast vara tillgängligt för ett begränsat antal personer.
Det är bara den ansvariga kommunens egen framställning av statistik samt uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring som omfattas av det sekundära ändamålet. Personuppgifter som behandlas för dessa ändamål får inte lämnas ut till någon utanför kommunen för samma ändamål.
Visst utlämnande av uppgifter
Vidare bör personuppgifter i registret kunna lämnas ut om det följer av en särskilt föreskriven uppgiftsskyldighet som exempelvis avses i 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen. Ett exempel på ett sådant utlämnande är att uppgifter lämnas ut enligt artikel 58.1 a i dataskyddsförordningen i samband med Integritetsskyddsmyndighetens tillsyn över personuppgiftsbehandlingen i registret.
Dock talar skäl mot att exempelvis tillåta utlämnande med stöd av 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen, som föreskriver att en myndighet på begäran av en annan myndighet ska lämna ut uppgift som den förfogar över i den mån det inte finns hinder på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Det är svårt att överblicka vilket uppgiftsutlämnande som en tillämpning av 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen kan leda till. Utlämnande av allmänna handlingar enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen undantas i och för sig från dataskyddsregleringen (se 1 kap. 7 § dataskyddslagen). Reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen gäller emellertid inte när myndigheter lämnar uppgifter till varandra. Detta innebär att när en myndighet enligt 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen lämnar personuppgifter till en annan myndighet så gäller de grundläggande principerna i EU:s dataskyddsförordning för den behandlingen.70 Eftersom utredningen föreslår bestämmelser om sekretess som gäller för uppgifterna i registret hos IVO så kan uppgifter inte lämnas till myndigheter med stöd av 6 kap. 5 § OSL. Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen om utlämnande av allmän handling gäller utan hinder av dataskyddsförordningen (se 1 kap. 7 §
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
631
dataskyddslagen). Utredningen förslår därför inte några särskilda bestämmelser som tillåter utlämnanden enligt tryckfrihetsförordningen.
Tillsyn
I dagsläget förfogar inte IVO över något register över familjehem. Vad som föreskrivs är att varje socialnämnd ska föra en förteckning över de barn som enligt nämndens beslut vistas i familjehem eller efter nämndens medgivande i något annat enskilt hem (7 kap. 1 § socialtjänstförordningen). Socialnämnden ska också anmäla beslut om att placera barn eller unga i ett familjehem eller jourhem till IVO om beslutet innebär att fler än tre barn eller unga kommer att vara placerade i familjehemmet eller jourhemmet (3 kap. 19 a § socialtjänstförordningen). En kopia av förteckningen ska senast den 31 januari varje år ges in av socialnämnden till IVO (7 kap. 1 § socialtjänstförordningen). Det förekommer inga uppgifter i förteckningen om familjehemmens lämplighet, kvalifikationer eller inträffade sammanbrott och orsaken till densamma. Kommunernas förteckningar varken sammanställs eller tillgängliggörs av IVO, utan förteckningen skickas till IVO:s regionala kontor och diarieförs sedan.
Utredningens bedömning är att det föreslagna registret ska få användas av IVO i sin tillsynsverksamhet av den sociala barn- och ungdomsvården. Det kan fungera som underlag för tematiska eller punktvisa verksamhetstillsyner, men också vid utredningar av missförhållanden eller sammanbrott i familjehemsplaceringar.
Sammantaget anser utredningen att den föreslagna lagen ska tilllåta IVO att vidareanvända registrerade uppgifter i registret för ändamålet tillsyn.
Överväganden kring forskning
Insatser inom socialtjänsten ska vara av god kvalitet. Kvaliteten i verksamheten ska också systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras (3 kap. 3 § SoL). Det finns förslag om att socialnämnden ska bedriva sin verksamhet i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet.71 För att kunna bedriva en kunskapsbaserad socialtjänst krävs goda förutsättningar för att bedriva forskning. Ett natio-
71 Se SOU 2020:47, s. 531.
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
632
nellt register över familjehem skulle kunna fungera som en viktig källa för forskningsstudier om placeringar och sammanbrott, såsom rekryteringsregister för kvalitativa studier, antalsberäkningar eller som referenskälla. Det behövs mer forskning på området, och det faller sig naturligt att registret ska kunna utgöra en källa för det ändamålet. Flertalet av IVO:s myndighetsregister får för övrigt enligt uttrycklig reglering användas för forskning (se avsnitt 7.4.5).
Genom att tillåta forskning som ett sekundärt ändamål skulle emellertid personuppgifterna i registret få spridning utanför kommunerna, till universitet och andra statliga eller privata forskningsinstanser. Registret innehåller ömtåliga uppgifter om familjehemsföräldrars privatliv och hushåll, och syftet med detsamma är ju att det ska användas primärt för att stödja socialnämnder att både hitta lämpliga hem och bidra med kunskap till socialtjänstens bedömning av om hemmet är lämpligt eller olämpligt för ett visst barn eller ung person. I denna del gör utredningen följande bedömning.
Bestämmelser om forskning finns i flera författningar. Den mest centrala är lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor (etikprövningslagen). Forskning som rör uppgifter från registret som faller under etikprövningslagens tillämpningsområde kommer att behöva godkännas enligt den lagen.
Som utredningen framhållit ska registret enligt förslag inte innehålla några känsliga personuppgifter eller uppgifter om lagöverträdelse.
Enligt 21 kap. 7 § OSL gäller sekretess för personuppgift, om det kan antas att uppgiften efter ett utlämnande kommer att behandlas i strid med
1. dataskyddsförordningen,
2. dataskyddslagen, eller
3. 6 § lagen om etikprövning av forskning som avser människor.
Utredningen föreslår att det för ändamålen kunskapsutveckling och epidemiologiska studier samt forskning ska finnas bestämmelser om viss sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden (se avsnitt 7.6.19). Det beror på att det annars endast är socialnämnder, IVO och Socialstyrelsen som kan få ut uppgifter från registret. De sekretessbestämmelser som utredningen föreslår har samma skaderekvisit som socialtjänstsekretessen i 26 kap. 1 § OSL. För utlämnande av handlingar utifrån forskningsändamål inom socialtjänsten finns
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
633
äldre rättspraxis som visar på olika möjligheter för utlämnanden till forskare.72
Utredningens överväganden kring Socialstyrelsens tillgång till registret
Socialstyrelsen förvaltar flera nationella register för att kunna analysera och följa utvecklingen inom socialtjänsten. I nuläget finns fem så kallade socialtjänstregister. Utredningen lämnar en närmare redogörelse för dessa i avsnitt 7.4.4. Att Socialstyrelsen får behandla vissa känsliga personuppgifter med mera för framställning av statistik framgår av 15 § lagen om den officiella statistiken och av 8 § förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. I 2 § förordningen (1981:1370) om skyldighet för socialnämnderna att lämna statistiska uppgifter anges att socialnämnderna är skyldiga att bland annat lämna uppgifter till Socialstyrelsen om vistelse i familjehem, jourhem, hem för vård eller boende och stödboende samt den ersättning som utgetts av kommunen för vård och fostran av barn i familjehem. Uppgifterna samlas i registret över insatser till barn och unga. Registret bygger på personnummerbaserade uppgifter om dygnsvårdsplaceringar och typ av placering (institution och familjehem) samt mängduppgifter på kommunnivå om öppenvårdsinsatser. Uppgifterna gäller insatser som är behovsprövade och som beslutas enligt SoL och LVU. Registret innehåller inte uppgifter om skälen till insats och typ av öppenvårdsinsatser eftersom Socialstyrelsen inte får samla in sådana uppgifter. Vidare saknar registret uppgifter om anmälningar.
Socialstyrelsen har i olika sammanhang påtalat behovet av bättre statistikunderlag inom socialtjänsten. Så sent som 2019 har Socialstyrelsen i en skrivelse till regeringen uppmärksammat behovet av bättre individbaserad statistik om barn och unga.73 Barn- och ungdomsstatistiken innehåller information om placerade barn och unga, framför allt uppgifter om under hur lång tid som placeringen pågått, placeringsform och med stöd av vilket lagrum placeringen beslutats.
Det föreslagna registret bedöms utgöra en viktig källa för Socialstyrelsen i rollen inte bara som statistikmyndighet utan som kunskapsmyndighet. Registret kan utgöra en kompletterande källa till
72 Se t.ex. Regeringsrättens avgörande den 27 juni 1988 i mål nr 1609-1988 (RÅ 1988 ref. 103). 73 Socialstyrelsen (2019e). Framställan avseende ändring av förordningen (1981:1370) om skyl-
dighet för socialnämnderna att lämna statistiska uppgifter och förordningen ( 2001:100 ) om den officiella statistiken.
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
634
registret över barn och unga. Ett nationellt familjehemsregister kommer inte att kunna tillhandahålla Socialstyrelsen uppgifter om orsaker och utfall av familjehemsplaceringar, men däremot annan information om familjehemsförhållandena som kan vara av betydelse för Socialstyrelsens mängdstatistik beträffande insatser för barn och unga, såsom omotiverade ojämlikheter vad gäller tillgång till familjehem, tillstånd och återkallanden av tillstånd. Ett värde finns dock även för Socialstyrelsens regeringsuppdrag inom kunskapsutveckling på socialtjänstens område där ett behov kan uppstå hos myndigheten att få tillgång till uppgifter i registret för uppföljning, utvärdering eller andra undersökningar.
Socialstyrelsen har en författningsreglerad direktåtkomst till flertalet av IVO:s myndighetsregister. Av till exempel 8 a § förordningen om blodsäkerhet framgår att Socialstyrelsen får medges direktåtkomst till uppgifter i IVO:s register som myndigheten för med stöd av 18 § lagen (2006:496) om blodsäkerhet, om uppgifterna behövs hos Socialstyrelsen för kunskapsutveckling, statistikframställning, uppföljning, utvärdering eller epidemiologiska studier. Vidare anges i 8 b § i andra stycket i samma förordning att Socialstyrelsen har rätt att ladda ner och spara uppgifterna genom direktåtkomst. Socialtjänstförordningen är ett ytterligare exempel. Enligt 4 kap. 3 b § i förordningen får Socialstyrelsen ha direktåtkomst till uppgifter i IVO:s omsorgsregister, om uppgifterna behövs hos Socialstyrelsen för kunskapsutveckling, statistikframställning, uppföljning, utvärdering eller epidemiologiska studier. Enligt 4 kap. 3 c § ska IVO på begäran av Socialstyrelsen lämna ut uppgifter ur registret som förs enligt de primära ändamålen i 3 a § om uppgifterna behövs hos myndigheten för kunskapsutveckling, statistikframställning, uppföljning, utvärdering eller epidemiologiska studier. Socialstyrelsen har också enligt förordningen rätt att ladda ner och spara uppgifterna i registret.
Sammantaget anser utredningen att den föreslagna lagen ska ge Socialstyrelsen en rätt att via direktåtkomst vidareanvända registrerade uppgifter i registret, om uppgifterna behövs hos Socialstyrelsen för kunskapsutveckling, statistikframställning, uppföljning, utvärdering eller epidemiologiska studier. Socialstyrelsen ska vidare kunna ladda ner uppgifter i registret genom direktåtkomst samt begära dem utlämnade av IVO på annat sätt.
Av hänsyn till enskildas personliga integritet bör inga andra ändamål vara tillåtna än de nu redovisade. Det innebär att det inte är till-
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
635
låtet för IVO att behandla, inklusive lämna ut, personuppgifterna för några andra ändamål, även om de inte är oförenliga med det ändamål för vilket uppgifterna har samlats in.
Registret får endast användas för ändamål som anges i lagen
Av hänsyn till familjehemsföräldrarnas personliga integritet bör i övrigt inga andra ändamål vara tillåtna än de som anges i den föreslagna lagen. Det innebär att det inte är tillåtet för IVO att behandla personuppgifterna för andra ändamål även om dessa inte är oförenliga med det ändamål för vilket uppgifterna har samlats in, det vill säga att föra ett register och tillhandahålla det åt socialnämnderna så att de kan både hitta ett hem och bedöma dess lämplighet vid placering av ett barn eller en ung person upp till 21 år. Dataskyddsförordningens finalitetsprincip i artikel 5.1 b74 sätts därigenom ur spel genom denna begränsning av myndigheters uppgiftsskyldighet till varandra och ska alltså inte gälla vid behandling av personuppgifter i registret.
Det är skälet till att utredningen föreslår en tydlig reglering av de sekundära ändamålen. Lagen bör således innehålla en bestämmelse enligt vilken personuppgifter i registrets som förs enligt lagen bara får behandlas för sådana primära och sekundära ändamål som anges i lagen. IVO kan alltså inte behandla personuppgifter i sin verksamhet för ett nytt ändamål, och regeringen har inte heller möjlighet att utvidga den uttömmande ändamålsbestämningen som följer av lagen utan kan enbart snäva in ändamålsbestämningen genom att precisera vilka uppgifter som ska få förekomma i registret.
Inom sin tillstånds- och tillsynsverksamhet förfogar IVO över ett flertal myndighetsregister. Dessa redovisas i avsnitt 7.4.5. Det följer av flertalet registerförfattningar och annan reglering för dessa myndighetsregister att IVO får använda dessa för bland annat tillsynsverksamhet. Som exempel kan nämnas vårdgivarregistret, vävnadsinrättningsregistret, säkerhetsregistret och omsorgsregistret.
74 I registerförfattningar förekommer ibland hänvisningar till artikel 5.1 b i dataskyddsförordningen genom att ange att personuppgifterna får även behandlas för andra ändamål än de som bestämts i författningen, under förutsättning att uppgifterna inte behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål, den s.k. finalitetsprincipen.
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
636
7.6.9 Den enskildes inställning till personuppgiftsbehandlingen
Förslag: Behandling av personuppgifter som är tillåten enligt den
föreslagna lagen får utföras även om den registrerade motsätter sig den enligt 9 §.
I dataskyddsförordningen tillmäts den enskilde registrerades inställning till personuppgiftsbehandling som regel en central och avgörande betydelse.
Enligt artikel 21.1 i dataskyddsförordningen har den registrerade rätt att när som helst, av skäl som rör hans eller hennes specifika situation, invända mot sådan behandling av sina personuppgifter som sker på den grunden att behandlingen bedömts nödvändig för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse eller som led i myndighetsutövning alternativt med stöd av en intresseavvägning. Detta gäller dock endast om unionsrätten eller nationell lagstiftning inte föreskriver något annat.
Det tidigare dataskyddsdirektivet innehöll en motsvarande rättighet som också kunde begränsas i nationell rätt. Några särskilda villkor för att införa sådana begränsningar i nationell rätt ställdes inte upp. Medlemsstaterna kunde därför enkelt reglera bort rättigheten i nationell rätt. Ett flertal registerförfattningar innehåller bestämmelser om att den registrerade inte har möjlighet att motsätta sig sådan behandling som regleras i författningen. Ett sådant exempel är lagen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten.
Dataskyddsförordningen möjliggör i likhet med dataskyddsdirektivet nationella undantag från rätten att invända mot behandling, men endast under de förutsättningar som anges i artikel 23.1. Medlemsstaterna kan således inte längre genom generella bestämmelser begränsa rätten att invända mot behandling. Eventuella nationella begränsningar måste i stället utgå från avvägningar i fråga om nödvändighet och proportionalitet samt grunda sig på något av de mål som anges i artikel 23.1 i dataskyddsförordningen.
Enligt artikel 23.1 i dataskyddsförordningen ska det vara möjligt att i unionsrätten eller i en medlemsstats nationella rätt införa en lagstiftningsåtgärd som begränsar tillämpningsområdet för de skyldigheter och rättigheter som föreskrivs i artikel 12–22 och 34, samt artikel 5 i den mån dess bestämmelser motsvarar de rättigheter och skyl-
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
637
digheter som fastställs i artikel 12–22, om en sådan begränsning sker med respekt för andemeningen i de grundläggande rättigheterna och friheterna och utgör en nödvändig och proportionell åtgärd i ett demokratiskt samhälle i syfte att säkerställa olika uppräknade intressen.
De uppräknade intressena i artikel 23.1 i dataskyddsförordningen innefattar bland annat
• unionens eller en medlemsstats viktiga mål av generellt allmänt intresse, särskilt ett av unionens eller en medlemsstats viktiga ekonomiska eller finansiella intressen, däribland penning-, budget eller skattefrågor, folkhälsa och social trygghet (e),
• förebyggande, förhindrande, utredning, avslöjande och lagföring av överträdelser av etiska regler som gäller för lagreglerade yrken (g),
• en tillsyns-, inspektions- eller regleringsfunktion som, även i enstaka fall, har samband med myndighetsutövning i fall som nämns i artikel 23.1 a–e och g (h), och skydd av den registrerade eller andras rättigheter och friheter (i).
En begränsning enligt artikel 23.1 i dataskyddsförordningen måste dock uppfylla vissa krav. Enligt artikel 23.2 i dataskyddsförordningen ska en lagstiftningsåtgärd som begränsar rättigheter och skyldigheter som följer av dataskyddsförordningen innehålla specifika bestämmelser åtminstone, när så är relevant, avseende ändamålen med behandlingen eller kategorierna av behandling, kategorierna av personuppgifter, omfattningen av de införda begränsningarna, skyddsåtgärder för att förhindra missbruk eller olaglig tillgång eller överföring, specificeringen av den personuppgiftsansvarige eller kategorierna av personuppgiftsansvariga, lagringstiden samt tillämpliga skyddsåtgärder med beaktande av behandlingens art, omfattning och ändamål eller kategorierna av behandling, riskerna för de registrerades rättigheter och friheter, och de registrerades rätt att bli informerade om begränsningen, såvida detta inte kan inverka menligt på begränsningen.
Socialdataskyddsutredningen ansåg att det var något oklart vad de sista två kraven egentligen avser.75 När är det relevant med specifika bestämmelser om riskerna för de registrerades rättigheter och friheter och ska de innehålla en uppräkning av dessa risker eller något annat? frågade utredningen. Kravet på bestämmelser om informa-
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
638
tion om begränsningen lär knappast enligt utredningen ha någon relevans när själva begränsningen innebär att den registrerade inte automatiskt får information när behandlingen inleds.
Av Europarådets dataskyddskonvention följer vidare att lagstadgade begränsningar måste vara en nödvändig åtgärd i ett demokratiskt samhälle.
Av särskilt intresse är punkten e) (viktiga mål av generellt allmänt intresse). Punkten är inte uttömmande utan även andra mål kan omfattas. Vad som avses med generellt allmänt intresse går det inte att dra några säkra slutsatser om. Detta innebär att det krävs något annat än vad som följer av begreppet allmänt intresse som används i till exempel artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen. Socialdataskyddsutredningen bedömde att utrymmet för begränsningar enligt artikel 23.1 e i dataskyddsförordningen är större än enligt motsvarande reglering i dataskyddsdirektivet, eftersom bestämmelsen inte längre enbart omfattar ekonomiska och finansiella intressen.
Av 5 kap. 3 § dataskyddslagen framgår att regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om begränsningar enligt artiklarna 23, 89.2 och 89.3 i dataskyddsförordningen. Några ytterligare begränsningar beträffande rätten att invända mot behandling av personuppgifter har inte införts i dataskyddslagen.
Beträffande utrymmet enligt artikel 23.1 att begränsa familjehemsföräldrars, barns och andra inneboende personers möjligheter att motsätta sig registrering av deras personuppgifter i registret gör utredningen följande bedömning.
Utredningen har i det föregående övervägt att rätten att göra invändningar mot att bli registrerad i registret ska begränsas. Det främsta skälet är registrets syfte att öka kvaliteten i socialtjänstens verksamhet med barn och unga och baserat på befintlig kunskap om orsakerna till sammanbrott stödja socialnämnderna att finna ett så lämpligt hem som möjligt för barn och unga. Att ge familjeföräldrar med flera en rätt att motsätta sig ett sådant syfte skulle undergräva socialtjänstens möjligheter att nyttja registret till fullo och åsidosätta kravet på rättssäkerhet i handläggningen. Registret skulle med en sådan rätt helt enkelt inte fylla sitt syfte, och därmed inte kunna berättigas.
Utredningen har bedömt att den rättsliga grunden för den nödvändiga behandlingen av personuppgifter i registret för de primära ändamålen är rättslig förpliktelse (artikel 6.1 c). Av artikel 21.1 i dataskyddsförordningen framgår att rätten att göra invändningar inte
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
639
omfattar behandling av personuppgifter som är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse. Det är enligt utredningens bedömning således tillåtet att i den föreslagna lagen begränsa möjligheten för familjehemsföräldrar med flera att göra invändningar mot behandling av personuppgifter för de primära ändamålen med registret.
Utredningen har emellertid bedömt att behandlingen av personuppgifter, eller delar av den i registret också är nödvändig av ett allmänt intresse (artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen). Som föreslagits ska insamlade uppgifter i registret även kunna användas för framställning av bland annat statistik, tillsyn och forskning, liksom användas för uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring hos kommunerna. Artikel 21.1 i dataskyddsförordningen om rätten att göra invändningar skulle därmed vara tillämplig och kraven på eventuella begränsningar av enskildas rättigheter för den specifika rättsliga grunden måste beaktas. Det skulle innebära att familjehemsföräldrar skulle kunna invända mot behandlingen av deras personuppgifter för exempelvis IVO:s framställning av statistik åt kommuner och för andras behov.
Utredningen anser emellertid att statistikframställning, tillsyn hos IVO, forskning, kunskapsutveckling och epidemiologiska studier hos Socialstyrelsen och kommunens möjligheter att använda registrets uppgifter för lokalt förbättringsarbete i enlighet med socialtjänstlagens krav är berättigad med hänsyn till behovet av ökad kunskap inom socialtjänsten, IVO:s respektive Socialstyrelsens myndighetsuppdrag samt med tanke på att registret kommer att utgöra den enda källan för nationell statistik på området. I dag saknas helt samlad statistik om antalet familje- och jourhem i landet.
Av skäl 50 till dataskyddsförordningen framgår att vid behandling som inte hindras av finalitetsprincipen krävs det inte någon annan separat rättslig grund än den med stöd av vilken insamlingen av personuppgifter medgavs. Detta är en nyhet i förhållande till dataskyddsdirektivet. Utredningen skulle kunna nöja sig med det förhållandet att samma rättsliga grund för de primära ändamålen – rättslig förpliktelse – även är tillämplig i enlighet med skäl 50 på behandlingen av personuppgifter för de sekundära ändamålen och därmed slå fast att någon rätt för de registrerade att invända även mot denna behandling i registret inte föreligger. Utredningen kan dock inte utesluta att till exempel ändamålen tillsyn samt uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring kan utgöra ändamål som inte är förenliga, i vart fall med beaktande av dataskyddsförordningens bestämmelser, med det
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
640
primära ändamålet. I artikel 5.1 b i dataskyddsförordningen nämns bara arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga och historiska forskningsändamål och statistiska ändamål som förenliga med insamlade ändamål. Uppföljning, utveckling och kvalitetssäkring nämns inte. Inte heller tillsyn. Utredningen gör därför följande överväganden i denna del.
Närmast aktuell för en begränsning av rätten att invända mot personuppgiftsbehandling som baseras på den rättsliga grunden arbetsuppgift av allmänt intresse är begränsningen i punkten e i artikel 23.1 i dataskyddsförordningen (”… unionens eller en medlemsstats viktiga mål av generellt allmänt intresse …”).
Begreppet allmänt intresse återkommer på flera ställen i dataskyddsförordningen förutom i artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen. Ett viktigt allmänt intresse motiverar enligt artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen också undantag från förbudet att behandla känsliga personuppgifter.
Vad som är ett allmänt intresse är dock inte definierat i vare sig dataskyddsdirektivet eller dataskyddsförordningen. Innebörden av begreppet allmänt intresse har ännu inte heller närmare utvecklats av EU-domstolen i mål om behandling av personuppgifter.
I det tidigare dataskyddsdirektivets skäl 34 anges folkhälsa och socialskydd – inklusive sjukförsäkringssystemet, vetenskaplig forskning och offentlig statistik – som viktiga allmänna intressen som motiverade undantag från förbudet att behandla känsliga personuppgifter:
När det av hänsyn till viktiga allmänna intressen är nödvändigt, måste medlemsstaterna kunna avvika från förbudet mot att behandla känsliga kategorier av uppgifter på sådana områden som exempelvis folkhälsa och socialskydd, särskilt för att säkerställa kvalitet och lönsamhet när det gäller förfaranden som används i samband med ansökningar om förmåner och tjänster inom sjukförsäkringssystemet, i samband med vetenskaplig forskning och i samband med offentlig statistik. Dock åligger det medlemsstaterna att sörja för att det finns lämpliga och konkreta garantier för att skydda enskilda personers grundläggande rättigheter och privatliv.
Motsvarande skrivning finns inte i dataskyddsförordningen. Däremot framgår av skäl 45 till dataskyddsförordningen att hälso- och sjukvårdsändamål, såsom folkhälsa och socialt skydd och förvaltning av hälso- och sjukvårdstjänster inbegrips i allmänintresset.
Datalagskommittén har som exempel på arbetsuppgifter som kan vara av allmänt intresse nämnt arkivering, forskning, framställning
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
641
av statistik, etablerade idrottsorganisationers registrering av vilka personer som har vunnit svenska mästerskap eller innehar svenskt rekord i erkända sportgrenar och registrering som sker av personer som har fått allmänt erkända utmärkelser, till exempel Nobelpris.76
Datainspektionen, numera Integritetsskyddsmyndigheten har bland annat ansett att förbättrande av kvaliteten inom hälso- och sjukvården innebär en verksamhet av allmänt intresse.77
I andra lagförarbeten har det ansetts vara ett viktigt allmänt intresse till exempel att Rättsmedicinalverket kan upprätthålla och förbättra kvaliteten och enhetligheten i sitt arbete med uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring78, att socialtjänsten ska kunna utföra sina arbetsuppgifter på ett tillfredsställande sätt79 och att Inspektionen för socialförsäkringen får behandla känsliga personuppgifter vid sin tillsyn och granskning80.
Dataskyddsutredningen har bedömt att det med hänsyn till svensk förvaltningstradition är rimligt att anta att alla arbetsuppgifter som utförs av statliga myndigheter i syfte att uppfylla ett uttryckligt uppdrag av riksdag eller regering är av allmänt intresse. Även obligatoriska arbetsuppgifter som utförs av kommuner och regioner, till följd av deras åligganden enligt lag eller förordning, bedöms av Dataskyddsutredningen vara av allmänt intresse i dataskyddsförordningens mening.81
Som framgår får socialtjänst inklusive den administration sådan verksamhet kräver betraktas som ett sådant viktigt mål av allmänt intresse som avses i artikel 23.1 e i dataskyddsförordningen. Åtgärden att begränsa rätten att göra invändningar måste dock ske med respekt för andemeningen i de grundläggande rättigheterna och friheterna och utgöra en nödvändig och proportionell åtgärd i ett demokratiskt samhälle. Utredningen konstaterar att det inom socialtjänsten måste vara möjligt att bedöma och placera barn och unga på ett rättssäkert och effektivt sätt. Att begränsa rätten att göra invändningar mot möjligheten att bedriva lokalt förbättringsarbete inom socialtjänsten är nödvändigt med hänsyn till såväl rättssäkerheten som kvaliteten i verksamheten för barn och unga. Samma överväganden gör utredningen beträffande Socialstyrelsens behov av uppgifter ur
76SOU 1997:39 s. 361. 77 Datainspektionen (2002). Nationella kvalitetsregister. Datainspektionens rapport 2002:1 s. 9. 78Prop. 1998/99:72 s. 38. 79Prop. 2000/01:80 s. 144. 80SOU 2014:67 s. 112. 81SOU 2017:39 s. 124.
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
642
registret för officiell statistik och kunskapsutveckling, liksom IVO:s behov av registeruppgifter för sin tillsynsverksamhet samt forskningens användning av registrets uppgifter. En möjlighet för de registrerade att motsätta sig att personuppgifter om denne i registret behandlas för nu nämna ändamål skulle kunna få stora konsekvenser för omsorgen av barnen. Utredningen gör därför också bedömningen att en begränsning av rätten att göra invändningar är proportionerlig i förhållande till sitt syfte. Begränsningen strider inte heller mot andemeningen i de grundläggande rättigheterna och friheterna.
En begränsning av rätten att göra invändningar måste vidare uppfylla kraven i artikel 23.2 på bestämmelser som den lagstiftning som begränsar den registrerades rättigheter ska innehålla. Utredningens bedömning är att bestämmelser med det innehåll som krävs finns i den föreslagna lagen.
Det är således enligt utredningens bedömning tillåtet att också begränsa registrerades möjlighet att göra invändningar mot behandling av personuppgifter i registret som sker för ändamålen uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring, framställning av statistik, kunskapsutveckling, tillsyn och forskning.
Sammantaget ska en bestämmelse införas i lagen med innebörd att behandling av personuppgifter som är tillåten enligt lagen får utföras även om den enskilde motsätter sig den.
7.6.10 Registrets innehåll
Förslag: Av lagen ska det framgå att registret får innehålla endast
de uppgifter som behövs för de tillåtna ändamålen. Känsliga personuppgifter ska inte tillåtas i registret.
I lagen ska det finnas en upplysningsbestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen kan meddela närmare föreskrifter om registrets innehåll.
Registrets närmare innehåll ska framgå av en förordning om register över familjehem för barn och unga.
Av lagen ska det framgå att registret endast får innehålla de uppgifter som behövs för de ändamål för vilka personuppgifter som får behandlas. I 13 § i den föreslagna lagen anges att känsliga personupp-
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
643
gifter inte får behandlas i registret. Regeringen får med stöd av den så kallade restkompetensen enligt regeringsformen meddela föreskrifter i förordningsform om vilka personuppgifter som får behandlas i registret eftersom kartläggningen av familjehemsföräldrarnas hushåll inte är av sådan allvarlig beskaffenhet att grundlagsskyddet i 2 kap. 6 § andra stycket RF aktualiseras.
Utredningen har i avsnitt 7.6.1 redogjort för vad för slags uppgifter om familjehem som ska få förekomma i registret baserat bland annat på tillgänglig forskning och som därmed kan motiveras som relevanta och nödvändiga för en lyckad matchning mellan den som bereds vård och familjehemmet. En redogörelse för det danska familjehemsregistret finns i avsnitt 7.5 och vilka uppgifter om familjehemsföräldrar och barn som registreras där.
Mot denna bakgrund anser utredningen att följande innehåll ska finnas i registret. – Familjehemsföräldrars personnummer, namn, e-postadress, post-
adress, telefonnummer, utbildning, arbete och fritidsintressen – Tillstånd enligt kategori 6 kap. 1 a § socialtjänstlagen (2001:453) – Beslutande myndighet enligt 6 kap. 6 § socialtjänstlagen – Datum för beslut enligt 6 kap. 6 § socialtjänstlagen – Uppgift om familjehemmet är villigt att ta emot förfrågningar om
att ta emot fler barn eller unga under 21 år i familjehemsvård – Vilka kommuner familjehemmet vill ta emot uppdrag från – Åldersintervall på barn eller unga som familjehemmet vill ta emot – Datum för familjehemmets första familjehemsuppdrag – Bostadens belägenhet i tätort eller landsbygd – Bostadstyp – Förekomst av eget rum till barnet eller den unge – Förekomst av djur i hemmet, antal, art – Antal barn och unga under 21 år som vistas i hemmet utifrån upp-
drag från socialnämnden – Antal barn och unga under 21 år som vistas i hemmet utan upp-
drag från socialnämnden
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
644
– Ålder på barn och unga under 21 år som vistas i hemmet – Kön för barn och unga under 21 år som vistas i hemmet – Beslut om återkallelse av tillstånd, datum – Beslut om inledd utredning av återkallelse av tillstånd, datum och
beslut.
Som utredningen tidigare har framhållit kan socialtjänstens behov av vissa specifika uppgifter om familjehemsföräldrarna och deras hushåll förutsättas blir föränderlig. Ny kunskap om sammanbrott och orsaksmekanismer kan förväntas ge upphov till ett behov av att ta reda på andra omständigheter av betydelse för en lyckad matchning. Forskning kan också påvisa att vissa uppgifter om föräldrarna och hushållet inte visade sig vara så betydelsefulla för en lyckad matchning som man först trodde. Att då redogöra för olika uppgifter om familjehemmen i lag framstår inte som lämpligt. Krav på riksdagens godkännande vid varje ändring i socialtjänstens kunskapsutveckling framstår som onödigt omständligt.
Mot denna bakgrund anser utredningen att redovisade registerposter inte ska framgå av lagen utan i stället av förordningsbestämmelser, i vilka regeringen föreskriver med stöd av sin restkompetens de uppgifter av betydelse för socialtjänsten som ska omfattas av regleringen. Därigenom främjas ett förenklat förfarande som säkerställer att registret är ständigt förenligt med gällande kunskap inom socialtjänsten. Av lagen ska framgå att registret får innehålla de uppgifter som behövs för de ändamål för vilka personuppgifter får behandlas. Informationen bör därför bestå av standardiserade svarsuppgifter så långt det är möjligt. IVO bör genom föreskrifter kunna bestämma hur det ska ske. På så sätt garanteras att inte relevanta eller för omfattande uppgifter samlas in till registret.
Det bör därför framgå av lagen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela närmare föreskrifter om innehållet med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
645
7.6.11 Uppgiftslämnande till registret
Förslag: Den föreslagna lagen ska innehålla bestämmelse som anger
att socialnämnden ska lämna uppgifter till IVO om familjehem som fått tillstånd.
Regeringen ges bemyndigande att meddela föreskrifter om vilka uppgifter socialnämnden ska lämna till registret.
Lagen föreslås också innehålla en upplysningsbestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får bestämma närmare föreskrifter om hur uppgifterna ska lämnas.
För att IVO ska få kännedom om vilka familjehem som har tillstånd och kunna hålla registret uppdaterat ska socialnämnden i respektive kommun lämna uppgifter till IVO om de familjehem som de har gett tillstånd till.
Uppgift om beslut om återkallelse av ett tillstånd ska finnas i registret som en upplysning vid ny ansökan om ett tillstånd. Om familjehemsföräldrar efter en flyttning på nytt ansöker om tillstånd för att bli familjehem anser utredningen att det är rimligt att den nya kommunen kan inhämta upplysning om återkallat tillstånd från registret under samma tid som den kommun som lämnat tillstånd kan göra det. I kommunen där tillstånd beviljats finns uppgifter om familjehemmet kvar i fem år efter att senaste anteckningen gjorts i deras akt (se 12 kap. 1 § SoL). Uppgift om beslut om återkallat tillstånd föreslås därför bevaras i fem år i registret.
Utredningen har tidigare framhållit att registret inte bygger på familjehemsföräldrarnas frivillighet att låta sig registreras och att registret ska försörjas med uppgifter från socialnämnderna (se avsnitt 7.6.9 och 7.6.11). Socialnämnderna och privata konsulentverksamheter utgör i dag den enda källan till kunskap om familjehem. Utredningen har bedömt att det mest ändamålsenliga är att regeringen i förordning fastställer vilka uppgifter som får och ska finnas i familjehemsregistret. Registret bygger på att socialnämnderna lämnar dessa uppgifter till IVO. Kommunala åligganden anges i lag, se 8 kap. 2 § första stycket 3 regeringsformen. Att i detalj reglera vilka uppgifter socialnämnden ska lämna till IVO i lag framstår enligt utredningen emellertid inte som ändamålsenligt eftersom regeringen ska bestämma vilka uppgifter registret ska innehålla. Lagen behöver därför innehålla ett bemyndigande för regeringen att bestämma vilka
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
646
uppgifter som socialnämnden ska lämna till registret. Bemyndigandet behöver begränsas till de primära ändamål för registret som anges i 6 §, i annat fall skulle bemyndigandet bli alltför vidsträckt.
IVO ska tidigt i utvecklingsprocessen av registret beakta dataskyddsregleringen och utforma lösningen så att dataskyddsprinciperna respekteras. Utredningen föreslår därför bestämmelser i förordning som innebär att nämnden ska meddela IVO dels när beslut om tillstånd fattas, dels senast den 31 januari varje år vilka uppgifter som finns i nämndens akt och inte överensstämmer med registret.
Det är bara familjehem med tillstånd som ska förekomma i registret. Ansökningar och återkallade ansökningar samt familjer som fått avslag på tillståndsansökan ska inte förekomma registret. Av hänsyn till familjehemsföräldrarnas personliga integritet ska personuppgifter om deras privatliv och hushåll inte förekomma i registret om de inte längre behöver finnas där. Det gäller när familjehemmet inte längre vill ta emot uppdrag som familjehem. IVO ska då omedelbart radera uppgifter om familjehemmet från registret.
7.6.12 Behörighetstilldelning
Förslag: Socialnämnden och Socialstyrelsen får ha direktåtkomst
till registret. Den som arbetar i en verksamhet i socialnämnden eller Socialstyrelsen får endast ta del av uppgifter i registret om denne behöver dessa för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter för de ändamål som anges i 6 § och 7 § 3 och 4 enligt 16 §.
Utredningen föreslår att socialnämnderna och Socialstyrelsen ska få ha direktåtkomst till uppgifter i registret. I syfte att säkerställa att grundläggande krav på säkerhet vid behandlingen upprätthålls så föreslås övergripande bestämmelser om behörighetstilldelning och säkerhet i lagen. Sådana bestämmelser finns i 7 b § förordningen (2006:196) om register över hälso- och sjukvårdens personal och personal med bevis om rätt att använda yrkestiteln undersköterska (HOSP-förordningen).
Informationssäkerhet är en nödvändig och grundläggande verksamhet i alla organisationer med syfte att skydda alla slags tillgångar, även personuppgifter. Informationssäkerhet inom dataskydd handlar bland annat om att säkerställa enskilda användares och applika-
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
647
tioners tillgång till information och skyddet för individers personliga integritet. Utgångspunkten är den grundläggande principen i artikel 5.1 f i dataskyddsförordningen om integritet och konfidentialitet. På ett övergripande plan ska den personuppgiftsansvarige enligt artikel 24.1 i dataskyddsförordningen genomföra lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att säkerställa och kunna visa att behandlingen av personuppgifter utförs i enlighet med dataskyddsförordningen.
Vilka åtgärder som är lämpliga bedöms med beaktande av behandlingens art, omfattning, sammanhang och ändamål samt riskerna för fysiska personers rättigheter och friheter. Vid behov ska åtgärderna ses över och uppdateras. Organisatoriska åtgärder kan vara att organisera verksamheten på så sätt att så få personer som möjligt har tillgång till de behandlade personuppgifterna och att det är tydligt vem som får besluta att inleda en behandling av personuppgifter. Tekniska åtgärder kan till exempel vara behörighetssystem för att reglera tillgången till personuppgifterna.
Personuppgiftsansvar
Den personuppgiftsansvarige ska kunna visa att behandlingen av personuppgifter utförs i enlighet med tillämpliga dataskyddsbestämmelser. Artikel 25 preciserar vilka åtgärder den personuppgiftsansvarige ska överväga för att säkerställa ett effektivt genomförande av dataskyddsprinciper och för integrering av de nödvändiga skyddsåtgärderna vid behandlingen av personuppgifter. Åtgärderna utgår från inbyggt dataskydd (privacy by design) och dataskydd som standard (privacy by default). Inbyggt dataskydd innebär att den personuppgiftsansvarige redan vid utformningen av itsystem och rutiner tar hänsyn till integritetsskyddsreglerna så att inte fler personuppgifter än nödvändigt behandlas i onödan. Dataskydd som standard innebär att befintliga inställningar i en digital tjänst utnyttjas i syfte att förhindra att personuppgifter behandlas i onödan. Den personuppgiftsansvarige behöver således redan tidigt i utvecklingsprocessen av nya digitala lösningar beakta dataskyddsregleringen och utforma lösningen så att dataskyddsprinciperna respekteras. Europeiska dataskyddsstyrelsen (EDPB) har gett ut riktlinjer (4/2019) om inbyggt dataskydd och dataskydd som standard, version 2 antagen 2020-10-20. Även
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
648
Europeiska dataskyddsombudsmannen har gett ut en vägledning om inbyggt dataskydd (Opinion 5/2018 Preliminary Opinion on privacy by design).
Utöver nämnda tekniska och organisatoriska åtgärder finns bestämmelser om skyldighet för den personuppgiftsansvarige att, i förhållande till riskerna, vidta lämpliga säkerhetsåtgärder, se artikel 32. Bestämmelsen preciserar inte exakt vilka säkerhetsåtgärder som ska vidtas, utan den personuppgiftsansvarige ska bedöma behovet utifrån den senaste utvecklingen av tillgängliga säkerhetsfunktioner, genomförandekostnaderna, behandlingens art, omfattning, sammanhang och ändamål samt riskerna för fysiska personers rättigheter och friheter. Särskild hänsyn ska tas till de risker som behandlingen av personuppgifterna medför, i synnerhet oavsiktlig eller olaglig förstöring, förlust eller ändring eller obehörigt röjande av eller obehörig åtkomst till de personuppgifter som överförts, lagrats eller på annat sätt behandlats.
Bestämmelserna om integritetsstärkande åtgärder i dataskyddsförordning bygger på en riskbaserad metod som bland annat innebär att den personuppgiftsansvarige måste göra en generell riskbedömning för att identifiera vilka åtgärder som ska vidtas för att minska riskerna. I denna metod ingår också att göra en konsekvensbedömning, om behandlingen av personuppgifter riskerar att medföra särskilt hög risk för fysiska personers rättigheter och friheter, artikel 35. Konsekvensbedömningen ska göras innan behandling av personuppgifter påbörjas.
Utredningen har i avsnitt 7.6.2 gjort bedömningen att utredningens egna avvägningar mellan behov och risk för integritetsintrång inte fråntar IVO ansvaret i rollen som personuppgiftsansvarig att genomföra en konsekvensbedömning enligt artikel 35 och att uppdatera den vid behov.
Behörighets- och åtkomstkontroll anses utgöra informationssäkerhetens första ”försvarslinje”. Behörighet för åtkomst avser en användares faktiska möjligheter att ta del av uppgifter i ett verksamhetssystem av något slag. Behörighetsstyrning är de organisatoriska, administrativa och tekniska åtgärder som vidtas för att anpassa och begränsa behörigheten efter användarens behov för att kunna utföra sitt arbete.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
649
Åtkomstkontroll
En förutsättning för en god åtkomstkontroll är att varje användare får en individuell behörighet för åtkomst till personuppgifter. Behörigheten för åtkomst till personuppgifter ska vara anpassad efter användarens behov av personuppgifter för att kunna utföra sitt för tillfället aktuella arbete. Det kan till exempel innebära att skilda personalkategorier behöver ha olika behörigheter för elektronisk åtkomst till personuppgifter. Sådana personuppgifter som en anställd eller motsvarande överhuvudtaget inte har behov av att ta del av för att kunna utföra sitt arbete, ska i normala fall inte heller vara elektroniskt tillgängliga för den anställde.
I verksamheter som hanterar en stor mängd mycket integritetskänsliga uppgifter, som hälso- och sjukvården respektive socialtjänsten, ställs stora krav på en ändamålsenlig behörighetsstyrning. Bestämmelser härom finns i patientdatalagen och lagen om sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation. Liknande bestämmelser saknas i lagen och förordningen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten. Regeringen har dock föreslagit motsvarande skyddsbestämmelser i den lagen.82 Även om det vid behörighetsstyrning kan vara svårt att vid varje givet tillfälle uppnå ett exakt förhållande mellan en användares behov och en användares tekniska möjligheter att ta del av personuppgifter, måste ambitionen hos den som bedriver verksamheten vara att komma så nära som möjligt.83 Samtidigt är det viktigt att inte behörigheten blir för snäv och på så sätt bidrar till att personuppgifter inte är tillgängliga för användaren när det behövs. Behörighetsstyrningen behöver därför innehålla moment av både risk- och behovsanalys.
Behörighetstilldelning
Behörighetstilldelning innebär att den personuppgiftsansvarige gör aktiva och individuella behörighetstilldelningar utifrån analyser av vilken närmare information olika personalkategorier och olika slags verksamheter behöver. Utgångspunkten för tilldelning av behörighet för medarbetares elektroniska tillgång till personuppgifter ska begränsas till vad medarbetarna behöver för att kunna utföra sina arbets-
82Ds 2022:4. s. 71 ff. 83Prop. 2021/22:177 s. 143
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
650
uppgifter inom verksamheten. Personuppgiftsansvariga måste därför först fastställa vilka behov som finns innan behörighetsrutinerna bestäms.
Då villkoren för behörighetstilldelning bestäms ska riskanalyser göras. En generös behörighetstilldelning innebär ofta en risk för obefogad spridning av personuppgifter. Det räcker således inte att i efterhand kontrollera åtkomstloggar för att konstatera eventuella intrång. Vid utformning av behörighetssystem måste de grundläggande principerna för behandling av personuppgifter i artikel 5.1 i dataskyddsförordningen beaktas. I stora, brett tillgängliga system ska normalt olika behörighetsnivåer för personalen finnas. Mer känsliga uppgifter får inte vara lika enkelt åtkomlig för personalen som mindre känslig information.
Det ingår i varje personuppgiftsansvarigs ansvar att se till att alla anställda får full information om behörighetsreglerna. Behörighetstilldelningen bör åtföljas av tekniska begränsningar så att den som inte har behörighet att ha tillgång till vissa uppgifter inte heller har teknisk möjlighet att komma åt dessa. Behörigheter måste också följas upp och ändras efter hand som ändringar i befattningshavarens arbetsuppgifter ger anledning till det.
Mot den bakgrunden föreslås att de som får direktåtkomst till registret, socialnämnderna respektive Socialstyrelsen, ansvarar för att tillgången till personuppgifter begränsas till vad varje användare behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter i överensstämmelse med de angivna ändamålen och att direktåtkomst inte får medges innan IVO har försäkrat sig om att behörighets- och säkerhetsfrågorna är lösta på ett sätt som är tillfredsställande ur integritetssynpunkt. Det är ett förfarande som exempelvis finns i Socialstyrelsens register över hälso- och sjukvårdspersonal (se 7 b § förordningen (2006:196) om register över legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal och personal med bevis om rätt att använda yrkestiteln undersköterska). Det kan exempelvis göras genom att begära in rutiner för socialnämndens säkerhetsåtgärder innan socialnämnden medges direktåtkomst. Socialnämnden behöver begränsa åtkomsten till vad som behövs för att en anställd eller en uppdragstagare inom socialnämnden ska kunna fullgöra sina arbetsuppgifter i fråga om placering av barn och unga. Det är alltså bara anställda och uppdragstagare vid socialnämnden som utreder, handlägger eller beslutar om placering, tillika har behov av att framställa statistik eller arbeta med lokalt för-
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
651
bättringsarbete inom den sociala barn- och ungdomsvården, som ska få ha elektronisk åtkomst till personuppgifterna i registret.
Bestämmelser om villkor för tilldelning av behörighet till uppgifter som förs helt eller delvis automatiserat finns i 4 kap. 2 § patientdatalagen. I förarbetena betonas vikten av att ställa tydliga krav på vårdgivaren i fråga om behörighetssystem. Det poängteras att syftet med bestämmelsen är att inpränta skyldigheten för den ansvariga vårdgivaren att göra aktiva och individuella behörighetstilldelningar utifrån analyser av vilken närmare information olika personalkategorier och olika slags verksamheter behöver.84
Utredningen vill dock framhålla att verksamheten med att föra ett nationellt register över familjehem inte ska jämföras med den verksamhet som bedrivs inom hälso- och sjukvården. Verksamheten med att föra registret kommer rimligen bara att omfatta en snävare krets av befattningshavare, anställda och uppdragstagare, inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg. Även i arbetet med att föra registret kan det emellertid anses finnas behov av ett tydligt regelverk när det gäller frågan om behörighetssystem.
Enligt de föreslagna bestämmelserna av åtkomst till uppgifter är det socialnämnden, och i vissa fall Socialstyrelsen och IVO, som får ha tillgång till personuppgifter i registret. Det är socialnämnderna i landets kommuner som kommer att använda registret frekvent för det primära ändamålet att hitta ett lämpligt familjehem. Nämnden agerar genom sina medarbetare och för att en medarbetare vid nämnden ska få ges elektronisk tillgång till personuppgifter i registret krävs det att han eller hon har behov av det för sitt arbete.
Inom socialnämndens verksamhet gäller detta för den del av medarbetarens arbetsuppgifter som avser behandling av personuppgifter för att dels kunna fatta beslut som rör placeringar av barn och unga under 21 år och kunna framställa statistik alternativt genomföra uppföljning, utvärdering eller kvalitetssäkring i verksamheten.
Autentisering
Att säkerställa identiteten av den som söker åtkomst, det vill säga autentisering, är också en viktig integritetsstärkande säkerhetsåtgärd. Det är särskilt viktigt om uppgifterna är åtkomliga via öppna nät som
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
652
internet eller molntjänster. Genom autentisering kontrolleras identiteten av den som loggar in i ett system. Datainspektionen (numera Integritetsskyddsmyndigheten) har i ett beslut förelagt en kommunal nämnd att säkerställa att den autentiseringsmetod som används uppfyller kraven på stark autentisering vid åtkomst över öppet nät såsom internet och molntjänster.85 Med stark autentisering avses en kontroll av uppgiven identitet på minst två olika sätt. För åtkomst till personuppgifter inom socialtjänsten över öppna nät krävs det således enligt beslutet en inloggning med stark autentisering. Lagen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten har ingen direkt reglering som ställer krav på IVO att säkerställa en stark autentisering för användare av registret, vare sig det rör kommunens användare eller medarbetare på IVO, utan det framgår indirekt av kraven i artikel 32 i dataskyddsförordningen. Där föreskrivs att den personuppgiftsansvarige ska vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att säkerställa en i förhållande till risken lämplig säkerhetsnivå.
Utredningen lägger inget förslag till reglering i denna del. Det får anses framgå av dataskyddsförordningen att med beaktande av arten av personuppgifter i registret att användare inom sociala barn- och ungdomsvården i en kommun ska autentisera sig med minst två faktorer, antingen det rör sig om något man har (e-legitimation, lösenordsdosa et cetera), någonting man vet (lösenord eller PIN-kod) eller genom biometriska uppgifter (fingeravtryck, irisskanning etcetera).
De föreslagna bestämmelserna bedöms utgöra sådana specifika eller särskilda bestämmelser som det enligt artikel 6.2 och 6.3 i dataskyddsförordningen är tillåtet att reglera i nationell rätt för att närmare fastställa villkoren för den personuppgiftsansvariges behandling som grundar sig på bland annat rättslig förpliktelse eller en uppgift av allmänt intresse enligt artikel 6.1 i dataskyddsförordningen. Bestämmelserna utgör en sådan lämplig och särskild åtgärd som säkerställer den registrerades grundläggande rättigheter och intressen vid behandling för statistiska ändamål. Den får därmed anses förenlig med dataskyddsförordningen.
85 Datainspektionens beslut 2016-02-17, dnr 1805-2015.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
653
7.6.13 Begränsning av tillgång till uppgifter i registret
Förslag: Den som arbetar i en verksamhet hos IVO får endast ta
del av uppgifter i registret om denne behöver dessa för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter för ändamål vilka enligt registret är tillåtna enligt 18 §.
Den som arbetar i en verksamhet hos IVO som förvaltar registret får ta del av personuppgifter i registret bara om det är nödvändigt för support, underhåll, felsökning, framställning av statistik och utlämnande av uppgifter för forskning.
Det är, som tidigare poängterats, avgörande för ett nationellt familjehemsregister över barn och unga som exkluderar frivilligt deltagande och innebär en kartläggning av familjehemsföräldrarnas privatliv och hushåll att registrerade har stort förtroende för den personuppgiftsansvariges hantering av personuppgifterna. Förtroendet har relevans inte bara när det gäller den yttre sekretessen, det vill säga i förhållande till berörda kommuner som ska kunna ta del av uppgifterna via direktåtkomst eller annat elektroniskt utlämnande, utan det måste också inom IVO som hanterar registret finnas ett integritetsskydd avseende hanteringen av uppgifter om enskilda.
Ett sätt att åstadkomma ett skydd är därför att reglera hur den externa och interna åtkomsten till personuppgifter får se ut i en viss verksamhet och hur obehörig åtkomst ska kunna förebyggas och, i förekommande fall, upptäckas. Syftet är alltså att skydda enskilda från att uppgifter om dem sprids på ett obehörigt sätt. Ett sådant skydd finns inom vården, där det i 4 kap. 1 § patientdatalagen (2008:355) stadgas att den som arbetar hos en vårdgivare får ta del av dokumenterade uppgifter om en patient endast om han eller hon deltar i vården av patienten eller av annat skäl behöver uppgifterna för sitt arbete inom hälso- och sjukvården.
Verksamheten med att föra ett register över familjehem ska inte jämföras med den verksamhet som bedrivs inom hälso- och sjukvården – framför allt eftersom tillgängliggörandet av uppgifter ska ske till medarbetare i kommunerna och inte enbart internt inom IVO. Det behövs således ett skydd, inte minst med tanke på att många kommuner utgör stora arbetsplatser och innehållet i registret är integritetskänsligt. För förtroendet för integritetsskyddet är det särskilt viktigt att den yttre gränsen upprätthålls mellan IVO:s förvaltning
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
654
av registret och socialtjänstens verksamhet som registret syftar till att skapa underlag för.
Det bör därför framgå av lagen att den som arbetar i en verksamhet i socialtjänsten endast får ta del av uppgifter i registret om denne behöver uppgifterna för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter i fråga om de ändamål som rör placering av barn och unga under 21 år, framställning av statistik, uppföljning, utvärdering eller kvalitetssäkring. I framtiden, om registret utvecklas, kan socialnämnden dessutom behöva ta ställning till om tillgången till vissa uppgifter ska begränsas bara till vissa befattningshavare, såsom i det fallet regeringen skulle tillåta och reglera personuppgifter om lagöverträdelse. Behörighetsstyrning är en teknisk och organisatorisk åtgärd för att skydda personuppgifter i ett register eller i en verksamhet som hanterar personuppgifter. Behörighetstilldelningen avser främst anställda vid socialnämnden men även uppdragstagare vid nämnden som är knutna på sådant sätt till nämnden att de tillhör personkretsen enligt 2 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Behörighet till registret bör också ges till de medarbetare inom socialtjänsten som arbetar med statistik eller med uppföljning, utvärdering eller kvalitetssäkring i verksamheten. Det förutsätter att medarbetaren anställts, förordnats eller fått i uppdrag av närmaste chef att utföra sagda sysslor. Arbetsuppgifter av det slaget kan också framgå av en befattningsbeskrivning. En lämplig författningsteknisk lösning är att koppla fullgörandet av dessa arbetsuppgifter till ändamålsbeskrivningen i lagen.
Bestämmelsen bör utformas så att den riktar sig omedelbart till den som arbetar i verksamheten. Att obehörigen skaffa sig tillgång till uppgifter kan beivras exempelvis som dataintrång enligt 4 kap. 9 c § brottsbalken. Motsvarande gäller om medarbetare använder sin elektroniska åtkomst till registret för annat syfte än att sköta sina arbetsuppgifter i verksamheten med antingen placering av barn och unga eller framställning av statistik, tillika lokalt förbättringsarbete. Genom bestämmelsen stärks integritetsskyddet i registret, vilket i sin tur kan tänkas bidra till att öka föräldrarnas förtroende för och benägenhet att vilja låta sig registreras.
Även IVO:s medarbetares tillgång till personuppgifter i registret kräver ett skydd för de registrerade. IVO:s behov av att kunna ta del av personuppgifter kan uppstå i samband med förvaltningen av registret, såsom felsökning, underhåll och support åt kommunerna. Behov av
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
655
tillgång för IVO:s medarbetare föreligger också för ändamålet framställning av statistik, tillsyn och utlämnande av uppgifter för ändamålet forskning. Personuppgifterna i registret förvaras hos IVO, men det innebär inte en rätt för alla medarbetare och verksamheter hos myndigheten att få ta del av uppgifterna i registret.
Utredningen har noterat att registerförfattningar saknar bestämmelser om inre sekretess för medarbetare som arbetar med support och underhåll av itsystem. Det är lika angeläget att reglera åtkomst till personuppgifter för sådana ändamål i register som för medarbetare i kärnverksamheten. Av det skälet ska lagen även reglera att den som arbetar hos IVO i verksamhet som förvaltar registret får ta del av personuppgifter i verksamhet bara om det är nödvändigt för support, underhåll, felsökning, framställning av statistik och utlämnande för forskning.
Bestämmelsen får, mot bakgrund av vad som angetts i föregående avsnitt, anses förenlig med och tillåten enligt dataskyddsförordningen.
7.6.14 Information till registrerade
Förslag: Utöver vad som framgår av artikel 13 i EU:s dataskydds-
förordning ska socialnämnden informera den som utreds för att få tillstånd som allmänt familjehem, jourhem eller förstärkt familjehem om vilka uppgifter som får registreras i registret hos IVO och om registreringen är frivillig eller inte. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om information som ska ges till registrerade.
Bedömning: Inspektionen för vård och omsorg behöver ge in-
formation utifrån artikel 14 i EU:s dataskyddsförordning.
Utöver vad som framgår av artikel 13 och 14 i EU:s dataskyddsförordning behöver socialnämnderna komplettera sin information om personuppgiftsbehandlingen inom nämnden med information om uppgifter som lämnas till eller hämtas från ett nationellt familjehemsregister samt att det inte är frivilligt för familjehemsföräldrar att finnas i registret hos IVO.
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
656
Dataskyddsförordningen innehåller bestämmelser som syftar till att säkerställa den registrerades rätt till information om och tillgång till de personuppgifter som samlats in och behandlas.
I artikel 13 anges vilken information som den personuppgiftsansvarige är skyldig att tillhandahålla den registrerade. Här framgår bland annat att den registrerade ska förses med information om kontaktuppgifter till den personuppgiftsansvarige och dataskyddsombudet, ändamålen med och den rättsliga grunden för behandlingen, de kategorier av personuppgifter som behandlingen gäller, mottagarna eller de kategorier av mottagare som ska ta del av personuppgifterna, förekomsten av rätten att begära tillgång till och rättelse eller radering av personuppgifterna, rätten att invända mot behandlingen samt rätten att inge klagomål till en tillsynsmyndighet. Det är av stor vikt att den personuppgiftsansvarige i linje med vad som följer av artikel 13.1 e särskilt informerar om huruvida och i så fall under vilka villkor utlämnande kan komma i fråga till socialnämnderna.
Artikel 13 i dataskyddsförordningen är tillämplig på socialnämnderna i egenskap av personuppgiftsansvariga för behandling av personuppgifter, inklusive den sociala barn- och ungdomsvården. När uppgifter i det föreslagna registret således används i socialnämndens handläggning av lämplighetsbedömningar, tillstånd eller beslut om placeringar aktualiseras information till registrerade enligt artikel 13.
I artikel 14 i dataskyddsförordningen regleras den information som ska tillhandahållas om personuppgifter samlas in från någon annan än den registrerade, det vill säga den situationen som föreligger vid IVO:s insamling av uppgifter från socialnämnderna som försörjer registret. Även i de fallen ska den registrerade förses med information om ovanstående detaljer med kompletterande uppgifter om källan för uppgifterna. Den personuppgiftsansvarige, i detta fall IVO, ska lämna informationen inom en rimlig period efter det att personuppgifterna erhållits, dock senast inom en månad.
Även om det enligt artikel 6.2 och 6.3 i dataskyddsförordningen är möjligt att i nationell rätt införa bestämmelser för att anpassa tilllämpningen av bestämmelserna i förordningen, ska dubbelreglering undvikas. Viss precisering bör dock kunna ske, för att säkerställa att den registrerade får sådan information om behandlingen som denne behöver för att kunna tillvarata sina rättigheter i förhållande till den personuppgiftsansvarige.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
657
Det är inte IVO som primärt samlar in uppgifterna från registrerade utan socialnämnderna. Det är dessa som ska försörja registret med personuppgifter om familjehem som bedöms lämpliga för placering av barn eller unga. Socialnämnden har således en skyldighet enligt artikel 13 i dataskyddsförordningen att informera registrerade om denna personuppgiftsbehandling. IVO har en skyldighet att informera registrerade enligt artikel 14.
Ett tillstånd i kategorierna allmänt familjehem, jourhem och förstärkt familjehem innebär registrering i registret. Den som utreds för tillstånd i dessa kategorier bör därför, utöver vad som framgår av artikel 14 i dataskyddsförordningen, erhålla tydlig information om vilka slags uppgifter som får registreras i registret och att registrering i registret hos IVO inte är beroende av samtycke från den som registreras.
Det har inte föreskrivits någon särskild form för lämnandet av informationen, men det är personuppgiftsansvariga som har bevisbördan för att angiven information har lämnats.
Det kan framöver uppstå behov av mer detaljerad reglering av vilken information som myndigheterna behöver lämna utöver artikel 13 och 14 i dataskyddsförordningen. Utredningen föreslår därför att det införs en upplysningsbestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utifrån 8 kap. 7 § regeringsformen kan meddela närmare föreskrifter om information som ska ges till registrerade. Utredningen föreslår inte några sådana bestämmelser.
7.6.15 Kontroll av elektronisk åtkomst
Förslag: IVO ska se till att elektronisk åtkomst till personupp-
gifter dokumenteras och kan kontrolleras. Vidare ska IVO göra systematiska och återkommande kontroller av dokumentationen i syfte att kontrollera om någon obehörigen kommit åt personuppgifter i registret enligt 20 §.
Ytterligare en åtgärd som kan stärka integritetsskyddet för registret är att den elektroniska åtkomsten till personuppgifterna i registret dokumenteras och kan kontrolleras. En bestämmelse om det bör finnas i lagen.
Genom dokumentationen, så kallad loggning, skapas den behandlingshistorik som behövs för att kunna ta ställning till om en otillåten
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
658
åtkomst har ägt rum. Det måste därför, av denna, gå att utläsa den information som behövs för att historiken ska kunna ligga till grund för den systematiska och återkommande kontrollen av obehörig åtkomst.
För att loggningen ska ha avsedd integritetsskyddande effekt bör det även åligga den personuppgiftsansvarige att göra systematiska och återkommande kontroller av om någon obehörigen kommit åt personuppgifter i registret. Det ska alltså inte vara tillräckligt att göra kontroller endast när obehörig åtkomst misstänks. Vetskapen om att det genomförs sådana systematiska och återkommande kontroller kan tänkas tjäna som en påminnelse till anställda och uppdragstagare inom socialförvaltningen om vikten av att endast ta del av sådana personuppgifter som behövs för att fullgöra sina arbetsuppgifter och då utgöra ett slags incitament att följa det som åligger dem i fråga om dataskydd.
Bestämmelsen får, mot bakgrund av vad som angetts i föregående avsnitt, anses förenlig med och tillåten enligt dataskyddsförordningen.
7.6.16 Rätt till rättelse
Bedömning: Att den registrerade har rätt att få sina personupp-
gifter rättade framgår av dataskyddsförordningens bestämmelser. Den nu föreslagna lagen behöver därför inte innehålla någon bestämmelse därom. Inte heller finns det behov av att i lagen införa något undantag från rätten till rättelse.
Enligt artikel 16 i dataskyddsförordningen ska den registrerade ha rätt att av den personuppgiftsansvarige, utan onödigt dröjsmål, få felaktiga personuppgifter som rör denne rättade. Den registrerade ska därutöver, med beaktande av ändamålet med behandlingen, ha rätt att komplettera ofullständiga personuppgifter. En motsvarande bestämmelse i den nu föreslagna lagen skulle innebära en dubbelreglering i förhållande till dataskyddsförordningen och bedöms därför inte nödvändig. Lagen ska därför inte innehålla någon bestämmelse om rätt till rättelse.
Enligt artikel 5.1 d i dataskyddsförordningen gäller som en grundläggande princip vid personuppgiftsbehandling att uppgifterna ska vara riktiga och om nödvändigt uppdaterade. Det åligger därför den
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
659
personuppgiftsansvarige att självmant vidta alla rimliga åtgärder för att säkerställa att personuppgifter som är felaktiga i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas raderas eller rättas utan dröjsmål. Det ligger i allas intresse och inte minst för rättssäkerheten att uppgifterna i registret är riktiga från tid till annan. Rätten till rättelse får dessutom anses vara av vikt för att de registrerade ska kunna tillvarata sina intressen.
Att de registrerade har en rätt till rättelse och utnyttjar denna kan inte sägas göra det omöjligt eller mycket svårare att uppfylla ändamålen med personuppgiftsbehandlingen i det föreslagna registret. Undantag från denna rätt bedöms därför inte nödvändiga för att uppnå ändamålet med behandlingen. Något undantag från rätten till rättelse bör därför inte införas i lagen.
7.6.17 Radering och begränsning
Bedömning: Att den registrerade inte har rätt att få sina person-
uppgifter raderade framgår av dataskyddsförordningens bestämmelser. Rätten till begränsning i dataskyddsförordningen ska inte exkluderas i den föreslagna lagen utan behållas. Någon reglering om detta behövs inte i den föreslagna lagen.
Den registrerades rätt till radering (rätt att bli bortglömd) framgår av artikel 17 i dataskyddsförordningen. Enligt denna bestämmelse har den registrerade rätt att få sina personuppgifter raderade om någon av ett antal uppräknade situationer föreligger. Situationer av intresse här är enligt artikel 17.1 dels a) personuppgifterna inte längre är nödvändiga för de ändamål för vilka de samlats in eller på annat sätt behandlats, dels c) den registrerade invänder mot behandlingen i enlighet med artikel 21.1 och det saknas berättigade skäl för behandlingen som väger tyngre, eller den registrerade invänder mot behandlingen i enlighet med artikel 21.2.
Enligt artikel 17.3 gäller inte rätten till radering om behandlingen bland annat är nödvändig för att uppfylla en rättslig förpliktelse som kräver behandling enligt unionsrätten eller enligt en medlemsstats nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av.
Utredningen har bedömt att den rättsliga grunden för den nödvändiga behandlingen av personuppgifter i registret för i huvudsak
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
660
det primära ändamålet är rättslig förpliktelse (artikel 6.1 c), se avsnitt 7.6.4. Rätten till radering kan således inte åberopas av de registrerade mot behandlingen av deras personuppgifter i registret för dessa ändamål och behöver således inte regleras uttryckligen i lagen. När uppgifterna inte längre är nödvändiga för registrets ändamål, äger självklart den registrerade en rätt att kräva radering av uppgifterna, såvida inte annat framgår av kompletterande förordning till lagen (se avsnitt 7.6.17). En sådan situation föreligger om godkända familjehemsföräldrar av något skäl inte längre vill stå till förfogande för placering av barn eller unga.
Enligt artikel 18 i dataskyddsförordningen har den registrerade rätt att under vissa förutsättningar kräva att behandlingen av personuppgifter begränsas, vilket har ersatt den åtgärd som enligt dataskyddsdirektivet benämns som blockering. Den registrerade har rätt att kräva att behandlingen begränsas om han eller hon bestrider personuppgifternas korrekthet, under en tid som ger den personuppgiftsansvarige möjlighet att kontrollera om personuppgifterna är korrekta (artikel 18.1 a). Begränsning kan också krävas om behandlingen är olaglig och den registrerade motsätter sig att personuppgifterna raderas och i stället begär en begränsning av deras användning (artikel 18.1 b). Om den personuppgiftsansvarige inte längre behöver personuppgifterna för ändamålen med behandlingen, kan den registrerade kräva att behandlingen begränsas om han eller hon behöver uppgifterna för att kunna fastställa, göra gällande eller försvara rättsliga anspråk (artikel 18.1 c). Slutligen kan begränsning krävas om den registrerade har invänt mot behandling i enlighet med artikel 21.1 i dataskyddsförordningen i väntan på kontroll av huruvida den personuppgiftsansvariges berättigade skäl väger tyngre än den registrerades berättigade skäl (artikel 18.1 d). Av artikel 18.2 i dataskyddsförordningen följer att om behandlingen har begränsats i enlighet med artikel 18.1 i dataskyddsförordningen får sådana personuppgifter, med undantag för lagring, endast behandlas med den registrerades samtycke eller för att fastställa, göra gällande eller försvara rättsliga anspråk eller för att skydda någon annan fysisk eller juridisk persons rättigheter eller för skäl som rör ett viktigt allmänintresse för unionen eller för en medlemsstat. Vidare anges i artikel 18.3 i dataskyddsförordningen att en registrerad som har fått behandling begränsad ska underrättas av den personuppgiftsansvarige innan begränsningen av behandlingen upphör.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
661
Utredningen har gjort bedömningen att det är nödvändigt med stöd av artikel 23.1 e att begränsa registrerades möjlighet att göra invändningar mot behandling av personuppgifter i registret som sker för sekundära ändamål, till exempel uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring. Behandling av personuppgifter i registret för sådana ändamål är tillåten för kommunerna i syfte att bland annat bedriva egenkontroll och annat kvalitetsfrämjande arbete inom individ- och familjeomsorgen med hjälp av egna registrerade uppgifter om familjehem och jourhem i registret.
Rätten till begränsning är en ny bestämmelserna i förhållande till dataskyddsdirektivet och innebär bl.a. en ny skyldighet att på begäran bevara personuppgifter och en skyldighet att begränsa behandlingen medan det utreds om det är korrekt att behandla uppgifterna. Utredningen har övervägt om det finns anledning att begränsa denna rättighet också med stöd av artikel 23.1 e i dataskyddsförordningen, men bedömer att rättigheten utgör en viktig ”motvikt” för registrerade eftersom de inte kan motsätta sig behandlingen i registret och ska behållas av det skälet.
7.6.18 Bevarande och gallring
Förslag: Uppgifter ska omedelbart gallras när IVO fått känne-
dom om att ett familjehem inte längre vill stå till nämndens förfogande eller när de inte längre behövs för det ändamål som anges i 6 §.
Uppgift om beslut om ett återkallat tillstånd för familjehem ska gallras fem år efter att beslutet fattades.
Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om bevarande och gallring i registret för ändamål som anges i 6 och 7 §§.
Arkivlagen innehåller enligt 1 § bestämmelser om myndigheternas och vissa andra organs arkiv. Både IVO och kommunerna omfattas alltså av arkivlagen och har en grundläggande skyldighet att bevara sina allmänna handlingar i arkiv.
Bevarande är utgångspunkten i arkivlagen. Det förekommer emellertid ofta gallringsbestämmelser i särskilda registerförfattningar, såsom exempelvis i patientdatalagen. Enligt 7 kap. 10 § ska personuppgifter
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
662
i ett nationellt eller regionalt kvalitetsregister gallras när de inte längre behövs för det ändamål som anges i 7 kap. 4 § i patientdatalagen, det vill säga för det primära ändamålets kvalitetssäkring. I andra stycket finns ett undantag från huvudregeln i första stycket om gallring. Enligt undantaget får arkivmyndigheten i den region eller den kommun till vilken den personuppgiftsansvariga myndigheten hör meddela föreskrifter om att personuppgifterna trots allt får bevaras under längre tid, om det sker för historiska, statistiska eller vetenskapliga syften. Av tredje stycket framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämt kan meddela undantag från huvudregeln om gallring.
Utredningen har emellertid lagt förslag om att enbart familjehem som är lämpliga och godkända av en kommun får förekomma i registret, och att när hemmet till exempel upphör med sin verksamhet avförs från registret av den kommun som ansvarar för de införda uppgifterna. Det är av hänsyn till familjehemsföräldrarnas privatliv som utredningen föreslår så strikta ramar för personuppgiftsbehandlingen i registret. I så måtto innebär utredningens förslag ett undantag från arkivlagens bestämmelser om bevarande. Arkivlagen är för övrigt subsidiär till andra lagar eller förordningar som innehåller bestämmelser om gallring. Den föreslagna lagen om nationellt familjehemsregister har därmed företräde framför arkivlagen.
En gallringsbestämmelse som uppställer krav på gallring som huvudregel om uppgifterna inte längre behövs, förefaller däremot lämplig för IVO för det föreslagna registret med hänsyn till att myndigheten är personuppgiftsansvarig och därmed bär ett ansvar för att uppgifter är riktiga. Behovet av integritetsskydd får dessutom anses tillgodosett genom de övriga skyddsåtgärder som föreslagits. Den sammantagna bedömningen är alltså att en särskild bestämmelse om gallring behövs i den föreslagna lagen för att IVO ska kunna radera uppgifter som inte är korrekta.
Skulle det framgent uppstå behov av att bevara uppgifter i registret längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen, föreslår utredningen att det ska framgå av lagen att regeringen med stöd av restkompetensen får meddela föreskrifter om bevarande och gallring. I avsnitt 7.6.18 har utredningen föreslagit att uppgifter ska bevaras i registret fem år när en socialnämnd återkallar ett tillstånd för ett familjehem. Utredningen föreslår att den övergripande bevaranderegeln bestäms i den föreslagna lagen och att innehållet i det som ska bevaras bestäms i förordning. Beslutet om återkallelse innebär enligt
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
663
utredningens förslag att det bestäms i förordning att förutom beslutet även uppgift om namn, personnummer och beslutande kommun bevaras i registret i fem år.
7.6.19 Sekretessfrågor
Förslag: Absolut sekretess ska gälla i verksamhet hos IVO som
avser förande av eller uttag ur det nationella familjehemsregistret enligt den föreslagna lagen om register över familjehem för barn och unga. För ändamålet forskning inom socialtjänsten ska dock sekretess gälla för uppgifter om enskilds personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Uppgift i registret ska också få lämnas ut i den utsträckning som framgår av lagen om familjehemsregister genom en sekretessbrytande bestämmelse.
Det ska vara möjligt att bryta sekretessen vid misstanke om vissa allvarligare brott enligt vissa bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen.
Den tystnadsplikt som följer av sekretessbestämmelsen ska inskränka den grundlagsfästa rätten att meddela och offentliggöra uppgifter.
Ett av syftena med den föreslagna lagen om ett nationellt familjehemsregister är att säkerställa att de registrerades personliga integritet skyddas i den verksamhet hos IVO som ombesörjer registret och inom den sociala barn- och ungdomsvården. Sekretessreglering är en helt central skyddsåtgärd för att uppnå det nämnda syftet. Utformningen av ett sådant skydd behandlas nedan.
En ytterligare fråga som behöver adresseras är socialtjänstens elektroniska tillgång till uppgifter i registret som finns förvarade hos IVO, både för att tillföra och ta del av uppgifter.
Slutligen behöver övervägas hur de registrerades personuppgifter ska skyddas med hänsyn till kommunernas potentiella tekniska åtkomst till uppgifter i registret och allmänhetens möjligheter att med stöd av bestämmelserna i TF begära hos kommunerna tillgång till de allmänna handlingar och uppgifter som finns i registret.
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
664
Sekretess för uppgifter i registret hos IVO och socialnämnderna
Utredningen har i avsnitt 7.6.2 redogjort för ett identifierat behov av ett särskilt sekretesskydd för personuppgifterna i registret. Utredningens bedömning är att socialtjänstsekretessen i 26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (OSL) inte är tillämplig på uppgifterna i registret, trots att det är en primär sekretessbestämmelse även för IVO:s verksamhet. Skälet är att registret inte primärt är avsett för tillsynsverksamhet utan för helt andra ändamål. Det huvudsakliga syftet med registret är att tillhandahålla information som stöd till socialnämnderna för att finna lämpliga familjehem för barn och unga upp till 21 år som efter beslut om vård eller omedelbart omhändertagande ska vårdas eller vistas utanför hemmet med stöd av SoL och LVU.
Personuppgifterna i registret kommer således att finnas i allmänna handlingar hos IVO som är offentliga och tillgängliga för vem som helst om inte en sekretessreglering gäller för uppgifterna. Att det i den föreslagna lagen finns bestämmelser om att uppgifter bara får behandlas för vissa ändamål och får lämnas ut endast till vissa mottagare och under vissa förutsättningar med mera saknar betydelse för vad som är en allmän handling eller för personuppgifternas offentlighet.86
Uppgifter som avses behandlas enligt den föreslagna lagen om nationellt familjehemsregister är, som tidigare nämnts, av integritetskänslig natur. Det finns alltså ett starkt intresse av att, i förhållande också till offentlighetsprincipen, kunna skydda dessa uppgifter. Vetskapen om att det finns ett sekretesskydd för uppgifterna i registret hos IVO är avgörande för ett frivilligt åtagande som familjehem. Sekretesskyddet är också viktigt för kommunernas utlämnande av personuppgifter till IVO. Det är avgörande att familjer som överväger att ställa upp som familjehemsföräldrar och får sina personuppgifter registrerade i ett nationellt register kan känna sig trygga med att uppgifterna behandlas på ett integritetssäkert sätt.
Utöver de i föregående avsnitt föreslagna skyddsåtgärderna är även intresset av ett starkt sekretesskydd stort. Det krävs därför enligt utredningens uppfattning en ny sekretessbestämmelse för uppgifter i registret hos IVO, förslagsvis i 26 kap. offentlighets- och sekretesslagen, och en sekretessbrytande bestämmelse som medför att
86 Jfr t.ex. prop. 2007/08:126 s. 120 f., se även 1 kap. 7 § dataskyddslagen.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
665
sekretessen inte hindrar att åtkomst ges i lagen (0000:000) om familjehemsregister.
Sekretessbestämmelser till skydd för enskilda finns i 21–40 kap. OSL. Dessa sekretessbestämmelser har utformats efter en avvägning mellan dels intresset av sekretess för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, dels intresset av insyn i myndigheters olika verksamheter. När uppgifter som har lämnats till en myndighet i förtroende och det inte handlar om myndighetsutövning, brukar sekretessbestämmelserna utformas så att uppgifterna omfattas av sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Presumtionen är i dessa fall att uppgifterna alltså omfattas av sekretess (omvänt skaderekvisit). Det kan tilläggas att uppgifterna ofta har lämnats i förtroende när det gäller socialtjänst.
Sekretessen enligt en bestämmelse kan också vara absolut. En sådan bestämmelse är inte försedd med något skaderekvisit och det ska därför inte göras någon skadeprövning om en uppgift begärs ut, utan sekretessen gäller så länge inte någon sekretessbrytande regel är tillämplig.
Utredningen har övervägt om befintliga sekretessbestämmelser i OSL kan ge ett tillfredsställande skydd som ett alternativ till en ny sekretessbestämmelse. Som framhållits bedöms sekretessen i 26 kap. 1 § OSL inte vara tillämplig på IVO:s förande av registret. Befintliga bestämmelser i 24 kap. OSL till skydd för enskild inom forskning och statistik kan inte heller tillämpas. Exempelvis bedöms den så kallade statistiksekretessen enligt 24 kap. 8 § OSL med absolut sekretess inte kunna omfatta register som ska föras med stöd av den föreslagna lagen. Registret är inte avsett att ligga till grund för framställning av statistik primärt. Det finns därför inte utrymme för regeringen att i 7 § offentlighets- och sekretessförordningen (2001:641) förordna om sekretess enligt bestämmelsen i 24 kap. 8 § OSL för verksamheten enligt den föreslagna lagen.
Utredningen har också övervägt om det skulle kunna vara fråga om registrering av ett så stort antal personer som avses i 22 kap. 1 § OSL att det är tillfyllest med ett tillägg i 6 § offentlighets- och sekretessförordningen i likhet med vad som gäller för Socialstyrelsens register över legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal och personal med bevis om rätt att använda yrkestiteln undersköterska (HOSP). Antalet registrerade i det registret som omfattar 22 legiti-
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
666
mationsyrken inom hälso- och sjukvården torde emellertid vida överstiga familjehemsföräldrar och är därför inte jämförbart.
Det är endast bestämmelsen i 21 kap. 1 § OSL som kan bli tilllämplig i fråga om de uppgifter som samlas in i det avsedda registret. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess för uppgift som rör en enskilds hälsa eller sexualliv, såsom uppgifter om sjukdomar, missbruk, sexuell läggning, könsbyte, sexualbrott eller annan liknande uppgift, om det måste antas att den enskilde eller någon närstående till denne kommer att lida betydande men om uppgiften röjs. Detta anser utredningen är otillräckligt med tanke på bestämmelsens starka offentlighetspresumtion och att den endast skyddar de allra känsligaste uppgifterna om hälsa och sexualliv. I denna bedömning har utredningen beaktat att registret i framtiden kan tänkas tillföras känsliga personuppgifter om exempelvis föräldrarnas hälsa.
När det gäller insynsintresset konstaterar utredningen att det får anses relativt svagt för andra än socialnämnder. Det rör sig inte heller om ett frivilligt lämnande av uppgifter från de registrerade själva utan huvudsakliga producenter av informationen i registret är kommunerna. Vid en avvägning mellan insynsintresset och sekretessintresset anser utredningen att sekretessintresset väger tungt.
När det gäller frågan med vilken styrka sekretessen borde gälla står valet mellan en sekretess med ett omvänt skaderekvisit och absolut sekretess. Det föreslagna registret kommer att innehålla integritetskänslig information om familjehemsföräldrarnas privatliv. Barn som är familjehemsplacerade kan ha beslut enligt LVU om hemlighållande av vistelseort. Att en privatperson – en vårdnadshavare till ett placerat barn – efter en begäran skulle kunna få ut uppgifter ur registret och genomföra en egen kartläggning av vistelseort skulle kunna leda till stora risker för det placerade barnet. Utöver det så är det också olyckligt om risk för utlämnande av uppgifter från registret innebär att potentiella lämpliga familjehemsföräldrar inte vill ta emot uppdrag som familjehem.
I samband med att patientdatalagen trädde i kraft, infördes en bestämmelse om en absolut sekretess i OSL (25 kap. 2 §). Syftet med bestämmelsen om en absolut sekretess var att hindra att vårdmyndigheter som ingick i en sammanslutning om en sammanhållen journalföring tog del av patientuppgifter hos andra vårdgivare för att pröva en begäran om utlämnande av allmänna handlingar, trots att förutsättningarna för direktåtkomst inte var uppfyllda. Inom hälso- och
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
667
sjukvården råder sekretess med ett omvänt skaderekvisit, och det hindrar således inte en myndighet från att ta del av en annan vårdgivares uppgifter för att pröva en begäran. Därför krävdes en kompletterande bestämmelse om en absolut sekretess.
På grund av det anförda anser utredningen att uppgifter i registret ska omfattas av en absolut sekretess (se avsnitt 7.6.2). Hade valet fallit på en sekretess med ett omvänt skaderekvisit till skydd för uppgifterna i registret, skulle en sådan sekretessbestämmelse, på samma sätt som vid sammanhållen journalföring (numera sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation), kräva kompletterande bestämmelser om absolut sekretess för att hindra att kommunerna tar del av uppgifter om familjehem när förutsättningarna för åtkomst till sådana uppgifter inte är uppfyllda. En absolut sekretess bedömer utredningen utgör inte ett allt för stort ingrepp i offentlighetsprincipen eftersom uppgifterna alltjämt kan begäras ut hos socialtjänsten i den kommun som har personakter för familjehemsföräldrar. Det är lämpligt att sekretessen införs i en ny bestämmelse i 26 kap. OSL.
Det innebär att uppgifter i registret som huvudregel bör omfattas av absolut sekretess. Det bör vidare införas en sekretessbrytande bestämmelse som berörs nedan. Sekretessen bör inte hindra att uppgifter lämnas ut enligt vad som framgår av den föreslagna lagen. Någon tidsbegränsning av sekretessen behövs inte eftersom utredningen föreslår heltäckande gallringsregler för uppgifter i registret. Enligt den föreslagna lagen om register över familjehem för barn och unga ska uppgifter omedelbart gallras när IVO fått kännedom om att familjehem inte längre vill stå till nämndens förfogande eller när de inte längre behövs för ändamålet att tillhandahålla uppgifter som stöd till en socialnämnd för att finna lämpliga familjehem för barn och unga (se 6 och 22 §§ i den föreslagna lagen om familjehemsregister). Uppgift om beslut om ett återkallat tillstånd för familjehem ska också gallras fem år efter att beslutet fattades.
För vissa sekundära ändamål kan det finnas aktörer som inte arbetar inom de myndigheter som ges åtkomst enligt lagen om register över familjehem för barn och unga och som därmed inte omfattas av den sekretessbrytande bestämmelsen som föreslås. Det handlar om ändamål som anges i 7 § 5 i lagen om register över familjehem för barn och unga, forskning inom socialtjänsten. Där anser utredningen att sekretess för uppgifter ska gälla på samma nivå som inom socialtjänsten. Därför införs också en bestämmelse i OSL om att för upp-
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
668
gifter som avser det ändamålet gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. Den bestämmelsen blir inte tillämplig för myndigheter där den sekretessbrytande bestämmelsen gäller.
Bestämmelser om sekretess innebär både handlingssekretess och tystnadsplikt (3 kap. 1 § OSL). Varje svensk medborgare har enligt 1 kap. 1 och 7 §§ TF och 1 kap.1 och 10 §§yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) en rätt att meddela och offentliggöra uppgifter. Denna rätt har, som huvudregel, företräde framför bestämmelser om tystnadsplikt. I nämnda grundlagar och i OSL regleras dock undantag från huvudregeln som innebär att tystnadsplikten inskränker rätten att meddela eller offentliggöra uppgifter. Undantag från den så kallade meddelarfriheten ska föreskrivas med stor återhållsamhet.
Det ska dock observeras att rätten att meddela och offentliggöra uppgifter aldrig omfattar rätt att lämna vidare allmänna handlingar med sekretessbelagda uppgifter (7 kap. 20 § 1 och 22 § första stycket 2 tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 1 § och 4 § första stycket 2 yttrandefrihetsgrundlagen). När det gäller en uppgift som omfattas av en sekretessbestämmelse kan det således vara tillåtet att till exempel muntligen lämna uppgiften till en journalist eller att själv publicera uppgiften, men inte att lämna den allmänna handlingen med uppgiften i fråga.
I fråga om sekretess har det vid införandet av sekretesslagen (1980:100) anförts att den enskilda sekretessbestämmelsens konstruktion kan ge viss vägledning om undantag från rätten att meddela eller offentliggöra uppgifter bör införas.87 När det är fråga om bestämmelser om absolut sekretess, och i viss mån även vid omvänt skaderekvisit, kan det finnas större anledning än annars att överväga undantag. Vidare borde beaktas att uppgiften lämnas av en enskild i en förtroendesituation och att uppgiften inte hänför sig till myndighetsutövning. Utredningen anser mot denna bakgrund att den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen bör inskränka denna rätt. Det bör ske genom en ändring i 26 kap. 15 § första stycket OSL.
87 Jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 111 f.
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
669
Utlämnande av uppgifter från kommunerna till registret
Genom att låta en ny absolut sekretess råda för uppgifterna i registret hos IVO säkerställs ett godtagbart skydd av familjehemsföräldrarnas uppgifter som är av privat, och därmed av ömtålig natur. Uppgifterna hos den inrapporterande socialnämnden omfattas av socialtjänstsekretessen enligt 26 kap. 1 § OSL. Även om det föreslagna registret kommer att utgöra en viktig del i socialtjänstens handläggning av vård av barn utanför det egna hemmet, inte minst för att höja rättssäkerheten och kvaliteten i densamma, så innebär en registrering av uppgifter om familjehemmen att uppgifterna lämnar socialnämndens myndighetssfär. IVO som mottagare av uppgifterna tar emot dessa i en annan roll än som tillsynsmyndighet.
En skyldighet enligt lag eller förordning att lämna uppgifter till en myndighet innebär att uppgifter kan lämnas utan hinder av sekretessbestämmelserna i 26 kap. 1 OSL (se 10 kap. 28 § OSL). Bestämmelser om direktåtkomst är i sig inte sekretessbrytande eftersom de endast reglerar formen för ett utlämnande av uppgifter. Utredningen föreslår därför att socialnämnden ges en skyldighet att lämna uppgifter till IVO genom bestämmelser i 12 § i lagen om familjehemsregister.
Utlämnande av uppgifter i registret till kommunerna
Sekretessen bör inte hindra att uppgifter lämnas ut enligt vad som framgår av den föreslagna lagen, det vill säga enligt de primära och sekundära ändamål i lagen som reglerar ett utlämnande. För kommunernas del handlar det om utlämnande av uppgifter om familjehem till behöriga medarbetare inom socialtjänsten genom direktåtkomst eller annat elektroniskt utlämnande. Detta tillgodoser då behovet av att dels kunna hitta lämpliga hem och få till stånd en så lyckad matchning som möjligt med utgångspunkt från barnets individuella behov och familjens förutsättningar, dels använda uppgifterna i registret för socialtjänstens lokala förbättringsarbete.
Vidare anser utredningen att det är angeläget att upprätthålla sekretessen i förhållande till andra myndigheter. Därför bör sekretessen undantas från tillämpningsområdet för generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL som anger att en sekretessbelagd uppgift får lämnas till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
670
har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Någon lagändring krävs inte för detta. I likhet med vad som i fråga om annan sekretess som undantagits från generalklausulen, kommer den nya sekretessen att kunna brytas i andra fall som anges i 10 kap. OSL, bland annat när det är fråga om misstankar om allvarligare brott. Trots den föreslagna nya sekretessen ska uppgifter kunna lämnas till Åklagarmyndigheten, Polismyndigheten eller annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brott om misstanken angår brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år, försök till brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, eller försök till brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år om gärningen innefattat försök till överföring av sådan allmänfarlig sjukdom som avses i 1 kap. 3 § smittskyddslagen (2004:168). Det ska observeras att regleringen i 10 kap. 23 § OSL innebär en begränsning av i vilka fall uppgifter om brottsmisstankar får lämnas till brottsbekämpande myndigheter. Beträffande annan sekretess gäller enligt 10 kap. 24 § att sekretess inte hindrar att uppgifter om brottsmisstankar lämnas så länge som fängelse är föreskrivet för brottet och det i det aktuella fallet kan antas föranleda annat än böter.
Personuppgifter i registret kommer också att kunna lämnas ut om det följer av en särskilt föreskriven uppgiftsskyldighet som exempelvis avses i 10 kap. 28 § OSL. Ett exempel på ett sådant utlämnande är att uppgifter lämnas ut enligt artikel 58.1 a i dataskyddsförordningen i samband med Integritetsskyddsmyndighetens tillsyn över personuppgiftsbehandlingen i registret.
Utlämnande av uppgifter i registret till Socialstyrelsen, IVO:s tillsynsverksamhet och forskning
Utredningen har i avsnitt 7.6.12 föreslagit att Socialstyrelsen ska få en rätt att via direktåtkomst vidareanvända registrerade uppgifter i registret, om uppgifterna behövs hos Socialstyrelsen för kunskapsutveckling, statistikframställning, uppföljning, utvärdering eller epidemiologiska studier. Utredningen föreslår också att Socialstyrelsen ska kunna ladda ner uppgifter i registret genom direktåtkomst samt begära dem utlämnade av IVO på annat sätt.
En bestämmelse om direktåtkomst har inte en sekretessbrytande effekt, inte heller en bestämmelse om att lämna ut uppgifter som
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
671
omfattas av sekretess på ett annat sätt. Det krävs en sekretessbrytande bestämmelse även för Socialstyrelsens tillgång till uppgifter i registret. Som föreslagits ovan bör den sekretessbrytande bestämmelsen utformas så att sekretess för uppgifterna i registret inte hindrar att uppgifter lämnas ut enligt vad som framgår av den föreslagna lagen. Den sekretessbrytande bestämmelsen kommer således att även vara tillämplig på Socialstyrelsens behov av uppgifter från registret.
Som framhållits är registret inte tillskapat primärt för IVO:s tillsynsverksamhet utan för kommunernas behov av tillgång till uppgifter om godkända familjehem för bästa möjliga förutsättningar för en lyckad matchning av barn och unga med ett familjehem vid vård utanför hemmet. IVO ska dock få vidareanvända uppgifter i registret för tillsyn mot socialnämnderna (se avsnitt 7.6.8). Utredningen betraktar med hänsyn till ändamålet med registret IVO:s verksamhet för att förvalta registret som en självständig verksamhet i förhållande till myndighetens tillstånds- och tillsynsverksamhet enligt 8 kap. 2 § OSL. Av bestämmelsen framgår att vad som föreskrivs om sekretess mot andra myndigheter i om uppgiftslämnande till andra myndigheter och överföring av sekretess mellan myndigheter, gäller också mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra.
Det innebär att tillgängliggörande av uppgifter i registret till medarbetare inom IVO:s tillsynsverksamhet kräver en sekretessbrytande bestämmelse. På det sätt som utredningen föreslagit att sekretessbestämmelsen ska utformas, det vill säga att sekretess inte hindrar utlämnande enligt vad som framgår av den föreslagna lagen, omfattar den sekretessbrytande bestämmelsen även IVO:s tillgång till uppgifter i registret.
Överföring av sekretess
En ytterligare fråga i sammanhanget som måste analyseras är vilket skydd mot vidarespridning som personuppgifter får när de väl lämnats ut för att användas i den sociala barn- och ungdomsvården.
Av 11 kap. 4 § OSL följer att om en myndighet hos en annan myndighet har elektronisk tillgång till en upptagning för automatiserad behandling och en uppgift i denna upptagning är sekretessreglerad,
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
672
blir sekretessbestämmelsen tillämplig även hos den mottagande myndigheten.
Bestämmelsen blir tillämplig när en myndighet har direktåtkomst eller annan elektronisk tillgång till uppgifter hos en annan myndighet. Särskilt direktåtkomst innebär ofta att den mottagande myndigheten tekniskt sett får tillgång till fler uppgifter hos den utlämnande myndigheten än de som i konkreta fall kommer att användas i vissa ärenden eller viss verksamhet hos den mottagande myndigheten. Sammanställningar av uppgifter ur upptagningar för automatiserad behandling, vilka i samband med direktåtkomst görs tekniskt tillgängliga för den mottagande myndigheten, utgör som huvudregel allmänna handlingar hos den myndigheten. Därutöver tillkommer att färdiga elektroniska handlingar som i samband med direktåtkomst gjorts tekniskt tillgängliga för den mottagande myndigheten alltid utgör allmänna handlingar hos den myndigheten.
Bestämmelsen innebär att om en myndighet har elektronisk tillgång till en annan myndighets upptagning för automatiserad behandling och om uppgift i denna upptagning är sekretessbelagd hos den andra myndigheten, så överförs sekretessen till den mottagande myndigheten. Med formuleringen att ”en myndighet har elektronisk tillgång till en annan myndighets upptagning för automatiserad behandling” avses att upptagningen genom elektronisk överföring från en annan myndighet ska vara tillgänglig hos den mottagande myndigheten på ett sådant sätt som avses i 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen, det vill säga upptagningen ska vara tillgänglig med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Det innebär att även annat elektroniskt utlämnande i form av en frågasvar-funktionalitet torde omfattas av bestämmelsen om överföring av sekretess, och att den inte enbart med hänsyn till ordalydelsen (”har elektronisk tillgång”) är begränsad till direktåtkomst.
Av 11 kap. 8 § OSL följer dock att bestämmelsen i 11 kap. 4 § OSL inte ska tillämpas om en sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse redan är tillämplig på uppgifterna hos den mottagande myndigheten. Om det finns en sekretessbestämmelse som är primärt tilllämplig hos den mottagande myndigheten är det således den bestämmelsen som ska tillämpas i stället för den överförda sekretessen, och det oavsett om den primära sekretessen är starkare eller svagare än
SOU 2023:66 Register över familjehem för barn och unga
673
den sekundära sekretessen.88 Även uttryckliga undantag från den primära sekretessbestämmelsens tillämpningsområde har företräde framför den överförda sekretessen. Den överförda sekretessen vid en elektronisk tillgång gäller inte heller för uppgift som tas i beslut hos den mottagande myndigheten. (11 kap. 4 § andra stycket OSL).
Bestämmelsen i 11 kap. 4 § första stycket innebär att den föreslagna absoluta sekretessen som ska gälla i IVO:s verksamhet för förande av registret överförs till socialnämnden beträffande alla uppgifter som på elektronisk väg görs tekniskt tillgängliga för myndigheten. Eftersom sekretess enligt 26 kap. 1 § OSL primärt gäller i socialnämndens verksamhet följer det av undantagsbestämmelsen i 11 kap. 8 § OSL att den primära sekretessbestämmelsen har företräde framför den överförda sekretessen. Den primära sekretessen blir också tillämplig på sådana uppgifter som socialnämnden tar del av hos IVO och som förs in i ärenden om placering av barn eller unga. Den överförda sekretessen kommer att tillämpas på övriga uppgifter som är potentiellt tekniskt tillgängliga för socialnämnden.
Med hänsyn till bestämmelsen om överföring av sekretess enligt 11 kap. 4 § OSL anser utredningen att det inte behövs några ytterligare kompletterande bestämmelser om överföring av sekretessen i registret. Tvärtom talar inslaget av myndighetsutövning i socialtjänstens verksamhet för en viss insyn, och att en sekretess med ett omvänt skaderekvisit ska bestå i handläggningen av ärenden avseende barn och unga. Socialtjänstsekretessen ska även omfatta den tillgång till uppgifter i registret socialnämnden har tillgång till för att bedriva uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring.
På motsvarande sätt innebär den föreslagna absoluta sekretessen som ska gälla i IVO:s verksamhet för förande av registret att den enligt 11 kap. 4 § OSL överförs till IVO:s tillsynsverksamhet beträffande alla uppgifter som på elektronisk väg görs tekniskt tillgängliga för myndigheten. Den primära sekretessen i IVO:s tillsynsverksamhet, det vill säga sekretessen enligt 26 kap. 1 § OSL, blir tillämplig när uppgifterna i registret förs in i tillsynsärenden och tillsynsbeslut. 11 kap. 4 § OSL är även tillämplig när Socialstyrelsen genom direktåtkomst tar del av uppgifter i registret. Utlämnande på annat sätt än på elektronisk väg av uppgifter i registret till Socialstyrelsen kräver enligt utredningens bedömning ingen överföring av sekretess eftersom myndighetens statistikbearbetning och dataanalyser omfattas också av en
88Prop. 1979/80:2 Del A s. 319 f.
Register över familjehem för barn och unga SOU 2023:66
674
absolut sekretess enligt 24 kap. 8 § OSL. Uppgifterna omfattas av samma starka sekretess således hos Socialstyrelsen.
Beträffande utlämnande av uppgifter i registret för ändamålet forskning aktualiseras en annan bestämmelse om överföring av sekretess. Av 11 kap. 3 § OSL framgår att om en myndighet i sin forskningsverksamhet får från en annan myndighet en sekretessreglerad uppgift, blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos den mottagande myndigheten. Det får till följd att den föreslagna absoluta sekretess för uppgifterna i registret, som är absolut, följer så att säga med uppgifterna till en forskningshuvudman och ”omvandlas” hos denne till så kallad forskningssekretess, såvida forskningshuvudmannen är en myndighet, till exempel ett universitet. Såvida forskningshuvudmannen är en privat aktör, till exempel ett företag, finns inga bestämmelser om överföring av sekretess. Om en myndighet finner att sådan risk för skada, men eller annan olägenhet som enligt en bestämmelse om sekretess hindrar att en uppgift lämnas till en enskild kan undanröjas genom ett förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den, ska myndigheten göra ett sådant förbehåll när uppgiften lämnas till den enskilde (10 kap. 14 § OSL). Eftersom utredningen föreslagit en sekretessbrytande bestämmelse som innebär att sekretess hindrar utlämnande enligt vad som anges i den föreslagna lagen, bland annat forskning, får IVO överväga i varje enskilt fall av begäran om utfående av allmänna handlingar i registret om den absoluta sekretessen hindrar ett utlämnande till en privat forskningshuvudman eller om uppgifter kan lämnas ut med ett sekretessförbehåll alternativt i anonymiserad form.
Innehåll
VOLYM 1
1 Författningsförslag ..................................................... 67
1.1 Förslag till lag (0000:000) om register över familjehem för barn och unga .................................................................... 67 1.2 Förslag till lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125) ...... 73 1.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ............................... 75 1.4 Förslag till lag om ändring i föräldraledighetslagen (1995:584)................................................................................ 82 1.5 Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)................................................................................ 83 1.6 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .............................................. 101 1.7 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken .......... 103 1.8 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) .............. 104 1.9 Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) ............................................................................... 107 1.10 Förslag till lag om ändring i lagen (2017:209) om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet ...................................................... 111
Innehåll SOU 2023:66
1.11 Förslag till förordning (0000:000) om register över familjehem för barn och unga ...................................... 115 1.12 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade ................................................................ 118 1.13 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister .................................... 119 1.14 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1135) om misstankeregister ...................................... 122 1.15 Förslag till förordning om ändring i socialtjänstförordningen (2001:937) ................................... 126 1.16 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1132) med instruktion för Statens institutionsstyrelse ............................................................... 135 1.17 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg. .......................................................................... 137 1.18 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:155) om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst .................................... 138 1.19 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen ................. 139 1.20 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:212) om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet .................................. 140
2 Utredningens uppdrag .............................................. 141
2.1 Vårdkedjan ............................................................................ 142 2.1.1 Familjehemsvård ................................................... 143 2.1.2 Institutionsvård ..................................................... 143 2.1.3 Nationell struktur för uppföljning....................... 144 2.2 Tillvägagångssätt ................................................................... 144 2.2.1 Utgångspunkter för uppdraget ............................ 145
Innehåll
2.2.2 Experter och sakkunniga ....................................... 145 2.2.3 Referensgrupp av barnrättsorganisationer ........... 146 2.2.4 Samarbete med Hälsolabb ..................................... 146 2.2.5 Inhämtning och spridning av information ........... 148 2.2.6 Avstämning med andra utredningar och uppdrag ................................................................... 149 2.3 Avgränsningar i uppdraget ................................................... 150
3 Bakgrund ................................................................ 151
3.1 Vägen till dagens vård ........................................................... 151 3.1.1 Äldre barnavårdslagar ............................................ 152 3.1.2 Nuvarande lagar ..................................................... 159 3.1.3 Vanvård, upprättelse och nya åtgärder ................. 162 3.2 Barns och ungas rättigheter – samhällets ansvar ................. 164 3.2.1 Mänskliga rättigheter............................................. 164 3.2.2 Rättigheter och skyldigheter i samhällets vård .... 175 3.3 Barn och unga om samhällets vård ....................................... 186 3.3.1 Undersökningar om vad som är viktigt i vården ................................................................... 186 3.3.2 Erfarenheter och synpunkter från barn och unga som utredningen mött .................................. 189 3.3.3 Risker för utsatthet efter vården .......................... 202 3.4 Vårdens omfattning .............................................................. 203 3.4.1 Utvecklingen sedan SoL och LVU först infördes .................................................................. 203 3.4.2 Statistik över insatser 2022 ................................... 205 3.4.3 Förändringar under de senaste åren ..................... 210 3.4.4 Skillnader i landet .................................................. 212 3.4.5 Vårdtider ................................................................ 214 3.4.6 Kostnader för vården ............................................. 219 3.5 Omvärldsfaktorer och omvärldsförhållanden ..................... 222 3.5.1 Samhällsförändringar och samhällets vård ........... 222 3.5.2 Social hållbarhet och hållbar socialtjänst .............. 222 3.5.3 Kompetensförsörjning som grundläggande utmaning ................................................................ 224
Innehåll SOU 2023:66
3.5.4 Vårdideologi .......................................................... 226 3.5.5 Samhällets vård för barn och unga i ett internationellt sammanhang ................................. 227
4 Nationell styrning och uppföljning ............................. 229
4.1 Uppdraget ............................................................................. 229 4.2 Statens ansvarsområden och insatser .................................. 230 4.2.1 Kunskapsstyrning ................................................. 230 4.2.2 Utförande av vård ................................................. 237 4.2.3 Tillsyn .................................................................... 238 4.2.4 Mänskliga rättigheter ............................................ 241 4.2.5 Andra granskningar och uppföljningar ................ 243 4.3 Tillgång till uppgifter för uppföljning och analys .............. 246 4.3.1 Individbaserad statistik i nationella register ........ 246 4.3.2 Uppgifter från enkätundersökningar bland placerade barn och unga ........................................ 249 4.3.3 Uppgifter om socialtjänstens myndighetsutövning ............................................. 252 4.3.4 Uppgifter om utförare och utförande av vård ..... 253 4.3.5 Personal ................................................................. 256 4.3.6 Kostnader .............................................................. 256 4.4 Överväganden och förslag.................................................... 257 4.4.1 Samhällsvård för barn och unga ........................... 257 4.4.2 Statens ansvar för god kvalitet i samhällsvård för barn och unga .................................................. 263 4.4.3 Nationell samordning av statens stöd .................. 266 4.4.4 Uppdrag till Socialstyrelsen om nationell samordning och utökat nationellt arbete ............. 272 4.4.5 Nationell struktur för uppföljning och analys .... 277 4.4.6 Lokal kvalitetsuppföljning .................................... 296 4.4.7 Stabila strukturer för regional samverkan om kunskapsbaserat arbete och nationell samverkan om kompetensfrågor .......................... 299 4.4.8 Forskning............................................................... 301 4.4.9 Nordiskt samarbete om god kvalitet i den sociala dygnsvården ...................................... 303
Innehåll
5 Socialnämndens ansvar för en stärkt vårdkedja ........... 305
5.1 Utredningens uppdrag .......................................................... 305 5.2 Instabilitet i vården ............................................................... 306 5.2.1 Kartläggning av instabiliteten ............................... 306 5.2.2 Konsekvenser av instabilitet ................................. 307 5.2.3 Barns och ungas röster om instabilitet och oförutsägbarhet............................................... 311 5.2.4 Rättsliga utgångspunkter vid placering och omplacering ..................................................... 313 5.2.5 Rättsliga förutsättningar för att ge stöd till barn och unga ................................................... 321 5.3 Bestämmanderätt över vissa personliga förhållanden för barn och unga i samhällsvård .......................................... 322 5.3.1 Rättsliga förutsättningar för bestämmanderätten ............................................... 322 5.4 Att följa, överväga och pröva vården ................................... 330 5.4.1 Barn och ungas önskemål och behov ................... 330 5.4.2 Granskning av barns delaktighet vid omplacering eller hemflytt .............................. 331 5.4.3 Rättsliga förutsättningar för att följa vården ....... 333 5.5 Utredningens överväganden och förslag ............................. 339 5.5.1 En tydligare och mer sammanhängande reglering av socialnämndens ansvar ...................... 339 5.5.2 Stärkt och förtydligat ansvar för socialnämndens att ge barn och unga i samhällsvård god vård ......................................... 340 5.5.3 Starkare rätt för barn och unga att komma till tals och framföra klagomål .............................. 354 5.5.4 Socialnämnden ska besluta om var barnet eller den unge ska vistas under vårdtiden ............. 361 5.5.5 Ny reglering av LVU i det egna hemmet ............. 368 5.5.6 Socialnämndens ansvar för att noga följa vården tydliggörs ........................................... 377
Innehåll SOU 2023:66
5.5.7 Socialnämnden ska följa upp om hälsoundersökning och bedömning av extra anpassningar eller särskilt stöd i skolan har genomförts ............................................................ 386 5.5.8 Tydligare stöd till vårdnadshavare och föräldrar .......................................................... 388 5.5.9 Justering av övervägande och prövning av vården ................................................................ 391 5.5.10 Socialnämnden ska anmäla till IVO om de misstänker att ett tillstånd kan behöva återkallas ... 395 5.5.11 Förslag angående bestämmanderätt ..................... 397
6 Stärkt kvalitet i familjehemsvård ............................... 407
6.1 Utredningens uppdrag ......................................................... 407 6.1.1 Direktiven .............................................................. 407 6.1.2 Avgränsning mot LSS ........................................... 407 6.2 Bakgrund ............................................................................... 408 6.2.1 Familjehem som placeringsform .......................... 408 6.2.2 Gränsdragning mellan familjehem och HVB ...... 410 6.2.3 Omfattning av familjehemsvården ....................... 412 6.3 Rättsliga förutsättningar ...................................................... 413 6.3.1 Om familjehem och jourhem ............................... 413 6.3.2 Om så kallad behandlingsfamilj ........................... 414 6.3.3 Konsulentstödda familjehem ................................ 418 6.3.4 Utredning av familjehem ...................................... 419 6.3.5 Utbildning till familjehem .................................... 422 6.3.6 Antal barn i ett familjehem ................................... 423 6.3.7 Beslut om att inte få ta emot barn i sitt hem ....... 424 6.3.8 Vissa sekretessfrågor ............................................. 425 6.3.9 Stöd till familjehem, vårdnadshavare och barn/unga........................................................ 427 6.3.10 Uppföljning och tillsyn av familjehem ................ 428 6.4 Internationell utblick på utvecklingen av familjehemsvården ........................................................... 428 6.4.1 Familjehemsvården i EU ...................................... 428 6.4.2 Danmarks satsning på familjehemsvården ........... 430 6.4.3 Norges satsning på familjehemsvården................ 431
Innehåll
6.5 Problemanalys ....................................................................... 432 6.5.1 Olika barn med olika behov .................................. 432 6.5.2 Svårt att rekrytera lämpliga hem ........................... 433 6.5.3 För lågt användande av nätverkshem ................... 438 6.5.4 Bristfälliga förutsättningar för familjehemmen ... 443 6.5.5 Otydligheter kring utredning av familjehem ....... 447 6.5.6 Den privata familjehemsmarknaden ..................... 452 6.5.7 För lite kunskap och kontroll av familjehemmen ... 457 6.6 Utredningens förslag och överväganden ............................. 458 6.6.1 Förslag angående rekryteringen av familjehem ... 458 6.6.2 En justerad definition av familjehem .................... 460 6.6.3 Införande av familjehemskategorier ..................... 462 6.6.4 Behandlingsfamiljer och TFCO ........................... 467 6.6.5 En särskild reglering av jourhem tas bort ............ 469 6.6.6 Vård i jourhem i högst sex månader ..................... 469 6.6.7 Högst tre barn eller unga i samma familjehem .... 470 6.6.8 Socialnämndens rapportering till IVO justeras ... 472 6.6.9 Krav på tillstånd för familjehem införs ................ 474 6.6.10 Enskilt hem som saknar tillstånd får vid
särskilda skäl ta emot barn eller unga ................... 479
6.6.11 Tillstånd till familjehem ska ges av socialnämnden ....................................................... 482 6.6.12 Beslut om tillstånd får inte delegeras till tjänsteperson .................................................... 488 6.6.13 Krav på grundutbildning för att bli familjehem ... 488 6.6.14 Utredning av tillstånd ska inledas skyndsamt och max ta sex månader ......................................... 490 6.6.15 Beslut om tillstånd som familjehem får överklagas enligt SoL ....................................... 492 6.6.16 Tillståndet förfaller när familjehemmet inte haft uppdrag på tre år ..................................... 493 6.6.17 IVO ska återkalla tillstånd för familjehem ........... 495 6.6.18 Beslut om återkallelse av tillstånd får överklagas ............................................................... 498 6.6.19 Familjehem är skyldiga att underrätta socialnämnden om deras förutsättningar ändras ... 500 6.6.20 IVO ska underrätta socialnämnden om utredning eller beslut av återkallelse ..................... 501
Innehåll SOU 2023:66
6.6.21 Uppdrag till Socialstyrelsen att ge stöd till kommunerna kring familjehemsvården .......... 503 6.6.22 Uppdrag till IVO om tillsyn av familjehemsvården................................................. 505 6.6.23 Förslag för att öka användandet av nätverkshem ...................................................... 505 6.6.24 Ökat stöd till familjehem ...................................... 511 6.6.25 Reglering av kompetensen vid utredning av tillstånd, utbildning, handledning och stöd till familjehem ........................................................ 515 6.6.26 Skyldighet att lämna registerutdrag för familjehem som tar emot unga mellan 18 och 21 år ............................................................ 518 6.6.27 Tydligare ansvarsfördelning mellan socialnämnden och privata verksamheter med konsulentstöd genom reglering av ersättningen ... 521 6.6.28 Ersättning till familjehem ..................................... 523
7 Register över familjehem för barn och unga ................ 533
7.1 Utredningens uppdrag ......................................................... 533 7.2 Tillgången till uppgifter om familjehem ............................. 534 7.3 Socialnämndens behov av information................................ 540 7.4 Nuvarande reglering ............................................................. 544 7.4.1 EU:s dataskyddsförordning ................................. 544 7.4.2 Dataskyddslagen ................................................... 548 7.4.3 Registerförfattningar på socialtjänstens område ................................................................... 550 7.4.4 Nationell officiell statistik för socialtjänsten ...... 554 7.4.5 Behandling av personuppgifter hos IVO ............. 557 7.4.6 Sekretess och tystnadsplikt .................................. 564 7.4.7 Normgivning och skydd enligt grundlag ............. 565 7.5 Danmarks Tilbudsportal och tillståndsgivning................... 566 7.6 Utredningens överväganden och förslag ............................. 571 7.6.1 Att inrätta ett nationellt familjehemsregister för barn och unga .................................................. 571 7.6.2 Överväganden kring integritet och risker ........... 577
Innehåll
7.6.3 En ny lag om nationellt familjehemsregister ....... 610 7.6.4 Lagens syfte ........................................................... 615 7.6.5 IVO ansvarig myndighet för registret .................. 616 7.6.6 Behandling av personuppgifter ............................. 621 7.6.7 Förhållandet till annan lagstiftning ...................... 623 7.6.8 Ändamålen med behandlingen av personuppgifter ................................................. 625 7.6.9 Den enskildes inställning till personuppgiftsbehandlingen ................................. 636 7.6.10 Registrets innehåll ................................................. 642 7.6.11 Uppgiftslämnande till registret ............................. 645 7.6.12 Behörighetstilldelning ........................................... 646 7.6.13 Begränsning av tillgång till uppgifter i registret ..... 653 7.6.14 Information till registrerade ................................. 655 7.6.15 Kontroll av elektronisk åtkomst ........................... 657 7.6.16 Rätt till rättelse ...................................................... 658 7.6.17 Radering och begränsning ..................................... 659 7.6.18 Bevarande och gallring .......................................... 661 7.6.19 Sekretessfrågor....................................................... 663
VOLYM 2
8 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende ......................... 675
8.1 Inledning................................................................................ 675 8.1.1 Uppdraget .............................................................. 675 8.1.2 Begrepp och termer ............................................... 676 8.2 Bakgrund ............................................................................... 676 8.2.1 Vägen till dagens HVB .......................................... 676 8.2.2 Stödboende som placeringsform .......................... 689 8.3 Dagsläge ................................................................................. 695 8.3.1 Institutionsvårdens utveckling över tid ............... 695 8.3.2 Dagsläge – kommunala och privata HVB ............ 700 8.3.3 SiS särskilda ungdomshem .................................... 711 8.3.4 Stödboende ............................................................ 715 8.3.5 Personal och kostnader ......................................... 721
Innehåll SOU 2023:66
8.4 Övergripande problembeskrivning ..................................... 723 8.4.1 HVB ....................................................................... 723 8.4.2 Stödboende ............................................................ 742 8.5 Vårdens syften och inriktning – överväganden och förslag .................................................. 750 8.5.1 Nationellt utvecklings- och förbättringsarbete ... 750 8.5.2 Förutsättning för placering i HVB ...................... 756 8.6 Statens styrning och stöd – överväganden och förslag ....... 764 8.6.1 Områden för ökat statligt ansvar ......................... 764 8.6.2 Utredning av ökat statligt ansvar för tillgången till lämplig institutionsvård ................. 768 8.6.3 Stöd för lämplighetsbedömning vid inskrivning i HVB ........................................... 770 8.6.4 Stöd för systematiskt kvalitetsarbete och grundläggande förutsättningar för god kvalitet .. 775 8.7 Ledning och kompetens i HVB och stödboende – överväganden och förslag .................................................. 779 8.7.1 Föreståndarens ansvar och kompetens ................ 781 8.7.2 Den övriga personalens kompetens ..................... 788 8.7.3 Övergångsbestämmelser ....................................... 797 8.7.4 Yrkesresan som plattform för introduktion och kompetensutveckling i HVB och stödboende ............................................................ 798 8.8 Differentiering av HVB – överväganden och förslag ......... 799 8.8.1 Behov av differentiering........................................ 799 8.8.2 Former för det fortsatta arbetet med specialisering, dimensionering och tillgång till hälso- och sjukvård .......................................... 803 8.8.3 Utredning av befogenheter vid HVB och SiS särskilda befogenheter.............................. 814 8.9 Vård i särskilda ungdomshem – överväganden och förslag .... 817 8.9.1 SiS roll i vårdkedjan ............................................... 818 8.9.2 Vård med särskilt noggrann tillsyn ...................... 825 8.9.3 Trygg och säker vård ............................................. 830
Innehåll
9 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård .... 837
9.1 Inledning................................................................................ 837 9.1.1 Uppdraget .............................................................. 837 9.1.2 Rätten till hälsa ...................................................... 837 9.1.3 Förhållande till bedömningar och förslag i andra kapitel ......................................................... 838 9.2 Ett delat ansvar med stora samverkansbehov ...................... 839 9.2.1 Socialnämndens ansvar .......................................... 839 9.2.2 Regionens ansvar för hälso- och sjukvård ............ 839 9.2.3 Regionens ansvar för tandvård.............................. 841 9.2.4 Utgångspunkter för socialnämndens och regionens ansvar vid egenvård ....................... 841 9.2.5 SiS ansvar ................................................................ 842 9.2.6 Samverkan .............................................................. 842 9.2.7 Hälsoundersökningar ............................................ 843 9.2.8 Läkarundersökning inför vård enligt LVU .......... 844 9.3 Dagsläge ................................................................................. 844 9.3.1 Hälsa och hälso- och sjukvårdsbehov hos placerade barn och unga ................................. 844 9.3.2 Samsjuklighet ......................................................... 845 9.3.3 Hälsa och sjukvård som en del av helhetssynen........................................................... 846 9.3.4 Placerade barn och unga om sin hälsa och tillgång till hälso- och sjukvård ...................... 847 9.3.5 Aktuella aktiviteter och förslag ............................ 848 9.3.6 Exempel på svenska studier av hälsoläget ............ 850 9.3.7 Tillgång till hälso- och sjukvård............................ 856 9.4 Inledande överväganden och förslag om jämlik hälso- och sjukvård och tandvård .................................................... 862 9.4.1 Huvudlinjer i arbetet för tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård. ........................ 862 9.4.2 God och nära hälso- och sjukvård för placerade barn och unga ........................................ 867 9.5 Överväganden och förslag om regionens ansvar att erbjuda hälso- och sjukvård och tandvård...................... 868 9.5.1 Hälso- och sjukvård utanför hemregionen .......... 869
Innehåll SOU 2023:66
9.5.2 Tandvård utanför hemregionen ............................ 875 9.5.3 Överenskommelser mellan kommuner och regioner ska även regleras i tandvårdslagen ......... 876 9.5.4 Samsjuklighetsutredningens förslag om regionens ansvar för hälso- och sjukvård i HVB ....................................................................... 877 9.6 Överväganden och förslag om undersökningar av hälsan .. 879 9.6.1 Tydligare ordning för olika typer av undersökningar av hälsa .................................... 880 9.6.2 Ändringar av lagen om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet .................................................................. 883 9.6.3 Långsiktig nationell implementering och uppföljning av reglerna om hälsoundersökning .. 886 9.7 Överväganden och förslag om hälso- och sjukvård för barn och i särskilda ungdomshem ................................. 887 9.7.1 Ramar och risker i dag .......................................... 887 9.7.2 Hälso- och sjukvård på olika nivåer för barn och unga i särskilda ungdomshem ........................ 891 9.7.3 Hälso- och sjukvård efter behov i de former som regionen erbjuder (ordinarie samverkan) .... 896 9.7.4 Integrerad vård genom tvärprofessionella team på plats i de särskilda ungdomshemmen .............. 900 9.7.5 Hälso- och sjukvård på basnivå på plats i de särskilda ungdomshemmen ............................ 903 9.7.6 Överenskommelser mellan SiS och regionerna ... 918 9.7.7 SiS ges möjlighet att ta initiativ till SIP på samma sätt som kommun och region .................. 921 9.8 Överväganden och förslag om särskilda utvecklingsområden ............................................................. 923 9.8.1 En organisatorisk modell för information, bedömningar och samverkan om placerade barns och ungas hälsa ............................................ 924 9.8.2 Barn- och ungdomspsykiatrins arbete med barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet .... 925
Innehåll
9.8.3 Stöd för sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR) för barn och unga i samhällets vård ..................................................... 926 9.8.4 En förstudie av digitala verktyg som medel för tillgång till jämlik hälso- och sjukvård för barn och unga i samhällets vård ............................ 927 9.8.5 Språkstörning bland barn och unga i samhällsvård ......................................................... 928
10.1 Utredningens uppdrag .......................................................... 929 10.2 Rättsliga förutsättningar ....................................................... 929 10.2.1 Barns rätt till utbildning ........................................ 929 10.2.2 Socialnämndens ansvar .......................................... 930 10.2.3 Skolans ansvar ........................................................ 931 10.3 Lägesbeskrivning ................................................................... 936 10.3.1 Barn och unga i samhällsvårds skolresultat .......... 936 10.3.2 Samband mellan antal placeringar
och utbildningsresultat .......................................... 939
10.3.3 Barns och ungas åsikter om sin utbildning .......... 941 10.3.4 Utbildning som skyddsfaktor ............................... 942 10.3.5 Orsaker till barn och unga i samhällsvårds låga skolresultat ..................................................... 943 10.3.6 Granskning av utbildning i HVB .......................... 944 10.3.7 Granskning av utbildning i SiS ............................. 945 10.3.8 Mobbning och annan kränkande behandling ....... 946 10.4 Interventioner och andra insatser för att förbättra skolresultaten ............................................. 947 10.4.1 Exempel på insatser ............................................... 948 10.5 Utredningens förslag och överväganden ............................. 952 10.5.1 Socialnämnden ska underrätta ansvarig
nämnd om behov av skolplats ............................... 953
10.5.2 Obligatorisk kunskapsbedömning av barn och unga i samhällsvård ......................................... 954 10.5.3 Skyldighet för socialnämnden att underrätta rektor om behov av bedömning ............................ 958
Innehåll SOU 2023:66
10.5.4 Hälsobesök för barn och unga i samhällsvård ..... 959 10.5.5 Möjlighet till kompletterande utbildning ............ 961 10.5.6 Regeringsuppdrag för utvecklings- och implementeringsinsatser av SAMS ....................... 962 10.5.7 Överenskommelse med SKR för att testa och sprida arbetssätt för att förbättra barn och unga i samhällsvårds skolresultat................... 963 10.5.8 Utredningens övriga förslag som påverkar barn och unga i samhällsvårds utbildning ............ 964
11.1 Utredningens uppdrag ......................................................... 967 11.1.1 Skyldighet att erbjuda fortsatt placering
till unga som fyllt 18 men inte 21 år ..................... 967
11.1.2 Förstärkning av stöd till barn, unga och vårdnadshavare efter att placering har upphört ... 968 11.2 Lägesbeskrivning .................................................................. 968 11.2.1 Avslut av vård vid 18-årsdagen ............................. 970 11.2.2 Vart flyttar barn och unga när vården upphör? ... 972 11.2.3 Kommunernas arbete med stöd efter
att vården upphört i dag ........................................ 973
11.3 Rättsliga förutsättningar vid avslut av vård och efter vården upphört ...................................................... 976 11.3.1 Avslut av samhällsvård .......................................... 976 11.3.2 Obligatorisk uppföljning när tvångsvård
upphör .................................................................... 977
11.3.3 Socialnämndens ansvar efter att vården upphört .................................................................. 977 11.3.4 Om underhållsskyldighet och ekonomiskt bistånd med mera .................................................. 978 11.4 Barns röster om sina behov .................................................. 980 11.5 Kunskap om eftervård .......................................................... 982 11.5.1 SOS Barnbyars arbete med eftervård ................... 982 11.5.2 Eftervården internationellt ................................... 983
Innehåll
11.6 Utredningens överväganden och förslag ............................. 986 11.6.1 Socialnämnden ska pröva behovet av fortsatt
vård inför att barnet fyller 18 år ............................ 986
11.6.2 Stöd efter vården ska ingå i en skälig levnadsnivå för unga upp till 25 år ........................ 991 11.6.3 Socialnämnden ska underrätta barn och unga om dess rättigheter till stöd .................. 994 11.6.4 Stöd till vårdnadshavare när barnet flyttar hem ... 995
12.1 Konsekvenser för barn och unga ....................................... 1001 12.2 Ekonomiska konsekvenser ................................................. 1004 12.2.1 Samhällsekonomiska konsekvenser .................... 1004 12.2.2 Ekonomiska konsekvenser för staten ................ 1012 12.2.3 Ekonomiska konsekvenser för kommunerna .... 1017 12.2.4 Ekonomiska konsekvenser för regionerna ......... 1023 12.2.5 Ekonomiska konsekvenser för företag
och andra enskilda................................................ 1024
12.2.6 Sammanställning av kostnader ............................ 1025 12.2.7 Finansiering.......................................................... 1026 12.3 EU-rättsliga konsekvenser ................................................. 1027 12.4 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ............. 1031 12.4.1 Förslag som rör socialnämnder .......................... 1031 12.4.2 Förslag som rör hälso- och sjukvård .................. 1033 12.4.3 Förslag som rör skola .......................................... 1035 12.5 Konsekvenser för brottslighet och det brottsförebyggande arbetet ................................... 1035 12.6 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service ..... 1036 12.7 Konsekvenser för företagande ........................................... 1037 12.8 Jämställdhet mellan kvinnor och män ............................... 1038 12.9 Möjligheter att nå de integrationspolitiska målen ............ 1040
Innehåll SOU 2023:66
13.1 Tillsyn ...................................................................................1041 13.2 Ikraftträdande för huvuddelen av de kvalitetshöjande förslagen inom socialtjänsten..............................................1042 13.3 Förslag med anledning av tillståndsprocess för familjehem ......................................................................1042 13.4 Förslag med anledning av register över familjehem ..........1044 13.5 Förslag med anledning av kunskapsbedömning i skolan ..1044 13.6 Förslag som rör kompetenshöjande åtgärder ....................1045 13.7 Förslag som avser säkerställande av placerade barn och ungas tillgång till jämlik hälso- och sjukvård ..............1046
14.1 Förslaget till lag (0000:000) om register över familjehem för barn och unga .....................................1047 14.2 Förslaget till lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125) ............................................................................1061 14.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ............................1062 14.4 Förslaget till lag om ändring i föräldraledighetslagen (1995:584) ............................................................................1069 14.5 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) ............................................................................1070 14.6 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ............................................1099 14.7 Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken .....1102 14.8 Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) .........1103 14.9 Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) ..............................................................................1105
Innehåll
14.10 Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:209) om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet .................................................... 1108
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2021:84 ......................................... 1155
Bilaga 2 Kommittédirektiv 2023:13 ......................................... 1179 Bilaga 3 Barn och unga i samhällets vård (dir. 2021:84)
arbete med användardriven policyutveckling ............ 1181
Bilaga 4 Livsvillkor, levnadsvanor och hälsa bland barn
som bor i familjehem – Resultat från Skolbarns hälsovanor 2021/2022 ................................................. 1215
Bilaga 5 Placeringsformer med mera i Danmark, Finland
och Norge ................................................................... 1229
675
8 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
8.1 Inledning
8.1.1 Uppdraget
Hem för vård eller boende (HVB) och stödboende omfattas av utredningens övergripande uppdrag att lämna förslag på hur kvaliteten i vården av barn och unga som placeras utanför det egna hemmet kan säkerställas. Utredningen har också särskilda uppgifter som avser kvaliteten i HVB och stödboende. Enligt direktiven ska utredningen: – analysera vilka åtgärder som behövs för att säkerställa att perso-
nalen som arbetar på HVB har rätt kompetens i förhållande till målgruppen, – klargöra vad som krävs för att säkerställa att det görs en ändamåls-
enlig bedömning av lämpligheten vid inskrivning i ett HVB eller stödboende, inklusive vid inskrivning på SiS särskilda ungdomshem, – analysera behovet av HVB med differentierat behandlingsinnehåll,
till exempel. med avseende på ungdomar med kriminellt beteende, funktionsnedsättning eller allvarlig psykiatrisk problematik, – föreslå de åtgärder eller författningsändringar som bedöms lämpliga.
De delar av direktiven som avser HVB inkluderar de särskilda ungdomshem som Statens institutionsstyrelse, SiS, ansvarar för. Utredningen har även vissa uppdrag som särskilt gäller SiS. Utredningen ska analysera om det krävs förtydliganden i SiS hälso- och sjukvårdsuppdrag och ta ställning till om SiS bör ges möjlighet att initiera en SIP. Det framgår också att utredningen inte ska behandla SiS särskilda befogenheter för vården i särskilda ungdomshem. Utredningens över-
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
676
väganden och förslag om SiS hälso- och sjukvårdsuppdrag och SIP finns i kapitel 9.
En del av utredningens uppdrag om HVB och stödboende är att undersöka vilka åtgärder som behövs för att säkerställa att alla, flickor som pojkar, upplever trygghet och får tillgång till stöd efter behov. Utredningen ser detta som en mer övergripande fråga som också rör de delar av socialnämndens ansvar som utredningen behandlar i kapitel 5.
8.1.2 Begrepp och termer
I direktiven avser begreppet HVB även SiS särskilda ungdomshem om inte något annat anges. På samma sätt inkluderas SiS särskilda ungdomshem i HVB-begreppet i detta kapitel, men de benämns också för sig vid behov.
Begreppet institutionsvård används som synonymt med HVB och inkluderar SiS särskilda ungdomshem. Stödboende ingår däremot inte i institutionsvården.
Stödboende ska erbjuda stöd och inte vård eller behandling, men är en av de placeringsformer som finns för vård utanför det egna hemmet och omfattas av utredningens förslag om den nya benämningen samhällsvård för barn och unga.
8.2 Bakgrund
8.2.1 Vägen till dagens HVB
Med hem för vård eller boende (HVB) avses enligt 3 kap. 1 § socialtjänstförordningen (2001:937), SoF, ett hem inom socialtjänsten som tar emot enskilda för vård eller behandling i förening med ett boende. Om ett sådant hem drivs av ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ krävs dessutom att verksamheten bedrivs yrkesmässigt.
Av 6 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL framgår att kommunerna ansvarar för att det finns tillgång till HVB. Vård i HVB ska bedrivas i samråd med socialnämnden (6 kap. 4 § SoL).
Ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ ska ha tillstånd av Inspektionen för vård och omsorg (IVO)
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
677
för att yrkesmässigt få bedriva HVB för barn och unga i åldern 16–20 år (3 kap. 1 § SoF). En kommun eller ett landsting som driver verksamhet med stödboende och en kommun som genom avtal har överlämnat till enskild att driva sådan verksamhet ska anmäla denna verksamhet till IVO (7 kap. 1 § SoL).
HVB för barn och unga omfattas av regelbunden tillsyn av IVO. Inspektioner ska göras minst en gång per år. IVO ska i anslutning till en inspektion samtala med de barn och unga som samtycker till det (3 kap. 19 § SoF).
HVB som placeringsform
HVB infördes tillsammans med familjehem som nya placeringsformer när socialtjänstlagen trädde i kraft 1982. Båda placeringsformerna ersatte tidigare former av vård i hemmet eller i institution. I enlighet med tankarna bakom socialtjänstlagen som ramlag kom båda begreppen att beskrivas allmänt för att kunna rymma olika lösningar efter individuella behov.
HVB tillkom som ett samlande begrepp för ett antal former av institutionsvård i hem, anstalter med mera som tidigare haft särskilda syften och regler. Inom barn- och ungaområdet gällde det landstingens spädbarnshem, mödrahem, upptagningshem och specialhem samt de statliga ungdomsvårdsskolorna. Dessutom kom HVB att omfatta vårdanstalter för alkoholmissbrukare, inackorderingshem för alkoholmissbrukare, behandlingshem för narkotikamissbrukare och hem för störande vårdtagare som inte kunde vara i ålderdomshem.
1
HVB-be-
greppet blev alltså lika för institutioner som tar emot barn och institutioner som tar emot vuxna.
En statlig utredning hade annars tidigare föreslagit att de olika institutionerna för barn och unga skulle regleras för sig, kallas barn- och ungdomshem och ha upp till åtta platser. Vården vid dessa hem skulle enligt förslaget vara så lite differentierad som möjligt och inte uppdelad på olika institutionstyper.
2
Syftet med den nya benämningen var att ge kommunerna större möjligheter att använda institutionsvård som en av flera resurser i socialtjänstens arbete. Huvuddelen av de tidigare institutionerna om-
1Prop. 1979/80:1 Del A s. 327. 2SOU 1974:7 s.334 ff. och SOU 1977:40 s. 251 f.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
678
fattade vård och behandling, men några av dem erbjöd bara boende. Den nya benämningen blev därför hem för vård eller boende.
3
Flera problem med den tidigare institutionsvården nämndes i socialtjänstlagens förarbeten, bland annat risker för passivisering av de som vårdades och bristande kontinuitet i vården. Samtidigt ansågs det orealistiskt att förutsätta att institutionsvård ”helt skulle kunna undvaras”. Institutionsvården beskrevs som en viktig resurs för den nya socialtjänsten.
4
Den vård som ansågs nödvändig behövde dock
tydligare ställas under socialtjänstens ansvar och bättre svara mot de vårdades behov av inflytande och kontakter med anhöriga och andra delar av samhället.
Tre principer ansågs vara grundläggande vid utformning och användning av institutionerna: kontinuitet, flexibilitet och närhet. Den sista principen krävde bland annat en bättre spridning av institutioner för ungdomsvård till storstadsområdena, där behoven av sådan vård var störst. Vidare borde små enheter eftersträvas och behandlingen i princip vara frivillig. Följande syften ansågs vara aktuella för institutionsvården: – att bryta en akut, destruktiv situation – att kartlägga behovet av stöd och behandling – att planera och påbörja problemlösningsprocessen – att bereda tillflykt vid nya kriser – att i speciella fall tillgodose behov av behandling i skyddad miljö
under längre tid.
5
I förarbetena definierades institution som en ”i administrativt hänseende avgränsad resurs, vilken med särskilda lokaler som bas möjliggör dygnet-runt-insatser i syfte att ge omvårdnad, stöd och behandling. För att det ska vara fråga om vård eller boende vid institution förutsattes att ”flera klienter samtidigt kan erbjudas de aktuella tjänsterna”.
6
Behandlingsinslaget framhölls som särskilt viktigt i förarbe-
tena, till exempel i formuleringar som att institutionen ska vara ”ett medel för att genomföra ett behandlingsprogram.
7
3Prop. 1979/80:1 Del A s. 324 ff. 4SOU 1977:40 s. 253. 5SOU 1977:40 s. 238. 6SOU 1977:40 s. 238 f. och prop. 1979/80:1 Del A s. 326. 7SOU 1977:40 s. 238.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
679
En fråga som särskilt diskuterades i förarbetena var institutionsvårdens differentiering. Genom den nya och enhetliga termen HVB kunde en alltför långt driven uppdelning av institutionsvård efter kön, ålder och symtom undvikas. I stället skulle vården tydligare och mer sammanhängande kunna utgå från en helhetssyn på barnets, den unges eller den vuxnes underliggande problem och behov. Därmed skulle också onödiga avbrott i vården och flyttningar mellan institutioner kunna undvikas.
8
I förarbetena till SoL ställs en äldre princip
om differentiering efter yttre symtom mot val av institution utifrån den enskildes ”djupare liggande behov”.
9
Tankarna om en ny form av differentiering av HVB fick viss konkretion genom tre så kallade typinstitutioner som beskrivs i SoL:s förarbeten. Tre av dessa typinstitutioner avsåg vård för barn och unga: – en typinstitution för spädbarn och barn upp till tolv års ålder i behov
av omedelbara åtgärder eller med allvarliga så kallade sociala, intellektuella eller emotionella utvecklingsstörningar – en typinstitution för ungdomar och vuxna i akuta krissituationer
av destruktiv karaktär samt utredning beträffande unga lagöverträdare – en typinstitution för problemlösning för ungdomar och vuxna
som är motiverade för behandlingsplanering och en tids problembearbetning.
10
Typinstitutionerna reglerades och verkar inte direkt ha påverkat utformningen av HVB-vården.
”Marknadsstyrningens” framväxt
HVB-begreppet var alltså en ny konstruktion när socialtjänstlagen infördes, men det byggde på vissa förutsättningar som togs för givna i förarbetena. Det gällde det offentliga ansvaret för att driva institutioner, behovet av en regional nivå inom institutionsvården och behovet av att planera verksamheten. På dessa punkter ändrades förutsättningarna i praktiken snabbt, viket ledde till att kraven på regionalt
8SOU 1977:40 s. 9 och prop. 1979/80:1 Del A s. 331 f. 9SOU 1977:40 s. 238 ff. 10SOU 1977:40 s. 256 ff. och prop. 1979/80:1 Del A s. 324 ff.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
680
ansvar och planering togs bort under 1990-talet och att en tydlig marknadsstyrning etablerades.
När SoL infördes ansvarade landstingen för huvuddelen av de institutioner som var tänkta att bli HVB för barn och unga. Landstingens ansvar ökade dessutom genom att det kom att omfatta ungdomsvårdsskolorna – numera de särskilda ungdomshemmen – som staten tidigare var huvudman för. Landstingens fortsatta roll motiverades med att institutionsvården ofta kräver ett större upptagningsområde än en enstaka kommun. I vissa fall kunde det krävas så specialiserade institutioner att landstingen behövde arbeta tillsammans på den högre regionala vård som etablerats inom hälso- och sjukvården.
11
Överhuvudtaget framhölls det offentliga ansvaret för institutionsvården i SoL:s förarbeten. Kommunerna, som blev huvudman för socialtjänsten, bedömdes också kunna ansvara för HVB även om det blev i mindre utsträckning än landstingen. Enskilda aktörer som stiftelser och ideella organisationer kunde också vara aktuella för att driva HVB, men då som komplement för att exempelvis utveckla nya metoder och arbetssätt. Folkrörelsernas betydelse lyftes fram i förarbetena medan privata företag knappt nämndes.
12
Landstingens och kommunernas ansvar för HVB markerades genom en bestämmelse i 1980 års SoL om deras gemensamma ansvar för vårdresursplaneringen (23 §). De bestämmelser som redan fanns om institutionsplanering ansågs ge dålig överblick över behov och resurser och leda till bristande samordning och resursutnyttjande. Enligt den nya bestämmelsen skulle kommunerna och landstinget tillgodose det behov av HVB som var gemensamt för kommunerna i området. Detta behov skulle tillsammans med ansvaret för att inrätta och driva HVB redovisas i en plan som var gemensam för landstinget och kommunerna. Planen skulle redovisas för länsstyrelsen. Det fanns tankar på att planen skulle underställas både länsstyrelsen och Socialstyrelsen för godkännande och att ett särskilt organ för tvistlösning mellan landsting och kommuner skulle inrättas, men så långtgående blev inte bestämmelsen i SoL.
13
Sedan socialtjänstlagen trätt i kraft blev familjehemsvården, som förväntat, den dominerande placeringsformen för barn och unga. Samtidigt byggdes institutionsvården ut kraftigt, tvärtemot vad lagstif-
11SOU 1977:40 s. 256 ff. och prop. 1979/80:1 Del A s. 324 ff. 12Prop. 1979/80:1 Del A s. 352 f. 13SOU 1977:40 s. 260 och prop. 1979/80:1 Del A s.324 ff. och 535 f.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
681
taren väntade sig när SoL förbereddes och beslutades.
14
Den ökade
efterfrågan förklarades bland annat med en strängare syn på ungdomsbrottslighet, ett ökat utbud av institutioner och ändrade krav i 1990 års LVU för omhändertaganden till följd av den unges eget beteende.
15
Hela ökningen låg på privata och stiftelsedrivna hem.
16
Särskilt de privata institutionerna hade fått ökat betydelse; i mitten av 1990-talet var 60 procent av institutionerna för barn och unga i privat regi och 45 procent av alla barn- och ungdomsinstitutioner drevs som aktiebolag.
17
Familjehem som tog emot flera barn och unga
gjordes under 1980-talet om till HVB och många verksamheter låg i ett gränsland mellan placeringsformerna.
18
Dessa förändringar påverkade institutionsvårdens förutsättningar i grunden och har fått bestående konsekvenser för styrningen och planeringen av HVB. Någon samlad analys av förändringarna har inte gjorts på nationell nivå, men några iakttagelser kan ändå göras. Förändringarna berodde inte på en uttalad vilja till ökad valfrihet eller flera privata alternativ, tvärtom skedde de inom ramen för ett markerat offentligt ansvar för planering. Vidare möjliggjordes förändringarna av det nya HVB-begreppet som öppnade för verksamheter av andra slag än de traditionella institutionerna, särskilt mindre familjeliknande vårdformer. Det ökade i sin tur möjligheterna till anpassning och differentiering efter individuella behov i linje med tankarna bakom det nya HVB-begreppet. I vilken utsträckning som landstingen ville och kunde utveckla vården vid sina institutioner på motsvarande sätt är oklart.
Helt utan diskussion försvann dock inte den tänkta offentliga styrningen av HVB. Socialstyrelsen gav 1990 ut en kartläggning och analys av utvecklingen sedan SoL trädde i kraft. Myndigheten var oroad och skrev att det inte gick att förbise att det uppstått HVB där syftet är en lönande affärsverksamhet snarare än att stödja barn och ungdomar i behov av vård och omsorg. Det offentliga ansvaret behövde därför stärkas. Myndigheten presenterade ett författningsförslag som innebar att HVB i enskild regi bara skulle kunna få tillstånd om det fanns ett behov av dem. Dessutom bedömde Socialstyrelsen
14SOU 1994:139 s. 149 ff. 15SOU 2015:71 s. 164. 16SOU 1994:139 s. 149 ff. 17SOU 1994:139 s. 150. 18SOU 1994:139 s. 149 ff. Se även Sallnäs, M. (2000), Barnavårdens institutioner: framväxt, ideo-
logi och struktur. Stockholms universitet.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
682
att föreståndare för HVB i enskild regi skulle ha minst fem års erfarenhet av familjevård eller annat kvalificerat arbete med barn och ungdom. Yngre barn skulle bara få placeras i enskilt drivna HVB tillsammans med vårdnadshavare. Hemmens budget skulle prövas noga vid tillståndsgivningen och privat förmöghetensbildning inte vara tillåten vid HVB.
19
Socialstyrelsens förslag genomfördes inte, och myndigheten var själv några år senare mer positiv till marknadsinslagen inom HVBområdet. I en rapport från 1994 presenterade myndigheten en ny kartläggning av HVB utan att beröra de tidigare slutsatserna och förslagen.
20
Samma år konstaterade Socialtjänstkommittén att landstingens indelning av olika institutionstyper var överspelad och att kommunerna upphandlade en stor del av HVB-vården på en marknad. Mot den bakgrunden föreslog kommittén att bestämmelsen om landstingens och kommunernas gemensamma planeringsansvar borde tas bort och ersättas med en ny bestämmelse om kommunernas ansvar för tillgången till såväl institutionsvård som familjehemsvård. Regeringen delade bedömningen och genomförde förändringen 1997. Den nya bestämmelsen finns nu i 6 kap. 2 § SoL.
Vid den tiden passade förändringarna inom HVB-området samman med andra förändringar inom vård och omsorg. Satsningar på ökad valfrihet och upphandling av privata utförare genomfördes under 1990-talet inom stora delar av socialtjänsten. Samtidigt övergick landstingens ansvar för flera andra verksamheter där boende och vård kombinerades till kommunerna. De särskilda omsorgerna om personer med vissa funktionsnedsättningar ersattes med särskilda stöd- och serviceinsatser enligt LSS, de institutionsliknande mentalsjukhusen avvecklades liksom många av de behandlingshem som barn- och ungdomspsykiatrin ansvarade för. Även långtidsvården för äldre personer ersattes med boende- och hemvårdslösningar i hemkommunen.
Under det kvartssekel som gått sedan bestämmelsen om vårdresursplanering togs bort har frågor om ansvar och planering inom HVB-området knappast alls tagits upp på nationell nivå.
19 Socialstyrelsen (1990). Vård utom hemmet, SoS-rapport 1990:4 s. 10 f. 20 Socialstyrelsen (1994). Barn- och ungdomsinstitutioner (utom de s.k. § 12-hemmen): hur på-
verkas vården av kommunernas ekonomiska situation och nya ekonomiska styrsystem? Social-
styrelsen följer upp och utvärderar 1994:10.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
683
Inrättandet av Statens institutionsstyrelse (SiS)
En typ av institution som både ingick i HVB-begreppet och nämndes för sig i den nya lagstiftningen var de ungdomsvårdsskolor som staten tidigare drivit. Dessa skolor hade varit självständiga statliga myndigheter med Socialstyrelsen som central förvaltningsmyndighet. Ansvaret för dem övergick till kommuner och landsting under 1980-talet eftersom det var en uttalad strävan att staten inte längre skulle driva sociala verksamheter.
Nu kallades dessa institutioner ”hem som var anpassade för särskilt noggrann tillsyn av barn och unga i behov av särskilt kvalificerad vård och behandling till följd av missbruk, brottslig verksamhet eller annat socialt nedbrytande beteende”. Beskrivningen togs in i 12 § lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga, 1980 års LVU. Efter paragrafens nummer kallades hemmen ofta § 12hem. Efter ett förslag från riksdagens socialutskott kom ”§ 12-hemmen” att benämnas särskilda ungdomshem i 1990 års LVU.
21
Samtidigt
fortsatte de att kallas hem för särskilt noggrann tillsyn i LVU och att regleras i den nya lagens 12 §.
22
För ungdomshemmen fungerade inte den tänkta vårdresursplaneringen mellan kommuner och landsting. Under 1980-talet minskade antalet platser på ungdomshemmen med omkring en femtedel trots att den sociala problembilden knappast hade förändrats, och vårdsökande avvisades ofta på grund av platsbrist.
23
I det sammanhanget
hade de privata alternativen ingen större roll. Platsbristen kopplades i stället till osäkerhet om efterfrågeutvecklingen som gjorde det svårt för landstingen att investera i nya enheter, och till att kommuner och landsting inte hittat former för att säkra ersättningar också vid låg beläggning av ungdomshemmen. Länen hade också visat sig vara för små som bas för planeringen av vården i särskilda ungdomshem.
24
Ungdomshemmen kritiserades också för bristande differentiering och kompetens att möta de ungdomar som har de tyngsta och mest sammansatta problemen, inte minst psykiatrisk problematik i förening med sociala vårdbehov.
25
Tre grupper av unga med särskilt
stora vårdbehov bedömdes ha svårt att få plats på de särskilda ung-
21 Socialutskottets betänkande 1989/90:SoU15 s. 2. 22Prop. 1989/90:28 s. 47 ff. Jfr 12, 15, 15 b, 18 och 20 §§ lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. 23Prop. 1989/90:28 s. 47 ff. 24SOU 1992:18 s. 57. 25 Socialstyrelsen 1990 s. 20 f.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
684
domshemmen: kriminella och aggressivt utagerande unga, unga med omfattade psykiatriska vårdbehov som ibland är aggressiva och ofta inte kan vårdas i grupp samt flickor med tidiga psykiska störningar och traumatiska upplevelser i form av bland annat sexuella övergrepp bakom sig.
26
I samband med att 1990 års LVU beslutades togs frågan om ansvaret för de särskilda ungdomshemmen upp på nytt och socialutskottet ansåg att ett statligt huvudmannaskap borde övervägas.
27
Året
efter fattade riksdagen ett principbeslut om att huvudmannaskapet för ungdomshemmen skulle föras över till staten och uppmanade regeringen att snabbt utreda förutsättningarna för ett statligt huvudmannaskap. Riksdagen ställde två huvudsakliga krav på verksamheten: alla som behöver det ska kunna beredas på plats och en väl differentierad vård ska erbjudas. Även LVM-hemmen omfattades av principbeslutet.
28
Regeringen tillsatte en utredning, IUM-utredningen om tvångsinstitutioner inom socialtjänsten, för att utreda alternativa lösningar för ett statligt huvudmannaskap.
29
IUM-utredningen föreslog att ung-
domshemmen och LVM-hemmen skulle ingå som delar i en ny myndighet, Statens institutionsstyrelse. Regeringen och riksdagen delade denna bedömning.
30
Den nya myndigheten inrättades den 1 juli 1993
och är sedan den 1 april 1994 huvudman för de särskilda ungdomshemmen och LVM-hemmen i landet.
Platstillgång och differentiering var centrala frågor också för IUM-utredningen och för regeringen inför det statliga huvudmannaskapet. Nya sätt att beskriva och prognosticera behovet av vården i särskilda ungdomshem togs dock inte fram inför att SiS började arbeta. I stället framhölls statens nya ansvar att ha platser tillgängliga som avgörande för en långsiktig stabilitet inom denna del av institutionsvården för barn och unga.
IUM-utredningen försökte bedöma behovet av vård i särskilda ungdomshem, men drog slutsatsen att så många osäkra faktorer spelade in att efterfrågan under en viss tidsperiod också är det mest korrekta uttrycket för behovet. Enligt IUM-utredningen är det bara de särskilda befogenheterna som skiljer de särskilda ungdomshem-
26SOU 1992:18 s. 78 och 206 f. 27 1989/90 SoU15 s. 1 f. 28 1990/91 SoU14 s. 1 f. 29 IUM stod för institutioner för ungdomar och missbrukare. 30SOU 1992:18 s. 16 f. och prop. 1992/93:61 s. 18 ff.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
685
men från andra HVB och det finns inga objektiva beskrivningar av vilka unga som verkligen behöver dessa befogenheter under vårdtiden. Ytterst är behovet av vård i särskilda ungdomshem därför beroende av vilka andra former av vård och stöd som är tillgängliga och hur väl de fungerar.
31
Mot bakgrund av dessa osäkra förhållanden be-
dömde IUM-utredningen att SiS egen nationella planeringsfunktion skulle bli central för att möjliggöra handlingsberedskap inför ändrade behov och andra förhållanden på en svårförutsägbar marknad.
32
På individuell nivå skisserade IUM-utredningen en modell för differentieringen utifrån den unges personlighetsutveckling och personliga mognad i förening med till exempel ålder, kön och grundläggande problematik. Modellen hämtades från ett underlag som Socialstyrelsen lämnat till utredningen. I detta underlag beskrivs tre grupper av unga utifrån deras ”jagsvaghet”, tidigare erfarenheter av relationer och grad av aggressivitet inför nya relationer. Det finns inga hänvisningar till forskning eller annan kunskap som legat till grund för beskrivningen.
33
Regeringen var positiv också till denna differentieringsmodell och ansåg att den kunde fungera bättre än tidigare modeller inom de särskilda ungdomshemmen. Samtidigt betonade regeringen att det mest angelägna är att särskilja grupper av unga som har så skilda behandlings- och tillsynsbehov att de inte kan vårdas tillsammans.
34
Det kan tilläggas att SiS inte fick nytt eller utvidgat uppdrag för hälso- och sjukvård trots att myndigheten tillkom mot bakgrund av en diskussion om att ungdomshemmen inte hade kompetens att möta ungdomar sammansatta problem som psykiatrisk problematik i förening med sociala vårdbehov. SiS samverkan med landsting/regioner reglerades inte heller på något särskilt sätt.
Senare förändringar
Under 1990-talet ökade kraven på dokumentation, tillstånd, tillsyn och anmälningsskyldighet inom institutionsvården. Det förutsatte en skarpare gräns mot familjehemmen. I 35 § socialtjänstförordningen (1981:750), 1980 års SoF, definierades familjehem som ett enskilt
31SOU 1992:18 s. 57 ff. 32SOU 1992:18 s. 135 ff. 33SOU 1992:18 s. 78 och 206 f. 34Prop. 1992/93:61 s. 23.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
686
hem som på uppdrag av socialnämnden tar emot barn för stadigvarande vård och fostran eller vuxna för vård och omvårdnad och vars verksamhet inte är sådan att hemmet blir att anse som ett hem för vård eller boende. Ett HVB definierades som ett hem som tar emot enskilda för vård, behandling, omvårdnad eller tillsyn i förening med ett boende. Till denna kategori hörde även yrkesmässigt bedriven familjehemsvård och familjehem med minst fyra platser. Det som tidigare kallades kommunala familjehem var alltså en del av HVB enligt den definitionen.
År 1997 infördes ett förtydligande i om ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ inte får bedriva verksamhet i form av HVB utan tillstånd. Se 69 § socialtjänstlagen (1980:620), 1980 års SoL I författningskommentaren preciserades ”yrkesmässigt” till att avse att verksamheten bedrivs kontinuerligt och i förvärvssyfte. Det framgår också att graden av yrkesmässighet nu skulle ersätta den tidigare gränsen mellan ett familjehem och ett HVB som främst dragits med utgångspunkt i antalet barn i familjehemmet (högst fyra platser).
35
I den nya socialtjänstförordning som
trädde i kraft 2001 infördes den definition av HVB som alltjämt gäller:
Med hem för vård eller boende avses ett hem inom socialtjänsten som tar emot enskilda för vård eller behandling i förening med ett boende. Om ett sådant hem drivs av ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ krävs dessutom att verksamheten bedrivs yrkesmässigt (3 kap. 1 § SoF).
Under 2000-talet har tillsynen av granskningen av institutionsvården förstärkts genom kravet på frekvenstillsynen. IVO:s tillsyn över stödboenden och HVB som tar emot barn eller unga ska omfatta regelbundna inspektioner minst en gång per år. I anslutning till en inspektion ska IVO samtala med de barn och unga som samtycker till det (3 kap. 19 § SoF).
36
När frekvenstillsynen infördes angav den att varje
HVB ska inspekteras minst två gånger årligen och att ett av dessa inspektionstillfällen ska vara oanmält.
37
I anslutning till bestämmelsen om frekvenstillsyn infördes en bestämmelse om att tillsynsmyndigheten ska ta fram information som riktar sig till barn och unga som stadigvarande vistas i bland annat
35 1989/90:SoU15 s. 2 och 37. 36 Bestämmelsen avsåg först Socialstyrelsens tillsyn, men ändrades när tillsynen fördes över till IVO 2013. 37Prop. 2008/09:16 s. 58.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
687
HVB och till deras vårdnadshavare. Informationen ska innehålla uppgifter om barns och ungas rättigheter, tillsynen, barns och ungas möjligheter att kontakta IVO och nå rätt person där samt om IVO:s möjligheter att samtala med barn utan att vårdnadshavaren har samtyckt till det eller är närvarande (se 3 kap. 20 § SoF).
38
Lämplighetsprövningen inför tillstånd till privata HVB har också förstärkts genom att IVO bedömer om företrädarna för den aktör som ska driva verksamheten har tillräcklig insikt i de lagar och övriga föreskrifter som gäller för verksamheten, att de är lämpliga i övrigt att driva verksamheten och huruvida verksamheten har ekonomiska förutsättningar.
Den största förändringen inom HVB-området under 2000-talet har handlat om en kraftig expansion när antalet ensamkommande barn och unga snabbt ökade och därefter en omfattade minskning av verksamheten när antalet minskade. Minskningen förstärktes av att stödboende infördes som placeringsform 2016. (Se även nästa avsnitt.)
Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om HVB
Socialstyrelsen beslutar om föreskrifter och allmänna råd (HSLF-FS 2016:55) om HVB. Dessa föreskrifter avser HVB för barn och vuxna, men anger vissa särskilda regler och rekommendationer för HVB som tar emot barn. De omfattar inga ytterligare definitioner av HVB eller preciseringar av definitionen i 3 kap. 1 § SoF. Föreskrifterna och de allmänna råden är indelade i kapitel om ledningssystem, inskrivning vid ett HVB, genomförandet av vården vid HVB, personalens kompetens, bemanning och hemmets lokaler. Delar av innehållet i föreskrifterna och de allmänna råden återges i samband med utredningens överväganden och förslag i avsnitt 8.7.
HVB i förhållande till andra former för vård i förening med boende
Frågan om samsjuklighet bland barn och unga aktualiserar frågor om förhållandet mellan HVB som former för social dygnsvård och andra former av vård och boende utanför hemmet. När HVB infördes som
38 Bestämmelsen avsåg först Socialstyrelsens tillsyn, men ändrades när tillsynen fördes över till IVO 2013.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
688
ny placeringsform fanns det andra former för vård som successivt har minskat eller försvunnit.
Det gäller bland annat barn- och ungdomspsykiatrins behandlingshem som hade byggts upp sedan mitten av 1900-talet för vård av barn och unga som inte lämpligen kunde bo hemma under en tid och inte heller behövde sluten vård på sjukhus. Behandlingshemmen var inriktade på barn och unga med nervösa problem, asociala problem respektive psykotiska tillstånd.
39
Ännu i slutet av 1990-talet
pekade Barnpsykiatrikommittén på behandlingshemmen som en resurs och var bekymrad av regionala variationer i antalet platser på behandlingshem som förekom.
40
Behandlingshemmen var delvis inriktade
på ”asociala” barn och unga och arbetade i gränslandet mot HVB. Behandlingshem inom BUP kunde förenas med att landsting drev barn- och ungdomsinstitutioner på entreprenad för socialtjänstens räkning.
41
Under 2000-talet verkar BUP:s behandlingshem ha för-
svunnit utan någon policyändring, konsekvensanalys eller uppföljning på nationell nivå.
Även antalet slutenvårdsplatser inom barn- och ungdomspsykiatrin har uppmärksammats i förhållande till HVB.
42
År 2021 fanns det
145 fastställda vårdplatser i landet.
43
I en internationell jämförelse av
institutionsvården konstaterar konsultföretaget Deloitte att slutenvårdsplatserna i barn- och ungdomspsykiatrin är fler i Norge (310 platser 2018) och Danmark (221 platser 2017) än i Sverige.
44
De särskilda omsorgsinstitutioner som fanns vid socialtjänstlagens tillkomst började avvecklas redan när socialtjänstlagen infördes. De ersattes av gruppboenden samtidigt som målgruppen utvidgades till att också omfatta personer med autism. Genom införandet av LSS år 1993 övergick ansvaret för dessa gruppboenden och flertalet andra stöd- och serviceinsatser för målgruppen till kommunerna. För barn finns det särskilda insatser enligt LSS för stöd och service i familjehem och bostad med särskild service. Det vanligaste är dock att barn och unga med intellektuella funktionsnedsättningar och autismspektrumtillstånd bor med sina familjer i föräldrahemmet.
39SOU 1997:8 s. 113 f. 40SOU 1998:3 s. 309. 41 SOU 1998 bilaga s. 8. 42 Till exempel redan i Socialstyrelsen 1990. 43 Sveriges Kommuner och Regioner (2022). Psykiatrin i siffror: Barn- och ungdomspsykiatri – kart-
läggning 2021 s. 5.
44 Bufdirektoratet och Deloitte (2019). Kartlegging av institusjonstilbud i Norge og utvalgte euro-
peiske land Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet. 20. desember 2019 – Endelig rapport.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
689
Hur förändringen samspelat med utvecklingen inom HVB-området är svårt att bedöma. Tillgången till andra former av vård i kombination med boende utanför hemmet för barn och unga har dock minskat kraftigt under de senaste decennierna, främst innan ett omhändertagande blir aktuellt eller efter en avslutad placering. HVB möter också många barn och unga med psykiatriska tillstånd, inklusive neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. Det visar bland annat kartläggningar som gjorts i de särskilda ungdomshemmen (se vidare i avsnitt 8.3.2).
8.2.2 Stödboende som placeringsform
Med ett stödboende avses enligt 3 kap. 1 a SoF en verksamhet inom socialtjänsten som tar emot enskilda i åldern 16–20 år i ett eget boende med individanpassat stöd. Om en sådan verksamhet drivs av ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ krävs dessutom att verksamheten bedrivs yrkesmässigt. I 6 kap. 1 § SoL anges att barn i åldern 16–17 år endast får tas emot i ett stödboende om det finns särskilda skäl.
Av 6 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL framgår att kommunerna ansvarar för att det finns tillgång till stödboende. Vård i HVB ska bedrivas i samråd med socialnämnden (6 kap. 4 § SoL).
Ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ ska ha tillstånd av IVO för att yrkesmässigt få bedriva stödboende för barn och unga i åldern 16–20 år. En kommun eller ett landsting som driver verksamhet med stödboende och en kommun som genom avtal har överlämnat till enskild att driva sådan verksamhet ska anmäla denna verksamhet till IVO.
Stödboenden för barn och unga omfattas av regelbunden tillsyn av IVO. Inspektioner ska göras minst en gång per år. IVO ska i anslutning till en inspektion samtala med de barn och unga som samtycker till det. (3 kap. 19 § SoF).
Införandet av stödboende
Stödboende infördes som placeringsform genom en ändring i SoL som trädde i kraft den 1 januari 2016. Bakgrunden till reformen var behovet av fler placeringsalternativ, särskilt en mindre ingripande in-
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
690
sats för barn och unga som inte har sådana behov av vård- och behandlingsinsatser som motiverar en placering i hem för vård och boende (HVB). Behovet hade funnits tidigare, men blivit tydligare under början av 2010-talet när antalet ensamkommande barn och unga snabbt ökade.
Socialstyrelsen framförde i en skrivelse till Regeringskansliet 2012 att myndigheten fått allt fler frågor om socialnämndens möjligheter att bevilja insatser i form av boende med visst stöd till barn under 18 år. Frågorna hade framför allt handlat om placeringar av barn i egna lägenheter genom så kallade stödboenden, utslussningslägenheter och träningslägenheter. Frågeställarna hade beskrivit syftet med insatsen som att ge barnet stöd i att bli vuxen och i träningen inför ett självständigt boende. Enligt Socialstyrelsen användes redan denna form av boenden för bland annat ensamkommande barn.
45
Ökningen av antalet ensamkommande barn medförde överhuvudtaget ett ökat behov av fler placeringsalternativ i början av 2010-talet. Socialstyrelsen genomförde 2013 på uppdrag av regeringen en kartläggning av ensamkommande barns och ungas behov. Kartläggningen visade att vård, omsorg, utbildning och andra insatser behövde individanpassas i större utsträckning. Den dåvarande utslussningsverksamheten byggde mestadels på att den unge flyttade till en lägenhet i närheten av HVB och får tillgång till vuxenstöd. Övergången från HVB till utslussningslägenhet kunde bli abrupt när ungdomarna fyllt 18 år.
46
Utredningen om tvångsvård för barn och unga fick 2013 i uppdrag av regeringen att föreslå ny rättslig reglering som möjliggör fler placeringsalternativ för barn och unga, särskilt sådana som utgör en mindre ingripande insats. Den utredningen ansåg att framväxten av bland annat stödboende uttryckte ett faktiskt behov av att utveckla och differentiera samhällsvården. Stödboende skulle därför införas som en ny, rättsligt reglerad placeringsform för unga i åldern 16–20 år.
47
Regeringen delade utredningens bedömning och gick vidare med förslaget om stödboende som ny placeringsform.
48
Enligt regeringen
45 Skrivelsen refereras i prop. 2015/16:43 s. 31 f. med hänvisning till Regeringskansliets dnr S2012/ 07966/FST. 46 Socialstyrelsen (2013c). Ensamkommande barns och ungas behov. En kartläggning. 47SOU 2014:3 s. 256 ff. 48 Utredningen om tvångsvård för barn och unga föreslog att den nya placeringsformen skulle benämnas boende för stöd och tillsyn (stödboende). Regeringen ansåg emellertid att tillsyn inte ska ingå i benämningen. Den tillsyn som ska ske av personal i stödboende kan anses ingå i det individanpassade stödet. Tillsyn bör inte finnas med i benämningen eftersom det kan förknippas med annan slags tillsyn. Se prop. 2015/16:43 s. 37.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
691
var en rättslig reglering av stödboende nödvändig för att säkerställa att boendeformen omfattas av kvalitets- och skyddsreglering på liknande sätt som gäller för familjehem och HVB.
49
Syfte och målgrupper
Det huvudsakliga syftet med den nya placeringsformen är, enligt förarbetena, att under trygga former träna och förbereda barnet eller den unge för ett självständigt boende och vuxenliv. Stödboende kan vara ett fristående placeringsalternativ eller fungera som utslussning efter annan vård utanför det egna hemmet, i till exempel familjehem eller HVB men också efter vård vid ett särskilt ungdomshem.
50
I jämförelse med den grupp av barn och unga som placeras i HVB är stödboende avsett för barn och unga som är bättre socialt fungerande och endast har ett mindre vårdbehov. Enligt förarbetena är dessa unga så mogna och självständiga att inte heller en familjehemsplacering bedöms lämplig. Samtidigt framhöll regeringen att det är viktigt att reglera de kriterier som ska känneteckna ett stödboende för att motverka de risker som ett eget boende för barn och unga kan innebära. Det gäller inte minst med den begränsade personalnärvaron i ett stödboende.
I förarbetena framhålls vikten av en individuell bedömning av om barnet eller den unge ska tas emot i ett stödboende. Följande exempel på tänkbara målgrupper för stödboende beskrivs dock: – Barn och unga som tidigare varit placerade. Stödboende ansågs
kunna fylla en viktig funktion i ett utslussnings- och eftervårdssammanhang. Träning för ett framtida eget boende är en viktig del i ett eftervårdsprogram och tillgången till ett stödboende kan göra en successiv utslussning från familjehem eller HVB möjlig. – Ensamkommande barn och unga. En stor andel ensamkommande
barn och unga var innan införandet av stödboende placerade i HVB, en del av dem utan att ha ett särskilt vårdbehov. Många kan behöva ett mer självständigt boende och ett mer individanpassat stöd med ett annat innehåll jämfört med HVB.
49Prop. 2015/16:43 s. 36. 50 Ibid.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
692
– Barn och unga som lever i en konfliktfylld eller på annat sätt otill-
fredsställande hemsituation som inte motiverar en placering i familjehem eller HVB. Ofta rör det sig om starka konflikter mellan föräldrar och unga. De som ingår i gruppen utmärks ibland av att de rymmer hemifrån eller kastas ut hemifrån.
51
Socialnämndens bedömning vid placering i stödboende
Enligt förarbetena bör socialnämnden ha ett övergripande ansvar för barn och unga som tas emot i stödboende, på motsvarande sätt som för familjehem och HVB. Ett beslut om placering i stödboende bör ha ett tydligt mål och vara väl underbyggt.
Det framgår vidare av förarbetena att en noggrann bedömning alltid bör göras av om stödboende är en lämplig placeringsform utifrån den enskildes behov och barnets eller den unges bästa. Socialnämnden bör särskilt överväga om barnet eller den unge har behov av vård- och behandlingsinsatser som motiverar en annan placeringsform. Det är också viktigt att socialnämnden tar reda på hur barnet eller den unge ställer sig till en placering i ett eget boende. Socialnämnden behöver inhämta barnets eller den unges åsikt om vad placeringsformen kan komma att innebära för henne eller honom – praktiskt, socialt och känslomässigt. För att barnet ska kunna ta ställning har barnet rätt att få information som är anpassad till barnet. Socialnämnden behöver även bilda sig en klar uppfattning om huruvida barnet eller den unge har förmåga att klara av den nivå av självständighet som krävs för placering i stödboende. Det är viktigt att socialnämnden också överväger eventuella risker till följd av ett eget boende med mindre närvaro av personal. Det kan handla om en ökad risk att barnet eller den unge försvinner, en risk för människohandel eller risker som socialt utanförskap. Barn och unga som bedöms vara i riskzonen för att utveckla ett missbruk eller kriminalitet bör inte bli aktuella för ett stödboende.
I regel bör främst frivilliga placeringar i ett stödboende bli aktuella med stöd av socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, enligt förarbetena. Även barn och unga som är placerade med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU, kan dock komma i fråga. Främst handlar det då om placeringar
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
693
enligt 2 § LVU. Enligt den bestämmelsen ska vård beslutas om det på grund av fysisk eller psykisk misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas.
52
Bedömning vid placering av barn i stödboende
Enligt förarbetena behöver socialnämnden iaktta en större försiktighet vid placering av barn i stödboende, i förhållande till personer som är myndiga. Skälen för detta är främst att personer under 18 år är att betrakta som en särskilt skyddsvärd grupp och att det kan finnas risker med att placera ett barn i ett eget boende med en mindre närvaro och kontakt med personal. Socialnämnden ska i varje enskilt fall bedöma om det kan finnas särskilda skäl för att placera 16- och 17åringar i ett stödboende. Särskilda skäl kan vara att barnet bedöms vara moget och förberett för att på ett bra sätt klara av att bo och leva i ett eget boende, att barnet anses moget i övrigt och att barnet själv har uttryckt en önskan att bo i ett eget boende.
53
Boende och stöd
Eget boende
Enligt förarbetena innebär stödboende ett eget boende i till exempel en lägenhet eller en liknande boendelösning, men utesluter inte ett delat boende med ett annat barn eller en annan ung person. Det är lämpligt, men inte nödvändigt, att lägenheterna i ett stödboende finns inom ett relativt begränsat geografiskt område. Mer sammanhållna boendelösningar kan också vara möjliga, till exempel studentkorridorer eller liknande boenden där barnet eller den unge har ett eget rum.
Stödboende avgränsas i förarbetena mot boende i ett hem med eget kontrakt och insatser såsom kontaktperson eller ekonomiskt bistånd. Inte heller är det ett stödboende om socialtjänsten erbjuder stöd till ett boende i form av en inackordering hos ett tidigare familjehem efter det att placeringen har upphört.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
694
Individanpassat stöd
Det individuellt anpassade stödet beskrivs också i förarbetena. Det handlar om stöd till barn och unga att klara av ett eget boende, till exempel genom hjälp med frågor om ekonomi och att få en struktur i sin vardag. Stöd kan också behövas i att ordna bostad efter placeringen, studier, arbete eller annan sysselsättning och att ha en meningsfull fritid.
Det känslomässiga stödet kan vara minst lika viktigt som det praktiska, enligt förarbetena. Situationer där barnet eller den unge upplever otrygghet och ensamhet bör uppmärksammas och kunna hanteras. Det är särskilt angeläget för personalen att uppmärksamma de barn och unga som tillfälligt inte har någon vardagssysselsättning och som under den tiden kanske tillbringar mycket tid ensamma hemma.
Särskilt viktigt är det att det finns en flexibilitet i stödet utifrån de behov som barnet eller den unge har och en medvetenhet om och beredskap för att behoven kan variera över tid. Så långt det är möjligt och lämpligt bör föräldrar och övrigt nätverk i barnets eller den unges liv involveras.
54
Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om stödboende
Socialstyrelsen har beslutat om föreskrifter och allmänna råd (HSLF-FS 2016:56) om stödboende. Där anges att ett stödboende endast ska ta emot barn och unga i åldern 16–20 år som huvudsakligen behöver stöd för att förberedas för ett självständigt boende och vuxenliv. De barn och unga som tas emot ska i stor utsträckning kunna klara sin dagliga livsföring utan hjälp (2 kap. 1 §) Med stöd avses i föreskrifterna och de allmänna råden individuell vägledning i den dagliga livsföringen (2 kap. 2 §).
Föreskrifterna anger krav på stödboendets lokaler. Den som bedriver verksamhet i form av stödboende ska se till att stödboendets lokaler utformas på ett sådant sätt att det bidrar till barns och ungas förberedelse för självständighet. Utformningen ska också tillgodose behovet av trygghet och säkerhet för de barn och unga som ska placeras där (6 kap. 1 §), De egna boenden som ingår i ett stödboende ska vara hemlika och bestå av rum för boende, utrymme för tillagning och intag av måltider samt rum för personlig hygien (6 kap. 2 §). Om
54Prop. 2015/16:43 s. 39 ff.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
695
det bedöms lämpligt kan dock ett eget boende utgöras av ett eget rum för boende och utrymmen som delas med andra barn eller unga som är placerade i stödboendet (allmänna råd till 6 kap. 2 §).
De egna boendena ska vara utformade med hänsyn tagen till den personliga integriteten. Barnet eller den unge ska kunna låsa lägenheten eller rummet för boende samt rummet för personlig hygien. Personalen ska dock vid behov kunna låsa upp. Barnet eller den unge ska få information om i vilka situationer som personalen får låsa upp (6 kap. 3 §).
Föreskrifterna och de allmänna råden avser flera områden som tas upp i kapitel 4 och 5. Det gäller ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete, lämplighetsbedömning vid inskrivning i ett stödboende, genomförandet av insatsen stödboende, bemanningen och kompetensen hos föreståndare och övrig personal.
8.3 Dagsläge
8.3.1 Institutionsvårdens utveckling över tid
Socialstyrelsens register över socialtjänstens insatser för barn och unga gör det möjligt att översiktligt beskriva utvecklingen inom institutionsvården sedan början av 1980-talet. Som framgår av avsnitt 3.4.1 finns det en del osäkerhet om statistiken under främst 2010-talet. Då var många ensamkommande placerade i HVB, men alla i den gruppen kom inte med i registret eftersom de inte hade svenska personnummer eller samordningsnummer.
Figur 8.1 visar att placeringarna i HVB, inklusive särskilda ungdomshem, under många år stod för en växande andel av alla placeringar av barn och unga med en topp i samband med mottagandet av många ensamkommande barn och unga det förra decenniet. Som framgår ovan avvek utvecklingen från vad lagstiftaren förväntade sig när SoL och LVU först infördes. Under de senaste åren har andelen HVB-placeringar i förhållande till alla placeringar av barn och unga minskat drastiskt. Under 2021 var den andelen på den lägsta nivån sedan 1993.
55
55 Utredningen använder benämningen offentliga HVB för tiden fram till slutet av 1990-talet, när HVB drevs av både landsting och kommuner, och benämningen kommunala HVB om tiden därefter när landsting och regioner slutat driva HVB. De särskilda ungdomshemmen har också varit HVB i offentlig regi, men reglerats för sig.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
696
Figur 8.1 Andel av alla placerade 0–20 år som varit placerade i HVB inklusive särskilda ungdomshem 1980–2021
Procent*
* Tidsseriebrott: Åren 2014–2016 ingick bara personer med uppehållstillstånd. År 2017 är ofullständigt. Särskilda ungdomshem motsvarades av ungdomsvårdsskolor 1980–1981 och hem enligt 12 § LVU 1982–1990. Källa: Socialstyrelsens nationella register över socialtjänstens insatser för barn och unga.
Statistiken visar tydligt den snabba framväxten av privata HVB som dominerande utförare av institutionsvård. Som framgår av figur 8.2 blev privata HVB dominerande i mitten av 1990-talet. De har behållit den ställningen även om kommunala HVB stod för stor del av placeringarna av ensamkommande barn och unga under 2010-talet. De särskilda ungdomshemmen, som drevs av landstingen 1982–1994 och därefter drivs av SiS, har svarar för en relativt stabil andel av alla placeringar sedan SoL och LVU först infördes.
0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 45,0 50,0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020
Något HVB, inklusive särskilda ungdomshem
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
697
Figur 8.2 Andel av alla placerade 0–20 år som varit placerade i offentliga eller privata HVB respektive särskilda ungdomshem 1980–2021
Procent*
* Tidsseriebrott: Åren 2014–2016 ingick bara personer med uppehållstillstånd. År 2017 är ofullständigt. Särskilda ungdomshem motsvarades av ungdomsvårdsskolor 1980–1981 och hem enligt 12 § LVU 1982–1990. Källa: Socialstyrelsens nationella register över socialtjänstens insatser för barn och unga.
Utvecklingen har varierat en del för flickor och pojkar när det gäller placeringar i privata och kommunala HVB. Mönstren har följt de som gällt för placeringar överhuvudtaget av pojkar och flickor under tidsperioden och som beskrivs i avsnitt 3.4.1. Figurerna 8.3 och 8.4 visar att placeringarna av både pojkar och flickor i åldern 13–17 år började öka succesivt i början av 1990-talet och att en tydligare ökning skedde i slutet av 1990-talet för pojkar och flickor i åldern 18–20 år. Den ökningen sammanfaller med att placeringar överhuvudtaget ökade i den åldersgruppen i slutet av 1990-talet (se avsnitt 3.4.1). För pojkar i åldrarna 13–17 år och 18–20 år var ökningen under 2010-talet särskilt tydlig. För flickor i samma åldrar stannade ökningen av några år in på 2000-talet, men placeringar i HVB fortsatte att ligga på en högre nivå för dem än tidigare. Observera att skalorna i figurerna är olika och att fler pojkar varit placerade under hela perioden.
56
56 Socialstyrelsen redovisar den officiella statistiken uppdelad på pojkar och flickor både när det gäller grupper under 18 år och gruppen 18–20 år. Den senare gruppen består av vuxna personer, det vill säga unga män och unga kvinnor. Utredningen följer Socialstyrelsens redovisning.
0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020
Något offentligt HVB Något privat HVB
Något särskilt ungdomshem
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
698
Figur 8.3 Andel placerade pojkar i befolkningen som varit placerade i offentliga och privata HVB 1980–2021
Procent*
* Flickor/kvinnor och pojkar/män med giltigt personnummer 1980–2016. Särskilda ungdomshem motsvarades av ungdomsvårdsskolor 1980–1981 och hem enligt 12 § LVU 1982–1990. Källa: Socialstyrelsens nationella register över socialtjänstens insatser för barn och unga.
Figur 8.4 Andel placerade flickor i befolkningen som varit placerade i offentliga och privata HVB 1980–2021
Procent*
* Flickor/kvinnor och pojkar/män med giltigt personnummer 1980–2016. Särskilda ungdomshem motsvarades av ungdomsvårdsskolor 1980–1981 och hem enligt 12 § LVU 1982–1990. Källa: Socialstyrelsens nationella register över socialtjänstens insatser för barn och unga.
0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020
Pojkar 0-12 år Pojkar 13-17 år Pojkar 18-20 år
0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020
Flickor 0-12 år Flickor 13-17 år Flickor 18-20 år
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
699
Det minskande antalet placeringar i kommunala och privata HVB under senare år har skett samtidigt som stödboende införts som placeringsform. Se nedan i avsnitt 8.3.4 om utvecklingen av stödboende.
Figur 8.4 visar att placeringarna av pojkar i särskilda ungdomshem först minskade snabbt när SoL och LVU först infördes för att sedan öka under början och mitten av 1990-talet. Därefter har placeringarna av pojkar legat på ungefär samma nivå med vissa mindre ändringar mellan åren.
57
Någon motsvarighet till den drastiskt ökade
andelen placerade pojkar i HVB under 2010-talet går inte att se i de särskilda ungdomshemmen.
Figur 8.5 Andel pojkar i befolkningen som varit placerade i särskilda ungdomshem 1980–2021
Procent*
* Pojkar/män med giltigt personnummer 1980–2016. Särskilda ungdomshem motsvarades av ungdomsvårdsskolor 1980–1981 och hem enligt 12 § LVU 1982–1990. Källa: Socialstyrelsens nationella register över socialtjänstens insatser för barn och unga.
Utvecklingen för flickor har legat nära den för pojkar, men på en lägre nivå (se figur 8.5). Ökningen under mitten av 1990-talet pågick under en något längre tidsperiod än ökningen för pojkar. Sedan omkring
57 Benämningen särskilda ungdomshem infördes med 1990 års LVU. Motsvarande institutioner kallades ungdomsvårdsskolor i 1960 års barn- och ungdomsvårdslag som gällde fram till och med 1981. I 1980 års LVU, som trädde i kraft 1982, togs den benämningen bort. I stället började hemmen kallas § 12-hem efter den paragraf i lagen som reglerade dem. Sedan 1994 ansvarar SiS för de särskilda ungdomshemmen.
0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020
Pojkar 0-12 år Pojkar 13-17 år Pojkar 18-20 år
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
700
2002–2004 har placeringar i särskilda ungdomshem legat på ungefär samma nivå för flickor i tonåren, men med vissa variationer år från år. Även här är skalorna i figurerna olika och fler pojkar har varit placerade under hela perioden.
Figur 8.6 Andel flickor i befolkningen som varit placerade i särskilda ungdomshem 1980–2021
Procent*
* Flickor/kvinnor med giltigt personnummer 1980–2016. Särskilda ungdomshem motsvarades av ungdomsvårdsskolor 1980–1981 och hem enligt 12 § LVU 1982–1990. Källa: Socialstyrelsens nationella register över socialtjänstens insatser för barn och unga.
8.3.2 Dagsläge – kommunala och privata HVB
Barn och unga i kommunala och privata HVB
Detta avsnitt bygger på den senast publicerade statistiken från Socialstyrelsens barn- och ungaregister med uppgifter om alla placerade barn och unga.
58
58 Socialstyrelsen, Statistik om socialtjänstinsatser till barn och unga: https://www.socialstyrelsen.se/statistik-och-data/statistik/alla-statistikamnen/barn-ochungdom/ (hämtad 2023-10-08). En individ kan ha varit placerat inom flera olika placeringsformer under samma år. Därför är antalet individer uppdelat på placeringsform fler än antalet individer totalt som vårdats någon gång under året.
0,00 0,02 0,04 0,06 0,08 0,10 0,12 0,14 0,16
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020
Flickor Fliickor 0-12 år Flickor Fliickor 13-17 år
Flickor Fliickor 18-20 år
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
701
Antalet barn och unga i HVB 2022
Under 2022 var 6 126 barn och unga någon gång placerade i kommunala och privata HVB.
59
Av figur 5.7 framgår att placeringar i pri-
vata HVB (4 426 barn och unga) var vanligast, följt av kommunala HVB (2 034 barn och unga). HVB var den näst vanligaste placeringsformen efter familjehem. Institutionsvården omfattade också de barn och unga som vårdades i SiS särskilda ungdomshem. Den delen av samhällsvården beskrivs nedan.
Figur 8.7 Placeringar 2022 i HVB efter driftsform och kön
Antal barn och unga
Källa: Socialstyrelsens nationella register över socialtjänstens insatser för barn och unga.
Placeringar i institutionsvård var vanligast från 15 år oavsett placeringsform och kön. Figur 8.8 visar att också yngre barn placerades i kommunala och privata. Det framgår inte av statistiken hur många av de yngre barnen som var placerade med eller utan en vårdnadshavare.
59 Socialstyrelsens statistik är uppdelad på HVB med offentlig huvudman, HVB med enskild huvudman och SiS särskilda ungdomshem. I detta avsnitt används benämningen privata HVB om HVB med enskild huvudman och kommunala HVB om verksamheter med offentlig huvudman. Med offentliga HVB avses i huvudsak hem som drivs i kommunal regi, ibland gemensamt av flera kommuner eller kommunala bolag.
0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000
Pojkar
Flickor
Kommunala HVB Priivata HVB
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
702
Figur 8.8 Placeringar 2022 efter placeringsform och ålder
Antal barn och unga
Källa: Socialstyrelsens nationella register över socialtjänstens insatser för barn och unga.
Vård enligt SoL var den vanligaste orsaken till placeringar i kommunala och privata HVB. Vård enligt 2 och 3 §§ LVU var vanligare i privata HVB medan vård till följd av omedelbart omhändertagande enligt 6 § LVU förekom ungefär lika ofta i kommunala som privata HVB.
Under 2022 placerades 495 ensamkommande barn och unga i kommunala och privata HVB. Av dessa var 417 pojkar.
Utvecklingen över tid
Under de senaste två decennierna har placeringar av barn och unga i institutionsvård och stödboende genomgått betydande förändringar. Sedan placeringsformen stödboende infördes och de ensamkommande barnen blev färre har antalet placeringar i privata och offentliga HVB minskat kraftigt. Minskningen har varit tydligast bland pojkar 15 år och äldre.
Under 2022 verkar läget ha stabiliserats. Medan antalet placeringar i privata och offentliga HVB minskade med 2 300 mellan 2020 och 2021 skedde ingen motsvarande minskning mellan 2021 och 2022. Tvärtom ökade antalet placerade barn och unga något, från 6 000 till 6 124. Fördelningen mellan pojkar och flickor samt ensamkommande
0 200 400 600 800 1 000 1 200 1 400 1 600 1 800 2 000
0-3 år 4-6 år 7-9 år 10-12 år 13-14 år 15-17 år 18-21 år
Kommunala HVB Privara HVB
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
703
och övriga ändrades inte heller mer än marginellt mellan 2021 och 2022. I likhet med samhällsvården i stort fortsatte placeringar med stöd av SoL att minska medan placeringar enligt LVU ökade.
Som framgår av avsnitt 3.4.3 tycks en liknande stabilisering ha skett inom hela samhällsvården. Om det är tillfälligt går inte att avgöra, men som framgår nedan har antalet HVB-verksamheter också varit stabilt även mellan 2022 och 2023.
Verksamheter
Uppgifterna nedan bygger på data från IVO:s omsorgsregister samt i vissa delar vårdgivarregistret. Data från respektive register hämtades 2023-08-11. I vissa delar görs en jämförelse med motsvarande uppgifter från september 2022.
En privat aktör måste ha tillstånd av IVO för att bedriva HVB. Det gäller även för verksamhet som kommun genom entreprenadavtal överlåtit till enskild att utföra. Tillstånd behövs inte för sådan verksamhet som kommunen själv bedriver, men man är skyldiga att anmäla verksamheten till IVO. I omsorgsregistret finns uppgifter om både HVB med tillstånd och om anmälningspliktiga HVB.
IVO har uppmärksammat utredningen på att kvalitetsbrister i registret förekommer. Anmälningsplikten för verksamheter enligt SoL och LSS innebär att nya offentligt drivna verksamheter ska anmälas till IVO. Däremot finns inget krav på anmälan av ändringar i dessa verksamheter. Därför förekommer det att verksamheter saknas, är registrerade som aktiva trots att de lagts ned och innehållet i registreringen kan vara felaktigt.
Antalet HVB
I början av augusti 2023 fanns det 694 aktiva HVB. De fördelades på olika huvudinriktningar på barn, unga till och med 20 år och vuxna 21 år och äldre. Fördelningen framgår av tabell 8.1. HVB som tar emot barn och unga utgår huvuddelen av alla verksamheter inom institutionsvården.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
704
Tabell 8.1 Aktiva HVB
Antal 2023-08-11
Huvudinriktningar Antal verksamheter
HVB enbart för barn och unga 0–20 år 387 verksamheter HVB för barn, unga 0–20 år och vuxna 21 år och äldre 210 verksamheter HVB enbart för vuxna 21 år och äldre 97 verksamheter
Källa: IVO, omsorgsregistret.
Huvuddelen av alla HVB tar emot både flickor/kvinnor och pojkar/ män. Nästan 80 procent av alla HVB drivs i privat regi.
Förändringarna var små jämfört med året innan när det gäller HVB för barn och unga. Då fanns det 385 HVB för enbart barn och unga samt 218 HVB som tog emot barn, unga och vuxna.
Antalet HVB har annars minskat sedan mitten av 2010-talet. Under perioden 2018–2021 lades 1 815 HVB ned, i huvudsak bland verksamheter med inriktning på enbart barn och unga. Det kan jämföras med att 185 HVB lades ned 2009–2017. Nedläggningstakten har minskat i början av 2020-talet. Under 2022 lades 156 HVB ned medan 52 HVB hade lagts ned från januari till början av augusti 2023.
60
Organisationsform
Bland de 387 HVB som enbart var inriktade på barn och unga och de 210 HVB som tog emot barn, unga och vuxna drevs huvuddelen av verksamheterna av privata huvudmän.
Tabell 8.2 HVB efter utförare
Antal och andelar 2023-08-11
Antal HVB för enbart barn och unga
Antal HVB för barn, unga och vuxna
Kommunala HVB 99 (26 procent) 41 (20 procent) Privata HVB 288 (74 procent) 169 (80 procent)
Källa: IVO, omsorgsregistret.
60 I registret fanns också 22 verksamheter ned kombinerade HVB och stödboenden som tog emot barn och unga upp till 20 års ålder. Enligt IVO beror det på felaktiga registreringar.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
705
Antalet platser
I början av augusti 2023 fanns det sammanlagt 4 001 platser i HVB för enbart barn och unga och 3 437 platser i HVB för barn, unga och vuxna.
Tabell 8.3 Vårdplatser i HVB
Antal och andelar 2023-08-11
Platser i HVB för enbart barn och unga
Platser i HVB för barn, unga och vuxna
Kommunala HVB 1 484 (37 procent) 875 (25 procent) Privata HVB 2 517 (63 procent) 2 562 (75 procent)
Källa: IVO, omsorgsregistret.
Även här var skillnaderna små i jämförelse med året innan. Då fanns det 4 017 platser i HVB enbart för barn och unga samt 3 669 platser i HVB som tog emot barn och unga.
Det genomsnittliga antalet platser per HVB var 10 i HVB för enbart barn och unga och 16 i HVB för barn, unga och vuxna. Figuren nedan visar på variationerna i platsantal. Observera att uppgifterna om platsantal avser varje institution som helhet och inte avdelningar eller andra mindre boendeenheter i enskilda HVB.
Figur 8.9 HVB fördelade efter antal vårdplatser
Antal (2023-08-11)
Källa: IVO, omsorgsregistret.
0 50 100 150 200 250
0–5
6–10
11–15 16–20
20 +
Enbart barn och unga Barn, unga och vuxna
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
706
En liten grupp HVB har endast en eller två platser. Det gäller 15 HVB för enbart barn och unga och 8 HVB för barn, unga och vuxna.
Inriktningar – akut, utredning och vård/behandling
IVO:s blanketter för ansökan om tillstånd för HVB och anmälan av HVB omfattar några alternativa så kallade verksamhetstyper. Dessa alternativ är Akut, Utredning, Vård/behandling, LSU och LVM.
Vård/behandling är den vanligaste verksamhetstypen oavsett om HVB enbart tar emot barn och unga eller barn, unga och vuxna.
Tabell 8.4 HVB fördelat på inriktning
Antal 2023-08-11
HVB för enbart barn och unga HVB för barn, unga och vuxna
Akut
57
10
Utredning
49
28
Vård/behandling
380
198
Källa: IVO, omsorgsregistret.
Inriktningar – målgrupper efter behov
IVO:s blanketter för ansökan om tillstånd för HVB och anmälan av HVB har också flera alternativa verksamhetsinriktningar. Det handlar om sammanlagt 17 inriktningar, som också kan kombineras på många sätt eftersom ett HVB kan ange mer än en inriktning.
Antalet verksamheter som angett de olika inriktningarna framgår av figur 8.10. Vanligast bland HVB enbart för barn och unga var ”övriga psykosociala problem” som 75 procent av dessa verksamheter angett som ensam inriktning eller i kombination med andra inriktningar. Därefter kom neuropsykiatrisk funktionsnedsättning och individanpassat stöd. Bland HVB för barn, unga och vuxna var kriminalitet den vanligaste inriktningen följd av psykisk störning och övriga psykosociala problem.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
707
Figur 8.10 HVB efter inriktning på målgrupper efter behov
Antal 2023-08-11
Källa: IVO, omsorgsregistret.
Inritningar – målgrupper efter ålder
Omsorgsregistret omfattar uppgifter om vilka åldersgrupper som HVB vänder sig till. Även dessa uppgifter visar en betydande variation i hur verksamheterna själva beskriver sin målgrupp. Sammanlagt mer än 90 olika åldersintervall omfattade helt eller delvis barn och unga upp till och med 20 års ålder. De vanligaste åldersintervallen avsåg unga i övre tonåren, ofta med början där för en inriktning på vuxna. De femton vanligaste åldersintervallen ger en bild av det och av de många olika sätten att kombinera åldrar:
0 50 100 150 200 250 300 350
Alkohol
Annat missbruk Familjebehandling
Funktionsnedsatta SoL
Individanpassat stöd
Kriminalitet
Missbruk
Narkotika
Neuropsykiatrisk störning
Omsorgsbrist Psykisk störning
Samsjuklighet
Utsatta för hedersrelaterat våld
Våldsbenägna personer Övriga beteendestörningar Övriga psykosociala problem
Barn, unga och vuxna Enbart barn och unga
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
708
– 18–100 år: 72 HVB – 14–18 år: 40 HVB – 13–17 år: 37 HVB – 13–18 år: 19 HVB – 15–20 år: 29 HVB – 15–19 år: 28 HVB – 0–100 år: 22 HVB – 14–19 år: 19 HVB – 14–20 år: 13 HVB – 20–100 år: 12 HVB – 14–20 år: 16 HVB – 18–65 år: 10 HVB – 12–16 år: 10 HVB – 12–20 år: 10 HVB.
Även när det gäller yngre åldrar förekommer samma variation i intervallen, men med färre aktiva HVB.
En bearbetning av statistiken som IVO gjort visar hur många HVB som i augusti 2023 var tillgängliga för barn och unga i olika åldrar. I dessa uppgifter kan ett HVB ingå i mer än ett av åldersintervallen: – 0–6 år: 64 HVB – 7–12 år: 152 HVB – 13–17 år: 458 HVB – 18–20 år: 480 HVB.
Geografisk fördelning
De flesta HVB för enbart barn och unga finns i två av de tre största länen, Skåne och Västra Götaland. Det gäller både för anmälningspliktiga HVB och HVB med tillstånd. I Stockholms län, som är landets största, är antalet lägre, särskilt bland anmälningspliktiga HVB.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
709
Relativt många privata HVB finns dock i två näraliggande län, Uppsala län och Södermanlands län. Hallands län har också relativt många HVB med tillstånd. Antalet HVB i övre och mellersta Norrland (Norrbottens, Västerbottens, Västernorrlands och Jämtlands län) är relativt litet.
Bland HVB som tar emot barn, unga och vuxna är fördelningen mellan de största regionerna jämnare, men även här ligger några andra län också relativt högt (Jämtlands, Norrbottens, Jönköpings, Gävleborgs och Västmanlands län).
Figur 8.11 HVB efter län
Antal 2023-08-11
Källa: IVO, omsorgsregistret.
0
20 40 60 80 100
Blekinge Län Dalarnas Län Gotlands Län Gävleborgs Län
Hallands Län Jämtlands Län Jönköpings Län
Kalmar Län
Kronobergs Län
Norrbottens Län
Skåne Län
Stockholms Län
Södermanlands Län
Uppsala Län Värmlands Län Västerbottens Län Västernorrlands Län
Västmanlands Län Västra Götalands Län
Örebro Län
Östergötlands Län
Barn, unga och vuxna Enbart barn och unga
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
710
HVB som också är vårdgivare
Vissa HVB är också vårdgivare och erbjuder hälso- och sjukvård. Dessa HVB registreras både i omsorgsregistret och IVO:s vårdgivarregister. Omsorgregistret har inga uppgifter om HVB som är vårdgivare, men IVO har på utredningens förfrågan matchat organisationsnummer på HVB i omsorgsregistret med organisationsnummer på verksamheter i vårdgivarregistret. Resultatet visar att organisationer med aktiva tillsynsobjekt i både omsorgsregistret och vårdgivarregistret står för 63 procent av alla HVB (för barn, unga och/ eller vuxna). Det behöver inte innebära att hälso- och sjukvård ges i egen regi vid alla dessa HVB. Många HVB drivs av företag och organisationer som ger hälso- och sjukvård i andra delar av sin samlade verksamhet. Kommunerna är exempelvis vårdgivare genom sitt ansvar inom äldreomsorgen och för insatser till vuxna personer med funktionsnedsättning. Uppgifter om vilka HVB som själva är vårdgivare kräver en manuell genomgång av registerinformationen av IVO:s handläggare.
HVB som driver egen skola
En verksamhet som bedriver HVB kan också ha tillstånd att bedriva friskoleverksamhet. Sådana tillstånd beviljas av Skolinspektionen. Omsorgsregistret har ingen information om dessa tillstånd eller skolverksamhet vid HVB.
Nedlagda verksamheter
I omsorgsregistret finns uppgifter om ett stort antal nedlagda HVB, vilket visar på de stora förändringar som skett inom området under senare år. Medan 57 HVB lades ned under perioden 2009–2015 avvecklades 1 750 HVB verksamheter ned 2016–2020, varav 1 238 enbart under 2018. Antalet nedlagda HVB var 132 under 2021 och 91 under 2022. Fram till början av augusti hade 31 HVB lagts ned 2023.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
711
Återkallelser av tillstånd och förbud av verksamhet
IVO kan besluta om att återkalla tillstånd till HVB och förbjuda verksamheter som inte är tillståndspliktiga att driva HVB. Uppgifter om ärenden med slutligt beslut om återkallelser och förbud finns i IVO:s diariesystem.
För perioden 2014–2022 fann IVO vid en sökning totalt 54 ärenden om återkallelse eller förbud av HVB under perioden (äldre uppgifter är inte tillgängliga). Flest ärenden avsåg HVB för barn och unga (ej ensamkommande), sammanlagt 42 ärenden. Bara enstaka ärenden avsåg HVB med andra inriktningar (ensamkommande barn och unga, missbruk, funktionsnedsättning). Antalet ärenden ökade kraftigt mot slutet av perioden. 16 ärenden är från 2021 och 10 från 2022.
Det finns vissa svårigheter att tolka dessa uppgifter. IVO betonar att uppgifterna avser ärenden som kan röra ett eller flera lagrum, det vill säga olika typer av verksamheter. Flera tillsynsobjekt kan också beröras samtidigt inom ett ärende. Uppgifterna pekar ändå på att ärenden och återkallelse av tillstånd och förbud av verksamheter att driva HVB till allra största delen avser HVB för barn och unga som inte är ensakommande och att dessa ärenden snabbt blev fler under 2020-talets första år. Det ökade antalet ärenden är i linje med det arbete med stärkt rättstillämpning som IVO beskrivit som en anledning till fler beslut om förelägganden, förbud och återkallade tillstånd under 2021 och 2022.
61
Sökningen visade också att fyra ärenden med slutligt beslut om återkallelse eller förbud mot verksamheter att bedriva HVB tillkommit till början av augusti 2023. Samtliga dessa gällde HVB med inriktning på barn och unga (ej ensamkommande).
8.3.3 SiS särskilda ungdomshem
Detta avsnitt bygger på uppgifter i SiS statistikrapport SiS i korthet 2022 samt i vissa delar tidigare rapporter i samma serie samt SiS webbplats. Uppgifterna från SiS skiljer sig något från Socialstyrelsens officiella statistik, som bygger på uppgifter som kommunerna rapporterat (se ovan).
61 Inspektionen för vård och omsorg, IVO (2022). Årsredovisning 2021, s. 12 och 34; Inspektionen för vård och omsorg, IVO (2023). Årsredovisning 2022, s. 13.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
712
Barn och unga i särskilda ungdomshem
Antalet inskrivna barn och unga i särskilda ungdomshem var 1 054 under 2022, vilket var en minskning med 100 personer sedan 2021. Av de inskrivna var 707 pojkar (67 procent) och 347 flickor (33 procent).
Ålder
Av de barn som skrevs in i de särskilda ungdomshemmen 2022 var 34 procent upp till 15 år, 48 procent 16–17 år och 23 procent 18 år och äldre.
Bland pojkar var medelåldern 16,2 år och bland flickor 15,2 år. Bland de flickor som vistades i särskilda ungdomshem 2022 skrevs 44 procent i åldrar upp till 15 år. Motsvarande andel bland pojkar var 29 procent.
Både bland flickor och pojkar var de yngsta inskrivna 10 år.
Orsaker till placering
Av kriterierna för omhändertagande enligt LVU var ”annat socialt nedbrytande” beteende vanligast bland flickor och unga kvinnor, som ensamt kriterium (37 procent) eller i förening med missbruk (40 procent). Båda dessa andelar hade ökat betydligt sedan 2021.
Bland pojkar och unga män var kriminalitet den viktigaste enskilda orsaken (12 procent) följt av kombinationer där kriminalitet ingår (ihop med bland annat missbruk och annat socialt nedbrytande). Förändringarna här var relativt små jämfört med 2021.
Verksamhet
SiS har 21 särskilda ungdomshem, varav tio för pojkar, fem för flickor och sex för både pojkar och flickor.
Två särskilda ungdomshem ligger i Norrland, sju i Svealand och tolv i Götaland (varav fem i Västra Götalandsregionen och tre i Skåne). Mönstret är alltså detsamma som när det gäller fördelningen av privata HVB i landet.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
713
Antal vårdplatser
I början av 2022 fanns sammanlagt 647 fastställda vårdplatser vid de särskilda ungdomshemmen (exklusive LSU-platser). Under de senaste åren har antalet fastställda vårdplatser minskat något, från 731 år 2019, 675 år 2020 och 670 år 2021.
Av vårdplatserna var 88 procent låsbara medan 12 procent var i öppna i början av 2021. Fördelningarna var densamma 2020 och 2021.
60 procent av platserna i början av 2021 var avsedda för pojkar/unga män och 37 procent för flickor/unga kvinnor. Andelen platser för flickor har successivt ökat under de senaste åren.
Vårdtider
Det genomsnittliga antalet vårddygn 2022 var 169 för pojkar och unga män samt 188 för flickor och unga kvinnor. Totalt var det genomsnittliga antalet vårddygn 176.
För flickor och unga kvinnor har det genomsnittliga antalet vårddygn ökat mer än för pojkar under de senaste åren. År 2020 var det genomsnittliga antalet vårddygn 143 för flickor och 158 för pojkar. Figur 8.12 visat att det genomsnittliga antalet vårddygn varierat mer mellan flickor och pojkar under det senaste decenniet.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
714
Figur 8.12 Genomsnittligt antal vårddygn i särskilda ungdomshem efter år och kön
Avser vård enligt LVU och SoL
Källa: SiS i korthet 2012–2022.
Av alla som vårdades i de särskilda ungdomshemmen hade 36 procent en vårdtid upp till tre månader, 25 procent en vårdtid mellan tre och sex månader, 29 procent en vårdtid mellan sex och tolv månader och 9 procent en längre vårdtid. De längre vårdtiderna har blivit något vanligare de senaste åren och de kortare något mer ovanliga.
Avvikningar
Under 2021 avvek 166 pojkar/unga män och 254 flickor/unga kvinnor från de särskilda ungdomshemmen. 26 procent av de barn och unga som avvek var tillbaka samma dag. 24 procent var borta ett till tre dygn, 25 procent i fyra till fjorton dygn och 25 procent i femton dygn eller mer.
0 50 100 150 200 250
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Flickor Pojkar
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
715
Målgrupper och inriktningar
Åldersmässigt är de särskilda ungdomshem främst indelade i hem för skolpliktiga barn (sex i dagsläget) respektive icke skolpliktiga barn och unga (fjorton i dagsläget). Ett särskilt ungdomshem tar emot både skolpliktiga och icke skolpliktiga barn och unga.
Verksamhetsinriktningen beskrivs genomgående som psykosocial problematik samt kriminalitet och missbruk. Ytterligare inriktningar vid enstaka särskilda ungdomshem är behandling av unga sexualförövare och TFCO i öppen vård.
Utöver det finns avdelningar för vård för unga med särskilda vårdbehov vid sju särskilda ungdomshem. Avdelningarna är inriktade på unga vid omfattande psykiatrisk och neuropsykiatrisk problematik med olika kombinationer av exempelvis autism, intellektuell funktionsnedsättning, ADHD, posttraumatisk stress (PTSD), personlighetssyndrom, självskadebeteende samt kraftigt utagerande beteende där hot och våld riktas mot behandlingspersonal. Vid dessa avdelningar är personaltätheten högre och särskilda insatser har gjorts för personalens kompetens.
Vård enligt LSU för pojkar finns från och med den 1 januari 2023 vid fem särskilda ungdomshem.
8.3.4 Stödboende
Barn och unga i stödboende 2022
Detta avsnitt bygger på den senast publicerade statistiken från Socialstyrelsens barn- och ungaregister med uppgifter om alla placerade barn och unga.
Antalet barn och unga i stödboende 2022
Under 2022 var 2 106 barn och unga någon gång placerade i stödboende. Placeringsformen var den tredje vanligaste efter familjehem och HVB.
Gruppen ensamkommande barn och unga utgjorde 366 personer, eller 17 procent, av alla placerade under 2022.
Omkring 54 procent av de som någon gång var placerade i stödboende under 2022 var pojkar. Bland ensamkommande barn och unga
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
716
var andelen pojkar betydligt större (86 procent) medan flickor utgjorde majoriteten (52 procent) bland de som inte var ensamkommande.
Figur 8.13 Placerade i stödboende någon gång under 2022 efter kön och ensamkommande
Antal barn och unga
Källa: Socialstyrelsens nationella register över socialtjänstens insatser för barn och unga.
Placering i stödboende var under 2021 vanligast från 18 år. Av de som någon gång under detta år var placerade i stödboende var omkring 1 736 (82 procent) 18 år och äldre. 171 pojkar och 181 flickor som inte fyllt 18 år var någon gång under 2022 placerade i ett stödboende.
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000
Ensamkommande
Övriga
Pojkar Flickor
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
717
Figur 8.14 Placerade i stödboende någon gång under 2022 efter kön och ålder
Antal barn och unga
Källa: Socialstyrelsens nationella register över socialtjänstens insatser för barn och unga.
Vidare var placeringar enligt SoL vanligast. Sammanlagt 1 905 barn och unga var någon gång under 2022 placerade i stödboende med stöd av SoL.
Utvecklingen över tid
Under de år som stödboende funnits som placeringsform har det skett betydande förändringar när det gäller omfattningen och målgrupperna. Figur 8.13 visar att antalet placerade i stödboenden minskat varje år sedan 2018, även under 2022 när placeringar i andra placeringsformer ökade något.
62
Den största skillnaden är att antalet
ensamkommande barn och unga minskat kraftigt.
62 Stödboenden infördes som placeringsform sommaren 2016, vilket gör det svårt att få en rättvisande bild utifrån statistiken för hela det året. För 2017 saknas officiell statistik om insatser för barn och unga enligt SoL och LVU.
0 200 400 600 800 1000 1200
16-17 år
18-20 år
Pojkar Flickor
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
718
Figur 8.15 Placerade i stödboende någon gång under respektive år 2018–2022 efter ensamkommande och övriga
Antal barn och unga
Källa: Socialstyrelsens nationella register över socialtjänstens insatser för barn och unga.
Inledningsvis var pojkar och unga i stor majoritet bland ensamkommande barn och unga i stödboende. När de ensamkommande blev färre minskade också antalet pojkar och unga män i stödboende, vilket ledde till en jämnare balans mellan könen. Antalet flickor och unga kvinnor i stödboende har varit stabil och även ökat något mellan 2018 och 2021.
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000
2018
2019
2020
2021
2022
Ensamkommande Övriga
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
719
Figur 8.16 Placerade i stödboende någon gång 2018–2022 efter kön
Antal barn och unga
Källa: Socialstyrelsens nationella register över socialtjänstens insatser för barn och unga.
SoL-placeringar har varit helt dominerande i stödboenden under perioden 2018–2021. Andelen LVU-placeringar har dock ökat något för varje år och utgjorde drygt en tiondel av placeringarna i stödboende under 2022.
Andelen barn under 18 år som placerats i stödboenden var mellan 85 och 90 procent under perioden.
Det sammanlagda antalet placeringar har minskat under senare år, men placeringar i stödboendena har minskat mer. 2018 var andelen nästan 15 procent. 2021 hade andelen minskat till 9 procent.
Verksamheter
Uppgifterna nedan bygger på data från IVO:s omsorgsregister. Data från respektive register hämtades 2023-08-11. I vissa delar görs en jämförelse med motsvarande uppgifter från september 2022.
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000
2018
2019
2020
2021
2022
Pojkar Flickor
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
720
Antal stödboenden
239 aktiva stödboenden tog emot barn och unga i början av augusti 2023. 72 stödboenden var kommunala (30 procent) och 167 privata (70 procent).
Förändringarna var något större jämfört med året innan än när det gäller HVB för barn och unga. I september 2022 fanns det 264 stödboenden för barn och unga. Antalet minskade alltså med en tiondel under året.
Antalet verksamheter har överhuvudtaget förändrats mycket sedan stödboende infördes som placeringsform. Det första året 2016 fanns det drygt 300 stödboenden, därefter var antalet omkring 600 under 2017–2018 för att sedan minska. I omsorgsregistret finns uppgifter om 681 nedlagda stödboenden 2018–2023.
Antalet platser
Sammanlagt fanns det 3 202 platser i stödboenden för barn och unga. Det innebär ett genomsnitt på 13 platser.
Fördelningen på olika intervall framgår av tabell 8.5.
Tabell 8.5 Stödboenden efter antal platser
Antal 2023-08-11
Antal platser Antal verksamheter
0–5 platser 65 verksamheter 5–10 platser 54 verksamheter 11–15 platser 51 verksamheter
Källa: IVO, omsorgsregistret.
Observera att uppgifterna avser varje institution som helhet och inte avdelningar eller andra mindre boendeenheter i enskilda stödboenden.
Inriktningar
Alla stödboenden hade i början av augusti 2023 en inriktning på individanpassat stöd.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
721
Geografisk fördelning
Flest stödboenden fanns i början av augusti 2023 i Stockholms län (52 verksamheter). Ett större antal stödboenden fanns också i Skåne (40 verksamheter) och Västra Götaland (39 verksamheter). Relativt många stödboenden fanns även i Uppsala län (15 verksamheter) och Östergötlands län (13 verksamheter).
Nedlagda och vilande verksamheter
I omsorgsregistret finns uppgifter om 681 nedlagda stödboenden sedan 2017, vilket visar på de förändringar som skett inom området. Flest verksamheter, 212 stycken, lades ned redan 2018. Därefter har antalet nedläggningar minskat. Under 2022 lades 61 verksamheter ned och fram till början av augusti 2023 hade 19 verksamheter lagts ned.
8.3.5 Personal och kostnader
Personal
Samlade uppgifter om antalet anställda i HVB och stödboende för barn och unga saknas. De uppskattningar och beskrivningar som kan göras ger delvis olika bilder av läget. Se även avsnitt 8.7 om kompetens hos föreståndare och övrig personal i HVB och stödboende.
Uppskattning utifrån tidigare studier
Undersökningar från början och mitten av 2010-talet pekade på ett genomsnittligt antal anställda vid HVB på åtta till elva personer. Det lägre antalet avsåg enbart privata verksamheter. De kommunala verksamheterna vid denna tid kan ha varit något större med fler vårdplatser som i högre grad var avsedda för ensamkommande barn och unga.
63
63 Inspektionen för vård och omsorg, IVO (2013). En trygg och säker vård – har personalen lämplig
utbildning? s. 11. Se även Konkurrensverket (2017). Marknaden för hem för vård eller boende för ensamkommande barn och unga. KKV rapport 2017:8 s. 8.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
722
Uppskattning utifrån anställda vid särskilda ungdomshem
Uppgifter från SiS visar att drygt 1 630 personer var anställda vid de särskilda ungdomshemmen i juli 2023, inklusive visstidsanställningar och timavlönade. Det ger ett genomsnittligt antal anställda på nästan 90 per ungdomshem. Genomsnittet är högt, men ungdomshemmen hade ett stort antal vårdplatser, i genomsnitt nästan 80 per institution. Så stora HVB i kommunal och privat regi är mycket ovanliga, om de överhuvudtaget förekommer. Som framgår ovan är har privata och kommunala HVB i genomsnitt tio vårdplatser.
Antalet anställda vid de särskilda ungdomshemmen kan jämföras med antalet barn och unga som vårdas där respektive vid andra HVB. Under 2021 vårdades omkring 1 100 barn och unga vid särskilda ungdomshem, 4 400 barn och unga vid privata HVB och 1 900 vid kommunala HVB. SiS svarade alltså för omkring en sjundedel av institutionsvården. Om antalet anställda vid de särskilda ungdomshemmen också utgjorde en sjundedel av alla anställda vid HVB så uppgick det antalet till drygt 11 000 personer.
Beskrivning utifrån SCB:s arbetsmarknadsstatistik
En högre nivå på antalet anställda beskrivs i en artikel av forskare vid Stockholms universitet. De har använt uppgifter i SCB:s statistiktjänst RAMS om personal i kategorin heldygnsvård med boende för barn och ungdomar med sociala problem (kod 87.901). I den kategorin ingår även andra former av vård i förening med boende, till exempel i familjehem samt förmedling av familjehem. Koden fastställdes 2007 och nämner inte stödboende, men enligt SCB omfattar den nu också stödboende. I kategorin fanns 24 000 personer 2020. Antalet HVB som tog emot barn och unga var högre 2020 än i dag, men ett sammanlagt antal anställda på mer än 20 000 personer skulle ha inneburit omkring 20 anställda per verksamhet.
64
64 Pålsson, D., Andersson, P., Shanks E. & Wiklund, s. (2023) A professional field? Educational attainments, gender and age among staff in Swedish residential care, Residential Treatment for Children & Youth, DOI: 10.1080/0886571X.2023.224136.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
723
Kostnader
Uppgifter om de samlade kostnaderna för institutionsvården och genomsnittliga kostnader för olika typer av HVB återges i avsnitt 3.4.5. I praktiken varierar kostnaderna för placeringar i HVB kraftigt. Adda inköpscentral rapporterar en variation från 2 000 kronor till 10 000 kronor per dygn. De högsta kostnaderna gäller för vissa akutplaceringar. Vid HVB där bara ett barn eller en ung person vårdas kan kostnaderna uppgå till omkring 20 000 kronor per dygn.
Det stora inslaget av privata aktörer i HVB har också uppmärksammats med tanke på kostnaderna. En studie från Stockholms universitet visar att vinsten i form av avkastning på totalt kapital var cirka 20 procent per år hos de privata företag som driver HVB i slutet av 2010-talet. Forskarna konstaterar att det är en hög nivå i jämförelse med andra välfärdsområden som äldreomsorg och skola samtidigt som kunskaperna om vad kommunerna får för pengarna är mycket små.
65
För stödboenden saknas uppgifter om de samlade kostnaderna. SCB redovisar kommunernas kostnader för stödboende i samma post som HVB i kommunernas räkenskapssammandrag.
8.4 Övergripande problembeskrivning
8.4.1 HVB
Vem behöver HVB?
Det breda HVB-begrepp som infördes när socialtjänstlagen trädde i kraft har möjliggjort variation och anpassning efter samhällsförändringar och individuella behov. Omställningen till – och sedan från – ett snabbt ökande antal ensamkommande barn under 2010-talet är ett exempel på följsamheten mot yttre förändringar inom HVB-världen. Den tidiga utvecklingen mot mindre och familjeliknande HVB visar i viss mån på HVB:s möjligheter att finna nya vägar utifrån barns och ungas behov och önskemål.
Samtidigt har det stora utrymmet för anpassning och variation lett till betydande oklarheter om vad HVB är, vad som är god vård i HVB för barn och unga och vem som överhuvudtaget behöver HVB.
65 Lundström, T. & Sallnäs, M. (2019) HVB för barn och unga. En evig vinstmaskin. Social-
politik, (2): 22–23.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
724
I dag har dessa frågor särskild skärpa genom de uppgifter som HVB möter i gränslandet mot psykiatri och insatser för personer med neuropsykiatrisk funktionsnedsättning och i samband med grov kriminalitet. Till stor del saknas tydliggöranden och stöd på nationell nivå för kommuner, verksamheter och professionella att systematiskt säkra och utveckla kvaliteten i HVB.
HVB har blivit en mer efterfrågad resurs inom samhällsvården för barn och unga än vad lagstiftaren väntade sig när socialtjänstlagen trädde i kraft. Inte minst har allt fler flickor och kvinnor kommit att vårdas i HVB, som av tradition haft en inriktning på pojkar och unga män. Svängningarna över tid har dock varit stora, särskilt under 2010-talet när placeringarna snabbt ökade och många nya verksamheter startades. Under senare år har placeringarna i HVB minskat. Som framgår av avsnitt 3.4.1 svarade de under 2021 för en mindre andel av alla placeringar sedan början av 1990-talet. Få om ens några offentligt finansierade delar av vården och omsorgen har genomgått så stora förändringar under det senaste decenniet som HVB. Den stabilisering som verkar ha skett 2022 innebar att placeringarna i HVB låg på kvar på denna historiskt låga nivå
Oavsett om efterfrågan på HVB ökar eller minskar är det oklart hur mycket det beror på den vård som bedrivs där. Inför inrättandet av SiS försökte en statlig utredning bedöma behovet av den tvångsvård som de särskilda ungdomshemmen svarar för, men drog slutsatsen att behovet påverkas av så många förhållanden kring vården att det enda sättet att bedöma behovet vid en viss tidpunkt är att utgå från efterfrågan på vården.
Läget förefaller vara detsamma för HVB i övrigt. Placeringar i HVB blir ofta aktuella när andra former av samhällsvård för barn och unga inte kan möta omfattande och sammansatta vårdbehov, men det är osäkert om dagens HVB kan göra det tillräckligt väl. Resultatet blir alltför ofta sammanbrott, omplaceringar och vårdinsatser som barn och unga uppfattar som otillräckliga, osammanhängande och ibland skadliga.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
725
Institutionsvårdens värden
Mot den bakgrunden behöver intresset riktas både mot vårdkedjan och mot den vård som HVB ger, med dess värden och risker. Vårdens innehåll och kvalitet behöver i större utsträckning vara utgångspunkten för när HVB används för barn och unga i samhällets vård. För det krävs ett mer sammanhållet och systematiskt arbete för god kvalitet och hög kompetens utifrån bästa tillgängliga kunskap.
God ledning ger det konsensuttalande som en internationell arbetsgrupp gjort om therapeutic residential care, dvs. vård med boende och behandling. I konsensuttalandet definieras therapeutic residential care på följande sätt:
Therapeutic residential care’ involves the planful use of a purposefully constructed, multi-dimensional living environment designed to enhance or provide treatment, education, socialization, support, and protection to children and youth with identified mental health or behavioral needs in partnership with their families and in collaboration with a full spectrum of communitybased formal and informal helping resources.
Av konsensusuttalandet framgår att therapeutic residential care är en specialiserad verksamhet. Vissa principer för vården ställs också upp. De handlar om att sätta säkerheten främst och inte göra skada, om samarbete med familjer och förankring i samhälle och kultur och om personliga relationer som gör vården till något mer än en samling evidensbaserade interventioner. Vården ska också omfatta så tydliga arbetssätt, strukturer och rutiner att den kan upprepas på flera ställen och vara tillgänglig för alla efter behov.
66
Definitionen lyfter fram det planmässiga och likvärdiga arbetet med en livsmiljö som, har flera dimensioner och sidor och som är ändamålsenlig för att främja eller ge behandling, fostran, stöd och skydd för barn och unga med behov som är kända och beskrivna. Därmed motsvarar definitionen många möjligheter som det breda HVB-begreppet ger samtidigt som den preciserar vårdens inriktning och förutsättningar tydligare än svenska regler och förarbeten. De principer som ställs upp i artikeln är viktiga också för svensk del.
66 Whittaker, J. K. m.fl. (2016). Therapeutic Residential Care for Children and Youth: A Consensus Statement of the International Work Group on Therapeutic Residential Care. Residential
Treatment for Children & Youth, 33:2, 89–106, DOI: 10.1080/0886571X.2016.1215755.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
726
Relationer och aktiviteter för en meningsfull vård
Som placeringsform har HVB förutsättningar att förverkliga de värden som pekas ut i konsensusartikeln. Delvis har det också skett. IVO:s enkätundersökning till barn och unga som vistas i HVB och stödboende visar att majoriteten av dem som svarat på enkäten uppger att de är trygga och att de får gott stöd och bemötande från personalen.
67
Flera vetenskapliga studier, myndighetsrapporter och undersökningar av barnrättsorganisationer visar samtidigt på allvarliga brister och problem i institutionsvården för barn och unga. Även i IVO:s enkätundersökning framkommer problem. Ungefär en femtedel av de barn och unga som svarat på enkäten på HVB och SiS känner sig bara trygga ibland, sällan eller aldrig. Överlag skattar flickor sin upplevelse på boendet lägre i jämförelse med pojkar. Skillnaderna mellan flickor och pojkar är störst inom SiS, även om skillnaden har minskat i den senaste enkätundersökningen.
68
Utredningen har mött enskilda barn och unga som berättar om vistelser i HVB som varit positiva vändpunkter för dem, men också om negativa erfarenheteter av otillräckliga och skadliga vårdinsatser i HVB.
Genomgående har barnen och de unga framhållit vikten av goda personliga relationer under tiden i HVB. De har berättat att de ofta saknat sådana relationer till omsorgspersoner, anhöriga och andra som är viktiga för dem (se avsnitt 3.3.2 och bilaga 3). Relationernas betydelse är tydlig även i intervjuundersökningar som BO och Attention gjort bland barn och unga i HVB. Dessa undersökningar ger konkreta exempel på hur barn och unga ser på relationerna som en del av behandlingen eller en avgörande förutsättning för den. Undersökningar visar att det finns mycket olika erfarenheter av hur det fungerar. Barnen och de unga uppfattar det också som rätt slumpartat vilket stöd de får.
Jag kommer sakna personalen så mycket, för de har ju varit ens lilla extramamma, kan man säga, fast på ett professionellt sätt. Och det är liksom dem man har haft sina ups and downs med liksom, och man har kommit varandra väldigt nära.
67 Inspektionen för vård och omsorg, IVO 2022a s. 23. 68 Ibid.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
727
Jag förstår inte varför folk jobbar här. Det är folk som jobbar här 20 år, skiter i människor, bryr sig inte, kommer hit för pengarna.
Jag skulle vilja att någon skulle visa att dom bryr sig. Bara någon som vill prata med dig och visar att dom faktiskt lyssnar och tror på dig. Jag tappade mitt förtroende. Hade inte tillit för någon för dom brydde sig inte. Det gjorde att jag kände sig så annorlunda och ensam. Jag slutade öppna upp mig och tog inte emot hjälp och vård.
Personalen var jättebra, alltså de ville verkligen hjälpa en. Men alltså man såg det och man märkte det i gester. De kunde bete sig som vuxna, men sen också bjuda på sig själva.
Jag fick prata ut mer, och jag märkte att personalen fanns där mer än vad de gjorde på mitt gamla behandlingshem. […] Så ja, alltså i det här behandlingshemmet så vart man som en familj, alltså personalen vart som ens föräldrar, man kunde prata med alla. Och tjejerna vart till slut som systrar. […] Det gav mig möjligheten mig att stå på mina egna ben, och ta mer ansvar.
Vad som ligger i behandlingen i HVB utöver det personliga stödet är annars ofta inte tydligt för de barn och unga som utredningen mött och för de som intervjuats av BO och Attention:
Svårt att få behandling i vardagen. De är mycket fokus på rutiner och aktiviteter men inte på att arbeta med det som är orsaken till varför man är där.
Mediciner, annars så sa dom att jag va på ett behandlingshem men dom förklara aldrig vad min behandling va.
Det vände egentligen när jag började lyssna på personalen […] började följa deras råd och tips. Och så när man väl började lyssna och testa att göra så som de sa, det var då man märkte att – ja, då började man själv hitta lite strategier […].
När jag bodde på SiS, då fick jag väldigt mycket hjälp i skolan för då fick jag grejer som jag kunde ta med upp på avdelningen när vi hade slutat, och de satt med mig inne på lektionen och sa ”ja, men det är så här, och det här ska du göra”. För att jag har ganska svårt att förstå vad jag ska göra.
Frågan om goda personliga relationer väcker frågor om vad som menas med att ett HVB ska vara ett ”hem” med vård i så hemliknande former som möjligt. Personalen i HVB bildar inte en familj tillsammans med barnen och de unga samtidigt som personalen är närvarande dygnet runt och i praktiken ofta får agera i vårdnadshavarens ställe.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
728
Marie Sallnäs vid Stockholms universitet har pekat på den spänning som är inbyggd i att mot betalning genomföra ett uppdrag med ”sekundär omsorg” och det informella, relationella och personliga som är förknippat med den ”primär omsorgen” i en familj.
69
Att hantera den
spänningen på ett professionellt sätt framstår som en av de viktigaste uppgifterna för föreståndare och övrig personal i HVB mot bakgrund av det som barn och unga berättat. Det handlar om både ett respektfullt bemötande och relationer som delar av ett socialt arbete för att möjliggöra förändring.
De barn och unga som utredningen mött har också lyft fram bristen på aktiviteter som en återkommande anledning till att vistelsen i ett HVB varken uppfattas som vårdande eller meningsfull av barn och unga. Hur tiden i HVB kan användas för en insats som är stödjande dygnet runt och ger så mycket stöd som möjligt för tiden efter vården har också studerats i svensk forskning. Jürgen Degner vid Örebro universitet har jämfört dagens svenska institutionsvård, med tid som barnet eller de unge kan få fylla på egen hand, med de mer praktiskt inriktade insatser som fanns i äldre svenska institutioner och i dag finns i andra länder. En slutsats är att social dygnsvård i HVB behöver utformas med en tydlig terapeutisk avsikt under hela den tid som vården pågår, det vill säga dygnet runt och alla dagar i veckan. Aktiviteterna behöver vara sporrande med progression och ökande komplexitet över tid, baserade på bästa möjliga kunskap och utförda med professionalitet av personalen.
70
Svensk forskning visar även att tillgången till olika välfärdsresurser är lägre för barn och unga som vårdas vid HVB än för barn och unga i familjehemsvård och andra barn och unga. Barn och unga i HVB upplever mer sällan att personer i deras direkta närhet stödjer dem eller har tid för dem och uppvisar en lägre grad av psykiskt välbefinnande. Barnen och de unga ägnar mer tid åt hushållsarbete och saknar i större utsträckning stöd i skolarbetet. De har färre materiella ägodelar som dator, cykel och mobiltelefon och upplever i högre grad begränsningar när det kommer till användning av internet. Barnen
69 Sallnäs, M. (2003). ”Som en familj? Om små och privata institutioner för barn och ungdomar”. I Socionomens Forskningssupplement, 15, 2–15, Socionomen nr 4. 70 Degner, J. (2022). Att driva en människobehandlande verksamhet – med fokus på åtta forskningsbaserade områden och ett klientfall. I Giselsson, E., Degner J. och Wassberg A. (2022).
HVB-hem i praktiken – från forskningsresultat till (be)handling.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
729
och de unga på HVB uppger också att de oftare får avstå från fritidsaktiviteter av ekonomiska skäl.
71
Bristande balans mellan stöd och kontroll
De problem som finns i institutionsvården för barn och unga har flera orsaker, men går ytterst tillbaka på den oklara och splittrade styrningen inom området.
Som framgår av kapitel 4 finns det en obalans mellan krav, granskning, kunskapsstöd och analys i statens aktiviteter för barn och unga i HVB. Regleringen av institutionsvården är relativt omfattande och det pågår ett omfattande arbete med tillståndsprövning av privata HVB samt frekvenstillsyn av alla HVB för barn och unga. Inom ramen för frekvenstillsynen av HVB och stödboenden genomförde IVO 797 inspektioner under 2021, varav 139 oanmälda. Sammanlagt 1 382 barnsamtal genomfördes vid dessa inspektioner. Styckkostnaden för varje inspektion var 108 000 kronor och den sammanlagda kostnaden för frekvenstillsynen uppgick till drygt 86 miljoner kronor Under 2021 gjorde IVO ett utvecklingsarbete med koppling till frekvenstillsynen och med inriktning på effektivisering av verksamheten och enhetliga tillsynsbeslut.
72
Även andra former av kontroll
av institutionsvården, bland annat i kommunerna som göra egna uppföljningar av sina ramavtal med utförarna.
Forskning visar att tillsynen kan ”säkerställa golvet” i HVB-vården, men inte en kvalitetsutveckling som ”höjer taket”.
73
Det är en
brist att former för kunskapsstöd och kunskapsutveckling inom HVB-området till stor del saknas vid sidan av tillsynen, särskilt på nationell nivå. SBU och Socialstyrelsen har tagit fram kunskap inom delar av området, men har inte egna kanaler till verksamheterna och når dem knappast i större utsträckning genom information på sina egna webbplatser och Kunskapsguiden. SiS står utanför den statliga kunskapsstyrningen inom vård och omsorg, trots att myndigheten bedriver forskning och utveckling som borde vara av stort intresse för både kommunerna och privata utförare av HVB-verksamhet.
71 Lagerlöf, H. (2012). Samhällsvård och välfärdsresurser. En studie av skolgång, fritid och kamrat-
relationer bland unga i familjehem och institutioner. Stockholms universitet.
72 Inspektionen för vård och omsorg, IVO (2022b). Årsredovisning 2021 s. 29. 73 Pålsson, D. (2018). The prerequisites and practices of auditing residential care: on the licensing
and inspection of residential homes for children in Sweden. Stockholms universitet.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
730
Inte heller de privata aktörer som står för den allra största delen av HVB-vården är direkt företrädda i de former som finns för kunskapsstyrningen inom socialtjänsten.
Den bristande balansen mellan granskning och stöd har blivit tydlig under de senaste åren när IVO tydligare betonat sitt granskningsuppdrag och i mindre utsträckning än tidigare uppfattas som en stödjande dialogpart för HVB. Att IVO tidigare arbetat mer stödjande bidrar till att förändringen uppfattas negativt av HVB-verksamheter. Det största problemet är dock att det stöd som andra myndigheter borde bidra med inte finns och att HVB i stort sett bara har kontakt med IVO i sitt dagliga arbete.
Inslag av marknadsstyrning och statlig kontroll – men oklar färdplan
Andra styrningsproblem inom HVB-området uppkom i huvudsak under de första åren sedan socialtjänstlagen trädde i kraft. Lagstiftaren utgick från att landsting och kommuner skulle svara för den absoluta huvuddelen av HVB-verksamheten och de ålades att gemensamt planera verksamheten på länsnivå. Planeringen hade brister, särskilt när det gäller tillgången till platser för tvångsvård i HVB, men den blev också snabbt överspelad när privata aktörer etablerades som den dominerande typen av utförare och efterfrågan minskade på platser i de traditionella landstingsinstitutionerna.
I stället för gemensam offentlig planering har HVB-området sedan åtminstone trettio år haft starka inslag av en marknadsstyrning där privata aktörer själva bedömer vilka verksamheter som de vill etablera och driva (förutsatt att de får tillstånd för verksamheten). Det är också till stor del upp till utförarna själva att tolka och beskriva vad olika inriktningar på målgrupper, metoder och arbetssätt samt kompetens ska betyda inom HVB.
Kommunerna väntas till stor del hantera utbudet av verksamheter ”underifrån” genom upphandlingar och uppdrag om vård för enskilda barn och unga. En egen tradition av att driva HVB har inte utvecklats i kommunerna, med undantag för vissa delar av landet. IVO har nyligen lanserat en ny tjänst för kommuner som gör det lättare för dem att söka efter HVB med olika inriktningar i omsorgsregistret, men det finns fortfarande svårigheter för kommunerna att bedöma vad dessa inriktningar står för och verksamheternas kvalitet.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
731
Att staten sedan länge är en viktig aktör för utförandet av HVBvård har inte påverkat dessa förhållanden; snarare är staten också beroende av marknadsstyrningen eftersom SiS ofta måste bereda barn och unga plats i särskilda ungdomshem när andra placeringsalternativ inte är tillgängliga eller fungerar tillräckligt väl.
Inslagen av marknadsstyrning betraktades under 1990-talet som tämligen okomplicerade, men har diskuterats mer under det senaste decenniet. Nya krav har tillkommit på privata företags stabilitet och vandel för tillstånd att driva HVB mot bakgrund av rapporter om kvalitetsbrister i förening med stora vinster och misstankar om ekonomiska oegentligheter i vissa verksamheter. Ur ett nationalekonomiskt perspektiv har problem med inslagen av marknadsstyrning också uppmärksammats. Det handlar om bland annat följande kontraktsproblem: – Det är svårt att mäta och skriva kontrakt om kvalitet inom insti-
tutionsvården. – Efter att vården vid ett HVB pågått en tid vet personalen på
institutionen mer än socialtjänsten om ungdomarnas vårdbehov. – Socialtjänsten har svaga incitament att planera och följa upp vården. – Det finns en fundamental osäkerhet kring vilken typ av vård som
passar vilka ungdomar, och det är ofta oklart exakt vilken typ av vård man bör avtala om.
Att jämföra kvalitet i vården vid HVB är dessutom svårt. Det finns risker för att måluppfyllelsen avseende de faktorer som fångas upp av tillsynen och vid upphandling får alltför stor tyngd i förhållande till andra, mer svårmätbara faktorer.
74
I dag ändras marknadsförutsättningarna på nytt. De mindre, familjeägda HVB som under en tid dominerade institutionsvården ersätts alltmer av mer storskaliga och affärsmässiga verksamheter som drivs med ett professionellt fokus på vad de själva ofta beskriver som evidensbaserade interventioner. Fortfarande är mindre HVB som drivs av mindre företag dock vanligare än de som drivs av större företag med
74 Lindqvist E. (2014). Kontraktsproblem vid institutionsvård: Institutionsvård, incitament och
information – en ESO-rapport om placering av ungdomar med sociala problem. Rapport till
Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2014:8 s. 31 ff. och 41.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
732
tre eller fler vårdenheter.
75
Vinstmarginalerna har minskat sedan många
HVB startades för att ta emot ensamkommande barn och unga, men förefaller fortfarande högre än vad som är vanligt bland affärsdrivande verksamheter.
76
Många inriktningar men ingen vårdstruktur
Det finns många inriktningar och verksamhetstyper inom HVB i dag, men ingen tydlighet på nationell nivå om vilka inriktningar och typer som behöver finnas och vad de kräver av verksamheterna.
Den enda reglerade uppdelningen av institutionsvården för barn och unga avser SiS särskilda ungdomshem i förhållande till andra HVB. SiS har en skyldighet att bereda plats och särskilda befogenheter som andra HVB inte har. IVO prövar inriktningar på målgrupper, verksamhetstyper och andra inriktningar inför tillstånd till privata HVB, men det finns inga enhetliga kriterier för den prövningen. Prövningen avser inte heller HVB som drivs av kommuner och inte behöver tillstånd, inte heller omfattas de särskilda ungdomshem av en motsvarande prövning. Vissa inriktningar på målgrupper och verksamhetstyper anges i kommunernas upphandlingar av HVB, där termer som utredning och behandling definieras för att det ska bli tydligt vad upphandlingen avser.
Utöver detta finns det en mer dold uppdelning av HVB i verksamheter som också är vårdgivare och erbjuder hälso- och sjukvård. Sådana kombinationer är motiverade utifrån barns och ungas sammansatta behov, men de syns inte i IVO:s omsorgsregister och går inte heller tillbaka på någon grundläggande struktur för samhällsvården (eller hälso- och sjukvården). Ofta ingår hälso- och sjukvården i den avgift som kommunerna betalar trots att socialtjänsten inte har mandat och kompetens att bedöma innehåll och kvalitet i hälso- och sjukvård för barn och unga eller för att finansiera sådan hälso- och sjukvård. Det kan handla om upp till hälften av vårdavgiften, enligt bedömningar som socialtjänsten gjort i några kommuner.
Sammantaget finns det ett brett utbud av verksamheter som kan motsvara olika behov hos placerade barn och unga, men som ingen
75 Lundström, T., Sallnäs, M. & Shanks, E. (2020). Stability and change in the field of residential care for children. On ownership structure, treatment ideas and institutional logics, Nordic Social
Work Research, 10:1, 39-50, DOI:10.1080/2156857X.2018.1541016.
76 Lundström & Sallnäs 2019.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
733
fullt ut kan överblicka och som inte bygger på begrepp och nivåer för kvalitet och kompetens som används på samma sätt av huvudmän, verksamheter och statliga myndigheter. Det innebär betydande risker för oklarheter och missförstånd vid uppdrag till HVB, vid matchningar och under vårdtiden. Därmed ökar riskerna för vårdskador eller bristande kvalitet i vården. Det är inte heller förutsägbart vilka inriktningar och verksamhetstyper som kommer att vara tillgängliga eftersom HVB snabbt kan avvecklas eller ändra inriktning.
När den tänkta modellen med landsting och kommuner som huvudsakliga utförare av HVB inte längre var aktuell förändrades förutsättningarna för specialiserade verksamheter som förutsätter upptagningsområden på länsnivå, i större regioner eller på riksnivå för ovanliga behov hos barn och unga. Inrättandet av SiS gav vissa nya möjligheter till det, men myndigheten fick inget uppdrag att driva särskilt specialiserad vård. Samtidigt beskriver både kommuner och HVB-företrädare att många barn och unga som placeras i institutionsvården har omfattande och sammansatta vårdbehov som kräver en högre grad av specialisering.
Bristande beredskap för barns och ungas samlade vård- och stödbehov
Behov av vård och stöd vid psykisk ohälsa och psykiatrisk funktionsnedsättning har uppmärksammats länge av statliga utredningar, myndigheter och andra aktörer. Medan andra former av vård och boende har avvecklats inom psykiatrin och funktionshinderområdet har HVB funnits kvar som placeringsform. I praktiken förväntas HVB därför ofta möta hälso- och sjukvårdsbehov och stödbehov motsvarande de som tillgodoses i boenden enligt LSS. Undersökningar som Socialstyrelsen och SiS genomfört de senaste åren vid särskilda ungdomshem visar att 70- respektive 79 procent av de placerade barnen och unga hade minst en fastställd psykiatrisk diagnos. Det var även vanligt att ha två eller fler ställda psykiatriska diagnoser. Vanligast var ADHD/ADD. Med undantag för uppförandesyndrom hade högre andelar flickor än pojkar ställda diagnoser i alla de diagnoskategorier som studerades. Utöver de fastställda diagnoserna bedömde psykologerna vid ungdomshemmen att 20–30 procent av barnen och de unga också hade psykiatriska odiagnostiserade besvär som sannolikt skulle uppfylla kriterierna för en diagnos. Vidare hade drygt en femte-
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
734
del av de unga under de senaste sex månaderna uppvisat någon form av akut psykiatriskt tillstånd. Det var betydligt vanligare att flickor haft akuta psykiatriska tillstånd. Se vidare i avsnitt 9.3.6 om undersökningarna.
77
Ytterligare en kartläggning gjordes av SiS 2018–2019 och visar att ungefär 20 procent av ungdomarna av klienterna som årligen skrivs in på en SiS-institution har särskilda vårdbehov. Det handlar om omfattande psykiatrisk och neuropsykiatrisk problematik med olika kombinationer av exempelvis autism, intellektuell funktionsnedsättning, ADHD, posttraumatisk stress (PTSD), personlighetssyndrom, självskadebeteende samt kraftigt utagerande beteende där hot och våld riktas mot behandlingspersonal. Kombinationer med beroendeproblematik och kriminalitet förekommer. När kartläggningen gjordes var 9 procent av platserna inom de särskilda ungdomshemmen vikta för barn och unga med särskilda vårdbehov.
78
Dessa kartläggningar utgår från de särskilda ungdomshemmen, men de är intressanta för den övriga institutionsvården och för samhällsvården i övrigt. Barn och unga som placeras i särskilda ungdomshem har ofta vårdats i andra HVB eller familjehem tidigare och placeras ofta i ett stödboende efter tiden på SiS.
Båda kartläggningarna har följts av konkreta utvecklingsarbeten. Socialstyrelsen samordnar på uppdrag av regeringen ett projekt med integrerad vård i samverkan mellan SiS och några regioner till och med 2024. Erfarenheter hittills bekräftar behovet av en nära och omfattande samverkan i ungdomshemmet för att tillgodose vård- och stödbehov som SiS och psykiatrin inte på varsin hand är rustade att möta. SiS har under de senaste åren infört särskilt förstärka avdelningar vid vissa ungdomshem. Avdelningarna är avsedda för barn och unga med omfattande psykiatrisk och neuropsykiatrisk problematik med olika kombinationer av exempelvis autism, intellektuell funktionsnedsättning, ADHD, posttraumatisk stress (PTSD), personlighetssyndrom, självskadebeteende samt kraftigt utagerande beteende där hot och våld riktas mot behandlingspersonal. Det förekommer också att detta är kombinerat med beroendeproblematik och krimi-
77 Socialstyrelsen (2019a). Vård för barn och unga i HVB utifrån deras samlade behov. Förutsätt-
ningar och former för integrerad och annan specialiserad vård s. 13 ff. och Statens institutions-
styrelse, SiS (2023d). Kartläggning av psykiatriska vårdbehov bland barn och ungdomar inom
SiS år 2022 s. 21.
78 Statens institutionsstyrelse, SiS (2020). Särskilda vård- och resursbehov. En kartläggning av
särskilt vård- och resurskrävande ungdomar och klienter som vårdats inom SiS åren 2018 och 2019.
Institutionsvård i fokus 2020:6.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
735
nalitet. Vårdplatserna är färre i de särskilt förstärka avdelningarna och personaltätheten högre, dessutom har lokalerna anpassats och särskilda insatser gjorts för personalens kompetens.
79
Det ska tilläggas att liknande arbeten pågår också i andra HVB utifrån barnens och de ungas behov av både social och psykiatrisk vård eller insatser med ett habiliteringsperspektiv. I två län finns HVB som drivs av kommunerna i länet med resurser från regionen för barn- och ungdomspsykiatrisk vård, och i ett ytterligare län planeras en sådan verksamhet. Vid privata HVB som också är vårdgivare finns verksamheter som erbjuder delar av den vård som BUP annars står för, främst psykologiska utredningar och behandlingar.
De samlade vård- och stödbehoven hos barn och unga i HVB utmanar också den traditionella bilden av institutionsvård som inriktad på behandling och social problemlösning vid exempelvis missbruk eller kriminalitet. Ett socialt omsorgsperspektiv med inriktning på barnets eller den unges förmåga att klara funktioner i det dagliga livet har inte varit lika uttalat i regler, rekommendationer eller förarbetestexter om HVB för barn och unga. I dag behöver HVB beskrivas som en placeringsform med beredskap att möra individuella behov ”problemlösning” och omsorg i förening med god tillgång till hälso- och sjukvård.
Varierande förutsättningar för utbildning under tiden i HVB
Förutsättningarna för utbildning under en placering i HVB varierar. De beskrivningar som är tillgängliga visar på betydelsen av hur ledning och annan personal i HVB själva värderar utbildningen och vilka förväntningar de har på eleverna att delta i undervisningen och nå kunskapsmålen. I praktiken handlar det också om hur personalen ger eleverna det stöd i skolarbetet som vårdnadshavare eller familjehemsföräldrar annars svarar för.
Det vanligaste är att barn och unga i HVB går i en skola i närheten av boendet. En aktuell beskrivning av hur detta fungerar finns inte, men lösningar och erfarenheter tycks variera enligt de kontakter utredningen haft.
79 Statens institutionsstyrelse, SiS, SFA, Särskilt förstärkt avdelning: https://www.stat-inst.se/var-verksamhet/behandlingsmetoder/sarskilt-forstarktaavdelningar-sfa/ (hämtad 2023-05-23).
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
736
En mer ovanlig lösning är att privata HVB bedriver egen undervisning. Sedan Skolinspektionen pekat på stora brister i dessa verksamheter uttalade regeringen att elever som vistas i HVB bör få undervisning i det vanliga skolväsendet och att institutionerna inte ska ha någon generell möjlighet att ordna undervisning.
80
Hur många HVB
som ändå är friskolor och bedriver undervisning i hemmet är oklart. Skolinspektionen har i en granskning av dessa kombinerade HVB och skolor pekat på att skolgången får stå tillbaka för vården i dessa verksamheter och att elevhälsan inte kontaktas tillräckligt ofta för att eleverna ska få en individuellt utformad utbildning.
81
Liknande be-
skrivningar har kommit från barn och unga som utredningen mött i intervjuer och workshops. Det gäller till exempel HVB som bara erbjuder en skolgång med ett fåtal ämnen.
Ett undantag från dessa kombinationer av institutionsvård och utbildning är SiS skolverksamhet. Den verksamheten har utvecklats och Skolinspektionens senaste granskning visar på flera förbättringar. Satsningar på lärarkompetens har gjorts och undervisningen har utvecklats. I den undervisning som genomförs har lärarna höga förväntningar på elevernas förmåga till utbildning. Utbildningen planeras som regel utifrån ett tydligt pedagogiskt perspektiv, tydliga koppling görs till kunskapsmässiga mål och goda möjligheter ges till elevinflytande vid planering av utbildningen. Undervisningsgrupperna är små, individanpassade och elevernas inflytande är stort.
Samtidigt finns det problem med elevernas undervisningstid, som varierar mellan de särskilda ungdomshemmen. Frånvaron är generellt hög i SiS skolverksamhet och dubbelt så hög bland flickor som bland pojkar. Centralt inom SiS kommuniceras skolverksamhetens status och betydelse för eleverna, men budskapet når inte ut i hela organisationen. Skolinspektionen ser också svårigheter i att säkerställa likvärdighet mellan skolor då institutionerna och tillhörande skolor är något av ”egna öar” inom SiS.
82
80Prop. 2014/15:43, s. 18 ff. 81 Skolinspektionen (2017). HVB-placerade elevers utbildning i kommunala grundskolor s. 7. 82 Skolinspektionen (2021). Skola inom statlig tvångsvård: Kvalitet och kontinuitet i utbildningen
vid Statens institutionsstyrelses särskilda ungdomshem.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
737
Mer arbete krävs för en trygg och säker institutionsvård
Otrygghet och osäkerhet hör till de grundläggande problem i institutionsvården som är kända sedan länge i forskningen och praktiken. Dessa risker är i hög grad aktuella också i dagens HVB. Olika former av våld förekommer, såväl fysiskt och sexuellt som psykiskt. Våld förekommer också mellan barn och unga, från personal till barn och unga och från barn och unga till personal.
Barn och unga som utredningen mött har berättat om hur de erbjudits narkotika efter en kort tid i HVB. För flera av dem var det första gången de kom i kontakt med narkotika. Flickor har också berättat om hur andra flickor som varit placerade i HVB erbjudit dem att följa med ut och sälja sex (se avsnitt 3.3.2 och bilaga 3).
Problem med våld i HVB har också tagits upp i vetenskapliga studier och i rapporter från myndigheter, barnrättsorganisationer och fackliga organisationer. Några citat från BO:s och Attentions intervjuundersökningar bland barn och unga visar hur nära trygghetsfrågorna hänger samman med relationerna till personal och andra boende och med möjligheterna till en meningsfull vistelse i HVB:
De [personalen] var inte tvungna att strypa mig eller hålla fast mig. Jag har ju fobi för att sitta fast. Och den här, trånga utrymmen var ju också liksom så här med två killar, det…Jag fick panik. Det var därför jag slog personalen, för att de ville inte släppa mig när jag sa ’släpp’.
Ja, och sen så blev jag misshandlad, de [andra boende] hällde Cola på mig och sen så sparkade de till mig. För det var min första vecka, jag fattade inte vad institution var.
Man lärde sig av de som bodde där […] när de bråkade så typ kastade de stolar, och de började slåss och såna här grejer, liksom. Då tänkte man typ att det är så det ska vara, när man kommer in, eller vadå? […] Jag blev typ som dem, liksom. Eller lärde mig av dem.
Jag blev mordhotad av en ungdom som bodde här förut. Och då rymde jag i två veckor. […] Det var en ungdom som blev misshandlad här av en annan ungdom nästan hela tiden. Kastade stenar på en personal och sjuka grejer. De hade inte den kollen. De avbröt inte.
Men det största problemet som man egentligen inte kan snacka med någon om [är när] någon ungdom beter sig som en idiot. För går du till husmötet så säger de att ʼvi pratar inte om andra ungdomar här, du får gå till ärendeansvarig eller psykologʼ. Går du till ärendeansvarig säger de ’ ja, vi förstår att det är jobbigt, men vi kan inte göra någonting’. Går du
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
738
till din psykolog säger de samma sak, går du till deras psykolog, då försvarar de deras beteende.83
Det våld som barn och unga utövar kan ses ur flera perspektiv: som delar av ett våldskapital från kriminella miljöer, som tecken på psykisk ohälsa, som reaktioner på ett bemötande som inte anpassats efter exempelvis neuropsykiatrisk funktionsnedsättning, som delar av deras sätt att förhålla sig till traumatiska upplevelser tidigare under uppväxten och som reaktioner på övergrepp under tiden i HVB.
Barn och unga som utredningen mött har berättat om traumatiska upplevelser som föregick placeringen men som vården inte utformats för att hjälpa dem att hantera. I HVB har i stället deras eget beteende stått i fokus med diagnosutredningar och behandlingar. Dessa erfarenheter ligger nära den kanadensiske forskaren James P. Anglins slutsatser om att det våld som unga använder mot varandra eller mot personal i institutionsvård kan vara ett uttryck för de trauman som de flesta av dessa ungdomar bär med sig. Anglin framhåller att personalen behöver möta de ungas lidande. De unga beskrivs ofta utifrån olika bekymmer, vilket gör att deras trauma och smärta tappas bort. Personalen behöver kunna lyssna och svara ungdomarna med respekt samtidigt som de behöver kunna etablera struktur och rutiner. 84
Även det våld som personalen utövar kan ses ur flera perspektiv. Viktiga aspekter är kunskap och respekt för gällande regler och en ledning som agerar så att våld förebyggs, upptäcks och åtgärdas. Men personalen behöver också stöd och andra förutsättningar att förstå det våld som förekommer och hur det på olika sätt bör förebyggas, synliggöras och hanteras. Inte minst behöver personalen kunna förstå och bearbeta sin del i det som barnen och de unga uppfattar som våld mot dem, till exempel tillämpningen av de särskilda befogenheterna.
85
De utmaningar som HVB möter med grov, gängrelaterad kriminalitet har lett till diskussioner och insatser för ökad säkerhet på de särskilda ungdomshemmen. Förutsättningarna för andra HVB har inte uppmärksammats i samma utsträckning, trots att de barn och unga som är berörda ofta också är placerade där i perioder. Samtidigt som
83 Barnombudsmannen 2019 s. 33 f. och 69 samt Riksförbundet Attention 2021, s. 27 f. 84 Anglin, J. (2004). Creating ”Well-Functioning” Residential Care and Defining Its Place in a System of Care. Child and Youth Care Forum, 33(3), 175–192. Jfr Andersson, P. (2021). Hot,
våld och emotionellt arbete på de särskilda ungdomshemmen. Personalens berättelser. Stockholms
universitet, s. 40. Se även Andersson Vogel, M. (2020). Disciplinering, femininitet och tvångsvård:
tjejers vardag vid särskilda ungdomshem och Nolbeck, K. (2022). Confinement and Caring On sociomaterial practices in secured institutions for youths, Göteborgs universitet.
85 Se bl.a. Andersson 2021, s. 87 ff.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
739
säkerheten höjs i den utsträckning som behövs på vissa HVB eller vissa avdelningar måste också de andra sidorna av våldet i institutionsvården tas på största allvar och leda till satsningar på ledning, metoder och arbetssätt, kompetens och möjligheter för barn och unga att själva uppmärksamma att det förekommer våld utan att de riskerar efterverkningar för egen del.
I likhet med flera andra områden som tas upp i denna problembeskrivning pekar arbetet för trygghet och säkerhet också på personalens kompetens och stöd i arbetet och på hur bemanningen är ordnad i förhållande till antalet vårdplatser. I dag rapporter många olika HVB betydande svårigheter att rekrytera och behålla personal med rätt kompetens.
Institutionsvården i internationell kontext
Några av de forskare som stod bakom konsensusuttalandet från 2016 återkom 2022 med en internationell översikt av institutionsvården för barn och unga. Översikten omfattar vården i femton länder med tyngdpunkten i Europa och Nordamerika. Nordiska länder som beskrivs är Danmark och Finland.
Översikten visar på en mycket varierande användning av institutionsvård i de studerade länderna i förhållande till vård i fosterfamiljer, från nästan 100 procent (i Portugal) till mindre än 10 procent (i Irland och Australien). Andelen har också varierat över tid, med en minskning på till exempel 25 procent under senare år i USA. Redaktörerna bakom översikten drar slutsatsen att variationerna är så stora att de i sig inte säger mycket om vården. De anser att det därför inte är rimligt att fastställa generella mål om minskad användning av institutionsvården i lagar och policyer, även om de framhåller att avinstitutionaliseringen i sig är önskvärd.
Oavsett vårdens omfattning finns det vissa gemensamma faktorer, bland annat bristande skolresultat som rapporteras från flera av de studerade länderna. Faktorer som bidrar till det oavsett vårdens omfattning och utformning är instabilitet i vården och psykologiska och utvecklingsrelaterade svårigheter hos barn och unga som vårdas. Andelen unga i institutionsvård som fått en psykiatrisk diagnos varierar från 36 procent till 71 procent mellan länderna medan andelen som fått behandling för sådana tillstånd tenderar att vara lägre, från
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
740
40 till 50 procent. En annan gemensam faktor är att institutionsvården mer än många andra vård- och stödformer präglas av upp- och nedgångar i migrationen, särskilt som institutionsvård i många länder används för placeringar av ensamkommande barn och unga.
När det gäller kompetenskrav för kompetens i institutionsvård är skillnaderna stora. Några länder saknar minimikrav på kompetensen, andra har krav på gymnasienivå, andra kräver viss yrkesutbildning och ytterligare några akademisk utbildning för flertalet anställda med eller utan särskilda program för arbete i institutionsvård. Redaktörerna bakom översikten drar slutsatsen att det finns ett samband mellan kompetenskrav och användning av institutionsvård. I länder med höga kompetenskrav svarar institutionsvården för en relativt stor del av vården utanför barns och ungas egna hem, till exempel i Tyskland, Frankrike, Spanien, Italien, Danmark och Finland. Länder med inga eller låga kompetenskrav har tvärtom drastiskt minskat institutionsvårdens omfattning, till exempel England, Skottland, Kanada och USA. Länder med låga krav verkar hamna i negativ spiral av låga förväntningar på vården som gör det svårt att höja kraven och förbättra vården.
Bland sina rekommendationer för en ”revitalisering” av institutionsvård för barn och unga tar redaktörerna också först upp frågan om personalens kompetens som den första kritiska punkten. Andra rekommendationer är att identifiera andra kritiska punkter i vården och främja användningen av beprövad erfarenhet (”best practice”) i arbetet när det inte finns program som visats vara effektiva. Redaktörerna rekommenderar också tydlighet om institutionsvårdens grundläggande koncept, där de ser en skillnad mellan länder som utgår från en socialpedagogisk tradition och länder där vården bygger på evidensbaserad praktik. Båda koncepten har fördelar och begränsningar, menar redaktörerna, det är till exempel svårt att definiera socialpedagogik.
Redaktörerna rekommenderar också en bredare syn på institutionsvårdens roll. Den bör inte bara ses som en sista utväg utan en möjlighet till vård och utbildning i en miljö för liv och lärande. Med tanke på de olika förutsättningar som institutionsvården har i olika länder rekommenderar redaktörerna inte någon enhetlig indelning av vården. Tvärtom anser de att varje land behöver ta fram en typologi eller kategorisering som passar just i det landet. Sådana typologier bör ta upp alla former av institutionsvård för barn och unga, beskriva vårdens syfte, kritiska punkter i vården, förväntad vårdtid,
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
741
former för utbildning och träning av personalen samt resurser för att planera utslussning.
Slutligen argumenterar redaktörerna tydligt för tillgången till administrativa data för att förbättra vården. Sådana data behöver uppdateras ofta och ge en relevant bild både när det gäller de barn, unga och familjer som berörs av vården och av utbudet av vård i olika former. Sådana data är nödvändiga för varje social reform, inklusive ”revitalisering” av institutionsvården, framhåller redaktörerna. Åtta av de studerade länderna ar nyligen genomfört översyner av vården och då i flera fall konstaterat omfattande brister på data.
86
Svensk institutionsvård i ett internationellt perspektiv
Översikten väcker frågor om svensk institutionsvård ur ett internationellt perspektiv. Brist på data för uppföljning, bristande skolresultat, en hög förekomst av psykiatriska diagnoser och en nära koppling till mottagandet av ensamkommande barn och unga känns igen också från Sverige. När det gäller kompetenskrav hör Sverige till de länder som har låga eller inga formella kompetenskrav på personalen. Trots det har institutionsvården haft en relativt stor omfattning här i landet, vilket avviker från det mönster som beskrivs i översikten. Svensk institutionsvård verkar också inta en mellanställning med både en socialpedagogisk tradition och en strävan efter evidensbaserad praktik i dag.
Det är slående att likartade behov av genomgripande arbeten med institutionsvårdens struktur och innehåll finns både i Sverige och i flera andra länder. Utredningen har till exempel haft kontakt med en kommitté som den norska regeringen gett i uppdrag att se över institutionsvården för barn och unga 2022–2023. Den kommittén har arbetat utifrån en problemanalys som till stora delar överensstämmer med problembeskrivningen i detta avsnitt.
87
En omfattande statlig
översyn av den engelska institutionsvården som en del av samhällsvården har också nyligen genomförts.
88
I den internationella över-
86 Whittaker, J. K., Holmes L., del Valle J. C. F., & James, S. (2022). Revitalizing Residential Care
for Children and Youth: Cross-National Trends and Challenges. Oxford.
87 Barnevernsinstitusjonsutvalget, Barnevernsinstitusjonsutvalgets problemforståelse: https://barnevernsinstitusjonsutvalget.no/ (hämtad 2023-08-11). 88 MacAlister, J. (2022). The independent review of children’s social care. Final report. Se även UK Parliament, Government proposals for children’s social care reform: https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-9818/ (hämtad 2023-08-11).
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
742
sikten skriver den engelska forskaren June Thoburn att inget land har rätt svar om institutionsvården för barn och unga.
89
Men det är
uppenbart att många länder nu söker de svar som är rätta för dem.
För svensk del finns det också skäl att beakta det som en av översiktens redaktörer, Sigrid James som är verksam i Tyskland, skriver om den negativa bilden av institutionsvården. Hon pekar på att institutionsvården ofta används som en sista utväg, ibland när till synes alla andra insatser misslyckats. Det har lett till en oavsiktlig ökning av de största och svåraste vårduppgifterna med fokus på att minska symtom på olika sociala problem. Att institutionsvården inte varit rustad att möta de uppgifterna har ytterligare förstärkt den negativa bilden av vården och lett allt längre bort från föreställningar om vården som en miljö för att leva och lära.
90
8.4.2 Stödboende
En placeringsform som behövs även med ändrade förutsättningar
Stödboende tillkom för att regeringen och riksdagen bedömde att det behövdes en särskild placeringsform för stöd inför ett självständigt boende och vuxenliv. Det hade länge hört till samhällsvårdens uppgifter att under trygga former ge barn och unga möjlighet att träna och förbereda sig för ett självständigt boende och vuxenliv. Men uppgiften var inte tydligt uttalad för familjehem och HVB och en särskild placeringsform för stöd i eget boende fanns inte.
En viktig anledning till att stödboende infördes just 2016 var den stora gruppen ensamkommande barn och unga som då kommit till Sverige. Behovet av stödboende beskrevs dock mer generellt med exempel på fler möjliga målgrupper än ensamkommande barn och unga.
89 Whittaker m.fl. 2022 s. 24. 90 Whittaker m.fl. 2022 s. 33 f.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
743
Socialstyrelsens uppföljning och utvärdering
Socialstyrelsen följde upp och utvärderade införandet av stödboende till och med 2018.
Resultaten visade på ett snabbt genomslag för stödboende som placeringsform. De allra flesta kommuner och stadsdelar hade barn och unga placerade i stödboende under 2018. Vanligast var placeringar av barn och unga som kommit till Sverige som ensamkommande barn. Runt hälften av kommunerna och stadsdelarna hade placerat någon från målgrupperna ”barn och unga som lever i en konfliktfylld eller på annat sätt otillfredsställande hemsituation” och ”barn och unga som tidigare varit placerade för social problematik”.
Kommunerna och stadsdelarna var i huvudsak positiva till placeringsformen och menade att den fyller en viktig funktion. De uttrycker att en insats i form av stödboende leder till ett ökat ansvarstagande från den unges sida och ger hen större självständighet än till exempel en placering i HVB, och att stödboendet är ett bra komplement på vägen mot ett eget boende och vuxenliv. Kommunerna och stadsdelarna nämnde dock att det ställs höga krav på mognad i stödboende och att det finns risk för att den unge inte klarar den självständighet som krävs.
De barn och unga som Socialstyrelsen intervjuade var övervägande positiva till sin placering och till det stöd de har fått.
Sammantaget bedömde Socialstyrelsen att en insats i form av stödboende kan ge barn och unga de förutsättningar som är intentionen med placeringsformen, det vill säga att barn och unga ska klara sin dagliga livsföring, fungera i skola eller annan sysselsättning, hantera sin ekonomi, ha en meningsfull fritid, ha ett socialt nätverk och därmed ges förutsättningar för att klara ett självständigt liv.
Även om det mest framkom positiva erfarenheter i utvärderingen uppmärksammade Socialstyrelsen några områden särskilt. Det gällde bland annat bedömningen av barnets eller den unges individuella behov och förmåga att klara av den nivå av självständighet som krävs för placering i stödboende, bedömningen av särskilda skäl för placering av barn i stödboende och om kommunernas boendelösningar uppfyller kriterierna för stödboende.
91
91 Socialstyrelsen (2019c). Uppföljning och utvärdering av stödboende för barn och unga 16–20 år s. 7 f. och 40 ff.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
744
Förändringar efter 2018
Sedan Socialstyrelsens uppföljning och utvärdering blev klar minskade antalet ensamkommande barn och unga i stödboende snabbt, som framgår av kapitel 3. Det påverkade också det totala antalet placeringar i stödboende, som har minskat kraftigt under de senaste åren. Förändringen liknar den som skett i institutionsvården under de senaste åren.
Behovet av stödboenden finns dock kvar, inte minst gäller det för de andra målgrupperna, utöver ensamkommande barn, som placeringsformen var avsedd för. IVO:s enkätundersökningar bland barn och unga som vistas i HVB och stödboende visar att majoriteten av dem som svarat uppger att de är trygga och att de får god vård och behandling. Mest nöjda är de som bor i stödboende.
92
För stödboende som placeringsform innebär den nya situationen ändå nya förutsättningar.
Många av de som vistas i stödboende har tidigare placeringar med mer omfattande vård- och stödbehov bakom sig. De direkta behandlingsbehoven kan ha tillgodosetts, men många som placeras i stödboende kan ha behov av stöd som inte bara handlar om vägledning i den dagliga livsföringen. Självständighet och mognad utesluter inte behov av stöd vid en neuropsykiatrisk funktionsnedsättning, psykisk ohälsa och traumatiska upplevelser av att exempelvis ha blivit utkastad hemifrån före 18 års ålder. En allt större andel av de placerade är också flickor och unga kvinnor.
Oklarheter vid stödboendets gränser
Stödboende har avgränsats på olika sätt i regler, rekommendationer och förarbeten för att få en egen roll i samhällsvården för barn och unga.
SoL och LVU
Av förarbetena framgår att placeringar i stödboenden i regel ska vara frivilliga och göras enligt SoL, men det är möjligt att besluta om en placering med stöd av LVU. SoL-placeringar är helt dominerande i stödboende även om andelen LVU-placeringar nu ökar något. Avgränsningen mot LVU har inte tagits upp som ett problem i Social-
92 Inspektionen för vård och omsorg, IVO 2022a s. 23 ff.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
745
styrelsens uppföljning och utvärdering eller av de aktörer som utredningen mött. Vad en tvångsinsats i praktiken innebär i en placeringsform med så lite tillsyn och kontroll beskrivs dock inte i förarbetena eller i Socialstyrelsens uppföljning och utvärdering.
Placering av barn
Stödboende är främst avsett för unga i åldern 18–20 år medan barn i åldern 16–17 år bara ska placeras i stödboende om det finns särskilda skäl för det. Även här verkar avgränsningen ha fungerat som avsett. Andelen barn i stödboenden har varit jämn och relativt låg under de år som det finns tillgänglig statistik. Det kan tolkas som att kravet på särskilda skäl tolkas och tillämpas utan större förändringar, men hur bedömningarna görs kan ändå variera.
IVO har tidigare konstaterat att det är svårt att bedöma eller säga vad särskilda skäl är eftersom alla som placeras i stödboende ska ha ”särskilda skäl” och den mognad som krävs för att kunna placeras i ett så pass självständigt boende. I stället handlar det mer om en generell och total bedömning av mognadsgraden. Enligt Socialstyrelsens uppföljning och utvärdering var det vanligaste särskilda skälet att barnet har bedömts vara moget och förberett för att på ett bra sätt klara av att bo och leva i ett eget boende.
93
En fråga som inte kommenteras i förarbetena eller Socialstyrelsens uppföljning och utvärdering är hur stödboende svarar mot barns rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran enligt 6 kap. 1 § föräldrabalken (1949:381).
Självständighet
Att stödboende är avsett för barn och unga som är relativt självständiga är en viktig avgränsning av stödboende mot placering i familjehem eller HVB.
Enligt Socialstyrelsens 2 kap. 1 § föreskrifter och allmänna råd om stödboende ska ett sådant boende bara ta emot barn och unga som huvudsakligen behöver stöd för att förberedas för ett självständigt vuxenliv och som i stor utsträckning kan klara sin livsföring utan hjälp. Vilka områden det främst handlar om framgår av allmänna råd
93 Socialstyrelsen 2019c s. 25 och 38.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
746
från Socialstyrelsen. Där anges att insatsen bör syfta till att barnet eller den unge efter tiden i stödboendet ska kunna klara sin dagliga livsföring, fungera i skola eller annan sysselsättning, hantera sin ekonomi, ha ett socialt nätverk och ha en meningsfull fritid. Vidare framgår att ett eget boende bör innebära att barnet eller den unge tar huvudansvar för sina egna hushållssysslor såsom mathållning, tvätt och städning. Se allmänna råd till 2 kap. 1–2 §§ Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om stödboende.
I Socialstyrelsens uppföljning och utvärdering framstår denna avgränsning som vansklig. Resultaten visade att barnets eller den unges individuella behov och förmåga att klara av den nivå av självständighet som krävs för placering i stödboende inte alltid beaktas av socialnämnden vid val av placeringsform. Det framkom också att föreståndaren vid ett stödboende inte alltid gör den lämplighetsbedömning som krävs i samband med inskrivning vid stödboende.
94
På den senare punkten har IVO uppmärksammat fortsatta brister, likaså när det gäller verksamheten vid vissa stödboenden i förhållande till den målgrupp som anges i tillståndet.
95
Utredningen har tagit del
av några tillsynsbeslut som ger konkreta exempel på detta. Det handlar om bland annat att ungdomar – haft för kort tid av drogfrihet vid inskrivning – haft pågående missbruksproblem (vilket även lett till dödsfall vid
överdoser under vistelser utanför stödboendet) – haft omfattande behov inom flera områden, även dygnet runt av
egen personal – haft ”lågbegåvning” och större behov än vad stödboendet kan till-
godose – varit i riskzonen för att utveckla kriminalitet och anknytning till
brottslig verksamhet.
96
94 Socialstyrelsen 2019c s. 41 f. 95 IVO 2022a s.19. 96 Se Inspektion för vård och omsorg, IVO, dnr 8.4.2-1825/2018-8, 3.2.2-31408/2020, 3.2.2-31537/2021-12 och 3.2.2-31348/2021-11.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
747
Stöd i stället för vård och behandling
I socialtjänstförordningens definition av stödboende är ”individanpassat stöd” ett centralt begrepp. För de andra placeringsformerna används begrepp som omvårdnad, fostran och behandling i 3 kap. 1–2 §§ SoF. Socialnämnden bör särskilt överväga om barnet eller den unge har behov av vård- och behandlingsinsatser som motiverar en annan placeringsform.
97
Som framgått preciseras innebörden av ”stöd” i detta sammanhang till ”individuell vägledning i den dagliga livsföringen” i 2 kap. 2 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om stödboende. Enligt myndighetens allmänna råd bör personalen vid stödboendet tillsammans med barnet eller den unge identifiera dennes behov av stöd inom olika livsområden och planera för hur stödet ska genomföras. Stödet kan innefatta samtal av motiverande och trygghetsskapande karaktär, pedagogiskt stöd i den dagliga livsföringen, samhällsinformation, medverkan i kontakter med myndigheter och andra samhällsorgan, hjälp att bibehålla och vid behov etablera sociala relationer, aktiviteter som kan bidra till en meningsfull fritid och regelbunden tillsyn i det egna boendet. Se allmänna råd till 2 kap. 2 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om stödboende.
Att döma av de inriktningar som stödboendena har uppgett i IVO:s omsorgsregister verkar kravet ha fått starkt genomslag i verksamheterna. Samtliga verksamheter som enbart bedriver stödboende har inriktningen ”individuellt anpassat stöd”. Endast ett mindre antal verksamheter som bedriver både HVB och stödboende har ytterligare inriktningar mot exempelvis missbruk.
Bakom denna enhetlighet finns dock en viss variation där stödboende kombineras med behandlingar och andra vårdinsatser. Det kan handla om att stödboendet kombineras med mer eller mindre omfattande öppenvårdsinsatser eller inkluderar ytterligare insatser i ”paketlösningar” som går utöver individuell vägledning i den dagliga livsföringen. I det senare faller erbjuder verksamheter så kallade förstärkta stödboenden eller förstärkta utslussar. Det kan handla om särskilt hög bemanningsgrad, personal med psykologisk eller pedagogisk kompetens på akademisk nivå, psykosociala behandlingar enligt vissa metoder eller särskild tillgång till hälso- och sjukvård.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
748
Exemplen på förstärkta stödboenden går att hitta via sökningar på internet. Utredningen har också besökt ett förstärkt stödboende och träffat unga med positiva erfarenheter av verksamheter som kan vara förstärkta stödboenden (det är oklart eftersom benämningen inte alltid används formellt). Samlade översikter av utbudet av förstärkta stödboenden finns däremot inte. Inte heller uppmärksammades denna verksamhetstyp i Socialstyrelsens uppföljning och utvärdering av stödboende som placeringsform. IVO har inte särskilt uppmärksammat de förstärkta stödboendena. Som framgår ovan har myndigheten dock i flera sammanhang kritiserat stödboenden för att skriva in unga med större vårdbehov än vad verksamheten kan tillgodose.
Eftersom insatserna kallas ”förstärkt stödboende” ligger det närmast till hands att uppfatta dem som varianter av placeringsformen stödboende, men det är möjligt att några av de verksamheter som erbjuder insatserna har HVB-tillstånd. En annan möjlighet är att förstärkt stödboende erbjuds av den mindre grupp verksamheter som både bedriver stödboende och HVB. I den gruppen finns dock bara kommunala verksamheter och de exempel som nämns ovan kommer från privata verksamheter.
Placering och eftervård
Enligt förarbetena bör socialnämnden ha ett övergripande ansvar för barn och unga som tas emot i stödboende, på motsvarande sätt som vid placeringar i familjehem och HVB. Den vård som ges utanför det egna hemmet brukar överhuvudtaget skiljas från förebyggande öppenvård och eftervård. Enligt förarbetena kan stödboende dock ses både som en del av heldygnsvården vid en placering och som en del av eftervården. Stödboende ansågs kunna fylla en viktig funktion i ett eftervårdssammanhang och bidra till ett eftervårdsprogram med träning för ett framtida boende.
Denna dubbelhet leder till frågor om vad en placering i ett stödboende innebär till skillnad från ett annat eget boende med tillgång till individanpassat stöd. För unga som fyllt 18 år är frågan också vad det innebär att vara placerad. Socialnämnden tar inte över någon del av vårdnaden för denna grupp. Till skillnad från placeringar i HVB och familjehem innebär inte stödboende en ständig kontakt med omsorgspersoner.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
749
Hur stödboende fungerar i ”ett eftervårdssammanhang” eller ”ett eftervårdsprogram” är oklart. Socialstyrelsen har ställt frågor till kommuner om det i en förstudie om socialtjänstens behov av stöd i arbetet med att förbereda unga placerade i övergången till självständigt boende. Endast ett fåtal kommuner lyfte stödboende som en insats de använder i någon större utsträckning som en förlängning av den unges placering i familjehem eller HVB och för att förbereda för vuxenlivet. Av Socialstyrelsens registerdata framgår också att de unga som lämnar stödboende inte flyttar till eget boende i större utsträckning än de unga som lämnar HVB eller familjehem.
98
Obalans mellan stöd och kontroll
Stödboendets formella förutsättningar bygger på den struktur som finns för HVB. Det innebär en kombination av kommunalt ansvar för placeringarna, statlig kontroll av utförarna med tillstånds- eller anmälningsplikt samt regelbunden tillsyn och ett stort inslag av marknadsstyrning bland verksamheterna. I jämförelse med institutionsvården är den största skillnaden att staten inte har en egen myndighet som utför stödboendeinsatser. En annan skillnad är att kommunala stödboenden står för en större del av verksamheten än inom HVB-området. Privata utförare dominerar dock även när det gäller stödboende.
Det finns en viss obalans mellan stöd och kontroll i den statliga styrningen av stödboende. Frånvaron av kunskapsstöd kan delvis förklaras med att stödboende är avsett att ge barn och unga vägledning i praktiska frågor som inte kräver samma grad av evidens som behandlingsmetoder. Överhuvudtaget förväntas insatser och risker vara mindre i ett stödboende än i ett HVB. Det gäller för barn och unga som i hög grad väntas kunna klara sig själva, föreståndare och övrig personal som inte väntas möta omfattande och sammansatta vårdbehov och för kommunerna som inte väntas betala lika mycket för insatsen.
Som framgår ovan finns det ändå en del oklarheter och brister vid placeringar i stödboenden som pekar på behov av kunskapsstöd och kunskapsstyrning. Det gäller bedömningarna av barns och ungas självständighet inför placeringar i stödboende, lämplighetsbedömning vid inskrivning av barn och unga i stödboende och verksamheter som
98 Socialstyrelsen (2022a). Förstudie om socialtjänstens behov av stöd i arbetet med att förbereda
unga placerade i övergången till självständigt boende. Dnr 9896/2020-31 s. 28.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
750
erbjuder ”förstärkta stödboenden”. IVO har också uppmärksammat tecken på brister i det systematiska kvalitetsarbetet vid stödboenden och HVB. Bland annat är antalet upprättade lex Sarah-anmälningar anmärkningsvärt litet. Endast 0,5 procent av stödboendena hade 2018 upprättat en lex Sarah-anmälan.
99
Ett annat område IVO uppmärksammat brister inom både stödboende och HVB är begränsningar av barns och ungas rörelsefrihet. Det kan handla om att barn och unga förbjudits att lämna boendets område utan att personal följer med dem eller att boenderum genomsökts utan samtycke. Det har även förekommit begränsningar eller förbud att ta emot besökare.
100
På den punkten finns ett kunskapsstöd
och utbildningsmaterial från Socialstyrelsen som vänder sig till HVBpersonal, men som delvis också är relevant för personal i stödboenden.
8.5 Vårdens syften och inriktning – överväganden och förslag
8.5.1 Nationellt utvecklings- och förbättringsarbete
Bedömning: Ett planerat och systematiskt nationellt utvecklings-
och förbättringsarbete behövs för att HVB och stödboende ska vara tydliga och väl fungerande delar av vårdkedjan. Arbetet bör ha följande mål: – Tydligare motiverade och bättre matchade placeringar i HVB
för vårdbehov som bara kan tillgodoses där – Ökad tillgång till bästa tillgängliga kunskap för vård i HVB
och stödboenden – Högre kompetens i de HVB och stödboende som tar emot
barn och unga – En mer ändamålsenlig differentiering av institutionsvården ut-
ifrån dess roll i vårdkedjan Utredningens bedömningar och förslag om HVB och stödboende lägger grunden för det utvecklings- och förbättringsarbetet om de genomförs samlat under de närmast följande åren.
99 Inspektionen för vård och omsorg IVO, 2020 s. 7. 100 IVO 2022a s. 19.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
751
Utredningens problembeskrivningar pekar på omfattande behov av utveckling och förbättringar inom institutionsvården och dess gränsland mot stödboende. Institutionsvården är i dag starkt fragmenterad och ett exempel på att insatser för ökad kvalitet kräver nationella åtgärder som bara staten har de rätta förutsättningarna för att initiera och samordna. Samtidigt kan utredningen konstatera att statens insatser hittills, med reglering, tillståndskrav och relativt omfattande tillsyn, inte har varit tillräckliga för en god vård för alla barn och unga som placeras i främst HVB.
Enligt utredningens uppfattning är det inte troligt att enbart ytterligare reglering och tillsyn skulle förbättra vården. Andra åtgärder behövs också. Som framgår av kapitel 4 har betoningen på kontroll av HVB och stödboenden bara i liten utsträckning kombinerats med kunskapsstyrning, uppföljning, analys och andra åtgärder på nationell nivå som kan göra vården god från början för varje barn och ung person som placeras i HVB eller stödboende. Det hindrar inte att kompletteringar och förtydliganden av de nuvarande reglerna behövs, men även de behöver ingå i ett samlat statligt arbete med olika medel för styrning och stöd.
Bedömningarna och förslagen utgår från ett vårdkedjeperspektiv och HVB:s och stödboendets roll där. Flera förslag i de andra kapitlen har också betydelse för god kvalitet i HVB och stödboende, bland annat förslagen om beslut om placering och uppföljning av vården i kapitel 5, förutsättningarna för familjehemsvården i kapitel 6, tillgång till hälso- och sjukvård och utbildning i kapitel 9 och 10 samt eftervård i kapitel 11. Mycket av det som brister eller är problematiskt i institutionsvården behöver lösas genom insatser som gäller samhällsvården i stort och tillgången till samhällsvård i andra och mindre ingripande former. Stödboendets roll blir tydligast om den ses i förhållande till andra frågor vid övergången till vuxenlivet.
Till förutsättningarna för utredningens bedömningar och förslag hör också den tydliga begräsning som anges i direktiven. Där framgår att utredningen inte ska lämna förslag som rör tillståndsprövningen hos IVO enligt 7 kap. SoL och 4 kap. SoF. Denna begränsning innebär att utredningen inte kan lämna konkreta förslag om bland annat kategorier av HVB och särskilda krav vid olika verksamhets- och målgruppsinriktningar som skulle förändra tillståndsprövningen. Utredningens uppdrag om differentiering av institutionsvården är också att analysera behovet av HVB med differentierat behandlings-
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
752
innehåll, inte att direkt föreslå åtgärder inom området. Det innebär att utredningens bedömningar och förslag på flera centrala punkter handlar om behov av fortsatta utredningar och analyser av vilka åtgärder som bör vidtas.
Det ska också framhållas att utredningen inte haft förutsättningar att systematiskt gå igenom den forskning och övriga kunskap som finns om institutionsvård och stödboende för barn och unga. Åtgärder för bland annat differentiering av HVB måste bygga på en stabil grund av vetenskap och beprövad erfarenhet. Det uppdrag som utredningen i avsnitt 4.4.4 föreslår att Socialstyrelsen ska få när det gäller samordning av statens stöd till samhällsvården för barn och unga ger andra förutsättningar för ett kunskapsbaserat arbete med institutionsvårdens former och kommer att behöva ta en viss tid att genomföra.
Vissa utredningsförslag av betydelse för HVB bereds nu också i Regeringskansliet, bland annat Samsjuklighetsutredningens förslag om behandlingsansvar, definitionen av HVB och ny lagstiftning om psykiatrisk tvångsvård.
Utmaningar i institutionsvården
Utredningen vill lyfta fram tre utmaningar i institutionsvården för barn och unga som är särskilt viktiga att hantera. – Samhället ska bara placera ett barn eller en ung person i HVB när
vården där är nödvändig för att tillgodose barnets eller den unges rättigheter och behov. – Det ska finnas tillgång till platser i HVB som är lämpliga och ger
barn och unga vård som är nödvändig och har rätt förutsättningar för sitt uppdrag. – HVB ska ge god vård med omtanke och under gynnsamma upp-
växtförhållanden, vilket omfattar att agera i vårdnadshavarens ställe i olika delar av barns och ungas dagliga liv.
De båda första utmaningarna går tillbaka på barnkonventionens artikel 20 som anger att ett barn har rätt till särskilt skydd och stöd från statens sida om barnet tillfälligt eller varaktigt berövats sin familjemiljö eller om barnet för sitt eget bästa inte kan tillåtas stanna kvar i denna miljö. I jämförelse med familjehem och de andra placerings-
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
753
former som nämns i artikeln anges att ett barn bara ska placeras ”om nödvändigt” i en institution.
101
Detta särskilda krav på institutionsvården har inte uppmärksammats särskilt i Sverige. Enligt utredningens uppfattning innebär barnkonventionens formulering ”om nödvändigt” att institutionsvården bara ska efterfrågas och erbjudas utifrån sitt innehåll, sina förväntade resultat och sina förutsättningar att ge vård som inte kan ges i annan form. Det förutsätter att institutionsvården har rätt förutsättningar när det gäller bland annat specialisering, dimensionering, ledning, kompetens och möjligheter att genomföra vården på ett tryggt och säkert sätt.
Det kan tilläggas att FN:s generalförsamling 2019 antog en resolution som anger att kvalitativ alternativ vård för barn utanför det egna hemmet genom insatser i familjer och lokalsamhälle ska ersätta institutionalisering av barn.
102
Diskussioner och förslag om tydligare
krav på de sociala myndigheterna att välja vård i familjemiljöer är också aktuella i andra länder. I Norge har en statlig utredning föreslagit att barnevernet alltid ska överväga om inte en placering i fosterhem kan ge barn och unga den hjälp och behandling som de behöver innan en placering i institutionsvård beslutas.
103
Den brittiska reger-
ingen har markerat en liknande inriktning i ett förslag till en strategi för utveckling av den sociala barn- och ungdomsvården i landet.
104
Den svenska institutionsvården för barn och unga har genomgått omfattande förändringar sedan socialtjänstlagen trädde i kraft 1982 och SiS inrättades 1994. Förändringarna har mindre berott på nya regler och krav än på nya förutsättningar i praktiken. Det visar att vårdens omfattning och innehåll kan påverkas i stor utsträckning, men det har ofta skett utan tydliga avsikter och ambitioner på nationell nivå. En intressant jämförelse erbjuder Norge, där institutionsvården har minskat under de senaste femton åren efter ett politiskt inriktningsbeslut. I slutet av 2021 stod institutionsplaceringarna för omkring en tiondel av alla placeringar i familjehem eller institution under ett år.
101 Det är konventionens engelska och franska originaltexter som gäller vid tolkningar av konventionen. I den engelska originaltexten står det ”if necessary”, i den franska orginaltexten används ”en cas de nécessité”. Se bilagan till lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter. 102 United Nations 2019 35 f–g. 103 Norges offentlige utredninger NOU 2023:7. Trygg barndom, sikker fremtid. Gjennomgang
av rettssikkerheten for barn og foreldre i barnevernet Utredning fra et utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 19. mars 2021. Avgitt til Barne- og familiedepartementet 20. mars 2023 s. 314.
104 UK Parliament, Government proposals for children’s social care reform.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
754
Även i Sverige har placeringarna i HVB minskat de senaste åren. Det kan uppfattas som ett positivt tecken, men det finns en osäkerhet om vilka andra alternativ som används och om dessa ger den vård som placerade barn och unga behöver. Kvantitativa mål för antalet eller andelen placeringar i institutionsvården kan inte heller anges eftersom barnets eller den unges behov ska vara avgörande. Men det norska exemplet visar på möjligheterna att begränsa institutionsvården samtidigt som andra placeringsformer och andra former för vård och stöd utvecklas, erbjuds och följs upp.
Den tredje utmaningen går tillbaka på utredningens förslag i avsnitt 5.5.2 om ändringar av 6 kap. 7 § och den beskrivning som utredningen gör i det avsnittet om innebörden av god vård och omtanke under gynnsamma uppväxtvillkor. I det avsnittet pekar utredningen på att HVB ofta förknippas med behandlingar eller andra avgränsade vårdinsatser, men HVB måste också kunna tillgodose andra sociala och känslomässiga behov samt erbjuda en livsmiljö som är stödjande och vårdande under hela den tid barnet eller den unge vistas där med goda relationer och aktiviteter. För det krävd ett kunskapsbaserat och professionellt arbete för att göra tiden i HVB meningsfull för barnet eller den unge och till en väl motiverad länk i vårdkedjan.
Utmaningar i stödboende
Som framgår av problembeskrivningen ovan är den främsta utmaningen i samband med stödboende att hantera gränsen mot HVB och i viss mån mot eftervård. Tydligare förutsättningar för HVB kan minska de problemen, men det behövs också rätt kompetens i stödboendena för att hantera gränsdragningen mot HVB i förhållande till incitament hos verksamheten och placerande kommuner att välja stödboende framför HVB.
Mål och tidsramar för arbetet
Utredningens bedömningar och förslag i detta kapitel lägger grunden för ett nödvändigt utvecklings- och förbättringsarbete inom främst HVB för barn och unga. Det arbetet behöver genomföras på ett planerat och systematiskt sätt under de närmaste åren och bli ett lyft för god kvalitet i HVB och stödboende för barn och unga. Bedöm-
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
755
ningarna och förslagen bildar tillsammans stommen i en nationell utvecklingsplan för institutionsvård och stödboende för barn och unga. De särskilda frågor om SiS som tas upp i det avslutande avsnittet bör ingå i det samlade arbetet, men regeringen har också ett direkt ansvar för SiS som en statlig myndighet.
Utvecklings- och förbättringsarbetet bör inriktas på följande mål: – Tydligare motiverade och bättre matchade placeringar i HVB för
vårdbehov som bara kan tillgodoses där – Ökad tillgång till bästa tillgängliga kunskap för vård i HVB och
stödboenden – Högre kompetens i de HVB och stödboende som tar emot barn
och unga – En mer ändamålsenlig differentiering av institutionsvården ut-
ifrån dess roll i vårdkedjan.
Ytterst syftar målen till att HVB och stödboende ska vara tydliga och väl fungerande delar av vårdkedjor som ger barn och unga i samhällsvård goda relationer, meningsfull vård samt trygghet och sammanhang.
Ett utvecklings- och förbättringsarbete enligt dessa huvudlinjer stämmer också väl överens med rekommendationerna för en ”revitalisering” av institutionsvård i den internationella översikt som nämns ovan. I översikten framhålls att det inte har ett egenvärde att fastslå hur omfattande institutionsvården bör vara. Det gäller givetvis också för svensk del eftersom barnens och de ungas behov ska vara avgörande för de placeringsformer som används. Ett troligt resultat av utvecklings- och förbättringsarbetet är dock en mindre omfattande men mer kvalificerad institutionsvård. En sådan kombination verkar vara ovanlig internationellt, men finns numera i Norge efter en satsning på att minska institutionsplaceringarna och höja kompetenskraven (som också tidigare varit högre än i Sverige).
Utvecklingsarbetet bör få en ram på fem år med möjlighet till uppföljningar och möjlighet till fortsatta insatser. Delar av arbetet bör kunna göras inom ramen för den statliga samordningen av stödet till samhällets vård för barn och unga som utredningen förslår i kapitel 4, men det kan också behövas särskilda utredningar av vissa frågor. I ett första skede behöver förslag från denna utredning och andra aktuella
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
756
utredningar beslutas och genomföras. Därefter behöver arbetet med regeländringar och satsningar påbörjas samtidigt som frågor utanför utredningens direktiv kräver mer tid att behöva utredas vidare för nya beslut om regeländringar och satsningar.
8.5.2 Förutsättning för placering i HVB
Förslag: Barn och unga under 21 år ska endast få placeras i ett hem
för vård eller boende om det kan antas att barnets eller den unges behov av vård bäst kan tillgodoses där.
Definitionen av hem för vård eller boende i 3 kap. 1 socialtjänstförordningen (2001:397) föreslås få ett tillägg så att barn som vårdas i HVB ska ges fostran.
En upplysningsbestämmelse föreslås tas in i anslutning till definitionen om att med HVB avses även särskilda ungdomshem.
HVB definieras i dag som ett hem inom socialtjänsten som tar emot enskilda för vård eller behandling i förening med ett boende. Om ett sådant hem drivs av ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ krävs dessutom att verksamheten bedrivs yrkesmässigt. Definitionen anges i 3 kap. 1 § SoF.
Definitionen är grundläggande för socialnämndens val av HVB för vård av barn och unga utanför det egna hemmet och för kvaliteten i den vård som ges i HVB. Den inledande meningen, som gäller vården i HVB, har inte setts över sedan den först infördes i 1980 års socialtjänstlag (1980:620). Då utformades definitionen för att passa alla de institutioner för social vård av barn och vuxna som samlades under den nya benämningen hem för vård eller boende. Till skillnad från definitionerna i SoF av familjehem och stödboenden gör definitionen av HVB ingen skillnad mellan om verksamheterna tar emot barn eller vuxna.
Den del av definitionen som ställer krav på yrkesmässighet går tillbaka på ett förtydligande i SoL som gjordes 1997 om att ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ inte får bedriva yrkesmässig verksamhet i form av HVB utan tillstånd (Ändringen gjordes i 69 § 1980 års SoL (1980:620), kravet finns nu i 7 kap. 1 § SoL.). I författningskommentaren preciserades ”yrkesmässigt” till att avse att verksamheten bedrivs kontinuerligt och i
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
757
förvärvssyfte. Det framgår också att graden av yrkesmässighet nu skulle ersätta den tidigare gränsen mellan ett familjehem och ett HVB som främst dragits med utgångspunkt i antalet barn i familjehemmet (högst fyra platser).
105
Utredningen om tvångsvård för barn och unga föreslog 2014 att benämningen hem för vård eller boende skulle ersättas med hem för omvårdnad och behandling, förkortat HOB. Enligt den utredningen är begreppen vård och boende övergripande begrepp som inte bör användas i definitioner av olika placeringsformer.
106
Förslaget har inte
genomförts.
Förutsättning för vård av barn och unga i HVB
Som framgår ovan anger barnkonventionens artikel 20 att institutionsvård för barn endast ska användas när det är nödvändigt. I enlighet med detta särskilda förbehåll för institutionsvården anser utredningen att barn och unga under 21 år endast ska få placeras i ett hem för vård eller boende om det kan antas att barnets eller den unges behov av vård bäst kan tillgodoses där. Det innebär att det utöver de bedömningar som ska göras inför beslut om var barnet eller den unge ska vistas också behöver finnas skäl för varför det kan antas vara bäst att barnets eller den unges behov kan tillgodoses i just HVB. Sådana skäl är, enligt utredningen, att vården är säker, motiverad utifrån vad den förväntas ge barnet eller den unge i förhållande till dennes behov och rättigheter och att den inte bättre kan ges i annan form. Utredningen anser att vård i HVB kan vara nödvändig när barnet eller den unge behöver vistas i en avskild miljö med ständig tillgång till professionellt stöd för att en akut situation ska stabiliseras, vård- och stödbehoven ska kunna utredas närmare eller exempelvis en viss behandling ska kunna påbörjas och ibland även slutföras.
Dessa skäl påminner om de syften med institutionsvården som beskrevs när HVB infördes som placeringsform i början av 1980talet. Det handlade då om att bryta en akut, destruktiv situation, kartlägga behovet av stöd och behandling, planera och påbörja problemlösningsprocessen, bereda tillflykt vid nya kriser och i speciella fall tillgodose behov av behandling i skyddad miljö under längre tid.
107
105Prop. 1996/97:124 s. 183 f. 106SOU 2014:3 s. 145 f. och 154 ff. 107SOU 1977:40 s. 238.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
758
Behandlingsinslaget framhölls som särskilt viktigt, till exempel i formuleringar som att institutionen ska vara ”ett medel för att genomföra ett behandlingsprogram.
108
I förhållande till dessa syften anser utredningen att problemlösning och behandling inte ska vara avgörande för om vård i HVB ska anses nödvändig. Fokus bör ligga på vad som behövs för barnets eller den unges funktionsförmåga inom olika livsområden och hur vården i HVB anses vara nödvändig för det. Institutionsvården har traditionellt haft en inriktning på social problemlösning och behandling, men det räcker inte för de sammansatta vård- och stödbehoven hos många barn och unga i HVB. Institutionsvården behöver i högre grad ett socialt omsorgsperspektiv med inriktning på stöd för att klara funktioner i det dagliga livet.
109
Det stödet behöver ofta vara långvarigt,
men det kan inledas under en kortare placering i HVB där barnet eller den unge också kan få hjälp att hantera särskilda problem såsom missbruk, utagerande beteende och kriminalitet.
När socialtjänstlagen först infördes betonades det förebyggande perspektivet på socialtjänstens verksamhet. Det perspektivet är fortfarande aktuellt. Utredningen vill framhålla att det också gäller för vården i HVB för barn och unga. HVB ska ofta tillgodose omfattande vård- och stödbehov, men behöver arbete med en riktning framåt så att negativa följder av vård- och stödbehoven kan undvikas och barnet eller den unge vid behov kan få vård och stöd i andra, mer långsiktiga former. Det gäller också när behoven hänger samman med funktionsnedsättningar och inte försvinner genom en avgränsad behandling.
Mot den bakgrunden föreslår utredningen att en bestämmelse om att barn och unga under 21 år endast ska få placeras i ett hem för vård eller boende om det kan antas att barnets eller den unges behov av vård bäst kan tillgodoses där införs i en ny 6 kap. 5 c § SoL. En sådan bestämmelse tydliggör vikten av att en placering i HVB görs med tydliga krav på vårdens innehåll och kvalitet. Den föreslagna regeln är i linje med den övergripande princip om proportionalitet i genomförandet av vård utanför det egna hemmet som utredningen beskriver i avsnitt 5.5.2. Det innebär att vård i HVB inte ska uppfattas som en ”sista utväg”. Utredningen vill framhålla att institutionsvård för barn
108SOU 1977:40 s. 11. 109 Se t.ex. Johansson, S. (2017). Social omsorg i socialt arbete – en introduktion. I Social om-
sorg i socialt arbete: Grunder och fördjupningar, red. Stina Johansson.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
759
och unga tvärtom ska vara en planerad och väl motiverad insats i en längre vårdkedja för att under en begränsad tid öka förutsättningarna för att barnet eller den unge kan ta emot andra vård- och stödinsatser.
HVB som tar emot barn ska ge dem fostran
Definitionen omfattar HVB som tar emot personer i alla åldrar och skiljer inte på verksamheter för barn och vuxna till skillnad från definitionen av familjehem. Med familjehem avses enligt 3 kap. 2 § SoF hem som tar emot barn för stadigvarande vård och fostran och hem som tar emot vuxna för vård och omvårdnad. Skillnaden kan bero på att familjehem för barn har definierats utifrån 6 kap. 1 § föräldrabalken som anger att barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran medan HVB definierats utifrån en tradition av behandling för särskilda behov.
Även HVB behöver dock tillgodose barns behov av fostran under placeringstiden. Det som skiljer HVB från andra placeringsformer för barn är just det samlade arbetet dygnet runt med fostran och omvårdnad i förening med boende, utredningar av behov och möjliga åtgärder samt eventuella behandlingar. Att denna helhet inte framgår av definitionen av HVB ger en grundläggande skevhet åt arbetet med kvalitet i de hem som tar emot barn. Med fostran avser utredningen i första hand att barnet får lära sig att sätta gränser för sitt handlande och ta ansvar. I det ingår överföring av normer och värderingar samt stöd för barnets reflektion över normer, värderingar och handlingssätt (se avsnitt 5.5.2).
En konkret betydelse av fostran i HVB har Socialstyrelsen lyft fram i sitt kunskapsstöd om omsorg, gränssättning och våldsförebyggande arbete. Socialstyrelsen utgår från fostran som en del av omsorgsansvaret i HVB för barn och unga. Med stöd i kunskap om föräldraskap och barnuppfostran beskriver myndigheten olika omsorgsstrategier som personal i HVB kan använda. Enligt myndigheten visar forskning att utagerande beteende hos barn och unga minskar när föräldrar får hjälp att utveckla auktoritativa föräldrastrategier som att visa positiv uppmärksamhet, hantera konflikter och sätta gränser. Även institutionspersonal behöver därför stöd för att hantera balansen mellan omsorg och gränssättning.
110
110 Socialstyrelsen 2019b s. 11 och 25 ff.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
760
Ansvaret för frågor om normer och värderingar gäller också unga i åldern 18–20 år och som vårdas i HVB. Som framgår av avsnitt 5.5.2 har utredningen dock valt att inte använda begreppet fostran i det sammanhanget. I stället är ett sådant arbete en del av god vård i HVB för unga.
Förtydligande av att särskilda ungdomshem är HVB
Flera benämningar på de särskilda ungdomshemmen förekommer i dag i lagar och förordningar samtidigt som de omfattas av HVBbegreppet. Se 12, 12 a, 15, 15 a, 17 c, 18, 20 och 43 §§ LVU samt 3 kap. 14 och 16 a §§ SoF. Det skapar ibland oklarhet om de särskilda ungdomshemmen som en form av HVB. Utredningen föreslår att en upplysningsbestämmelse införs i anslutning till definitionen om att med HVB avses även särskilda ungdomshem enligt 12 § LVU.
Hem inom socialtjänsten som gemensamt eller eget boende
Av definitionen i 3 kap. 1 § SoF framgår att HVB är ett hem inom socialtjänsten. Vad som avses med ett hem inom socialtjänsten beskrivs inte i regler och förarbeten. Vid införandet av 1980 års SoL valdes ”hem inom socialtjänsten” som benämning för vård i särskilt anpassade lokaler med personal dygnet runt utanför den enskildes eget hem eller annat enskilt hem.
111
För att det ska vara fråga om vård
eller boende vid institution förutsattes att ”flera klienter samtidigt kan erbjudas de aktuella tjänsterna”.
112
Något krav på detta infördes
dock inte och det finns i dag flera HVB med tillstånd från IVO för endast en eller två vårdplatser.
113
Inte heller när stödboende infördes
som placeringsform diskuterades innebörden av ”hem inom socialtjänsten” av lagstiftaren. Stödboende definieras i 3 kap. 1 a § som en verksamhet inom socialtjänsten som tar emot enskilda i åldern 16–20 år i ett eget boende med individanpassat stöd.
111Prop. 1979/80:1 Del A s. 326. 112SOU 1977:40 s. 238 f. och prop. 1979/80:1 Del A s. 326. 113 Enligt uppgifter från IVO fanns 15 sådana HVB för enbart barn och unga och 9 sådana HVB för barn, unga och vuxna i augusti 2023. Dessa HVB avser antagligen mer omfattande vård- och stödbehov än vad som är aktuella i något stödboende för barn och unga med en hög grad av självständighet.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
761
Enligt utredningens uppfattning ligger skillnaden mellan HVB och stödboenden i barnets eller den unges tillgång till personal och stöd för olika behov, inte i om boendet är eget eller delas med andra. Denna uppfattning är förenlig med de nuvarande definitionerna av HVB och stödboende och utredningen föreslår därför inga förändringar på den punkten.
Samsjuklighetsutredningens förslag till ny definition av HVB
Samsjuklighetsutredningen föreslog i ett delbetänkande 2021 att definitionen av HVB inte längre ska omfatta behandlingar utan enbart ge stöd och hjälp som utvecklar den boendes resurser och förmåga att leva ett självständigt liv. Ändringen går tillbaka på Samsjuklighetsutredningens förslag att behandlingar vid riskbruk ska vara hälso- och sjukvårdens ansvar och inte ingå i socialtjänstens insatser. Förslaget avser både HVB för barn och vuxna, men inte särskilda ungdomshem.
114
Samsjuklighetsutredningens förslag bereds nu inom Reger-
ingskansliet. Flera remissinstanser har tillstyrkt förslaget om en ny HVB-definition, men bland annat IVO och Socialstyrelsen har avstyrkt förslaget med hänvisning till att behandlingsbegreppet omfattar mer än enbart behandlingar vid riskbruk och att konsekvenserna av förändringen för HVB som tar emot barn och unga inte har analyserats tillräckligt.
115
Samsjuklighetsutredningen lämnade inga ytterligare för-
slag om definitionen av HVB i sitt slutbetänkande.
116
Denna utredning instämmer i IVO:s och Socialstyrelsens synpunkter på behandlingsbegreppet och ser inte att ett ändrat ansvar för behandlingar för riskbruk måste innebära att andra behandlingar som utförs av socionomer och socialpedagoger blir ett hälso- och sjukvårdsansvar. Det ingår dock inte i utredningens direktiv att ta ställning till behandlingsbegreppet som sådant och ansvarsfördelningen mellan socialtjänst och hälso- och sjukvård när det gäller olika former av behandling.
Det är inte bara behandlingsbegreppet som utgår i Samsjuklighetsutredningens föreslagna definition. Även begreppet vård tas bort.
114SOU 2021:93 s. 60 och 361 ff. 115 Regeringskansliet, Remiss av Från delar till helhet – En reform för samordnade, behovsanpassade
och personcentrerade insatser till personer med samsjuklighet, SOU 2021:93 :
https://www.regeringen.se/remisser/2021/12/remiss-av-sou-202193/ (hämtad 2023-09-05). 116SOU 2023:5 s. 177 ff.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
762
I stället för ”vård eller behandling” införs formuleringen ”stöd och hjälp som utvecklar den boendes resurser och förmåga att leva ett självständigt liv”. Det innebär att HVB definieras som ett boende i förening med insatser som beskrivs med formuleringar som gäller alla insatser enligt SoL (utveckla den enskildes resurser, jfr 1 kap. 1 § SoL) eller allt bistånd enligt lagen (förmåga att leva ett självständigt liv, jfr 4 kap. 1 §). Det behöver inte innebära ökad oklarhet om HVB för personer som är 21 år och äldre, men formuleringen kommer nära ”eget boende med individanpassat stöd” som anges i definitionen av stödboende för barn och unga i åldern 16–20 år. Som framgår ovan är ”eget boende” inte heller tydligt avskilt från ”hem inom socialtjänsten”.
Enligt utredningens uppfattning kommer en särskild definition av HVB för barn och unga att behövas om Samsjuklighetsutredningens förslag genomförs. Denna utredning har dock valt att föreslå justeringar av den nuvarande definitionen av HVB med tanke på de oklarheter som finns om definitionerna. Dessa justeringar kan enkelt föras över till en ny och separat definition av HVB för barn och unga under 21 år.
”Och” eller ”eller”
Det kan tilläggas att den nuvarande definitionen är språkligt otydlig på en punkt. HVB står för hem för vård eller boende medan definitionen avser ”vård eller behandling i förening med ett boende”, det vill säga vård eller behandling och boende. En ändring från ”hem för vård eller boende” till ”hem för vård och boende” har föreslagits av ett par tidigare utredningar, men inte genomförts.
117
Utredningen
anser att en sådan ändring är önskvärd och väl motiverad, men konstaterar att den skulle innebära ett stort antal konsekvensändringar i författningar där HVB skrivs ut. Utredningen har inte haft i uppdrag att genomföra en språklig översyn av författningstexter och avstår därför från att lämna författningsförslag om en ändring av definitionen i denna del.
117SOU 1994:139 s. 58 och SOU 2005:81 s. 36 f. Se även prop. 2006/07:129 s. 64.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
763
Förhållande till definitionen av stödboende
Definitionen av stödboende har införts senare än definitionen av HVB och avser en placeringsform som i första hand är avsedd för unga i åldern 18–20 år. Barn i åldern 16–17 år ska bara kunna placeras i stödboende om det finns särskilda skäl till det.
Enligt utredningens uppfattning väcker placeringar av barn i stödboende frågor om hur deras rättigheter till omvårdnad och fostran enligt 6 kap. 1 § föräldrabalken ska tillgodoses. Tillgången till kontakter med personalen är mindre i ett stödboende än i ett HVB och ännu mindre jämförbar med kontakten med omsorgspersonerna i ett familjehem. Att de 16- och 17-åringar som placeras i stödboende själva önskar det och har stor självständighet kan inte innebära att de ska stå utan det som alla barn har rätt till från sina vårdnadshavare. Utredningen vill framhålla socialnämndens ansvar att tillgodose barnets rättigheter till omvårdnad och fostran även under en placering i ett stödboende genom ett samlat arbete med egna kontakter med barnet, uppdraget till boendet och andra insatser efter barnets individuella behov, inte minst vid umgänge med vårdnadshavare och andra anhöriga.
Vidare bedömer utredningen att dagens gräns mellan HVB och stödboende ska bibehållas. I de följande avsnitten återkommer utredningen till vad det innebär för lämplighetsbedömningen vid inskrivning och för kompetensen hos föreståndare och övrig personal i stödboende. Utredningen ser fördelar med att en placering i stödboende kombineras med öppna insatser som stödboendet har tillstånd att utföra, men sådana kombinationer får inte bli ett alternativ till HVB om det finns risker för barnets hälsa och utveckling genom exempelvis ett pågående missbruk som kräver en mer omfattande vårdinsats. I sådana fall är HVB en nödvändig insats som kan organiseras genom boende i mindre enheter liknande stödboenden, men med en annan tillgång till personal.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
764
8.6 Statens styrning och stöd – överväganden och förslag
Förslag: Inom ramen för statens arbete med styrning och stöd
till samhällsvården för barn och unga ska kunskapsstöd tas fram för lämplighetsbedömning vid inskrivning av barn och unga i HVB och stödboende. Stödet ska utformas för socialnämnder, HVB och stödboenden. En regel införs i 3 kap. 12 § SoF om att socialnämnden, med beaktande av bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), ska lämna uppgifter om behov, ålder, utveckling, utbildning och personliga förhållanden i övrigt som är relevanta för att vid inskrivningsbeslutet kontrollera att hemmet eller boendet är lämpligt när nämnden ansöker om inskrivning av någon som är under 21 år i HVB eller stödboende.
Andra kunskapsstöd tas fram om systematiskt kvalitetsarbete och grundläggande förutsättningar för god kvalitet i HVB och stödboende. i HVB och stödboende. Dessa kunskapsstöd ska omfatta standardiserade beskrivningar av innehåll och vårdförlopp i HVB för barn och unga och ett kontinuerligt stöd för systematiskt arbete med avvikelser och missförhållanden i HVB för barn och unga.
Regeringen bör utreda hur staten kan ta ett större ansvar för tillgången till platser i lämpliga HVB och stödboenden för barn och unga.
8.6.1 Områden för ökat statligt ansvar
I kapitel 4 föreslår utredningen att staten på nationell nivå ska ta ett större ansvar för kvaliteten i samhällets vård för barn och unga. Fyra områden föreslås för fler statliga aktiviteter inom området: – kunskap om metoder, arbetssätt och andra förutsättningar för
god kvalitet i vården – rekrytering, utredning och utbildning av familjehem – kompetens och kompetensförsörjning inom området – uppföljning och analys av behov, tillgång till lämpliga verksamheter,
insatser och resultat av vården samt tillgängliggörande av uppgifterna.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
765
Av dessa områden gäller det andra enbart familjehemsvården medan de tre övriga avser hela samhällets vård för barn och unga.
Vidare föreslår utredningen i kapitel 4 att Socialstyrelsen i sin myndighetsinstruktion ska få i uppdrag att svara för den nationella samordningen av dessa aktiviteter.
Dessa förslag innebär en betydande förstärkning av arbetet med frågor om HVB och stödboende på nationell nivå och utgör ramen för en stor del av det fortsatta arbete som utredningen föreslår i de följande avsnitten. Det arbetet gäller delvis områden som staten hittills arbetat relativt litet med. Nya former behöver skapas för att involvera aktörer som företrädare för privata utförare, personal och utbildningsanordnare för att bli verksamhetsnära.
Med tanke på att statens engagemang inom HVB och stödboende till stor del handlar om kontroll genom tillstånd och tillsyn är det viktigt att IVO redan ingår i rådet för styrning med kunskap. Det ger goda möjligheter att ta tillvara erfarenheter från tillståndsprövningen och resultat av tillsynen i arbetet med kvalitet och kvalitetsutveckling i HVB.
Kunskap om metoder, arbetssätt och andra förutsättningar för god kvalitet i vården
Behovet av stöd och utvecklingsarbete är stort och flera områden är aktuella utifrån problembeskrivningen tidigare i detta kapitel. Socialstyrelsen har tagit fram ett fåtal kunskapsstöd och annat material direkt om och för HVB och inget särskilt material för stödboende.
118
Enligt utredningens bedömning finns det skäl att prioritera stöd inom dessa områden som särskilt lyfts fram i utredningens direktiv. Dels handlar det om stöd för systematiskt kvalitetsarbete och grundläggande förutsättningar för god kvalitet, dels om stöd för lämplighetsbedömning vid inskrivning i HVB eller stödboende. Stöd till systematiskt kvalitetsarbete och för lämplighetsbedömning vid inskrivning
118 Kunskapsstödet Omsorg, gränssättning och våldsförebyggande arbete gavs ut 2019 tillsammans med en webbutbildning för HVB-personal. På Kunskapsguiden finns en flik med bland annat ett webbstöd för yrkesintroduktion för personal på HVB för barn och unga. Socialstyrelsen tog 2018 också fram kompetensmål för arbete i HVB för barn och unga. Se Kunskapsguiden, Hem för vård eller boende (HVB) för barn och unga: https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/barn-och-unga/hem-for-vard-eller-boendehvb/ (hämtad 2023-09-5).
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
766
hör också till de kunskapsstöd som Socialstyrelsen ser behov av att ta fram för HVB.
119
Utredningens utgångspunkt är att stöd och andra insatser inom dessa områden ingår i det arbete som Socialstyrelsen ska samordna och i viktiga delar själv utföra. I vissa fall kan särskilda uppdrag till Socialstyrelsen eller andra myndigheter också bli aktuella, särskilt när det gäller fördjupade utredningar och analyser som behöver genomföras och rapporteras till regeringen för åtgärder på nationell nivå.
De prioriterade områdena beskrivs närmare nedan i detta avsnitt.
Uppföljning och analys
Kvalitet och kvalitetsutveckling hänger nära samman med uppföljning. En viktig del av arbetet med att stödja institutionsvården och bidra till kvalitetsutvecklingen på området är att följa eller ”monitorera” HVB-området genom uppgifter om utbud, efterfrågan och kvalitet. Utgångspunkter kan vara bland annat den kartläggning av metoder som Socialstyrelsen gjorde i HVB-vården 2012 och ett förslag till indikatorer för öppna jämförelser av HVB som Socialstyrelsen lämnade till regeringen 2021.
120
Men det behövs också bättre överblick
av behov, utbud och efterfrågan på institutionsvård och stödboende som stöd för planering hos huvudmän och verksamheter. Det gäller särskilt tillgången på platser i lämpliga HVB med inriktning på vissa behov eller målgrupper där efterfrågan kan vara svår att förutse och kompetensen svår att upprätthålla. Bättre kunskap om HVB är också ett av de områden som Socialstyrelsen ser behov av att arbeta med enligt den förstudie som myndigheten gjort av kartläggning och kunskapsstöd för HVB.
121
Arbetet med uppföljning och analys av behov, utbud och efterfrågan inom institutionsvården är en del av den nationella uppföljningsstruktur som utredningen föreslår i kapitel 4. Vissa uppgifter bör göras tillgängliga årligen medan uppgifter om bland annat behov, utbud och efterfrågan kan inhämtas och göras tillgängliga med längre tidsintervall, till exempel vart fjärde år.
119 Socialstyrelsen (2023e). Förstudie kartläggning/kunskapsstöd HVB för barn och unga – internt
underlag. Dnr 26582/2022-9.
120 Resultaten av undersökningen av metoder redovisas i Inspektionen för vård och omsorg, IVO (2013b). Vad har vi sett? Resultat från inspektioner 2010–2013 av HVB för barn och unga
och bostäder enligt 9 § 8 LSS. Se även Socialstyrelsen 2021d.
121 Socialstyrelsen 2023e.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
767
Som framgår av förslaget i kapitel 4 är det viktigt att de uppgifter som samlas in används i ett aktivt analys- och förbättringsarbete på nationell och lokal nivå. Att till exempel enbart publicera öppna jämförelser räcker inte för ett bredare genomslag bland kommuner, företag och andra berörda.
Kompetens och kompetensförsörjning
Kompetens är en nyckelfråga för god kvalitet i HVB och stödboende. I avsnitt 8.7 lämnar utredningen förslag om kompetensen hos föreståndare och den övriga personalen som kommer att kräva nationellt arbete med stöd för kompetensutveckling, validering med mera de närmaste åren.
För att rätt kompetens ska vara tillgänglig över tid och när den efterfrågas behövs också en väl fungerade kompetensförsörjning. Stöd för kompetensförsörjning omfattar beskrivningar och analyser av kompetensbehov, aktiviteter som gäller utbildning och rekrytering samt insatser för att utveckla och behålla medarbetare med rätt kompetens. Hur medarbetarnas tid och kompetens används har också betydelse för kompetensförsörjningen.
Inom socialtjänsten saknas till stor del nationella strukturer och samverkansformer för kompetens och kompetensförsörjning. Organiserade kontakter mellan myndigheter, huvudmän, verksamheter och utbildningsanordnare saknas också. Eftersom kompetens handlar om användning av kunskap ”spiller” kompetens- och kompetensförsörjningsfrågorna ofta över på statens styrning med kunskap. Socialstyrelsen får vissa uppdrag om utbildningar som inte annars ges och statsbidrag för kompetensutveckling inom socialtjänsten.
122
Ett konkret samarbete pågår dock mellan staten, SKR och Regionala samverkans- och stödstrukturer (RSS) inom socialtjänsten om ett koncept för introduktion och kompetensutveckling för socialtjänstens medarbetare. Konceptet kallas Yrkesresan och ska stärka kompetens och yrkesstolthet för medarbetare och chefer inom socialtjänsten genom att erbjuda bästa tillgängliga kunskap på ett samlat
122 Socialstyrelsen (2021i). Socialstyrelsens roll för stöd till kompetensförsörjning inom social-
tjänsten. Strategisk analys s. 9 ff.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
768
och pedagogiskt sätt. Flera yrkesresor är under arbete de närmaste åren.
123
Att skapa former för dialog mellan huvudmän, utförare, utbildningsanordnare och personalföreträdare är en första del av arbetet med stöd för kompetens och kompetensförsörjning i samhällets vård för barn och unga. Eftersom HVB och stödboende är verksamheter som ska bedrivas professionellt kommer kompetens och kompetensförsörjning i dessa placeringsformer att behöva stort utrymme i arbetet. För SiS och andra utförare handlar kompetens och kompetensförsörjning om grunderna för den egna verksamheten, men de får i huvudsak själva hantera dessa frågor genom omvärldsbevakning, planering samt insatser för rekrytering och kompetensutveckling.
Konkreta aktiviteter för kompetens och kompetensförsörjning i HVB och stödboende bör vara att undersöka möjligheterna att definiera yrkesroller och arbetsuppgifter inom området och att undersöka möjligheterna att genomföra ett arbete liknande Yrkesresan för personal i privata HVB och stödboenden. Det kan också finnas skäl att på nytt analysera förutsättningarna för en särskild grundutbildning för arbete i HVB för barn och unga. Se nedan i avsnitt 8.7.2.
8.6.2 Utredning av ökat statligt ansvar för tillgången till lämplig institutionsvård
Även med de aktiviteter som beskrivs ovan återstår det grundläggande problemet med väl fungerande former för planering av institutionsvården och verksamheter med stödboende. Varje kommun ansvarar enligt 6 kap. 2 § SoL för att det finns tillgång till familjehem, hem för vård eller boende och stödboenden. Behovet av särskilda ungdomshem och LVM-hem ska dock tillgodoses av staten enligt 6 kap. 3 § SoL.
Kommunernas möjligheter att överblicka behovet av HVB och stödboende är dock begränsat med tanke på att många kommuner är små och bara har ett fåtal placeringar av barn och unga per år. Även i större kommuner finns det svårigheter med tanke på att tillgången avgörs av vilka inriktningar på behov och målgrupper som utförarna väljer att ha. Kommuner kan själva driva HVB och stödboenden, på
123 Sveriges Kommuner och Regioner, SKR, Yrkesresan – satsning på kompetensutveckling: https://skr.se/skr/integrationsocialomsorg/socialomsorg/nationellkunskapsstyrningsocialtjanst/ verksamhetsutvecklingochledarskap/yrkesresan.32120.html (hämtad 2023-08-22).
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
769
egen hand eller tillsammans med andra kommuner, och då välja de inriktningar som det lokalt finns behov av. Men det förekommer inte ofta och kräver investeringar och det kan vara svårt att nå samsyn om bland kommunerna i en region.
Alla de områden som nämns ovan för ett ökat statligt ansvar för kvalitet i HVB och stödboende för barn och unga går ytterst tillbaka till frågan om ansvaret för att planera och tillhandahålla platser i lämpliga verksamheter. Om inte det ansvaret fungerar finns det risker för andra åtgärder inte kommer att leda till de önskade förbättringarna.
Inom ett område har problemen tidigare varit så stora att staten tagit över det ansvaret. Det gäller de särskilda ungdomshemmen där bristen på platser i början av 1990-talet drev fram ett nytt statligt huvudmannaskap genom inrättandet av SiS. I dag finns liknande problem med köer till särskilda ungdomshem, men kommuner berättar också om svårigheter att få tillgång till platser i andra HVB, bland annat till följd av tyngre vårduppgifter än många HVB är inriktade på och på att privata och kommunala HVB inte får använda särskilda begränsningsåtgärder.
I Norge har staten det samlade ansvaret för att tillhandahålla lämplig institutionsvård genom Bufetat som driver egna institutioner och upphandlar institutioner som drivs av andra. Ansvaret är förenat med en statlig biståndsplikt även om kommunerna svarar för beslutet om vård och ansökan om plats i en institution. Genom att samlat svara för alla placeringar av barn har Bufetat möjlighet att göra vissa bedömningar av behoven hos alla berörda barn och unga och välja institution efter bland annat risknivåer och kunskap om hur boendegrupper kan sättas samman. Bufetat har också ett samlat ansvar för att kunskap om god vård tas fram och implementeras i alla institutioner.
Utredningen är oroad av de svårigheter som finns i dag för kommunerna att få tillgång till platser främst i lämpliga HVB. När socialtjänstlagen först infördes fanns det planer och vissa regler om planering för att tillgodose behov av institutionsvård på regional och nationell nivå. De formerna fungerade inte och har inte heller ersatts av nya lösningar eller krav på sådan planering. Inrättandet av SiS ledde bara till krav på den myndigheten att planera sin verksamhet, men efterfrågan på vård i särskilda ungdomshem är en del av den samlade efterfrågan på och tillgången till lämplig institutionsvård.
För barn och unga kan dessa övergripande problem ha en mycket konkret och negativ inverkan på deras liv. De kan placeras i HVB som
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
770
inte är lämpliga för dem med sammanbrott, omplaceringar och förvärrade vårdbehov till följd. De kan också bli kvar i HVB som inte är lämpliga för dem just då på grund av svårigheter att få en plats i ett särskilt ungdomshem. Men de kan också bli kvar i ett särskilt ungdomshem, med låsbara miljöer och särskilda befogenheter, trots att deras vårdbehov inte kräver det.
Enligt utredningens bedömning talar mycket för att dagens system, eller brist på system, för tillgången till plats för barn och unga i lämpliga HVB och stödboende behöver förändras. En analys av hur detta kan eller bör göras kräver utredningar av flera frågor som rör ansvaret hos kommunerna och staten, inte minst om det lokala självstyret och finansieringen av vården om staten tar ett större ansvar för tillgången till platser. Den nuvarande kösituationen vid SiS talar inte för att staten har bättre förutsättningar än någon annan aktör för att tillhandahålla vårdplatser vid behov, men visar enligt utredningens uppfattning svårigheterna att bara ta på sig ett sådant ansvar inom en del av institutionsvården utan samband med övriga delar.
Utredningen föreslår att regeringen låter utreda hur staten kan ta ett större ansvar för tillgången till platser i lämpliga HVB och stödboenden för barn och unga och vad det i så fall innebär för det kommunala självstyret. Erfarenheterna av statens ansvar i Norge bör inhämtas och beaktas, men utgångspunkten bör vara att kommunerna ska vara fortsatt ansvariga för plikten att bevilja bistånd för placeringarna.
8.6.3 Stöd för lämplighetsbedömning vid inskrivning i HVB
Enligt direktiven ska utredningen klargöra vad som krävs för att säkerställa att det görs en ändamålsenlig bedömning av lämpligheten vid inskrivning i ett HVB eller stödboende, inklusive vid inskrivning på SiS särskilda ungdomshem. En god lämplighetsbedömning av barnets eller den unges vårdbehov med den vård som ett visst HVB kan ge är nödvändig för att andra insatser för ökad kvalitet inom institutionsvården ska få verklig betydelse. En otillräcklig lämplighetsbedömning medför stora risker för att vården blir bristfällig och till och med skadlig, likaså ökar riskerna för sammanbrott och omplaceringar.
Lämplighetsbedömningen är en del av processen för att ge vård åt ett enskilt barn eller en enskild ung person i ett visst HVB på uppdrag av socialnämnden. Denna process brukar kallas matchning. En
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
771
god matchning förutsätter vissa typer av information, kunskap och kontakter. Det gäller särskilt: – Information om barnets eller den unges behov, önskemål och
förutsättningar: den informationen är beroende av socialtjänstens utredning och samverkan med andra parter om bland annat hälsoundersökningar. – Information om inriktning, kompetens, resurser m.m. hos HVB:
IVO:s nya tjänst för att göra omsorgsregistrets uppgifter tillgängliga för kommunerna underlättar betydligt på denna punkt, men mycket information om verksamheternas kvalitet kvarstår ändå att inhämta och bedöma för kommunerna. – Metoder för riskbedömning och tillgång till placeringsalternativ
som minskar riskerna: det finns rutiner och metoder för riskbedömningar hos olika HVB, bland annat i de särskilda ungdomshemmen, men det saknas stöd och samsyn om dem på nationell nivå. – Kunskap om sammansättning av grupper i institutionsvård för
barn och unga: vilken kunskap om detta som används vid matchningar är oklart, något nationellt stöd baserat på vetenskap och beprövad erfarenhet finns inte på nationell nivå i Sverige. – Former för kontakter mellan berörda parter inklusive delaktighet
för barnet, den unge och dennes vårdnadshavare: det finns inget stöd på nationell för att organisera dessa kontakter ändamålsenligt och strukturera de frågor som behöver ställas i olika lägen och det underlag som då behöver inhämtas.
De erfarenheter av bristfällig eller slumpmässig som barn och unga berättat om går tillbaka på brister i matchningen och måste undvikas med träffsäkrare matchning. På några av dessa punkter kommer utredningens andra förslag att förbättra förutsättningarna för den information som behövs vid matchningen. Särskilda insatser behövs dock på de tre sista punkterna.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
772
Socialnämndens skyldighet att ge relevant information vid inskrivning i HVB och stödboende tydliggörs
Regleringen av vad som gäller för inskrivning av ett barn eller ung person i HVB och stödboenden är relativt omfattande, men delad på bestämmelser i förordning och föreskrifter och främst inriktad på ansvaret i de verksamheter som svarar för inskrivningen. I 3 kap. 10– 13 §§ SoF anges övergripande vad som gäller för föreståndare för HVB och flera bestämmelser om inskrivning i ett särskilt ungdomshem. I Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om HVB respektive stödboende finns särskilda kapitel med bestämmelser om inskrivning av barn och unga (3 kap. HSLF-FS 2016:55 respektive 4 kap. HSLF-FS 2016:56).
Socialnämndens ansvar att lämna information inför inskrivningen anges i 3 kap. 12 § SoF. Där framgår att socialnämnden ska foga sin utredning i ärendet till ansökan om nämnden ansöker om inskrivning i ett särskilt ungdomshem, annat HVB eller stödboende. Utredningen kan konstatera att det finns problem med denna bestämmelse. Den innebär att nämnden ska skicka hela utredningen till en utförare som oftast är privat vilket medför att en sekretessprövning behöver göras. Det är inte troligt att föreståndaren för den verksamhet som ansökan gäller har nytta av hela utredningen för den lämplighetsbedömning som ska göras. Inom socialtjänsten får personuppgifter behandlas enbart om behandlingen är nödvändig för att arbetsuppgifter inom socialtjänsten ska kunna utföras, se 6 § lagen (2001:454) om personuppgiftsbehandling inom socialtjänsten. Utifrån ett integritetsskyddsperspektiv är det därmed av största vikt att det är uppgifter som är nödvändiga för inskrivning som skickas till den som ska göra bedömningen. Företrädare för verksamheter som driver HVB och stödboenden har för utredningen beskrivit att kommuner har ont om tid för placeringarna och inte ger en tillräckligt god beskrivning av exempelvis sammansatta och omfattande vårdbehov hos barnet eller den unge.
Utredningens uppdrag och förslag avser endast barn och unga. Utredningen föreslår därför att 3 kap. 12 SoF ändras så att den nuvarande bestämmelsen endast gäller när socialnämnden ansöker om plats i ett HVB för en person som är över 21 år. Om nämnden ansöker om inskrivning av någon som är under 21 år enligt 11 § i ett annat HVB eller stödboende ska nämnden med beaktande av bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), lämna upp-
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
773
gifter om behov, ålder, utveckling, utbildning och personliga förhållanden i övrigt som är relevanta för att vid inskrivningsbeslutet kontrollera att hemmet eller boendet är lämpligt.
Ändringen syftar till att föreståndare ska få ett ändamålsenligt urval av relevant information för att kunna genomföra lämplighetsbedömningen. Förändringen är i linje med utredningens uppfattning att en väl fungerande lämplighetsbedömning vid inskrivning i ett HVB eller stödboende är ett ömsesidigt åtagande för uppdragsgivaren (socialnämnden) och uppdragstagaren (HVB eller stödboende) med en tydlig struktur för vilken information som ska överlämnas för bedömningen och hur den sedan ska hanteras.
Utredningen vill också erinra om vad som anges i 5 kap. 22 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2014:5) om dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS om uppdrag till utförare. Där framgår dokumentationen att nämndens uppdrag bland annat ska innehålla uppgifter om vilken bedömning som nämnden har gjort av den enskildes behov. Det understryker att den information som lämnas till utföraren i det första skedet ska vara ändamålsenlig för lämplighetsbedömningen vid inskrivning av barn och ung i HVB och stödboende.
Om socialnämnden saknar viktig information om exempelvis barnets eller den unges hälsa och väntar sig att utföraren ska utreda dessa frågor närmare är det givetvis viktigt att det också framgår av det underlag som nämnden bifogar vid en ansökan om plats i ett HVB eller stödboende.
Kunskapsstöd för lämplighetsbedömning och matchning
Lämplighetsbedömning är ett tydligt exempel på den bristande balansen mellan stöd och kontroll i statens insatser för god kvalitet i HVB och stödboende. Medan regleringen av främst föreståndarens ansvar är relativt omfattande och tillsynen pekar på återkommande brister i matchningen, har praktiskt taget inget kunskapsstöd eller annat stödmaterial tagits fram för kommunernas socialtjänst och HVB. Utan sådant stöd är riskerna stora för de brister som nu förekommer. Lämplighetsbedömningen handlar inte bara om regeltillämpning. En god lämplighetsbedömning förenar juridiska och etiska aspekter med kunskap byggd på vetenskap och beprövad erfarenhet och den enskildes
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
774
önskemål i en professionell bedömning – det vill säga en evidensbaserad praktik.
I Socialstyrelsens uppgift att stödja institutionsvården bör det vara en prioriterad fråga att ta fram kunskapsstöd för lämplighetsbedömningen vid inskrivning av barn och unga i HVB. Stödet behöver bestå av tre delar som görs tillgängliga på ett enkelt och målgruppsanpassat sätt för kommunernas socialtjänst samt föreståndare och andra berörda i HVB. – Stöd för matchningsprocessen: Kärnan i stödet bör vara ett verk-
tyg eller annat stödmaterial för kontakterna mellan kommunernas socialtjänst och HVB utifrån de samlade krav som gäller för lämplighetsbedömningen och andra delar av matchningsprocessen. Det kan handla om ett standardiserat förlopp för matchning som strukturerar de olika moment som nämns ovan och konkretiserar frågor och bedömning av tillgänglig information inför matchningen. Former för registerkontroll med mera som hör till matchningsprocessen behöver också beskrivas. – Kunskapsstöd om sammansättning av grupper: För att förestån-
daren ska kunna väga in bästa tillgängliga kunskap om sammansättning av grupper vid lämplighetsbedömningen behövs ett kunskapsstöd inom det området. Trots att vårdmiljön i HVB ofta är mer eller mindre kollektiv finns det inget nationellt stöd för hur gruppen i ett visst HVB ska sättas samman och fungera som en positiv faktor för varje barn och ung person som ingår i den. Inte heller finns det samlad kunskap om hur grupper av barn och unga i HVB bör sättas samman och vilka risker som behöver beaktas. – Riskbedömningar: Föreståndaren behöver också kunna göra rele-
vanta riskbedömningar vid lämplighetsbedömningen. Olika sätt att arbeta med riskbedömningar förekommer i dag, men det saknas enhetliga modeller, metoder och arbetssätt samt en översikt av bästa tillgängliga kunskap inom området.
De delar som avser kunskap om sammansättning av grupper och riskbedömningar förutsätter översikter och bedömningar av kunskapsläget som SBU har bäst förutsättningar att göra. Stödet bör också tas fram i samverkan med IVO, SKR, SiS och företrädare för privata HVB.
Stödet behöver vidare anpassas efter de olika bedömningar som är aktuella i särskilda ungdomshem, andra HVB och stödboende samt
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
775
ha en särskild del som riktas till socialnämnden om dess ansvar för att utföraren får relevant information och andra förutsättningar som behövs vid lämplighetsbedömningen.
Räcker det med mer stöd för matchningen?
Utredningen är medveten om att både socialnämnden och utföraren kan ha intressen som påverkar lämplighetsbedömningen vid inskrivning av barn och unga i HVB. Företrädare för kommunernas socialtjänst och företrädare för HVB hänvisar inte sällan till att den andra parten inte fullt ut ger den information som behövs för matchningen. Att olika intressen och incitament är inblandade i matchningsprocessen innebär inte att behovet av stöd blir mindre. Tvärtom understryker det vikten av stödmaterial som lyfter fram de professionella bedömningar som behövs för en god matchning från kommunernas socialtjänst och föreståndare i HVB. Stödet behöver också utformas med insikt om de förhållanden som påverkar även de mest kritiska punkterna i institutionsvården för barn och unga. Möjligheterna att normera användningen av stödet genom föreskrifter, allmänna råd eller kunskapsstöd med rekommendationer bör särskilt undersökas.
8.6.4 Stöd för systematiskt kvalitetsarbete och grundläggande förutsättningar för god kvalitet
På ett övergripande plan ska utredningen lämna förslag på hur kvaliteten i vården av barn och unga som placeras utanför det egna hemmet kan säkerställas.
Som framgår av direktiven är det systematiska kvalitetsarbetet i kommunerna och HVB en förutsättning för det och för de andra uppgifter som anges i direktiven. Det systematiska kvalitetsarbetet i HVB är reglerat på flera sätt. Kraven i SoL på god kvalitet och kvalitetsarbete omfattar även HVB, likaså Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete. För samhällsvården gäller också flera särskilda krav, bland annat på god vård. Vården i HVB ska också vara meningsfull för barnet eller den unga, enligt 3 kap. 3 § SoF.
Återkommande brister och oklarheter i kvalitetsarbetet har rapporterats. IVO har uppmärksammat att bara ett fåtal lex Sarah-an-
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
776
mälningar som kommer från andra HVB än de särskilda ungdomshemmen. Särskilt under de senaste åren har IVO också kritiserat flera HVB för återkommande missförhållanden med bland annat övergrep och kränkningar av barnets eller den unges integritet. Barn och unga har för utredningen och i intervju- och enkätstudier berättat om erfarenheter av att vården i HVB kan vara både otillräcklig och skadlig. Det gäller också vården i de särskilda ungdomshemmen, som varit i fokus för undersökningar av BO, projekten Ung inlåst och Ung dialog och arbete hos Barnrättsbyrån.
En viktig del av Socialstyrelsens arbete med uppgiften att stödja institutionsvården och bidra till kvalitetsutvecklingen på området bör därför vara att ge HVB och stödboenden stöd för ett systematiskt kvalitetsarbete. Likvärdigheten och säkerheten i vården vid HVB och stödboenden behöver särskilt stärkas genom det stödet. Barn och unga som utredningen mött beskriver att det kan krävas flera placeringar innan de kommer till ett HVB där vården är trygg, säker och meningsfull – om de överhuvudtaget kommer till ett sådant HVB. Barns och ungas delaktighet i det systematiska kvalitetsarbetet i HVB och stödboenden behöver också belysas med konkreta exempel i kunskapsstödet.
Standardiserade beskrivningar av innehåll och vårdförlopp i HVB för barn och unga
Det systematiska kvalitetsarbetet avser det som är, bör eller ska vara lika för god vård i HVB för barn och unga. Dessa gemensamma nämnare är i dag på flera sätt oklara och möjliga att tolka på olika sätt, vilket begränsar möjligheterna till både likvärdighet i vården och systematiskt kvalitetsarbete.
Institutionsvården behöver en gemensam grund med beskrivningar av förväntade vårdförlopp vid exempelvis akuta placeringar samt placeringar för utredning respektive behandling. Att ta fram sådana beskrivningar utifrån vetenskap och beprövad erfarenhet bör ingå i Socialstyrelsens nya uppgift att stödja institutionsvården i samverkan med andra berörda aktörer. Grundläggande termer och begrepp – såsom utredning och behandling i HVB – behöver konkretiseras i beskrivningarna.
Så långt möjligt bör beskrivningarna förenas med rekommendationer om metoder och arbetssätt till kommunernas socialtjänst, huvudmän och föreståndare vid HVB samt professionella som är verk-
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
777
samma i HVB. Utifrån den kartläggning av metoder och arbetssätt som gjordes i HVB i början av 2010-talet konstaterade IVO att det behövs ett kunskapsstöd för HVB när det gäller arbetssätt och metoder.
124
Men beskrivningarna måste också utgå från den helhet
som vården i HVB ska ge barnet eller den unge dygnet runt alla dagar i veckan. Arbetet med meningsfulla aktiviteter, kontakter med personer som är viktiga för barnet eller den unge och samverkan med skola och hälso- och sjukvård behöver också beskrivas som delar av vårdförloppen.
Liknande beskrivningar, så kallade standardiserade vårdförlopp, har tagits fram av Bufetat för den norska institutionsvården. I Sverige pågår arbeten med så kallade sammanhållna och personcentrerade vårdförlopp inom hälso- och sjukvården, men då ligger fokus på vårdkedjor vid vissa sjukdomar. Inom socialtjänsten har sådana beskrivningar inte gjorts på nationell nivå.
En viktig aspekt på vårdförloppen är förväntade tidsramar för insatserna beroende på syfte och innehåll. Institutionsvården aktualiseras i dag ofta med kort varsel och avslutas inte sällan efter en kortare tid eller hastigt. Det är angeläget att verksamheter, professionella och kommuner har en samsyn om vad som är förväntade förlopp och tidsramar för placeringar i HVB, även om de alltid kan behöva påverkas av individuella förhållanden såsom att grunden för ett LVUbeslut upphör eller att samtycket till en SoL-placering tas tillbaka. Rimliga och gemensamma förväntningar på vården och den tid den kräver är en förutsättning för att HVB ska kunna ta ansvar för den vård som erbjuds och genomförs.
Ansvarsfördelningen vid vården och former för samverkan behöver också beskrivas och konkretiseras i vårdförloppen som delar av de förväntade processer som vården i HVB är beroende av.
Standardiseringsinstitutet SIS har tagit fram en standard för HVB och ett arbete med certifiering av verksamheter pågår. Nya beskrivningar av vårdförlopp kan användas för revideringar och kompletteringar av standarden. På sikt är den en fördel om vårdförlopp och liknande underlag tas fram av professionella och företrädare för barn och unga inom ramen för exempelvis standardisering. I ett första skede behövs dock ett samlat arbete på nationell nivå för att markera vikten av likvärdighet och en systematisk bedömning av vetenskap och beprövad erfarenhet.
124 Inspektionen för vård och omsorg, IVO, 2013b s. 5.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
778
Ett kontinuerligt stöd för systematiskt arbete med avvikelser och missförhållanden i HVB för barn och unga
Avvikelser och missförhållanden i vården vid HVB är centrala frågor i det systematiska kvalitetsarbetet. Av utredningens direktiv framgår att det finns brister eller tecken på brister inom dessa områden. IVO har bland annat uppmärksammat att relativt få lex Sarah-anmälningar kommer från HVB för barn och unga (med undantag för de särskilda ungdomshemmen). Risker för avvikelser och missförhållanden är frågor som ständigt behöver uppmärksammas och gå som röda trådar i det fortsatta kvalitetsarbetet inom HVB-området. Stöd för detta behöver utvecklas av Socialstyrelsen i samverkan med IVO och tillgängligt över tid.
En förstudie inom Socialstyrelsen pekade 2021 på att det behövs mer stöd för verksamheter och professionella inom HVB-området om lex Sarah och rapportering av avvikelser och klagomål. Stödet behövs för att öka förståelsen av syftet med dagens regler, sammanhanget mellan dem och vad de konkret betyder i det dagliga arbetet vid HVB. Stödet behöver vara utformat så att det kan användas enskilt och i grupp av personalen i HVB.
Slutsatserna är i linje med vad ett par forskare funnit i en rapport om avvikelserapporter i verksamheter för personer med funktionsnedsättning. Det organisatoriska lärandet förutsätter att avvikelser sätts i ett sammanhang av goda exempel. Genom att förstå hur det blir rätt, är det också möjligt att analysera vilka faktorer som bidrar till att en avvikelse inträffar.
125
IVO har konstaterat att de två boendeformer som upprättat störst andel lex Sarah-anmälningar – bostad med särskild service enligt LSS och SiS särskilda ungdomshem – också är de boendeformer där myndigheten har funnit minst antal brister i tillsynen. Det kan enligt IVO tyda på att verksamheter som använder lex Sarah-bestämmelserna i det löpande systematiska kvalitetsarbetet har en större benägenhet och möjlighet att själva upptäcka och rätta till missförhållanden eller risker för missförhållanden i sina verksamheter.
126
Missförhållanden och avvikelser i vården vid HVB handlar om risker för barnet eller den unga att utsättas för lidande och skada som hade kunnat undvikas med rätt åtgärder. Att synliggöra dessa risker
125 Björne, P. & Ingrid Runesson, I. (2021). Att lära av det som fungerar. En studie av rapporter
om avvikelser från förväntad kvalitet. FoU-rapport 2021:1 Malmö stad.
126 Inspektionen för vård och omsorg, IVO, 2020 s. 55.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
779
ur barnets eller den unges perspektiv är angeläget för att ge arbetet med lex Sarah, avvikelserapporter och klagomålshantering den tyngd och den skärpa som arbetet kräver. Det motsäger inte behovet av positiva exempel; tvärtom visar det på vikten av de insatser som beskrivs ovan. Men det behövs en grundläggande insikt om vad systematiskt kvalitetsarbete i HVB ytterst handlar om. Barns och ungas delaktighet i kvalitetsarbetet är därför också viktigt att konkretisera, till exempel genom exempel på frågor till dem vid uppföljningar av vården och möjligheter för dem att enkelt påtala risker och brister i vården.
I hälso- och sjukvården har arbetet med att identifiera och förebygga risker för vårdskador fått stort genomslag, I 1 kap. 5 § patientsäkerhetslagen (2010:659) definieras vårdskada som lidande, kroppslig eller psykisk skada eller sjukdom samt dödsfall som hade kunnat undvikas om adekvata åtgärder hade vidtagits vid patientens kontakt med hälso- och sjukvården. Med allvarlig vårdskada avses vårdskada som är bestående och inte ringa eller har lett till att patienten fått ett väsentligt ökat vårdbehov eller avlidit.
Regler och termer är andra i socialtjänsten, men även i HVB behöver systematiskt kvalitetsarbete bygga på insikter om de risker för lidande och skador som missförhållanden och avvikelser handlar om.
8.7 Ledning och kompetens i HVB och stödboende – överväganden och förslag
Enligt direktiven ska utredningen analysera vilka åtgärder som behövs för att säkerställa att personalen som arbetar på HVB har rätt kompetens i förhållande till målgruppen.
Kompetens handlar om en persons förmåga att utföra ett specifikt arbete. I det ingår de kunskaper, färdigheter och förhållningssätt som behövs för att utföra arbetet. Denna definition utgår från pedagogisk forskning och är grunden för läkares och tandläkares specialiseringstjänstgöring enligt 4 kap.1–2 §§patientsäkerhetsförordningen (2010:1369). Definitionen ligger till grund för de kompetensmål som Socialstyrelsen tagit fram för bland annat personal i HVB för barn och unga.
127
127 Ellström P-E. & Kock H. (2008). Competence development in the workplace: Concepts strategies and effects. Seoul: Asia Pacific Education Review 2008:9(1): 5–20.; Socialstyrelsen (2018b). Kompetens för arbete på HVB för barn och unga s. 10 ff. och 28 ff.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
780
Relevant utbildning är en viktig förutsättning för kompetens hos personalen, men utbildning är inte en garanti för rätt kompetens i dagligt arbete och inte den enda vägen till kompetens i form av kunskap, färdigheter och förhållningssätt. Andra vägar kan vara yrkesintroduktion och kompetensutveckling genom bland annat fortsatt utbildning och reflektion över professionella erfarenheter.
128
För den samlade kompetensen har föreståndaren en viktig roll. Föreståndaren ska ha egen kompetens för uppgiften att leda arbetet för god kvalitet. I det ingår att rekrytera, behålla och utveckla rätt kompetens i verksamheten och att använda den kompetensen för olika arbetsuppgifter. Utredningen behandlar kompetensfrågorna tillsammans med frågor om professionalitet i ledningen av HVB. I direktiven nämns enbart kompetens för arbete i HVB, men utredningen anser att ledning och kompetens i stödboenden också behöver uppmärksammas.
Barn och unga med erfarenheter av vård i HVB som utredningen mött och som tidigare intervjuats av Barnombudsmannen och Attention har beskrivit hur viktigt det är att personalen är lämplig för sina uppgifter och kan förena relationer med ett professionellt stöd. I den internationella översikt av institutionsvård för barn och unga som nämns ovan uppmärksammas personalens kompetens som grundläggande för vården och för samhällets förväntningar på god kvalitet och goda resultat. Låga eller obefintliga kompetenskrav hänger, enligt översiktens redaktörer, samman med en negativ spiral av allt lägre förväntningar på vården.
129
Utredningen är medveten om de kompetenskrav som föreslås i detta avsnitt kommer att kräva en genomförandeperiod med tid för vidareutbildning och validering av befintlig kompetens.
128 Socialstyrelsen 2018b s. 10. 129 Whittaker m.fl. 2022 s. 434 och 436.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
781
8.7.1 Föreståndarens ansvar och kompetens
Förslag: En ny bestämmelse införs i 3 kap. 5 b § socialtjänstför-
ordningen (2001:937) som anger att föreståndaren vid stödboende och hem för vård eller boende som tar emot barn och unga under 21 år ska leda det dagliga arbetet, utveckla och följa upp verksamheten. Ett tillägg görs i 3 kap. 5 § socialtjänstförordningen där det framgår att det vid stödboende och hem för vård eller boende som tar emot barn och unga under 21 år får finnas flera personer som förestår verksamheten.
Genom en ny bestämmelse i 3 kap. 3 e § socialtjänstlagen (2001:453) framgår det att föreståndare vid stödboende och hem för vård eller boende som tar emot barn och unga under 21 år ska ha avlagt relevant examen på minst grundnivå i högskolan. Föreståndare ska också ha sådan kunskap om målgruppens behov, och personlig lämplighet som krävs för att utföra sina arbetsuppgifter. Av en ny bestämmelse i 3 kap. 5 c SoF framgår att examen på minst grundnivå i högskolan som innefattar socialt arbete, socialpedagogik eller beteendevetenskap räknas som relevant examen för en föreståndare vid stödboende och hem för vård eller boende som tar emot barn och unga under 21 år.
Av en ny bestämmelse i 3 kap. 5 b § socialtjänstförordningen framgår att föreståndare vid varje hem för vård eller boende som tar emot barn och unga under 21 år ska utse en eller flera personer som ska samordna det dagliga arbetet med att medverka till att barn och unga får det stöd i kontakter med hälso- och sjukvård och skola som de behöver.
En ny bestämmelse införs i 3 kap. 11 § socialtjänstförordningen som innebär att om huvudmannen vid stödboende eller hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga upp till 21 år bestämmer att en annan person än föreståndaren beslutar om inskrivning ska denne ha samma kompetens som krävs för en ordinarie föreståndare.
Regeringen bör ge Socialstyrelsen uppdrag att ta fram en utbildning för föreståndare i HVB och stödboende som tar emot barn och unga under 21 år.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
782
Föreståndaren ska leda det dagliga arbetet, utveckla och följa upp verksamheten
Vid varje HVB och stödboende ska det enligt 3 kap. 5 § SoF finnas en person med lämplig utbildning som förestår verksamheten. Föreståndaren har ansvar för flera uppgifter som rör verksamhetens kvalitet, bland annat lämplighetsbedömning vid inskrivning, och omfattas av särskilda krav på rätt kompetens. Samtidigt har föreståndaren ofta också ansvar för andra uppgifter såsom arbetsledning, arbetsmiljö och budget.
En studie från Stockholms universitet väcker frågor om vad incitament och intressen som inte direkt gäller barnet eller den unge innebär för HVB. Flera av de intervjuade föreståndarna uppger att överväganden som ligger i linje med en professionell logik väger tyngre än de som ligger i linje med en marknadslogik i bland annat situationer där det vore ekonomiskt motiverat att skriva in en ungdom vid institutionen, men där läget i hemmet talar emot. Även i ideella organisationer finns det tecken på att föreståndare sätter den professionella logiken över de ideal eller trosuppfattningar som ligger till grund för ideella organisationer.
130
De avvägningar som föreståndarna står inför understryker vikten av att deras professionalitet behöver synliggöra, stärka och utvecklas. Svaren i studien kommer från föreståndarna själva och det är oklart hur avvägningar mellan barns och ungas bästa och verksamhetens intresse görs i praktiken. Inte minst aktualiseras sådana avvägningar vid inskrivning av ett barn eller en ung person och den lämplighetsbedömning som då ska göras (se ovan).
För det fortsatta arbetet med kvalitet och kompetens i HVB och stödboenden för barn och unga är föreståndarens förutsättningar att arbeta professionellt och göra professionella bedömningar centrala. Utredningen föreslår att det införs en ny bestämmelse i 3 kap. 3 e SoL om att föreståndare vid stödboende och hem för vård eller boende som tar emot barn och unga under 21 år ska ha avlagt relevant examen på minst grundnivå i högskolan. Föreståndare ska också ha sådan kunskap om målgruppens behov, och personlig lämplighet som krävs för att utföra sina arbetsuppgifter. Därmed finns det en lagfäst grund för andra krav som ska ställas på föreståndaren.
130 Lundström, T. & Shanks, E. (2021). Att arbeta åt staten, kapitalet eller civilsamhället Om föreståndare vid HVB för barn och unga. Socialvetenskaplig tidskrift 2021:3 s. 313–332.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
783
Vidare föreslår utredningen en ny bestämmelse i 3 kap. 5 b § SoF på att föreståndaren för ett HVB eller stödboende ska leda det dagliga arbetet, utveckla och följa upp verksamheten. Det grundläggande ansvaret för att det finns ett ledningssystem för verksamheten som används för att systematiskt och fortlöpande utveckla och säkra verksamhetens kvalitet ligger på den som bedriver verksamheten. Se 3 kap. 1–3 §§ Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:9) om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete. För HVB och stödboenden ligger ansvaret på den huvudman som har tillstånd för verksamheten eller som har anmält den till IVO. Det föreslagna nya kravet i SoF tydliggör att föreståndaren, oavsett andra arbetsuppgifter, ska svara för god kvalitet i verksamhetens dagliga arbete genom att leda arbetet samt utveckla och följa upp verksamheten. Det innebär att föreståndaren får en funktion som motsvarar den som verksamhetschefen har i en hälso- och sjukvårdsverksamhet i förhållande till vårdgivarens övergripande kvalitetsansvar (se 4 kap. 2 § HSL).
Ett mindre antal HVB och stödboenden är relativt stora verksamheter med fler avdelningar. Utredningen anser att det ska vara möjligt med flera föreståndare vid sådana verksamheter om det behövs för att uppgiften att leda det dagliga arbetet. Det förutsätter givetvis att huvudmannen för verksamheten har organiserat den så att det inte råder någon tvekan om varje föreståndares ansvar och uppgifter, till exempel för lämplighetsbedömningen vid inskrivning som är en uppgift för respektive föreståndare. Genom ett tillägg i 3 kap. 5 § SoF föreslås det framgå att det får finnas flera personer som förestår verksamheten vid stödboende och hem för vård eller boende som tar emot barn och unga under 21 år.
Enligt utredningens uppfattning är det viktigt att klargöra föreståndarens ansvar i verksamheter med HVB och stödboenden. Det är också viktigt att det finns befattningshavare i verksamheterna som kan vara en part i det nationella arbete som utredningen föreslår i avsnitt 8.6 med att ta fram och implementera kunskapsstöd för HVB och stödboenden.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
784
Nya krav på föreståndarens utbildning
Enligt 5 kap. 1 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (HSLF-FS 2016:55) om hem för vård eller boende ska föreståndaren för ett HVB ha den sammantagna kompetens som behövs för att kunna leda, utveckla och följa upp verksamheten. Vidare ska föreståndaren ha en högskoleutbildning vars innehåll är relevant för den verksamhet som bedrivs vid hemmet, erfarenhet av liknande verksamhet och personlig lämplighet. Enligt allmänna råd till 5 kap. 1 § HSLF-FS 2016:55 bör högskoleutbildningen omfatta minst 180 högskolepoäng och kan ha en inriktning mot socialt arbete, socialpedagogik eller beteendevetenskap. Föreståndaren bör också ha – kunskap om den målgrupp som hemmet är avsett för och mål-
gruppens vårdbehov, – kunskap om de arbetssätt och metoder som är relevanta för mål-
gruppen, – kunskap om regelverket inom socialtjänstens område som gäller
den målgrupp som verksamheten är avsedd för, och – kunskap om och förmåga att tillämpa det regelverk som rör verk-
samheten i form av hem för vård eller boende.
För föreståndare i stödboende gäller delvis andra krav och rekommendationer enligt Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd. Enligt 8 kap. 1 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om stödboende ska en föreståndare vid ett stödboende ha den sammantagna kompetens som behövs för att kunna leda, utveckla och följa upp verksamheten. Föreståndaren ska ha minst eftergymnasial utbildning vars innehåll är relevant för den verksamhet som bedrivs vid stödboendet, erfarenhet av liknande verksamhet och personlig lämplighet. Av allmänna råd till denna bestämmelse framgår att den eftergymnasiala utbildningen bör omfatta minst två år och kan ha en inriktning mot socialt arbete, socialpedagogik eller beteendevetenskap.
Vidare bör föreståndaren ha – kunskap om den målgrupp som stödboendet är avsett för och
målgruppens behov, – kunskap om de arbetssätt som är relevanta för målgruppen,
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
785
– kunskap om regelverket inom socialtjänstens område som gäller
barn och unga, och – kunskap om och förmåga att tillämpa det regelverk som rör verk-
samhet i form av stödboende.
Som ett ytterligare ett led i att stärka den professionella ledningen av HVB och stödboenden för barn och unga anser utredningen att det behövs högre krav på föreståndarens kompetens. Socialstyrelsens allmänna råd om främst HVB-föreståndarens kompetens är relevanta, men endast rekommendationer som verksamheterna inte är skyldiga att följa.
Enligt utredningens uppfattning är de olika kraven och rekommendationerna om kompetens hos föreståndare i HVB respektive stödboenden problematisk. Skillnaderna kan förstås utifrån att stödboenden inte ska erbjuda behandling eller ta emot barn och unga med omfattande vårdbehov. Det förutsätter dock att föreståndaren för ett stödboende i praktiken kan göra delvis samma lämplighetsbedömning som föreståndare för HVB för att avgöra om det finns ett vård- eller behandlingsbehov som ligger utanför stödboendets uppdrag. Även under barnets eller den unges vistelse i stödboendet behöver föreståndaren snabbt kunna upptäcka och bedöma om det uppkommit nya behov som kräver en placering med annat vårdinnehåll.
Utredningen föreslår att det införs en ny bestämmelse i 3 kap. 3 e § SoL om att föreståndare vid HVB och stödboende som tar emot barn och unga under 21 år ska ha avlagt relevant examen på minst grundnivå i högskolan. Av denna bestämmelse ska det också framgå att föreståndaren ska ha sådan utbildning, kunskap om målgruppens behov och personlig lämplighet som krävs för att utföra sina arbetsuppgifter. Av en ny bestämmelse i 3 kap. 5 c SoF framgår att examen på minst grundnivå i högskolan som innefattar socialt arbete, socialpedagogik eller beteendevetenskap räknas som relevant examen för en föreståndare vid stödboende och hem för vård eller boende som tar emot barn och unga under 21 år.
I dag får en huvudman för stödboende och annat hem för vård eller boende än sådana som drivs av SiS bestämma att någon annan än föreståndaren får besluta om inskrivning (se 3 kap. 11 § SoF). Huvudmannen ska då meddela IVO vad som gäller. IVO har ansett att det behövs ett kompetenskrav för den person som ansvarar för
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
786
inskrivning i stället för föreståndaren och framfört förslag om det.
131
De förslag som rör tydligare krav på utbildning och uppgifter som rör föreståndare för verksamheter i samhällsvård av barn och unga behöver säkerställas så att de viktiga besluten om inskrivning görs av någon med rätt kompetens. Utredningen föreslår därför också att det ska anges i 3 kap. 11 § SoF att om huvudmannen för stödboende eller hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga upp till 21 år bestämmer att en annan person än föreståndaren beslutar om inskrivning ska denne ha samma kompetens som krävs för en ordinarie föreståndare.
En särskild föreståndarutbildning
Även med relevant högskoleutbildning och andra kvalifikationer behöver föreståndare för HVB och stödboende som tar emot barn och unga få en särskild introduktion till arbetet och ingå i professionella erfarenhetsutbyten med andra föreståndare. Kommuner, företag och organisationer som driver HVB och stödboende för barn och unga har olika lösningar för introduktionsutbildning för föreståndare.
För ökad likvärdighet inom institutionsvården för barn och unga föreslår utredningen att en nationell föreståndarutbildning tas fram och görs obligatorisk för nya föreståndare. Som framgår ovan lägger utredningen särskild vikt vid föreståndarens ansvar för det dagliga kvalitetsarbetet och nationella utbildningen bör från det ansvaret även om också andra frågor kan tas upp i anslutning till det, exempelvis ledarskap. Med en gemensam utbildning skapas också bättre förutsättningar för nätverk och andra former för professionella erfarenhetsutbyten mellan föreståndare vid HVB för barn och unga.
Genom föreståndarutbildningen etableras också kontakter mellan Socialstyrelsen och andra nationella aktörer och föreståndare inom institutionsvården.
Utbildningens omfattning, innehåll och finansiering behöver utredas närmare inom ramen för Socialstyrelsens uppgift att stödja institutionsvården och kvalitetsutvecklingen inom området. Omfattning, frekvens, kostnader och former för att göra utbildningen obligatorisk behöver utredas vidare. Förutsättningarna för en modell mot-
131 Inspektionen för vård och omsorg, IVO (2021a). Analys av regelverket för tillståndsprövning
– Slutrapport av regeringsuppdrag s. 65 f.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
787
svarande den som tillämpas för rektorsutbildningen, men ett centralt ansvar för Skolverket och anordnande av utbildningen av lärosäten, bör särskilt undersökas. I uppdraget bör ingå att utreda formerna för nuvarande föreståndare att genomgå utbildningen under en övergångsperiod.
Föreståndaren ska utse personal som samordnar dagliga kontakter om utbildning och hälsa
Socialnämnden har ansvar för barnets eller den unges utbildning och tillgång till hälso- och sjukvård under vistelsen i ett HVB, men de dagliga kontakterna med skolan och hälso- och sjukvården behöver på samma sätt som i ett familjehem skötas av omsorgspersoner närmast barnet eller den unge. Det kan handla om bland annat resor fram och tillbaka till skola, vårdcentral eller sjukhus, tidsbokningar och stöd i skolarbetet av det slag som en vårdnadshavare annars står för.
Vissa HVB är också vårdgivare med viss egen hälso- och sjukvårdskompetens, andra är också friskolor och har tillgång till pedagogisk kompetens. Av ett HVB förväntas dock inte sådana särskilda förutsättningar att kunna hjälpa till med utbildning och hälso- och sjukvård. Ytterst ligger det på föreståndaren att organisera verksamheten så att barnet eller den unge kan få stöd i dagliga kontakter om utbildning och hälso- och sjukvårdsbehov. Detta är dock inte en uttalad uppgift i dagens regelverk på samma sätt som fostran inte är en uttalad uppgift för HVB som tar emot barn.
Enligt utredningens uppfattning behöver de delar av HVB:s arbete med sådant som vårdnadshavare eller föräldrar annars svarar för tydliggöras. En viktig del av detta är fostran och stöd för värderingar och normer (se avsnitt 5.5.2). En annan viktig del är stöd i dagliga kontakter om hälso- och sjukvård och utbildning. Utredningen föreslår att en ny bestämmelse införs i 3 kap. 5 b § SoF om att föreståndare vid varje hem för vård eller boende som tar emot barn och unga under 21 år ska utse en eller flera personer som ska samordna det dagliga arbetet med att medverka till att barn och unga får det stöd i kontakter med hälso- och sjukvård och skola som de behöver.
Vid HVB med högst fem vårdplatser är det enligt utredningens bedömning inte orimligt att föreståndaren utser sig själv för den ena av dessa uppgifter eller för båda uppgifterna.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
788
8.7.2 Den övriga personalens kompetens
Förslag: I 3 kap. 5 d § socialtjänstförordningen införs nya bestäm-
melser som anger att personal i HVB och stödboende utöver föreståndaren ska ha personlig lämplighet för att kunna utföra sina arbetsuppgifter. Av samma paragraf ska också framgå att personal som ger vård, fostran eller behandling vid HVB och stödboende för barn och unga under 21 år ska ha minst en 2-årig eftergymnasial utbildning, i första hand med inriktning mot socialt arbete, socialpedagogik eller beteendevetenskap, om det inte finns särskilda skäl för annat.
Regeringen bör ge Socialstyrelsen i uppdrag att ta fram ett nationellt stöd för att bedöma personlig lämplighet hos personal i HVB och stödboende som tar emot barn och unga under 21 år. I anslutning till detta arbete bör regeringen ge SiS i uppdrag att komplettera stödet med ytterligare delar som kan behövas för att bedöma och stödja personlig lämplighet för arbete i de särskilda ungdomshemmens låsbara miljöer och med de särskilda befogenheter som SiS har tillgång till.
Regeringen bör ge Myndigheten för yrkeshögskolan i uppdrag att se över behovet av en tillfällig utökning av antalet platser i lämpliga utbildningar för personal som ger vård, fostran och behandling åt barn och unga i HVB till följd av de föreslagna högre utbildningskraven.
Regeringen bör ge Socialstyrelsen i uppdrag att ta fram exempel på hur kompetensmålen för arbete i HVB för barn och unga kan användas av utbildningsanordnare och huvudmän för kompletterande utbildningar i förhållande till de nya bestämmelserna om personalens kompetens. I uppdraget bör ingå att bedöma vilka av kompetensmålen som är relevanta för personal i stödboende.
Nya utbildningskrav vid anställning av övrig personal
De nuvarande reglerna om kompetens för annan personal än föreståndare i HVB och stödboende omfattar inga krav på särskilda examen eller utbildningsnivåer vid anställning.
Enligt Socialstyrelsens föreskrifter ska personalen ha den utbildning, den erfarenhet och den personliga lämplighet som behövs för
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
789
att kunna utföra sina arbetsuppgifter. Personalens sammantagna kompetens vad gäller utbildning och erfarenhet ska ge förutsättningar för att möta de behov av vård som målgruppen har och säkerställa en trygg och säker vård i HVB respektive en trygg och säker insats i stödboende. Personal i HVB som ger behandling enligt en viss metod ska även ha en relevant utbildning för den. (5 kap. 2 § HSLF-FS 2016:55 och 8 kap. 2 § HSLF-FS 2016:56).
Till dessa föreskrifter finns allmänna råd, där det framgår att personalen bör ha minst en 2-årig eftergymnasial utbildning. Flertalet bör ha en utbildning med inriktning mot socialt arbete, socialpedagogik eller beteendevetenskap. De allmänna råden är rekommendationer och inte krav som måste följas. (Allmänna råd till 5 kap. 2 § HSLF-FS 2016:55 och 8 kap. 2 § HSLF-FS 2016:56).
Kraven ligger på gruppnivå och betonar vikten av personalens sammantagna kompetens. Det är en viktig aspekt på kompetens i HVB och stödboende, som behöver möta olika individuella behov. Även om vissa eftergymnasiala utbildningar är inriktade mot behandlingsverksamhet finns det inte heller något större utbud av utbildningar för arbete i just HVB för barn och unga eller för arbete i stödboende.
Enligt utredningens uppfattning står betoningen av personalens samlade kompetens inte i strid med tydligare krav på de enskilda medarbetarnas kompetens. En mer likvärdig utbildningsbakgrund kan tvärtom öka förutsättningarna för att personalen kan arbeta samlat och komplettera varandra i ett sammanhang byggt på en gemensam förståelse av vissa teoretiska, etiska och juridiska grunder för verksamheten. Socialstyrelsen har kodifierat en sådan gemensam grund för arbete i HVB för barn och unga i kompetensmål som kan användas vid bland annat anställning och yrkesintroduktion.
132
Utredningen anser också att det finns skäl att ställa högre krav på utbildningen hos personalen i verksamheter som tar emot barn och unga för placeringar utanför en familj än på HVB som tar emot vuxna som är 21 år och äldre. I både HVB och stödboende vistas barn och unga under förhållanden som samhället ansvarar för och som skiljer sig från vad deras jämnåriga i regel har i eller nära en familj. I både HVB och stödboende kan barn och unga vårdas med stöd av LVU,
132 Socialstyrelsen 2018b. Se även Kunskapsguiden, Vilken kompetens behöver personalen ha? https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/barn-och-unga/hem-for-vard-eller-boendehvb/kompetensmal-for-hvb-personal/ (hämtad 2023-05-17).
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
790
vilket ytterligare ökar kraven på kvalitet och kompetens i verksamheterna.
Personalen i ett stödboende har mindre omfattande uppgifter än personalen i HVB, men utredningen bedömer att det inte finns skäl att skilja på kompetenskraven varken för föreståndare eller övrig personal i HVB och stödboenden. Båda personalgrupperna omfattas i dag av samma föreskrifter och allmänna råd om kompetens från Socialstyrelsen. Personalen i ett stödboende är centrala som omsorgspersoner för barnen och de unga så länge de vistas i boendet och måste snabbt kunna bedöma om barnens och de ungas behov och situation ändras så att det behövs en placering med ett annat vårdinnehåll och en annan tillgång till personal.
Mot denna bakgrund föreslår utredningen att nya bestämmelser ska införas i 3 kap. 5 d § SoF om att personal i HVB och stödboende utöver föreståndaren ska ha personlig lämplighet för att kunna utföra sina arbetsuppgifter. Av samma paragraf ska också framgå att personal som ger vård, fostran eller behandling vid HVB och stödboende för barn och unga under 21 år ska ha minst en 2-årig eftergymnasial utbildning, i första hand med inriktning mot socialt arbete, socialpedagogik eller beteendevetenskap, om det inte finns särskilda skäl för annat. Kravet gäller personal som ger vård, fostran eller behandling vid HVB och stödboende och inte personal som arbetar med andra uppgifter i verksamheten, till exempel praktiska uppgifter. Särskilda skäl för att personal ska kunna undantas från kravet på kompetens innebär att det behöver finnas en grund för det. Det kan handla om att någon med personlig lämplighet tillfälligtvis arbetar i verksamheten, till exempel som vikarie eller för att bidra med språklig kompetens som behövs för att bemöta barn och unga som annars inte kan kommunicera tillräckligt väl med personalen. Erfarenheter från senare tid visar att HVB snabbt behöver kunna anpassas efter nya behovsbilder och andra ändrade förutsättningar för vården. En viss marginal för detta behöver finnas under kortare tidsperioder i förhållande till utbildningskraven.
Eftersom det handlar om preciserade krav på eftergymnasial utbildning bedömer utredningen att det är lämpligast att fastslå kraven i förordning. Regeringen har också bemyndigande i 16 kap. 10 § första stycket 1 SoL för att meddela föreskrifter inom socialtjänsten som behövs till skydd för enskildas liv, personlig säkerhet eller hälsa i verksamhet som avser barn och unga. I förarbetena till bestämmelsen an-
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
791
fördes att det är svårt att föreställa sig varför regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer endast skulle kunna meddela föreskrifter om kvalitet och kompetens hos personal inom ett äldreboende och inte när det gäller till exempel HVB som tar emot barn.
133
Socialstyrelsen kan också komplettera bestämmelserna utifrån bemyndigandena i 8 kap. 1 och 5 §§ SoF.
Personal som inte ger vård, fostran eller behandling vid HVB och stödboende för barn och unga under 21 år omfattas dels av det föreslagna kravet på personlig lämplighet, dels av bestämmelserna i 3 kap. 3 § SoL om att det för utförande av uppgifter inom socialtjänsten ska det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet.
Personalens kompetens i dag
Det finns ingen nationell överblick av kompetensen hos personalen i stödboenden och HVB för barn och unga.
Ett par studier som genomförts pekar på att närmare hälften av personalen i HVB och stödboende saknar relevant utbildning. En undersökning som IVO publicerade 2013 visade att ungefär hälften av personalen i HVB som tar emot barn och unga saknade utbildning med inriktning mot vård och behandling och att drygt en tredjedel saknar utbildning utöver gymnasiet.
134
Forskare vid Stockholms univer-
sitet har studerat utbildningsnivån 2008–2020 hos personal i heldygnsvård med boende för barn och ungdomar med sociala problem utifrån SCB:s arbetsmarknadsstatistik. Resultaten visar små förändringar under den studerade perioden. År 2020 hade 43 procent av personalen högskoleutbildning, 46 procent gymnasieutbildning och 11 procent grundskoleutbildning. Uppgifterna i analysen avser i viss mån även personal utanför HVB och stödboende.
135
En bild av successivt ökande utbildningsnivåer ger ramavtalsupphandlingar inom området. Vid sådana upphandlingar ställs krav som kan variera på hur stor andel av personalen som ska en utbildning motsvarande Socialstyrelsens allmänna råd. Adda, som ägs av SKR, har genomfört ramavtalsupphandlingar av HVB för barn och unga 2017
133 Se prop. 2008/09:160 s. 91. 134 Inspektionen för vård och omsorg, IVO, 2013a s. 5 och 11. 135 Pålsson, D., Andersson, P., Shanks, E. & Stefan Wiklund (2023) A professional field? Educational attainments, gender and age among staff in Swedish residential care, Residential Treat-
ment for Children & Youth, DOI: 10.1080/0886571X.2023.2241361.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
792
och 2022. Vid upphandlingen 2017 ställdes krav på att minst 40 procent av verksamhetens schemalagda tid gällande anställd personal för vård och behandling skulle utföras av personal som hade genomgått minst 2-årig relevant eftergymnasial utbildning på heltid med inriktning mot socialt arbete, socialpedagogik eller beteendevetenskap eller högskoleutbildning på minst 180 högskolepoäng med inriktning mot socialt arbete, socialpedagogik eller beteendevetenskap. Under 2020 höjdes kravet från minst 40 procent till minst 50 procent, och vid upphandlingen 2022 höjdes det ytterligare till minst 60 procent med tillägget att nivån ska vara minst 75 procent senast två år efter ramavtalets ingående.
Under 2022 upphandlade Adda även stödboenden. I det ställs krav på att minst 70 procent av den schemalagda arbetstiden för kontaktpersoner ska utföras av personer som har genomfört en utbildning motsvarande minst högskoleutbildning motsvarande minst 180 högskolepoäng och med relevant inriktning mot psykosocialt arbete, socialt arbete, socialpedagogik, beteendevetenskap eller relevant eftergymnasial utbildning, motsvarande 1,5 eller 2 års heltidsstudier med inriktning mot psykosocialt arbete, socialt arbete, socialpedagogik eller beteendevetenskap. Övrig schemalagd arbetstid ska utföras av personer som genomför en utbildning motsvarande någon av ovan utbildningsnivåer.
Upphandlingar av detta slag är ett viktigt redskap för att efter hand öka utbildningsnivån i HVB och stödboende. Alla kommuner deltar dock inte i samma upphandlingar, vilket leder till att kompetensen inte bara kan variera mellan olika verksamheter utan att olika kommuner också kan ställa olika krav på kompetensen. För barn och unga som placeras i HVB och stödboende innebär det bristande likvärdighet.
Akademisk kompetens
I jämförelse med andra nordiska länder saknas krav på akademiskt utbildad personal i HVB för barn och unga i Sverige. I Finland ska en barnskyddsanstalt ha ett tillräckligt stort antal yrkesutbildade personer inom socialvården och tillräcklig annan personal för den vård och fostran som barn och unga personer behöver. Kravet på yrkesutbildad personal är kopplat till kraven legitimerade socialarbetare
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
793
och socionomer.
136
I Norge ska ”faglig personell” som anställs i in-
stitutioner för barn ha minst relevant kandidatexamen (bachelorutdanning), med möjlighet till undantag i vissa fall. Med ”faglig personal” avser personal som har till uppgift att ge försvarbar omsorg och behandling till de barn som bor i institutionen. Vilka utbildningar som ska anses relevanta är det upp till Bufdirektoratet att bedöma.
137
Även i Danmark är andelen akademiskt utbildad personal hög, bland annat genom pedagoger och socialpedagoger i de internatliknande skolor som är en del av dansk institutionsvård.
138
Hur stor andel av personalen här i landet som har akademisk utbildning är oklart. Det finns HVB som huvudsakligen bemannas med socionomer, psykologer och beteendevetare, men samtidigt finns det HVB utan akademiskt utbildad personal utöver föreståndaren.
Vikten av akademiskt utbildad personal i HVB framgår av slutrapporten från IVO:s förstärkta tillsyn 2021–2022 av särskilda ungdomshem där unga flickor vårdas. Av rapporten framgår att antalet psykologer och behandlingssekreterare, det vill säga socionomer, har betydelse för att minska antalet avskiljningar i de särskilda ungdomshemmen. Enligt IVO kan en möjlig delförklaring till att antalet psykologer och behandlingssekreterare påverkar antalet avskiljningar kan vara att avdelningar med en högre andel sådan personal arbetar mer aktivt med rutiner, arbetsmetoder, värdegrund och liknande. Det ger indirekt en effekt på hur den övriga personalen bemöter de placerade barnen och unga. Vidare har psykologerna på ungdomshemmen ofta en viktig roll som handledare exempelvis kring funktionsnedsättningar och dess effekter.
139
Samtidigt pekar erfarenheter från svenska HVB och från vården i andra länder på att det kan vara svårt att rekrytera och behålla akademiskt utbildad personal för de arbetsuppgifter som finns i institutionsvård för barn och unga. I länder som tidigare haft en hög andel akademiskt utbildad personal i institutionsvården finns det nu pro-
136 3 och 7 §§ lagen om yrkesutbildade personer inom socialvården, tillgänglig genom Finlex: https://www.finlex.fi/sv. 137 5–11 § barnevernloven (LOV-1992-07-17-100), tillgänglig genom Lovdata: https://lovdata.no/ Jfr Det Kongelige Barne- og familjedepartementet. Prop. 133 L (2020– 2021) Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak). Lov om barnevern (barnevernsloven)
og lov om endringer i barnevernloven s. 345.
138 Whittaker m.fl. 2022 s. 235. 139 Inspektionen för vård och omsorg, IVO (2023d). Tillsyn av SiS särskilda ungdomshem
2021–2022. Redovisning av regeringsuppdrag S2021/03345 s. 31 f.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
794
blem med hög personalomsättning och långsiktig kompetensförsörjning, till exempel i Danmark och Finland.
140
Utredningen bedömer att de fortsatta arbeten om bemanning och differentiering som beskrivs ovan ger stora möjligheter att ställa krav på relevant akademisk kompetens i verksamheter som har inriktning på vissa typer av behov, till exempel neuropsykiatriska funktionsnedsättningar, eller målgrupper såsom yngre barn. På det sättet kan andelen akademiskt utbildad personal i HVB och stödboende öka på ett sätt som svarar mot vad som behövs för att ge barn och unga god vård.
Nationellt stöd för att bedöma och stödja personlig lämplighet för arbete i HVB för barn och unga
Personlig lämplighet är en oundgänglig del av kompetensen för personal i HVB och stödboende som inte täcks av formella utbildningskrav. Olika sätt att bedöma den personliga lämpligheten förekommer i dag, men det finns inget nationellt stöd för dessa bedömningar. Att ta fram ett sådant stöd bör vara en prioriterad uppgift i det statliga arbete med kunskapsstöd för samhällets vård för barn och unga som utredningen föreslår i avsnitt 4.4.4. En utgångspunkt kan vara de lämplighetsbedömningar som förekommer i dag inom HVB-området, men systematiskt arbete med lämplighetsbedömningar förekommer inom bland annat Polisen och vid vissa lärarutbildningar.
Personlig lämplighet kan förändras över tid. Erfarenheter av arbete i HVB för barn och unga kan både utveckla lämpligheten och skapa förhållningssätt som hotar att hämma eller minska personliga förmågor som behövs i arbetet. Som framgår av kapitel förekommer våld och risker för våld i HVB som personalen behöver få tid och stöd att förstå och hantera sin egen del i. Det nationella stödet för att bedöma personlig lämplighet behöver därför kombineras med stöd för föreståndare och övrig personal att systematiskt arbeta med stöd och reflektion för att upprätthålla och utveckla den personliga lämpligheten.
Utredningen föreslår att regeringen ger Socialstyrelsen ett uppdrag att ta fram ett nationellt stöd för att bedöma personlig lämplighet hos personal i HVB och stödboende som tar emot barn och unga under 21 år. Uppdraget bör genomföras i samverkan med SiS och företrädare för huvudmän, verksamheter och berörda personal-
140 Whittaker m.fl., 2022, s. 232 och 281.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
795
grupper. I anslutning till detta arbete bör regeringen också ge SiS i uppdrag att komplettera stödet med ytterligare delar som kan behövas för att bedöma och stödja personlig lämplighet för arbete i de särskilda ungdomshemmens låsbara miljöer och med de särskilda befogenheter som SiS har tillgång till.
Utbildning, handledning och annat stöd efter anställningen
Inom dessa områden bedömer utredningen att Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om HVB respektive stödboende är tillräckliga. Behovet av nationellt stöd för tillämpningen av föreskrifterna och de allmänna råden bör diskuteras i anslutning till det fortsatta statliga arbetet med kompetens och kompetensförsörjning.
Tillgång till lämplig utbildning
Högre utbildningskrav aktualiserar frågan om det behövs en särskild grundutbildning för arbete i HVB för barn och unga, i första hand genom en tvåårig eftergymnasial utbildning. Förslag om nationellt normerade grundutbildningar har lämnats av bland annat Missbruksutredningen (SOU 2011:35), IVO och SiS, men med olika inriktningar på innehåll och deltagare. Frågan uppmärksammades också av Utredningen om tvångsvård för barn och unga.
141
SiS inledde 2012 ett utvecklingsarbete för likvärdigt innehåll i grundutbildningar för behandlingsassistenter. Arbetet resulterade i ett förslag till utbildningsplan för en yrkeshögskoleutbildning inom socialpedagogiskt vård- och behandlingsarbete med barn och vuxna enligt SoL, LVU och LVM. Enligt utbildningsplanen skulle det finnas en fördjupningsdel med valbara kurser om bland annat socialt vård- och behandlingsarbete med unga. Förslaget till utbildningsplan låg till grund för en framställan till Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH) om en föreskrift om nationellt likvärdigt innehåll för en sådan yrkesutbildning.
142
I maj 2016 avslog MYH förslaget. MYH bedömde
att utbildningen avsåg en framtida yrkesroll med så olika kunskapsbehov att det inte finns skäl för en nationellt likvärdig grundutbild-
141SOU 2011:35 s. 285 ff., Inspektionen för vård och omsorg, IVO 2013a och 2013b samt SOU 2015:71 s. 815. 142 Förslag till Myndigheten för yrkeshögskolans föreskrift för att utbildningar med inriktning socialpedagog ska ha nationellt likvärdigt innehåll. MYH:s dnr 2015/1787.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
796
ning. Det finns inte heller specifika krav på yrkesrollen i lag eller förordning, eller säkerhetsmässiga skäl till ett likvärdigt utbildningsinnehåll, enligt MYH.
143
Socialstyrelsen bedömde efter MYH:s avslag att en fortsatt utveckling med utgångspunkt i befintliga utbildningar är den mest framkomliga vägen till ökad kompetens på HVB för barn och unga. Till stöd för det arbetet har myndigheten tagit fram kompetensmål för arbete i HVB för barn och unga.
144
Missbruksutredningen, IVO, Utredningen om tvångsvård för barn och unga samt SiS har alla utgått från behovsbeskrivningar som måste tas på allvar. Det handlar om en generell osäkerhet om kvalitet och kompetens inom institutionsvården, men också om konkreta svårigheter för arbetsgivare att bedöma och validera kompetens och för tillsynen att bedöma om de verksamheter som inspekteras motsvarar de krav och rekommendationer som finns inom området.
Samtidigt visar de olika ingångarna i frågan på flera oklarheter. Ska utbildningen avse personal vid alla typer av HVB eller ska den vara avgränsad till vissa åldersgrupper, exempelvis barn och unga, eller till vissa typer av problemområden, såsom missbruk och beroende eller kriminalitet hos barn och unga? En nationellt normerad grundutbildning förutsätter också ökad klarhet om dimensionering och förhållandet till de utbildningar som många yrkesverksamma vid HVB redan gått.
Frågan om en särskild grundutbildning inom området bör dock tas upp på nytt och yrkesgruppen om behandlingspedagoger får en tydligare definition och roll. Det arbete som gjorts med att definiera yrket stödpedagog inom funktionshinderområdet har varit en förutsättning för att MYH infört en normerad yrkesutbildning för den yrkesgruppen.
I ett kortare perspektiv är det troligt att de högre utbildningskrav som utredningen föreslår för personal utom föreståndaren leder till en ökad efterfrågan på de utbildningar som utredningen föreslår som lämpliga. Dessa anordnas av olika aktörer, men MYH har en viktig roll för utbudet av tvååriga eftergymnasiala utbildningar med socialpedagogisk inriktning, till exempel för behandlingspersonal i HVB. Regeringen bör ge Myndigheten för yrkeshögskolan i uppdrag att se
143 Myndighetens för yrkeshögskolans beslut om meddelande av föreskrift för utbildningar med inriktning som kräver nationellt likvärdigt innehåll. MYH:s dnr 2015/1787. 144 Socialstyrelsen 2018b s. 27 ff.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
797
över behovet av en tillfällig utökning av antalet platser i lämpliga utbildningar för personal som ger vård, fostran och behandling åt barn och unga i HVB.
Stöd för validering och utformning av kompletterande utbildningar
Det är också troligt att de högre utbildningskrav som utredningen föreslår för personal utom föreståndaren leder till behov av validering av befintlig kompetens och kortare utbildningar för de som behöver komplettera med kurser inom områden där befintlig kompetens inte räcker. Utredningen anser att de kompetensmål som Socialstyrelsen tagit fram för arbete i HVB för barn och unga ger en god grund för sådana insatser. Utredningen föreslår därför att regeringen ger Socialstyrelsen i uppdrag att komplettera sitt nuvarande material om kompetensmålen med exempel på hur de kan användas av utbildningsanordnare och huvudmän för att personal ska uppnå den kompetens som krävs för at ge vård, fostran eller behandling i HVB för barn och unga. I uppdraget bör ingå att bedöma vilka av kompetensmålen som också är relevanta för personal i stödboende.
8.7.3 Övergångsbestämmelser
Förslag: För föreståndare föreslås övergångsbestämmelser under
två år efter att de nya kompetenskraven träder i kraft. För övrig personal föreslås övergångsbestämmelser under fyra år.
Genomförandet av förslagen om höjda kompetenskrav kommer att kräva en viss tid för genomförandet. För föreståndare föreslås övergångsbestämmelser under två år efter att de nya kompetenskraven träder i kraft. För övrig personal föreslås övergångsbestämmelser under fyra år.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
798
8.7.4 Yrkesresan som plattform för introduktion och kompetensutveckling i HVB och stödboende
Bedömning: Förutsättningarna för att använda Yrkesresan som
koncept för såväl kommunala som privata utförare inom institutionsvård och stödboende behöver undersökas inom ramen för den nationella samordning som SKR ansvarar för.
Förslag: Regeringen bör, om det bedöms vara en förutsättning
för en sådan undersökning, ingå en överenskommelse med SKR om uppgiften.
Utredningen anser att ett gemensamt och väl fungerande koncept för introduktion och kompetensutveckling för chefer och övrig personal i HVB för barn och unga och stödboende är mycket önskvärt. Det finns en del underlag för detta genom Socialstyrelsens stöd för yrkesintroduktion av personal i HVB, de kompetensmål som myndigheten tagit fram för arbete i HVB för barn och unga samt kunskapsstöd som finns eller planeras.
Det borde finnas stora möjligheter att kombinera den föreståndarutbildning som utredningen föreslår med Yrkesresan som koncept för introduktion och kompetensutveckling. Detsamma gäller det stöd för lämplighetsbedömningar och kvalitetsarbetet som utredningen föreslår för föreståndare. På samma sätt borde Yrkesresan kunna vara en god grund för kompetensutveckling, inklusive stöd för reflektion över dilemman och etiska val, som personalen i HVB och stödboenden kontinuerligt behöver få möjlighet till. Yrkesresan utvecklades först för handläggare inom den sociala barn- och ungdomsvården, men barnen och de unga behöver också möta personal med rätt kompetens och tillgång till kompetensutveckling hos de som utför vården.
Yrkesresan är inte avsedd för privata utförare, vilket innebär en begränsning när det gäller institutionsvård och stödboende. Utredningen bedömer att förutsättningarna för att använda Yrkesresan som koncept för såväl kommunala som privata utförare inom institutionsvård och stödboende bör undersökas inom ramen för den nationella samordning som SKR ansvarar för. Regeringen bör, om det bedöms vara en förutsättning för en sådan utredning, ingå en överenskommelse med SKR om uppgiften. Utredningen behöver genomföras i samver-
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
799
kan med företrädare för privata HVB för barn och unga samt privata stödboenden.
8.8 Differentiering av HVB – överväganden och förslag
8.8.1 Behov av differentiering
Bedömning: Institutionsvården för barn och unga behöver en ända-
målsenlig vårdstruktur med differentiering av verksamheter efter – deras specialisering genom rätt kompetens, insatser och vård-
miljöer, – deras dimensionering genom vårdplatser och bemanning, – särskild tillgång till hälso- och sjukvård för placerade barn och
unga, och – deras befogenheter att genomföra vården på ett tryggt och
säkert sätt.
Enligt direktiven ska utredningen analysera behovet av HVB med differentierat behandlingsinnehåll, till exempel med avseende på ungdomar med kriminellt beteende, funktionsnedsättning eller allvarlig psykiatrisk problematik.
Att differentiera innebär att skapa skillnad eller variation. I svensk institutionsvård har differentiering länge varit en återkommande fråga. En äldre uppdelning av institutioner inriktade på behov till följd av miljö eller beteende har avlösts av en mängd inriktningar på olika målgrupper med vissa gemensamma behov och förutsättningar (se avsnitt 8.2.1). Idéer om differentiering efter barns och ungas mognad och personlighetsutveckling har diskuterats på nationell nivå, likaså olika typinstitutioner.
Inom vården och omsorgen förekommer differentiering annars mest i administrativa sammanhang, till exempel genom differentierade vårdavgifter. I hälso- och sjukvården är specialisering en huvudfråga med särskilda regler och former för specialistkompetens och en vårdstruktur för bland annat former av specialisering. I socialtjänsten har specialisering diskuterats (och kritiserats) som organisations-
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
800
lösning i myndighetsutövningen eller på förvaltningsnivå, men inte på samma sätt vid utförande av insatser som kräver viss kompetens och vissa andra förutsättningar som inte alla kan ha.
Enligt utredningens uppfattning behöver institutionsvården för barn och unga en ändamålsenlig differentiering som förenas med en vårdstruktur där vård med rätt inriktning och god kvalitet är tillgänglig vid behov. I dag blir kvalitets- och kompetenskrav på HVB ofta breda eftersom de utgår från hela HVB-begreppet. En ändamålsenlig differentiering möjliggör särskilda kvalitets- och kompetenskrav för vissa verksamheter utöver de som gäller för alla HVB som tar emot barn och unga. Utan en sådan differentiering riskerar också matchningen av enskilda barns och ungas behov i förhållande till HVButbudet att bli komplicerad och osäker, med risk för sammanbrott eller otillräckliga vårdinsatser. Utredningen bedömer att en vårdstruktur för differentiering behövs för att uppnå följande ändamål: – en trygg och säker vårdmiljö för alla barn och unga i HVB – rätt förutsättningar att möta vårdbehov bland barn och unga i
HVB – väl fungerande planering, resursfördelning och kompetensförsörj-
ning hos huvudmän och verksamheter.
HVB:s förutsättningar att möta individuella behov
Dagens differentiering bygger dels på skillnaden mellan särskilda ungdomshem och övriga HVB, dels på verksamhetstyper och inriktningar som inte är definierade eller närmare beskrivna i regler eller andra styrdokument för hela institutionsvården. Inriktningarna är till stor del formulerade utifrån barns och ungas kön, ålder och vårdbehov, men vissa typer av behandlingar eller andras insatser anges också i inriktningarna.
Som framgår av avsnitt 8.3.2 finns det en mängd inriktningar och åldersintervall hos HVB i dag. Vilken differentiering som det i praktiken innebär är oklart. Inriktningarna är ofta allmänna, som ”övriga psykiatriska tillstånd”, eller sammansatta av flera inriktningar som tillsammans blir mycket breda, till exempel kriminalitet i förening med olika missbruksproblem. I förhållande till de ofta individuellt mycket varierande och sammansatta behoven är det förståeligt att
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
801
många HVB hellre arbetar med vida ramar för sin verksamhet än med snäva målgruppsbestämningar. Verksamhetstyper som akut, utredning samt vård/behandling och de olika verksamhetsinriktningarna går inte heller tillbaka på tydliga definitioner och beskrivningar i lagar eller andra regler.
145
Målgruppens behov ska givetvis vara avgörande för placeringar av barn och unga i HVB. Det innebär inte att differentieringen bara ska utgå från ytterligare preciseringar av dessa behov på gruppnivå. Differentieringen behöver också utgå från varje HVB:s förutsättningar att möta de individuella behoven. Alla HVB behöver exempelvis ha rätt förutsättningar att bemöta barn och unga med neuropsykiatrisk funktionsnedsättning, men inte för att tillgodose varje individuell kombination av vård- och stödbehov i samband med en neuropsykiatrisk funktionsnedsättning.
Utredningen anser att följande områden är viktiga som grunder för en differentiering av institutionsvården som ökar möjligheterna för HVB att arbeta med individuellt varierande behov: – specialisering genom rätt kompetens, insatser och vårdmiljöer – dimensionering genom vårdplatser och bemanning – särskild tillgång till hälso- och sjukvård – befogenheter att genomföra vården på ett tryggt och säkert sätt.
Dessa områden hänger delvis samman och anger viktiga perspektiv som behöver beaktas för en ändamålsenlig differentiering av institutionsvården för barn och unga. Områdena beskrivs närmare i avsnitt 8.8.2 och 8.8.3,
Hur ett antal kategorier av HVB skulle kunna utformas och anges i författning är inte givet. Utredningen kan konstatera att de kategoriseringar av institutioner för barn och unga som finns i våra grannländer bara täcker vissa aspekter som är viktiga för differentieringen och därför inte är möjliga att direkt överföra till Sverige. I Danmark
145 Det kan tilläggas att ytterligare målgruppsindelningar förekommer i upphandlingar av HVB. Adda AB skiljer i sina upphandlingar 2017 och 2022 på HVB för akutplacering, utredning eller behandling, i samtliga fall uppdelade på barn 0–17 år utan förälder, barn 0–17 år med förälder samt unga 18–20 år. Se Adda Inköpscentral. Sammanfattning av krav på tjänsten, ställda i upphandlingsdokumentet för HVB Barn och unga 2017, projektnr 10353 tillgängligt genom Addas webbplats (www.adda.se). Stockholms Inköpscentral (STIC) har färre kategorier i sin HVBuppdelning. STIC skiljer på HVB för akutplacering, utredning och behandling för barn 0–17 år, unga 18–20 år samt föräldrar och barn som placeras tillsammans. STIC. HVB Barn & Unga, ramavtal 2017 genom Addas webbplats (www.adda.se).
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
802
skiljs institutionerna i första hand åt genom olika grader av låsbarhet. I Finland skiljer lagstiftningen på barnhem, skolhem och andra med dem jämställbara barnskyddsanstalter. I Norge finns ingen särskild indelning av institutionerna, men de brukar delas in i akut-, omsorgs- och behandlingsinstitution. I den nya barnevernslag som gäller från 2023 används ”atferdsinstitusjon” som en övergripande benämning växelvis med ”barnevernsinstitusjon” och enbart ”institusjon”.
146
I för-
slaget till den nya barnevernsloven understryker den norska regeringen att den fortsatta differentieringen av vård för olika målgrupper inte ska läggas fast i lag utan göras professionellt i ljuset av ny kunskap och erfarenhet.
147
Utanför Norden förekommer ännu fler indelningar av vården. Bakom dessa finns kulturella, sociala och historiska orsaker, men också olika politiska viljeinriktningar i dag. I den internationella översikten av institutionsvård för barn och unga som nämns ovan betonas vikten av att varje land utvecklar en typologisering av institutionsvården utifrån sina förutsättningar och behov av att styra vården mot god kvalitet.
148
Förhållandet till IVO:s tillståndsprövning
IVO har en nyckelroll i arbetet med differentiering inom HVB-området. Den nuvarande informationen om verksamhetstyper och verksamhetsinriktningar bygger på de alternativ som IVO anger i blanketter för tillståndsansökan och anmälan av verksamhet. Vidare är det IVO som bedömer den information som lämnas vid tillståndsansökan och använder den vid tillsynen av HVB. IVO:s tillståndsprövning ligger utanför utredningens uppdrag och behandlas därför inte här. Det är också en anledning till att de former för differentiering som nämns ovan behöver utredas vidare.
Det kan tilläggas att IVO:s blanketter hittills har skilt på målgrupperna flickor/kvinnor och pojkar/män samt båda könen. Ett alternativ för icke-binära personer som målgrupp har inte funnits. Kommunerna kan därför inte genom omsorgsregistret få information om
146 63 a § danska serviceloven genom Retsinformation: https://www.retsinformation.dk/; 57 § finska barnskyddslagen genom Finlex: https://www.finlex.fi/sv/; 5–2 § barnevernsloven (LOV-2021-06-18-97) genom Lovdata; https://lovdata.no/. Se även bilaga 5. 147 Det Kongelige Barne- og familjedepartementet. Prop. 133 L (2020 – 2021) s. 342. 148 Whittaker m.fl. 2022 s. 440.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
803
HVB med en sådan målgruppsinriktning. Utredningen ska undersöka vilka åtgärder som behövs för att säkerställa att hbtqi-personer upplever trygghet och får tillgång till stöd efter behov. Samtidigt ligger alltså tillståndsprövningen utanför utredningens uppdrag.
8.8.2 Former för det fortsatta arbetet med specialisering, dimensionering och tillgång till hälso- och sjukvård
Förslag: Regeringen bör ge Socialstyrelsen i uppdrag att ta fram
ett förslag till för en ändamålsenlig differentiering HVB utifrån specialisering, dimensionering och särskild tillgång till hälso- och sjukvård. Arbetet med uppdraget bör inledas med en undersökning av vilka underlag och analyser som behövs och om särskilda regeringsuppdrag till vissa myndigheter behövs för att ta fram den. Förslaget till differentiering bör utformas i nära samverkan med IVO i de delar som rör tillståndsprövningen.
Samtliga de områden son nämns är omfattande och kräver fortsatt utredningar och analys enligt de utgångspunkter som anges i detta avsnitt. Utredningen föreslår att Socialstyrelsen får i uppdrag att ta fram ett förslag till en ändamålsenlig differentiering av HVB utifrån specialisering, dimensionering och särskild tillgång till hälso- och sjukvård. Det kan ingå i det övergripande uppdrag som utredningen föreslår att myndigheten ska få för stöd till samhällets vård för barn och unga. Arbetet med uppdraget bör inledas med en undersökning av vilka underlag och analyser som behövs och om särskilda regeringsuppdrag till vissa myndigheter behövs för att ta fram den. Förslaget till differentiering bör utformas i nära samverkan med IVO i de delar som rör tillståndsprövningen och ligga till grund för nationella bedömningskriterier för tillstånd till och tillsyn av verksamheter som bedriver HVB för barn och unga.
Frågan om befogenheter att genomföra vården på ett tryggt och säkert sätt bör utredas av regeringen i särskild ordning och omfatta SiS särskilda befogenheter (se avsnitt 8.8.3).
Som underlag för det fortsatta arbetet redovisar utredningen i detta avsnitt sina analyser överväganden om ändamålen med en differentiering av verksamheten vid HVB och förutsättningarna för en ändamålsenlig differentiering och vårdstruktur inom institutionsvården.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
804
Specialisering
Institutionsvården för barn och unga kan i sig beskrivas som en specialiserad del av samhällsvården. I HVB bor barn och unga i ett annat sammanhang än vad som annars anses grundläggande för goda uppväxtvillkor, det vill säga en familj eller ett eget boende efter flytten hemifrån. Institutionsvården är i Sverige inte avsedd för långsiktiga placeringar utan för avgränsade och målinriktade insatser. Dessa insatser förutsätter ofta särskild kompetens samt samverkan med bland annat den specialiserade hälso- och sjukvården och skolans specialpedagoger.
I praktiken arbetar institutionsvården också med olika former av specialiserade insatser för barn och unga med särskilda vårdbehov, bland annat psykiatriska tillstånd i förening med sociala vård- och stödbehov. En del av den specialiseringen görs inom ramen för den institutionsvård som är tillgänglig för breda målgrupper. Andra delar genomförs av HVB med ett mindre antal vårdplatser, ibland bara en eller två, och kompetens inom exempelvis habilitering och barn- och ungdomspsykiatri. Särskilda avgifter tillkommer inte sällan för dessa former av ”förstärkt HVB-vård” utöver de ramavtal som kommunerna tecknar med utförare.
När HVB-begreppet infördes utgick lagstiftaren från att kommuner och landsting skulle planera och ansvara för specialiserade verksamheter på länsnivå och för verksamheter som krävde ett ännu större befolkningsunderlag. Planeringen fungerade inte och avskaffades efter några år utan att ersättas av nya former för styrning och stöd inom området. I dag är behovet av ett nationellt arbete med specialisering inom HVB-området stort. Flera olika sätt att möta specialiserade vårdbehov hos barn och unga förekommer i dag, men utan struktur och överblick av innehåll och resultat. Det är särskilt bekymmersamt med tanke på att många HVB beskriver en alltmer omfattande och sammansatt behovsbild hos de barn och unga som de möter.
Enligt utredningens uppfattning bör kunskapsbaserade beskrivningar tas fram av områden för specialiserad institutionsvård för barn och unga. Därefter bör det analyseras vad olika specialiseringar innebär i form av kompetens, metoder och arbetssätt, lokaler, antal vårdplatser och bemanning. Särskilda krav eller rekommendationer om det bör tas fram utöver vad som gäller för all institutionsvård för barn och unga. Särskild uppmärksamhet bör ägnas de HVB som har
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
805
enbart en eller två vårdplatser utifrån deras roll i vårdkedjan och hur de kan förena individualiserad vård- och behandling med tillgång till relationer och aktiviteter.
Ett arbete i dessa steg förbättrar de strukturella förutsättningarna för en tydligare indelning av institutionsvården efter behov hos barn och unga som kräver olika grader och former av specialisering. En sådan indelning kan också ligga till grund för kartläggningar och analyser av behov, utbud och efterfrågan av institutionsvård för barn och unga.
Specialiseringar som bara behövs vid ett fåtal HVB
Arbetet med en mer ändamålsenlig specialisering bör också omfatta bedömningar av om vissa specialiseringar ställer så höga krav på kompetens, bemanning, lokaler och andra resurser att den bara är lämplig att utföra i ett eller ett fåtal HVB. Denna typ av vård förutsätter också marginaler för att driva vården så att den är tillgänglig vid behov för en mindre grupp barn och unga trots varierande efterfrågan och beläggning.
Inom barn- och ungdomspsykiatrin har samverkan med SiS om integrerad vård eller annan nära samverkan om gemensamma insatser för placerade barn och unga med omfattande psykiatriska vårdbehov diskuterats som en möjlig form av högspecialiserad hälso- och sjukvård. Socialtjänsten har dock inga former eller strukturer för vård- och stödinsatser med en högre grad av specialisering, vilket skapar oklara förutsättningar för samverkan med hälso- och sjukvården, där högspecialiserad vård är en del av vårdstrukturen.
Ett annat möjligt exempel på institutionsvård med en högre grad av specialisering är placeringar av yngre barn utan att någon av deras föräldrar placeras där samtidigt. Hur vanliga dessa placeringar är går inte att säga utifrån nuvarande statistik som inte skiljer dem från placeringar av både barn och föräldrar. En enkät bland kommunerna som TT gjort pekar på att nästan 280 barn i åldern 0–9 år placerades ensamma i HVB under 2018–2020.
149
Placeringar av yngre barn i HVB
har också uppmärksammats i samband med en tragisk händelse 2021 då en fyraårig pojke omkom när han vårdades i ett HVB. Det under-
149 Se t.ex. Dagens Samhälle, Hundratals små barn sätts i hvb-hem: https://www.dagenssamhalle.se/samhalle-och-valfard/socialtjanst/hundratals-sma-barnsatts-i-hvb-hem (hämtad 2023-09-05).
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
806
stryker vikten att vård av yngre barn i HVB är en verksamhet som bara ska förekomma i undantagsfall men då utföras med särskild kompetens och i en noggrant anpassad miljö.
Ytterligare områden som kan vara aktuella för institutionsvård med en högre grad av specialisering är institutionsvård för barn och unga som utsatts för hedersrelaterat våld och förtryck samt i vissa delar av vård av hbtqi-personer.
Unga sexualförövare och unga med ett kriminellt beteende kan också behöva placeras i avdelningar med säkerhetslösningar liknande de som SiS har för vård enligt LSU.
Områden för institutionsvård med en högre grad av specialisering behöver väljas ut genom kartläggningar, analyser och dialoger med företrädare för kommuner, HVB-verksamheter, barnrätts- och funktionsrättsorganisationer samt berörda statliga myndigheter. Förutsättningarna för att säkerställa tillgången till den högt specialiserade institutionsvården behöver uppmärksammas särskilt. Om dessa förutsättningar är oklara eller bristfälliga bör staten svara för vården genom SiS. I dagsläget gäller det också om vården bedöms förutsätta tillgång till särskilda befogenheter, men vilka befogenheter som olika HVB bör utredas (se nedan) och fler alternativ kan därför komma att finnas.
För svensk del är frågan om socialtjänst med en högre grad av specialisering ny. Det finns dock starka skäl att ta upp frågan inom just institutionsvården för barn och unga med tanke på de uppgifter som denna vård ställs inför och barnens och de ungas rätt till också de mest omfattande och kvalificerade insatserna. Erfarenheter och lärdomar kan hämtas från Danmark, där det finns en lagreglerad ordning för den högst specialiserade socialtjänsten som ger Social- og Boligstyrelsen ett särskilt ansvar och mandat inom området. Institutionsvård för barn och unga hör till de områden som ingår i den högst specialiserade socialtjänsten i Danmark.
Dimensionering av vårdplatser och bemanning
Specialiserad institutionsvård för barn och unga rör också verksamheternas dimensionering avseende vårdplatser och bemanning. I Sverige har antalet vårdplatser och bemanning i institutionsvården för barn och unga inte uppmärksammats i större utsträckning som faktorer av betydelse för god kvalitet. Förutsättningarna för att ta fram kun-
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
807
skapsbaserade regler, rekommendationer eller stöd för antalet vårdplatser i olika typer av HVB behöver undersökas. Detsamma gäller för bemanningen med olika personalgrupper.
Antal barn och unga i samma boendeenhet
Institutionsvård för barn och unga utgår inte generellt från kunskap om vad som är ett önskvärt antal barn eller unga som bor och tillsammans och får vård enskilt eller i grupp. Historiskt har institutioner för bara och unga varit relativt stora med barnhem och internatskolor som förebild. Bakom detta fanns pedagogiska idéer men också ekonomiska bedömningar av att gruppboendet gjorde vård utanför det egna hemmet överkomligt. Med socialtjänstlagen ökade förväntningarna på mindre och hemliknande institutioner, vilket fick ett snabbt genomslag under 1980- och 1990-talen.
”Smittorisker” och andra risker vid sammansättningen av grupper i HVB talar även för att mindre boendeenheter ger bättre förutsättningar för vården. Likaså talar en hög bemanning, med rätt kompetens, för att individuella vårdbehov i större utsträckning uppmärksammas och tillgodoses. Kunskapsläget inom dessa områden är dock oklart, likaså hur dagsläget ser ut när det gäller vårdplatser och bemanning i HVB för barn och unga. Som framgår av avsnitt 8.3.2 har kommunala och privata HVB i Sverige i genomsnitt 10 vårdplatser, men de uppgifterna avser hela verksamheten och inte enskilda avdelningar eller andra boendeenheter. Omkring 90 HVB har upp till fem vårdplatser och vid en mindre grupp HVB finns endast en eller två vårdplatser. På nationell nivå finns inga regler eller rekommendationer om antalet barn och unga som får vårdas samtidigt i ett HVB eller en boendeenhet inom hemmet.
Internationellt tycks det inte råda någon enighet om det lämpliga antalet vårdplatser. Regler, rekommendationer och praktik varierar kraftigt mellan olika länder. I Finland får högst sju barn eller unga personer vårdas tillsammans i en bostadsenhet vid en barnskyddsanstalt och högst 24 barn eller unga personer vara placerade samtidigt i samma byggnad.
150
I andra länder hänger antalet vårdplatser sam-
man med olika inriktningar vid institutioner för barn och unga, från
150 59 § barnskyddslagen, tillgänglig genom Finlex: https://www.finlex.fi/sv/. Om anstaltsvård ordnas för ett barn tillsammans med en förälder, vårdnadshavare eller någon annan person som svarar för barnets vård och fostran, kan även flera barn vårdas tillsammans.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
808
institutioner med ett fåtal platser till stora verksamheter med till exempel maximalt 49 eller 55 vårdplatser.
151
I många länder finns dock insti-
tutionstyper med ett litet antal platser, exempelvis tre till fyra platser (Australien) och fyra till sex platser (Irland och Nederländerna).
152
Det genomsnittliga antalet platser ligger i flera länder från 7 till uppåt 10. Internationella jämförelser kompliceras både av att större verksamheter inom institutionsvården förefaller ha en koppling till skolväsendet som HVB inte har och av de uppgifter som är tillgängliga ofta inte skiljer mellan vårdplatser i hela institutioner respektive i enskilda avdelningar.
Vikten av ett fåtal vårdplatser i förening med en tät bemanning framgår av arbetet med de särskilt förstärkta avdelningar (SFA) som SiS har inrättat för barn och unga med autismspektrumtillstånd och/ eller intellektuell funktionsnedsättning som vårdas i särskilda ungdomshem. Dessa avdelningar har högst fyra boende och en hög grad av bemanning. Resultat och erfarenheter hittills av arbetet med de särskilt förstärkta avdelningarna pekar bland annat på att de särskilda befogenheterna inte används lika ofta i dessa avdelningar.
153
Avgiften
för en placering i dessa avdelningar är under 2023 14 589 kronor per vårddygn, vilket är mer än en och halv gång så mycket som avgifterna för annan behandlingsverksamhet i särskilda ungdomshem. Se 3 § Statens institutionsstyrelses föreskrifter (SiSFS 2022:1) om vårdavgifter för ungdomar som vistas vid särskilda ungdomshem med stöd av 3 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) m.m.
Under 2023 startar SiS avdelningar för barn och unga med särskilda tillsynsbehov (STB). Dessa avdelningar kommer som mest att ha sex barn och unga placerade. De kommer att finnas för samtliga målgrupper.
154
Även vid andra HVB finns motsvarande avdelningar eller vårdplatser med större personaltäthet och en inriktning på kombinatio-
151 Whittaker m.fl. 2022 s. 295. Dessa verksamheter finns i Frankrike. I USA finns till och med campusliknande institutioner med mer än 450 vårdplatser, men det är sannolikt en annan typ av verksamheter än svenska HVB. Se s. 99. 152 Whittaker m.fl. 2022 s. 116, 200 och 347. 153 Statens institutionsstyrelse, SiS, SFA, Särskilt förstärkt avdelning: https://www.stat-inst.se/varverksamhet/behandlingsmetoder/sarskilt-forstarkta-avdelningar-sfa/ (hämtad 2023-05-23). Se även Statens institutionsstyrelse, SiS (2022b). Utvärdering av de särskilt förstärkta avdelningarna,
SFA. En deltidsutvärdering av implementering och vårdutfall vid SiS fem särskilt förstärkta vårdavdelningar. Dnr 1.1.4- 6462-2022.
154 Statens institutionsstyrelse, SiS (2023a). Statens institutionsstyrelse – Budgetunderlag 2024–
2026. Dnr 1.1.3-7276-2022, s. 14.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
809
ner av omfattande vård- och stödbehov som skär genom flera av de verksamhetsinriktningar som exempelvis anges i tillstånden för HVB och i omsorgregistret. Med allt färre placeringar i HVB ökar sannolikheten att institutionsvården möter barn och unga med sådana kombinationer. Det ställer krav på en beredskap att möta barnen och de i unga i verksamheter med större utrymme för individualiserade lösningar.
Bemanning
En god bemanning är också en viktig del av förutsättningarna för god vård och för att personalgruppens kompetens ska användas på ett ändamålsenligt sätt. I dag finns inga riktmärken eller annat stöd för arbetet med bemanning. Inte heller finns det uppföljningar eller studier av hur bemanningen ser ut.
Enligt Socialstyrelsens föreskrifter ska den som bedriver verksamhet i form av HVB anpassa bemanningen i hemmet så att den ger förutsättningar för att tillgodose de behov av vård som de placerade personerna har och säkerställa en trygg och säker vård. I allmänna råd anger myndigheten ett antal punkter som bör uppmärksammas vid bedömningen av hur ett HVB ska vara bemannat. Det gäller bland annat – vilken målgrupp som hemmet är avsett för, – de placerade personernas antal och ålder, – vilken vård som ges vid hemmet, – lokalernas utformning, och – hur rum och övriga utrymmen i verksamhetens lokaler är belägna
i förhållande till varandra.
Vid bedömningen bör vidare beaktas att personalens behov av handledning och kompetensutveckling tillgodoses och att kraven på dokumentation uppfylls. Som framgår ovan ska ett HVB vara bemannat dygnet runt om det tar emot barn eller personer med psykisk funktionsnedsättning. Hemmet behöver dock inte vara bemannat under de tider på dygnet då de placerade personerna inte vistas där. Under dessa tider ska det finnas personal tillgänglig som kan infinna sig i hemmet utan oskäligt dröjsmål. Se 6 kap. 1–2 §§ Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om HVB.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
810
De svenska reglerna påminner om de som finns i Norge, är mer långtgående än i Danmark men mer allmänt hållna än motsvarande regler i Finland.
155
Enligt den finska barnskyddslagen ska minst sju
anställda vara sysselsatta i vård- och fostringsuppgifter i varje bostadsenhet. Om det finns flera bostadsenheter i samma byggnad, ska det i varje bostadsenhet finnas minst sex anställda som är sysselsatta i vård- och fostringsuppgifter.
156
Yrkesroller och arbetsuppgifter
Bemanning handlar också om de arbetsuppgifter som ska utföras i HVB för barn och unga. I dag saknas gemensamma definitioner och beskrivningar av det, och det finns igen struktur för att beskriva bemanningen närmare. Utan en sådan struktur är det också svårt att göra översikter och kartläggningar inom området och att jämföra kompetens mellan HVB.
I dag varierar arbetsuppgifter och yrkestitlar i HVB för barn och unga. En del anställda har yrkesroller eller yrkesidentiteter som socionomer, psykologer eller beteendevetare arbetar huvudsakligen med uppgifter inom sina yrkesområden. För huvuddelen av personalen är uppgifterna och yrkesbenämningarna mer varierande. I SKR:s Arbetsidentifikation (AID) samlas huvuddelen av HVB-personalen under etiketten behandlingsassistent/socialpedagog. Arbetsuppgifterna beskrivs som socialt förändrings- och motivationsarbete med pedagogisk inriktning mot barn, unga, eller vuxna inom socialtjänstens ansvarsområde eller ensamkommande barn, oftast på institutioner, eller behandlingshem/HVB. Ett antal möjliga titlar nämns. Förutom behandlingsassistent och socialpedagog handlar det om till exempel ungdomspedagog, ungdomshandledare (behandlingshem), boendehandledare (behandlingshem), behandlare, boendepedagog, behandlingspedagog, integrationspedagog och integrationshandledare.
157
Situationen var tidigare likartad när det gäller socialtjänstens stöd och service för personer med funktionsnedsättning. Inom det om-
155 Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet/Deloitte 2019 s. 72; Ankestyrelsen, Danmark (2018).
Pædagogisk praksis på de sikrede døgninstitutioner.
156 59 § barnskyddslagen, tillgänglig genom Finlex: https://www.finlex.fi/sv/. Om en anställd som är sysselsatt i vård- och fostringsuppgifter bor tillsammans med de barn eller unga personer som vårdas, kan avvikelse göras från nämnda antal anställda. 157 Sveriges Kommuner och Regioner, SKR, Etikettlista AID 2018-02-28 (reviderad 2018-06-28), etikett 351015, genom SKR, Arbetsidentifikation, AID: https://skr.se/skr/arbetsgivarekollektivavtal/lonebildning/arbetsidentifikationaid.157.html.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
811
rådet har ett arbete med att definiera yrkesrollerna stödpedagog, stödassistent och stödbiträde genomförts av Vård- och omsorgscollege. Stödpedagoger stödjer personer med funktionsnedsättning med pedagogisk vägledning och individanpassat vardagsstöd för att skapa goda levnadsvillkor. De arbetar med metod, utveckling och samordning. För stödassistenter och stödbiträden gäller enklare och mer allmänt hållna beskrivningar. Definitionerna av dessa yrkesroller utesluter inte att huvudmän och verksamheter har andra yrkesbenämningar, men dessa går tillbaka på en gemensam struktur.
158
Definitionen av stöd-
pedagog som en särskild yrkesroll har legat till grund för en normerad tvåårig eftergymnasial utbildning som Myndigheten för yrkeshögskolan ger. Se Myndigheten för yrkeshögskolans föreskrifter (MYHFS 2019:1) om utbildningar inom yrkeshögskolan med inriktning och bemanning stödpedagog inom funktionshinderområdet.
SiS har nyligen infört en egen yrkesindelning i de särskilda ungdomshemmen med behandlingssekreterare och behandlingssamordnare som har akademisk utbildning, behandlingspedagoger med tvåårig eftergymnasial utbildning och behandlingsassistenter med annan utbildning. SiS modell skiljer sig från strukturen inom funkområdet genom att inkludera yrkesroller för personer med akademisk examen.
Särskild tillgång till hälso- och sjukvård
Placeringar i HVB görs utifrån sociala vårdbehov, men de sociala vårdbehoven är ofta förenade med hälso- och sjukvårdsbehov. Uppgifter från IVO:s omsorgsregister visar att inriktningar som ”neuropsykiatrisk störning” och ”psykisk störning” är vanliga bland HVB-verksamheterna. Det finns HVB som är vårdgivare och bedriver hälso- och sjukvård även om det är oklart hur vanligt det är.
Socialstyrelsen har bedömt att tre typer av HVB bör vara tillgängliga för barn och unga:
1. HVB med specialisering på sociala stöd- och vårdinsatser och en väl
fungerande samverkan med hälso- och sjukvården. Denna typ av
HVB har haft en grundläggande och generell betydelse inom HVBvården. Den förekommer vid HVB utan hälso- och sjukvård i den egna organisationen och inriktning på bland annat barn och unga med sociala vård- och stödbehov samt psykiatriska tillstånd.
158 Etikettlista AID 2018-02-28 (reviderad 2018-06-28), etikett 351030–351032.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
812
2. HVB som ger hälso- och sjukvård på primärvårdsnivå av exempel-
vis sjuksköterska eller psykolog i den egna organisationen eller vissa psykologiska behandlingar som annars ges vid BUP. Denna typ av
HVB är viktig för vissa grupper av barn och unga som behöver sociala stöd- och vårdinsatser i förening med viss hälso- och sjukvård under placeringen. I dag förekommer denna typ av HVB såväl inom SiS som bland kommun och privata verksamheter.
3. HVB med integrerad vård på specialistnivå där läkare och annan
hälso- och sjukvårdspersonal ingår i teamet kring barnet eller den unge.
Denna typ av HVB är avsedd för de barn och unga som löper störst risker för fortsatta problem om HVB-vården inte är tillräckligt väl anpassad efter deras samlade behov. HVB med integrerad vård förekommer i dag, i projektform inom SiS och i vissa andra former av samverkan mellan kommunala HVB och regioner samt inom företag med tillgång till hälso- och sjukvård.
Alla dessa former av HVB förekommer i dag, men det saknas information om vilka HVB som också är vårdgivare och vilken hälso- och sjukvård de erbjuder.
159
Differentieringen av HVB utifrån tillgången
till hälso- och sjukvård väcker också flera frågor om ansvarsförhållanden och samverkan som behöver klargöras och i vissa fall kräver nya eller mer stabila lösningar. Det gäller både verksamheternas eget ansvar och samverkan mellan socialnämnden och regionen.
Ansvar för olika uppgifter
En huvudfråga är vad som ska räknas som socialtjänst respektive hälso- och sjukvård samt vad som ligger i kommunens, regionens och HVB:s ansvar. En närmare analys av dessa frågor behöver göras med inriktning på att ta fram så konkret vägledning som möjligt för huvudmän och verksamheter. I vissa delar kan beskrivningen av uppgifter och ansvar bli tydligare genom det utvecklingsarbete som pågår om integrerad vård för vissa barn i särskilda ungdomshem. Det arbetet avser en mindre grupp barn med omfattande psykiatriska vårdbehov, men kan ge nya beskrivningar av vilka konkreta ansvars- och gränsdragningsfrågor som är aktuella i samverkan om hälso- och sjukvård för barn och unga i HVB.
159 Socialstyrelsen 2019a s. 29 f.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
813
Det kan tilläggas att utredningen behandlar vissa frågor om regionens ansvar att erbjuda hälso- och sjukvård till barn och unga som vårdas i HVB i avsnitt 9.5.
Information om vilka HVB som också erbjuder hälso- och sjukvård
I dag saknas information om vilka HVB som också är vårdgivare och erbjuder hälso- och sjukvård trots att IVO har uppgifter om det i omsorgsregistret respektive vårdgivarregistret. Samsjuklighetsutredningen har föreslagit att en ansökan eller anmälan till IVO om att bedriva HVB ska innehålla en upplysning om verksamheten även avser bedriva hälso- och sjukvårdsverksamhet. En sådan upplysning ska inte vara en förutsättning för tillståndsprövningen, utan endast upplysning för att myndigheten i sin tillsynsverksamhet ska ha de uppgifter som behövs för att bedriva en effektiv tillsyn.
160
Denna utredning ska inte lämna förslag om IVO:s tillståndsprövning, men ser fördelar med Samsjuklighetsutredningens förslag. Det kan öka IVO:s möjligheter att bedriva tillsyn av hälso- och sjukvårdsverksamheten i HVB i anslutning till den pågående frekvenstillsynen med regelbundna inspektioner av alla verksamheter. Om IVO får information om vilka HVB som avser att driva hälso- och sjukvårdsverksamhet så bör den informationen också enkelt kunna bli tillgänglig för kommunerna genom IVO:s placeringsstöd HVB och stödboende.
Integrerad vård
Utredningen ser de arbeten som nu är aktuella för att olika former av integrerad vård som viktiga steg mot en vårdstruktur där sådan vård i högre grad blir tillgänglig för barn och unga som vårdas i HVB. Ett pågående pilotprojekt som rör SiS och fyra regioner ska slutrapporteras av Socialstyrelsen 2025 (se avsnitt 9.7.4). Utredningen vill framhålla att integrerade verksamheter också är ett exempel på en typ av institutionsvård som lämpar sig för gemensam planering och drift av kommunerna i en region och barn- och ungdomspsykiatrin i regionen. En sådan verksamhet finns sedan några år i Östergötland, en annan har startats i Värmland.
160SOU 2023:5 s. 189 f.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
814
Fördelar med att bedriva integrerade verksamheter på regional nivå är att barn och unga inte behöver placeras långt från hemorten och att det finns förutsättningar att arbeta med barns och ungas vårdbehov i tidigare skeden. Sådana integrerade verksamheter svarar alltså väl mot principen om att samhällsvården inte ska vara mer ingripande än nödvändigt (se avsnitt 5.5.2).
I den mån inte också dessa och andra former uppmärksammas i Socialstyrelsens slutrapport om integrerad vård vid särskilda ungdomshem bör myndigheten få i uppdrag att göra en särskild analys av hur olika former av integrerad vård för barn och unga i HVB kan utformas som delar av en differentierad vård och en tydligare vårdstruktur.
Planering, uppföljning och finansiering
Flera konkreta samverkansfrågor är också aktuella för att tillgång till hälso- och sjukvård ska vara en del av differentieringen av HVB. Det gäller behovet av en SIP eller annan gemensam planering vid placeringar av barn och unga i HVB som ger hälso- och sjukvård i den egna organisationen eller i nära samverkan med annan vårdgivare. Det är särskilt viktigt eftersom ansvaret för att hälso- och sjukvården ges med god kvalitet ligger på de berörda regionerna och behöver planeras och följas upp av socialnämnden i samverkan med dem. Barn och unga som är placerade i HVB som erbjuder viss hälso- och sjukvård ska också erbjudas den hälso- och sjukvård som de behöver och inte bara den hälso- och sjukvård som är tillgänglig vid institutionen.
Betalningsansvaret behöver också vara tydligt från början. Risken är att bara barnets hemkommun får svara för uppdraget, kvaliteten i hälso- och sjukvårdsinsatserna och finansieringen av den, trots att kommunerna inte har kompetens och betalningsansvar för det.
8.8.3 Utredning av befogenheter vid HVB och SiS särskilda befogenheter
Förslag: Regeringen bör skyndsamt låta utreda behov av och för-
utsättningar för befogenheter i HVB för att genomföra vård av barn och unga på ett tryggt och säkert sätt. En sådan utredning bör också omfatta SiS särskilda befogenheter.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
815
En central del av dagens differentiering av institutionsvården är att endast SiS har särskilda befogenheter för att genomföra vården i särskilda ungdomshem. Övriga HVB har inga särskilda befogenheter.
Det innebär att förutsättningarna för att genomföra vården skiljer sig kraftigt mellan de särskilda ungdomshemmen och övriga HVB. Barn och unga som vårdas i privata och kommunala HVB kan fortsätta att utsätta sig själva, och ibland även andra, för de risker som låg till grund för placeringen. Det handlar särskilt om kontakter med omvärlden i samband med missbruk, kriminalitet, prostitution och om innehav av droger eller vapen. Inte minst har dagens användning av mobiltelefoner lett till att barn och unga kan ta med sig de kontakter och den livsmiljö som HVB-placeringen är avsedd att skydda dem mot. Tidigare innebar en placering i HVB att barnet eller den unge lyftes ur sin vanliga livsmiljö under en tid och undanhölls från kontakter med destruktiva nätverk. Nu tar barn och unga med sig sin vanliga livsmiljö in i HVB genom mobiltelefonerna och utvidgar den även ibland under placeringen.
Återkommande problem med att svara för vården och säkerställa säkerhet och trygghet i HVB har tagits upp av SKR och företrädare för verksamheterna och av polisen som ofta får hämta barn och unga som lämnat institutioner och köra dem tillbaka dit. Placeringar kan snabbt behöva avbrytas och barnet eller den unge föras till SiS för vård vid låst avdelning. Företrädare för HVB har pekat på att både polisen och socialtjänsten väntar sig att institutionerna ska kunna agera mer för att säkerställa en drogfri och i övrigt trygg miljö och att begränsa barnens och de ungas kontakter med omvärlden än vad lagstiftningen tillåter. Förhållandena är inte helt nya, men har gått från att inte varit i fokus när direktiven till den här utredningen skrevs till att vara betydande, i flera fall akuta och uppmärksammade i offentligheten när utredningen avslutas. Anledningen är en kombination av att problematiken hos barn och unga som befinner sig i HVB snabbt har blivit mycket allvarligare och att många nu har samma problematik med vård- och skyddsbehov som de som tidigare endast vårdades av SiS. Till det kommer att IVO i större utsträckning tagit upp begränsningsåtgärderna i sin tillsyn.
Den svenska institutionsvården skiljer sig på dessa punkter från vården i våra grannländer. I Danmark delas institutioner för barn och unga in efter tillgången till begränsningsåtgärder.
161
Personalens be-
161 63 a § serviceloven via Retsinformation: https://www.retsinformation.dk.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
816
fogenheter regleras i en särskild lag om vuxnas ansvar inom vård och omsorg för barn och unga, den så kallade voksenansvarsloven. I Norge finns inga institutioner som motsvarar de särskilda ungdomshemmen. I stället regleras personalens befogenheter i barnevernloven utifrån om institutionernas syften och inriktningar.
162
Med den nya
norska barnevernloven kommer användningen av maktmedel vid institutioner att göras i lagen i stället för i särskilda föreskrifter. En utgångspunkt är att institutionen får använda milda former av fysisk makt om det är uppenbart nödvändigt för att ge barnet försvarbar omsorg eller om det är uppenbart nödvändigt for att värna trygghet och trivsel for alla på institutionen. Det kan handla om att kortvarigt hålla fast barnet eller leda barnet.
163
Institutionen ska dock arbeta systematiskt
för att förebygga tvång och andra ingrepp i barns personliga integritet. Institutionen ska också gå igenom användningen av tvång och andra maktmedel med barnet så snart som möjligt efter ingripandet.
164
Det finns goda skäl till den restriktiva regleringen av befogenheter i andra HVB än de särskilda ungdomshemmen. Barns och ungas integritet måste värnas i en vårdform där de vistas utan tillgång till en familj och ofta mot deras egen vilja. De särskilda befogenheter som SiS har tillgång till är omdiskuterade och studier har visat på oklarheter och problem vid tillämpningen av dem. Ur ett barnrättsperspektiv kan nya befogenheter för fler aktörer framstå som riskabel.
Dessa omständigheter behöver vägas mot vad som krävs för att genomföra en vårdinsats vid HVB för barn och unga under säkra och trygga former. Ur ett barnrättsperspektiv är det också en central fråga. Inte minst är det viktigt att förebygga och undvika sammanbrott i HVB som leder till att barn och unga placeras i de särskilda ungdomshemmen, med dess mer långtgående befogenheter och säkerhetskrav. Många HVB möter också barn och unga med koppling till grov kriminalitet som kan behöva skydd under placeringen och som andra barn och unga i HVB kan behöva skyddas mot. I utredningens direktiv nämns bland annat ungdomar med koppling till gängkriminalitet som en sådan grupp.
Mot den bakgrunden bör regeringen se över förutsättningarna att ge andra HVB än de särskilda ungdomshemmen vissa befogenheter för trygghet och säkerhet i vården. Dessa befogenheter skulle kunna
162 Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet/Deloitte 2019 s. 36. 163 10–3 § barnevernsloven (LOV-2021-06-18-97) genom Lovdata: https://lovdata.no. 164 10–4 § barnevernsloven (LOV-2021-06-18-97) genom Lovdata: https://lovdata.no.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
817
röra vistelse utanför institution, besök på institutionen, elektronisk kommunikation, urinkontroll samt visitering av rum för att se om det finns droger eller vapen där. Andra befogenheter bör även i fortsättningen vara förbehållna SiS. Erfarenheter från institutionsvården i andra länder bör inhämtas och analyseras som en del av översynen. Det gäller särskilt erfarenheter i Danmark, Finland och Norge, där institutionsvården befogenheter har reglerats på andra sätt än i Sverige.
Om det blir aktuellt att ge andra HVB än de särskilda ungdomshemmen vissa befogenheter så behöver det utredas vilka HVB som ska ha tillgång till dessa befogenheter, likaså vilka krav på kompetens och rättssäkerhet de ska vara knutna till. Befogenheterna kan till exempel vara aktuella i HVB som inte måste ha tillstånd, dvs. kommunala HVB, vilket i så fall skulle kräva särskilda tillstånd eller liknande för befogenheterna. Det behöver särskilt undersökas om HVB för olika målgrupper skulle behöva ha olika sorts befogenheter. Även kraven för användningen av befogenheterna skulle behöva utredas, till exempel när det gäller tidsmässiga begränsningar, anmälan till IVO och rätt för barnet eller den unge att överklaga användningen av vissa befogenheter.
En översyn av befogenheterna bör inte begränsas till kommunala och privata HVB. Även de särskilda befogenheter som SiS har i de särskilda ungdomshemmen behöver tas med i översynen för en samlad analys, bedömning och reglering. Det gäller inte bara regleringen av befogenheterna utan även krav på kompetens och rättssäkerhet för barnet eller den unge om reglerna ändras.
Enligt direktiven ska utredningen inte föreslå ändringar angående SiS särskilda befogenheter, IVO:s tillståndsprövning eller LVU-kriterierna, frågor som befogenheter vid HVB är nära kopplade till. Utredningen föreslår därför att regeringen skyndsamt utreder befogenheter i HVB att genomföra vården på ett tryggt och säkert sätt och SiS särskilda befogenheter.
8.9 Vård i särskilda ungdomshem – överväganden och förslag
I detta avsnitt lämnar utredningen vissa förslag som gäller SiS särskilda ungdomshem och förutsättningarna för arbetet där som delvis skiljer sig från vad som gäller för andra HVB. De övriga förslagen
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
818
om HVB tidigare i detta kapitel rör annars också de särskilda ungdomshemmen.
8.9.1 SiS roll i vårdkedjan
institutionsstyrelse föreslås ändras så att det framgår att myndigheten ska utforma sin verksamhet så att den utgår från varje persons individuella villkor och behov.
Regeringen bör ge SiS i uppdrag att utveckla sitt arbete med Treatment Foster Care Oregon (TFCO) och bidra till implementeringen av metoden.
Regeringen bör utreda den långsiktiga finansieringen av vården i särskilda ungdomshem med inriktning på likvärdighet för barn och unga oavsett hemkommun.
Bedömning: SiS har gjort viktiga förändringar för att differentiera
vården i särskilda ungdomshem. Det är angeläget att myndigheten får de förutsättningar som behövs för att fortsätta det arbetet.
En statlig myndighet behövs för säker tillgång till viss kvalificerad vård
På flera ställen i detta betänkande pekar utredningen på betydelsen av statliga insatser för god kvalitet i samhällets vård för barn och unga. Den mest långtgående formen av dessa insatser är att staten själv tar på sig att utföra en del av vården. Ett skäl som talar för det är att viss vård behöver vara kontinuerligt tillgänglig på ett sätt som andra utförare har svårt att garantera. Ett annat skäl är att den vården också kräver hög kompetens, särskilt väl utformade vårdmiljöer och ett kvalificerat vårdinnehåll för att tillgodose sammansatta vårdbehov i nära samverkan med andra huvudmän. Ytterligare ett skäl för statligt utförande av en del av vården är att det ger konkreta möjligheter att driva på kvalitetsutvecklingen inom hela institutionsvården genom att ta fram metoder, arbetssätt och organisationslösningar som i vissa fall också kan användas i andra HVB.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
819
Enligt utredningens uppfattning är en statlig myndighet väl motiverad som utförare av viss institutionsvård för barn och unga utifrån dessa tre skäl. Utredningen konstaterar att statens nuvarande myndighet inom området bara delvis har det uppdrag och de förutsättningar som behövs. När SiS inrättades var det i första hand för att lösa ett akut problem med bristande kapacitet hos de särskilda ungdomshem som landstingen tidigare ansvarade för. Den nya myndigheten fick också bara i uppgift att ta över de särskilda ungdomshemmen – och LVM-hemmen för missbruksvård – och att alltid ta emot barn och unga som omhändertas enligt 3 § LVU om socialnämnden ansöker om en plats hos SiS.
Inom den del av verksamheten som gäller vård enligt LVU har SiS uppdrag och förutsättningar inte förändrats nämnvärt sedan myndigheten inrättades. Under de senaste åren har flera interna utvecklings- och förändringsarbeten däremot genomförts eller påbörjats inom SiS. Det gäller bland annat införandet av särskilt förstärkta avdelningar och samverkan med några regioner om integrerad vård. En grundutbildning för anställda har införts, likaså en struktur för yrkesgrupper i de särskilda ungdomshemmen (se ovan i avsnittet om bemanning). En omorganisation pågår för tydligare ledning och styrning inom myndigheten. SiS har också utvecklat och stärkt sitt arbete med skolan som en del av verksamheten vid de särskilda ungdomshemmen.
Samtidigt rapporteras fortsatt mycket allvarliga brister och problem i SiS verksamhet av statliga myndigheter, barnrättsorganisationer, forskare och massmedier. Det gäller övergrepp mot barn och unga i särskilda ungdomshem och andra allvarliga skador av vården. Särskilt har brister för flickor som vårdas i särskilda ungdomshem uppmärksammats.
165
Att det är andra aktörer som svarat för dessa
rapporter är anmärkningsvärt med tanke på det ansvar och de förutsättningar SiS har att följa upp sin verksamhet och åtgärda brister i den. Under det senaste året har det också varit brist på vårdplatser i de särskilda ungdomshemmen med en kösituation som påminner om läget då SiS inrättades för att öka tillgången till just denna vård. Till detta kommer brister i SiS organisation och arbetssätt, där mer enhetliga rutiner och arbetsprocesser behövs.
165 Se t.ex. Statskontoret 2022, Inspektionen för vård och omsorg, IVO, 2023d, Andersson Vogel 2020 och Nolbeck 2022.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
820
Utredningen konstaterar att det krävs betydande insatser för att SiS ska vara den typ av myndighet som det finns skäl för staten att ha inom samhällets vård för barn och unga, det vill säga en myndighet med hög tillgänglighet, spetskompetens och en central roll för kvalitets- och kunskapsutveckling. Det gäller både inom myndigheten, där mycket snabba resultat krävs av det pågående förändringsarbetet, och av regeringen som ansvarar för att den statliga myndighet som finns inom området har det uppdrag och de övriga förutsättningar som behövs. Sådana förändringar är också en förutsättning för den inriktning och de förslag som utredningen arbetar med avseende de särskilda ungdomshemmen. De utgår från att SiS har och upprätthåller ett stort förtroende från alla som berörs av samhällets vård för barn och unga. Utredningen välkomnar därför att regeringen har aviserat en översyn av SiS uppdrag inom barn- och ungdomsvården.
166
Vården ska utformas utifrån varje persons individuella villkor och behov
Av 4 § förordningen (2007:1132) med instruktion för Statens institutionsstyrelse: framgår att myndigheten ska utforma sin verksamhet så att den utgår från flickors och pojkars samt kvinnors och mäns villkor och behov. Inte minst de senaste årens uppmärksamhet kring vården för flickor i särskilda ungdomshem visar på betydelsen av att vården utformas med insikt om barns och ungas olika behov och förutsättningar. Den tydliga uppdelningen mellan flickor och pojkar samt kvinnor och män riskerar dock att osynliggöra barn och vuxna med könsöverskridande identitet eller uttryck.
Utredningen föreslår att bestämmelsen ändras till att ange att myndigheten ska utforma sin verksamhet så att den utgår från varje persons individuella villkor och behov. Det innebär ett tydligt krav på individualiserad vård oavsett könsidentitet eller könsuttryck. Samtidigt kommer förhållanden som har betydelse för flickor och pojkar samt kvinnor och män att vara fortsatt viktiga också för en individuellt utformad vård.
166 ”Nu sätter vi stopp för mobilerna på Sis-hem”. Debattartikel med socialtjänstminister Camilla Waltersson Grönvall, Aftonbladet den 29 juni 2023, tillgänglig via https://www.regeringen.se/debattartiklar/2023/06/nu-satter-vi-stopp-for-mobilerna-pa-sishem (hämtad 2023-08-11).
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
821
Resurser för mindre vårdavdelningar och fortsatt differentiering
Förslaget om att förtydliga varje persons individuella villkor och behov som grunden för hur SiS utformar sin verksamhet innebär också en markering av att myndigheten behöver ha de förutsättningar som krävs för uppgiften och kunna utföra den med god kvalitet. Barn och unga som vårdas i särskilda ungdomshem har ofta sammansatta behov som ställer krav på de former av differentiering som utredningen beskriver i avsnitt 8.8.1. SiS har under de senaste åren gjort viktiga insatser för att olika typer av behov, bland annat att inrätta avdelningar med färre vårdplatser och hög bemanning. SiS har också arbetat för att tillgodose behov av habiliterande insatser och nära samverkan med psykiatrin som inte är uttalade delar av myndighetens uppdrag.
Dessa resultat och erfarenheter är viktiga också för differentieringen av HVB i övrigt och bör kunna användas av Socialstyrelsen för det arbete utredningen föreslår i avsnitt 8.8.2 om differentierad institutionsvård för barn och unga. De särskilda ungdomshemmen har uppgifter som inte andra HVB har, och staten har genom regeringen andra möjligheter att ange villkoren för sin myndighet inom området. Det kan till exempel handla om att SiS bör övergå till generellt mindre avdelningar än i dag. Tillgången till särskild kompetens och särskilt utformade vårdmiljöer för barn och unga med funktionsnedsättning behöver också stärkas inom SiS för en tydligare specialiserad vård vid de särskilda ungdomshemmen.
I sitt budgetunderlag för 2024–2026 bedömer SiS att anslagsnivån behöver stärkas för att kunna fortsätta med anpassad vård, utöka insatserna för flickor, föryngra och anpassa lokalerna, säkerställa kompetensförsörjning och höja nivån på kompetens samt trygga vård och arbetsmiljö. En anledning till det är kostnader för fortsatt differentiering av vården. Bland annat bör det utredas om den yngre målgruppen 9–11 år bör ha egna avdelningar vilket kan leda till ökade resurser. Även barn och unga med stora behov kräver mindre avdelningar och förstärkta personalgrupper som innebär högre kostnad per plats.
167
Enligt utredningens uppfattning är det mycket viktigt att SiS har de resurser som krävs både för att kunna ta emot barn och unga enligt myndighetens grundläggande uppdrag och för att erbjuda en differentierad vård med bland annat mindre vårdavdelningar för de barn och unga som vårdas i särskilda ungdomshem. För sådana avdelningar
167 Statens institutionsstyrelse, SiS, 2023a s. 4 och 13 ff.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
822
behöver det också finnas resurser som gör det möjligt att bereda plats vid behov även om efterfrågan varierar över tid. Den utveckling som SiS påbörjat med en mer differentierad vård för barn och unga är angelägen och hör till de mest lovande delarna av det förändringsarbete som pågår inom myndigheten. Resurser behöver finnas för förändringsarbetet och det löpande arbetet så att de olika uppgifterna inte ställs mot varandra. SiS satsning på vården av flickor behövde pausas tillfälligt under en period på grund av andra resursbehov inom myndigheten när efterfrågan på vården och vårdtiderna blev längre.
Utredningen delar SiS bedömning att särskilda avdelningar för den yngre målgruppen till och ned 11 år bör utredas. Om barn i den åldern överhuvudtaget ska vårdas inom SiS behöver barnen tillgång till en vårdmiljö som är utformad för dem och möta personal med rätt kompetens.
TFCO vid utslussning från särskilda ungdomshem och som alternativ till vård i särskilda ungdomshem
I avsnitt 6.6.4 beskriver utredningen hur socialnämnden kan göra placeringar för vård i så kallade behandlingsfamiljer genom en kombination av vård i förstärkt familjehem och en öppenvårdsinsats, i båda fallen inom ramen för de tillståndskrav som gäller i dag och de som utredningen föreslår. Som framgår av avsnittet finns det bara en form av behandlingsfamilj med så gott kunskapsstöd att Socialstyrelsen rekommenderar den. Det är Treatment Foster Care Oregon, TFCO. I Sverige förekommer TFCO sedan mer än två decennier, men spridningen har gått långsamt. Samma erfarenhet finns i Norge där metoden också förekommer i anslutning till enstaka behandlingsinstitutioner. Regeringen har gett Socialstyrelsen och SBU i uppdrag att tillsammans förbättra förutsättningarna för fler placeringar i bland annat behandlingsfamiljer.
SiS särskilda ungdomshem i Hässleholm är en av de verksamheter som har längst erfarenhet av arbete med TFCO i Norden. I anslutning till den övriga vården där har ungdomshemmet i tjugo år erbjudit TFCO som en del av utslussningen av barn och unga eller som alternativ till en placering i ungdomshemmet. SiS utreder nu möjligheterna att erbjuda TFCO till kommuner från ett antal utvalda ungdomshem
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
823
som har förutsättningar för metoden.
168
Enligt utredningens bedöm-
ning har SiS goda förutsättningar att bidra till implementeringen av TFCO med sin långa erfarenhet av metoden, den geografiska spridningen av särskilda ungdomshem och en verksamhet med sådan omfattning att arbetet kan bli stabilt över en längre tid. Som statlig myndighet har SiS även möjlighet att tillhandahålla insatsen till kommunerna utan att det krävs ramavtal eller kommunsamverkan. Få aktörer inom samhällsvården för barn och unga har motsvarande förutsättningar. Utredningen föreslår att SiS får ett uppdrag att erbjuda TFCO vid fler strategiskt utvalda särskilda ungdomshem utifrån resultaten av den utredningen som myndigheten nu gör. Ett sådant uppdrag förstärker också SiS inriktning mot en mer differentierad och specialiserad vård även om det gäller en annan typ av vård än den som brukar bedrivas vid särskilda ungdomshem.
Uppdraget bör enligt utredningens bedömning inte avgränsas till barn och unga som varit inskrivna vid särskilda ungdomshem. Behovet av implementering av TFCO är stort och insatsen kan vara ett sätt att förebygga en placering i särskilt ungdomshem. Av 3 § instruktionen för Statens institutionsstyrelse framgår att myndigheten får utföra uppdrag åt kommuner och regioner i samband med avgiftning av missbrukare, utslussning, eftervård eller andra insatser som anknyter till verksamheten vid bland annat särskilda ungdomshem. Uppdrag om TFCO i anslutning till utslussning är förenligt med vad som anges i bestämmelsen, men utredningen bedömer att SiS inte har författningsstöd för att genomföra behandling med TFCO för ett barn eller ung person som inte har varit placerad i ett särskilt ungdomshem. Utredningen föreslår en ändring av 3 § instruktionen så att myndigheten kan utföra uppdrag åt kommuner om behandlingsverksamhet i familj för unga under 21 år i syfte att förebygga institutionsplaceringar även om den unge inte vårdats i särskilt ungdomshem.
Översyn av SiS finansieringsmodell med inriktning på likvärdighet för barn och unga oavsett hemkommun
Kommunerna betalar för vården vid särskilda ungdomshem genom vårdavgifter till SiS, men stora delar av verksamheten finansieras genom statens budget. Under 2023 subventioneras vårdavgifterna också av
168 Statens institutionsstyrelse, SiS, 2023a s. 16.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
824
staten för att kommunerna ska kunna placera ungdomar på särskilda ungdomshem för att förhindra fortsatt kriminalitet och återfall.
169
Som framgår av avsnitt 8.3.4 innebär subventionen under 2023 att vårdavgiften för mottagning och behovsbedömning är 6 375 kronor i stället för 8 733 kronor. För behandlingsverksamhet är kostnaden 6 750 kronor med subvention, vilket kan jämföras med 8 733 utan subvention. Se 3 § Statens institutionsstyrelses föreskrifter (SiSFS 2022:1) om vårdavgifter för ungdomar som vistas vid särskilda ungdomshem med stöd av 3 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) med mera.
SiS pekar sitt budgetunderlag 2024–2026 på att myndighetens kostnader kommer att fortsätta öka, huvudsakligen till följd av ett ökat antal platser, verksamhetsutveckling, säkerhetshöjning och föryngring av myndighetens lokaler. Behoven hos myndighetens målgrupp har också förändrats, vilket medför ökade kostnader per plats. Om inte kommunernas kostnader ska öka kommer det därför att behövas ytterligare åtgärder. Enligt SiS bör det utredas om statens ansvar för vården och behandlingen av målgruppen är rimligt avvägt i förhållande till kommunernas ansvar. SiS anser att det bör övervägas att permanenta avgiftssubventionen och integrera subventionen som en naturlig del i myndighetens ordinarie anslag genom att ändra finansieringsvillkor mellan anslagsfinansierad och avgiftsbelagd verksamhet.
170
De särskilda ungdomshemmens vårdmiljöer kommer också att ställa krav på investeringar. SiS har konstaterat att ungdomshemmens lokaler inte alltid är ändamålsenliga för verksamheten. Ungdomshemmen är också fördelade i landet på ett sätt som inte alltid främjar samverkan och rekryteringen av rätt kompetens. SiS har tagit fram en långsiktig plan för lokalförsörjningen.
171
Utredningen delar SiS bedömning att den långsiktiga finansieringen av vården vid särskilda ungdomshem behöver analyseras och säkerställas. Med en mer differentierad och specialiserad vård för att möta de placerade barnens och ungas behov är detta särskilt angeläget. Ett särskilt ansvar för SiS att erbjuda viss hälso- och sjukvård (se avsnitt 9.7.5) ökar behovet av att finansieringen av vården i de särskilda ungdomshemmen ses över. Det måste vara tydligt för staten
169 Statens institutionsstyrelse, SiS, 2023a s. 34. 170 Ibid. 171 Statens institutionsstyrelse, SiS, 2023a s. 38 f.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
825
och kommunerna vem som betalar vad i vården, inklusive hälso- och sjukvården.
Utredningen föreslår att regeringen utreder hur statens och kommunernas ansvar för att finansiera vården vid särskilda ungdomshem på lång sikt med beaktande av att SiS i än högre grad behöver rustas för att ge differentierad och specialiserad vård. Utredningen bör också analysera hur statliga subventioner påverkar efterfrågan på vård vid särskilda ungdomshem och andra HVB, både vid ansökan om vård och hur länge vården pågår. Det ska inte finnas ekonomiska incitament för kommunerna att efterfråga vård i särskilda ungdomshem framför vård vid andra HVB.
8.9.2 Vård med särskilt noggrann tillsyn
Förslag: Regeringen bör ge Socialstyrelsen i uppdrag att samordna
ett arbete för att ta i nära samverkan med SiS och SKR fram kriterier för vård med särskilt noggrann tillsyn.
Bedömning: SiS behöver ha tillgång till vård i öppna former för
utslussning under en begränsad tid av barn och unga från låsbara avdelningar i särskilda ungdomshem.
Regeringen bör överväga om SiS ska ges möjlighet att besluta om utskrivning från särskilda ungdomshem när kriterier för att bedöma behov av vård med särskilt noggrann tillsyn tagits fram och tillgången till öppna vårdplatser för utslussning från ungdomshemmen har säkerställts.
Verksamheten vid de särskilda ungdomshemmen är beroende av kommunernas bedömningar av när vården där ska ges, hur länge den ska pågå och när den ska avslutas. SiS är skyldig att anvisa plats i ett särskilt ungdomshem om socialnämnden har beslutat att den unge ska vistas där. I akuta situationer ska Statens institutionsstyrelse omedelbart anvisa en sådan plats. (12 § LVU) Vården i ett särskilt ungdomshem avslutas när socialnämnden bedömer att vården där inte längre behövs (jfr 21 § LVU).
Reglerna är i enlighet med att socialnämnden har det sammanhållande ansvaret för vård av barn och unga enligt LVU och socialtjänstlagen. Till skillnad från andra utförare av institutionsvård kan
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
826
SiS dock inte uppställa egna krav vid uppdrag från socialnämnden eller säga upp ett uppdrag.
Kriterier för vård med särskilt noggrann tillsyn
Enligt 12 § LVU ska det finnas särskilda ungdomshem för vård av unga på någon grund som anges i 3 § samma lag och behöver stå under särskilt noggrann tillsyn. Behovet av särskilt noggrann tillsyn är grundläggande för vården i särskilda ungdomshem och något som skiljer dessa ungdomshem från andra HVB.
Begreppet särskilt noggrann tillsyn infördes i 1980 års LVU. Av förarbetena till den lagen framgår att det endast är vid hem för särskilt noggrann tillsyn som unga ska kunna kvarhållas och i övrigt underkastas begränsningar i sin rörelsefrihet inom ramen för de befogenheter som tillkommer den som har ansvaret för vården.
172
Vid
införandet av nu gällande LVU tillkom inga ytterligare beskrivningar eller definitioner av särskilt noggrann tillsyn.
Det finns inga enhetliga och allmänt omfattade kriterier för bedömningen av när vård med särskilt noggrann tillsyn behövs. Regleringen av de befogenheter som SiS kan använda när barn och unga vårdas i särskilda ungdomshem avser endast vissa situationer inom ramen för vården vid ett ungdomshem. En orsak till vård i särskilda ungdomshem är behov av tillsyn vid suicidrisk, men det finns ingen grund i regler och förarbeten för att det ska betraktas som särskilt noggrann tillsyn. Vad särskilt noggrann tillsyn innebär i förhållande till vården vid de särskilt förstärkta avdelningarna med habiliterande är också viktigt att klarlägga så att den vården kan avslutas även om stora stödbehov finns kvar.
Det är också oklart hur socialnämnderna tolkar begreppet särskilt noggrann tillsyn och vad det betyder vid bedömningar och beslut om vård i särskilda ungdomshem och hur länge vården där ska pågå, till exempel i förhållande till andra vårdalternativ och vårdens kostnader.
Behovet av särskilt noggrann tillsyn är centralt vid in- och utskrivning från SiS särskilda ungdomshem, vilket förutsätter att kriterierna för bedömningen av behovet som tillämpas på ett likvärdigt och rättssäkert sätt av socialnämnder och SiS. Utredningen föreslår att regeringen ger Socialstyrelsen i uppdrag att samordna ett arbete
172Prop. 1970/80:1 Del A s. 503.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
827
för att ta i nära samverkan med SiS och SKR fram kriterier för vård med särskilt noggrann tillsyn. Enligt utredningens bedömning behöver arbetet samordnas av en part som inte har eget vårdansvar och därmed inga incitament som kan påverka kriterierna. Socialstyrelsen har också möjlighet att bedöma om kriterierna kan eller bör utformas som regler, rekommendationer eller på annat sätt.
Tillgång till öppna platser för utslussning från vård i låsbar avdelning
SiS får bedriva annan vård vid de särskilda ungdomshemmen än den som gäller särskilt noggrann tillsyn. Som framgår ovan får SiS enligt sin instruktion utföra uppdrag åt kommuner och regioner i samband med avgiftning av missbrukare, utslussning, eftervård eller andra insatser som anknyter till verksamheten vid bland annat särskilda ungdomshem. Den utredning som föreslog inrättandet av SiS konstaterade också unga utan behov av särskilt noggrann tillsyn mycket väl kan och får vårdas i särskilda ungdomshem.
173
År 2021 var 88 procent av platserna i de särskilda ungdomshemmen låsbara och 12 procent öppna. Andelarna har varierat något över tid, men de senaste åren har den legat på ungefär samma nivå.
174
De
öppna platserna används för bland annat utslussning från vård vid låsbar plats till vård utanför SiS. I sitt budgetunderlag för 2024–2026 framhåller SiS behovet av en hållbar vårdkedja som innebär att öppna platser ska kunna tillhandahållas inom ramen för placeringen vid ett ungdomshem. För att kunna erbjuda en trygg vård och behandling på de öppna avdelningarna behöver antalet medarbetare öka, särskilt på natten och helgerna.
175
Enligt utredningens uppfattning ska SiS ska ha tillgång till vård i öppna former för utslussning under en begränsad tid av barn och unga från låsbara avdelningar i särskilda ungdomshem, förslagsvis upp till en månad. Något annat syfte för de öppna platserna har utredningen svårt att se, utan en sådan koppling till vårdkedjan kommer vården vid de öppna platserna nära det övriga utbudet av öppen institutionsvård i privat och offentlig regi.
173SOU 1992:18 s. 57. 174 Se Statens institutionsstyrelse, SiS i korthet 2011 till och med 2021. 175 Statens institutionsstyrelse, SiS, 2023a s. 15.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
828
Utskrivning från särskilda ungdomshem
SiS ska enligt 3 kap. 16 § SoF omgående underrätta socialnämnden när det finns anledning till utskrivning. SiS har dock inte möjlighet att besluta om utskrivning av barn och unga som vårdas med stöd av LVU. Av 3 kap. 14 § SoF framgår att den som vårdas i ett HVB med stöd av LVU inte får skrivas ut om inte socialnämnden har begärt eller medgett det.
Med tydligare kriterier för vård med särskilt noggrann tillsyn ökar förutsättningarna för att SiS och socialnämnden ska göra likartade bedömningar av om det finns behov av sådan vård. Inför ansökan om plats i ett särskilt ungdomshem kommer det ändå att vara socialnämndens ansvar att så långt möjligt bedöma det vårdbehovet på egen hand och utan att SiS kan säga nej till en ansökan om myndigheten gör en annan bedömning. I det skedet är det nämnden som har kunskap om barn eller den unges vårdbehov och ansvar för att finna rätt vårdform.
När vården pågått en tid ändras detta. Det är SiS som har kontakt med barnet eller den unge dygnet runt och därför ser när och hur vårdbehoven förändras under vistelsen i ett särskilt ungdomshem. Som ensam utförare av vård av unga med särskilt noggrann tillsyn har SiS också störst kompetens att bedöma hur länge den vården behövs
Om SiS också har den tillgång som behövs till öppna platser för utslussning under upp till en månad efter utskrivning har myndigheten sammantaget andra förutsättningar än i dag att själv besluta om utskrivning av barn och unga.
Utredningen anser att detta är önskvärt och har övervägt ändringar i SoF som skulle göra det möjligt för SiS att besluta om utskrivning när behovet av vård med särskilt noggrann tillsyn inte längre behövs. En sådan möjlighet är i viss mån ett avsteg från kommunens sammanhållande ansvar för vården av barnet eller den unge, men innebär att SiS får en skyldighet att själv agera om ett barn eller ung person riskerar att vårdas längre än nödvändigt i en låsbar miljö med tillgång till särskilda befogenheter.
Enligt utredningens uppfattning är det i dagsläget inte möjligt att genomföra en regeländring som gör det möjligt för SiS att skriva ut barn och unga från särskilda ungdomshem. Dels saknas kriterier för att bedöma behovet av vård med särskild noggrann tillsyn och öppna vårdplatser för utslussning, dels finns det en stor osäkerhet om till-
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
829
gången till vård i andra HVB eller familjehem efter utskrivningen. SiS genomför under 2023 också ett pilotprojekt för att korta väntetiderna till de särskilda ungdomshemmen.
176
Utredningens förslag om
familjehemsvården och institutionsvården ökar förutsättningarna för att det ska bli möjligt, men det finns frågor som behöver utredas vidare, bland annat om andra HVB än särskilda ungdomshem ska ha vissa befogenheter till skydd för barnet eller den unge.
Mot den bakgrunden bedömer utredningen att en möjlighet för SiS att besluta om utskrivning från särskilda ungdomshem bör övervägas på nytt när kriterier för att bedöma behov av vård med särskilt noggrann tillsyn tagits fram och tillgången till öppna vårdplatser för utslussning från ungdomshemmen har säkerställts.
Omplaceringar mellan särskilda ungdomshem
SiS har framfört till regeringen att det är önskvärt att SiS får fatta beslut om var den unge inledningsvis ska placeras och även fatta eventuella beslut om omplacering inom SiS. Myndigheten bedömer att det bland annat skulle kunna leda till att platserna i särskilda ungdomshem används mer effektivt och flexibelt.
177
Statskontoret anser i en rapport från 2022 att det är bättre att förbättra samverkan mellan SiS och socialtjänsten än att ändra på den nuvarande ansvarsfördelningsprincipen. LVU och socialtjänstlagen är tydliga i och med att de ger socialnämnden det sammanhållande ansvaret för den unge. Att ge beslutsrätt till SiS skulle göra ansvarsfördelningen otydligare mellan SiS och kommunerna.
178
Utredningen delar Statskontorets bedömning. Omplaceringar mellan särskilda ungdomshem kan dessutom innebära en betydande geografisk förändring, som ställer krav på att socialnämnden kan samordna kontakter med barnets eller den unges närstående, hälso- och sjukvården i en ny region med mera.
176 Statens institutionsstyrelse, SiS, Pilot för att korta väntetiderna för barn och unga: https://www.stat-inst.se/press/pressmeddelanden-nyheter/2023/pilot-for-att-kortavantetiderna-for-barn-och-unga/ (hämtad 2023-08-11). 177 Skr 2020/21:215 s. 27. 178 Statskontoret 2022 s. 89 f.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
830
8.9.3 Trygg och säker vård
Förslag: Statens institutionsstyrelse ska ha en central funktion
dit barn och unga kan vända sig för att lämna klagomål på vistelsen vid särskilda ungdomshem. Bestämmelser om det införs i förordning (2007:1132) med instruktion för Statens institutionsstyrelse.
Genom en ändring i 17 § LVU föreslås det framgå att kroppsvisitation eller ytlig kroppsbesiktning endast får utföras eller bevittnas av någon av samma kön om inte den unge har andra önskemål. Den unge ska tillfrågas om någon särskild person ur personalen genomför åtgärden. Den unges önskemål ska så långt det är möjligt tillgodoses.
Regeringen bör ge SiS i uppdrag att ta fram riktlinjer för att förebygga och motverka sexuella övergrepp och att rapportera hur riktlinjerna implementeras och följs upp.
Regeringen bör ge SiS i uppdrag att stödja barn och unga som blir brottsoffer i särskilda ungdomshem.
Systematiskt kvalitetsarbete
Statskontoret pekade 2022 på åtgärder i det systematiska kvalitetsarbetet för trygg och säker vård i de särskilda ungdomshemmen. En sådan åtgärd är att SiS utvecklar uppföljningen av de åtgärder som ungdomshemmen genomför för att komma till rätta med brister. Syftet är att säkerställa att ungdomshemmen faktiskt genomför åtgärder, och att klarlägga resultatet. Om ungdomshemmen inte har genomfört planerade åtgärder behöver SiS dokumentera skälen till detta. SiS bör också i sin organisation sprida vilka effekter som genomförda åtgärder har lett till och vad som har hänt när ungdomshemmen inte har genomfört åtgärder. En annan sådan åtgärd är att SiS säkerställer att ungdomshem som får en förändrad målgrupp har kompetens att anpassa verksamheten efter den nya målgruppen.
179
Den
sista punkten har IVO pekat på som ett riskmoment, till exempel vid skifte från en äldre till en yngre målgrupp.
180
179 Statskontoret 2022 s. 28 ff. 180 IVO 2023d s. 19.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
831
IVO har i början av 2023 bedömt att SiS i större omfattning behöver få del av resultat av tidigare utredningar eller göra egna kartläggningar för att kunna bemöta den placerades rätt med hänsyn till exekutiv förmåga, förmåga till känsloreglering, eventuell språkstörning och perceptuella och sensoriska svårigheter. I detta arbete ingår att kartlägga eventuella hjälpmedelsbehov såsom alternativ och kompletterande kommunikation (AKK), tidshjälpmedel, scheman och olika avskärmande hjälpmedel. IVO framhåller att denna kunskap behövs om inte ungdomar ska utsättas för felaktiga krav och förväntningar, vilket kan leda till utagerande och i sin tur till tvångsåtgärder såsom avskiljning.
Förstärkt systematiskt kvalitetsarbete ingår i det större förändringsarbete som pågår inom SiS. Utredningen utgår från att SiS i det arbetet tar vara på Statskontorets och IVO:s bedömningar och förslag. I likhet med det övriga förändringsarbetet har viktiga åtgärder gjorts, men resultaten i verksamheten måste snabbt bli märkbara.
181
Central funktion för klagomål
Barn och unga som vårdas i särskilda ungdomshem ska kunna klaga på brister, problem och missförhållanden där utan att tänka på att klagomålen går till ledningen vid det ungdomshem där vården ges. Klagomål från barn och unga är också ett viktigt underlag för SiS samlade kvalitetsarbete och behöver analyseras samlat för att myndigheten ska kunna vidta åtgärder på olika nivåer. Klagomål från barn och unga ska inte stanna vid respektive ungdomshem utan nå SiS ledning direkt. SiS beslutade i juni 2023 om att inrätta en central klagomålsfunktion för barn och unga i särskilda ungdomshem.
182
Utred-
ningen ser positivt på att SiS tagit det steget och anser att regeringen bör säkerställa att en central klagomålsfunktion blir en del av SiS ordinarie organisation och kvalitetsarbete. Bestämmelsen om central klagomålsfunktion för barn och unga föreslås därför införas i förordningen med instruktion för Statens institutionsstyrelse.
Bestämmelser om en sådan funktion kompletterar bestämmelserna i 5 kap. 3 § 1 i Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:9) om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete
181 Se t.ex. Statens institutionsstyrelse, SiS, 2023b s. 66. 182 Statens institutionsstyrelse, SiS. Beslut om en nationell klagomålsfunktion och förstärkt barnrättsperspektiv i samarbete med civilsamhälle, 2023-06-10, dnr 1.1.4-6979-2022.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
832
att den som bedriver socialtjänst ska ta emot och utreda klagomål och synpunkter på verksamhetens kvalitet från vård- och omsorgstagare och deras närstående. Utöver dessa bestämmelser finns också ett regelverk för den som fullgör uppgifter vid Statens institutionsstyrelse att genast rapportera missförhållanden och påtagliga risker för missförhållanden enligt bestämmelser i 14 kap. 3 § SoL och Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:5) om lex Sarah. Enligt 14 kap. 3 § andra stycket 2 SoL fullgörs rapporteringsskyldigheten rörande personalens uppmärksammade missförhållanden och påtagliga risker för missförhållanden till ledningen.
Utredningen vill framhålla att den centrala klagomålsfunktionen ska vara en av flera vägar för barn och unga i särskilda ungdomshem att framför klagomål på vården. Den särskilda barn- och ungdomshandläggare som ska finnas för varje barn eller ung person i samhällsvård bör givetvis kunna ta emot klagomål på vården och ha sådana kontakter med barnet eller den unge att sådana klagomål kommer fram. Det finns också möjligheter för barn och unga i samhällsvård att lämna klagomål till IVO. Utredningen om barns möjligheter att utkräva sina rättigheter har föreslagit flera sätt att stärka barns och ungas rätt framföra klagomål på bland annat samhällsvården som skulle vara positiva också för barn och unga i särskilda ungdomshem. Det gäller bland annat förslaget att staten bör därför bidra till att etablera barnrättsbyråer inom civilsamhällesorganisationer som bedriver verksamhet med oberoende barnombud.
183
Regeländring av kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning
Kroppsvisitation eller ytlig kroppsbesiktning får enligt 17 § LVU göras om det behövs vid den unges ankomst till ett särskilt ungdomshem. Detsamma gäller om det under vistelsen i hemmet uppkommer misstanke att sådan egendom ska påträffas hos honom eller henne. En kroppsvisitation eller en ytlig kroppsbesiktning ska genomföras i närvaro av ett vittne om inte den unge avstår från den rätten. Den unge ska tillfrågas om han eller hon önskar att någon särskild person ur personalen genomför eller närvarar vid kroppsvisitationen eller den ytliga kroppsbesiktningen. Den unges önskemål ska så långt det är
183SOU 2023:40 s. 42 ff.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
833
möjligt tillgodoses. All den hänsyn som omständigheterna medger ska iakttas vid kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning.
Statskontoret har uppmärksammat en skillnad mellan bestämmelserna i 17 § LVU och vad som gäller för interner på fängelser och personer som är häktade. Av fängelselagen och häkteslagen framgår att kroppsvisitation eller kroppsbesiktning, med vissa undantag, inte får utföras eller bevittnas av någon av motsatt kön som inte är läkare eller legitimerad sjuksköterska. Se 8 kap. 7 § fängelselagen (2010:610) och 4 kap. 7 § häkteslagen (2010:611).
Statskontoret konstaterar att visitering och kroppsbesiktning är integritetskränkande handlingar. Om sådana handlingar utförs av en manlig personal kan det skapa starkt obehag för flickor. Många flickor som vårdas på ungdomshemmen har varit utsatta för sexuella övergrepp. Kroppsbesiktning och visitering kan förstärka eller skapa nya trauman. Statskontoret bedömer att det finns skäl att se över LVU för att minska risken för att flickor och pojkar utsätts för en större integritetskränkning än nödvändigt. Samtidigt betonar myndigheten att det även fortsättningsvis är viktigt att den unge ska kunna önska att någon särskild person i personalen ska genomföra eller närvara vid kroppsbesiktningen eller visitationen.
Utredningen delar Statskontorets bedömning och föreslår en ändring av 17 § LVU. Av bestämmelsen ska det framgå att kroppsvisitationen eller den ytliga kroppsbesiktningen endast får utföras eller bevittnas av någon av samma kön om inte den unge har andra önskemål. Den unge ska tillfrågas om någon särskild person ur personalen genomför åtgärden. Den unges önskemål ska så långt det är möjligt tillgodoses.
Med tanke på att utredningen inte har i uppdrag att lämna förslag om SiS särskilda befogenheter vill utredningen framhålla att den föreslagna regeländringen inte avser befogenheten i sig utan en särskild aspekt på genomförandet av den som en del av vården för barnet eller den unge.
Stärkt kvalitet i HVB och stödboende SOU 2023:66
834
Riktlinjer för att förebygga och motverka sexuella övergrepp
Statskontoret har föreslagit att regeringen ger SiS ett särskilt uppdrag att ta fram generella riktlinjer med åtgärder för att förebygga sexuella övergrepp.
184
Utredningen delar den bedömningen, men vill
tillägga att riktlinjerna också bör avse hur sexuella övergrepp kan motverkas. Det finns ett behov av ett mer generellt kunskapsstöd till alla HVB om hur sexuella övergrepp mot barn och unga kan förebyggas och motverkas, men det är viktigt att SiS i ett första skede tar fram riktlinjer för sin egen verksamhet utifrån kunskap inom området. Den kunskap som framkommit om sexuella övergrepp i IVO:s rapport från 2023 visar på vikten av sådana riktlinjer inom SiS. IVO bedömer att SiS behöver förbättra arbetet med att förebygga sexuella övergrepp i särskilda ungdomshem.
185
Behovet av ett sådant arbete fram-
går också av den granskning som Barnrättsbyrån och World Childhood Foundation gjort av sexuella övergrepp i särskilda ungdomshem.
186
Utredningen föreslår att regeringen ger SiS i uppdrag att ta fram riktlinjer för att förebygga och motverka sexuella övergrepp och att rapportera hur riktlinjerna implementeras och följs upp.
Stöd till barn och unga som utsatts för brott i särskilda ungdomshem
Statskontoret har föreslagit att regeringen ska ge SiS i uppdrag att ge stöd till såväl flickor som pojkar om sexuella övergrepp inträffar.
187
IVO har också bedömt att SiS behöver utveckla stödet till flickor och pojkar om sexuella övergrepp har inträffat.
188
Civil Rights Defenders har kartlagt hur EU:s direktiv för att stärka brottsoffers rättigheter har implementerats i den svenska tvångsvården. Organisationen konstaterar att SiS inte berörts direkt av implementeringsarbetet och inte har ett särskilt ansvar att ge stöd och skydd till brottsoffer.
189
SiS har dock antagit centrala riktlinjer för vad som
ska göras om en anställd vid myndigheten misstänks för brott eller
184 Statskontoret 2022 s. 37. 185 IVO 2023d s. 42. 186 Barnrättsbyrån och World Childhood Foundation (2023). Vem ska tro på mig? En gransk-
ning av sexuella övergrepp på de särskilda ungdomshemmen.
187 Statskontoret 2022 s. 37. 188 IVO 2023d s. 42. 189 Civil Rights Defenders (2022). Frihetsberövade brottsoffers rättigheter i svensk tvångsvård s. 31 och 34.
SOU 2023:66 Stärkt kvalitet i HVB och stödboende
835
annat olämpligt beteende mot en ungdom eller klient. Riktlinje för när ungdomar eller klienter misstänks för brott mot annan ungdom eller klient har planerats inom SiS.
190
Utredningen instämmer i Statskontorets förslag och IVO:s bedömning, men föreslår att regeringen bör ge SiS i uppdrag att stödja alla barn och unga som blir brottsoffer i särskilda ungdomshem. Brottsoffer i tvångsvård är särskilt sårbara oavsett vilka brott det handlar om. Frihetsberövade brottsoffer kan inte fritt söka information om sina rättigheter eller besöka och kommunicera med rättsväsende eller civilsamhälle, som i praktiken tillhandahåller mycket av det stöd som samhället erbjuder brottsutsatta. De är beroende av tvångsvårdsinstitutionen för sin vård och omsorg. Dessutom riskerar de att vara inlåsta tillsammans med förövaren.
191
190 Civil Rights Defenders 2022, s. 54. 191 Civil Rights Defenders 2022 s. 9.
837
9 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
9.1 Inledning
9.1.1 Uppdraget
Enligt direktiven ska utredningen analysera vad som behövs för att säkerställa placerade barns och ungas tillgång till jämlik hälso- och sjukvård. Vidare ska utredningen analysera om det krävs förtydliganden i Statens institutionsstyrelses (SiS) hälso- och sjukvårdsuppdrag och ta ställning till om SiS bör ges möjlighet att initiera en samordnad individuell plan, SIP. Utredningen ska också föreslå de åtgärder eller författningsändringar som bedöms lämpliga.
9.1.2 Rätten till hälsa
Alla människor har, enligt artikel 25 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, rätt till en levnadsstandard som är tillräcklig för den egna och familjens hälsa och välbefinnande.
I FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) erkänns specifikt barnets rätt till bästa möjliga hälsa och tillgång till hälso- och sjukvård. Där framgår att konventionsstaterna ska sträva efter att säkerställa att inget barn berövas sin rätt att ha tillgång till sådan hälso- och sjukvård (artikel 24). Rättigheterna i konventionen ska tillförsäkras varje barn inom en konventionsstats jurisdiktion utan åtskillnad av något slag (artikel 2).
Enligt FN:s barnrättskommitté har barn rätt till bästa möjliga hälsa, bland annat rätten till en god hälso- och sjukvård. I detta ingår bland annat förebyggande och hälsofrämjande åtgärder, behandling och rehabilitering. Förverkligandet av barns rätt till hälsa är inte bara
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
838
viktigt i sig utan dessutom nödvändigt för att barnet ska kunna åtnjuta alla de andra rättigheterna i konventionen. Dessutom är rätten till hälsa beroende av att många andra rättigheter i konventionen förverkligas.
1
Rätten till hälsa anges också i andra internationella konventioner som Sverige åtagit sig att följa, bland annat i konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.
9.1.3 Förhållande till bedömningar och förslag i andra kapitel
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård för barn och unga i samhällets vård berörs också i andra delar av detta betänkande.
I kapitel 5 föreslår utredningen att socialnämndens ansvar att verka för att placerade barn och unga får den hälso- och sjukvård som de behöver kompletteras med ett motsvarande ansvar för tandvård. Vidare föreslår utredningen att nämnden vid behov ska inhämta information från hälso- och sjukvården och tandvården när nämnden noga följer vården av placerade barn och unga. Utredningen föreslår också ett tillägg i bestämmelsen i socialtjänstlagen om uppgiftsskyldighet till socialnämnden för myndigheter, befattningshavare och yrkesverksamma. Genom det tillägget framgår att skyldigheten även omfattar uppgifter som behövs för att genomföra eller följa upp vård av barn eller unga under 21 år i familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende.
Vissa frågor om hälso- och sjukvård i anslutning till vård i HVB behandlas i kapitel 8. Det gäller en bedömning av hälso- och sjukvård som en del av en differentierad och specialiserad institutionsvård och ett förslag om utsedd personal i HVB för samordning av barnets eller den unges dagliga kontakter kring hälso- och sjukvård.
Hälsa, hälsoundersökningar och tillgång till hälso- och sjukvård samt tandvård är också områden för den nationella struktur för uppföljning av vården för placerade barn och unga som utredningen föreslår i kapitel 4.
1 Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 15 (CRC/C/GC/15) om barnets rätt till bästa uppnåeliga hälsa (art. 24), punkt 7 och 24. Tillgänglig via Barnombudsmannen, Allmänna kom-
mentarer: https://www.barnombudsmannen.se/barnkonventionen/allmanna-kommentarer/
(hämtad 2023-05-16).
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
839
9.2 Ett delat ansvar med stora samverkansbehov
9.2.1 Socialnämndens ansvar
Socialtjänsten har det övergripande vårdansvaret för barn och unga som är placerade för vård utanför det egna hemmet. Socialnämnden ska noga följa vården av placerade barn och unga och då särskilt uppmärksamma barnets eller den unges hälsa (se 6 kap. 7 b § socialtjänstlagen, [2001:453], SoL). Nämnden har samma skyldighet när det gäller barn och unga som är placerade med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU (se 13 a § LVU). Socialnämnden ska också verka för att alla placerade barn får den hälso- och sjukvård som de behöver (6 kap. 7 § SoL).
9.2.2 Regionens ansvar för hälso- och sjukvård
Med hälso- och sjukvård avses bland annat åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador (se 2 kap. 1 § HSL).
2
Hälsofrämjande åtgärder kan också vara aktuella i hälso-
och sjukvården, men regleras inte i HSL. Utredningen om en sammanhållen god och nära vård för barn och unga har föreslagit att hälsofrämjande åtgärder också ska anges i beskrivningen av hälso- och sjukvård i HSL.
3
I dag anges hälsofrämjande arbete bara som en upp-
gift för elevhälsan. (2 kap. 25 § skollagen [2010:800])
Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Vården ska ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet. Den som har det största behovet av hälso- och sjukvård ska ges företräde till vården (3 § hälso- och sjukvårdslagen [2017:30], HSL). Prioriteringar i hälso- och sjukvården utgår från några grundläggande etiska principer: människovärdesprincipen, behovs-solidaritetsprincipen samt kostnadseffektivitetsprincipen. Kostnadseffektivitetsprincipen bör endast komma till användning sedan behovsprincipen först tillämpats.
4
Regeringen har framhållit att det är en form av diskrimi-
nering och oförenligt med de etiska principerna att generellt låta behoven stå tillbaka på grund av bland annat livsstil eller ekonomiska
2 Även sjuktransporter och omhändertagande av avlidna utgör hälso- och sjukvård enligt 2 kap. 1 § HSL. 3SOU 2021:34 s. 257 ff. 4Prop. 1996/97:60 s. 17 ff.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
840
och sociala förhållanden. Däremot är det förenligt med de etiska principerna att i det enskilda fallet ta hänsyn till omständigheter som begränsar nyttan av medicinska åtgärder.
5
Regionerna är skyldiga att erbjuda sluten och öppen hälso- och sjukvård åt den som är bosatt inom regionen samt öppen och omedelbar vård åt den som inte är bosatt inom landstinget. Skyldigheten gäller också för placerade barn och unga (3 kap. 1, 3 och 4 §§ HSL). En person anses som regel bosatt i den region där hon eller han är folkbokförd i enlighet med 3 § folkbokföringslagen (1991:481).
6
Bo-
ende i HVB räknas inte som att vara bosatt och huvudregeln är att barn och unga inte folkbokförs i HVB enligt vad som anges i 9 § tredje punkten folkbokföringslagen.
Också i andra fall får regionen erbjuda hälso- och sjukvård åt den som omfattas av en annan regions ansvar för hälso- och sjukvård om regionerna kommer överens om det (8 kap. 5 § HSL). Regionerna har ingått ett riksavtal med bestämmelser om vad som gäller när en person får vård utanför sin hemregion. Av avtalet framgår att placerade barn och unga ska erbjudas vård av den region där de är placerade (vårdregionen). Det är vårdregionen som bedömer patientens behov av vård. Vårdregionen ersätts sedan för sina kostnader, i enlighet med riksavtalet, från patientens hemregion, som har betalningsansvaret.
7
Hälso- och sjukvården är frivillig också när den ges till barn och unga som vårdas med tvång med stöd av LVU. Psykiatrisk tvångsvård får dock under vissa förutsättningar ges till en person som lider av en allvarlig psykisk störning (3 § lagen 1991:1128] om psykiatrisk tvångsvård, LPT). Sådan vård ska ges på en sjukvårdsinrättning som drivs av en region eller en kommun som inte ingår i en region (15 § LPT).
Ett stort antal verksamheter inom hälso- och sjukvården har betydelse för jämlik tillgång till hälso- och sjukvård för barn och unga, och därmed också för barn och unga i samhällsvård. Det gäller bland annat barnhälsovård, elevhälsans medicinska insatser, ungdomsmottagningar, primärvård samt barn- och ungdomspsykiatrin, barn- och ungdomsmedicinen, barn och ungdomshabiliteringen och annan specialiserad hälso- och sjukvård.
8
5Prop. 1996/97:60 s. 23 ff. 6 Se även prop. 1981/82:97 s. 33 och 114 och prop. 1997/98:9 m.m. s. 49–50. 7 Sveriges Kommuner och Regioner (2014). Riksavtal för utomlänsvård och kommentarer. Med
giltighet fr.o.m. den 1 januari 2015 s. 7 och 15.
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
841
9.2.3 Regionens ansvar för tandvård
Med tandvård avses åtgärder för att förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador i munhålan enligt vad som anges i 1 § tandvårdslagen (1985:125). Målet för tandvården är en god tandhälsa och tandvård på lika villkor för hela befolkningen (2 § tandvårdslagen). När tandvård ges till barn ska barnets bästa särskilt beaktas (3 §). Tandvård som regionen själv bedriver benämns i denna lag folktandvård (5 §).
Regionerna har ett långtgående ansvar för barns hälso- och sjukvård och tandvård. Enligt 5 § tandvårdslagen ska varje region erbjuda en god tandvård åt dem som är bosatta inom regionen. Folktandvården ska svara för fullständig, regelbunden och avgiftsfri tandvård till barn och unga till och med det år de fyller 23 år (7 § 1 och 15 a § tandvårdslagen).
9.2.4 Utgångspunkter för socialnämndens och regionens ansvar vid egenvård
Egenvård definieras som en hälso- och sjukvårdsåtgärd som behandlande hälso- och sjukvårdspersonal har bedömt att en patient kan utföra själv eller med hjälp av någon annan enligt 2 § lagen (2022:1250) om egenvård. När egenvård utförs gäller inte bestämmelserna i HSL (se 1 § lagen om egenvård). Om patienten får hjälp med egenvård som en del av en socialtjänstinsats enligt SoL eller insats enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, gäller dock relevanta lagar och regler på socialtjänstens och LSS område. Socialstyrelsen har tidigare meddelat föreskrifter om egenvård som nu är upphävda. I dessa fanns bland annat bestämmelser om planering för utförande av egenvården. I Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:9) om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete finns bestämmelser som bland annat innebär att vårdgivare behöver identifiera och beskriva processer för hur samverkan behövs för att förebygga att patienter drabbas av vårdskada. Det ska genom processerna och rutinerna även säkerställas att samverkan möjliggörs med andra vårdgivare och med verksamheter inom socialtjänsten (se 4 kap. 2 och 6 §§ SOSFS 2011:9).
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
842
9.2.5 SiS ansvar
SiS särskilda ungdomshem ska ha tillgång till läkare som bör ha specialistkompetens inom barn- och ungdomspsykiatri eller allmän psykiatri samt psykologisk expertis. Det framgår av 3 kap. 6 § socialtjänstförordningen (2001:937), SoF. SiS har dock inte något ansvar för hälso- och sjukvård vid de särskilda ungdomshemmen utöver ansvaret för elevhälsan i anslutning till undervisningen vid hemmen enligt 2 kap. 25 § skollagen (2010:800).
9.2.6 Samverkan
Det finns flera krav på samverkan och samarbete mellan huvudmännen. Kommuner och landsting är bland annat skyldiga att ingå en överenskommelse om ett samarbete när det gäller barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet (5 kap. 1 d § SoL och 16 kap. 3 § HSL). När den enskilde har behov av insatser från både socialtjänsten och hälso- och sjukvården ska kommunen tillsammans med regionen upprätta en individuell plan. (2 kap. 7 § SoL och 16 kap. 4 § HSL) En sådan samordnad individuell plan (SIP) ska enligt samma lagrum upprättas om kommunen eller regionen bedömer att den behövs för att den enskilde ska få sina behov tillgodosedda, och om den enskilde samtycker till att den upprättas.
Kommuner och regioner har sedan 2017 en lagstadgad skyldighet att ingå överenskommelser om samarbete i fråga om barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet (5 kap. 1 d § SoL och 16 kap. 3 § 3 HSL). I förarbetena till bestämmelserna anges att överenskommelserna ska bidra till att klargöra formerna för hur barns och ungas behov av integrerade insatser ska tillgodoses och klargöra ansvarsfördelningen mellan huvudmännen. Det tydliggörs bland annat att överenskommelsen bör avse samverkan och ansvarsfördelning såväl inför en placering som under genomförandet av vården och inför att vården ska avslutas. Som exempel på vad som kan ingå i överenskommelserna anges rutiner för hälsoundersökningar av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet. Vidare framgår att det är ange-
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
843
läget att frågor om samarbetet mellan SiS och hälso- och sjukvården uppmärksammas i arbetet med överenskommelserna.
9
9.2.7 Hälsoundersökningar
Regionen ska, på initiativ av socialnämnden, erbjuda en hälsoundersökning i anslutning till att vård utanför det egna hemmet av ett barn eller en ung person i åldern 18–20 år inleds. Det framgår av 1 § lagen (2017:207) om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet. Om det inte är obehövligt ska socialnämnden underrätta regionen när barn eller unga ska erbjudas en sådan hälsoundersökning (11 kap. 3 a § SoL).
Hälsoundersökningens syfte är att ge underlag för en medicinsk bedömning av barnets eller den unges behov av hälso- och sjukvård samt tandvård, hur socialnämnden ska verka för att barnet eller den unge ska få sitt behov av hälso- och sjukvård och tandvård till godosett, samt hälso- och sjukvårdens och tandvårdens fortsatta kontakt med barnet eller den unge (3 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (HSLF-FS 2019:19) om hälsoundersökningar av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet). Hälsoundersökningen ska omfatta områdena fysisk, psykisk och oral hälsa. Genom hälsoundersökningen ska även tecken på förekomsten av fysisk, psykisk eller intellektuell funktionsnedsättning uppmärksammas (4 § HSLF-FS 2019:19).
Asylsökande barn och unga som placeras omfattas både av bestämmelserna om hälsoundersökning i lagen om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. samt av lagen om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet. Regler om detta finns i 7 § lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl.
9 Se prop. 2016/17:59 s. 26 f. Kommuner och regioner ska även ingå överenskommelser med varandra om samarbete i fråga om personer med psykisk funktionsnedsättning. I förarbetena lyfts specifika grupper fram, bland annat barn och unga med samtidiga psykiska och sociala problem. Se SOU 2006:100 s. 394 och prop. 2008/09:193 s. 13 ff.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
844
9.2.8 Läkarundersökning inför vård enligt LVU
Socialnämnden får besluta om läkarundersökning av den unge samt utse läkare för undersökningen i ett ärende som rör vård enligt LVU enligt 32 § samma lag. Om undersökningen inte lämpligen kan genomföras i den unges hem, får nämnden bestämma någon annan plats för den. I ett mål enligt LVU har rätten samma befogenhet. Läkarundersökning ska, om den inte av särskilda skäl är obehövlig, ske innan nämnden gör ansökan till förvaltningsrätten om vård enligt LVU.
Läkarundersökningen syftar till att identifiera sjukdom, skada eller funktionsnedsättning som kan ha betydelse för behovet av vård enligt LVU och för planering av vården. Hälsoundersökning i anslutning till en placering utanför hemmet har ett bredare syfte och ska vara mer heltäckande än läkarundersökningen enligt LVU. Läkarundersökningen enligt 32 § LVU ersätter inte en hälsoundersökning i anslutning till en placering.
10
9.3 Dagsläge
9.3.1 Hälsa och hälso- och sjukvårdsbehov hos placerade barn och unga
Hälsan och hälso- och sjukvårdsbehoven hos barn och unga i samhällets vård har uppmärksammats i flera studier, utredningar och utvecklingsarbeten sedan början av 2000-talet, både i Sverige och andra länder.
Som framgår av direktiven visar forskningen att barn och unga i samhällsvård är en särskilt utsatt grupp med varierande behov och förutsättningar. De barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet har betydligt fler hälsoproblem och större behov av hälso- och sjukvård och tandvård än andra jämnåriga. Särskilt vårdbehov kopplat till psykiatriska tillstånd är mycket vanligt förekommande i målgruppen. Barn och unga som växer upp i familjehem eller är placerade i HVB har också kraftiga överrisker för att som vuxna drabbas av fysisk och psykisk ohälsa.
Forskning pekar på att det finns risker för att samhällsvården bidrar till hälsoproblem. Vid institutionsvård finns det risker för att barn och unga utsätts för våld eller utvecklar missbruksproblem.
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
845
Vissa studier visar högre risker för psykisk ohälsa hos barn som placeras flera gånger i fosterbarnsvård (motsvarande familjehemsvård), men bilden är inte entydig.
11
Finska forskare har gjort en systematisk översikt av nordiska studier som visar utfall inom olika välfärdsområden hos unga vuxna efter 18 års ålder mellan de som varit i samhällsvård och de som inte varit det under uppväxten. Forskarna konstaterar att den nordiska välfärdsmodellen misslyckats med att förebygga ojämlikhet, skadliga händelser och ohälsa hos barn i samhällsvård. Och det trots att de nordiska länderna hör till de bästa i världen på att generellt främja barns välmående och hälsa.
12
9.3.2 Samsjuklighet
Det är inte ovanligt med samsjuklighet bland placerade barn och unga. Samsjuklighet innebär att ha flera diagnoser samtidigt, till exempel både somatiska och psykiatriska diagnoser eller två eller fler psykiatriska diagnoser.
13
Sådana tillstånd kan påverka och förstärka var-
andra på olika sätt och även med barnets eller den unges sociala situation. De individuella kontakterna med hälso- och sjukvården kan vara tillfälliga och kortvariga, men också omfattande, beröra flera delar av hälso- och sjukvården och pågå under lång tid.
En undersökning som SiS genomförde 2022 vid de särskilda ungdomshemmen visar att 79 procent av de placerade barnen och unga hade minst en fastställd psykiatrisk diagnos. Det var även vanligt att ha två eller fler ställda psykiatriska diagnoser. I synnerhet bland flickorna var förekomsten hög, 69 procent, medan den var 45 procent för pojkar. Var femte flicka hade fyra eller fler ställda diagnoser, jämfört med var fjortonde pojke. I genomsnitt hade barnen och ungdomarna runt 1,7 fastställda diagnoser. Vanligast bland både flickor och pojkar var ADHD/ADD, som tre av fem unga var diagnosticerad med. Med
11 Engler, A. D. m.fl. (2022). A Systematic Review of Mental Health Disorders of Children in Foster Care. Trauma Violence Abuse. Jan;23(1):255-264.doi: 10.1177/1524838020941197. Epub 2020 Jul 20. 12 Tordön, R. (2021). I föräldrars ställe – om förutsättningar och insatser för barn och unga i sam-
hällsvård. Stiftelsen Allmänna Barnhuset, s. 20. Se vidare Kääriälä, A. och Hiilamo, H. (2017).
Children in out-of-home care as young adults: A Systematic Review of Outcomes in the Nordic Countries. Children and Youth Services Review. 2017 Aug 1;79:107–14. DOI: 10.1016/ j.childyouth.2017.05.030. 13SOU 2021:93 s. 77.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
846
undantag för uppförandesyndrom hade högre andelar flickor än pojkar ställda diagnoser i alla de diagnoskategorier som studerades.
Utöver de fastställda diagnoserna bedömde psykologerna vid ungdomshemmen att 20–30 procent av barnen och de unga också hade psykiatriska odiagnostiserade besvär som sannolikt skulle uppfylla kriterierna för en diagnos.
Vidare hade 22 procent av de unga under de senaste sex månaderna uppvisat någon form av akut psykiatriskt tillstånd. Fördelat på kön framträder en tydlig skillnad mellan flickor och pojkar – nästan varannan flicka och var tionde pojke – hade befunnit sig i minst ett akut psykiatriskt tillstånd det senaste halvåret. Mellan 15 och 20 procent av flickorna hade uppvisat någon form av suicidbeteende, självskadebeteende eller genomfört ett suicidförsök, medan sådana tillstånd bara förekom bland någon procent bland pojkarna.
14
Undersökningen är en upprepning av en studie som Socialstyrelsen genomförde 2018 vid särskilda ungdomshem.
15
I jämförelse med
resultaten från år 2018 var det en högre andel barn och unga år 2022 som var diagnosticerade med ADHD/ADD och autismspektrumtillstånd. En något lägre andel var diagnosticerade med substansbrukssyndrom år 2022, jämfört med 2018. I genomsnitt hade barn och ungdomar 1,5 ställd diagnos år 2018, och 1,7 år 2022. Mindre andelar hade fått akuta insatser för akuta psykiatriska tillstånd 2022 än 2018. En något större andel flickor hade dock fått akuta insatser på grund av suicidbeteende och/eller suicidförsök 2022 än i undersökningen fyra år tidigare.
16
9.3.3 Hälsa och sjukvård som en del av helhetssynen
Barnrättskommittén pekar på att förverkligandet av barns rätt till hälsa inte bara är viktigt i sig utan dessutom nödvändigt för att barnet ska kunna åtnjuta alla de andra rättigheterna i konventionen.
17
Det gäller
i hög grad också för placerade barn och unga. Stöd för hälsan är ofta en förutsättning för att samhällsvården ska vara meningsfull och ge
14 Statens institutionsstyrelse, SiS, 2023d s. 20 f. 15 Socialstyrelsen 2019a s. 13 ff. och 53 ff. 16 Statens institutionsstyrelse, SiS, 2023d s. 21. 17Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 15 (CRC/C/GC/15) om barnets rätt till bästa
uppnåeliga hälsa (art. 24), punkt 7 och 24.Tilgänglig via Barnombudsmannen, Allmänna kommentarer: https://www.barnombudsmannen.se/barnkonventionen/allmanna-kommentarer/
(hämtad 2023-05-16).
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
847
önskade resultat utifrån barnets eller den unges olika behov. Utan stöd för hälsan kan det exempelvis vara svårt för barn och unga med funktionsnedsättning eller psykisk ohälsa att ta del av andra stöd- och vårdinsatser eller undervisningen i skolan.
Om inte samhällsvården genomförs utifrån barnets eller de unges samlade vårdbehov, finns det tydliga risker för att dessa barn och unga inte får en god hälso- och sjukvård på lika villkor som andra barn och unga. De riskerar också att få insatser från socialtjänsten som de inte kan tillgodogöra sig om inte exempelvis deras psykiatriska tillstånd och vårdbehov uppmärksammas.
18
9.3.4 Placerade barn och unga om sin hälsa och tillgång till hälso- och sjukvård
Barnombudsmannen (BO) genomförde 2018 samtal med 35 barn i den sociala barnavården om frågor inom olika rättighetsområden. Barnen har varit placerade i familjehem, på HVB eller särskilt ungdomshem. BO genomförde också en enkät som besvarats av 260 barn som är placerade på SiS särskilda ungdomshem.
I samtalen framkom att det finns barn som har normaliserat väldigt allvarliga tillstånd. Trots att de lider av ohälsa i form av till exempel posttraumatiskt stressyndrom, PTSD eller upprepat självskadebeteende bagatelliserar de sina problem. Barn berättade om självmordstankar, självmordsförsök och om andra barns självmord. Även i enkäten uppgav barn att de har självmordstankar, men att de sällan får hjälp att bearbeta de svåra känslorna. Flera barn talade om självmordsförsök som har lett till sammanbrott i placeringen och att det i sin tur upplevts som en slags bestraffning.
Det märktes stora skillnader i hur barn i olika placeringsformer pratar om hälsa och hälsoproblem. Barn i familjehem uppgav oftast att de mådde bra och de kopplade huvudsakligen hälsa till somatiska problem. De uppgav ingen brist på tillgång till hälso- och sjukvård. För barnen på HVB och särskilda ungdomshem såg det annorlunda ut. Barnen pratade mycket mer om psykisk ohälsa, både sin egen och andras, och det fanns barn som var tydliga med problem i tillgången till hälso- och sjukvård. De barn som fått hjälp med sina problem var mest öppna med sin egen ohälsa medan de som bara befunnit sig en
18 Socialstyrelsen 2019a s. 28.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
848
kort tid på sin placering ofta var irriterade över att de som behandlade dem försökte få in dem i olika former av terapi och behandling.
I enkäten bland barn som är placerade i särskilda ungdomshem tillfrågades barnen om de nekats att träffa en läkare eller sjuksköterska. Svaren visar att drygt hälften av flickorna och en tredjedel av pojkarna har nekats att träffa läkare eller sjuksköterska det senaste året. För var femte flicka och var tionde pojke har detta skett fler än fyra gånger. Av fritextsvaren framgår två huvudsakliga skäl till att barnen inte får träffa vårdpersonal. Det ena handlar dels om att barnen får vänta tills en sjuksköterska finns på plats, dels om att personalen gjort en egen bedömning av barnets problem. Några barn beskriver att personalens bedömningar har lett till allvarliga och akuta sjukdomstillstånd. Barn berättar också att de fått höra av personal att de överdriver eller hittar på sina problem. Ett fåtal barn tror även att de saknar rätt till sjukvård eftersom de är omhändertagna enligt LVU.
De barn som besvarade enkäten i särskilda ungdomshem uppgav överhuvudtaget att de betydligt oftare lider av olika typer av besvär än de barn som besvarat Folkhälsomyndighetens enkät Skolbarns hälsovanor. De största skillnaderna gäller sömnproblem och nedstämdhet.
19
9.3.5 Aktuella aktiviteter och förslag
Följande rapporter och andra aktiviteter hos nationella myndigheter och organisationer kan särskilt nämnas:
• SBU gav 2017 ut Insatser för bättre psykisk och fysisk hälsa hos familjehemsplacerade barn, en systematisk litteraturöversikt och utvärdering av ekonomiska, samhälleliga och etiska aspekter.
• SBU gav 2018 ut Organisatoriska modeller för att barn och unga i familjehem eller på institution ska få hälso- och sjukvård och tandvård, en systematisk litteraturöversikt och utvärdering av etiska, sociala och juridiska aspekter.
• Inspektionen för vård och omsorg (IVO) pekade i en debattartikel 2018 på brister i samverkan mellan socialtjänsten och barn- och ungdomspsykiatrin som även rör verksamheten vid HVB.
19 Barnombudsmannen 2019 s. 43 ff.
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
849
• Socialstyrelsen publicerade 2019 rapporten Vård för barn och unga i HVB utifrån deras samlade behov. Förutsättningar och former för integrerad och annan specialiserad vård.
• Socialstyrelsen gav 2019 ut det vägledande stödet Om ansvarsfördelning vid samhällsvård av barn och unga med psykisk ohälsa.
• Socialstyrelsen fick 2019 i uppdrag av regeringen att förbereda och samordna ett utvecklingsarbete med integrerad vård för vissa unga som är placerade i SiS särskilda ungdomshem med stöd av LVU och som även har stora behov av det psykiatrisk vård. Socialstyrelsen och SiS har 2023 gett ut delrapporter om det arbetet. Uppdraget avslutas 2025.
• Socialstyrelsen gav 2019 ut rapporten Munhälsa och tandvård för placerade barn.
• Socialstyrelsen fick 2020 i uppdrag av regeringen att genomföra utvecklingsinsatser för att stärka förutsättningarna för att placerade barn får tillgång till en god hälso- och sjukvård, tandvård och obruten skolgång.
• Sveriges Kommuner och regioner (SKR) gav 2020 ut den nationella kartläggningen Hälsoundersökningar för placerade barn.
• Samsjuklighetsutredningen gav 2021 ut delbetänkandet Från delar till helhet. En reform för samordnade, behovsanpassade och personcentrerade insatser till personer med samsjuklighet (SOU 2021:93) och två år senare slutbetänkandet Från delar till helhet. Tvångsvården som en del av en sammanhållen och personcentrerad vårdkedja (SOU 2023:5).
• Allmänna Barnhuset publicerade 2021 rapporten I föräldrars ställe
– om förutsättningar och insatser för barn och unga i samhällsvård.
• Statskontoret gav 2022 ut SiS vård av barn och unga enligt LVU
– förutsättningar för en trygg och ändamålsenlig vård.
• Socialutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp färdigställde
2022 utvärderingen Hälso- och sjukvård för barn och unga i samhällets vård – en utvärdering.
• SiS gör med början 2022 en genomlysning av sitt uppdrag och arbete med hälso- och sjukvård vid de särskilda ungdomshemmen.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
850
• Socialstyrelsen publicerade 2023 HälsoSAMS – ett stöd för att underlätta samverkan mellan socialtjänsten, hälso- och sjukvården och tandvården för att stärka placerade barn och ungas förutsättningar att få tillgång till en god fysisk, psykisk och oral hälsa, likvärdig god hälso- och sjukvård efter behov samt lika god och regelbunden tandvård som alla barn. Det finns tre versioner av HälsoSAMS: en för socialtjänsten, en för hälso- och sjukvården och en för tandvården.
Till detta kommer forskning vid bland annat Stockholms universitet och Karolinska institutet. Regionalt och lokalt pågår också utvecklingsarbeten, bland annat med koppling till barnskyddsteam i vissa regioner.
Flera av dessa arbeten refereras i fortsättningen av detta underlag.
9.3.6 Exempel på svenska studier av hälsoläget
Hälsovanor
Folkhälsomyndigheten har för utredningens räkning sammanställt ett urval av indikatorer från studien Skolbarns hälsovanor 2021/22 bland 11-, 13- och 15-åringar för att belysa livsvillkor, levnadsvanor och hälsa bland barn som bor i familjehem jämfört med barn som bor på annat sätt (se vidare i bilaga 4).
Resultaten visar att barn som bor i familjehem eller liknande något oftare har riskabla levnadsvanor och något mindre hälsosamma levnadsvanor än barn som bor på annat sätt. Detta innebär en ökad risk för ohälsa bland dessa barn. Resultaten visar även att barn som bor i familjehem är mindre tillfreds med livet än barn som bor på annat sätt. Däremot finns det över lag inga skillnader i självskattad hälsa, långvariga sjukdomar eller funktionsnedsättningar eller självrapporterade besvär.
Det är vanligare att barn som bor i familjehem har rökt cigaretter jämfört med barn som bor på annat sätt, 21 procent jämfört med 13 procent. Skillnaden är störst bland 13-åringar, där det är ungefär dubbelt så vanligt att de som bor i familjehem har rökt jämfört med barn som bor på annat sätt. Det är också något vanligare att barn som bor i familjehem har varit berusade jämfört med barn som bor på
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
851
annat sätt (18 procent jämfört med 13 procent). Även här är skillnaderna störst bland 13-åringar.
Färre barn i familjehem tränar minst fyra gånger i veckan och äter frukost fyra till fem gånger varje vecka. Här är skillnaderna mellan åldersgrupperna mindre.
15-åringarna tillfrågades om de använt cannabis någon gång i sitt liv. Det var dubbelt så vanligt att 15-åringar som bor i familjehem eller liknande har använt cannabis någon gång i sitt liv, jämfört med barn som bor på annat sätt. Bland 15-åriga flickor som bor i familjehem är andelen 18 procent, jämfört med 8 procent bland dem som bor på annat sätt.
15-åringarna tillfrågades även om deras sexdebut. Det var vanligare att 15-åringar som bor i familjehem eller liknande har haft samlag, jämfört med barn som bor på annat sätt (36 procent jämfört med 25 procent). Skillnaden är störst bland pojkar (34 procent jämfört med 24 procent).
Fysisk hälsa
En undersökning bland 120 nyligen omhändertagna barn i åldern 0– 17 år visar vilka hälsoproblem som dessa barn kan ha vid placering. Undersökningen bestod av en hälsobedömning med fullständig systematisk kroppsundersökning som en barnläkare genomförde. 51 procent av barnen behövde remitteras vidare till fortsatt vård för nyupptäckt ohälsa eller uppföljning av tidigare ohälsa som inte tidigare hade behandlats. 40 procent av flickorna och 33 procent av pojkarna var överviktiga och vaccinationsgraden även här lägre än för andra jämnåriga barn. Hos varannan 7–17-åring var tandhälsan så dålig att den barnläkare som genomförde undersökningen kunde se problemen med bara ögonen.
20
En svensk journalstudie som gällde barn i förskoleåldern visar att barn i familjehem har mindre kontakt med barnhälsovården än andra barn. Barnen hade i mindre utsträckning än andra barn genomgått det så kallade PKU-test som tas på nyfödda för att upptäcka ovanliga medfödda sjukdomar. Dokumenterad 4-veckors kontroll, läkarundersökning vid ett år och vaccinering enligt det nationella vaccinations-
20 Kling S., Vinnerljung B. och Hjern A. (2016). Somatic Assessments of 120 Swedish Children Taken into Care Reveal Large Unmet Health and Dental Care Needs. Acta Paediatrica, International Journal of Paediatrics. 2016; DOI: 10.1111/apa.13304.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
852
programmet i Sverige var också mindre vanligt bland barn i familjehem. I genomsnitt hade barn i familjehem missat fyra besök på BVC, mot i genomsnitt ett missat besök hos de i föräldrars vård. Forskarna fann även en högre exponering för hälsorisker som mindre amning och rökande föräldrar.
21
I anslutning till en genomlysning av hälso- och sjukvårdsverksamheten vid särskilda ungdomshem 2022–2023 har SiS beskrivit de somatiska behoven hos inskrivna barn och unga. Resultaten visar en stor variation av somatiska diagnoser, både i omfattning och svårighetsgrad, vilket ställer krav på både generella insatser och specialistinsatser. Allt från förkylningar till svåra följdsjukdomar i levern som uppkommit efter ett skadligt bruk och beroende förekommer. Drygt 80 procent av barnen och ungdomarna inom ungdomsvården hade diagnosticerats med minst en somatisk diagnos och drygt 20 procent med fem eller fler somatiska diagnoser. Knappt 70 procent av barnen och ungdomarna uppvisade diagnoser som kunde kopplas till ohälsosamma och skadliga levnadsvanor. Kartläggningen visade att de barn och ungdomar med somatiska tillstånd som krävde kontakt med regional vård, i relativt stor utsträckning fått dessa behov tillgodosedda. Vanliga diagnosgrupper inom ungdomsvården var: – Sjukdomar i andningsorganen, till exempel övre luftvägsinfektion
med symtom som förkylning, halsont och hosta samt astma och allergier – Sjukdomar i matsmältningsorganen, till exempel problem med tän-
der och munhåla – Symtom, sjukdomstecken och onormala kliniska fynd och labo-
ratoriefynd som inte klassificeras på annan ICD kod, till exempel allmänna sjukdomstecken, smärta och magbesvär – Akuta infektioner – D-vitaminbrist.
22
21 Köhler, M., Emmelin, M., Hjern, A. och Rosvall, M. (2015). Children in Family Foster Care Have Greater Health Risks and Less Involvement in Child Health Services. Acta Paediatrica. 2015;104(5):508–13. DOI: 10.1111/apa.12901. 22 Statens institutionsstyrelse, SiS (2023d). Kartläggning och analys av SiS hälso- och sjukvårds-
verksamhet, Sammanfattning. E-post den 2023-06-28, utredningens dnr Komm2023/00551/
S 2021:06-3 s. 5 f.
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
853
Mun- och tandhälsa
Socialstyrelsen gav 2020 ut en rapport med resultaten från en registerstudie av munhälsan hos barn och unga i samhällets vård. Av rapporten framgår att placerade barn, särskilt de som är placerade upp till ett år, har sämre munhälsa än barn som inte är placerade. Vid placeringstillfället har barnen sämre munhälsa än barn i jämförbara åldersgrupper som inte är placerade. Pojkar har generellt fler kariesskadade tänder än flickor i anslutning till placeringstillfället. Kontakten med tandvården verkar inte etableras i direkt anslutning till placeringstillfället och placerade barn besöker också tandvården något mer sällan än andra barn.
Andelen kariesfria 6–8-åringar var minst bland de som varit placerade kort tid (upp till ett år) och medellång tid (mer än ett år men mindre än halva livet). Bland barn som varit placerade mer än halva livet var andelen ungefär som bland ej placerade barn. Fördelningen framgår av följande figur 9.1 ur Socialstyrelsens rapport.
Figur 9.1 Andel kariesfria 6–8-åringar, efter placeringslängd och kön under perioden 2010–2015.
Källa: Socialstyrelsen (2020). Munhälsa och tandvård för placerade barn.
Bland tonåringar i samhällsvård är bilden delvis en annan. Där har också långtidsplacerade i högre grad flickor och pojkar fått karies än jämnåriga som inte varit placerade (se figuren nedan ur Socialstyrelsens rapport). En möjlig förklaring kan vara att bland tonåringar har
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
854
deras eget beteende börjat ha större effekt på munhälsan än föräldrarnas attityd till munhygien och tandvård. Faktorer som ökad läkemedels- och droganvändning påverkar munhälsan negativt och kan vara en del av förklaringen.
Figur 9.2 Andel kariesfria 15–17-åringar efter placeringslängd och kön under perioden 2010–2015.
Källa: Socialstyrelsen (2020). Munhälsa och tandvård för placerade barn.
Antalet kariesskadade tänder bland placerade 16-åringar var 3,07 bland flickor och 3,41 bland pojkar. Motsvarande antal bland jämnåriga som inte varit placerade var 1,95 bland flickor och 1,92 bland pojkar.
23
Psykisk hälsa
Flera studier visar på ökade risker för eller större förekomst av psykisk ohälsa hos placerade barn och unga. Det handlar bland annat om högre medelvärden på skalor för depression och posttraumatisk stress och om de sökt vård för psykisk ohälsa. Oddsen för att barnen och de unga sökt vård för psykisk ohälsa var mellan 4 och 5,7 gånger högre bland samhällsvårdade eleverna i olika diagnosgrupper.
24
Att
psykiatriska tillstånd och psykisk ohälsa är vanligt bland unga och unga i institutionsvård framgår bland annat av Socialstyrelsen och SiS kartläggningar av psykiatriska tillstånd hos barn och unga i SiS särskilda ungdomshem (se ovan).
23 Socialstyrelsen (2020c). Munhälsa och tandvård för placerade barn s. 57 ff. 24 Tordön 2021, s. 16.
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
855
Användningen av psykofarmaka är hög bland placerade barn och unga i jämförelse med barn och unga som inte varit placerade. Under 2019 hade 11 procent av 15–16-åriga flickor som var placerade under hela årskurs 9 en långvarig samtidig läkemedelsförskrivning av två eller flera olika psykofarmaka. För pojkarna var andelen 6 procent. Detta kan jämföras med jämnåriga som inte var placerade, där andelen var 2 respektive 1 procent.
25
Tidigare studier visar att det inom
gruppen finns barn och unga med en psykiatrisk diagnos som kan förklara användning av psykofarmaka innan placeringen. Cirka 30 procent av barnen och de unga började använda psykofarmaka för första gången under placering.
26
I en undersökning som Folkhälsomyndigheten gjort framkom att 46 procent av ungdomar och unga vuxna på statliga institutioner hade försökt ta sitt liv under de senaste 12 månaderna. Andelen var högre bland flickor/unga kvinnor, 59 procent jämfört med 32 procent bland pojkar/unga män. Totalt hade 56 procent någon gång tänkt ta sitt liv.
27
SiS har rapporterat att vart fjärde barn på de särskilda ung-
domshemmen någon gång har försökt ta sitt liv.
28
Sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR).
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård för placerade barn och unga omfattar också förebyggande och hälsofrämjande åtgärder inom området sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR). Folkhälsomyndigheten har gjort en studie i SiS ungdomsvård som visar på en hög ohälsa inom SRHR bland de unga och även en hög grad av utsatthet bland flickor och unga kvinnor. Folkhälsomyndigheten pekar på att unga inom statlig institutionsvård behöver få tillgång till sex- och samlevnadsundervisning. Flickors och unga kvinnors handlingsutrymme behöver öka och deras utsatthet minska medan pojkar och
25 Socialstyrelsen (2021a). Öppna jämförelser 2020 – placerade barns utbildning och hälsa. Långvarig användning avser minst tre uttag av psykofarmaka inom två eller fler av de fyra psykofarmakagrupperna: antipsykotika, antidepressiva, lugnande eller sömnmedel. 26 Socialstyrelsen (2014c). Förskrivning av psykofarmaka till placerade barn och ungdomar s. 7 och 21. 27 Folkhälsomyndigheten (2018), Sexualitet och hälsa bland unga och unga vuxna inom statlig
institutionsvård. En studie om kunskap, attityder och beteende bland unga och unga vuxna s. 29.
28 Statens Institutionsstyrelse, SiS (2018a). SiS årsredovisning 2017 s. 19.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
856
unga män behöver mer kunskap och stöd för reflektion om frågor kring sexualitet.
29
9.3.7 Tillgång till hälso- och sjukvård
I direktiven nämns fler omständigheter som påverkar tillgången till hälso- och sjukvård för barn och unga i samhällets vård. Brister i samhällsvårdens kvalitet medför risker för att barns och ungas vårdbehov inte tillgodoses, vilket i sin tur kan leda till exempelvis ökad psykisk ohälsa eller få negativ påverkan på skolgången. Varje ny placering ökar risken för skolavbrott, att barnets hälsa försämras och att tilliten till socialtjänsten och vuxenvärlden i stort försämras. Barn och unga som vårdas i HVB uppger även att de inte får tillräckligt med stöd av personalen för att klara av skolan och sköta hälsan.
Tillgången till hälso- och sjukvård är mindre studerad än hälso- och sjukvårdsbehoven hos barn och unga i samhällsvård. Som framgår ovan visar svenska studier att förskolebarn i familjehem haft mindre kontakt med barnhälsovården än andra barn. Placerade barn har också i något mindre utsträckning kontakt med tandvården. Ungefär 80 procent av alla barn som placerats har besökt tandvården för en basundersökning inom två år efter placeringsdatumet. Bland placerade tonåringar är det andelen som kommer för regelbundna undersökningar något större i familjehem jämfört med de som är placerade i andra former.
30
När det gäller psykofarmaka har Socialstyrelsen uppmärksammat att placerade barn och unga i genomsnitt har fler förskrivande vårdenheter än icke-placerade, vilket pekar på att deras tillgång till hälso- och sjukvården är mindre kontinuerlig än för andra barn och unga. Ju fler vårdenheter som var involverade i förskrivningen desto fler psykofarmaka använde barn och ungdomar. Socialstyrelsen har också ställt sig tveksam till långvarig behandling med antipsykotiska läkemedel av placerade barn och unga som inte har schizofreni eller liknande tillstånd.
31
Det finns regionala variationer i läkemedelsanvänd-
29 Folkhälsomyndigheten 2018 s. 55 ff. Utifrån internationella studier har svenska forskare pekat på vikten av att förebygga tonårsföräldraskap bland barn som växer upp i familjehem genom preventivmedelsrådgivning och tillgång till preventivmedel vid 15 års ålder. Se Mattsson och Vinnerljung 2016 s. 23. 30 Socialstyrelsen 2020c s. 70 ff. 31 Socialstyrelsen 2014c s. 7 och 21.
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
857
ningen som kan bero på olika sätt att arbeta med samverkan mellan kommuner och regioner.
32
Hälsoundersökningar i anslutning till placering
Den mest ingående kunskapen om hälso- och sjukvårdens kontakter med placerade barn och unga avser de hälsoundersökningar som barnen och de unga enligt lag ska erbjudas.
Förekomst
SKR har kartlagt hälsoundersökningar för placerade barn vid tre tillfällen, 2014, 2016 och 2019, det vill säga före och efter att den nya lagstiftningen trätt i kraft. De två första kartläggningarna pekade tydligt på att barns hälsa inte undersöks eller uppmärksammas i tillräckligt hög utsträckning. Resultaten från den senaste kartläggningen visar att det fortfarande finns omfattande brister gällande placerade barns tillgång till hälsorelaterade undersökningar.
Bland ej ensamkommande barn hade 68 procent av de som placerades med stöd av LVU blivit hälsoundersökta. Motsvarande andel för de som placerades enligt SoL var 32 procent. För omkring en tredjedel av de hälsoundersökta barnen upptäcktes hälsoproblem som krävde vidare insats. Av de ensamkommande barnen hade 87 procent genomgått någon hälsoundersökning. Vanligaste var att de endast genomgått hälsoundersökningen för asylsökande. Hälsoproblem som kräver vidare insats upptäcktes för drygt 35 procent av de ensamkommande barnen.
Tandhälsa är ett område som SKR pekar på som särskilt bekymmersamt. En mycket låg andel av de ej ensamkommande barnen hade blivit tandhälsoundersökta, 17 procent bland de som placerades enligt LVU och 9 procent bland de som placerades med stöd av SoL. För de ensamkommande barnen är siffran betydligt högre, 57 procent. Av de barn som blir tandhälsoundersökta uppvisar en betydande andel problem som kräver vidare insatser, omkring 40 procent både bland
32 Socialstyrelsen 2021a.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
858
ensamkommande och ej ensamkommande. Behoven är betydligt större bland de som placeras enligt LVU än med stöd av SoL.
33
Socialutskottet konstaterar i en utvärdering från 2022 att de avsedda förändringarna inte kommit till stånd trots att det gått fem år sedan lagändringarna trädde i kraft. Ett problem som nämns är att socialsekreterare gör egna bedömningar av när en hälsoundersökning är ”obehövlig” utan att ha tillräcklig kunskap om barns och ungas hälsa.
34
Vidare visar utvärderingen att regionernas erbjudanden om
hälsoundersökningar skiljer sig åt beroende på var i landet barnet eller den unga personen placeras och på vilka bestämmelser placeringen stöder sig på. Den psykiska och orala hälsan undersöks i väsentligt mindre utsträckning än den somatiska. Utvärderingen indikerar, enligt socialutskottet, att den bristande implementeringen av reglerna om hälsoundersökningar är del av en större problematik. Problemen liknar de som fanns vid införandet av till exempel reglerna för samordnad individuell plan (SIP).
35
SiS uppger att hälsoundersökningar ofta inte har erbjudits och genomförts innan placeringar i särskilda ungdomshem inleds. Det gäller även för barn och unga med så omfattande hälso- och sjukvårdsbehov att de inkluderas i det pågående arbetet med att utveckla integrerad vård i samverkan mellan SiS och psykiatrin.
36
Kompetens
Lagen om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet anger inte vilken kompetens som krävs för undersökningen. Av lagens förarbeten framgår dock att regeringen bedömde att det är mycket viktigt att den som genomför hälsoundersökningen har rätt kompetens. Lagen innehåller ett bemyndigande att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om hälsoundersökningar (2 §). Det kan till exempel gälla bestämmelser om kompetens hos personal som genomför hälsoundersökningen.
37
I föreskriftsarbetet gjorde Socialstyrelsen be-
33 Sveriges Kommuner och Regioner, SKR (2020). Hälsoundersökningar för placerade barn.
Nationell kartläggning om hälsoundersökningar för placerade barn s. 24 ff.
34 Socialutskottet (2022). Hälso- och sjukvård för barn och unga i samhällets vård – en utvär-
dering s. 33 ff.
35 Socialutskottet 2022 s. 5. 36 Statens institutionsstyrelse, SiS, 2023c s. 22. 37Prop. 2016/17:59 s. 35.
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
859
dömningen att det inte var lämpligt eller nödvändigt att i detalj reglera vilken kompetens som krävs för att utföra hälsoundersökningarna.
38
Av socialutskottets utvärdering framgår att hälsoundersökningarna främst genomförs av läkare som är barn- eller allmänspecialister, men även sjuksköterskor och i mindre utsträckning psykologer. Den del av underökningen som gäller oral hälsa utförs av såväl tandhygienist som specialisttandläkare inom pedodonti (barntandvård).
39
En genom-
gång av regionernas överenskommelser med kommunerna som utredningen gjort sommaren 2023 visar att åtta regioner har reglerat att hälsoundersökningen ska genomföras av läkare och ytterligare fem att de ska genomföras av antingen en läkare eller sjuksköterska.
Särskilt har läkarens roll i hälsoundersökningen diskuterats. I en rapport från SBU kritiseras lagen för att inte ställa krav på att läkare ska utföra hälsoundersökningen. I rapporten sägs att lagens nuvarande utformning knappast ger någon garanti för att en genomgående medicinsk undersökning kommer att verkställas för alla barn och unga som placeras.
40
Två av de sakkunniga i arbetet med SBU:s rapport,
professorerna Titti Mattsson och Bo Vinnerljung, har i en rapport föreslagit att erbjudande om hälsokontroller vid en placering ska omfatta en läkarundersökning.
41
Hälsoundersökning och läkarundersökning enligt 32 § LVU
Förhållandet mellan hälsoundersökning enligt den nya lagen och läkarundersökning enligt 32 § LVU har också skapat en del problem.
Socialutskottet konstaterar att en del vårdgivare registrerar läkarundersökningen enligt 32 § LVU som hälsoundersökningar trots att den första undersökningen har ett annat syfte och är mindre omfattande. Läkarundersökningen kallas ”skyndsam läkarundersökning ”i en region och ”flygande besiktning” i en annan. En intervjuad barnläkare och regionala utvecklingsledare inom barn- och ungdomsvården beskriver läkarundersökningen som mindre meningsfull och förvirrande i förhållande till hälsoundersökningen. Barnläkaren menar att den efterfrågade informationen går att få in på annat sätt genom till
38 Socialstyrelsen (2019). Sammanställning av remissvar avseende förslag om Socialstyrelsens
föreskrifter och allmänna råd om hälsoundersökningar av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet (HSLF-FS 2019:19). Dnr 4.1-13129/2018.
39 Socialutskottet 2022 s. 5. 40 SBU 2018b s. 12. 41 Mattson och Vinnerljung 2016 s. 26.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
860
exempel en snabb konsultation med en skolsköterska eller BVCsköterska.
42
En aktstudie som FoU Nordväst i Stockholms län gjort visar också att det finns en sammanblandning av hälsoundersökning och läkarundersökning enligt 32 § LVU som i vissa fall gör det svårt att i efterhand utröna vilken undersökning som gjorts.
43
Överenskommelser mellan regioner och kommuner
Arbetet med överenskommelserna om insatser för placerade barn och unga har förbättrats över tid, enligt SKR. Kartläggningen visar att kommuner och regioner i alla län utom ett tecknat överenskommelser om hälsoundersökning i anslutning till placering av barn och unga utanför det egna hemmet eller avtal där sådan överenskommelse ingår. Kartläggningen visar också att det blivit vanligare att regionerna genomför hälsoundersökningen på både barnklinik och vårdcentral beroende på till exempel barnets ålder. Det hade ingåtts fler överenskommelser som omfattar undersökningar av tandhälsa och ensamkommande barn. Överenskommelser är dock inte någon garanti för att barnen faktiskt blir hälsoundersökta eller får sina hälsobehov tillgodosedda.
44
Socialutskottet konstaterar att arbetet med att ta fram överenskommelser har bidragit till ett större fokus på placerade barns hälsa och bidragit till att samverkan mellan kommuner och regioner har kommit till stånd. Samverkan sker dock framför allt på en övergripande strategisk nivå, mellan chefer för olika verksamheter och utvecklingsledare. I det praktiska genomförandet kvarstår samverkansproblem. Det verkar saknas forum för möten mellan dessa yrkesgrupper för att i högre grad möjliggöra en reell samverkan och öka förståelsen för varandras arbetsområden och begreppsvardag. Överenskommelserna verkar inte heller vara kända eller särskilt styrande för de som arbetar närmast barnen och de unga.
Överenskommelsernas innehåll varierar. I dag finns överenskommelser mellan regioner och kommuner om samarbete som omfattar hälsoundersökning av munhälsan i anslutning till placering i de flesta
42 Socialutskottet 2022 s. 14 och 31. 43 Kazemi, B. och From, S. (2021). Placerade barn och ungas tillgång till hälso-, sjuk- och tand-
vård i Stockholms län. FoU Nordväst Stockholms län s. 27.
44 Sveriges Kommuner och Regioner, SKR, 2020 s. 5 och 19.
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
861
län, även om implementeringen varierar. Brukarinflytande och samverkan med SiS, som lagstiftaren uttryckligen pekat på som viktigt, förekommer dock bara i mindre utsträckning.
45
Även SiS erfarenhet
är att de sällan är en part i de överenskommelser som kommuner regioner ska ingå med varandra.
46
Det kan tilläggas att svårigheterna med överenskommelserna om arbete för placerade barn och unga liknar svårigheterna med andra lagstadgade överenskommelser mellan kommuner och regioner.
47
Hälso- och sjukvård i SiS särskilda ungdomshem
SiS har tagit på sig ett större ansvar att bedriva hälso- och sjukvård än vad myndigheten har skyldighet att göra. Vid alla hem för vård enligt LVU eller LVM finns anställda sjuksköterskor och psykologer. SiS är vårdgivare för den hälso- och sjukvårdsverksamhet som bedrivs på institutionerna och har självt formulerat de uppdrag som sjuksköterskor, psykologer och läkare utför inom myndigheten. SiS vårdgivaransvar följer av 2 kap. 3 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), HSL, och 1 kap. 3 § patientsäkerhetslagen (2010:659), PSL. Bakgrunden till att SiS tagit på sig att vara vårdgivare är de stora behoven av hälso- och sjukvård hos barn och unga i särskilda ungdomshem, men också svårigheter att få till stånd en stabil samverkan mellan SiS och regionerna. Se vidare om dagens former för hälso- och sjukvård i särskilda ungdomshem i avsnitt 9.7.1.
45 Socialutskottet 2022 s. 5. 46 Statens institutionsstyrelse, SiS (2022c). Projektdirektiv Dnr 1.1.4-3953-2022. Projekt: Genom-
lysning av SiS hälso- och sjukvård.
47SOU 2021:93 s. 375 ff.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
862
9.4 Inledande överväganden och förslag om jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
Bedömning: För bästa möjliga hälsa hos barn och unga i sam-
hällsvård krävs att de har tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård för att uppmärksamma, bedöma och tillgodose deras behov av vård och stöd för hälsan. I vissa situationer behöver placerade barn och unga också ha tillgång till hälso- och sjukvård direkt i anslutning till vården.
Förslag: Regeringen bör ta initiativ till att analysera de särskilda
förutsättningarna för en god och nära vård för placerade barn och unga genom ett uppdrag till lämplig myndighet eller inom ramen för de överenskommelser som regeringen ingår med SKR om omställningen till en god och nära vård.
9.4.1 Huvudlinjer i arbetet för tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård.
Barn i samhällsvård har som andra barn rätt till bästa möjliga hälsa enligt FN:s barnkonvention, som gäller som lag i Sverige. Utredningen anser att samma rätt gäller för unga i samhällsvård. Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård är en nödvändig förutsättning för bästa möjliga hälsa. Ofta måste också samhällsvården utformas för att främja eller förbättra barns och ungas hälsa, inte minst den psykiska och sociala hälsan. Samhällsvården behöver därför många gånger genomföras samtidigt med hälso- och sjukvård och tandvård och i nära samverkan mellan socialnämnden och regionen.
Arbetet med placerade barns och ungas tillgång till jämlik hälso- och sjukvård har följt två huvudlinjer.
Den övergripande ambitionen har varit att säkerställa att placerade barn och unga får sina hälso- och sjukvårdsbehov bedömda och tillgodosedda enligt de regler som generellt gäller för barn och unga inom den ordinarie hälso- och sjukvården. Inriktningen kan beskrivas som en del av den normalisering som bör vara ett riktmärke för socialtjänsten enligt förarbetena till SoL (se avsnitt 3.2.2). Med normalisering avses samhällets insatser för att stödja medborgarens strävan efter att så långt som möjligt kunna vara som andra och ha det
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
863
som andra, vilket samtidigt betyder rätt att vara sig själv. Det innebär bland annat att vården för barn som vårdas utom hemmet ordnas i så normala och litet särskiljande former som möjligt.
48
Vid sidan av denna ”normalisering” har det länge förekommit särskilda insatser och åtgärder för placerade barns och ungas hälsa som direkt varit kopplade till samhällsvården. Exempel på det är olika former av hälso- och sjukvård vid HVB såsom utredningar av neuropsykiatriska funktionsnedsättningar och vissa individuella behandlingar för missbruksproblem. En anledning till att hälso- och sjukvård behövs samtidigt och i nära samverkan med den vård som socialtjänsten ansvarar för är bristande tillgänglighet till psykiatrin i delar av landet. Men placerade barn och unga kan även ha sociala vård- och stödbehov som så nära hänger samman med deras hälso- och sjukvårdsbehov att all vård behöver ges samtidigt för att insatserna ska vara meningsfulla. Allvarlig risk för barnets eller den unges hälsa hör också till förutsättningarna för vård enligt 2 och 3 §§ LVU.
Reglerna om hälsoundersökningar för barn och unga i samband med att vård utanför det egna hemmet inleds kan beskrivas som ett steg mellan ”normalisering” och ”särlösning”. Dessa regler har beslutats utifrån kunskap på gruppnivå om betydelsen av att placerade barns och ungas hälsa och hälso- och sjukvårdsbehov uppmärksammas tidigt och systematiskt för fortsatt arbete med de individuella behoven i den ordinarie hälso- och sjukvården. Regionernas ansvar att erbjuda hälsoundersökningar anges i egen lag och är inte del av den ordinarie hälso- och sjukvården enligt HSL, där särskilda patientgrupper inte anges.
Otillräckligt arbete hittills
Arbetet efter dessa huvudlinjer har varit otillräckligt för att varje barn eller ung person i samhällets vård ska få tillgången till jämlik hälso- och sjukvård för sina behov.
Principen om normalisering förhindras av flera förhållanden som gör att placerade barn och unga riskerar att inte få hälso- och sjukvård efter behov och de prioriteringar som hälso- och sjukvården ska göra. Dessa barn och unga riskerar att inte komma i kontakt med hälso- och sjukvården för en bedömning på grund av bristande sam-
48Prop. 1979/80:1 Del A s. 212 f.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
864
verkan mellan huvudmän och verksamheter eller på grund av att de kommer efter i vårdköer när de flyttas över regiongränserna. För att barnet eller den unge ska samtycka till hälso- och sjukvården kan det behövas ett arbete med tillit och motivation som hälso- och sjukvården inte har förutsättningar för och inte väntar sig. I andra sammanhang är det tvärtom kö till hälso- och sjukvård för barn och unga som är utagerande eller våldsamma och behöver ha med stöd- och omsorgspersoner vid kontakter med hälso- och sjukvården. Barn och unga som vårdas i HVB kan också vara utagerande på ett sätt som hälso- och sjukvården behöver stöd av barnets eller den unges omsorgspersoner för att kunna bemöta på rätt sätt.
Till detta kommer att hälso- och sjukvården kan ha svårt att erbjuda insatser som är i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet för behov inom områden där forskningen är begränsad. Barn och unga i samhällets vård kan ha sammansatta behov och funktionsnedsättningar som gör att det vanliga behandlingsutbudet behöver anpassas. Det är inte heller ovanligt att hälso- och sjukvården väntar sig en stabil hemmiljö och vårdnadshavare att samverka med, något som barn och unga i samhällets vård ofta saknar.
En konkret beskrivning av dessa risker ger en delrapport om pilotprojektet för integrerad vård för barn och unga i SiS särskilda ungdomshem. Integrerad vård ska riktas till barn med mycket omfattande och komplexa behov. Arbetet med att identifiera unga som behöver integrerade insatser har tydliggjort att det finns en annan och förmodligen relativt stor grupp barn och unga som behöver barn- och ungdomspsykiatriska insatser även om det inte handlar om integrerad vård. Dessa barn och unga får enligt SiS sällan tillgång till barn- och ungdomspsykiatrisk specialistvård under placeringstiden. Särskilda ungdomshem beskriver att de sällan skickar remisser till BUP eftersom väntetiderna brukar vara långa och det ofta är ovisst hur länge barnen och de unga ska vara placerade inom SiS. I stället får barnet nödvändiga hälso- och sjukvårdsinsatser som läkemedelsbehandling och stödsamtal genom ungdomshemmens konsultläkare och ungdomshemmens hälso- och sjukvårdspersonal. Vid akuta tillstånd kontaktas psykiatrin men SiS samlade erfarenhet är att om barnet tas emot leder det mycket sällan till någon fortsatt vård efter att den akuta situationen har hävts. Även BUP-team som deltar i arbetet med integrerad vård beskriver att de ser att många barn på
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
865
SiS behöver BUP:s ordinarie vårdutbud, men att den vården skulle behöva ges på ungdomshemmen.
49
De särskilda former för tillgång till hälso- och sjukvård som utvecklats för placerade barn och unga är inte heller utan problem. Hela ansvaret för kvalitet och kostnader hamnar ofta på kommunen som inte har den kompetens som behövs för uppdrag inom hälso- och sjukvården eller ansvaret att finansiera sådana uppdrag. Det är också svårt för kommunerna att överblicka utbudet av institutionsvård som också omfattar hälso- och sjukvård och att bedöma utbudet vid beslut om individuella placeringar. IVO:s omsorgsregister omfattar bara information om vård enligt SoL och LVU vid HVB och har ingen koppling till vårdgivarregistret med uppgifter om verksamheter som bedriver hälso- och sjukvård (se även avsnitt 8.4.1).
Hinder och svårigheter har även uppmärksammats vid implementeringen av reglerna om hälsoundersökningar i anslutning till placering. Det handlar om bristen på samlat nationellt stöd under en period, men också om oklara och outvecklade samverkansformer mellan huvudmän och verksamheter. Regioner har också pekat på bristande resurser för hälsoundersökningarna. SKR konstaterar att vissa områden verkar sakta gå framåt, men på det hela taget sker utvecklingen oacceptabelt långsamt eftersom en mycket stor andel placerade barn riskerar att inte få sina behov tillgodosedda under tiden.
50
Ytterligare en
svårighet med ”normaliseringen” är att ansvaret för placerade barns och ungas hälsa tenderar att uppfattas som ett ansvar främst för socialtjänsten och inte också som en fråga direkt för hälso- och sjukvården. De aktuella aktiviteter på nationell nivå som beskrivs ovan gäller bara i begränsad omfattning hälso- och sjukvårdens eget arbete.
Hälsovanor och förebyggande åtgärder
De kartläggningar och studier om placerade barns och ungas hälsa visar på en stor bredd av hälsofrågor som behöver uppmärksammas. Fokus hamnar i dag ofta på den psykiska hälsan och tillgång till vård och annat stöd vid psykiatriska tillstånd. Det är en mycket viktig fråga, men översikten ovan visar att en jämlik tillgång till hälso- och sjukvård för placerade barn och unga också handlar om hälsofräm-
49 Statens institutionsstyrelse, SiS 2023c s. 33. 50 Sveriges Kommuner och Regioner, SKR, 2020 s. 41.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
866
jande och förebyggande åtgärder, somatisk hälsa och tandhälsa. För en helhetssyn på barnets eller den unges hälsa är detta breda perspektiv också viktigt.
Folkhälsomyndighetens sammanställning av svar från barn som bor i familjehem på Skolbarns hälsovanor visar att det finns skillnader också i dagliga hälsovanor hos barn och unga i samhällets vård. Det är inte någon särskild hälsovana som sticker ut, i stället finns det ett mönster med genomgående skillnader när det gäller träning, frukostätande, rökning, alkohol och narkotika som är i linje med placerade barns och ungas utsatthet inom andra områden. Eftersom det gäller vanor och beteenden som kan innebära risker på längre sikt är det oroande att skillnaderna mellan barn i familjehem och andra barn är störst i 13-årsåldern när det gäller rökning och alkohol. Det kan samverka med andra omständigheter tidigt i tonåren som leder till ökade stödbehov hos barn i familjehem och risker för omplaceringar. Detsamma kan gälla för den större användningen av narkotika bland 16-åringar.
Hälsovanor och förebyggande åtgärder ingår i SRHR-området, som också behöver vara en del av det fortsatta arbetet för placerade barns och ungas rätt till hälsa. Tillgång till ungdomsmottagningar behöver till exempel vara en del av tillgången till jämlik hälso- och sjukvård för barn och unga i samhällets vård, men familjehem och personal i HVB och stödboende behöver kunskap om hur de kan ge stöd inom SRHR-området, inte minst kring den makt och identitet som i hög grad är aktuella där.
Inriktningen på det fortsatta arbetet
Principen om normalisering måste också fortsättningsvis kombineras med särskilda lösningar för placerade barn och unga och med fler mellansteg som gör att placerade barn och unga uppmärksammas särskilt inom hälso- och sjukvården för tillgång till hälso- och sjukvård på jämlika villkor. I de närmast följande avsnitten lämnar utredningen bedömningar och förslag med den inriktningen.
Utredningen vill också framhålla vikten av att särskilda förutsättningar och utvecklingsbehov för placerade barn och unga uppmärksammas vid omställningen till en god och nära vård. Regeringen bör
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
867
ta initiativ till sådana insatser i kommande överenskommelser med SKR om omställningen till en god och nära hälso- och sjukvård.
9.4.2 God och nära hälso- och sjukvård för placerade barn och unga
Ett omfattande arbete pågår för närvarande i svensk hälso- och sjukvård för att uppnå en god och nära vård för patienterna. I en överenskommelse mellan regeringen och SKR beskrivs syftet med denna omställning. Det handlar om en hälso- och sjukvård som tillhandahålls sammanhållet med utgångspunkt i patientens individuella behov och förutsättningar så att individens hela livssituation kan beaktas. Utvecklingen av nära vård innebär inte en ny organisationsform eller vårdnivå, inte heller är nära vård en ny benämning på dagens primärvård. I stället ska primärvården vara basen och navet i hälso- och sjukvården. Primärvården behöver samspela med den specialiserade vården både på och utanför sjukhusen, kommunernas socialtjänst samt andra intressenter som behövs utifrån patientens perspektiv.
51
Med nära vård avses att vården ska uppfattas som lättillgänglig. Vården kan vara nära geografiskt, men kan också ges digitalt på distans, exempelvis via dator eller telefon. För att patienterna ska uppfatta vården som nära behöver samarbetet utvecklas mellan olika delar av hälso- och sjukvården i regionerna, den kommunala hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Dessutom behöver hälso- och sjukvården utveckla sitt samarbete med patienterna för ökad delaktighet och stöd till patienter att medverka till att stärka sin hälsa.
52
En särskild utredning om en sammanhållen god och nära vård för barn och unga har föreslagit att hälso- och sjukvården ska få ett lagfäst uppdrag att arbeta för att främja hälsa och inte enbart för att förebygga ohälsa.
53
Den utredningen har också föreslagit att ett hälso-
vårdsprogram ska tas fram för att göra det tydligt vad barn och unga och deras föräldrar bör erbjudas och att samverkan ska stärkas mellan hälso- och sjukvården, socialtjänsten och tandvården.
54
51 Regeringen och Sveriges Kommuner och Regioner, SKR (2023). God och nära vård 2023.
En omställning av hälso- och sjukvården med primärvården som nav. Överenskommelse mellan staten och Sveriges Kommuner och Regioner s. 4.
52 Kunskapsguiden, Om god och nära vård: https://kunskapsguiden.se/omraden-ochteman/god-och-nara-vard/god-och-nara-vard/om-god-och-nara-vard/ (hämtad 2023-07-10). 53SOU 2021:34 s. 39. 54SOU 2021:34 s. 37.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
868
Mycket av det som skrivs och görs för att uppnå en god och nära hälso- och sjukvård kan verka som direkt formulerat med tanke på placerade barn och unga. I praktiken har den gruppen knappast alls uppmärksammats i arbetet med en god och nära hälso- och sjukvård. Det gäller även i den särskilda utredning som lämnade förslag inom barn- och ungaområdet.
I detta kapitel pekar utredningen på flera risker för att placerade barn och unga inte får tillgång till jämlik hälso- och sjukvård trots att de kan ha omfattande behov. Det handlar om bland annat samtycke till hälso- och sjukvård, implementeringen av reglerna om hälsoundersökning vid placering och regionernas arbete med att använda den information som framkommer vid undersökningarna och brist på arbetssätt inom hälso- och sjukvården när barn inte har en stabil familjemiljö med vårdnadshavare som hälso- och sjukvården kan samarbeta med. Om inte dessa frågor särskilt uppmärksammas och löses är risken betydande för att omställningen till en god och nära hälso- och sjukvård blir en reform som i praktiken ställer placerade barn och unga vid sidan av trots att de hör till de grupper som kan ha mest att vinna på omställningen.
Mot den bakgrunden föreslår utredningen att regeringen tar initiativ till att analysera de särskilda förutsättningarna för en god och nära vård för placerade barn och unga genom ett uppdrag till lämplig myndighet eller inom ramen för de överenskommelser som regeringen ingår med SKR om omställningen till en god och nära vård.
9.5 Överväganden och förslag om regionens ansvar att erbjuda hälso- och sjukvård och tandvård
Förslag: En ny paragraf 8 kap. 4 a § införs i hälso- och sjukvårds-
lagen (2017:30) som anger att regionen ska erbjuda en god hälso- och sjukvård också till barn och unga under 21 år som vistas inom regionen och som vårdas utanför det egna hemmet med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen (1990:52) om särskilda bestämmelser om vård av unga. Den region där barnet eller den unge är bosatt som ansvarar för hälso- och sjukvården enligt 1 § svarar för kostnaderna för vård som patienten ges med stöd av första stycket.
En ny paragraf 6 b § införs i tandvårdslagen (1985:125) som anger regionens ansvar att erbjuda god tandvård också till barn
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
869
och unga under 21 år som vistas inom regionen och som vårdas utanför det egna hemmet med stöd av socialtjänstlagen eller lagen om särskilda bestämmelser om vård av unga. Den region där barnet eller den unge är bosatt svarar för kostnaderna för tandvård som patienten ges med stöd av bestämmelserna i paragrafen.
En ny bestämmelse införs i 9 a § tandvårdslagen (1985:125) som anger att regionen ska ingå en överenskommelse med kommunen om ett samarbete i fråga om barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet.
Bedömning: Behovet av en ändring av reglerna för vårdgarantin
för barn och unga som är placerade i familjehem, HVB och stödboende enligt SoL och LVU bör övervägas närmare i anslutning till att ändringen i den föreslagna 8 kap. 4 a § HSL genomförts och följs upp eller i anslutning till andra förändringar av vårdgarantin som eventuellt blir aktuella.
Samsjuklighetsutredningens förslag om att regionen ska ersätta kommunen om regionen inte fullgör sina skyldigheter för personer som är placerade i HVB är positivt också för barn och unga som är placerade i institutionsvård med stöd av SoL eller LVU. Om förslaget genomförs bör det tydligt framgå att betalningsansvaret omfattar placeringar av barn och unga i HVB enligt både SoL och LVU.
9.5.1 Hälso- och sjukvård utanför hemregionen
Skyldigheter och frivilliga åtaganden för regionerna
Regionen ska erbjuda en god hälso- och sjukvård åt den som är bosatt inom regionen (8 kap. 1 § HSL). Regionen ska också erbjuda öppen vård åt den som omfattas av en annan regions ansvar för hälso- och sjukvård. Om patienten omfattas av en annan regions ansvar för hälso- och sjukvård enligt 1 §, svarar den regionen för kostnaderna för vård som patienten ges med stöd av första stycket. Detta gäller dock inte om den regionen ställer krav på remiss för vården och dessa remissregler inte följs (8 kap. 3 § HSL). Om någon som vistas inom regionen utan att vara bosatt där behöver omedelbar hälso- och sjukvård, ska regionen också erbjuda sådan vård (8 kap. 4 § HSL).
Enligt 9 § 3 folkbokföringslagen (1991:481) anses en vistelse inte leda till ändrad bosättning om den föranleds enbart av vård vid en
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
870
institution för sjukvård, vård av unga, kriminalvård eller vård av missbrukare. Endast i fall där vård- och socialtjänstinsatserna är av underordnad betydelse i förhållande till behovet av ett boende och vården pågår en längre tid ska barnet vara folkbokfört där enligt huvudregeln i folkbokföringslagen.
Barn och unga som placeras i familjehem, HVB eller stödboenden är i regel folkbokförda i sin hemregion. Det innebär att barn och unga som är placerade i exempelvis ett HVB i en annan region (vistelseregionen) inte omfattas av den regionens hälso- och sjukvårdsansvar på samma sätt som de barn och unga som är folkbokförda där. Som framgår av avsnitt 9.2.2 har regionerna ingått en frivillig överenskommelse, riksavtalet för utomlänsvård, som innehåller bestämmelser om vad som gäller när en person får vård utanför sin egen region. Det nu gällande riksavtalet godkändes 2014 av styrelsen för Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och gäller sedan den 1 januari 2015. SKL:s styrelse beslöt också att rekommendera landstingen och regionerna att godkänna och tillämpa detta avtal.
55
Enligt riksavtalet ska vistelseregionen till följd av vård av person med stöd av LVM, LVU, LRV, LPT, SoL, eller som är häktad eller som är föremål för kriminalvård i anstalt erbjudas såväl omedelbar som icke omedelbar vård av vistelseregionen. En sådan patient ska enligt avtalet inte hänvisas till sin hemregion för vård. Inte heller behöver vistelseregionen enligt avtalet ta kontakt med hemregionen vid vård av patienten. Avtalet anger att det är vistelseregionen som i dessa fall bedömer patientens behov av vård och patientens hemregion ska acceptera bedömningen. Därmed är riksavtalets regler om utfärdande av remiss eller betalningsförbindelse från hemregionen inte tillämpliga. Vidare gäller enligt avtalet vistelseregionens remissregler inom öppenvården. Vistelseregionen ersätts för sina kostnader, i enlighet med riksavtalet, från patientens hemregion, som har betalningsansvaret.
Statskontoret har i en utredning konstaterat att riksavtalet i praktiken inte alltid räcker för att säkerställa tillgången till hälso- och sjukvård för barn och unga som placeras i SiS särskilda ungdomshem. Enligt Statskontorets beskrivning får barn och unga inte den hälso- och sjukvård de behöver medan regionerna gör olika tolkningar av sitt ansvar och SiS samverkan med regionerna ofta är beroende av upparbetade personliga kontakter. Statskontoret har identifierat fall
55 Sveriges Kommuner och Regioner, SKR, 2015 s. 3.
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
871
där remisser till hälso- och sjukvården har skickats tillbaka till SiS med hänvisning till att barn och unga inte bor i regionen samt barn och unga med diabetes eller hjärtsjukdom som inte har fått vård, trots upprepade påminnelser från SiS om vårdbehovet.
Statskontoret anser därför att det finns skäl att överväga att i lag utöka dessa barns och ungas rätt till hälso- och sjukvård i den region där de är tvingade att vistas. Ett första steg är enligt Statskontoret att regeringen tar initiativ till en översyn av HSL. Statskontoret anser att regionerna måste åläggas en skyldighet i HSL att ge vård till barn och unga som har placerats på SiS ungdomshem. Det uppstår då inga glapp i lagstiftningen om regionernas skyldighet i förhållande till SiS hälso- och sjukvårdsuppdrag. Att placerade barn och unga inte får den hälso- och sjukvård som de behöver riskerar enligt Statskontoret att drabba flickor hårdare än pojkar, eftersom de oftare har psykiatriska besvär och därför i högre utsträckning behöver insatser från hälso- och sjukvården.
56
Reglerat ansvar för säker tillgång till hälso- och sjukvård och förbättrade möjligheter till tillsyn
Barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet är i hög grad beroende av omfattande insatser från både socialtjänsten och den offentliga hälso- och sjukvården som regionerna ansvarar för. Det är positivt att regionerna åtagit sig det ansvar för utomlänsvård som framgår av riksavtalet, men utredningen anser att de brister som Statskontoret påtalat när det gäller tillgången till hälso- och sjukvård för barn och unga i särskilda ungdomshem inte är acceptabla. I likhet med Statskontoret anser utredningen att dagens ansvarsförhållanden är en orsak till problemen och att lagstiftningen därför bör ses över.
Enligt utredningens uppfattning är riksavtalet en alltför bräcklig grund för att säkerställa att placerade barn och unga får tillgång till sluten hälso- och sjukvård som inte är akut efter behov även när de är placerade utanför den region där de är folkbokförda. Eftersom riksavtalet är en frivillig överenskommelse omfattas det i sig inte av IVO:s tillsyn, vilket innebär att brister i tillämpningen av avtalet inte granskas av en oberoende part efter klagomål från exempelvis barn och unga. Det är också bara regionerna som är parter i riksavtalet, inte kom-
56 Statskontoret 2022 s. 23 f. och 110 ff.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
872
munerna som har ansvaret för placeringar av barn och unga. Vidare kan regioner som nu är parter i riksavtalet välja att inte längre följa avtalet och enbart tillämpa reglerna i HSL för skyldigheterna att erbjuda hälso- och sjukvård till personer som är folkbokförda i en annan region. Det kan leda både till osäker tillgång till hälso- och sjukvård för de som omfattas av riksavtalet och skillnader i landet.
Mot den bakgrunden kan det ifrågasättas om riksavtalet räcker för att säkerställa placerade barns och ungas rättigheter vad gäller hälsa enligt Barnkonventionen och därmed också enligt svensk lag. Barnkonventionens artikel 24 ger barnet rätt till bästa möjliga hälsa och tillgång till hälso- och sjukvård och rehabilitering. Konventionsstaterna ska sträva efter att säkerställa att inget barn berövas sin rätt att ha tillgång till sådan hälso- och sjukvård. Vidare ger artikel 25 rätt för ett barn som har omhändertagits av behöriga myndigheter för omvårdnad, skydd eller behandling av sin fysiska eller psykiska hälsa till regelbunden översyn av den behandling som barnet får och alla andra omständigheter som rör barnets omhändertagande.
Statskontorets översyn ger vid handen att barn som blivit placerade med tvång i en annan region än hemregionen riskerar att berövas behövlig vård på grund av trubbiga ansvarsregler för hälso- och sjukvård; regler som tar sin utgångspunkt i ett bosättningsbegrepp som bygger på en uppfattning att envar medborgare är fri att bosätta sig varhelst i landet, men som inte beaktar en målgrupp av individer som samhället tvingar att bo på annan plats än i det egna hemmet. Det är rimligt att samhället kompenserar en sådan riskutsatt grupp genom en tydligare lagstiftning.
Statskontorets uppdrag och förslag avsåg förutsättningarna för barn och unga i SiS särskilda ungdomshem, men utredningen bedömer att de problem och risker som Statskontoret uppmärksammar kan gälla för alla barn och unga som vårdas i HVB, familjehem och stödboenden utanför hemregionen och oavsett om de vårdas enligt SoL eller LVU. Barn och unga i familjehem är i regel placerade i hem inom hemregionen, men utredningen utesluter inte att även sådana barn kan också beröras av problematiken i en del fall, till exempel vid behov av skyddat boende långt bort från hemmet på grund av hot om våld eller i kommuner som geografiskt befinner sig i gränslandet mellan två regioner och där samverkan bedrivs över länsgränsen.
Utredningen föreslår därför att en ny paragraf, 8 kap. 4 a §, införs i HSL som anger att regionen har ansvar att erbjuda en god hälso-
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
873
och sjukvård också till barn och unga under 21 år som vistas inom regionen och som vårdas utanför det egna hemmet med stöd av SoL eller LVU. Förslaget innebär, i likhet med vad regionerna överenskommit i riksavtalet, att kostnadsansvaret ligger kvar hos barnets eller den unges hemregion. Därmed ändras inte hemregionens ansvar för långsiktig planering och samverkan med socialnämnden om åtgärder för barnets eller den unges hälsa. Genom dessa ändringar kommer det ansvar som nu bara vilar på en frivillig överenskommelse att regleras i lag och därmed få större stabilitet över tid, bli möjligt för IVO att granska i sin tillsyn av hälso- och sjukvården och eventuellt ytterligare reglera på myndighetsnivå efter regeringens bemyndigande. Ändringen innebär vidare att Sverige tydligare lever upp till det åtagande som införlivandet av barnkonventionen i svensk lag innebär.
Utredningen är medveten om att det finns andra grupper i motsvarande situation och vars tillgång till utomlänsvård anges i riksavtalet. Det gäller bland annat personer som vårdas med stöd av LVM vid institutioner i en annan region än hemregionen eller personer som är intagna i kriminalvårdens anstalter. Enligt utredningens uppfattning har barn dock inte alltid den kapacitet eller rättshandlingsförmåga som kan förväntas hos vuxna personer när det gäller att måna om sin hälsa och bereda sig tillgång till samhällets hälso- och sjukvårdsresurser. Barn upp till 15 års ålder är inga självständiga patienter utan är i behov av antingen vårdnadshavares eller samhällets stöd i kontakten med vårdgivare. För placerade barn i åldern 15–18 år har samhället genom placeringen tagit på sig en del av vårdnadsansvaret och dessutom bestämmer var barnet ska vistas för att få god vård och i övrigt goda uppväxtförhållanden. Omhändertaganden enligt LVU görs dessutom vid påtaglig risk för barns och ungas hälsa och utveckling.
Beträffande unga personer mellan 18 och 21 år bedömer utredningen att de också befinner sig i en utsatthet där samhället alltjämt behöver ge stöd i form av både socialtjänstinsatser och hälso- och sjukvård. Omhändertagande enligt LVU görs upp till 20 års ålder, vilket innebär att en stor del av de unga som är placerade inte har valt i vilken region de ska få vård i förening med boende. Enligt utredningens uppfattning har samhället åtagit sig ett särskilt ansvar för placerade unga som måste omfatta en säker tillgång till hälso- och sjukvård efter behov oavsett i vilken region de är placerade.
Även om det finns särskilda skäl för att reglera tillgången till utomlänsvård för placerade barn och unge anser utredningen att det också
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
874
kan finnas skäl att säkerställa tillgången till utomlänsvård för alla andra som i dag omfattas av riksavtalet. Utredningen ser därför gärna att behovet av och förutsättningarna för en sådan förändring utreds vidare av regeringen, men det ligger utanför utredningens uppdrag att lämna förslag om det.
Förslaget i förhållande till vårdgarantin
Ett förtydligande av vistelseregionens ansvar för att erbjuda placerade barn och unga god hälso- och sjukvård hänger nära samman med att barnet eller den unge erbjuds vård inom god tid. För den formen av tillgänglighet till vården har vårdgarantin också betydelse. Regleringen av vårdgarantier finns i 9 kap. HSL.
Förslaget till utvidgat ansvar för vistelseregionen för placerade barns och ungas hälso- och sjukvård kan innebära att de får ställa sig i kö på nytt för vård i den regionen och att de då inte kan tillgodoräkna sig väntetid eller vårdgaranti från hemregionen. Utredningen har övervägt att förena förslaget till ändring av 8 kap. 1 § HSL med ett tillägg i samma lag om att en regions vårdgaranti även ska omfatta barn och unga under 21 år som vistas inom regionen och som vårdas utanför det egna hemmet med stöd av SoL eller LVU. Det skulle innebära att placerade barn och unga i vistelseregionen omfattas av den regionens vårdgarantier samt att målgruppen ska tillgodogöra sig eventuell väntetid i hemregionen.
Enligt utredningens uppfattning är det dock svårt att avgöra konsekvenserna av en sådan ändring. För BUP finns exempelvis sedan flera år en målsättning om en förstärkt vårdgaranti på 30 dagar för en första bedömning samt ytterligare 30 dagar till en fördjupad utredning eller behandling. Samtidigt visar väntetidsstatiken både stora skillnader mellan regionerna och att knappt hälften av alla patienter i hela landet fick vård inom BUP inom 30 dagar i maj 2023.
57
Utredningen be-
dömer därför att behovet av en ändring av reglerna för vårdgarantin för barn och unga som är placerade i familjehem, HVB och stödboende enligt SoL och LVU bör övervägas närmare i anslutning till att de bestämmelserna i den föreslagna 8 kap. 4 a § HSL trätt i kraft och
57 Sveriges Kommuner och Regioner, SKR, Barn- och ungdomspsykiatri (BUP): https://skr.se/vantetiderivarden/vantetidsstatistik/barnochungdomspsykiatribup.54393.html (hämtad 2023-07-14).
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
875
följts upp eller i anslutning till andra förändringar av vårdgarantin som eventuellt blir aktuella.
9.5.2 Tandvård utanför hemregionen
Varje region ska erbjuda en god tandvård åt dem som är bosatta inom regionen. Även i övrigt ska regionen verka för en god tandhälsa hos befolkningen. Tandvård som regionen själv bedriver benämns folktandvård (5 §). Om någon som vistas i regionen utan att vara bosatt där behöver omedelbar tandvård, ska regionen erbjuda sådan tandvård (6 §).
Utredningen kan konstatera att riksavtalet inte omfattar tandvård för patienter som vårdas utanför det egna hemmet enligt bland annat SoL eller LVU och att någon annan motsvarade överenskommelse mellan regionerna inte finns om ansvaret för tandvård. Det innebär att placerade barn och unga riskerar att inte få tandvård efter behov när de är placerade i familjehem, HVB och stödboenden utanför den region där de är folkbokförda. Detta trots att placerade barn och unga, som framgår ovan, har sämre munhälsa än barn som inte är placerade. Socialstyrelsen har också pekat på behovet av förbättringar i såväl kommunernas som regionernas/tandvårdens arbetssätt och samverkan.
Med anledning av remitteringen av Utredningen om jämlik tandhälsas betänkande (SOU 2021:8) har SKR anfört i förbundets remisssvar att skyddet för placerade barn och unga vuxna bör öka och föreslår en ändring i tandvårdslagen med innebörd att varje region ska erbjuda en fullständig tandvård åt dem som utan att vara bosatt befinner sig i regionen, med stöd av beslut eller dom, samt att hemregionen svarar för kostnaderna för den tandvård som ges till patienten. SKR anför vidare att förbundet saknar en bredare analys av barnperspektivet från utredningen om jämlik tandhälsa, såsom en diskussion om tandvård för övriga barn och unga som vistas i andra regioner än där de är folkbokförda, förutom de som studerar.
58
Denna utredning föreslår därför att det genom en ny paragraf 5 § tandvårdslagen ska anges att regionens ansvar att erbjuda en god
58 Sveriges Kommuner och Regioner, SKR. Yttrande 2021-09-17, dnr 21/00445. Tillgängligt genom Regeringskansliet, Remissinstanser för SOU 2021:8, När behovet får styra – ett tand-
vårdssystem för en mer jämlik tandhälsa, diarienummer S2021/01972:
https://www.regeringen.se/remisser/2021/03/remissinstanser-for-sou-20218-nar-behovetfar-styra--ett-tandvardssystem-for-en-mer-jamlik-tandhalsa/ (hämtad 2023-08-05).
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
876
tandvård också omfattar barn och unga under 21 år som vistas inom regionen och som vårdas utanför det egna hemmet med stöd av SoL eller LVU. Förslaget innebär vidare att den region där barnet eller den unge är bosatt svarar för kostnaderna för tandvård som patienten ges med stöd av bestämmelserna i paragrafen. Därmed ändras inte hemregionens ansvar för långsiktig planering och samverkan med socialnämnden om åtgärder för barnets eller den unges mun- och tandhälsa. Det bör tilläggas att åldersgränsen vid 21 år valts med tanke på den enhetliga definition av samhällsvård för barn och unga som utredningen föreslår (se avsnitt 4.4.1). Utredningen är medveten om att den åldersgränsen skiljer sig från vad som anges om tandvård till och med det år den unge fyller 23 år i 7 § 1 tandvårdslagen.
Även ändringen i tandvårdslagen syftar till att säkerställa tillgången till vård efter behov för barn och unga som är placerade utanför det egna hemmet, att göra tillämpningen av bestämmelserna möjlig för IVO att granska i sin tillsyn och eventuellt ytterligare reglera på myndighetsnivå efter regeringens bemyndigande. Också denna ändring innebär att Sverige tydligare lever upp till det åtagande som införlivandet av barnkonventionen i svensk lag innebär.
Förslaget är i linje med principerna i riksavtalet även om tandvården inte omfattas av det avtalet. Utredningen vill också erinra om det ansvar som regionen har för regelbunden och fullständig folktandvård för barn och unga till och med det år då de fyller 23 år enligt 7 § första punkten tandvårdslagen. Att lagstiftaren särskilt angett detta ansvar för folktandvården understryker vikten av att barn och unga som placeras för vård enligt SoL och LVU har en säker tillgång till god tandvård på samma sätt som andra barn och unga.
9.5.3 Överenskommelser mellan kommuner och regioner ska även regleras i tandvårdslagen
I 5 kap. 1 d § SoL och 16 kap. 3 § 3 HSL regleras ansvaret för kommunen och regionen att ingå en överenskommelse om samarbete i fråga om barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet. Om det är möjligt bör organisationer som företräder dessa barn och unga eller deras närstående ges möjlighet att lämna synpunkter på innehållet i överenskommelsen.
Av förarbetena till bestämmelserna framgår att detta samarbete behöver omfatta såväl hälso- och sjukvård som tandvård. Överens-
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
877
kommelser mellan kommun och region i förväg bör underlätta för utredningsarbetet, planeringen av och genomförandet av vården samt samordnade insatser för barn och unga. Det är inte acceptabelt att barn och unga i samhällets vård inte får den vård de behöver.
59
De
bestämmelser som infördes om överenskommelser infördes dock enbart i SoL och HSL, inte i tandvårdslagen.
Genom att överenskommelserna ofta tar upp samverkan om hälsoundersökningar av fysisk, psykisk och oral hälsa blir tandvården i viss mån en del av det samarbete som beskrivs. Utredningen bedömer dock att det inte får råda någon tveksamhet om att regionens ansvar att ingå överenskommelser om samarbete kring placerade barn och unga också omfattar tandvården. Som framgår ovan, och av förarbetena till de nuvarande bestämmelserna, har placerade barn och unga sämre tand- och munhälsa än andra barn och unga.
Utredningen föreslår att en ny bestämmelse i 9 a § tandvårdslagen (1985:125) införs som anger att regionen ska ingå en överenskommelse med kommunen om ett samarbete i fråga om barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet. Enligt bestämmelserna i SoL och HSL om motsvarande överenskommelser bör organisationer som företräder barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet eller deras närstående ges möjlighet att lämna synpunkter på innehållet i överenskommelsen. Utredningen ser inget skäl att också detta bör gälla vid överenskommelser enligt den föreslagna bestämmelsen i tandvårdslagen.
9.5.4 Samsjuklighetsutredningens förslag om regionens ansvar för hälso- och sjukvård i HVB
Samsjuklighetsutredningen har föreslagit nya och ändrade bestämmelser om regionens ansvar för hälso- och sjukvård vid placeringar för vård utanför det egne hemmet. Genom en bestämmelse i HSL (8 kap. 12 §) ska det anges att regionen ansvarar för att den som placerats utanför det egna hemmet erbjuds en god hälso- och sjukvård.
60
Förslaget har i första hand tagits fram för att reglera regionens ansvar för hälso- och sjukvård åt personer som vistas i HVB. Det utgår från Samsjuklighetsutredningens övergripande förslag om att
59Prop. 2016/17:59 s. 25. 60SOU 2023:5 s. 85, 186 ff. och 492.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
878
regionerna ska ansvara för alla behandlingar i HVB.
61
Samsjuklighets-
utredningen konstaterade att många HVB i dag utför hälso- och sjukvårdsinsatser inom ramen för sina uppdrag från kommunen. En enkät som utredningen gjort visade omfattningen av detta vid placeringar av vuxna till följd av missbruks- och beroendeproblem. 20–30 procent av kommunerna som besvarade enkäten hade gett HVB i uppdrag att genomföra läkemedelsbehandling, hälsoundersökning, läkemedelsassisterad behandling vid opioidberoende (LARO) med mera. Av de kommuner som gett sådana uppdrag till HVB uppgav omkring 70– 90 procent att de själva stod för kostnaden.
62
Till förslaget om regionernas ansvar knöts ett annat förslag som innebär att regionen ska betala ersättning till kommunen om regionen om denna inte planerar och tar ansvar för att hälso- och sjukvårdsinsatserna genomförs under placeringen i ett HVB. Ersättning ska lämnas med ett belopp som motsvarar 40 procent av genomsnittskostnaden i riket för ett vårddygn i HVB till dess regionen fullgjort sina åtaganden eller till dess placeringen upphör. Detta föreslogs regleras genom en ny paragraf (16 kap. 4 §).
63
Denna utredning tar inte ställning till den övergripande frågan om ansvaret för behandlingar vids missbruk och beroende. Som framgår av avsnitt 8.5.2 ser utredningen dock problem med Samsjuklighetsutredningens förslag inom samhällsvården för barn och unga, inte minst när det gäller definitionen av HVB. Tidigare i detta avsnitt lämnas förslag om regionernas ansvar att erbjuda hälso- och sjukvård till barn och unga i samhällsvård som går utöver Samsjuklighetsutredningens förslag avseende vistelseregionens ansvar, vilket inte minst berör barn och unga som vårdas i HVB.
Samtidigt vill denna utredning framhålla att Samsjuklighetsutredningens förslag om ett betalningsansvar för regionen om denna inte fullgör sina skyldigheter för personer som är placerade i HVB är positivt också för barn och unga som är placerade i institutionsvård med stöd av SoL eller LVU. Denna utredning har inte tagit fram egna förslag på den punkten.
Om regeringen går vidare med förslaget om ett betalningsansvar för regionen vill denna utredning framhålla att det tydligt måste framgå att det ansvaret omfattar placeringar av barn och unga i HVB
61SOU 2021:93 s. 300 och 362. 62SOU 2021:93 s. 369. 63SOU 2021:93 s. 373 s. 497 f. Se även SOU 2023:5 s. 497.
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
879
enligt både SoL och LVU. Samsjuklighetsutredningens förslag avser alla som placerats utanför det egna hemmet enligt 6 kap. 1 § SoL, vilket kan misstolkas som att placeringar enligt LVU inte ingår vid tillämpningen av bestämmelsen.
9.6 Överväganden och förslag om undersökningar av hälsan
Förslag: Bestämmelsen i 32 § LVU ändras så det framgår att social-
nämnden i ett ärende enligt den lagen ska besluta om läkarundersökning av den unge om det finns anledning att anta att sådan undersökning är behövlig för bedömning av om det finns hinder för vård eller för att på annat sätt särskilt beakta hälsotillståndet inför beslutet om vård samt utse läkare för undersökningen.
Lagen (2017:209) om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet får den nya rubriken lag med särskilda bestämmelser om åtgärder som avser hälsa för barn och unga i samhällsvård. Genom en ändring i denna lag införs en ny bestämmelse i 4 § om att läkare respektive tandläkare ska ansvara för hälsoundersökningarna. Samma paragraf justeras också så att det framgår att det är den region där barnet eller den unge vistas som ska erbjuda hälsoundersökning. I samma lag införs en ny bestämmelse i 3 § som förtydligar att med region avses även en kommun som inte ingår i en region. En ny bestämmelse införs i 5 § i samma lag om att Statens institutionsstyrelse ska underrätta regionen om behov av hälsoundersökning för barn och unga som vårdas vid särskilda ungdomshem om socialnämnden inte tidigare har underrättat regionen. Statens institutionsstyrelse ska informera socialnämnden när sådan underrättelse lämnas.
Upplysningsbestämmelser införs i 8 kap. 10 § HSL och 6 a § tandvårdslagen om att särskilda bestämmelser om skyldighet att erbjuda hälsoundersökning finns i lagen med särskilda bestämmelser om hälsoundersökning och hälso- och sjukvård för barn i samhällsvård.
Bestämmelsen i 11 kap. 3 a § SoL om socialnämndens skyldighet att underrätta regionen om att en hälsoundersökning ska erbjudas justeras så att en sådan underrättelse ska göras om det inte är uppenbart obehövligt.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
880
Regeringen bör ge Socialstyrelsen ansvar och resurser för ett långsiktigt uppdrag att implementera reglerna lagen om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet och sina föreskrifter och allmänna råd inom området.
9.6.1 Tydligare ordning för olika typer av undersökningar av hälsa
Förslag: En underrättelse ska ske enligt 11 kap. 3 a § SoL om det
inte är uppenbart obehövligt.
Det finns två lagreglerade undersökningar av hälsa hos barn och unga i samhällets vård: dels den hälsoundersökning som barn och unga ska erbjudas i anslutning till att vård utanför det egna hemmet inleds, dels läkarundersökningen enligt 32 § LVU.
Båda dessa undersökningar är förknippade med skyldigheter för socialnämnden att agera så att undersökningarna kommer till stånd om det inte av särskilda skäl är obehövligt. För hälsoundersökningar i anslutning till att vård utanför det egna hemmet inleds ska socialnämnden underrätta regionen om att vården ska inledas, om en sådan underrättelse inte är obehövlig. Socialnämnden är skyldig att genomföra läkarundersökning enligt 32 § LVU är socialnämnden innan nämnden lämnar en ansökan om vård enligt LVU till förvaltningsrätten.
På andra sätt skiljer sig de båda undersökningarna åt. Hälsoundersökning i anslutning till att vård utanför det egna hemmet inleds omfattar fysisk, psykisk och oral hälsa och har ett bredare syfte än undersökning enligt 32 § LVU där olika former av hälsa som ska undersökas inte beskrivs i lag eller annan regel. Vidare krävs läkarkompetens bara vid undersökning enligt 32 § LVU. Det är också bara vid undersökningar enligt 32 § LVU som socialnämnden har befogenhet att utse läkare och att bestämma någon annan plats för undersökningen om den inte lämpligen kan genomföras i den unges hem.
Utredningen anser att det finns skäl att se över förhållandet mellan de båda undersökningarna mot bakgrund av svårigheterna att implementera lagen om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet och den kritik som riktats mot att den lagen inte ställer krav på läkarmedverkan vid hälsoundersökningen.
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
881
Enligt utredningens bedömning bör reglerna om de båda undersökningarna justeras så att följande syften uppnås: – Läkare ska ansvara för alla hälsoundersökningar av barn och unga
i samhällsvård. Det som skiljer placeringar med stöd av LVU från placeringar enligt SoL är bristen på samtycke i det förra fallet, inte vårdbehoven eller behovet av samverkan mellan socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Det är också vanligt att läkare medverkar i de hälsoundersökningar som nu genomförs, men det sker inte i alla regioner vilket skapar en bristande likvärdighet för placerade barn och unga över landet. – Det som sägs om läkarmedverkan i hälsoundersökningar gäller även
för tandläkare i den del av undersökningen som avser oral hälsa. Tandläkare nämns inte i 32 § LVU och det finns därför inga krav på att tandläkarundersökning av några placerade barn och unga. – Socialnämnden ska besluta om läkarundersökning inför beslut
om vård av LVU när det finns anledning att anta att sådan undersökning är behövlig för ändamålet med undersökningen och får utse läkare för undersökningen, men inte nödvändigtvis inför varje ansökan om vård enligt LVU. När alla barn och unga som genomgår en hälsoundersökning i anslutning till att vård utanför det egna hemmet inleds minskar behovet av en särskild läkarundersökning för beslut om vård. Barnets eller den unges hälsa måste givetvis beaktas i utredningen inför en ansökan om vård enligt LVU, men det kan ofta ske utifrån aktuella uppgifter om barnets eller den unges hälsa och hälso- och sjukvårdskontakter från vårdnadshavare och region, eventuellt också med en särskild konsultation med regionen. – Socialnämndens befogenheter behövs i samband med läkarunder-
sökning inför beslut om vård enligt LVU. Om socialnämnden beslutar om en sådan läkarundersökning behöver nämnden ha fortsatta befogenheter att utse en läkare som undersöker barnets eller den unges hälsa inför en ansökan om vård enligt LVU. Likaså behöver socialnämnden ha befogenhet att avgöra var undersökningen bäst ska utföras.
Utifrån dessa överväganden föreslår utredningen att läkare respektive tandläkare ska ansvara för hälsoundersökningar i anslutning till att vård utanför det egna hemmet inleds. Läkare ska ansvara för de
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
882
delar av undersökningarna som avser fysisk och psykisk hälsa. Tandläkare ska ansvara för den del av undersökningen som avser oral hälsa. På det sättet kommer alla barn och unga att undersökas av läkare i samband med placeringen, vilket ökar jämlikheten i landet. Läkarens eller tandläkarens ansvar för hälsoundersökningen innebär inte att de genomför alla delar av den. I ansvaret ingår att bedöma om annan hälso- och sjukvårdspersonal kan eller bör delta i genomförandet. Läkaren eller tandläkaren ska ändå träffa barnet eller den unge för att kunna göra den bedömningen.
Utredningen föreslår också att läkarundersökningar enligt 32 § LVU inte alltid ska göras inför beslut om vård enligt den lagen. I stället ska socialnämnden besluta om en sådan undersökning om det finns anledning att anta att sådan undersökning är behövlig för bedömning av om det finns hinder för vård eller för att på annat sätt särskilt beakta hälsotillståndet inför beslutet om vård. Socialnämnden ska också fortsättningsvis få utse läkare för undersökningen. Hinder för vården kan föreligga om den unge behöver få sjukhusvård för akuta medicinska eller psykiatriska tillstånd eller omedelbart genomgå en undersökning på sjukhus. Särskilda överväganden av hälsotillstånd som kan behövas kan avse läkemedelsbehandling som inte får avbrytas samt kronisk sjukdom, allvarlig allergi eller funktionsnedsättning som behöver beaktas i den miljö där den unge placeras. En läkarundersökning kan anses behövlig om socialnämnden iakttar förhållanden som rör den unges hälsa som nämnden inte själv har kompetens att bedöma och det saknas dokumentation om den unges tillstånd och kontakter med hälso- och sjukvården eller en konsultation med hälso- och sjukvården indikerar att den unges hälsa behöver undersökas av läkare.
Vidare föreslår utredningen att 32 § LVU kompletteras med en beskrivning av undersökningens ändamål, vilket ska vara att bedöma om det finns hinder för vård eller för att på annat sätt särskilt beakta hälsotillståndet inför beslutet om vård enligt LVU.
När det gäller socialnämndens skyldighet enligt 11 kap. 3 a SoL att underrätta regionen om att ett barn eller en ung person ska erbjudas en hälsoundersökning, föreslår utredningen att bestämmelsen justeras så att en sådan underrättelse ska göras om den inte är uppenbart obehövlig. En hälsoundersökning kan anses vara uppenbart obehövlig om barnet eller den unge det senaste året har genomgått en sådan hälsoundersökning som ska erbjudas enligt lagen med särskilda be-
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
883
stämmelser om åtgärder som avser hälsa för barn och unga i samhällsvård. Syftet med justeringen är att tydliggöra att socialnämnden inte ska göra någon egentlig bedömning av behov av hälsoundersökning utan mer konstatera om en hälsoundersökning nyligen genomförts. I dag gäller socialnämndens skyldighet att underrätta regionen om inte en hälsoundersökning enbart är obehövlig. Det kan leda till att nämnden gör bedömningar av behovet utan att ha tillräcklig kunskap om barns och ungas fysiska, psykiska och orala hälsa i stället för att underrätta regionen om att den ska erbjuda en hälsoundersökning.
9.6.2 Ändringar av lagen om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet
Förslag: Lagen (2017:209) om hälsoundersökning av barn och
unga som vårdas utanför det egna hemmet kompletteras och får en ny rubrik.
Utredningen föreslår att lagen (2017:209) om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet får en ny rubrik för att också kunna omfatta vissa andra bestämmelser som rör placerade barns och ungas hälsa. Författningens nya rubrik föreslås bli lag med särskilda bestämmelser om åtgärder som avser hälsa för barn och unga i samhällsvård (2017:209). Förslag på nya bestämmelser i lagen som inte avser hälsoundersökningar finns i avsnitt 9.7.5. Utredningen föreslår också vissa förtydliganden i lagen.
Strukturen i HSL bygger på att det finns två huvudmän för hälso- och sjukvård, regioner respektive kommuner. Om bestämmelser om ett visst huvudmannaskap för en statlig myndighet ska tas in i HSL krävs sannolikt en större omstrukturering av lagen. Att ta in bestämmelserna i socialtjänstlagstiftningen är ett sämre alternativ eftersom det som avses är hälso- och sjukvård och inte socialtjänst. Ett alternativ är att ta in bestämmelserna i en särskild lag motsvarande lagen (2017:209) om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet. Utredningen har i stället valt att lägga samman bestämmelser som rör placerade barn och ungas hälsa som inte passar in i strukturen i HSL i samma lag genom att införliva bestämmelser om hälso- och sjukvård vid SiS i lagen om hälsoundersökningar.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
884
Utredningen har utifrån att lagen kompletteras med flera bestämmelser som rör annat än hälsoundersökningar övervägt att föreslå en ny lag men kommit fram till att det mest fördelaktiga är att lägga samman de nya bestämmelserna om hälso- och sjukvård i SiS särskilda ungdomshem i den befintliga lagen om hälsoundersökningar. En fördel med det är att den förhållandevis omfattande regleringen i Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (HSLF-FS 2019:19) om hälsoundersökningar av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet kan fortsätta att tillämpas eftersom förordningen med bemyndigande för Socialstyrelsen att meddela ytterligare föreskrifter om hälsoundersökningar inte behöver upphävas. Bemyndigandet flyttas till 9 §.
En ny bestämmelse (2 §) införs som anger att de föreskrifter som gäller för sådan vård som ges med stöd av hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och tandvårdslagen (1985:125) ska tillämpas även för vård som ges enligt denna lag, om inte något annat föreskrivs. Därmed förtydligas bland annat att bestämmelser om exempelvis barnets bästa i dessa lagar också gäller vid hälsoundersökningar för barn och unga i samhällsvård.
64
I en annan ny bestämmelse (3 §) förtydligas att med region avses i lagen även en kommun som inte ingår i en region.
Den nuvarande 1 § flyttas till 4 § och kompletteras med den nya bestämmelsen om att läkare respektive tandläkare ska ansvara för hälsoundersökningen. Läkaren och tandläkaren behöver inte utföra hälsoundersökningen eller alla delar av den, men delta på ett sådant sätt att det är möjligt att ansvara för undersökningen. I samma paragraf föreslår utredningen en justering för att förtydliga att det är den region där barnet eller den unge vistas som ska erbjuda hälsoundersökning. I många situationer är barnet eller den unge bosatt där, men placeringar i bland annat jourhem och HVB kan innebära att barnet eller den unge vistas i en annan region än bosättningsregionen när erbjudande om hälsoundersökning kan ges. Den föreslagna ändringen är i linje med de överväganden som utredningen gör ovan om en särskild reglering av ansvaret för utomlänsvård för barn och unga i samhällsvård.
64 Jfr prop. 2012/13:10 s. 57.
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
885
SiS ska underrätta regionen om behov av hälsoundersökningar
Som framgår ovan har SiS erfarenhet av att hälsoundersökningar ofta inte har erbjudits och genomförts innan placeringar i särskilda ungdomshem inleds. Om en hälsoundersökning inte är genomförd eller planerad när placeringen i ett särskilt ungdomshem inleds kan det påverka möjligheterna att utforma rätt vård negativt. Det kan också finnas svårigheter att genomföra en hälsoundersökning utanför ett särskilt ungdomshem, bland annat på grund av säkerhetsskäl som ställer särskilda krav på transporter och den plats där undersökningen ska göras.
Utredningen anser att hälsoundersökningar i större utsträckning måste erbjudas också de barn och unga som vårdas i särskilda ungdomshem. Dessa barn och unga har enligt flera studier omfattande behov av vård för sin fysiska och psykiska hälsa samt för sin orala hälsa. För att placeringen i ett särskilt ungdomshem ska vara meningsfull för barnet eller den unge krävs därför ofta hälso- och sjukvård som regionen ansvarar för. Enligt utredningens uppfattning finns det starka skäl för SiS att tillfälligtvis överta socialnämndens ansvar att underrätta regionen om behovet av en hälsoundersökning om en placering i ett särskilt ungdomshem inleds och en hälsoundersökning inte genomförts.
Utredningen föreslår att en ny paragraf (5 §) införs i lagen med särskilda bestämmelser om hälsoundersökning och hälso- och sjukvård för barn i samhällsvård som anger att SiS ska underrätta regionen om behov av hälsoundersökning för barn och unga som vårdas vid särskilda ungdomshem om socialnämnden inte tidigare har underrättat regionen om att ett barn eller ung person ska placeras för samhällsvård. SiS ska informera socialnämnden när myndigheten har lämnat sådan underrättelse till regionen.
Upplysningsbestämmelser i HSL och tandvårdslagen om reglerna om hälsoundersökningar
Inga ändringar eller tillägg gjordes i hälso- och sjukvårdslagen eller tandvårdslagen i samband med införandet av lagen om hälsoundersökningar för barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet. I socialutskottets utvärdering refereras kontakter med juridisk expertis som framhåller att reglerna om hälsoundersökningar för place-
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
886
rade barn och unga också bör nämnas i HSL och tandvårdslagen. Sådana hänvisningar till lagen om hälsoundersökningar skulle tydliggöra att det är regionens skyldighet att erbjuda hälsoundersökningen. Som jämförelse nämns 5 kap. 8 § HSL, där det finns en hänvisning till SoL i fråga om bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd.
65
Utredningen föreslår mot denna bakgrund att upplysningsbestämmelser tas in i HSL och tandvårdslagen om att särskilda bestämmelser om skyldighet att erbjuda hälsoundersökning utöver vad som följer av HSL respektive tandvårdslagen finns i lagen (2017:209) med särskilda bestämmelser om åtgärder som avser hälsa för barn och unga i samhällsvård.
Eftersom det handlar om en upplysning som rör ett ansvar som regionen har utifrån 8 kap. HSL så placeras den föreslagna upplysningsbestämmelsen i 8 kap. 10 § HSL. I tandvårdslagen placeras den föreslagna bestämmelsen i en ny paragraf 6 a § under men inte i direkt anslutning till rubriken Tandvård som bedrivs av regioner.
9.6.3 Långsiktig nationell implementering och uppföljning av reglerna om hälsoundersökning
Reglerna om hälsoundersökningar i anslutning till placering av barn och unga är centrala för att en kontakt med hälso- och sjukvården ska etableras och följas av fortsatta åtgärder efter individuella behov. Det har funnits, svårigheter med att implementera reglerna som tänkt, och en del svårigheter kvarstår. Implementeringen fortsätter dock på olika sätt den närmaste tiden. SKR kommer att genomföra ytterligare kunskapshöjande och stödjande aktiviteter för att hjälpa kommunerna.
66
Socialstyrelsen arbetar bland annat med ett stöd för
samverkan om hälso- och sjukvård för placerade barn och unga liknande SAMS-modellen för skolgång.
67
Utredningen föreslår att regeringen överväger att ge Socialstyrelsen ansvar och resurser för ett långsiktigt uppdrag att implementera lagar, föreskrifter och allmänna råd om hälsoundersökning av barn och unga i samhällsvård. Enligt utredningens bedömning bör uppdraget
65 Socialutskottet 2022 s. 44 f. 66 Sveriges Kommuner och Regioner, SKR 2020 s. 43. 67 Socialstyrelsen (2021c). Förstudie i regeringsuppdrag: Uppdrag att genomföra utvecklingsinsatser
för att stärka förutsättningarna för att placerade barn får tillgång till en god hälso- och sjukvård, tandvård och obruten skolgång. Dnr 5.7-34156/2020 s. 42.
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
887
kunna delas upp i en kortare tidsperiod för samlade implementeringsinsatser och en längre period för uppföljning och de kompletterande insatser som kan behövas för implementeringen. Insatser som ökar hälso- och sjukvårdens beredskap och förutsättningar att genomföra hälsoundersökningarna är särskilt angelägna, inklusive sådana som ökar förståelsen av skälen till den nuvarande regleringen.
Arbetet med implementeringen bör kunna utgöra en del av det större uppdrag att samordna statens stöd för samhällets vård för barn och unga som utredningen i avsnitt 4.4.3 föreslår att regeringen bör ge Socialstyrelsen.
9.7 Överväganden och förslag om hälso- och sjukvård för barn och i särskilda ungdomshem
9.7.1 Ramar och risker i dag
Ansvar
Barn och unga i särskilda ungdomshem omfattas av samma ansvar för regionerna att erbjuda hälso- och sjukvård enligt HSL och tandvård enligt tandvårdslagen som andra barn och unga. Barn och unga som är inskrivna i ungdomshem utanför hemregionen omfattas av de åtagande som regionerna frivilligt tagit på sig för viss hälso- och sjukvård utanför hemregionen genom det så kallade Riksavtalet (se ovan).
SiS har inte något uppdrag att erbjuda hälso- och sjukvård i de särskilda ungdomshemmen utöver det ansvar som följer med elevhälsan enligt 2 kap.25–28 §§skollagen. Inte heller har SiS något ansvar för tandvård för barn och unga som vårdas i särskilda ungdomshem.
Som framgår ovan anges dock i 3 kap. 6 § SoF att SiS särskilda ungdomshem ska ha tillgång till läkare, som bör ha specialistkompetens inom barn- och ungdomspsykiatri eller allmän psykiatri. Enligt samma bestämmelse bör de särskilda ungdomshemmen ha tillgång till psykologisk expertis. Hur tillgången ska ordnas, vad läkare och psykologer ska göra vid hemmen och hur det förhåller sig till regionens ansvar för hälso- och sjukvård framgår inte av lagar, andra regler eller förarbeten.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
888
Verksamhet
SiS har sedan länge rapporterat svårigheter med att få till stånd en stabil och väl fungerande samverkan med regionerna. I vissa delar av landet finns det frivilliga överenskommelser mellan ungdomshem och regioner, men de utgör inte en stabil grund för samverkan trots att de kräver tid och resurser att åstadkomma.
68
Det finns dock ingen
samlad översikt av regionernas arbete med att erbjuda och ge hälso- och sjukvård till barn och unga som vårdas i särskilda ungdomshem.
I de särskilda ungdomshemmen bedrivs en relativt omfattande hälso- och sjukvårdsverksamhet som SiS i praktiken till stor del svarar för. Enligt en genomlysning som myndigheten gjort av sin hälso- och sjukvårdsverksamhet tjänstgör för närvarande sammanlagt 21 läkare vid ungdomshemmen. Av dessa läkare har 16 specialistkompetens inom psykiatri eller barn – och ungdomspsykiatri och fem inom allmänmedicin. Åtta institutioner har läkare som är anställda av regionerna. Tillgång till läkare i tjänst varierar kraftigt mellan institutionerna från åtta till 64 timmar i månaden, i viss mån beroende på hemmens storlek. Av de 18 ungdomshemmen saknar åtta tillgång till läkare utanför ordinarie arbetstid. Läkarna som tjänstgör inom SiS arbetar huvudsakligen med läkemedelsordination, bedömning av hälsostatus samt dokumentation.
Genomlysningen visar också att det för närvarande finns motsvarande 52 heltidstjänster som psykolog där hälften av institutionerna har en till två psykologer anställda och övriga tre eller fler. SiS psykologer arbetar mestadels med utredning, intern samverkan, bedömningssamtal och psykologsamtal samt konsultation till behandlingspersonalen.
69
Det framgår inte av genomlysningen hur stor del
av psykologernas arbetstid som ägnas åt hälso- och sjukvård och hur stor andel som ägnas åt vård enligt LVU.
Vidare finns det, enligt SiS genomlysning, sammanlagt motsvarande 32 heltidstjänster som sjuksköterska inom myndighetens ungdomsvård. Flertalet har specialistutbildning bland annat inom psykiatri. SiS sjuksköterskor arbetar framför allt med viss läkemedelshantering, att delta i rond, intern och extern samverkan samt dagliga hälsobedömningar och åtgärder för hälsoproblem.
70
Skyldighet och rekom-
mendation för SiS att ha tillgång till läkare respektive psykologer
68 Statens institutionsstyrelse, SiS, 2022c s. 2. 69 SiS 2023e s. 3 f. 70 SiS 2023e s. 3 f.
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
889
anges i SoF, men det finns inga krav eller rekommendationer om tillgång till sjuksköterskor i de särskilda ungdomshemmen.
Genom att bedriva hälso- och sjukvård är en statlig myndighet som SiS vårdgivare (se 2 kap. 3 § HSL och 1 kap. 2 § patientsäkerhetslagen [2010:659]) och därmed ansvarig för att gällande regler för vårdgivare inom hälso- och sjukvården följs. Ledningsstrukturen i SiS hälso- och sjukvårdsorganisation är uppbyggd kring tre roller och funktioner: verksamhetschef, chef för hälso- och sjukvårdspersonal samt institutionsansvarig sjuksköterska.
Verksamhetschefen, som också är institutionschef, ansvarar ytterst för institutionens hälso- och sjukvårdsverksamhet och ansvarar för att säkerställa att patientens behov av trygghet, kontinuitet, samordning och säkerhet i vården tillgodoses. I regel är det biträdande institutionschefer som är chef för hälso- och sjukvårdspersonalen på institutionen, men det kan variera och rollen kan innehas av personer med och utan medicinsk kompetens. Utöver att arbetsleda hälso- och sjukvårdspersonalen handlar ansvaret för hälso- och sjukvårdschefen i huvudsak om att implementera myndighetsgemensamma riktlinjer för hälso- och sjukvård, utveckla hälso- och sjukvårdsverksamheten, följa upp kvalitet samt avvikelserapportering.
Institutionsansvarig sjuksköterska ansvarar vanligtvis för samordning och koordinering av hälso- och sjukvårdsfrågor mellan läkare och sjuksköterskor på institutionen. Det är också institutionsansvarig sjuksköterska som ansvarar för läkemedelshanteringen och kvalitetsuppföljning, utveckling och avvikelserapportering. Ibland ingår också personalansvar för övriga sjuksköterskor vid institutionen.
71
Oklarheter och risker
Den nuvarande situationen rymmer flera oklarheter. Regionerna ansvarar för att erbjuda hälso- och sjukvård, även om ansvarsfördelningen mellan regionerna delvis bygger på frivilliga åtaganden. SiS har ansvar för tillgången till viss hälso- och sjukvårdspersonal, men inget ansvar för att den personalen ska erbjuda och ge viss vård. En stor del av den personal som arbetar med hälso- och sjukvård inom SiS omfattas varken av krav på att myndigheten ska ha tillgång till
71 SiS 2023e s. 2 f.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
890
den eller på att personalen ska erbjuda den hälso- och sjukvård som de utför.
Flera risker och andra problem följer med dessa oklarheter. För barn och unga kan det vara svårt att veta vem som ansvarar för vad och i vilken utsträckning som hälso- och sjukvården inom SiS ingår i placeringen eller är frivillig. För kommunerna är det svårt att veta vilken hälso- och sjukvård som ingår i en placering hos SiS och vilken samverkan de själva behöver upprätta med den region där ungdomshemmet ligger. Det är också oklart för kommunerna om den hälso- och sjukvård som SiS ger betalas genom avgiften för en vårdplats hos SiS eller om den finansieras direkt av staten. För regionerna finns det oklarheter om vilken hälso- och sjukvård som SiS bedriver och vad de själva ansvarar för. Även SiS har svårt att beskriva syftet med den hälso- och sjukvård som myndigheten i praktiken bedriver och att fullt ut hantera uppföljning och kvalitetssäkring av dessa insatser.
72
Till detta kommer att staten finansierar drygt trettio sjukskötersketjänster som SiS inte har ett formellt uppdrag för, möjligen med samfinansiering från kommunerna genom vårdavgifterna till särskilda ungdomshem.
SiS har pekat på riskerna för att kommuner och regioner överskattar myndighetens hälso- och sjukvårdsuppdrag. Det leder bland annat till att suicidnära ungdomar skickas tillbaka till ungdomshemmen eftersom regionerna antar att patienterna kan få tillräckligt god hälso- och sjukvård där av SiS. Det leder i förlängningen till att SiS tar över regionernas vårdansvar för komplexa psykiatriska och somatiska tillstånd utan att ha organiserat verksamheten så att tillräcklig kompetens och bemanning finns för sådan verksamhet.
73
Stats-
kontoret har också framhållit att det inte är hållbart att SiS erbjuder exempelvis specialiserade insatser inom psykiatri utan att ha de rätta förutsättningarna för det.
74
Ett exempel på oklarheten om SiS hälso- och sjukvårdsverksamhet finns i en av de länsvisa överenskommelser som regioner och kommuner ska ingå om sitt arbete för barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet. I denna överenskommelse fastslås att SiS ansvarar för hälso- och sjukvården och tandvården vid placering på SiS-institution. Skälet till detta sägs vara bestämmelsen i SoF om att de sär-
72 SiS 2022c s. 2 f. 73 SiS 2022c s. 3. 74 Statskontoret 2022 s. 117 ff.
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
891
skilda ungdomshemmen ska ha tillgång till läkare som bör ha specialistkompetens inom barn- och ungdomspsykiatrin eller allmän psykiatri.
75
Det är uppenbart att en sådan missuppfattning av SiS hälso- och sjukvårdsuppdrag ökar riskerna för att barn och unga som är inskrivna vid särskilda ungdomshem blir utan den hälso- och sjukvård och tandvård som de behöver och i första hand bör få genom regionen.
9.7.2 Hälso- och sjukvård på olika nivåer för barn och unga i särskilda ungdomshem
Behov och förutsättningar
Socialstyrelsen, Statskontoret, IVO och SiS har i flera rapporter uppmärksammat att många barn och unga i särskilda ungdomshem har omfattande behov av olika former av vård för sin hälsa. SiS konstaterar i sin genomlysning av myndighetens hälso- och sjukvårdsverksamhet att behoven av olika typer av vård- och stödinsatser är stora när ett barn eller en ung person placeras i ett särskilt ungdomshem. Detta gäller såväl fysisk som psykisk hälsa, tandvård och uteblivna vaccinationer. I viss utsträckning finns också behov av habiliterande insatser såsom ADL-träning samt träning i att självständigt sköta medicinering eller träning för att återfå rörelseförmåga.
76
Fler upp-
gifter från SiS genomlysning finns ovan i avsnitt 9.7.1.
För barn och unga i särskilda ungdomshem kan en god och nära vård handla om behov av att erbjudas och få hälso- och sjukvård där de befinner sig, det vill säga i det särskilda ungdomshemmet. Det gäller vid somatiska och psykiska behov och vid behov av tandvård. Precis som vid skolverksamheten, som SiS har ett tydligt ansvar för som skolhuvudman, kan viss hälso- och sjukvård behöva vara tillgänglig på plats i de särskilda ungdomshemmen, genom SiS eller genom att regionens personal kommer till ungdomshemmen.
Orsakerna till att hälso- och sjukvården bäst bör ges på plats i ungdomshemmen varierar. En viss del av hälso- och sjukvården hänger nära samman med barnens och de ungas vistelse dygnet runt i ung-
75 Region Örebro (2021). Hälso- och tandhälsoundersökning i samband med att barn och unga
placeras utanför det egna hemmet samt placerade barns hälsa under placeringstiden. Överenskommelse mellan Region Örebro län och kommunerna i Örebro län. Giltig fr.o.m. 2021-10-29 s. 10.
76 Statens institutionsstyrelse, SiS 2023e s. 4. ADL står Aktiviteter i dagliga livet och handlar om aktiviteter som alla människor regelbundet utför i sitt hem, till exempel äta och dricka, klä på och av sig samt sköta sin personliga hygien och övriga kroppsvård.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
892
domshemmen, till exempel läkemedelshantering och bedömningar av suicidrisker och andra tillstånd som snabbt kräver ytterligare hälso- och sjukvårdsinsatser och läkemedelshantering. Hälso- och sjukvårdsbehoven kan också vara nära kopplad till de stödbehov som låg till grund för beslutet om vård enligt LVU, till exempel vid neuropsykiatriska funktionsnedsättningar, självskador eller missbruksproblem, och därmed nära hänga samman med den sociala vården hos SiS. En del hälso- och sjukvård avser barn och unga som har en så omfattande samsjuklighet att de sociala, medicinska och psykiatriska vårdinsatserna behöver bilda en helhet med team från SiS och regionen på plats i ungdomshemmet. Det finns också barn och unga som kan behöva öppenvård på plats i ungdomshemmet i ett första skede innan de kan tillgodogöra sig vården i regionernas öppenvårdsverksamhet. Skäl till det kan vara att barnet eller den unge mår för dåligt eller har för låg funktionsnivå för att ta sig till en öppenvårdsmottagning inom regionen. Barnet eller den unges motivation eller tillit till hälso- och sjukvården kan också svikta. Vidare kan öppenvårdsinsatsen behöva kombineras med insatser som rör vårdmiljön, till exempel vägledning till SiS personal eller hjälpmedel.
77
Resor fram och tillbaka till vårdcentraler och sjukhus kan vara påfrestande för barn och unga och bidra till att förvärra deras tillstånd eller minska deras vilja att ta emot hälso- och sjukvårdsinsatser utanför de särskilda ungdomshemmen. Det går inte heller att bortse från de säkerhetsfrågor som måste beaktas vid resorna, såsom risker för rymning eller fritagning, och de särskilda arrangemang som det leder till, i vissa fall polishandräckning.
Huvudsakliga former av hälso- och sjukvård
Utifrån de olika behov som beskrivs ovan går det att identifiera tre huvudsakliga former av hälso- och sjukvård som behöver vara tillgänglig för barn och unga som vårdas i särskilda ungdomshem:
77 Socialstyrelsen (2023c). Utveckling av integrerad vård för barn i SiS särskilda ungdomshem.
Delrapport 2023 s. 43.
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
893
Öppen och sluten hälso- och sjukvård efter behov i de former som regionen erbjuder (i ordinarie samverkan med SiS)
Tillgången till denna form av hälso- och sjukvård utgår från uppdelningen av huvudmannaansvaret för socialtjänsten (socialnämnden) respektive hälso- och sjukvården (regionen). Hälso- och sjukvården kan erbjudas och ges av regionen i vårdcentraler, sjukhus och andra hälso- och sjukvårdsenheter. Regionen kan också arbeta med mobila team eller ”hembesök” som gör att hälso- och sjukvårdspersonal från regionen vid behov kommer till ungdomshemmen. Vården är tillgänglig efter vanlig behovsbedömning inom hälso- och sjukvården och regionen förutsätts inte ha särskilda resurser avsatta för denna vård oavsett vilka behov som blir aktuella, men kan ha det genom egna beslut om exempelvis mobila team med hög tillgänglighet. Denna form av hälso- och sjukvård kan avse alla typer av hälsobehov, men är särskilt viktig för specialiserad hälso- och sjukvård som bara regionen har rätt kompetens och andra förutsättningar att bedriva. Ofta beskrivs denna form av hälso- och sjukvård som byggd på ordinarie samverkan mellan regionerna och SiS, men förutsätter också samverkan med placerande kommun och barnets eller den unges hemregion.
Integrerad vård genom tvärprofessionella team på plats i de särskilda ungdomshemmen och med inriktning på sammansatta och omfattande psykiatriska öppenvårdsbehov
Behovet av en form av vård som går utöver ordinarie samverkan har länge uppmärksammats för en grupp barn och unga med särskilt omfattande och sammansatta behov under placeringen i särskilda ungdomshem och de motsvarande institutioner som tidigare funnits.
78
I första hand har det handlat om psykiatriska vårdbehov, men de kan också vara förenade med somatiska vårdbehov. Med integrerad vård avses i detta sammanhang att den sociala och psykiatriska vården ges
78 Frågan om lämplig vård för ”andligt sjuka” barn i de skyddshem som inrättats för ”vanartade barn” tog första gången upp av regeringen i prop. 1919:371 efter en skrivelse året innan från en statlig kommitté. Frågan var aktuell i arbetet med 1924 års barnavårdslag (se 36 och 43 §§ 1924:36) och i flera senare översyner av institutionsvården. När barn- och ungdomspsykiatrin utvecklades till en egen specialitet knöts frågorna till samverkan med den verksamheten, till exempel i ett betänkande från Kommittén för ungdomsvårdsskolorna (SOU 1959:25). Senare har frågorna tagits upp av Barnpsykiatrikommittén (SOU 1998:31), LVU-utredningen (SOU 2000:77), Sociala barn- och ungdomsvårdskommittén (SOU 2005:81), Nationell psykiatrisamordning (SOU 2006:100) och Utredningen om tvångsvård för barn och unga (SOU 2015:71).
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
894
samordnat och av ett tvärprofessionellt team som i samverkan utreder barnets eller den unges behov samt bedömer och påbörjar relevanta behandlingar och andra insatser.
79
Det är särskilt angeläget att
specialiserad hälso- och sjukvårdspersonal kommer till ungdomshemmen så att barnen och de unga inte riskerar ökad ohälsa på grund av resorna till regionens öppenvårdsmottagningar. Tillgången till integrerad vård avgörs efter barnets eller den unges behov, men arbetsformen förutsätter att regionen avsätter resurser för ett kontinuerligt samarbete med SiS även om efterfrågan kan variera något över tid.
Hälso- och sjukvård på en ”basnivå” med förstalinjeinriktning på plats i de särskilda ungdomshemmen
Medan behovet av en nivå med integrerad vård utöver ordinarie samverkan länge diskuterats har förekomsten av en grundläggande ”basnivå” med hälso- och sjukvård på plats i ungdomshemmen knappast alls uppmärksammats. I praktiken är det ändå en sådan vårdnivå som SiS beskriver i sin genomlysning av myndighetens hälso- och sjukvårdsverksamhet med sjuksköterskor och psykologer som arbetar på plats i ungdomshemmen och med viss kompletterande läkarmedverkan. Vårdnivån är inriktad på åtgärder i nära anslutning till barnens och de ungas boende och dagliga liv i särskilda ungdomshem. Det handlar främst om hälsofrämjande och förebyggande arbete, läkemedelshantering och bedömningar som snabbt måste kunna göras av andra hälso- och sjukvårdsbehov, till exempel vid suicidrisk. Hälso- och sjukvårdspersonal i särskilda ungdomshem kan också vara viktig för barnens och de ungas egenvård.
80
Tillgången till vård på denna
nivå styrs i vissa fall av individuella behov av bedömningar och läkemedelshantering. I andra fall behöver hälso- och sjukvårdspersonal vara allmänt tillgänglig för barn och unga som vårdas i särskilda ungdomshem på samma sätt som andra hälsofrämjande och förebyggande åtgärder genomförs på befolknings- och gruppnivå inom hälso- och sjukvården.
Gränserna mellan dessa tre nivåer är inte tydliga i dag, men det går att beskriva nivåerna schematiskt med basnivån som tillgänglig för alla barn och unga i särskilda ungdomshem och de båda andra nivåerna som inriktade på behov hos större respektive mindre grupper
79 Socialstyrelsen 2023c s. 26 80 Statens institutionsstyrelse, SiS, 2023e s. 4
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
895
av barn och unga (se figur 9.3). Sammanhanget mellan nivåerna måste dock betonas. På basnivån identifieras behov av vård på de andra nivåerna och även på den mellersta nivån kan hälso- och sjukvård ibland behöva erbjudas på plats i särskilda ungdomshem även om det inte sker genom integrerade team tillsammans med personal från SiS. Barn och unga som får integrerad vård kan samtidigt också få hälso- och sjukvård på de båda andra nivåerna.
Figur 9.3 Huvudsakliga former av hälso- och sjukvård för barn och unga i särskilda ungdomshem
Eftersom SiS inte har tillgång till tandvårdspersonal är all tandvård för barn och unga i särskilda ungdomshem av samma slag som öppen och sluten hälso- och sjukvård efter behov i de former som regionen erbjuder.
Utredningens uppdrag om ett eventuellt förtydligande av SiS hälso- och sjukvårdsansvar avser i praktiken den sista nivån. Det är den nivån som är aktuell för de läkare, sjuksköterskor och psykologer som är anställda vid de särskilda ungdomshemmen utan att deras arbete går tillbaka på ett tydligt uppdrag till myndigheten att ge hälso- och sjukvård. Utredningen anser dock att alla tre nivåerna behöver beskrivas och bedömas som delar av den helhet som ska tillförsäkra barn och unga i särskilda ungdomshem tillgång till en jämlik hälso-
Integrerad vård genom tvärprofessionella team i särskilda ungdomshem
Hälso- och sjukvård efter
behov i de former som
regionen erbjuder
Hälso- och sjukvård på basnivå
i särskilda ungdomshem
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
896
och sjukvård och svara mot den övergripande inriktningen på god och nära vård i hälso- och sjukvården.
9.7.3 Hälso- och sjukvård efter behov i de former som regionen erbjuder (ordinarie samverkan)
Förslag: Regeringen bör ge Socialstyrelsen i uppdrag att i sam-
verkan med SiS och berörda regioner analysera och beskriva hur de strukturer för samverkan som byggts upp i arbetet med integrerad vård också kan vara en del av ordinarie samverkan. Beskrivningen bör kunna ligga till grund för planering och genomförande av fortsatt ordinarie samverkan mellan SiS och regionerna.
Regeringen bör initiera ett utvecklingsarbete för att pröva mobila team och digitala lösningar för ökad tillgänglighet till regionens öppna hälso- och sjukvård för barn och unga i särskilda ungdomshem.
Som framgår ovan saknas underlag för en generell beskrivning av hur denna form av hälso- och sjukvård fungerar, men SiS har i flera sammanhang pekat på brister i den ordinarie samverkan med regionerna. Under senare år har det särskilt gällt tillgången till öppen och sluten psykiatrisk vård.
En mer ingående beskrivning av de svårigheterna har nyligen gjorts av Socialstyrelsen inom ramen för arbetet med att utveckla integrerad vård (se vidare nedan) i samverkan mellan SiS och fyra regioner. I det arbetet har det blivit tydligt att ingen av parterna anser att ordinarie samverkan fungerar fullt ut i dag. I ett par av regionerna finns en överenskommelse om att BUP:s läkare åker ut till ungdomshemmen för att genomföra medicinska bedömningar och åtgärder, men barnen får inte tillgång till övriga kompetenser och insatser från BUP. I andra regioner finns ett mobilt arbetssätt inom till exempel mellanvården för de patienter som har behov av att vården ges i hemmet, men det verkar inte användas för barn och unga inom SiS.
Socialstyrelsen pekar på flera faktorer som leder till bristande samverkan, bland annat:
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
897
– Otydlighet om vilka hälso- och sjukvårdsuppgifter SiS kan genom-
föra själva, vilket gör att regionerna ibland avvisar remisser från SiS, och oklarheter om vad som ingår i uppdraget till läkaren som varje ungdomshem ska ha tillgång till enligt SoF. – Att SiS inte skickar remisser i den utsträckning som behövs ut-
ifrån barnens vårdbehov, ibland på grund av att SiS inte tror att regionen kommer att hinna ge hälso- och sjukvård under placeringstiden med tanke på köerna till BUP. – Att barnen och de unga har svårt att ta sig till vården hos BUP,
antingen på grund av att SiS inte har möjlighet att avvara personal som kan följa med eller att barnet på grund av sin funktionsnedsättning eller sviktande motivation inte tar sig dit. Samtidigt saknar regionen resurser eller rutiner för att åka ut till ungdomshemmet och ge vård på plats. – Att det inte finns vårdprogram inom BUP för att arbeta med barn
i en kaotisk och instabil situation och att BUP saknar ovan av att arbeta med en målgrupp som är omotiverad och har bristande socialt stöd. – Att barnets eller den unges placeringstid är oviss, vilket gör att
regionen har svårt att bedöma vilka behandlingar som är realistiska eller etiska att påbörja. På grund av detta kan barnet bli utan behövlig vård under en lång tid, då barn på SiS ofta flyttar mellan olika placeringsformer under ett antal år.
Projektet om integrerad vård är avgränsat till de barn inom SiS som har de mest komplexa sammansatta behoven, men Socialstyrelsen konstaterar att det inom projektet har skapats en tydlig struktur för samverkan mellan parterna som kan gynna samverkan generellt genom att SiS och BUP får en gemensam bild av att barnen är ”våra patienter” och ett fokus på att skapa en sammanhållen vård för barnet snarare än fokus på att skydda den egna verksamhetens resurser.
81
Även
om förutsättningar och förhållanden kan vara andra inom den medicinska vården finns det goda skäl att anta att såväl svårigheter som möjligheter i samverkan mellan SiS och regionerna i grunden liknar dem vid psykiatrisk vård.
81 Socialstyrelsen 2023c s. 9.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
898
Enligt utredningens uppfattning behöver förutsättningarna för ordinarie samverkan mellan SiS och regionerna om hälso- och sjukvård vid särskilda ungdomshem förbättras. Det är genom sådan samverkan som huvuddelen av barnens och de ungas hälso- och sjukvård ska tillgodoses. Nuvarande brister i den ordinarie samverkan blir ett betydande hinder för placerade barns och ungas tillgång till jämlik hälso- och sjukvård.
Tidigare i detta kapitel instämmer utredningen i Samsjuklighetsutredningens förslag om regionens ansvar att erbjuda hälso- och sjukvård vid placeringar utanför det egna hemmet med tillägg om att erbjudandet också ska gälla vård enligt LVU. Utredningen lämnar också en ny reglering av ansvaret för utomlänsvård i detta kapitel. Genomförandet av dessa förändringar kommer enligt utredningens uppfattning att bidra till ökad tydlighet om regionens ansvar för hälso- och sjukvård för barn och unga i särskilda ungdomshem.
Senare i kapitlet lämnar utredningen bedömningar och förslag avseende en tydligare basnivå för hälso- och sjukvård i särskilda ungdomshem och överenskommelser mellan SiS och regionerna om samarbete om hälso- och sjukvård för barn och unga som är placerade i särskilda ungdomshem. Även dessa förslag kommer enligt utredningens uppfattning att bidra till ökad tydlighet om regionens ansvar för hälso- och sjukvård för barn och unga i särskilda ungdomshem.
Utöver dessa bedömningar och förslag anser utredningen att de konkreta formerna för ordinarie samverkan behöver utvecklas och förtydligas.
Analys och beskrivning av strukturer för ordinarie samverkan
Utredningen föreslår att regeringen ger Socialstyrelsen i uppdrag att i samverkan med SiS och berörda regioner analysera och beskriva hur de strukturer för samverkan som byggts upp i arbetet med integrerad vård också kan vara en del av ordinarie samverkan. Enligt utredningens bedömning behöver särskilt följande områden uppmärksammas i en sådan beskrivning: – formerna för regelbundna kontakter mellan företrädare för SiS
och regionerna, – formerna för remittering och remisshantering,
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
899
– förutsättningarna för regionens personal att få tillträde till de sär-
skilda ungdomshemmen och erbjuda hälso- och sjukvård, och – förutsättningarna och formerna för digitala kontakter mellan SiS
och regionerna uppmärksammas.
I vilken utsträckning som erfarenheterna från integrerad vård också är relevanta för strukturerad samverkan mellan SiS och regionerna om tandvårdsfrågor bör också uppmärksammas.
Beskrivningen bör kunna ligga till grund för planering och genomförande av fortsatt ordinarie samverkan mellan SiS och regionerna, bland annat inom ramen för de överenskommelser som utredningen föreslår att SiS och regionerna ska ingå (se nedan).
Utvecklingsarbete om ökad tillgänglighet till regionens öppna hälso- och sjukvård för barn och unga i särskilda ungdomshem
Mobila team förekommer i dag inom BUP, till exempel inom den så kallade mellanvården som möter behov där öppenvårdsresurser inte är tillräckliga och slutenvård inte behövs och för andra insatser i barns och ungas hemmiljö eller annan närmiljö. Även inom den övriga psykiatrin förekommer mobila team. Mobila team prövas också i pilotprojektet med integrerad vård.
Utredningen anser att mobila team ger regionerna nya möjligheter att inleda hälso- och sjukvårdskontakter på plats i särskilda ungdomshem. Erfarenheterna av pilotprojektet med integrerad vård är att det finns en grupp barn och unga i ungdomshemmen som behöver få en sådan kontakt på plats i hemmen för att sedan kunna fortsätta kontakten vid regionens mottagningar. Även för tillgång till läkare i särskilda ungdomshem för basnivån och för genomförandet av hälsoundersökningar bör mobila team kunna vara ett alternativ (se nedan).
För den specialiserade hälso- och sjukvården kan mobila team eventuellt kompletteras med digitala lösningar för konsultation med mera. Digitala lösningar kan också vara ett alternativ för stöd i arbetet från regionens hälso- och sjukvård till behandlingspersonalen i särskilda ungdomshem.
Utredningen föreslår att regeringen initierar ett utvecklingsarbete för att pröva mobila team och digitala lösningar för ökad tillgänglig-
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
900
het till regionens öppna hälso- och sjukvård för barn och unga i särskilda ungdomshem. Utvecklingsarbetet kan exempelvis läggas upp på samma sätt som pilotprojektet med integrerad vård med statsbidrag till deltagande regioner, samordning genom Socialstyrelsen och extern utvärdering av resultaten och erfarenheterna. Enligt utredningens bedömning behöver utvecklingsarbetet dock inte vara lika omfattade som det pilotprojektet eftersom det finns exempel och erfarenheter att bygga på. En sammanlagd tid på högst tre år bör vara rimligt, inklusive viss tid i inledningsskedet för hantering av statsbidrag samt viss tid för slutrapportering.
Utvecklingsarbetet bör kompletteras med en översikt och analys av dessa exempel och erfarenheter som underlag för slutsatser och eventuella förslag om ökad användning av mobila team för ordinarie samverkan mellan SiS och regionerna. Viktiga aspekter att uppmärksamma vid slutsatser och eventuella förslag är patientsäkerhet, barnet eller den unges delaktighet, samverkan med de särskilda ungdomshemmen, kompetens och bemanning i teamen samt andra resursmässiga frågor.
En mycket stor del av den ordinarie samverkan som behöver förbättras mellan SiS och regionerna avser hälso- och sjukvård vid psykiatriska tillstånd. Enligt utredningens bedömning bör utvecklingsarbetet därför kunna finansieras genom de statliga medlen och insatser inom området psykisk hälsa och suicidprevention.
9.7.4 Integrerad vård genom tvärprofessionella team på plats i de särskilda ungdomshemmen
Bedömning: De erfarenheter och resultat som hittills framkom-
mit genom pilotprojektet med integrerad vård pekar på att någon form av sådan vård sannolikt behöver sannolikt vara tillgänglig framöver för barn och unga som samtidigt har stora psykiatriska vårdbehov och vårdas med stöd av LVU. Regeringen behöver vara förberedd på att fatta långsiktiga beslut om integrerad vård efter att Socialstyrelsens slutrapport om pilotprojektet är klar 2025.
Integrerad vård för barn och unga i särskilda ungdomshem är, som nämnts, ett område där det nu pågår ett särskilt arbete för att utveckla kunskapen om behov, insatser och organisation.
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
901
Utredningen om barns och ungas rättigheter i tvångsvården föreslog att Socialstyrelsen skulle få i uppdrag att utreda förutsättningarna för en sådan vård med integrering av personal från SiS och regionernas psykiatri. Socialstyrelsen föreslog 2019 ett pilotprojekt för att utveckla mer kunskap om vårdbehoven och hur de bäst kan de tillgodoses som grund för långsiktiga lösningar. Myndigheten fick därefter i uppdrag av regeringen att samordna ett sådant utvecklingsarbete 2021–2024. Utvecklingsarbetet pågår nu i samverkan mellan SiS och fyra regioner. Konkret innebär arbetet att barn- och ungdomspsykiatrin erbjuder och genomför specialiserad psykiatrisk öppenvård i särskilda ungdomshem till en mindre grupp barn och unga med särskilt stora psykiatriska vårdbehov i förening med behov av vård enligt LVU. I Socialstyrelsens samordningsuppdrag ingår att låta utvärdera pilotprojektet samt rapportera resultaten av arbetet tillsammans med förslag på långsiktiga lösningar för integrerad vård senast i september 2025.
Enligt de delrapporter om pilotprojektet som Socialstyrelsen och SiS lämnat under 2023 har utvecklingsarbetet hittills gett flera viktiga erfarenheter och resultat, men också väckt frågor om tillgången till hälso- och sjukvård i övrigt för barn och unga i särskilda ungdomshem.
Enligt Socialstyrelsen bedömer regionerna att det integrerade arbetssättet gett bättre förutsättningar för den psykiatriska vården genom tillgång till dygnet-runt observationer om barnets behov och hur barnets mående förändras utifrån olika interventioner och anpassningar. SiS uppfattar att situationen runt barnet stabiliseras när barnet får insatser för sina psykiatriska behov. Inom projektet har det också skapats en tydlig samverkansstruktur mellan SiS och regionerna. Vidare finns det i pilotverksamheterna resursmässiga förutsättningar för regionerna att göra en grundlig genomgång av barnets vårdbehov och vårdhistorik, vilket för flera barn har visat sig vara avgörande för att de ska få vård för olika problem och tillstånd som de haft en längre tid. Denna samlade bild är även värdefull för såväl barnet som vårdnadshavare, socialtjänsten och SiS.
Allvarliga brister i den ordinarie samverkan mellan regionerna och SiS påverkar dock förutsättningarna för att utveckla kunskap om en integrerad vårdform negativt. Socialstyrelsen pekar även på svårigheter att få till samverkan med hemkommun och hemregion runt barnen och därmed planeringen av långsiktiga lösningar för barnets vård och boende. Det är också svårt att hitta lämpliga långsiktiga
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
902
vård- och placeringslösningar för de barn som har de mest omfattande behoven.
SiS konstaterar i sin delrapport att integrerad vård bör bli en del av myndighetens ordinarie vårdutbud, vilket ställer krav på en enhetlig metod för vårdbehovsbedömning och differentiering. En annan förutsättning är enligt SiS en fortsatt specialisering på denna typ av vård genom rätt bemanning, kompetenssättning och vårdinnehåll i takt med att kunskapen om målgruppen växer. För SiS behövs vidare en enhetlig utformning av myndighetens hälso- och sjukvård för en väl fungerande samverkan med andra vårdgivare och ett tydliggörande av hur gällande lagstiftning och regelverk påverkar SiS förutsättningar för integrerade vårdformer. Det senare gäller exempelvis samtyckesinhämtning, gemensam dokumentation och informationsdelning.
Både Socialstyrelsen och SiS lyfter fram behovet av ytterligare utveckling av annan vård för att motsvara behoven hos barn och unga som är placerade i särskilda ungdomshem och har psykiatriska vårdbehov. Vissa barn som har inkluderats i projektet behöver inte en integrerad vård utan främst annan psykiatrisk vård som ges i ungdomshemmet medan ett fåtal barn i projektet bedöms ha så omfattande vårdbehov att de inte kan tillgodoses vare sig i särskilda ungdomshem eller inom psykiatrins enheter för heldygnsvård såsom dessa verksamheter är utformade i dag.
Lovande resultat som pekar på behov av långsiktiga lösningar
Utredningen har med stort intresse tagit del av de av Socialstyrelsens och SiS delrapporter om pilotprojektet och även fått muntliga presentationer av företrädare för SiS och en av de regioner som deltar i pilotprojektet. Det som hittills framkommit pekar på lovande resultat av pilotprojektet. Både i förhållande till ordinarie samverkan och basnivån för hälso- och sjukvård i särskilda ungdomshem har arbetet med pilotprojektet också redan gett utredningen viktigt underlag för bedömningar och förslag.
Någon form av integrerad vård behöver sannolikt vara tillgänglig framöver för barn och unga som samtidigt har stora psykiatriska vårdbehov och vård enligt LVU. Regeringen behöver vara förberedd på att fatta långsiktiga beslut om integrerad vård efter att Socialstyrelsens slutrapport om pilotprojektet är klar 2025.
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
903
9.7.5 Hälso- och sjukvård på basnivå på plats i de särskilda ungdomshemmen
Förslag: Barn och unga som vårdas i särskilda ungdomshem ska
erbjudas en hälso- och sjukvård på basnivå som regelbundet behöver vara tillgänglig på plats i ungdomshemmen. Denna hälso- och sjukvård ska omfatta: – hälsofrämjande och förebyggande åtgärder, – bedömning av fysiskt och psykiskt hälsotillstånd, och – ordination och hantering av läkemedel.
Dessa åtgärder får inte kräva andra kontakter med hälso- och sjukvården, men bör innebära att behovet av sådana kontakter identifieras och bidra till att sådana kontakter kommer till stånd.
Läkare, sjuksköterska och psykolog ska finnas tillgänglig i varje särskilt ungdomshem för den hälso- och sjukvård som ska erbjudas på plats där. Läkaren bör ha specialistkompetens inom barn- och ungdomspsykiatri eller allmän psykiatri. Särskilda ungdomshem som ger vård och behandling åt missbrukare av alkohol, narkotika eller flyktiga lösningsmedel bör ha tillgång till läkare med särskilda kunskaper som är lämpade för denna verksamhet.
Nya bestämmelser om den hälso- och sjukvård som ska erbjudas i särskilda ungdomshem införs i 6 § lagen (2017:209) med särskilda bestämmelser om åtgärder som avser hälsa för barn och unga i samhällsvård. Nya bestämmelser införs också i samma lag som anger att SiS ansvarar för den hälso- och sjukvård som utförs av sjuksköterska eller psykolog samt att regionen ansvarar för hälso- och sjukvård i övrigt enligt bestämmelser i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). En ny bestämmelse om regionens ansvar för tillgången till läkare för hälso- och sjukvård i särskilda ungdomshem införs i 7 kap. 10 § hälso- och sjukvårdslagen.
Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om vårdavgifter enligt lagen.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
904
Basnivån är till stor del skild från ordinarie samverkan genom det ansvar som SiS tar för huvuddelen av insatserna, men är samtidigt grundläggande för upptäckt av behov som kräver specialiserad hälso- och sjukvård av regionen.
I den föreslagna basnivån ingår delar av primärvårdens grunduppdrag enligt 13 kap. 1 § HSL, särskilt bedömning och förebyggande insatser. Basnivån motsvarar dock inte alla delar av primärvårdens grunduppdrag, exempelvis inte att tillhandahålla de hälso- och sjukvårdstjänster som krävs för att tillgodose vanligt förekommande vårdbehov. Basnivån är dessutom så tydligt inriktad på en särskild målgrupp upp till en viss ålder (under 21 år) att den inte heller motsvarar definitionen på primärvård i 2 kap. 6 § HSL. Enligt den definitionen avser primärvård öppen vård utan avgränsning när det gäller ålder. Basnivån kan dock sägas vara – eller kunna bli – ett nav för god och nära hälso- och sjukvård för barn och unga i särskilda ungdomshem på samma sätt som primärvården är tänkt att vara det för god och nära vård för andra patienter.
82
Enligt SiS genomlysning av myndighetens hälso- och sjukvårdsverksamhet kan basnivån beskrivas som en form av ”första linjens vård”. ”Första linjens vård” är en vanlig term i dag, särskilt vid insatser för psykisk ohälsa. Det finns dock ingen reglering eller enhetlig tillämpning i regionerna av vad som ska ingå i första linjen.
83
SKR
har beskrivit insatser och aktiviteter hos första linjens verksamheter i följande punkter:
1. Främjande förebyggande insatser
2. Konsultativt stöd till andra verksamheter
3. Hänvisning och remittering
4. Kartläggning och bedömning
5. Stöd och behandling enskilt eller i grupp.
84
Av dessa punkter är främst den första, tredje och fjärde aktuell för basnivån av hälso- och sjukvård i de särskilda ungdomshemmen, men konsultativt stöd till andra verksamheter kan vara aktuellt vid be-
82 Se t.ex. Regeringen och Sveriges Kommuner och Regioner, SKR, 2023 s. 4 och 8. 83 Socialstyrelsen (2021k). Kartläggning av första linjens verksamhet för barn och unga med psykisk
ohälsa s. 45.
84 Sveriges Kommuner och Regioner, SKR (2018). Förstalinjeboken. Stödmaterial för första linjens
arbete för barn och ungas psykiska hälsa s. 18 ff.
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
905
handlingar eller andra åtgärder inom regionen för barn och unga med samsjuklighet eller utagerande beteende. Vissa former av stöd och behandlingar som inte ligger på specialistnivå kan också ingå, inte minst genom SiS psykologer.
En basnivå har i olika former länge varit aktuell i de särskilda ungdomshemmen och deras föregångare inom institutionsvården för barn och unga, men inte tydliggjorts i författningar, förarbeten och uppdrag till utförare av institutionsvården. Kravet på tillgång till läkare i särskilda ungdomshem går tillbaka på liknande krav som först infördes under 1930-talet för de institutioner som då motsvarade särskilda ungdomshem (se 27 § 1 och 2 mom. stadgan [1937:860] för skyddshem). Under 1960- och 1970-talen skulle dessa institutioner även ha tillgång till sjuksköterska, distriktssköterska eller skolsköterska inom det obligatoriska skolväsendet (se 16–17 §§ stadgan [1960:728] för ungdomsvårdsskolor). Kravet på tillgång till sjuksköterska togs bort när SoL och LVU först infördes. Då tillkom i stället den nuvarande bestämmelsen om att de särskilda ungdomshemmen bör ha tillgång till psykolog.
Läkarnas roller och arbetsuppgifter vid institutionerna beskrevs i viss mån i tidigare författningar, men de beskrivningarna togs inte med i den nya socialtjänstlagstiftningen från början av 1980-talet och återfinns inte i förarbetena till dessa författningar.
85
Inte heller moti-
verade lagstiftaren varför kravet på tillgång till sjuksköterska togs bort vid samma tidpunkt eller var bestämmelsen om tillgång till psykolog då infördes. Inför inrättandet av SiS under 1990-talet konstaterade en statlig utredning att det fanns psykologer och sjuksköterskor anställda vid de institutioner som skulle ingå i den nya myndigheten, men det ledde inte till förslag om hur deras uppdrag skulle formuleras eller att SiS skulle ha ett hälso- och sjukvårdsuppdrag.
86
Det är inte givet att landsting och regioner uppfattat hälso- och sjukvård på basnivån i särskilda ungdomshem som en del av den vård de
85 Bestämmelserna i 1937 års skyddshemsstadga avsåg både läkare för kroppssjukvård och läkare vid närmaste sinnessjukhus eller annan psykiatriskt särskilt skolad läkare för ”erforderlig medverkan vid bedömande av elevernas själstillstånd och därav föranlett vårdbehov”. Bestämmelserna kvarstod i stadgan (1946:582) för skolor tillhörande barn- och ungdomsvården, där ansvaret för tillgång till psykiatriskt skolad läkare lades på den dåvarande Socialstyrelsen i samverkan med Medicinalstyrelsen. I stadgan (1960:728) kvarstod kravet på psykiatriskt skolad läkare, men utan det tidigare angivna syftet. Däremot preciserade syftet med tillgång till annan läkare till att övervaka elevernas hälsotillstånd, meddela sjukvård åt elever vid behov samt utöva tillsyn av de hygieniska anordningarna vid skolan. Läkaren skulle också ta emot intyg från de anställda om deras hälsotillstånd eller undersöka dem. 86SOU 1992:18 s. 87.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
906
ansvarar för. Varken när ungdomshemmen och deras föregångare varit ett statligt ansvar när landstingen drev ungdomshemmen (1982–1993) har lagstiftaren tydligt beskrivit denna nivå som en form av hälso- och sjukvård som landsting och region har huvudmannaskap för. Inte heller diskuterades det om landstingen förväntades fortsätta ha hälso- och sjukvårdspersonal på plats eller om SiS skulle överta den personalgruppen när staten på nytt tog ansvar för ungdomshemmen under 1990-talet. De brister i samverkan med regionerna som SiS senare påtalat har främst gällt öppen och sluten vård i de former som regionerna själva bestämmer, särskilt psykiatrisk vård.
En tydligare basnivå – syfte och innehåll
Utredningen föreslår att det som i praktiken utgör basnivån för hälso- och sjukvård på plats i de särskilda ungdomshemmen regleras som en särskild del av hälso- och sjukvården för de barn och unga som är inskrivna i hemmen. Enligt utredningens uppfattning behöver denna form av hälso- och sjukvård en författningsmässig grund för stabilitet över tid och jämlikhet mellan barn och unga som vårdas i särskilda ungdomshem i olika delar av landet.
Syftet med denna nivå av hälso- och sjukvård ska, enligt utredningens förslag, vara att i särskilda ungdomshem erbjuda hälso- och sjukvård som regelbundet behöver vara tillgänglig där – för åtgärder som inte kräver kontakt med annan hälso- och sjuk-
vård, – för att identifiera behovet av sådana kontakter, och – för att bidra till att dessa kontakter kommer till stånd.
Basnivån ska omfatta – hälsofrämjande och förebyggande åtgärder, – bedömning av fysiskt och psykiskt hälsotillstånd, och – ordination och hantering av läkemedel.
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
907
Dessa åtgärder får, i enlighet med basnivån syfte, inte kräva andra kontakter med hälso- och sjukvården. Genom åtgärderna bör behovet av kontakter med annan hälso- och sjukvård identifieras. Åtgärderna bidra också till att sådana kontakter kommer till stånd.
Vidare föreslår utredningen att psykologiska behandlingar kan ingå i basnivån, men att det inte ska vara en skyldighet för den huvudman som ansvarar för basnivån att erbjuda sådana behandlingar (se vidare nedan).
Utredningen föreslår att läkare, sjuksköterska och psykolog ska finnas tillgänglig i varje särskilt ungdomshem för den hälso- och sjukvård som ska erbjudas där.
Enligt utredningens uppfattning är det motiverat att behålla den rekommendation som finns i 3 kap. 6 § SoF om att läkare i särskilda ungdomshem bör ha specialistkompetens inom barn- och ungdomspsykiatri eller allmän psykiatri samt att hem som ger vård och behandling åt missbrukare av alkohol, narkotika eller flyktiga lösningsmedel bör ha tillgång till läkare med särskilda kunskaper som är lämpade för denna verksamhet. Psykiatriska tillstånd är mycket vanliga bland barn och unga i särskilda ungdomshem och en betydande del av de bedömningar som behöver göras och de läkemedel som behöver ordineras och hanteras rör psykiatriska tillstånd. Även i särskilda ungdomshem vårdas många barn och unga som har missbruks- eller beroendeproblem som både kräver vård enligt LVU och hälso- och sjukvård.
I vissa delar är basnivån en anpassning av primärvårdsnivån utifrån förutsättningarna i särskilda ungdomshem. I likhet med primärvård enligt 2 kap. 6 § HSL avser basnivån medicinsk bedömning och förebyggande arbete medan basnivån till skillnad från primärvården inte avser behandling i vidare mening eller rehabilitering. Medan primärvård ges utan avgränsning i ålder och patientgrupper är det uppenbart att basnivån avser en patientgrupp med en tydlig övre åldersgräns och med tydlig geografisk avgränsning till särskilda ungdomshem. När det gäller personalens kompetens går basnivån dock över vad som brukar gälla i primärvården avseende läkares specialistkompetens. Således är basnivån inte helt identisk med någon nuvarande hälso- och sjukvårdsnivå.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
908
Hälsofrämjande och förebyggande åtgärder
När det gäller hälsofrämjande och förebyggande åtgärder utgår utredningen från definitionerna i Socialstyrelsens Termbank. Hälsofrämjande åtgärd är enligt Termbanken en åtgärd för att stärka eller bibehålla människors fysiska, psykiska och sociala välbefinnande. Socialstyrelsen anmärker att hälsofrämjande åtgärder fokuserar på människors självskattade bedömning av fysiskt, psykiskt och socialt välbefinnande med avsikten att stärka människors möjlighet till delaktighet och tilltro till egen förmåga. Förebyggande åtgärd är enligt Termbanken en åtgärd för att förhindra uppkomst av eller påverka förlopp av sjukdomar, skador, fysiska, psykiska eller sociala problem.
87
Båda dessa definitioner och beskrivningar stämmer väl med det arbete som främst SiS sjuksköterskor i dag arbetar med.
Bedömning av fysiskt och psykiskt hälsotillstånd
Bedömning av fysiskt och psykiskt hälsotillstånd syftar till att kunna identifiera och värdera art och grad av somatiska och psykiatriska vårdbehov i syfte att kunna avgöra vad som ska kunna behandlas inom SiS och vad som ska remitteras till regionerna. Dessa bedömningar ska inte omfatta psykologisk eller psykiatrisk utredning.
I denna mening överensstämmer bedömning av fysisk och psykisk hälsa väl med det arbete som psykologer och sjuksköterskor i dag arbetar med i de särskilda ungdomshemmen och som de läkare som är tillgängliga bistår med.
Ordination och hantering av läkemedel
När det gäller läkemedelshantering utgår utredningen från de aktiviteter som anges i Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (HSLF-FS 2017:37) om ordination och hantering av läkemedel i hälso- och sjukvården, det vill säga: ordination, delegation, rekvisition, förvaring, iordningställande, överlämnande och administrering av läkemedel.
Att hantera och iordningställa läkemedel är en vanlig uppgift för sjuksköterskor i SiS särskilda ungdomshem. Ordination av läkemedel
87Socialstyrelsens termbank: https://termbank.socialstyrelsen.se/ (sökningar på hälsofrämjande åtgärd respektive förebyggande åtgärd 2023-08-02).
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
909
är en vanlig arbetsuppgift för de läkare som i dag är tillgängliga vid särskilda ungdomshem.
Ordination av läkemedel görs på olika nivåer inom hälso- och sjukvården. Den läkemedelsordination som ingår i basnivån är i främst en uppgift för läkare och kompletterar den som görs vid barnets eller den unges andra kontakter med hälso- och sjukvård eller tandvården. Ordination av läkemedel som kräver en sådan kontakt ingår inte i basnivån. En jämförelse kan göras med att primärvården inte omfattar insatser som kräver särskilda medicinska eller tekniska resurser eller någon annan särskild kompetens.
Psykologiska behandlingar
De psykologiska behandlingar som kan vara aktuella på basnivån ska ges utifrån identifierade vårdbehov och av legitimerade psykologer som är tillgängliga i de särskilda ungdomshemmen. Insatserna ska ges vid sidan av och skilja sig från de psykosociala behandlingsinsatser som ingår i SiS ordinarie arbete och som ges av behandlingspedagogerna inom ramen för uppdraget att utföra vård enligt LVU, till exempel återfallsprevention och metoderna ACRA och ACT. Vidare ska de psykologiska behandlingar som kan vara aktuella vara anpassade för mild till måttlig psykisk ohälsa och därmed motsvara första linjens insatser vid psykisk ohälsa. Tillstånd som kräver neuropsykiatrisk eller differentialdiagnostisk utredning eller insatser på mer avancerad nivå ska remitteras till regionernas psykiatriska mottagningar.
Vilka psykologiska behandlingar som genomförs i den första linjens vård varierar mellan regionerna, och arbetet med en tydligare nivåstrukturering är under utveckling.
88
I det läget är det för tidigt
att fastställa ett tydligt ansvar för olika psykologiska behandlingar för hälso- och sjukvård på basnivå i särskilda ungdomshem. Frågan bör prövas när utvecklingen av den första linjens vård lett till att den formen av vård fått en mer enhetlig utformning i landet. SiS bör i högre grad än hittills vara en part i arbetet med första linjens vård vid psykisk ohälsa, likaså i utvecklingen av god och nära vård för barn och unga.
88 Socialstyrelsen 2021k s. 45.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
910
Basnivån i förhållande till tandvård
Tandvård har inte generellt erbjudits på plats i särskilda ungdomshem och utredningen bedömer att det inte finns förutsättningar att börja göra det vid särskilda mottagningar i ungdomshemmen. Mobila lösningar har så vitt utredningen förstått inte heller utvecklats i en sådan utsträckning att de möjliggör tandvård på plats i särskilda ungdomshem. Utredningen har därför valt att enbart inkludera viss hälso- och sjukvård i den föreslagna basnivån. Det innebär att samverkan mellan socialnämnden, SiS och regionen är avgörande för att barn och som vårdas i särskilda ungdomshem ska få tillgång till jämlik tandvård.
En tydligare basnivå – ansvar
Utredningen ser två huvudalternativ för ansvaret för basnivån: ett särskilt ansvar för regionerna för denna form av hälso- och sjukvård och ett särskilt huvudmannaskap för SiS som begränsas till de delar av basnivån som sjuksköterskor och psykologer arbetar med. Utredningen anser att det oavsett ansvarsfördelningen inte ska åligga SiS att ordna tillgången till läkare för hälso- och sjukvård i särskilda ungdomshem. Det är inte lämpligt eller hållbart med tanke på kvalitet och kontinuitet i vården att SiS ska ha ansvar för tillgången till hälso- och sjukvårdspersonal med specialistkompetens inom områden som myndigheten inte i övrigt ansvarar för. Utredningens förslag om utveckling av mobila team kan öka regionernas förutsättningar att ge de särskilda ungdomshemmen tillgång till läkare med relevant kompetens (se ovan).
Alternativ A. Ett särskilt ansvar för regionerna att erbjuda hälso- och sjukvård på plats i särskilda ungdomshem
Nya bestämmelser införs som anger att regionen ska ansvara för att det finns läkare, sjuksköterskor och psykologer tillgängliga i de särskilda ungdomshem som är belägna i regionen för – hälsofrämjande och förebyggande åtgärder, – bedömning av fysiskt och psykiskt hälsotillstånd, och – ordination och hantering av läkemedel.
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
911
Bestämmelserna kan tas in i HSL som en del av regionens huvudmannaansvar. Att det krävs särskilda tillgänglighetsbestämmelser i lag framstår som nödvändigt eftersom dagens reglering av tillgänglighet genom vårdgarantin i 9 kap. HSL och andra befintliga bestämmelser om att vården ska vara lätt tillgänglig (5 kap. 1 § 5 HSL, 2 kap. 1 § patientlagen (2014:821) och 13 a kap. 1 § 2 HSL) är alltför oprecisa för denna form av hälso- och sjukvård för barn och unga som är tvångsomhändertagna och huvudsakligen placerade i låsbara avdelningar vid särskilda ungdomshem. Som framgår ovan har tillgängligheten hittills till stor del hanterats genom att SiS anställt sjuksköterskor och psykologer för hälso- och sjukvård som myndigheten inte ansvarar för att erbjuda. I förarbetena till tillgänglighet till primärvård uttalades exempelvis också att primärvården ska uppfylla kraven på att vara nära patienten och därmed lätt tillgänglig genom olika digitala och andra tekniska lösningar.
89
Utredningen ser inte att
tillgänglighet genom digitala lösningar kan tillgodose barn och ungas behov av hälso- och sjukvård på SiS annat än som komplement till personal på plats.
Utredningen ser vissa fördelar med detta alternativ: – Regionerna får ett tydligt helhetsansvar hos regionen för hälso-
och sjukvård för barn och unga i särskilda ungdomshem som en del av deras generella huvudmannaansvar för hälso- och sjukvård för barn och unga. Genom att möta barnen och de unga redan på basnivån kan regionen tidigt och systematiskt bedöma hälso- och sjukvårdsbehov och remittera barn och unga efter behov till annan hälso- och sjukvård inom regionen. – Det finns inget behov av att avgränsa regionens huvudmanna-
ansvar från SiS hälso- och sjukvård. – All hälso- och sjukvårdspersonal kommer att ha tillgång till samma
dokumentation utan sekretessgränser. – Hälso- och sjukvårdspersonal i de särskilda ungdomshemmen kom-
mer att få del av kompetensutveckling och stöd i arbetet som annan hälso- och sjukvårdspersonal.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
912
– Gränsen mellan tvångsvård enligt LVU och frivillig hälso- och sjuk-
vård blir tydlig när hälso- och sjukvårdspersonalen inte är anställd av SiS. För barn och unga kan det öka förtroendet för hälso- och sjukvården.
Utredningen ser också nackdelar med detta alternativ: – Det kommer att vara en utmaning för regionerna att anpassa dimen-
sioneringen av hälso- och sjukvårdspersonalen efter varierande omfattning och inriktningar hos ungdomshemmen. – Om regionerna gör andra bedömningar än SiS av vilken hälso-
och sjukvårdspersonal – eller inte klarar sitt åtagande – kan det få allvarliga konsekvenser för barn och unga i särskilda ungdomshem. SiS kan då på nytt behöva anställa eller anlita hälso- och sjukvårdspersonal. – Gränsdragningen mellan olika uppgifter behöver förtydligas i
överenskommelser eller på annat sätt om regionen ska avdela tid och resurser till hälso- och sjukvårdspersonal på plats i särskilda ungdomshem. De avgränsningar som inte behövs i lagstiftningen måste alltså hanteras på annat sätt genom överenskommelser eller avtal mellan SiS och regionerna. – Psykologerna inom SiS arbetar också med andra uppgifter som är
kopplade till vård enligt LVU och LSU. En uppdelning av psykologerna som grupp eller av enskilda psykologers arbetstid kommer att behövas, vilket kan påverka deras roll som centrala resurser i de särskilda ungdomshemmen. – Arbetsledningen i de särskilda ungdomshemmen kan bli kompli-
cerad med personal som är närvarande på heltid och har en annan arbetsgivare än SiS. Det gäller både för SiS och för regionerna som ska ta ansvar för arbetsmiljöfrågor med mera i verksamheter som de inte driver.
När det gäller resurser för vården övertar respektive region arbetsgivar- och kostnadsansvaret för den hälso- och sjukvårdspersonal som i dag arbetar med hälso- och sjukvård på basnivån och är anställd av SiS. Det kan diskuteras om regionerna ska kompenseras genom att också överta de medel som staten i dag avsätter för denna personalgrupp. Dagens situation innebär i viss mån en statlig subventio-
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
913
nering av regionerna och ur det perspektivet innebär alternativ A en återgång till det ansvar för personalgruppen som regionerna redan borde förväntas ha. Mot det kan invändas att staten under en längre tid låtit SiS anställa sjuksköterskor och delvis psykologer för hälso- och sjukvårdsuppgifter utan att frågan tagits upp med regionerna. Det är därför inte rimligt att nu ställa regionerna inför uppgiften att utan kompensation överta det fulla finansieringsansvaret för en verksamhet som de inte varit med om att utforma. Snarare kan det vara aktuellt att staten kompenserar regionerna med ytterligare medel för att förstärka tillgången till främst sjuksköterskor under kvällar och helger för en god kapacitet att snabbt bedöma om olika tillstånd behöver hälso- och sjukvård inom regionen.
Alternativ B. Ett hälso- och sjukvårdsansvar för SiS
Nya bestämmelser införs om hälso- och sjukvård vid SiS särskilda ungdomshem som anger att SiS ska ansvara för att det finns sjuksköterskor och psykologer tillgängliga i särskilda ungdomshem i regionen för – hälsofrämjande och förebyggande åtgärder, – bedömning av fysiskt och psykiskt hälsotillstånd, och – ordination och hantering av läkemedel.
Genom ytterligare en ny bestämmelse i HSL anges att den region där det särskilda ungdomshemmet ligger ansvarar för tillgången till läkare i anslutning till hälsofrämjande och förebyggande åtgärder, medicinsk och psykisk bedömning samt läkemedelshantering i särskilda ungdomshem.
Utredningen ser vissa fördelar även med detta alternativ: – Sjuksköterskor och psykologer finns redan på plats i de särskilda
ungdomshemmen och kan arbeta vidare i team med SiS behandlingspersonal utifrån de sammansatta vårdbehov som barn och unga ofta har när de är placerade i särskilda ungdomshem. – Psykologerna inom SiS arbetar också med andra uppgifter som är
kopplade till vård enligt LVU och LSU och kan användas som en samlad personalgrupp utan att delas mellan SiS och regionerna.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
914
– SiS kan dimensionera antalet sjuksköterskor och psykologer efter
de särskilda ungdomshemmens inriktning och verksamhet inom myndighetens budgetramar. – Det blir ett tydligt och sammanhållet ansvar för sjuksköterskor-
nas och psykologernas arbetsmiljö och andra arbetsförhållanden när de är anställda av den huvudman som svarar för de särskilda ungdomshem där de arbetar.
Samtidigt ser utredningen också nackdelar med detta alternativ: – Det finns (fortsatta) risker för att regionerna inte ser sitt ansvar
för den hälso- och sjukvård som ligger utöver SiS ansvar, både när det gäller tillgång till läkare på basnivån och hälso- och sjukvård inom regionen. – Särskilda insatser kan behövas för att tydliggöra att hälso- och
sjukvården är frivillig också när den erbjuds av sjuksköterskor och psykologer som är anställda av SiS. – Sekretessgränser och skilda dokumentationssystem mellan den
hälso- och sjukvårdspersonal som är anställd av SiS och den som är anställd av regionen kan försvåra arbetet. – Hälso- och sjukvårdsorganisationen kommer att vara en relativt
liten del av SiS verksamhet och det är tveksamt om myndigheten kan tillhandahålla relevant kompetensutveckling för hälso- och sjukvårdspersonalen.
När det gäller resurser fortsätter SiS att ha arbetsgivar- och kostnadsansvar för den hälso- och sjukvårdspersonal som i dag arbetar med hälso- och sjukvård på basnivån och är anställd av myndigheten. Som framgår av alternativ A innebär dagens situation i viss mån en statlig subventionering av regionerna och ur det perspektivet innebär alternativ B att statens fortsatta finansiering av hälso- och sjukvårdspersonal på basnivån borde vara förenad med en skatteväxling mellan regionerna och staten. Som också framgår av alternativ B har staten dock under en längre tid låtit SiS anställa sjuksköterskor och delvis psykologer för hälso- och sjukvårdsuppgifter utan att frågan tagits upp med regionerna. Det är därför inte rimligt att nu ställa krav på resurser från regionerna för att överta det fulla finansieringsansvaret för en verksamhet som de inte varit med om att utforma. Staten bör
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
915
i stället vara beredd att ytterligare förstärka SiS resurser för tillgång till främst sjuksköterskor i särskilda ungdomshem under kvällar och helger för en god kapacitet att snabbt bedöma om olika tillstånd behöver hälso- och sjukvård inom regionen.
Utredningens samlade bedömning och förslag
Utredningen konstaterar att både alternativ A och B har för- och nackdelar. Båda alternativen ger en tydlig ansvarsfördelning för hälso- och sjukvård på basnivån i särskilda ungdomshem. Därmed ökar förutsättningarna för att placeringar i hemmen svarar mot barns och ungas rätt till god hälsa. Vissa gränsdragningsfrågor kommer dock att vara aktuella vid både alternativen. Fördelar med ett samlat regionalt ansvar i alternativ A måste vägas mot fördelarna i planering, organisation och dagligt arbete med att sjuksköterskor och psykologerna ingår i ungdomshemmens ordinarie personal. Ekonomiskt är det sannolikt inte stora skillnader mellan alternativen.
Utredningen är medveten om att det finns invändningar och kritik mot SiS verksamhet i dag. Samtidigt visar Skolinspektionens granskningar att det ansvar SiS fått för skolverksamheten i särskilda ungdomshem gett positiva resultat. Utredningen har inte heller tagit del av negativa erfarenheter eller synpunkter från barn, unga, kommuner, regioner eller statliga myndigheter på den hälso- och sjukvård som SiS i praktiken erbjuder i dag. Med de förslag som utredningen i övrigt lämnar om regionens ansvar att erbjuda hälso- och sjukvård till barn och unga i särskilda ungdomshem kommer barnen och de unga också att få fler kontakter med hälso- och sjukvårdspersonal som inte är anställda av SiS. Hälso- och sjukvårdspersonalen blir en relativt liten personalgrupp inom SiS, men inte mindre än hos många privata och kommunala vårdgivare som ansvarar för kompetensutveckling med mera.
Utredningen är också medveten om att ansvaret för hälso- och sjukvård i särskilda ungdomshem har ett samband med de övergripande frågor om statens ansvar för hälso- och sjukvård som regeringen nu tillsatt en utredning för att analysera. I det läget ser utredningen svårigheter med att nu ge SiS ett uttalat huvudmannaskap för hälso- och sjukvård. Den större huvudmanadiskussionen också frågor om regionernas roll framöver och om det är möjligt att nu ställa särskilda krav
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
916
på deras ansvar. Utredningen vill dock understryka att det brådskar med ökad tydlighet om ansvaret för hälso- och sjukvård i särskilda ungdomshem. Att frågan inte löstes redan vid inrättandet är SiS för tre decennier sedan har lett till en situation med akuta oklarheter och brister som dagligen riskerar att gå ut över enskilda barns och ungas hälsa.
Sammantaget bedömer utredningen att alternativ B ger bäst förutsättningar för en god lösning i närtid på de ansvarsfrågor som snabbt måste hanteras för att barn och unga i särskilda ungdomshem ska få de olika former av vård de behöver och har rätt till. Utredningen föreslår också att SiS och regionerna ska ingå särskilda överenskommelser med varandra, att det arbete helst bör bygga på en nationell samsyn och att SiS ska få befogenhet att sammankalla kommun- och regionföreträdare till möten om en samordnad individuell plan. Med dessa förslag bedömer utredningen att ett ansvar för SiS för hälso- och sjukvård på basnivån i särskilda ungdomshem hänger samman med nya förutsättningar för samverkan mellan huvudmän och verksamheter.
Utredningen föreslår nya bestämmelser om den hälso- och sjukvård som ska vara tillgänglig på plats i särskilda ungdomshem i den nuvarande lagen om hälsoundersökningar i samband med placering av barn och unga utanför det egna hemmet. Bestämmelserna avser de uppgifter som ingår i denna hälso- och sjukvård (6 §) samt SiS ansvar för den del av hälso- och sjukvård i särskilda ungdomshem som utförs av sjuksköterska och psykolog (7 §). Av bestämmelserna framgår också att regionen ansvarar för hälso- och sjukvård i övrigt enligt bestämmelser i HSL. Som framgår i avsnitt 9.6.2. föreslår utredningen att lagen om hälsoundersökningar ska få den nya rubriken lag med särskilda bestämmelser om åtgärder som avser hälsa för barn och unga i samhällsvård.
Utredningen föreslår också en ny bestämmelse i 7 kap. 10 § HSL om regionens ansvar för tillgång till läkare i särskilda ungdomshem för de uppgifter som anges i lagen med särskilda bestämmelser om hälsoundersökning och hälso- och sjukvård för barn och unga i samhällsvård. Som utredningen konstaterar ovan ska tillgång till läkare vara ett ansvar för regionen.
Det kan tilläggas att den föreslagna bestämmelsen om hälso- och sjukvårdsuppgifter i särskilda ungdomshem och SiS ansvar för delar av hälso- och vården på basnivån relativt enkelt bör kunna ändras till att enbart avse regionens ansvar och föras in i 8 kap. HSL, om reger-
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
917
ingen efter remissbehandlingen av utredningens förslag väljer en ansvarsfördelning enligt alternativ A. Det är utredningens uppfattning att en sådan särreglering är nödvändig om regionen skulle ges ett samlat ansvar för hälso- och sjukvård på basnivån på plats i särskilda ungdomshem.
Regionen får ta ut vårdavgifter som regionen själv bestämmer inom ramen för likabehandlingsprincipen om inget annat är särskilt föreskrivet (se 17 kap. 1 § HSL). För det fall att vårdavgifter i framtiden behöver regleras särskilt föreslår utredningen att regeringen ges bemyndigande att besluta om föreskrifter för sådana avgifter. Om en avgift ska betalas i utbyte mot en vara eller en tjänst, anses avgiften falla under riksdagens kompetensområde, om den enskilde befinner sig i en sådan situation att vederbörande rättsligt eller faktiskt är tvingad att betala avgiften.
90
Det behövs därför ett bemyndigande
i lag för att regeringen ska kunna meddela föreskrifter om vårdavgifter. Utredningen konstaterar att sådant bemyndigande också finns i lagen (2013:407) om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd. Utredningen föreslår därför ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om vårdavgifter (10 §) men har inte sett skäl för att införa särskilda regler om avgifter i förordning i dagsläget.
Det kan tilläggas att utredningen inte lägger fram något förslag om att förändra den mer allmänt hållna regleringen av läkartillgång i 3 kap. 6 § första stycket SoF. Det beror på att det som anges i bestämmelsen även omfattar barn och unga som är placerade i särskilda ungdomshem med stöd av lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård och det ingår inte i utredningens uppdrag att se över det regelverket. Förslag om ändringar i det regelverket har lagts fram av Utredningen om frihetsberövande påföljder för unga.
91
90 Se prop. 1973:90 s. 218. 91 Se SOU 2023:44 s. 17 ff.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
918
9.7.6 Överenskommelser mellan SiS och regionerna
Förslag: Nya bestämmelser som anger att SiS och regionen ska
ingå överenskommelser om ett samarbete i fråga om hälso- och sjukvård och tandvård för barn och unga under 21 år som vårdas i särskilda ungdomshem införs i 8 § i lagen (2017:209) med särskilda bestämmelser om åtgärder som avser hälsa för barn och unga i samhällsvård.
Regeringen bör ingå en överenskommelse med SKR att medverka till en nationell överenskommelse mellan regionerna och SiS som rekommenderas till huvudmännen. Regeringen bör också ge SiS i uppdrag att medverka till en sådan lösning på nationell nivå.
Överenskommelser om samarbete
För de olika former av hälso- och sjukvård för barn och unga i särskilda ungdomshem som beskrivs i detta kapitel kommer formerna för kontakter och samarbete mellan SiS och regionerna att vara avgörande.
För ordinarie samverkan behövs strukturer för bland annat regelbundna kontakter mellan beslutsfattare och hantering av remisser. Dessa lösningar bör vara förankrade i överenskommelser och planer som konkretiserar hur ansvarsfördelningen mellan parterna ska fungera. Sådana lösningar kan också höra till förutsättningarna för integrerad vård, beroende vad slutrapporten från det pågående pilotprojektet visar.
När det gäller basnivå behöver SiS och regionerna komma överens om hur den föreslagna regleringen ska tillämpas. Med den ansvarsfördelning som utredningen föreslår i avsnitt 9.7.5 kommer överenskommelser att krävas för bland annat tillgången till läkare och rutiner för remittering till vård på annan nivå. Överenskommelserna bör också tydliggöra rutiner och arbetsformer för ordinarie samverkan om öppen och sluten hälso- och sjukvård efter behov för barn och unga i särskilda ungdomshem. Dessa överenskommelser berör direkt SiS och regionerna, vilket innebär att kommunerna inte behöver vara med i dem. Det kan tilläggas att överenskommelser skulle krävas också med den alternativa ansvarsfördelning som utredningen beskriver i avsnitt 9.7.5, särskilt om fördelningen av hälso- och sjukvårdsper-
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
919
sonal mellan särskilda ungdomshem och formerna för att vid behov ändra den fördelningen.
Arbetet med överenskommelser mellan SiS och regionerna är i dag resurskrävande men splittrat och ineffektivt. Ett problem är att ungdomshemmen i ett län ingår överenskommelser med regionen där. Utredningen anser att en ny typ av överenskommelse utifrån alternativ A eller B bör ingås på nationell nivå mellan SiS som myndighet och samverkan mellan regionerna.
Utöver detta finns det också skäl för SiS och region att komma överens om rutiner och andra förutsättning för tandvård som erbjuds barn och unga som vårdas i särskilda ungdomshem. Det kan bland annat omfatta val av mottagningar i regionen för undersökning och behandling, frågor om transporter och säkerhet samt förutsättningarna att erbjuda viss tandvård på plats i ungdomshemmen.
Utredningen föreslår att det ska införas en särskild bestämmelse om att SiS och regionen ska ingå överenskommelser om ett samarbete i fråga om hälso- och sjukvård och tandvård för barn och unga under 21 år som vårdas i särskilda ungdomshem. Bestämmelsen föreslås införas som 8 § i lagen med särskilda bestämmelser om åtgärder som avser hälsa för barn och unga i samhällsvård. Dessa överenskommelser bör enligt utredningens uppfattning särskilt avse: – formerna för regelbundna kontakter mellan företrädare för SiS och
regionen, – formerna för remittering och remisshantering, – förutsättningarna för regionens personal att få tillträde till de sär-
skilda ungdomshemmen och erbjuda hälso- och sjukvård samt tandvård, – förutsättningarna och formerna för digitala kontakter mellan SiS
och regionen, och – former för tillgång till läkare samt – om regionen ska svara för all
hälso- och sjukvård på basnivån – omfattning och former för tillgång till sjuksköterskor och psykologer.
Innehållet i överenskommelserna ska, enligt utredningens förslag ovan om ordinarie samverkan, kunna bygga på den analys och beskrivning av strukturella förutsättningar för sådan samverkan som utredningen föreslår att regeringen ska ge Socialstyrelsen i uppdrag att ta fram i
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
920
samverkan med SiS och regioner som deltar i pilotprojektet med integrerad vård.
Kommuner och regioner ska redan ingå överenskommelser om samarbete i fråga om barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet (se 5 kap. 1 d § SoL och 16 kap. 3 § 3 HSL). SiS kan omfattas av dessa överenskommelser, men det är som framgår ovan inte vanligt. Utredningen bedömer inte heller dessa överenskommelser som lämpade för SiS och regionernas konkreta samarbete i verksamhetsfrågor såsom läkartillgång, upplåtelse av lokaler eller transport för exempelvis tandvård och ansvaret för olika former av öppen vård inom psykiatrin. För SiS del är överenskommelser med kommunerna i det län där ett särskilt ungdomshem ligger mindre intressanta eftersom ungdomshemmet kan ta emot barn och unga från kommuner i hela landet.
Vid de överenskommelser som kommuner och regioner ska ingå bör organisationer som företräder de personer som berörs eller deras närstående om det är möjligt ges möjlighet att lämna synpunkter på innehållet i överenskommelsen. Utredningen anser inte att det behovet är lika stort vid de mer avgränsade överenskommelser som SiS och regionerna ska ingå.
Nationell överenskommelse som grund
Utredningen ser starka skäl för att SiS centralt ska kunna komma överens med regionerna på ett sätt som skapar likvärdiga förutsättningar för barn och unga som vårdas i särskilda ungdomshem i olika delar av landet. Regeringen bör ingå en överenskommelse med SKR om att medverka till en nationell överenskommelse mellan regionerna och SiS som rekommenderas till huvudmännen på samma sätt som exempelvis riksavtalet för utomlänsvård. Regeringen bör också ge SiS i uppdrag att medverka till en sådan lösning på nationell nivå.
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
921
9.7.7 SiS ges möjlighet att ta initiativ till SIP på samma sätt som kommun och region
Förslag: SiS ges genom nya bestämmelser i 2 kap. 8 § SoL och
16 kap. 5 § HSL samma möjlighet att ta initiativ till individuell plan, så kallad SIP, som kommun och region.
Insatser från socialtjänsten och hälso- och sjukvården behöver ofta samordnas när barn och unga vårdas i särskilda ungdomshem. Samtidigt finns det särskilda risker för glapp i hälso- och sjukvårdsinsatser, exempelvis vid flyttning mellan olika regioner.
Bestämmelserna om SIP i SoL och HSL
När den enskilde har behov av insatser både från socialtjänsten och från hälso- och sjukvården ska kommunen tillsammans med regionen upprätta en individuell plan (2 kap. 7 § SoL). Planen ska upprättas om kommunen eller regionen bedömer att den behövs för att den enskilde ska få sina behov tillgodosedda, och om den enskilde samtycker till att den upprättas. Arbetet med planen ska påbörjas utan dröjsmål. Planen ska när det är möjligt upprättas tillsammans med den enskilde. Närstående ska ges möjlighet att delta i arbetet med planen, om det är lämpligt och den enskilde inte motsätter sig det.
Av planen ska det framgå:
1. vilka insatser som behövs,
2. vilka insatser respektive huvudman ska svara för,
3. vilka åtgärder som vidtas av någon annan än kommunen eller
regionen, och
4. vem av huvudmännen som ska ha det övergripande ansvaret för
planen.
En motsvarande bestämmelse finns i 16 kap. 4 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) HSL. I HSL finns också bestämmelser om andra individuella planer. Bestämmelser om individuell plan finns också i LSS. Vad som avses i 2 kap. 7 § SoL respektive 16 kap. 4 § HSL är emellertid en individuell plan som samordnar socialtjänst- och hälso- och
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
922
sjukvårdsinsatser mellan huvudmännen kommun och region för en viss individ och benämns därför samordnad individuell plan eller SIP.
Utredningens överväganden och förslag
Utredningen anser att det finns goda skäl för att SiS får befogenhet att ta initiativ till en SIP när myndigheten har uppmärksammat att det behövs för att barnet eller den unges behov ska kunna tillgodoses. SiS kan i samband med upprättandet av en SIP också ge värdefull information för planeringen, inte minst om vad som uppmärksammats av SiS när det gäller barnets eller den unges hälso- och sjukvårdsbehov. Vidare är SiS en offentlig huvudman med ett särskilt ansvar att ta emot barn och unga för vård utanför det egna hemmet med särskilt noggrann tillsyn.
Barns och ungas rätt till hälso- och sjukvård och särskilda risker för glapp i hälso- och sjukvårdsinsatser exempelvis vid flyttning mellan olika regioner medför behov av samordning av socialtjänst- och hälso- och sjukvårdsinsatser när den unge är placerad hos SiS. En SIP kan till exempel behövas som en del i arbetet med att säkerställa tillgång till adekvat vård och behandling inom både socialtjänsten och hälso- och sjukvården när barnet eller den unge lämnar sin hemkommun eller hemregion vid inskrivning hos SiS och vid en flyttning mellan SiS särskilda ungdomshem.
Utredningen föreslår en ny bestämmelse i 2 kap. 8 § SoL om att en plan i enlighet med bestämmelserna i 7 § ska upprättas för den som vårdas vid särskilda ungdomshem med stöd av denna lag eller med stöd av LVU om SiS bedömer att den behövs för att barnet eller den unge ska få sina behov tillgodosedda och den enskilde samtycker till det. Kommunen ska då upprätta planen tillsammans med regionen och SiS.
En motsvarande bestämmelse införs i 16 kap. 4 § HSL om att en plan i enlighet med bestämmelserna i 7 § ska upprättas för den som vårdas vid särskilda ungdomshem med stöd av denna lag eller med stöd av LVU om SiS bedömer att den behövs för att barnet eller den unge ska få sina behov tillgodosedda och den enskilde samtycker till det. Regionen ska då upprätta planen tillsammans med kommunen och SiS.
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
923
Situationer där enskilda är placerade vid SiS med stöd av lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall eller med stöd av lagen 1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård omfattas inte av de nya bestämmelserna. Det ligger utanför utredningens uppdrag att analysera behov och konsekvenser av en befogenhet för SiS att initiera en SIP också inom dessa områden.
9.8 Överväganden och förslag om särskilda utvecklingsområden
Bedömning: Arbetssätt, metoder och organisation inom hälso-
och sjukvården och former för samverkan mellan hälso- och sjukvården och socialtjänsten behöver utvecklas i vissa delar för att placerade barn och unga ska ha en likvärdig tillgång till god och jämlik hälso- och sjukvård.
Förslag: Regeringen bör ge lämpliga myndigheter i uppdrag att
– beskriva, pröva och utvärdera en eller flera organisatoriska
modeller för information, bedömningar och samverkan om placerade barns och ungas hälsa – genomföra ett utvecklingsarbete i nära samverkan med huvud-
män och professionsföreträdare inom BUP som ökar förutsättningarna för placerade barn och unga att få tillgång till den psykiatriska vård som de har rätt till – ta fram stöd till socialnämnder, ungdomsmottagningar och
HVB för arbetet med SRHR för barn och unga som vårdas i familjehem, HVB och stödboende – genomföra en förstudie av digitala verktyg som medel för till-
gång till jämlik hälso- och sjukvård för barn och unga i samhällets vård – föreslå hur en studie av språkstörning bland barn och unga i
samhällsvård kan genomföras avseende förekomst samt tillgång till vård och stöd.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
924
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård för barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet ställer krav på hälso- och sjukvårdens eget arbete. En nyckelfråga är hur det arbetet kan utvecklas i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. Socialtjänstens ansvar för samhällsvården är grundläggande, men hälso- och sjukvårdens uppdrag, möjligheter och drivkrafter att arbeta för placerade barns och ungas hälsa behöver lyftas fram och stödjas.
Att ge hälso- och sjukvården ett särskilt kompenserande uppdrag för barn och unga i samhällets vård är svårt i förhållande till HSL:s grundläggande regler. Men det finns skäl att analysera hur hälso- och sjukvården behöver arbeta så att placerade barn och unga inte prioriteras bort av skäl som inte gäller deras behov. Betydelsen av samsjuklighet och hälso- och sjukvårdsbehov som en del av den samlade behovsbilden bör också analyseras närmare i syfte att alla placerade barn och unga ska tillförsäkras den hälso- och sjukvård som de har rätt till.
Samtliga förslag i detta avsnitt avser uppdrag som regeringen bör ge till lämplig myndighet. Uppdragen förutsätter också samverkan med andra berörda myndigheter och med företrädare för huvudmän, professioner och organisationer inom barnrättsområdet. Oavsett vilka myndigheter som regeringen anser vara lämpliga uppdragstagare ser utredningen ett betydande värde i att uppdragen bedrivs i dialog och samverkan mellan de ansvariga myndigheterna inom ramen för det uppdrag som Socialstyrelsen föreslås få att samordna statens stöd till samhällets vård för barn och unga.
9.8.1 En organisatorisk modell för information, bedömningar och samverkan om placerade barns och ungas hälsa
SBU har beskrivit en organisatorisk modell för att upptäcka placerade barns och ungas problem med fysisk och psykisk hälsa samt tandhälsa som endast skulle medföra låga kostnader. Det inledande arbetet med modellen skulle kräva utvecklingsarbete som kan genomföras av en central aktör, bland annat att ta fram checklistor för hälsoundersökningar. Efter hand förväntas modellen öka barnens konsumtion av hälso- och sjukvård och tandvård, vilket är en positiv effekt utifrån placerade barns och ungas rätt till vård på samma villkor som alla andra i Sverige. Enligt SBU:s bedömning behövs forskning om
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
925
vilka organisatoriska modeller som gör skillnad för placerade barns och ungas hälsa.
Utredningen anser att en organisatorisk modell för information, bedömningar och samverkan om placerade barns och ungas hälsa är ett viktigt steg för att resultat av hälsoundersökningar och annan kunskap om barnens och de ungas hälso- och sjukvårdsbehov ska användas systematiskt och effektivt för att erbjuda den vård som behövs.
Utredningen föreslår att regeringen överväger att ge lämplig myndighet i uppdrag att beskriva, pröva och utvärdera en eller flera organisatoriska modeller med utgångspunkt i SBU:s förslag och resultaten av annat arbete inom området sedan SBU:s rapport gavs ut. Modellen bör omfatta former för att säkerställa rätt kompetens för hälsoundersökningar, till exempel genom samordning av arbetet inom regionen, och för samverkan mellan socialtjänsten och hälso- och sjukvården vid hälsoundersökningarna.
Arbete kan lämpligen genomföras i anslutning till den fortsatta implementeringen av reglerna om hälsoundersökningar och bidra till att ökad kunskap om hur hälsoundersökningarna kan vara ett led i hälso- och sjukvårdens arbete.
9.8.2 Barn- och ungdomspsykiatrins arbete med barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet
Socialstyrelsen refererar i en rapport från 2019 svar från ett möte med verksamhetsföreträdare och chefsöverläkare om vilka barn och unga som riskerar att inte få den psykiatriska vård de behöver. Deltagarna gav samstämmigt en bild av att det handlar om barn och unga med komplexa problem, det vill säga utvecklingsrelaterade funktionsnedsättningar eller allvarlig psykiatrisk problematik i kombination med beteendestörningar, missbruk och föräldrasvikt. Riskerna finns också när det saknas vuxna runt barnet som BUP kan samverka med för att åstadkomma en förändring, när ett barn eller ung person som vårdas med stöd av LVU har omfattande psykiatriska vårdbehov och när BUP och socialtjänst inte kan samverka. BUP har också svårt att hantera bland annat missbruksproblematik och gravt utagerande beteende hos barn och unga.
92
92 Socialstyrelsen 2019a s. 24 f.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
926
När det gäller BUP:s kontakter med barn och unga i SiS särskilda ungdomshem finns det nu tidiga erfarenheter från pilotprojektet om integrerad vård som visar på vikten av ett motivationsarbete i samverkan mellan BUP och ungdomshemmets personal för att ge barnen och de unga reell tillgång till hälso- och sjukvård. Pilotprojektet kan också ge andra erfarenheter att använda i BUP:s eget arbete, bland annat om mobila BUP-team som finns i en av de medverkande regionerna. IVO har tidigare föreslagit mobila BUP-team som ett sätt att öka tillgången till specialistkompetens inom hälso- och sjukvård för barn och unga i institutionsvården.
93
Samtidigt konstaterar Socialstyrelsen att den samverkan som behövs mellan regionerna och de särskilda ungdomshemmen försvåras av att det inte finns vårdprogram inom BUP för att arbeta med barn i en kaotisk och instabil situation och att BUP saknar ovan av att arbeta med en målgrupp som är omotiverad och har bristande socialt stöd.
94
Utöver detta finns det frågor om prioriteringar av psykiatriska vårdbehov vid samsjuklighet och tillstånd som har nära samband med sociala vård- och stödbehov. Gränsdragningen mellan BUP och socialtjänsten, inklusive HVB, är inte heller alltid tydlig när det gäller exempelvis psykologiska bedömningar och behandlingar.
Mot denna bakgrund anser utredningen att det finns behov av ett utvecklingsarbete som ökar förutsättningarna för placerade barn och unga att få tillgång till den psykiatriska vård som de har rätt till. Utredningen föreslår att regeringen ger lämplig myndighet i uppdrag att genomföra ett sådant utvecklingsarbete i nära samverkan med huvudmän och professionsföreträdare inom BUP.
9.8.3 Stöd för sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR) för barn och unga i samhällets vård
Utredningen anser att förebyggande arbete inom området sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR) i större utsträckning behöver komma placerade barn och unga till del. Stöd och information behöver spridas till barn och unga i familjehem, HVB och stöd-
93 Inspektionen för vård och omsorg, IVO (2018). ”Samhället sviker unga med självmordstankar”, Debattartikel publicerad i Svenska Dagbladet 2018-05-17. 94 Socialstyrelsen 2023c s. 25 f.
SOU 2023:66 Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård
927
boende om bland annat preventivmedel, sexuella rättigheter och könssjukdomar för att förebygga hälsoproblem.
Utredningen föreslår att regeringen ger lämplig myndighet i uppdrag att ta fram stöd till socialnämnder, ungdomsmottagningar och HVB för arbetet med SRHR för barn och unga som vårdas i familjehem, HVB och stödboende. Erfarenheterna av SiS arbete med SRHRfrågor bör inhämtas i det arbetet, bland annat har SiS tagit fram en webbutbildning om SRHR för personal i särskilda ungdomshem.
95
Utredningen föreslår också att Socialstyrelsens utbildningsmaterial för familjehem kompletteras med information om SRHR och hur familjehemmen kan arbeta med stöd till placerade barn och unga inom det området.
9.8.4 En förstudie av digitala verktyg som medel för tillgång till jämlik hälso- och sjukvård för barn och unga i samhällets vård
Samhällsvården har bara i liten utsträckning omfattas av de senaste årens diskussioner om och satsningar på digitalisering inom vård och omsorg. Inte minst för tillgången till hälso- och sjukvård för placerade barn och unga i HVB eller i familjehem långt från hemregionen erbjuder digitaliseringen möjligheter som bör kunna tas till vara bättre än i dag. Hinder finns dock, till exempel genom brist på säkra digitala lösningar för HVB.
Ett arbete har påbörjats i Norge om användningen av digitalt stöd för behandling och uppföljning från hälso- och sjukvården av barn i barnevernets institutioner.
96
Utredningen anser att förutsättningarna
för e-hälsa inom samhällets vård för barn och unga behöver undersökas i en förstudie. Regeringen bör ge lämplig myndighet i uppdrag att genomföra förstudien och föreslå vilka fortsatta insatser som kan bli aktuella beroende på studiens resultat.
95 Statens institutionsstyrelse, SiS (2018). Redovisning av utvecklingsarbete avseende sexuell och
reproduktiv hälsa och rättigheter. Dnr 1.1.1-3973-2018.
96 Socialstyrelsen 2019a s. 49 f.
Tillgång till jämlik hälso- och sjukvård och tandvård SOU 2023:66
928
9.8.5 Språkstörning bland barn och unga i samhällsvård
Språkstörning är en neuropsykiatrisk funktionsnedsättning hos barn och vuxna. Den som har en språkstörning kan inte lära sig sitt eller sina modersmål på samma sätt och i samma takt som jämnåriga. Det kan leda till svårigheter att formulera sig muntligt och skriftligt, att hitta ord, bygga upp ordförråd och att förstå talat och skrivet språk.
Socialstyrelsen, som beskrivit kunskapsläget om språkstörning, pekar på internationell forskning som visar att språkstörning är en vanlig neuropsykiatrisk funktionsnedsättning, ofta ihop med ADHD. Möjliga konsekvenser av språkstörning är bland annat svårigheter att lösa konflikter, ofrivillig ensamhet, mobbning samt ångest och depression. Ett par studier visar en ökad risk för sexuella övergrepp för flickor med mild till måttlig språkstörning. Andra studier visar att unga som begått brott generellt har en lägre språkförståelse och uttrycksförmåga än förväntat för sin ålder.
97
Vid undersökningar av hälsan hos barn och unga i samhällsvård har språkstörning inte urskilts som en särskild funktionsnedsättning. Dessa undersökningar har haft fokus på fysiska och psykiska diagnoser som ställs läkare och psykologer medan språkstörning diagnostiseras av logopeder. Den kunskap som Socialstyrelsen sammanställt tyder på att språkstörning i högre grad kan behöva uppmärksammas hos barn och unga i samhällsvård. Andra neuropsykiatriska funktionsnedsättningar är vanliga i den gruppen, likaså flera av de konsekvenser som är kända av språkstörning. Betydelsen av språkstörning för inlärning i skolan gör det också intressant att öka kunskapen inom området.
Utredningen föreslår att regeringen ger lämplig myndighet i uppdrag att föreslå hur en studie av språkstörning bland barn och unga i samhällsvård kan genomföras avseende förekomst samt tillgång till vård och stöd.
97 Socialstyrelsen (2022). Kunskapsläget kring förekomst och konsekvenser av språkstörning för
normalbegåvade unga och vuxna i ett livsperspektiv (dnr 5.7-38505/2019) tillgänglig på Kunskaps-
guiden, Språkstörning: https://kunskapsguiden.se/omraden-ochteman/funktionshinder/sprakstorning/ (hämtad 2023-09-04).
929
10 En väl fungerande skolgång
10.1 Utredningens uppdrag
Enligt direktiven ska utredningen analysera vad som krävs för att placerade barn och unga ska få en väl fungerande skolgång och föreslå de åtgärder eller författningsändringar som bedöms lämpliga.
10.2 Rättsliga förutsättningar
10.2.1 Barns rätt till utbildning
Enligt artikel 28 i barnkonventionen erkänner konventionsstaterna barnets rätt till utbildning. I syfte att förverkliga denna rätt ska konventionsstaterna bland annat särskilt göra grundskoleutbildning obligatorisk och kostnadsfritt tillgänglig för alla och genom varje lämpligt medel göra högre utbildning tillgänglig för alla på grundval av förmåga samt vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott. Enligt artikel 29 i barnkonventionen syftar barnets utbildning bland annat till att utveckla barnets fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag och fysisk och psykisk förmåga.
Alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola (2 kap. 18 § första stycket RF.) Enligt skollagen (2010:800) omfattas barn som är bosatta i landet av skolplikt och av en rätt till utbildning som motsvarar skolplikten (se 7 kap. 2 § första och andra styckena och 3 § första stycket skollagen).
Utbildningen syftar bland annat till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare (1 kap. 4 § tredje stycket skollagen). Utbildningen inom skolväsendet ska också vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshem-
En väl fungerande skolgång SOU 2023:66
930
met oavsett var i landet den ordnas (1 kap. 9 § skollagen). Detta innebär dock inte att undervisningen ska utformas lika för alla barn och elever. En grundprincip i skollagen är att det i utbildningen ska tas hänsyn till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen (1 kap. 4 § andra stycket skollagen). Kommuner ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevers olika förutsättningar och behov (2 kap. 8 b § skollagen). Rektorn och förskolechefen beslutar om sin enhets inre organisation och ansvarar för att fördela resurser inom enheten efter barnens och elevers olika förutsättningar och behov (2 kap. 10 § skollagen).
10.2.2 Socialnämndens ansvar
Socialnämnden ska i fråga om barn som vårdas i ett familjehem, jourhem, annat enskilt hem, stödboende eller hem för vård eller boende medverka till att de, förutom god vård och fostran, också i övrigt får gynnsamma uppväxtförhållanden och verka för att de får lämplig utbildning och den hälso- och sjukvård som de behöver (6 kap. 7 § SoL). I förarbetena till dessa bestämmelser som nu finns i 6 kap. 7 § SoL anges att de innebär skyldighet för nämnden att genom råd och vägledning och, om det behövs, olika slag av praktisk hjälp söka åstadkomma att barnet får en utbildning.
1
Liksom för hälso- och sjukvården
är inte socialnämnden huvudman för verksamheten utan ansvaret stannar vid att verka för lämplig utbildning och innebär inte att socialnämnden ska tillhandahålla utbildning.
2
Socialnämnden ska även samverka med andra samhällsorgan för att placerade barn ska få dessa behov tillgodosedda och det ska framgå av genomförandeplanen vilka åtgärder som socialnämnden planerar inom dessa områden (7 kap. 3 § SOSFS 2012:11).
1Prop. 1979/80:1 Del A s. 540. 2 Se prop. 2012/13:10 s. 130.
SOU 2023:66 En väl fungerande skolgång
931
10.2.3 Skolans ansvar
Hemkommunen har ett övergripande ansvar för att barnen i kommunen får utbildning i förskoleklass, grundskola, anpassad grundskola och anpassad gymnasieskola (9 kap. 12 §, 10 kap. 24 § och 11 kap. 24 §skollagen). Med en persons hemkommun avses i skollagen den kommun som personen är folkbokförd i (29 kap. 6 § skollagen). Under vissa förutsättningar ska ett barn i stället tas emot i de statliga skolformerna specialskolan eller sameskolan (7 kap.6 och 7 §§skollagen), som finns på vissa platser i landet. Det är hemkommunen som har ett övergripande ansvar för att se till att eleven fullgör sin skolgång, även om skolgången sker i en skola med annan huvudman än hemkommunen (se 2 kap. 18 § RF och 7 kap. 21 § skollagen). I förarbetena till bestämmelserna i 7 kap. 21 § skollagen uttalades att det närmast är fråga om att hemkommunen ska hålla sig underrättad om var och hur barnet får föreskriven utbildning samt ingripa om barnet inte bereds sådan utbildning.
3
Eftersom barn och unga som placeras i familjehem eller stödboende i en annan kommun i regel folkbokförs i familjehemmet eller stödboendet har de rätt till utbildning på samma villkor som andra barn och unga som är bosatta i kommunen. Vid tillfälliga placeringar och vid placering i HVB i en annan kommun ändras i normalfallet inte barnets eller den unges folkbokföring, varför det inte heller sker något byte av hemkommun i den mening som avses i skollagen. Placeringskommunen är därmed barnets eller den unges hemkommun enligt skollagen och den kommun som har ansvaret för uppföljning av skolplikten och för att finansiera barnets eller den unges utbildning, oavsett var barnet eller den unge genomför sin skolgång. Placerade barn och unga som inte är skolpliktiga ska erbjudas den utbildning på gymnasial nivå som de är i behov av och har rätt till på motsvarande sätt som andra barn och unga.
4
Barnens och elevernas lärande och personliga utveckling
Enligt skollagen ska alla barn och elever i samtliga skolformer och i fritidshemmet ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna för-
3Prop. 1985/86:10 s. 90. 4 Socialstyrelsen 2020a s. 59 f.
En väl fungerande skolgång SOU 2023:66
932
utsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Elever som till följd av en funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de olika betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som gäller, ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser (3 kap. 2 § skollagen). Därutöver framgår av skollagen att skolan har ett långtgående ansvar att hjälpa elever som har svårigheter att följa undervisningen och nå uppsatta mål.
Elevhälsa
För eleverna i förskoleklassen, grundskolan, anpassade grundskolan, sameskolan, specialskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan ska det finnas elevhälsa. Elevhälsan ska omfatta medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser. Elevhälsan ska främst vara förebyggande och hälsofrämjande. Elevernas utveckling mot utbildningens mål ska stödjas (2 kap. 25 § skollagen).
Extra anpassningar
Om det inom ramen för undervisningen, genom användning av ett nationellt kartläggningsmaterial eller ett nationellt bedömningsstöd, resultatet på ett nationellt prov eller uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas, och inte annat följer av 7 §, ska eleven skyndsamt ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen. Stödet ska ges med utgångspunkt i elevens utbildning i dess helhet, om det inte är uppenbart obehövligt. Detta gäller elever i samtliga skolformer och i fritidshemmet. (3 kap. 5 § skollagen). Det kan till exempel handla om att hjälpa en elev med att planera och strukturera sina studier. Det kan göras till exempel med hjälp av ett särskilt schema över skoldagen, extra tydliga instruktioner eller stöd för att sätta i gång arbetet. Att hjälpa till med att förstå texter, att förklara ett ämnesområde på ett annat sätt eller att ge extra färdighetsträning såsom lästräning är också att anse som stöd i form av extra anpassningar. Dit hör även enstaka specialpedagogiska insatser under
SOU 2023:66 En väl fungerande skolgång
933
kortare tid, till exempel två månader. Även särskilda läromedel eller utrustning i form av tidsstöd, dvs. hjälpmedel för att förstå och passa tider, samt digital teknik med anpassade programvaror kan som huvudregel anses falla inom ramen för stöd i form av extra anpassningar.
5
Utredning av behov av särskilt stöd
Om det inom ramen för undervisningen eller genom resultatet på ett nationellt prov, uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, trots att stöd har getts i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen enligt 5 §, ska detta anmälas till rektorn. Detsamma gäller om det finns särskilda skäl att anta att sådana anpassningar inte skulle vara tillräckliga.
Rektorn ska då se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds. Behovet av särskilt stöd ska även utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation. Under utredningen ska samråd ske med elevhälsan om det inte är uppenbart obehövligt (3 kap. 7 § skollagen). Ett åtgärdsprogram ska utarbetas för en elev som ska ges särskilt stöd (3 kap. 9 § skollagen). Rätten till särskilt stöd gäller också för barn som går i gymnasieskola eller anpassad gymnasieskola. Insatser som är att betrakta som särskilt stöd är till exempel placering i särskild undervisningsgrupp, enskild undervisning eller anpassad studiegång (se 3 kap.11 och 12 §§skollagen).
6
Anpassad studiegång innebär
att avvikelser kan göras, inte bara från timplanen och de ämnen som gäller för utbildningen, utan även från de mål som gäller för utbildningen. Det finns ingen begränsning av hur lång tid som anpassad studiegång kan gälla för en elev. En anpassad studiegång innebär därmed ofta att elevens möjligheter att nå kunskapskraven i samtliga ämnen begränsas. Eleven och elevens vårdnadshavare ska fortlöpande informeras om elevens utveckling (3 kap. 3 § skollagen).
5 Se prop. 2013/14:160 s. 36. 6 Se även prop. 2013/14:160 s. 21.
En väl fungerande skolgång SOU 2023:66
934
Åtgärdsprogram
Ett åtgärdsprogram ska utarbetas om särskilda stödåtgärder behövs (se 3 kap. 9 § skollagen). Av programmet ska behovet av särskilt stöd och hur det ska tillgodoses framgå. Av programmet ska det också framgå när åtgärderna ska följas upp och utvärderas och vem som är ansvarig för uppföljningen respektive utvärderingen. Eleven och elevens vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta när ett åtgärdsprogram utarbetas. Åtgärdsprogrammet beslutas av rektorn. Rektorn får inte överlåta sin beslutanderätt till någon annan om beslutet innebär att särskilt stöd ska ges:
1. i en annan elevgrupp eller enskilt enligt 11 §,
2. i form av distansundervisning och annan undervisning enligt 11 a §,
eller
3. i form av anpassad studiegång enligt 12 §.
Om en utredning enligt 7 § visar att eleven inte behöver särskilt stöd, ska rektorn eller den som rektorn har överlåtit beslutanderätten till i stället besluta att ett åtgärdsprogram inte ska utarbetas.
För en elev i grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan och sameskolan ska det särskilda stödet ges på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas (se 3 kap. 10 § skollagen).
Individuell utvecklingsplan
Minst en gång varje termin ska läraren, eleven och elevens vårdnadshavare ha ett utvecklingssamtal om hur elevens kunskapsutveckling och sociala utveckling bäst kan stödjas samt om vilka insatser som behövs för att eleven ska uppfylla betygskriterierna eller kriterierna för bedömning av kunskaper och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för läroplanen. Informationen vid utvecklingssamtalet ska grunda sig på en utvärdering av elevens utveckling i förhållande till läroplanen och betygskriterierna eller kriterierna för bedömning av kunskaper i de ämnen som eleven får undervisning i. Utvecklingssamtal ska i vissa fall resultera i ett åtgärdsprogram (se 10 kap. 12 § skollagen).
SOU 2023:66 En väl fungerande skolgång
935
För alla elever i årskurs 1–5 gäller att läraren en gång per läsår, vid ett av utvecklingssamtalen ska ge omdömen om elevens kunskapsutveckling i förhållande till kriterierna för bedömning av kunskaper eller betygskriterierna för årskurs 6 i de ämnen som eleven får undervisning i och sammanfatta vilka insatser som behövs för att eleven ska uppfylla kriterierna för bedömning av kunskaper eller betygskriterier för årskurs 6 och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för läroplanen (10 kap. 13 § skollagen).
För årskurs 6–9 är det obligatoriskt med betyg i de ämnen som eleven fått undervisning i (se 10 kap. 15 § skollagen). När betyg sätts innan ett ämne har avslutats, ska betygssättningen bygga på en bedömning av de kunskaper som eleven inhämtat i ämnet till och med den aktuella terminen. Läraren ska göra en sammantagen bedömning av elevens kunskaper i förhållande till de betygskriterier som gäller för ämnet och sätta det betyg som bäst motsvarar elevens kunskaper (se 10 kap. 19 § första stycket skollagen).
Särskilt om byte av skolenhet
Det är inte ovanligt att placerade barn byter skola och kommun när de blir placerade och när de blir omplacerade. Det kan bland annat innebära att den nya skolenheten inte har samma upplägg enligt läroplanen som elevens tidigare skolenhet och att eleven därför missar vissa moment i vissa ämnen medan de moment som eleven redan har genomfört tidigare är sådana moment som kommer att gås igenom.
När en elev byter skolenhet ska den skolenhet som eleven lämnar överlämna sådana uppgifter om eleven som behövs för att underlätta övergången för eleven till den mottagande skolenheten (se 3 kap. 12 j § första stycket skollagen). Att den regeln finns underlättar emellertid inte övergången om det inte finns så mycket uppgifter att överlämna. Det kan till exempel bero på att eleven haft hög frånvaro, att barnet eller den unge gått för kort tid på skolan eller att dokumentationen helt enkelt varit bristfällig.
En väl fungerande skolgång SOU 2023:66
936
Kartläggning av nyanlända elevers kunskaper
Alla nyanlända elevers kunskaper ska bedömas i grundskolan och motsvarande skolformer. Det är bara om en sådan bedömning är uppenbart onödig som en bedömning inte behöver göras. En bedömning ska även göras för vissa elever som inte definieras som nyanlända enligt skollagen om det behövs. Det gäller:
• elever som har varit bosatta utomlands och som börjar skolan i
Sverige senast vid höstterminens start det år då de fyller sju år
• elever som efter skolgång i Sverige har varit bosatta utomlands och därefter har återvänt till Sverige för att fortsätta sin utbildning här.
Det är rektorn som ansvarar för att en bedömning av elevens kunskaper görs. Bedömningen ska göras skyndsamt. Efter bedömningen ska rektorn fatta beslut om placering i årskurs och undervisningsgrupp för nyanlända elever och för elever som efter skolgång i Sverige har varit bosatta utomlands och därefter har återvänt till Sverige för att fortsätta sin utbildning här. Det beslutet ska fattas inom två månader från det att eleven har tagits emot i grundskolan, anpassad grundskolan, specialskolan eller sameskolan (se 3 kap. 12 c–e §§ skollagen).
10.3 Lägesbeskrivning
10.3.1 Barn och unga i samhällsvårds skolresultat
Andel barn i samhällsvård som har fullföljt grundskolan
Betydligt färre av de barn som har varit placerade fullföljer grundskolan än barn som inte har varit placerade. Av barn som var placerade hela årskurs 9 fullföljde 83 procent och av de som varit placerade någon gång i livet fullföljde 87 procent, jämfört med andra barn där 96 procent fullföljde grundskolan. De här siffrorna säger dock inte hur många av dessa som var behöriga till gymnasieskolan. Utredningen föreslår att det är den informationen som ska finnas i den nationella uppföljningsstruktur som utredningen föreslår att Socialstyrelsen ska ansvara för, se avsnitt 4.4.5.
SOU 2023:66 En väl fungerande skolgång
937
Figur 10.1 Fullföljd grundskoleutbildning vid 17 års ålder
Andel (%) flickor och pojkar med fullföljd grundskoleutbildning fördelat efter placeringshistorik, folkbokförda i Sverige vid 17 års ålder perioden 1990–2021
Källa: Socialstyrelsen (2023) Lägesrapport. Individ- och familjeomsorg.
Andel barn och unga i samhällsvård som har avslutat gymnasieskolan
När det gäller placerade barn som har fullföljt gymnasieskolan är skillnaderna ännu större. Det är mindre än hälften så många barn som är placerade som tar studenten än de som inte har varit placerade. Av barn som var placerade hela årskurs 9 fullföljde endast 33 procent och av de som varit placerade någon gång i livet fullföljde endast 36 procent, jämfört med andra barn där 81 procent fullföljde gymnasieskolan.
7
7 Socialstyrelsen 2023a s. 37 f.
En väl fungerande skolgång SOU 2023:66
938
Figur 10.2 Treårig gymnasieutbildning vid 20 års ålder
Andel (%) kvinnor och män med treårig gymnasieutbildning fördelat efter placeringshistorik, folkbokförda i Sverige vid 20 års ålder perioden 1990–2021
Källa: Socialstyrelsen (2023) Lägesrapport. Individ- och familjeomsorg.
Gymnasiebehörighet
En registerstudie av Socialstyrelsen visar att även när det gäller andelen som hade gymnasiebehörighet när de gick ut årskurs 9 så är skillnaderna stora. Av de unga som inte varit placerade hade 89 procent gymnasiebehörighet jämfört med 44–67 procent bland ungdomar som varit eller var placerade före 16 års ålder. Bland de långvarigt placerade ungdomarna hade drygt hälften, 55–57 procent gymnasiebehörighet.
8
Skillnaderna i gymnasiebehörighet mellan placerade ungdomar och övriga ungdomar har snarare ökat än minskat över tid. Andelen som hade gymnasiebehörighet bland långtidsplacerade som placerades före skolålder har sjunkit från 57 respektive 60 procent bland pojkar och flickor födda 1990–1991 till 49 respektive 55 procent bland pojkar och flickor födda 2001–2004. Motsvarande förändring fanns inte bland jämnåriga som inte varit placerade. Även bland de tidigt och kortvarigt placerade så var andelen med gymnasieutbildning betyd-
8Socialstyrelsen 2023b s. 83.
SOU 2023:66 En väl fungerande skolgång
939
ligt lägre än bland jämnåriga som aldrig varit placerade, 60 procent jämfört med 85 procent. Tonårsplacerade hade lägst andel gymnasieutbildade. Bland dem som placerades första gången när de var 16 år eller äldre hade endast mellan 23 procent och 33 procent en treårig gymnasieutbildning vid 20 års ålder. I dessa jämförelser har individer som invandrat efter att skolan började uteslutits, så det är inte sen invandring och språksvårigheter som förklarar skillnaderna mellan grupperna.
9
Treårig gymnasieutbildning vid 20 års ålder
Socialstyrelsens studie visar även att skillnaderna förstärks genom utbildningssystemet. Även bland den grupp av placerade där andelen med treårig gymnasieutbildning (vid 20 års ålder) var som högst så var andelen med gymnasieutbildning betydligt lägre än bland jämnåriga som aldrig varit placerade, 60 procent jämfört med 85 procent.
10
10.3.2 Samband mellan antal placeringar och utbildningsresultat
Socialstyrelsens studie visar vidare att det finns ett tydligt samband mellan antal placeringstillfällen och placerade barn och ungas skolresultat samt utbildningsnivå. Ju fler placeringstillfällen desto sämre skolresultat. Skillnaderna ökar ju äldre barnen blir. Bland barn som aldrig varit placerade hade 11 procent inga eller låga betyg i årskurs 6, jämfört med 32–45 procent bland barn som placerades före tonåren. I årskurs 9 var skillnaderna ännu större. Bland barn som aldrig varit placerade hade 11 procent inga eller låga betyg i årskurs 9, jämfört med 34–65 procent bland unga som varit placerade någon gång till och med 15 års ålder. Låga betyg avser här att eleven har betyg som understiger genomsnittet bland jämnåriga minus en standardavvikelse. Allra högst var andelen som hade inga eller låga betyg bland ungdomar som placerades första gången vid 13–15 års ålder. Bland dem hade över 60 procent låga eller inga betyg i årskurs 9.
11
9 Socialstyrelsen 2023b s. 83. 10 Socialstyrelsen 2023b s. 83 f. 11 Socialstyrelsen 2023b s. 81.
En väl fungerande skolgång SOU 2023:66
940
Betygen i årskurs 6 har också ett starkt samband med betygen i årskurs 9, även när man tar hänsyn till antalet placeringstillfällen. I årskurs 9 är dessutom andelen som saknar betyg betydligt högre än den är i årskurs 6, vilket delvis kan förklaras av att en del ungdomar går i skolan på institutioner som inte redovisar betyg till skolregistret. Ungdomar som bor på institution i årskurs 9 har högre risk för låga eller inga betyg i årskurs 9 jämfört med dem som bor i familjehem.
12
Bland ungdomar som inte varit placerade hade 89 procent gymnasiebehörighet jämfört med 44–67 procent bland ungdomar som varit eller var placerade före 16 års ålder. Bland de långvarigt placerade ungdomarna hade 55–57 procent gymnasiebehörighet. Lägst var andelen bland dem som hade placerats i högstadiet (13–15 år) och som varit placerade kortare tid än ett år innan de fyllde 16 år.
13
Socialstyrelsen skriver i sin rapport att internationella studier visar att placerade barn och unga generellt byter skola oftare än placering, och forskning visar att både skolbyten och placeringsbyten är riskfaktorer för placerade barns och ungas lägre skolresultat. Socialstyrelsen skriver vidare att skolbyten kan innebära att barnet växlar mellan olika kursupplägg och därmed får svårt att följa med i skolarbetet. För läraren kan det också inledningsvis bli svårare att ge rätt stöd till barnet. Tidiga kunskapsluckor skapar svårigheter att tillgodogöra sig undervisningen längre fram. Socialstyrelsen anför att om detta inte uppmärksammas och åtgärdas kan negativa lärandespiraler uppstå. Barn och unga som inte hänger med i undervisningen får ofta svårt att koncentrera sig på lektionerna, vilket leder till beteendeproblem och ännu större kunskapsluckor. Socialstyrelsen redogör även för forskning som visar att för många placerade barn och unga kan uppbrottet från vänner och sociala nätverk vara det som är mest påfrestande med en ny placering eller omplacering. Att komma ny till en klass kan vara utmanande. Övriga klasskamrater har kanske redan bildat grupper och det kan vara svårt att komma in i den nya miljön. Såväl svensk som internationell forskning har visat att placerade barn och unga löper hög risk att bli utsatta för mobbning, vilket också är en förklaringsfaktor för sämre skolprestationer bland placerade barn och unga.
14
12 Socialstyrelsen 2023b s. 9 13 Socialstyrelsen 2023b s. 83. 14 Socialstyrelsen 2023b s. 18.
SOU 2023:66 En väl fungerande skolgång
941
10.3.3 Barns och ungas åsikter om sin utbildning
I en rapport från Vårdanalys pratar många av de placerade barnen och ungdomarna om att det är viktigt att gå i skolan, men att det kan vara svårt att hänga med i skolarbetet på grund av den situation de befinner sig i. Det blir extra svårt att hänga med om de behövt flytta och byta skola en eller flera gånger. Det är därför viktigt att skolan får information om vad som händer, så att det finns en förståelse för barnets situation och att barnet kan få stöd om hen behöver det och att uppgifterna anpassas till den kunskapsnivå barnet befinner sig på. Barn och unga tycker också att det är viktigt att HVB-personal och familjehemsföräldrar visar intresse och frågar hur det går i skolan, hjälper till med läxor och att de får hjälp att klara skolan. Skolan kan, tillsammans med vänner, ge stor trygghet i tillvaron om man trivs där. Därför tycker barn och unga att det är viktigt att de inte ska behöva byta skola om det inte är absolut nödvändigt och att de om de måste byta skola får god tid på sig att förbereda sig för det. Vidare uttrycker de att de gärna vill få hjälp med rutiner och struktur i vardagen. Det handlar framför allt om att få hjälp att komma upp på morgonen och att komma i väg till skolan.
15
I en rapport från Riksförbundet Attention 2020/21, uttrycker placerade barn och unga med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar (NPF) att rätt stöd och anpassningar är grundläggande för att man med NPF ska få möjlighet att utvecklas och må bra. Det är viktigt att få hjälp med rutiner, komma i väg till skolan och att få stöd i skolan. Attention skriver till exempel om Kevin, som efter många års placering och bristfällig skolgång lyckats läsa in 9 betyg på ett halvår. Han beskriver att han numera går i en skola där kraven är precis lagom, inte för låga och inte för höga och att det gör hela skillnaden:
De pushar mig inte hårt, men de pushar mig så precis lagom.16
Av Socialstyrelsens brukarundersökning med familjehemsplacerade barn 2021 framgår bland annat att nästan alla de yngre barnen tycker att det går bra i skolan och att de trivs. Bland de äldre barnen är det något färre som trivs. Vart fjärde barn har blivit mobbat i skolan. Två av tre barn uppger att de alltid eller oftast får hjälp och stöd med läxläsning i familjehemmet. 17
15 Myndigheten för vård- och omsorgsanalys 2018a s. 71 ff. 16 Riksförbundet Attention 2021 s. 34. 17 Socialstyrelsen 2021e s. 36 ff.
En väl fungerande skolgång SOU 2023:66
942
Utredningen har fått en sammanställning från Folkhälsomyndigheten av svaren från enkätundersökningen Skolbarns hälsovanor 2021/22 som belyser livsvillkor, levnadsvanor och hälsa bland barn som bor i familjehem jämfört med barn som bor på annat sätt (se bilaga 4). Av den sammanställningen framgår att andelen barn som tycker mycket bra om skolan är densamma bland barn som bor i familjehem och barn som bor på annat sätt, 17 respektive 16 procent. Även andelen barn som är ganska eller mycket stressade av skolarbetet är densamma bland barn som bor i familjehem och barn som bor på annat sätt, 46 procent respektive 47 procent. Det är dock vanligare att barn som bor i familjehem mobbas i skolan jämfört med barn som bor på annat sätt. Andelen som mobbas är 19 procent jämfört med 9 procent. Skillnaden är störst bland 13-åriga pojkar och flickor samt bland 15-åriga flickor. I dessa grupper är det ungefär dubbelt så vanligt att barn som bor i familjehem mobbas jämfört med barn som bor på annat sätt.
10.3.4 Utbildning som skyddsfaktor
Skolresultaten är viktiga i sig, men pekar också på förhållanden som inte enbart handlar om utbildningen. Svenska forskare har i en registerstudie visat att goda skolresultat är en stark skyddsfaktor för barn och unga i samhällets vård också för negativa utfall inom andra livsområden. Enligt studien har barn som varit i långvarig familjehemsvård under uppväxten mellan 6 och 11 gånger högre risk att drabbas av negativa utfall när de blir vuxna. Studien undersökte sen vad som hände med överriskerna om man kontrollerade för låga betyg (låga betyg definierades som ett medelbetyg under 2,4 på den gamla betygsskalan 1–5 i årskurs 9). Då minskade överriskerna med 38–52 procent.
18
En av forskarna bakom studien, professor Bo Vinnerljung, konstaterade fem år senare att forskningen visar att för barn i familjehem som klarar sig bättre i skolan verkar oddsen vara hyggliga att de kommer att leva ett någorlunda normalt liv i vuxen ålder. Men för de barn som klarar sig dåligt i skolan – vilket flertalet pojkar gör – är oddsen radikalt sämre. Vinnerljung hänvisar till studien från 2011 och andra longitudinella registerstudier i Sverige som har funnit mycket höga
18 Berlin, M., Vinnerljung, B. & Hjern, A. (2011). School Performance in Primary School and Psychosocial Problems in Young Adulthood Among Care Leavers from Long Term Foster Care.
Children and Youth Services Review. 2011;33(12):2489–97. DOI: 10.1016/j.childyouth.2011.08.024.
SOU 2023:66 En väl fungerande skolgång
943
risker för ogynnsam utveckling över tid för unga som växt upp i familjehem, jämfört med andra jämnåriga. Exempel är självmordsbeteende, missbruk, kriminalitet, tonårsföräldraskap, förtidspensionering och bidragsberoende. Den höga förekomsten av dåliga skolbetyg har starka statistiska samband med dessa bekymmersamma resultat.
Vinnerljung nämner också en internationell översikt som funnit att skolmisslyckanden, särskilt tidiga sådana, överhuvudtaget verkar orsaka att barn utvecklar beteendeproblem och psykisk ohälsa. Barn som klarar skolan dåligt är en högriskgrupp i hela befolkningen för så gott som alla former av framtida psykosociala problem, exempelvis narkotikamissbruk och kriminalitet, oavsett familjens socioekonomiska bakgrund.
19
Det bör tilläggas att Vinnerljungs översikt och
analys bara avser barn i familjehem, inte barn och unga i institutionsvård. Många av de senare har dock tidigare vårdats i familjehem. Barn och unga som vårdas i institution har dock ännu sämre skolresultat än barn och unga i familjehem och är därmed sannolikt även drabbade av samma effekter.
10.3.5 Orsaker till barn och unga i samhällsvårds låga skolresultat
Forskare har studerat olika möjliga orsaker till att barn och unga i samhällets vård som grupp har sämre skolresultat än andra barn. På flera punkter har forskarna inte funnit något statistiskt samband, enligt Bo Vinnerljung. Det gäller bland annat om föräldrarna haft missbruksproblem och psykisk ohälsa, om barn varit unga eller äldre vid placeringen eller om de varit placerade en längre eller kortare tid. Inte heller visar forskningen att placerade barn har klart lägre utbildningsambitioner.
20
Flera studier visar dessutom att barn som vuxit upp
i familjehem får påtagligt sämre betyg i grundskolan än andra barn med samma begåvning, enligt Vinnerljung. Även i vuxen ålder har personer som vuxit upp i familjehem som grupp klart lägre utbildning än andra jämnåriga med samma begåvning, men också jämfört med jämnåriga som hade samma betyg från grundskolan. Pojkar som vuxit
19 Mattsson och Vinnerljung 2016 s. 32 ff. 20 Mattson och Vinnerljung 2016 s. 31 ff. Se även bl.a. Berlin 2011, Vinnerljung, B., Berlin, M. och Hjern, A. (2010). Skolbetyg, utbildning och risker för ogynnsam utveckling hos barn. I Socialstyrelsen Social Rapport 2010, kap. 7 s. 227–266 samt Vinnerljung, B., Lindblad, F., Hjern, A., Rasmussen, F. och Dalen, M. (2010). School performance at age 16 among intercountry adoptees – a Swedish national cohort study. International Journal of Social Work, 53, 510–527.
En väl fungerande skolgång SOU 2023:66
944
upp i familjehem har dubbelt så hög risk att i ung vuxen ålder endast ha grundskolekompetens jämfört med andra jämnåriga med samma begåvning. Chansen att fullfölja en högskoleutbildning är hälften så stor, jämfört med andra med samma resultat på kognitiva tester vid mönstringen.
21
Orsaker som kan spela in är dock dåligt arbetsminne, som det finns en hög överrepresentation av bland familjehemsplacerade barn, vilket i sin tur har starka samband med kronisk stress under barndomen. Dessutom finns det höga förekomster av beteendeproblem och adaptiva svårigheter i denna grupp. Dessa faktorer påverkar skolresultaten, men Vinnerljung framhåller att orsakssambanden inte är enkelriktade.
22
Att orsakerna till skolresultaten inte går att hitta hos barnen
eller deras föräldrar har väckt frågor om vad personer kring barnen betyder. Flera studier från olika länder pekar också på att de vuxna runt dessa barn, till exempel föräldrar, lärare och socialsekreterare, ofta har pessimistiska förväntningar på barnens skolgång.
23
Skolmisslyckanden hos placerade barn och unga hänger enligt Skolverket, Socialstyrelsen och SPSM ofta samman med att:
• uppväxtmiljön har varit instabil, med återkommande byten av familjehem och skolor
• skolgången har varit en lågt prioriterad fråga för socialtjänsten
• det råder en oklar ansvarsfördelning mellan skola och socialtjänst.
24
10.3.6 Granskning av utbildning i HVB
När Skolinspektionen genomförde en tillsyn av HVB som bedrev viss undervisning på eget initiativ i hemmet 2010 såg de stora brister och att verksamheterna saknade möjlighet att kunna erbjuda en fullgod och likvärdig utbildning. Regeringen uttalade sig senare om att elever som vistas i HVB bör få undervisning i det vanliga skolväsendet och
21 Mattson och Vinnerljung 2016 s. 30 ff. 22 Mattson och Vinnerljung 2016 s. 32. 23 Till exempel Jackson, S. (1994). Educating children in residential and foster care. Oxford
Review of Education, 20, 267–279; Blome, W.W. (1997). What happens to foster kids: Educa-
tional experiences of a random sample of foster care youth and a matched group of non-foster care youth. Child and Adolescent Social Work Journal, 14, 41–53 samt Tideman, E., Vinnerljung, B., Hintze, K. och Isaksson, A.A. (2011). Improving foster children’s school achievements: Promising results from a Swedish intensive study. Adoption & Fostering, 35, 44–56. 24 Socialstyrelsen (2018c). SAMS – Samverkan socialtjänst skola – obruten skolgång för placerade
barn och unga.
SOU 2023:66 En väl fungerande skolgång
945
att institutionerna inte ska ha någon generell möjlighet att ordna undervisning.
25
Skolinspektionen genomförde sedan 2016 en tillsyn av om elever placerade på HVB fick sin rätt till utbildning tillgodosedd. Myndigheten besökte 20 skolenheter i 18 kommuner. Gruppen HVB-placerade elever dominerades av ensamkommande barn. Tillsynen visade att samtliga elever som bodde på HVB blev mottagna i vistelsekommunens grundskolor. Mottagandet i skolan fungerade inledningsvis relativt väl, men de individuella behoven för enskilda elever synliggjordes inte tillräckligt och de studieupplägg som erbjöds var många gånger anpassade för grupper. Skolorna kunde ha svårt att skaffa sig en sammanhållen bild av nyanlända elevers skolhistorik. En försvårande faktor var brister i samspel mellan skolan, boendet och god man. Exempelvis var det vanligt att placerade barn och unga bytte kommun, boende och skola. Elevhälsan nyttjades i låg grad för ungdomarna, exempelvis för att utreda elevernas behov av särskilt stöd. Myndigheten konstaterade också att vårdperspektivet på boendena i allt för hög grad var överordnat en viktig prioritering av elevernas skolgång. Det innebar att skolgången fick stå tillbaka till förmån för den vård som gavs i boendets regi.
26
10.3.7 Granskning av utbildning i SiS
Skolinspektionen granskade under 2021, 22 av 23 skolor på Statens institutionsstyrelses (SIS) särskilda ungdomshem. Granskningen visade att ramarna för utbildningen och utbildningens innehåll har förbättrats sedan Skolinspektionens tidigare inspektioner. Satsningar på lärarkompetens har gjorts och undervisningen har utvecklats. Men flera områden som rör skolverksamhetens status, elevernas undervisningstid och frånvaro behöver fortsatt prioritet för att alla elever ska ges en likvärdig utbildning med hög kvalitet under tiden på SiS.
Rapporten belyser bland annat att skolfrånvaron generellt är hög och varierar mellan olika skolor. Flickors skolfrånvaro är genomgående högre än pojkars. I den undervisning som genomförs visar emellertid granskningen att lärarna har höga förväntningar på elevernas förmåga till utbildning. Elevernas utbildning planeras som regel utifrån
25Prop. 2014/15:43 s. 18 ff. 26 Skolinspektionen 2017.
En väl fungerande skolgång SOU 2023:66
946
ett tydligt pedagogiskt perspektiv, tydlig koppling görs till kunskapsmässiga mål och goda möjligheter ges till elevinflytande vid planering av utbildningen.
Granskningen visade samtidigt även att SiSam-modellen (se nedan) inte fungerar som tänkt.
27
10.3.8 Mobbning och annan kränkande behandling
En fråga som hittills inte tycks ha uppmärksammats särskilt av myndigheter och forskare är mobbning och annan kränkande behandling i skolan av barn och unga i samhällsvård.
Utredningen har fått en sammanställning av resultat från undersökningen Skolbarns hälsovanor 2021/2022 från Statens Folkhälsomyndighet som visar att barn som bor i familjehem oftare mobbas i skolan än barn som bor på annat sätt (se bilaga 4). Bland barn i familjehem svarade 19 procent att de mobbas två till tre gånger i månaden eller oftare, motsvarande andel var 9 procent bland barn som bor på annat sätt. Skillnaden var störst bland 13-åriga pojkar och flickor samt bland 15-åriga flickor.
Skolhuvudmannen har ett tydligt ansvar för åtgärder mot alla former av kränkande behandling inklusive mobbning. I 6 kap.6–8 och 10 §§skollagen anges flera aktiva åtgärder som skolhuvudmannen ansvarar för i arbetet mot kränkande behandling. Det handlar om att bedriva ett målinriktat arbete för att motverka kränkande behandling av barn och elever, se till att det genomförs åtgärder för att förebygga och förhindra att barn och elever utsätts för kränkande behandling, anmäla, utreda och vidta åtgärder mot kränkande behandling samt årligen upprätta en plan mot kränkande behandling för varje verksamhet. Huvudmannen eller personalen får inte utsätta ett barn eller en elev för kränkande behandling (6 kap. 9 § skollagen).
Skyldigheten att aktivt motverka alla tendenser till kränkande behandling uttrycks även i läroplanerna. I de inledande delarna i skolans och vuxenutbildningens läroplaner framgår att intolerans, förtryck och våld, till exempel rasism, sexism och hedersrelaterat våld och förtryck, ska förebyggas och bemötas med kunskap och aktiva
27 Skolinspektionen 2021.
SOU 2023:66 En väl fungerande skolgång
947
insatser. Även i förskolans läroplan regleras skyldigheten att aktivt motverka kränkande behandling.
28
10.4 Interventioner och andra insatser för att förbättra skolresultaten
Både internationellt och i Sverige har ett antal interventioner och andra insatser utvecklats och prövats för att förbättra skolresultaten för placerade barn och unga. Det finns ingen systematisk svensk kunskapsöversikt om vilka interventioner och andra insatser som visats vara effektiva. Bo Vinnerljung sammanfattade 2016 kunskapsläget när det gäller barn i familjehem. Han framhöll att flertalet metoder som prövats bara utvärderats utan jämförelsegrupp och därför bör betraktas som lovande och inte evidensbaserade. Med hänvisning till en internationell kunskapsöversikt och flera svenska interventionsstudier drog Vinnerljung ändå slutsatsen att det är möjligt att påverka familjehemsplacerade barns skolprestationer med interventioner.
Det viktigaste verkar vara att motverka tidiga skolmisslyckanden, enligt Vinnerljung. För att få underlag för insatser riktade till enskilda barn bör man därför systematiskt genomföra färdighetstester i läsning och räkning före högstadiet för dessa barn. Därefter bör de få tillgång till kompenserande insatser för att få en rimlig chans att komma ifatt sina klasskamrater, exempelvis i läsfärdighet. Vinnerljung understryker att testerna ska göras för att få ett konkret underlag till att hjälpa barnen – inte för att sortera dem.
För att pröva betydelsen av positiva förväntningar från omgivningen på familjehemsplacerade barns skolresultat vore det, enligt Vinnerljung, önskvärt med fler nordiska replikeringar med utvärdering av försök som visat positiva resultat i andra länder, framför allt av så kallade tutoringprogram. En annan lovande väg är skolförberedande insatser i förskolan, exempelvis i form av tidig och förstärkt träning i läsning och räkning.
29
28 Skolverket, Kränkande behandling, mobbning och diskriminering: https://www.skolverket.se/regler-och-ansvar/ansvar-i-skolfragor/krankande-behandlingmobbning-och-diskriminering (hämtad 2023-08-08). 29 Matsson och Vinnerljung 2016, s. 34 f.
En väl fungerande skolgång SOU 2023:66
948
10.4.1 Exempel på insatser
Det finns ett antal olika stödmaterial, metoder och arbetssätt som syftar till att förbättra placerade barns skolresultat. För en del av dem finns erfarenhet av att använda dem i Sverige. Utredningen har dock inte funnit någon systematisk kunskapsöversikt över dessa. Urvalet nedan är exempel på några av de som staten har satsat på eller som forskare i Sverige har arbetat med.
SAMS
SAMS – Samverkan socialtjänst skola – obruten skolgång för placerade barn och unga. SAMS är ett stöd som ska underlätta samverkan mellan socialtjänst och skola när en placering medför skolbyte. Stödet innehåller bland annat rutiner som bygger på en tydlig ansvarsfördelning, beskrivning av vad som ska göras samt vem som ska göra vad och varför. Materialet har tagits fram gemensamt av Skolverket, Socialstyrelsen och Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) utifrån ett regeringsuppdrag.
SAMS-stödet publicerades 2018 och revideras under hösten 2023 utifrån de ändringar i lagar och föreskrifter som har gjorts inom skolans och socialtjänstens områden. Under hösten 2023 pågår ytterligare en revidering där man även ser över om SAMS och SiSam kan slås ihop. Stödet innebär inga tillkommande åtaganden för kommunerna utan bygger helt på rådande författningsreglering. SAMS-stödet är gemensamt för familjehem, jourhem, HVB och stödboenden, liksom för grund- och gymnasieskola samt motsvarande skolformer. Utifrån de kontakter som utredningen har haft med kommuner och myndigheter så upplevs dock stödet inte vara implementerat i kommunerna i någon hög utsträckning ännu, de som använder det upplever det dock som hjälpsamt.
SiSam
SiS och Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) har på regeringens uppdrag utvecklat och prövat en modell (SiSam) för skolsamverkan för elever som placeras på särskilda ungdomshem. Uppdraget har varit organiserat som ett projekt, men arbetet har nu integrerats
SOU 2023:66 En väl fungerande skolgång
949
i den ordinarie verksamheten. SiS och SPMS fortsätter nu att utveckla och arbeta enligt SiSam-modellen. SiSam är en modell för skolsamverkan mellan tre parter: SiS ungdomshem samt socialtjänsten och skolan i hemkommunen. Målet är att de placerade ungdomarnas skolgång ska löpa på utan avbrott, så att de får den utbildning de har rätt till och behöver.
30
Studiepaket för samverkan
Specialpedagogiska skolmyndigheten, SPSM, har i samarbete med Skolverket och Socialstyrelsen tagit fram ett studiepaket om samverkan kring placerade barns och ungas skolgång. Målgruppen är i första hand den samlade elevhälsa och rektor, samt handläggare inom socialtjänsten som arbetar med planering och insatser inför, under och efter placering av barn och unga i samhällsvård.
31
Skolfam
Skolfam startade som ett utvecklingsprojekt i Helsingborg och har funnits som en arbetsmodell sedan 2005. 2014 fick Stiftelsen Allmänna Barnhuset regeringsmedel för att samordna Skolfam. I regeringsbeslutet betonas vikten av att utveckla och utvärdera metoder som Skolfam, vilka främjar samverkan mellan skola och socialtjänst. 2016 fick Stiftelsen Allmänna Barnhuset ytterligare regeringsmedel för fortsatt samordning av Skolfam samt för att stärka barnets delaktighet i arbetet. År 2021 fick Stiftelsen Allmänna Barnhuset ytterligare regeringsmedel för spridning av bland annat Skolfam. Regeringen lyfter i bakgrunden till sitt beslut att Skolfam är vetenskapligt utvärderat och ger små effekter på kort sikt och större effekter på långt sikt
I Skolfam samverkar tre aktörer, skola, socialtjänst och familjehem för att möjliggöra att grundskoleelever i familjehem utvecklas optimalt och når så bra resultat i skolan som möjligt. Arbetsmodellen
30 Statens institutionsstyrelse, SiS, Samverkan för obruten skolgång: https://www.stat-inst.se/var-verksamhet/skolverksamhet/sisam---samverkan-for-obrutenskolgang/ (hämtad 2023-05-28). 31 Specialpedagogiska skolmyndigheten, SPSM, Studiepaket placerade barn: https://www.spsm.se/valkommen-till-studiepaketetsamverkan-kring-placerade-barn-ochungas-skolgang/ (hämtad 2023-09-05).
En väl fungerande skolgång SOU 2023:66
950
bygger på att kartlägga elevers förutsättningar för skolresultat, med såväl sociala omständigheter, som med psykologiska och pedagogiska testinstrument. Utifrån kartläggningen kan skolan erbjuda ett individanpassat stöd med utmaningar i rätt nivå åt elever som bor i familjehem. Fram till augusti 2022 var Skolfam verksamt i 33
32
svenska
kommuner och involverat 1 675 barn, varav 414 har fått Skolfam hela vägen till slutet av grundskolan. 779 barn var 2022 aktuella i insats i någon av de 21 kommuner som då arbetade med modellen.
33
Skolfam är en av de mest utforskade insatserna som finns inom den sociala barnavården. Från lokala utvärderingar av tidsavgränsade projekt, till effektutvärdering med kontrollgrupp. Effektstudien visade att Skolfam medför förbättringar av perceptuell förmåga, allmän kognitiv förmåga och läsförmåga bland barn i familjehem, men att effekterna var mycket små och i flera fall inte statistiskt signifikanta. Ytterligare två studier som genomfördes genom kartläggningsdata från Skolfam drog slutsatsen att Skolfam ger en låg till medelgod effekt i högre exekutiv funktion efter de två första åren av insatsen, men ingen mätbar effekt i känslomässigt påverkad funktion som exempelvis adaptiva färdigheter, eller exekutiv funktion på en lägre nivå, exempelvis avkodning av text.
34
Av de totalt 414 barn som fått insat-
sen Skolfam och som hittills har slutat grundskolan har 76 procent behörighet till åtminstone gymnasieskolans yrkesförberedande program direkt vid examen årskurs 9.
35
Letter box Club Sverige
Letterbox Club är hämtat från Storbritannien och testades först i Sverige 2014. 2020 genomfördes den tredje omgången av Letterbox Club Sverige med cirka 550 barn från 28 kommuner. Stiftelsen Allmänna Barnhuset är nationell samordnare för Letterbox Club Sverige.
36
Letterbox Club är en intervention som bedrivs i hemmen med målet att öka barnens kunskaper, stimulera lärande samt att gynna ett positivt samspel mellan barn och vuxna i hemmet. Målgruppen är
32 Stiftelsen Allmänna Barnhuset har till utredningen uppgett att detta är det totala antalet kommuner som någon gång haft Skolfam. 33 Stiftelsen Allmänna Barnhuset (2022.) Skolfam 2022 – En arbetsmodell som hjälper barn i
familjehem att lyckas i skola s. 4.
34 Stiftelsen Allmänna Barnhuset 2022 s. 20. 35 Stiftelsen Allmänna Barnhuset 2022 s. 12. 36 Stiftelsen Allmänna Barnhuset 2021 s. 7.
SOU 2023:66 En väl fungerande skolgång
951
barn som lever i socialt utsatta livssituationer, främst barn i familjehem och i familjer med långvarigt försörjningsstöd. Barnen får ett paket i månaden via post och en omgång pågår i sex månader. Varje paket innehåller en skönlitterär bok, en faktabok, ett eller flera spel som tränar matematik och räkneförmåga, samt brev från författare, och diverse skrivmaterial. I Sverige finns paketen för närvarande från förskoleklass och upp till årskurs 5.
37
Letterbox Club är utvärderat i
många vetenskapliga studier. De studier som hittills gjorts i Letterbox Club Sverige har genomsnittligt visat på positiva resultat, men svaga sådana. För att veta mer om effekterna krävs mer omfattande utvärderingar och studier, med fler deltagande barn. Stiftelsen Allmänna Barnhuset har konstaterat att Letterbox Club Sverige som enskild insats inte löser problemet med att barn i utsatta situationer har bristande skolresultat. Däremot är det av de allra flesta en uppskattad insats utan några direkta risker som skaparglädje, nyfikenhet och lust till lärande hos många av de barn som deltagit.
38
Paired Reading
Paired Reading (parläsning) har syftet att förbättra läsförmågan hos familjehemsplacerade barn och är en enkel metod som bygger på att familjehemsföräldrar utbildas i att läsa med barnen utifrån en strukturerad metodik 20 minuter/dag. 2013 genomfördes en svensk studie av metoden som visade resultaten att barnens läsfärdigheter förbättrades i genomsnitt som om de hade gått i skola sju extra månader, även förbättringar inom ordförråd var signifikanta. Studiens slutsats var att Paired Reading är ett genomförbart lässtödsprogram för familjehemsplacerade barn som förbättrar läsförmågan hos barn i årskurs 2–6.
39
Tutoring
En litteratursökning av forskningsrapporter som beskriver interventioner med syfte att förbättra skolresultat för barn i samhällsvård som genomfördes 2013 visade endast elva relevanta studier i hela världen, av de redovisade nio positiva resultat i någon form. Den metodik
37 Stiftelsen Allmänna Barnhuset 2021 s. 6. 38 Stiftelsen Allmänna Barnhuset 2021 s. 32. 39 Tideman, E., Sallnäs, M., Vinnerljung, B. och Hilma Forsman (2013) Paired Reading – Ett
försök i sju kommuner med lästräning för familjehemsplacerade barn s. 6.
En väl fungerande skolgång SOU 2023:66
952
som visade bäst resultat och hade gjorts med de i sammanhanget bästa vetenskapliga utvärderingsmetoderna, var olika former av en-till-enundervisning, så kallad ”tutoring”.
40
Tutoring är en benämning på när någon med kunskaper tränar en elev inom något som eleven behöver träna på. Den här typen av undervisning kan vara mycket mer effektiv jämfört med gruppundervisning i ordinarie skola. I synnerhet om eleven har svårt att fokusera i närvaro av andra elever, eller har specifika kunskapsluckor eller svårigheter som kräver individuell anpassning av pedagogiken. Tutoring är en relativt resurskrävande metod, men det finns nyare exempel på digitala tutors som med AI kan anpassa utmaningen till exakt det som eleven har svårigheter med och för en mindre kostnad.
41
Det är
dock en metod som ännu inte har utvärderats i Sverige.
10.5 Utredningens förslag och överväganden
Som tidigare nämnt är alltså barn och unga som är i samhällets vårds låga utbildningsresultat väl kända och har vart konstanta över lång tid. Problemet har visserligen adresserats i tidigare statliga utredningar, men de förbättringsförslag och åtgärder som framförts har varit förhållandevis försiktiga och främst handlat om uppdrag till Socialstyrelsen att ta fram kunskaps- och stödmaterial för att stärka det tvärprofessionella samarbetet mellan skolan och socialtjänsten
42
Placerade barns utbildning är ett område där det, till skillnad mot i många andra delar av samhällsvården, är väl dokumenterat hur resultaten ser ut. Dessutom visar forskning att goda skolresultat är en mycket viktig, om inte den viktigaste skyddsfaktorn för barn i samhällsvård och det finns även kunskap om vad skolan behöver göra för att stödja barn i att nå sina mål. Samhället har alltså mycket att vinna på att vidta åtgärder för att åstadkomma en förbättring av placerade barns skolresultat.
40 Forsman H. och Vinnerljung B. (2012). Interventions Aiming to Improve School Achievements of Children in Out-ofhome Care: A Scoping Review. Children and Youth Services
Review. 2012;34(6):1084–91. DOI: 10.1016/j.childyouth.2012.01.037.
41 Tordön 2021 s. 33. 42SOU 2009:68 s. 35 och SOU 2015:71 s. 57.
SOU 2023:66 En väl fungerande skolgång
953
10.5.1 Socialnämnden ska underrätta ansvarig nämnd om behov av skolplats
Förslag: En underrättelseskyldighet införs i en ny paragraf, 11 kap.
3 b SoL. Enligt förslaget ska socialnämnden snarast men senast inom en vecka från det att vård har inletts i ett familjehem, i ett stödboende eller i ett hem för vård eller boende, underrätta ansvarig nämnd som fullgör uppgifter enligt skollagen (2010:800) om att en elev som omfattas av skolplikt enligt 7 kap. skollagen har behov av utbildningsplats. Underrättelse behöver inte ske om sådan är uppenbart obehövlig.
Särskilt för barn och unga som är placerade i HVB har det framkommit att det inte sällan förekommer att de får vänta länge på att börja i en ny skola när de placeras. Det kan dröja veckor eller månader innan det sker. Oftast verkar det bero på att socialnämnden eller HVB-verksamheten prioriterat att barnet eller ungdomen får vänja sig vid sin nya placering, fokusera på andra aktiviteter som till exempel behandling eller att bara få vila ut. Intentionen är god, men samtidigt visar kunskap att en väl fungerande skolgång är nyckeln till en lyckad placering och en av de viktigaste skyddsfaktorerna. För att ytterligare markera att en väl fungerande skolgång ska vara prioritet för kommunen anser utredningen att en skyldighet för socialnämnden att underrätta ansvarig nämnd om behovet av en skolplats så snart som möjligt, men senast en vecka efter att vården har inletts.
Underrättelseskyldigheten föreslås gälla vid varje placering vid ett familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende. En underrättelse behöver inte ske om den är uppenbart obehövlig, exempelvis om barnet inte behöver byta skola eller om det står klart för socialnämnden att utbildningsplats är ordnad. Bestämmelsen är sekretessbrytande enligt 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
En väl fungerande skolgång SOU 2023:66
954
10.5.2 Obligatorisk kunskapsbedömning av barn och unga i samhällsvård
Förslag: En bestämmelse införs i 3 kap. 12 § skollagen. Bestäm-
melsen reglerar att det ska göras en särskild kunskapsbedömning i samband med att vård av barn och unga under 21 år inleds med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller när vård inleds utanför det egna hemmet med stöd av socialtjänstlagen (2001:453). En sådan bedömning ska också göras för dessa barn och unga i samband med att skolplikten inträder och vid byte av skolenhet. Bedömningen ska dokumenteras.
Om det efter en sådan bedömning kan befaras att eleven inte kommer att uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som gäller för den aktuella skolformen, ska det skyndsamt planeras sådant stöd som anges i 5 § eller göras en anmälan till rektorn enligt 7 §.
Det behöver inte göras någon särskild bedömning om förutsättningarna i 5 eller 7 § redan är uppfyllda. Det ska i så fall skyndsamt planeras sådant stöd som anges i 5 § eller göras en anmälan till rektorn enligt 7 §.
Samråd med personal med specialpedagogisk kompetens ska ske vid den särskilda kunskapsbedömningen. Det ska framgå av 3 kap. 4 a § skollagen.
Skolverket och SPSM bör ges i uppdrag av regeringen att ta fram allmänna råd och stödmaterial för en sådan bedömning.
Trots att det finns en rikhaltig reglering i skollagen av både individuell utvecklingsplan, studieplan och stöd av olika former har barn och unga i samhällsvård fortfarande mycket svaga skolresultat jämfört med andra barn och unga (se avsnitt 10.3.1).
Utredningen Barns och ungas rätt vid tvångsvård bedömde att den då nyinförda skollagen ger förutsättningar för att placerade barn och unga ska få det stöd de behöver i skolsituationen och uttryckte hoppfullhet till att även de lagändringar som trädde i kraft 2015 i syfte att säkerställa att elever som vistas i ett HVB ska få undervisning inom skolväsendet skulle förbättra skolsituationen för placerade barn och unga.
43
Den nya skollagen har nu funnits i ett decennium men
SOU 2023:66 En väl fungerande skolgång
955
ändå konstaterade nyligen utredningen Bättre möjligheter att nå kunskapskraven att det är alltför många elever som inte får de extra anpassningar och det särskilda stöd som de är i behov av. Till exempel uppmärksammas inte alltid elevernas stödbehov, stödet de får räcker inte till, utredningar av elevers behov av särskilt stöd tar lång tid och stödet dröjer för länge.
44
Det finns inga uppgifter om hur många
barn och unga i samhällsvård som får extra anpassningar eller särskilt stöd men det finns inget som talar för att situationen är bättre för dem än för andra barn eller unga, snarare tvärtom sett till deras skolresultat.
Ett problem som lyfts av skolrepresentanter till utredningen är att det är vanligt att det saknas dokumentation och övrig information om barnets tidigare skolgång när ett barn placeras i samhällsvård. Det medför svårigheter för den mottagande skolan att veta hur barnets eventuella stödbehov ser ut och det är inte ovanligt att barnet redan omplaceras igen innan skolan hinner uppmärksamma att barnet har behov av extra anpassningar eller särskilt stöd. Det förekommer även att skolan inte får veta att barnet eller den unge är i samhällsvård alls, eller får kännedom om det först efter lång tid och är därmed omedvetna om att barnet eller den unge med stor sannolikhet har behov av stöd för sin skolgång.
Eftersom elever som klarar sig dåligt i skolan är en högriskgrupp för flera psykosociala problem, till exempel självmordsbeteende, missbruk, kriminalitet och tonårsföräldraskap och barn och unga i samhällsvård har betydligt sämre skolresultat än andra barn anser utredningen att det är av största vikt att alla barn och unga i samhällsvård så tidigt som möjligt får del av åtgärder som kan leda till behörighet till gymnasieskolan.
Utredningen anser därför att skolan ska genomföra en särskild kunskapsbedömning av barn och unga i samhällsvård så tidigt som möjligt. För att säkerställa att barnet eller den unge fortsätter att få det stöd i skolgången som det behöver även vid byte av skola eller skolgång föreslår utredningen att en sådan bedömning både ska göras när vården inleds, vid byte av skolenhet och när skolplikten inträder om barnet eller den unge placeras innan dess. Om vården inleds innan barnet har börjat i skolan ska en sådan bedömning genomföras när skolplikten träder i kraft. På detta vis kan man snabbare sätta in stöd
44SOU 2021:11 s. 333 f.
En väl fungerande skolgång SOU 2023:66
956
till barn och unga och säkerställa att de inte faller mellan stolarna vid byte av skolenhet eller skolform.
Syftet med bedömningen är att förebygga att eventuella kunskapsluckor och särskilda behov av stöd missas eller tar för lång tid att uppmärksamma så att barnet eller den unge vid behov skyndsamt ska ges extra anpassningar eller utredas för särskilt stöd.
En sådan kunskapsbedömning behöver dokumenteras så att den följer med barnet vid eventuella skolbyten (se 3 kap. 12 j § skollagen) för att underlätta för barnet under hela dess skolgång. Enligt bestämmelser i 29 kap. 10 § skollagen ska förvaltningslagens bestämmelser om bland annat anteckning av uppgifter tillämpas i ärenden som rör myndighetsutövning. Det gäller även för enskilda huvudmän i exempelvis ärenden om särskilt stöd.
45
Eftersom den föreslagna
kunskapsbedömningen inte alltid kommer att initiera ärenden och inte i sig utgör ett stöd så behövs en särskild bestämmelse om dokumentation för att säkerställa att bedömningen alltid dokumenteras.
För att bedömningen ska tjäna sitt syfte fullt ut är det av stor betydelse att den utförs skyndsamt, det vill säga så snart det kan ske efter att barnet eller den unge placerats, bytt skolenhet eller skolplikten inträder.
För att säkerställa att den särskilda kunskapsbedömningen blir så bra som möjligt ska den som ansvarar för den särskilda kunskapsbedömningen samråda med personal med specialpedagogisk kompetens om den ansvarige inte själv har sådan kompetens. Utredningen föreslår därför att ett tillägg om det görs i en fjärde punkt i 3 kap. 4 a § första stycket skollagen.
Utredningens överväganden
Bestämmelsen påminner i sin utformning om bestämmelsen om garanti för tidiga stödinsatser i förskoleklassen och lågstadiet som finns för alla barn i 3 kap. 4 § skollagen, men skiljer sig både när det gäller när den ska genomföras och att den inte bara ska göras för svenska och matematik. Utredningens bedömning är att den nämnda garantin som finns i dag inte är tillräcklig för placerade barn och ungas behov. Dels innebär garantin att en bedömning av kunskaper i förskolan eller lågstadiet endast görs om det finns en indikation på att eleven
SOU 2023:66 En väl fungerande skolgång
957
inte kommer att uppfylla kriterierna för bedömning av kunskaper i svenska och matematik. Som nämnt kan barn och unga i samhällsvård behöva byta skola ofta och med kort varsel och i alla åldrar och det är därför mycket svårare för skolan att bli varse om de särskilda behov som barnet eller den unge kan ha. Utredningen menar att för att säkerställa en väl fungerande skolgång för barn och unga i samhällsvård är det är nödvändigt att införa en särskild garanti för dem som innebär att en kunskapsbedömning ska genomföra oavsett om skolan har fått en indikation på att de kanske inte kommer att nå målen eller ej. Den särskilda bedömning som utredningen föreslår för barn och unga i samhällsvård ska vidare göras i alla ämnen, inte bara i svenska och matematik som i nuvarande 3 kap. 4 § skollagen.
Utredningen gör bedömningen att varken nämnd bestämmelse i 3 kap. 4 § skollagen eller bestämmelsen om att om det framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas ska eleven skyndsamt ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen (3 kap. 5 § skollagen) är tillräcklig och att utredningen förslag därför inte är en dubbelreglering.
Endast att socialnämnden underrättar rektor om att barnet eller den unge är i samhällsvård som föreslås i avsnitt 10.5.3 är heller inte tillräckligt eftersom det i dag inte framgår i skollagen att det i sig är en indikator på att eleven inte kommer att uppfylla betygskriterier eller kriterierna för bedömning av kunskaper som gäller för den aktuella skolformen. Utredningen anser att skolan behöver arbeta annorlunda med barn och unga i samhällsvård i alla fall initialt än vad som anges i gällande regelverk för andra elever.
Socialnämnden ansvarar för att verka för att barn och unga i samhällsvård får utbildning, men saknar den pedagogiska kompetens som krävs för att bedöma om barnet eller den unge har behov av extra anpassningar eller särskilt stöd för utbildningen. Socialnämndens utredning enligt 11 kap. 1 § SoL är därför inte tillräcklig.
Förslaget kan jämföras med den hälsoundersökning som barn och unga enligt lagen (2017:209) om hälsoundersökning för barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet ska få av regionen. Även där har regeringen sett ett behov av att barn och unga i samhällsvård hälsoundersöks rutinmässigt oavsett om man har uppmärksammat hälsobehov eller inte.
En väl fungerande skolgång SOU 2023:66
958
Åtgärder mot mobbning
Mobbning är en form av kränkande behandling som skolan har ett tydligt ansvar för att arbeta mot. Resultaten från Skolbarns hälsovanor pekar på att skolan mer aktivt måste uppmärksamma risker för mobbning i skolan av placerade barn och unga. Mobbning påverkar i första hand barnens och de ungas hälsa och utveckling negativt, men kan också leda till ökad skolfrånvaro och därmed sämre skolresultat. Utredningens förslag om utredningar av behov av extra anpassningar och särskilt stöd ökar skolans förutsättningar att tidigt uppmärksamma placerade barns och ungas skolsituation, inklusive åtgärder mot mobbning och annan kränkande behandling.
Uppdrag till Skolverket och SPSM
Utredningen anser att regeringen bör ge Skolverket och SPSM i uppdrag att ta fram, stöd i lämpliga former för tillämpningen av bestämmelsen om kunskapsbedömningar av elever som också är i samhällsvård för barn och unga.
10.5.3 Skyldighet för socialnämnden att underrätta rektor om behov av bedömning
Förslag: En bestämmelse om att socialnämnden ska underrätta
rektor vid behov av en bedömning enligt 3 kap. 12 k § skollagen om det inte är uppenbart obehövligt införs i 11 kap. 3 b § SoL.
För att skolan ska kunna genomföra den skyldighet som utredningen föreslår om att en kunskapsbedömning obligatoriskt ska genomföras för barn och unga i samhällsvård så måste socialnämnden underrätta skolan om att behov av en sådan bedömning finns. Utredningen föreslår därför att socialnämnden ska, underrätta rektor om behovet av en sådan bedömning om det inte är uppenbart obehövligt. Det kan exempelvis vara uppenbart obehövligt att underrätta rektor i situationer när socialnämnden har kännedom om att extra anpassningar enligt 3 kap. 5 § skollagen eller särskilt stöd enligt 3 kap. 7 § skollagen redan pågår.
SOU 2023:66 En väl fungerande skolgång
959
Socialtjänsten har i dag ett ansvar för att verka för att placerade barn får lämplig utbildning (se 6 kap. 7 § SoL) och att noga följa vården av placerade barn och unga och då särskilt uppmärksamma bland annat den unges skolgång (6 kap. 7 b § SoL och 13 a § LVU). Utredningen föreslår i linje med dessa bestämmelser att socialnämnden åläggs att underrätta skolan om att det finns behov av en bedömning enligt den föreslagna lagen.
Socialnämnden ska underrätta rektor på den skola som barnet eller den unge ska gå på om behovet av bedömningen. Även om barnet inte byter skola vid placeringen ska en sådan bedömning av kunskaper genomföras eftersom det är vanligt att barn som är i behov av att vårdas utanför det egna hemmet ofta inte har fått sina behov när det gäller utbildning tillgodosedda.
10.5.4 Hälsobesök för barn och unga i samhällsvård
Förslag: En bestämmelse införs i 2 kap. 27 a § skollagen om att
utöver vad som anges i 27 § ska hälsobesök erbjudas vid behov i samband med att vård av barn och unga under 21 år inleds med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller när vård inleds utanför det egna hemmet med stöd av socialtjänstlagen (2001:453).
Den som är huvudman inom skolväsendet måste se till att det finns elevhälsa för varje elev i angivna skolformer.
46
Vilka som är huvud-
män inom skolväsendet anges i 2 kap. 2 § skollagen. Varje elev i grundskolan, anpassade grundskolan och specialskolan ska erbjudas minst tre hälsobesök som innefattar allmänna hälsokontroller. Hälsobesöken ska vara jämnt fördelade under skoltiden. Eleven ska dessutom mellan hälsobesöken erbjudas undersökning av syn och hörsel och andra begränsade hälsokontroller. Varje elev i gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan ska erbjudas minst ett hälsobesök som innefattar en allmän hälsokontroll (2 kap. 27 § skollagen).
Syftet med hälsobesök är att identifiera oupptäckta funktionssvårigheter, sjukdomar och andra hälsoproblem, men kan även ses som en särskild arbetsform med både hälsoövervakande och hälso-
46 Se prop. 2009/10:165 s. 656.
En väl fungerande skolgång SOU 2023:66
960
främjande funktioner. I hälsobesöken ingår att bedöma elevens allmänna hälsotillstånd, tillväxt, utveckling och inlärning. Målet är att tidigt upptäcka elever i behov av stöd eller insatser i något avseende genom att snabbt identifiera tecken på ohälsa och utvecklingsavvikelser eller riskfaktorer som kan ha betydelse för den fortsatta hälsan och utvecklingen. Hälsobesöket innehåller undersökningar för att upptäcka tillväxtavvikelser, syn- eller hörselnedsättningar och ryggdeformitet (skolios). Utöver hälsoundersökningarna innehåller hälsobesöket även hälsosamtal där eleven får en möjlighet att samtala om sin hälsa och skolsituation med en professionell neutral vuxen. De återkommande besöken ger skolsköterskan en möjlighet att bygga upp en relation till varje enskild elev som kan vara en viktig grund för senare besök om eleven upplever problem eller svårigheter. De enskilda hälsobesöken kan också ge tillfälle för individuell hälsovägledning.
47
Även i arbetet med att upptäcka risker för mobbning kan
hälsobesöken ha betydelse.
I förarbetena till lagen (2017:209) om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet pekade regeringen på att många placerade barn och unga inte fått ta del av den allmänna hälsovård som är till för alla barn trots att de erbjuds hälsobesök enligt reglerna 2 kap. 27 § skollagen. Den nya lagen infördes som en åtgärd för att säkerställa att barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet ska erbjudas en hälsoundersökning i syfte att förebygga ohälsa.
48
Bestämmelserna om hälsoundersökning i samband med placering ersätter således inte skollagens bestämmelser om hälsobesök. Tvärtom utgår bestämmelserna om hälsoundersökningar vid placering från att skolan erbjuder hälsobesök också till placerade barn och unga och att det som framkommer vid hälsobesöken används som ett underlag för skolans arbete.
Eftersom det varierar från skola till skola när hälsobesöken genomförs och barn och unga i samhällsvård byter skola i mycket högre utsträckning än andra barn och unga finns det en överhängande risk att de faller mellan stolarna och inte får de hälsobesök som de har rätt till. Utredningen anser därför att det även behöver säkerställas att barn och unga erbjuds hälsobesök när samhällsvården inleds om det finns behov för det. Därmed föreslås att hälsobesök ska erbjudas vid behov i samband med att vård av barn och unga under 21 år inleds
47 Socialstyrelsen och Skolverket (2016). Vägledning för elevhälsan s. 127 f. 48Prop. 2016/17:59 s. 30 och 32.
SOU 2023:66 En väl fungerande skolgång
961
med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller när vård inleds utanför det egna hemmet med stöd av socialtjänstlagen (2001:453). Det innebär att den som ansvarar för elevhälsan, huvudmannen för skolan, behöver se till att det tas reda på om barnet eller den unge har fått de hälsobesök de har rätt till och erbjuda ett sådant vid behov. Att barn och unga ska erbjudas en hälsoundersökning av regionen enligt lagen (2017:209) om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet innebär inte att barn och unga ska ha mindre rätt till hälsobesök i skolan än andra barn och unga har.
10.5.5 Möjlighet till kompletterande utbildning
Förslag:Socialtjänstförordningen 3 kap. 7 § justeras till att den
som vårdas i ett familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende och vars skolplikt har upphört och som inte får utbildning i gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan bör vid behov ges möjlighet till kompletterande utbildning. I annat fall bör möjlighet ges till sådan arbetsträning som ökar möjligheterna till att få anställning eller yrkesutbildning.
Enligt 3 kap. 7 § SoF bör den som vårdas i ett familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende och vars skolplikt har upphört vid behov ges möjlighet till kompletterande undervisning och lämplig yrkesutbildning. I varje fall bör han eller hon ges möjlighet till sådan arbetsträning eller annan grundläggande yrkesträning som underlättar för honom eller henne att få anställning eller fortsatt yrkesutbildning.
Denna bestämmelse utgår, enligt utredningens uppfattning, från ett delvis föråldrat perspektiv på utbildning sedan skolplikten upphört. I dag genomgår de allra flesta ungdomar gymnasieskolan, vilket i regel förväntas för möjligheter till förvärvsarbete och annan utbildning. Utredningen har dock tidigare i detta kapitel beskrivit låga förväntningar på skolresultaten hos barn och unga i samhällsvård som en risk för deras utbildning. Det är därför olyckligt att bestämmelsen ger uttryck för en lägre ställd förväntan på barn och unga i samhällsvård. Sedan skolplikten upphört ska de i första hand erbjudas förutsättningar att genomgå en gymnasieutbildning eller att vid behov kom-
En väl fungerande skolgång SOU 2023:66
962
plettera grundskolebetygen så att de får gymnasiebehörighet. Det hindrar inte att annan utbildning för exempelvis ett visst yrke kan vara ett alternativ i vissa situationer, till exempel som en del av vården i ett HVB och i anslutning till utslussning från HVB.
Utredningen föreslår att bestämmelsen i 3 kap. 7 § SoF justeras till att den som vårdas i ett familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende och vars skolplikt har upphört och som inte får utbildning i gymnasieskolan eller anpassade gymnasieskolan bör vid behov ges möjlighet till kompletterande utbildning. I annat fall bör möjlighet ges till sådan arbetsträning som ökar möjligheterna till att få anställning eller yrkesutbildning.
10.5.6 Regeringsuppdrag för utvecklings- och implementeringsinsatser av SAMS
Förslag: Regeringen bör ge i uppdrag till Socialstyrelsen, Skolverket,
SPSM och SiS att arbeta med att utveckla och vidare implementera SAMS och SiSam.
Samverkan förskola och socialtjänst (SAMS) bygger på gällande lagstiftning men används fortfarande i liten utsträckning av kommunerna. SOS Barnbyar uppger i en rapport om kommunernas stöd till barn och unga i samhällsvård att bara fem av de totalt 105 kommunerna som svarat på enkäten anger att de arbetar med SAMS.
49
Implementering är en grundförutsättning för att lagändringar och utvecklingsarbeten ska få effekt. Utredningen föreslår därför att regeringen ger i uppdrag till Socialstyrelsen, Skolverket, SPSM och SiS att arbeta med att vidareutveckla och implementera SAMS och SiSam för att öka skolans och socialnämndens kunskaper om hur man ska arbeta med placerade barns skolgång. Arbetet bör pågå i minst 3 år.
49 SOS Barnbyar (2022). Hur bra förälder är kommunen? En granskning av stödet till unga i
samhällets vård s. 7.
SOU 2023:66 En väl fungerande skolgång
963
10.5.7 Överenskommelse med SKR för att testa och sprida arbetssätt för att förbättra barn och unga i samhällsvårds skolresultat
Förslag: Regeringen bör ingå en överenskommelse med Sveriges
Kommuner och Regioner (SKR) om ett utvecklingsarbete i kommunerna för att testa och sprida arbetssätt som leder till att förbättra barn och unga i samhällsvårds skolresultat.
Regeringen föreslås ingå en överenskommelse med SKR om att testa och sprida olika arbetssätt som leder till att förbättra placerade barn och ungas skolresultat. Arbetssätten kan till exempel handla om att anställa särskilda skolsamordnare eller skolpedagoger i socialtjänsten eller att testa användandet av olika digitala verktyg.
Det finns i dag inte tillräcklig kunskap om hur olika metoder, arbetssätt och verktyg bäst kan användas och vilka resultat det ger när det handlar om att förbättra placerade barn och ungas skolresultat i Sverige. Inga av de satsningar eller utvecklingsarbeten som har gjorts hittills har haft några övergripande effekter nationellt för barn och unga i samhällsvård.
Utredningen har övervägt ett breddinförande av Skolfam. Som tidigare nämnt finns det dock implementeringsproblem avseende Skolfam att ta hänsyn till. Skolfam är en omfattande insats som kräver omfattande resurser både från skola, socialtjänst och hälso- och sjukvård. Modellen ges i dag till ett ytterst begränsat antal barn i landet, och endast till barn som är placerade i familjehem och går i grundskolan. Användandet av Skolfam har minskat de senaste åren trots satsningar från regeringen på implementeringen (se avsnitt 10.4.1). Utredningen bedömer därför att modellen är värdefull för de barn i familjehem som får den, men att även andra metoder och verktyg behöver testas och utvärderas för att kunna förbättra skolresultaten för samtliga barn och unga i samhällsvård.
Utvecklingsarbetet med att utveckla och testa arbetssätt skulle till exempel kunna gälla att testa om delar av Skolfam skulle kunna användas mer systematiskt för alla barn och unga i samhällsvård och om hur man skulle kunna främja kommunsamverkan för att underlätta användandet av Skolfam. Även andra nya och internationellt prövade metoder och arbetssätt med lovande resultat som till exempel digital Tutoring skulle behöva testas i Sverige. De metoder som
En väl fungerande skolgång SOU 2023:66
964
visar sig vara framgångsrika efter några års utvärdering skulle sedan behöva spridas brett till alla kommuner. Till det kommer behovet av att bygga upp kunskap om organisatoriska lösningar såsom skolsamordnare och skolpedagoger i socialtjänsten. Detta är något som har börjat testas och användas i flera kommuner med goda resultat men som behöver utvärderas och spridas ytterligare.
Utvecklingsarbetet bör inledas med en förstudie och inhämtande av kunskap från bland annat Skolverket, Socialstyrelsen, SPSM, Skolforskningsinstitutet, SBU och Stiftelsen Allmänna Barnhuset, samt en ordentlig kartläggning av olika typer av insatser (metoder, verktyg, arbetssätt, organisation med mera).
SKR ska samarbeta med ett antal kommuner, Socialstyrelsen, Skolverket, SPSM, barnrättsorganisationer och andra relevanta myndigheter i utvecklingsarbetet.
10.5.8 Utredningens övriga förslag som påverkar barn och unga i samhällsvårds utbildning
Utredningen har ytterligare förslag som påverkar utbildningen för barn och unga i samhällsvård men de beskrivs i andra kapitel. Det handlar främst om följande förslag:
Socialnämnden ska ta hänsyn till skolgången vid beslut om var barnet eller den unge ska vistas under vårdtiden
Kunskap visar att sammanbrott och instabila placeringar påverkar skolgången negativt. Barn och unga vittnar om att de tvingas byta skola och många gånger mitt i terminen. Utredningen anser att skolsituationen bör vara en viktig faktor att ta hänsyn till vid socialnämndens beslut om var barnet eller den unge ska vistas (se utredningens förslag i avsnitt 5.5.4).
Skyldighet för socialnämnden att följa upp om kunskapsbedömning har genomförts
För att säkerställa att barn och unga i samhällsvård faktiskt får den bedömning som utredningen föreslår inför utredningen även en bestämmelse om att socialnämnden vid det första övervägandet särskilt ska
SOU 2023:66 En väl fungerande skolgång
965
följa upp om en bedömning enligt 3 kap. 12 k § skollagen (2010:800.) har utförts. Eftersom bestämmelsen även inkluderar att följa upp om en hälsoundersökning har genomförts redovisas förslaget för i sin helhet i avsnitt 5.5.7.
Krav på kontaktperson för utbildningsfrågor på HVB
Utredningen anser att föreståndare vid varje hem för vård eller boende som tar emot barn och unga under 21 år ska utse en eller flera personer som ska samordna det dagliga arbetet med att medverka till att barn och unga får det stöd i kontakter med hälso- och sjukvård och skola som de behöver. I avsnitt 8.7.1 föreslår utredningen att en ny bestämmelse om detta införs i socialtjänstförordningen.
Tydliggöra socialnämndens ansvar att följa upp utbildningsresultat
Socialnämnden har i dag ett ansvar att följa upp placerade barn och ungas skolgång. Det saknas dock förtydliganden kring att det är skolresultaten inte hur barnet eller den unge har det i skolan som är viktiga för barnets framtid och utveckling. Därför följer socialnämnden ofta bara upp om barnet eller den unge går till skolan och trivs, inte om barnet eller den unge faktiskt får rätt förutsättningar och stöd för att få godkända studieresultat (se utredningens förslag angående detta i avsnitt 5.5.6).
Införa uppföljning av placerade barn och ungas skolresultat i den lokala och nationella uppföljningsstrukturen
I dag saknas tillräcklig kunskap om hur placerade barn och ungas skolresultat ser ut kopplat till olika placeringsformer, kommuner, åldrar med mera. Vi behöver öka kunskapen och fokus på placerade barn och ungas skolresultat genom att följa upp och tillgängliggöra fakta både lokalt och nationellt för att kunna sätta in rätt stödinsatser för att förbättra resultaten (se utredningens förslag angående detta i avsnitt 4.4.4).
967
11 Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård
11.1 Utredningens uppdrag
11.1.1 Skyldighet att erbjuda fortsatt placering till unga som fyllt 18 men inte 21 år
Enligt direktivet ska utredningen ta ställning till om socialnämnden ska vara skyldig att fortsatt erbjuda familjehemsplacering till den som har fyllt 18 men inte 21 år och som går i skolan. I direktiven anges vidare följande. Bestämmelsen i 6 kap. 1 § SoL om att socialnämnden ska sörja för att den som behöver bo i ett annat hem än det egna tas emot i till exempel ett familjehem är tillämplig oavsett ålder på den som har detta behov. Någon skyldighet att, oavsett behov, erbjuda en ung person som fyllt 18 år men inte 21 år fortsatt placering i familjehem om den unge fortfarande studerar på gymnasiet finns inte. Vårdnadshavare har, om barnet fortfarande går i skolan vid 18 års ålder, försörjningsplikt under den tid skolgången pågår, dock längst till dess att barnet eller den unge fyller 21 år. Det är viktigt att unga som fortfarande går i skolan har en trygg situation. Riksdagen delar denna inställning och har tillkännagett att regeringen bör se över frågan om en skyldighet för socialnämnden att fortsätta erbjuda en familjehemsplacering för barn mellan 18 och 21 år som fortfarande går i gymnasiet (bet. 2020/21:SoU19 s. 30).
Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård SOU 2023:66
968
11.1.2 Förstärkning av stöd till barn, unga och vårdnadshavare efter att placering har upphört
Utredningen ska vidare analysera hur stödet till barn, unga och vårdnadshavare kan stärkas efter det att en placering utanför det egna hemmet upphört, ta ställning till hur innehållet i stödet till barn och unga kan utformas för att tillgodose barns och ungas behov, ta ställning till hur unga kan ges praktiskt stöd och förmedlas vardagliga kunskaper i övergången till ett självständigt liv efter avslutad placering, och föreslå de åtgärder eller författningsändringar som bedöms lämpliga.
11.2 Lägesbeskrivning
SBU skrev 2020 en rapport om socialnämndens stöd till unga vuxna som ska avsluta samhällsvård och om stödet kan öka möjligheten till ett gott vuxenliv. Enligt rapporten har barn och unga som varit långvarigt placerade i familjehem eller hem för vård eller boende (HVB) ökad risk för ett flertal negativa tillstånd som vuxna såsom självmord, allvarlig psykisk ohälsa, missbruk, kriminalitet hemlöshet, arbetslöshet och bidragsberoende. Enligt SBU visar svenska studier att barn som varit i samhällsvård har 5–10 gånger högre relativ risk för en rad allvarliga tillstånd i 20–30-årsåldern än barn som inte fått insatser av socialtjänsten.
Ett exempel presenteras i tabellen där 6 912 långtidsplacerade barn jämförs med 899 945 barn som inte fått insatser från socialtjänsten före 18 års ålder. Den relativa risken var mellan 4 och 10 gånger högre för de familjehemsplacerade barnen. Enligt SBU är faktorer som forskning visat gör att risken ökar, är att ha erfarenhet av många placeringar och minoritetsstatus, medan en viktig skyddsfaktor är att vara placerad i nätverkshem och att vara kvinna.
SOU 2023:66 Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård
969
Tabell 11.1 Relativ risk för ogynnsamma utfall för långvarigt
familjehemsplacerade barn vid 26 års ålder (jämfört med barn som inte fått insatser från socialtjänsten före 18 års ålder)
Ogynnsamma utfall Relativ risk
Självmord
6,4
Självmordsförsök
6,2
Allvarlig psykisk ohälsa
5,0
Narkotikamissbruk
6,8
Alkoholmissbruk
4,9
Allvarlig kriminalitet
7,5
Att bli tonårsförälder
3,8
Bidragsberoende
9,8
Källa: SBU (2020) Stöd till unga som ska flytta från placering i social dygnsvård. Bygger på Socialstyrelsens Socialrapport 2010.
Enligt SBU:s rapport upplever unga som lämnar samhällsvård övergången till vuxenlivet annorlunda än unga som inte har varit i samhällsvård. Medan unga vuxna som växer upp tillsammans med föräldrarna förlitar sig på ekonomiskt och känslomässigt stöd från sin familj får dessa unga litet eller inget stöd från familjen, något som ökar risken för flera olika problem.
1
Forskning har visat att viktiga faktorer för att motverka detta är att barnen och de unga under sin placering ges stöd runt bland annat hälsa och skolgång, samt stöd och hjälp i övergången från heldygnsvård till självständigt boende.
2
De flesta långvariga placeringar av barn
och unga avslutas antingen i samband med 18-årsdagen eller i samband med att den unge avslutar gymnasiet. Övergången från ung till vuxen inträffar därmed tidigare jämfört med barn som inte är i samhällsvård. Sammantaget innebär detta att barn och unga som lämnar heldygnsvården för att flytta till självständigt boende ofta har större behov i samband med övergången än sina jämnåriga kamrater.
3
Socialstyrelsen rapporterade 2012 att både antalet och andelen 25-åringar i befolkningen utan aktivitet hade ökat under perioden 2000–2010. Av gruppen unga under 25 år som varit utan aktivitet under de senaste två åren var de som tidigare varit i samhällsvård över-
1 Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU 2020 s. 7. 2 Höjer, I. & Sjöblom, Y. (2011). Procedures when young people leave care – Views of 111 Swedish social services managers. I Children and Youth Services Review, Volume 33 December 2011. 3 Storö, J., Sjöblom, Y. & Höjer, I. (2019) A comparison of state support for young people leaving care in Norway and Sweden: Differences within comparable welfare systems. Child and family
social work volume 24, issue 3.
Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård SOU 2023:66
970
representerade. Antalet 25-åringar utan aktivitet under de senaste två åren och som tidigare hade varit placerade hade dessutom ökat med 89 procent under perioden 2000–2010. Även andelen hade ökat kraftigt.
Samma sak gällde för ekonomiskt bistånd, av alla unga vuxna som var i behov av ekonomiskt bistånd hade en tiondel varit i samhällsvård som barn. Av de unga vuxna mellan 18–24 år i befolkningen som fick ekonomiskt bistånd under 2011 hade 11 procent varit placerade i HVB inom barn- och ungdomsvården. Motsvarande uppgift för familjehem var drygt 12 procent.
4
11.2.1 Avslut av vård vid 18-årsdagen
Utredningen har inhämtat uppgifter från Socialstyrelsens barn- och ungaregister om avslutade placeringar. År 2021 avslutades 10 826 placeringar enligt SoL och LVU. Med hjälp av statistiken kan man även se när placeringar avslutas mellan 17 och 20 års ålder genom att se när vården avslutades månad för månad under 2021.
Som framgår av figurerna 11.1 och 11.2 är det tydligt att ett stort antal placeringar avslutades månaderna kring 18-årsdagen. Det gäller både för SoL- och LVU-placeringar, för pojkar och flickor, för ensamkommande och ej ensamkommande.
5
Situationen under 2021 var
densamma som under de närmast föregående åren.
4 Socialstyrelsen 2013a s. 16. 5 Socialstyrelsen redovisar den officiella statistiken uppdelad på pojkar och flickor både när det gäller grupper under 18 år och gruppen 18–20 år. Den senare gruppen består av vuxna personer, det vill säga unga män och unga kvinnor. Utredningen följer Socialstyrelsens redovisning.
SOU 2023:66 Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård
971
Figur 11.1 Antal barn och unga som någon gång under 2021 fick vård och som avslutades under detta år under perioden 2018–2021
Ej ensamkommande
Källa: Socialstyrelsens nationella register över socialtjänstens insatser för barn och unga.
Figur 11.2 Antal barn och unga som någon gång under året fick vård och som avslutades under detta år under perioden 2018–2021
Ensamkommande
Källa: Socialstyrelsens nationella register över socialtjänstens insatser för barn och unga.
0 50 100 150 200 250
17 år
18 år
19 år
20 år
SoL pojkar SoL flickor LVU pojkar LVU fickor
0 20 40 60 80 100 120
17 år
18 år
19 år
20 år
SoL pojkar SoL fickor LVU pojkar LVU fickor
Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård SOU 2023:66
972
Sett till placeringsformer fanns det en mycket tydlig uppgång i antalet avslutade placeringar i familjehem inklusive nätverkshem vid 18årsdagen. Uppgång kring 18-årsdagen för avslutade placeringar var också tydlig i HVB inklusive särskilda ungdomshem. Även i stödboenden avslutades relativt många placeringar i samband med 18-årsdagen, trots att den placeringsformen främst är avsedd för unga mellan 18–20 år. Barn i åldern 16–17 år ska bara placeras i stödboende om det finns särskilda skäl för det.
11.2.2 Vart flyttar barn och unga när vården upphör?
Enligt Socialstyrelsens kartläggning av instabiliteten i samhällsvården flyttar barn som lämnar samhällsvården tidigt oftast tillbaka hem till föräldrarna. Omkring hälften av barnen som lämnade samhällsvården i förskoleålder (0–6 år) flyttade hem till sin mamma och ungefär en fjärdedel flyttade hem till båda föräldrarna. Knappt var tionde barn flyttade hem till pappa. Bland dem som lämnade den sista placeringen när de var 16–19 år så flyttade 18 procent till eget boende. Bland dem som var 20 år eller äldre flyttade 37 procent till eget boende. En del var också kvar i placering vid slutet av uppföljningsperioden, antingen vård enligt LVU eller vård enligt SoL (efter frivillig ansökan när de hade fyllt 18 år). För omkring en tredjedel av dem som lämnade samhällsvården i sena tonåren (16–19 år) eller äldre (20+ år) så saknas uppgift om vart de flyttade efter den sista placeringen. Andelen som flyttade hem till föräldrarna eller till eget boende efter sista placeringen är därmed sannolikt underskattade.
6
6 Socialstyrelsen 2023b s. 74
SOU 2023:66 Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård
973
Tabell 11.2 Vart barn och unga flyttade efter den sista placeringen fördelat
efter ålder när de lämnade den sista placeringen
Folkbokförda i Sverige med giltigt personnummer, födda 1998–2000, som varit placerade någon gång under uppväxten. Procent
0–6 år 7–12 år 13–15 år 16–19 år 20+ år
Moder
51
44
44
10
1
Fader
9
12
11
2
0
Båda föräldrarna
27
23
24
7
1
Eget boende
0
–
0
18 37
Vårdnadsöverflyttning
4
16
8
1
0
Adoption
4
1
–
0
0
Vidare placering*
–
–
3
7
2
Annat
6
4
8
20 23
Uppgift saknas
–
0
0
37 36
Summa
100 100
100 100 100
Antal (n)
1 234 1 475 2 117 14 866 4 794
Källa: Socialstyrelsen (2023) Instabilitet bland barn och unga placerade i heldygnsvård enligt SoL och LVU – Placeringsmönster t.o.m. år 2020 bland barn och unga födda 1990–2004, s. 74.
11.2.3 Kommunernas arbete med stöd efter att vården upphört i dag
Det saknas nationella uppgifter om vilket stöd barn och unga får efter att samhällsvård upphör men Socialstyrelsens statistik indikerar att barn och unga i samhällsvård fortfarande inte får tillräckligt stöd runt sin utbildning och hälsa och tidigare studier har visat på att endast ett fåtal kommuner gav ett riktat stöd till unga som flyttade från vård till eget boende.
7
Mycket talar för att stödet till barn och unga
efter avslutad placering utanför det egna hemmet behöver tydliggöras och stärkas. Riksdagen är av samma uppfattning och har tillkännagett för regeringen det som utskottet anför om uppföljning och stöd efter en placering utanför hemmet (bet. 2020/21:SoU 19 punkt 13, rskr. 2020/21:187). Enligt tillkännagivandet behövs det bland annat införas bestämmelser i SoL som gör det tydligt vilket stöd ett barn eller en ungdom bör ha efter att vården har avslutats (bet. 2020/21: SoU19 s. 30).
Det finns flera olika sorters behov av eftervård när vård utanför det egna hemmet av barn och unga avslutas. Om barnet eller den unge flyttar hem till sina biologiska föräldrar igen kan man behöva följa
7 Höjer och Sjöblom 2011.
Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård SOU 2023:66
974
upp barnet för att säkerställa att föräldrarna kan tillgodose barnets behov. Det kan också finnas behov av att ge stödjande insatser till både barnet, den unge och vårdnadshavare.
Om den unge flyttar till ett eget boende handlar det om att ge stödjande insatser till den unge. Leaving care är ett begrepp inom forskning och praktik som avser stöd för att hjälpa unga personer till ett självständigt liv efter dygnsvård. Det brukar omfatta individuellt utformade insatser såsom stöd kring budget, boende, jobbcoaching, stöd i att skapa ett stabilt socialt nätverk och långsiktigt emotionellt stöd i form av kontaktperson eller mentor. Det som brukar kallas eftervård handlar ofta om ungdomar som behöver lite mer stöd och behandling efter en dygnsvårdsplacering.
8
Socialstyrelsen och SOS Barnbyar genomförde under 2022 separata granskningar av hur stödet till barn och unga som avslutar samhällsvård ser ut i kommunerna.
I en enkät från Socialstyrelsen som 106 kommuner svarade på uppgav alla kommuner att de gör en bedömning av barnets behov av stöd efter samhällsvård. När kommunerna påbörjar planeringen varierar dock mellan från året då den unge fyller 18 år, 6 månader innan placeringen avslutas till 2 till 3 månader innan placeringen avslutas. De exempel som uppges om vilket stöd som ges efter utflytt är öppenvård, boendestödjare, kontaktperson och hänvisning till ekonomiskt bistånd. I enkätsvaren kan utläsas att kommunerna har olika förväntningar på vilket stöd omsorgspersonerna som den unge bor hos ska stå för efter utflytten, beroende på om den unge varit placerad i HVB eller familjehem. De HVB-placerade unga kan erbjudas fortsatt placering i stödboende eller boende i träningslägenhet som en övergång till det självständiga boendet, medan familjehemmet ofta förväntas ha planerat och förberett för övergången genom att ordna ett eget boende till den unge, alternativt ställa upp som inackorderingshem eller motsvarande under en övergångsperiod.
Det finns även en skillnad mellan kommunerna vad gäller i vilken utsträckning socialtjänsten är delaktig i planeringen. Vissa kommuner beskriver att de reviderar uppdrag och genomförandeplan till familjehem och HVB så att deras uppdrag att ge förberedande stöd till den unge tydliggörs. Andra kommuner beskriver att de har återkommande planeringsmöten på plats med den unge och boendet för
8 Statens institutionsstyrelse, SiS (2012). Utvärdering av en förstärkt vårdkedja för ungdomar
som vårdats vid SiS-institution.
SOU 2023:66 Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård
975
att redan under placeringstiden koppla på olika stödinsatser och resurspersoner (ungdomscoach, kontaktperson, mentor, handläggare på ekonomiskt bistånd osv.) som kommer att finnas kvar efter utflytt.
9
Socialstyrelsen konstaterar att det finns några gemensamma teman som förklarar kommunernas utmaningar med att arbeta med stödet efter samhällsvård, de handlar om brist på bostäder, organisatoriska utmaningar i övergången från barn- och ungdomsenhet till vuxenenhet, geografiska utmaningar när den unge bor i en annan kommun, att barnet inte vill ta emot insatser och kommunernas syn på de ungas stödbehov. Vidare skriver Socialstyrelsen att det är svårt för kommunerna att identifiera vad de gör för att stödja den unge att bli självständig. Det arbete som beskrivs handlar ofta snarare om processen med att avsluta samhällsvården och bedöma om syftet med vården har uppnåtts, än att ge ett förberedande stöd till den unge.
SOS Barnbyars granskning gör liknande konklusioner som Socialstyrelsen. Bland annat konstateras att det finns stora skillnader mellan kommunerna när det gäller arbetet runt unga 18 till 21 år som är i, på väg att lämna eller har lämnat samhällsvården och det inte finns någon uppenbar förklaring till skillnaderna såsom geografi eller storlek på kommun.
10
I SOS Barnbyars undersökning där 105 kommuner
har svarat (36 procent av landets kommuner) uppgav majoriteten att de gör individuella bedömningar när det gäller vad som krävs för fortsatt samhällsvård när unga är i åldrarna 18 till 21 år. Ungefär 20 procent av kommunerna har svarat att de har som grundkrav att de unga ska sköta skolan för att få behålla en heldygnsplacering mellan 18 och 21 års ålder. Ytterligare 13 procent anger att det måste finnas specifika problem med till exempel ohälsa för fortsatt placering.
Vidare visar SoS Barnbyars kommunundersökning att variationen är stor gällande vad som ses som att påbörja avslut av samhällsvård ”i god tid”. Drygt en tredjedel av kommunerna har svarat att planering och förberedelser för unga 18 till 21 år som ska lämna heldygnsvård påbörjas fem till sex månader innan avslut. Varannan kommun inleder förberedelseprocesserna tidigare än så, minst sju månader före avslut. I 15 procent av kommunerna läggs endast två till fyra månader på att planera inför och förbereda den unge på övergången från samhällsvård till vuxenliv. Oftast är insatserna att kommunerna erbjuder
9 Socialstyrelsen (2022a). Förstudie om socialtjänstens behov av stöd i arbetet med att förbereda
unga placerade i övergången till självständigt boende. Dnr 5.7-9896/2020-31 s. 14.
10 SoS Barnbyar 2022 s. 17.
Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård SOU 2023:66
976
utslussningslägenheter, stödboenden eller andra former av boendestöd. Det är också ganska vanligt med stöd för kontakter med psykiatrin och hälso- och sjukvården. Kontaktfamilj eller kontaktperson är också en stödjande insats som ingår i förberedelserna i förhållandevis många kommuner. Knappt varannan kommun har svarat att de i det förberedande arbetet stöttar unga med särskilt stöd för att få arbete, medan fyra av tio ger särskilt stöd för att unga ska nå en fullföljd gymnasieutbildning.
I SOS Barnbyars undersökning uppgav över hälften av kommunerna att de inte lever upp till socialtjänstlagens intentioner när det gäller eftervårdsstöd till unga som lämnat samhällets vård. Drygt fyra av tio kommuner tyckte att de helt och hållet lever upp till socialtjänstlagens krav på fortsatt individanpassat stöd efter avslutad heldygnsvård. Varannan kommun svarar att de bara delvis gör det. Totalt en av tio kommuner menar att det är tveksamt eller att de inte alls lever upp till socialtjänstlagens krav. Det gäller både generellt och när unga ska till eget boende. De unga som lämnar samhällsvård lämnas att klara sig själva trots att många har behov av grundläggande utbildning och bostad. SOS Barnbyar konkluderar med att det är djupt problematiskt att stödet för att alla unga ska nå gymnasiekompetens, vilket är grundläggande för att kunna få ett varaktigt arbete och en stabil bostad, inte heller hamnar högre i kommunernas prioriteringar av eftervårdsstöd. Detsamma gäller att kommunerna inte tar större ansvar för att hjälpa unga med bostäder.
11
11.3 Rättsliga förutsättningar vid avslut av vård och efter vården upphört
11.3.1 Avslut av samhällsvård
Vård utanför hemmet kan beslutas med stöd av SoL eller med stöd av 2 eller 3 §§ LVU. Vård med stöd av 2 § LVU upphör senast när den unge fyller 18 år och vård med stöd av 3 § LVU upphör senast när den unge fyller 21 år. Socialnämnden får inte besluta att vård enligt 2 § LVU ska upphöra förrän de omständigheter som föranlett vården har förändrats på ett varaktigt och genomgripande sätt (se 21 § LVU). Vid vård med stöd av SoL kan nämnden besluta om bistånd enligt
11 SoS Barnbyar 2022 s. 12.
SOU 2023:66 Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård
977
4 kap. 1 § SoL för viss tid men om nämnden vid övervägande om vård enligt 6 kap. 8 § SoL kommer fram till att vården inte längre behövs så ska den upphöra. Redogörelse för utredningens förslag kring överväganden finns i avsnitt 5.5.9.
Socialnämnden får besluta om uppföljning av ett barns situation efter det att en placering i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende har upphört (11 kap. 4 b § SoL).
Den 1 juli 2022 infördes regler om obligatoriskt övervägande av flyttningsförbud i vissa fall inför avslut av vård av barn i enskilt hem (6 kap. 8 a § SoL och 13 b § LVU). Dessa regler avser barn och därmed inte unga mellan 18 och 21 år.
11.3.2 Obligatorisk uppföljning när tvångsvård upphör
Den 1 juli 2022 infördes bestämmelser om obligatorisk skyldighet för socialnämnden att följa upp situationen för ett barn när vård enligt LVU upphör (se 21 b § LVU). Uppföljningsskyldigheten när vård enligt LVU upphör gäller oavsett om barnet har vårdats med stöd av 2 § på grund av förhållandena i hemmet eller med stöd av 3 § på grund av sitt eget beteende. Den gäller även oavsett var barnet har varit placerat. Skyldigheten gäller oavsett samtycke från vårdnadshavaren och barnet.
Unga personer över 18 år som har vårdats med stöd av 3 § LVU omfattas inte av socialnämndens uppföljningsskyldighet. Motiveringen till det var att det ansvar som socialnämnden har enligt 5 kap. 1 § SoL för unga som fyllt 18 år sedan vård och fostran utanför det egna hemmet har upphört ansågs vara tillräckligt och överensstämma med bestämmelserna i SoL om uppföljning av barns situation. Regeringen underströk att socialnämnden alltid kan följa upp unga som fyllt 18 år, om den unge samtycker.
11.3.3 Socialnämndens ansvar efter att vården upphört
Socialnämnden ska i sin omsorg om barn och unga tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört eller sedan verkställighet av sluten ungdomsvård enligt lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ung-
Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård SOU 2023:66
978
domsvård upphört (5 kap. 1 § 10 SoL). Socialstyrelsen har meddelat följande allmänna råd till bestämmelsen:
Socialnämnden bör vid bedömningen av ett barns eller en ung persons behov av stöd och hjälp efter avslutad vård i familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende beakta behovet av fortsatt kontakt med hemmet där han eller hon har varit placerad. Barnets eller den unges behov av personligt stöd bör uppmärksammas och tillgodoses. Om en ung person efter placeringen ska ha ett eget boende, bör nämnden tillgodose hans eller hennes behov av stöd och hjälp med frågor om ekonomi och med att ordna bostad, studier eller arbete. Om barnet efter placeringen ska återvända till det egna hemmet, bör nämnden tillgodose vårdnadshavarens behov av stöd i föräldrarollen.
En kommun behåller ansvaret för stöd och hjälp åt en enskild som till följd av ett beslut av kommunen vistas i en annan kommun i bland annat familjehem enligt 6 kap. SoL och 9 § 8 LSS, HVB och stödboende enligt 6 kap. SoL (se 2 a kap. 4 § SoL).
11.3.4 Om underhållsskyldighet och ekonomiskt bistånd med mera
Underhållsskyldighet enligt FB
Om ett barn genom socialnämndens försorg får vård i ett annat hem än det egna är föräldrarna skyldiga att i skälig utsträckning bidra till kommunens kostnader (8 kap. 1 § SoL). Den skyldigheten bestäms efter samma grunder som om det gällde att bestämma betalningsskyldighet för var och en av dem enligt vad som gäller för underhållsstöd enligt socialförsäkringsbalken (se 6 kap. 2 § SoF). Föräldrars underhållsskyldighet upphör när barnet fyller 18 år men om den unge går i skolan efter denna tidpunkt kvarstår underhållsskyldigheten under den tid som skolgången pågår, dock längst till dess att barnet fyller 21 år. Till skolgång räknas studier i grundskolan eller gymnasieskolan och annan jämförlig grundutbildning (se 7 kap. 1 § FB).
Bistånd enligt SoL
Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och för sin livsföring i övrigt. Den som inte kan försörja sig
SOU 2023:66 Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård
979
men som kan arbeta har rätt till försörjningsstöd om han eller hon står till arbetsmarknadens förfogande på olika sätt (se 4 kap. 1 § SoL). Socialnämnden får också ge bistånd utöver vad som följer av 4 kap. 1 § SoL om det finns skäl för det (4 kap. 2 § SoL). Enligt allmänna råd till 4 kap. 1 § SoL bör familjehemsersättningens omkostnadsdel inte räknas med i den inkomstberäkning som görs inför beslut om ekonomiskt bistånd. (Se Socialstyrelsens allmänna råd SOSFS 2013:1 om ekonomiskt bistånd.) Det allmänna rådet aktualiseras emellertid bara i de situationer där familjehemmet ansöker om ekonomiskt bistånd och kan inte sägas motsvara behovet av stöd för någon som är familjehemsplacerad och som fyller 18 år och går i skolan.
Det är inte självklart att den som fyllt 18 men inte 21 år har rätt att själv få ekonomiskt bistånd. Den som har föräldrar som är underhållsskyldiga enligt 7 kap. 1 § FB men där föräldrarna inte har försörjningsförmåga räknas i regel in i föräldrarnas hushåll (se 2 kap. 1 § SoF
12
och AR till 4 kap. 3 § SoL och 2 kap. 1 § SoF i SOSFS 2013:1).
Om föräldrarna till ett barn eller till en skolungdom, som har fyllt 18 men inte 21 år, inte fullgör sin underhållsskyldighet och om socialnämnden inte kan förmå dem till det, bör nämnden överväga att ge ekonomiskt bistånd direkt till barnet eller skolungdomen utifrån ålder och mognad. Om ett barn eller en skolungdom, som har fyllt 18 men inte 21 år, på egen hand ansöker om ekonomiskt bistånd bör nämnden vid behovsbedömningen överväga att bortse från föräldrarnas underhållsskyldighet i de fall barnet eller skolungdomen är utsatt för våld eller andra övergrepp av närstående eller barnet eller skolungdomen har bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående. Att utan medgivande från vårdnadshavaren bistå barnet ekonomiskt bör dock vara en åtgärd som endast bör användas i undantagsfall (se AR till 4 kap. 1 § SoL om bedömningar av om behovet kan tillgodoses på annat sätt i SOSFS 2013:1). Det finns också kammarättsavgöranden som pekar på att utgångspunkten är att det är meningen att det är de underhållsskyldiga föräldrarna som ska ansöka om ekonomiskt bistånd när de inte kan upprätthålla sitt försörjningsansvar.
13
Frågan om hur hemmavarande barn som fyllt 18 och som inte går i skolan har behandlats av Högsta förvaltningsdomstolen som kon-
12 Riksnorm för beräkning av skäliga kostnader enligt 4 kap. 3 § första stycket SoL finns där framtagen för hemmavarande skolungdom som är 19–20 år. 13 Se t.ex. Kammarrätten i Jönköpings avgörande 2021-03-22 i mål nr 799-20.
Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård SOU 2023:66
980
staterat att mot bakgrund av att vuxna människor har ett eget ansvar för sin försörjning så måste utgångspunkten vara att ett hemmavarande vuxet barn ska stå för sin del av hushållets gemensamma kostnader och om barnet inte har förmåga att bidra med egna medel kan han eller hon ansöka om bistånd för egen del.
14
Förlängt underhållsstöd enligt SFB
Ett barn som har fyllt 18 år och som inte har ingått äktenskap har rätt till förlängt underhållsstöd om han eller hon bedriver studier som ger rätt till förlängt barnbidrag eller till studiehjälp enligt 2 kap. studiestödslagen (1999:1395) (18 kap. 6 § SFB). Förlängt underhållsstöd lämnas tidigast från och med månaden efter det att barnet fyllt 18 år eller har återupptagit studierna (18 kap. 14 § SFB). Barnet ansöker själv, även om barnet ännu inte fyllt 18 år (110 kap. 5 § SFB).
11.4 Barns röster om sina behov
Nordens välfärdcenter intervjuade unga som varit familjehemsplacerade om det stöd de fått i samband med flytten till eget boende. Ungdomarna beskrev att de största utmaningarna med att flytta till eget boende är känslor av ensamhet och utsatthet, ekonomisk otrygghet, samt avsaknad av känslomässigt och praktiskt stöd. De önskar bättre hjälp med förberedelser för vuxenlivet, genom att få träna på praktiska saker som att städa, laga mat och tvätta kläder. De ville också att man ska kunna lämna vården successivt, till exempel genom att kunna få behålla familjehemmet som kontaktfamilj. När man flyttat till eget boende tyckte ungdomarna att man borde ha rätt till praktiskt och känslomässigt stöd, till exempel av familjehemsföräldrarna, en kontaktperson eller i form av boendestöd. Ungdomarna efterfrågade också större ekonomisk trygghet och hjälp att ordna sysselsättning i form av studier eller arbete.
15
Även i en studie som Myndigheten för vård- och omsorgsanalys genomförde 2018 uppgav unga i stort sett samma behov av stöd före, under och efter vården. De ville att vården ska avslutas försiktigt, på
14 Högsta förvaltningsdomstolens avgörande den 14 september 2020 i mål nr 6172-19 (HFD 2020 ref. 40). 15 Nordens välfärdscenter (2015). Nordens barn-fokus på barn i fosterhem. Ungas röster s. 7 ff.
SOU 2023:66 Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård
981
deras egna villkor. De vill till exempel ha möjlighet att komma tillbaka till familjehemmet eller institutionen om det inte fungerar att bo hemma hos föräldrarna eller i eget boende. De ville även fortsätta ha kontakt med socialtjänsten, och få hjälp och stöd av dem om det behövs. Övriga saker som barnen och ungdomarna efterfrågade i samband med övergången var bland annat ekonomiskt och praktiskt stöd, få hjälp att lära sig vardagliga ”vuxensaker”, som att laga mat, tvätta och betala räkningar. Utöver ekonomiskt och praktiskt stöd pratar ungdomarna också om behovet av känslomässigt stöd. Flera ungdomar pratar om att de kan behöva ha en kontaktfamilj eller kontaktperson, hjälp att hitta något att göra på fritiden så att de får ett socialt sammanhang, lär känna andra och inte behöva känna sig så ensamma när de flyttat från familjehemmet eller HVB.
16
Barnrättsorganisationer ser behov av ökat stöd
Knas Hemma, Attentions projekt Ung Dialog och SoS Barnbyars projekt Getting Ready 4 Leaving Care ger en samstämmig bild av att unga generellt sett inte får det stöd som de är i behov av när samhällsvården avslutas. Avsluten blir ofta abrupta och de unga känner sig lämnade och som att ”mattan dras undan” dem. De förväntas vara vuxna och klara sig själva trots att de själva känner att de inte fått med sig de färdigheter som behövs, som till exempel att tvätta, städa, betala räkningar och att rösta. Brukarföreträdarna lyfter bland annat organisatoriska svårigheter i övergången från barn- till vuxenhandläggning och att de unga efter flytten är i behov av mer stöd än socialtjänsten erbjuder. Många unga behöver stöd i vardagen och emotionellt stöd, utöver stöd runt det praktiska som boende och försörjning. Brukarföreträdarna anser att planeringen av stödet generellt påbörjas för sent och upphör för tidigt. De påpekar även att det stöd som oftast erbjuds är det stöd som erbjuds alla ungdomar, men att barn som varit i samhällsvård kan ha andra behov då de ofta stått utanför samhället under en tid och därmed har svårt att orientera sig i vad olika myndigheter ansvarar för, hur man skaffar telefonabonnemang, lån, hur en tvättstuga fungerar osv. De beskriver att det som många
16 Myndigheten för vård- och omsorgsanalys 2018a s. 74 ff.
Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård SOU 2023:66
982
av de unga de kommit i kontakt med är i behov av är ett vuxet bollplank som kan finnas kvar över tid och vägleda eller svara på frågor.
17
11.5 Kunskap om eftervård
Internationell forskning om stöd och hjälp efter avslutad placering handlar framför allt om ungdomar som inte återvänder till ursprungsfamiljen utan går ut i ett vuxenliv. Dels finns det Leaving Carestudier som handlar om ungdomar i övergångsfasen mellan placering och självständig vuxentillvaro, dels studier om eftervårdsinsatser och deras kvalitet och effekter. Forskningen visar att de samhällsvårdade ungdomarna utgör en heterogen grupp med varierande livshistoria och behov. Många klarar sig bra i vuxenlivet, men som grupp har de jämfört med genomsnittsbefolkningen i högre grad problem med psykisk ohälsa, missbruk, kriminalitet och tonårsgraviditet.
När det gäller eftervårdens kvalitet och effekter är resultaten inte entydiga, men det finns ändå en relativt stor enighet kring vad som krävs för att insatserna ska fungera. De ska vara multidimensionella och arbetet bör riktas mot ett antal viktiga områden som hjälp med boende, ekonomi, skola eller arbete samt emotionellt och praktiskt stöd i vardagen. En god eftervård bör planeras så tidigt som möjligt och sträckas ut så långt som möjligt i tid. Inriktningen bör vara att bidra till stabilitet och kontinuitet, bygga upp ett stöd kring ungdomarna, ge dem nödvändiga färdigheter och se till så att de medverkar i utformningen av sin egen livssituation. Ansvarsfördelning och samarbete mellan relevanta instanser är viktigt. Specialiserade program där ungdomarna får tillgång till en kontaktperson eller samordnare har visat sig vara ett bra sätt att åstadkomma samordnade eftervårdsinsatser.
18
11.5.1 SOS Barnbyars arbete med eftervård
SOS Barnbyar i Sverige erbjuder program med målet att öka förutsättningarna för unga som lämnar samhällsvård att uppnå självständighet och självförsörjning genom att erbjuda stöd inom livsområdena: hälsa, nätverk och sammanhang, samhälle, bostad, studier och
17 Socialstyrelsen 2022a s. 21 f. 18Forskningskunnskap om ettervern, red. Bakketeig E. & Backe Hansen E. (2008), s. 57 f. och s. 66.
SOU 2023:66 Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård
983
arbete. Programmet bygger på 20–25 individuella träffar mellan ungdomar och timanställda stödpersoner och genomförs under 6–12 månader, där varje träff är cirka 2–3 timmar och tydligt fokuserad på ett område som den individuella ungdomen behöver extra stöd inom. Ungdomarna kan även delta i gruppaktiviteter, så som studiebesök, workshops, inspirationsföreläsningar och utbildningar, med möjlighet till nätverkande och utveckling. Ungdomarna rekryteras till programmet genom samarbete med socialtjänsten.
11.5.2 Eftervården internationellt
FN har tagit fram riktlinjer för att säkra mänskliga rättigheter och barns rättigheter enligt barnkonventionen vid institutionsvård. Dessa riktlinjer rekommenderar bland annat att eftervården planeras i god tid och systematiskt förbereder barnet för ett självständigt liv, till exempel genom träning av sociala färdigheter och stöd i att fullfölja utbildning. Vid planeringen av eftervården bör man väga in barnets kön, ålder, mognad och andra faktorer och inkludera rådgivning och stöd för att undvika exploatering. Barnet ska uppmuntras att vara delaktig i planeringen. Barn med särskilda behov, så som funktionsnedsättningar bör få särskilt stöd. Alla barn som lämnar vården bör enligt riktlinjerna få en utpekad person som samordnar insatser riktade mot självständighet i samband med att vården avslutas.
19
I Danmark är stöd efter placering reglerat i lagen och pågår fram tills den unge fyller 23 år. I Norge, England och Finland har det nyligen beslutats att tidigare placerade barn och unga har en lagstadgad rättighet till utökat stöd fram tills de fyller 25 år.
Eftervården i Danmark
Både fortsatt placering (vård) och stöd benämns eftervård (efterværn) i Danmark och kan ges till den som var placerad omedelbart innan 18-årsdagen eller hade en så kallad fast kontaktperson till samma ålder. I båda fallen kan den pågå tills den unge fyller 23 år.
En undersökning av eftervården 2011–2014 visar att 60 procent av målgruppen hade eftervård oavsett om de varit placerade eller haft en fast kontaktperson. Den vanligaste insatsen bland de som varit
19 United Nations (2009). Guidelines for the Alternative Care of Children. Resolution 64/142.
Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård SOU 2023:66
984
placerade var fortsatt placering (74 procent), därefter kom fast kontaktperson (45 procent), stöd för utslussning (11 procent) och annat stöd (4 procent).
Det var stora skillnader i hur länge eftervården pågick. I hela målgruppen varierade det från en till tre månader (21 procent), tre till sex månader (15 procent), sex till tolv månader (22 procent), ett till två år (18 procent) och mer än två år (23 procent). Ett mönster var dock att fortsatt placering antingen pågick en längre eller kortare tid medan fördelningen av tid var jämnare för eftervård genom kontaktperson. Vanligast var att fortsatt placering pågick i mer än två år (33 procent) eller avslutades redan inom tre månader (27 procent). För kontaktperson var det vanligast med en vårdtid på sex till tolv månader (28 procent), följt av ett till två år (22 procent) och tre till sex månader (20 procent). Utslussning pågick något längre perioder medan annat stöd oftast pågick i upp tre månader.
Orsakerna till att 40 procent av målgruppen inte hade någon form av eftervård varierade, men relativt få bedömdes tacka nej till ett erbjudande om eftervård. Omkring hälften av de som inte hade eftervård bedömdes dock ha stödbehov som gick utöver vad eftervården kunde tillgodose och fick då stöd enligt de bestämmelser som i övrigt gäller för vuxna personer. Majoriteten av de som varken hade eftervård eller stöd för andra vuxna fick ekonomiskt stöd och utbildnings- eller sysselsättningsinsatser.
Besluten om eftervård fattades i regel halvåret närmast innan 18-årsdagen, ofta utan att den unge själv var delaktig eller samverkan med andra verksamheter. En tredjedel av de unga som intervjuats i undersökningen kunde inte komma ihåg att deras handläggare talat med dem om vad som skulle hända vid övergången till vuxenlivet och ännu fler upplever att de fått för lite information om det. Bara en tredjedel av de intervjuade hade varit delaktiga i planeringen av vad som skulle ske när de fyllde 18 år. Samtidigt visar undersökningen att en tredjedel av de unga som ingick i målgruppen var bekymrade inför vad som skulle hända efter att de fyllt 18 år. En tidig dialog med de unga om eftervården kan därför bidra till ökad trygghet och säkerställa att de blir delaktig i utformningen och planeringen av eftervården, enligt undersökningen.
I övergången till vuxenlivet upplevde de unga särskilt behov av stöd för att hantera sin ekonomi, komma i gång med eller fortsätta en utbildning eller för att klara personliga utmaningar. Det fanns också
SOU 2023:66 Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård
985
behov av stöd i praktiska frågor och för att hitta en bostad. Kommunerna upplevde även att de unga i ökande utsträckning behöver kognitiva samtal, psykologsamtal och kontakt med psykiatrin.
De unga som intervjuats i undersökningen var till stor del nöjda med eftervården och tyckte att den har hjälpt dem i övergången till vuxenlivet och med praktiska frågor. Många påpekar dock att den insats de fått kunde ha varit bättre förberedd och organiserad. De unga är i huvudsak nöjda med den handläggarkontakt de haft, men de som bytt handläggare flera gånger var mindre nöjda. En god, stabil och tillitsfull relation till handläggaren är viktig för de unga i eftervården.
20
Eftervården i Norge
Även i Norge räknas fortsatt placering efter 18 år som eftervård. Mellan åldrarna 19–23 hade 54,8 procent av de som varit placerade innan 18 års ålder haft fortsatt placering i familjehem eller i institution.
Att flytta till en egen bostad är centralt vid övergången till vuxenlivet för många unga. Egen bostad med uppföljning är efter fortsatt placering den mest använda eftervårdsinsatsen i Norge, 37 procent av de unga har fått det. Vad uppföljning innebär varierar. Det kan vara allt från gles och sporadisk kontakt med handläggaren med fokus på hur det går att bo själv till tät uppföljning flera gånger i veckan av en ”miljøterapeut” eller kontaktperson. Ibland betyder ”bolig med oppfølging” att det finns anställda i bostaden. Insatsen innehåller ofta en kombination av råd och vägledning och ekonomiskt stöd.
”Bofellesskap” kan liknas med stödboende. Det används mest för ensamkommande i Norge men en del kommuner har uttryckt att de skulle önska att de hade flera sådana insatser för de unga som har behov av tätare uppföljning än de kan ge unga som bor i egen bostad. Det kan vara en bra övergångslösning för många unga då det är ett stort steg att flytta från ett familjehem eller institution direkt till egen bostad. Det är dock fortfarande få som får en sådan insats i Norge. De som finns är olika organiserade, har olika storlek och olika grad av bemanning.
20 Deloitte (2017). Efterværn og den gode overgang til voksenlivet: Undersøgelse af efterværns-
området i Danmark s. 5 ff. och 31 ff.
Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård SOU 2023:66
986
Uppföljning av ”miljøterapeut”, ”miljøarbeider” eller annan vuxen innebär att barnevernet har anlitat en person som ska följa upp den unge. Omfattningen av uppföljningen varierar. Oftast anlitas miljøarbeider eller miljøterapeut när den unge har behov av extra uppföljning som handläggaren inte har möjlighet att ge. Den insatsen, råd och vägledning, stödkontakt, stöd till utbildning och arbete, samt kontaktfamilj eller kontaktperson är det 24 procent av de unga som får. I övrigt får många unga olika former av ekonomiskt bistånd som en del av eftervården, 48 procent.
21
11.6 Utredningens överväganden och förslag
11.6.1 Socialnämnden ska pröva behovet av fortsatt vård inför att barnet fyller 18 år
Förslag: Bestämmelser införs i en ny paragraf, 6 kap. 6 h § SoL
om att socialnämnden för barn och unga i samhällsvård ska pröva behov av fortsatt sådan vård inför att ett barn fyller 18 år. Vid prövningen ska en sammantagen bedömning av barnets egen inställning till fortsatt vård och förmåga att leva ett självständigt liv vara avgörande.
Inför införandet av reglerna i 5 kap. 1 § 10 SoL om nämndens skyldighet att tillgodose det särskilda stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört eller sedan verkställighet enligt LSU upphört konstaterades att kommunen har det yttersta ansvaret för att alla som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Det konstaterades också att socialnämnden har ett ansvar för att bedöma och besluta om vilket stöd som behövs till den som varit placerad och dennes familj i samband med att en placering upphör.
22
Redan då påpekades också att det alltför
ofta händer att placerade unga i samband med sin 18-årsdag eller när de slutar gymnasieskolan får beskedet att placeringen upphör och att det för många innebär att det får söka sig till socialtjänsten för stöd
21 Paulsen, V., Wendelborg, C., Riis, A., Berg, B., Tøssebro, J. og Caspersen, J. (2020). Ettervern
– en god overgang til voksenlivet? Helhetlig oppfølging av ungdom med barnevernerfaring. Norges
teknisk-naturvitenskapelige universitet, NTNU s. 89 ff. 22Prop. 2006/07:129 s. 50 f.
SOU 2023:66 Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård
987
eftersom de inte hunnit etablera sig på vare sig arbets- eller bostadsmarknaden.
23
Enligt Socialstyrelsens statistik avslutas de flesta placeringar i dag vid 18-årsdagen oavsett placeringsform och om vården sker enligt LVU eller SoL (se avsnitt 11.2.1). Vård enligt 3 § LVU kan fortsätta tills den unge fyller 21 år men vård enligt SoL kan endast ske efter 18 års ålder om den unge själv önskar det. Utredningens bedömning är att om en 18-åring i samhällsvård önskar fortsätta vården även efter sin 18-årsdag bör socialnämnden kunna utgå ifrån att det finns goda grunder till det och att den unge sannolikt har ett behov av fortsatt vård. Att avsluta vården endast på grund av att den unge fyller 18 år är då inte rimligt. Som alltid bör stor vikt läggas vid barnet eller den unges mognad, behov av stöd och egen inställning till vården.
När samhället har tagit över ansvaret för ett barn har samhället tagit över stora delar av det ansvar som vårdnadshavarna annars har. Samhället har då även ansvar för att barnets övergång till vuxenlivet blir så bra som möjligt. Det är inte minst tydligt vid placeringar enligt 2 § LVU som ska avslutas senast när den unge fyller 18 år. Unga som vårdats under en tvångslag riskerar därmed att behöva byta livsmiljö och levnadsförhållanden enbart av kronologiska skäl. De har inte kunnat påverka omhändertagandet, som gjorts på grund av brister i den tidigare uppväxtmiljön, och i dag har de små möjligheter att påverka ramarna kring sitt dagliga liv direkt efter 18-årsdagen.
Fortsatt placering efter 18 års ålder är ett vanligt inslag i eftervården i de andra nordiska länderna, som ofta beskrivs som mer omfattande och ambitiös än eftervården i Sverige. Utredningen vill hålla isär begreppen vård och eftervård eftersom samhället tar på sig särskilda förpliktelser genom en placering. En önskan om att fortsätta bo i ett familjehem eller att komma till ett stödboende kan dock även för ungdomar i Sverige ofta hänga samman med ett behov av vård som tryggar övergången till vuxenlivet och ger förutsättningar för ett eget boende i förening med arbete eller studier.
Utredningen föreslår därför att behov av fortsatt vård särskilt ska prövas inför att den unge fyller 18 år. Vid övervägandet ska en sammantagen bedömning av barnet eller den unges egen inställning till fortsatt vård och förmåga att leva ett självständigt liv vara avgörande. Behovet av vård handlar då inte längre om vårdnadshavarnas förmåga att tillgodose den unges behov utan den unges egen förmåga att leva
Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård SOU 2023:66
988
ett självständigt liv. Barn och unga i samhällsvården är inte en homogen grupp och deras behov och vilja varierar kraftigt beroende på hur stora brister de har utsatts för under uppväxten, hur väl fungerande vård de har fått, den unges övriga nätverk osv. Utredningen anser därför att nämnden inte rutinmässigt bör avsluta vården vid 18 års ålder enbart för att barnet blir myndigt utan att det behöver göra en särskild bedömning av om vården ska fortsätta utifrån den unges önskemål och förutsättningar.
Förslaget bedöms kunna leda till en stabilare tillvaro för unga i slutet av samhällsvården. I och med förslaget får den unge ett större inflytande över när och hur vården avslutas så att eventuell skolgång kan avslutas i lugn och ro och den unge kan söka arbete och bostad inför att vården ska avslutas. Utredningen bedömer att förslaget kommer att innebära en kostnadsökning för kommunerna även om det sannolikt är en relativt liten grupp unga som kommer att vilja fortsätta vården efter 18 år och då sannolikt under en kortare period. Med den kunskap som finns om de överrisker som barn och unga i samhällsvård har när det gäller att utveckla kriminalitet samt behovet av försörjningsstöd och hälso- och sjukvård under sitt vuxna liv anser dock utredningen att förslaget är en förebyggande insats som är ekonomiskt lönsam för samhället ur ett långsiktigt perspektiv.
Utredningens överväganden kring förslaget
Enligt direktivet ska utredningen ta ställning till om socialnämnden ska vara skyldig att fortsatt erbjuda familjehemsplacering till den som har fyllt 18 men inte 21 år och som går i skolan. I direktiven anges följande. Bestämmelsen i 6 kap. 1 § SoL om att socialnämnden ska sörja för att den som behöver bo i ett annat hem än det egna tas emot i till exempel ett familjehem är tillämplig oavsett ålder på den som har detta behov. Någon skyldighet att, oavsett behov, erbjuda en ung person som fyllt 18 år men inte 21 år fortsatt placering i familjehem om den unge fortfarande studerar på gymnasiet finns inte. Vårdnadshavare har, om barnet fortfarande går i skolan vid 18 års ålder, försörjningsplikt under den tid skolgången pågår, dock längst till dess att barnet eller den unge fyller 21 år. Det är viktigt att unga som fortfarande går i skolan har en trygg situation. Riksdagen delar denna inställning och har tillkännagett att regeringen bör se över frågan om
SOU 2023:66 Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård
989
en skyldighet för socialnämnden att fortsätta erbjuda en familjehemsplacering för barn mellan 18 och 21 år som fortfarande går i gymnasiet (bet. 2020/21:SoU19 s. 30).
Utredningen anser inte att samhällets ansvar för barn och unga i samhällsvård går att jämställa med vårdnadshavares försörjningsplikt för unga som går i gymnasium. Barn och unga i samhällsvårds vårdbehov kan inte kopplas till om de går på gymnasium eller inte. Det finns ingenting som tyder på att unga som inte går på gymnasium har mindre vård- och stödbehov än de som har klarat studierna bättre. Tvärtom visar forskningen motsatsen, att barn som klarar sig dåligt i skolan är en högriskgrupp för flera psykosociala problem, till exempel självmordsbeteende, missbruk, kriminalitet och tonårsföräldraskap. Svenska registerstudier visar att ungefär vartannat barn som är långtidsplacerat i familjehem har inga, ofullständiga eller låga grundskolebetyg (årskurs 9), jämfört med mindre än vart femte barn i normalpopulationen.
24
Att koppla ungas rätt till att få sina behov tillgodo-
sedda till hur de har presterat i skolan anser utredningen vore olyckligt.
Samma resonemang kan appliceras på ett övervägande om regleringen bör gälla endast för unga som är placerade i familjehem och inte andra placeringsformer. Unga i institutionsvård löper också större risker för ett negativt utfall än unga i familjehem. En reglering som inte ger likvärdiga förutsättningar för barn och unga i samhällsvård anser utredningen vore olämpligt. HVB ska enligt utredningens förslag i avsnitt 8.5.2 bara användas som placeringsform för barn och unga vid särskilda skäl, och om de skälen är aktuella efter 18-årsdagen är det inte rimligt att vården avslutas enbart på grund av den unges ålder. Omvänt ska den unge efter 18 års ålder inte erbjudas fortsatt placering i HVB om det inte finns särskilda skäl för det. I så fall bör prövningen av behovet av fortsatt vård avse vistelse i familjehem eller stödboende. Vård i HVB kan vidare bara förväntas under en begränsad period och socialnämnden bör därför vid prövningen av vårdbehovet beakta övergången från HVB till fortsatt vård i familjehem eller stöd även några månader efter 18-årsdagen.
Utredningen föreslår därför att bestämmelsen ska gälla oavsett om den unge går i skola eller inte och oavsett placeringsform. Det förtjänar dock att betonas att det är en samlad bedömning av den unges inställning och behov som ska göras och att HVB är avsett att tillgodose större och andra behov än stödboende. I det ingår att det för
24 Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU 2017 s. 17.
Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård SOU 2023:66
990
fortsatt vård i HVB efter 18 års ålder ska finnas de särskilda skäl som utredningen i avsnitt 8.5.2 föreslår för vård av barn och unga i HVB.
Utredningen anser vidare att det är svårt att införa en rätt till en insats som i sig kräver en behovsbedömning. En skyldighet att fortsätta vården skulle kunna innebära svåra dilemman om socialnämndens bedömning är att en fortsatt placering skulle vara olämplig och kanske till och med skadlig för den unge. Även frågor kring hur skyldigheten skulle utformas när det gäller vart den unge ska vårdas och hur länge skulle innebära stora utmaningar att reglera. Utredningen har därmed bedömt att det mest rimliga är att utforma en skyldighet för nämnden att pröva behovet av fortsatt vård utifrån vissa kriterier som gäller för alla i samhällsvård som ska fylla 18 men att en ren rättighet inte är lämplig att införa i dagsläget.
Fortsatt vård enligt SoL beslutas utifrån bestämmelserna om bistånd i 4 kap. 1 § SoL om inte kommunen skulle ha en särskild ordning för sådant bistånd enligt 4 kap. 2 § SoL. Enligt 4 kap. 1 § SoL gäller bland annat att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd för sin försörjning och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå och utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv.
Enligt 4 kap. 1 § andra stycket SoL gäller att den som inte kan försörja sig men som kan arbeta har rätt till försörjningsstöd om han eller hon står till arbetsmarknadens förfogande, i vilket ingår att vid behov delta i kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare eller motsvarande utbildning vid folkhögskola. Om det finns godtagbara skäl har den enskilde rätt till försörjningsstöd även om han eller hon inte står till arbetsmarknadens förfogande. Vad som ska anses vara godtagbara skäl till att inte stå till arbetsmarknadens förfogande är något som är tänkt att bedömas i varje enskilt fall.
25
Utredningen
anser inte att dessa bestämmelser motsvarar de bedömningar som socialnämnden behöver göra vid överväganden om fortsatt samhällsvård för unga mellan 18 och 21 år. Därför föreslås utöver en skyldighet att pröva fortsatt vård efter 18-årsdagen även att det ska finnas faktorer som nämnden särskilt ska beakta i bedömningen av rätten till bistånd till fortsatt placering. Ett eventuellt beslut om fortsatt placering efter prövning utifrån de föreslagna bestämmelserna fattas
25 Se prop. 2015/16:136 s. 23.
SOU 2023:66 Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård
991
enligt 4 kap. 1 § SoL. Beslutet är därmed överklagbart genom 16 kap. 3 § SoL.
11.6.2 Stöd efter vården ska ingå i en skälig levnadsnivå för unga upp till 25 år
Förslag: En ny bestämmelse om att för barn och unga som har
varit i samhällsvård ska det från 16 års ålder ingå i en skälig levnadsnivå att upp till 25 års ålder få känslomässigt stöd samt stöd med frågor som rör boende, utbildning, arbete, ekonomi, tandvård och hälso- och sjukvård efter att samhällsvården avslutats införs i en ny paragraf, 4 kap. 1 d § SoL.
Barn och unga som någon gång under uppväxten har varit i samhällsvård är kraftigt överrepresenterade när det gäller, hemlöshet, arbetslöshet, bristande försörjningsförmåga, fysiska och psykiska problem och kontakt med straffrättssystemet som vuxna.
26
Vidare upplever unga som varit i samhällsvård övergången till vuxenlivet annorlunda än unga som inte varit i samhällsvård enligt en rapport från SBU. Medan unga vuxna som växer upp tillsammans med föräldrarna förlitar sig på ekonomiskt och känslomässigt stöd från sin familj får ungdomar som lämnar social dygnsvård litet eller inget stöd från familjen, något som ökar risken för flera olika problem.
27
Forskning har visat att en god eftervård bör planeras så tidigt som möjligt och sträckas ut så långt som möjligt i tid, samt att specialiserade program där de unga får tillgång till en kontaktperson eller samordnare ger bäst effekt.
28
I en kartläggning där 105 kommuner svarade uppgav varannan kommun att de bara delvis lever upp till socialtjänstlagens krav på fortsatt individanpassat stöd efter avslutad heldygnsvård. En bred majoritet av kommunerna gav uttryck för att det behövs bättre och mer systematiskt stöd för att stötta samhällsvårdade unga även efter 21 års ålder.
29
Utredningen anser att det är ett ineffektivt användande av samhällets resurser och etiskt felaktigt att inte ge samhällsvårdade unga
26 Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU, 2020 s. 7. 27 Ibid. 28 Forskningskunnskap om ettervern s. 57 f. och 66. 29 SoS Barnbyar 2022 s. 10.
Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård SOU 2023:66
992
bättre förutsättningar till ett självständigt och välfungerande liv när samhällsvården upphör. Utredningen föreslår därför en förstärkning av socialnämndens insatser till unga när samhällsvården upphör i form av känslomässigt stöd, samt stöd med frågor som rör boende, utbildning, arbete, ekonomi, tandvård och hälso- och sjukvård fram till att de fyller 25 år i en ny bestämmelse i 4 kap. 1 d § SoL.
Det finns ingen forskning eller annat kunskapsstöd som anger upp till vilken ålder unga som har varit i samhällsvård är i behov av extra stöd och det varierar av naturliga skäl från individ till individ. Utredningen har därför tagit inspiration från våra nordiska grannländer där man har resonerat att det behövs några år efter att vården upphör kan behöva stöd, antingen direkt när vården upphör eller en stund efter. Både Norge och Finland ger lagstadgat eftervårdsstöd till unga som har varit i samhällsvård upp till 25 års ålder). Danmark har eftervård till och med 22 år eftersom deras övre gräns för heldygnsvård är 18 år. Eftervården i de nordiska länderna beskrivs närmare i bilaga 5. Utredningen ser ingen anledning till att unga som har varit i samhällsvård i Sverige skulle ha mindre behov av eftervård än unga vuxna i våra grannländer. Det är sannolikt ytterst få som personer som kommer att vilja ha stöd ända till de blir 25 år, men de som önskar bör ändå få det.
Det är upp till kommunerna att utforma stödet utifrån den unges behov så det kan till exempel handla om strukturerade stödprogram i grupp eller individuellt, en handläggare som hjälper till med kontakterna med att söka bostad, arbete, hälso- och sjukvård med mera eller en familjebehandlare eller kontaktperson som ger känslomässigt stöd för att hantera känslor av ensamhet, relationer till föräldrar och liknande. Även omfattningen är upp till kommunerna att bedöma. Det kan till exempel behövas omfattande insatser de första månaderna innan den unge fått hjälp med bostad, sysselsättning och att förstå hur man sköter ett hushåll till kontakt någon gång i månaden för att följa upp hur den unge mår och har det.
Insatsen ska ingå i en skälig levnadsnivå
För att tydliggöra vad den unge har rätt till och göra det så enkelt som möjligt för den unge att erhålla insatsen anser utredningen att insatsen ska anses ingå i en skälig levnadsnivå för de unga som an-
SOU 2023:66 Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård
993
söker om den och uppfyller kriterierna för insatsen. Insatser enligt SoL ges med stöd av 4 kap. SoL. Det behöver säkerställas att insatsen ges till målgruppen även om det skulle bli fråga om en domstolsprövning eftersom meningen är att det ska vara en rättighet för barn och unga som varit placerade. Socialtjänstlagen anger som regel inte vad som ska anses utgöra en skälig levnadsnivå i det enskilda fallet. Biståndet bygger i stället på en individuell behovsbedömning. Vid bedömningen av biståndet finns det däremot ett antal skyldigheter men också mål som den som bedömer biståndsbehovet ska ta hänsyn till. Enligt socialtjänstlagen ska verksamheten bland annat bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. Socialnämndens insatser för den enskilde ska utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne. Den enskilde ska genom de insatser som beviljas (biståndet) tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Insatserna ska utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv och insatserna ska vidare vara av god kvalitet. Lagen är således öppen för flexibilitet och individuella lösningar. Utredningen anser emellertid att detta inte räcker eftersom barn och unga som varit placerade får sämre möjligheter att lyckas på olika områden, att det behöver finnas ett särskilt stöd för dem och att det ska vara lättillgängligt i form av en självklar rättighet. Därför bedömer utredningen att vad som ska avses med skälig levnadsnivå i det här avseendet behöver regleras i socialtjänstlagen.
En jämförelse kan göras med den så kallade parbogarantin där en preciserad reglering har införts i SoL av vad som i ett visst avseende för en viss personkrets avses med skälig levnadsnivå (se 4 kap. 1 c § SoL). Innan den regleringen infördes konstaterades i rättspraxis att det av SoL:s förarbeten
30
följer att vid bedömningen av vilka biståndsinsat-
ser som kommer i fråga enligt 4 kap. 1 § SoL så måste en sammanvägning av olika omständigheter såsom den önskade insatsens lämplighet som sådan, kostnaden för den önskade insatsen i jämförelse med andra insatser samt den enskildes önskemål och att det inte finns en obegränsad frihet för den enskilde att välja sociala tjänster oberoende av kostnad.
31
Det finns också en möjlighet för kommunen att bevilja enskilda personer bistånd utöver 4 kap. 1 § SoL om det finns skäl för det. Beslut som fattas med stöd av 4 kap. 2 SoL är emellertid inte överklagbara,
30Prop. 2000/01:80 s. 91. 31 Se Regeringsrättens avgörande 2010-05-12 i mål nr 4640-09 (RÅ 2010 ref. 44).
Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård SOU 2023:66
994
se 16 kap. 3 § SoL. Eftersom förslaget avser en rättighet så behöver det preciseras i 4 kap. SoL att det med skälig levnadsnivå för målgruppen är att få känslomässigt stöd samt stöd med frågor som rör boende, utbildning, arbete, ekonomi, tandvård och hälso- och sjukvård. Liksom för parbogarantin så fattas beslutet enligt 4 kap. 1 § SoL. Beslutet är därmed överklagbart genom 16 kap. 3 § SoL.
Stödet ska ges av kommunen som den unge vistas i
För att insatsen ska bli så verkningsfull och lättillgänglig som möjligt för den unge ska det vara den kommun som den unge vistas i som ska ge insatsen. Den unge ska alltså själv kunna ta kontakt med den socialnämnden där den vistas och be om stödet även om det inte var den socialnämnden som vårdade barnet. Oavsett om insatsen de behöver handlar om stöd till att söka jobb, känslomässigt stöd eller att hantera andra praktiska frågor så bedömer utredningen att stödet behöver finnas nära den unge och vara insatt i samhällsfunktionerna i den kommun som den unge vistas i. Utredningen anser därför att befintliga regler i SoL om ansvarig kommun ska gälla. Eftersom stödet ges när den enskilde inte längre vistas i familjehem, HVB eller stödboende så är det vistelsekommunen som ansvarar för att ge stödet, se 2 a kap. 1 § SoL. Det är emellertid den placerande kommunen som ansvarar för att informera om rätten till stödet, se den föreslagna 6 kap. 8 c § SoL och 2 a kap. 4 § SoL.
11.6.3 Socialnämnden ska underrätta barn och unga om dess rättigheter till stöd
Förslag: En bestämmelse om att socialnämnden inför att sam-
hällsvård av barn och unga upphör ska informera den enskilde om rätten till insatser enligt 4 kap. 1 d § införs i 6 kap. 8 c § SoL.
Utredningens förslag som beskrivs i avsnitt 11.6.2 om att barn och unga ska få känslomässigt stöd samt stöd med frågor som rör boende, utbildning, arbete, ekonomi, tandvård och hälso- och sjukvård när vården har upphört gäller tills den unge fyller 25 år. Barn och unga i samhällsvård vittnar ofta om att de inte känner till vad de har rätt
SOU 2023:66 Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård
995
till eller socialnämndens skyldigheter. I en nationell brukarundersökning skriver Socialstyrelsen till exempel att ett anmärkningsvärt resultat var att mindre än hälften av de tillfrågade barnen säger att de har fått information om sina rättigheter när de bor i ett familjehem.
32
Barn har enligt barnkonventionen rätt till information som har kommit till uttryck i 11 kap. 10 § SoL och 36 § LVU. Utredningen anser att varken barnet eller den unge ska behöva ta ansvar för att ta reda på att socialnämnden är skyldiga att ge dem det stödet som utredningen föreslår utan att det även behövs en bestämmelse som innebär att socialnämnden ska informera dem om att de har rätt till det stödet. I första hand ska socialnämnden informera barnet om denna rätt inför att vården ska avslutas så att stödet kan ges i direkt anslutning till att vården avslutas. Studier gör gällande att ungdomar som har varit i samhällsvård ofta vill klara sig utan stöd från socialnämnden när vården upphör, men att de efter en tid känner att de vill ha stöd. Socialnämnden ska därför informera den unge om rätten till stöd även om den unge ansöker om stöd till exempel ett år efter att vården har upphört och upp till det att den unge fyller 25 år.
11.6.4 Stöd till vårdnadshavare när barnet flyttar hem
Förslag: En bestämmelse om att socialnämnden ska erbjuda barn
och vårdnadshavare råd och stöd för det särskilda behov som uppstår när barnet återförenas med den eller dem som har vårdnaden om barnet när samhällsvården upphört införs i 6 kap. 8 d § SoL.
En bestämmelse införs i 2 a kap. 4 a § SoL om att det är den placerande kommunen som ska ge stöd till vårdnadshavare efter avslutad placering införs i 6 kap. 8 d § SoL.
När ett barn har varit placerat i samhällsvård enligt SoL eller LVU är det för att vårdnadshavaren under en period av olika anledningar inte haft möjlighet att tillgodose barnets behov. Det är en mycket ingripande insats i ett barns liv. När socialnämnden avslutar vården är det inte ovanligt att socialnämnden avslutar ärendet direkt när barnet flyttat hem utan att ge stöd eller följa upp ytterligare. Det sker antingen för att socialnämnden bedömer att barnet inte har behov av
32 Socialstyrelsen 2021e s. 7, 21 och 44.
Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård SOU 2023:66
996
stöd eller för att barnet eller vårdnadshavarna tackar nej till de insatser som socialnämnden erbjuder.
Det finns i dag en skyldighet för socialnämnden att tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört eller sedan verkställighet av sluten ungdomsvård enligt lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård upphört (5 kap. 1 § 10 SoL). I juli 2022 infördes även en skyldighet för socialnämnden att följa upp barns situation när vård enligt LVU upphör (21 b § LVU). Uppföljningen ska avslutas senast sex månader efter att vården har upphört. Vid en uppföljning enligt 21 b § LVU får socialnämnden konsultera sakkunniga samt i övrigt ta de kontakter som behövs. Socialnämnden får samtala med den unge utan vårdnadshavarens samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande.
Det finns dock ingen skyldighet för socialnämnden att erbjuda eller tillgodose det särskilda behov av stöd som vårdnadshavaren kan ha efter att vården upphör. Majoriteten av placeringar sker enligt SoL och omfattas alltså inte av 21 b § LVU, trots att barnets behov och vårdnadshavarnas brister inte sällan är lika omfattande som när barn placeras enligt LVU. Att följa upp barnets situation är inte heller detsamma som att erbjuda stödinsatser för att barnet ska kunna återförenas med vårdnadshavaren på bästa sätt. I en rapport från Vårdanalys uttrycker vårdnadshavare behov av stöd i föräldraskapet under hela placeringen, men framför allt när barnen ska flytta tillbaka hem igen. Det handlar dels om förberedelser i form av till exempel en föräldrakurs, dels om mer kontinuerligt stöd i form av någon att vända sig till. Om det varit en lång placering kan man få hem ett barn som är i en annan fas i livet – barnet kanske placerades som liten och kommer hem som tonåring. Har man inte fungerat som vårdnadshavare däremellan kan man behöva stöd i föräldrarollen.
33
Utredningen bedömer att det fortsatt finns en brist i den uppföljning och det stöd som ges när ett barn flyttar hem till vårdnadshavarna och föreslår därför att en skyldighet för socialnämnden att erbjuda vårdnadshavarna råd och stöd när barnet ska återförenas med den eller dem som har vårdnaden om barnet när vården utanför det egna hemmet upphör införs i 6 kap. 8 d § SoL. Syftet är att åstadkomma trygghet och stabilitet för barnet vid återföreningen med vårdnadshavarna. Stödet bör utgå från den problematik som föran-
33 Myndigheten för vård- och omsorgsanalys 2018a s. 77.
SOU 2023:66 Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård
997
ledde vården och utgå från barnets behov. Det kan till exempel handla om att stötta vårdnadshavarna i den praktiska omsorgen om barnet, föräldravägledning och att återupprätta och förbättra relationen mellan barnet och vårdnadshavarna.
Utredningens överväganden om stöd med tvång
Eftersom vård utanför det egna hemmet är ett så pass allvarligt ingripande i en familjs liv och relationen mellan socialnämnden och vårdnadshavarna ofta är ansträngd efter en placering kan man utgå från att det kan vara svårt att motivera vårdnadshavarna att tacka ja till stöd när vården har upphört. Utredningen har därför övervägt möjligheten för socialnämnden att kunna ge stöd efter att en placering har avslutats även utan vårdnadshavarnas samtycke. Eftersom utredningen anser att det är lika viktigt att stödet omfattar även frivilliga placeringar enligt SoL som sker med samtycke från vårdnadshavare gör utredningen bedömningen att även stöd efter placering enligt SoL ska kräva ett samtycke av vårdnadshavare. När det gäller vård enligt LVU finns i dag vissa möjligheter för nämnden att ställa krav på vårdnadshavare i form av drogtest inför avslut av vård i familjehem som genomförts med stöd av 2 § LVU (se 32 b § LVU). Det finns däremot inte tydliga möjligheter för socialnämnden att ställa upp villkor i form av att den unge eller vårdnadshavarna ska ta emot insatser för att vården enligt LVU ska upphöra. Även om det finns möjligheter för nämnden att följa upp barns situation enligt 21 b § LVU så motsvarar den inte det stöd som en stödjande insats kan ge. Exempelvis så skulle regelbundet boendestöd eller samtalsstöd från nämnden kunna förebygga och avhjälpa missförhållanden i hemmet. Utföraren av insatsen skulle kunna ha god insyn i barnets situation och personal hos utföraren skulle också på ett tidigt stadium kunna uppmärksamma och därmed anmäla till nämnden om personal i utförarverksamheten får veta eller misstänker att ett barn far illa (se 14 kap. 1 § SoL). Att insatser ges frivilligt är förstås det som bör eftersträvas eftersom socialtjänstens verksamhet ska bygga på respekt för den enskildes självbestämmande och integritet (se 1 kap. 1 § SoL). I praktiken kan det ändå uppstå situationer där vårdnadshavare i princip samtycker till en insats som föreslås av nämnden i syfte att åstadkomma en situation som annars skulle leda till vård enligt 2 § LVU.
Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård SOU 2023:66
998
En jämförelse skulle kunna göras med de möjligheter till förebyggande åtgärder i form av öppna insatser utan samtycke som regleras i 22 § LVU. Socialstyrelsen har i sin analys av den regleringen bland annat resonerat om möjligheter att ge vårdnadshavare stöd utan samtycke:
En kombination av regeländringar som omfattar insatser till såväl barnet som vårdnadshavaren skulle kunna öka förutsättningarna för att förbättra hemmiljön samtidigt som barnet får tillgång till stödjande insatser. Socialstyrelsen bedömer dock att det är osäkert om en lagändring som möjliggör öppna insatser utan samtycke till vårdnadshavare skulle kunna säkerställa en varaktig och hållbar förändring av vårdnadshavarens föräldraförmåga i en situation där vårdnadshavaren inte är motiverad till att förändra sin situation. Förebyggande insatser enligt LVU tar sikte på de situationer där möjligheterna till frivilliga insatser enligt SoL är uttömda och där situationen är sådan att barnet kan komma att behöva beredas vård om situationen i hemmet fortsätter. Detta ställer höga krav på insatserna, hur de tas emot av vårdnadshavaren, att det finns ett visst mått av samsyn om problemen och att insatserna är tillräckligt omfattande etc.34
Utredningen anser att det skulle kunna finnas ett behov av att även ha möjligheten att ge stödinsatser till vårdnadshavare utan samtycke men anser att den pågående utredningen om öppna insatser utan samtycke till vårdnadshavare och fler tidiga insatser till barn och unga (S 2022:D) är bättre lämpad att utreda en sådan ingripande reglering.
Placerande kommunens ansvar att ge stöd
Syftet med att erbjuda barn och vårdnadshavare stöd när barnet flyttar tillbaka till vårdnadshavaren efter att vården upphört är att åstadkomma trygghet och stabilitet för barnet vid återföreningen med vårdnadshavarna. Eftersom stödet bör utgå från den problematik som föranledde vården och utgå från barnets behov anser utredningen att det är den kommun som ansvarat för vården som också ska ge stödet efter vården oavsett var vårdnadshavarna bor vid återföreningen. Det är den kommunen som har kunskap om vad som föranledde vården och som känner barnet och vårdnadshavarna. Utredningen bedömer därför att utgångspunkten ska vara att det är den placerande kommunen som ska ansvara för att ge stödet och att bestämmelserna i
34 Socialstyrelsen (2021j) Öppna insatser utan samtycke – Rapport till regeringen uppdrag S2019/ 0472/FST s. 8 f.
SOU 2023:66 Fortsatt samhällsvård efter18 års ålder och stöd efter samhällsvård
999
2 a kap. 10 § SoL om överflyttning av ärende tillämpas om det i enstaka fall är lämpligare att en annan kommun tar över ansvaret. En bestämmelse införs därför i 2 a kap. 4 a § SoL om att det är den placerande kommunen som ska ge stöd enligt 6 kap. 8 d § SoL till vårdnadshavare efter avslutad placering av barn i samhällsvård. Om det under tiden stödet ges framkommer att barnet kan ha behov av ytterligare stöd eller skydd ska det anmälas till den kommun som barnet vistas i.
1001
12 Konsekvensanalys
12.1 Konsekvenser för barn och unga
Bedömning: Samtliga förslag är baserade på vad utredningen be-
dömer är bäst för barn och unga och bedöms leda till en bättre situation för barn och unga under 21 år i samhällsvård, både som individer och grupp.
Enligt direktiven är syftet med utredningen att höja kvaliteten på samhällsvården och säkerställa att barn och unga i samhällsvård alltid ska garanteras trygghet, säkerhet och en i övrigt god vård. Utredningen ska i uppdragets alla delar beakta barns och ungas erfarenheter.
I förarbetena till lagen som innebar att barnkonventionen inkorporerades i svensk lagstiftning framhålls att konventionen bör synliggöras i förarbeten till lagstiftning där konventionen kan vara relevant.
1
Vidare ska det vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas
av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa enligt artikel 3.1 barnkonventionen. Barnrättskommittén har lyft fram ett antal faktorer att ta hänsyn till vid bedömningen av barnets bästa. Dessa faktorer är barnets åsikter, barnets identitet, bevarandet av familjemiljön och upprätthållandet av relationer, omsorg om barnet och barnets skydd och säkerhet, utsatta situationer, barnets rätt till hälsa samt barnets rätt till utbildning. I beslut som rör barn som kollektiv – till exempel när lagar stiftas – måste barns bästa bedömas och fastställas med utgångspunkt i de omständigheter som råder för den grupp av barn det
Konsekvensanalys SOU 2023:66
1002
gäller och för barn i allmänhet.
2
Barn bör konsulteras när man for-
mulerar lagstiftning och strategier som är relaterade till dessa och andra problemområden, och bör vara med när planer och program som är relaterade till dessa områden utformas, utvecklas och genomförs.
3
Utredningens inställning har varit att så långt som möjligt utgå ifrån barns och ungas erfarenheter och synpunkter på samhällsvården eftersom det är för dem utredningens förslag ska få effekt. Utredningen inledde därför tidigt ett samarbete med barnrättsorganisationerna Maskrosbarn, Knas Hemma, Barnrättsbyrån och Attention samt med Hälsolabb för att få hjälp med att träffa barn och unga med egna erfarenheter av samhällsvård. När utredningen hade sammanställt barns och ungas röster och verifierat dessa med barnrättsorganisationerna gick utredningen vidare för att stämma av dessa med de aktörer som på olika sätt arbetar med barn och unga i samhällsvård, det vill säga socialtjänst, skola, hälso- och sjukvård, polis, SiS och privata utförare av vården. Utredningen har vidare inhämtat kunskap ifrån och tagit hänsyn till gällande lagstiftning, tidigare och pågående statliga utredningar, aktuell forskning, evidens och praxis och synpunkter från relevanta aktörer.
Utifrån den kunskapen har utredningen övervägt olika handlingsalternativ, möjliga intressekonflikter och negativa och positiva konsekvenser för barn och unga. I de fall intressen har stått mot varandra, som till exempel att förslagen får negativa konsekvenser för kommunernas självstyrelse eller är kostnadskrävande, har utredningen uteslutande beslutat utifrån vad som bedöms vara bäst för barn och unga. Utredningen har också strävat efter att lämna förslag som bidrar till högre kvalitet i samhällsvården för varje enskilt barn och ung person, utifrån den personens rättigheter och behov, inte utifrån generella föreställningar om placerade barn och unga som grupp.
I kapitel 3 och bilaga 3 redovisas vad som kom fram vid utredningens kontakter med barn och unga som var eller har varit i samhällsvård. Erfarenheterna som barnen och de unga berättade om har även redogjort för i de delar av betänkandet där de varit särskilt relevanta. Vidare har utredningen löpande i betänkandet redovisat för de
2Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 (2013), p. 32, p. 52–79, genom Barnombudsmannen, Allmänna kommentarer: https://www.barnombudsmannen.se/barnkonventionen/allmanna-kommentarer/ (hämtad 2023-05-16). 3Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 12 (2009) p. 122, genom Barnombudsmannen,
Allmänna kommentarer: https://www.barnombudsmannen.se/barnkonventionen/allmanna-
kommentarer/ (hämtad 2023-05-16).
SOU 2023:66 Konsekvensanalys
1003
artiklar i barnkonventionen som har betydelse vid utredningens beskrivningar och överväganden.
Utredningens bedömning
Samtliga förslag är baserade på vad utredningen bedömer är bäst för barn och unga och bedöms innebära en bättre situation för barn och unga under 21 år i samhällsvård, både som individer och grupp. Förslagen bedöms även påverka vårdnadshavares situation på ett positivt sätt. Det har varit en grundförutsättning för att utredningen ska lägga fram förslagen. Bland annat förväntas förslagen innebära en större delaktighet för barn och unga i samhällsvård genom ett antal olika förslag för att förstärka och förbättra beslutsprocessen och uppföljningen av vården. Bättre tillgång till hälso- och sjukvård till exempel genom förslag om att lagreglera utomlänsvård och ett tydliggörande av ansvar mellan regionen och SiS. Vidare förväntas kvaliteten på vården i HVB öka bland annat genom krav på högre kompetens hos personalen och starkare styrning och kunskapssatsningar av staten.
En stor del av barn och unga i samhällsvård har funktionsnedsättningar. Utredningen anser att förslagen är av betydelse inte minst för dessa barn och unga. Några av förslagen som bedöms vara av särskild vikt sett till barn och unga i samhällsvård som har funktionsnedsättningar är tydliggörandet av tillgång till hälso- och sjukvård vid särskilda ungdomshem, särskilda kunskapsbedömningar med krav på specialpedagogisk kompetens i skolan och ökad kompetens hos personal och föreståndare vid stödboende och hem för vård eller boende samt ökat stöd till familjehem. Förslagen gäller emellertid för alla barn och unga i samhällsvård.
Våld ska inte få förekomma inom samhällsvården. Utredningen bedömer att bland annat förslagen om att socialnämnden särskilt ska uppmärksamma om barnet eller den unge har utsatts för våld när nämnden följer vården, tillståndsgivning till familjehem och register över familjehem som möjliggör att olämpliga familjehem kan uteslutas för framtida uppdrag, höjd kompetensnivå i HVB, den centrala klagofunktionen på SiS, samt socialnämndens skyldighet att rapportera misstankar om missförhållanden i familjehem, HVB och stödboenden till IVO kommer att förebygga och motverka risken för att barn och unga utsätts för våld och annan försummelse i samhällsvården.
Konsekvensanalys SOU 2023:66
1004
För att säkerställa att alla, även hbtqi-personer, upplever trygghet och får tillgång till stöd efter behov i SIS föreslår utredningen att 4 § förordningen (2007:1132) med instruktion för Statens institutionsstyrelse ändras så att det framgår att myndigheten ska utforma sin verksamhet så att den utgår från varje persons individuella villkor och behov, inte bara för flickar och pojkar.
Vidare konsekvenser redogörs för vid varje förslag i respektive kapitel.
12.2 Ekonomiska konsekvenser
12.2.1 Samhällsekonomiska konsekvenser
Utredningens uppdrag är att föreslå åtgärder som kan öka kvaliteten i vården när barn och unga placeras i familjehem, stödboende och hem för vård eller boende med syfte att säkerställa att barn och unga som placeras utanför det egna hemmet alltid ska garanteras trygghet, säkerhet och en i övrigt god vård. Utredningens bedömning är att det behövs ambitionshöjningar på alla samhällsnivåer som innebär en ekonomisk satsning på samhällsvården.
År 2021 uppgick kommunernas kostnader för socialtjänstens arbete med barn och unga till 25,6 miljarder kronor. Av dessa kostnader uppgick 19,3 miljarder kronor för vård i familjehem, HVB och stödboende.
4
Kostnaderna för insatser för barn och unga ökade med 3 mil-
jarder kronor, motsvarande 13 procent, från 2017 till 2021, främst till följd av ökade kostnader för placeringar för vård utanför det egna hemmet.
5
Barn och unga som har varit i samhällsvård har dessutom kraftiga överrisker för olika negativa utfall så som avbruten skolgång, låg utbildningsnivå, arbetslöshet, missbruk, kriminalitet och hälsoproblem även efter att vården upphör. Detta är utfall som innebär stora kostnader för samhället.
Utredningens förslag innebär ambitionshöjningar inom flera områden för staten, kommunerna och regionerna. Särskilt för kommunerna
4 Statistiska centralbyrån, SCB, Kommunernas kostnader för individ och familjeomsorg år 2018–
2022: https://www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/offentlig-ekonomi/finanser-
for-den-kommunala-sektorn/rakenskapssammandrag-for-kommuner-ochregioner/pong/tabell-och-diagram/kommun--och-regionsektorn-2022/kommunernaskostnader-for-individ-och-familjeomsorg-ar-20182022/ (hämtad 2023-09-04). 5 Socialstyrelsen 2023a s. 12.
SOU 2023:66 Konsekvensanalys
1005
handlar det också om kostnadsökningar. Utredningen vill samtidigt framhålla att förslagen i detta betänkande på sikt ökar förutsättningarna för samhällsekonomiska besparingar utöver de förbättrade livsmöjligheterna för barn och unga som varit placerade under uppväxten. Det är ett förebyggande perspektiv på samhällsvården som ständigt måste hållas levande för staten, kommunerna, regionerna och utförarna.
Tagna tillsammans innebär förslagen att kommunerna sannolikt kan använda sina resurser på ett mer kostnadseffektivt sätt, men det är svårt att bedöma den exakta omfattningen av dessa konsekvenser och när de infinner sig. Utredningen redogör för några sådana exempel men har inte räknat in dem i finansieringen av förslagen. Utredningen har inte gjort särskilda beräkningar av hur kostnaderna påverkas eftervården eftersom de rymmer för många osäkerheter. De potentiella vinsterna fördelas också på många aktörer över lång tid och ger inte underlag för finansiering av nya samhällsåtaganden i ett kortare tidsperspektiv.
Exempel på möjliga omfördelningar av kommunernas resurser
Ett exempel på möjlig omfördelning och kostnadseffektivisering till följd av utredningens förslag är konsekvenserna av att införa krav på tillstånd för familjehem och ett nationellt familjehemsregister. Det saknas i dag. uppgifter om vad en utredning av ett familjehem kostar kommunerna eftersom genomförandet av utredningen varierar, men om man utgår ifrån att en utredning minst ska innehålla ett eller flera hembesök, samtal med de berörda i familjen, inhämtande av registeruppgifter och referenser, dokumentation och bedömningar kan en utredning uppskattas ta fem arbetsdagar, vilket innebär omkring 13 000 kronor per utredning. Det saknas även uppgifter om vad arbetet med att matcha ett barn med ett familjehem kostar, men om man utgår från att den processen kan ta omkring 2,5 arbetsdagar om det redan finns uppgifter om familjehemmet och detta redan har tillstånd, blir kostnaden i stället 6 500 kronor per utredning. Under 2021 inledde 6 800 barn eller unga placering i familjehem varav några är syskon. Om man räknar på att socialnämnden gör en utredning av familjehem till 6 000 barn och unga så blir det en kostnad på 78 miljoner kronor. Om man räknar på att socialnämnden i stället skulle kunna placera 4 000 av dessa barn i familjehem som redan har tillstånd blir
Konsekvensanalys SOU 2023:66
1006
det en kostnad på 26 miljoner kronor, plus 26 miljoner för de 2 000 barn och unga som socialnämnden måste hitta nya familjehem till så blir det sammantaget 52 miljoner kronor. Besparingen blir således 26 miljoner kronor, men det förutsätter att de nya arbetssätten har utvecklats och implementerats samt att information om tillgängliga familjehem med tillstånd har lagts in i det nationella registret.
Kostnadsfördelning mellan olika placeringsformer
En övergripande ambition med förslagen i detta betänkande är att främja vård i former som är så lite ingripande som möjligt. Ett genomförande av förslagen ger nya möjligheter för kommunerna att anlita förstärkta familjehem där minst en av föräldrarna är hemma en stor del av sin arbetstid och har särskild kompetens för uppgiften. Det ger i sin tur en tydligare grund för insatser som TFCO och en familjehemsvård som kan tillgodose mer omfattande stöd- och vårdbehov än ett familjehem i dag normalt förväntas kunna möta. Det förstärkta familjehemmet har rätt till mer stöd från kommunen än andra familjehem, men är ett alternativ till institutionsvård med mindre risker och lägre kostnader än vid en placering i HVB förutsatt att ett förstärkt familjehem motsvarar barnets eller den unges behov.
Som exempel kan nämnas att om 1 000 barn eller unga (omkring en sjundedel av alla institutionsplaceringar 2021) var placerade i ett förstärkt familjehem i stället för HVB under 5 månader, skulle bara det innebära minskade kostnader på omkring 375 miljoner kronor per år. Exemplet utgår från uppgifter om medelvårdtid för den sista enskilda placeringen i olika placeringsformer som utredningen tagit fram (avsnitt 3.4.6). Enligt dessa beräkningar är skillnaden mellan dygnskostnaden för ett förstärkt familjehem och dygnskostnaden för ett HVB med behandlingsinriktning 2 500 kronor. Medelvårdtiden i privata HVB, som dominerar stort inom institutionsvården, är omkring fem månader (150 vårddygn). 2 500 kronor i 150 vårddygn för 1 000 placerade barn och unga innebär 375 miljoner kronor per år.
Det bör tilläggas att kostnaderna ovan är räknade på förstärkta familjehem och HVB i privat regi. Besparingen blir mindre om jämförelsen görs med kommunala HVB där kostnaden per vårddygn i genomsnitt är 2 000 per dygn och placeringstiden något kortare. Besparingsmöjligheterna minskar ytterligare om kommunen anlitar ett kraf-
SOU 2023:66 Konsekvensanalys
1007
tigt förstärkt familjehem med en genomsnittlig kostnad på 3 250 kronor per vårddygn. Samtidigt är exemplet med 1 000 barn och unga lågt räknat. Om man följde Norges exempel med få institutionsplaceringar skulle antalet barn och unga i HVB kunna halveras under förutsättning att andra fullgoda alternativ är tillgängliga.
Slutligen ska det framhållas att beräkningarna bygger på uppgifter om dagens vård i familjehem och HVB. Med en generellt högre kvalitet i dessa verksamheter kan kostnaderna för båda placeringsformerna bli högre. Det påverkar möjligheterna till kostnadsminskningar, men beräkningarna visar ändå på ett betydande utrymme för omfördelning av resurser inom samhällsvården till insatser som kan ge bättre vård och bättre resultat av vården.
Anlitande av utförare
Ännu större besparingar är möjliga att exemplifiera när det gäller anlitande av utförare.
Konsulentstödda verksamheter
Utredningen föreslår att all ersättning för uppdrag som familjehem ska betalas ut av socialnämnden direkt till dem som anlitas eller avses att anlitas som familjehem för vård av barn och unga under 21 år. Enligt de beräkningar som redovisas i avsnitt 3.4.6 är kostnaderna för den form av familjehem som utredningen kategoriserar som ordinarie familjehem i genomsnitt 800 kronor per vårddygn. Motsvarande kostnad för ett ordinarie familjehem i privat regi är 1 800 kronor per vårddygn. Båda prisuppgifterna gäller för de familjehem som faller under den kategori som utredningen föreslår ska heta ”allmänna familjehem”.
Enskilda familjehemsplaceringar pågår i genomsnitt uppåt två år, vilket gör att kostnaderna i detta fall kan räknas på helår. För placering i allmänna familjehem är årskostnaden 292 000 kronor och för placering i konsulentstödda familjehem är den 657 000 kronor. Totalt vårdades 18 700 barn eller unga i familjehem 2021, enligt en studie från Stockholms universitet vårdas drygt 20 procent av barn och unga i familjehem med stöd av en privat konsulentstödd verksamhet, det
Konsekvensanalys SOU 2023:66
1008
vill säga 3 700 barn.
6
Den nuvarande kostnaden för denna vård är,
med de beräkningar som anges ovan, 2,43 miljarder kronor per år. Om vården i stället gavs i familjehem utan stöd i privat regi skulle den uppgå till 1,08 miljarder kronor per år. Exemplet ger alltså en kostnadsminskning på 1,36 miljarder kronor per år.
Även här kan antagandena diskuteras. En större eller mindre andel av de konsulentstödda familjehemmen kan vara jourhem eller förstärkta familjehem, vilket ger större kostnadsminskningar. Samtidigt kommer kommunerna att behöva ersätta stödet i privat regi med egna eller upphandlade insatser.
Privata HVB
En fråga som tidigare diskuterats är vinsterna i privata bolag som driver HVB. En studie från Stockholms universitet visar att privata utförare av institutionsvård har haft relativt stora vinster i form av kapitalavkastning till ägare i jämförelse med andra privata verksamheter inom till exempel skolan, vården och omsorgen. Mot slutet av 2010 var vinsten omkring 15 procent efter att ha tidigare varit 20 procent eller mer, och därmed högre än i tjänstesektorn som helhet.
7
Det kan sammantaget ha rört relativt stora belopp, men sedan slutet av 2010 har placeringarna i HVB blivit färre och det är osäkert vad det innebär för kostnaderna och vinsterna. De andra omfördelningar och minskningar av kostnader som beskrivs i detta avsnitt utgår mer direkt från vad som är känt i dag.
Ökad stabilitet i vården
Samhällsvården står för en stor den av den sociala barn- och ungdomsvårdens kostnader, som i sin tur är en betydande del av individ- och familjeomsorgens kostnader. De ekonomiska aspekterna är bara ytterligare ett skäl för kommunerna att förebygga placeringar av barn och unga i samverkan med regioner, polisen med flera. Utredningen har avgränsat sitt arbete till situationer och vårdförlopp där en placering blivit aktuell och lämnar inga särskilda förslag om det tidiga förebyggande arbetet som kan förebygga samhällsvård i sig. Men ut-
6 Lundström och Sallnäs 2019 s. 22–23. 7 Ibid.
SOU 2023:66 Konsekvensanalys
1009
redningens förslag stärker socialtjänstens möjligheter att förebygga längre placeringar än nödvändigt och nya placeringar efter att samhällsvården avslutats. Det är också ett viktigt förebyggande perspektiv som utredningen vill betona och lyfta fram.
Exempel A
Socialstyrelsen har i en rapport från 2023 beskrivit en relativt hög grad av instabilitet med många omplaceringar i samhällsvården. I rapporten beskrivs exempel på vårdkedjor med flera olika placeringar som avlöser varandra.
Ett av exemplen gäller en ung person som från födelsen och fram till 20 års ålder varit placerad:
• femton år i fyra familjehem (tio år i kommunalt familjehem och fem år i konsulentstött familjehem),
• tre år i fyra jourhem (varav hälften i kommunalt jourhem och hälften med konsulentstöd), och
• två år i tre olika HVB.
8
Med ledning av beräkningarna för placeringskostnader som beskrivs i avsnitt 3.4.6 kan den sammanlagda kostnaden för dessa placeringar uppskattas till omkring 12 miljoner kronor.
Med träffsäkrare val av lämpliga utförare och förbättrat stöd till familjehemmen hade socialtjänsten kunnat minska antalet placeringar och tiden i jourhem och undvikit placering i institution. Vårdkedjan skulle då till exempel i stället kunnat se ut så här:
• ett kommunalt familjehem i femton år och
• ett förstärkt familjehem i fyra år.
Vid sidan av en tryggare vård för barnet/den unge skulle en sådan vårdkedja innebära minskade placeringskostnader med 4 miljoner kronor för kommunen, som därmed får ökade resurser för stöd till barnet/den unge, vårdnadshavaren och familjehemmen.
8 Socialstyrelsen 2023b s. 65 och 67.
Konsekvensanalys SOU 2023:66
1010
Om vårdkedjan i stället omfattar femton år i allmänt familjehem, fyra och ett halvt år i förstärkt familjehem och ett halvår i HVB så innebär det minskade placeringskostnader med 3,5 miljoner kronor.
Exempel B
I avsnitt 3.3.2 beskriver utredningen att den har mött barn och unga som berättar om många placeringar under delar av uppväxten. Utifrån de beskrivningarna har utredningen konstruerat ett fiktivt exempel med följande vårdkedja som påbörjats och avbrutits flera gånger från fem till 20 års ålder:
• tre familjehem i sex år (varav hälften i kommunalt familjehem och hälften i ett med konsulentstöd),
• två jourhem i ett och ett halvt år (varav hälften i kommunalt familjehem och hälften i ett med konsulentstöd),
• fyra HVB i tre år, och
• två särskilda ungdomshem i ett och halvt år.
Särskilt kostnaderna för placeringar i särskilda ungdomshem (4,0 miljoner kronor) och andra HVB (5,3 miljoner kronor) utgör en stor del av vårdkostnaden på sammanlagt 13,8 miljoner kronor i detta exempel. Även här borde träffsäkrare val av lämpliga utförare och förbättrat stöd till familjehemmen socialtjänsten ha kunnat minska antalet placeringar och tiden i jourhem och institution. Vårdkedjan skulle då till exempel i stället kunnat se ut så här:
• ett allmänt familjehem i sex år,
• ett förstärkt familjehem i fyra år,
• ett jourhem i ett halvår, och
• ett HVB i ett halvår.
Vid sidan av en tryggare vård för barnet/den unge skulle en sådan vårdkedja innebära minskade placeringskostnader med 8,2 miljoner kronor för kommunen, som därmed fått ökade resurser fört stöd till barnet/den unge, vårdnadshavaren och familjehemmen.
SOU 2023:66 Konsekvensanalys
1011
Kostnadsminskningar över tid
Exemplen ovan visar på mycket varierande individuella förhållanden, men illustrerar också vad ökad stabilitet betyder för både kvalitet och kostnader i samhällsvården.
Socialstyrelsens rapport om instabilitet i vården visar att drygt 60 procent av de barn och unga som varit långtidsplacerade har haft tre eller fler placeringstillfällen under uppväxten. Omkring 7–8 procent har haft tio eller fler placeringar och det förekommer att enstaka långtidsplacerade barn har haft ända upp till trettio placeringar. Ett typiskt placeringsmönster för långtidsplacerade barn med många placeringstillfällen är, enligt Socialstyrelsen, flera korta placeringar i början, några längre placeringar i mitten, och flera kortare placeringar i slutet, det vill säga ett mönster som motsvarar exempel A.
9
År 2021 var 26 200 barn och unga någon gång placerade enligt SoL och LVU. Om 7 procent av dessa placerades tio gånger eller mer så motsvarar det drygt 1 800 barn och unga.
Om ökad stabilitet för alla dessa 1 800 barn och unga skulle medföra minskade kostnaderna med 4 miljoner kronor (som i exempel A) så innebär det en sammanlagd minskning med 7,2 miljarder kronor. Besparingen görs dock inte vid ett tillfälle utan under en period på tio till femton år. Det skulle ändå innebära en årlig besparing på 480–720 miljoner kronor.
Med en lägre kostnadsminskning på 3 miljoner kronor för varje kedja så innebär det en sammanlagd besparing på 5,5 miljarder kronor, eller 350–550 miljoner kronor per år.
Om kostnadsminskningen i stället blir 8 miljoner kronor (som i exempel B) så ger det en sammanlagd besparing på 14,4 miljarder kronor, eller 960 miljoner till 1,4 miljarder kronor per år.
Med ledning av dessa räkneexempel kan ökad stabilitet i vården alltså uppskattas medföra minskade kostnader på 0,5–1 miljard kronor per år som kan användas för bland annat mer stöd till barn, unga, familjehem och vårdnadshavare.
Det bör tilläggas att ökad stabilitet för de större grupper barn och unga som hade varit med om upp till tio placeringar också kan ge betydande kostnadsminskningar.
9 Socialstyrelsen 2023b s. 8.
Konsekvensanalys SOU 2023:66
1012
Tidsperspektiv på kostnadsminskningarna
Samtliga kostnadsminskningar som beskrivs i detta avsnitt förutsätter att de nya arbetssätten etableras och pågår en viss tid under tillsyn och uppföljning så att de inte medför nya risker för vårdens kvalitet. Utredningen anser att kostnadsminskningarna är realistiska och önskvärda, men de är inte möjliga att uppnå redan när utredningens författningsförslag är tänkta att träda i kraft.
De olika exemplen ovan överlappar också i viss mån varandra, till exempel genom att stabiliteten ökar genom placeringar i förstärkta familjehem i stället för HVB och att de förstärkta familjehemmen anlitas direkt av kommunen.
Mot den bakgrunden har utredningen inte heller räknat in dessa kostnadsminskningar i finansieringen av den ambitionshöjning i samhällsvården som föreslås i detta betänkande. Utredningen anser dock att exemplen i detta avsnitt tydligt visar att förändringar som ökar kvaliteten i samhällsvården också leder till en mer försvarbar användning av medlen för denna vård och att resurser frigörs för annat stöd inom den sociala barn- och ungdomsvården. Därmed kan samhällsvården i större utsträckning bidra till social hållbarhet och till ett hållbart arbete inom socialtjänsten. Då har utredningen ändå inte exemplifierat de ytterliga kostnadsbesparingar som ambitionshöjningarna sannolikt kommer innebära efter att vården har upphört i form av minskat behov av till exempel försörjningsstöd, hälso- och sjukvård och kriminalvård.
12.2.2 Ekonomiska konsekvenser för staten
Bedömning: Om förslagen genomförs beräknas staten få en en-
gångskostnad på 66 miljoner kronor för utvecklings-, implementerings- och uppföljningskostnader. Kostnaderna avser uppdrag till Socialstyrelsen, IVO, SiS och Skolverket, samt överenskommelser med SKR. Vidare beräknas staten få ökade löpande kostnader om 26 miljoner kronor per år.
SOU 2023:66 Konsekvensanalys
1013
Utgångspunkter för uträkningarna
Nedan beskriver vi de uppskattade kostnaderna för de förslag som utredningen bedömer aktualiserar finansieringsprincipen. Antagandena som ligger till grund för kostnadsberäkningarna är i stora delar grova uppskattningar eftersom vi saknar tillgång till säkra uppgifter på en rad områden.
Beräkningar av personalkostnader är baserade på SCB:s senaste lönestatistik för socialsekreterare som är 37 500 kronor/månad med ett tillägg av SKR:s personalomkostnadspålägg för kommunerna för 2024 (45,75 procent). Eftersom det saknas tillförlitlig lönestatistik för tillexempel familjeterapeuter, behandlingsassistenter, stödkontakter och liknande så har vi använt lönestatistiken för socialsekreterare för alla löneberäkningar även om det inte alltid handlar om arbetsuppgifter som måste utföras av en socialsekreterare.
När det gäller antal barn och unga som berörs har utredningen utgått från den senaste statistiken som finns tillgänglig från Socialstyrelsen. År 2021 fick 26 200 barn och unga någon gång under året en heldygnsinsats. Av dem vårdades 18 700 i familjehem, 6 000 i HVB och 2 300 i stödboende. 6 800 barn och unga inledde en placering under 2021. Cirka 1 600 barn eller unga avslutade vård 2021.
Kostnad för IVO
Nationellt familjehemsregister
IVO föreslås få i uppdrag att utveckla och förvalta ett nationellt familjehemsregister och placeringstjänst. Utredningen gör antagandet att det kan kosta uppskattningsvis lika mycket som det gjorde för IVO att tillhandahålla liknande tjänst för HVB och stödboenden, dvs. 4 miljoner för utvecklingen av registret och tjänsten. Utöver det räknar utredningen att IVO kan behöva cirka 1 miljon kronor per år för förvaltning och uppdatering.
Återkallande av tillstånd till familjehem
Det finns inga uppgifter om hur många tillstånd det kommer att bli tal om eftersom det är en helt ny åtgärd, men utredningen bedömer att det sannolikt kommer att handla om relativt få, sannolikt högst
Konsekvensanalys SOU 2023:66
1014
100 utredningar per år, alla utredningar leder dock sannolikt inte till ett återkallande av tillståndet. Medellönen för en statstjänsteman var 2022 enligt Arbetsgivarverket 40 900 kronor i månaden. Om man grovt uppskattar att en utredning av att återkalla tillstånd för familjehem kan ta cirka 5 arbetsdagar blir det då cirka 14 900 kronor per utredning inklusive personalomkostnader. Det blir en kostnad om cirka 1,5 miljoner per år. Eftersom detta är en helt ny arbetsuppgift för IVO räknar utredningen med att IVO inledningsvis kan behöva en engångssumma om cirka 3 miljoner kronor för utveckling av arbetssätt, stödmaterial och rutiner.
Kostnad för Socialstyrelsen
Kostnad för nationell kunskapsuppföljning
Utredningen föreslår att Socialstyrelsen får i uppdrag att utveckla och förvalta en ny struktur för nationell kunskapsuppföljning (4.4.5). Utredningen bedömer att utvecklingskostnaden för en digital plattform som kan tillgängliggöra informationen och underlätta analyser av informationen kan uppskattas motsvara kostnaden för IVO:s placeringstjänst som kostade 4 miljoner att utveckla. Arbetet med att uppdatera den och genomföra föreslagna samkörningar med annan information, analyser, brukarenkäter osv. är ett omfattande arbete som utredningen uppskattar till 1 miljon per år.
Kostnad för samordningsansvar
Utredningen föreslår vidare att Socialstyrelsen genom en ändring i sin instruktion ska få i uppgift att stödja vården av barn och unga under 21 år i familjehem, stödboende och hem för vård eller boende samt ansvara för samordning av statens stöd inom området till kommuner, regioner och verksamheter (4.4.4). Det arbetet uppskattas kosta 10 miljoner per år.
SOU 2023:66 Konsekvensanalys
1015
Sammanlagd engångskostnad för utveckling- och uppföljningsuppdrag
• Ta fram närmare beskrivning och stödmaterial för utredning av familjehem. Socialstyrelsen ges även i uppdrag att tillhandahålla utbildning till kommunerna i att hålla grundutbildning för familjehem.
• Ta fram kunskapsstöd om systematiskt kvalitetsarbete och grundläggande förutsättningar för god kvalitet i HVB och stödboende.
• Ta fram en utbildning för föreståndare i HVB och stödboende som tar emot barn och unga under 21 år.
• Ta fram ett nationellt stöd för att bedöma personlig lämplighet hos personal i HVB och stödboende som tar emot barn och unga under 21 år.
• Vidareutveckling och implementering av SAMS och SiSam.
• Implementering och utvärdering av ny lagstiftning cirka 2 år efter att den träder i kraft.
Sammanlagd summa för dessa uppdrag bedömer utredningen till cirka 13 miljoner kronor.
Kostnad för SiS
Utredningen anser att regeringen bör ge SiS i uppdrag att ta fram riktlinjer för att förebygga sexuella övergrepp och att rapportera hur riktlinjerna implementeras och följs upp. Vidare bör regeringen ge SiS i uppdrag att stödja barn och unga som blir brottsoffer i särskilda ungdomshem (8.9.3). Sammanlagd summa för dessa uppdrag uppskattar utredningen till en engångskostnad om 1 miljon.
Kostnad för Skolverket
Skolverket bör ges i uppdrag att tillsammans med SPSM ta fram allmänna råd och stödmaterial för att göra en kunskapsbedömning enligt utredningens förslag (10.5.2). Arbetet bedöms kosta 1 miljon kronor en gång.
Konsekvensanalys SOU 2023:66
1016
Övrig kostnad för staten
Mobila team och digitala lösningar för hälso- och sjukvård i särskilda ungdomshem
I avsnitt 9.7.3 föreslår utredningen att regeringen bör initiera ett utvecklingsarbete för att pröva mobila team och digitala lösningar för ökad tillgänglighet till regionens öppna hälso- och sjukvård för barn och unga i särskilda ungdomshem. Utredningen jämför med det pågående pilotprojektet med integrerad vård, men bedömer att utvecklingsarbetet inte behöver vara lika omfattade En sammanlagd tid på högst tre år bör vara rimlig, inklusive viss tid i inledningsskedet för hantering av statsbidrag samt viss tid för slutrapportering.
Med ledning av kostnaderna för pilotprojektet med integrerad vård beräknar utredningen en sammanlagd kostnad på 30 miljoner kronor för ett utvecklingsarbete för att pröva mobila team och digitala lösningar för ökad tillgänglighet till regionens öppna hälso- och sjukvård för barn och unga i särskilda ungdomshem. Kostnaden inkluderar medel till högst tre deltagande regioner under två år, kostnader för SiS interna arbete, kostnader för Socialstyrelsens samordning samt extern expertis för underlag om digitala lösningar och utvärdering av de mobila teamen. Under fyra år fördelas kostnaderna enligt följande: – År 1: 2 miljoner kronor för förberedelser hos Socialstyrelsen och SiS – År 2: 10 miljoner kronor för statsbidrag till deltagande regioner
och 2,5 miljoner kronor för myndigheternas arbete – År 3: 10 miljoner kronor för statsbidrag till deltagande regioner
och 2,5 miljoner kronor för myndigheternas arbete och anlitade experter – År 4: 3 miljoner kronor för myndigheternas arbete och anlitade
experter.
Jourhems rätt till ersättning
Jourhem ska omfattas av möjlighet till föräldraledighet och socialförsäkringsförmåner på samma sätt som övriga familjehem (se avsnitt 6.6.28).
2021 var 5 230 barn eller unga placerade i jourhem. Det saknas uppgifter om hur många jourhem som behöver ersättning i form av för-
SOU 2023:66 Konsekvensanalys
1017
äldraledighet så utredningen har fått göra grova uppskattningar. Utredningen har räknat på antagande att hälften av dessa inte är aktuella för att de inte arbetar eller har placerade barn som är äldre. Då återstår 2 615 jourhem. Om uppskattningsvis 30 procent av dem (748) skulle behöva vara föräldralediga i 10 dagar (1 600 kronor/dag) skulle det bli en kostnad av 12,5 miljoner per år.
Överenskommelser med SKR
Utredningen föreslår att regeringen ingår överenskommelser med SKR inom fyra utvecklingsområden: – utvecklingsarbete för att förbättra placerade barns skolresultat
(6 miljoner på fyra år) – utarbeta uppdaterade och tydligare rekommendationer för ersätt-
ningsnivåer för familjehem (2 miljoner på 1 år) – insatser för att öka kommunernas användande av nätverkshem
(1 miljon på 1 år) – ta fram nationell överenskommelse mellan regionerna och SiS
(1 miljon på 1 år).
Sammantaget blir kostnaden för överenskommelserna 10 miljoner kronor.
12.2.3 Ekonomiska konsekvenser för kommunerna
Bedömning: Om förslagen genomförs beräknas kommunerna få
ökade kostnader med cirka 506 miljoner per år till följd av utökade arbetsuppgifter och ambitionshöjningar i lagstiftningen.
De flesta av utredningens förslag bedöms inte leda till utökade arbetsuppgifter med ekonomiska konsekvenser för kommunerna. Några förslag kan innebära något förhöjda administrativa kostnader för kommunerna men de är så pass försumbara och förväntas på sikt kunna effektivisera kommunernas arbete att utredningen inte har tagit med dem som ökade kostnader. Exempel på ett sådant förslag är kravet på kommunerna att rapportera uppgifter om familjehem till det natio-
Konsekvensanalys SOU 2023:66
1018
nella familjehemsregistret. De förslag som utredningen bedömer kommer innebära ökade kostnader för kommunerna redovisas för här nedan.
Stöd till familjehem under kvällar och helger (se avsnitt 6.6.24)
Utredningen gör bedömningen att flera kommuner kan samarbeta om att ge stöd till familjehem under kvällar och helger. Om till exempel 6 kommuner delar på en heltidstjänst som finns tillgänglig utanför kontorstid så blir kostnaden 109 200 kronor per kommun/år. Den totala summan för kommunerna blir då cirka 32 miljoner per år.
Stöd till familjehem under det första året (se avsnitt 6.6.24)
Om stödet som föreslås ges i snitt 2 timmar i månaden kostar det 8 184 kronor per barn/år. cirka 6 800 barn och unga inledde vård i familjehem 2021. Eftersom en del är syskon i samma familjehem så har utredningen uppskattat berörda familjehem till cirka 6 000. Om man utgår från att 70 procent av dessa familjehem kan behöva extra stöd eftersom en del av familjehemmen är så erfarna eller barnen är så små att det inte finns behov av stöd, så blir det 4 200 familjehem. Den totala summan för stödet blir då 34 miljoner per år.
Barn och unga ska få råd, stöd och annan hjälp som de behöver, samt stöd i kontakt och umgänge med föräldrar och syskon (se avsnitt 5.5.2)
1 timme stöd i veckan kostar cirka 17 700 kronor per barn/år. Om man utgår från att barn under 7 år generellt kan få sina behov tillgodosedda av sina omsorgspersoner och cirka 70 procent av de övriga barnen och unga vill ha extra stöd så görs beräkningarna på cirka 10 500 av de barn och unga som är i samhällsvård. Om man uppskattar att barn och unga i snitt kommer att vilja ha extra stöd under hälften av sin placering blir summan totalt 93 miljoner.
SOU 2023:66 Konsekvensanalys
1019
Vårdnadshavarna ska få stöd med den problematik som föranledde vården i minst två år (se avsnitt 5.5.8)
Om stöd ges i uppskattningsvis 2 timmar i månaden blir det cirka 17 700 kronor per föräldrar/år. Cirka 10 000 barn och unga inledde vård 2021 men eftersom en del är syskon så ha utredningen räknat på 8 000 barn eller unga. Om man utgår från att cirka 50 procent av vårdnadshavarna tackar ja till stöd blir det totalt 4 000. Summan får tas gånger två eftersom stödet ska ges i 2 år. Totalt blir summan då 70 miljoner.
Utredningen föreslår även att vårdnadshavare och föräldrar ska få råd, stöd och annan hjälp som de behöver främst för att främja kontakten och umgänget med barnet. Den regleringen anser dock utredningen är en precisering av befintlig reglering och innebär därmed ingen kostnadsökning.
Kunskapsbedömning enligt skollagen (se avsnitt 10.5.2)
Utredningen bedömer att en obligatorisk kunskapsbedömning innebär en något ökad kostnad för skolan som kan jämföras med regionernas ökade kostnader för hälsoundersökningar som infördes 2017. Regionerna ersätts för hälsoundersökningen med 10 miljoner per år så utredningen bedömer att skolan ersätts med samma summa.
Barn och unga ska upp till 25 års ålder få känslomässigt stöd samt stöd med frågor som rör boende, utbildning, arbete, ekonomi, tandvård och hälso- och sjukvård när vården avslutats (se avsnitt 11.6.2)
Om man räknar att den unge får stöd cirka 1 timme i veckan i genomsnitt ett år blir cirka 17 700 kronor per barn/år. 1 200 barn/unga flyttade till eget boende 2021. Om man uppskattar att cirka 50 procent vill ha stödet blir det 600 unga. Summan blir då totalt 10,6 miljoner per år.
Konsekvensanalys SOU 2023:66
1020
Nämnden ska överväga fortsatt vård efter 18 år (se avsnitt 11.6.1)
Utredningen uppskattar att förslaget kan innebära att vården pågår i snitt i 1 år längre än i dag och att cirka 40 procent av de 1 400 barn som avslutar vården vid 18 år vill fortsätta vården så blir det 560 unga per år. Dygnskostnaden för familjehem och stödboende som antas vara de placeringsformer som är mest aktuella för den här målgruppen (familjehem och stödboende), kostar cirka 800 kronor/dygn (se avsnitt 3.4.6.) så blir det en kostnad om 292 000 kronor/år per ung person. Summan blir då totalt 163 miljoner.
Vårdnadshavare ska erbjudas råd och stöd när barnet återförenas med dem efter att vården upphört (se avsnitt 11.6.4.)
1 timme i veckan med en socialsekreterare i cirka 6 månader blir cirka 8 100 kronor per barn. Gäller totalt cirka 4 000 barn per år. Om man räknar att en del är syskon så återstår uppskattningsvis 3 000 barn och om hälften tackar nej till stödet så återstår 1 500 föräldrar (2 föräldrar får stöd tillsammans). Totalt blir då summan 12,1 miljoner per år.
Föreståndare för HVB ska ha lämplig utbildning och personlig lämplighet för att kunna utföra sina arbetsuppgifter (8.7)
Enligt uppgifter från IVO:s omsorgsregister fanns det i augusti 2023 sammanlagt 600 HVB som tog emot barn och unga (i vissa fall även vuxna 21 år och äldre) samt 239 stödboenden för barn och unga. Vid alla dessa verksamheter ska det finnas en föreståndare. Med utredningens förslag kan det komma att finnas mer än en föreståndare vid vissa större verksamheter. Dessa är dock mindre vanliga.
Särskilda uppgifter om föreståndarnas utbildningar saknas. Föreståndare för HVB ska ha en högskoleutbildning av den omfattning som utredningen föreslår, men inte alltid med samma inriktning. Föreståndare för stödboende behöver inte ha någon högskoleutbildning. Utifrån detta gör utredningen följande antaganden: – Förslaget berör 1 000 föreståndare i HVB och stödboende, vilket
innebär en viss marginal för två eller fler föreståndare vid ett mindre antal verksamheter.
SOU 2023:66 Konsekvensanalys
1021
– Två tredjedelar av föreståndarna HVB och en tredjedel av före-
ståndarna i stödboende har en utbildningsnivå som motsvarar utredningens förslag. – Ökad konkurrens om personal med lämplig högskoleutbildning
innebär en löneökning på 2 000 kronor per månad.
Ekonomiskt innebär det en ökad kostnad på 2 000 kronor per månad i ett år för 1 000 föreståndare. Det innebär ökade kostnader på 35 miljoner kronor per år. Kostnaderna kommer i ett första skede att ligga på de huvudmän som driver HVB och stödboende, men ytterst kommer kostnaderna att belasta kommunerna som upphandlar HVB och stödboende.
Personal vid HVB och stödboende för barn och unga ska ha minst en 2-årig eftergymnasial utbildning (se avsnitt 8.7.2)
I avsnitt 8.7.2 finns uppgifter från olika studier om antalet anställda i HVB och stödboende och om deras utbildningsnivå. Dessa uppgifter ger inte en enhetlig eller lättolkad bild. Ett par studier från 2010-talet pekar på att behandlingspersonalen i HVB i genomsnitt bestod av tio till tolv personer per institution. Sommaren 2023 fanns det 600 HVB som tog emot barn och unga. De hade i stort samma genomsnittliga antal vårdplatser som i studierna från 2010-talet och kan därför antas ha samma antal anställda utöver föreståndaren. I så fall fanns det omkring 6 000–7 200 övrig personal i HVB. För stödboende saknas beräkningar av antalet anställda, men med ledning av samma antaganden som vid HVB finns det omkring 2 400–2 900 anställda i 239 stödboenden. Det innebär sammantaget 8 400–10 100 anställda i kommunala och privata HVB och stödboenden. Till det ska läggas antalet anställda i SiS ungdomsvård, som sommaren 2023 uppgick till drygt 1 600 personer. Utredningens förslag om utbildningskrav för övrig personal i HVB och stödboenden skulle alltså vara aktuellt för 10 000 till 11 700 anställda.
Uppgifter från SCB:s arbetsmarknadsstatistik visar att 24 000 personer var anställda i verksamheter som förenade vård och boende för barn och unga utanför deras eget hem 2020. Dessa uppgifter gäller en bredare kategori verksamheter än HVB och stödboende, även om dessa placeringsformer dominerar i kategorin. Vidare avser uppgif-
Konsekvensanalys SOU 2023:66
1022
terna ett år med fler verksamheter än 2023; åtminstone fanns det drygt 550 stödboenden hösten 2019. Det kan också finnas skillnader i sätten att definiera vad som är en anställning, till exempel i grad av tjänstgöring, som förklarar skillnaden mellan de olika uppgifterna om antalet anställda. I SCB:s uppgifter ingår föreståndare medan de tidigare studierna avsåg behandlingspersonalen.
När det gäller utbildningsnivå finns det samstämmighet mellan en av studierna från 2010-talet och SCB:s arbetsmarknadsstatistik om att bara omkring hälften av de anställda i HVB saknar relevant kompetens för sitt arbete. Samtidigt visar uppgifter från den stora ramavtalsupphandling som Adda genomförde 2022 att verksamheterna då kunde motsvara krav på att minst 60 procent av den schemalagda tiden i HVB ska utföras av personal med en utbildningsnivå som motsvarar utredningens förslag och att minst 75 procent av tiden ska utföras av sådan personal efter ytterligare två år. Kraven och förutsättningarna var något lägre i stödboende, men skillnaden var inte stor.
Mot bakgrund av denna splittrade och delvis motsägelsefulla bild av dagsläget gör utredningen följande antaganden: – Förslaget berör 12 000 anställda utöver föreståndare, av vilka 8 500
i HVB och 2 500 i stödboenden. Antagandet ligger något högre än vad som följer av de tidigare studierna, men uppgifterna från SCB visar att det behövs en viss marginal då informationen är osäker. – 60 procent av personalen i HVB och 40 procent av personalen i
stödboende motsvarar. Antagande ligger något över uppgifterna i SCB:s statistik, men överensstämmer med de konkreta resultaten av den senaste större ramavtalsupphandlingen. – För de anställda som behöver ersättas med ny personal eller vidare-
utbilda sig i yrket ökar lönen med 500 kronor i alternativ eller 750 kronor i alternativ B per månad. Skälet är ökad konkurrens om personal med en utbildningsnivå motsvarande utredningens krav.
Ekonomiskt innebär det en ökad kostnad på 500 kronor per månad i ett år för 3 400 anställda i HVB och 1 500 anställda i stödboenden. Det innebär 20,4 miljoner kronor för anställda i HVB och 9 miljoner för anställda i stödboenden, sammanlagt 29,4 miljoner kronor. Till det beloppet kommer SKR:s kostnadspåslag på 45,75 procent, vilket innebär ökade kostnader på 42 850 000 kronor per år. Kostnaderna
SOU 2023:66 Konsekvensanalys
1023
kommer i ett första skede att ligga på de huvudmän som driver HVB och stödboende, men ytterst kommer kostnaderna att belasta kommunerna som upphandlar HVB och stödboende.
12.2.4 Ekonomiska konsekvenser för regionerna
Bedömning: Utredningen bedömer att regionerna sammantaget
kommer att få 8 miljoner kr per år i ökade kostnader om förslagen införs.
De förslag som påverkar regionernas kostnader är förslagen som handlar om läkares och tandläkares ansvar för hälsoundersökning (avsnitt 9,6.2) och ansvar för tillgången till läkare i särskilda ungdomshem (avsnitt 9.7.5).
Förslaget om att läkare och tandläkare ska ansvara för en hälsoundersökning bedöms innebära något ökade kostnader för regionerna, men det finns vissa svårigheter med att bedöma hur stor ökningen blir. I regionernas överenskommelser har åtta regioner redan i dag avtalat att hälsoundersökningen ska genomföras av läkare och i ytterligare fem avtalas att hälsoundersökningarna ska genomföras av antingen en läkare eller sjuksköterska. I de andra överenskommelserna är det inte reglerat. Förslaget som handlar om läkarundersökningar i samband med att barn och unga placeras i samhällsvård enligt 32 § LVU kommer dessutom sannolikt att innebära minskade kostnader för regionerna eftersom de inte längre kommer att genomföras för alla unga som placeras enligt LVU. Det går dock inte att nu förutse hur ofta kommunerna kommer att bedöma att en läkarundersökning behövs.
Svårigheter finns även med att bedöma regionernas ökade kostnader av förslaget om att de ska ansvara för tillgången till läkare i SiS. Antalet läkartimmar varierar i dag mellan de särskilda ungdomshemmen, men uppgår enligt uppgifter från SiS till sammanlagt 450 timmar per månad vid 18 institutioner. För tre institutioner saknas uppgifter, men omräknat i förhållande till antalet vårdplatser i särskilda ungdomshemmen blir det 520 timmar per månad. Det motsvarar drygt 3 heltidstjänster. Med en lön på 90 000 kronor per månad för en läkare med specialistkompetens i barn- och ungdomspsykiatri och SKR:s kostnadspåslag 45,75 procent kostar 3,25 heltidstjänster motsvarande
Konsekvensanalys SOU 2023:66
1024
5,2 miljoner kronor per år för regionerna. Utredningen har dock fått uppgifter från SiS som visar att den nuvarande tillgången till läkare motsvarar mindre än en timme per månad i genomsnitt för varje barn och ung person som vårdas i de särskilda ungdomshemmen. Utredningen har inte underlag för att bedöma vad som vore en rimlig läkarkontakt, men vill beakta risken för att dagens tillgång är ett resultat av de oklara ansvarsförhållanden som funnits. Utredningen räknar därför med att ett tydligare ansvar för regionen och tydligare uppgifter för läkare i särskilda ungdomshem leder till ett ökat antal läkartimmar och räknar med 1 040 timmar per månad motsvarande 7 heltidstjänster och 10,4 miljoner kronor per år. Hur mycket av detta som staten behöver kompensera regionerna för kan diskuteras. Staten betalar redan för läkartimmar i flera ungdomshem genom de konsultläkare som SiS anlitar trots att regionerna redan har ett ansvar att erbjuda hälso- och sjukvård också till barn och unga särskilda ungdomshem.
Utredningen bedömer att regionerna bör tillföras 8 miljoner kronor per år i de generella statsbidragen till regionerna. Av det beloppet utgör 3 miljoner kronor kompensation för ansvaret att läkare och tandläkare ska ansvara för hälsoundersökningarna. När kraven på regionerna att erbjuda dessa hälsoundersökningar tillförde regeringen 10 miljoner kronor per år till regionerna.
10
Det beloppet avsåg att täcka
allt arbete med undersökningarna medan utredningens förslag enbart avser en personalgrupp som redan deltar i undersökningarna i nästan hälften av landets regioner. Resterande 4 miljoner kronor utgör kompensation för ansvaret för tillgången till läkare i särskilda ungdomshem som också redan till viss del täcks av regionerna.
12.2.5 Ekonomiska konsekvenser för företag och andra enskilda
Utredningen har övervägt om utredningens förslag om att all ersättning för uppdrag att vara familjehem ska betalas direkt från kommunerna till familjehemmet kan få konsekvenser för konsulentstödda verksamheter eftersom de i dagsläget tar en dygnsavgift där såväl arvode som omkostnadsersättning och kostnaderna för verksamhetens egna tjänster ingår. Utredningen föreslår inte några förändringar av tillståndsgivningen för konsulentstödda verksamheter och därmed inte
SOU 2023:66 Konsekvensanalys
1025
heller om vilka arbetsuppgifter verksamheterna får utföra. Verksamheterna kan alltså även fortsättningsvis föreslå och ge stöd till familjehem. Det borde således inte påverka verksamheterna att det arvode och den omkostnadsersättning som kommunerna betalar till familjehemmet inte går via den konsulentstödda verksamheten.
12.2.6 Sammanställning av kostnader
Tabell 12.1 Permanenta nya kostnader för staten, kommunerna
och regionerna
Miljoner kronor
Kostnader för kommunerna Summa per år
Stöd ska finnas tillgängligt för familjehem även under kvällar och helger
32
Nämnden ska särskilt uppmärksamma behov av stöd till familjehem under det första året av varje placering.
34
Socialnämnden ska ansvara för att barn och unga får råd, stöd och annan hjälp som de behöver, samt ansvara för att deras behov av stöd i kontakt och umgänge med föräldrar, syskon. 93 När vård utanför det egna hemmet inleds för första gången ska vårdnadshavarna få stöd med den problematik som föranledde vården i minst två år. 70 Skolan ska genomföra en kunskapsbedömning av barn och unga i samhällsvård när vården inleds, när skolplikten inträder och vid byte av skolenhet. 10 För den som har vårdats utanför det egna hemmet är över 16 år och upp till 25 år, ska det ingå i en skälig levnadsnivå att få känslomässigt stöd samt stöd med frågor som rör boende, utbildning, arbete, ekonomi, tandvård och hälso- och sjukvård efter att vården avslutats. 10,6 Nämnden ska pröva behov av fortsatt vård efter 18 år. 163 Vårdnadshavare ska erbjudas råd och stöd för det särskilda behov som uppstår när vår utanför det egna hemmet upphört. 12,1 Föreståndare för HVB ska ha lämplig utbildning och personlig lämplighet för att kunna utföra sina arbetsuppgifter. 24 Personal som ger vård, fostran eller behandling vid HVB och stödboende för barn och unga under 21 år ska ha minst en 2-årig eftergymnasial utbildning, i första hand med inriktning mot socialt arbete, socialpedagogik eller beteendevetenskap. 57,6
Kostnader för regionerna
En läkare respektive tandläkare ska ansvara för hälsoundersökning av barn och unga i samhällsvård.
3
Regionen ansvarar för läkartillgången på SiS
5
Kostnader för staten
IVO ska tillhandahålla ett register över familjehem för barn och unga
1
IVO ska återkalla tillstånd till familjehem
1,5
Konsekvensanalys SOU 2023:66
1026
Socialstyrelsen ska ansvara för en nationell struktur för uppföljning av barn och unga i samhällsvård
1
Socialstyrelsen ska samordna och stödja vården av barn och unga i samhällsvård.
10
Jourhem ska omfattas av möjlighet till föräldraledighet och socialförsäkringsförmåner på samma sätt som övriga familjehem.
12,5
Total summa per år
540,3
Tabell 12.2 Temporära nya kostnader för staten
Miljoner kronor
Engångskostnader för staten
Överenskommelse med SKR om ett utvecklingsarbete för att förbättra placerade barns skolresultat
6
Överenskommelse med SKR för att utarbeta uppdaterade och tydligare rekommendationer för ersättningsnivåer för familjehem
2
Överenskommelse med SKR för att öka kommunernas användande av nätverkshem
1
Överenskommelse med SKR för att ta fram nationell överenskommelse mellan regionerna och SiS
1
IVO ska utveckla ett register för familjehem för barn och unga
4
IVO ska återkalla tillstånd till familjehem
3
Socialstyrelsen ska ansvara för en nationell struktur för uppföljning av barn och unga i samhällsvård
4
Socialstyrelsens sammantagna utvecklings- och utvärderingsuppdrag för samhällsvård för barn och unga
13
SiS ska ta fram riktlinjer för att förebygga sexuella övergrepp och stödja barn och unga som blir brottsoffer i SiS.
1
Skolverket ska ta fram allmänna råd och stödmaterial om kunskapsbedömning av barn och unga i samhällsvård.
1
Utvecklingsuppdrag till regionerna om mobila team och digitala lösningar för hälso- och sjukvård i särskilda ungdomshem 30
Summa
66
12.2.7 Finansiering
Enligt kommittédirektiven ska utredningen föreslå finansiering när det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar. Utredningens förslag innebär en reformering av samhällsvården för barn och unga som innebär kostnadsökningar för både staten, kommunerna och regionerna om de genomförs.
SOU 2023:66 Konsekvensanalys
1027
På sikt bedömer utredningen att förslagen innebär en kostnadseffektivisering för samhället och sannolikt till viss del är självfinansierande, men utredningen har inte tillräckligt underlag för att göra helt säkra kalkyler av det och initialt kommer förslagen oavsett att behöva finansieras. På kort sikt föreslås finansiering ske genom omfördelning av medel inom statens budget. Finansiering hämtas främst från utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg och 25 Allmänna bidrag till kommuner.
När det gäller utredningens förslag om mobila team och digitala lösningar för hälso- och sjukvård i särskilda ungdomshem bedömer utredningen att utvecklingsarbetet, i likhet med pilotprojektet med integrerad vård, bör finansieras genom anslaget för bidrag till psykiatri i statens budget (utgiftsområde 9). Anslaget som får användas för utgifter för bidrag och statsbidrag för insatser inom psykiatri och psykisk hälsa. Insatserna består i huvudsak av uppdrag till myndigheter, bidrag till det civila samhällets organisationer och en överenskommelse mellan staten och SKR inom området psykisk hälsa och suicidprevention.
11
En stor del av den ordinarie samverkan som behövs mellan SiS och regionerna avser hälso- och sjukvård vid psykiatriska tillstånd.
12.3 EU-rättsliga konsekvenser
Bedömning: Utredningens förslag innebär inga konsekvenser i för-
hållande till EU-rätten.
Utredningens förslag rör huvudsakligen socialtjänst men också hälso- och sjukvård, tandvård och skola. Socialtjänst är en fråga för medlemsstaterna själva, liksom hälso- och sjukvårdsfrågor, tandvårdsfrågor och skolfrågor. De förslag som utredningen lägger fram innebär ingen förändring av möjligheter för EU-medborgare att ta del av samhällets tjänster inom de sektorer som berörs och berör inte Europeiska unionens inre marknad på sådant sätt att det medför konsekvenser för det svenska EU-medlemskapet. Utredningens sammantagna bedömning är att förslagen inte innebär några EU-rättsliga konsekvenser.
11Prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 9 s. 65 f.
Konsekvensanalys SOU 2023:66
1028
Utredningen redovisar sin analys av förslagen som avser krav på kompetens i förhållande till den fria rörligheten nedan.
Utökade krav på kompetens för personal som ger stöd, handledning och utbildning till familjehem samt för föreståndare och övrig personal i HVB
Utredningen föreslår utökade kompetenskrav för den som utreder familjehem, för personal som ger stöd, handledning och utbildning till familjehem och för personal som arbetar på HVB och stödboende och konstaterar att de behöver analyseras i förhållande till den fria rörligheten för arbetstagare inom Europeiska unionen.
Erkännande av yrkeskvalifikationer
Utredningen föreslår att den personal som ger stöd, handledning och utbildning till familjehem ska ha personlig lämplighet samt svensk socionomexamen eller annan relevant examen på minst grundnivå i högskolan och att detsamma ska gälla för utförande av sådana uppgifter inom socialtjänsten rörande barn och unga som innefattar utredning av ansökningar om att bli familjehem. Kraven motsvarar de som finns för bedömning av om utredning ska inledas, utredning och bedömning av behovet av insatser eller andra åtgärder eller uppföljning av beslutade insatser. Socialstyrelsen har i dag bemyndigande genom 7 a kap. 1 § SoF att pröva ansökningar om bevis om behörighet att utföra uppgifter enligt 3 kap. 3 a § SoL för den som har en utländsk utbildning. Enligt utredningens förslag kommer bemyndigandet också att omfatta de nya kvalifikationskraven som rör familjehemsvård.
Kompetenskrav för föreståndare på HVB och stödboende finns i dag i Socialstyrelsens föreskrifter och utredningens förslag överensstämmer till stor del med de krav som finns i dem. Utredningen föreslår dock att föreståndare vid HVB och stödboende som tar emot barn och unga upp till 21 år ska ha avlagt relevant examen på minst grundnivå i högskolan för att utföra sina arbetsuppgifter och att relevant examen ska vara examen på minst grundnivå i högskolan som innefattar socialt arbete, socialpedagogik eller beteendevetenskap. Därutöver föreslår utredningen att samma kompetenskrav ska gälla för den som beslutar om inskrivning i föreståndarens ställe vid
SOU 2023:66 Konsekvensanalys
1029
stödboenden samt hem för vård eller boenden som inte drivs av Statens institutionsstyrelse och som tar emot barn eller unga upp till 21 år.
Vidare föreslår utredningen att det införs krav på att den personal som ger vård, fostran eller behandling ska ha minst en 2-årig eftergymnasial utbildning, i första hand med inriktning mot socialt arbete, socialpedagogik eller beteendevetenskap. Det är frågan om en nödvändig precisering av de allmänna krav som finns i dag.
Enligt 5 § 2 lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer avses med reglerat yrke eller yrkesverksamhet där det genom lag, förordning eller andra föreskrifter, direkt eller indirekt, krävs bestämda yrkeskvalifikationer för att få tillträde till eller utöva verksamheten eller någon form av denna eller använda en viss yrkestitel. Förslagen om kompetenskrav för vissa uppgifter inom familjehemsvård och HVB utgör bestämda yrkeskvalifikationer för att få utföra viss form av dessa verksamheter. Lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer blir därför tillämplig. Den är emellertid endast tillämplig på enskilda verksamheter (se 3 §).
Enligt 4 kap. 2 § lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer ska en ansökan om erkännande av yrkeskvalifikationer göras skriftligen hos den myndighet som är behörig myndighet för yrket. Enligt punkten 2 på bilagan till förordningen (2016:157) om erkännande av yrkeskvalifikationer är Socialstyrelsen behörig myndighet avseende yrkesverksamhet inom den sociala barn- och ungdomsvården. Utredningen konstaterar att det finns ett regelverk som behandlar förfarandet för erkännande av EU-medborgares utbildning.
Proportionalitetsprövning
Av särskilt intresse för analysen av de kompetenshöjande förslagens förhållande till EU-rätten är det yrkeskvalifikationsdirektiv och det direktiv om proportionalitetsbedömning som antagits av EU. I Sverige har direktiven genomförts genom lagen (2016:145) och förordningen (2017:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer samt förordningen (2020:757) om proportionalitetsprövning, vid nya eller ändrade krav på yrkeskvalifikationer. En bedömning av konsekvenserna av att det i författning anges bestämmelser som rör rätten att utöva ett visst yrke bör göras i samband med att ett införande av bestämmelserna övervägs i sektorslagstiftningen. Detta gäller både frågan om den till-
Konsekvensanalys SOU 2023:66
1030
tänkta regleringen innebär ett införande av sådana bestämda yrkeskvalifikationer att yrket anses vara ett reglerat yrke och frågan om yrket ska regleras så att det undantas från EUF-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för arbetstagare eller fri etableringsrätt.
12
En analys utifrån förordningen om proportionalitetsprövning behöver göras eftersom proportionalitetsprövningar inte endast ska utföras avseende ändrade kvalifikationskrav för yrken som kräver legitimation eller för skyddade yrkestitlar utan även för reserverade aktiviteter. Med reserverad aktivitet avses enligt 3 § 2 förordningen om proportionalitetsprövning en form av reglering av ett yrke där tillträdet till en eller flera former av yrkesverksamhet genom lag, förordning eller andra föreskrifter, direkt eller indirekt är förbehållet personer med en särskild yrkeskvalifikation, innefattande fall där verksamheten är gemensam med andra reglerade yrken.
Utredningens sammantagna bedömning är att kompetenskraven är nödvändiga för att säkerställa att barn och unga som placeras på HVB och stödboende får en god vård. Skälen för detta redovisas i avsnitt 8.7. 1 och 8.7.2. Utredningens föreslagna kompetenskrav för utförande av viss verksamhet innefattar inte något legitimationskrav, certifiering eller skyddad yrkestitel. Föreslagen inbegriper inte heller särskilda krav på utbildning som enbart finns i Sverige. Förslagen är därför inte diskriminerande utifrån nationalitet eller bosättningsort.
En tillfällig satsning i form av statsbidrag för kompetensutveckling bedöms inte heller vara tillräcklig för att åstadkomma den höjning av kvaliteten som utredningen anser krävs för alla barn och unga i HVB och stödboende. Utredningen har övervägt att införa krav på högskoleexamen för övrig personal, ett krav som bland annat finns i Norge, men valt att stanna vid ett krav om viss eftergymnasial utbildning. Krav på högskoleexamen skulle vara ett stort steg som är svårt att motivera utifrån kunskap om resultat av vården i länder som har sådana krav.
Utredningen konstaterar att det finns ett befintligt regelverk för att hantera bedömningar av utländska utbildningar, se ovan, och bedömer därför att de preciserade kraven inte innebär några konsekvenser för den fria rörligheten. Det kommer att fungera som i dag att det är den som anställer någon som ska ge vård, fostran eller behandling som ska se till att vederbörande har den kompetensen, att Inspektionen för vård och omsorg genom tillståndsgivning och till-
SOU 2023:66 Konsekvensanalys
1031
syn tillser att kraven upprätthålls och att Socialstyrelsen bedömer erkännande av utländska yrkeskvalifikationer när någon begär det.
12.4 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen
Bedömning: Vissa av utredningens förslag innebär vissa inskränk-
ningar för den kommunala självstyrelsen, men bedöms vara nödvändiga och proportionella för att säkerställa kvaliteten på samhällsvården för barn och unga.
En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den (14 kap. 3 RF). Förslagen får därmed inte vara onödigt långtgående, och om syftet med det som föreslås kan uppnås på ett mindre ingripande sätt så ska det sätt väljas som innebär minst inskränkning av kommunernas självbestämmanderätt.
13
När socialnämnden placerar ett barn, och också en ung vuxen, i tvångsvård och vård utanför det egna hemmet har nämnden ett stort ansvar. Det finns en mängd incitament för att skapa bättre förutsättningar för barn och unga i samhällets vård. Utredningens slutsats är att såväl individen som samhället tjänar på det. Syftet med utredningens uppdrag är att säkerställa att barn och unga som placeras utanför det egna hemmet alltid ska garanteras trygghet, säkerhet och en i övrigt god vård. Att åstadkomma det innebär i vissa avseenden inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. I många fall innebär utredningens förslag emellertid snarast förtydliganden av ett befintligt ansvar vilket därmed delvis kan ses som ett stöd för socialnämnden.
12.4.1 Förslag som rör socialnämnder
Förslag som rör tillstånd avseende familjehem för barn och unga
Utredningens förslag om tillståndsprocess innebär en viss inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Överväganden om behov av tillståndsprocess finns i avsnitt 6.6.9.
13 Jfr prop. 2000/01:36 s. 30 f.
Konsekvensanalys SOU 2023:66
1032
Utredningen har övervägt att låta Inspektionen för vård och omsorg fatta beslut om tillstånd till familjehem eftersom det skulle kunna komplettera den myndighetens tillsynsuppdrag och också fungera väl med det nationella registret över familjehem för barn och unga som utredningen föreslår. Bland annat eftersom tillgång till familjehem är ett kommunalt ansvar (se 6 kap. 2 § SoL) och utredningen inte ser tillräckligt tydliga fördelar med att göra så stora inskränkningar i den kommunala självstyrelsen har utredningen emellertid valt att i stället låta kommunen vara ansvarig för att utreda och besluta om tillstånden.
Utredningen har också övervägt att lämna förslag om att det alltid är den kommun där de tilltänkta familjehemsföräldrarna bor som ska besluta om tillstånd. Det skulle emellertid innebära att den kommun som ska placera ett barn eller ung person, skulle bli helt beroende av andra kommuners handläggning och arbetsfördelningen mellan kommunerna skulle bli ojämn och orättvis.
När det gäller beslut om återkallande av tillstånd har utredningen bedömt att det är ofrånkomligt att en statlig myndighet fattar besluten eftersom besluten kan få stor påverkan på flera kommuners verksamhet i de fall där olika kommuner har placerat barn eller unga i ett familjehem och på familjehemmets möjligheter att ta emot fler uppdrag som familjehem. Om beslutsmandatet för återkallelse av tillstånd skulle ligga på en kommun så skulle den kommunens beslut påverka övriga kommuners pågående familjehemsinsatser. I de fall samstämmighet inte skulle råda mellan kommunerna om att ett tillstånd behöver återkallas skulle sannolikt samverkansproblem uppstå. Därtill skulle situationer uppstå där olika kommuner gör olika bedömningar för att de skulle återkalla tillstånd så sällan att de skulle ha svårt att upparbeta rutin eller kompetens nog för arbetsuppgiften. Sammantaget bedömer utredningen att så stor hänsyn som möjligt har tagits till den kommunala självstyrelsen i förslagen samtidigt som en fungerande tillståndsprocess möjliggörs.
Förslag som rör register över familjehem för barn och unga
En uppgiftsskyldighet för kommunerna som går längre än dagens skyldighet innebär en mindre inskränkning i den kommunala självstyrelsen, men får anses stå i rimlig proportion till en likvärdig social-
SOU 2023:66 Konsekvensanalys
1033
tjänst. Även i dag ska socialnämnden rapportera vissa uppgifter som rör familjehemsvård till Inspektionen för vård och omsorg, se 3 kap. 19 a § SoF. Utredningens överväganden av nödvändigheten av ett nationellt register finns i avsnitt 7.7.1. Likvärdiga, effektiva och säkra insatser stärker också legitimiteten och människors förtroende för socialtjänsten och dess verksamhet. Sammantaget får skyldigheten för kommunerna att rapportera uppgifter till det nationella registret anses utgöra ett proportionerligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen sett till intresset av en tillförlitlig familjehemsvård för barn och unga.
Förslag om beslut om var barnet eller den unge ska vistas under vårdtiden
Nya bestämmelser om att socialnämnden ska besluta om var barnet eller den unge ska vistas under vårdtiden, både initialt och vid ändring av var vården ska utföras (se avsnitt 5.5.4) innebär också en mindre inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Utredningen anser dock att ingreppet är motiverat. Förslaget ökar barnets eller den unges möjligheter att få sina rättigheter tillgodosedda, inte minst i situationer där en omplacering inte görs till följd av ett omedelbart skyddsbehov och en ändring av placeringen kan påverka barnets eller den unges möjligheter till en vård med närhet och kontinuitet negativt.
12.4.2 Förslag som rör hälso- och sjukvård
Utredningen lägger fram en rad förslag som syftar till att säkerställa att barn och unga i samhällets vård får tillgång till hälso- och sjukvård och tandvård. De författningsförslag som utredningen lägger fram har betydelse för den kommunala självstyrelsen. När det gäller regleringen av ansvaret regionerna emellan för att tillhandahålla hälso- och sjukvård och tandvård anser utredningen att betydelsen är begränsad eftersom det i hög grad motsvarar det samverkansavtal om utomlänsvård som finns för hälso- och sjukvård. När det gäller ansvaret för tandvården har utredningen strävat efter att nå samma modell som regionerna i dag. själva har avtalat om inom hälso- och sjukvården. Att en region utför något och att en annan region står för kostnaderna för det innebär naturligen ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Utredningen har i avsnitt 9.5.2. redogjort för skälen
Konsekvensanalys SOU 2023:66
1034
för regleringen och anser att den inverkan på den kommunala självstyrelsen som förslagen har är försvarlig sett till intresset för placerade barn och ungas hälsa.
Förslaget att regionen ska avsätta de läkarresurser som behövs för att erbjuda hälso- och sjukvård enligt 6 § lagen (2017:209) om med särskilda bestämmelser om hälsoundersökning och hälso- och sjukvård för barn och unga i samhällsvård är av mindre betydelse för den kommunala självstyrelsen eftersom regionerna har ett huvudmannaskap för hälso- och sjukvården även om särskilda ungdomshem enligt 3 kap. 6 § SoF ska ha tillgång till läkare. Bestämmelsen om att regionens avsatta läkarresurser ska tillhandahållas i de särskilda ungdomshemmen innebär en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Utredningen har i avsnitt 9.7.2 redogjort för nödvändigheten av att tillhandahålla hälso- och sjukvård på plats i de särskilda ungdomshemmen. Orsakerna till att hälso- och sjukvården bäst bör ges på plats i ungdomshemmen varierar. En viss del av hälso- och sjukvården hänger nära samman med barnens och de ungas vistelse dygnet runt i ungdomshemmen, till exempel läkemedelshantering och bedömningar av suicidrisker och andra tillstånd som snabbt kräver ytterligare hälso- och sjukvårdsinsatser och läkemedelshantering. Hälso- och sjukvårdsbehoven kan också vara nära kopplad till de stödbehov som låg till grund för beslutet om vård enligt LVU, till exempel vid neuropsykiatriska funktionsnedsättningar, självskador eller missbruksproblem. Utredningens bedömning är att den inskränkning av den kommunala självstyrelsen som ett ansvar för att tillhandahålla läkare i särskilda ungdomshem utgör är nödvändig för att säkerställa tillgången till hälso- och sjukvård för de barn och unga som är placerade med stöd av SoL eller LVU i de särskilda ungdomshemmen.
Förslaget om att regionen ska tillhandahålla läkarresurser i de särskilda ungdomshemmen innebär ett utökat åliggande i förhållande till de bestämmelser om tillgänglighet som finns i hälso- och sjukvårdslagen och patientlagen i dag. Utredningen har i kapitel 9 redogjort för placerade barn och ungas hälsa och kommit fram till att det krävs åtgärder för att den ska förbättras.
SOU 2023:66 Konsekvensanalys
1035
12.4.3 Förslag som rör skola
Den särskilda kunskapsbedömning som utredningen föreslår innebär en viss inskränkning i den kommunala självstyrelsen där kommunen är huvudman för skolan. Utredningen har i avsnitt 10.3 redogjort för hur viktig skolan är som skyddsfaktor och för hur skolresultaten är för barn och unga i samhällets vård och anser därför att inskränkningen är befogad.
12.5 Konsekvenser för brottslighet och det brottsförebyggande arbetet
Bedömning: Förslagen bedöms minska risken för att barn och
unga utsätts för eller begår brott både när de är i samhällsvård och efter att vården har upphört.
Utredningen bedömer att de förslag som lämnas sammantaget ökar kvaliteten på vården för barn och unga i samhällsvård och att förslagen skapar förutsättningar för att minska risken för att barn och unga i samhällets vård ska utsättas för eller begå brott. Det gäller både på kortare sikt för barn och unga som är i samhällsvård och på längre sikt för de som varit det under uppväxten.
Brottslig verksamhet ingår i kriterierna för tvångsvård av barn och unga (3 § LVU). Även vid placeringar enligt SoL kan brottslig verksamhet vara en anledning till att barn och unga placeras i samhällsvård. Även när unga har lämnat vården finns det, som framgår av avsnitt 11.2 beskrivningar av ökade risker för ett flertal negativa tillstånd som vuxna såsom till exempel kriminalitet, missbruk, hemlöshet, arbetslöshet och bidragsberoende. Svenska studier visar att riskerna för allvarlig kriminalitet var 7,5 gånger så stor som för individer som varit i familjehemsvård än de som inte mottagit insatser från socialtjänsten. Risken att utveckla narkotikamissbruk var även den 6,8 gånger högre.
Utredningen bedömer att det ökade statliga ansvaret för samordning, kunskapsstyrning och uppföljning tillsammans med en tydligare och mer sammanhängande reglering av socialnämndens ansvar för innehållet i vården och vårdkedjan ökar förutsättningarna för att vården ska leda till att den brottsliga verksamheten inte fortsätter.
Konsekvensanalys SOU 2023:66
1036
Bättre förutsättningar för kommunerna att välja lämpliga familjehem med tillstånd och genom registret över familjehem för barn och unga bidrar också till detta, likaså de ökade kraven på grundläggande kompetens hos personalen i HVB och ett tydligare ansvar för att ge stöd efter att vården har upphört.
Om socialnämnden arbetar förebyggande för att minska den nuvarande höga instabiliteten och höja kvaliteten i vården enligt utredningens förslag kommer placerade barns och ungas skolresultat att öka och övriga riskfaktorer för att utveckla kriminalitet eller missbruk att minska efter att vården har upphört. Eftersom utredningens förslag syftar till att öka kvaliteten i samtliga placeringsformer och inte endast för barn utan också för unga upp till 21 år bedömer utredningen att risken minskar för att barn och unga i samhällsvård hamnar i kriminalitet både under och efter vården.
12.6 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service
Bedömning: Förslagen bedöms inte påverka sysselsättning eller
offentlig service i olika delar av landet.
Utredningen bedömer att förslagen inte kommer att påverka sysselsättning eller offentlig service i olika delar av landet annat än marginellt. Kommuner och regioners ansvarsområden tydliggörs i olika avseenden. Förslaget om att regionen ska ansvara för tillgången till läkare i särskilda ungdomshem för viss hälso- och sjukvård kan sägas gå utöver den mer allmänt hållna nuvarande bestämmelsen om att det ska finnas tillgång till läkare i särskilda ungdomshem vilket möjligen skulle kunna sägas öka sysselsättning i glesbygden eftersom flertalet särskilda ungdomshem är belägna utanför storstadsområden, men antalet läkare är så litet att påverkan är försumbar.
SOU 2023:66 Konsekvensanalys
1037
12.7 Konsekvenser för företagande
Bedömning: Utredningens förslag om kompetens i HVB och stöd-
boende samt rekrytering av familjehem är proportionerliga i förhållande till konsekvenserna för företag sett till deras uppdrag i samhällsvården och innebär inte att små företag missgynnas i förhållande till större företag.
Ett antal mindre företag är verksamma inom samhällsvården för barn och unga.
Uppgifter som utredningen fått från IVO visar att 16 procent av alla 288 privata HVB för enbart barn och unga hade 0–5 vårdplatser och att 64 procent 6–10 vårdplatser i augusti 2023. Bland 169 privata stödboenden hade 30 procent 0–5 platser och 21 procent 10–15 platser vid samma tid. En studie från Stockholms universitet visar att mer än 40 procent av alla HVB för barn och unga drevs av mindre företag i slutet av 2010-talet även om de större företagens andel av utbudet ökade under decenniet.
14
Bland de cirka 370 konsulentstödda verksamheter som finns i IVO:s register finns det sannolikt mindre företag även om det saknas uppgifter om det.
Vissa av utredningens förslag påverkar små företag som är verksamma inom samhällsvården.
För små företag som driver HVB och stödboende handlar det främst om de ökade kompetenskraven för föreståndare och övrig personal. Utredningen bedömer att konsekvenserna av dessa förslag kan hanteras av små företag genom de övergångsbestämmelser som utredningen föreslår och de möjligheter som då finns till vidareutbildning av personal och rekrytering av personal som uppfyller kompetenskraven. Ekonomiskt räknar utredningen med att staten behöver kompensera kommunerna för de löneökningar som blir aktuella när konkurrensen om personal med rätt kompetens ökar. Det är kommunerna som upphandlar och ersätter privata utförare av vård i HVB och stödboenden.
Enligt 2 kap. 17 § regeringsformen får begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke endast införas för att skydda angelägna
14 Lundström, T., Sallnäs, M. & Shanks, E. (2020) Stability and change in the field of residential care for children. On ownership structure, treatment ideas and institutional logics, Nordic
Social Work Research, 10:1, 39-50, DOI: 10.1080/2156857X.2018.1541016.
Konsekvensanalys SOU 2023:66
1038
allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Utredningen angeläget allmänt intresse. Den begränsning som rätten att driva näring och utöva yrke som de föreslagna bestämmelserna om krav på kompetens behöver ställas mot det angelägna allmänna intresset av kvalitet för barn och unga i samhällets vård. Kraven syftar inte till att gynna vissa personer eller företag ekonomiskt. Därmed anser utredningen att den föreslagna regleringen är förenlig med rätten att driva näring och utöva yrke i 2 kap. 17 § RF.
För små företag som driver konsulentstödda verksamheter handlar det om förslagen om ett ökat offentligt ansvar för rekrytering av och stöd till familjehem, inklusive att ersättningar till familjehem ska betalas direkt av kommunerna. Utredningen anser att dessa förslag är motiverade för ökad stabilitet och kvalitet i familjehemsvården, och därmed för barns och ungas bästa. Det är troligt att de konsulentstödda verksamheternas uppdrag för att rekrytera familjehem kommer att bli färre oavsett om verksamheterna drivs av små eller stora företag. Konsulentstödda verksamheter kommer däremot att ha fortsatta möjligheter att utföra uppdrag åt kommunerna om stöd och handledning till familjehem. Utredningen föreslår också att stöd till familjehem ska ges i ökad omfattning.
Sammantaget bedömer utredningen att förslagen om kompetens i HVB och stödboende samt rekrytering av och stöd till familjehem påverkar företag som är verksamma inom samhällsvården. Förslagen är proportionerliga i förhållande till konsekvenserna och innebär inte att små företag missgynnas i förhållande till större företag.
12.8 Jämställdhet mellan kvinnor och män
Bedömning: Förslagen bedöms innebära viss förbättring för jäm-
ställdheten mellan kvinnor och män.
Som framgår av konsekvensanalysen för barn och unga har utredningen strävat efter att lämna förslag som bidrar till högre kvalitet i samhällsvården för varje enskilt barn och ung person, utifrån den personens rättigheter och behov, inte utifrån generella föreställningar om placerade barn och unga som grupp. Det har inte minst varit
SOU 2023:66 Konsekvensanalys
1039
viktigt ur en jämställdhetssynpunkt. Utredningen lämnar bedömningar och förslag med den inriktningen i detta betänkande.
En tydligare och mer sammanhängande reglering av socialnämndens ansvar för vårdkedjan, inklusive bättre förutsättningar att välja lämpliga placeringsformer och utförare, bidrar till att alla barn och ungas, flickors, pojkars och hbtqi-personers vårdbehov bedöms och tillgodoses på ett rättssäkert och likvärdigt sätt. I avsnitt 5.5.3 redogörs för en rapport från Barnombudsmannen som visar på att det är betydligt vanligare att pojkar visar högt förtroende och stor uppskattning för sin socialsekreterare än att flickor gör det samt att det finns ett starkt samband mellan tillit och hur lätt barnen upplever att det är att få tag på sin socialsekreterare. Utredningens förslag om skarpare krav på kontakt med en barn- och ungdomshandläggare kan därmed antas förbättra förtroendet i störst utsträckning hos flickor som grupp.
Undersökningar visar också att flickor och unga kvinnor överlag skattar sin upplevelse av HVB lägre än pojkar och unga män. Skillnaderna mellan flickor och pojkar är störst i särskilda ungdomshem (se avsnitt 8.4.1). Institutionsvården har till stor del utformats för pojkar med sociala problem som missbruk och kriminalitet. Utredningens förslag om en stärkt vårdkedja och andra placeringsformer än HVB ökar förutsättningar för att lämpliga alternativ till placering i institutionsvård är tillgängliga. Förslagen om krav på personlig lämplighet och ökade krav på utbildning för föreståndare och övrig personal i HVB och stödboende ökar förutsättningarna för en vård för flickor och unga kvinnor efter individuella rättigheter och behov. Förslaget om att kroppsbesiktning i första hand ska utföras av någon av samma kön i särskilda ungdomshem bedöms öka tryggheten för främst flickor.
Tydligare förutsättningar för tillgång till hälso- och sjukvård ökar också förutsättningarna för flickor och unga kvinnor som vårdas i HVB att erbjudas hälso- och sjukvård efter behov. Undersökningar har pekat på att flickor och unga kvinnor har större behov av hälso- och sjukvård än pojkar och unga män som vårdas i särskilda ungdomshem.
Konsekvensanalys SOU 2023:66
1040
12.9 Möjligheter att nå de integrationspolitiska målen
Bedömning: Utredningens förslag bidrar till att nå de integrations-
politiska målen.
Målen för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Dessa mål är relevanta för utredningens förslag eftersom studier pekar på att barn och unga som inte är födda i Sverige är överrepresenterade i samhällsvården (se avsnitt 4.4.5 och bilaga 4).
Även för de integrationspolitiska målen är utredningens inriktning på högre kvalitet i samhällsvården för varje enskilt barn och ung person, utifrån den personens rättigheter och behov, central. Grundläggande för det är en tydligare och mer sammanhängande reglering av socialnämndens ansvar för vårdkedjan, inklusive bättre förutsättningar att välja lämpliga placeringsformer och utförare. Det ökar förutsättningarna för att varje barns och persons vårdbehov bedöms och tillgodoses på ett rättssäkert och likvärdigt sätt.
Utredningen lägger även fram förslag som innebär att hänsyn ska tas till behov av kontinuitet i etnisk, religiös, kulturell och språklig bakgrund i samband med beslut om var barn och unga i samhällsvård ska vistas. Utredningen utvecklar skälen för det i avsnitt 5.5.4. Enligt artikel 20.3 i barnkonventionen ska vederbörlig hänsyn tas till önskvärdheten av kontinuitet i ett barns uppfostran och till barnets etniska, religiösa, kulturella och språkliga bakgrund då lösningar för så kallad alternativ omvårdnad övervägs. För barn i nationella minoriteter som vårdas utanför det egna hemmet är även artikel 30 viktig eftersom den anger att barn som tillhör minoritetsgrupper eller ursprungsbefolkningar har rätt till sitt språk, sin kultur och religion. Här har socialtjänsten ett särskilt ansvar att ge barnet tillgång till sitt språk, sin kultur och sin identitet. Språkliga och kulturella skillnader i synsätt och bakgrund kan skapa väl så stora avstånd mellan människor, och det är av största betydelse att ta hänsyn till sådana skillnader. I och med att utredningen lägger fram förslag som kommer att medföra att hänsyn måste tas till språklig och kulturell bakgrund så bedömer utredningen därför att förslagen kommer att öka möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
1041
13 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Utredningen lägger fram flera författningsförslag som syftar till att höja kvaliteten för barn och unga i samhällets vård. Förslaget till ny lag och förordning om familjehemsregister förutsätter att författningsförslagen som rör tillstånd för familjehem i socialtjänstlagen (2001:453), SoL, antas.
I allmänhet gäller för såväl processuella som materiella regler att det är de föreskrifter som är i kraft när prövningen sker som ska tillämpas.
1
Det innebär att övergångsbestämmelser behövs när undantag behöver göras från den huvudregeln. Utredningen bedömer att det finns behov av övergångsbestämmelser för tillsyn, för regleringen av register och tillstånd för familjehem och för de förslag som berör förstärkt kompetens i stödboende och hem för vård eller boende.
13.1 Tillsyn
Inspektionen för vård och omsorg respektive Statens skolinspektion bedriver tillsyn över socialtjänsten och hälso- och sjukvården respektive skolväsendet. Tillsynen kan huvudsakligen sägas omfatta granskning av att verksamheterna uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter (se 13 kap. 2 § socialtjänstlagen [2001:453], 7 kap. 3 § patientsäkerhetslagen [2010:659] och 26 kap. 2 § skollagen [2010:800]. Det är inte meningen att ärenden och mål om tillsyn som redan pågår vid ikraftträdandet ska utredas ytterligare eller att domstolar vid en prövning av ett mål som första instans ska tillämpa de regler som utredningen föreslår. Det bör därför införas övergångsbestämmelser
1 Se exempelvis Högsta förvaltningsdomstolens avgörande den 10 mars 2021 i mål nr 6714-19 (HFD 2021 ref. 12).
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser SOU 2023:66
1042
för tillsynen med innebörden att äldre föreskrifter ska gälla för ärenden och mål om tillsyn som har inletts före ikraftträdandet.
13.2 Ikraftträdande för huvuddelen av de kvalitetshöjande förslagen inom socialtjänsten
Förslag: Förslagen i socialtjänstlagen (2001:453), SoL, och lagen
(1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU, om uppföljning, stöd till barn och unga, vårdnadshavare och föräldrar samt familjehem, med mera ska träda i kraft den 1 november 2025.
Utredningens uppfattning är att förslagen bör träda i kraft så snart som möjligt och att det de flesta författningar bör kunna träda i kraft den 1 november 2025.
13.3 Förslag med anledning av tillståndsprocess för familjehem
Förslag: Bestämmelserna som rör tillståndsprocessen för familje-
hem ska träda i kraft den 1 november 2025. De ska tillämpas för personer som inte har pågående uppdrag som familjehem eller jourhem från socialnämnden när de föreslagna ändringarna i socialtjänstlagen (2001:453) träder i kraft.
De barn och unga under 21 år som vid ikraftträdandet får vård i ett familjehem får utan hinder av bestämmelserna i 6 kap. 6 § vårdas i det familjehemmet även om beslut om tillstånd inte finns.
Familjehem och jourhem som är utredda av socialnämnd och som har pågående placeringar av barn och unga under 21 år den 1 november 2025 ska ges tillstånd utan förnyad familjehemsutredning av socialnämnden i den kommun som har den tidigast påbörjade pågående placeringen i hemmet.
I förslagen om ändring av socialtjänstlagen, socialtjänstförordningen (2001:937), och förordningen (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade finns ett flertal bestämmelser som hör till tillståndsprocessen för familjehem. Det är bestämmelser om utred-
SOU 2023:66 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
1043
ningen, definition av familjehem, familjehemskategorier, bestämning av ansvarig kommun, bedömningsgrunder, återkallelse, begränsning av möjlighet till delegation och bestämmelser om överklagande. Dessa bestämmelser behöver träda i kraft samtidigt.
Utredningens mening är att bestämmelserna som rör tillstånd för familjehem inte ska påverka placeringen av de barn och unga under 21 år som är placerade i familjehem vid ikraftträdandet. Om socialnämnden har fattat ett beslut om vård i familjehem enligt 4 kap. 1 § SoL som gäller tills vidare så blir pågående placeringar opåverkade av ikraftträdandet utan övergångsbestämmelser. Socialnämnden har emellertid stor frihet att utforma beslut enligt 4 kap. 1 § SoL vilket medför att tidsbegränsade beslut om vård i familjehem kan förekomma. I en sådan situation skulle det exempelvis krävas särskilda överväganden för placering i ett hem utan tillstånd enligt de föreslagna reglerna i 6 kap. 6 § och bedömning av tillåtelse att placera fler än tre barn i samma hem vid ett nytt beslut om vård i familjehem för samma person i samma hem vilket inte är utredningens avsikt. Därför behövs övergångsbestämmelser för att säkerställa att inte ikraftträdandet av de föreslagna bestämmelserna om tillstånd påverkar barn och unga upp till 21 år som före ikraftträdandet är placerade i ett hem. Utredningen föreslår därför övergångsbestämmelser till förslaget om ändring i socialtjänstlagen som innebär att de barn och unga under 21 år som vid ikraftträdandet får vård i ett familjehem utan hinder av bestämmelserna i 6 kap. 6 § får fortsätta vårdas i det familjehemmet även om beslut om tillstånd inte finns.
I syfte att få till stånd ett fungerande register över familjehem för barn och unga behöver befintliga familjehem och jourhem ges tillstånd och uppgifter behöver lämnas till IVO. Den nämnd som har den tidigast påbörjade pågående placeringen bör ansvara för detta. Nämnden behöver först informera familjehemmet om att tillståndet innebär registrering av uppgifter. Motsätter sig familjehemmet registrering får inte nämnden besluta om tillstånd eller lämna uppgifter till registret. Det innebär också att familjehemmet inte får ta emot nya placeringar, det får i så fall ske utifrån en tillståndsprocess i enlighet med den process som kommer att gälla. Utredningen föreslår därför övergångsbestämmelser som innebär att familjehem och jourhem som är utredda av socialnämnd och som har pågående placeringar av barn och unga under 21 år den 1 november 2025 ska ges till-
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser SOU 2023:66
1044
stånd utan förnyad familjehemsutredning av socialnämnden i den kommun som har den tidigast påbörjade pågående placeringen i hemmet.
13.4 Förslag med anledning av register över familjehem
Förslag: Lagen och förordningen om familjehemsregister och
ändringarna i offentlighets- och sekretesslagen ska träda i kraft den 1 september 2026.
De föreslagna författningsändringarna medför inte behov av större förändringar eller utbildningsinsatser hos berörda myndigheter. Utredningen bedömer att det ändå kommer att ta viss tid för Inspektionen för vård och omsorg att färdigställa system och annat som krävs för att lagen och förordningen om register över familjehem för barn och unga och för socialnämnderna att fastställa säkerhetsåtgärder och annan dataskyddshantering. Lagen och förordningen om register över familjehem för barn och unga föreslås därför träda i kraft den 1 september 2026.
I och med att bestämmelserna om ändringar i socialtjänstförordningen (2001:937) träder i kraft den 1 november 2025 innebär det att den 31 januari 2025 är den sista gången som socialnämnderna rapporterar in familjehem där det finne mer än tre placerade barn enligt 3 kap. 19 a § SoF och lämnar in en förteckning över placerade barn enligt 7 kap. 1 § SoF.
13.5 Förslag med anledning av kunskapsbedömning i skolan
Förslag: De föreslagna ändringarna i skollagen (2010:800) ska träda
i kraft den 1 november 2025.
Det behövs inte några övergångsbestämmelser.
Utredningen bedömer att bestämmelserna som rör bedömning av kunskaper för barn som vårdas utanför det egna hemmet kan träda i kraft så snart det är möjligt vilket bedöms vara den 1 november 2025.
SOU 2023:66 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
1045
Utredningen har inte identifierat något behov av övergångsbestämmelser.
13.6 Förslag som rör kompetenshöjande åtgärder
Förslag: Bestämmelserna som rör kompetenshöjande åtgärder
träder i kraft den 1 november 2025.
Det finns behov av övergångsbestämmelser. Bestämmelserna om kompetenskrav som avser föreståndare i stödboende och hem för vård eller boende föreslås tillämpas från och med den 1 november 2027 och bestämmelserna om kompetenskrav som avser övrig personal i stödboende samt hem för vård eller boende föreslås tillämpas från och med den 1 november 2029.
Utredningen föreslår att de författningsförslag som avser höjda krav på kompetens ska träda i kraft den 1 november 2025. För krav på kompetens som avser personal som utreder familjehem och som ger stöd, handledning och utbildning till familjehem ser inte utredningen behov av övergångsbestämmelser eftersom de handläggare inom socialtjänsten och den personal inom enskild verksamhet som utför dylika uppgifter i dag förutsätts ha sådan kompetens.
När det gäller de föreslagna bestämmelserna om skärpta krav på kompetens för föreståndare för hem för vård eller boende och stödboende samt den som i vissa fall huvudmannen satt i föreståndarens ställe för att utföra inskrivning av barn och unga så bedömer utredningen att det krävs övergångsbestämmelser för att verksamheterna ska kunna upprätthålla sin verksamhet. Eftersom det inte är fråga om någon större skillnad jämfört med de krav som finns för föreståndare i dag anser utredningen att det är lämpligt att den som har tillsvidareanställning som föreståndare för stödboende eller hem för vård eller boende behöver uppfylla kraven på utbildning senast den 1 november 2027.
När det gäller övrig personal vid stödboende och HVB så finns i dag endast allmänna råd om utbildningens längd och inriktning. Utredningen bedömer därför att det är lämpligt att personal med tillsvidareanställning vid stödboende eller hem för vård eller boende behöver uppfylla kraven på utbildning senast den 1 november 2029.
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser SOU 2023:66
1046
13.7 Förslag som avser säkerställande av placerade barn och ungas tillgång till jämlik hälso- och sjukvård
Förslag: De föreslagna bestämmelserna i hälso- och sjukvårds-
lagen (2017:30) och lagen (2017:209) med särskilda bestämmelser om hälsoundersökning och hälso- och sjukvård för barn i samhällsvård om tillgång till hälso- och sjukvård träder i kraft den 1 november 2025.
Det behövs övergångsbestämmelser för tillgången till läkare i de särskilda ungdomshemmen. De ska tillhandahållas i de särskilda ungdomshemmen senast den 1 november 2026.
Utredningens förslag som rör ändrat ansvar regionerna emellan att erbjuda hälso- och sjukvård och tandvård för placerade barn och unga bedöms inte kräva någon större tid för implementering. När det gäller ändringarna i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) så följer de i stort den befintliga överenskommelsen som finns och som gäller utomlänsvård. Utredningen ser därför inte några behov av övergångsbestämmelser.
Utredningens förslag om förtydligat hälso- och sjukvårdsuppdrag för Statens institutionsstyrelse innebär att myndigheten får ett begränsat men förtydligat ansvar i form av huvudmannaskap inom hälso- och sjukvården för de barn och unga som vårdas med stöd av LVU. Myndigheten är redan i dag vårdgivare och har sjuksköterskor och annan hälso- och sjukvårdspersonal anställd.
För de förändringar i hälso- och sjukvårdslagen som innebär att regionen ska tillhandahålla läkare i de särskilda ungdomshemmen för viss hälso- och sjukvård finns behov av övergångsbestämmelser. Utredningen föreslår att regionerna ska tillhandahålla läkare i de särskilda ungdomshemmen senast den 1 november 2026.
1047
14 Författningskommentar
14.1 Förslaget till lag ( 0000:000 ) om register över familjehem för barn och unga
Lagens syfte
1 § Syftet med denna lag är att främja socialnämndernas tillgång till uppgifter om familjehem för vård av barn och unga under 21 år och att skydda de registrerades personliga integritet.
Paragrafen anger de huvudsakliga syftena med registret.
Syftet med lagen är att socialnämnderna ska få tillgång till uppgifter om familjehem för vård av barn och unga under 21 år samtidigt som de registrerades personliga integritet skyddas.
Det primära syftet med lagen är således att upprätthålla ett register över utredda och lämpliga familjehem. Med hjälp av ett tillgängligt register över familjehem kan socialtjänsten hitta lämpliga hem åt barn eller unga upp till 21 år i andra kommuner. Registret ska även bidra med kunskap till socialtjänstens bedömning av om hemmet är lämpligt eller olämpligt för ett barn eller en ung person. Andra tänkbara användningsområden är statistikframställning, lokalt förbättringsarbete, kunskapsutveckling, tillsyn eller forskning.
Övervägandena finns i avsnitt 7.6.1. och 7.6.4.
2 § Inspektionen för vård och omsorg ska ansvara för registret. Registret ska innehålla uppgifter om familjehem som erhållit tillstånd av socialnämnden.
Uppgifter om nätverkshem får inte förekomma i registret.
Enligt paragrafen ska Inspektionen för vård och omsorg ansvara för registret. Registret ska innehålla uppgifter om familjehem för vård av barn eller unga upp till 21 år utanför det egna hemmet som en socialnämnd bedömer är lämpliga för placering av barn eller unga och därför
Författningskommentar SOU 2023:66
1048
ska förekomma i registret. Nätverkshem ska däremot inte finnas i registret eftersom de inte är avsedda att vara tillgängliga för matchning för andra barn och unga än de som ingår i nätverket och för det behövs inte något särskilt register.
Övervägandena finns i avsnitt 7.6.5.
Förhållandet till annan dataskyddsreglering
3 § Denna lag innehåller bestämmelser som kompletterar Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), här benämnd EU:s dataskyddsförordning.
Termer och uttryck i denna lag har samma betydelse som i EU:s dataskyddsförordning.
I första stycket förtydligas att lagen är en kompletterande sektorspecifik särreglering till redan befintlig generell dataskyddslagstiftning kring behandling av personuppgifter för ett nationellt familjehemsregister. De grundläggande bestämmelserna finns i dataskyddsförordningen. Det är alltså dessa bestämmelser som utgör den huvudsakliga dataskyddsrättsliga regleringen vid behandling av personuppgifter i registret. Lagen om register över familjehem för barn och unga kan alltså inte läsas ensamt utan endast tillsammans med dataskyddsförordningen.
De kompletterande bestämmelserna i lagen beskriver under vilka villkor personuppgiftsbehandling i registret är tillåten och vilka skyddsåtgärder som, utöver redan befintliga sådana i dataskyddsförordningen, gäller vid den personuppgiftsbehandling som omfattas av lagen. Hänvisningen till dataskyddsförordningen är dynamisk. Det innebär att den avser den vid varje tidpunkt gällande lydelsen av förordningen.
I andra stycket anges att termer och uttryck i lagen har samma betydelse som i dataskyddsförordningen. I lagen används exempelvis begreppen personuppgifter, behandling och register. Innebörden av dessa begrepp definieras i artikel 4 i dataskyddsförordningen.
Övervägandena behandlas i avsnitt 7.6.7.
4 § Vid behandling av personuppgifter enligt denna lag gäller lagen ( 2018:218 ) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning och föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen, om inte annat följer av denna lag eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen.
SOU 2023:66 Författningskommentar
1049
I bestämmelsen regleras hur lagen förhåller sig till dataskyddslagen.
Dataskyddslagen är en till dataskyddsförordningen kompletterande central reglering med generella bestämmelser gällande personuppgiftsbehandling. Av paragrafen framgår att dataskyddslagen är subsidiär i förhållande till bestämmelser i lagen om register över familjehem för barn och unga eller föreskrifter som utfärdats i anslutning till lagen.
Övervägandena finns i avsnitt 7.6.7.
Personuppgiftsansvar
5 § Inspektionen för vård och omsorg är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som sker i registret.
Personuppgiftsansvaret enligt första stycket omfattar sådan behandling av personuppgifter som
1. en socialnämnd utför när socialnämnden genom direktåtkomst eller annat elektroniskt utlämnande i ett enskilt fall bereder sig tillgång till personuppgifter i registret, och
2. Socialstyrelsen utför när myndigheten genom direktåtkomst bereder sig tillgång till personuppgifter i registret.
Av första stycket framgår att Inspektionen för vård och omsorg är personuppgiftsansvarig för personuppgiftsbehandlingen i verksamheten med registret. Det är Inspektionen för vård och omsorg som i varje enskild situation ska ta ställning till vilken behandling av uppgifter som ska och kan ske i registret. Att registret är knutet till Inspektionen för vård och omsorg är också något som medför att exempelvis arkivbildning och sekretesskydd hanteras inom en och samma myndighet, vilket underlättar upprätthållandet av dessa intressen.
Av andra stycket framgår att personuppgiftsansvaret enligt första stycket omfattar även sådan behandling av personuppgifter som dels en socialnämnd utför när nämnden genom direktåtkomst eller annat elektroniskt utlämnande i ett enskilt fall bereder sig tillgång till personuppgifter i registret, dels Socialstyrelsen utför när den myndigheten genom direktåtkomst bereder sig tillgång till personuppgifter i registret.
Övervägandena finns i avsnitt 7.6.5.
Författningskommentar SOU 2023:66
1050
Ändamål
6 § Personuppgifter får samlas in och i övrigt behandlas i registret för det övergripande ändamålet att tillhandahålla uppgifter som stöd till en socialnämnd för att finna lämpliga familjehem för barn och unga under 21 år som efter beslut om vård eller omedelbart omhändertagande ska vårdas eller vistas utanför hemmet med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga.
Bestämmelsen reglerar det primära ändamålet för registret. Personuppgifter ska för det första få samlas in och i övrigt behandlas i registret för det övergripande ändamålet att vara ett stöd för socialtjänsten att hitta lämpliga hem.
Personuppgifterna i registret ska vidare bidra med kunskap till socialtjänstens bedömning av om hemmet är lämpligt eller olämpligt för ett barn eller en vuxen person. Behovet av uppgifter om familjehem finns beskrivet i avsnitt 7.8.1. Det rör sig i huvudsak om adress- och kontaktuppgifter, uppgift om tillstånd att bedriva familjehemsverksamhet, föräldrarnas yrke och ålder, antal biologiska barn, deras ålder och kön och om de är hemmaboende, uppgift om placerade barn, typ av boende, förekomst av husdjur och/eller andra boende i hushållet, föräldrarnas eventuella egna önskemål om placerade barn och beslut om återkallade tillstånd. Se 7 §.
Övervägandena finns i avsnitt 7.6.8.
7 §
Personuppgifter i registret får också behandlas för ändamålen
1. tillsyn över socialtjänsten,
2. kunskapsutveckling och epidemiologiska studier,
3. framställning av statistik,
4. uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring,
5. forskning inom socialtjänsten, och
6. utlämnande till den som ska använda uppgifterna för ändamål som anges i 1–5 eller i 6 §.
Personuppgifter i registret som har samlats in för ändamålet i 6 § får vidareanvändas för andra, sekundära ändamål. Socialnämnderna får enligt bestämmelsen använda personuppgifterna i registret för sin egen uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring av verksamhet inom individ- och familjeomsorgen. I 3 kap. 3 § socialtjänstlagen anges att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande ska utvecklas och säkras. I 12 § första stycket förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten preciseras för vilka ändamål
SOU 2023:66 Författningskommentar
1051
personuppgifter får behandlas. Bland annat får socialnämnden behandla personuppgifter för ändamålen tillsyn, uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och administration av verksamheten.
Det gemensamma för dessa ändamål är att de omfattar åtgärder som syftar till att förbättra kvaliteten och därmed bidra till att verksamheten svarar mot målen i gällande lagstiftning.
Det kan röra sig om att följa upp familjehemmets uppgifter i registret genom hembesök och annan regelbunden uppföljning för att säkerställa att de stämmer.
Denna typ av sammanställningar av personuppgifter bör dock begränsas genom tekniska och organisatoriska åtgärder. Ett sammanställningsregister som bygger på uppgifter i registret bör endast vara tillgängligt för ett begränsat antal personer.
Insamlade personuppgifter ska därutöver få behandlas för ändamålen framställning av statistik. Med statistik menas i lagen den siffermässiga beskrivningen av en viss företeelse, till exempel i tabellform. Statistik är en allmänt utredande verksamhet utan anknytning till något särskilt ärende. Statistikframställningen behöver inte nödvändigtvis vara avgränsad till socialtjänst. Det kan röra sig om statistik som framställs för att ge särskilt underlag åt politiker och administratörer, för planering av verksamheten inom socialtjänsten eller för att informera allmänheten om verksamheten. Även Inspektionen för vård och omsorg förfogar över ändamålet framställning av statistik i lagen för sin verksamhet och sina statistikbehov.
Även Inspektionen för vård och omsorg ska få använda det föreslagna registret i sin tillsynsverksamhet av den sociala barn- och ungdomsvården. Det kan fungera som underlag för tematiska eller punktvisa verksamhetstillsyner, men också vid utredningar av missförhållanden eller sammanbrott i familjehemsplaceringar.
Ett nationellt register över familjehem är en viktig källa för forskningsstudier om placeringar och sammanbrott. Det kan också utgöra källa för rekryteringar av familjehemsföräldrar för kvalitativa studier, antalsberäkningar eller som referenskälla. Den föreslagna lagen tilllåter vidareanvändning av registrerade uppgifter i registret för ändamålet forskning.
Det föreslagna registret bedöms dessutom utgöra en viktig källa för Socialstyrelsen inte endast som statistikmyndighet utan också som kunskapsmyndighet. Registret kan utgöra en kompletterande källa till Socialstyrelsens register över placerade barn och unga. Ett värde
Författningskommentar SOU 2023:66
1052
finns även för Socialstyrelsens regeringsuppdrag inom kunskapsutveckling på socialtjänstens område där ett behov kan uppstå hos myndigheten att få tillgång till uppgifter i registret för uppföljning, utvärdering eller andra undersökningar. Socialstyrelsen har en författningsreglerad direktåtkomst till flertalet av myndighetsregister hos Inspektionen för vård och omsorg. Så även till detta register. Lagen ger Socialstyrelsen en rätt att via direktåtkomst vidareanvända registrerade uppgifter i registret, om uppgifterna behövs hos Socialstyrelsen för kunskapsutveckling, statistikframställning, uppföljning, utvärdering eller epidemiologiska studier. Socialstyrelsen ska vidare kunna ladda ner uppgifter i registret genom direktåtkomst samt begära dem utlämnade av Inspektionen för vård och omsorg på annat sätt. Det finns också en bestämmelse som medger att Inspektionen för vård och omsorg får lämna ut uppgifter i registret till mottagare som ska använda uppgifterna för de primära och sekundära ändamålen.
Fullgörande av uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning ska vara tillåten.
Övervägandena finns i avsnitt 7.6.8.
8 § Personuppgifter i registret får inte behandlas för några andra ändamål än de som anges i 6 och 7 §§.
Ändamålsbestämningarna i lagen ska vara uttömmande på så vis att finalitetsprincipen i artikel 5.1 b i dataskyddsförordningen inte ska vara tillämplig.
Övervägandena finns i avsnitt 7.6.8.
Den enskildes inställning till personuppgiftsbehandling
9 § Behandling av personuppgifter som är tillåten enligt denna lag får utföras även om den registrerade motsätter sig den.
Av bestämmelsen framgår att den behandling av personuppgifter som är tillåten till följd av lagen får ske även om den registrerade motsätter sig behandlingen.
Övervägandena finns i avsnitt 7.6.9.
SOU 2023:66 Författningskommentar
1053
Information vid behandling av personuppgifter
10 § Utöver vad som framgår av artikel 13 i EU:s dataskyddsförordning ska socialnämnden informera den som utreds för att få tillstånd som allmänt familjehem, jourhem eller förstärkt familjehem om vilka uppgifter som får registreras i registret hos IVO och om registreringen är frivillig eller inte.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om information som ska ges till registrerade.
Den som utreds för att få tillstånd som allmänt familjehem, jourhem eller förstärkt familjehem behöver få information om att tillstånd för dessa familjehemskategorier är förenat med att uppgifter om dem registreras i registret hos Inspektionen för vård och omsorg och vilken information som dessa uppgifter ska innehålla.
I artikel 13 i dataskyddsförordningen anges vilken information som ska tillhandahållas om personuppgifterna samlas in från den registrerade. I artikel 14 i dataskyddsförordningen anges vilken information som ska tillhandahållas den registrerade om personuppgifterna samlats in från någon annan än den registrerade, det vill säga den situationen som föreligger hos Inspektionen för vård och omsorg.
I första stycket i paragrafen anges att utöver den information som ska tillhandahållas enligt artikel 13 och 14 i dataskyddsförordningen, ska socialnämnden informera den som utreds för att bli familjehem om vilka uppgifter som får registreras i registret hos IVO och om registreringen är frivillig eller inte.
I andra stycket finns en upplysning om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen kan meddela närmare föreskrifter om information som ska ges till registrerade. Det gäller såväl information som ska lämnas av socialnämnderna som information som ska lämnas av IVO.
Övervägandena finns i avsnitt 7.6.14.
Innehåll
11 § Registret ska innehålla uppgifter om familjehem som har erhållit tillstånd av nämnden i kategorierna 6 kap. 1 b § 2–4 socialtjänstlagen (2001:453) .
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om registrets innehåll.
Författningskommentar SOU 2023:66
1054
Bestämmelsen i första stycket innebär att registret endast får innehålla de uppgifter som behövs för de ändamål som är tillåtna för registret. Någon närmare beskrivning av uppgifterna framgår inte av bestämmelsen. Det beror på att socialnämndens behov av vissa specifika uppgifter om familjehemsföräldrarna och deras hushåll förutsätts vara föränderlig. Ny kunskap kan förväntas ge upphov till ett behov av ytterligare uppgifter av betydelse för en lyckad matchning.
Av andra stycket framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela närmare föreskrifter om registrets innehåll med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. Registerposter ska framgå av en kompletterande förordning, i vilken regeringen föreskriver med stöd av sin restkompetens de uppgifter som ska omfattas av regleringen. Därigenom främjas ett förenklat förfarande som säkerställer att registret är ständigt förenligt med gällande kunskap inom socialtjänsten. I och med att föreskrifter i förordningsform föreslås omfatta såväl vilka uppgifter som får behandlas som vilka uppgifter som ska finnas i registret har upplysningsbestämmelsen utformats på så sätt att regeringen får meddela närmare föreskrifter om registrets innehåll.
Bestämmelsens utformning är avsedd att garantera att endast relevanta uppgifter samlas in till registret. Bestämmelsens utformning innebär vidare att regeringen inte kan delegera uppgiften till Inspektionen för vård och omsorg att närmare bestämma vilka uppgifter som får förekomma i registret.
Övervägandena finns i avsnitt 7.6.10.
12 § Socialnämnden ska lämna uppgifter till Inspektionen för vård och omsorg enligt 11 §.
Regeringen får för de ändamål som anges i 6 § meddela ytterligare föreskrifter om vilka uppgifter om familjehem som socialnämnden ska lämna till Inspektionen för vård och omsorg.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om hur socialnämnden ska lämna uppgifter till registret.
Enligt första stycket ska socialnämnden lämna uppgifter till Inspektionen för vård och omsorg.
Genom andra stycket bemyndigas regeringen att meddela ytterligare föreskrifter om vilka uppgifter om familjehem som socialnämnden ska lämna till Inspektionen för vård och omsorg. Det krävs emellertid att uppgifterna omfattas av ändamålen i 6 §.
SOU 2023:66 Författningskommentar
1055
I tredje stycket finns en upplysningsbestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om hur uppgifter lämnas till registret.
Övervägandena finns i avsnitt 7.6.11.
Känsliga personuppgifter
13 § Känsliga personuppgifter får inte behandlas i registret.
Bestämmelsen innebär ett förbud mot registrering av känsliga personuppgifter enligt artikel 9.1 i dataskyddsförordningen. Inspektionen för vård och omsorg ansvarar som personuppgiftsansvarig för att registrering av känsliga personuppgifter inte sker.
Övervägandena finns i 7.6.2.
Uppgifter om lagöverträdelser m.m.
14 § Uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden får behandlas i registret för ändamål som anges i 6 § endast om regeringen medger det.
Det finns inget behov i nuläget av att samla in uppgifter om lagöverträdelser i det nationella familjehemsregistret.
Det kan dock inte uteslutas i en framtid att sådana uppgifter kan behöva registreras för ett återkallande av ett tillstånd för ett familjehem. Överväganden som kan ligga bakom ett sådant återkallat tillstånd, såsom brott begångna av någon av föräldrarna, kan behöva registreras för viss tid i registret.
Det ska därför vara tillåtet om regeringen i förordning har meddelat föreskrifter om det för registret. Med en sådan ordning säkerställs att det görs en prövning av om registreringen är nödvändig, berättigad och proportionerlig vid en avvägning i förhållande till integritetsintresset samt om de skyddsåtgärder som har fastställts är tillräckliga för att sådan behandling ska vara motiverad.
Övervägandena behandlas i avsnitt 7.6.2.
Författningskommentar SOU 2023:66
1056
Direktåtkomst och integritetsskydd
15 § Socialnämnden får ha direktåtkomst till uppgifter i registret. Den som arbetar i en verksamhet i socialnämnden får endast ta del av uppgifter i registret om denne behöver dessa för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter för de ändamål som anges i 6 § och 7 § 3 och 4.
I paragrafen anges att socialnämnden får ha direktåtkomst till registret. Paragrafen innehåller också bestämmelser som innebär att den som arbetar i en verksamhet i socialtjänsten endast får ta del av uppgifter i registret om det behövs för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter för ändamål som är tillåtna enligt lagen. Det handlar om åtkomst till uppgifter för att kunna fatta beslut om vistelse enligt socialtjänstlagen, och kunna framställa statistik samt genomföra uppföljning, utvärdering eller kvalitetssäkring i verksamheten.
Bestämmelsen kompletteras av 16 §. Övervägandena finns i avsnitt 7.6.12.
16 § Socialnämnden ansvarar för att tillgången till personuppgifter begränsas till vad varje användare behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter för ändamål som anges i 6 § och 7 § 3 och 4.
Direktåtkomst får inte medges innan Inspektionen för vård och omsorg har försäkrat sig om att behörighets- och säkerhetsfrågorna är lösta på ett sätt som är tillfredsställande ur integritetssynpunkt.
Enligt första stycket ska socialnämnden ansvara för att tillgången till personuppgifter begränsas till vad varje användare behöver för att kunna fullgöra arbetsuppgifter för ändamål som rör placering av barn och unga under 21 år, framställning av statistik, uppföljning, utvärdering eller kvalitetssäkring. Behörighetsstyrning är en teknisk och organisatorisk åtgärd för att skydda personuppgifter i ett register eller i en verksamhet som hanterar personuppgifter.
Behörighetstilldelningen avser främst anställda vid socialnämnden men även uppdragstagare vid nämnden som är knutna på sådant sätt till nämnden att de tillhör personkretsen enligt 2 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Till skillnad från 15 § anger bestämmelserna här att det lokalt behöver fastställas en behörighetstilldelning. I framtiden, om registret utvecklas, kan socialnämnden dessutom behöva ta ställning till om tillgången till vissa uppgifter ska begränsas bara till vissa befattnings-
SOU 2023:66 Författningskommentar
1057
havare, såsom i det fallet regeringen skulle tillåta och reglera personuppgifter om lagöverträdelse (se 14 §).
Bestämmelserna i andra stycket innebär att Inspektionen för vård och omsorg inte får lämna direktåtkomst utan att först ha försäkrat sig om att behörighets- och säkerhetsfrågorna är lösta på ett sätt som är tillfredsställande ur integritetssynpunkt.
Övervägandena finns i avsnitt 7.6.12.
17 § Socialstyrelsen får ha direktåtkomst till uppgifter i registret om uppgifterna behövs hos Socialstyrelsen för de ändamål som anges i 7 § 2–4.
Socialstyrelsen har rätt att ladda ner uppgifter i registret vid direktåtkomst enligt första stycket. Inspektionen för vård och omsorg ska på begäran av Socialstyrelsen lämna ut uppgifter ur registret om uppgifterna behövs hos Socialstyrelsen för de ändamål som anges i 7 § 2–4.
Socialstyrelsen ansvarar för att tillgången till personuppgifter begränsas till vad varje användare behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Direktåtkomst får inte medges innan Inspektionen för vård och omsorg har försäkrat sig om att behörighets- och säkerhetsfrågorna är lösta på ett sätt som är tillfredsställande ur integritetssynpunkt.
Paragrafen reglerar Socialstyrelsens tillgång till uppgifter i registret.
Registret utgör en viktig källa för Socialstyrelsen i rollen som både statistikmyndighet och kunskapsmyndighet. Registret utgör en kompletterande källa till Socialstyrelsens register över placerade barn och unga.
I första stycket regleras en rätt för Socialstyrelsen att via direktåtkomst vidareanvända registrerade uppgifter i registret, om uppgifterna behövs hos myndigheten för kunskapsutveckling, statistikframställning, uppföljning, utvärdering eller epidemiologiska studier. Direktåtkomsten ska begränsas enbart till sådana uppgifter som Socialstyrelsen behöver för att fullgöra sina uppdrag enligt instruktion, regleringsbrev, regeringsuppdrag och författning.
Av andra stycket följer att Socialstyrelsen ska kunna ladda ner uppgifter i registret genom direktåtkomst för angivna ändamål samt begära dem utlämnade av Inspektionen för vård och omsorg på annat sätt.
I tredje stycket finns liksom i 16 § bestämmelser om behörighetstilldelning och Inspektionen för vård och omsorgs kontroll av tillfredsställande behörighetstilldelning och säkerhetsåtgärder innan direktåtkomst lämnas till Socialstyrelsen.
Övervägandena finns i avsnitt 7.6.12.
Författningskommentar SOU 2023:66
1058
18 § Den som arbetar i en verksamhet hos Inspektionen för vård och omsorg som bedriver tillsyn över socialtjänsten får ta del av personuppgifter i registret för det ändamål som anges i 7 § 1.
Inspektionen för vård och omsorg ska bestämma villkor för tilldelning av behörighet till personuppgifter om registrerade i registret, samt att begränsa åtkomsten till vad som behövs för att den som arbetar vid myndighetens tillsynsverksamhet ska kunna fullgöra sina arbetsuppgifter för ändamål som anges i 7 § 1.
Paragrafen reglerar Inspektionen för vård och omsorgs tillgång till uppgifter i registret för sin tillsynsverksamhet.
Av första stycket framgår att medarbetare inom verksamhet hos Inspektionen för vård och omsorg som arbetar med tillsyn får ta del av uppgifter i registret. Registret kan fungera som underlag för tematiska eller punktvisa verksamhetstillsyner, men också vid utredningar av missförhållanden eller sammanbrott i familjehemsplaceringar.
Enligt andra stycket ska Inspektionen för vård och omsorg bestämma villkor för tilldelning av behörighet till egna medarbetares åtkomst till uppgifter om registrerade i registret och begränsa åtkomsten till vad som behövs för att de som arbetar vid myndighetens tillsynsverksamhet ska kunna fullgöra sina arbetsuppgifter för ändamål som anges i 7 § 4.
Övervägandena finns i avsnitt 7.6.13.
19 § Den som arbetar i en verksamhet hos Inspektionen för vård och omsorg som förvaltar registret eller framställer statistik får ta del av personuppgifter i registret bara om det är nödvändigt för support, underhåll, felsökning eller för ändamål som anges i 7 § 3 och 5.
Bestämmelsen reglerar begränsningar av Inspektionen för vård och omsorgs tillgång till personuppgifter i registret, det vill säga den inre sekretessen.
Den som arbetar i en verksamhet hos Inspektionen för vård och omsorg som förvaltar registret får ta del av personuppgifter i registret bara om det är nödvändigt för support, underhåll, felsökning och framställning av statistik. Vidare får medarbetare i den verksamhet som förvaltar registret, liksom medarbetare som arbetar med statistikframställning vid myndigheten, ta del av uppgifter i registret för framställning av statistik och utlämnande av uppgifter till forskning.
Övervägandena finns i avsnitt 7.6.13.
SOU 2023:66 Författningskommentar
1059
20 § Inspektionen för vård och omsorg ska se till att alla former av elektronisk åtkomst till personuppgifter dokumenteras och kan kontrolleras.
Inspektionen för vård och omsorg ska göra systematiska och återkommande kontroller av den i första stycket upprättade dokumentationen i syfte att kontrollera om någon obehörigen kommit åt personuppgifter i registret.
Paragrafen reglerar dokumentation och kontroll av elektronisk åtkomst.
Enligt första stycket ska Inspektionen för vård och omsorg se till att elektronisk åtkomst till personuppgifter dokumenteras och kan kontrolleras. Det innebär att det ska finnas behandlingshistorik och loggning avseende åtkomst till personuppgifter i registret.
I andra stycket anges att den personuppgiftsansvarige ska göra systematiska och återkommande kontroller av den i första stycket upprättade dokumentationen i syfte att kontrollera om någon obehörigen kommit åt personuppgifter i registret. Det är alltså inte tillräckligt med kontroller endast då obehörig åtkomst misstänks ha förekommit i ett konkret fall.
Övervägandena finns i avsnitt 7.6.15.
Sökbegrepp
21 § De uppgifter som finns i registret får vara sökbara.
Sökbegränsningar utgör en skyddsåtgärd enligt dataskyddsförordningen. Bestämmelser om skyddsåtgärder är tillåtna enligt artikel 6.2 och 6.3 i dataskyddsförordningen när det gäller behandling som grundar sig på en rättslig förpliktelse eller en arbetsuppgift av allmänt intresse enligt artikel 6.1 c eller e i dataskyddsförordningen.
Socialnämnderna behöver kunna söka efter uppgifter om familjehem i strukturerad form. Av det skälet innehåller lagen inte några sökbegränsningar. Sådana uppgifter som får registreras i registret enligt 11 § får således socialnämnderna använda som sökbegrepp.
Övervägandena finns i avsnitt 7.6.2.
Bevarande och gallring
22 § Uppgifter ska omedelbart gallras när ett Inspektionen för vård och omsorg fått kännedom om att familjehem inte längre vill stå till nämndens förfogande eller när de inte längre behövs för det ändamål som anges i 6 §.
Författningskommentar SOU 2023:66
1060
Uppgift om beslut om ett återkallat tillstånd för familjehem ska gallras fem år efter att beslutet fattades.
Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om bevarande och gallring i registret för ändamål som anges i 6 och 7 §§.
Av första stycket framgår att uppgifter i registret ska gallras av Inspektionen för vård och omsorg när de inte längre behövs för de primära ändamålen för behandlingen av personuppgifter i registret. En sådan situation föreligger när ett familjehem inte längre vill stå till socialnämndens förfogande för familjehemsplaceringar.
Enligt andra stycket ska uppgift om beslut om ett återkallat tillstånd gallras fem år efter att beslut om återkallelse fattades. Uppgiften om det återkallade tillståndet ska bevaras i fem år från dagen för beslutet och därefter gallras.
I tredje stycket ges en upplysning om att regeringen med stöd av den så kallade restkompetensen enligt regeringsformen kan meddela föreskrifter om bevarande och gallring i registret av uppgifter som behöver bevaras längre tid än vad som är behövligt för de primära ändamålen. Förutom beslutet om en återkallelse av ett utfärdat tillstånd bör även uppgift om namn, personnummer och beslutande kommun bevaras i registret motsvarande tidsrymd. Uppgift om det återkallade tillståndet är en uppgift i registret som familjehemsföräldrarna inte kan påverka. Bevarande av uppgift om beslut om återkallade tillstånd för familjehem ska dock regleras i lagen.
Övervägandena finns i avsnitt 7.6.18.
Sekretess
23 § I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns bestämmelser om begränsningar i rätten att lämna ut personuppgifter.
Paragrafen erinrar om att det finns särskilda bestämmelser om sekretess som omfattar verksamhet både hos Inspektionen för vård och omsorg och socialnämnderna som avser registret.
Sekretessbestämmelser behandlas i avsnitt 7.6.19.
SOU 2023:66 Författningskommentar
1061
14.2 Förslaget till lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125)
6 a §
Särskilda bestämmelser om skyldighet att erbjuda undersökning utöver vad som följer av denna lag finns lagen ( 2017:209 ) med särskilda bestämmelser om åtgärder som avser hälsa för barn och unga i samhällsvård.
Paragrafen är ny och erinrar om att det finns bestämmelser som rör tandvård i lagen med särskilda bestämmelser om åtgärder som avser hälsa för barn och unga i samhällsvård. En motsvarande upplysningsbestämmelse föreslås införas i 8 kap. 10 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).
Övervägandena finns i avsnitt 9.6.2.
6 b §
Regionen ska utöver det som anges i 6 § erbjuda god tandvård åt barn och unga under 21 år som vistas inom regionen, som vårdas utanför det egna hemmet med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen ( 1990:52 ) om särskilda bestämmelser om vård av unga, och som omfattas av en annan regions ansvar för tandvård.
Den region där barnet eller den unge är bosatt svarar för kostnaderna för tandvård som patienten ges med stöd av första stycket.
Paragrafen är ny. Första stycket anger att den region där barn och unga under 21 år vistas i Statens institutionsstyrelses särskilda ungdomshem ansvarar för att erbjuda tandvård. I andra stycket bestäms att den region där barnet eller den unge är bosatt svarar för kostnaderna för den tandvård som ges enligt första stycket.
Övervägandena finns i avsnitt 9.5.2.
9 a §
Regionen ska ingå en överenskommelse med kommunen om ett samarbete i fråga om tandvård för barn och unga under 21 år som vårdas enligt lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller socialtjänstlagen (2001:453) . Om det är möjligt bör organisationer som företräder dessa barn och unga eller deras närstående ges möjlighet att lämna synpunkter på innehållet i överenskommelsen.
Författningskommentar SOU 2023:66
1062
Paragrafen är ny. I första stycket anges att regionen ska ingå en överenskommelse med kommunen i fråga om tandvård för barn och unga som vårdas enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga eller socialtjänstlagen. De som vårdas med stöd av bestämmelser i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård eller i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall omfattas följaktligen inte av kravet, men det kan finnas skäl för att även inkludera dessa målgrupper i överenskommelser och denna bestämmelse är inte avsedd att utgöra hinder för det. Bestämmelsen har utformats med 7 kap. 9 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och 2 kap. 6 § samt 5 kap. 1 d §socialtjänstlagen (2001:453) som förebilder. I överenskommelserna kan insatser för att få behövlig tandvård utförd anges, exempelvis upplåtelse av lokaler eller transport.
Övervägandena finns i avsnitt 9.5.3.
14.3 Förslaget till lag om ändring i lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga
1 §
Insatser inom socialtjänsten för barn och ungdom ska göras i samförstånd med den unge och hans eller hennes vårdnadshavare enligt bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453). Insatserna ska präglas av respekt för den unges människovärde och integritet.
Den som är under 18 år ska dock beredas vård enligt denna lag, om någon av de situationer som anges i 2 eller 3 § föreligger och det kan antas att behövlig vård inte kan ges den unge med samtycke av den eller dem som har vårdnaden om honom eller henne och, när den unge har fyllt 15 år, av honom eller henne själv.
Vård med stöd av 3 § får även beredas den som har fyllt 18 men inte 20 år, om sådan vård med hänsyn till den unges behov och personliga förhållanden i övrigt är lämpligare än någon annan vård och det kan antas att behövlig vård inte kan ges med den unges samtycke.
Vissa andra åtgärder får vidtas utan samtycke enligt 11 a, 22, 24, 31 a, 32 a och 32 b §§.
Vid beslut enligt denna lag ska vad som är bäst för den unge vara avgörande.
Paragrafens fjärde stycke har justerats så till vida att de särskilda villkor för vård i den unges egna hem har tagits med i uppräkningen av åtgärder som får vidtas utan samtycke.
Övervägandena finns i avsnitt 5.5.5.
SOU 2023:66 Författningskommentar
1063
10 §
Vården ska anses påbörjad när den unge på grund av ett beslut om omedelbart omhändertagande eller om vård har placerats.
För vårdens innehåll och utformning gäller bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453) och föreskrifterna i 11–20 §§.
I första stycket har bestämmelsen om när vården ska anses påbörjad
ändrats på så sätt att kravet på placering utanför den unges eget hem har tagits bort. Liksom tidigare har den unge placerats när beslutet har verkställts vilket kan ske vid ett omedelbart omhändertagande eller efter beslut om vård. Ingen annan ändring är avsedd än att vården kan inledas i det egna hemmet. Har den unge avvikit i samband med beslut om omedelbart omhändertagande eller vård så har vården inte verkställts innan den unge återvänt, oavsett om vården verkställs i eller utanför det egna hemmet. Ändringen är en följd av förslaget om ändring av 11 § som innebär att vården inte behöver påbörjas utanför den unges hem.
Övervägandena finns i avsnitt. 5.5.5.
11 §
Socialnämnden bestämmer hur vården av den unge ska ordnas och var han eller hon ska vistas under vårdtiden. I fråga om den som vårdas i ett hem som avses i 12 § första eller andra stycket får dock Statens institutionsstyrelse i samband med att den unge transporteras besluta att han eller hon tillfälligt skall vistas i ett annat sådant hem.
Nämnden får bestämma att den unge vistas i sitt eget hem, om det kan antas att den unges behov av vård bäst kan tillgodoses där. Om nämndens beslut enligt första stycket inte kan avvaktas, får ordföranden eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat besluta i frågan. Beslutet ska anmälas vid nämndens nästa sammanträde.
Nämnden eller den åt vilken nämnden har uppdragit vården ska ha uppsikt över den unge och
bestämma om den unges personliga förhållanden i den
utsträckning det behövs för att genomföra vården. Det innefattar att verka för att den unge får den utbildning, tandvård och hälso- och sjukvård som den unge behöver.
Nämnden har under vårdtiden samma ansvar som vårdnadshavaren annars
har för att den unges grundläggande rättigheter enligt 6 kap. 1 § föräldra-
balken tillgodoses.
Författningskommentar SOU 2023:66
1064
I andra stycket har bestämmelsen som anger att vården alltid ska inledas utanför den unges hem tagits bort. Det har också preciserats att det utöver de bedömningar som ska göras vid vistelsebeslut enligt de föreslagna bestämmelserna i 6 kap. 5 a § socialtjänstlagen (2001:453) även behöver antas att den unges behov av vård bäst kan tillgodoses i det egna hemmet. Det fjärde stycket innehåller en bestämmelse om nämndens skyldighet att bestämma över den unges personliga förhållanden. Bestämmelsen har ändrats på så sätt att det tydliggörs att nämndens skyldighet att bestämma om den unges personliga förhållanden i den utsträckning det behövs för att genomföra vården innefattar att verka för att den unge får den utbildning, tandvård och hälso- och sjukvård som den unge behöver. Bestämmelsen om nämndens ansvar enligt 6 kap. 1 § föräldrabalken finns i det femte stycket. Bestämmelsen har ändrats på så sätt att nämnden under vårdtiden har ansvar för att den unges grundläggande rättigheter enligt 6 kap. 1 § föräldrabalken tillgodoses. Till skillnad från nu gällande bestämmelse där nämnden har samma ansvar som vårdnadshavarna så framgår att nämnden har det ansvar som vårdnadshavarna annars har.
Även om nämndens ansvar och befogenheter att bestämma över den unges personliga förhållanden i fjärde och femte stycket förtydligas så gäller alltjämt att insatser inom socialtjänsten för barn och ungdom ska göras i samförstånd med den unge och hans eller hennes vårdnadshavare enligt bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453) (se 1 § LVU). Övriga ändringar i paragrafen är endast språkliga.
Övervägandena finns i avsnitt 5.5.5.
11 a §
För unga som vårdas med stöd av 3 § får socialnämnden besluta om särskilda villkor som förutsättning för att få vårdas i det egna hemmet. De särskilda villkoren får avse
1. skyldighet att ta emot vissa andra insatser inom socialtjänsten, och
2. att den unge ska lämna blod-, urin-, utandnings-, saliv-, svett- eller hårprov.
Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om särskilda villkor för den som med stöd av 3 § vårdas i det egna hemmet. Att det är frågan om särskilda villkor innebär att det är frågan om något som går utöver det som kan finnas i vårdplan och genomförandeplan enligt 11 kap. 3 § socialtjänstlagen även om de bör beskrivas i dessa. Vill-
SOU 2023:66 Författningskommentar
1065
koren hör samman med möjligheten att vårdas i det egna hemmet, inte med vården i stort. Det är en möjlighet och inte en skyldighet för nämnden att besluta om särskilda villkor. Villkoren kan beslutas i anslutning till att vården inleds eller under pågående vård. Nämnden får besluta om ett eller flera särskilda villkor. I första punkten anges skyldighet att ta emot vissa andra insatser inom socialtjänsten, som kan ges med stöd av 4 kap. 1 § men inte i sig ges med tvång. Konsekvensen av att inte ta emot föreslagna insatser kan då bli placering utanför det egna hemmet. I andra punkten finns en befogenhet för socialnämnden att besluta om att uppmana den unge att lämna sådana prov som avses i 32 a §. Beslut om villkor och omfattas av förbud mot delegation till annat än särskild avdelning genom tillägg i 10 kap. 4 § socialtjänstlagen (2001:453). Besluten om villkor föreslås bli överklagbara genom ett tillägg i 41 §.
Övervägandena finns i avsnitt 5.5.5.
13 §
Har den unge beretts vård med stöd av 2 §, ska socialnämnden minst en gång var sjätte månad överväga
1. om behovet av vård har förändrats, och
2. om barnets eller den unges behov av vård och stöd tillgodoses. Vid övervägandet ska nämnden beakta den unges inställning till vården.
Har den unge beretts vård med stöd av 3 §, ska socialnämnden inom sex månader från dagen för verkställighet av vårdbeslutet pröva om vård med stöd av lagen ska upphöra
och om den unges behov av vård tillgodoses. Denna
fråga ska därefter prövas fortlöpande inom sex månader från senaste prövning. Vid prövningen ska nämnden beakta den unges inställning till vården.
Vid det första övervägandet respektive den första prövningen efter att vård har inletts ska nämnden följa upp om en hälsoundersökning enligt lagen ( 2017:209 ) med särskilda bestämmelser om åtgärder som avser hälsa för barn och unga i samhällsvård har erbjudits samt om en bedömning enligt 3 kap. 12 k § skollagen (2010:800) har utförts.
Det första stycket har justerats på så sätt att övervägande om vårdens inriktning och omfattning har tagits bort och ersatts av övervägande av om behovet av vård har förändrats, och om barnets eller den unges behov av vård och stöd tillgodoses. Övervägande av om den unges behov av vård och stöd tillgodoses ska även ske för unga som vårdas med stöd av 3 vilket anges i andra stycket. Vid såväl överväganden som omprövningar ska den unges inställning till vården beaktas. Det
Författningskommentar SOU 2023:66
1066
tredje stycket är nytt anger att nämnden vid det första övervägandet
respektive den första prövningen också följa upp förekomst av erbjudanden om hälsoundersökning enligt den särskilda lagen om hälsoundersökningar och bedömningar enligt 3 kap. 12 k § skollagen. Det kan finnas anledning att följa upp det även vid senare överväganden även om det inte är obligatoriskt enligt denna bestämmelse. Att nämnden ska följa upp vissa aktiviteter särskilt innebär inte att annat inte behöver följas upp vid dessa tillfällen. Motsvarande bestämmelser föreslås införas i 6 kap. 8 § socialtjänstlagen.
Övervägandena finns i avsnitt 5.5.9.
13 a §
Socialnämnden ska noga följa vården av de barn och unga som får vård med stöd av denna lag i syfte att bedöma om den unges behov av vård tillgodoses.
Socialnämnden ska särskilt uppmärksamma barnets eller den unges hälsa, utbildning, utveckling, beteende, sociala relationer samt eventuell utsatthet för våld.
Vården ska följas främst genom
1. enskilda samtal med barnet eller den unge,
2. samtal med vårdnadshavarna och den eller de som utför vården, och
3. personliga besök i det hem eller boende där barnet eller den unge vistas. Vid behov ska information från skolan, tandvården och hälso- och sjukvården hämtas in.
Paragrafen innehåller bestämmelser för socialnämndens ansvar för att noga följa vården. Tidigare angavs tillvägagångssätt för att noga följa vården i första stycket. Nu föreslås en bestämmelse i första stycket som anger ett övergripande syfte för denna uppföljning, nämligen att kunna bedöma om behovet av vård tillgodoses. Det andra stycket föreslås omfatta det som nämnden särskilt ska uppmärksamma. Utöver det som tidigare skulle uppmärksammas har även sociala relationer och eventuell utsatthet för våld lagts till. Med sociala relationer menas en vidare krets av sociala relationer som barnet eller den unge kan ha, till anhöriga, närstående eller personal. Med att nämnden särskilt ska uppmärksamma eventuell utsatthet för våld avses att nämnden behöver vara uppmärksam på tecken på olika former av våld, exempelvis fysiskt, psykiskt och sexuellt. Det kan vara så att den som noga följer vården behöver ställa frågor för att kunna få en uppfattning av eventuell utsatthet för våld och vilka frågor som då är lämpliga att ställa behöver den professionella handläggaren anpassa
SOU 2023:66 Författningskommentar
1067
utifrån barnet eller den unges ålder och mognad. En justering har också gjorts utifrån att jourhem är en form av familjehem. I tredje
stycket anges hur nämnden ska följa vården och uppmärksammas det
som anges i andra stycket. Det fjärde stycket innefattar en skyldighet att hämta in information från skolan och hälso- och sjukvården. Skolväsendet och hälso- och sjukvården föreslås också omfattas av en uppgiftsskyldighet i 29 kap. 13 § skollagen (2010:800) respektive 5 kap. 8 a § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) som omfattar uppgifter som behövs för genomförande och uppföljning av vård.
Övervägandena finns i avsnitt 5.5.6.
17 §
Den som omfattas av bestämmelserna i 15 § får, om det behövs, kroppsvisiteras eller ytligt kroppsbesiktigas vid ankomst till hemmet för kontroll av att han eller hon inte bär på sig något som enligt 16 § inte får innehas. Detsamma gäller om det under vistelsen i hemmet uppkommer misstanke att sådan egendom ska påträffas hos honom eller henne.
En kroppsvisitation eller en ytlig kroppsbesiktning ska genomföras i närvaro av ett vittne om inte den unge avstår från den rätten.
Kroppsvisitationen eller den ytliga kroppsbesiktningen får endast genomföras eller bevittnas av någon av samma kön om inte den unge har andra önskemål. Den unge ska också tillfrågas om någon särskild person ur personalen ska genomföra eller bevittna åtgärden. Den unges önskemål ska så långt det är möjligt tillgodoses.
All den hänsyn som omständigheterna medger ska iakttas vid kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning.
Paragrafens tredje stycke har justerats så till vida att kroppsvisitation eller ytlig kroppsbesiktning endast får utföras eller bevittnas av någon av samma kön som den unge om inte den unge har andra önskemål. Bestämmelsen anger en presumtion för vilket kön den som utför de aktuella åtgärderna ska ha men också att det är den unges önskemål som avgör. Att det är den unges önskemål som är avgörande är viktigt inte minst med tanke på att det juridiska eller medicinska könet inte nödvändigtvis överensstämmer med den könsidentitet som den unge har. Det är naturligtvis inte möjligt att kringgå bestämmelsen genom att personal tillfälligtvis uppger sig ha en annan könsidentitet. I övrigt har endast en språklig justering gjorts.
Övervägandena finns i avsnitt 8.9.3.
Författningskommentar SOU 2023:66
1068
32 §
I ett ärende enligt denna lag ska socialnämnden besluta om läkarundersökning av den unge om det finns anledning att anta att sådan undersökning
är behövlig för bedömning av om det finns hinder för vård eller för att på annat sätt särskilt beakta hälsotillståndet inför beslutet om vård. Nämnden får utse
läkare för undersökningen. Om undersökningen inte lämpligen kan genomföras i den unges hem, får nämnden bestämma någon annan plats för den. I ett mål enligt denna lag har rätten samma befogenhet.
I paragrafens första stycke har socialnämndens skyldighet att genomföra en läkarundersökning ersatts med en befogenhet för nämnden att besluta om läkarundersökning i de fall där det kan antas vara behövligt för bedömning av om det finns hinder för vård eller för att på annat sätt särskilt beakta hälsotillståndet inför beslut om vård. Hinder för vården kan föreligga om den unge behöver få sjukhusvård för akuta medicinska eller psykiatriska tillstånd eller omedelbart genomgå en undersökning på sjukhus. Särskilda överväganden av hälsotillstånd som kan behövas kan avse läkemedelsbehandling som inte får avbrytas samt kronisk sjukdom, allvarlig allergi eller funktionsnedsättning som behöver beaktas i den miljö där den unge placeras. Liksom tidigare får nämnden också utse läkare för undersökningen. Domstolens befogenhet att besluta om läkarundersökning kvarstår oförändrad. Det andra stycket som innehållit ett absolut krav på läkarundersökning inför ansökan om vård enligt 4 § har tagits bort.
Övervägandena finns i avsnitt 9.6.1.
41 §
Socialnämndens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, när nämnden har
1. beslutat om var vården av den unge ska inledas eller beslutat i fråga om att flytta den unge från det hem där han eller hon vistas,
2. beslutat i fråga om särskilda villkor enligt 11 a §,
3. beslutat i fråga om fortsatt vård med stöd av lagen,
4. med stöd av 14 § beslutat i fråga om umgänge eller beslutat att den unges vistelseort inte ska röjas,
5. fattat beslut enligt 22 § eller prövat om ett sådant beslut ska upphöra att gälla,
6. med stöd av 31 § beslutat i fråga om umgänge,
7. beslutat i fråga om fortsatt flyttningsförbud,
8. beslutat i fråga om upphörande av ett fortsatt omhändertagande för tillfällig vård,
SOU 2023:66 Författningskommentar
1069
9. beslutat i fråga om fortsatt utreseförbud, eller 10. beslutat i fråga om tillfälligt undantag från ett utreseförbud. Andra beslut av nämnden enligt denna lag får inte överklagas. Rättens beslut enligt 8 och 31 f §§ i fråga om förlängd ansökningstid och enligt 32 § om läkarundersökning får inte överklagas.
Första stycket andra punkten har justerats på sätt som medför att
beslut med stöd av den föreslagna 11 a § om särskilda villkor vid vård i den unges egna hem är överklagbara. I övrigt är endast den numrerade listan justerad utifrån att överklagbarhet för särskilda villkor lagts in som en egen punkt 2.
Övervägandena finns i avsnitt 5.5.5.
14.4 Förslaget till lag om ändring i föräldraledighetslagen (1995:584)
1 §
En arbetstagare har som förälder rätt till ledighet från sin anställning enligt denna lag. I vissa fall har även en annan arbetstagare rätt till ledighet.
Med förälder likställs följande personer:
1. förälders make som stadigvarande sammanbor med föräldern,
2. förälders sambo,
3. särskilt förordnad vårdnadshavare som har vård om barnet,
4. den som efter socialnämndens medgivande har tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i syfte att adoptera barnet (blivande adoptivförälder), och
5. den som har tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av barnets föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om barnet samt den som i annat fall tagit emot ett barn i
sitt hem på uppdrag av socialnämnden (familjehemsförälder).
Bestämmelser om förbud mot missgynnande behandling av arbetssökande och arbetstagare finns i 16 §.
Ett tillägg i andra stycket femte punkten medför att alla som på uppdrag av socialnämnden har tagit emot ett barn i sitt hem omfattas av den krets som likställs med förälder. För den som tar emot barn i sitt hem på uppdrag av socialnämnden finns det inte något krav på att uppdraget ska vara stadigvarande vilket innebär att även jourhem omfattas.
Övervägandena finns i avsnitt 6.6.28.
Författningskommentar SOU 2023:66
1070
14.5 Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)
2 kap.
8 §
En plan i enlighet med bestämmelserna i 7 § ska upprättas för den som vårdas vid särskilda ungdomshem med stöd av denna lag eller med stöd av lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga om Statens institutionsstyrelse bedömer att den behövs för att barnet eller den unge ska få sina behov tillgodosedda och den enskilde samtycker till det. Kommunen ska då upprätta planen tillsammans med regionen och Statens institutionsstyrelse.
Paragrafen är ny och innebär att Statens institutionsstyrelse kan ta samma initiativ till samordning av en individuell plan, ofta benämnd SIP, i situationer när barn och unga som vårdas vid särskilda ungdomshem med stöd av 4 kap. 1 § eller med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga har behov av stöd från både socialtjänsten och hälso- och sjukvården och en sådan plan behövs för att den som är placerad ska få sina behov tillgodosedda. En motsvarande bestämmelse föreslås införas i 16 kap. 5 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).
Övervägandena finns i avsnitt 9.7.7.
2 a kap.
4 a §
Den kommun som beslutat om placering av ett barn ansvarar för att ge stöd enligt 6 kap. 8 d §.
Paragrafen är ny och innebär att det är den kommun som beslutat om placering som ansvarar för att ge barn och vårdnadshavare stöd för det särskilda behov som uppstår när barnet återförenas med den eller dem som har vårdnaden efter att vård har upphört.
Övervägandena finns i avsnitt 11.6.4.
SOU 2023:66 Författningskommentar
1071
3 kap.
3 a §
Socialnämnden ska se till att det finns rutiner för att förebygga, upptäcka och åtgärda risker och missförhållanden inom socialtjänstens verksamhet rörande barn och unga.
Socialnämnden ska använda handläggare som har avlagt svensk socionomexamen eller annan relevant examen på minst grundnivå i högskolan för utförande av sådana uppgifter inom socialtjänsten rörande barn och unga som innefattar
1. bedömning av om utredning ska inledas,
2. utredning och bedömning av behovet av insatser eller andra åtgärder,
3. uppföljning av beslutade insatser, eller
4. utredning av tillstånd för familjehem.
Socialnämnden ansvarar för att den handläggare som självständigt utför arbetsuppgifter som avses i andra stycket har tillräcklig erfarenhet för uppgiften.
I paragrafens andra stycke föreslås en ny fjärde punkt som innebär att behörighetskraven för socialtjänstens handläggare för utförande av uppgifter rörande barn och unga även ska innefatta utredningar som rör tillstånd till att bli familjehem.
Övervägandena finns i avsnitt 6.6.25.
3 c §
För utförande av de uppgifter som anges i 3 a § andra stycket och 3 f §, får socialnämnden även använda handläggare som har annan utländsk utbildning än sådan som avses i 3 b §, om utbildningen ensam eller tillsammans med yrkeslivserfarenhet motsvarar svensk socionomexamen eller annan relevant examen på minst grundnivå i högskolan.
Den myndighet som regeringen bestämmer får i enskilda fall bedöma om kraven enligt första stycket är uppfyllda.
I paragrafens första stycke har en hänvisning till den föreslagna 3 kap. 3 f § lagts in vilket innebär att även personal hos socialnämnden som ger stöd, handledning och utbildning till familjehem omfattas av bestämmelserna om annan utländsk utbildning.
Övervägandena finns i avsnitt 6.6.25.
Författningskommentar SOU 2023:66
1072
3 e §
Föreståndare vid stödboende och hem för vård eller boende som tar emot barn och unga under 21 år ska ha avlagt relevant examen på minst grundnivå i högskolan. Föreståndare ska också ha sådan kunskap om målgruppens behov, och personlig lämplighet som krävs för att utföra sina arbetsuppgifter.
Paragrafen är ny och innehåller krav på kompetens för föreståndare vid stödboende och hem för vård eller boende som tar emot barn och unga under 21 år.
Övervägandena finns i avsnitt 8.7.1.
3 f §
Personal som ger stöd, handledning och utbildning till familjehem ska ha avlagt relevant examen på minst grundnivå i högskolan och personlig lämplighet för
att kunna utföra sina arbetsuppgifter .
Paragrafen är ny och anger ett behörighetskrav för den som ger stöd, utbildning och handledning till familjehem. Bestämmelserna gäller för verksamhet i såväl kommunal som enskild regi.
Övervägandena finns i avsnitt 6.6.25.
4 kap.
1 d §
För barn och unga som fått samhällsvård ska det från 16 års ålder ingå i en skälig levnadsnivå att upp till 25 års ålder få känslomässigt stöd samt stöd med frågor som rör boende, utbildning, arbete, ekonomi, tandvård och hälso- och sjukvård efter att samhällsvården avslutats.
Paragrafen är ny. Förslaget innebär att alla som är under 25 år och har varit placerade utanför det egna hemmet ska ha rätt att få känslomässigt stöd samt stöd med frågor som rör boende, utbildning, arbete, ekonomi, tandvård och hälso- och sjukvård. Det kan bland annat innebära stöd med personliga angelägenheter som rör bostad, utbildnings- och försörjningsmöjligheter samt vårdkontakter men även fritidsaktiviteter. Det innebär inte att socialnämnden ska utföra eller bekosta det som räknas upp i bestämmelsen utan det handlar om att ge den enskilde stöd till att själv ta del av det precis som alla andra.
SOU 2023:66 Författningskommentar
1073
Stödet kan exempelvis ges som boendestöd, kontaktperson, eller andra former av råd och stöd. Eftersom stödet ges när den enskilde inte längre vistas i familjehem, HVB eller stödboende så är det vistelsekommunen som ansvarar för att ge stödet, se 2 a kap. 1 § SoL. Det är emellertid den placerande kommunen som ansvarar för att informera om rätten till stödet, se den föreslagna 6 kap. 8 c § SoL och 2 a kap. 4 § SoL.
Övervägandena finns i avsnitt 11.6.2.
5 kap.
1 d §
Kommunen ska ingå en överenskommelse med regionen om ett samarbete i fråga om barn och unga i samhällsvård. Om det är möjligt bör organisationer som företräder dessa barn och unga eller deras närstående ges möjlighet att lämna synpunkter på innehållet i överenskommelsen.
Paragrafen har justerats på så sätt att barn och unga i samhällsvård ersätter uttryckssättet barn och unga utanför det egna hemmet. Det innebär att barn och unga som vårdas med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och som vårdas utanför det egna hemmet med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) omfattas av bestämmelsen.
Övervägandena finns i avsnitt 4.4.1.
6 kap. Vård utanför det egna hemmet m.m.
1 a §
Med samhällsvård avses i denna lag vård av barn eller unga under 21 år som vårdas utanför det egna hemmet med stöd av 4 kap. 1 § eller med stöd av lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga.
Sådan vård ges i – familjehem, – stödboende, – hem för vård eller boende, – vård i enskilt hem enligt 6 kap. 6 § fjärde stycket, eller – det egna hemmet med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga.
Författningskommentar SOU 2023:66
1074
Paragrafen är ny och anger en definition av samhällsvård. I andra
stycket preciseras var sådan vård ges. Kapitelrubriken har ändrats så
att det framgår att 6 kap. även handlar om annat än vård utanför det egna hemmet. Så är det redan i dag i och med att exempelvis bestämmelser som handlar om internationell adoption finns i 6 kap. I och med att flera bestämmelser som nu föreslås är avsedda att tillämpas även när vård ges i det egna hemmet med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga tillkommer ytterligare förhållanden som inte handlar om vård utanför det egna hemmet. Dessutom kommer ett flertal bestämmelser i kapitlet att omfatta vård i det egna hemmet med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.
Övervägandena finns i avsnitt 4.4.1.
1 b §
Familjehem för barn och unga under 21 år finns i familjehemskategorierna
1. nätverkshem,
2. allmänt familjehem
3. förstärkt familjehem, och
4. jourhem.
Paragrafen är ny och anger de olika kategorier av familjehem som det går att få tillstånd för. I 3 kap. 2 a § socialtjänstförordningen (2001:937) finns definitioner av dessa kategorier. I första punkten finns nätverkshem. Nätverkshem är hem där barnet eller den unge sedan tidigare känner den som beviljats tillstånd. En person eller en familj i barnet eller den unges nätverk kan till exempel vara en släkting eller annan närstående till barnet eller den unge. Det kan vara någon av föräldrarna i ett familjehem där barnet eller den unge har bott. Liksom ett allmänt familjehem kan ett nätverkshem yrkesarbeta vid sidan om uppdraget, men kan ersättas för förlorad arbetsinkomst om de behöver ta ledigt från arbetet i tidsavgränsade perioder för att kunna ta hand om barnet eller den unge, till exempel vid placeringens inledande eller vid behov. Inga särskilda krav ställs på ett nätverkshem om utbildning eller tidigare erfarenhet av uppdraget.
Nätverkshem ska ha likvärdiga förutsättningar för uppdraget som allmänna familjehem, men ingår inte i det nationella familjehemsregistret. Socialnämnden kan även anpassa den grundutbildning som
SOU 2023:66 Författningskommentar
1075
familjehem ska genomgå för att få tillstånd så att den särskilt passar det uppdrag som nätverkshem har.
Allmänt familjehem i andra punkten är en person eller en familj som inte känner barnet eller den unge. Ett allmänt familjehem kan yrkesarbeta vid sidan om uppdraget, men kan ersättas för förlorad arbetsinkomst om de behöver ta ledigt från arbetet för att kunna ta hand om barnet eller den unge, till exempel vid placeringens inledande eller vid behov. Inga särskilda krav ställs på ett allmänt familjehem om utbildning eller tidigare erfarenhet av uppdraget.
I tredje punkten finns förstärkt familjehem. De tar emot barn och unga som har särskilda vårdbehov. Förstärkta familjehem ska ha särskilt goda förutsättningar att ta hand om barn och unga med särskilda vårdbehov. Det kan antingen handla om relevant utbildning, relevant yrkeserfarenhet eller långvarig erfarenhet som familjehem. Relevant utbildning kan till exempel vara utbildningar inom pedagogik, psykologi, socialt arbete eller liknande. Relevant yrkeserfarenhet är yrken inom liknande områden som för utbildningen. Att socialnämnden ska tillgodose de särskilda behov av utbildning, stöd, handledning och annan hjälp som förstärkta familjehem behöver för att kunna utföra vården framgår av förslagen i 6 kap. 6 c §.
Jourhem finns i fjärde punkten och är en person eller en familj som inte är släkt med eller sedan tidigare har en relation till barnet eller den unge och som har lämplig utbildning, lämplig yrkeserfarenhet, erfarenhet som familjehem eller annan särskild lämplighet för att kunna ta emot barn eller unga tillfälligt och med kort varsel. Ett jourhem tar emot barn och unga tillfälligt och med kort varsel tills en varaktig placering har ordnats eller tills barnet eller den unge flyttar hem. Jourhem ska ha särskilt goda förutsättningar att kunna hantera barn i kris. Jourhem ska i likhet med förstärkta familjehem ha särskilt goda förutsättningar för uppdraget. Det kan handla om att de antingen har relevant utbildning, relevant yrkeserfarenhet eller långvarig erfarenhet som familjehem. Relevant utbildning är till exempel utbildningar inom pedagogik, psykologi, socialt arbete eller liknande. Relevant yrkeserfarenhet är yrken inom liknande områden som för utbildningen. Minst en av familjehemsföräldrarna ska regelmässigt kunna få ersättning för att vara hemma på heltid under delar av eller hela uppdraget om barnet eller den unge har behov av det.
Författningskommentar SOU 2023:66
1076
Att socialnämnden ska tillgodose de särskilda behov av utbildning, stöd, handledning och annan hjälp som jourhem behöver för att kunna utföra vården framgår av förslagen i 6 kap. 6 c §.
Definitioner av kategorierna finns i den föreslagna 3 kap. 2 a § socialtjänstförordningen (2001:937).
Övervägandena finns i avsnitt 6.6.3.
Särskilda bestämmelser om mottagande av barn
och om barn och unga i samhällsvård
5 §
Socialnämnden ska besluta om var barn och unga under 21 år ska vistas under vårdtiden.
Om beslutet om vistelse behöver ändras ska socialnämnden noga förbereda barnets eller den unges flyttning. Omedelbar förändring av barnets eller den unges vistelse får endast ske om det finns särskilda skäl för det.
Rubriken i 6 kap. närmast före 5 § har ändrats för att bättre motsvara vilka bestämmelser som följer under den. De nya paragraferna som reglerar familjehemsvård för barn kommer att gälla för barn och unga under 21 år, likaså kommer bestämmelser om uppföljning med mera att avse den gruppen. Det kommer alltjämt finnas bestämmelser som rör mottagande av barn utan koppling till uppdrag från socialnämnden vilket medför att den skrivningen ändå föreslås vara kvar.
Bestämmelsen om att i första hand överväga om barn som placeras kan tas emot av någon anhörig eller närstående har ändrats så att även unga under 21 år omfattas och flyttats till 6 kap. 5 b §. Den tidigare hänvisningen till 1 kap. 2 § har tagits bort.
Bestämmelsen i första stycket innebär att nämnden alltid ska fatta ett särskilt beslut om var barnet eller den unge under 21 år ska vistas under vårdtiden. Bestämmelsen har utformats utifrån 11 § LVU och avser beslut om i vilket hem eller i vilket boende som barnet eller den unge ska vårdas, men omfattar inte situationer där exempelvis ett familjehem företar en resa.
Den skyldighet för socialnämnden som beskrivs i andra stycket att noga förbereda barnets eller den unges flyttning innebär bland annat att bestämmelserna om barnets rätt till information och att få sina åsikter beaktade i förhållande till ålder och mognad i 11 kap. 10 § aktualiseras. Även unga mellan 18 och 21 år behöver naturligtvis få
SOU 2023:66 Författningskommentar
1077
möjlighet att förbereda flyttningen. Att det finns en skola som kan ta emot och att eventuella nödvändiga arrangemang för att ta sig till skolan, exempelvis skolskjuts, är ordnade är också en del av en sådan förberedelse. Det anges även att omedelbar förändring av vistelsen endast får ske om det finns särskilda skäl för det. Exempel på sådana skäl är när barnet eller den unge vanvårdas eller utsätts för övergrepp där de vistas eller att familjehemmet eller att hemmet för vård eller boende inte längre vårdar barnet, på grund av sjukdom eller för att de frånsäger sig uppdraget och det uppstått ett akut behov av vård som inte tillgodoses. Ett annat exempel är när en enskild verksamhet oplanerat upphör. Bestämmelsen avser inte tillfälliga vistelser som exempelvis resor. Beslut om vård är liksom tidigare ett beslut om bistånd med stöd av 4 kap. 1 §.
Övervägandena finns i avsnitt 5.5.4.
5 a §
Inför ett beslut om var barn och unga under 21 år ska vistas ska socialnämnden bedöma om barnets eller den unges behov av vård kan tillgodoses där. Nämnden ska då särskilt beakta barnets eller den unges
1. inställning till vården och var den ska utföras,
2. relation till vårdnadshavare, förälder, syskon, familjehemmet eller annan omsorgsgivare,
3. förankring i förskola eller skola och i den sociala miljön,
4. särskilda behov, pågående behandling eller annan insats, och
5. behov av kontinuitet i etnisk, religiös, kulturell och språklig bakgrund.
Paragrafen är ny och anger att bedömning ska göras av om ett visst hem eller boende har förutsättningar för att tillgodose barnets eller den unges behov av vård samt vad som ska beaktas inför en ny eller förändrad vistelse för den som vårdas. I och med att bestämmelserna omfattar barn och unga i samhällsvård så gäller de även för beslut enligt 11 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Bestämmelsen om att bedöma förutsättningar för att tillgodose behov kan till viss del sägas motsvara 5 kap. 1 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2012:11) om socialnämndens ansvar för barn och unga i familjehem, jourhem, stödboende och hem för vård eller boende. Utöver det som ska beaktas enligt paragrafen så gäller bestämmelserna i 1 kap. 2 § utan att det behöver regleras särskilt.
Författningskommentar SOU 2023:66
1078
I första punkten anges barnets eller den unges inställning till vården och var den ska utföras som något som ska beaktas särskilt. Att beakta inställningen innebär inte att den ska vara avgörande. Någon en formell inställning måste inte lämnas men barnet eller den unge behöver ges möjlighet att ge uttryck för sin åsikt. Bestämmelser om att barnets respektive den unges bästa ska vara avgörande vid beslut eller andra åtgärder som rör vård- eller behandlingsinsatser finns i 1 kap. 2 § denna lag respektive 1 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.
I andra punkten anges att behov av kontinuitet i relationer med omsorgspersoner, föräldrar och syskon ska beaktas särskilt. Omsorgspersoner kan exempelvis vara tidigare eller nuvarande familjehemsföräldrar eller personal i HVB som barnet eller den unge har en bra eller dålig relation till. Den tredje punkten avser förankring i förskola, skola och fritidsaktiviteter. Med det avses även sociala relationer till lärare och vänner med flera. Förutsättningar för att till exempel på bästa sätt avsluta en skoltermin eller en utbildning helt eller delvis är något som kan bli aktuellt att beakta särskilt, likaså möjligheter att kunna fortsätta med fritidsaktivitet.
Att särskilda behov samt behandling eller annan insats också ska beaktas anges i fjärde punkten. Här behöver nämnden exempelvis beakta förutsättningarna för att pågående kompletterande insatser ska kunna fortsätta eller påbörjas.
Att behoven av kontinuitet i etnisk, religiös, kulturell och språklig bakgrund särskilt ska beaktas vilket anges i femte punkten innebär att nämnden behöver beakta om barnet eller den unges behov av det kan tillgodoses vid placeringen och på vilket sätt. Bestämmelsen har utformats utifrån artikel 20.3 i barnkonventionen men gäller även för unga upp till 21 år.
Övervägandena finns i avsnitt 5.5.4.
5 b §
Inför samhällsvård ska socialnämnden undersöka om barnet eller den unge kan vårdas hos någon i sitt nätverk.
Om det kan antas att barnets eller den unges behov av vård kan tillgodoses i ett nätverkshem ska samhällsvården ske där.
SOU 2023:66 Författningskommentar
1079
Paragrafen är ny. Bestämmelsen i första stycket innebär att socialnämnden ska ta reda på om det finns någon i nätverket som kan komma i fråga för utredning om tillstånd för att vara nätverkshem när barn eller unga under 21 år ska placeras utanför det egna hemmet. Alla hem i nätverket är inte per automatik lämpliga och risker för alla former av våld, även hedersrelaterat, behöver uppmärksammas. Bestämmelsen i andra stycket motsvarar delvis första meningen i nuvarande 6 kap. 5 § men omfattar nu också unga under 21 år och har ändrats på så sätt att nätverksplacering inte bara ska övervägas utan att det är i nätverkshem som placering ska ske om det kan antas att behovet av vård kan tillgodoses där. Bestämmelsen utgör således en stark presumtion för placering i nätverk. Bestämmelsen preciserar också att det är barnets eller den unges behov och inte tillgång till hem som är avgörande för val av placering.
Bestämmelsen i 5 kap. 5 § om att vad som är bäst för barnet enligt 1 kap. 2 § dock alltid ska beaktas har inte flyttats över till denna nya bestämmelse. Enligt 1 kap. 2 § gäller att vid åtgärder som rör barn ska barnets bästa särskilt beaktas och att vid beslut eller andra åtgärder som rör vård- eller behandlingsinsatser för barn ska vad som är bäst för barnet vara avgörande. 1 kap. 2 § ska alltid tillämpas vid alla beslut eller andra åtgärder som rör barn. De föreslagna bestämmelserna ligger helt i linje med 1 kap. 2 §. En mer allmänt hållen upplysningsbestämmelse med hänvisning till 1 kap. 2 § framstår därför inte heller som nödvändig.
Övervägandena finns i avsnitt 6.6.23.
5 c §
Socialnämnden får endast placera barn och unga under 21 år i ett hem för vård eller boende om det kan antas att barnets eller den unges behov av vård bäst kan tillgodoses där.
Paragrafen är ny och innebär att barn och unga endast får placeras i ett hem för vård eller boende om en sådan placering kan antas att bäst tillgodose det enskilda barnets eller unga personens behov av vård. Det kan exempelvis handla om situationer när barnet eller den unge behöver vistas i en avskild miljö med ständig tillgång till professionellt stöd för att en akut situation ska stabiliseras, vård- och
Författningskommentar SOU 2023:66
1080
stödbehoven ska kunna utredas närmare eller en viss behandling ska kunna påbörjas och ibland även slutföras.
Övervägandena finns i avsnitt 8.5.2
6 §
Ett barn får inte utan socialnämndens medgivande tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna eller någon annan som har vårdnaden om honom eller henne.
Socialnämnden får inte lämna medgivande om vård utan att förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda av socialnämnd.
Socialnämnden får endast placera barn eller unga för samhällsvård i familjehem som har beviljats tillstånd.
Barn och unga i samhällsvård får endast vårdas i ett enskilt hem som inte har tillstånd för att vara familjehem i sammanlagt sex månader efter att vården har inletts om det finns särskilda skäl för det.
Paragrafen reglerar sedan tidigare förutsättningarna för att ta emot barn för vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör föräldrarna eller någon annan som har vårdnaden om barnet, inte enbart vård och fostran på uppdrag av socialnämnden. Det första stycket och det andra stycket har justerats på så sätt att bestämmelserna inte längre omfattar beslut om vård eftersom förutsättningarna för tillåtelse att ta emot barn och unga under 21 år för samhällsvård i familjehem bestäms i det tredje stycket som nu innehåller bestämmelser som klargör att barn och unga i samhällsvård inte får tas emot för vård i familjehem utan att familjehemmet har beviljats tillstånd. Att bestämmelsen omfattar samhällsvård innebär vård i familjehem efter beslut om bistånd enligt 4 kap. 1 § eller vård i familjehem med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Barn som tagits emot för stadigvarande vård och fostran som så kallade privatplaceringar faller utanför tillämpningsområdet för tillstånd. Insatsen familjehem enligt 9 § 8 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade omfattas inte heller av bestämmelsen. Bestämmelsen omfattar alla kategorier av familjehem som definieras i den föreslagna 6 kap. 1 a § och därmed även jourhem.
Fjärde stycket har ändrats på sätt som innebär att den inte avser
utredning av jourhem utan avser en begränsad möjlighet att vårda barn och unga under 21 år i enskilt hem utan beslut om tillstånd i sammanlagt sex månader efter att vården inletts om det finns särskilda
SOU 2023:66 Författningskommentar
1081
skäl för det. Bestämmelsen omfattar såväl hem som ansökt om tillstånd om att bli familjehem som tillfälliga placeringar i nätverk. Att det är frågan om en sammanlagd tid om sex månader innebär att det inte är möjligt att förlänga sexmånadersperioden genom att flytta barnet eller den unge till ett annat enskilt hem som inte har tillstånd. Det är fortfarande så att socialnämnden inte får fatta beslut om vård i hemmet utan att förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda av socialnämnd, se andra stycket. En sådan utredning är inte av samma slag som en utredning som syftar till att utmynna i ett beslut om tillstånd.
Att det är fråga om att vårdas hos någon innebär att det endast är fråga om vård som ges med stöd av socialtjänstlagen eller med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga. Särskilda skäl för tillfällig vård i hem utan tillstånd kan vara att det tilltänkta hemmet bedöms vara bäst för barnet eller den unge exempelvis på grund av att barnet redan känner de tilltänkta familjehemsföräldrarna eller har önskat ett specifikt hem, för att hålla samman en syskonskara eller för att undvika en längre flyttning som till exempel skulle innebära skolbyte.
Övervägandena finns i avsnitt 6.6.9. och 6.6.10.
6 a §
Om socialnämndens prövning gäller ett barn och medgivande eller beslut om vård eller vistelse enligt 5 eller 6 §§ och avser ett tilltänkt enskilt hem i en annan kommun, ska nämnden informera och samråda med den kommunen innan den fattar sitt beslut. Om det finns någon i det enskilda hemmet som vistas där efter beslut av en annan kommun, ska nämnden informera och samråda även med den kommunen.
I paragrafen, som reglerar samråd med andra kommuner vid placering har en hänvisning till paragrafen som rör vistelsebeslut lagts till.
Övervägandena finns i avsnitt 5.5.4.
6 b §
Socialnämnden ska i samband med beslut om placering i ett familjehem ingå avtal med dem som nämnden avser att anlita som familjehem. Nämndens och familjehemmets åtaganden som avser barnets behov av stöd och skydd under placeringen ska framgå av avtalet.
Författningskommentar SOU 2023:66
1082
Socialnämnden ska betala ut all ersättning för samhällsvård av barn och unga i familjehem eller enskilda hem som tagit emot barn eller unga enligt 6 kap. 6 § fjärde stycket direkt till det familjehem eller det hem som vårdar dem.
Det andra stycket är nytt och klargör att all ersättning ska betalas ut av socialnämnden direkt till den som vårdar barn eller unga under 21 år vid vård i familjehem eller i enskilda hem som tar emot barn och unga utan tillstånd med stöd av 6 kap. 6 § fjärde stycket. Det gäller såväl arvode som omkostnadsersättning och eventuella tillägg till dessa.
Övervägandena finns i avsnitt 6.6.27.
6 c §
Socialnämnden ska ge familjehem för barn och unga i samhällsvård utbildning, handledning, stöd och annan hjälp som är anpassat till deras uppdrag. Sådana insatser ska ges särskilt intensivt under det första året av varje placering.
Stöd ska finnas tillgängligt dagtid under vardagar, samt under kvällar och helger.
Insatser enligt första stycket ska under hela vårdtiden vara mer kvalificerade och ges särskilt intensivt till förstärkta familjehem och jourhem.
Insatserna ska också vid behov ges till enskilda hem som tar emot barn eller unga under 21 år enligt 6 kap. 6 § fjärde stycket.
I första stycket, som tidigare enbart beskrev en skyldighet för socialnämnden att tillhandahålla utbildning, har också bestämmelserna i 6 kap. 7 a § om skyldighet att tillhandahålla övrigt stöd lagts in med skillnaderna att stödet endast ska ges till familjehem, inte till personal i HVB eller stödboende samt att det anges att handledning ska ges i stället för råd. Att ge råd omfattas av skyldigheten att ge stöd och annan hjälp. Det förtydligas också att de insatser som ges ska vara anpassade till familjehemmets uppdrag. Att stödet ska ges särskilt intensivt under det första året innebär att det ska ges i större omfattning och i syfte att uppmärksamma de behov av stöd som finns. Det utesluter inte att behov av intensivt stöd kan behöva ges under andra perioder. Andra stycket är nytt och innebär att stöd inte enbart ska finnas tillgängligt för familjehem under så kallad kontorstid utan även under kvällar och helger. Kravet innefattar inte någon skyldighet att ge tillgång till stöd dygnet runt. Tredje stycket är nytt och innebär att insatser enligt första stycket ska under hela vårdtiden vara mer kvalificerade och ges särskilt intensivt till förstärkta familjehem och jourhem. Med det menas exempelvis att stödet ges oftare
SOU 2023:66 Författningskommentar
1083
och att den som ger stödet kan ha mer utbildning och erfarenhet inom området eller att familjehemmet får vidareutbildning inom särskilda områden som kan krävas för den målgrupp de har som till exempel traumamedveten omsorg, NPF, hedersproblematik med mera. Bestämmelsen utesluter inte att andra familjehemskategorier kan ha behov av stöd i särskild omfattning. Fjärde stycket är nytt och innebär att även hem utan tillstånd som tagit emot ett barn eller en ung person har rätt till insatserna i första stycket vid behov.
Övervägandena finns i avsnitt 6.6.24.
6 d §
Tillstånd att vara familjehem i en eller flera familjehemskategorier ges av socialnämnden om hemmet har förutsättningar för att medverka till socialnämndens ansvar för att ge god vård till barn och unga i samhällsvård.
Ett tillstånd i kategorin nätverkshem upphör att gälla när det inte längre finns någon placering i hemmet. Tillstånd att vara familjehem i övriga kategorier gäller tills vidare, men upphör att gälla efter tre år om ingen placerats i hemmet eller tre år efter det att den senaste placeringen i hemmet har upphört.
Paragrafen är ny. Bestämmelserna i första stycket innebär att det enbart är personer som har förutsättningar för att medverka till socialnämndens ansvar för att ge god vård till barn och unga i samhällsvård och som har genomgått socialnämndens familjehemsutbildning som får beviljas tillstånd att vara familjehem. Socialnämndens ansvar för att ge god vård för barn i samhällsvård preciseras i förslaget till 6 kap. 7 §. Bestämmelserna omfattar alla kategorier av familjehem som definieras i den föreslagna 6 kap. 1 a § och därmed även kategorin jourhem. Beslut om tillstånd omfattas av begränsningar av nämndens möjligheter att delegera beslut genom den föreslagna ändringen av 10 kap. 4 §. Genom den föreslagna ändringen i 16 kap. 3 § ska beslut om tillstånd få överklagas enligt denna lag.
Bestämmelserna i andra stycket innebär att beslut om tillstånd gäller tills vidare men upphör att gälla efter tre år om inte hemmet tagit emot ett barn eller en ung person under 21 år för vård i familjehem eller tre år efter det att den senaste placeringen har upphört. Tillståndet upphör då att gälla utan särskilt beslut. Eftersom tillståndet gäller tills vidare ska socialnämnden inte tidsbegränsa beslutet. Om en situation där en socialnämnd avslutar placering på grund av att hemmet är generellt olämpligt men där det finns pågående placer-
Författningskommentar SOU 2023:66
1084
ingar från andra kommuner så finns alltjämt möjligheten för Inspektionen för vård och omsorg att besluta om att återkalla tillståndet. Det andra stycket innehåller också en bestämmelse som innebär att beslut om tillstånd att vara nätverkshem upphör utan särskilt beslut när det inte längre finns någon pågående placering. För såväl nätverkshem som för andra kategorier av familjehem gäller i övrigt bestämmelserna om ändring av beslut utifrån bestämmelserna i 37–39 §§ FL under tid som tillståndet gäller.
Övervägandena finns i avsnitt och 6.6.11 och 6.6.13.
6 e §
Tillstånd att vara familjehem ges av socialnämnden i den kommun som avser att placera barn eller unga under 21 år i det enskilda hemmet. I annat fall ges tillstånd av socialnämnden i samma kommun som enligt 2 a kap. ansvarar för att tillgodose behov av stöd och hjälp till den som avser att bli familjehem.
Paragrafen är ny och reglerar vilken kommun som ansvarar för att besluta om tillstånd för att vara familjehem. Bestämmelserna har delvis utformats utifrån 6 kap. 12 a § om upphörande av medgivanden av att ta emot ett barn med hemvist utomlands i adoptionssyfte. Bestämmelserna innebär att det är socialnämnden i den kommun som ska placera ett barn eller en ung person upp till 21 år hos någon för första gången som ska bevilja tillstånd till det tilltänkta familjehemmet. Det gäller oavsett om den som avser att bli familjehem är bosatt i den placerande kommunen eller inte. När en enskild ansöker om att bli familjehem och det inte redan finns ett barn eller en ung person som ska placeras där så är det socialnämnden i samma kommun som enligt 2 a kap. ansvarar för att tillgodose den eller de sökandes behov av stöd och hjälp som utreder och beslutar om tillstånd. Att beslut om att inleda utredning eller inte ska fattas skyndsamt och att utredning som rör tillstånd för att vara familjehem ska vara slutförd inom sex månader framgår av den föreslagna 11 kap. 1 b §. Tillstånd för fler kategorier kan beviljas samtidigt och vid det första tillfället som tillstånd ges till någon. Det kan inträffa att familjehem som har tillstånd för en viss kategori anmäler intresse för att bli godkänd för en eller flera ytterligare kategorier än den eller de som socialnämnden tidigare beslutat om. Det är då socialnämnden i den kommun som
SOU 2023:66 Författningskommentar
1085
redan har lämnat tillstånd till någon om att vara familjehem som kan besluta om tillstånd för ytterligare kategorier av familjehem.
Övervägandena finns i avsnitt 6.6.11.
6 f §
Familjehem ska underrätta socialnämnden om deras förutsättningar för att utföra uppdrag som familjehem ändras väsentligt.
Paragrafen är ny och innebär att den som blivit godkänd som familjehem ska meddela socialnämnden om omständigheter som påverkar deras förutsättningar att vara familjehem väsentligt. Exempel på sådana omständigheter kan vara flyttning till en annan bostad, skilsmässa, förändring i arbetssituationen, sjukdom eller annat som har betydelse för att kunna ta emot och fortsatt ha barn och unga boende hos sig i familjehemsvård i den kategori som tillståndet gäller. Exemplifieringen är inte avsedd att vara uttömmande och avser även sådant som skadligt bruk och beroende, kriminalitet och förekomst av våld.
Övervägandena finns i avsnitt 6.6.19.
6 g §
Inspektionen för vård och omsorg ska återkalla tillstånd att vara familjehem om förutsättningarna för tillståndet inte längre finns.
Paragrafen är ny och anger att Inspektionen för vård och omsorg ska återkalla tillstånd om förutsättningarna för tillståndet inte längre finns. De grundläggande förutsättningarna för att beviljas tillstånd framgår av 6 kap. 6 e §. Bedömningen vid beslut om återkallelse utgår följaktligen från om hemmet har förutsättningar för att erbjuda barn och unga god vård med omtanke och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden. Det kan handla om omständigheter som har funnits sedan länge men som inte tidigare har kommit till nämndens kännedom. Det kan också handla om till exempel misshandel mot barn, annan grov brottslighet eller missbruk. Om bedömningen är att barn eller unga far illa eller riskerar att fara illa i hemmet så ska tillståndet återkallas. I 16 kap. 4 § föreslås ett tillägg om att inspektionens beslut om återkallelse får överklagas. En återkallelse innebär att socialnämnden inte längre får placera barn och unga upp till 21 år
Författningskommentar SOU 2023:66
1086
i hemmet och att de barn och unga som eventuellt redan vårdas i hemmet ska omplaceras.
Övervägandena finns i avsnitt 6.6.17.
6 h §
För barn och unga i samhällsvård ska socialnämnden pröva behov av fortsatt sådan vård inför att ett barn fyller 18 år. Vid prövningen ska en sammantagen bedömning av barnets egen inställning till fortsatt vård och förmåga att leva ett självständigt liv vara avgörande.
Paragrafen är ny och innebär att socialnämnden utöver annan skyldighet att pröva behov av fortsatt vård i familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende samt vård i det egna hemmet med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, särskilt ska överväga behov av fortsatt sådan vård inför att barnet fyller 18 år. Utöver de bestämmelser om barnets eller den unges bästa som finns i barnkonventionen, 1 kap. 2 §, respektive 1 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga så ska en sammantagen bedömning av barnets egen inställning till fortsatt vård och förmåga att klara ett självständigt liv vara avgörande. Den sammantagna bedömningen behöver därför göras inför det föreslagna övervägandet. Förslaget innebär att vården inte automatiskt behöver upphöra på 18-årsdagen när ett barn vårdas med stöd av 2 § lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga. Vården kan fortsätta med stöd av 4 kap. 1 § om barnet önskar detta och behov av vården finns. Förslaget innebär att en sammantagen bedömning av barnets inställning och förmåga att klara ett självständigt liv ska vara avgörande vid den bedömning som görs enligt 4 kap. 1 § av möjligheter att tillgodose behov och av att kunna få dem tillgodosedda på annat sätt. För det fall att barnet vårdats med stöd av 2 § lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga och så innebär det att ett nytt beslut om vård som gäller från och med 18-årsdagen behöver fattas enligt 4 kap. 1 § om behovsbedömningen efter övervägandet visar att fortsatt vård ska ges. Hur lång tid beslut om vård ska gälla efter det föreslagna övervägandet bestäms utifrån en bedömning i varje enskilt fall.
Övervägandena finns i avsnitt 11.6.1.
SOU 2023:66 Författningskommentar
1087
6 i §
Barn och unga under 21 år får vårdas i jourhem i högst sex månader efter det att vården inletts om det inte finns särskilda skäl för annat.
Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär att det inte är möjligt att placera barnet tillfälligt i jourhem längre än sex månader om det inte finns särskilda skäl för annat. Exempel på sådana skäl kan vara att socialnämnden har hittat ett lämpligt familjehem eller HVB, men att de behöver lite tid för att avsluta en annan placering innan det går att ta emot barnet eller den unge, att barnet ska återförenas med sin vårdnadshavare, men att denne behöver en kortare tid på sig att förbereda sig för barnet eller den unges hemflyttning eller att barnet eller den unge behöver få möjlighet att avsluta en skoltermin.
Övervägandena finns i avsnitt 6.6.6.
6 j §
Fler än tre barn eller unga under 21 år får inte vårdas samtidigt i samma familjehem om det inte finns särskilda skäl för det.
Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär att ett familjehem oavsett kategori får ta emot högst tre barn eller unga under 21 år samtidigt om det inte finns särskilda skäl för det. Särskilda skäl kan exempelvis vara att hålla ihop en syskonskara eller i en kortare övergångsperiod då ett annat barn eller ung person i samhällsvård ska flytta ut från familjehemmet. Begränsningen gäller generellt och därmed även om familjehemmet har tillstånd för att vara familjehem i flera kategorier.
Övervägandena finns i avsnitt 6.6.7.
7 §
Socialnämndens ansvar för att barn och unga i samhällsvård och de barn som vårdas i annat enskilt hem får god vård innefattar
1. att vården utförs med omtanke under gynnsamma uppväxtförhållanden,
2. att ge barnet eller den unge råd, stöd och hjälp utöver det som ges genom placeringen,
3. att också så långt möjligt tillgodose barnets eller den unges behov av stöd i kontakt och umgänge med föräldrar, syskon och andra närstående,
Författningskommentar SOU 2023:66
1088
4. att verka för att barnet eller den unge får utbildning och ansvara för att de ges det stöd till utbildning som de behöver, och
5. att verka för att barnet eller den unge får den hälso- och sjukvård samt tandvård som de behöver.
Paragrafen rör socialnämndens övergripande ansvar under en placering. Den föreslås nu precisera vad god vård för barn och unga i samhällsvård och barn som vårdas i annat enskilt hem handlar om och har dels utvidgats från att enbart omfatta barn till att omfatta även unga under 21 år, dels modifierats något i fråga av vad nämnden ska ansvara och verka för. Den nu gällande fjärde punkten om stöd till vårdnadshavare och föräldrar föreslås flyttas till den föreslagna 6 kap. 7 d §. Enligt den första punkten innefattar god vård här omtanke och gynnsamma uppväxtförhållanden. Omtanke kan ses som ett sammanfattande uttryck för vänlighet, lyhördhet, tillit, stöd och uppmuntran. Med gynnsamma uppväxtförhållanden avses att vården ska utformas och genomföras så att den kompenserar för ojämlika förutsättningar för barnet eller den unge, bland annat avseende trygghet, sociala relationer, utbildning och hälsa. Andra punkten anger ett ansvar för att barnen får råd, stöd och annan hjälp som de behöver utöver det de får av placeringen. Tredje punkten anger ett tydligt ansvar för att deras behov av stöd i kontakt och umgänge med föräldrar, syskon och andra närstående så långt möjligt tillgodoses. Att nämnden ska verka för att placerade barn och unga får utbildning anges i den fjärde
punkten. Ordet lämplig har tagits bort eftersom nämnden inte har
kompetens att avgöra vad som är lämplig utbildning och ordet i sig antyder att placerade barn och unga ska få någon annan utbildning än andra barn och unga. Bestämmelsen har också förstärkts med att nämnden även har ett ansvar för att barnet eller den unge får det stöd till utbildning som de behöver och som vårdnadshavaren annars dagligen svarar för. Det ansvaret kan till exempel avse stöd med att läsa läxor, förbereda sig inför prov, komma till skolan i tid och närvara vid möten med skolan. I den femte punkten har ansvar för att verka för tillgång till tandvård lagts till.
Övervägandena finns i avsnitt 5.5.2.
SOU 2023:66 Författningskommentar
1089
7 a §
Barn och unga i samhällsvård ska få en särskilt utsedd barn- och ungdomshandläggare. Barn och ungdomshandläggaren ska ansvara för att barnet eller den unge ges möjlighet att vara delaktig i utformandet av vården och får information om sina rättigheter, samt för att noga följa vården.
Paragrafens tidigare innehåll om stöd till dem som vårdar barn i familjehem, stödboende och hem för vård eller boende har i den del som rör dem som vårdar barn i familjehem flyttats till 6 kap. 6 c § där allt stöd till familjehem finns. Socialnämndens ansvar för stöd till dem som vårdar barn i HVB och stödboende har dock tagits bort. Paragrafens innehåll motsvarar delvis nuvarande 6 kap. 7 c §.
I stället för en särskilt utsedd socialsekreterare så benämns tjänstepersonen nu som barn- och ungdomshandläggare. Det syftar till att tydliggöra att handläggaren omfattas av bestämmelserna om behörighetskrav i 3 kap. 3 a § och att rollen ska finnas för alla barn och unga oavsett ålder eller placeringsform. Ansvarsuppgifterna ändras från att avse kontakterna med barnet eller den unge till att ge barnet eller den unge möjlighet att vara delaktig i utformandet av vården och få information om sina rättigheter. Den särskilt utsedde barn- och ungdomshandläggaren ska också ansvara för att noga följa vården.
Övervägandena finns i avsnitt 5.5.3.
7 b §
Socialnämnden ska noga följa vården av barn och unga i samhällsvård i syfte
att bedöma om barnets eller den unges behov av vård tillgodoses.
Socialnämnden ska då särskilt uppmärksamma barnets eller den unges hälsa, utbildning, utveckling, beteende, sociala relationer samt eventuell utsatthet för våld.
Paragrafen reglerar socialnämndens skyldighet att noga följa vården.
Första stycket justerats utifrån definitionen av samhällsvård i 6 kap.
1 a § och kompletterats med ett syfte. Tidigare angavs också tillvägagångssätt för att noga följa vården i första stycket.
Andra stycket omfattar liksom i dag det som nämnden särskilt ska
uppmärksamma när den noga följer vården. Utöver det som i dag ska uppmärksammas har även sociala relationer och eventuell utsatthet för våld lagts till. Med sociala relationer menas en vidare krets av
Författningskommentar SOU 2023:66
1090
sociala relationer som barnet eller den unge kan ha, till exempel föräldrar, syskon, andra närstående, omsorgspersoner, skolpersonal.
Med våld avses alla former av våld, exempelvis fysiskt, psykiskt och sexuellt. Barn och unga kan utsättas för våld i olika miljöer och av olika personer. Det kan ske i familjehemmet, stödboendet hemmet för vård eller boende, i skolan eller under fritidsaktiviteter. Våldet kan utövas av omsorgspersoner eller av andra. Den som noga följer vården behöver ställa frågor om våld på ett sätt som är anpassat utifrån barnet eller den unges ålder och mognad.
Övervägandena finns i avsnitt 5.5.6.
7 c §
När socialnämnden noga följer vården ska barnet eller den unge erbjudas personlig kontakt i den omfattning som är lämplig med hänsyn till barnets eller den unges behov och önskemål, men minst en gång per månad under första året av varje placering.
Nämnden ska noga följa vården genom att besöka barnet eller den unge i det hem eller boende där vården utförs och erbjuda enskilda samtal med barnet eller den unge i den omfattning som är lämplig med hänsyn till barnets eller den unges behov och önskemål men minst en gång var sjätte månad.
Nämnden ska också noga följa vården genom samtal med vårdnadshavarna och den eller dem som utför vården.
Vid behov ska information hämtas in från skolan, tandvården och hälso- och sjukvården när nämnden noga följer vården.
Paragrafen innehöll tidigare bestämmelser om en särskilt utsedd socialsekreterare. Dessa bestämmelser motsvaras delvis av de föreslagna bestämmelserna i 6 kap. 7 a §. I stället föreslås att paragrafens innehåll ska avse tillvägagångssättet för uppföljning. I första stycket som delvis motsvarar bestämmelserna i 6 kap. 7 b § första stycket andra punkten anges frekvensen för socialnämndens kontakt med barnet eller den unge. Enskilda samtal ska erbjudas i den omfattning som är lämplig med hänsyn till barnets eller den unges behov och önskemål men minst en gång var sjätte månad. Under det första året av varje placering ska nämnden erbjuda barnet eller den unge kontakt minst en gång per månad. Vad som avses är just kontakt vilket inte nödvändigtvis behöver bestå i personliga besök vid varje tillfälle. Hur kontakterna ska ske bör så långt möjligt anpassas efter barnets eller den unges behov och önskemål. Om barnet eller den unge avvisar försök till kontakt behöver handläggaren följa vården på annat sätt.
SOU 2023:66 Författningskommentar
1091
I andra stycket finns bestämmelser som innebär att utöver de enskilda samtal och andra kontakter som nämnden har med barnet eller den unge så ska nämnden även följa vården genom samtal med vårdnadshavarna och den eller de som utför vården, samt genom personliga besök i det hem eller boende där barnet eller den unge vistas i den omfattning som är lämplig med hänsyn till barnets eller den unges behov och önskemål men minst en gång var sjätte månad. Det
tredje stycket innehåller en bestämmelse om samtal med vårdnads-
havarna och den eller dem som utför vården. Bestämmelserna motsvarar delvis de som finns i nuvarande 6 kap. 7 b § första stycket första, tredje och fjärde punkterna med den skillnaden att samtal ska ske med den eller de som utför vården vilket bland annat också omfattar personal vid stödboende och hem för vård eller boende. Fjärde stycket innefattar en skyldighet att hämta in information från skolan och hälso- och sjukvården vid behov. Skolväsendet och hälso- och sjukvården föreslås också omfattas av en uppgiftsskyldighet i 29 kap. 13 § skollagen (2010:800) respektive 5 kap. 8 a § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) som omfattar uppgifter som behövs för genomförande och uppföljning av vård.
Övervägandena finns i avsnitt 5.5.6.
7 d §
Socialnämnden ska i fråga om de barn i samhällsvård lämna vårdnadshavarna och föräldrarna råd, stöd och annan hjälp som de behöver, främst för att främja kontakten och umgänget med barnet.
När samhällsvård av ett barn inleds för första gången ska socialnämnden i minst två år verka för att vårdnadshavarna får stöd utifrån de skäl som föranledde vården.
Paragrafen är ny. Första stycket handlar om socialnämndens stöd till vårdnadshavare och föräldrar och motsvarar delvis nuvarande 6 kap. 7 § 4. Det tydliggörs i den nya bestämmelsen att stödet främst syftar till att främja kontakten och umgänget med barnet eller den unge. Bestämmelsen utesluter dock inte att även stöd för annat syfte kan ges. Bestämmelsen i andra stycket om stöd med de skäl som föranledde vården kan handla om såväl barnets som förälderns problematik. Det utesluter inte att intensivare stöd kan behövas även vid andra kritiska perioder.
Övervägandena finns i avsnitt 5.5.8.
Författningskommentar SOU 2023:66
1092
8 §
För barn och unga i samhällsvård och barn som vårdas i annat enskilt hem med stöd av denna lag, ska socialnämnden minst en gång var sjätte månad
överväga
1.
om behovet av vård har förändrats och
2. om barnets eller den unges behov av vård och stöd tillgodoses. Vid övervägandet ska nämnden beakta barnet eller den unges inställning till vården.
Vid det första övervägandet efter att vård har inletts ska nämnden också följa upp om en hälsoundersökning enligt lagen ( 2017:209 ) med särskilda bestämmelser om åtgärder som avser hälsa för barn och unga i samhällsvård har erbjudits samt om en bedömning enligt 3 kap. 12 k § skollagen (2010:800) har utförts.
Vården ska upphöra när den inte längre behövs eller när samtycke till den inte längre finns.
Paragrafen innehåller bestämmelser om socialnämndens skyldighet att utan att formellt pröva om vården fortfarande behövs ändå överväga vården. Första stycket har ändrats så sätt att det tydligt framgår av lagen vad nämnden ska överväga och att barnets eller den unges inställning till vården ska beaktas vid övervägandet. Det anges också uttryckligen att barn som vårdas i annat enskilt hem omfattas av bestämmelsen. Barn som placerats på privat initiativ, så kallade privatplaceringar, som socialnämnden lämnar medgivande till omfattas av bestämmelsen om övervägande av vården i dag och ingen ändring är avsedd. Det står nämnden fritt att besluta om regelbundna mer frekventa överväganden. Avsikten är att skapa de förutsättningar för den insyn i vården som nämnden behöver för att ta sitt ansvar för vårdens kvalitet och barnets eller den unges behov. Det anges också att barnets eller den unges inställning till vården ska beaktas vid övervägandet. För att kunna beakta det behöver barnets eller den unges inställning inhämtas. Att nämnden ska överväga vissa faktorer särskilt utesluter inte att det finns annat som behöver följas upp vid dessa tillfällen.
Andra stycket anger vad ska följas upp vid det första övervägandet.
Det kan finnas behov av fortsatt uppföljning av förekomst av erbjudanden om hälsoundersökning enligt den särskilda lagen om hälsoundersökningar och bedömning enligt 3 kap. 12 k § skollagen även vid senare överväganden även om det inte är obligatoriskt enligt denna bestämmelse. Det tredje stycket är nytt och innehåller bestämmelser om när samhällsvård med stöd av denna lag ska upphöra. Bestämmel-
SOU 2023:66 Författningskommentar
1093
ser om när vård med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ska upphöra finns i den lagen.
Övervägandena finns i avsnitt 5.5.9.
8 c §
Inför att samhällsvård av barn och unga upphör ska socialnämnden informera den enskilde om rätten till insatser enligt 4 kap. 1 d §.
Paragrafen är ny och innebär att socialnämnden inför att samhällsvården upphör ska informera barn och unga om rätten att få stödinsatser enligt 4 kap. 1 d §. Informationen kan behöva ges på olika sätt och i olika faser i den unges liv, socialnämnden i den kommun som har placerat barnet kan behöva ge information om det inför och vid avslut av vård där barnet kommer att flytta till eget boende. Avsikten är att den som varit placerad och har rätt till stödet ska veta vilket stöd han eller hon har rätt till när vården upphört.
Övervägandena finns i avsnitt 11.6.3.
8 d §
När samhällsvård upphör ska socialnämnden erbjuda barn och vårdnadshavare råd och stöd för det särskilda behov som uppstår när barnet återförenas med den eller dem som har vårdnaden om barnet.
Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär en ny skyldighet att erbjuda barn och vårdnadshavare råd och stöd i syfte att tillgodose det särskilda behov som uppstår efter att vård med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller vård utanför det egna hemmet med stöd av denna lag upphört. Råd och stöd kan ges på olika sätt efter lokala förutsättningar och behov. Syftet är att åstadkomma trygghet och stabilitet för barnet vid återföreningen med vårdnadshavarna. Stödet bör utgå från den problematik som föranledde vården och utgår från barnets behov. Det kan till exempel handla om att stötta vårdnadshavarna i den praktiska omsorgen om barnet, ge stöd som barnet behöver i och med hemflyttningen och att återupprätta och förbättra relationen mellan barnet och vårdnadshavarna. Utöver det erbjudande som aktivt ska ges enligt den föreslagna paragrafen har nämnden en mer allmänt hållen skyldighet enligt 5 kap. 1 § 10 att
Författningskommentar SOU 2023:66
1094
i sin omsorg om barn och unga tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört eller sedan verkställighet av sluten ungdomsvård upphört.
Övervägandena finns i avsnitt 11.6.4.
10 kap.
4 §
Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får ges endast åt en särskild avdelning som består av ledamöter eller ersättare i nämnden i ärenden som är en uppgift för nämnden enligt 6 kap. 6, 6 d, 8–8 b och 11 a–13 §§ denna lag, 4, 6 och 6 a §§, 11 § första och andra styckena, 11 a §, 13, 13 b och 13 c §§, 14 § tredje stycket, 21, 22, 24, 26, 27, 31 b, 31 d, 31 i, 32 a, 32 b och 43 §§ lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga samt 11 och 13 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.
Första stycket gäller även i ärenden enligt 6 kap. 14 § om samtycke vägras och beslut enligt 9 kap. 3 § om att föra talan om återkrav enligt 9 kap. 1 §.
Första stycket har justerats i och med att bestämmelserna om begränsning av möjligheterna att delegera beslutanderätt ska omfatta beslut enligt 6 kap. 6 d § om tillstånd att vara familjehem i alla kategorier, och beslut om särskilda villkor vid vård i det egna hemmet enligt 11 a § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.
Övervägandena finns i avsnitten 6.6.12 och 5.5.5.
11 kap.
1 b §
När en anmälan om intresse för att vara familjehem har kommit in till socialnämnden ska beslut om att inleda eller inte inleda utredning om tillstånd fattas skyndsamt. Ett sådant beslut behöver inte fattas om en sådan utredning redan pågår. Nämnden ska alltid inleda utredning om någon har anmält intresse för att få tillstånd till att bli nätverkshem.
En utredning enligt första stycket ska vara slutförd senast inom sex månader.
Paragrafen är ny och reglerar socialnämndens handläggning av ärenden som rör utredning och tillstånd för att vara familjehem. Första
stycket anger ett övergripande mål för hanteringen av anmälningar av
intresse för att vara familjehem. Det anges också att sådant beslut inte behöver fattas om en sådan utredning redan pågår. Det är inte meningen att flera kommuner ska utreda samma personer för till-
SOU 2023:66 Författningskommentar
1095
stånd samtidigt. En sådan situation skulle exempelvis kunna uppstå om ett enskilt hem har ansökt om att få tillstånd som familjehem i kommunen de bor i samtidigt som socialnämnden i en annan kommun utreder dem för att den avser att placera ett barn eller en ung person hos dem. De föreslagna bestämmelserna om tidsfrister för inledning av utredning av intresseanmälningar torde motverka att sådana situationer uppstår. Om situationen ändå skulle uppstå så behöver den nämnd som senast börjat handlägga intresseanmälan avskriva ärendet så fort den får kännedom om att utredning av samma fråga redan pågår. De tilltänkta familjehemsföräldrarna känner förstås till om det är så att sådan utredning om tillstånd för dem redan pågår. En fråga om det bör inledningsvis kunna ställas till dem så att risken för parallella utredningar avstyrs. Det anges också att nämnden alltid ska inleda utredning om någon har anmält intresse för att få tillstånd till att bli nätverkshem. Andra stycket anger en tidsfrist för utredningar om tillstånd för att vara familjehem.
Övervägandena finns i avsnitt 6.6.14.
3 §
När någon behöver vårdas i ett hem för vård eller boende, stödboende, familjehem eller i annat enskilt hem, ska en plan upprättas för den vård som socialnämnden avser att anordna (vårdplan).
Vårdplanen ska vid denna tidpunkt, om det inte möter särskilda hinder, särskilt avse barnets långsiktiga boende. Därefter ska vårdplanen revideras vid behov.
En vårdplan som gäller ett barn ska revideras senast när barnet har varit placerat i två år.
För barn och unga i samhällsvård ska en plan upprättas över hur vården ska genomföras (genomförandeplan).
Vård- och genomförandeplanen ska även uppta åtgärder och insatser som andra huvudmän har ansvar för.
Paragrafens första stycke och fjärde stycke har justerats så att även vård i det egna hemmet med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och de undantagsvisa situationer där barnen vistas i familjehem som utreds för att få tillstånd omfattas av bestämmelserna om vårdplan och genomförandeplan.
Övervägandena finns i avsnitt 6.6.10.
Författningskommentar SOU 2023:66
1096
3 a §
För barn och unga i samhällsvård ska socialnämnden, om det inte är uppenbart obehövligt, i anslutning till att vård inleds underrätta regionen om att barnet eller den unge ska erbjudas en sådan hälsoundersökning som avses i
lagen (2017:209) med särskilda bestämmelser om åtgärder som avser hälsa för
barn och unga i samhällsvård.
Underrättelseskyldigheten ska nu även omfatta barn och unga som vårdas i det egna hemmet med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Bestämmelsen har också justerats på så sätt att underrättelse ska göras om det inte är uppenbart obehövligt. En hälsoundersökning kan anses vara uppenbart obehövlig om barnet eller den unge det senaste året har genomgått en sådan hälsoundersökning som ska erbjudas enligt lagen med särskilda bestämmelser om åtgärder som avser hälsa för barn och unga i samhällsvård. Det handlar därmed inte om att göra någon egentlig bedömning av behov av hälsoundersökning utan mer om ett konstaterande av om hälsoundersökning nyligen har genomförts.
Övervägandena finns i avsnitt 9.6.1.
3 b §
För barn och unga i samhällsvård ska socialnämnden snarast men senast inom en vecka från det att vården inletts, underrätta ansvarig nämnd som fullgör uppgifter enligt skollagen (2010:800) om att en elev som omfattas av skolplikt enligt 7 kap. skollagen har behov av utbildningsplats. Underrättelse behöver inte ske om sådan är uppenbart obehövlig.
Socialnämnden ska också, om det inte är uppenbart obehövligt, underrätta rektor om behov av bedömning enligt 3 kap. 12 k § skollagen .
Paragrafen är ny. Första stycket innehåller bestämmelser om skyldighet för socialnämnden att underrätta ansvarig nämnd som fullgör uppgifter enligt skollagen om att en elev som omfattas av skolplikten har behov av utbildningsplats. Underrättelse behöver inte ske om den är uppenbart obehövlig, exempelvis om barnet inte behöver byta skola eller om det står klart för socialnämnden att utbildningsplats är ordnad. Bestämmelsen är sekretessbrytande enligt 10 kap. 28 § offent-lighets- och sekretesslagen (2009:400). Andra stycket innehåller bestämmelser om skyldighet för socialnämnden att underrätta rektor om att en elev ska erbjudas en bedömning enligt 3 kap. 12 k § skollagen, om
SOU 2023:66 Författningskommentar
1097
det inte är uppenbart obehövligt. Det kan exempelvis vara uppenbart obehövligt att underrätta rektor i situationer när socialnämnden har kännedom om att extra anpassningar enligt 3 kap. 5 § skollagen eller särskilt stöd enligt 3 kap. 7 § skollagen redan pågår eller om en bedömning enligt 3 kap. 12 k § nyligen har gjorts. Uppgiftsskyldigheten är enbart sekretessbrytande enligt 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen i förhållande till myndigheter.
Övervägandena finns i avsnitt 10.5.3.
12 kap.
11 §
Om en socialnämnd får kännedom om något som skulle kunna föranleda återkallelse av ett tillstånd att vara familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende ska nämnden genast anmäla det till Inspektionen för vård och omsorg.
Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om skyldighet för en socialnämnd att anmäla om den får kännedom om något som skulle kunna föranleda återkallelse av ett tillstånd att vara familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende till Inspektionen för vård och omsorg. Det kan exempelvis vara frågan om att nämnden har placerat någon i hemmet eller boendet och vid uppföljning uppmärksammat att de som har tillstånd inte är lämpliga utifrån förekomst av våld, övergrepp, försummelse eller annat. De uppgifter som genast ska lämnas är uppgifter som objektivt sett skulle kunna föranleda återkallelse av tillståndet. Inspektionen kan behöva få kännedom om vilka personer det är fråga om, kontaktuppgifter till dessa och om det finns ett händelseförlopp eller liknande. Det är således inte frågan om att endast lämna en blank anmälan om att frågan om återkallelse behöver utredas. Det är däremot inte meningen att nämnden ska göra någon egen utredning om det finns anledning att återkalla tillståndet. Bestämmelsen är sekretessbrytande enligt 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Inspektionen för vård och omsorg har också möjlighet att begära komplettering genom att nämnden lämnar ytterligare befintliga uppgifter som redan finns hos nämnden samt från familjehemmet, stödboendet eller hemmet för vård eller boende enligt bestämmelserna i 13 kap. 1, 5 och 6 §§.
Övervägandena finns i avsnitt 5.5.10.
Författningskommentar SOU 2023:66
1098
13 kap.
12 §
Inspektionen för vård och omsorg ska genast underrätta socialnämnden i de kommuner som har uppdrag i det familjehem som berörs av beslut om återkallelse samt beslut om att inleda utredning om återkallelse av tillstånd enligt 6 kap. 6 g §.
Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om skyldighet för Inspektionen för vård och omsorg att meddela socialnämnden i de kommuner som har uppdrag i ett familjehem som berörs av beslut om återkallelse och att inleda utredning om återkallelse av tillstånd.
Övervägandena finns i avsnitt 6.6.20.
16 kap.
3 §
Socialnämndens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, om nämnden har meddelat beslut i fråga om
– ansökan enligt 2 a kap. 8 §, – bistånd enligt 4 kap. 1 §, – vägran eller nedsättning av fortsatt försörjningsstöd enligt 4 kap. 5 §, – förbud eller begränsning enligt 5 kap. 2 §,
– vistelse enligt 6 kap. 5 §,
– medgivande enligt 6 kap. 6 §,
– tillstånd enligt 6 kap. 6 d §,
– medgivande enligt 6 kap. 12 §, – återkallelse av medgivande enligt 6 kap. 13 §, – samtycke enligt 6 kap. 14 §, eller – avgifter eller förbehållsbelopp enligt 8 kap. 4–9 §§. Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. En förvaltningsrätt eller kammarrätt får dock förordna att dess beslut ska verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.
På begäran av sökanden får verkställandet av beslut om bistånd enligt 4 kap. 1 § senareläggas om verkställandet sker inom ett valfrihetssystem enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem.
Första stycket har justerats så att beslut om vistelse enligt 6 kap. 5 §
och tillstånd enligt 6 kap. 6 d § har lagts till i uppräkningen av socialnämndens beslut som får överklagas enligt paragrafen.
Övervägandena finns i avsnitt 5.5.4 och 6.6.15.
SOU 2023:66 Författningskommentar
1099
4 §
Inspektionen för vård och omsorgs beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol i ärenden om
1. tillstånd enligt 7 kap. 1 §,
2. omhändertagande av personakt enligt 7 kap. 5 §,
3. föreläggande enligt 13 kap. 5 och 8 §§,
4. återkallelse av tillstånd enligt 6 kap. 6 g §, återkallelse av tillstånd och förbud enligt 13 kap. 9–11 §§, samt
5. överflyttning av ärende enligt 2 a kap. 11 §. I fråga om överklagande av Inspektionen för vård och omsorgs beslut enligt 7 kap. 4 § gäller i tillämpliga delar 6 kap.7–11 §§offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Andra beslut av Inspektionen för vård och omsorg enligt denna lag får inte överklagas.
Beslut av Socialstyrelsen enligt 16 kap. 6 § andra stycket får inte överklagas.
Beslut av Inspektionen för vård och omsorg och domstol i fråga som avses i första stycket 2, 3 och 4 gäller omedelbart.
Paragrafen har justerats på så sätt att möjlighet att överklaga beslut om återkallelse av tillstånd enligt 6 kap. 6 g § har lagts till i fjärde punkten.
Övervägandena finns i avsnitt 6.6.18.
14.6 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
26 kap.
Nationellt familjehemsregister
1 b §
Sekretess gäller i verksamhet som avser förande av eller uttag ur register enligt lagen ( 0000:000 ) om register över familjehem för barn och unga för uppgift som avser en enskilds personliga förhållanden och som kan hänföras till den enskilde.
För uppgifter som används för ändamålen i 7 § 5 lagen om register över familjehem för barn och unga gäller dock sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men.
Författningskommentar SOU 2023:66
1100
Paragrafen är ny och finns under en ny rubrik. Enligt första stycket ska sekretess gälla i verksamhet hos Inspektionen för vård och omsorg som avser förande av eller uttag ur det nationella familjehemsregistret enligt lagen om register över familjehem för barn och unga. I bestämmelsen anges inget skaderekvisit, vilket innebär att sekretessen är absolut.
Genom att den absoluta sekretessen får råda hos Inspektionen för vård och omsorg säkerställs ett godtagbart skydd av familjehemsföräldrarnas uppgifter som är av privat, och därmed av ömtålig natur. Uppgifterna hos den inrapporterande socialnämnden omfattas av socialtjänstsekretessen enligt 26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen. Även om registret kommer att utgöra en viktig del i socialtjänstens handläggning av ärenden som rör barn och unga i samhällsvård, inte minst för att höja rättssäkerheten och kvaliteten, så innebär uppgifter om familjehemmen i registret att uppgifterna lämnar socialnämndens myndighetssfär.
Eftersom sekretess enligt 26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen primärt gäller i socialnämndens verksamhet följer det av undantagsbestämmelsen i 11 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen att den primära sekretessbestämmelsen har företräde framför den överförda sekretessen. Den primära sekretessen blir också tillämplig på sådana uppgifter som socialnämnden tar del av hos Inspektionen för vård och omsorg och som förs in i ärenden om placering av barn och unga. Den överförda sekretessen kommer att tillämpas på övriga uppgifter som är potentiellt tekniskt tillgängliga för socialnämnden.
I andra stycket anges ett undantag från huvudregeln om absolut sekretess. För uppgifter som används för ändamålen i 7 § 5 lagen (0000:000) om register över familjehem för barn och unga, forskning inom socialtjänsten, gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. För vissa myndigheter finns sekretessbrytande bestämmelser i 9 e §.
Övervägandena finns i avsnitt 7.6.19.
SOU 2023:66 Författningskommentar
1101
9 e §
Sekretess enligt 1 b § hindrar inte att uppgift lämnas ut i den utsträckning som framgår av lagen ( 0000:000 ) om register över familjehem för barn och unga.
Paragrafen är ny. Av paragrafen framgår att den absoluta sekretessen enligt 26 kap. 1 b § offentlighets- och sekretesslagen, som också är en ny bestämmelse, inte hindrar att uppgift lämnas ut i den utsträckning som framgår av lagen om register över familjehem för barn och unga, det vill säga utlämnande av uppgifter om familjehem till behörig medarbetare inom socialnämnden genom direktåtkomst eller annat elektroniskt utlämnande. Detta tillgodoser då socialnämndens behov av att dels kunna hitta lämpliga hem för att få till stånd en så lyckad matchning som möjligt med utgångspunkt från barnets individuella behov och familjens förutsättningar, dels använda uppgifterna i registret för socialtjänstens lokala förbättringsarbete och statistikframställning. Bestämmelsen tillgodoser också Socialstyrelsens respektive Inspektionen för vård och omsorgs tillgång till uppgifter i registret för vidareanvändning enligt lagens bestämmelser, bland annat statistik inom och tillsyn av socialtjänsten. Bestämmelsen säkerställer även forskningens behov av uppgifter i registret.
Det är däremot angeläget att upprätthålla sekretessen i förhållande till andra myndigheter. Därför är den absoluta sekretessen undantagen från tillämpningsområdet för generalklausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen som anger att en sekretessbelagd uppgift får lämnas till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Bestämmelsen omfattas av nuvarande ordalydelse om undantag i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen och kräver ingen lagändring.
Däremot ska sekretessen kunna brytas i andra fall som anges i 10 kap. offentlighets- och sekretesslagen, bland annat när det är fråga om misstankar om allvarligare brott.
Personuppgifter i registret kan därutöver lämnas ut om det följer av en särskilt föreskriven uppgiftsskyldighet som exempelvis avses i 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen. Ett exempel på ett sådant utlämnande är att uppgifter lämnas ut enligt artikel 58.1 a i dataskyddsförordningen i samband med Integritetsskyddsmyndighetens tillsyn över personuppgiftsbehandlingen i registret.
Övervägandena finns i avsnitt 7.6.19.
Författningskommentar SOU 2023:66
1102
15 §
Den tystnadsplikt som följer av 1 a, 1 b, 5, 13 och 14 a §§ inskränker rätten enligt 1 kap.1 och 7 §§tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 10 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter.
Den tystnadsplikt som följer av 1, 3, 4, 6 och 10 a §§ inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift om annat än verkställigheten av beslut om omhändertagande, beslut om vård utan samtycke eller beslut om sluten ungdomsvård.
Paragrafen reglerar när tystnadsplikt enligt vissa bestämmelser i 26 kap. offentlighets- och sekretesslagen inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter (den s.k. meddelarfriheten).
I första stycket görs ett tillägg. Genom ändringen inskränks rätten att meddela och offentliggöra uppgifter som omfattas av sekretess enligt bestämmelsen i 1 b §. Det rör sig om en absolut sekretess hos Inspektionen för vård och omsorg i den verksamhet som avser förande av eller uttag ur det nationella registret enligt lagen om register över familjehem för barn och unga.
Övervägandena finns i avsnitt 7.6.19.
14.7 Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken
2 kap.
16 §
Med familjehemsförälder avses i denna balk den som har tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av barnets föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om barnet samt
den som i annat fall tagit emot ett barn i sitt hem på uppdrag av socialnämnden.
Paragrafen innehåller en definition av vad som i socialförsäkringsbalken avses med familjehemsförälder. Ett tillägg har gjorts som medför att alla som på uppdrag av socialnämnden har tagit emot ett barn i sitt hem omfattas av definitionen av familjehemsförälder. För den som tar emot barn i sitt hem på uppdrag av socialnämnden finns det inte något krav på att uppdraget ska vara stadigvarande vilket innebär att även jourhem omfattas.
Övervägandena finns i avsnitt. 6.6.28.
SOU 2023:66 Författningskommentar
1103
14.8 Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)
2 kap.
27 a §
Utöver vad som anges i 27 § ska hälsobesök erbjudas vid behov i samband med att vård av barn och unga under 21 år inleds med stöd av lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller när vård inleds utanför det egna hemmet med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) .
Paragrafen är ny och anger en särskild frekvens som avser elevhälsans hälsobesök för barn och unga i samhällsvård. Att hälsobesöken utöver vad som anges i 27 § ska erbjudas vid behov när samhällsvården inleds innebär att det inte är nödvändigt att erbjuda ett besök om det finns dokumenterade uppgifter om att sådant besök nyligen genomförts och inget annat tyder på att det finns behov av ytterligare hälsobesök. Eftersom det inte finns andra hälsoundersökningar som helt kan sägas motsvara elevhälsans hälsobesök så innebär inte annan genomförd hälsoundersökning att behov av hälsobesök har tillgodosetts.
Övervägandena finns i avsnitt 10.5.4.
3 kap.
4 a §
Ansvarig förskollärare eller lärare ska samråda med personal med specialpedagogisk kompetens vid
1. en särskild bedömning enligt 4 §,
2. planering av stöd som anges i 5 § när det i förskoleklassen eller lågstadiet upptäcks att sådant stöd behöver ges i svenska, svenska som andraspråk eller matematik,
3. uppföljning enligt 4 b § och
4. en särskild kunskapsbedömning enligt 12 k §.
Sådant samråd behöver inte genomföras om den ansvariga förskolläraren eller läraren har specialpedagogisk kompetens.
I paragrafens första stycke har en punkt lagts till. Förändringen innebär att bestämmelserna om specialpedagogisk kompetens även omfattar de särskilda kunskapsbedömningar som görs enligt 3 kap. 12 k §.
Övervägandena finns i avsnitt 10.5.2.
Författningskommentar SOU 2023:66
1104
12 k §
Det ska göras en särskild kunskapsbedömning i samband med att vård av barn och unga under 21 år inleds med stöd av lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller när vård inleds utanför det egna hemmet med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) . En sådan bedömning ska också göras för dessa barn och unga i samband med att skolplikten inträder och vid byte av skolenhet. Detta gäller elever i samtliga skolformer. Bedömningen ska dokumenteras.
Om det efter en sådan bedömning kan befaras att eleven inte kommer att uppfylla de betygskriterier eller kriterier för bedömning av kunskaper som minst ska uppfyllas, ska det skyndsamt planeras sådant stöd som anges i 5 § eller göras en anmälan till rektorn enligt 7 §.
Det behöver inte göras någon särskild bedömning om förutsättningarna i 5 eller 7 § redan är uppfyllda. Det ska i så fall skyndsamt planeras sådant stöd som anges i 5 § eller göras en anmälan till rektorn enligt 7 §.
Paragrafen är ny. Bestämmelserna i första stycket innebär att en särskild kunskapsbedömning ska göras i samtliga skolformer för alla elever i samhällsvård när vården inleds, när skolplikten inträder och vid byte av skolenhet. Utredningen anser att garantin för tidiga stödinsatser i förskoleklassen och lågstadiet för alla elever inte är tillräcklig för elever i samhällsvård eftersom den endast innefattar bedömningar i svenska och matematik och är begränsad till vissa årskurser. Den särskilda kunskapsbedömningen ska dokumenteras. Finns inget behov av stöd eller utredning så räcker det med att ett konstaterande om det dokumenteras. Av andra stycket framgår att den särskilda kunskapsbedömningen genomförs för att elever i samhällsvård så fort som möjligt ska ges sådant stöd som anges i 5 eller 7 §§. I tredje stycket anges när den särskilda kunskapsbedömningen inte behöver göras.
Övervägandena finns i avsnitt 10.5.2.
29 kap.
13 §
Huvudmannen för verksamhet som avses i denna lag och den som är anställd i sådan verksamhet, ska på socialnämndens initiativ i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. I fråga om utlämnande av uppgifter gäller de begränsningar som följer av 14 § och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Bestämmelser om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd finns i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453).
SOU 2023:66 Författningskommentar
1105
Huvudmannen för verksamhet som avses i denna lag och den som är anställd i sådan verksamhet ska lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för att genomföra eller följa upp vård av barn och unga under 21 år som vårdas med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller som vårdas utanför det egna hemmet med stöd av socialtjänstlagen (2001:453).
Tredje stycket är nytt och innehåller bestämmelser om skyldighet att lämna sådana uppgifter till socialnämnden som behövs för att genomföra eller följa upp vård av barn eller unga under 21 år som vårdas med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga eller som vårdas utanför det egna hemmet med stöd av socialtjänstlagen. Motsvarande bestämmelser föreslås för hälso- och sjukvården i 5 kap. 8 a § hälso- och sjukvårdslagen.
Övervägandena finns i avsnitt 5.5.6.
14.9 Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30)
5 kap.
8 a §
De som är verksamma inom myndighet eller yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet och fullgör uppgifter som berör barn och unga inom hälso- och sjukvården ska lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för att genomföra eller följa upp vård av barn eller unga under 21 år som vårdas med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller som vårdas utanför det egna hemmet med stöd av socialtjänstlagen (2001:453).
Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om skyldighet att lämna sådana uppgifter till socialnämnden som behövs för att genomföra eller följa upp vård av barn eller unga under 21 år som vårdas med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga eller som vårdas utanför det egna hemmet med stöd av socialtjänstlagen. Motsvarande bestämmelser föreslås för skolväsendet i 29 kap. 13 § skollagen (2010:800).
Övervägandena finns i avsnitt 5.5.6.
Författningskommentar SOU 2023:66
1106
7 kap.
10 §
Regionen ska avsätta de läkarresurser som behövs för att erbjuda hälso- och sjukvård enligt 6 § lagen ( 2017:209 ) med särskilda bestämmelser om åtgärder som avser hälsa för barn och unga i samhällsvård. Sådana läkarresurser ska tillhandahållas i de särskilda ungdomshemmen.
Resurserna bör omfatta läkare med specialistkompetens inom barn- och ungdomspsykiatri eller i allmän psykiatri och läkare med kompetens avseende skadligt bruk och beroende.
Paragrafen är ny och anger att regionen ska avsätta läkarresurser som ska tillhandahållas i Statens institutionsstyrelses särskilda ungdomshem.
Övervägandena finns i avsnitt 9.7.5.
8 kap.
4 a §
Regionen ska utöver det som anges i 3 och 4 §§ erbjuda hälso- och sjukvård åt barn och unga under 21 år som vistas inom regionen, som vårdas med stöd av lagen ( 1990:52 ) om särskilda bestämmelser om vård av unga, eller som vårdas utanför det egna hemmet med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) och som omfattas av en annan regions ansvar för hälso- och sjukvård.
Den region där barnet eller den unge är bosatt svarar för kostnaderna för vård som patienten ges med stöd av första stycket.
Paragrafen är ny och anger vilken kommun som har ansvar för att erbjuda hälso- och sjukvård till barn och unga som vistas i Statens institutionsstyrelses särskilda ungdomshem. I första stycket klargörs att det är den region där barn och unga vistas som har ansvar för att erbjuda även sådan hälso- och sjukvård som inte utgör öppenvård eller omedelbar vård. Enligt andra stycket ska den kommun där barnet eller den unge är bosatt stå för kostnaderna för den erbjudna hälso- och sjukvården.
Övervägandena finns i avsnitt 9.5.1.
SOU 2023:66 Författningskommentar
1107
10 §
Särskilda bestämmelser om hälso- och sjukvård finns i lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl., lagen (2013:407) om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd
och i lagen ( 2017:209 ) med särskilda bestämmelser om åtgärder som avser hälsa för barn och unga i samhällsvård.
Paragrafen innehåller upplysningsbestämmelser om regionernas ansvar i hälso- och sjukvårdsfrågor utöver vad som framgår av hälso- och sjukvårdslagen och där har en upplysning om att det finns skyldighet att erbjuda hälsoundersökning lagts till. En motsvarande bestämmelse föreslås också införas i 6 a § tandvårdslagen (1985:125).
Övervägandena finns i avsnitt 9.6.2.
16 kap.
3 §
Regionen ska ingå en överenskommelse med kommunen om ett samarbete i fråga om
1. personer med psykisk funktionsnedsättning,
2. personer som missbrukar alkohol, narkotika, andra beroendeframkallande medel, läkemedel, dopningsmedel eller spel om pengar, och
3. barn och unga som vårdas med stöd av lagen (1990:52) med särskilda
bestämmelser om vård av unga eller utanför det egna hemmet med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) .
Om det är möjligt bör organisationer som företräder dessa personer eller deras närstående ges möjlighet att lämna synpunkter på innehållet i överenskommelsen.
I första stycket har tredje punkten justerats på så sätt att det är barn och unga i samhällsvård som omfattas och inte barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet. Det innebär till skillnad från tidigare att också barn och unga som vårdas i det egna hemmet med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga omfattas.
Övervägandena finns i avsnitt 4.4.1.
Författningskommentar SOU 2023:66
1108
5 §
En plan i enlighet med bestämmelserna i 4 § ska upprättas för den som vårdas vid särskilda ungdomshem med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) eller med stöd av lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga om Statens institutionsstyrelse bedömer att den behövs för att barnet eller den unge ska få sina behov tillgodosedda och den enskilde samtycker till det. Regionen ska då upprätta planen tillsammans med kommunen och Statens institutionsstyrelse.
Paragrafen är ny och innebär att Statens institutionsstyrelse kan ta samma initiativ till samordning av en individuell plan, ofta benämnd SIP, i situationer när barn och unga som vårdas vid särskilda ungdomshem med stöd av socialtjänstlagen eller med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga har behov av stöd från både socialtjänsten och hälso- och sjukvården och en sådan plan behövs för att den som är placerad ska få sina behov tillgodosedda. En motsvarande bestämmelse föreslås införas i 2 kap. 8 § socialtjänstlagen (2001:453).
Övervägandena finns i avsnitt 9.7.7.
14.10 Förslaget till lag om ändring i lagen ( 2017:209 ) om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet
Inledande bestämmelser
1 §
I denna lag finns bestämmelser om hälsoundersökning och hälso- och sjukvård utöver vad som följer av hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och tandvårdslagen (1985:125) för barn och unga under 21 år som vårdas med stöd av lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller som vårdas utanför det egna hemmet med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) .
Paragrafen innehöll tidigare bestämmelser om regionernas ansvar för hälsoundersökningar av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet och har kompletterats i och med att lagen även innehåller särskilda bestämmelser om hälso- och sjukvård för barn och unga i samhällsvård.
Övervägandena finns i avsnitt 9.6.2.
SOU 2023:66 Författningskommentar
1109
2 §
De föreskrifter som gäller för sådan vård som ges med stöd av hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och tandvårdslagen (1985:125) ska tillämpas även för vård som ges enligt denna lag, om inte något annat föreskrivs
.
Paragrafen innehöll tidigare bestämmelser om bemyndigande som nu återfinns i 9 §. I paragrafen anges nu att hälso- och sjukvårdslagen och tandvårdslagens bestämmelser ska gälla för sådan vård som ges enligt denna lag.
Övervägandena finns i avsnitt 9.6.2.
3 §
Med region avses i denna lag även en kommun som inte ingår i en region.
Paragrafen är ny och säkerställer att för såväl hälsoundersökningar som för hälso- och sjukvård som ges med stöd av lagen så ska även en kommun som inte ingår i en region omfattas av regionens skyldigheter enligt lagen.
Övervägandena finns i avsnitt 9.6.2.
Hälsoundersökning
4 §
Den region där barnet eller den unge vistas ska, utöver vad som följer av hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och tandvårdslagen (1985:125) , på initiativ av socialnämnden eller Statens institutionsstyrelse, erbjuda en hälsoundersökning i anslutning till att vård enligt 1 § inleds.
Läkare respektive tandläkare ska ansvara för hälsoundersökningen.
Paragrafen är ny och motsvarar delvis nuvarande 1 §. I första stycket förtydligas vilken region som ansvarar för att erbjuda en hälsoundersökning och upplyser om att initiativ till hälsoundersökningen kan komma från socialnämnden eller från Statens institutionsstyrelse. I andra stycket finns en ny bestämmelse som anger att läkare respektive tandläkare ska ansvara för hälsoundersökningen. Läkaren och tandläkaren behöver inte utföra hälsoundersökningen utan ska delta på ett sådant sätt att det är möjligt att ansvara för den.
Övervägandena finns i avsnitt 9.6.2.
Författningskommentar SOU 2023:66
1110
5 §
Statens institutionsstyrelse ska underrätta regionen om behov av hälsoundersökning enligt 4 § för barn och unga som vårdas vid särskilda ungdomshem om socialnämnden inte har underrättat regionen. Statens institutionsstyrelse ska informera socialnämnden när sådan underrättelse lämnas.
Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om skyldighet för Statens institutionsstyrelse att underrätta regionen om behov av hälsoundersökning för barn och unga som vårdas vid särskilda ungdomshem i de fall socialnämnden inte underrättat regionen. Bestämmelsen är sekretessbrytande enligt 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Övervägandena finns i avsnitt 9.6.2.
Viss hälso- och sjukvård som tillhandahålls i särskilda ungdomshem
6 §
Barn och unga som vårdas vid särskilda ungdomshem enligt 12 § lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga ska erbjudas viss hälso- och sjukvård i de särskilda ungdomshemmen. Denna hälso- och sjukvård ska omfatta
1. hälsofrämjande och förebyggande åtgärder,
2. bedömning av psykiskt och fysiskt hälsotillstånd, och
3. ordination och hantering av läkemedel. Åtgärderna i första stycket får inte kräva andra kontakter med hälso- och sjukvården, men bör identifiera behovet av sådana kontakter och bidra till att sådana kontakter kommer till stånd.
Paragrafen är ny. Första stycket innehåller bestämmelser om vilken hälso- och sjukvård som ska erbjudas barn och unga i särskilda ungdomshem. Att hälso- och sjukvården ska erbjudas i de särskilda ungdomshemmen innebär att den ska tillhandahållas på plats. Andra stycket preciserar området och syftet med den hälso- och sjukvård som ska erbjudas i första stycket.
Övervägandena finns i avsnitt 9.6.2 och 9.7.5.
SOU 2023:66 Författningskommentar
1111
7 §
För hälso- och sjukvård som avses i 6 § ansvarar Statens institutionsstyrelse för att erbjuda den hälso- och sjukvård som ges av sjuksköterska och psykolog. Regionen ansvarar för att erbjuda hälso- och sjukvård i övrigt enligt bestämmelser i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) .
Bestämmelser om regionens ansvar att tillhandahålla läkare i särskilda ungdomshem finns i 7 kap. 10 § hälso- och sjukvårdslagen .
Paragrafen är ny. I första stycket reglerar regionens respektive Statens institutionsstyrelses ansvar för att erbjuda den hälso- och sjukvård som anges i 6 § och förtydligar att regionen har hela ansvaret för att erbjuda hälso- och sjukvård utöver det som anges i 6 §. I andra stycket finns en upplysningsbestämmelse om att ansvaret för att tillhandahålla läkare i särskilda ungdomshem finns i 7 kap. 10 hälso- och sjukvårdslagen.
Övervägandena finns i avsnitt 9.6.2 och 9.7.5.
8 §
Regionen och Statens institutionsstyrelse ska ingå överenskommelser om samarbete i fråga om hälso- och sjukvård och tandvård för barn och unga som är inskrivna vid särskilda ungdomshem
.
Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om överenskommelser mellan regionen och Statens institutionsstyrelse i fråga om samarbete om hälso- och sjukvård och tandvård för barn och unga som är inskrivna vid särskilda ungdomshem.
Övervägandena finns i avsnitt 9.7.6.
Övriga bestämmelser
Närmast före 9 §, som tidigare betecknades som 2 §, införs en rubrik.
Övervägandena finns i avsnitt 9.6.2 2.
Författningskommentar SOU 2023:66
1112
10 §
Regeringen får meddela föreskrifter om vårdavgifter enligt denna lag.
Bestämmelsen är ny och innehåller ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om vårdavgifter.
Övervägandena finns i avsnitt 9.7.5.
1113
Särskilt yttrande
Särskilt yttrande av tillförordnade experter i utredningen Cecilia Sjölander och Rikard Tordön
Angående utredningens förslag om en väl fungerande skolgång
Av direktiven till utredningen framgår att utredningen ska analysera vad som krävs för att placerade barn och unga ska få en väl fungerande skolgång och föreslå de åtgärder eller författningsändringar som bedöms lämpliga. Utredningens betänkande visar att det finns stora brister i Sveriges arbete med att säkerställa placerade barn och ungas rätt till utbildning. Det finns emellertid undantag, exempelvis har flera kommuner i Sverige tagit initiativ till att arbeta enligt modellen Skolfam.
Vi anser att utredningen kommit fram till fel slutsatser och lämnar otillräckliga eller för oprecisa förslag relaterat till de problemområden som den arbetsmodellen adresserar och lämnar därför ett särskilt yttrande avseende följande rubriker i utredningens betänkande:
10.5.2 Obligatorisk kunskapsbedömning av barn och unga i samhällsvård, 10.5.3 Skyldighet för socialnämnden att underrätta rektor om behov av bedömning, 10.5.7 Överenskommelse med SKR för att testa och sprida arbetssätt för att förbättra barn och unga i samhällets vård. Skolfam startade som ett projekt kring skolgången för familjehemsplacerade barn i socialförvaltningen tillsammans med skol- och fritidsförvaltningen i Helsingborg.
1
I början av 2000 talet såg den då-
varande enhetschefen för familjehemsvården Gunilla Nilsson, ett stort behov av att göra något åt de placerade barnens stöd för sin skolgång. Forskning under 1990-talet hade påvisat stora risker för familjehemsplacerade barn att få låga utbildningsresultat. Därmed startade
1 Skolfam Lägesrapport Helsingborg 2022.
Särskilt yttrande SOU 2023:66
1114
ett forskarstött utvecklingsprojekt med stöd av kommunstyrelsen i Helsingborg utifrån grundidén att det är de vuxnas ansvar att se till att familjehemsplacerade barn ska ha en god hälsa och klara sin skolgång utifrån sina förutsättningar. Projektet följdes och utvärderades vetenskapligt av bland annat Bo Vinnerljung och Eva Tideman. Efter projekttiden beslutade Helsingborgs stad 2008 att Skolfam skulle permanentas. År 2011 publicerades den första utvärderingen i en vetenskapligt granskad artikel.
2
Den visade goda resultat för barnen som
ingick i Skolfam, både kunskaps- och utvecklingsmässiga, redan efter de två första åren av insatsen.
Resultaten från Skolfam i Helsingborg spreds i olika forum och Skolfam spred sig till fler kommuner. Norrköpings kommun replikerade 2008–2011 projektet från Helsingborg med ”Skolfam 2”, som också beskrevs i vetenskaplig litteratur
3
, med liknande positiva resultat
som i Helsingborg. Från 2010 började Skolfam spridas till allt fler kommuner.
Den nationella samordningen av Skolfam, dess kvalitetsuppföljning samt utveckling leds och finansieras av Stiftelsen Allmänna Barnhuset sedan år 2013.
Skolfam har prövats någon gång mellan åren 2005–2023 i 33 kommuner. I dag finns Skolfam som en permanent verksamhet i 20 kommuner med 42 team.
Regeringen har, precis som utredningen beskriver, understött samordningen och spridningen av Skolfam i Sverige med ett anslag under 2014, vilket resulterade i tio nya kommuner med 19 team under åren 2014–2016. Regeringens satsning då, gav definitivt resultat. Under 2013–2014 fick Skolfam också stöd via SKR’s projekt ”Psynk” för att skapa en digital grundutbildning vilket var avgörande för att kunna implementera Skolfam i de nya kommuner som anslöt under dessa år.
Under 2016 fick Stiftelsen Allmänna Barnhuset medel för metodutveckling inriktat mot barns delaktighet, samt fortsatt samordning. År 2021 fick Stiftelsen Allmänna Barnhuset regeringsmedel för att sprida information till alla kommuner om Skolfam och andra metoder för att stärka samhällsvårdade barns skolresultat.
2 Tideman, E., Vinnerljung, B., Hintze, K., & Aldenius Isaksson, A. (2011). Improving Foster Children’s School Achievements: Promising Results from a Swedish Intensive Study. Adoption & Fostering, 35(1), 44–56. https://doi.org/10.1177/030857591103500106. 3 Tordön, R., Vinnerljung, B., & Axelsson, U. (2014). Improving foster children’s school performance: a replication of the Helsingborg study [Article]. Adoption & Fostering, 38(1), 37–48. https://doi.org/10.1177/0308575913518003.
SOU 2023:66 Särskilt yttrande
1115
Skolfams samordning har, tillsammans med redan befintliga kommuner i Skolfams nätverk, vilat på Stiftelsen Allmänna Barnhusets ansvar. Tio kommuner har lagt ner Skolfam sedan 2017, medan sex nya kommuner har startat. De implementeringsproblem som utredaren nämner är inte relaterade till metoden eller resultaten. Snarare krass kommunalpolitisk prioritering.
Andel gymnasiebehöriga skolelever (313 år 2022) av de som genomgått och avslutat hela insatsen Skolfam (414 år 2022) är 76 procent, jämfört med 55 procent som var referensen för alla barn i familjehem enligt Socialstyrelsens Individ- och familjeomsorg – Lägesrapport 2016. Detta referensvärde har sjunkit ytterligare till 52 procent i Socialstyrelsens rapport från 2023 Instabilitet bland barn och unga placerade
i heldygnsvård enligt SoL och LVU. Vi menar att 76 procent behöriga i
Skolfam mot 55 eller 52 procent utan Skolfam är ett statistiskt faktum.
Därför menar vi att inriktningen på det utvecklingsarbete som föreslås, bör vara att fler barn ska få tillgång till Skolfam, oavsett vilken kommun de placerats av, snarare än fokus på nyutveckling av metodik utan vetenskapligt stöd.
Skolfam är en förebyggande och manualstödd arbetsmodell för familjehemsplacerade barn i grundskolan. Arbetet bygger på tvärprofessionell samverkan, förebyggande insatser och uppföljning där barns delaktighet står i centrum. Ett Skolfamteam består av psykolog, specialpedagog och ansvarig familjehemshandläggare samt barnhandläggare. De olika kompetenserna skapar en helhetsbild av barnet, dess styrkor och behov för att nå optimala resultat. Barnet sätts i fokus och arbetssättet är salutogent där Skolfamteamen följer en gemensam arbetsgång i fyra steg:
1. Barnets styrkor och behov kartläggs genom psykologiska och pedagogiska tester tillsammans med socialt och skolmässigt inriktade bakgrundsintervjuer och dokumenterad historik.
2. Resultaten analyseras.
3. Återkoppling av resultat till barn, familjehem och skola.
4. En Skolfamplan upprättas med en beskrivning av aktuell situation med konkreta mål och stödinsatser som barnet är i behov av för att nå sin potential.
Särskilt yttrande SOU 2023:66
1116
Skolfamplanen följs upp regelbundet en till två gånger/termin, eller oftare vid behov. Efter två till tre år sker en andra kartläggning för att utvärdera kognitiv och kunskapsmässig utveckling.
Varje år sedan starten av Stiftelsen Allmänna Barnhusets samordning 2013, genomförs en resultat- och kvalitetsenkät till alla kommuner som ingår i nätverket. Resultaten från den enkäten analyseras ingående och ligger till grund för Skolfams årliga rapport, som alltid innehåller ett resultat av hur många barn som inkluderats i arbetet, hur många som avbryter insatsen i förtid och hur stor andel som slutar grundskolan med minst behörighet till gymnasiets nationella yrkesprogram. Resultat i form av kognitiv- och skolämnesmässig utveckling har också visat signifikant positiv utveckling i en sammanställning av 475 kartläggningar
4
av Skolfambarn mellan 2005 och 2018.
Mot bakgrund av att forskning
5
visar att familjehemsplacerade
barn löper en större risk att få svaga skolresultat, en mer ogynnsam livsutveckling såsom missbruk, kriminalitet anser vi att samhället ska göra sitt yttersta att säkra en lyckad skolgång. Enligt barnkonventionens artikel 4 ska varje konventionsstat
vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i denna konvention. I fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ska konventionsstaterna till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att vidta sådana åtgärder.
Utredningen går i motsatt riktning då den övervägt ett breddinförande av Skolfam, men ändå bedömer att Skolfam skulle vara en för omfattande insats som kräver stora resurser från såväl skola, socialtjänst och hälso- och sjukvård. Utredningen har haft i uppdrag att föreslå de åtgärder eller författningsändringar som bedöms lämpliga men vi anser att utredningen inte tillräckligt har föreslagit åtgärder eller författningsändringar för att möta direktiven till utredningen.
Det finns utmaningar att övervinna även för Skolfam, inte minst gällande otydlig lagstiftning och därmed möjlighet för kommuners och regioners organiserade samverkan att ta gemensamt ansvar för
4 Tordön, R., Bladh, M., Sydsjö, G., & Svedin, C. G. (2020). Improved Intelligence, Literacy and Mathematic Skills Following School-Based Intervention for Children in Foster Care. Front Psychol, 11, 718. https://doi.org/10.3389/fpsyg.2020.00718. 5 Berlin, M., Vinnerljung, B., & Hjern, A. (2011). School performance in primary school and psychosocial problems in young adulthood among care leavers from long term foster care. Children and Youth Services Review, 33(12), 2489–2497. https://doi.org/10.1016/j.childyouth.2011.08.024.
SOU 2023:66 Särskilt yttrande
1117
samhällsvårdade barn och ungas skolresultat och hälsa. Men resultaten visar tydligt att metodiken fungerar bra, den är vetenskapligt utvärderad, den är öppen, licensfri och transparent, med potential att förbättra utsikterna för barn i familjehem. Att avstå från att föreslå ett breddinförande är därför inget vi kan stå bakom. Tvärtom är det den lägst hängande frukten som har störst potential att förbättra skolförutsättningarna för barn i familjehem, som finns att tillgå i dag.
Vi anser att varje placerat barn ska ges likvärdiga möjligheter, oav-
sett placeringskommun, att nå sin potential i skolan med målsättningen att gå ut nionde klass med behörighet att söka till ett nationellt gymnasieprogram. I nedanstående förslag från utredningen redovisar vi vår syn på vad som brister i förslagen och vad som i stället borde genomföras.
10.5.2 Obligatorisk kunskapsbedömning av barn och unga i samhällsvård
Utredningen föreslår att en bestämmelse införs i 3 kap. 12 § skollagen. Bestämmelsen reglerar att det ska göras en särskild kunskapsbedömning i samband med att vård av barn och unga under 21 år inleds med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, eller när vård inleds utanför det egna hemmet med stöd av socialtjänstlagen (2001:453). En sådan bedömning ska också göras för dessa barn och unga i samband med att skolplikten inträder och vid byte av skolenhet.
Bedömningen ska dokumenteras. Om det efter en sådan bedömning kan befaras att eleven inte kommer att uppfylla de kriterier för bedömning av kunskaper som gäller för den aktuella skolformen, ska det skyndsamt planeras sådant stöd som anges i 5 § eller göras en anmälan till rektorn enligt 7 §.
Det behöver inte göras någon särskild bedömning om förutsättningarna i 5 eller 7 § redan är uppfyllda. Det ska i så fall skyndsamt planeras sådant stöd som anges i 5 § eller göras en anmälan till rektorn enligt 7 §. Samråd med personal med specialpedagogisk kompetens ska ske vid den särskilda kunskapsbedömningen. Det ska framgå av 3 kap. 4 a § skollagen. Skolverket och SPSM bör ges i uppdrag av regeringen att ta fram allmänna råd och stödmaterial för en sådan bedömning.
Särskilt yttrande SOU 2023:66
1118
Vi anser att utredningen gör ett principiellt felslut när den före-
slår en kartläggning enbart utifrån en kunskapsbedömning, samt relaterat till en allmän norm för skolformen, i stället för att med beaktande av flera aspekter utgå från barnets egna behov och förutsättningar. Erfarenheter från 18 år med Skolfam har lärt oss att ett framgångsrikt förebyggande arbete utgår från barnets individuella kognitiva, sociala och pedagogiska förutsättningar för att med dessa som grund för en triangulering, bedöma barnets potential och vilket stöd som behövs att nå denna. Det är omöjligt att göra utan triangulering av fler perspektiv än det strikt kunskapsmässiga.
Vi anser att utredningen har förväxlat skolans förebyggande kom-
pensatoriska uppdrag, med ansvaret för att ge stöd vid redan konstaterade farhågor om att inte nå betygskriterier i läroplanen. Enkelt uttryckt, en elev med potential för ett ”A” ska få stöd till betyget ”A”, redan innan behoven blir uppenbara i den dagliga undervisningen.
10.5.3 Skyldighet för socialnämnden att underrätta rektor om behov av bedömning
En bestämmelse om att socialnämnden ska, när vård utanför hemmet inleds eller när skolplikten träder in för barnet eller den unge, underrätta rektor om att ett barn ska erbjudas en bedömning enligt 3 kap. 12 k § skollagen. 11 kap. 3 b § SoL. Underrättelse till enskilda verksamheter får ske med hänsyn till bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Vi anser att detta förslag är för vagt, inte främst avseende författ-
ningsförslaget i 11 kap. 3 b § socialtjänstlagen att socialtjänsten ska underrätta rektor i samband med att ett barn som placeras ska få en bedömning av stödbehov, men formuleringen om det inte är obehöv-
ligt lämnar ett onödigt utrymme för godtycke, som riskerar att elever
i samhällsvård går miste om sin rätt att få individuellt anpassat stöd för att nå sin lärandepotential. Rätten till en bedömning av förutsättningar ska vara konsekvent för alla barn i samhällsvård och vid behov återkommande.
Författningsförslaget i 3 kap. 12 k § skollagen bedömer vi ha mer allvarliga brister och bör omformuleras i sin helhet. I utformandet av denna lagtext anser vi att följande utgångspunkter ska beaktas:
SOU 2023:66 Särskilt yttrande
1119
1. Bedömningen av elevens förutsättningar för goda skolresultat ska baseras på såväl kunskaper som kognitiva och psykosociala eller andra förutsättningar, i en samlad bedömning.
2. Bedömningen ska ha en preventiv ansats, där syftet är att i fortsatt undervisning kunna tillvarata elevens styrkor och förmågor och ge stöd att övervinna kunskapsluckor och försvårande omständigheter. Den ska inte relateras till en acceptabel lägstanivå enligt en allmän norm, utan i stället utgå från individens egna förutsättningar, oavsett nivå. Bedömningen ska komplettera de regler som redan existerar för alla elever som bedöms ha behov av anpassningar, särskilt stöd eller åtgärdsprogram för att nå läroplanens mål.
3. Bedömningen ska genomföras om den inte uppenbart är obehövlig på grund av att en bedömning nyligen har genomförts eller att skolgången kommer avlutas innan insatser hinner genomföras.
10.5.7 Överenskommelse med SKR för att testa och sprida arbetssätt för att förbättra barn och unga i samhällets vård
Regeringen bör enligt utredningens förslag ingå en överenskommelse med SKR om ett utvecklingsarbete i kommunerna för att testa och sprida arbetssätt som leder till att förbättra barn och unga i samhällsvårds skolresultat.
Vi anser att det i första hand behöver prövas sätt att bygga vidare
på det arbete som påvisat lovande eller validerat positiva resultat, men där implementering eller spridning har stött på problem av olika slag, som behöver analyseras och tydligt beskrivas. En överenskommelse med SKR kan säkerligen vara gynnsam för detta syfte, men ansvaret för att implementeringen ges rätt förutsättningar vilar ytterst på den lagstiftande församlingen. Det är genom att identifiera legala hinder för implementering av arbetssätt och i legal reglering som dessa arbetssätt med potential att förbättra samhällsvårdade barns skolresultat kan spridas. Efter mer än ett decenniums strävanden att sprida Skolfam, delar vi inte utredningens förhoppning om att alla kommuner och regioner av eget intresse skulle investera i något som går att välja bort. Barn i samhällsvård har tyvärr inte den prioritet i de flesta kommuner och regioner som skulle behövas, för att med självklarhet prioriteras upp i förhållande till annan viktig verksamhet.
Särskilt yttrande SOU 2023:66
1120
En överenskommelse mellan regeringen, SKR och Stiftelsen Allmänna Barnhuset kan leda till gynnsamma resultat för att förbättra skolresultat för barn och unga i samhällets vård, men då främst inriktat mot att
implementera den metodik som redan finns och har visat goda resultat till fler barn i samhällsvård, snarare än nyutveckling av metodik. Ett sådant samarbete som beskrivs ovan kan leda till att identifiera samverkans- och organisatoriska hinder, samt utveckla modeller för att kunna undanröja dessa på ett rationellt sätt som får fler kommuner och regioner att vilja samverka och ta långsiktigt ansvar för samhällsvårdade barns skolresultat och hälsa.
Vår förhoppning är att en mer uttalad och tydlig ambition från lagstiftaren rörande skolgång för barn och unga i samhällets vård utarbetas i den fortsatta beredningen av reformen.
Angående utredningens förslag om samhällsvårdade barn och ungas tillgång till en jämlik hälso- och sjukvård
Barn i samhällets vård är inte en homogen grupp utan barn som bär på olika förutsättningar. En gemensam nämnare är att de generellt sett har en betydligt sämre somatisk-, psykisk- och tandhälsa än andra barn.
Det är mot denna bakgrund som det ligger i utredningens uppdrag att analysera vad som behövs för att säkerställa samhällsvårdade barns och ungas tillgång till jämlik hälso- och sjukvård. Vidare ska utredningen analysera om det krävs förtydliganden i SiS hälso- och sjukvårdsuppdrag och ta ställning till om SiS bör ges möjlighet att initiera en samordnad individuell plan. Det är på grund av utredningens förslag att ge SiS ett särskilt huvudmannaskap för viss hälso- och sjukvård som vi lämnar detta yttrande.
Utredningen sätter fingret på flera luckor i möjligheterna för HVB placerade barn att få tillgång till den hälso- och sjukvård de har rätt till och landar i ett flertal väl avvägda förslag. Till exempel förslagen om nya bestämmelser i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och tandvårdslagen (1985:125) om att regionen ska erbjuda en god hälso- och sjukvård samt tandvård också till barn och unga under 21 år som vistas inom regionen på grund av att de vårdas utanför det egna hemmet med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser för vård av unga. Även förslagen om att förstärka och tydliggöra bestämmelserna om läkar- och hälsoundersökning för barn i samhällsvård, med syfte att säker-
SOU 2023:66 Särskilt yttrande
1121
ställa att en undersökning genomförs och att den genomförs av läkare respektive tandläkare är viktiga reformer.
Vi ställer oss däremot inte bakom utredningens förslag under 9.7.5
om ett särskilt huvudmannaskap för SiS i förhållande till det arbete som utförs av sjuksköterskor och psykologer gällande hälsofrämjande och förebyggande åtgärder, bedömning av fysiskt och psykiskt hälsotillstånd, och ordination av och hantering av läkemedel, ett arbete som benämns som basnivån. Vi anser att förslaget är behäftat med risker dels vad gäller vård, journalföring och uppföljning, dels vad gäller oberoende och transparens.
Utredningen beskriver i avsnittet de två huvudalternativ som övervägs:
Alternativ A innebär ett särskilt ansvar för regionerna att erbjuda hälso- och sjukvård på plats i särskilda ungdomshem, alltså att sjuksköterskor och de psykologer som ger behandling skulle vara anställda av regionen och att regionen är huvudman för hälso- och sjukvård på ungdomshemmen.
Alternativ B innebär ett hälso- och sjukvårdsansvar för SiS, alltså att sjuksköterskor och behandlande psykologer skulle anställas av SiS, som också skulle vara huvudman för den hälso- och sjukvård som bedöms ligga på basnivå.
Utredningen tar därefter ställning för alternativ B som föreslås och blir vägledande för de mer detaljerade förslag om uppdrag och regeländringar som behövs för att förverkliga detta.
När vi genomför samma bedömning kommer vi däremot fram till att huvudalternativ A sammantaget är det som fortsatt borde vägleda utredningen och de förslag som följer av den inriktningen. I vår sam-
manvägning är ett mer uttalat och sammanhållet regionalt ansvar för hälso- och sjukvården vid SiS ungdomshem, det som ger mest nytta och minst risk för skada. Till stöd för detta anför vi följande argument för att komplettera de argument som utredningen själv redogör för:
• Barn och ungdomar på SiS ungdomshem har en mer omfattande och mer komplex hälsoproblematik än andra, som ofta får förgreningar i vårdkedjan utöver basnivån. Dessa behov behöver den regionala sjukvårdens fulla bredd och samlade bemötande med exempelvis tillgång till samma journaluppgifter, vilket försvåras av skilda huvudmän.
Särskilt yttrande SOU 2023:66
1122
• Den personal som tillhandahåller basnivån av hälso- och sjukvård behöver tillgång till professionskollegors stöd, fortbildning, nära tillgång till konsultation och handledning. Det blir svårare att organisera på ett ungdomshem, där kollegorna inom SiS arbetar på andra ungdomshem utan influenser från mer specialiserad vård.
• Den särskilda socialmedicinska erfarenhet och kompetens som byggs upp av denna personal som tjänstgör dagligen på ungdomshemmen är värdefull och ”svårvunnen”. Den behöver effektiva kanaler för att kunna spridas till övrig regional hälso- och sjukvård, som i dag lider stor brist på praktiknära socialmedicinsk kunskap. Det blir svårare med ett separat huvudmannaskap, utan samma tillgång till de inomregionala nätverken.
• En mer förtrolig kanal för de barn och ungdomar som vistas på ungdomshemmen. Att ha tillgång till sjuksköterska och psykolog som inte lyder under samma institutionschef som övrig personal på ungdomshemmet, kan fylla en livsviktig trygghetsskapande ventilfunktion.
Uppgifter om missförhållanden, våld och övergrepp på SiS särskilda ungdomshem har framkommit i rapporter och granskningar under lång tid. Brister i SiS hantering av klagomål från barn och unga lyfts i rapporter från både Statskontoret och IVO.
6
Av en rapport från
Barnrättsbyrån som publicerades tidigare i år framgår att det är svårt för barn på SiS särskilda ungdomshem att få gehör hos myndigheter för sina upplevelser av sexuella kränkningar och våld från personal och att övergreppen i många fall inte når rättsväsendet.
7
Av en tidi-
gare rapport från organisationen framgår att även om det finns en process på de särskilda ungdomshemmen för hur barn kan lämna klagomål till institutionerna så finns ingen oberoende granskning av de klagomål som barn lämnar till SiS även om de kan innehålla allvarlig information om våld och missförhållanden. Barn blir hänvisade till fel instans, får inte hjälp att polisanmäla våld och barns klagomål lämnas till SiS att utreda sig själva, med bristande eller uteblivna
6 Statskontoret (2022), SiS vård av barn och unga enligt LVU – förutsättningar för en trygg och ändamålsenlig vård, 2022:4; IVO (2021). Föreläggande att säkerställa att tvångsåtgärder har stöd i lag och står i proportion till syftet med åtgärderna vid Statens institutionsstyrelses (SiS) ungdomshem Folåsa, dnr 3.7.1-45220/2021-1. 7 Barnrättsbyrån och World Childhood Foundation, 2023. Vem ska tro på mig? En granskning av sexuella övergrepp på de statliga ungdomshemmen.
SOU 2023:66 Särskilt yttrande
1123
insatser som följd.
8
Det pågår ett arbete med att inrätta en fristående
klagomålsfunktion centralt inom SiS.
För oss är det tydligt att hälso- och sjukvårdspersonal som arbetar på SiS behöver vara helt oberoende för att till fullo kunna utföra sitt uppdrag och för att barn och unga som möter dem ska kunna känna förtroende. Om SiS får ett särskilt huvudmannaskap i förhållande till viss hälso- och sjukvård finns det en risk att en jävsituation uppstår eller att barn och unga uppfattar att en lojalitetskonflikt finns. Detta gäller oavsett om placerade barn och unga har tillgång till en fristående klagomålsfunktion eller inte.
Barn och unga som vårdas på särskilda ungdomshem är en grupp barn som ofta har komplexa hälsoproblem. Kompensatoriskt, utöver de reformer som utredningen presenterar, och för att kunna möta dessa barns behov av hälso- och sjukvård, behöver de bemötas av team där olika discipliner samverkar kring barnet och av läkare med specialistkompetens. Detta kräver särskilt avsatta medel, en organisation som bygger på tätare samverkan med socialtjänst, hälso- och sjukvård, inklusive barn och ungdomspsykiatri och hemmet där barnet är placerat, samt regelbundna utvärderingar. Vi är övertygade om att denna reform samt de reformer som utredningen föreslår för att säkerställa placerade barns rätt till en god hälsa kommer att vara lättare att genomföra om all vård av dessa barn ligger i regionens ansvar och försorg.
Vår förhoppning är att ett mer uttalat och tydligt ansvar för regionerna angående de samhällsvårdade barn och unga som vistas i regionen utarbetas i den fortsatta beredningen av reformen.
8 Barnrättsbyrån, 2021. ”… Och jag kunde inte andas” En granskning av våld mot barn på de särskilda ungdomshemmen.
1125
Referenser
Offentligt tryck
Regeringens propositioner
Prop. 1902:30 angående uppfostran åt vanartade och i sedligt afseende
försummade barn.
Prop. 1902:56 med förslag till förordning om fosterbarns vård. Prop. 1919:371 med förslag till lag om ändrad lydelse av 14, 15 och
23 §§ i lagen den 13 juni 1902 angående uppfostran åt vanartade och i sedligt avseende försummade barn.
Prop. 1924:150 med förslag till lag om samhällets barnavård, m.m. Prop. 1960:10 med förslag till lag om samhällets vård av barn
och ungdom (barnavårdsvårdslag) m.m.
Prop. 1975/76:133om utbyggnad av föräldraförsäkringen m.m. Prop. 1979/80:1om socialtjänsten. Prop. 1979/80:2med förslag till sekretesslag m.m. Prop. 1981/82:97om hälso- och sjukvårdslag m.m. Prop. 1981/82:168om vårdnad och umgänge m.m. Prop. 1985/86:10om ny skollag m.m. Prop. 1988/89:67om sekretessfrågor inom undervisningsväsendet m.m. Prop. 1989/90:28om vård i vissa fall av barn och ungdomar. Prop. 1990/91:60om offentlighet, integritet och ADB. Prop. 1992/93:61om ändrat huvudmannaskap för vissa institutioner
inom ungdomsvård och missbrukarvård.
Prop. 1992/93:159om stöd och service till vissa funktionshindrade. Prop. 1994/95:224. Barns rätt att komma till tals. Prop. 1996/97:60. Prioriteringar inom hälso- och sjukvården.
Referenser SOU 2023:66
1126
Prop. 1996/97:91. Internationella adoptionsfrågor. Prop.1996/97:124. Ändring i socialtjänstlagen. Prop. 1997/98:9. Skydd för förföljda personer, samordnings-
nummer, m.m.
Prop. 1997/98:44. Personuppgiftslag. Prop. 1998/99:72. Rättspsykiatriskt forskningsregister. Prop. 1999/2000:39. Registrering av fastighetsrättsliga förhållanden m.m. Prop. 2000/01:80. Ny socialtjänstlag m.m. Prop. 2001/02:72. Ändringar i regeringsformen – samarbetet
i EU m.m.
Prop. 2002/03:36. Behandling av personuppgifter inom socialtjänsten. Prop. 2002/03:53. Stärkt skydd för barn i utsatta situationer m.m. Prop. 2004/05:164. Tullverkets brottsbekämpning – Effektivare
uppgiftsbehandling.
Prop. 2006/07:37. Registerkontroll av personal vid sådana hem
för vård eller boende som tar emot barn.
Prop. 2006/07:129. Utveckling av den sociala barn- och ungdoms-
vården m.m.
Prop. 2007/08:126. Patientdatalag m.m. Prop. 2008/09:150. Offentlighets- och sekretesslag. Prop. 2008/09:193. Vissa psykiatrifrågor m.m. Prop. 2009/10:131. Lex Sarah och socialtjänsten – förslag om vissa
förändringar.
Prop. 2008/09:160. Samordnad och tydlig tillsyn av socialtjänsten. Prop. 2009/10:80. En reformerad grundlag. Prop. 2010/11:49. Ansvarsfördelning mellan bosättningskommun
och vistelsekommun.
Prop. 2011/12:53. Barns möjligheter att få vård. Prop. 2012/13:10. Stärkt skydd för barn och unga. Prop. 2013/14:160. Tid för undervisning – lärares arbete med stöd,
särskilt stöd och åtgärdsprogram.
Prop. 2014/15:1. Budgetpropositionen för 2014. Prop. 2014/15:43. Utbildning för elever i samhällsvård
och på sjukhus.
SOU 2023:66 Referenser
1127
Prop. 2015/16:43. Stödboende – en ny placeringsform för barn
och unga.
Prop. 2015/16:136. Arbetslöshet och ekonomiskt bistånd. Prop. 2016/17:59. Trygg och säker vård för barn och unga som vårdas
utanför det egna hemmet.
Prop. 2016/17:180. En modern och rättssäker förvaltning – ny
förvaltningslag.
Prop. 2017/18:105. Ny dataskyddslag. Prop. 2017/18:171. Dataskydd inom Socialdepartementets verksam-
hetsområde – en anpassning till EU:s dataskyddsförordning.
Prop. 2017/18:186. Inkorporering av FN:s konvention om barnets
rättigheter.
Prop. 2017/18:249. God och jämlik hälsa – en utvecklad folkhälso-
politik.
Prop. 2019/20:164. Inriktning för nära och tillgänglig vård
– en primärvårdsreform.
Prop. 2019/20:188. Sveriges genomförande av Agenda 2030. Prop. 2021/22:177. Sammanhållen vård och omsorgsdokumentation.
Regeringens skrivelser
Skr 2020/21:215. Vård av unga vid Statens institutionsstyrelses
särskilda ungdomshem.
Statens offentliga utredningar
SOU 1956:61. Ny barnavårdslag. Betänkande av barnavårds
kommittén. SOU 1959:25. Verksamheten vid ungdomsvårdsskolorna.
Betänkande av kommittén för ungdomsvårdsskolorna. SOU 1974:7. Barn- och ungdomsvård. Ett betänkande av Foster-
barnsutredningen. SOU 1974:39. Socialvården – Mål och medel. Principbetänkande
av Socialutredningen.
Referenser SOU 2023:66
1128
SOU 1977:40. Socialtjänst och socialförsäkringstillägg: lagar
och motiv. Socialutredningens slutbetänkande.
SOU 1992:18. Tvångsvård i socialtjänsten – ansvar och innehåll.
Betänkande av IUM-utredningen om tvångsinstitutioner inom socialtjänsten. SOU 1993:40. Fri- och rättighetsfrågor. Del A Regeringsformen.
Delbetänkande av Fri- och rättighetskommittén. SOU 1994:139. Ny socialtjänstlag. Huvudbetänkande
av Socialtjänstkommittén. SOU 1997:8. Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa.
Delbetänkande av Barnpsykiatrikommittén. SOU 1997:39. Integritet, offentlighet, informationsteknik.
Betänkande av Datalagskommittén. SOU 1997:116. Barnets bästa i främsta rummet – FN:s konvention
om barnets rättigheter i Sverige. FN:s Barnkommitténs
huvudbetänkande. SOU 1998:3. Det gäller livet – Stöd och vård till barn och ungdomar
med psykiska problem. Slutbetänkande av Barnpsykiatri-
kommittén. SOU 1999:97. Socialtjänst i utveckling. Slutbetänkande från
Socialtjänstutredningen. SOU 2000:77. Omhändertagen – Samhällets ansvar för utsatta barn
och unga. Betänkande av LVU-utredningen.
SOU 2005:81. Källan till en chans – Nationell handlingsplan för
den sociala barn- och ungdomsvården. Betänkande av Sociala
barn- och ungdomsvårdskommittén. SOU 2006:100. Ambition och ansvar. Nationell strategi för
utveckling av samhällets insatser till personer med psykiska sjukdomar och funktionshinder.
SOU 2009:68. Lag om stöd och skydd för barn och unga (LBU).
Betänkande av Barnskyddsutredningen. SOU 2010:70. Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter.
Slutbetänkande av Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige.
SOU 2023:66 Referenser
1129
SOU 2011:9. Barnen som samhället svek – åtgärder med anledning
av övergrepp och allvarliga försummelser i samhällsvården.
Betänkande av Upprättelseutredningen. SOU 2011:61. Vanvård i social barnavård – slutrapport.
Slutbetänkande av Utredningen om vanvård i den sociala barnavården. SOU 2011:35. Bättre insatser vid missbruk och beroende.
Slutbetänkande av Missbruksutredningen. SOU 2012:17. Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar
och samhällsskydd. Betänkande av Psykiatrilagsutredningen.
SOU 2012:90. Överskottsinformation vid direktåtkomst.
Delbetänkande av Informationshanteringsutredningen. SOU 2014:3. Boende utanför det egna hemmet – placeringsformer
för barn och unga. Delbetänkande av Utredningen om
tvångsvård för barn och unga. SOU 2014:67. Inbyggd integritet inom Inspektionen för social-
försäkringen. Betänkande av Utredningen om personuppgifts-
behandlingen vid ISF. SOU 2015:39. Myndighetsdatalag. Slutbetänkande av Informations-
hanteringsutredningen. SOU 2015:71. Barn och ungas rätt vid tvångsvård. Förslag till ny LVU.
Slutbetänkande av Utredningen om tvångsvård för barn och unga. SOU 2017:39. Ny dataskyddslag. Kompletterande bestämmelser
till EU:s dataskyddsförordning. Betänkande av Dataskydds-
utredningen. SOU 2017:66. Dataskydd inom Socialdepartementets verksamhet-
sområde: en anpassning till EU:s dataskyddsförordning.
Betänkande av Socialdataskyddsutredningen. SOU 2020:47. Hållbar socialtjänst – En ny socialtjänstlag.
Slutbetänkande av Utredningen Framtidens socialtjänst. SOU 2021:11. Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven
– aktivt stöd- och elevhälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning. Slutbetänkande av
Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven.
Referenser SOU 2023:66
1130
SOU 2021:34. Börja med barnen! En sammanhållen god och nära
vård för barn och unga. Delbetänkande av Utredningen om en
sammanhållen god och nära vård för barn och unga. SOU 2021:93. Från delar till helhet – En reform för samordnade,
behovsanpassade och personcentrerade insatser till personer med samsjuklighet. Delbetänkande av Samsjuklighetsutredningen.
SOU 2022:41 Nästa steg. Ökad kvalitet och jämlikhet i vård och
omsorg för äldre personer. Betänkande av Utredningen om en
äldreomsorgslag och stärkt medicinsk kompetens i kommuner. SOU 2022:70. En uppväxt fri från våld – En nationell strategi
för att förebygga och bekämpa våld mot barn. Betänkande
av Utredningen En uppväxt fri från våld. SOU 2023:5. Från delar till helhet. Tvångsvården som en del av
en sammanhållen och personcentrerad vårdkedja. Slutbetänkande
av Samsjuklighetsutredningen. SOU 2023:30. Ett trygghetssystem för alla – Nytt regelverk för
sjukpenninggrundande inkomst. Betänkande av Utredningen
om Ett trygghetssystem för alla – översyn av regelverket för sjukpenninggrundande inkomst. SOU 2023:40. Förbättrade möjligheter för barn att utkräva sina
rättigheter enligt barnkonventionen. Betänkande av Utredningen
om barns möjligheter att utkräva sina rättigheter.
Departementsserien
Ds S 1981:17. Det förstärkta familjehemmet. Betänkande
av Utredningen om familjevård för missbrukare. Ds 2002:13. Utövandet av barns rättigheter i familjerättsprocesser. Ds 2014:9. En samlad kunskapsstyrning för hälso- och sjukvård
och socialtjänst.
Ds 2022:4. Ökade möjligheter till användning av välfärdsteknik
inom äldreomsorgen.
SOU 2023:66 Referenser
1131
Kommittédirektiv
Dir. 2021:84. Regeringen, Socialdepartementet. Barn och unga
i samhällets vård. 2021-10-07.
Dir. 2021:90. Regeringen, Socialdepartementet. Översyn av
regelverket för sjukpenninggrundande inkomst för ökad trygghet och förutsebarhet. 2021-10-20.
Dir. 2022:30. Regeringen, Socialdepartementet. Tilläggsdirektiv
till utredningen om en översyn av regelverket för sjukpenninggrundande inkomst för ökad trygghet och förutsebarhet (S 2021:07). 2022-04-22.
Dir. 2023:41. Regeringen, Socialdepartementet. Tilläggsdirektiv till
utredningen Ett trygghetssystem för alla – översyn av regelverket för sjukpenninggrundande inkomst (S 2021:07). 2023-03-23.
Dir. 2023:7. Ett helt eller delvis statligt huvudmannaskap för hälso-
och sjukvården.
Riksdagstryck
Betänkande ock Förslag afgifna af den af Kongl. Maj:t den 16 Oktober
1896 tillsatta komitén för utredning af frågan om åtgärder för beredande af lämplig uppfostran dels åt minderåriga förbrytare dels ock åt vanartade och i sedligt afseende försummade barn. I Bihang
till riksdagens protokoll vid lagtima riksdagen i Stockholm år1902, Samling 2, Afd. 2, Komitébetänkanden m. m., Bd 1. Konstitutionsutskotttets beränkande bet.1990/91:KU11.
Offentlighet, integritet och ADB.
Konstitutionsutskotttets beränkande bet.1997/98:KU18.
Personuppgiftslag.
Socialutskottets betänkande 1989/90:SoU15 Vård i vissa fall
av barn och ungdomar.
Socialutskottets betänkande 1990/91 SoU14 Statsbidrag
till missbrukarvård och ungdomsvård m.m.
Socialutskottets betänkande 1996/97:SoU18 Ändring i social-
tjänstlagen.
Referenser SOU 2023:66
1132
Socialutskottet (2022). Hälso- och sjukvård för barn och unga
i samhällets vård – en utvärdering. Rapport från riksdagen 2021/22:RFR11.
Socialutskottet (2022). Barnets bästa vid fortsatt vård enligt LVU.
Utredning som ett led i socialutskottets beredning av fråga om ändring i LVU [av Anders Hagsgård]. Dnr 1416-2021/22.
Föreskrifter och allmänna råd från statliga myndigheter
MYHFS 2019:1 Myndigheten för yrkeshögskolans föreskrifter om
utbildningar inom yrkeshögskolan med inriktning och bemanning stödpedagog inom funktionshinderområdet.
SISFS 2022:1 Statens institutionsstyrelses föreskrifter om vårdavgifter
för ungdomar som vistas vid särskilda ungdomshem med stöd av 3 § lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) m.m.
SOSFS 1997:15 Socialstyrelsens allmänna råd om tillämpningen av
lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga.
SOSFS 1997:15 Socialstyrelsens allmänna råd om tillämpningen av
lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga
(upphävda). SOSFS 2003:15 Socialstyrelsens föreskrifter om socialnämndens
skyldighet att föra förteckning över barn som vistas i familjehem eller annat enskilt hem.
SOSFS 2011:5 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd
om lex Sarah.
SOSFS 2011:9 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd
om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete.
SOSFS 2012:11 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om
socialnämndens ansvar för barn och unga i familjehem, jourhem, stödboende och hem för vård eller boende.
SOSFS 2013:1 Socialstyrelsens allmänna råd om ekonomiskt bistånd. SOSFS 2014:5 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd
om dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS.
SOU 2023:66 Referenser
1133
HSLF-FS 2016:55 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd
om hem för vård eller boende.
HSLF-FS 2016:56 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd
om stödboende.
HSLF-FS 2017:37 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om
ordination och hantering av läkemedel i hälso- och sjukvården.
HSLF-FS 2018:2 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd
om att utfärda intyg i hälso- och sjukvården.
HSLF-FS 2019:19 Hälsoundersökningar av barn och unga som
vårdas utanför det egna hemmet.
Andra publikationer från statliga myndigheter
Barnombudsmannen (2010). I’m sorry – Röster från särskilda
ungdomshem. Om barn som vistas eller har vistats på särskilda ungdomshem. Årsrapport 2010.
Barnombudsmannen (2011). Bakom fasaden – Barn och ungdomar
i den sociala barnavården berättar. Årsrapport 2011.
Barnombudsmannen (2019). Vem bryr sig – när samhället blir för-
älder. Barns röster om att växa upp i den sociala barnavården.
Årsrapport 2019. Datainspektionen (2021). Nationella kvalitetsregister. Datainspek-
tionens rapport 2002:1. Folkhälsomyndigheten (2018). Sexualitet och hälsa bland unga och
unga vuxna inom statlig institutionsvård. En studie om kunskap, attityder och beteende bland unga och unga vuxna.
Forte (2015). Forskning i korthet: Barn och unga i samhällets vård.
Av Bo Vinnerljung och Tore Andreassen. Försäkringskassan (2022). Barnbidrag. Vägledning 2002:10,
version 15. Försäkringskassan (2023). Sjukpenning, rehabilitering och
rehabiliteringsersättning. Vägledning 2015:1, version 15.
Inspektionen för socialförsäkringen, ISF (2021). Placerade barn
och socialförsäkringen. En granskning av hur socialförsäkringsförmåner påverkas när barn placeras i annat hem än i sitt föräldrahem. Rapport 2021:6.
Referenser SOU 2023:66
1134
Inspektionen för vård och omsorg, IVO (2013a). En trygg och säker
vård – har personalen lämplig utbildning?
Inspektionen för vård och omsorg, IVO (2013b). Vad har vi sett?
Resultat från inspektioner 2010–2013 av HVB för barn och unga och bostäder enligt 9 § 8 LSS.
Inspektionen för vård och omsorg, IVO (2017). Barns rätt till
familjehemsvård av god kvalitet – Granskning av socialtjänstens myndighetsutövning rörande familjehemsplacerade barn.
Inspektionen för vård och omsorg, IVO (2018). ”Samhället sviker
unga med självmordstankar.” Debattartikel publicerad i Svenska
Dagbladet 2018-05-17.
Inspektionen för vård och omsorg, IVO (2020). Sociala barn
och ungdomsvården. Slutredovisning av uppdrag att genomföra analyser av tillsynens resultat inom den sociala barn- och ungdomsvården S2019/01922/FST.
Inspektionen för vård och omsorg, IVO (2021a). Analys av regel-
verket för tillståndsprövning – Slutrapport av regeringsuppdrag.
Inspektionen för vård och omsorg, IVO (2021b). Nationellt register
över HVB och stödboenden för barn och unga samt särskilda ungdomshem. Delredovisning av IVO.
Inspektionen för vård och omsorg, IVO (2022a). Vad har IVO
sett 2021? Iakttagelser och slutsatser om vårdens och omsorgens brister för verksamhetsåret 2021.
Inspektionen för vård och omsorg, IVO (2022b). Årsredo-
visning 2021.
Inspektionen för vård och omsorg, IVO, (2022c). Nationellt
register över HVB och stödboenden för barn och unga samt särskilda ungdomshem. Slutrapport av regeringsuppdrag.
Inspektionen för vård och omsorg, IVO (2023a). Många barn
görs inte delaktiga när socialtjänsten beslutar om omplacering eller hemflytt. Iakttagelser i korthet.
Inspektionen för vård och omsorg, IVO (2023b). Årsredovis-
ning 2022.
Inspektionen för vård och omsorg, IVO (2023c). Tillsyn av
socialtjänstens handläggning av ärenden som rör barn och unga Redovisning av regeringsuppdrag S2020/08835.
SOU 2023:66 Referenser
1135
Inspektionen för vård och omsorg, IVO (2023d). Tillsyn av SiS
särskilda ungdomshem 2021–2022. Redovisning av regeringsuppdrag S2021/03345.
Konkurrensverket (2017). Marknaden för hem för vård eller boende
för ensamkommande barn och unga. KKV rapport 2017:8.
Länsstyrelsen i Stockholm (2018). De kan alltid hitta mig – studie
om människohandel och utsatta barngruppers livsvillkor.
Rapport 2018:3. Myndigheten för vård- och omsorgsanalys (2016). Hittar vi hem?
En kartläggning och analys av den sociala dygnsvården för barn och unga. Rapport 2016:5.
Myndigheten för vård- och omsorgsanalys (2018a). Fatta läget.
Om systematisk uppföljning av den sociala dygnsvården för barn och unga. Rapport 2018:9.
Myndigheten för vård- och omsorgsanalys (2018b). Lika läge för
alla? – om omotiverade skillnader inom den sociala barn- och ungdomsvården. Rapport 2018:10.
Riksrevisionen (2021). Öppna jämförelser i socialtjänsten – begränsat
bidrag till god kvalitet. RiR 2021:17.
Skolinspektionen (2017). HVB-placerade elevers utbildning
i kommunala grundskolor.
Skolinspektionen (2021). Skola inom statlig tvångsvård: Kvalitet och
kontinuitet i utbildningen vid Statens institutionsstyrelses särskilda ungdomshem.
Skolverket (2020). Slutredovisning av regeringsuppdrag Att ta fram
och tillgängliggöra en utbildning för brobyggare med romsk språk- och kulturkompetens (Ku2016/00995/DISK).
Socialstyrelsen (1990). Vård utom hemmet. SoS-rapport 1990:4. Socialstyrelsen (1994). Barn- och ungdomsinstitutioner (utom de
s.k. § 12-hemmen): hur påverkas vården av kommunernas ekonomiska situation och nya ekonomiska styrsystem? Socialstyrelsen
följer upp och utvärderar 1994:10. Socialstyrelsen, Institutet för utveckling av metoder i socialt arbete,
IMS (2009). Bedömningsmetoder vid rekrytering av familjehem.
En systematisk kunskapsöversikt.
Referenser SOU 2023:66
1136
Socialstyrelsen (2012). Oplanerade avbrott i familjehemsplaceringar
av yngre barn och långvarigt placerade barn.
Socialstyrelsen (2013a). Vård och omsorg om placerade barn.
Öppna jämförelser och utvärdering Rekommendationer till kommuner och landsting om hälsa och utsatthet.
Socialstyrelsen (2013b). Gränsdragning mellan olika placerings-
former för barn och unga.
Socialstyrelsen (2013c). Ensamkommande barns och ungas behov.
En kartläggning.
Socialstyrelsen (2014a). Systematisk uppföljning. Beskrivning
och exempel.
Socialstyrelsen (2014b). Manual till BRA-fam – En standardiserad
bedömningsmetod för rekrytering av familjehem.
Socialstyrelsen (2014c). Förskrivning av psykofarmaka till placerade
barn och ungdomar.
Socialstyrelsen och Skolverket (2016). Vägledning för elevhälsan. Socialstyrelsen (2018a). Grundbok i BBIC. Socialstyrelsen (2018b). Kompetens för arbete på HVB för barn
och unga.
Socialstyrelsen (2018c). SAMS – Samverkan socialtjänst skola
– obruten skolgång för placerade barn och unga.
Socialstyrelsen (2019a). Vård för barn och unga i HVB utifrån
deras samlade behov. Förutsättningar och former för integrerad och annan specialiserad vård.
Socialstyrelsen (2019b). Omsorg, gränssättning och våldsföre-
byggande arbete – kunskapsstöd för personal på HVB för barn och unga.
Socialstyrelsen (2019c). Uppföljning och utvärdering av stödboende
för barn och unga 16–20 år.
Socialstyrelsen (2019d). Sammanställning av remissvar avseende
förslag om Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om hälsoundersökningar av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet (HSLF-FS 2019:19). Dnr 4.1-13129/2018.
SOU 2023:66 Referenser
1137
Socialstyrelsen (2019e). Framställan avseende ändring av förord-
ningen ( 1981:1370 ) om skyldighet för socialnämnderna att lämna statistiska uppgifter och förordningen ( 2001:100 ) om den officiella statistiken.
Socialstyrelsen (2020a). Placerade barn och unga. Handbok
för socialtjänsten.
Socialstyrelsen (2020b). LVU – handbok för socialtjänsten. Socialstyrelsen (2020c). Munhälsa och tandvård för placerade barn. Socialstyrelsen (2020d). Manual till Familjehemsvinjetter – En
standardiserad bedömningsmetod för utredning av familjehem.
Socialstyrelsen (2021a). Öppna jämförelser 2020 – placerade barns
utbildning och hälsa.
Socialstyrelsen (2021b). Situationen för nationella minoriteter inom
den sociala barn- och ungdomsvården.
Socialstyrelsen (2021c). Förstudie i regeringsuppdrag: Uppdrag att
genomföra utvecklingsinsatser för att stärka förutsättningarna för att placerade barn får tillgång till en god hälso- och sjukvård, tandvård och obruten skolgång. Dnr 5.7-34156/2020.
Socialstyrelsen (2021d). Fler öppna jämförelser inom socialtjänst-
lagen. Möjligheter och former för fler öppna jämförelser för HVB.
Socialstyrelsen (2021e). Att lyssna på barn i familjehem. En nationell
brukarundersökning om familjehemsplacerade barns upplevelser av vården.
Socialstyrelsen (2021f). Insatser för att förebygga fortsatt norm-
brytande beteende och återfall i brott. Kunskapsstöd med rekommendationer för socialtjänstens arbete med barn 6–17 år.
Socialstyrelsen (2021g). Ett hem att växa i. Studiehandledning för
familjehemsutbildare.
Socialstyrelsen (2021h). Fler öppna jämförelser inom socialtjänst-
lagen Möjligheter och former för fler öppna jämförelser för HVB.
Socialstyrelsen (2021i). Socialstyrelsens roll för stöd till kompetens-
försörjning inom socialtjänsten. Strategisk analys.
Socialstyrelsen (2021j). Öppna insatser utan samtycke – Rapport
till regeringen uppdrag S2019/0472/FST.
Socialstyrelsen (2021k). Kartläggning av första linjens verksamhet
för barn och unga med psykisk ohälsa.
Referenser SOU 2023:66
1138
Socialstyrelsen (2022a). Förstudie om socialtjänstens behov
av stöd i arbetet med att förbereda unga placerade i övergången till självständigt boende. Dnr 9896/2020-31.
Socialstyrelsen (2022b). Kunskapsläget kring förekomst och konse-
kvenser av språkstörning för normalbegåvade unga och vuxna i ett livsperspektiv (dnr 5.7-38505/2019).
Socialstyrelsen (2023a). Individ- och familjeomsorg. Lägesrapport
2023.
Socialstyrelsen (2023b). Instabilitet bland barn och unga placerade
i heldygnsvård enligt SoL och LVU. Placeringsmönster t.o.m. år 2020 bland barn och unga födda 1990–2004.
Socialstyrelsen (2023c). Utveckling av integrerad vård för barn i SiS
särskilda ungdomshem. Delrapport 2023.
Socialstyrelsen (2023d). LVU i det egna hemmet Kartläggning
och analys av hur socialtjänsten tillämpar 11 § andra stycket lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga.
Socialstyrelsen (2023e). Förstudie kartläggning/kunskapsstöd HVB
för barn och unga – internt underlag. Dnr 26582/2022-9.
Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU
(2016). Placering i släktinghem respektive vanliga familjehem
– Vad gynnar barnen? Sammanfattning och granskning av en systematisk översikt av 102 jämförande studier.
Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU
(2017). Insatser för bättre psykisk och fysisk hälsa hos familje-
hemsplacerade barn.
Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU (2018a).
Behandlingsfamiljer för ungdomar med allvarliga beteendeproblem – Treatment Foster Care Oregon. En systematisk översikt och utvärdering inklusive ekonomiska och etiska aspekter.
Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU (2018b).
Organisatoriska modeller för att barn och unga i familjehem eller på institution ska få hälso- och sjukvård och tandvård. En systematisk litteraturöversikt och utvärdering av etiska, sociala och juridiska aspekter.
Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU (2020).
Stöd till unga som ska flytta från placering i social dygnsvård. En systematisk översikt.
SOU 2023:66 Referenser
1139
Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU (2023).
Förstudie avseende alternativa metoder till tvångsåtgärder. Rapport till Socialdepartementet.
Statens institutionsstyrelse, SiS (2012). Utvärdering av en förstärkt
vårdkedja för ungdomar som vårdats vid SiS-institution.
Statens institutionsstyrelse, SiS (2013–2023). SiS i korthet. En samling
statistiska uppgifter om SiS [för respektive år 2012–2022].
Statens institutionsstyrelse, SiS (2018a). SiS årsredovisning 2017. Statens institutionsstyrelse, SiS. (2018b). Redovisning av utveck-
lingsarbete avseende sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter.
Dnr 1.1.1-3973-2018. Statens institutionsstyrelse, SiS (2020). Särskilda vård- och resurs-
behov. En kartläggning av särskilt vård- och resurskrävande ungdomar och klienter som vårdats inom SiS åren 2018 och 2019.
Institutionsvård i fokus 2020:6. Statens institutionsstyrelse, SiS (2022a). Vårdavgifter år 2023 för
ungdomar som vårdas med stöd av 2 § LVU eller SoL (frivillig vård), m.m.
Statens institutionsstyrelse, SiS (2022b). Utvärdering av de särskilt
förstärkta avdelningarna, SFA. En deltidsutvärdering av implementering och vårdutfall vid SiS fem särskilt förstärkta vårdavdelningar. Dnr 1.1.4-6462-2022.
Statens institutionsstyrelse, SiS (2023a). Statens institutionsstyrelse
– Budgetunderlag 2024–2026. Dnr 1.1.3–7276-2022.
Statens institutionsstyrelse, SiS (2023b). Årsredovisning 2022. Statens institutionsstyrelse, SiS (2023c). Delrapport 1: Integrerad
vård inom SiS. Uppföljning av integrerad vård 2022.
Statens institutionsstyrelse, SiS (2023d). Kartläggning av psykiatriska
vårdbehov bland barn och ungdomar inom SiS år 2022.
Statskontoret (2016). Utvärdering av brobyggarsatsningen inom
strategin för romsk inkludering. Rapport 2016:3.
Statskontoret (2022). SiS vård av barn och unga enligt LVU
– förutsättningar för en trygg och ändamålsenlig vård.
Rapport 2022:4.
Referenser SOU 2023:66
1140
Övrigt offentligt tryck
Kommittén för barnets rättigheter (2023). Sammanfattande slut-
satser och rekommendationer om Sveriges kombinerade sjätte och sjunde periodiska rapport CRC/C/SWE/CO/6–7.
Regeringen och Sveriges Kommuner och Regioner, SKR (2023).
God och nära vård 2023. En omställning av hälso- och sjukvården med primärvården som nav. Överenskommelse mellan staten
och Sveriges Kommuner och Regioner. Utrikesdepartementet (2008). Konvention om rättigheter för
personer med funktionsnedsättning och fakultativt protokoll till konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. New York den 13 december 2006. SÖ 2008:26.
Övrig litteratur
Alexandersson, P. (2018). Socialtjänstens värdegrunder. Etik
i förarbeten och lagar om fattigvård, socialvård och socialtjänst,
Ersta Sköndal Bräcke högskola. Alkin, M. C. och King, J. A. (2016). The historical development
of evaluation use. The American Journal of Evaluation, 37 (4), 568–579. Anglin, J. (2004). Creating ”Well-Functioning” Residential Care
and Defining Its Place in a System of Care. Child and Youth
Care Forum, 33(3), 175–192.
Andersson, P. (2021). Hot, våld och emotionellt arbete på de
särskilda ungdomshemmen. Personalens berättelser. Stockholms
universitet. Andersson Vogel, M. (2020). Disciplinering, femininitet och tvångs-
vård: tjejers vardag vid särskilda ungdomshem.
Ankestyrelsen, Danmark (2018). Pædagogisk praksis på de sikrede
døgninstitutioner.
Barne- og familiedepartementet, Norge (2021). Et trygt hjem
for alle – Regjeringens fosterhjemsstrategi.
Barnrättsbyrån och World Childhood Foundation (2023). Vem ska
tro på mig? En granskning av sexuella övergrepp på de särskilda ungdomshemmen.
SOU 2023:66 Referenser
1141
Berlin, M., Vinnerljung, B. & Hjern, A. (2011). School
Performance in Primary School and Psychosocial Problems in Young Adulthood Among Care Leavers from Long Term Foster Care. Children and Youth Services Review. 2011;33(12):2489–97. DOI: 10.1016/j.childyouth.2011.08.024.
Berättelse til riksens högloflige ständer om den förordnade barnhus-
och hospitals-deputationens giöromål, sedan sidsta riksdag (1761).
Björne, P. & Ingrid Runesson, I. (2021). Att lära av det som
fungerar. En studie av rapporter om avvikelser från förväntad kvalitet. FoU-rapport 2021:1, Malmö stad.
Blome, W.W. (1997). What happens to foster kids: Educational
experiences of a random sample of foster care youth and a matched group of non-foster care youth. Child and Adolescent
Social Work Journal, 14, 41–53.
Bufdirektoratet och Deloitte (2019). Kartlegging av institusjons-
tilbud i Norge og utvalgte europeiske land Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet. 20.desember 2019 – Endelig rapport.
Børne- og Socialministeriet, Danmark (2017). Udmøntning af
satspuljen for 2018–2021 – Delaftale for børne- og socialområdet.
Council of Europe, Committee of Ministers (1977). Resolution
(77)33 on the Placement of Children.
Civil Rights Defenders (2022). Frihetsberövade brottsoffers rättigheter
i svensk tvångsvård.
Council of Europe Committee of Ministers (1987). Recommendation
No R(87)6 on Foster Families living in residential institutions.
Council of Europe Committee of Ministers (2005). Recommenda-
tion Rec(2005)5 on the rights of children living in residential institutions.
Danelius, H. (2012). Mänskliga rättigheter i europeisk praxis.
En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna.
Degner, J. (2022). Att driva en människobehandlande verksamhet
– med fokus på åtta forskningsbaserade områden och ett klientfall. I Giselsson, E., Degner J. och Wassberg A (2022).
HVB-hem i praktiken – från forskningsresultat till (be)handling.
Referenser SOU 2023:66
1142
Deloitte (2017). Efterværn og den gode overgang til voksenlivet:
Undersøgelse af efterværnsområdet i Danmark. Tillgänglig via
Social- och Boligstyrelsen: https://sbst.dk/udgivelser/2017/eftervaern-og-den-godeovergang-til-voksenlivet-undersoegelse-af-eftervaernsomraadeti-danmark. Det Kongelige Barne- og familjedepartementet, Norge (2021).
Prop. 133 L (202 –2021) Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak). Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernloven.
Elmund, A., Lindblad, F., Vinnerljung, B. och Hjern, A. (2007).
Intercountry adoptees in out-of-home care – a national cohort study. Acta Paediatrica, 96, 437–442. Ellström P-E. & Kock H. (2008). Competence development in the
workplace: Concepts strategies and effects. Seoul: Asia Pacific
Education Review 2008:9(1): 5–20.
Engler, A. D. et al. (2022). A Systematic Review of Mental Health
Disorders of Children in Foster Care. Trauma Violence Abuse. 2022 Jan;23(1):255–264.doi: 10.1177/1524838020941197. Erman, M. (2003). Barnet och familjehemmet. En handbok om
socialnämndens ansvar. Svenska kommunförbundet.
European Commission (2021). Peer Review on ”Furthering quality
and accessibility of Foster Care service”.
Forsman H. och Vinnerljung B. (2012). Interventions Aiming
to Improve School Achievements of Children in Out-of home Care: A Scoping Review. Children and Youth Services Review. 2012;34(6):1084–91. DOI: 10.1016/j.childyouth.2012.01.037. Hollander, A. (1985). Omhändertagande av barn. En studie av
barnavårdsmål vid förvaltningsdomstolarna åren 1974, 1977 och 1982. Umeå universitet: Rättsvetenskapliga Institutionen.
SOU 2023:66 Referenser
1143
Höjer, I. & Sjöblom, Y. (2011). Procedures when young people
leave care – Views of 111 Swedish social services managers. I Children and Youth Services Review, Volume 33 December 2011. Jackson, S. (1994). Educating children in residential and foster care.
Oxford Review of Education, 20, 267–279.
Johansson, S. (2017). Social omsorg i socialt arbete – en introduk-
tion. I Social omsorg i socialt arbete: Grunder och fördjupningar, red. Stina Johansson. Kalland, M., & Sinkkonen, J. (2001). Finnish children in foster
care: Evaluating the breakdown of long-term placements. Child
Welfare, 80(5), 513–527.
Kazemi, B. och From, S. (2021). Placerade barn och ungas tillgång
till hälso-, sjuk- och tandvård i Stockholms län. FoU Nordväst
Stockholms län. Kling, S., Vinnerljung, B. och Hjern, A. (2016). Somatic Assess-
ments of 120 Swedish Children Taken into Care Reveal Large Unmet Health and Dental Care Needs. Acta Paediatrica, International Journal of Paediatrics. 2016; DOI: 10.1111/apa.13304. Kääriälä, A. och Hiilamo, H. (2017). Children in out-of-home care
as young adults: A Systematic Review of Outcomes in the Nordic Countries. Children and Youth Services Review. 2017 Aug 1;79:107–14. DOI: 10.1016/j.childyouth.2017.05.030. Köhler, M., Emmelin, M., Hjern, A. och Rosvall, M. (2015).
Children in Family Foster Care Have Greater Health Risks and Less Involvement in Child Health Services. Acta Paediatrica. 2015;104(5):508–13. DOI: 10.1111/apa.12901. Lagerlöf, H. (2012). Samhällsvård och välfärdsresurser. En studie
av skolgång, fritid och kamratrelationer bland unga i familjehem och institutioner. Stockholms universitet.
Lindqvist E. (2014). Kontraktsproblem vid institutionsvård:
Institutionsvård, incitament och information – en ESO-rapport om placering av ungdomar med sociala problem. Rapport till
Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2014:8. Lundström, T. (1993). Tvångsomhändertagande av barn: en studie
av lagarna, professionerna och praktiken under 1900-talet.
Rapport i socialt arbete, Stockholms universitet.
Referenser SOU 2023:66
1144
Lundström, T. & Sallnäs, M. (2019). HVB för barn och unga.
En evig vinstmaskin. Socialpolitik, (2): 22–23. Lundström, T., Sallnäs, M. & Shanks, E. (2020). Stability and
change in the field of residential care for children. On ownership structure, treatment ideas and institutional logics. Nordic
Social Work Research, 10:1, 39–50,
DOI:10.1080/2156857X.2018.1541016. Lundström, T. & Shanks, E. Att arbeta åt staten, kapitalet eller
civilsamhället Om föreståndare vid HVB för barn och unga.
Socialvetenskaplig tidskrift 2021:3.
MacAlister, J. (2022). The independent review of children’s social
care. Final report.
Maskrosbarn (2016). Jag är bara en påse med pengar. Mattsson, T. (2002). Barnet och rättsprocessen – rättssäkerhet, integ-
ritetsskydd och autonomi i samband med beslut om tvångsvård.
Mattsson, T. & Vinnerljung, B. (2016). Barn i familjehem. Förslag
på åtgärder som skulle göra skillnad för samhällets mest utsatta.
SNS Förlag. Miller, L., Randle, M. & Dolnicar, S. (2019). Carer Factors
Associated with Foster-Placement Success and Breakdown.
The British Journal of Social Work, 49(2), 503–522.
doi:10.1093/bjsw/bcy059. Nolbeck, K. (2022). Confinement and Caring On sociomaterial
practices in secured institutions for youths, Göteborgs universitet.
Nordens välfärdscenter (2015) Nordens barn-fokus på barn
i fosterhem. Ungas röster.
Norges offentlige utredninger NOU 2023:7. Trygg barndom,
sikker fremtid. Gjennomgang av rettssikkerheten for barn og foreldre i barnevernet Utredning fra et utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 19. mars 2021. Avgitt til Barne- og familiedepartementet 20. mars 2023.
O’Gorman, S. (2013). Towards a second-order view of child
protection placement-related decision-making. Child and
Family Social Work, 18(4), 403–416. doi:10.1111/j.1365-
2206.2012.00859.
SOU 2023:66 Referenser
1145
Olsson, M., Egelund, T., & Høst, A. (2012). Breakdown of teenage
placements in Danish out-of-home care. Child & Family Social
Work, 17(1), 13–22.
Norsk fosterhjemsforening (2023). Hva skal Norge gjøre uten
fosterhjemmene? – en rapport basert på funnene i Fosterhjemsundersøkelsen.
Paulsen, V., Wendelborg, C., Riis, A., Berg, B., Tøssebro, J. og
Caspersen, J. (2020). Ettervern – en god overgang til voksenlivet?
Helhetlig oppfølging av ungdom med barnevernerfaring. Norges
teknisk-naturvitenskapelige universitet, NTNU. Persson, B. (1989). Vart tredje spädbarn dog. I Forskning
och framsteg, 1.
Pålsson, D. (2018). The prerequisites and practices of auditing
residential care: on the licensing and inspection of residential homes for children in Sweden. Stockholms universitet.
Pålsson, D., Andersson, P., Shanks E. & Wiklund, S. (2023).
A professional field? Educational attainments, gender and age among staff in Swedish residential care. Residential Treatment
for Children & Youth, DOI: 10.1080/0886571X.2023.224136.
Region Örebro (2021). Hälso- och tandhälsoundersökning i sam-
band med att barn och unga placeras utanför det egna hemmet samt placerade barns hälsa under placeringstiden. Överenskommelse mellan Region Örebro län och kommunerna i Örebro län. Giltig fr.o.m. 2021-10-29.
Riksförbundet Attention (2021). ”Var ska jag hamna?” Röster
från placerade barn och unga med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar.
Riving, C. (2008). Änglamakerskan från Helsingborg, i Skandia
2008. Rädda Barnen (2019). Ensamkommande barn i nätverkshem
– erfarenheter från projektet Access.
Sallnäs, M. (2000). Barnavårdens institutioner: framväxt, ideologi
och struktur. Stockholms universitet.
Sallnäs, M. (2003). Som en familj? Om små och privata institu-
tioner för barn och ungdomar. I Socionomens Forskningssupplement, 15, 2–15, Socionomen nr 4.
Referenser SOU 2023:66
1146
Socialstyrelsen, Danmark (2020). Evaluering af SATS-18 initiativet:
Mere kvalitet i plejefamilier – en bedre opvækst for det anbragte barn.
SoS Barnbyar (2022). Hur bra förälder är kommunen? En gransk-
ning av stödet till unga i samhällets vård.
Stiftelsen Allmänna Barnhuset (2021). Nyfikenhet till lärande – i ett
paket på posten. Utveckling av interventionen Letterbox Club i Sverige för barn i socialt utsatta livssituationer.
Stiftelsen Allmänna Barnhuset (2022). Skolfam 2022 – En arbets-
modell som hjälper barn i familjehem att lyckas i skola.
Stiftelsen Allmänna Barnhuset (2023). Nationell kartläggning
– Våld mot barn 2022.
Storö, J., Sjöblom, Y. & Höjer, I. (2019). A comparison of state
support for young people leaving care in Norway and Sweden: Differences within comparable welfare systems. Child and
family social work volume 24, issue 3.
Svenska kommunförbundet, Margareta Erman (2003). Barnet
och familjehemmet. En handbok om socialnämndens ansvar.
Sveriges Kommuner och Regioner (2014). Riksavtal förutomläns-
vård och kommentarer. Med giltighet fr.o.m. den 1 januari 2015.
Sveriges Kommuner och Regiooner, SKR (2018). Förstalinjeboken.
Stödmaterial för första linjens arbete för barn och ungas psykiska hälsa.
Sveriges Kommuner och Regioner, SKR (2020). Hälsoundersök-
ningar för placerade barn. Nationell kartläggning om hälsoundersökningar för placerade barn.
Sveriges Kommuner och Regioner, SKR (2021). Ersättningar
och villkor vid familjehemsvård av barn, unga och vuxna, vårdnadsöverflyttar m.m. för år 2022.
Sveriges Kommuner och Regioner (2022). Psykiatrin i siffror:
Barn- och ungdomspsykiatri – kartläggning 2021.
Tideman, E., Vinnerljung, B., Hintze, K. och Isaksson, A.A.
(2011). Improving foster children’s school achievements: Promising results from a Swedish intensive study. Adoption
& Fostering, 35, 44–56.
SOU 2023:66 Referenser
1147
Tideman, E., Sallnäs, M., Vinnerljung, B. och Hilma Forsman
(2013). Paired Reading – Ett försök i sju kommuner med
lästräning för familjehemsplacerade barn.
Tordön, R. (2021). I föräldrars ställe – om förutsättningar och
insatser för barn och unga i samhällsvård. Stiftelsen Allmänna
Barnhuset. Triseliotis J. (1989). Foster care outcomes: a review of key research
findings. Adoption & Fostering, 13(3), 5–17. United Nations (2009). Guidelines for the Alternative Care
of Children. Resolution 64/142.
United Nations. (2019). Resolution adopted by the General
Assembly on 18 December 2019. 74/133 Rights of the Child.
https://documents-ddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N19/426/12/PDF/N1942612.pdf? OpenElement (35 f–g).
Utdrag utur alle ifrån den 7. decemb. 1718./1791 utkomne publique
handlingar. Red. Reinhold Gustaf Modée. 7 (1766).
Vanderfaeillie, J., Van Holen, F., Vanschoonlandt, F., Robberechts,
M., & Stroobants, T. (2013). Children placed in long-term family foster care: A longitudinal study into the development of problem behaviour and associated factors. Children and
Youth Services Review, 35(4).
Westman, D. Personuppgiftslagen och kampen mot piratkopiering
i Lov & Data 2005 nr 4 s. 7–11. Willén, R. & Kronkvist, O. (2022) The New Kälvesten Method for
the Assessment of Foster Parent Suitability in Sweden: Causes for Concern.
Vinnerljung B., Sallnäs M. & Kyhle Westermark P. (2001).
Sammanbrott vid tonårsplaceringar – om ungdomar i fosterhem och på institution. CUS/Socialstyrelsen.
Vinnerljung, B., Berlin, M. och Hjern, A. (2010). Skolbetyg,
utbildning och risker för ogynnsam utveckling hos barn.
I Socialstyrelsen Social Rapport 2010, kap. 7, s. 227–266. Vinnerljung, B., Lindblad, F., Hjern, A., Rasmussen, F. och Dalen, M.
(2010). School performance at age 16 among intercountry adoptees – a Swedish national cohort study. International
Journal of Social Work, 53, 510–527.
Referenser SOU 2023:66
1148
Vinnerljung, B., Sallnäs, M. & Berlin, M. (2017). Placement break-
downs in long-term foster care – a regional Swedish study.
Child and Family Social Work, 22(1), 15–25.
doi:10.1111/cfs.12189. Whittaker, J. K. et al. (2016). Therapeutic Residential Care for
Children and Youth: A Consensus Statement of the International Work Group on Therapeutic Residential Care.
Residential Treatment for Children & Youth, 33:2, 89–106, DOI:
10.1080/0886571X.2016.1215755. Whittaker, J. K., Holmes L., del Valle J. C. F., & James, S. (2022).
Revitalizing Residential Care for Children and Youth: Cross-National Trends and Challenges. Oxford.
Zeijlmans, K., López, M., Grietens, H. & Knorth E. J. (2018).
”Nothing goes as planned”: Practitioners reflect on matching children and foster families. Child and Family Social Work, 23(3), 458–465. doi:10.1111/cfs.12437.
Webbsidor
Adda: www.adda.se. Allmänna Barnhuset, Nationell kartläggning – Våld mot barn 2022:
https://allmannabarnhuset.se/vart-arbete/valdovergrepp/nationell-kartlaggning-vald-mot-barn-2022/ (hämtad 2023-05-12). Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Barnevern
kommunemonitor:
https://www.bufdir.no/Statistikk_og_analyse/Barnevern_komm unemonitor/#/03 (hämtad 2023-07-06). Barnevernsinstitusjonsutvalget, Barnevernsinstitusjonsutvalgets
problemforståelse: https://barnevernsinstitusjonsutvalget.no/
(hämtad 2023-08-11). Barnombudsmannen, FN:s barnrättskommitté och Sveriges rapporter:
https://www.barnombudsmannen.se/barnkonventionen/fnsbarnrattskommitte-och-sveriges-rapporter/ (hämtad 2023-06-12). Barnombudsmannen, Allmänna kommentarer:
https://www.barnombudsmannen.se/barnkonventionen/allmannakommentarer/ (hämtad 2023-05-16).
SOU 2023:66 Referenser
1149
Bufdir, Barn i fosterhjem og beredskapshjem:
https://www.bufdir.no/statistikk-og-analyse/barnevern/barn-ifosterhjem#section-27 (Hämtad 2023-05-28). Dagens Samhälle, Hundratals små barn sätts i hvb-hem:
https://www.dagenssamhalle.se/samhalle-ochvalfard/socialtjanst/hundratals-sma-barn-satts-i-hvb-hem (hämtad 2023-09-05).
Council of Europe: https://www.coe.int/en/web/portal. Finlex (Finland): https://www.finlex.fi/sv.
Folkhälsomyndigheten, Skolbarns hälsovanor:
https://www.folkhalsomyndigheten.se/folkhalsorapporteringstatistik/tolkad-rapportering/skolbarns-halsovanor/ (hämtad 2023-05-12). Forte, Nationellt program för tillämpad välfärdsforskning:
https://forte.se/om-forte/sarskilda-satsningar/tillampadvalfardsforskning/ (hämtad 2023-09-15). Inspektionen för vård och omsorg, IVO, SoL/Förteckning över
barn i familjehem: https://www.ivo.se/publicerat-
material/blanketter/solforteckning-over-barn-i-familjehem/ (med länk till blanketten) (hämtad 2023-09-04). JO – Riksdagens ombudsmän, Opcat: www.jo.se/Opcat/
(hämtad 2023-00-04). Kungliga biblioteket, Svenska Dagstidningar:
https://tidningar.kb.se/?q=%22en%20d%C3%B6d%20bokstav %22&from=1918-10-01&to=1918-10-31 (hämtad 2023-08-01). Kunskapsguiden, Brobyggare med romsk språk- och kulturkompetens:
https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/arbetsmetoderoch-perspektiv/nationella-minoriteter/romer-och-romanichib/brobyggare-med-romsk-sprak--och-kulturkompetens/ (hämtad 2023-09-04). Kunskapsguiden, Hem för vård eller boende (HVB) för barn och
unga: https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/barn-
och-unga/hem-for-vard-eller-boende-hvb/ (hämtad 2023-09-5). Kunskapsguiden, Vad är våld i nära relationer?:
https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/vald-ochfortryck/vald-i-nara-relationer/vad-ar-vald-i-nara-relationer/ (hämtad 2023-05-12).
Referenser SOU 2023:66
1150
Kunskapsguiden, Vilken kompetens behöver personalen ha?
https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/barn-ochunga/hem-for-vard-eller-boende-hvb/kompetensmal-for-hvbpersonal/ (hämtad 2023-05-17). Kunskapsguiden, Om god och nära vård:
https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/god-och-naravard/god-och-nara-vard/om-god-och-nara-vard/ (hämtad 2023-07-10). Kunskapsguiden, Språkstörning:
https://kunskapsguiden.se/omraden-ochteman/funktionshinder/sprakstorning/ (hämtad 2023-09-04).
Lovdata (Norge): https://lovdata.no.
Länsstyrelsen i Östergötland, hedersfortryck.se:
https://www.hedersfortryck.se. Regeringskansliet, Remissinstanser för SOU 2021:8, När behovet
får styra – ett tandvårdssystem för en mer jämlik tandhälsa, diarienummer S2021/01972:
https://www.regeringen.se/remisser/2021/03/remissinstanserfor-sou-20218-nar-behovet-far-styra--ett-tandvardssystem-foren-mer-jamlik-tandhalsa/ (hämtad 2023-08-05). Regeringskansliet, Remiss av Från delar till helhet – En reform
för samordnade, behovsanpassade och personcentrerade insatser till personer med samsjuklighet, SOU 2021:93 :
https://www.regeringen.se/remisser/2021/12/remiss-av-sou-202193/ (hämtad 2023-09-05). Regeringskansliet, ”Nu sätter vi stopp för mobilerna på Sis-hem”.
Debattartikel med socialtjänstminister Camilla Waltersson Grönvall, Aftonbladet den 29 juni 2023:
https://www.regeringen.se/debattartiklar/2023/06/nu-satter-vistopp-for-mobilerna-pa-sis-hem/ (hämtad 2023-08-11).
Retsinformation (Danmark): https://www.retsinformation.dk/
Skolverket, Läroplan för förskolan, Lpfö:
https://www.skolverket.se/publikationsserier/styrdokument/2018/ laroplan-for-forskolan-lpfo-18 (hämtad 2023-05-23).
SOU 2023:66 Referenser
1151
Skolverket, Läroplan för gymnasieskolan:
https://www.skolverket.se/undervisning/gymnasieskolan/laroplanprogram-och-amnen-i-gymnasieskolan/laroplan-gy11-forgymnasieskolan (hämtad 2023-05-16). Skolverket, Kränkande behandling, mobbning och diskriminering:
https://www.skolverket.se/regler-och-ansvar/ansvar-iskolfragor/krankande-behandling-mobbning-ochdiskriminering (häntad 2023-08-08). Socialstyrelsen, IAS (Intervju om anknytningsstil):
https://www.socialstyrelsen.se/kunskapsstod-ochregler/omraden/evidensbaserad-praktik/metodguiden/iasintervju-om-anknytningsstil/ (hämtad 2023-05-28). Socialstyrelsen, Integrerad vård på SiS ungdomshem:
https://www.socialstyrelsen.se/kunskapsstod-ochregler/omraden/barn-och-unga/barns-psykiskahalsa/integrerad-vard-pa-sis-ungdomshem/ (hämtad 2023-09-05). Socialstyrelsen, Metodguiden, Teckenekonomi:
https://www.socialstyrelsen.se/kunskapsstod-ochregler/omraden/evidensbaseradpraktik/metodguiden/teckenekonomi/ (hämtad 2023-08-08). Socialstyrelsen, Nationella vårdkompetensrådet:
https://www.socialstyrelsen.se/omsocialstyrelsen/organisation/rad-och-namnder/nationellavardkompetensradet/ (hämtad 2023-05-19). Socialstyrelsen, Statistik om socialtjänstinsatser till barn och unga:
https://www.socialstyrelsen.se/statistik-och-data/statistik/allastatistikamnen/barn-och-ungdom/ (hämtad 2023-10-08).
Socialstyrelsens termbank: https://termbank.socialstyrelsen.se/
Specialpedagogiska skolmyndigheten, SPSM, Studiepaket placerade
barn: https://www.spsm.se/valkommen-till-
studiepaketetsamverkan-kring-placerade-barn-och-ungasskolgang/ (hämtad 2023-09-05).
Referenser SOU 2023:66
1152
Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU,
Independent Living Services (ILS) som stöd till unga som ska flytta från placering i social dygnsvård:
https://www.sbu.se/sv/publikationer/kunskapsluckor/indepliving-services-ils-stod-unga-flytta-plac-social-dygnvard/ (hämtad 2023-08-22). Statens institutionsstyrelse, SiS, ADAD – dokumentation inom
ungdomsvården: https://www.stat-inst.se/forskning-och-
utveckling/adad-och-dok---utvardering-och-dokumentation/ (hämtad 2023-09-04). Statens institutionsstyrelse, SiS, SFA, Särskilt förstärkt avdelning:
https://www.stat-inst.se/varverksamhet/behandlingsmetoder/sarskilt-forstarktaavdelningar-sfa/ (hämtad 2023-05-23); Statens institutionsstyrelse, SiS, Pilot för att korta väntetiderna
för barn och unga: https://www.stat-
inst.se/press/pressmeddelanden-nyheter/2023/pilot-for-attkorta-vantetiderna-for-barn-och-unga/ (hämtad 2023-08-11). Statens institutionsstyrelse, SiS, Samverkan för obruten skolgång:
https://www.stat-inst.se/varverksamhet/skolverksamhet/sisam---samverkan-for-obrutenskolgang/ (hämtad 2023-05-28). Statistiska centralbyrån, SCB, Frågeformulär – Undersökningarna
av barns levnadsförhållanden:
https://www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efteramne/levnadsforhallanden/levnadsforhallanden/undersokningarna -av-barns-levnadsforhallanden/produktrelaterat/Fordjupadinformation/frageformular/ (hämtad 2023-07-21). Statistiska centralbyrån, SCB, Registerbaserad
arbetsmarknadsstatistik (RAMS): https://www.scb.se/hitta-
statistik/statistik-efter-amne/arbetsmarknad/sysselsattningforvarvsarbete-och-arbetstider/registerbaseradarbetsmarknadsstatistik-rams/ (hämtad 2023-06-29). Statistiska centralbyrån, SCB, Dokumentation av mikrodata:
https://metadata.scb.se/mikrodataregister.aspx; (hämtad 2023-06-29).
SOU 2023:66 Referenser
1153
Statistiska centralbyrån, SCB, Befolkningens arbetsmarknadsstatus
(BAS): https://www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-
amne/arbetsmarknad/sysselsattning-forvarvsarbete-ocharbetstider/befolkningens-arbetsmarknadsstatus/ (hämtad 2023-06-29). Statistiska centralbyrån, SCB, Kommunernas kostnader för individ
och familjeomsorg år 2018–2022: https://www.scb.se/hitta-
statistik/statistik-efter-amne/offentlig-ekonomi/finanser-forden-kommunala-sektorn/rakenskapssammandrag-forkommuner-och-regioner/pong/tabell-och-diagram/kommun-och-regionsektorn-2022/kommunernas-kostnader-for-individoch-familjeomsorg-ar-20182022/ (hämtad 2023-09-04).
Svenska Akademiens Ordböcker: https://svenska.se/.
Sveriges Kommuner och Regioner, SKR, Personalen i siffror:
https://skr.se/skr/arbetsgivarekollektivavtal/uppfoljninganalys/ personalstatistik/personalenisiffror.46604.htm (hämtad 2023-05-16). Sveriges Kommuner och Regioner, SKR, Brukarundersökning,
placerade barn och unga:
https://skr.se/skr/tjanster/statistik/oppnajamforelser/socialtjanst brukarundersokningar/brukarundersokningplaceradebarnochunga. 32958.html (hämtad 2023-07-07). Sveriges Kommuner och Regioner, SKR, Tidigare brukarundersök-
ningar, barn och unga:
https://skr.se/skr/tjanster/statistik/oppnajamforelser/socialtjanst brukarundersokningar/brukarundersokningplaceradebarnochunga/ tidigarebrukarundersokningar.47212.html (hämtad 2023-07-21). Sveriges Kommuner och Regioner, SKR, Yrkesresan – satsning
på kompetensutveckling:
https://skr.se/skr/integrationsocialomsorg/socialomsorg/nation ellkunskapsstyrningsocialtjanst/verksamhetsutvecklingochledar skap/yrkesresan.32120.html (hämtad 2023-08-22). Sveriges Kommuner och Regioner, SKR, Etikettlista AID 2018-02-28
(reviderad 2018-06-28), etikett 351015, via SKR, Arbetsidentifikation, AID:
https://skr.se/skr/arbetsgivarekollektivavtal/lonebildning/arbets identifikationaid.157.html (hämtad 2023-09-05).
Referenser SOU 2023:66
1154
Sveriges Kommuner och Regioner, SKR, Barn- och ungdoms-
psykiatri (BUP):
https://skr.se/vantetiderivarden/vantetidsstatistik/barnochung domspsykiatribup.54393.html (hämtad 2023-07-14). Sveriges Television, Stor brist på familjehem – utsatta barn tvingas
vänta på placering:
https://www.svt.se/nyheter/lokalt/ost/manga-barn-i-ko-tillfamiljehem (hämtad 2023-09-01). Sveriges Radio, Ropet på hjälp när bristen på familjehem är akut:
”Behovet är stort”: https://sverigesradio.se/artikel/ropet-pa-
hjalp-nar-bristen-pa-familjehem-ar-akut-behovet-ar-stort (2023-09-01). Tilbudsportalen, Om Tilbudsportalen:
https://tilbudsportalen.dk/tilbudssoegning/artikel/omtilbudsportalen (hämtad 2023-09-07). United Nations, Report of the World Commission on Environment
and Development – Our Common Future: www.un-
documents.net/wced-ocf.htm (hämtad 2020-06-22). UK Parliament, Government proposals for children’s social care
reform: https://commonslibrary.parliament.uk/research-
briefings/cbp-9818/ (hämtad 2023-08-11).
Bilaga 1
1155
Kommittédirektiv 2021:84
Barn och unga i samhällets vård
Beslut vid regeringssammanträde den 7 oktober 2021
Sammanfattning
En särskild utredare ska se över och föreslå åtgärder för hur kvaliteten i vården kan öka när barn och unga placeras i familjehem, jourhem, stödboende och hem för vård eller boende (HVB), inklusive särskilda ungdomshem, med stöd av socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU.
Syftet med uppdraget är att säkerställa att barn och unga som placeras utanför det egna hemmet alltid ska garanteras trygghet, säkerhet och en i övrigt god vård.
Utredaren ska bl.a. – lämna förslag på hur kvaliteten i vården av barn och unga som
placeras utanför det egna hemmet kan säkerställas, – lämna förslag på hur stödet till barn och unga kan förbättras sedan
vård utanför det egna hemmet har upphört, – analysera familjehemmens förutsättningar att ge god vård och före-
slå hur tillgången till fler lämpliga familjehem kan öka, – analysera och föreslå hur kunskapen om kvaliteten i vården kan
ökalokalt och nationellt, och – föreslå de åtgärder eller författningsändringar som bedöms lämpliga.
Uppdraget ska redovisas senast den 10 april 2023.
Bilaga 1 SOU 2023:66
1156
Bakgrund
Barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. I första hand är det vårdnadshavaren som ska se till att barnet får detta (6 kap.1 och 2 §§föräldrabalken). Vad gäller såväl barn som unga, ska socialnämnden verka för att de växer upp under trygga och goda förhållanden. Socialnämnden ska i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling. Vidare ska nämnden i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och unga som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om barnets eller den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet (se 5 kap. 1 § SoL).
Under 2020 fick 27 300 barn och unga insatser i form av vård utanför det egna hemmet, vilket var omkring 3 800 färre än 2019. Nästan hela minskningen gällde pojkar över 15 år. Fler pojkar än flickor placerades, och majoriteten av de placerade var över 15 år. Andelen placerade ensamkommande barn var omkring 14 procent. De vanligaste formerna av placering år 2020 var familjehem och HVB. Därefter följer placeringar i stödboende och i Statens institutionsstyrelses (SiS) särskilda ungdomshem. När det i dessa direktiv fortsättningsvis hänvisas till begreppet HVB avses även SiS särskilda ungdomshem, om inte något annat anges.
Barn och unga i samhällsvård är en särskilt utsatt grupp med varierande behov och förutsättningar. Forskningen visar att de barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet har betydligt fler hälsoproblem och större behov av hälso- och sjukvård och tandvård än andra jämnåriga. Särskilt vårdbehov kopplat till psykiatriska tillstånd är mycket vanligt förekommande i målgruppen. Undersökningar visar att det också är vanligt med avbrott i skolgången. Barn och unga som växer upp i familjehem eller i HVB har kraftiga överrisker för att som vuxna drabbas av fysisk och psykisk ohälsa, hemlöshet, arbetslöshet, bristande försörjningsförmåga eller kontakt med straffrättssystemet (se bl.a. rapporterna Social rapport, Socialstyrelsen [2010], Läkarundersökning inför placering av barn och unga, Socialstyrelsen [2016], Tandhälsa bland unga vuxna som varit placerade, Socialstyrelsen [2019]).
Bilaga 1
1157
Socialnämndens ansvar för placerade barn och unga
Socialnämnden ska sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem, hem för vård eller boende eller stödboende, och för att den som genom nämndens försorg har tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård (6 kap. 1 § SoL). Socialnämnden ska i fråga om barn som vårdas i ett familjehem, jourhem, annat enskilt hem, stödboende eller hem för vård eller boende medverka till att de, förutom god vård och fostran, också i övrigt får gynnsamma uppväxtförhållanden och verka för att de får lämplig utbildning och den hälso- och sjukvård som de behöver. Socialnämnden ska även lämna vårdnadshavarna och föräldrarna råd, stöd och annan hjälp som de behöver (6 kap. 7 § SoL).
Vidare ska socialnämnden noga följa vården av de barn och unga som vårdas i ett familjehem, jourhem, stödboende eller hem för vård eller boende främst genom regelbundna personliga besök i det hem där barnet eller den unge vistas, enskilda samtal med den unge, samtal med den eller dem som tagit emot barnet eller den unge i sitt hem och samtal med vårdnadshavarna. Socialnämnden ska särskilt uppmärksamma barnets eller den unges hälsa, utveckling, sociala beteende, skolgång samt relationer till anhöriga och andra närstående (6 kap. 7 b § SoL och 13 a § LVU).
Socialnämnden ansvarar för att initiera den hälsoundersökning som regionen har skyldighet att erbjuda enligt lagen (2017:209) om hälsoundersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet, och för att, om det inte är obehövligt, underrätta regionen om att ett barn eller en ung person ska erbjudas en hälsoundersökning (se 11 kap. 3 a § SoL).
Bestämmelser om god kvalitet m.m.
Insatser inom socialtjänsten ska vara av god kvalitet. För utförande av uppgifter inom socialtjänsten ska det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Kvaliteten i verksamheten ska systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras (3 kap. 3 § SoL).
Enligt bestämmelserna om lex Sarah (14 kap. 3–7 §§ SoL) är personalen i verksamheter enligt SoL skyldiga att rapportera missförhållanden och påtagliga risker för missförhållanden.
Bilaga 1 SOU 2023:66
1158
Bestämmelser om verksamheten, inskrivning och utskrivning vid HVB och stödboende finns i 3 kap. socialtjänstförordningen (2001:937), förkortad SoF.
Kända brister när barn placeras i ett annat hem än det egna
Inspektionen för vård och omsorg (IVO) utövar tillsyn över den sociala barn- och ungdomsvården. Varje år inspekterar IVO samtliga HVB och stödboenden. Enligt IVO:s årliga lägesrapporter förekommer det brister i kommunernas handläggning av ärenden om barn och unga. Bristerna finns i hela kedjan från orosanmälningar till uppföljning av insatser, inklusive dokumentationen och det systematiska förbättringsarbetet.
I IVO:s slutrapport av regeringens uppdrag att genomföra analyser av tillsynens resultat inom den sociala barn- och ungdomsvården konstaterar IVO att kommunerna inte lyckas komma tillrätta med bristerna inom den sociala barn- och ungdomsvården och alltid upprätthålla en god kvalitet. Det förekommer enligt myndigheten att barn och unga utsätts för våld, kränkningar och övergrepp av både medboende och personal (IVO 2020).
Brister i vården av placerade barn och unga har tidigare rapporterats bl.a. av Socialstyrelsen (Individ- och familjeomsorg – Lägesrapport 2019, Socialstyrelsen) och i betänkandet Vanvård i social barnavård – Slutrapport (SOU 2011:61). Barnombudsmannen har återkommande rapporterat om våld och övergrepp (Barnombudsmannens årsrapporter 2010, 2019). Det kan enligt Barnombudsmannen röra sig om hot och våld, nedläggningar, fasthållningar och otillåtna begränsningsåtgärder såsom bevakade utevistelser, beslag av personliga ägodelar och drogtester utan samtycke där det saknas lagstöd.
De vanligaste bristerna vid HVB och stödboenden rör enligt IVO inskrivningsförfarande, bedömning av lämplighet bl.a. med hänsyn till den enskildes behov (lämplighetsbedömningar) samt genomförande och uppföljning av stöd, vård och behandling. Vidare brister kontrollen av Polismyndighetens register inför anställning av eller uppdrag till personal. IVO konstaterar också att antalet upprättade lex Sarahanmälningar i HVB och stödboende är anmärkningsvärt lågt (IVO:s slutrapport 2020).
Bilaga 1
1159
Det framgår av 12 § LVU att det ska finnas särskilda ungdomshem för vård av unga som på någon grund som anges i 3 § LVU behöver stå under särskilt noggrann tillsyn. SiS leder verksamheten vid sådana hem. Enligt Statskontorets myndighetsanalys av SiS (Statskontorets rapport 2020:7) finns brister när det gäller likvärdighet mellan hemmen. SiS har också, enligt rapporten, svårt att erbjuda vård som är anpassad efter målgruppen, t.ex. när det gäller svår psykiatrisk problematik, samsjuklighet, neuropsykiatriska funktionsnedsättningar, grov kriminalitet och gängkriminalitet.
Vad tycker barn och unga om vården?
IVO:s enkätundersökning 2020 riktad till barn och unga som vistas i HVB och stödboende visar att majoriteten av dem som svarat på enkäten uppger att de är trygga och att de får god vård och behandling. De som bor på stödboende är mest nöjda med sin placering och vård, och de på SiS särskilda ungdomshem minst nöjda. Av barn och unga som bor på SiS särskilda ungdomshem uppger 19 procent att de sällan eller aldrig känner sig skyddade från kränkningar som mobbning, övergrepp eller hot och våld. Motsvarande siffra för HVB är 10 procent. Flickor upplever generellt större otrygghet än pojkar. Barn och unga, främst flickor, upplever att de inte får tillräckligt stöd i kontakterna med sjukvården och tandvården och inte heller med att sköta sin skolgång.
Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag genomfört en nationell brukarundersökning riktad till barn i familjehem. Resultatet, som publicerades 2021, visar att även om de flesta barn har det bra i sina familjehem, finns det en mindre grupp som beskriver en utsatt situation där varken socialtjänst eller familjehem verkar kunna erbjuda barnen en trygg och säker vård. Byte av socialsekreterare uppges vara vanligt förekommande.
Barnombudsmannen har i sin årsrapport 2019, med utgångspunkt i intervjuer med och enkäter riktade till barn, rapporterat att våld och övergrepp fortfarande är vardag för många barn i den sociala barnavården. Mindre än hälften av barnen, och endast var fjärde flicka, placerade på SiS särskilda ungdomshem känner sig trygga. Drygt fyra av fem flickor och varannan pojke på dessa hem har en funktionsnedsättning eller långvarig sjukdom.
Bilaga 1 SOU 2023:66
1160
Myndigheten för vård- och omsorgsanalys har inom ramen för rapporten Fatta läget – Om systematisk uppföljning av den sociala dygnsvården för barn och unga (2018:9) samtalat med barn och unga som är eller har varit placerade i den sociala dygnsvården. Fokus för samtalen var erfarenheter av och åsikter om vården och hur den kan bli bättre. I rapporten identifierades åtta övergripande områden inom vilka barnen och ungdomarna angav faktorer som var viktiga för deras välmående: bemötande, delaktighet, sociala relationer, trygghet, hälsa och omsorg, utbildning, fritid och självständighet.
Satsningar på kvalitetsutveckling
Det har på senare år genomförts en lång rad satsningar i syfte att säkerställa kvaliteten i vården av placerade barn och unga. Nedan följer ett urval av aktuella eller nyligen avslutade uppdrag och arbeten med bäring på området.
Satsningar på den sociala barn- och ungdomsvården
Socialstyrelsen har i regleringsbrevet till myndigheten för 2020 fått i uppdrag att under 2020–2022 stödja huvudmän och yrkesverksamma inom den sociala barn- och ungdomsvården genom insatser för att främja kompetens och stabilitet samt kvalitetsutveckling inom området. Uppdraget är en förlängning av ett tidigare uppdrag som varade under 2018–2020.
Socialstyrelsen fick den 8 oktober 2020 i uppdrag att under 2021– 2024 genomföra utvecklingsinsatser för att långsiktigt stärka förutsättningarna för att placerade barn och unga i åldern 0–20 år ska få tillgång till en god hälso- och sjukvård, tandvård och en obruten skolgång. Socialstyrelsen tog 2019 fram ett vägledande stöd till huvudmän och verksamheter om ansvarsfördelningen vid samhällsvård av barn och unga med psykisk ohälsa.
IVO fick den 26 november 2020 i uppdrag att under 2021–2022 förstärka tillsynen av socialtjänstens handläggning av ärenden som rör stöd och skydd till barn och unga. I uppdraget ingår att särskilt uppmärksamma socialnämndens arbete med att noga följa vården av de barn och unga som vårdas utanför sitt eget hem.
Bilaga 1
1161
HVB
Socialstyrelsen reviderade 2016 sina tidigare föreskrifter och allmänna råd om hem för vård eller boende. Den nya författningen (HSLF-FS 2016:55) innehåller bl.a. skärpta kompetenskrav för personalen på HVB. Myndigheten har också utvecklat ett kunskapsstöd för personal på HVB för barn och unga. Kunskapsstödet beskriver hur personal på HVB kan arbeta med att tillgodose barnens behov av omsorg, trygghet, tillsyn och fostran. Kunskapsstödet vägleder också kring våldsförebyggande arbete på HVB.
Socialstyrelsen har tagit fram kompetensmål för personal på HVB för barn och unga. I målen anges de grundläggande kunskaper, färdigheter och förhållningssätt som alla som arbetar på HVB behöver ha.
Familjehem
Av förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen framgår att myndigheten ska stödja familjehemsvården och bidra till kvalitetsutvecklingen på området. Socialstyrelsen fick den 11 juni 2020 i uppdrag att under perioden 2020–2022 genom kunskapshöjande insatser stödja kommunerna i utvecklingen av deras rekryteringsarbete av familjehem, bl.a. genom att tillgängliggöra anpassad information. Myndigheten har också genomfört insatser för att öka kunskaperna hos allmänheten om vad det innebär att vara familjehem, i syfte att öka intresset för ett sådant uppdrag.
Socialstyrelsen har vidare tagit fram stödmaterial i form av standardiserade bedömningsmetoder för att utreda familjehem och utbildningsmaterial för jour- och familjehem. I kunskapsstödet Barn i familjehem – umgänge med föräldrar och andra närstående ges socialtjänsten övergripande kunskap och praktisk vägledning i arbetet med familjehemsplacerade barns umgänge.
SiS särskilda ungdomshem
Socialstyrelsen har sedan 2019 uppdraget att samordna ett utvecklingsarbete om integrerad vårdform. Uppdraget drivs vid SiS som ett pilotprojekt med syfte att förbättra vården enligt LVU när det gäller unga med stora psykiatriska behov. Uppdraget ska slutredovisas
Bilaga 1 SOU 2023:66
1162
år 2025. SiS fick den 24 mars 2021 i uppdrag att ta fram en strategisk och långsiktig kompetensförsörjningsplan som ska säkerställa att rätt kompetens finns att tillgå i verksamheten. Den 9 april 2021 fick IVO i uppdrag att stärka tillsynen av SiS institutioner som vårdar unga flickor enligt LVU, bl.a. vad avser personalens befogenheter. Statskontoret fick den 8 mars 2021 i uppdrag att analysera förutsättningarna för SiS att bedriva vård av barn och unga enligt LVU. Särskilt fokus ska läggas på vården av flickor.
Behovet av att tillsätta en utredning om barn och unga i samhällets vård
Det är ett stort ansvar som samhället tar på sig när barn och unga placeras utanför sitt eget hem. Vården utanför det egna hemmet ska vara trygg och säker och av god kvalitet. Det innebär bl.a. att den ska svara mot barnets eller den unges specifika behov av stöd och hjälp. Det har under många år rapporterats om allvarliga brister i kvaliteten när barn och unga placeras utanför det egna hemmet. Bristerna, som närmare har beskrivits ovan, rör såväl socialnämndens handläggning och uppföljning som vården i boendena. Det kan även handla om brister i bemötande och kompetens. Våld och övergrepp är fortfarande vardag för många barn i den sociala barnavården. Brister i kvaliteten medför risker för att barns och ungas vårdbehov inte tillgodoses, vilket i sin tur kan leda till exempelvis ökad psykisk ohälsa eller få negativ påverkan på skolgången. Med hänsyn till de höga överrisker för kontakt med straffrättssystemet som finns för dem som växer upp i familjehem eller i HVB, är det centralt att vården håller god kvalitet och är så utformad att kriminellt beteende hos unga kan förebyggas och motverkas. Brister i kvaliteten kan också leda till att barns och ungas trygghet och säkerhet äventyras. Ytterst kan brister i kvaliteten leda till att barn tar sådan skada att de avlider.
Trots de initiativ som regeringen har tagit under senare år i form av t.ex. uppdrag till myndigheter för att säkerställa kvaliteten i vården, kvarstår många av bristerna. Det behövs därför en utredning som kan ta ett brett och samlat grepp om frågan om hur kvaliteten för barn och unga i samhällsvård ska kunna säkerställas. I fråga om SiS särskilda ungdomshem delas denna uppfattning av riksdagen som tillkännagett för regeringen det som utskottet anför om vård av unga vid SiS särskilda ungdomshem (bet. 2020/21:SoU33, rskr. 2020/21:236). Av till-
Bilaga 1
1163
kännagivandet följer att vårdkedjan för de placerade unga behöver tydliggöras och stärkas (bet. 2020/21:SoU33 s. 11). Se även regeringens skrivelse Vård av unga vid Statens institutionsstyrelses särskilda ungdomshem (skr. 2020/21:215).
För att kvaliteten ska kunna garanteras behöver det finnas tillgång till övergripande kunskap om effekterna av samhällsvården. Sådan kunskap saknas till viss del i dag och det behöver utredas hur den kan öka.
Utgångspunkter för uppdraget
FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) gäller sedan den 1 januari 2020 som svensk lag. Barnkonventionens fyra grundprinciper ska vara vägledande för hur helheten i barnkonventionen ska tolkas: barns lika värde och rätt att inte diskrimineras (artikel 2), barnets bästa (artikel 3), rätten till liv och utveckling (artikel 6) och rätten att komma till tals (artikel 12). Barnkonventionen ska vara en utgångspunkt för utredarens arbete.
Utredaren ska i uppdragets alla delar beakta barns och ungas erfarenheter. Med barn menas en person under 18 år (1 kap. 2 § SoL). Vad som avses med en ung person definieras inte i SoL. Av 3 § LVU framgår dock att vård får beredas den som fyllt 18 år men inte 20 år under de förutsättningar som anges i paragrafen. Det som bedöms vara till barnets bästa ska ligga till grund för bedömningen av de åtgärder som utredaren föreslår. Samma utgångspunkt ska i denna utredning gälla även för den unge.
Utredaren ska vidare beakta att barns och ungas förutsättningar och behov kan variera. Exempelvis kan förekomst av funktionsnedsättning, medicinsk diagnos eller liknande innebära behov av särskilda överväganden för att säkerställa kvaliteten i vårdkedjan. Ensamkommande barn och unga kan sakna nätverk och därför vara beroende av samhällets omsorg eller bära på trauman kopplade till flykten, vilket kan innebära en särskild utsatthet.
Om utredaren under arbetets gång bedömer att det för att fullgöra uppdraget finns behov av att ta upp andra frågor än de som anges i dessa direktiv, exempelvis vad gäller insatser som kan underlätta för barn och unga att bo kvar i det egna hemmet och därigenom förebygga placeringar utanför det egna hemmet, står det utredaren fritt att göra det. Detta gäller dock inte för de avgränsningar som anges i det följande.
Bilaga 1 SOU 2023:66
1164
Utredaren ska inte se över förutsättningarna för vård enligt 2 och 3 §§ LVU, SiS särskilda befogenheter enligt 15–20 c §§ LVU, rätten för vårdnadshavare och processbehöriga barn att begära att vården ska upphöra (s.k. hemtagningsbegäran) eller förutsättningarna för barn som följer med en vårdnadshavare till ett s.k. skyddat boende. Vidare ska utredaren inte se över förutsättningarna för den individbaserade socialtjänststatistiken.
Utredaren ska inte heller se över regelverket för anvisningar av ensamkommande barn, den statliga ersättningen för mottagandet av ensamkommande barn och unga, barnets ställföreträdare innan en särskilt förordnad vårdnadshavare har hunnit tillsättas eller ersättningen till en särskilt förordnad vårdnadshavare.
Utredaren ska slutligen inte heller lämna förslag som rör tillståndsprövningen hos IVO enligt 7 kap. SoL och 4 kap. SoF.
Uppdraget att lämna förslag på hur kvaliteten i vården av barn och unga som placeras utanför det egna hemmet kan säkerställas
För att kvaliteten i vården av barn och unga som placeras utanför det egna hemmet ska kunna säkerställas, krävs att vårdkedjan för barnet eller den unge fungerar.
Med vårdkedja avses här hela kedjan av insatser när ett barn eller en ung person placeras utanför det egna hemmet. Det handlar bl.a. om socialnämndens utredning, om valet av insats, om nämndens bedömning av om förutsättningarna i det tilltänkta hemmet svarar mot barnets eller den unges behov (s.k. matchning), om vården under placeringstiden, om uppföljning under och efter placeringstiden samt om insatser efter avslutad placering. Det handlar även om barnets eller den unges delaktighet och möjlighet att framföra sina åsikter. Vidare handlar det om samarbete mellan olika huvudmän för att säkerställa barnets eller den unges tillgång till hälso- och sjukvård inklusive hälsoundersökning, tandvård och skolgång. I detta sammanhang avses dock inte de moment som kan föregå en utredning, t.ex. orosanmälan, förhandsbedömning och skyddsbedömning.
För att kunna föreslå åtgärder som syftar till att säkerställa kvaliteten i vårdkedjan måste orsakerna till bristerna först kartläggas och analyseras.
Bilaga 1
1165
Utredaren ska därför: – kartlägga och analysera orsakerna till bristerna i vårdkedjan, – utreda hur kvaliteten i vårdkedjan kan säkerställas, och – föreslå de åtgärder eller författningsändringar som bedöms
lämpliga.
Därutöver ska utredaren specifikt se över följande delar i vårdkedjan.
Handläggning
För att placeringen utanför det egna hemmet ska gagna barnet eller den unge måste förutsättningarna i det tilltänkta hemmet svara mot barnets eller den unges behov (s.k. matchning). Granskningar visar att matchningen ibland brister (se t.ex. Barns rätt till familjehemsvård av god kvalitet, IVO 2017 och Barnombudsmannens årsrapport 2019). En konsekvens av bristande matchning är att det kan uppstå plötsliga och oplanerade avbrott i placeringen (s.k. sammanbrott), med omplacering som följd. Varje ny placering ökar risken för skolavbrott, att barnets hälsa försämras och att tilliten till socialtjänsten och vuxenvärlden i stort försämras.
Utredaren ska därför: – analysera hur socialnämndens bedömning av om förutsättningarna
i det tilltänkta hemmet svarar mot barnets eller den unges behov kan förbättras och föreslå de åtgärder eller författningsändringar som bedöms lämpliga.
Regelbundna överväganden
Av 6 kap. 8 § första stycket SoL framgår att om ett barn vårdas med stöd av SoL i ett annat hem än det egna, ska socialnämnden minst en gång var sjätte månad överväga om vården fortfarande behövs och hur vården bör inriktas och utformas. Motsvarande bestämmelse finns i 13 § första stycket LVU vad gäller unga som beretts vård med stöd av 2 § LVU. Bestämmelserna om nämndens skyldighet att överväga vården innebär en skyldighet att regelbundet hålla sig underrättad och bedöma om vården fortfarande behövs. Det ligger inom nämndens
Bilaga 1 SOU 2023:66
1166
ansvar att se till att vården inte pågår längre än nödvändigt med hänsyn till omständigheterna. För att kunna göra denna bedömning är det viktigt att socialnämnden har insyn i vården och aktivt följer den, liksom att nämnden låter barn och unga komma till tals. Det är samtidigt viktigt att barnet eller den unge känner sig trygg och att placeringen blir så stabil och förutsägbar som möjligt. Mot denna bakgrund bör det utredas om det utifrån nuvarande lagstiftning finns behov av att förtydliga tidpunkten för när socialnämnden ska överväga om vården fortfarande behövs. Riksdagen delar denna uppfattning och har tillkännagett för regeringen det som utskottet anför om övervägande av vården (bet. 2020/21:SoU5 punkt 3, rskr. 2020/21:128). Enligt tillkännagivandet hindrar nuvarande lagstiftning inte att socialnämnden överväger vården oftare än var sjätte månad. Emellertid kan det finnas en risk att den pressade arbetssituation som socialtjänstens medarbetare många gånger befinner sig i medför att minimigränsen blir normerande. Det följer av tillkännagivandet att reglerna om övervägande av vården därför bör utvärderas. Om utvärderingen visar att det finns behov av att förtydliga lagstiftningen bör regeringen återkomma till riksdagen med förslag (bet. 2020/21:SoU5 s. 29).
Utredaren ska därför: – analysera behovet av att förtydliga när socialnämnden ska överväga
om vården fortfarande behövs enligt bestämmelserna i 6 kap. 8 § första stycket SoL och 13 § första stycket LVU och vid behov lämna nödvändiga författningsförslag.
Samverkan mellan olika aktörer
När den enskilde har behov av insatser från både socialtjänsten och hälso- och sjukvården ska kommunen tillsammans med regionen upprätta en individuell plan (2 kap. 7 § SoL). En sådan samordnad individuell plan, s.k. SIP, ska enligt samma lagrum upprättas om kommunen eller regionen bedömer att den behövs för att den enskilde ska få sina behov tillgodosedda, och om den enskilde samtycker till att den upprättas. Det är inte ovanligt att barn och unga som placeras utanför det egna hemmet har omfattande behov av insatser från hälso- och sjukvården, som inte alltid omhändertas. Exempelvis har unga som vistas på SiS särskilda ungdomshem och som har svår psykiatrisk problematik, samsjuklighet eller neuropsykiatriska funktionsnedsättningar
Bilaga 1
1167
svårt att få anpassad vård. SiS bedriver hälso- och sjukvård och hemmen ska ha tillgång till läkare som bör ha specialistkompetens inom barn- och ungdomspsykiatri eller allmän psykiatri (3 kap. 6 § SoF). Det saknas dock en tydlig målbeskrivning för SiS uppgifter inom hälso- och sjukvården.
En fungerande skolgång är en av de viktigaste faktorerna för barnets eller den unges utveckling. Fullföljd skolgång är avgörande för barns och ungas framtidsutsikter. Misslyckanden i skolan innebär dessutom en ökad risk för brottslighet och kriminalitet. Samtidigt är det vanligt med avbrott i skolgången för placerade barn och unga. Metodstödet SAMS (Samverkan socialtjänst skola – Obruten skolgång för placerade barn), som tagits fram av Statens skolverk, Specialpedagogiska skolmyndigheten och Socialstyrelsen, syftar till att ge stöd för samverkan mellan skola och socialtjänst för att placerade barn och unga ska få kontinuitet i skolgången och en bättre skolförankring. Motsvarande stöd finns även för samverkan mellan skola och SiS (SiSam). Den kommunala arbetsmodellen Skolfam syftar till att främja skolprestationer hos familjehemsplacerade barn. Som beskrivits ovan har Socialstyrelsen ett pågående uppdrag för att långsiktigt stärka förutsättningarna för att barn och unga ska få tillgång till god hälso- och sjukvård, tandvård och en obruten skolgång.
Det finns ett behov av att se över hur samverkan mellan berörda aktörer kan förbättras så att tillgång till hälso- och sjukvård, inklusive tandvård, och skolgång alltid tillförsäkras ett barn eller en ung person som vårdas utanför det egna hemmet. Det utvecklingsarbete som pågår inom ramen för regeringsuppdraget Tidiga och samordnade insatser (U2017/01236) och U2020/00363) kan bidra med goda exempel kring samverkan mellan socialtjänst, skola och elevhälsa. Uppdraget ska slutredovisas i juni 2023.
Utredaren ska därför: – analysera om det krävs förtydliganden i SiS hälso- och sjukvårds-
uppdrag och ta ställning till om SiS bör ges möjlighet att initiera en SIP, – analysera vad som behövs för att säkerställa placerade barns och
ungas tillgång till jämlik hälso- och sjukvård,
Bilaga 1 SOU 2023:66
1168
– analysera vad som krävs för att placerade barn och unga ska få en
väl fungerande skolgång, och – föreslå de åtgärder eller författningsändringar som bedöms lämpliga.
Kvaliteten i HVB och stödboende
Socialstyrelsen har på senare år reviderat föreskrifter och tagit fram kompetensmål och kunskapsstöd för personalen på HVB. Trots det förbättringsarbete som bedrivits förekommer det att barn och unga som vistas på HVB utsätts för våld, kränkningar och övergrepp av både personal och medboende. Likaså förekommer det att barn och unga utsätts för otillåtna begränsningsåtgärder. Barn och unga uppger även att de inte får tillräckligt med stöd av personalen för att klara av skolan och sköta hälsan. Personalens kompetens är en viktig förutsättning för vårdens kvalitet. Det bör därför analyseras om de krav på kompetens som uppställs enligt nuvarande lagstiftning motsvarar de behov som finns hos de barn och unga som vistas i HVB.
Av 3 kap. 11 § SoF följer att det vid inskrivningsbeslutet särskilt ska kontrolleras att hemmet eller boendet är lämpligt med hänsyn till den enskildes behov, ålder, utveckling, utbildning och personliga förhållanden i övrigt (lämplighetsbedömning). De vanligaste bristerna vid HVB och stödboenden rör enligt IVO inskrivningsförfarande, lämplighetsbedömningar och genomförande och uppföljning av stöd, vård och behandling. Brister i inskrivningsförfarandet kan innebära en risk för att barn och unga skrivs in på boenden som inte uppfyller deras behov. Det kan i sin tur innebära ökad risk för sammanbrott och omplaceringar. Frågan om orsaker till bristerna och behov av åtgärder bör därför ses över. I fråga om SiS särskilda ungdomshem beslutar SiS om inskrivning vid hemmen (3 kap. 10 § SoF).
Enligt IVO är antalet lex Sarah-anmälningar i HVB och stödboende anmärkningsvärt lågt. Endast 0,5 procent av stödboendena och 8 procent av HVB har upprättat lex Sarah-anmälningar. Alla som bedriver vård och omsorg är skyldiga att genomföra ett systematiskt kvalitetsarbete (3 kap. 3 § SoL och SOSFS 2011:9). I det systematiska kvalitetsarbetet ingår att bl.a. genomföra riskanalyser, utöva egenkontroll, ta emot synpunkter och klagomål på kvaliteten i verksamheten och fullgöra rapporteringsskyldigheten enligt lex Sarah. Att komma till-
Bilaga 1
1169
rätta med brister som uppkommer i HVB eller stödboende förutsätter ett fungerande kvalitetsarbete hos verksamheterna.
Riksdagen har tillkännagett för regeringen det som utskottet anför om vård av unga vid SiS särskilda ungdomshem (bet. 2020/21:SoU33, rskr. 2020/21:236). Enligt tillkännagivandet behöver personalens kompetens stärkas (bet. 2020/21:SoU33 s. 11). Se även regeringens skrivelse Vård av unga vid Statens institutionsstyrelses särskilda ungdomshem (skr. 2020/21:215).
Det är viktigt att det finns HVB som har olika kompetensprofiler och utformning som svarar mot de varierade behov som finns hos barn och unga. För ungdomar som hamnat i kriminellt beteende ställer exempelvis risken för återfall i kriminalitet, avvikningar samt hot- och våldssituationer särskilda krav på insatserna. När det gäller ungdomar med koppling till gängkriminalitet kan det vara nödvändigt att skilja dem åt från ungdomar som placerats där av andra skäl, för att inte riskera negativ påverkan på sistnämnda grupp. Det finns därför anledning för utredaren att se över om det behövs åtgärder för att säkerställa behovet av HVB med differentierade inriktningar i sin verksamhet.
Utredaren ska därför: – analysera vilka åtgärder som behövs för att säkerställa att perso-
nalen som arbetar på HVB har rätt kompetens i förhållande till målgruppen, – klargöra vad som krävs för att säkerställa att det görs en ändamåls-
enlig bedömning av lämpligheten vid inskrivning i ett HVB eller stödboende, inklusive vid inskrivning på SiS särskilda ungdomshem, – analysera behovet av HVB med differentierat behandlingsinne-
håll, t.ex. med avseende på ungdomar med kriminellt beteende, funktionsnedsättning eller allvarlig psykiatrisk problematik, – undersöka vilka åtgärder som behövs för att säkerställa att alla,
flickor som pojkar, liksom hbtqi-personer, upplever trygghet och får tillgång till stöd efter behov, – klargöra om det behövs åtgärder för att stärka uppföljning och
systematiskt kvalitetsarbete i HVB och stödboende, och – föreslå de åtgärder eller författningsändringar som bedöms lämpliga.
Bilaga 1 SOU 2023:66
1170
Barnets eller den unges delaktighet och möjlighet att framföra sina åsikter
Barn har i enlighet med artikel 12 i barnkonventionen rätt att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör barnet och barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad (se även 11 kap. 10 § SoL och 36 § LVU). Socialnämndens bedömning av barnets bästa förutsätter att socialnämnden har tillgodosett barnets rätt till information, att komma till tals och att vara delaktig. Trots det tillgodoser socialtjänsten inte alltid barnets rätt att komma till tals i utredningar som berör dem. Det behöver därför ses över hur barns och ungas delaktighet i utredningar kan säkerställas.
Barns och ungas egna upplevelser och erfarenheter av vården är en central kvalitetsmarkör och en viktig informationskälla. Barns och ungas synpunkter behöver kunna lämnas på ett enkelt sätt och följas upp i varje enskilt fall så att kvaliteten i vården kan säkerställas. Barns och ungas synpunkter och klagomål behöver också omhändertas i socialnämndens och verksamheters systematiska kvalitetsarbete, t.ex. vid utvärdering av om verksamheten har uppnått målet att verka för barnets bästa.
IVO ska enligt 3 kap. 20 § SoF ta fram information som riktar sig till barn och unga som stadigvarande vistas i familjehem, HVB, SiS särskilda ungdomshem eller stödboenden och till deras vårdnadshavare. Myndigheten driver en barn- och ungdomslinje för information till och kommunikation med barn och unga om deras rättigheter och synpunkter på insatser i hälso- och sjukvården eller socialtjänsten. Socialstyrelsen har tagit fram webbplatsen ”koll på soc” med information till barn och unga om socialtjänsten.
Trots de kanaler som har tagits fram i syfte att underlätta för placerade barn och unga att vara delaktiga och framföra åsikter, påpekar flera barnrättsorganisationer att barn och unga inte alltid upplever att de har möjlighet att föra fram klagomål på vården. I betänkandet Barnkonventionen och svensk rätt (SOU 2020:63) konstateras även att bestämmelserna om barnets bästa och barnets rätt att uttrycka sin åsikt och få den beaktad inte fått fullt genomslag i praktiken inom vissa rättsområden. Det finns därför anledning att se över om det behövs åtgärder som underlättar för placerade barn att klaga på vården. Vad gäller SiS särskilda ungdomshem delar riksdagen denna inställning och har tillkännagett för regeringen det som utskottet anför om
Bilaga 1
1171
vård av unga vid SiS särskilda ungdomshem (bet. 2020/21:SoU33, rskr. 2020/21:236). Av tillkännagivandet följer att rätten för unga att bli hörda måste stärkas och möjligheten att anmäla eventuella missförhållanden underlättas och följas upp (bet. 2020/21:SoU33 s. 11). Se även regeringens skrivelse Vård av unga vid Statens institutionsstyrelses särskilda ungdomshem (skr. 2020/21:215).
Utredaren ska därför: – analysera vad som krävs för att säkerställa att barn och unga kom-
mer till tals i utredningar som berör dem, – undersöka om det behövs åtgärder för att barn och unga lättare
ska kunna framföra klagomål på vårdens innehåll, – analysera hur barns och ungas synpunkter löpande ska tillvaratas
i socialnämndens och SiS systematiska kvalitetsarbete, och – föreslå de åtgärder eller författningsändringar som bedöms lämpliga.
Stödet till barn och unga sedan vård utanför det egna hemmet upphört
Socialnämnden ska i sin omsorg om barn och unga tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört (5 kap. 1 § 10 SoL). För vissa barn och unga kan situationen vara särskilt sårbar efter det att en placering upphört. Det kan inte uteslutas att bristande insatser efter avslutad placering kan leda till att barnet eller den unge behöver placeras på nytt. Behoven av insatser till barn och unga som varit placerade kan vara mycket skiftande. Det gäller exempelvis ensamkommande barn och unga som saknar nätverk eller unga som inte gått klart gymnasiet och därför kan ha extra svårt att etablera sig i vuxenlivet. För barn som är på väg att fylla 18 år eller för unga vuxna som går i gymnasieskolan eller nyss avslutat sina gymnasiestudier kan det efter en avslutad placering finnas stora behov av insatser för att stödja dem inför vuxenlivet. Det kan också finnas behov av starkare stöd till vårdnadshavare, både före, under och efter placeringen. Ett starkt föräldraskap ökar bl.a. förutsättningarna för att barnet eller den unge ska kunna tillgodogöra sig vården.
Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) har gjort en systematisk översikt av metoden Independent Living Services (ILS) som är ett frivilligt stöd i USA för ungdomar i åldrarna 14–21 år
Bilaga 1 SOU 2023:66
1172
som ska flytta från social dygnsvård. Insatsen innebär bl.a. att en mentor eller ”case manager” anpassar olika former av stöd till ungdomens behov, t.ex. vad gäller boende, utbildning, arbete, fysisk och psykisk hälsa samt sociala relationer. SBU:s översikt finner vissa belägg för att insatserna kan vara till hjälp (Stöd till unga som ska flytta från placering i social dygnsvård, SBU, 2020).
Sverige saknar nationell statistik som visar hur många ungdomar i social dygnsvård som får hjälp till ett självständigt liv efteråt. I en enkät som SBU gjorde inom ramen för ett annat projekt år 2016, då 81 av 101 tillfrågade kommuner svarade, angav sex kommuner att de hade någon form av sådant stöd. Mycket talar därför för att stödet till barn och unga efter avslutad placering utanför det egna hemmet behöver tydliggöras och stärkas. Riksdagen är av samma uppfattning och har tillkännagett för regeringen det som utskottet anför om uppföljning och stöd efter en placering utanför hemmet (bet. 2020/21:SoU19 punkt 13, rskr. 2020/21:187). Enligt tillkännagivandet behövs det bl.a. i SoL införas bestämmelser som gör det tydligt vilket stöd ett barn eller en ungdom bör ha efter att vården har avslutats (bet. 2020/21: SoU19 s. 30).
Utredaren ska därför: – analysera hur stödet till barn, unga och vårdnadshavare kan stär-
kas efter det att en placering utanför det egna hemmet upphört, – ta ställning till hur innehållet i stödet till barn och unga kan utfor-
mas för att tillgodose barns och ungas behov, – ta ställning till hur unga kan ges praktiskt stöd och förmedlas var-
dagliga kunskaper i övergången till ett självständigt liv efter avslutad placering, och – föreslå de åtgärder eller författningsändringar som bedöms lämpliga.
Uppdraget att analysera familjehemmens förutsättningar att ge god vård och föreslå hur tillgången till fler lämpliga familjehem kan öka
Familjehem är den vanligaste placeringsformen (2020 placerades 19 400 barn och unga i familjehem). Ett familjehem kan antingen vara ett hem i barnets nätverk, ett s.k. nätverkshem, hos t.ex. släktingar eller vänner, eller ett hem där familjehemsföräldrarna inte har någon
Bilaga 1
1173
tidigare relation till barnet eller barnets familj. Placeringar i nätverkshem verkar vara något vanligare bland ensamkommande barn, framför allt när det gäller flickor, än övriga placerade barn. Dessa placeringar sker ibland i familjer som inte själva är etablerade i samhället ännu. Det kan för barnet innebära en rad risker, t.ex. för isolering, trångboddhet, sämre förutsättningar för etablering i samhället, sämre skolresultat, utnyttjande eller utsatthet för hedersrelaterat våld och förtryck (Slutrapport från kunskapscentrum för ensamkommande barn, Socialstyrelsen 2021 och Ensamkommande barn i nätverkshem, Rädda barnen 2019).
Socialnämnden får inte lämna medgivande till eller fatta beslut om vård utan att förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda av socialnämnd (se 6 kap. 6 § andra stycket SoL). I Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2012:11) om socialnämndens ansvar för barn och unga i familjehem, jourhem, stödboende och hem för vård eller boende finns bestämmelser om utredningar av familjehem.
En avgörande faktor för vårdens kvalitet är att familjehemmet är lämpligt för barnet eller den unge. I dag råder det dock brist på familjehem, vilket försvårar socialnämndens arbete med att matcha barnet eller den unge med familjehemmet, vilket ytterst kan leda till sammanbrott i vården. Enligt en studie avseende yngre barn och långvarigt placerade barn slutade en fjärdedel av familjehemsplaceringarna i sammanbrott (Oplanerade avbrott i familjehemsplaceringar av yngre barn och långvarigt placerade barn, Socialstyrelsen 2012). Bristen på familjehem kan också leda till att vistelsen i jourhem blir längre än vad som är avsikten med denna placeringsform.
Det behöver därför undersökas vilka möjliga vägar som finns för att tillskapa fler lämpliga familjehem, liksom vilket stöd som familjehemsföräldrarna kan behöva under placeringstiden för att de ska kunna tillgodose barnets eller den unges behov på ett hållbart sätt och sammanbrott förhindras. Även barnrättsorganisationen Maskrosbarn har i en skrivelse till regeringen (S2021/05028-1) framfört att det behövs förbättringsåtgärder. Också ersättningsnivåerna till familjehemmen, som inte är nationellt fastställda, kan påverka tillgången till lämpliga hem. Det väcker frågan om huruvida ersättningen behöver regleras eller hanteras annorlunda än i dag, bl.a. i relation till olika socialförsäkringsförmåner.
Bilaga 1 SOU 2023:66
1174
Också riksdagen ser ett behov av en översyn av familjehemmens uppdrag och har tillkännagett för regeringen det som utskottet anför om omplacering av barn (bet. 2020/21:SoU19 punkt 8, rskr. 2020/21:187). Av tillkännagivandet följer att regeringen bör se till att en översyn görs när det gäller familjehemmens uppdrag och hur sammanbrott som resulterar i omplacering av barn kan undvikas (bet. 2020/21:SoU19 s. 29).
De flesta kommuner använder i dag privata verksamheter med konsulentstöd för att rekrytera familjehem. Sådana verksamheter kan t.ex. tillhandahålla utbildning till familjehemmet samt ge råd och stöd som familjehemmet behöver i sitt uppdrag. Socialstyrelsen har utfärdat föreskrifter och allmänna råd (HSLF-FS 2018:2) om konsulentverksamheter som innehåller bestämmelser om bl.a. personalens kompetens och om stöd och handledning. Myndigheten har också tagit fram ett stöd till kommuner när de anlitar privata verksamheter med konsulentstöd som beskriver ansvars- och rollfördelning mellan socialnämnden och konsulentverksamheten. Trots det förekommer det att uppgifter utförs inom ramen för konsulentverksamheter på ett sätt som inte är förenligt med lagstiftningen, vilket kan äventyra vården för familjehemsplacerade barn och unga.
Bestämmelsen i 6 kap. 1 § SoL om att socialnämnden ska sörja för att den som behöver bo i ett annat hem än det egna tas emot t.ex. i ett familjehem är tillämplig oavsett ålder på den som har detta behov, dvs. bestämmelsen är tillämplig även för vuxna. Någon skyldighet att, oavsett behov, erbjuda en ung person som fyllt 18 år men inte 21 år fortsatt placering i familjehem om den unge studerar på gymnasiet finns inte. Vårdnadshavare har, om barnet fortfarande går i skolan vid 18 års ålder, försörjningsplikt under den tid skolgången pågår, dock längst till dess att barnet eller den unge fyller 21 år. Det är viktigt att unga som fortfarande går i skolan har en trygg situation. Riksdagen delar denna inställning och har tillkännagett för regeringen det som utskottet anför om förlängd familjehemsplacering (bet. 2020/21:SoU19 punkt 15, rskr. 2020/21:187). Av tillkännagivandet följer att regeringen bör se över frågan om en skyldighet för socialnämnden att fortsätta att erbjuda en familjehemsplacering för barn mellan 18 och 21 år som fortfarande går i gymnasiet (bet. 2020/21:SoU19 s. 30).
Bilaga 1
1175
Utredaren ska därför: – analysera hur fler lämpliga familjehem kan tillskapas, – analysera hur stödet till familjehem under placeringstiden kan
stärkas, – klarlägga om ersättningsnivån till familjehem påverkar tillgången
till lämpliga hem och se över ersättningssystemet, bl.a. i förhållande till olika socialförsäkringsförmåner, – klarlägga om ansvarsfördelningen mellan socialnämnden och pri-
vata verksamheter med konsulentstöd behöver tydliggöras, – ta ställning till om socialnämnden ska vara skyldig att fortsatt er-
bjuda familjehemsplacering till den som har fyllt 18 men inte 21 år och som går i skolan, – i övrigt analysera hur förutsättningarna för familjehem att ge god
vård kan förbättras, och – föreslå de åtgärder eller författningsändringar som bedöms lämpliga.
Familjehemsregister och licensiering
IVO fick den 11 mars 2021 i uppdrag att upprätta och tillgängliggöra ett nationellt register över HVB och stödboenden för barn och unga samt SiS särskilda ungdomshem. Syftet med uppdraget är att stärka kommunernas kännedom om en viss verksamhet före placering, för att exempelvis undvika att barn och unga placeras i en miljö som är olämplig. Ett upprättande av ett nationellt register över familjehemmen och jourhemmen skulle kunna fylla en motsvarande funktion. Med en bättre kunskap om varje familjehem inför ett barns eller en ung persons placering kan dessutom matchningen underlättas och sammanbrott förebyggas. Samtidigt behöver det beaktas hur ett sådant register förhåller sig till den personliga integriteten hos familjerna och viljan att bli familjehem eller jourhem. Riksdagen delar denna bedömning och har tillkännagett för regeringen det som utskottet anför om ett nationellt register över familjehem (bet. 2020/21:SoU19 punkt 18, rskr. 2020/21:187). Enligt tillkännagivandet bör ett nationellt register över familjehem införas (bet. 2020/21:SoU19 s. 30).
Bilaga 1 SOU 2023:66
1176
Ett sätt att kvalitetssäkra familjehem och jourhem kan vara att införa en licensiering av hemmet. För licensiering skulle det exempelvis kunna ställas krav på utbildning, fortbildning och kontinuerlig utvärdering. Riksdagen är av samma uppfattning och har tillkännagett för regeringen det som utskottet anför om licensiering av familjehem och jourhem (bet. 2020/21:SoU19 punkt 19, rskr. 2020/21:187). Enligt tillkännagivandet bör det införas en licensiering av familjehem och jourhem (bet. 2020/21:SoU19 s. 30).
Utredaren ska därför: – analysera behovet av och förutsättningarna för att upprätta och till-
gängliggöra ett nationellt register över familjehem och jourhem med hänsyn tagen till olika aspekter, särskilt integritetsskyddet för enskilda, – beskriva hur ett sådant register kan användas, – analysera behovet av och förutsättningarna för ett införande av
licensiering av familjehem och jourhem, och – föreslå de åtgärder eller författningsändringar som bedöms lämpliga.
Uppdraget att analysera och föreslå hur kunskapen om kvaliteten i vården kan öka lokalt och nationellt
Det saknas i dag kunskap på samhällsnivå om huruvida vård utanför det egna hemmet faktiskt leder till förbättringar i barns och ungas liv. Likaså saknas det kunskap om en rad grundläggande faktorer om placerade barn och unga, exempelvis hur många placeringar som leder till sammanbrott och orsaker till dessa, skolresultat och tillgången till hälso- och sjukvård och tandvård. Vidare saknas en samlad bild av vården ur barns och ungas perspektiv. Sådan kunskap är nödvändig för att på övergripande nivå kunna utvärdera och utveckla vårdens kvalitet.
Socialstyrelsen har i flera skrivelser och rapporter till regeringen pekat på behovet av att i kunskapshöjande syfte utveckla den individbaserade officiella statistik för barn och unga som Socialstyrelsen årligen sammanställer, se betänkandet Hållbar socialtjänst – En ny socialtjänstlag (SOU 2020:47). I nu nämnda betänkande finns det förslag på en lag om socialtjänstdataregister som för närvarande bereds inom Regeringskansliet.
Bilaga 1
1177
Myndigheten för vård- och omsorgsanalys, som konstaterar att det saknas grundläggande uppgifter för en ändamålsenlig uppföljning av den sociala dygnsvården för barn och unga, rekommenderar regeringen att ta initiativ till en nationell struktur för uppföljning som inkluderar viktiga områden för att belysa vårdens kvalitet. En viktig utgångspunkt för en sådan struktur är enligt myndigheten att identifiera kvalitetsmarkörer som barn och unga tycker är relevanta (Rapport 2018:9). Behovet av en särskild struktur för nationell uppföljning uppmärksammas också i betänkandet Barns och ungas rätt vid tvångsvård – Förslag till ny LVU (SOU 2015:71).
Det är centralt att kunskapen om kvaliteten i vården av placerade barn ökar. Det behöver därför undersökas om det är möjligt att skapa en nationell struktur för uppföljning av kvaliteten, t.ex. i linje med vad Myndigheten för vård- och omsorgsanalys rekommenderade i sin rapport.
Systematisk uppföljning på lokal nivå är grundläggande för att vården av placerade barn och unga ska kunna följas nationellt. Flera myndigheter identifierar dock brister i kommunernas systematiska kvalitetsarbete inom detta område (IVO:s slutrapport 2020 och Myndigheten för vård- och omsorgsanalys 2018). Förutsättningarna för systematisk uppföljning lokalt behöver utvecklas för att vården ska kunna kvalitetssäkras, utvecklas och förbättras. I det sammanhanget är det viktigt att kommunerna får tillräcklig återkoppling på de brister som IVO ser vid sin tillsyn så att kommunerna kan inleda ett förbättringsarbete. Även kravställningen vid avtal med HVB utgör ett angeläget uppföljningsområde för att säkra kvaliteten i den vård som ges.
Utredaren ska därför: – analysera hur det kan tillskapas en nationell struktur för uppfölj-
ning av kvaliteten i vården av barn och unga som placerats utanför det egna hemmet som inkluderar kvalitetsaspekter som barn och unga tycker är relevanta, – analysera hur det systematiska kvalitetsarbetet i kommunerna kan
stärkas, och – föreslå de åtgärder eller författningsändringar som bedöms lämpliga,
dock inte åtgärder eller författningsändringar som rör den individbaserade statistiken.
Bilaga 1 SOU 2023:66
1178
Konsekvensbeskrivningar
Om något av förslagen påverkar den kommunala självstyrelsen ska, utöver dess konsekvenser, också de särskilda avvägningar som lett fram till förslaget särskilt redovisas. Vid framtagandet av konsekvensbeskrivningen enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska utredaren beskriva och, när det är möjligt, kvantifiera de samhällsekonomiska effekterna av de förslagen. De offentligfinansiella effekterna av utredarens förslag ska beräknas. Om förslagen innebär offentligfinansiella kostnader ska förslag till finansiering lämnas.
Kontakter och redovisning av uppdraget
Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom myndigheter, bl.a. Socialstyrelsens uppdrag att genomföra kunskapshöjande insatser inom familjehemsvården (S2020/05272). Utredaren ska också följa och beakta relevanta utredningar, exempelvis översynen av reglerna i föräldrabalken (dir. 2021:70), särskilt vad gäller hur stödet till vårdnadshavarna och barnet kan förbättras efter en vårdnadsöverflyttning. Utredaren ska vidare följa och förhålla sig till relevant lagstiftningsarbete inom Regeringskansliet, bl.a. i fråga om promemorian Barnets bästa när vård enligt LVU upphör (Ds 2021:7) och betänkandet Hållbar socialtjänst – En ny socialtjänstlag (SOU 2020:47).
Utredaren ska inhämta synpunkter från Socialstyrelsen, Inspektionen för vård och omsorg, Barnombudsmannen, Statens skolverk, Specialpedagogiska skolmyndigheten, länsstyrelserna och andra berörda statliga och kommunala myndigheter samt Sveriges Kommuner och Regioner, Rädda barnen, Unicef, Stiftelsen Allmänna Barnhuset och andra relevanta organisationer. Arbetet bör ske i dialog med dessa och andra berörda aktörer på regional och lokal nivå.
Utredaren ska vidare inhämta synpunkter från barn och unga med erfarenheter av att vara placerade utanför det egna hemmet.
Utredaren ska också ta del av sådana erfarenheter från andra länder som bedöms relevanta vad gäller barn och unga som placeras utanför det egna hemmet.
Uppdraget ska redovisas senast den 10 april 2023.
(Socialdepartementet)
Bilaga 2
1179
Kommittédirektiv 2023:13
Tilläggsdirektiv till Utredningen om barn och unga i samhällets vård (S 2021:06)
Beslut vid regeringssammanträde den 26 januari 2023
Förlängd tid för uppdraget
Regeringen beslutade den 7 oktober 2021 kommittédirektiv om Barn och unga i samhällets vård (dir. 2021:84). Uppdraget skulle enligt direktiven redovisas senast den 10 april 2023.
Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 31 oktober 2023.
(Socialdepartementet)
1181
Bilaga 3
Barn och unga i samhällets vård (dir. 2021:84)
arbete med användardriven policyutveckling
Bilaga 3 SOU 2023:66
Den här rapporten är skriven av Kalle Pettersson och Karin Petrusson på Samhällsnytta AB/Experio Lab och är ett resultat av ett arbete som genomfördes under perioden april-december 2022 tillsammans med den statliga utredningen Barn och unga i
samhällets vård (dir. 2021:84).
Även om rapporttexten är två personers verk hade den inte varit möjlig för oss att skriva om det inte hade varit för alla de barn, ungdomar och vuxna som modigt delat med sig av sina berättelser, perspektiv och funderingar från en uppväxt där delar av den, eller ibland hela, skett i samhällets vård. Den hade inte heller varit möjlig att skriva utan det stora engagemanget från alla runt om dessa barn såsom biologiska föräldrar, vårdnadshavare, barnrättsorganisationer samt alla de som arbetar med barn och unga i kommuner, regioner, privat sektor och i civilsamhället.
Sist men inte minst hade den inte varit möjlig att skriva utan den nyfikenhet som den statliga utredaren och dennes sekretariat visat kring nya sätt att ta sig an komplexa samhällsutmaningar. Att med design som verktyg på djupet försöka förstå behov och önskningar hos de som tar del av samhällets insatser leder många gånger till nya insikter som riskerar gå tvärs emot etablerade förhållningssätt. Det kräver en hel del mod. Det kräver också en hel del mod att bjuda in olika professioner till workshops för att försöka förstå vari de samhälleliga hindren ligger för att kunna uppfylla dessa uttryckta behov och önskningar. Samtidigt är kanske just barn och unga i samhällets vård en synnerligen bra samhällsutmaning att applicera design på då ingen som arbetar med dessa barn och ungdomar har något annat för ögonen än att göra det så bra som möjligt för dessa individer. Med en sådan inställning är man beredd att ifrågasätta i stort sett allt man tidigare lärt för att lyckas med detta viktiga uppdrag.
1182
Bilaga 3
Innehåll
Användardrivna tjänster och tjänstedesign
4
Användardriven policyutveckling 5
Samarbetet med utredningen Barn och unga i samhällets vård
7
Steg 1
8
Analys av djupintervjuer och workshops med barn och unga
10
Goda och nära relationer
11
Meningsfull vård
14
Trygghet och sammanhang
17
Steg 2
20
Analys av workshops med yttersta professionen
21
Goda och nära relationer
21
Meningsfull vård
23
Trygghet och sammanhang
26
Steg 3
28
Se över en tidigare genomförd policys med ett systemperspektiv som material för lärande kopplat till nuvarande förslag
29
Bilagor
32
1183
Bilaga 3 SOU 2023:66
Användardrivna tjänster och tjänstedesign
På nationell, regional och lokal nivå pågår ett arbete med omställningen till en hälso- och sjukvård och socialtjänst som tillhandahålls sömlöst och med utgångspunkt i individens individuella behov ökat och där individens hela livssituation beaktas. Det innebär bland annat ett förhållningssätt för en mer personcentrerad hälsovård, sjukvård och socialtjänst där samarbetet mellan myndigheter, regioner, kommuner, civilsamhälle och näringsliv är centralt. Det innebär också mer invånardelaktighet, mer relationsskapande gentemot invånaren och större fokus på kontinuitet.
Samtidigt visar flera undersökningar att just delaktighet för invånaren och tillgänglighet, kontinuitet samt samordning är stora utmaningar för det svenska vård- och omsorgssystemet. Snarare tenderar traditionella utvecklingsmetoder inom hälso- och sjukvård och socialtjänst brista, både vad gäller förmåga att fokusera på individens behov och att skapa sömlösa tjänster där ovan nämnda aktörer samarbetar med varandra. Nya typer av verktyg för utveckling och förnyelse är därför viktiga.
Det krävs även nya arbets- och förhållningssätt för att kunna samskapa hållbara lösningar i gränslandet mellan samhällssektorer. Detta gäller i synnerhet den ökade förekomsten av komplexa utmaningar i samhället. Komplexa samhällsutmaningar kan vara svåra att beskriva på grund av att de har olika orsaker beroende varifrån och av vem de betraktas. De präglas av att flera aktörer måste samverka för att nå lösningar och av att det behöver finnas flera olika relevanta lösningar som kan möta utmaningen. Exempel på komplexa utmaningar kan exempelvis vara den ökande psykiska ohälsan bland unga eller omhändertagande av multisjuka äldre eller barn och unga i samhällets vård.
Behovet av att närma sig dessa komplexa samhällsutmaningar på nya sätt har fångats upp av flertalet aktörer. Till exempel har forskare knutna till
Tilllitsdelegationen föresla-
git en ny utvecklingsmiljö inom det statliga kommittéväsendet där bland annat designkompetens skulle användas för att samla olika aktörer och tillsammans lösa sektorsövergripande utmaningar. Liknande typer av experimenterande miljöer finns i många andra länder exempelvis UK Policy Lab i Storbritannien och Le 27e Region i Frankrike.
Det är i den här kontexten vi vill placera det samarbete som skett mellan Samhällsnytta AB/Experio Lab och den statliga utredningen Barn och unga i samhällets vård. Det är ett sätt att ta hjälp av tjänstedesign och systemisk design för att på ett strukturerat sätt fånga in, analysera och ta i beaktande det värdeskapande barn och unga upplever, eller kanske framför allt inte upplever, när de befinner sig i samhällets vård. Genom att tidigt under utredningens gång lyssna in barn och ungdomar och ha dessa röster med sig under hela utredningsarbetet minskar risken att hamna i organisatoriska logiker och lösningar. För barnens egna ord, barnens egna röster, barnens egna berättelser är det svårt att bortse ifrån när man en gång hört dem.
4
1184
Bilaga 3
Användardriven policyutveckling
Samhällsnytta utvecklar ett nytt arbetssätt för att jobba med statliga utredningar, och framtagning av ny policy. Ambitionen är att förbättra eller ta fram ny policy tillsammans med hela samhällssystemet och där de som blir påverkade av policyn, det vill säga invånaren, finns i centrum. Det handlar dels om att utgå från invånarnas erfarenheter, behov och resurser. Det handlar också om att förstå förutsättningarna för de medarbetare som finns närmast invånaren och de lokala kontext de verkar i. Och det handlar också om organisering, styrning och ledning i kommuner, regioner, myndigheter, civilsamhälle och näringsliv. För när det handlar om att hitta lösningar på policynivå till komplexa samhällsutmaningar gäller det att förstå helheten ur samtliga aktörers perspektiv med tydligt fokus på invånarens värdeskapande, alltså det som är viktigt och värdefullt för invånaren.
Nedan ses en övergripande modell med de steg som vanligtvis ingår när Samhällsnytta arbetar med användardriven policyutveckling i statliga utredningar.
Policy Design
Det finns flera argument för policyutveckling som dels utgår från användarnas behov och resurser, dels är samskapande med många aktörer i systemet. Det handlar bland annat om att involvera användare, som äldre personer och deras anhöriga, barn som finns i samhällets vård eller de som både är psykiskt sjuka och samtidigt har ett beroende, som en aktiv del i arbetets olika faser. Genom att lyssna på deras erfarenheter av att möta offentlig sektor, civilsamhälle och näringsliv kan olika typer av problembeskrivningar och möjligheter identifieras, som ofta skiljer sig från de som dessa organisationer själva upplever.
5
1185
Bilaga 3 SOU 2023:66
Ett annat argument för en samskapande policyprocess är behovet av ett systemperspektiv/systemiskt perspektiv. Genom att samla flera aktörer som finns runt målgruppen, är det möjligt att dels förstå samverkan mellan olika delar av systemet bättre, dels få insikter kring lösningar som kan bidra till att hela systemet runt invånaren förbättras. När det gäller komplexa samhällsutmaningar är det ofta problematiskt att bara fokusera på enskilda delar av en utmaning, eller enskilda aktörers roller och uppdrag. Man behöver i stället ha fokus på samspelet mellan dessa och mellanrummen mellan olika aktörer.
Ett tredje argument handlar om vikten av att förstå den lokala och regionala kontexten som de nya policyförslagen kommer att påverka. Och att i ett tidigt skede försöka förstå vilka konsekvenser förslagen skulle få i individens vardag och för organisationernas styrning och ledning. Genom att låta medarbetare, chefer, kvalitetsfunktioner, ekonomer och controllers från kommuner och regioner och myndighetsföreträdare diskutera tidiga utkast på förslag är det möjligt att få in information om hur förslagen behöver konkretiseras eller justeras för att verkligen bidra till värde för både målgruppen och samtidigt vara genomförbara i verksamheterna.
Principer för policydesign
• Delaktighet: Involvera användarna som en aktiv del i arbetets olika faser och
utgå från deras behov och resurser.
• Systemperspektiv/systemiskt perspektiv: Utgå från ett helhetsperspektiv, samla
och involvera de aktörer och den situation som användaren finns i.
• Testa: Eftersom vi provar nya arbetssätt i komplexa samhällssystem behöver
vi testa de förslag vi arbetar med för att förstå hur de nya förslagen kommer att påverka de som är berörda, och om det ger det resultat som önskas.
• Gemensam reflektion och lärande: För att vi ska förstå vad som händer när vi
provar nya saker behöver
vi individuellt och gemensamt reflektera runt resul-
taten, våra tillvägagångssätt och dokumentera detta lärande.
6
1186
Bilaga 3
Samarbetet med utredningen Barn och unga i samhällets vård
Som en del av den statliga utredningen Barn och unga i samhällets vård (dir. 2021:84) anlitades Experio Lab/Samhällsnytta AB för att koppla ett användardrivet perspektiv till utredningens policyprocess. Tanken var att skapa en vårdkedja kring externa placeringar som utgick från ett personcentrerat perspektiv snarare än en organisatorisk logik.
Som ett komplement till den traditionella policyprocessen som normalt följer en statlig utredning ville utredningen även använda sig av open policy och policy prototyping för att låta barn och unga, och även deras föräldrar, vara de som definierar värdeskapande i samband med externa placeringar i familjehem eller på HVB-/LVU-hem. Genom att tidigt under utredningens gång definiera vad som är
viktigt och värdeskapande ur barnet
och den unges perspektiv är det lättare styra bort från organisatoriska problembilder.
(Detta definieras som open policy och utgörs av steg 1 i modellen nedan och beskrivs mer utförligt längre ner i texten.)
Bilden ovan visar på två saker. Dels att placeringsprocessen (inskrivning, placering, utskrivning, eftervård) behöver ses i ett vidare perspektiv där barnet blir placerad om och om igen och upplever processen om och om igen. Bilden visar också på att även om arbetet primärt handlar om den faktiska placeringsprocessen har de förebyggande insatserna, eller brist på sådana, varit en stor del av vad barn och ungdomar valt att lyfta fram i sina berättelser.
7
1187
Bilaga 3 SOU 2023:66
De insikter som kunde identifieras i kontakt med barn och unga validerades och vidareutvecklades därefter med medarbetare från de professioner i systemet som arbetar direkt med placerade barn och unga. Det vill säga socialsekreterare, behandlingsassistenter, pedagoger, läkare, sjuksköterskor, psykologer, poliser, tandläkare med flera. (Detta är också en del av open policy processen och utgörs av steg 2 i modellen nedan och beskrivs mer utförligt längre ner i texten.)
Det tredje och sista delen, så kallad policy prototyping, innebär att ett par av utredningens förslag testas med chefer och verksamhetsledare i det välfärdssystem som finns runt barn och unga i samhällets vård i form av socialtjänst, skola, SiS, privata HVB, sjukvård med flera. Genom att i workshops spela ut förslagen ger det en möjlighet för utredningen att i ett tidigt stadie förstå vilka konsekvenser, önskade och oönskade, som de olika förslagen kan komm att få för de olika organisationerna och i slutändan påverka barnet och den unge. (Detta utgörs av steg 3 i modellen nedan och beskrivs mer utförligt längre ner i texten.)
Steg 1
Rekrytering av respondenter
Det första steget handlade om att skapa en djupare förståelse för hur barn och unga upplever att det är att befinna sig i samhällets vård. Vad upplever barn och unga som viktigt och värdeskapande under en extern placering? Vad finns det för tankar kring hur det borde fungera om de själva fick önska. Det var dessa frågor
vi ville skapa en förstå-
else för och bygga vårt insiktsmaterial kring.
För att komma i kontakt med barn och ungdomar som varit eller är externt placerade inleddes ett samarbete med de fyra barnrättsorganisationerna Attention, Barnrättsbyrån, Knas hemma och Maskrosbarn. Dessa organisationer var till stor hjälp under hela processen. Dels genom att sätta oss i kontakt med barn och ungdomar att intervjua och hålla workshops med, men också genom att finnas med i analysmöten där
vi tillsam-
mans kunde verifiera de insikter
vi fått från barnen och ungdomarna utifrån det stora
antal barn och ungdomar dessa organisationer löpande har kontakt med. Utöver dessa fyra organisationer kom vi även i kontakt med föräldrar till placerade barn genom organisationen PUFF (Placerade ungdomars föräldraförening) samt genom egna kontakter.
Sammanlagt träffade vi 18 ungdomar i åldrarna 13 – 23 år där majoriteten utgjordes av flickor/kvinnor. Samtliga hade själva varit externt placerade på familjehem, SiS-/ HVB-institution eller stödboende och flera av dem hade varit placerade i samtliga dessa former. Några var placerade när träffarna skedde emedan andra varit det tidigare i livet.
Vi träffade även två föräldrar till barn som var externt placerade när intervjuerna genomfördes. En av dessa hade själv varit familjehemsplacerad som barn. Slutligen intervjuade vi även en person som själv är familjehem åt ett placerat barn.
8
1188
Bilaga 3
Djupintervjuer och workshops
Under insiktsarbetet genomfördes nio djupintervjuer samt två workshops med totalt tio deltagare. Samtliga dessa med barn, ungdomar och unga vuxna som var eller hade varit externt placerade. Utöver det genomfördes djupintervjuer med de två föräldrar vars barn var placerade samt med en familjehemsförälder.
Både vid djupintervjuer och workshops utgick vi från samma frågebatteri som tagits fram tillsammans med barnrättsorganisationerna och som täckte in frågeområdena den faktiska placeringen, hälsa, skola samt delaktighet. (Frågebatteriet i sin helhet finns med som bilaga 1 i slutet av rapporten.)
Djupintervjuerna genomfördes i form av semi-strukturerade intervjuer där frågeunderlaget delgivits respondenterna i förväg utan något krav på att ha läst igenom det. Samtliga intervjuer genomfördes i barnrättsorganisationernas egna lokaler tillsammans med en eller flera representanter från organisationen. Detta för att skapa en så trygg atmosfär som möjligt för barnet/den unge då organisationsföreträdarna i samtliga fall hade en sedan tidigare upparbetad relation med den som intervjuades. Med vid intervjuerna fanns även medarbetare från Samhällsnytta samt från utredningen.
De workshops som genomfördes hade mer kreativa inslag där fokus lades på att barnen/ungdomarna, förutom att berätta om sina externa placeringar, också skulle försöka visualisera dem med hjälp av papper, pennor och symboler.
.
Tidslinje/känslokurvor för barn och ungas olika placeringar
9
1189
Bilaga 3 SOU 2023:66
Analys av djupintervjuer och workshops med barn och unga
Allt det material som blev resultatet av intervjuer och workshops samlades på en digital yta för analys, där gemensamma teman och mönster tydligt utkristalliserade sig kring vad som upplevdes som viktigt och värdeskapande för externt placerade barn och unga.
Barn och unga som blir placerade har ofta haft en uppväxt präglad av utsatthet. När ett omhändertagande sker från samhällets sida görs det för att situationen ska bli bättre. Varje individs upplevelse är unik, men det som barn och unga har berättat för oss handlar om många gemensamma erfarenheter av samhällsvården.
Vi har valt att samla erfarenheterna i områden som vi tolkar som viktiga för barnen och de unga – och där det tyvärr ofta finns brister. Utifrån det insamlade materialet har
vi
kunnat identifiera tre delar som vi upplever är
viktiga ur barn och ungas perspektiv för
en god samhällsvård. Dessa tre delar är:
• Goda och nära relationer
• Meningsfull vård
• Trygghet och sammanhang
Varje område byggs upp av fem underliggande teman där det även finns kopplade citat från barn och unga för att ge en djupare bild av respektive tema.
10
1190
Bilaga 3
Goda och nära relationer
När en placering sker omkullkastas det barnen är vana vid och som tidigare varit deras vardag, oberoende om det varit en trygg och välfungerande vardag eller inte. De barn och unga vi träffat har haft en stor mängd olika människor omkring sig under sin uppväxt. Samtidigt saknar de ofta stabila, nära relationer med personer de kan lita på och anförtro sig till. Många upplever också att de slits mellan lojalitet och krav från föräldrar, familjehemsföräldrar, syskon, socialtjänst, skola släktingar med flera.
Barn behöver kunna utveckla och behålla goda och nära relationer både med de som de bor tillsammans med, men även med sin biologiska familj. Både under och efter placeringen.
De underliggande teman vi kunde identifiera kopplat till goda och nära relationer är:
• Föräldrar
• Syskon
• Vänner och andra viktiga personer
• Fritidsaktiviteter
• Omsorgspersoner
Föräldrar
Samtliga barn och unga vi träffade pratade mycket om sina biologiska föräldrar och om den fungerande, eller icke-fungerande, relation de hade med dessa. De flesta av dem uttryckte en önskan om en tätare relation med de biologiska föräldrarna även i de fall där de själva var övertygade om att deras placering utanför hemmet var bra för dem. Här handlade det ofta om en utökad kontakt för deras egen skull
vilket kan exemplifie-
ras med följande två citat:
”Den enda viktiga personen i mitt liv och som jag pratar med om allt är mamma.”
”Ja, att jag skulle kunna få typ hälsa på min pappa och kanske få biljett eller något sånt där, en tågbiljett, så att jag kan få göra det någon helg.”
11
1191
Bilaga 3 SOU 2023:66
Syskon
Syskon var också något samtliga barn och unga vi träffade pratade om. Många gånger har tryggheten hos utsatta barn funnits hos syskonen där man hjälpt till att ta hand om och stötta varandra. Vid en extern placering tycks det hända förhållandevis ofta att syskon placeras i olika familjehem eller på olika institutioner eller att bedömningen är att bara ett av syskonen behöver omhändertas. I dessa fall tycks oerhört mycket kraft och energi för barnen och ungdomarna gå åt till att försöka säkerställa att även ens syskon har det bra på den plats de befinner sig. Detta i sin tur kan innebära att de själva inte riktigt kan fokusera på att hitta rätt i den nya vardag de hamnar i.
”Om inte mina syskon har det bra blir det aldrig bra.”
”De [mina syskon] är små och jag är inte så involverade i deras liv. Hade önskat mer kontakt, tycker om dem jättemycket, hade velat vara en del av deras liv, men min och min mammas relation funkar inte.”
”När jag blev placerad som åttaåring på grund av att min mammas oförmåga att ta hand om mig och att min styvpappa misshandlade mig blev min lillasyster inte placerad. Jag fick driva hennes sak som åttaåring fast ingen lyssnade på mig förrän hon kom till förskolan en dag med blåmärken på hela kroppen.”
Det är givetvis svårt att veta om exempelvis placeringar i olika familjehem eller på olika institutioner handlar om bedömningar av barnens individuella behov eller om det är ett resultat av svårigheten att hitta familjehem som har möjlighet att ta emot flera barn samtidigt eller institutioner med tillräckligt brett åldersspann. I vilket fall som helst tycks det viktigt ur barnens perspektiv att det tas tydligare hänsyn till syskonrelationen vid externa placeringar.
Vänner och andra viktiga personer
Vid en extern placering är tanken att man ska flyttas från en skadlig miljö som ofta utgörs av att ens föräldrar av olika anledningar inte har förmåga att ta hand om en. Externa placeringar innebär oftast en placering utanför den ort man tidigare bott på eller i en annan del av staden om det rör sig om en större stad. Detta beror oftast på svårigheten att hitta familjehem eller institutioner i närområdet. Detta innebär samtidigt att viktiga nätverk för de placerade barnen och ungdomarna försvinner. Dels vänner de har i förskola, skola och föreningar, dels grannar, vänners föräldrar, föreningsledare med flera. Att bli bortkopplad från dessa viktiga personer upplevs som en tydlig negativ effekt för barn och unga i samhällets vård.
”Mitt liv var egentligen fortfarande i staden där jag växte upp, alla jag kände bodde fortfarande där.”
Omsorgspersoner
De personer som är satta att värna om barn och unga i samhällets vård är viktiga personer. När utsatta barn och unga blir ihopkopplade med nya personer som ska värna om ens omsorg innebär det högt ställda förväntningar på dessa personer. En socialarbetare har inte råd att inte vara närvarande. Ett familjehem har inte råd att inte visa kärlek. En psykolog har inte råd att misslyckas med att skapa en relation. Samhället i stort har inte råd att svika dessa barn och unga när samhället är satt att vårda dem.
12
1192
Bilaga 3
Men många av barnens och ungdomarnas berättelser handlar många gånger om hur de inte upplever att det blir bättre i familjehemmet då upplevelsen är att det mer handlar om en intäkt än om något annat. Och på institutioner upplever man sig emellanåt mer utsatt för olika former av övergrepp än vad man var tidigare.
”Jag önskar att alla familjehem gör det av kärlek och inte av pengar”
”Familjehemmen är inte som en familj, det finns ingen kärlek”
Fritidsaktiviteter
Förutom skola, vänner och andra viktiga personer tycks fritidsaktiviteter vara den kanske viktigaste delen av barn och ungas liv. Det kan handla om allt från idrott och kultur till politik och gaming. Trots det tycks just fritidsaktiviteter och intressen vara förvånansvärt frånvarande vid externa placeringar. Få av de barn och unga vi träffade hade fortsatt utöva sina fritidsaktiviteter vid en placering. Det tycks sällan varit någon som intresserat sig för vad barnen och ungdomarna hade för fritidsintressen och försökt aktivera dem i nya föreningar och nätverk med likasinnade. Detta kombinerat med den osäkerhet barnen och ungdomarna lever i vid en extern placering med nytt boende, ny familj, ny skola etcetera. Att då samtidigt ta sig in i en förening som nykomling där man kommer behöva ge en rimlig förklaring till var man kommer från och varför man hamnat på den nya platsen. Och som nykomling inte heller
veta hur man står sig jämfört med
övriga avseende kompetensnivå och vilken rang man kommer att få. Finns det då ingen där som stöttar barnet och ungdomen till att ge sig iväg till träningen/övningen/mötet är det lätt att ligga kvar i soffan istället för att göra det där som kanske känns svårt och obehagligt men som är meningsfullt i förlängningen.
Och när det handlar om digitala forum såsom gaming, sociala medier etcetera tycks det som att det ofta är just skärmtid som begränsas när det kommer till externa placeringar. Säkerligen i många fall på goda grunder men oftast utan kunskap om vad barnet eller den unge egentligen använder nätet till. Den som har byggt upp sina intressen kring olika former av skärminteraktion får sällan möjlighet att utöva dessa intressen i samma omfattning som tidigare.
”När jag bodde hemma spelade jag fotboll, bandy och gick på pistolskytte. När jag blev placerad slutade jag med allt för jag vet inte var man gör det och ingen har frågat vad jag vill göra.”
13
1193
Bilaga 3 SOU 2023:66
Meningsfull vård
De barn vi har pratat med förstår sällan varför de har blivit placerade där de blivit. De upplever inte heller att de har varit delaktiga i beslut kring eller planeringen av sin vård. Många tycker inte att de får hjälp med sin ursprungsproblematik, det vill säga de trauman de har utsatts för i uppväxten, utan att behandlingsinsatser främst fokuserar på deras eget beteende här och nu.
Många har varit utsatta för olika sorters våld antingen innan placeringen, under placeringen eller både och. De upplever dessutom sällan att vuxna faktiskt bryr sig om dem.
Vården behöver vara både begriplig, tillräcklig och inte skadlig för att vara meningsfull.
De underliggande teman vi kunde identifiera kopplat till goda och nära relationer är:
• Svårbegripliga insatser
• Skadlig vård
• Hälsa
• Skola
• Otillräckliga insatser
Svårbegripliga insatser
Det som framkommer när i samtal och workshopar med barn och unga är att det är oklart för dem varför de får just de insatser de får. Ofta upplever de att placeringen och behandlingen är kopplad till deras eget beteende eller mående här och nu, men där de själva är av uppfattningen att deras beteende eller mående är en effekt av tidigare trauman eller av att ha växt upp i dysfunktionella familjer.
”Okej då vi hjälper dig då, fast det är ju på grund av att du mår dåligt, och inte på grund av dina föräldrar, så det var typ min skuld fortfarande att jag blev placerad.”
14
1194
Bilaga 3
Detta kan även ge sig uttryck i en känsla för barnen att den faktiska placeringen är det primära och målet i sig. Det är svårt för dem att förstå för hur någon kan veta att en placering är det bästa när de inte känner att personen försökt ta reda på hur man mår eller vad man gör.
”Min soc är inte helt införstådd på hur mitt mående är, hon tänker bara på placeringar”
”Fick reda på att jag skulle bli placerad när jag var på väg till min mormor innan sommarlov. Flyttade dagen efter - fick inte reda på någonting.”
Detta verkar ofta kunna kopplas till relationer och kommunikation på olika plan.
”Jag förstod inte varför jag var där [SiS], trodde att det berodde på bråket på Maria Ungdom”
Skadlig vård
Vidare upplever många barn och unga att externa placeringar många gånger är kontraproduktiva. Vissa berättelser får en att tänka på historier man fått till sig genom åren, sanna eller osanna, om att det är på fängelset man lär sig att bli kriminell på riktigt och skaffar sig kontakter i den undre världen. För många berättelser handlar om de facto skadlig vård på institutioner och familjehem där det kan handla om att bli utsatt för psykiskt och fysiskt våld av både personal och andra barn/ungdomar. Det handlar även om institutioner där droger är frekvent förekommande och där man kunde fortsätta sitt missbruk eller skaffa sig ett. Det finns även berättelser om prostitution på institutioner där man känner sig pressad att bli en del av denna kultur. För det är inte lätt att som ung inte göra allt som man kan för att smälta in och bli en del av gemenskapen när man ensam hamnar i ett helt nytt sammanhang.
” ndra på boendet sålde sex och uppmanade mig att göra det - ibland kom polisen”
Vidare finns det många historier om olika former av bestraffningar om man inte uppför sig som förväntat. Det handlar om allt från isolering till olika former av teckenekonomi. Oberoende om de bestraffande inslagen var motiverade handlade berättelserna om den orättvisa och godtycklighet man upplevde att bestraffningarna innebar
vilket i sig
snarare försämrade motivationen till annorlunda beteende framgent.
”Jag var i vård i ensamhet i sju veckor, det var ett straff ingen lösning”
Skola
När det kommer till utsatta barn och unga finns det en samhällsinstitution som är den starkaste friskfaktorn och det är skolan. Lever man i en dysfunktionell familj kan skolan många gånger vara en av få trygga och säkra miljöer där man tillbringar en stor del av sin vakna tid. Det är även här man naturligt träffar sina vänner och det är här man har mest frekvent och naturlig kontakt med trygga vuxna som man skapar relationer till.
De flesta berättelser
vi fått höra av barn och unga är dessvärre berättelser där de lyfts
ur dessa många gånger fungerande miljöer i samband med en placering på annan ort eller i en annan del av staden. Över en natt förlorar de då en trygg punkt i tillvaron, en
15
1195
Bilaga 3 SOU 2023:66
trygg punkt som det tar tid att återskapa i den nya skolan där man inte känner någon, där pedagogerna inte känner en och där man hela tiden förväntas förklara varför man dykt upp mer eller mindre över en natt.
Men det finns även berättelser om barn och unga som kunnat gå kvar i den gamla skolan även under den externa placeringen vilket alltid upplevs som mycket positivt.
”När jag blev placerad fick jag byta skola till en friskola utan strukturer. Med min DHD funkade det inte för mig utan jag behövde fasta rutiner som i den gamla skolan. Jag sa det gång på gång till mitt familjehem men jag fick inte byta.
”Skolan har varit en trygg punkt, fick gå kvar i samma skola under placeringar. En del kontakt med kuratorer men klarat mest själv.”
Utöver det finns det berättelser kring placerade barn och unga där skolan förväntas spela en sekundär roll även om barnen och ungdomarna önskar något annat.
”HVB erbjöd tre ämnen, hur ska detta gå, jag behöver alla ämnen. Väldigt lustigt, jag var tydligen en hemmasittare men fick inte gå i skolan.”
Otillräckliga insatser
Det finns många berättelser från barn och unga om en önskan om mer massiva insatser under den externa placeringen. Det kan handla om allt från att det saknas plats i familjehem eller på institutioner
vilket lett till fördröjd insats eller till flera olika placerings-
former i väntan på att rätt placering ska bli ledig. Men det handlar också om de faktiska behandlingsinsatserna under den faktiska placeringen.
Upplevelsen är många gånger att det inte är de egna behoven som styr behandlingsinsatsen utan snarare att man får den sorts behandling institutionen erbjuder. Förhoppningsvis finns det en bakomliggande matchning från socialtjänstens sida så att barn och ungdomar med specifika behov hamnar på just de institutionerna eller i just de familjehemmen där efterfrågad behandling ges. Men med tanke på svårigheten ett hitta plats i både familjehem och på institutioner (framför allt SiS) är det kanske inte säkert att det är så det ligger till.
”När jag skulle åka till SiS fanns det ingen plats när jag kom så jag fick sitta i häktet i 2 dagar.”
”Fanns inget stöd i den behandling man fick där så ibland ville man dela det man varit med om till någon annan, men SiS ville inte att vi pratade med de andra ungdomarna.”
Det handlar även om andra former av insatser såsom allmänt stöd där det finns flera berättelser där saker och ting händer i barnen och ungdomarnas liv som ingen, utifrån barnens och ungdomarnas perspektiv, tycks agera på. Det kan handla om allt från saker som föräldrar eller syskon råkar ut för men även de själva. Samhällets vård tycks inte vara förmöget att fånga upp oväntade saker som händer i barn och ungdomars liv och som inte har med den faktiska placeringen att göra.
”Det borde vara självklart att någon fångar upp en. tt man några dagar efter sin mammas död letar efter myndigheter som kan hjälpa”
16
1196
Bilaga 3
Trygghet och sammanhang
De flesta barn och unga vi har träffats lyfter en upplevelse av ensamhet, oförutsägbarhet och rotlöshet. De vet inte hur länge de ska bo där de bor eller vad som ska hända sen, vilket gör det svårt att rota sig någonstans. Deras uppväxt är ofta präglad av en mängd uppbrott. Uppbrott från familj, vänner, skolor, samhällsfunktioner med mera De upplever sällan att de har någonting att säga till om angående sitt eget liv eller sina rättigheter.
Barn i samhällsvård har behov av en mycket större känsla av trygghet och sammanhang än de får idag.
De underliggande teman vi kunde identifiera kopplat till goda och nära relationer är:
• Oförutsägbarhet
• Ensamhet
• Bristande rättssäkerhet
• Rotlöshet
• Uppbrott
Oförutsägbarhet
Att vara i samhällets vård tycks, utifrån barn och ungas berättelser, vara ekvivalent med att leva i en total oförutsägbarhet. Oförutsägbarhet kring var man ska bo, hur länge man ska bo där, vart man ska härnäst, vad man behöver göra för att få komma hem eller komma vidare i livet. Det tycks vara svårt att planera sitt liv när man inte ens vet var det livet kommer att utspela sig.
”Jag vet inte vad som händer inom en månad, störigt jag vill kunna planera.”
”Varje gång jag flyttar frågar hur länge jag ska stanna får jag alltid och får svaret, det beror på dig.”
”Det var det som var jobbigaste, hade jag liksom vetat från början. Ja, men nu kommer du bo här åtminstone typ 6 månader. Då hade jag kunnat vara okej, men då kan jag i alla fall slappna av i några månader i stället för att liksom om du kan vara i två veckor är vi snälla.”
17
1197
Bilaga 3 SOU 2023:66
Jag har blivit erbjuden ett sommarjobb till sommaren. Det är bara två veckor kvar tills skolan slutar men jag vet fortfarande inte vart jag kommer bo efter det så jag tror inte jag kan tacka ja till jobbet.”
Ensamhet
Att leva i utsatthet som barn i en dysfunktionell familj innebär ofta att en känsla av ensamhet infinner sig. Ofta är de sociala nätverken med släkt och vänner svaga. Vid en extern placering där barnet och den unge många gånger hamnar i nya sammanhang med fler
vuxna runt sig i form av familjehemsföräldrar eller behandlingspersonal och
även med fler barn och unga runt om sig i familjehemmet eller på institutionen tenderar känslan av ensamhet inte minska utan tvärtom öka. Det handlar med andra ord inte om antalet personer som finns runt omkring barnet och den unge utan känslan av sammanhang, känslan av att höra ihop med någon, känslan av att ha agens över sitt eget liv.
”Har du slutat skolan? Då är du stor nog att klara dig själv liksom. Och visst alltså, jag har gjort det sen jag var typ 8, alltså det är ju inte att jag inte kan klara mig själv, men det kändes ju inte helt bra heller. ”
”En 9-åring ska inte behöva känna sig ensammast i världen, vi syskon hade behövt vara tillsammans ”
”Jag gjorde allt för att någon skulle lyssna”
”För jag hatar när folk pratar över huvudet på mig, vilket alla i socialtjänsten jämt gör, man är liksom typ den som får reda på informationen i tredje eller till och med fjärde hand oftast vilket är jättedåligt.”
Bristande rättssäkerhet
I de berättelser
vi hört från barn och unga finns det en övervägande del där de lärt sig
systemet utan och innan och hur de bäst manövrerar i det. De har en tydlig bild av vad de behöver säga till vem för att utfallet ska bli som de önskar sig. De har även en klar bild av vilka det är meningslöst att överhuvudtaget öppna upp sig för eftersom de ändå inte kan påverka situationen. Det i sig kan ge en känsla av bristande rättssäkerhet för hela samhällssystemet om det sociala skyddsnätet kräver att du lär dig manövrera i systemet för att få den hjälp och stöd du har rätt till. Än mer när det handlar om barn och unga.
Att lita på att samhället tar hand om en som barn där man själv helt och hållet kan fokusera på att just vara barn verkar inte existera för de barn och ungdomar vi träffat. Det handlar snarare om att se om sitt hus och hela tiden hitta personer eller instanser som kan hjälpa en att hitta fram i den djungel av samhällsaktörer som alla är satta att värna om dig men där det ofta kan vara svårt att se skogen för alla träden.
”Gjorde en IVO anmälan - ägaren [till HVB] blev arg på mig. Var lite självklart att det var jag som hade gjort anmälan.”
Rotlöshet
Att flytta från sin biologiska familj till ett familjehem eller institution för en kortare eller längre period beskrivs av barnen och ungdomarna som att vara rotlös. När det sedan sker flera flyttar på grund av omplaceringar eller hemtagningsförsök byggs denna känsla på ytterligare. Efter ett par flyttar, kombinerat med den oförutsägbarheten beskriven ovan, berättar barnen och de unga att det inte känns lönt att packa upp och göra sig hemmastadd eftersom man förmodligen snart kommer få packa och flytta igen. Och för
varje flytt som sker försvinner saker och minnen av barndomen blir färre
och färre.
18
1198
Bilaga 3
”Man packar aldrig upp 100%.”
Rotlösheten kan även ta sig uttryck i hur det är att bo någonstans där man inte riktigt känner sig bekväm eller att man fullt ut tillhör det nya sammanhanget. Det kan både ha att med de människor som finns runt omkring en men det kan även ha att göra med hur man haft det tidigare i sin uppväxt. Regler är oftare lättare att sätta ord på än normer som är mer eller mindre outtalade. De normer som gällt där barnen och ungdomarna bott tidigare tar de med sig in i det nya sammanhanget och följer även om dessa normer inte gäller på den nya platsen.
”Jag öppnar inte kylskåpet i familjehemmet utan att fråga.”
Uppbrott
Ständiga uppbrott är
ytterligare något som alla de barn och unga vi träffat ger uttryck
för. Och det handlar om alla former av uppbrott. Uppbrott från sina föräldrar, från sina syskon, från släkt och vänner, från skola, från fritidsaktiviteter men även ständiga uppbrott från omsorgspersoner såsom socialsekreterare, kuratorer, pedagoger, behandlingsassistenter, psykologer, läkare skolsköterskor med flera.
Det finns här två olika former av uppbrott där den ena formen handlar om uppbrott på grund av placering eller omplacering på annan ort. Då byts i stort sett alla runt omkring barnet och den unge ut möjligtvis med undantag för socialsekreteraren. Den andra formen av uppbrott är mer kopplat till de offentliga organisationernas inre liv där uppbrotten kan handla om omsorgspersoner som slutar eller byter tjänst, att barnet eller den unge går över från en del av organisationen till en annan beroende på exempelvis ålder eller diagnos men också på grund av omorganisering eller andra organisationsinterna orsaker.
Barnen och ungdomarna ser ingen skillnad på orsakerna till dessa ständiga uppbrott utan upplever dem som lika negativa oberoende av orsak. Att bli externt placerad där det som tidigare varit ens vardag omkullkastas, oberoende om barnet och den unge ser placeringen som bra och nödvändig, innebär i de flesta fall att samtliga personer från de offentliga organisationerna tas ifrån dig. Att systemet är designat så att när en person faller bort kommer en ny ta över stafettpinnen fungerar ur systemets perspektiv men inte ur barns och ungas perspektiv. Det blir en förlust av en redan etablerad relation där en ny måste byggas upp med en annan person. Att bli utsatt för båda dessa typer av uppbrott, och ine så sällan flera gånger, gör att barnen och ungdomarna upplever rotlöshet, oförutsägbarhet och ensamhet.
”De bytte socialsekreterare för mig varje vecka. Har haft 30 olika. Vet inte varför de bytte så många gånger. Blev släng runt som en trasdocka som ingen ville ta hand om.”
”Varje gång jag skulle flytta bröt jag kontakten med alla”
”Flyttat 8 gånger och bytt skola 5 gånger, jag orkar inte träffa nya människor”
”Var 30 personer jag skulle prata med under två år. Hade det varit samma person hade jag kunnat prata. Det handlar om tillit, en 15 åring kommer inte lita på 30 nya personer.”
19
1199
Bilaga 3 SOU 2023:66
Steg 2
När modellen med insikter från barn och unga i samhällets vård var framtagen och validerad i referensgruppen med barnrättsorganisationer var det dags för steg 2 i policy design processen. Det var dags att vidareutveckla dessa insikter med den yttersta professionen från de offentliga aktörerna som finns runt ett placerat barn eller en placerad ungdom. Detta gjordes genom tre worskhops i tre olika delar av landet. Workshop hölls med både hälso- och sjukvårdsystemet och omsorgsystemet i Skåne, i Värmland och i Boråsregionen.
Med vid samtliga dessa workshops var medarbetare från socialtjänst, skola, elevhälsa, privata HVB, barn- och ungdomspsykiatri samt representanter från barnrättsorganisationer. I Malmö och Karlstad var även medarbetare från SiS med och i Malmö medverkade även polisen, tandvården och kulturförvaltningen. I Borås saknades visserligen SiS men i stället fanns medarbetare från habiliteringen med.
Upplägget för dessa tre workshops var liknande och det handlade om att dels validera och dels bygga vidare på den modell som beskrivits ovan kring barnens perspektiv av externa placeringar. Målet var att komplettera med kunskaper och erfarenheter utifrån ett organisatoriskt perspektiv från medarbetare i hälso-, sjukvårds- och omsorgssystemet som arbetar närmast de placerade barnen och ungdomarna.
20
1200
Bilaga 3
Analys av workshops med yttersta professionen
Övergripande kan sägas att modellen landade väl hos samtliga professioner. Alla kände igen de områden som tagits fram och kunde själva berätta om egna upplevelser där barn och unga gav uttryck för och gissningsvis kunde uppleva det som modellen beskriver.
Nedan följer de kompletteringar som tillkom i samband med dessa tre workshops.
Goda och nära relationer
Föräldrar
Utifrån professionens perspektiv utkristalliserades två delar rörande föräldrar som kan ses som en organisatorisk översättning av barnets röster. Dels handlade det om att i samhället stärka barnets röst och barnets perspektiv i förhållande till de vuxnas perspektiv.
”Stärk barnrätten i förhållande till föräldrarätten, idag lyssnar man mindre på barnen än på föräldrarna.”
Vidare handlade professionens kompletterande perspektiv om att ta det utlovade helhetsgreppet kring de barn som blir en del av samhällets ansvar och då handlar det inte bara om barnet utan också om allt runt omkring barnet som många gånger kan vara orsaken till att placeringen sker.
För i samhällets ansvar att ta hand om barnet måste det också ingå att jobba aktivt med föräldrarna så att en eventuell framtida hemtagning ska innebära att barnet får det trygga och stabila hem som alla barn har rätt till. Men ur ett organisatoriskt perspektiv är fokus till största delen på barnet varför föräldrarna faller bort ur samhällets synfält.
”Hur jobbar vi med uppdraget att arbeta hem barnen till föräldrarna. Det sker oftast ingenting med föräldrar.”
Syskon
Vad gäller relationen med syskon och möjligheten att fortsätta bo tillsammans med dessa kunde den yttersta professionen hålla med om vikten av detta. Men man såg samtidigt svårigheter och begränsningar i det befintliga systemet. Dels svårigheten att rekrytera familjehem som var beredda att ta emot flera syskon, dels begränsningar, och svårigheter, med att ha flera syskon boende på samma institution. Både utifrån dynamiken på själva institutionen men även utifrån institutionernas åldersindelningar.
”Stor brist på uppdragstagare. Hur rekryterar man ett familjehem till fem syskon? Ibland får syskon bo lång från varandra geografiskt. Ha tid med att jobba så att barnen får behålla sitt nätverk. Syskon ibland viktigare än föräldrarna.”
Berättelserna från professionen ger även en bild av att när det handlar om institutionsvård handlar det inte primärt om att återskapa ett tryggt hem utan mer om institutionalisering där syskonskap och familjeband inte riktigt passar in.
Vidare lyftes svårigheten att tänka på och arbeta med syskonrelationer när det handlar om små barn som inte har ett utvecklat språk.
”Jag arbetar med yngre barn och deras föräldrar i MHV och BHV. Relationen till syskon och halvsyskon glöms bort när barnen är små och inte har utvecklat ett eget språk.”
21
1201
Bilaga 3 SOU 2023:66
Vänner och andra viktiga personer
Det fanns även en enighet om vikten av att behålla, bygga vidare på och utveckla relationer med vänner och andra viktiga personer som inte är en del av det faktiska omsorgssystemet. Som beskrivet ovan kan det handla om allt från andra barn och unga i skola och föreningsliv men även föreningsledare, vänners föräldrar samt släkt och utökad familj. Professionen bekräftade att denna grupp inte togs i beaktande tillräckligt mycket bland annat beroende på att det fanns så många intressenter runt barnen och de unga även utan dessa grupper som gjorde all form av planering och koordinering till en stor utmaning.
”När man omplacerar barn bygger man inte vidare på tidigare relationer.”
”Barnet behöver behålla kontakten med tidigare relationer för en långsammare övergång till sitt nya liv.”
Men det höjdes även röster inom professionen att det kan finnas en baksida kring vänner och andra viktiga personer där det till exempel kan handla om destruktiva vänskaps- eller släktband, som också är viktiga att ta i beaktande.
”Viktigt att arbeta med de relationer som inte fungerar också, inte bara goda och nära relationer).”
Fritidsaktiviteter
När det handlar om fritidsaktiviteter var professionen av den uppfattningen att dessa var viktiga för barns och ungas välmående. Det barnen och ungdomarna fokuserade mycket på, det vill säga möjligheten att inte behöva byta lag, klubb, förening var dock inget som professionen upplevde att de kunde påverka. Det gavs inte heller uttryck för att försöka hitta det där speciella intresset som just det här barnet eller just den här ungdomen brinner eller har brunnit för tidigare. Upplevelsen från professionen är mer att det många gånger handlar om aktiviteter för aktivitetens skull där det mer handlar om att bjuda på ett smörgåsbord av aktiviteter för exempelvis en institution så att ingen får allt men alla får något.
Vidare lyfts de faktiska hinder som kan uppstå när framför allt kriminella och personer med olika former av självskadebeteende ska inkorporeras i olika former av fritidsaktiviteter. Men med tanke på att det är en mindre andel av de extern placerade barnen och ungdomarna som har omfattande problem inom dessa områden kan det finnas risk att det stora flertalet faktiskt missar möjligheten att utöva sina olika aktiviteter på grund av detta hänsynstagande.
”Vi jobbar mycket med att få in förslag på aktiviteter i strukturen. Men de kriminella utesluts ofta för att de inte sköter sig.”
”Omfattande vårdplaner och ständigt arbete med akuta frågor kring självskador och annat tar all tid och kraft. Vi måste också få utrymme att låta ungdomarna prova olika aktiviteter och känna sig delaktiga i livet utanför boendet.”
Slutligen är också bilden, när just fritidsaktiviteter diskuteras inom de olika professionerna, att alla tycker det är viktigt men ingen upplever att det är deras ansvar att skapa meningsfulla aktiviteter för varje barn och ungdom. Men inte heller att det skulle vara någon annans ansvar. Frågan är då vem det är som säkerställer och värnar om denna viktiga del i barns och ungdomars liv?
22
1202
Bilaga 3
Omsorgspersoner
Vad gäller omsorgspersoner var det många inom professionen som själva kunde berätta om erfarenheter de haft kring barn som, på grund av många omplaceringar kombinerat med många byten av socialsekreterare, inte hade en enda person i sin närhet som kände till deras historia. När socialsekreteraren försvinner och man samtidigt byter skola och vårdgivare, kan det som står skrivet i ens journal
vara det enda spår som finns
kvar av en persons förflutna. Men detta dokument är inte till för att berätta en persons historia utan till för att dokumentera viktig information för de offentliga organisationernas räkning.
”Barnets rättighet att hålla kvar relationer i lång tid krockar med bristande insyn.”
Att det borde finnas en uttalad fysisk person som följer barnet genom livet och hjälper barnet att företräda sina intressen och rättigheter var alla rörande överens om. Men hur en sådan lösning skulle kunna se ut fanns det inga direkta förslag på. Det handlade snarare om tydligare kravställning på de offentliga aktörerna att använda sig av de verktyg och lösningar som redan finns men som inte tycks fungerar speciellt bra.
” lla placerade barn borde ha en SIP och ett team knutit till sig. Det ska kosta att inte delta i team och samverkan.”
”Också att någon höll i den röda tråden inom socialtjänsten. Borde vara en person som ’äger’ ärendet. På SiS finns en person som äger ärendet och det är behandlingssekreteraren.”
Meningsfull vård
Svårbegripliga insatser
Det var hög igenkänningsfaktor kring att barn och unga inte förstår att de får/har fått behandling och i de fall de förstår att de får behandling antingen inte förstår varför de får just den specifika behandlingen eller
varför de får behandling överhuvudtaget.
”Meningsfull vård kräver en helhetssyn som är svår att få, vilket leder till att man behandlar symtom”
”Nuvarande insatser fokuserar på att lösa ett nuvarande problem och inte grunden till problemet”
I mångt och mycket tog socialtjänsten på sig ansvaret kring denna fråga där det framgick att socialsekreterare själva ansåg sig vara dålig på att kommunicera kring just de behandlande inslagen. Orsakerna till detta verkar vara flera. Dels handlar det om att socialsekreterarna själva har mer fokus på att få den faktiska placeringen på plats med allt vad det innebär, oberoende om det är en akut eller en planerad placering. Det kan även finnas oklarheter mellan socialtjänst och placerande aktör kring vilken form av behandling som ska ges och hur denna behandling ska ta form och det kan finnas olika bild av både behov och insats mellan dessa bägge aktörer.
”Ofta arnet inte förstår varför de placeras, det är inte alltid man kan lämna all information men socialtjänsten måste blir bättre.”
”’Jag har inte fått någon behandling’. Socialtjänsten är dålig på att förklara placeringens syfte och vad en behandling ska ge.”
” kuta placeringar blir sällan bra eftersom det är svårt att ge bra och tillräcklig info när socialsekreteraren ofta har fokus på placeringsprocessen.”
23
1203
Bilaga 3 SOU 2023:66
Skadlig vård
När de yttersta professionerna resonerar kring barnens upplevelser av skadlig vård vid placering på institution och i familjehem märks ingen direkt förvåning utan mer en känsla av att detta är något som är allmänt känt. Att en del aktörer är välfungerande emedan andra inte tycks snarare vara ett faktum att förhålla sig till och i möjligaste mån försöka undvika. Mellan alternativen att placera på ett mindre bra ställe och att inte placera alls tycks det första alternativet vara att föredra.
”Brist på jourhem och familjehem så barnen blir placerade på HVB där de blir allt från sexuellt utnyttjade till allmänt dåligt bemöta och behandlade.”
”En del ungdomar far mer illa av att vara på institution, det vill säga placeringen gör situationen sämre än innan. De riskerar bli misshandlade på hemmen, drabbas av smittoeffekter med mera.”
“Ofta en missmatch med placeringen på SiS. Deras beteende har inte alls motiverat en SiS placering. De blir också ofta kvar där alldeles för länge. Ofta är de i sämre skick än när de kom.”
Hälsa
När det kommer till hälsa verifieras berättelserna om ett frånvarande hälso- och sjukvårdssystem. Lagen som säger att alla placerade barn och ungdomar ska genomgå en hälsoundersökning i samband med placering är en lag som inte tycks efterlevas i någon större utsträckning. Vad gäller regionens hälso- och sjukvårdssystem är upplevelsen att somatik och habilitering finns längst bort från de placerade barnen och ungdomarna emedan psykiatri befinner sig något närmare. Men inte heller psykiatrin ses som en naturlig del i den stöd, vård och behandling som ges till de placerade.
”BUP vill inte starta en utredning om de inte vet att placeringen kommer att pågå i minst tre månader. nnars kommer de inte hinna genomföra den. Och det är sällan vi kan säkerställa en så pass lång sammanhållande placering.”
”Vid övergång från BUP till vuxenpsykiatri är det kaos, ingen på vuxenpsykiatri förstår sig på NPF, det är bara grovt självskadebeteende som prioriteras.”
”Vi försöker få till kontakter med hälso- och sjukvården i väntan på att BUP kan ta emot, men ungdomsmottagningar vill inte påbörja en kontakt i det läget. Resultatet blir att den unge inte får någon kontakt alls med hälso- och sjukvården.”
”I en skola, flicka 7–8 år, bekymmer kring henne efter att hon bott i familjehem och sedan flyttat tillbaka till modern. Hon slutade växa på längden. Detta på grund av dåligt mående som hämmade hennes hormonproduktion. Hon fångades upp och fick gå tillbaka till sitt familjehem.”
Vad gäller elevhälsa är inte heller denna del en närvarande aktör i barnen och de ungas liv då dessa tycks arbeta mer på gruppnivå med strategiskt och förebyggande hälsoarbete gentemot samtliga elever.
”Bygg vårdens insatser utifrån skola och hälsa. Då blir det mer effektfullt och inte lika obegripligt”
“En kommun som hade en pedagog och en skolsköterska anställd på socialförvaltningen. Intressant grepp. Få till ett annorlunda tänk. Dessa personer blev som ’översättare’ mellan förvaltningarna.”
24
1204
Bilaga 3
Skola
När det gäller barnens och de ungas berättelser om viljan, önskan och vikten av att kunna gå kvar i samma skola och behålla vänner och pedagoger även vid en extern placering är inte detta något som lyfts fram hos professionerna. Diskussionerna kretsar mer kring svårigheterna att inkorporera skolan som en del av barnen och de ungas trygga plats och viktiga friskfaktor i livet. Och här handlar problembeskrivningarna mycket om bristande information om de elever som kommer till den nya skolan i samband med en extern placering. Det råder även oklarheter både kring vilken information som får överlämnas och även en oklarhet kring vilken information skolan behöver ta del av för att kunna göra ett bra jobb . Och även osäkerhet kring vems ansvar det är att informationsöverföring från den gamla till den nya skolan sker. Ligger det ansvaret på socialtjänsten, på den nya skolan eller på den gamla skolan?
”Skolan får inte så mycket bakgrund om barnet. Det kan i och för sig vara bra, men samtidigt kan det vara svårt för skolan att veta hur man ska bemöta barnet om man inte vet vad barnet har varit med om och varför det blivit placerat.”
”Det är så många olika personer en socialtjänsthandläggare ska ha kontakt med runt ett barn. Skolan är inte tidspressad så skolkontakter nedprioriteras.”
“Skolan ska ha samma förväntningar på de här barnen som andra barn. Inte sätta på dem offerkoftan. Lärarna måste tänka att barnen ska igenom och klara målen. Har förväntningar och en tro på barnen.”
“Det behövs otroligt många anpassningar för barnens skolgång, och det saknas ofta planering för hur de anpassningarna ska tas vidare efter placeringen av den vanliga skolan. Olika hur mycket hemkommunen och hemskolan är engagerade under placeringstiden, det blir lätt glapp i skolkontakterna.”
Otillräckliga insatser
Att behoven av olika former av stöd- och behandlingsinsatser är större än vad som idag finns är alla överens om. Och det framgår att detta blir till ett problem både ur ett individuellt perspektiv och ur ett samhälleligt dito.
Saker som lyfts av professionen är möjlighet till mer omfattande insatser på hemmaplan som många gånger skulle kunna förhindra en extern placering. Placeringar som får fortgå även när det mest akuta behovet är tillfredsställt skulle kunna minska risken för fler nya placeringar i framtiden, precis som mer omfattande och integrerad eftervård och utslussning skulle kunna göras. Att under en utslussningsfas kunna komma och gå mellan olika hemmiljöer under en övergångsperiod skulle kunna öka känslan av trygghet och sammanhang.
Dessa lösningar ses av professionen som mer värdeskapande ur barnets och den unges perspektiv men även sett ur det samhällsekonomiska perspektivet då sådana lösningar också skulle kunna visa sig mer kostnadseffektiva.
”Eftervården är ofta problematisk. Måste finnas en plan för övergången. Relationerna ska inte få helt abrupta slut.”
”Mer praktiskt socialt arbete behövs så att fler barn kan bo kvar hemma med rätt stöd till familjen.”
25
1205
Bilaga 3 SOU 2023:66
Trygghet och sammanhang
Oförutsägbarhet
Den känsla av oförutsägbarhet som barn och unga ger uttryck för bekräftas även av den yttersta professionen. Vidare ser de denna oförutsägbarhet som någonting negativt och som försvårar möjligheten att framgent ta sig bort från samhällets vård och leva ett självständigt liv. Och man vill som profession gärna kunna vara mer förutsägbar men det finns många delar i det offentliga systemet som upplevs som försvårande. Det handlar dels om beslut som fattas av politiskt tillsatta personer, dels om familjehemmens och institutionernas möjligheter att ta hand om barnen och de unga och deras olika behov, men även om biologiska föräldrars sviktande förmågor och i vissa fall kanske oförutsägbarhet kring hemtagningar etcetera.
”Man vill kunna säga exakta slutdatum för placeringar i förväg, men det går inte.”
”Socialtjänsten tycker att det är svårt att planera, det är så många saker som spelar in och man vågar inte lova någonting.”
Samtidigt som man som profession vet med sig att det är just förutsägbarhet många av de här barnen och ungdomarna verkligen behöver, från förutsägbarhet kring dagliga rutiner till förutsägbarhet om vad som kommer hända nästa dag, vecka, månad, år.
”Dessa barn i synnerhet behöver förutsägbarhet - det är en nyckel!”
”Unga vill inte knyta an till personalen eftersom de inte vet hur länge de får vara kvar.”
När det handlar om goda exempel på fungerande externa placeringar lyfts ofta LSU-placeringar fram eftersom den förutsägbarhet dessa placeringar innebär ger inte bara möjlighet för barnet att planera sin framtid utan även för institutionen att lägga upp ett långsiktigt behandlingsprogram.
”LSU fungerar så bra eftersom det finns en säker tidsplanering. Flytta det arbetssättet till innan det har gått så katastrofalt dåligt så att det blir LSU på SiS.”
Ensamhet
Det enda tema där professionen inte hade speciellt mycket att tillföra var barnen och de ungas känsla av ökade ensamhet vid externa placeringar. Om detta beror på att det i sig motsäger hela tanken med att sätta barn och unga i samhällets vård och på så sätt råda bot på utsatthet, ensamhet med mera är oklart men det är en gissning som ligger nära till hands.
Bristande rättssäkerhet
Den bristande rättssäkerhet som professionen ger uttryck för visavi barn och unga i samhällets vård handlar mycket om att barnen hamnar mellan stolarna i det offentliga systemet när de inte passar in i de processer systemet byggt upp och arbetar utifrån. Det saknas ofta även någon vuxen som driver barnens sak i det offentliga välfärdssystemet vilket vissa gånger är ett måste för att få tillgång till de resurser som är underdimensionerade jämfört med den efterfrågan som finns på dessa tjänster.
”Det blir svårt att planera BUP-vården eftersom den inte kan göras klart vid en flyttning, då ska det remitteras till annan BUP i landet. De som snabbast får hjälp är de som har föräldrar som ligger på.”
26
1206
Bilaga 3
”Tyvärr, vi tar bara de barnen som vi kan ställa diagnos på.”
”Det uppstår många praktiska problem när barn bor i annan kommun än folkbokföringskommun.”
”Det försvinner mycket på en gång vid utskrivning.”
Rotlöshet
Rotlösheten hos barn och unga i samhällets vård är något även den yttersta professionen vittnar om. Även om en extern placering är på en institution eller i ett familjehem är långsiktig är det alltid tänkt som en temporär, om än långsiktigt temporär, lösning. Att barnet eller den unge ska vidare i livet är alltid målet för att kunna slå rot någon annanstans. Så en extern placering blir därför alltid förknippad med en rotlöshet som visserligen den yttersta professionen gör allt för att minimera.
”Efter fyra år på SiS blir personalen som deras familj.”
”En del säger att de aldrig kan landa för att föräldrarna aldrig har accepterat placeringen. ’Jag kunde få trygghet först när mina föräldrar fick hjälp.’”
”Det är ovärdigt att som jag har sett att barn kommer till HVB med alla sina tillhörigheter i en svart sopsäck. Finns ingen dokumentation över livet, foton etc. Svårt att få en hemmakänsla då.”
Uppbrott
Uppbrotten är ständigt återkommande även för den yttersta professionen. Att träffa nya barn och unga som vårdpersonal eller pedagog på grund av omplaceringar är vardagsmat. Och i och med att tanken med externa placeringar är att de ska vara så korta som möjligt blir det ofta uppbrott där utskrivning många gånger följer på en ny placering i ett nytt familjehem eller på en ny institution. Systemet med jourplaceringar och akuta omhändertaganden ökar även antalen uppbrott för de placerade barnen och ungdomarna.
”Vi måste jobba mycket mer med familjehemmen. Har upplevt att hemmen ställer ungdomarna på trappan och sagt att ni får komma och hämta dem. Enorm stress att veta att man riskerar att bli utsparkad om man inte sköter sig. Måste kunna förhindra att familjehemmen säger upp sig på dagen.”
”Jourhem är väldigt ostabilt, svårt att fokusera på skolan.”
”Svårt med så korta placeringar som ca tre månader.”
”Socialtjänsten måste kunna koordinera sig bättre och kunna ge fler svar. Vi måste förhindra akuta flyttar.”
”Det kan vara positivt med längre placeringar, det blir då lättare att etablera fungerande kontakt med BUP. När det fungerar så är det kanonbra.”
”Barnet vågar inte heller klaga till sin socialsekreterare för då är den rädd att familjehemmet anklagas och då blir de omplacerade igen.”
27
1207
Bilaga 3 SOU 2023:66
Steg 3
Det tredje steget av den användardrivna policyprocessen som genomfördes var att testa ett par av utredningens förslag i policydesignworkshops. Även denna gång genomfördes tre workshops i Malmö, Karlstad och Borås. Upplägget för dessa tre workshops var liknande och med på dessa workshops var framför allt chefer och verksamhetsledare från de välfärdsorganisationer som är en del av samhällets vård. Det innebär socialtjänst, skola, elevhälsa, privata HVB, barn- och ungdomspsykiatri, habilitering, somatisk vård samt SiS. Med var även representanter från barnrättsorganisationer.
Dessa policydesignworkshops hade fyra huvudsakliga fokusområden:
1.
Testa förslagen genom att sätta barnet/den unge i centrum och försöka förstå hur de olika organisationernas agerande, utifrån föreslagen policy, påverkar denne. Möjliggör policyn ett sömlöst agerande gentemot barnet/den unge eller riskerar policyn styckas upp i silos inom eller mellan respektive organisation/organisationer?
2.
Vem eller vilka företräder barnets/den unges intressen när policyn ska utföras och säkerställer att barnets röst blir hörd? Vem eller vilka bär vidare barnets berättelse tillsammans med barnet?
3. Finns det tidigare genomförda policys som på olika sätt påminner om förslagen och
vad kan vi lära oss av dessa för att designa mer resilienta policys?
4.
Vilka önskade förändringar i systemet på policynivå ser respektive organisation som skulle möjliggöra mer värdeskapande för barn och unga i samhällets vård?
I den här rapporten går vi vare sig in på de förslag som testades eller de insikter som framkom från dessa workshops då förslagen fortfarande var under övervägande hos utredningen vid den tidpunkt som rapporten skrevs. Men för att ändå ge en bild av hur workshoparna gick till presenterar vi nedan en användarresa som togs fram kring en befintlig lag som säger att alla externt placerade barn och unga ska genomgå en hälsoundersökning.
28
1208
Bilaga 3
Se över en tidigare genomförd policys med ett systemperspektiv som material för lärande kopplat till nuvarande förslag
I arbetet med det tredje steget där vi testat ett par av utredningens förslag såg vi stor potential i att återvända till en tidigare genomförd policy, lagen 2017:209 om hälsoun-
dersökning av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet, då denna lag påmin-
ner om några av de förslag utredningen överväger. Vi såg även en möjlighet att med ett systemperspektiv djupdyka in i en befintlig process för att skapa lärdomar kring att designa mer resilienta policys.
Lagen om hälsoundersökningen innebär att regionen ska, utöver vad som följer av hälso- ochsjukvårdslagen (2017:30) och tandvårdslagen (1985:125), på initiativ av socialnämnden erbjuda en hälsoundersökning i anslutning till att vård utanför det egna hemmet av ett barn eller en ung person (upp till 20 år) inleds. En insats som ska leda till en medicinsk bedömning av behovet av hälso- och sjukvård samt tandvård och som ska omfatta områdena fysisk, psykisk och oral hälsa.
Vid tre tillfällen utforskade vi denna lag tillsammans med utredningens förslag där vi samlade aktörer i Malmö, Karlstad och Borås. Samtliga aktörer som finns runt barn och unga som vårdas utanför hemmet, socialtjänst, elevhälsa, SiS, HVB, BUP, rehabilitering samt representanter från barnrättsorganisationer deltog. Under dessa tillfällen var det bland annat fokus på att se hälsoundersökningen utifrån ett flertal perspektiv och med ett stort fokus på barnets resa genom systemet vid genomförandet av en hälsoundersökning. Vi arbetade med att rita upp denna process där det synliggjordes glapp och friktioner som i dagsläget är ett faktum och som till många gånger leder till att hälsoundersökningen uteblir.
29
1209
Bilaga 3 SOU 2023:66
Barnet glöms ofta bort i processen
Från intervjuerna med barn och unga beskrivs en trötthet att återkommande träffa nya människor/samhällsaktörer där man upplever att man har liten möjlighet att påverka och att man ofta får få information i ett sent skede i processen. Som beskrivet ovan berättar barn och unga om ett obegripligt och till viss del ogenomträngligt system när man beskriver kontakten med vården. Det blir också tydligt när vi vecklar ut processen kring en hälsoundersökning att det är svårt att tydligt identifiera någon som hjälper barn och unga att manövrera kring kontakter och besök i systemet. Samtidigt beskrivs återkommande av barn och unga vikten av att bli sedd och lyssnad till och i de fall det skett har det haft stor betydelse. Denna bild är något som professionen bekräftar. Att barn och unga får informationen i tredje hand samt att ”barnet glöms bort i hälsoundersökningen”. Det beskrivs även en otydlighet kring vem som berättar för barnet att det ska göras en hälsoundersökning samt vem som hjälper barnet att bära den informationen vidare. Professionen beskriver att det är många barn som inte ens är medvetna om att de varit på en hälsoundersökning. Det är just barnperspektivet professionen lyfter fram samt vikten av att tydliggöra information för barn och unga och att arbeta med de
otydligheter som är kopplat till vem som bär informationen för barnet.
Hur agerar systemet
Från workshoparna beskrivs en otydlighet, både vem som bär ansvaret när väl hälsoundersökningen görs samt vem som bär informationen vidare. Man beskriver hur hälsoundersökningen kommer i skymundan av läkarundersökningen och att man blandar ihop dessa två. Det skiljer sig lite på kring hur insatta deltagarna är i hälsoundersökningens process mellan grupperna/städerna/regionerna men det samlade intrycket från samtliga grupper är att hälsoundersökningen inte är något som genomförs i någon stor utsträckning. Man lyfter här en extra oro kring att tandvården nästan alltid uteblir och att man ser stor risk för en försämrad tandvård när det kommer till barn och unga som är placerade. Det beskrivs hur information tappas bort när en socialsekreterare/kontaktperson slutar eller byts. Det beskrivs även en otydlighet kring vem som följer med barnet. Barnrättsorganisationerna lyfter här vikten av att barnet ska få välja vem man vill dela den informationen med som framkommer vid hälsoundersökningen. Det som beskrivs är även en process av långa väntetider och hur barnen hamnar i limbo medan hälsoundersökningen görs. Man ser även krockar mellan somatik och psykiatri vid hälsoundersökningen och stryker under att den kroppsliga hälsan kan visa tecken på psykisk ohälsa, exempelvis magont vid stress. Alla stryker under vikten av samverkan mellan relevanta aktörer och att det bör finnas ett gemensamt spår för barn i samhällets vård fast där ansvarsområden är tydliga.
30
1210
Bilaga 3
Vem bär med sig informationen åt barnets räkning
Vid alla tre tillfällen synliggjordes oklarheter kring vem som bär med sig informationen för barnens räkning. Mängden information ett barn bör bära blir tydligt när man gräver djupare i processen kring en hälsoundersökning. Professionen lyfter även risker med att hälsoundersökningen endast blir något som prickas av på listan och värdet för barnet är frånvarnade. Alla tre workshops lyfter samtidigt potentialen kring en hälsoundersökning och hur det kan möjliggöra det som annars varit oupptäckt. I samtalen där potentialen av en hälsoundersökning diskuteras blir det tydligt att det måste finnas en person som har kontinuerlig koll på barnets hälsa. Många är medvetna om att det är socialsekreterarens uppgift att underrätta regionen om behovet av en hälsoundersökning samtidigt är antalet olika socialsekreterare ett barn kan ha väl känt. Därför lyfts förslag på att det kanske borde finnas en annan person som står nära barnen och som kan bära informationen för barnets räkning.
Att skapa förändring är svårt eftersom vi arbetar med verkliga individers vardag med den komplexitet ett vardagsliv innebär. Vi arbetar med de styrande system som påverkar den vardag som kan skapa bättre förutsättningar för barn som vårdas utanför det egna hemmet. Vi kan inte se helheten men vi kan aktivt ta del av olika perspektiv för att se de delar vi har möjlighet att påverka, och i vilken riktning som är fördelaktiga i ny lagstiftning så väl
som i redan befintlig lagstiftning. I dessa testande workshops när man
samlar aktörer nära ett placerat barn börjar man även diskutera vad man kan göra här och nu på såväl lokal som regional nivån. Ett görande som utredningens frågeställningar och förslag bidrar till.
31
1211
Bilaga 3
1212
32
Bilagor
32
Bilaga 3
FRÅGEBATTERI – BARN OCH UNGA I SAMHÄLLETS VÅRD
Frågorna rör den sammantagna upplevelsen av hela den tid barnet/den unge varit placerad. Bakgrund:
1.
Kön:
2. Ålder nu: 3. Ålder vid första placering: 4. Var har du varit placerad? (jourhem, familjehem, HVB och/eller SiS?) 5. Är du placerad nu?
Om placeringen/placeringarna:
6. Förstår du varför blev du placerad? 7. Tycker du att det var rätt beslut att du inte kunde bo hos dina föräldrar? 8. Tycker du att du har varit placerad på rätt ställe/ställen? 9. Hur fungerade det att dela vardag och boende med personer du inte kände innan? 10. Känner/kände du dig säker och trygg där du bor/bodde? 11. Hur har din kontakt med vänner och familj fungerat när du varit placerad?
Om stöd:
12. Tycker du att du har fått ett bra stöd, i så fall av vem/vilka personer: a. Innan du blev placerad? b. När du var placerad? c. Efter att du var placerad? 13. Har det varit särskilda perioder då du skulle behövt mer stöd? Vilket stöd hade du behövt då? (Tex precis när du blev placerad, efter placering eller när något särskilt har hänt)
Om hälsa och skolgång:
14. Hur är/var ditt fysiska och psykiska mående: a. Innan du blev placerad? b. När du var placerad? c. Efter att du var placerad?
15. Har du fått det stöd du behövde för ditt mående? Om nej, vilket stöd hade du önskat?
16. Hur är/var din skolgång? a. Innan placering b. Under placering c. Efter placering
17. Har du det stöd du behövde för din skolgång? Om nej, vad hade du önskat för stöd? Om delaktighet och uppföljning: 18. Har
du varit med och valt boende eller i förväg träffat den familj du ska placeras i?
19. Får/fick
du vara med och tycka till när det gäller frågor som gäller dig, t ex var du bor,
skola, hälsa, umgänge och stöd. Om nej, hur hade du velat vara mer delaktig? 20. Vad tycker du är viktigt att vuxna följer upp och frågar om kring hur barn har det under en placering? 21. Något annat som är viktigt för oss att veta?
33
1213
Bilaga 4
1215
Livsvillkor, levnadsvanor och hälsa bland barn som bor i familjehem
– Resultat från Skolbarns hälsovanor 2021/2022
Maria Corell & Petra Löfstedt, Enheten för hälsofrämjande levnadsvanor
Sammanfattning
Cirka 2 procent av barn i åldrarna 11, 13 och 15 år bor i familjehem hela tiden eller för det mesta. I den här promemorian redovisas ett urval av indikatorer från studien Skolbarns hälsovanor 2021/2022 för att belysa livsvillkor, levnadsvanor och hälsa bland barn som bor i familjehem jämfört med barn som bor på annat sätt (till exempel med båda föräldrar, växelvis eller med en förälder).
Resultaten visar att barn som bor i familjehem är mer utsatta för mobbning i skolan, något oftare har riskabla levnadsvanor (till exempel använder alkohol och tobak) och något mindre hälsosamma levnadsvanor än barn som bor på annat sätt. Detta innebär en ökad risk för ohälsa bland dessa barn. Resultaten visar även att barn som bor i familjehem är mindre tillfreds med livet än barn som bor på annat sätt. Däremot finns överlag inga skillnader i självskattad hälsa, långvariga sjukdomar eller funktionsnedsättningar eller självrapporterade besvär.
Bilaga 4 SOU 2023:66
1216
Resultaten i korthet
• Skoltrivseln och skolstressen är ungefär densamma bland barn som bor i familjehem jämfört med barn som bor på annat sätt. Däremot är det vanligare att barn som bor i familjehem mobbas.
• Det är något vanligare att barn som bor i familjehem har varit berusade eller snusat. Det är också vanligare att de har rökt cigaretter och använt cannabis.
• Det är mindre vanligt att barn som bor i familjehem tränar ofta, dvs. minst fyra gånger i veckan, jämfört med barn som bor på annat sätt. De äter också frukost mer sällan.
• Barn som bor i familjehem är mindre tillfreds med livet än barn som bor på annat sätt. Mönstret när det gäller självskattad hälsa varierar i olika grupper.
• Det är lika vanligt att ha en långvarig sjukdom, funktionsnedsättning eller annat långvarigt hälsoproblem bland barn som bor i familjehem som bland barn som bor på annat sätt. Likaså är det lika vanligt att ha självrapporterade hälsobesvär.
• Det är vanligare att barn i familjehem har haft samlag än barn som bor på annat sätt.
Om studien Skolbarns hälsovanor 2021/22
Skolbarns hälsovanor (Health Behaviour in School-aged Children, HBSC) är en enkätundersökning bland 11-, 13- och 15-åringar. Den genomförs i syfte att öka kunskapen om de livsvillkor och levnadsvanor som är viktiga för barns hälsa, följa utvecklingen över tid samt jämföra resultaten med andra länders resultat. Studien belyser både psykiska och fysiska aspekter på hälsa och den sociala miljön som barnen befinner sig i.
Undersökningen är ett internationellt forsknings- och samarbetsprojekt som startade i början av 1980-talet. Sedan dess har studien genomförts vart fjärde år. Den senaste undersökningen ägde rum 2021/2022, när cirka 50 länder i Europa, Nordamerika och Asien deltog i datainsamlingen. Sverige har medverkat sedan 1985/1986, med ett nationellt urval.
Bilaga 4
1217
År 2021/2022 utökades urvalet i studien Skolbarns hälsovanor för att göra det möjligt att presentera resultaten för varje län. Det utökade urvalet gör det också möjligt att presentera resultat för små grupper av barn, till exempel barn som bor i familjehem.
Åldersgrupperna som ingår är 11-, 13- och 15-åringar, och därför genomförs undersökningen i årskurserna 5, 7 och 9 i Sverige. Urvalet görs för varje årskurs med en klusterdesign i två steg. Först väljs ett antal skolor ut på ett slumpmässigt sätt så att de är representativa för landet. Därefter slumpas en klass på respektive skola (enligt instruktioner). Alla elever i den utvalda klassen erbjuds att delta i undersökningen.
Det totala urvalet i undersökningen 2021/2022 omfattade 4 083 skolor. Av dessa deltog 2 329 skolor (57 procent). Det totala urvalet av elever skattades till 93 900. Av dessa medverkade 41 946 elever i undersökningen. Det motsvarade cirka 80 procent i de deltagande klasserna och cirka 45 procent av eleverna i det totala urvalet. Läs mer i rapporten Skolbarns hälsovanor i Sverige 2021/2022 – regionala resultat.
Resultaten i denna promemoria redovisas som andelar i procent eller medelvärden. För att se om det finns skillnader mellan jämförelsegrupperna beräknades dubbelsidiga konfidensintervall med konfidensgrad 95 procent. Det aktuella konfidensintervallet kallas Wilson score interval. Om konfidensintervallen för två jämförelsegrupper inte överlappar varandra anses det finnas en statistiskt säkerställd skillnad mellan dessa grupper.
För att räkna upp andelar till befolkningsnivå har resultaten viktats så att de kan visas för hela populationen.
Frågor om boendesituation i studien
I Sverige ställs fyra frågor till barnen om deras boendesituation. Den första frågan lyder: ”Alla familjer är olika. Ibland bor man med bara en förälder och ibland lever man med två familjer. Vi skulle vilja veta hur det ser ut för dig. Den här frågan handlar om det hem där du bor hela tiden eller för det mesta. Om du bor i två eller flera hem, börja med det ena hemmet. Kryssa för vilka du bor tillsammans med där.” Svarsalternativen är mamma, pappa, pappas sambo/flickvän/partner,
mammas sambo/pojkvän/partner, jag bor i familjehem eller liknande och jag bor tillsammans med någon annan vuxen eller någon annanstans. De
Bilaga 4 SOU 2023:66
1218
efterföljande tre frågorna handlar om huruvida man har ytterligare ett hem eller inte, hur ofta man bor där samt vilka man bor tillsammans med där. Här presenteras svaren för de barn som har kryssat för jag bor
i familjehem eller liknande på den första frågan.
Det är totalt 900 barn, motsvarande 2,1 procent av barn i åldrarna 11, 13 och 15 år, som bor i familjehem eller liknande, hela tiden eller för det mesta (se Tabell 1). Det är en större andel pojkar än flickor som bor i familjehem, 2,5 procent jämfört med 1,4 procent. I gruppen annat är det 7,4 procent som bor i familjehem. Andelen barn som bor i familjehem eller liknande varierar med ålder. Bland 11-åringar är det 1,9 procent, bland 13-åringar 2,3 procent och bland 15-åringar 2,5 procent.
Det är vanligare att bo i familjehem eller liknande bland barn födda utanför Sverige. Bland födda i Sverige är andelen 1,5 procent, födda i övriga Norden 4,1 procent, födda i övriga Europa 3,8 procent och utanför Europa 5,5 procent. Störst är andelen bland barn som inte vet var de är födda: 20,4 procent.
Tabell 1 Antal och andel barn som bor i familjehem, fördelade efter kön, ålder och födelseregion, 2021/22
Antal
Andel (%) K.I. nedre K.I. övre
Kön Flickor
313
1,4
1,3
1,6
Pojkar
512
2,5
2,3
2,7
Annat
65
7,4
5,8
9,3
Missing
10
1,5
0,8
2,7
Ålder 11 år
353
1,9
1,7
2,1
13 år
276
2,3
2,1
2,6
15 år
271
2,5
2,2
2,8
Missing
0
0,0
Födelseregion Sverige 564
1,5
1,4
1,6
Övriga Norden
14
4,1
2,4
6,7
Övriga Europa
41
3,8
2,8
5,2
Utanför Europa 211
5,5
4,8
6,2
Vet inte
55
20,4
16,0
25,6
Missing
15
2,2
1,4
3,7
Totalt
900
2,1
2,0
2,2
Bilaga 4
1219
Skolan
Andelen barn som tycker mycket bra om skolan är densamma bland barn som bor i familjehem och barn som bor på annat sätt, 17 respektive 16 procent. Bland 11-åriga pojkar i familjehem är det dock fler som tycker mycket bra om skolan jämfört med 11-åriga pojkar som bor på annat sätt, 32 procent jämfört med 26 procent.
Tabell 2 Andel och antal barn som tycker mycket bra om skolan, uppdelade kön, ålder och boendesituation, 2021/2022
Bor i familjehem Bor i familjehem Bor på annat sätt Bor på annat sätt
%
n
%
n
Flickor 11 år
22
34
26
2 183
Pojkar 11 år
32
59
26
2 268
Flickor 13 år
13
12
10
509
Pojkar 13 år
12
23
15
752
Flickor 15 år
13
9
7
377
Pojkar 15 år
17
24
11
564
Alla
17
170
16
6 800
Andelen barn som är ganska eller mycket stressade av skolarbetet är densamma bland barn som bor i familjehem och barn som bor på annat sätt, 46 procent respektive 47 procent. Det är dock en större andel 11-åriga pojkar och flickor i familjehem som är ganska eller mycket stressade av skolarbetet, jämfört med 11-åringar som bor på annat sätt.
Tabell 3 Andel och antal barn som är ganska eller mycket stressade av skolarbetet, uppdelade på kön, ålder och boendesituation, 2021/2022
Bor i familjehem Bor i familjehem Bor på annat sätt Bor på annat sätt
%
n
%
n
Flickor 11 år
48
42
31
2 609
Pojkar 11 år
31
49
22
1 860
Flickor 13 år
61
63
62
3 306
Pojkar 13 år
35
50
39
2 092
Flickor 15 år
66
54
76
3 743
Pojkar 15 år
44
66
49
2 393
Alla
46
363
47
16 690
Bilaga 4 SOU 2023:66
1220
I enkäten finns en definition av mobbning:
Vi menar att en elev blir mobbad då en annan elev, eller en grupp elever, upprepade gånger säger eller gör elaka och otrevliga saker mot honom/ henne. Det är också mobbning då en elev blir retad på ett sätt som han/ hon inte tycker om eller om han/hon lämnas utanför med flit. Den person som mobbar har mer makt än personen som blir mobbad och vill orsaka honom eller henne skada. Det är inte mobbning då två personer som är ungefär lika starka, eller har lika mycket makt, grälar eller slåss.
Därefter ställs frågan ”Hur ofta har du blivit mobbad i skolan under de senaste månaderna?” med svarsalternativen jag har inte blivit mobbad
i skolan de senaste månaderna, det har hänt 1 eller 2 gånger, 2 till 3 gånger i månaden, ungefär 1 gång i veckan samt flera gånger i veckan. Här redo-
visas andelen som svarat att de har blivit mobbade i skolan 2–3 gånger i månaden eller oftare.
Det är vanligare att barn som bor i familjehem mobbas i skolan jämfört med barn som bor på annat sätt. Andelen som mobbas är 19 procent jämfört med 9 procent. Skillnaden är störst bland 13-åriga pojkar och flickor samt bland 15-åriga flickor. I dessa grupper är det ungefär dubbelt så vanligt att barn som bor i familjehem mobbas jämfört med barn som bor på annat sätt.
Tabell 4 Andel och antal barn som har mobbats i skolan minst 2–3 gånger i månaden under de senaste månaderna, uppdelade på kön, ålder och boendesituation, 2021/2022
Bor i familjehem Bor i familjehem Bor på annat sätt Bor på annat sätt
%
n
%
n
Flickor 11 år
11
17
8
790
Pojkar 11 år
10
18
7
563
Flickor 13 år
24
23
10
550
Pojkar 13 år
18
23
9
482
Flickor 15 år
14
11
7
353
Pojkar 15 år
12
17
8
421
Alla
19
145
9
3 426
Det är en något mindre andel barn som bor i familjehem som håller med om att deras lärare bryr sig om dem, jämfört med barn som bor på annat sätt. Andelen är 66 procent jämfört med 71 procent. Mönstret ser dock olika ut i olika grupper och är det omvända bland 15-åriga flickor.
Bilaga 4
1221
Tabell 5 Andel och antal barn som håller med om att deras lärare bryr sig om dem, uppdelade på kön, ålder och boendesituation, 2021/2022
Bor i familjehem Bor i familjehem Bor på annat sätt Bor på annat sätt
%
n
%
n
Flickor 11 år
81
101
86
7 303
Pojkar 11 år
77
145
87
7 152
Flickor 13 år
67
53
60
3 315
Pojkar 13 år
58
99
62
3 849
Flickor 15 år
70
54
57
2 940
Pojkar 15 år
66
95
67
3 425
Alla
66
566
71
28 735
Alkohol, tobak och narkotika
Det är något vanligare att barn som bor i familjehem har varit berusade jämfört med barn som bor på annat sätt. Andelen som har varit berusade någon gång i sitt liv är 18 procent jämfört med 13 procent. Den största skillnaden ses bland 13-åriga pojkar, där andelen är 15 procent jämfört med 7 procent.
Tabell 6 Andel och antal barn som har varit berusade någon gång, uppdelade på kön, ålder och boendesituation, 2021/2022
Bor i familjehem Bor i familjehem Bor på annat sätt Bor på annat sätt
%
n
%
n
Flickor 11 år
0
0
1
96
Pojkar 11 år
2
7
1
117
Flickor 13 år 12
18
7
390
Pojkar 13 år
15
22
7
359
Flickor 15 år 23
22
32
1 481
Pojkar 15 år
27
45
25
1 272
Alla
18
146
13
3 909
Det är vanligare att barn som bor i familjehem har rökt cigaretter jämfört med barn som bor på annat sätt, 21 procent jämfört med 13 procent. Skillnaden är störst bland 13-åringar, där det är ungefär dubbelt så vanligt att de som bor i familjehem har rökt jämfört med barn som bor på annat sätt.
Bilaga 4 SOU 2023:66
1222
Tabell 7 Andel och antal barn som har rökt cigaretter någon gång, uppdelade på kön, ålder och boendesituation, 2021/2022
Bor i familjehem Bor i familjehem Bor på annat sätt Bor på annat sätt
%
n
%
n
Flickor 11 år
7
5
2
170
Pojkar 11 år
3
7
2
204
Flickor 13 år 24
31
11
590
Pojkar 13 år
16
24
9
503
Flickor 15 år 29
28
28
1 377
Pojkar 15 år
29
46
22
1 139
Alla
21
172
13
4 192
Det är något vanligare att barn som bor i familjehem har snusat jämfört med barn som bor på annat sätt, 19 procent jämfört med 15 procent.
Tabell 8 Andel och antal barn som har snusat någon gång, uppdelade på kön, ålder och boendesituation, 2021/2022
Bor i familjehem Bor i familjehem Bor på annat sätt Bor på annat sätt
%
n
%
n
Flickor 11 år
0
1
1
140
Pojkar 11 år
3
8
3
312
Flickor 13 år 12
17
10
517
Pojkar 13 år
15
26
12
702
Flickor 15 år 22
24
28
1 433
Pojkar 15 år
31
50
33
1 673
Alla
19
159
15
4 983
Frågan om cannabis har endast ställts till barn i årskurs 9. Det är dubbelt så vanligt att 15-åringar som bor i familjehem har använt cannabis någon gång i sitt liv, jämfört med barn som bor på annat sätt. Bland 15-åriga flickor som bor i familjehem är andelen 18 procent, jämfört med 8 procent bland dem som bor på annat sätt.
Bilaga 4
1223
Tabell 9 Andel och antal 15-åringar som har använt cannabis någon gång, uppdelade på kön, ålder och boendesituation, 2021/2022
Bor i familjehem Bor i familjehem Bor på annat sätt Bor på annat sätt
%
n
%
n
Flickor 11 år Pojkar 11 år Flickor 13 år Pojkar 13 år Flickor 15 år
18
14
8
328
Pojkar 15 år
12
25
11
521
Alla
20
58
10
913
Anm. Cannabisanvändningen är mycket hög bland barn med annat kön som bor i familjehem, därför är siffran 20 procent för barn som bor i familjehem.
Träning och matvanor
Andelen barn som tränar minst fyra gånger i veckan är något mindre bland barn som bor i familjehem än bland barn som bor på annat sätt, 34 procent jämfört med 39 procent. Skillnaden är störst bland 13-åriga flickor, där 16 procent av dem som bor i familjehem tränar så ofta, jämfört med 33 procent av flickor som bor på annat sätt.
Tabell 10 Andel och antal barn som tränar minst fyra gånger i veckan, uppdelade på kön, ålder och boendesituation, 2021/2022
Bor i familjehem Bor i familjehem Bor på annat sätt Bor på annat sätt
%
n
%
n
Flickor 11 år
23
27
30
2 512
Pojkar 11 år
30
64
40
3 155
Flickor 13 år
16
14
33
1 762
Pojkar 13 år
45
68
46
2 504
Flickor 15 år
21
17
30
1 576
Pojkar 15 år
43
62
53
2 652
Alla
34
278
39
14 546
Andelen barn som vanligtvis äter frukost fyra eller fem vardagar i veckan är mindre bland barn som bor i familjehem än bland barn som bor på annat sätt, 60 procent jämfört med 70 procent. Skillnaden är störst bland 11-åriga pojkar och flickor samt 15-åriga pojkar.
Bilaga 4 SOU 2023:66
1224
Tabell 11 Andel och antal barn som äter frukost 4–5 vardagar i veckan, uppdelade på kön, ålder och boendesituation, 2021/2022
Bor i familjehem Bor i familjehem Bor på annat sätt Bor på annat sätt
%
n
%
n
Flickor 11 år
68
95
81
6 941
Pojkar 11 år
73
145
84
7 254
Flickor 13 år
52
44
60
3 333
Pojkar 13 år
75
110
75
4 198
Flickor 15 år
51
42
56
2 843
Pojkar 15 år
52
79
68
3 525
Alla
60
539
70
28 886
Hälsa
För att mäta tillfredsställelse med livet används Cantrils stege. Instrumentet, som har formen av en stege, används för att skatta tillfredsställelse med livet på en 11-gradig skala, där 0 står för det sämst tänkbara och 10 för det bäst tänkbara livet. Frågan lyder: ”Om du tänker på ditt liv i största allmänhet, var tycker du att du står just nu?” Här redovisas den genomsnittliga livstillfredsställelsen.
Livstillfredsställelsen är i genomsnitt lägre bland barn som bor i familjehem jämfört med bland barn som bor på annat sätt. Skillnaden är störst bland 11-åriga flickor samt 13- och 15-åriga pojkar.
Tabell 12 Genomsnittlig livstillfredsställelse bland barn, uppdelade på kön, ålder och boendesituation, 2021/2022
Bor i familjehem Bor på annat sätt
Flickor 11 år
6,5
7,7
Pojkar 11 år
8,0
8,2
Flickor 13 år
6,3
6,6
Pojkar 13 år
7,0
7,5
Flickor 15 år
6,6
6,4
Pojkar 15 år
6,6
7,2
Alla
6,7
7,2
Bilaga 4
1225
Det är överlag ingen skillnad i andelen som skattar sin hälsa som mycket bra bland barn som bor i familjehem jämfört med barn som bor på annat sätt. Det finns dock en skillnad bland 11-åringar: 27 procent av flickorna som bor i familjehem skattar sin hälsa som mycket bra, jämfört med 42 procent av flickorna som bor på annat sätt. 41 procent av de 11-åriga pojkarna som bor i familjehem skattar sin hälsa som mycket bra, jämfört med 51 procent av de 11-åriga pojkarna som bor på annat sätt. Bland 15-åriga flickor är mönstret motsatt: andelen med mycket bra hälsa är större bland dem som bor i familjehem än bland dem som bor på annat sätt.
Tabell 13 Andel och antal barn med mycket bra hälsa, uppdelade på kön, ålder och boendesituation, 2021/2022
Bor i familjehem Bor i familjehem Bor på annat sätt Bor på annat sätt
%
n
%
n
Flickor 11 år
27
43
42
3 615
Pojkar 11 år
41
86
51
4 274
Flickor 13 år
18
18
27
1 451
Pojkar 13 år
40
62
44
2 434
Flickor 15 år
36
22
21
1 061
Pojkar 15 år
38
66
42
2 166
Alla
35
320
37
15 307
I enkäten ställdes frågan ”Har du en långvarig sjukdom, funktionsnedsättning eller annat långvarigt hälsoproblem (t.ex. diabetes, allergi, eksem eller ADHD) som du fått fastställd av en läkare?” med svarsalternativen ja och nej. Det är lika vanligt att barn som bor i familjehem har en långvarig sjukdom eller funktionsnedsättning som barn som bor på annat sätt, 31 procent jämfört med 28 procent.
Bilaga 4 SOU 2023:66
1226
Tabell 14 Andel och antal barn med en långvarig sjukdom, funktionsnedsättning eller annat långvarigt hälsoproblem, uppdelade på kön, ålder och boendesituation, 2021/2022
Bor i familjehem Bor i familjehem Bor på annat sätt Bor på annat sätt
%
n
%
n
Flickor 11 år
21
36
26
2 164
Pojkar 11 år
27
54
25
2 258
Flickor 13 år
30
37
28
1 579
Pojkar 13 år
33
53
29
1 576
Flickor 15 år
29
29
29
1 477
Pojkar 15 år
33
44
29
1 481
Alla
31
286
28
11 016
I Skolbarns hälsovanor finns en checklista för att mäta förekomsten och frekvensen av hälsobesvär under de senaste sex månaderna. Checklistan benämns HBSC-SCL (Symptoms Checklist). Instrumentet innehåller en fråga om hur ofta man under de senaste sex månaderna haft åtta olika besvär: huvudvärk, ont i magen, ont i ryggen, känt sig nere, varit irriterad eller på dåligt humör, känt sig nervös, haft svårt att somna samt känt sig yr. Svarsalternativen sträcker sig från sällan
eller aldrig till i stort sett varje dag. Här presenteras andelen barn som
har haft minst två självrapporterade hälsobesvär, mer än en gång i veckan, under de senaste sex månaderna.
Det är lika vanligt att ha minst två hälsobesvär, mer än en gång i veckan, bland barn som bor i familjehem och barn som bor på annat sätt. Det är dock vanligare bland 11-åriga pojkar som bor i familjehem än bland 11-åriga pojkar som bor på annat sätt. När det gäller 15-åriga flickor är mönstret det motsatta, besvär är mindre vanligt bland dem som bor i familjehem jämfört med bland dem som bor på annat sätt.
Bilaga 4
1227
Tabell 15 Andel och antal barn med minst två självrapporterade hälsobesvär, mer än en gång i veckan, uppdelade på kön, ålder och boendesituation, 2021/2022
Bor i familjehem Bor i familjehem Bor på annat sätt Bor på annat sätt
%
n
%
n
Flickor 11 år
58
51
48
3 850
Pojkar 11 år
41
69
32
2 698
Flickor 13 år
63
69
65
3 489
Pojkar 13 år
38
58
38
2 030
Flickor 15 år
58
51
75
3 662
Pojkar 15 år
47
59
45
2 302
Alla
51
404
51
18 842
Sexuell och reproduktiv hälsa
I Skolbarns hälsovanor ställer man frågan om sexdebut till alla 15åringar. Frågan lyder: ”Har du någonsin haft samlag? (ibland så kallas det för ’sex’, ’älskat’, ’legat med någon’, ’gått hela vägen’)”. Det är vanligare att 15-åringar som bor i familjehem har haft samlag, jämfört med barn som bor på annat sätt. Andelen är 36 procent jämfört med 25 procent. Skillnaden är störst bland pojkar, 34 procent jämfört med 24 procent. Frågor om preventivmedel ställs till dem som haft samlag, men andelen svarande var få och därför presenteras inte resultaten inte här.
Tabell 16 Andel och antal 15-åringar som har haft samlag, uppdelade på kön och boendesituation, 2021/2022
Bor i familjehem Bor i familjehem Bor på annat sätt Bor på annat sätt
%
n
%
n
Flickor 11 år Pojkar 11 år Flickor 13 år Pojkar 13 år Flickor 15 år
27
25
24
1 339
Pojkar 15 år
34
42
24
1 316
Alla
36
85
25
2 743
Anm. Andelen som har haft samlag är mycket hög bland barn med annat kön som bor i familjehem, därför är siffran 36 procent för barn som bor i familjehem.
Bilaga 5
1229
Placeringsformer med mera i Danmark, Finland och Norge
Denna översikt bygger på lagar, andra regler och myndighetsmaterial från Danmark, Finland och Norge. Den har tillkommit som en del av utredningens omvärldsbevakning och gör inte anspråk på fullständighet. I samtliga tre länder pågår också förändringar som berör samhällsvården och som kan leda till att information om lagar och andra regler blir inaktuell. Lagar och andra regler som refereras i texten är tillgängliga genom Retsinformation (www.retsinformation.dk) i Danmark,
Finlex (www.finlex.fi) i Finland och Lovdata (www.lovdata.no) i
Norge.
Danmark
Barn och unga får placeras i ett antal vård- och stödformer i Danmark. Det handlar främst om familjehem (plejehem) och institutioner för dygnsvård, men också om kollegier eller kollegieliknande boenden (närmast att likna vid skolhem), andra boenden (oppholdsstede) för barn och unga samt så kallade efterskolor, fria fackskolor och fria grundskolor med kostavdelning. Samhällsvården i Danmark rymmer således placeringsformer med mer direkt koppling till skolverksamhet än placeringsformerna i Sverige. Placeringar kan också göras i den unges egen bostad, vilket liknar stödboende i Sverige.
1
1 66 § lov om social service (serviceloven). Från och med den 1 januari finns bestämmelsen i 5 kap. 43 § barnets lov.
Bilaga 5 SOU 2023:66
1230
Familjehem (plejehem)
Indelning
Det finns fyra typer av familjehem enligt den danska serviceloven: – allmänna familjehem: familjer som är godkända för att ge omsorg
och säkra utveckling och trivsel för barn och unga med lätta till måttliga stödbehov – förstärkta familjehem: familier som är godkända för att ge om-
sorg och säkra utveckling och trivsel för barn och unga med måttliga till stora (svære) stödbehov – specialiserade familjehem: familjer som är godkända för att ge om-
sorg och säkra utveckling och trivsel för barn och unga med stora stödbehov – nätverksfamiljehem: familjer som är godkända i förhållande till ett
bestämt barn eller en bestämd ung person.
2
Fram till den 1 juli 2019 var indelningen en annan. Då fanns det familjehem, kommunala familjehem och nätverksfamiljehem. Kommunala familjehem hade särskild kompetens för att ta emot barn och unga med större stödbehov och rätt till mer stöd och utbildning än andra familjehem. Kommunala familjehem hade också vissa möjligheter att använda så kallad fysisk guidning och avvärjande hjälp som exempelvis fasthållning för att undvika skador på barnet, den unge, annan person eller ett objekt.
Den nya indelningen motiverades med behovet av ökad differentiering i förhållande till placerade barns och ungas stödbehov samt familjernas villkor och stöd från kommunen. Möjligheterna att använda fysisk guidning och avvärjande hjälp fördes över till de specialiserade familjehemmen. Allmänna och förstärkta familjehem har rätt att göra nödvändiga ingrepp i barnets eller den unges självbestämmande för att säkra barnets eller den unges intresse. Den rätten regleras i en särskild lag.
3
2 66 a–b §§ serviceloven. Från och med den 1 januari finns bestämmelsen i 5 kap. 43 § barnets lov. 3Forslag til Lov om ændring af lov om social service, lov om socialtilsyn, lov om voksenansvar
for anbragte børn og unge og ligningsloven, Retsinformation 2018/1 LSF 8, s. 7 ff. Se även § 3
voksenansvarsloven (lov om magtanvendelse og andre indgreb i selvbestemmelsesretten over for voksne samt om særlige sikkerhedsforanstaltninger for voksne og modtagepligt i boformer efter lov om social service).
Bilaga 5
1231
Godkännande/tillstånd
Allmänna, förstärkta och specialiserade familjehem godkänns av socialtillsynen, som utförs i fem regioner med varsin kommun som ansvarig för arbetet med tillstånd och tillsyn inom det sociala området. Som en del av förändringen inom familjehemsområdet har den danska regeringen bedömt att socialtillsynen behöver arbeta mer likartat i hela landet. En ny, kunskapsbaserad grundutbildning ska utvecklas och ingå som en central del av processen för godkännande. Grundutbildningen ska ge familjehemmen förutsättningar att klara sitt uppdrag, men också socialtillsynen information om familjernas kompetens för uppgiften. Specialiserade familjehem förutsätts ha grundlig erfarenhet av arbete med utsatta barn och unga samt lämplig utbildning. Familjehem som har godkänts av socialtillsynen listas i Tilbudsportalen, som Social- og Ældreministeriet ansvarar för. Bara användare med särskild inloggning kan se vilka familjer som har godkänts.
Nätverksfamiljehem godkänns av den kommun som ansvarar för placeringen av barnet eller den unge. Även nätverksfamiljehem ska genomgå grundutbildning för att bli godkända.
Ytterligare regler om godkännande av familjehem ska fastställas enligt barn- och socialministerns bemyndigande. Det kan handla om former för hembesök, samtal med alla familjemedlemmar och hur grundutbildningen konkret ska integreras i godkännandeprocessen.
4
Stöd
Den kommun som ansvarar barnets eller den unges vistelse i familjehemmet ansvarar för att familjen under placeringen löpande tar del av den utbildning, övervakning, rådgivning och vägledning som är nödvändig för uppdraget. En annan person i kommunen ska svara för dessa uppgifter än den som avtalat om ersättning och andra villkor med familjehemmet.
Stödet till familjehemmet ska vara intensivt under det första året av placeringen och påbörjas under det första halvåret, om inte särskilda hänsyn till barnet eller den unge talar emot det. I så fall påbörjas stödet senast ett år efter att placeringen inletts.
5
4 Forslag til Lov om ændring af lov om social service, lov om socialtilsyn, lov om voksenansvar
for anbragte børn og unge og ligningsloven. Retsinformation 2018/1 LSF 8, s. 10 f.
5 66 c § serviceloven. Från och med den 1 januari finns bestämmelsen i 5 kap. 56 § andra stycket.
Bilaga 5 SOU 2023:66
1232
Specialiserade familjehem har en utvidgad rätt till övervakning och utbildning för sitt uppdrag eftersom de tar emot barn och unga med särskilt omfattande problem och behov.
Tillsyn
Familjehemmen står under tillsyn av det danska socialtillsynen. Tillsynen görs enligt den så kallade kvalitetsmodell som den danska Socialstyrelsen tagit fram med indikatorer och kriterier för god kvalitet i familjehemmens arbete. Kvalitetsmodellen är indelad i sju områden: – Utbildning och sysselsättning – Självständighet och relationer – Målgrupp, metoder och resultat – Hälsa och trivsel – Familjestruktur och familjedynamik – Kompetenser – Fysiska ramar.
Inom varje område finns minst ett kvalitetskriterium med en eller flera indikatorer. Inom det första området är kriteriet att familjehemmet stödjer barn att utnyttja sin fulla potential i förhållande till skolgång, utbildning och sysselsättning. Indikatorerna är att barnet deltar i dagverksamheter, grundskola eller annan utbildning eller sysselsättning samt att barnet har en stabil närvaro där.
6
Utöver detta ansvarar Ankestyrelsen för att på nationell nivå behandla klagomål på vården och genomföra vissa undersökningar av kvalitet inom bland annat det sociala området.
6 Social- og Boligstyrelsen, Danmsrl (2021). Kvalitetsmodel for socialtilsyn. Temaer, kriterier og
indikatorer for plejefamilie, Version iht. BEK nr. 2665 af 28/12/2021.
Bilaga 5
1233
Institutionsvård
Indelning
Dygnsvård i institutioner delas in efter graden av säkerhet enligt den danska serviceloven. Det gäller – öppna (alimindelige) institutioner, – delvis låsta institutioner och delvis låsta avdelningar på institu-
tioner, – säkrade institutioner och – särskilt säkrade avdelningar.
En genomgående del av arbetet vid alla typer av institutioner och avdelningar är socialpedagogisk behandling, men inriktningen och omfattningen varierar.
Placering i delvis låsta institutioner och delvis låsta institutionsavdelningar kan göras för barn och unga mellan 12 och 17 år och endast när det är avgörande för den socialpedagogiska behandlingen att kunna låsa ytterdörrar och fönster i perioder eller att fysiskt kunna fasthålla barnet eller den unge Vidare ska det finnas risk för att barnets eller den unges hälsa eller utveckling lider allvarlig skada på grund av kriminellt beteende, missbruksproblem eller andra beteende- eller anpassningsproblem hos barnet eller den unge.
7
Säkrade institutioner och avdelningar får bara användas för barn och unga när – det är absolut påkallat för att förhindra att barnet eller den unge
skadar sig själv eller andra och risken för skada inte på ett försvarbart sätt kan förhindras genom andra mer lämpliga förhållningsregler – det under en inledande period är absolut påkallat för at ta fram ett
underlag för den vidare socialpedagogiska behandlingen – det mot bakgrund av den inledande iakttagelsesperioden fastställs
att det är absolut påkallat att inledas ett längre behandlingsförlopp på en säkrad avdelning eller institution.
7 63 a § serviceloven. Från och med den 1 januari finns bestämmelsen i 5 kap. 61 § barnets lov.
Bilaga 5 SOU 2023:66
1234
Säkrade institutioner och avdelningar får också användas för barn och unga för vissa påföljder efter brott eller när ett barn under 15 år saknar uppehållstillstånd i landet. Under vissa förhållanden, som avser arbetet mot ungdomskriminalitet, kan föreståndaren för en öppen institution eller dennes ställföreträdare besluta om att barnet eller den unge tillfälligt förs över till en säkrad institution eller avdelning.
8
Unga kan också placeras i säkrade institutioner av straffrättsliga skäl och då blandas med unga som är placerade där av de skäl som anges i serviceloven (från och med 2024 i Barnets lov).
9
Särskilt säkrade avdelningar får bara användes för barn och unga när kraven för placering i en säker institution eller avdelning är uppfyllda och en placering där inte är eller kommer att vara tillräcklig på grund av att barnet eller den unge har ett så våldsamt eller psykiskt avvikande beteende. Om det handlar om ett psykiskt avvikande beteende ska det finnas en skriftlig läkarbedömning av att barnet eller den unge uppvisar aktuella symtom på en diagnos. Under vissa förhållanden, som avser arbetet mot ungdomskriminalitet, kan föreståndaren för en säkrad institution eller dennes ställföreträdare besluta om att barnet eller den unge tillfälligt förs över till en särskilt säkrad avdelning.
10
Utöver indelningen i lagen pågår ett arbete med att differentiera och utveckla det insatserna inom det som i serviceloven benämns det mest specialiserade socialområdet och området för den mest specialiserade specialundervisningen. Den danska Social- og Boligstyrelsen ska ge kommunerna gratis vägledning och rådgivning inom dessa områden. Myndigheten ska också definiera de målgrupper och insatser som berörs och vid behov begära att kommunerna organiserar sitt eget arbete eller sin samverkan med andra kommuner så att insatser med tillräckligt hög kvalitet är tillgängliga. I undantagsfall kan Social- og Boligstyrelsen ålägga en kommun eller region att starta och driva en specialiserad insats som annars inte skulle vara tillgänglig.
11
I anslutning till arbetet med det mest specialiserade socialområdet ansvarar Social- og Ældreministeriet för den så kallade Tilbudsportalen, där utförare av de mest specialiserade insatserna listas och som Social- og Boligstyrelsen kan kontrollera.
12
Arbetet med de mest
8 63 b § serviceloven. Från och med den 1 januari finns bestämmelsen i 5 kap. 62 § barnets lov. 9 Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet/Deloitte 2019 s. 36 f. 10 63 c § serviceloven. Från och med den 1 januari finns bestämmelsen i 5 kap. 63 § barnets lov. 11 13 b–13 c §§ serviceloven. Från och med den 1 januari finns bestämmelsen i 20 kap. 160– 161 § § barnets lov. 12 14 §§ serviceloven. Från och med den 1 januari finns bestämmelsen i 20 kap. 164 § barnets lov.
Bilaga 5
1235
specialiserade insatserna omfattar både familjehem och institutioner. På uppdrag av regeringen utvecklas arbetet nu på olika sätt.
13
Godkännande/tillstånd
Institutionerna godkänns av socialtillsynen och listas i Tilbudsportalen. På portalen är uppgifter om bland annat institutionernas driftsform, platsantal och avgifter offentliga.
Särskilda kompetens- och bemanningskrav för institutionsvården anges inte i lagstiftningen. De enskilda institutionerna är fria att själva avgöra personaltätheten. Enligt praxis är det dock högre bemanning på särskilt säkrade institutioner, där det oftast också finns psykolog.
14
Tillsyn
Socialtillsynen ansvarar för tillsynen av institutioner. Även här finns det en kvalitetsmodell som den danska Social- og Boligstyrelsen tagit fram med indikatorer och kriterier för god kvalitet. Denna kvalitetsmodell är inte särskilt utformad för institutionerna utan avser alla sociala insatser utom familjehem. Modellen är indelad i samma sju områden som kvalitetsmodellen för familjehem och har samma struktur med kriterier och indikatorer inom varje område.
15
Kvalitets-
modellen används också som utgångspunkt för frågor om verksamheter som söker tillstånd att vara institutioner.
Omfattning
Med tanke på de förändringar som skedde i familjehemsvården den 1 juli 2019 är statistiken över placeringsformer delvis svårtolkad. Barn fortsätter att vara placerade i tidigare former av familjehem samtidigt som de nya formerna successivt ersätter dessa. Genomslaget av förstärkt familjehem framgår dock tydligt. Den 31 december var 2 284 barn placerade i denna nya form av familjehemsvård, vilket kan
13 Se t.ex. Socials- og Boligtyrelsen, Danmark, Om National koordination: https://sbst.dk/tvaergaende-omrader/national-koordination/national-koordination (hämtad 2023-09-18). 14 Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet/Deloitte 2019 s. 72.; Ankestyrelsen, Danmark (2018).
Pædagogisk praksis på de sikrede døgninstitutioner.
15 Social- og Boligstyrelsen 2021.
Bilaga 5 SOU 2023:66
1236
jämföras med att 2 028 barn var placerade i allmänt familjehem och 1 034 i nätverksfamiljehem. Samtidigt var 292 barn placerade i den nya formen specialiserat familjehem med inriktning enbart på barn med tunga eller omfattande (svære) stödbehov.
Vidare var 2 043 barn placerade i institutioner med öppna avdelningar, 55 barn i delvis låsta institutioner eller delvis låsta avdelningar och 108 barn i säkra avdelningar på dygnsinstitutioner.
16
I huvudsak
drivs de öppna och allmänna (almindelige) institutioner av kommunerna.
År 2019 fanns det omkring 200 öppna institutioner och åtta säkrade institutioner med totalt 106 platser, av vilka två institutioner med särskilt säkrade avdelningar med fem platser var. Institutionerna hade en beläggning på omkring 90 procent. Av de barn som var placerade i säkrade institutioner var 90 procent pojkar och 70 procent i åldern 16–17 år. Andelen barn som placeras i säkrade institutioner på grund av sociala vårdbehov och inte som en påföljd efter brott har också ökat under senare år.
17
Eftervård
Både fortsatt placering (vård) och stöd har benämnts eftervård (efterværn) i Danmark, men kallas i Barnets lov för ”ungestøtte”. Dessa insatser kan ges till den som var placerad omedelbart innan 18-årsdagen eller hade en så kallad fast kontaktperson till samma ålder. Fortsatt placering och fortsatt eller ny fast kontaktperson är också grundläggande delar av eftervården. Insatserna pågå tills den unge fyller 23 år.
Regleringen av insatserna är relativt omfattande både i nu gällande lag och i barnets lov.
18
Samtidigt har området uppmärksammats i flera
uppföljningar och utvärderingar som visat på utvecklingsbehov.
19
Det nationella forsknings- och analyscentret VIVE har genomfört ett projekt om eftervården och pekat på vikten av att insatserna utfor-
16 Danmarks statistikk, Anbrage børn og unge pr. 31. december efter foranstaltning, landsdel, alder,
køn, anbringelsessted og tid:
https://www.statistikbanken.dk/statbank5a/selectvarval/saveselections.asp (hämtad 2022-03-30). Utöver detta var 1 969 placerade i den ytterligare placeringsform som kallas boenden (opholdssted) för barn och unga den 31 december 2020. 17 Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet/Deloitte 2019 s. 32. 18 76 § serviceloven. Från och med den 1 januari finns bestämmelsen i 10 kap. 113 § barnets lov. 19 Se t.ex. Deloitte (2017). Efterværn og den gode overgang til voksenlivet: Undersøgelse af efterværnsområdet i Danmark. Tillgänglig via Social- och Boligstyrelsen: https://sbst.dk/udgivelser/2017/eftervaern-og-den-gode-overgang-til-voksenlivetundersoegelse-af-eftervaernsomraadet-i-danmark.
Bilaga 5
1237
mas i nära samverkan med de unga och att insatserna rymmer lärande när det gäller bland annat sociala koder, relationer och färdigheter.
20
I den samlade utvecklingsarbete som nu pågår (se nedan) ingår eftervården efter rapporter om bristande stöd i praktiken till barn och unga som varit placerade. Bland annat har risker för hemlöshet efter placering uppmärksammats som ett problem trots den eftervård som kommunerna redan är skyldiga att ge.
21
Barnen först och ny barnlag – aktuellt utvecklingsarbete
Samhällsvården berörs också av det arbete som den danska regeringen nu bedriver med en ny barnlag (barnets lov) och andra insatser i handlingsprogrammet ”Børnene Først”, som en mycket bred politisk majoritet ingick ett avtal om i maj 2021. Den nya lagen 2024.
22
Utöver den nya lagen omfattar avtalet åtgärder inom flera områden, bland annat dessa: – Bättre och tidigare insatser för utsatta barn och familjer, inklusive
tidigare placeringar i förebyggande syfte, obligatorisk utredning av situationen för syskon till placerade barn och krav på en plan för stöd till vårdnadshavare vid en placering. – Färre skiften och mer stabilitet i vården, inklusive satsningar på
fler nätverksplaceringar, riktlinjer för skonsamma övergångar i samband med placering, fler adoptioner av placerade barn och fler permanenta placeringar när barnets anknytning till familjehemmet blivit så stark att det är bäst för barnet att stanna kvar där. – Fler rättigheter för barn, bland annat att barn får rätt att föra sin
egen talan från 10 års ålder och kan motsätta sig umgänge med föräldrar och ändring av en placering mor deras vilja. Barn under 10 år får rätt till en second opinion via Ankestyrelsen om kommunen mot barnets vilja beslutar att ändra eller avsluta en placering. Barn ska också få rätt att be om en placering och tillgång till en kontaktfamilj om de är placerade i en institution.
20 VIVE, Efterværn – en explainer: https://www.vive.dk/da/temaer/eftervaern-en-explainer/ (hämtad 2023-09-19). 21 Social- og Ældreministeriet (2021). Aftale mellem regeringen og Venstre, Dansk Folkeparti,
Socialistisk Folkeparti, Radikale Venstre, Enhedslisten, Det Konservative Folkeparti, Liberal Alliance, Alternativet og Kristendemokraterne om reformen Børnene Først. Maj 2021.
22 Folketinget, L 93 Forslag til barnets lov: https://www.ft.dk/samling/20222/lovforslag/l93/index.htm (hämtad 2023-09-19).
Bilaga 5 SOU 2023:66
1238
– Bättre kvalitet i utredningen och stärkt rättssäkerhet, bland annat
genom att två professionella ska delta i svårare utredningar och utveckling av en modell för utbildning av socialrådgivare/socialsekreterare som ger specialiserad kunskap om barnets rättigheter och samtal med barn och deras familjer. – En god väg in i vuxenlivet, med utveckling av eftervården som trots
en relativt stor omfattning inte bedöms nå tillräckligt många unga.
Bättre kvalitet i placeringarna är ytterligare ett område som tas upp i avtalet. I det arbetet ingår en reform av familjehemsvården med bildandet av nya familjehemscentrum som kan ge råd och stöd även under kvällar och helger samt nya villkor för familjehemmen. En arbetsgrupp ska ta fram förslag till en rikstäckande avlöningsmodell, ett pensionssystem och stärkt kompetensutveckling. Avtalet tar också upp behovet av ökad kompetens och kvalitet i institutionsvården. Regeringen och de partier som skrivit under avtalet hänvisar till det pågående arbetet med att utveckla de specialiserade sociala insatserna (se ovan) så att bland annat institutionsvården för barn och unga ska få en struktur för specialisering som liknar den som finns inom hälso- och sjukvården. Utöver det vill avtalsparterna avsätta ytterligare medel för att höja kvaliteten i institutionsvården och andra boende för placerade barn och unga.
För det samlade arbetet med punkterna i avtalet beräknas nästan 4,4 miljarder danska kronor avsättas under perioden 2021–2028. Därefter beräknas en bestående ambitionshöjning på drygt 730 miljoner danska kronor per år.
23
Finland
Vård av barn utom hemmet kan ordnas som familje- eller institutionsvård eller på något annat sätt som motsvarar barnets behov. Ett barn kan även tillfälligt placeras i sina föräldrars eller någon annan vårdnadshavares vård och fostran när barnets återgång till hemmet förbereds efter en placering utom hemmet, eller då det med hänsyn till barnets bästa av något annat skäl är motiverat. I vissa fall kan ett
23 Social- og Ældreministeriet (2021).
Bilaga 5
1239
barn också placeras på fängelsets familjeavdelning för att vårdas och fostras av en förälder som är häktad eller avtjänar ett fängelsestraff.
24
Vid valet av plats för vård utom hemmet bör särskild uppmärksamhet ägnas åt grunderna för omhändertagandet och barnets behov, upprätthållandet av barnets syskonförhållanden och andra nära mänskliga relationer samt kontinuiteten i vården. Dessutom ska hänsyn i mån av möjlighet tas till barnets språkliga, kulturella och religiösa bakgrund. Anstaltsvård ordnas om vård av barn utom hemmet inte med hjälp av tillräckliga stödåtgärder kan ordnas som familjevård eller någon annanstans på ett sätt som motsvarar barnets bästa.
25
I Finland kan placeringar både göras inom den sociala öppenvården och i samband med omhändertaganden med eller mot vårdnadshavarens eller barnets vilja. Dessutom kan brådskande placeringar göras i akuta situationer.
Ansvaret för ordnandet av socialvården fördes över från kommunerna till 21 välfärdsområdena den 1 januari 2023. Välfärdsområdena är självstyrande områden, tills vidare utan beskattningsrätt, som införts för att trygga jämlika tjänster, minska skillnaderna i välfärd och hälsa och dämpa kostnadsökningen.
26
Familjehem
Indelning
Målet med familjevården i Finland är att ge möjlighet till vård under hemliknande förhållanden och till nära människorelationer samt att främja personens grundtrygghet och sociala relationer.
27
Familje-
vården kan ges under en del av dygnet eller dygnet runt i familjevårdarens privathem eller i den vårdbehövandes hem. Den finska familjevården avser alltså inte bara placeringar i dygnsvård utan också andra former av stöd och vård som i Sverige går under andra benämningar.
Det finns både familjehem, utan närmare beskrivning, och professionella familjehem.
28
Den senare formen infördes när familje-
vårdslagen trädde i kraft den 1 april 2015. Professionella familjehem
24 10 kap. 49 § barnskyddslagen (13.4.2007/417) 25 10 kap. 50 § barnskyddslagen. 26 Social- och hälsovårdsministeriet, Välfärdsområdena ansvarar för ordnandet av social- och
hälsovårdstjänsterna och räddningsväsendet från början av 2023:
https://stm.fi/sv/valfardsomraden (hämtad 2023-0-19). 27 1 § familjevårdslagen (20.3.2015). 28 3 § familjevårdslagen.
Bilaga 5 SOU 2023:66
1240
fanns i praktiken innan dess, men behovet av att införa och definiera begreppet i lagstiftningen ansågs vara stort. Syftet var att underlätta uppföljningen och tillsynen inom området, men också bidra till att utveckla familjevård som ett alternativ till institutionsvård.
29
I vanliga fall får högst fyra personer vårdas samtidigt i ett familjehem, inklusive de barn under skolåldern och andra personer i behov av särskild vård eller omsorg som bor i samma hushåll som vårdaren. Om det på vårdstället bor minst två personer som svarar för vården, fostran eller den övriga omsorgen i familjehemmet så får dock upp till och med sex personer vårdas samtidigt. I professionella familjehem får högst sju personer vårdas samtidigt, om det på vårdstället bor minst två personer som svarar för vården, fostran eller den övriga omsorgen i familjehemmet. Vissa undantag från dessa regler anges dock i familjevårdslagen.
30
Godkännande/tillstånd
Ett familjehem ska till sina sanitära och övriga förhållanden vara lämpligt för den vård som ges där. Vid prövning av om ett familjehem är lämpligt ska särskild vikt fästas vid de mänskliga relationerna i familjehemmet samt vid vilka möjligheter familjevårdaren har att i enlighet med vad som är bäst för den som placeras i familjevård beakta och tillgodose den personens behov. Dessutom ska det utredas om de övriga medlemmarna i familjehemmet godtar den som placeras i familjevård och om personen kan få en jämbördig ställning i förhållande till de övriga medlemmarna i familjehemmet. Ett familjehem ska även i fråga om uppbyggnad, utrymmen och utrustningsnivå lämpa sig för familjevård.
31
Personer som med hänsyn till sin utbildning, sin erfarenhet eller sina personliga egenskaper är lämpliga att ge familjevård kan godkännas som familjevårdare. Innan välfärdsområdet ingår ett uppdragsavtal om familjevård ska den som har för avsikt att arbeta som familjevårdare genomgå den förberedande utbildning som arbetet kräver.
29 RP 256/2014 rd 297427 Regeringens proposition till riksdagen med förslag till familjevårdslag, s. 8 ff. 30 7–9 §§ familjevårdslagen. 31 4 § familjevårdslagen.
Bilaga 5
1241
Av särskilda skäl kan personen genomgå förberedande utbildning senast ett år efter placeringen.
32
Inom professionell familjevård krävs utöver detta att det finns minst två familjevårdare, varav åtminstone den ena har lämplig utbildning och tillräcklig erfarenhet av att arbeta med vård och fostran.
33
Professionella familjehem ska ha tillstånd enligt 7 § lagen om privat socialservice (922/2011). Tillstånd ska sökas hos det regionförvaltningsverk inom vars verksamhetsområde servicen produceras. Om servicen ges inom fler än ett regionförvaltningsverks verksamhetsområde, ska tillstånd sökas hos Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården.
Stöd
I det uppdragsavtal som ingås mellan en familjevårdare och välfärdsområdet ska parterna komma överens om bland annat – arvode, kostnadsersättningar för vården och individuella behov
hos den som får vården – familjevårdarens rätt till ledighet, genomförandet av ledigheten samt
betalning av arvode och ersättning för kostnader under ledigheten – förberedelse, handledning och utbildning för familjevårdaren och
hur dessa ska genomföras – samarbetet mellan välfärdsområdet och familjevårdaren.
34
Kraven är delvis andra om avtalet ingås med en producent av privat familjevård.
35
Det välfärdsområde som svarar för ordnandet av familjevården ska på det sätt som antecknas i uppdragsavtalet se till att familjevårdaren får den förberedelse, handledning och utbildning som behövs och att den som har för avsikt att arbeta som familjevårdare får förberedande utbildning. För att ordna det stöd som behövs under familjevården ska en ansvarig person utnämnas för familjevårdaren
32 6 § familjevårdslagen. 33 6 § familjevårdslagen. 34 10 § familjevårdslagen. 35 11 § familjevårdslagen.
Bilaga 5 SOU 2023:66
1242
för varje vårdbehövande. Familjevårdaren ska ges tillräcklig möjlighet att få stöd och möta den som ansvarar för stödet.
36
Om inte något annat har överenskommits i uppdragsavtalet ska familjevårdaren ha möjlighet till ledighet två dygn för varje kalendermånad som vårdaren arbetat minst 14 dygn som familjevårdare.
37
I familjevårdslagen anges nivåer på arvode och kostnadsersättningar som gäller om inte välfärdsområdet och familjehemmet kommit överens om något annat. Det framgår också att välfärdsområdet ska teckna olycksfallsförsäkring för familjehemmet.
38
Bestämmelser om pen-
sionsskyddet för familjevårdare i uppdragsförhållande finns i lagen om kommunala pensioner (549/2003).
Tillsyn
Den kommun som ansvarar för placeringen ska se till att den genomförs enligt vad som anges i familjevårdslagen och att den behöver vården får den service och de stödåtgärder som behövs av den kommun där personen är placerad. Socialvården i placerande kommun och i den kommun där familjehemmet finns får inspektera verksamheten på plats. Lokaler som används för boende av permanent natur får inspekteras bara om det är nödvändigt för att säkerställa klientens ställning och behörig service.
En inspektion får förrättas utan förhandsanmälan. Inspektören ska ges tillträde till alla lokaler på platsen för familjevård och har rätt att ta fotografier under inspektionen.
Om familjehemmet eller den vård och fostran som ges där konstateras vara olämpliga eller bristfälliga, ska organet försöka avhjälpa bristen med hjälp av styrning. Om bristen inte har avhjälpts inom utsatt tid ska organet se till att vården av den vårdbehövande ordnas på ett sätt som är förenligt med personens bästa och behov. Vid behov ska de vårdbehövande flyttas till ett annat vårdställe som svarar mot deras behov.
För tillsynen av professionella familjehem gäller ytterligare bestämmelser i 4 kap. i lagen om privat socialservice.
36 15 § familjevårdslagen. 37 13 § familjevårdslagen. 38 20 § familjevårdslagen.
Bilaga 5
1243
Institutionsvård (anstaltsvård)
Indelning
Barnskyddsanstalterna delas in i barnhem och skolhem samt andra med dem jämställbara barnskyddsanstalter.
39
Exempel på typer av barn-
skyddsanstalter som inte nämns i barnskyddslagen är ungdomshem, mottagningshem och familjestödscentraler.
Godkännande/tillstånd
Tillstånd för barnskyddsanstalter i enskilda regioner beviljas av Regionförvaltningsverket. Riksomfattande tillstånd ansöks från Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården. Tillstånd till privata serviceproducenter regleras i lagen om privat socialservice (922/2011).
En barnskyddsanstalt skall ha tillräckliga och ändamålsenliga lokaler och tillräcklig och ändamålsenlig utrustning. I en barnskyddsanstalt kan finnas en eller flera bostadsenheter. Enheterna kan även fungera var för sig.
40
Flera detaljerade krav gäller för antalet boende och antalet personal: – I en bostadsenhet får högst sju barn eller unga personer vårdas
tillsammans. I samma byggnad får högst 24 barn eller unga personer vara placerade samtidigt. Om anstaltsvård ordnas för ett barn tillsammans med en förälder, vårdnadshavare eller någon annan person som svarar för barnets vård och fostran, kan även flera barn vårdas tillsammans. – Minst sju anställda ska vara sysselsatta i vård- och fostringsupp-
gifter i varje bostadsenhet. Om det finns flera bostadsenheter i samma byggnad, skall det per bostadsenhet finnas minst sex anställda som är sysselsatta i vård- och fostringsuppgifter. Om en anställd som är sysselsatt i vård- och fostringsuppgifter bor tillsammans med de barn eller unga personer som vårdas, kan avvikelse göras från nämnda antal anställda.
39 57 § barnskyddslagen. 40 58 § barnskyddslagen.
Bilaga 5 SOU 2023:66
1244
– I brådskande fall kan det göras en tillfällig avvikelse från antalet
barn, om detta är nödvändigt för att barnets vård skall kunna ordnas. Anställda ska ställas i relation till antalet barn eller unga personer som vårdas, den vård och fostran de behöver samt verksamhetens natur.
41
En barnskyddsanstalt ska ha ett tillräckligt stort antal yrkesutbildade personer inom socialvården och tillräcklig annan personal för den vård och fostran som barn och unga personer behöver. Enligt 3 § lagen om yrkesutbildade personer inom socialvården (817/2015) är dessa personer de som har fått rätt att utöva yrke (legitimerad yrkesutbildad person) och de som har rätt att använda en yrkesbeteckning för en yrkesutbildad person inom socialvården (yrkesutbildad person med skyddad yrkesbeteckning). Legitimerade yrkesutbildade personer inom socialvården är socialarbetare, socionom, genom inom äldrevården och rehabiliteringsledare. Med socialarbetare avses en person som i Finland har avlagt högre högskoleexamen i vilken det ingår eller utöver vilken personen har genomfört huvudämnesstudier i socialt arbete eller universitetsstudier i socialt arbete motsvarande ett huvudämne.
42
Yrkesutbildade personer med skyddad yrkesbeteck-
ning är närvårdare, hemvårdare och vårdare av utvecklingshämmade.
Den föreståndare som ansvarar för vård- och fostringsuppgifter vid anstalten ska uppfylla särskilda krav. För den yrkesmässiga ledningen av det sociala arbetet krävs rätt att utöva socialarbetaryrket på grundval av utbildning som genomgåtts i Finland.
43
Huvudsak-
ligen administrativa ledningsuppgifter inom socialvården får skötas av en socialarbetare eller en person som har en för uppgiften lämplig högre högskoleexamen och kännedom om branschen samt dessutom tillräcklig ledarförmåga. Andra ledningsuppgifter inom socialvården, inklusive styrning av klientarbetet, får skötas av en person som har en för uppgiften lämplig högskoleexamen, kännedom om branschen och tillräcklig ledarförmåga.
44
Vid beräkningen av antalet anställda och personalstrukturen för personalen i vård- och fostringsuppgifter ska hänsyn tas till de särskilda behoven bland verksamhetsenhetens klienter och verksamhetens art. Personaltillgången, personalens kompetens och introduk-
41 59 § barnskyddslagen. 42 7 § lagen om yrkesutbildade personer inom socialvården. 43 7 och 9 §§ lagen om yrkesutbildade personer inom socialvården. 44 46 a § 3 mom. socialvårdslagen.
Bilaga 5
1245
tionen av personalen ska tryggas så att brister i fråga om dem inte leder till tillgripande av begränsningar eller till sådana sätt att genomföra begränsande åtgärder eller sådan praxis som äventyrar barnets säkerhet eller kränker barnets människovärde.
45
Tillsyn
Regionförvaltningsverket och tillsyns- och tillståndsmyndigheten Valvira har tillsyn av barnskyddsanstalterna. Regionförvaltningsverket ska uppgifter följa verksamheten vid barnskyddsanstalterna med hjälp av inspektionsbesök på eget initiativ och i synnerhet övervaka deras bruk av begränsningar. I samband med tillsynen ska regionförvaltningsverket ge ett barn möjlighet till förtroligt samtal med en representant för verket.
46
Omfattning
Som framgår ovan har placering en vidare betydelse i Finland än i de andra nordiska länderna. År 2020 var 1,6 av alla barn i åldern 0–17 år var placerade utanför hemmet, men bara 1,1 procent var omhändertagna med eller mot vårdnadshavares eller sin egen vilja. Dessutom kan brådskande placeringar göras i akuta situationer.
Uppgifter om placerade barn och unga tyder ändå på att familjehemsvården svarar för en mindre del av samhällsvården för barn och unga i Finland än i övriga Norden. År 2020 var 38,9 av barn i åldern 0–17 år placerade i en familj utanför hemmet, 6,9 procent i et professionellt familjehem och 36,2 procent i en institution. Andelarna var i stort sett desamma om åldersgruppen utsträcks till 0–20 år. Införandet av professionella familjehem som en särskild placeringsform verkar inte ha lett till större förändringar. Både i gruppen 0–17 år och 0–20 år har andelen placeringar i professionella familjehem minskat något sedan 2016 från 10,0 respektive 11,5 procent av alla placeringar.
47
45 60 § barnskyddslagen. 46 79 § barnskyddslagen. 47 Sotkanet.fi, Statistikuppgifter om finländarnas välfärd och hälsa: https://sotkanet.fi/sotkanet/sv/haku (sökningar på indikatorer inom området barnskydd 2022-03-22).
Bilaga 5 SOU 2023:66
1246
Eftervård
Eftervård ska alltid ordnas när vård utom hemmet eller en långvarig placering inom öppenvården har avslutats, oberoende av barnets ålder.
48
Syftet med eftervården är att erbjuda barnet eller den unga stöd för boende, utbildning, social och psykisk funktionsförmåga, hälso- och sjukvård samt försörjning. Stödet inom eftervården utgår alltid från barnets eller den ungas individuella behov. Eftervården genomförs enligt en individuell klientplan för eftervården, som ses över regelbundet.
49
Skyldigheten att ordna eftervård omfattar också stöd till
barnets eller den ungas föräldrar eller andra som ansvarar för fostran i synnerhet då barnet återvänder hem efter vård utom hemmet. I sådana fall kan stödet omfatta till exempel stödåtgärder inom öppenvården för föräldrarna eller ekonomiskt stöd.
Stödåtgärderna inom eftervården ska alltid planeras utifrån barnets eller den unges individuella behov och i samarbete med myndigheterna. Eftervården kan omfatta vilka tjänster som helst inom social- och hälsovården, utgående från barnets individuella behov. Tillräcklig försörjning och boende är grundförutsättningar för att barnet ska klara sig. De ska alltid ordnas när rehabiliteringen av den unga så kräver. För en ung person inom eftervården ska välfärdsområdet utan dröjsmål ordna ett tillräckligt ekonomiskt stöd samt rätta till bristerna i boendeförhållandena eller ordna en behovsenlig bostad när en otillräcklig försörjning, bristfälliga boendeförhållanden eller avsaknad av bostad är ett väsentligt hinder för rehabiliteringen.
50
Ansvaret för eftervården ligger på det välfärdsområdet som ansvarar för barnets vård utom hemmet. Ansvaret för behovsprövad eftervård ligger på det välfärdsområdet som har fattat beslut om eftervården.
51
Skyldigheten att ordna eftervård upphör senast när den
unga personen fyller 25 år eller när fem år har förflutit från det att barnet sedan en placering utom hemmet avslutades senast har varit klient hos barnskyddet.
52
Åldersgränsen för när eftervården upphör
höjdes från 21 till 25 år från och med den 1 januari 2020. I det finska barnskyddet avslutas klientrelationer överhuvudtaget vid 25 års ålder.
48 75 § barnskyddslagen. 49 30 § barnskyddslagen. 50 76 och 76 a §§ barnskyddslagen. 51 16–16 b §§ barnskyddslagen. 52 75 § barnskyddslagen.
Bilaga 5
1247
När eftervården avslutas ska socialarbetaren vid behov tillsammans med den unga personen göra upp en plan, i vilken skrivs in de tjänster och stödåtgärder som den unga personen har tillgång till sedan eftervården avslutats.
53
Norge
Placeringar kan göras akut eller för planerad vård med eller utan samtycke från barnet eller den som har föräldraansvar för barnet. En ny lag om barnevernet, barnevernsloven (LOV-2021-06-18-97), som gäller från och med 2023 nämns bara familjehem (fosterhjem) och institution som placeringsformer för vård med eller utan samtycke från barnet eller den som har föräldraansvar för barnet.
54
Det kan
dock beslutas om placering även i en utbildnings- och behandlingsinstitution vid vård utan samtycke.
Vid val av placeringsställe ska bland annat barnets synpunkt, identitet och behov av omsorg i en stabil miljö vägas in tillsammans med behovet av kontinuitet i barnets uppfostran samt barnets etniska, religiösa, kulturella och språkliga bakgrund. Det ska också läggas vikt vid hur länge vård utan samtycke ska pågå och på barnets umgänge med föräldrar, syskon och andra som barnet har en nära anknytning till. Om barnet ska bo i familjehem ska barnevernet bedöma om någon i barnets familj eller nära nätverk kan väljas.
55
Familjehem
Indelning
Följande typer av familjehem finns i Norge: – Familjehem inkl. förstärkta familjehem (kommunala) – Familjehem för barn i familj- och nära nätverk (kommunala) – Specialiserade familjehem (statliga) – Jourhem (beredskapshjem) (statliga).
53 barnskyddslagen 76 §. 54 3–2 och 5–3 §§ lov om barnevern (barnevernsloven) (LOV-2021-06-18-97). 55 5–3 § barnevernsloven (LOV-2021-06-18-97).
Bilaga 5 SOU 2023:66
1248
Familjehem är den vanligaste formen i Norge. Familjehemsföräldrar ska ha särskild förmåga, tid och överskott till att kunna ge barn ett tryggt och bra (godt) hem.
56
Den kommunala barneverntjenesten
har ansvar för att välja ett lämpligt familjehem utifrån barnets behov. Familjehem kan även förstärkas med olika stödinsatser vid behov.
Familjehem för barnets familj eller nätverk blir familjehem på samma sätt som andra familjehem. De får även samma ersättning och uppföljning. Kraven för att bli familjehemsförälder för ett barn man känner är desamma som annars. Om det helt säkert bedöms vara till barnets bästa att placeras hos någon de känner kan man eventuellt avvika något från kraven. 31 procent av alla barn i fosterhem i Norge bodde 2020 i nätverkshem. Det har ökat med nästan 30 procent de senaste fem åren.
57
Sedan 2022 kan placeringar i särskilda fall göras i specialiserade familjehem som den statliga myndigheten Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetaten) bistår kommunerna med. Specialiserade familjehem är privata familjehem som har särskilda förutsättningar och kompetens för att ge omsorg till ett barn i en definierad målgrupp. De följs upp och får systematisk handledning och utbildning av Bufetat. Utöver grundutbildning får de specialanpassad utbildning för uppgiften innan och under placeringen. Bufetat kan erbjuda specialiserad familjehem till barn som bedöms vara i målgruppen och Bufetatdet finns ett tillgängligt specialiserat hem. Vård i specialiserade familjehem ska ge barn med behov av särskild omsorg uppföljning, god omsorg och förändringsmöjligheter. Specialiserade familjehem ska bara användas om barnets behov inte kan ges av ett ordinärt familjehem och det utifrån barnets bästa bedöms vara ett bättre alternativ än en barnevernsinstitution. Specialiserade familjehem är till för barn i målgruppen i alla åldrar, men ungdomar över 13 år prioriteras. Barn kan bo i specialiserade familjehem till de fyller 20 år. Familjehemmet kan även ingå ett avtal med Bufetat om att vara ordinärt familjehem tills den unge fyller 23 år.
58
Jourhem (beredskapshjem) har omsorgen för barn och unga i en akut situation och under en tillfällig period, tills man har hittat en
56 § 9–3 barnevernsloven (LOV-2021-06-18-97). 57 Bufdir, Barn i fosterhjem og beredskapshjem: https://www.bufdir.no/Statistikk_og_analyse/Barnevern/Barn_og_unge_med_tiltak_fra_bar nevernet/barn_i_fosterhjem/ (hämtad 2023-09-19). 58 Bufetat, Tjenestekatalog Fosterhjem (avsnitt 5.2.2): https://www2.bufdir.no/globalassets/global/nbbf/bufdir/tjenestekatalog_fosterhjem.pdf.
Bilaga 5
1249
mer varaktig omsorgslösning eller tills de flyttar tillbaka till föräldrarna. Staten i Norge har en skyldighet att förse kommunerna med jourhem. Det är önskvärt att jourhemsföräldrar har relevant kompetens eller erfarenhet. Det kan till exempel vara yrkesmässig erfarenhet av att arbeta med barn och unga, relevant utbildning eller tidigare erfarenhet som familjehemsförälder. I ett jourhem är en av de vuxna anställda av Bufetat på heltid. Jourhemmen följs upp nära av Bufetat och får utbildning och kontinuerlig handledning.
59
Godkännande/tillstånd
Barneverntjenesten i den placerande kommunen har ansvar för att godkänna familjehemmet. Alla familjehem måste genomgå en utredning och en utbildning innan kommunen kan bestämma huruvida familjen är lämplig att bli familjehem. Detta görs genom ett program som heter PRIDE och tillhandahålls av Bufetat. Kursen omfattar 30 timmar och kan bestå av både fysiska och digitala möten. Mellan mötena ges läxor och det genomförs hembesök i familjehemmet. Processen tar normalt cirka tre till fyra månader.
60
Kraven för att bli ett specialiserat familjehem är annorlunda än för att bli ett vanligt familjehem. De ska ha särskilda förutsättningar för att kunna ge omsorg till barn och unga med behov för tät uppföljning. Det är önskvärt att en av de vuxna har relevant utbildningsbakgrund, yrkesmässig erfarenhet eller tidigare erfarenhet som fosterhem. Specialiserade familjehem måste vara godkända som familjehem och ha genomfört grundutbildningen för familjehem. Specialiserade familjehem får utöver det även specialanpassad utbildning (opplæring) för uppdraget både innan och under placeringen. De följs också upp oftare och får systematisk handledning och ”opplæring” från konsulenter på den statliga nivån, Bufetat.
61
Att vara jourhem ställer särskilda krav på familjehemmet eftersom man måste vara beredd på att ta emot ett barn i kris. Kraven på jourhem är därför samma som för specialiserade familjehem. Jourhem måste också vara godkända som fosterhem och ha genomfört grund-
59 Bufetat, Tjenestekatalog Fosterhjem (avdelning 5.1). 60 Bufdir, Prosessen for å bli fosterhjem: https://ny.bufdir.no/fosterhjem/prosess/ (hämtad 2023-09-18). 61 Bufdir, Ulike typer fosterhjem: https://ny.bufdir.no/fosterhjem/ulike-typerfosterhjem/#spesialisertefosterhjem (hämtad 2023-09-18).
Bilaga 5 SOU 2023:66
1250
utbildningen. Dessutom får de ”opplæring” som är anpassad för beredskapshem och får tät uppföljning av Bufetat.
62
Stöd
Familjehem får, om kommunerna ber om det, erbjudande om grundutbildning (inklusive godkännande) från Bufetat. Kommunerna kan annars välja att själv ge fosterhemmet upplärningen utifrån riktlinjer från staten. Alla som blir familjehem har en plikt att ta emot det.
Utöver grundupplärningen finns olike typer av förstärkningsinsatser. Dessa innefattar till exempel särskild handledning, avlastning, ökad ersättning eller ”friköp” (möjlighet att ta ledigt från arbetet). Insatserna kan vara kortvariga eller mer varaktiga och de kan kombineras. Målet med förstärkningsinsatser är att barn ska kunna bo kvar i sitt familjehem även når barnet eller familjehemmet har behov av extra stöd under en kortare eller längre tid. Bufetat kan ge kommunerna handledning om vilka insatser som finns och rekommenderas till det specifika barnet.
63
Barneverntjenesten och familjehemmet ska ingå ett skriftligt avtal om respektive parts förpliktelser. Avtalet är framtaget av Bufdir.
Tillsyn
Barneverntjenesten i den placerande kommunen ska följa upp placerade barns situation i familjehemmet. Barneverntjenesten ska besöka familjehemmet så ofta som nödvändigt, men minst 4 gånger per år. Om barneverntjenesten bedömer att förhållandena i familjehemmet är goda kan besöken minskas till minimum 2 gånger per år för barn som har varit placerade i familjehem i mer än 2 år. Uppföljningsansvaret inkluderar råd, handledning och stöd till familjehemsföräldrar så länge barnet är i familjehemmet.
64
Kommunen som familjehemmet bor i ska dessutom utföra tillsyn på familjehemmet från det att placeringen inleds tills barnet fyller 18 år.
62 Bufdir, Ulike typer fosterhjem: https://ny.bufdir.no/fosterhjem/ulike-typer-fosterhjem/#spesialisertefosterhjem (h ämtad 2023-09-18). 63 Bufdire, Veiledning og oppfølging av fosterforeldre: https://www.bufdir.no/fosterhjem/veiledning-og-oppfolging-av-fosterforeldre/ (hämtad 2023-09-19). 64 § 7 F18.12.2003 nr 1659Forskrift om fosterhjem.
Bilaga 5
1251
Tillsynen ska säkra att barnet får försvarbar omsorg i familjehemmet och att de förutsättningar som föranledde placeringen följs upp.
65
Det omfattar även tillsyn på att barnets etniska, religiösa, kulturella och språkliga bakgrund tillvaratas, inklusive samiska barns rätt till sitt språk och kultur. ”Fosterhjemskommunen” och ”omsorgskommunen” kan avtala vem som ska ha ansvar för tillsynen.
66
Tillsynen utförs av en oberoende tillsynsperson som utses av kommunen. Tillsynspersonen kan vara en privatperson som bör ha erfarenhet av att arbeta med barn. Tillsynspersonen bör ha samma kulturella eller språkliga tillhörighet som barnet eller besitta kompetens i minoritetsbarns eget språk eller kultur.
67
Tillsynen genomförs genom för-
anmälda hembesök hos familjehemmet minst fyra gånger per år. Efter varje besök lämnar tillsynspersonen en skriftlig rapport till barneverntjenesten.
Institutionsvård
Institutionsvården i Norge skiljer sig på flera sätt från den i de andra nordiska länderna. Som framgår ovan har den mindre omfattning än i de andra länderna. Statens ansvar för institutionsvården går också längre. Det är Bufetat som ansvarar för etablering och drift av de institutioner som faller under barnevernsloven.
68
Barnevernet ska
fortlöpande följa upp placeringen och värdera beslutet när placeringen pågått i sex månader. Placeringen får bara göras om institutionen professionellt (faglig) och materiellt är i stånd att ge barnet tillfredsställande hjälp i förhållande till syftet med placeringen.
69
Ett barn kan placeras i en institution till följd av allvarliga beteendeproblem med eller utan samtycke från barnet eller den som har föräldraansvaret. Det kan handla om allvarlig eller upprepad kriminalitet, missbruksproblem eller andra problem. Placeringen får göras i upp till fyra veckor eller den tid som beslutas vid placeringen för observation, undersökning och kortare behandling. Vid ett nytt beslut kan placeringen förlängas med upp till ytterligare fyra veckor.
65 I den norska lagstiftningen är ”forsvarlig” ett återkommande ord. Här översätts det med ”försvarbar”, som enligt Svensk ordbok innebär något som kan försvaras. Ett alternativ kan vara ”skälig”, det vill säga något som det finns goda skäl för men också något som är rimligt eller befogat. 66 § 8 F18.12.2003 nr 1659 Forskrift om fosterhjem. 67 § 8 F18.12.2003 nr 1659 Forskrift om fosterhjem 68 16–3 § barnevernsloven (LOV-2021-06-18-97). 69 10 § barnevernsloven (LOV-2021-06-18-97).
Bilaga 5 SOU 2023:66
1252
Om det är troligt att barnet behöver mer långvarig behandling kan barnet placeras i en behandlings- eller utbildningsinstitution i upp till tolv månader utan eget samtycke eller samtycke från den som har föräldraansvaret. Vid ett nytt beslut kan den placeringen förlängas med upp till ytterligare tolv månader.
Den nya barnevernsloven anger som övergripande kvalitetskrav på institutionsvården att ge forsvarlig (ungefär: försvarbar) omsorg och behandling. Institutionen ska bemöta barn hänsynsfullt och med respekt for deras personliga integritet samt värna den enskildes rättssäkerhet.
70
I den nya lagen anges också förutsättningarna för in-
stitutionsvården mer samlat än i dag, till exempel vid akuta placeringar. Vissa ändringar har också gjorts. Ett exempel är kriterierna för placering med eller utan samtycke i institution. Från och med 2023 avser de barn som begår allvarliga eller upprepade lagbrott, har ett problematiskt bruk av droger (rusmidler) eller har annan form av utpräglat normlöst beteende.
71
Till skillnad från i de andra nordiska länderna finns det inte säkrade eller låsta institutioner för barn och unga vårdbehov i Norge. Det finns dock ett antal möjligheter för institutionerna att ingripa mot barnets vilja i konkreta situationer, till exempel genom fasthållning, begränsning av besök, kropps- och rumsvisitation m.m. Dessa regleras genom föreskrifter från regeringen. Det finns också två särskilda enheter för unga i åldern 15–18 år som dömts till fängelsestraff och vårdas i institution för att inte behöva vara i kriminalvården. Dessa enheter har fyra platser var och en förhöjd säkerhetsnivå.
72
Med den nya barnevernsloven kommer användningen av maktmedel vid institutioner att göras i lagen i stället för i särskilda föreskrifter. En utgångspunkt är att institutionen får använda milda former av fysisk makt om det är uppenbart nödvändigt för att ge barnet försvarbar omsorg eller om det är uppenbart nödvändigt for att värna trygghet och trivsel for alla på institutionen. Det kan handla om att kortvarigt hålla fast barnet eller leda barnet.
73
Institutionen ska dock
arbeta systematiskt för att förebygga tvång och andra ingrepp i barns personliga integritet. Institutionen ska också gå igenom använd-
70 4-4–4-5 §§ barnevernsloven (LOV-2021-06-18-97). 71 6-1-–-2 §§ barnevernsloven (LOV-2021-06-18-97). 72 Det Kongelige barne-, likestillings- och inkluderingsdepartementet. Rundskriv Q-19/2012
(juni 2012). Retningslinjer til forskrift 15. november 2011 om rettigheter og bruk av tvang under opphold på barneverninstitusjon (rettighetsforskriften).
73 Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet/Deloitte 2019 s. 36.
Bilaga 5
1253
ningen av tvång och andra maktmedel med barnet så snart som möjligt efter ingripandet.
Indelning
Det finns ingen särskild kategorisering av institutionerna i den nu gällande barnevernsloven, men de brukar delas in i akut-, omsorgs- och behandlingsinstitution utifrån vad som anges i lagen.
74
I den nya lag som gäller från 2023 används ”atferdsinstitusjon” som en övergripande benämning växelvis med ”barnevernsinstitusjon” och enbart ”institusjon”. För barn med funktionsnedsättning finns utbildnings- eller behandlingsinstitution.
75
Institutioner kan också
ha särskilda hem för att ta emot barn med allvarliga beteendeproblem och vara knutna till en enhet för uppföljning av hemmen med ansvar också för utbildning, behandling och vägledning för hemmen.
76
I för-
slaget till den nya barnevernsloven understryker den norska regeringen att den fortsatta differentieringen av vård för olika målgrupper inte ska läggas fast i lag utan göras professionellt i ljuset av ny kunskap och erfarenhet.
77
Inom dessa ramar har Bufetat ansvar för att det finns ett tillräckligt utbud av differentierade institutionsplatser (Oslo kommun har dock ett eget ansvar för sin institutionsvård). Ytterligare en målgruppsdifferentiering har i praktiken införts för barn och unga som vårdas i institution med beteendeproblem. Differentieringen regleras inte i lag, men tillämpas av det nationella intagsteamet (NIT) vid institutionsplaceringar. Den innebär att vården vid olika avdelningar har utformats för att motsvara behoven hos följande tre målgrupper: – Unga med allvarliga beteendeproblem och låg risk för att utveckla
bestående problem med kriminalitet in i vuxen ålder. – Unga med allvarliga beteendeproblem och hög risk för att ut-
veckla bestående problem med kriminalitet in i vuxen ålder. – Unga med bestående missbruksproblem. Dessa unga kan också ha
beteendeproblem, men missbruksproblematiken dominerar.
74 Bufdirektoratet, Bistand från Bufetat: https://www.bufdir.no/Barnevern/Inntak. 75 5–2 § barnevernsloven (LOV-2021-06-18-97). 76 10–22 § barnevernsloven (LOV-2021-06-18-97). 77 Det Kongelige Barne- og familjedepartementet. Prop. 133 L (2020–2021) Proposisjon til
Stortinget (forslag til lovvedtak). Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernsloven, s. 342.
Bilaga 5 SOU 2023:66
1254
Målgruppsdifferentieringen görs för att undvika att unga som placeras i institution påverkar varandra och bidrar till en negativ utveckling. Målgruppsvärderingen görs av en psykolog och med hjälp av ett särskilt riskbedömningsinstrument (YLS/CMI) som kartlägger riskfaktorer för att varaktiga beteendeproblem som missbruk, kriminalitet och våld utvecklas och fortsätter. Unga med allvarliga beteendeproblem kan erbjudas plats på en institution som tillämpar behandlingsmodellen MultifunC.
Differentieringen kompletteras med ett standardiserat vårdförlopp vid institutionsvård för barn. Det standardiserade vårdförloppet har utarbetat av en ”spetskompetensmiljö” inom Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdirektoratet) och implementeras nu i myndighetens omsorgsinstitutioner. Syftet är att säkerställa att insatserna i alla dessa institutioner genomförs med utgångspunkt i gemensamma övergripande målsättningar och professionell metodik baserad på ett gemensamt kunskapsunderlag och ett gemensamt administrativt ramverk. Ramverket ska bidra till bättre kartläggningar av de ungas behov och mer systematisk uppföljning. Det standardiserade vårdförloppet innehåller också en operationalisering av barnevernets övergripande kvalitetsmål i konkreta kvalitetsindikatorer for omsorgsinstitutionerna.
78
Bufdirektoratet har hittills eftersträvat ytterligare en typ av differentiering som innebär att vården av barn med akuta behov och beteendeproblem koncentreras till de statliga institutionerna. Direktoratet anser att det finns särskilda svårigheter med att upphandla vården från privata utförare. De som behöver vården är särskilt utsatta, tjänsterna är komplexa, kvaliteten är svår att bedöma och den som upphandlar tjänsten har inte samma information om den som säljer. Målsättningen har till stor del uppnåtts vid de akuta placeringarna, men inte vid placeringar till följd av beteendeproblem. Regeringen har därför föreslagit att differentieringen i stället ska inriktas på att statliga institutioner ska svara för vården av barn med särskilt omfattande uppföljningsbehov.
79
78 Det Kongelige Barne- og familjedepartementet. Prop. 133 L (2020–2021). 79 Se Forskrift om godkjenning av private og kommunale institusjoner som skal benyttes for barn
som plasseres utenfor hjemmet med hjemmel i barnevernsloven FOR-2003-10-27-1283.
Bilaga 5
1255
Godkännande/tillstånd
Bufetat kvalitetssäkrar de statliga institutionerna för barn och unga och godkänner de privata institutionerna inom området.
80
I barnevernsloven finns övergripande krav på bemanning och kompetens i institutionsvården. Varje institution ska ha försvarbar bemanning och kompetens och en plan som säkrar en professionellt försvarbar verksamhet över tid. De anställda ska ha tillräcklig bredd och rätt nivå i förhållande till institutionens målgrupp och målsättning. ”Faglig personell” som anställs ska minst ha relevant kandidatexamen (bachelorutdanning), med möjlighet till undantag i vissa fall. Det avser personal som har till uppgift att ge försvarbar omsorg och behandling till de barn som bor i institutionen. Institutionen ska svara för att de anställda får nödvändig professionell vägledning och utbildning. Vilka utbildningar som ska anses relevanta är det upp till Bufdirektoratet att bedöma.
81
Varje institution ska ha en föreståndare (leder) och en ställföreträdare för denne. Nya krav på dessa personers utbildning har nyligen införts med en införandeperiod till och med 2030. Då ska var varje föreståndare och ställföreträdande föreståndare ha relevant kandidatexamen och genomfört vidareutbildning på minst 30 poäng.
82
Vissa av dessa krav har nyligen införts i barnevernsloven efter att tidigare ha funnits i särskilda föreskrifter.
83
Det finns också andra
krav i riktlinjer m.m. Utöver det finns ytterligare krav om att varje institution ska ha en hälsoansvarig som tillsammans med föreståndaren och övrig personal bidrar till att barnen för nödvändig hälsovård.
84
Bufdirektoratet har tidigare preciserat att institutionerna ska
eftersträva att upp till hälften av de anställda har professionell kompetens inom barnevernets område eller socialt arbete och vilka utbildningar som är relevanta för det.
85
80 § 10–17 barnevernsloven (LOV-2021-06-18-97). Se även Forskrift om godkjenning av private
og kommunale institusjoner som skal benyttes for barn som plasseres utenfor hjemmet med hjemmel i barnevernsloven FOR-2003-10-27-1283.
81 § 10–16.barnevernsloven (LOV-2021-06-18-97). Jfr Det Konelige Barne- og familjedepartementet. Prop. 133 L (2020–2021) s. 345. 82 § 10–16.barnevernsloven (LOV-2021-06-18-97). 83Forskrift om krav til kvalitet og internkontroll i barneverninstitusjoner FOR-2008-06-10-580. 84 Det Kongelige Barne- og familjedepartementet. Prop. 133 L (2020–2021) Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak). Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernsloven, s. 59. 85 Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet/Deloitte 2019 s. 71 f.
Bilaga 5 SOU 2023:66
1256
Den norska regeringen har bedömt att kompetensen i institutionsvården behöver höjas och vissa krav som tidigare funnits i särskilda föreskrifter har tagits in i barnevernsloven för ökad tydlighet. De nya kraven på föreståndare och ställföreträdande föreståndare är en del av det arbetet.
86
I övrigt förs ytterligare krav från den tidigare
föreskriften om kvalitet över till den barnevernsloven för ökad tydlighet om de samlade kvalitets- och kompetenskraven vid institutioner. Det framgår bland annat att varje institution ska ha en definierad målgrupp och mål för sin professionella verksamhet samt använda metoder som är professionellt och etiskt försvarbara efter institutionens målgrupper och mål.
87
Dessutom ska även statliga in-
stitutioner godkännas för att öka öppenheten om kvalitetskontrollen och stärka de statliga institutionernas legitimitet.
88
Tillsyn
Statsforvalteren, det vill säga statens regionala representant i varje fylke, är tillsynsmyndighet inom barnevernet.
89
Statsforvalteren kan
förelägga en institution att åtgärda brister i verksamheten eller besluta att en institution ska stängas.
90
Dessa bestämmelser förs över
till den nya barnevernsloven, där det också anges ett mål med den statliga tillsynen inom barnevernet. Den statliga tillsynen ska bidra till att stärka kvaliteten i barnevernet och till att barnevernsmyndigheterna säkerställer barns och föräldrars rättssäkerhet samt använder försvarbara tjänster och åtgärder.
91
Omfattning
Av de barn mellan 0–17 år som var placerade utanför hemmet i slutet av 2020, var 84 procent placerade i familjehem, vilket utgör 1 procent av alla barn i Norge. Antalet barn och unga i familjehem har ökat under många år, men har de senaste åren stabiliserat sig på cirka 11 000. Mellan 2017 och 2020 har antalet barn och unga i familjehem
86 Det Kongelige Barne- og familjedepartementet. Prop. 133 L (2020–2021) s. 343 ff. 87 10-15–10-17 §§ barnevernsloven (LOV-2021-06-18-97). 88 Det Konelige Barne- og familjedepartementet. Prop. 133 L (2020–2021) s. 351. 89 § 16–7 barnevernsloven (LOV-2021-06-18-97). 90 § 17–1 barnevernsloven (LOV-2021-06-18-97). 91 17–1 § barnevernsloven (LOV-2021-06-18-97).
Bilaga 5
1257
minskat något. Minskningen har skett i familjehem utanför familj och nära nätverk, medan antalet som bor i familjehem i familj eller nära nätverk fortsätter att öka.
2021 bodde knappt 1 000 barn och unga i institution. Det utgör 7 procent av alla barn och unga som är placerade utanför hemmet. Antalet har minskat de senaste åren som ett resultat av en uttalad politisk vilja att minska användandet av institutioner och öka användandet av familjehem. Det innebär att tröskeln för att bedömas ha behov av en institutionsplats har ökat de senaste tio åren. Huvudsakligen är det unga från 13 år som bor i institution. Huvuddelen av barnen har också psykiska hälsobehov.
92
Fördelningen vid olika typer av institutioner såg ut på följande sätt den 31 december 2018: – Omkring två tredjedelar av barnen i institutionsvård var placerade
i omsorgsinstitutioner med plats för 1–10 barn per avdelning. Två tredjedelar av barnen var placerade i privat drivna omsorgsinstitutioner. – Omkring 6 procent av barn och unga i institutionsvård bodde i
en institution for unga med låg risk för fortsatt utveckling av beteendeproblem medan nästan 7 procent bodde i en institution för unga med en hög sådan risk. – Drygt 10 procent bodde i institutioner for unga med långvarigt
drogmissbruk.
Under perioden 2014–2018 utfördes 977 risk- och sårbarhetskartläggningar av unga i början av vistelsen i en behandlingsinstitution. Resultaten pekar på att risknivån hade ökat under perioden (från 18,64 till 20,04).
Vidare bedömdes 340 unga under perioden 2013–2018 avseende risken för att utveckla långvariga beteendeproblem som missbruk, kriminalitet och våld. Bedömningarna gjordes vid inskrivningen och vid vårdens avslutande. Vid inskrivningen hade 12 procent låg risk, 40 procent låg till måttlig risk, 29 procent måttlig till hög risk och 18 procent mycket hög risk. Vid vårdens avslutande hade andelen i lågriskgruppen ökat till 34 procent medan andelen i gruppen med
92 Bufdirektoratet, Barnevernsstatistikk: https://www.bufdir.no/statistikk-og-analyse/barnevern (hämtad 2023-10-08).
Bilaga 5 SOU 2023:66
1258
måttlig till hög risk hade minskat till 18 procent. Andelen med mycket hög risk var oförändrad mellan inskrivning och vårdens avslutande.
93
Eftervård
Barnevernsloven anger att insatser som påbörjats innan en ung person fyllt 18 år ska fortsätta eller ersättas av andra insatser när den unge samtycker till det och har behov av hjälp och stöd från barnevernet för en god övergång till vuxenlivet. Insatser kan ges även om den unge varit utan hjälp och stöd en tid.
I god tid innan den unge fyller 18 år ska barnevernet ta kontakt med den unge för att bedöma om pågående insatser ska fortsätta eller ersättas av andre insatser. Eftervård kan beslutas fram till att den unge fyller 25 år.
94
Nya utredningar om placeringar av barn och unga
Införandet av den nya barnevernsloven har varit en del av en större reform av barnevernet med olika utvecklingsinsatser. En statlig utredning, Barnevernsutvalget, har också på uppdrag av den norska regeringen bedömt hur barnevernet kan sörja för bättre kvalitet och rättssäkerhet i de mest allvarliga och sammansatta ärendena. Barnevernsutvalget har bland annat tagit upp frågor om olika sektorers ansvar samt regelverk och insatser i ärenden där barn och unga har allvarliga och sammansatta behov i skärningspunkten mellan barnevernet, hälso- och sjukvården och rättsväsendet.
95
I mars 2023 lämnade Barneverns-
utvalget sitt betänkande till barne- och familiedepartementet. Betänkandet omfattar förslag om hela barnevernet. Placeringsformerna berörs relativt kortfattat med hänvisning till att familjehemsvården nyligen förändrats och att institutionsvården ses över i särskild ordning. Barnevernsutvalget föreslår dock att barnevernet särskilt ska bedöma om inte barns och unga behov kan tillgodoses på annat sätt, främst i fosterhem, innan en placering görs i institutionsvård. Vidare föreslår Barnevernsutvalget en förstärkning av arbetet med specia-
93 Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet/Deloitte 2019 s. 58. 94 § 3–6 barnevernsloven (LOV-2021-06-18-97). 95 Det Kongelige Barne- og familjedepartementet. Prop. 133 L (2020 – 2021) Proposisjon til
Stortinget (forslag til lovvedtak). Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernsloven, s. 62 f.
Bilaga 5
1259
liserade fosterhem som kan ge behandlingsfamiljer som alternativ till omsorg och behandling i institutionsvård.
96
Under 2022 och 2023 har en annan utredning, Barnevernsinstitusjonsutvalget arbetat på uppdrag av den norska regeringen med att se över institutionsvården för barn och unga. Den kommittén har arbetat utifrån en problemförståelse som till stora delar ringar in samma frågor som den här utredningen arbetat med när det gäller HVB, det vill säga institutionsvårdens syfte och roll i vårdkedjan och vad som krävs för att den institutionsanalys som behövs ska vara meningsfull för barn och unga och ge de önskade resultaten.
97
Detta
utvalg ska lämnar sina förslag i oktober 2023.
96 Norges offentlige utredninger NOU 2023:7. Trygg barndom, sikker fremtid. Gjennomgang
av rettssikkerheten for barn og foreldre i barnevernet Utredning fra et utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 19. mars 2021. Avgitt til Barne- og familiedepartementet 20. mars 2023, s. 313 ff.
97 Barnevernsinstitusjonsutvalget, Barnevernsinstitusjonsutvalgets problemforståelse: https://barnevernsinstitusjonsutvalget.no/ (hämtad 2023-08-11).